Asia Ulkomaalaisasiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja A, Somalia

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 14.7.2016 nro 16/0236/73

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 1.12.2015 hylännyt Somalian kansalaisen A:n (myöhemmin myös "valittaja") turvapaikkaa ja toissijaista suojelua koskevan hakemuksen. Maahanmuuttovirasto on myöntänyt hänelle jatkuvan (A) oleskeluluvan humanitaarisen suojelun perusteella päätöspäivämäärästä vuodeksi.

Maahanmuuttovirasto on selostanut ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin, 88 §:n, 88 a §:n (323/2009) ja 88 e §:n sisällön, viitannut ulkomaalaislain 87 a, 87 b, 88 c ja 88 d §:ään ja on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tosiseikat

Valittaja on kertonut, että Al-Shabaab -järjestö uhkasi häntä, koska valittajalla oli pieni kauppa, jossa myytiin eroottisia elokuvia ja kirjoja. Al-Shabaab myös sieppasi valittajan vaimon.

Somalian etelä- ja keskiosien turvallisuustilanne on epävakaa ja ennustamaton. Somalian hallituksen ja sitä tukevien AMISOM-joukkojen taistelu islamistista Al-Shabaab -järjestöä vastaan jatkuu alueen eri osissa. Tarkkaa tietoa konfliktin seurauksena menehtyneiden siviiliuhrien lukumäärästä ei ole, mutta YK:n tietojen mukaan heitä on kesän 2015 aikana ainakin useita kymmeniä. Merkittävää osaa alueesta hallitsee edelleen Al-Shabaab, jonka päätaktiikkana on epäsymmetrinen sodankäynti Somalian hallitusta, AMISOM/SNAF-joukkoja ja muita vastustajiksi katsomiaan toimijoita vastaan. Hallitsemillaan alueilla Al-Shabaab kontrolloi asukkaiden kaikkia elämän alueita. Määräysten rikkomisesta voi seurata jopa kuolemanrangaistus. Järjestö myös kerää veroja hallitsemiensa alueiden asukkailta ja liike-elämältä. Maan pääkaupungin Mogadishun hallinta siirtyi AMISOM/SNAF-joukoille elokuussa 2011, minkä jälkeen turvallisuustilanne kaupungissa on parantunut huomattavasti. Mogadishun joutumista uudelleen Al-Shabaabin haltuun pidetään hyvin epätodennäköisenä ja AMISOM-joukkojen sotilaallista voimaa Mogadishussa riittävän suurena alueen hallintaan, joskin riittämättömänä viranomaissuojelun tarjoamiseen asukkaille oikeudenloukkauksien sattuessa. Elämä on alkanut normalisoitua, ja jälleenrakentaminen on vilkasta. Viime vuosina Al-Shabaab on menettänyt myös muut tärkeimmät kaupungit Somalian hallitusta tukeville joukoille, mutta se hallitsee yhä niitä ympäröiviä alueita jättäen kaupungit saarekkeiksi hallitsemansa alueen sisällä sekä vaikeuttaa merkittävästi asukkaiden liikkumista niiden välillä tarkastuspisteidensä avulla. Lisäksi Al-Shabaab on yhä läsnä myös menettämissään kaupungeissa kyeten toteuttamaan niissä merkittäviä iskuja milloin ja missä tahansa tekemällä salamurhia, itsemurhaiskuja ja asentamalla tienvarsipommeja. (HRC 2015; UPI 2015; DIS 2015; WP 2015; Landinfo 2013; AllAfrica.com/News24Wire 2015.)

Valittajan kertomus ongelmista Al-Shabaabin kanssa on ollut johdonmukainen ja yksityiskohtainen. Maahanmuuttovirasto hyväksyy tosiseikkoina valittajan kertomuksen tapahtumista.

Valittaja pelkää, että Somaliassa Al-Shabaab tappaisi hänet.

Valittajan kertoman mukaan hänellä oli ongelmia Al-Shabaabin kanssa kesä- ja heinäkuussa 2011. Maatiedon mukaan Al-Shabaab vetäytyi Mogadishusta elokuussa 2011. Se ei enää hallitse Mogadishun kaupunkia. Valittajan ongelmista Al-Shabaabin kanssa on kulunut jo neljä vuotta, ja maatiedon mukaan Mogadishun turvallisuustilanne on parantunut huomattavasti. Maatieto ja valittajan kertomus kokonaisuutena huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto ei hyväksy tosiseikkana, että Al-Shabaab tappaisi valittajan sen vuoksi, että hän myi eroottisia elokuvia ja eroottisia kirjoja vuonna 2011.

Maahanmuuttoviraston oikeudellinen arvio

Maahanmuuttovirasto ei pidä valittajan pelkoa objektiivisesti perusteltuna.

Ulkomaalaislain mukaan vainoksi katsotaan teot, jotka ovat laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi sellaisia, että ne loukkaavat vakavasti perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia. Al-Shabaab on kohdistanut valittajaan tappouhkauksen. Maahanmuuttovirasto katsoo, että valittajaan on kohdistunut vainoksi katsottava teko. Maahanmuuttovirasto ei kuitenkaan hyväksy tosiseikkana valittajan kertomusta siitä, että Al-Shabaab tappaisi hänet. Siten Maahanmuuttovirasto katsoo, että valittaja ei ole tulevaisuudessa vaarassa joutua vainoksi katsottavien tekojen kohteeksi.

Ulkomaalaislain mukaan vainon syitä arvioitaessa otetaan huomioon alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen ja poliittiseen mielipiteeseen sekä tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen liittyvät tekijät. Se uhka, johon valittaja on vedonnut, johtui siitä että hän piti erotiikkaliikettä. Maahanmuuttovirasto katsoo, että erotiikkaliikkeen pitäminen ei ole sellainen asia, jota henkilö ei voisi tilanteen vaatiessa lopettaa ja erotiikkatuotteiden myynnistä luopumisen ei voida katsoa loukkaavan perustavanlaatuisia yksilön oikeuksia. Erotiikkaliikkeen pitäminen ei kuulu uskonnonvapauden piiriin, eikä sen voida katsoa olevan uskonnollisen mielipiteen ilmaisu. Maahanmuuttovirasto katsoo siten, että asiassa ei ole esitetty ulkomaalaislain mukaista vainon syytä.

Somalian sekasortoisesta tilanteesta johtuen valittajan kotivaltion viranomaiset eivät kykene tarjoamaan suojelua Al-Shabaabia vastaan, joten Al-Shabaab voidaan katsoa vainoa harjoittavaksi tahoksi. Koska Maahanmuuttovirasto on katsonut, että valittaja ei ole vainon vaarassa, ei asiassa ole kuitenkaan vainoavaa tahoa.

Kaikkien laissa säädettyjen edellytysten tulisi täyttyä, jotta valittajalle voitaisiin myöntää turvapaikka. Koska valittajan pelko ei ole objektiivisesti perusteltua, hän ei ole vainon vaarassa tulevaisuudessa, eikä asiassa ole esitetty ulkomaalaislain mukaista syytä eikä vainoavaa tahoa.

Maahanmuuttovirasto katsoo edellä esitetyin perustein, ettei asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että valittajaa uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu

kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Somalian humanitaariset olosuhteet ovat vaikeat. Alueella on yksi maailman pahimmista humanitaarisista kriiseistä. Yli 3,2 miljoonaa ihmistä elää humanitaarisen avun varassa. YK:n mukaan elintarviketilanne on 855 000 ihmisen osalta erittäin vakava, yli 215 000 alle viisivuotiasta on akuutisti aliravittuja ja heidän joukostaan 40 000:ää uhkaa nälkäkuolema. Al-Shabaab on estänyt ja vaikeuttanut humanitaarisen avun toimittamista perille. Ihmisoikeustilanne on erittäin heikko erityisesti maan etelä- ja keskiosissa, ja siviiliväestö on ollut konfliktin kaikkien eri osapuolten toteuttamien vakavien ihmisoikeusloukkausten kohteena. Olemattoman infrastruktuurin seurauksena keskushallinto ei kykene turvaamaan väestön ihmisoikeuksia. Perusterveydenhoitoa on saatavilla isoimmissa kaupungeissa, joskin palveluiden laatu ja saatavuus vaihtelevat eri alueilla. Syrjäseuduilla ei julkisia terveydenhoitopalvelulta ole saatavilla, minkä vuoksi väestön pitää matkustaa lähimpiin kaupunkeihin hoitoa saadakseen. Matkustamiseen liittyy vakavia riskejä. Heikkotasoista perusopetusta on saatavilla suurimmissa kaupungeissa, kun maaseudulla opetusta tarjoavat koraanikoulut. Työttömyys on Somaliassa korkealla tasolla, maan kansantuote ja elintaso maailman alhaisimpia. (DIS 2015; Reliefweb/OCHA 2015; HRC 2015; USDOS 2015.)

Ottaen huomioon muun muassa viimeaikaisen kehityksen Mogadishun turvallisuustilanteessa, väkivaltaisuuksien luonteen, niiden valikoidun kohdentumisen sekä väkivaltaisuuksien ja kuolonuhrien määrän suhteessa Mogadishun suureen asukasmäärään Maahanmuuttovirasto katsoo, että Mogadishun kaupungin alueella ei vallitse sellaista aseellista selkkausta, jonka seurauksena kaikki kaupungissa oleskelevat ihmiset olisivat vakavassa ja henkilökohtaisessa vaarassa kokea ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Ottaen huomioon valittajan kotipaikan turvallisuustilanteen ja valittajan henkilökohtaiset olosuhteet, Maahanmuuttovirasto katsoo, että valittaja ei ole toissijaisen suojelun tarpeessa.

Maahanmuuttovirasto katsoo edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon valittajan henkilökohtaiset olosuhteet, että valittaja ei voi palata kotialueelleen Mogadishuun siellä vallitsevan huonon turvallisuustilanteen vuoksi. Näin ollen valittaja on ulkomaalaislain 88 a §:n 1 momentissa (301/2004) tarkoitetulla tavalla humanitaarisen suojelun tarpeessa.

Somaliassa vallitsevan aseellisen selkkauksen laajuus ja vakavuus huomioon ottaen valittajalla ei Somalian nykytilanteessa ole mahdollisuutta sisäiseen pakoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat oikeusohjeet esitöineen perustellut päätöstään seuraavasti:

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt Kuningaskunta (28.6.2011) katsonut, että on paljon objektiivista tietoa, joka osoittaa vakuuttavasti, että väkivallan taso Mogadishussa on sen asteista, että siitä aiheutuu kovuudeltaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan soveltamiskynnyksen ylittävän kohtelun vaaraa kenelle tahansa pääkaupungissa. Siten valittajien karkotuksella Mogadishuun rikottaisiin mainittua artiklaa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan K.A.B. v. Ruotsi (5.9.2013) katsonut, että Mogadishun turvallisuustilanne on parantunut vuodesta 2011 tai vuoden 2012 alusta lähtien ja väkivallan taso on laskenut. Al-Shabaab on edelleen läsnä kaupungissa ja pystyy toteuttamaan siellä iskuja. Iskut kohdennetaan pääsääntöisesti tiettyjä tahoja kohtaan, mutta ne voivat vaikuttaa myös siviiliväestöön. Siviiliuhreja syntyy päivittäin. Vaikka Mogadishun turvallisuustilanne on vakava, hauras ja monella tapaa ennustamaton, ei Al-Shabaab kuitenkaan ole siellä enää vallassa eikä siellä käydä taisteluita. Myös siviiliuhrien määrä on vähentynyt. Näin ollen tämän hetkinen tilanne ei ole sellainen, että kuka tahansa kaupungissa oleskeleva joutuisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitettuun vaaraan. Tämän vuoksi on tarkasteltava, aiheuttaako valittajan henkilökohtainen tilanne mainitun ihmisoikeussopimuksen rikkomisen. Valittajan palauttamisen Mogadishuun ei katsottu rikkovan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa, kun huomioon otettiin valittajan kertomukseen liittyneet uskottavuusongelmat ja se, ettei valittaja kuulunut mihinkään ryhmään, jolla on riski joutua Al-Shabaabin kiinnostuksen kohteeksi, sekä sen, että valittajalla oli koti Mogadishussa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan R.H. v. Ruotsi (10.9.2015) katsonut, että Mogadishun turvallisuustilanne ei ole huonontunut asiassa K.A.B. v. Ruotsi annetun ratkaisun jälkeen. Vaikka Mogadishun turvallisuustilanne on edelleen vakava ja hauras, maatietolähteiden mukaan tilanne on pääosin kehittynyt positiivisempaan suuntaan. Tuomioistuimen päätöksessään K.A.B. v. Ruotsi tekemät johtopäätökset pätevät edelleen, eikä asiassa ole syytä katsoa, että Mogadishun turvallisuustilanne olisi sellainen, että kuka tahansa kaupungissa oleskeleva joutuisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitettuun vaaraan. Tuomioistuin on katsonut, että vaikka valittaja on nainen ja naisten tilanne on yleisesti Somaliassa vaikea, ei valittajan henkilökohtaisessa tilanteessa ole hänen kertomukseensa liittyvistä uskottavuusongelmista johtuen mitään sellaista, minkä perusteella valittajan palauttamisen voitaisiin katsoa rikkovan mainitun sopimuksen 3 artiklaa.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ratkaisussaan C-465/07 Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie katsonut, että mitä suurempi mielivaltaisen väkivallan aste valittajan kotialueella on, sitä vähemmässä määrin vaaran on koskettava juuri häntä hänen henkilökohtaisten ominaisuuksiensa vuoksi.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on kotoisin Somaliasta, Mogadishusta. Valittaja on avannut Mogadishussa 5.6.2011 pienen kioskin, jossa hän on myynyt eroottisia elokuvia ja kirjoja. Valittaja on 10.6.2011 saanut kirjeen, jossa on lukenut, että valittajan myymä tavara on kiellettyä Somaliassa, ja kehotettu häntä sulkemaan kauppa. Valittaja on jälleen heinäkuussa saanut kirjeen, jossa on tiedusteltu, eikö valittaja ollut saanut edellistä kirjettä, jossa oli kehotettu sulkemaan kauppa, ja eikö valittaja ole totellut käskyjä, koska kauppa on edelleen auki. Valittaja on elokuussa saanut uudelleen samansisältöisen kirjeen kuin edellinen. Kaikki kolme kirjettä on jätetty kaupalle, ne on osoitettu valittajalle ja niissä on lukenut, että ne ovat Al-Shabaabilta.

Elokuun puolessa välissä 2011 valittajan naapuri on nähnyt, kun valittajan vaimon eteen on torilla pysähtynyt minibussi, johon vaimo oli otettu sisään. Sieppauksen jälkeen valittaja on alkanut pelätä, ja hän on sulkenut kaupan elokuun lopulla. Valittaja on mennyt piiloon Mogadishussa. Syyskuussa valittajan isä on löytänyt hänen kotioveltaan vielä neljännen kirjeen, jossa on ollut uhkaus siitä, että Al-Shabaab tappaa valittajan, mikäli saa hänet kiinni. Valittaja on paennut Somaliasta 9.10.2011. Valittajaa on käyty säännöllisesti kyselemässä hänen Somaliasta lähtönsä jälkeen, ja valittaja uskoo kyselijöiden olevan Al-Shabaabin jäseniä. Valittaja pelkää, että hänet tapetaan Somaliassa.

Ajantasainen maatietous

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) on julkaissut Etelä- ja Keski-Somaliasta tulevia turvapaikanhakijoita koskevan kannanoton toukokuussa 2016. Mogadishun turvallisuustilanne on kannanoton mukaan säilynyt epävakaana. Sekä Al-Shabaab, klaanimilitiat että klaanien väliset ristiriidat aiheuttavat erilaisia konflikteja alueella. Konfliktit vaikuttavat myös siviileihin, ja siviilejä on kuollut ja vahingoittunut erilaisissa konflikteista johtuneissa väkivaltaisuuksissa. Sekä hallituksen joukot että muut turvallisuusjoukot ovat niin ikään syyllistyneet ihmisoikeusloukkauksiin kuten seksuaaliseen väkivaltaan ja hyväksikäyttöön. Merkittävän turvallisuusuhan muodostaa Al-Shabaab, ja vaikka Al-Shabaab tavoitteleekin iskuillaan niitä henkilöitä, joita se pitää vastustajinaan, vaikuttaa sen sodankäyntitaktiikka suhteettomasti myös siviiliväestöön. Al-Shabaab on kuitenkin viime vuosina menettänyt paljon kaupunkialueita hallitukselle ja sen suosio kansan keskuudessa on laskenut. UNHCR on kannanotossaan katsonut, että monet Etelä- ja Keski-Somaliasta tulevat turvapaikanhakijat saattavat olla kansainvälisen suojelun tarpeessa, ja esittänyt, ettei hakijoita palautettaisi sellaisille alueille, joilla on käynnissä aseellinen operaatio tai jonka turvallisuustilanne on vielä heikko aseellisen operaation vasta päätyttyä, tai sellaisille alueille, jotka ovat kokonaan tai osittain muun kuin valtiollisen aseellisen ryhmän hallussa. (UNHCR The UN Refugee Agency: UNHCR Position on Returns to Southern and Central Somalia (Update I), May 2016)

Mogadishun turvallisuustilanne on parantunut ja kaupunkia voidaan pitää yleisesti ottaen turvallisena. Al-Shabaab on menettänyt kaupungin hallinnan elokuussa 2011 Somalian hallituksen joukoille ja African Union Mission in Somalia (AMISOM) -joukoille ja on epätodennäköistä, että Al-Shabaab saisi vallattua kaupungin takaisin. Toisaalta tilanne on epävakaa, ja vaikka väkivaltaisuuksien ja pommi-iskujen määrä on kaiken kaikkiaan vähentynyt, on niiden määrä edelleen suuri. Al-Shabaab näyttäisi kuitenkin tällä hetkellä iskevän tarkkaan harkittuihin korkean profiilin kohteisiin, kuten turvallisuusjoukkoihin ja hallitukseen, ja välttävän siviiliuhreja parantaakseen omaa mainettaan. Positiivinen kehityssuunta on heijastunut kaupunkilaisten käsityksiin Mogadishun turvallisuudesta ja asukkaat suhtautuvat turvallisuustilanteeseen aikaisempaa optimistisemmin. (EASO Country of Origin Information Report: Somalia Security Situation, February 2016)

Al-Shabaab on vuodesta 2006 lähtien pyrkinyt tuhoamaan Somalian hallituksen, vahvistamaan tiukan islamin tulkintaa Somaliassa ja puhdistamaan Afrikan länsimaisista vaikutteista. Se on kuitenkin menettänyt valtaa kasvavissa määrin vuodesta 2011 lähtien sitä vastaan taisteleville Somalian hallituksen joukoille ja AMISOM-joukoille. Vaikka Al-Shabaab on heikentynyt, kykenee se edelleen tekemään iskuja hallituksen tai AMISOM-joukkojen hallitsemilla alueilla. Iskuillaan se tavoittelee lähinnä vastustajinaan pitämiään tahoja, joita ovat hallitukseen, turvallisuusjoukkoihin tai kansainväliseen yhteisöön liitettävissä olevat henkilöt. On epätodennäköistä, että nykytilanteessa Al-Shabaab olisi kiinnostunut hallituksen tai AMISOM-joukkojen hallussa olevilla kaupunkialueilla asuvista tavallista henkilöistä. Pelkkä oleskelu Etelä- ja Keski-Somalian alueella ei aiheuta Al-Shabaabin taholta tulevan vainon tai muun vakavan haitan vaaraa. (UK Home Office: Country Information and Guidance, South and Central Somalia: Fear of Al-Shabaab, March 2016)

Mogadishu on Somalian hallituksen joukkojen sekä AMISOM-joukkojen hallussa ja siellä on tapahtunut jonkin verran parannusta siviiliväestön turvallisuudessa, tilanteen vakaudessa, hallinnollisessa kehityksessä sekä peruspalveluiden saatavuudessa. Al-Shabaabin uhka on edelleen käsillä, mutta se ei tavoittele iskuillaan tavallista siviiliväestöä, vaan sen kohteena ovat hallitusta ja kansainvälistä yhteisöä edustavat korkean profiilin kohteet. (Danish Immigration Service: South Central Somalia, Country of Origin Information for Use in the Asylum Determination Process, Report from the Danish Immigration Service´s fact finding mission to Nairobi, Kenya and Mogadishu, Somalia 2-12 May 2015, September 2015)

Turvallisuustilanne Mogadishussa on huonompi kuin muissa Etelä- ja Keski-Somalian kaupungeissa, mutta siellä on myös jälleenrakennus ja yhteiskuntaelämän kehitys vilkkaampaa. Vaikka viikoittaisia iskuja edelleen tapahtuu, tavalliselle asukkaalle arkielämä Mogadishussa on muuttunut paremmaksi. Kaupungissa uskaltaa liikkua vapaammin kuin ennen. Viimeisen vuoden aikana Al-Shabaab on kohdistanut iskuja myös suoraan siviiliväestöön ja turvallisuustilanne yksityishenkilöiden osalta on jossain määrin huonontunut. (Migrationsverket: Säkerhetssituationen i södra och centrala Somalia, 2015-04-29 ja Migrationsverket: Landrapport: Somalia – En sammanfattande analys säkerhetssituationen, rättsväsendet och civilas situation, 2016-06-16)

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja on hakenut kansainvälistä suojelua, koska ääri-islamistinen järjestö Al-Shabaab on uhkaillut häntä, koska hän on avannut Mogadishussa vuonna 2011 eroottisia elokuvia ja kirjoja myyvän kaupan. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt tosiseikkana valittajan kertomuksen tapahtumista.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajan turvapaikkaperusteenaan esittämät seikat ovat tapahtuneet kesällä ja alkusyksystä 2011. Mogadishu on ollut tuolloin Al-Shabaabin hallinnassa, mutta Al-Shabaab on sittemmin joutunut vetäytymään kaupungista. Ajantasaisesta maatietoudesta ilmenee, että Al-Shabaab on viime vuosina heikentynyt merkittävästi ja sen vaikutusmahdollisuudet sekä kiinnostus tavallisen siviiliväestön elämään Mogadishussa ovat rajalliset. Maatietoudesta käy ilmi, että Al-Shabaab pyrkii kohdistamaan iskujaan lähinnä korkean profiilin kohteisiin, eikä se ole niinkään kiinnostunut yksittäisistä siviileistä. Vaikka viimeisen vuoden aikana Al-Shabaab on jonkin verran kohdistanut iskujaan myös siviiliväestöön, ei yksityishenkilöihin voida katsoa kohdistuvan uhkaa siinä määrin, että asiaa tulisi arvioida toisin. Kun lisäksi otetaan huomioon tapahtumista kulunut aika, hallinto-oikeus pitää epätodennäköisenä, että valittaja olisi enää Al-Shabaabin erityisen mielenkiinnon kohteena kotimaahansa palatessaan.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan lisäksi huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksessä esille tuotu asiaan liittyvä maatietous, jota saatavilla olevien lähteiden mukaan on edelleen pidettävä ajantasaisena, valittaja ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Valittajalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa.

Mogadishua koskevan maatietouden perusteella kaupungin turvallisuustilanne on viime vuosina kehittynyt positiiviseen suuntaan. Maatietous ei anna aihetta olettaa, että jokainen Mogadishussa oleskeleva olisi vaarassa kärsiä vakavaa haittaa pelkästään siellä oleskelunsa vuoksi. Toissijaisen suojelun tarpeen arviointi edellyttää jokaisen Mogadishusta kotoisin olevan turvapaikanhakijan kohdalla tapauskohtaista harkintaa, jossa otetaan huomioon Mogadishua koskeva ajantasainen maatietous sekä hakijan henkilökohtaiset olosuhteet kokonaisuudessaan.

Valittajaan kohdistetut uhkaukset ovat johtuneet hänen liiketoiminnastaan, jonka hän on sittemmin lopettanut. Tapahtumista on kulunut pitkä aika, eikä uhkaava taho eli Al-Shabaab ole enää samanlaisessa asemassa Mogadishussa kuin uhkausten tapahtuessa. Mogadishua koskeva ajantasainen maatietous, Al-Shabaabin asemassa tapahtuneet muutokset sekä uhkauksista kulunut pitkä aika ja valittajan olosuhteet sekä profiloitumisen aste kokonaisuudessaan huomioon ottaen, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Kun otetaan lisäksi huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen viimeaikainen oikeuskäytäntö, jonka mukaan pelkkä Mogadishussa oleskeleminen sinänsä ei aiheuta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitettua vaaraa, valittajan ei ole katsottava olevan kotimaansa yleisen turvallisuustilanteen perusteella kansainvälisen suojelun tarpeessa. Valittaja ei siten ole ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitetulla tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä valittajan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen turvapaikkaa ja toissijaista suojelua koskevilta osilta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirita Pesonen, Anna Salminen ja Lea Alén. Esittelijä Minna Miettinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin valittajalle ei ole myönnetty turvapaikkaa tai oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Toissijaisesti valittajalle on myönnettävä oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä.

Valittaja on vaatinut, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa toimitetaan suullinen käsittely valittajan kuulemiseksi, mikäli kirjallista selvitystä ei pidetä riittävänä. Suullisessa käsittelyssä valittaja voi kertoa tarkemmin kohtaamastaan uhkasta Al-Shabaabin taholta ja erityisesti siitä, kuinka järjestö edelleen kyselee valittajan perään.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Asiassa tulisi myöntää valituslupa ennakkopäätösperusteella. Erityisesti tarvitaan korkeimman hallinto-oikeuden kannanotto oletetun poliittisen ja uskonnollisen mielipiteen, vainon ja siihen liittyen määritelmädirektiivin 4.4 artiklan tulkinnasta ja merkityksestä arvioitaessa onko valittajan vainon pelko perusteltu myös ulkomaalaislain 87 §:n tarkoittamin tavoin.

Maahanmuuttoviraston aiemmassa ratkaisukäytännössä on todettu, että esimerkiksi elokuvateatterin pitäminen ja sen lopettamisesta kieltäytyminen Al-Shabaabin vaatimuksista huolimatta voidaan katsoa Al-Shabaabin vastustamiseksi. Tällaiseen tilanteeseen joutuneet henkilöt ovat vaarassa joutua Al-Shabaabin kohteeksi oletetun poliittisen mielipiteensä johdosta. Al-Shabaabin on maatiedossa todettu tappaneen ihmisiä, jotka eivät ole noudattaneet kehotuksia lopettaa islaminvastaista toimintaa.

Valittajan työ, eli eroottisten video- ja kuvamateriaalin myyminen, voidaan rinnastaa Al-Shabaabin mukaan islaminvastaisiin toimintoihin, kuten elokuvateatterin pitämiseen tai musiikin myymiseen. Vainon perusteena on ollut ja on valittajan sinällään laillinen liiketoiminta Somaliassa, jota uhkaajat eli Al-Shabaab pitävät oman tiukan linjan uskonnollisen sharia-lain mukaisen tulkintansa vuoksi kiellettynä. Lisäksi taustalla ovat Al-Shabaabin poliittiset vaikuttimet Somaliassa.

Edellä mainituilla perusteilla vainon perusteena ovat siten sekä valittajan oletettu uskonnollinen että poliittinen mielipide, jotka molemmat poikkeavat Al-Shabaabin mielipiteestä. Hallinto-oikeus on virheellisesti todennut uhkailun johtuneen valittajan liiketoiminnasta, vaikka vainon taustalla ovat Al-Shabaabin tiukat uskonnolliset ja poliittiset mielipiteet.

Valittaja on hakenut kansainvälistä suojelua, koska häntä on uhattu useaan kertaan ja hänen vaimonsa on siepattu. Al-Shabaab on vaatinut häntä kirjeitse kolmeen kertaan lopettamaan työnsä, koska valittajan myymä eroottinen materiaali ei ole ollut heidän mukaansa sallittua Somaliassa. Valittaja ei heti lopettanut työtään, koska hän ajatteli, ettei hänelle voitaisi tehdä mitään. Valittaja on myös hankkinut työllään toimeentulon perheelleen ja hänen on siis ollut pakko myydä niitä tuotteita, joita hänellä on ollut. Valittaja on sulkenut kioskinsa elokuun lopulla 2011 sen jälkeen, kun Al-Shabaab on elokuun 2011 alussa siepannut hänen vaimonsa. Liikkeen sulkemisen jälkeen Al-Shabaab on ilmoittanut kirjeellä syyskuussa 2011, että he ovat siepanneet valittajan vaimon ja uhanneet, että valittaja tapetaan, jos hänet saadaan kiinni.

Vainon vaara ei ole ohi, sillä Al-Shabaab kyselee edelleen valittajaa. Al-Shabaab on käynyt useaan kertaan kyselemässä valittajaa hänen lähdettyään pois Somaliasta vuonna 2011. Valittajaa on kyselty turvapaikkapuhuttelun jälkeenkin vuoden 2015 aikana kaksi kertaa, toisen kerran hänen veljeltään ja toisen kerran hänen isältään. Vuonna 2016 valittajaa on kyselty ainakin kerran tammikuussa hänen veljeltään ja toisen kerran 18.7.2016 hänen siskoltaan.

Vaikka ei ole olemassa sataprosenttista varmuutta siitä, ketkä valittajaa ovat kyselleet, ovat kyselijät erittäin todennäköisesti olleet joka kerta Al-Shabaabista. He ovat aina kyselleet valittajan olinpaikkaa ja kerran he ovat jopa maininneet, että heillä on valittajan vaimo hallussaan.

Valittajan vaimo, jonka Al-Shabaab on kidnapannut, on ilmeisesti ja ainakin viimeisimmän tiedon mukaan edelleen Al-Shabaabin hallussa.

Valittaja on kirjelmässään 9.3.2016 hallinto-oikeudelle tarkentanut, että 23.12.2015 valittajan isän elintarvikekauppaan oli tullut mies, joka käyttäytyi uhkaavasti. Mies oli sanonut, että he tappavat valittajan, kun löytävät hänet. Sen jälkeen 1.1.2016 perheen asunnon pihalle oli tullut mies, joka oli kysellyt valittajan veljeltä jälleen valittajan olinpaikkaa. Kun veli oli vastannut, ettei hän tiedä, mies oli sanonut veljelle, että heillä on valittajan vaimo.

Valittaja on henkilökohtaisessa vaarassa kyseisellä alueella oleskelunsa vuoksi ottaen huomioon kaikki asiassa esitetty ja erityisesti sekin, että Al-Shabaab edelleen kyselee valittajaa. Vaikka Al-Shabaab kohdistaakin iskujaan tällä hetkellä erityisesti korkean profiilin kohteisiin, ei ajantasaisen maatiedon valossa ole poissuljettua, että Al-Shabaab edelleen vainoaa myös yksittäisiä siviilejä, erityisesti sharia-lakia vastustavia henkilöitä.

Etelä- ja Keski-Somalian turvallisuustilanne huomioiden sinne palautettava henkilö on mielivaltaisen henkilökohtaisen väkivallan vaarassa vain kyseisellä alueella oleskelunsa vuoksi Elgafaji-tapauksessa asetettujen linjausten mukaisesti. Näin ollen ulkomaalaislain 88 §:n soveltamisen edellytykset täyttyvät. Vähintään on katsottava, että oleskeluluvan epääminen olisi ulkomaalaislain 52 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen kohtuutonta, joten valittajalle tulee myöntää ainakin oleskelulupa yksilöllisistä inhimillisistä syistä.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon ja esittänyt siinä muun ohessa seuraavaa:

Valituksen mukaan vainon perusteena on ollut valittajan oletettu uskonnollinen ja poliittinen mielipide hänen liiketoiminnastaan johtuen eikä yksinään valittajan harjoittama liiketoiminta. Erotiikkaliikkeen pitäminen ei ole sellainen asia, jota henkilö ei voisi tilanteen vaatiessa lopettaa ja erotiikkatuotteiden myynnistä luopumisen ei voida katsoa loukkaavan perustavanlaatuisia yksilön oikeuksia. Valituksessa ei ole tuotu esille ulkomaalaislain mukaisia vainon syitä.

Tulevaisuuden uhkien osalta valituksessa on mainittu useita päivämääriä vuosilta 2015 ja 2016, jolloin valittajaa on hänen kertomansa mukaan kyselty kotimaassaan Somaliassa. Tammikuussa 2016 tapahtunutta välikohtausta on käsitelty jo hallinto-oikeuden päätöksessä. Väite valittajan kyselemisestä 18.7.2016 perustuu kuulopuheeseen. Väitteen uskottavuutta heikentää myös sen esittämisajankohta. Valituksessa ei ole tuotu esille uusia seikkoja, joiden mukaan valittaja olisi profiloitunut siten, että häneen kohdistuisi tulevaisuuden uhkaa kotimaassaan Somaliassa.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan selostanut tuoreista maatietolähteistä saatavaa tietoa. (AC 2016, Lifos 2016, HRVV 2016, HRC 2015, USDOS 2016, UPI 2015, DIS 2015,WP 2015, Landinfo 2013, News24Wire 6.8.2015, EASO 2016, HRW2016)

Päivitetyn maatiedon perusteella valittajan kotialueella Mogadishussa vallitseva yleinen turvallisuustilanne on vaikea. Kyse ei kuitenkaan ole sellaisesta poikkeuksellisesta tilanteesta, jolle on tyypillistä niin korkea mielivaltaisen väkivallan aste, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että vaara uhkaa henkilökohtaisesti ketä tahansa pelkästään alueella oleskelemisen vuoksi. Asiassa ei myöskään ole esitetty sellaisia henkilökohtaisia olosuhteita, joiden vuoksi valittaja olisi erityisessä vaarassa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi.

Valittaja on antanut vastaselityksen. Al-Shabaab oli 29.10.2016 käynyt valittajan isän luona kyselemässä valittajan olinpaikkaa. Isä oli vastannut heille, että poika on poistunut maasta. Kyselijät olivat ilmoittaneet olevansa Al-Shabaabista ja sanoneet, että poika tullaan tappamaan, jos hän palaa kotimaahansa. Tämä tuore tieto valittajan kotiseudulta vahvistaa entisestään sitä, ettei hän voi palata turvallisesti Somaliaan ja palauttaminen olisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan ja ulkomaalaislain 147 §:n ehdottomien palautuskieltojen vastaista.

Valittaja on viitannut useisiin maatietolähteisiin, tuoreimpina UN Security Council 19.5.2016, Amnesty International Report 2015/16 - Somalia, Human Rights Watch, Somalia, Civilians at Serious Risk, 27.1.2016 ja UNHCR's position on Return to Southern and Central Somalia, toukokuu 2016.

Valittaja on toimittanut lisäselvitystä. Valittajan pitkään kadoksissa ollut ja aikoinaan vuonna 2011 Al-Shabaabin sieppaama vaimo oli ilmestynyt valittajan vanhempien luokse 28.11.2016. Hänet oli kyydinnyt sinne autolla Al-Shabaabiin kuuluva henkilö, joka tietää valittajan isän asuinpaikan. Valittajan vaimo oli ollut tuolloin erittäin huonossa fyysisessä ja psyykkisessä kunnossa ja hänessä oli ollut havaittavissa ulkoisia vammoja ilmeisen kidutuksen ja pahoinpitelyn uhrina. Vaimo oli viety Madina-nimiseen sairaalaan, jossa hän oli menehtynyt seuraavana päivänä. Valittaja on saanut vaimoaan koskevan kuolintodistuksen kotimaastaan. Kuolintodistuksesta ilmenee paikallisten lääkärien havainnot kidutuksesta ja Al-Shabaabin osallisuudesta kidutukseen. Lisäksi Al-Shabaab on edelleen käynyt lukuisia kertoja kyselemässä valittajan vanhemmilta hänen olinpaikkaansa. Lisäselvityksen liitteenä on kopio englanninkielisestä Madina Hospital -nimisen sairaalan 29.11.2016 päivätystä todistuksesta.

Valittaja on toisessa lisäselvityksessään kertonut saaneensa tietää, että hänen sisarensa luo oli tammikuun 2017 alussa tullut kaksi miestä, jotka olivat ilmoittaneet olevansa Al-Shabaabin edustajia. He olivat tiedustelleet valittajan olinpaikkaa ja pyytäneet sisarta välittämään valittajalle tiedon, että mikäli valittaja palaa Somaliaan, Al-Shabaab tappaa hänet. Lisäksi miehet olivat kertoneet, että he olivat aiheuttaneet valittajan vaimon kuoleman. Lisäselvitykseen on liitetty valittajan sisaren englanniksi kirjoittama lausunto.

Merkitään, että Maahanmuuttovirasto on 17.1.2017 julkistanut muistion Somalian turvallisuustilanteesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki yksilöllisestä inhimillisestä syystä myönnettävää oleskelulupaa koskevaa vaatimusta.

2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä

Maahanmuuttovirasto on myöntänyt valittajalle jatkuvan A oleskeluluvan humanitaarisen suojelun perusteella vuodeksi. Tähän nähden vaatimus oleskeluluvasta yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella, sikäli kuin vaatimus kohdistuu Maahanmuuttoviraston tekemään päätökseen, on tarpeeton. Sikäli kuin vaatimus kohdistuu tulevaan aikaan, vaatimus on ennenaikainen eikä myöskään kuulu korkeimman hallinto-oikeuden ensi asteen toimivaltaan. Näillä perusteilla vaatimus on tässä yhteydessä tehtynä jätettävä tutkimatta.

2. Suullinen käsittely

Valittaja on vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajan itsensä kuulemiseksi hänen kohtaamastaan uhasta Al-Shabaabin taholta ja erityisesti siitä, kuinka järjestö edelleen kyselee häntä.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Valittaja on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteydessä ja myös myöhemmin esittänyt Al-Shabaabin uhkaavan häntä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttovirasto ja Helsingin hallinto-oikeus eivät ole asettaneet kyseenalaiseksi vuonna 2011 tapahtunutta.

Valittaja on täydennyksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt 29.11.2016 päivätyn todistuksen osoittamaan vaimonsa kokemaa kohtelua ja tämän kuolemaa. Hän on kotimaasta lähdön jälkeisten tapahtumien osalta viitannut lähisukulaisiltaan kuulemiinsa asioihin. Hän on voinut tuoda nämä asiat kirjallisesti esiin eikä häneltä itseltään ole saatavilla sellaista muuta selvitystä, joka edellyttäisi hänen suullista kuulemistaan.

Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Pääasia

3.1 Kysymyksenasettelu

Valittajalle on myönnetty oleskelulupa vuodeksi humanitaarisen suojelun perusteella. Asiassa on nyt ratkaistavana, onko valittajalle myönnettävä humanitaarisen suojelun sijasta turvapaikka tai toissijaista suojelua.

Valituksen johdosta on siis ensin ratkaistava, onko valittajalle myönnettävä ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitettu turvapaikka.

Jos edellytykset turvapaikan myöntämiselle eivät täyty, asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos valittaja palautetaan kotimaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Asiassa on toissijaisen suojelun osalta myös ratkaistava, onko Mogadishun kaupungissa vallitsevan mielivaltaisen väkivallan aste saavuttanut niin korkean tason, että valittaja sinne palautettuna joutuisi jo pelkästään alueella oleskelun vuoksi todelliseen vaaraan kärsiä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa.

3.2 Perus- ja ihmisoikeudet

Suomen perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artikla koskee oikeutta turvapaikkaan. Perusoikeuskirjan 19 artikla koskee suojaa palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa.

3.3 Euroopan unionin oikeus

3.3.1 Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 13.12.2011 antaneet direktiivin 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi).

Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2 artiklan d alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’pakolaisella’ kolmannen maan kansalaista, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan, ja kansalaisuudetonta henkilöä, joka oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella edellä mainittujen seikkojen tähden ja on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne ja jota 12 artikla ei koske.

Direktiivin 2 artiklan f alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua’, kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, ja jota 17 artiklan 1 ja 2 kohta ei koske ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan.

Direktiivin 15 artiklan mukaan vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavia:

a) kuolemanrangaistus tai teloitus; tai

b) hakijan alkuperämaassa kokema kidutus tai epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus; tai

c) siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.

3.3.2 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä toissijaisesta suojelusta

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa Elgafaji (C-465/07) koskee muun ohella 21.12.2013 asti voimassa olleen kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (niin kutsuttu aiempi määritelmädirektiivi) 15 artiklan c alakohdan säännöstä, joka vastaa sisällöltään uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2011/95/EU 15 artiklan c alakohtaa. Unionin tuomioistuin on muun ohella lausunut, että aiemman määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdan termin "henkilökohtainen" on ymmärrettävä kattavan haitat, jotka kohdistetaan siviilihenkilöihin riippumatta heidän identiteetistään, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, todelliseen direktiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettuun vakavaan vaaraan (tuomion 35 kohta). Kyse voi olla poikkeuksellisesta tilanteesta, jolle on tyypillistä niin korkea vaaran aste, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että vaara uhkaa henkilökohtaisesti juuri kyseistä henkilöä (tuomion 37 kohta). Vaikka on tosin totta, että kollektiivisilla seikoilla on tärkeä merkitys direktiivin 15 artiklan c alakohdan soveltamisessa siinä mielessä, että asianomainen henkilö kuuluu muiden henkilöiden tavoin kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä esiintyvän mielivaltaisen väkivallan potentiaalisten uhrien piiriin, tätä säännöstä on kuitenkin tulkittava (– –) siten, että otetaan henkilökohtaisuutta koskeva edellytys kiinteästi huomioon (tuomion 38 kohta). Tältä osin on täsmennettävä, että mitä paremmin hakija pystyy mahdollisesti näyttämään toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua (tuomion 39 kohta).

Asiassa Diakité (C-285/12) unionin tuomioistuin on muun ohella muistuttanut, että maan sisäisen aseellisen selkkauksen olemassaolo voi johtaa toissijaisen suojelun myöntämiseen vain siltä osin kuin valtion vakinaisten asevoimien ja yhden tai usean aseistetun ryhmän välisten tai kahden tai usean aseistetun ryhmän välisten yhteenottojen on poikkeuksellisesti katsottava aiheuttavan aiemman määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua toissijaisen suojelun hakijan henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa, koska yhteenotoille tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan (tuomion 30 kohta). Unionin tuomioistuin on täsmentänyt tältä osin, että mitä paremmin hakija pystyy mahdollisesti näyttämään toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua (tuomion 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

3.4 Ulkomaalaislain säännökset esitöineen

Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi 2011/95/EU on pantu kansallisesti täytäntöön lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (422/2014). Mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 9/2014 vp) todetaan muun ohella, että tavoitteena on saattaa kansallinen lainsäädäntö vastaamaan määritelmädirektiiviä ja että valtaosa uudelleenlaadittuun määritelmädirektiiviin tehdyistä muutoksista ei aiheuta Suomessa lainmuutostarvetta.

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Ulkomaalaislain 87 a §:n 1 momentin mukaan vainoksi katsotaan teot, jotka ovat laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi sellaisia, että ne loukkaavat vakavasti perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia. Vainoksi katsotaan myös vakavuudeltaan vastaava kertymä sellaisia tekoja, joihin kuuluu ihmisoikeusloukkauksia.

Mainitun lain 87 a §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan vainoksi katsottavia tekoja voivat olla fyysinen tai henkinen väkivalta, mukaan luettuna seksuaalinen väkivalta.

Ulkomaalaislain 87 b §:n 1 momentin mukaan vainon syitä arvioitaessa otetaan huomioon ainakin alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen ja poliittiseen mielipiteeseen sekä tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen liittyvät tekijät siten kuin jäljempänä tässä pykälässä säädetään.

Ulkomaalaislain 87 b §:n 2 momentin mukaan vainon syinä:

---

2) uskontoon kuuluvat erityisesti teistiset, ei-teistiset ja ateistiset uskomukset, osallistuminen yksityisesti tai julkisesti, yksin tai yhdessä uskonnon harjoittamiseen tai siitä pidättäytyminen, muut uskonnolliset toimet tai mielipiteet taikka uskontoon perustuva tai uskonnon määräämä henkilökohtainen tai ryhmän käyttäytyminen;

---

4) poliittinen mielipide tarkoittaa erityisesti mielipiteitä, ajatuksia ja uskomuksia mahdollisista vainoa harjoittavista toimijoista ja niiden politiikoista tai menetelmistä.

Ulkomaalaislain 87 b §:n 3 momentin mukaan vainon syitä arvioitaessa tiettynä yhteiskunnallisena ryhmänä voidaan pitää ryhmää:

1) jonka jäsenillä on sellainen yhteinen tausta, muu luontainen ominaisuus tai usko, joka on ryhmän jäsenten identiteetin taikka omantunnon kannalta niin keskeinen ominaisuus, ettei heitä voida vaatia luopumaan siitä; ja

2) jonka ympäröivä yhteiskunta mieltää muusta yhteiskunnasta erottuvaksi.

Ulkomaalaislain 87 b §:n 5 momentin mukaan arvioitaessa, onko hakijalla perusteltu pelko joutua vainotuksi, merkitystä ei ole sillä, onko hakijalla todellisuudessa alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen, yhteiskunnalliseen tai poliittiseen ryhmään liittyviä piirteitä, jotka johtavat vainoon, jos vainon harjoittaja kuitenkin arvioi hakijalla olevan tällaisia piirteitä.

Ulkomaalaislain 88 c §:n mukaan vainoa harjoittavia tai vakavaa haittaa aiheuttavia toimijoita voivat olla:

---

3) muut kuin valtiolliset toimijat, jos voidaan osoittaa, että 88 d §:n mukaiset suojelun tarjoajat ovat kykenemättömiä tai haluttomia tarjoamaan suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan.

Ulkomaalaislain 88 d §:n mukaan suojelun tarjoaja voi olla sellainen valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävä kansainvälinen järjestö, joka on halukas ja kykenevä tarjoamaan suojelua. Suojelun on oltava tehokasta ja luonteeltaan pysyvää.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 166/2007 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan ulkomaalaislain 88 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Pykälää ehdotetaan täsmennettäväksi vastaamaan direktiivin 15 artiklan c kohtaa. Toissijaista suojelua myönnettäisiin ulkomaalaiselle, joka pystyy esittämään perusteita henkilökohtaiselle ja vakavalle vaaralle, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä. Kansainvälisellä tai maan sisäisellä aseellisella selkkauksella ei tarkoiteta ainoastaan humanitaariseen oikeuteen liittyvissä Geneven sopimuksissa vuodelta 1949 ja niiden lisäpöytäkirjoissa vuodelta 1977 määriteltyjä aseellisia selkkauksia, vaan sillä voidaan tarkoittaa myös muuta aseellista väkivaltaa tai levottomuutta.

Direktiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti se, että hakija on jo joutunut kärsimään vakavaa haittaa tai että häntä on suoraan uhattu tällaisella haitalla, on vakava osoitus hakijan todellisesta vaarasta joutua kärsimään vakavaa haittaa, jollei ole perusteltua syytä olettaa, ettei tämä vakava haitta tule toistumaan."

3.5 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tämän asian kannalta merkityksellinen ja ajantasainen oikeuskäytäntö on selostettu edellä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluiden kohdalla.

3.6 Somaliaa ja erityisesti Mogadishua koskevaa maatietoutta

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään ja lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt eri lähteistä koottua maatietoutta. Lisäksi hallinto-oikeus ja valittaja ovat tuoneet esille omalta osaltaan Somalian maatietoutta.

Edellä mainitun lisäksi voidaan todeta, että Somalian humanitaarinen tilanne on epävarma. Maassa on 4,7 miljoonaa ihmistä avun tarpeessa. Lähes miljoonalla ihmisellä on puutteita perusruokatarvikkeissa ja maassa on aliravittuja lapsia sekä puutetta puhtaasta juomavedestä. Kansainvälinen tuki on auttanut ihmisiä aliravitsemuksen hoidossa, asuntojen rakentamisessa ja terveydenhuollon järjestämisessä. (United Nations Security Council, Report of the Secretary-General on Somalia, 6.9.2016) Somaliassa kuivuus on saanut ihmisiä lähtemään kodeistaan ja siirtymään urbaaneille alueille, mukaan lukien Mogadishuun. (UNHCR, Inside Somalia, drought displacement growing, 21 February 2017).

Mogadishu on Somalian suurin kaupunki. Sen asukasluku on noin 1,4 miljoonaa asukasta.

Amnesty Internationalin raportin 2016/17 mukaan aseellinen konflikti keskisessä ja eteläisessä Somaliassa hallituksen, AMISOMin ja Al-Shabaabin välillä jatkui ja yli 50 000 siviiliä oli kuollut. Hallituksen joukot ja AMISOM pitivät edelleen hallussaan pääkaupunkia Mogadishua. Vuoden 2016 lopussa Al-Shabaabin vallassa oli edelleen useita maaseutualueita. Al-Shabaabin iskut siviilejä vastaan jatkuivat etenkin alueilla, joilla valta vaihtui toistuvasti sen ja AMISOMin välillä. Raportissa selostetaan myös kahta Al-Shabaabin Mogadishussa siviileihin kohdistamaa iskua kesällä 2016, joista jälkimmäisessä oli kuolonuhri ja loukkaantuneita. Lisäksi raportissa mainitaan Al-Shabaabin väkivallanteoista erityisesti alueilla, joilta AMISOM on vetäytynyt, sellaisia ihmisiä kohtaan, joita Al-Shabaab syyttää vakoilusta tai siitä, ettei henkilö mukaudu sen tulkintaan islamilaisesta laista. Vakoilusyytteen lisäksi mainitaan syyte noituudesta. (Amnesty International Report 2016/17 - Somalia, 22 February 2017)

Human Rights Watchin raportissa todetaan, että Somalian hallituksen pyrkimykset parantaa turvallisuutta sen hallitsemilla alueilla ovat vaikuttaneet rajallisesti vuonna 2016. Al-Shabaab on edelleen tappanut erityisesti sellaisia, joita syytetään vakoilusta ja yhteistyöstä hallituksen kanssa. Se on jatkanut hyökkäyksiä siviilikohteisiin ja lisännyt hyökkäyksiä Mogadishussa kouluihin, hotelleihin ja ravintoloihin johtaen lukuisiin uhreihin. (Human Rights Watch, World Report 2017 - Somalia, 12 January 2017)

Vuoden 2017 puolelta on myös raportoitu markettiin tehdystä terrori-iskusta Mogadishussa, jossa kuoli ainakin 39 ihmistä ja useita enemmän loukkaantui. (UN News Service, UN Security Council condemns latest terrorist attack in Mogadishu, 20 February 2017)

Somaliaan on 8.2.2017 valittu uusi presidentti. Tämän valinnan seurauksia käsitellään International Crisis Groupin raportissa helmikuulta 2017. AMISOMin tulon jälkeen Al-Shabaab on heikentynyt huomattavasti, mutta sillä on edelleen kapasiteettia jatkaa maan horjuttamista vuosia. Vaalien jälkeen on kuitenkin ollut syytä varovaiseen optimismiin. (International Crisis Group, ICG, The Regional Risks to Somalia's Moment of Hope, 22 Febryary 2017).

3.7 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

3.7.1 Turvapaikka

Valittaja pelkää Al-Shabaabin kiinnostuneen hänestä sen vuoksi, että hän on 5.6.2011 Mogadishussa avannut pienen eroottisia elokuvia ja kirjoja myyvän kaupan. Hän on avannut liikkeen hankkiakseen perheelleen toimeentulon. Valittajan mukaan hän on saanut kesällä 2011 uhkauskirjeitä ja häntä on vaadittu lopettamaan kaupan pitäminen. Hänen vaimonsa oli siepattu elokuun alussa 2011, ja hän on sulkenut kauppansa elokuun loppupuolella. Hän on vielä Somaliassa ollessaan saanut uhkauskirjeen syyskuussa 2011. Lisäksi häntä on edelleen useasti kyselty Somaliassa. Valittaja ei ole henkilökohtaisesti kohdannut Al-Shabaabin jäseniä ja hän on olettanut kirjeiden lähettäjien olevan Al-Shabaabista.

Valittaja on esittänyt, että myymällä erotiikka-alan tuotteita hän on Al-Shabaabin näkökulmasta toiminut islamin vastaisesti. Näin toimiessaan hän ilmaissut Al-Shabaabia vastustavan poliittisen ja uskonnollisen mielipiteen, ja tullut näistä syistä vainotuksi.

Tietyllä alueella vallalla olevan uskonnon tai sosiaalisten tapojen määräämien normien vastainen käytös voi joissain olosuhteissa merkitä sellaista mielipiteen ilmaisemista, joka saattaa aiheuttaa vainoa. Vainon uhkaa arvioitaessa ei tule kiinnittää huomiota ainoastaan henkilön omaan toimintaan ja sen motiiveihin, vaan myös siihen, miten mahdollinen vainoaja näkee tämän toiminnan. Kun tässä asiassa otetaan kuitenkin huomioon edellä kuvattu liiketoiminnan lyhytaikaisuus, ei ole perusteltua katsoa, että valittajaan kohdistuisi oikeudenloukkauksia hänen väitetyn uskonnollisen tai poliittisen mielipiteensä takia.

Edellä mainituilla perusteilla kysymyksessä ei ole uskonnon tai poliittisen mielipiteen ilmaiseminen siten kuin ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Kansainvälistä suojelua ei voida myöskään valittajan edellä kuvatuissa olosuhteissa perustaa siihen, että hän kuuluisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitettuun tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään.

Valittaja on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että hänen liiketoimintansa vuoksi hänen vaimonsa oli elokuussa 2011 kidnapattu, minkä jälkeen vaimo oli 29.11.2016 kuollut Al-Shabaabin kidutuksen vuoksi. Valittaja on tämän tueksi toimittanut kopion englanninkielisestä kuolintodistuksesta, joka on annettu Mogadishussa Madina-nimisessä sairaalassa. Todistuksen on allekirjoittanut sairaalan johtaja. Todistuksessa ei kuitenkaan mainita varsinaista kuolinsyytä eikä todistus sisällä yhtään lääketieteellistä termiä. Toisaalta kuolintodistukseen sisältyy tieto, jonka mukaan potilas on menettänyt tajuntansa Al-Shabaabin kidutuksen johdosta. Lisäksi siinä kerrotaan, että potilaalta jäi kuusi lasta. Todistus on kokonaisuudessaan epäuskottava. Kuolintodistuksen avulla ei ole osoitettavissa, että potilaan kuolema olisi liittynyt valittajan toimintaan Somaliassa. Todistus ei muutenkaan tue valittajan kertomusta, joka on tältä osin jäänyt myös hyvin ulkokohtaiseksi.

Valittaja on tuonut esiin, että häntä kysellään edelleen Mogadishussa hänen perheenjäseniltään. Hänen tietonsa perustuvat hänen isänsä, veljensä ja sisarensa kertomaan. Tämän osalta voidaan kiinnittää huomiota siihen, että valittaja on lopettanut liikkeensä pitämisen elokuussa 2011, mistä on kulunut yli viisi vuotta. Al-Shabaab ei ole ollut hallitsevassa asemassa Mogadishussa vuoden 2011 jälkeen. Valittajan ei voida ainakaan enää katsoa olevan Al-Shabaabin erityisen mielenkiinnon kohteena.

Näillä ja muutoin hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla valittajalle ei voida myöntää turvapaikkaa.

3.7.1 Toissijainen suojelu

Valittajan henkilökohtaisista olosuhteista saadun selvityksen perusteella hänen ei ole katsottava olevan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen kuolemanrangaistuksen, teloituksen, kidutuksen taikka muun epäinhimillisen tai ihmisarvoa loukkaavan kohtelun tai rangaistuksen vaarassa.

Kun arvioidaan mielivaltaisen väkivallan astetta Mogadishussa, on otettava huomioon muun ohella siellä esiintyvän väkivallan ilmenemismuodot ja voimakkuus, konfliktin luonne ja osapuolet, siviilikuolemien ja -loukkaantumisten määrä, Mogadishusta sisäisesti siirtymään joutuneiden määrä, konfliktin maantieteellinen vaikutusalue sekä Mogadishussa asuvien päivittäisen elämän olosuhteet. On erityisesti huomattava, että oleskeluluvan myöntämistä toissijaisen suojelun perusteella harkittaessa mielivaltaisen väkivallan astetta arvioidaan alueen paikallisväestön olosuhteiden kannalta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä kohdassa 3.6 esitetty maatietous kokonaisuudessaan huomioon ottaen, että vaikka tilanne Mogadishun kaupungissa on edelleen epävakaa, mielivaltaisen väkivallan aste siellä ei yllä tasolle, joka sellaisenaan merkitsisi todellista uhkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisesta kohtelusta. Mielivaltaisen väkivallan ei myöskään ole katsottavan aiheuttavan kenelle tahansa alueella oleskelevalle sellaista uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdassa ja ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa, joka edellyttäisi toissijaisen suojelun myöntämistä pelkästään sen perusteella, että henkilö on kotoisin Mogadishun kaupungista.

Toissijaisen suojelun myöntämisen edellytyksiä harkittaessa on kuitenkin otettava huomioon Mogadishun kaupungin yleiseen turvallisuustilanteeseen liittyvien kollektiivisten seikkojen lisäksi myös kunkin hakijan henkilökohtaiset olosuhteet. Mitä paremmin hakija pystyy näyttämään toteen, että ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteilleen ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua. Henkilökohtaisia olosuhteita arvioitaessa on harkittava, onko hakija hänen henkilöönsä tai hänen edustamaansa henkilöryhmään liittyvän erityisen kiinnostuksen kohteena siten, että hänelle tämän vuoksi tulee myöntää oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella. Tässä harkinnassa on otettava huomioon muun ohella hänen sukupuoleensa, ikäänsä, henkilökohtaisiin kokemuksiinsa sekä tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään tai vähemmistöön kuulumiseen liittyvät seikat.

Valittaja on kertonut asuneensa Mogadishun kaupungissa perheineen koko ikänsä. Valittajalla on Mogadishussa myös vanhemmat ja sisaruksia, minkä lisäksi hänen lapsensa asuvat siellä. Hänen henkilökohtaiset uhkakokemuksensa ovat tapahtuneet vuonna 2011 lyhyen ajan sisällä sellaiselta taholta, jonka merkitys kaupungissa on vähentynyt ja jonka toimintatavat ja kohteet ovat tuohon aikaan verrattuna myös muuttuneet. Terveen ja työkykyisen yli 40-vuotiaan valittajan henkilökohtaisista olosuhteista kokonaisuutena saatu selvitys ja Mogadishun kaupungin turvallisuustilanne huomioon ottaen hänen ei ole katsottava olevan todellisessa vaarassa joutua Mogadishuun palautettuna kärsimään ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitettua mielivaltaisesta väkivallasta johtuvaa vakavaa haittaa.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Ari Koskinen.

Asia Lainvoiman saaneen äänioikeusrekisterin osittainen purkaminen

Hakija Uudenmaan maistraatti/Helsingin yksikkö

Päätös, jota hakemus koskee

Kuntavaalien äänioikeusrekisteri 28.3.2017

Hakemus

Uudenmaan maistraatti/Helsingin yksikkö on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 5.4.2017 saapuneessa hakemuksessaan esittänyt, että korkein hallinto-oikeus purkaisi 28.3.2017 kello 12 lainvoimaiseksi tulleen vuoden 2017 kuntavaalien äänioikeusrekisterin siltä osin kuin A (XXXXXX-XXXX) on jätetty ottamatta äänioikeutetuksi Helsingin kaupungissa.

Maistraatti on esittänyt hakemuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A on muuttanut Tanskasta Helsinkiin ja asuu tekemänsä muuttoilmoituksen mukaan 1.2.2017 lukien osoitteessa (---), 00XX0 Helsinki.

A on käynyt henkilökohtaisesti Uudenmaan maistraatin Helsingin yksikössä 28.2.2017. Hänen käyntinsä on ajoittunut äänioikeusrekisterin perustamisen 17.2.2017 jälkeen, jolloin kotikuntatieto ei ole päivittynyt äänioikeusrekisteriin. Tällöin maistraatin olisi tullut lisätä A:n tiedot äänioikeusrekisteriin, mutta äänioikeusrekisterin tietoja ei ole tässä yhteydessä korjattu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus purkaa vuoden 2017 kuntavaalien äänioikeusrekisterin siltä osin kuin A (XXXXXX-XXXX) on jätetty ottamatta äänioikeutetuksi Helsingin kaupungissa. Korkein hallinto-oikeus määrää, että Väestörekisterikeskus ottaa A:n sanottuun rekisteriin.

Perustelut

Kuntalain (410/2015) 20 §:n 1 momentin mukaan äänioikeus kunnassa toimitettavissa kuntavaaleissa on Suomen taikka muun Euroopan unionin jäsenvaltion, Islannin tai Norjan kansalaisella, joka viimeistään vaalipäivänä täyttää 18 vuotta ja jonka kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta kyseinen kunta on väestötietojärjestelmässä olevien tietojen mukaan 51. päivänä ennen vaalipäivää päivän päättyessä.

Henkilön kotikunta on kotikuntalain 2 §:n mukaan poikkeuksin, joista nyt ei ole kysymys, se kunta, jossa hän asuu.

Kotikuntalain 6 §:n (956/2005) mukaan, milloin henkilö muuttaa asumaan toisesta Pohjoismaasta Suomeen, sovelletaan kotikuntalain säännösten ohella Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin välistä väestön rekisteröintiä koskevaa sopimusta.

Kotikuntalain 10 §:n 1 momentin (624/2004) mukaan muuttopäiväksi katsotaan ilmoitettu päivä, jos ilmoitus on tehty kuukauden kuluessa muutosta.

Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin välistä väestön rekisteröintiä koskevan sopimuksen 2 artiklan mukaan henkilön, joka muuttaa sopimusvaltiosta johonkin toiseen näistä valtioista, on muuttoilmoituksen tekemistä tässä valtiossa koskevan määräajan kuluessa ilmoitettava maahanmuutostaan asianomaiselle paikalliselle rekisteriviranomaiselle.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa muun ohella, jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

A on edellä selostettujen kotikuntalain sekä Tanskan, Suomen, Islannin, Norjan ja Ruotsin välistä väestön rekisteröintiä koskevan sopimuksen säännösten mukaisesti merkitty muuttaneeksi 1.2.2017 Tanskasta Helsinkiin, osoitteeseen (---), 00XX0 Helsinki. Hän on tästä huolimatta jäänyt merkitsemättä vuoden 2017 kuntavaalien 28.3.2017 kello 12 lainvoimaiseksi tulleeseen äänioikeusrekisteriin, vaikka hänellä on kuntalain 20 §:n 1 momentin nojalla äänioikeus.

Koska äänioikeusrekisteri tältä osin perustuu erehdykseen, jonka vuoksi A on jäänyt virheellisesti ja hänen oikeuttaan loukaten merkitsemättä äänioikeutetuksi, äänioikeusrekisteri on hakemuksen mukaisesti purettava ja A merkittävä äänioikeutetuksi.

Vaalilain 28 §:n (496/2013) 4 momentti huomioon ottaen A:n on joka tapauksessa annettava äänestää, jos hän esittää vaalipäivänä vaalilautakunnalle tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen ja antaa sen tai sen jäljennöksen vaalilautakunnalle.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Poliisilaitos hallintopäätöksen tehneenä viranomaisena ei ollut asianosainen siltäkään osin kuin se oli velvoitettu korvaamaan asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, eikä oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen johdosta poliisilaitokseen ollut sovellettava hallintolainkäyttölain säännöksiä asianosaisen kuulemisesta. Hallinto-oikeus oli kuitenkin toimittanut vaatimuksen poliisilaitokselle tiedoksi niin ajoissa ennen päätöksensä antamista, että poliisilaitos olisi ehtinyt vastata vaatimukseen. Hallinto-oikeuden menettely oli ollut lainmukainen.

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 momentti

Päätös, jota valituslupahakemus ja valitus koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 4.10.2016 nro 16/1111/3

Asian aikaisempi käsittely

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on 9.2.2016 antamallaan päätöksellä hylännyt Vietnamin kansalaisen A:n (jäljempänä hakija) opiskelun perusteella myönnettävää jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

Hakija on valittanut poliisilaitoksen päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen.

Poliisilaitos on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon ja ilmoittanut päätöksellään 13.5.2016 myöntäneensä hakijalle oleskeluluvan opiskelun perusteella ajaksi 15.7.2015–31.7.2016.

Hakija on täydentänyt valitustaan vaatimuksella poliisilaitoksen velvoittamisesta korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa arvonlisäveroineen yhteensä 744 eurolla ja mahdollisesti perittävän oikeudenkäyntimaksun määrällä.

Hallinto-oikeus on antanut valituksen täydennyksen poliisilaitokselle tiedoksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt pääasian käsittelyn sikseen ja velvoittanut poliisilaitoksen korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen yhteensä 248 eurolla.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan poliisilaitoksen uusi myönteinen asiaratkaisu on perustunut pääosin poliisilaitoksella jo aiemmin olleeseen asiakirja-aineistoon. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi hallintolainkäyttölain 74 §:n tarkoittamalla tavalla kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Siimes ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin poliisilaitos on velvoitettu korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikuluja ja hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään. Hallinto-oikeus on menetellyt virheellisesti ratkaistessaan hakijan oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen varaamatta poliisilaitokselle tilaisuutta ja kohtuullista määräaikaa selityksen antamiseen vaatimuksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden perusteluja

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja hallintolainkäyttölain 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, on­ko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n (HE 1995/217 vp laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi) perusteluissa on lausuttu seuraavaa:

"Pykälän 1 momentissa olisi pääsääntö asianosaisen velvoittamisesta korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osittain. Toisella asianosaisella tarkoitettaisiin lähinnä vastapuolta. Säännöksessä pyrittäisiin kuitenkin ottamaan huomioon hallintolainkäyttöasioissa vallitsevat erilaiset tilanteet, joten säännöstä ei kirjoitettaisi niin, että korvausvelvollisuus voisi koskea pelkästään sitä, joka on muodollisesti vastapuoli. = = =

Pykälän 1 momentin mukaan päätöksen tehnyt hallintoviranomainen voitaisiin määrätä korvaamaan oikeudenkäyntikuluja tai sille voitaisiin määrätä suoritettavaksi kuluja. Tämä on perusteltua sen takia, että päätöksen tehneen hallintoviranomaisen toiminta on usein rinnastettavissa asianosaiseen, vaikka asiassa ei olisikaan muodollisesti kaksiasianosaissuhdetta. Toisaalta hallintoviranomainen voitaisiin määrätä korvausvelvolliseksi silloinkin, kun muu viranomainen käyttää asiassa julkista puhevaltaa, koska päätöksen tehneen viranomaisen toiminta voi olla pe­rus­teena oikeudenkäyntikuluihin.

Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin niitä kriteereitä, joita olisi otettava huomioon arvioitaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Säännöksen mukaan julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta punnittaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, onko oikeudenkäynnin aiheena ollut viranomaisen virheellinen menettely. Viranomaisen päätöksen muuttuminen valitusasteessa voi perustua myös siihen, että asianosainen ei ole esittänyt riittävää selvitystä ensimmäisessä asteessa. Tällöin päätös on sinänsä virheellinen, mutta viranomaisen menettelyä ei voida kuvata virheelliseksi, jollei riittävän selvityksen hankkimatta jättämistä voida lukea viranomaisen selvitysvelvollisuuden laiminlyönniksi."

Tosiseikat

Länsi-Uudenmaan poliisilaitos on päätöksellään 9.2.2016 hylännyt opiskelijan jatko-oleskelulupahakemuksen. Hakijan valitettua päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen poliisilaitos on, valituksen käsittelyn hallinto-oikeudessa vielä jatkuessa, 13.5.2016 antamallaan päätöksellä muuttanut ensin mainittua päätöstään ja myöntänyt oleskeluluvan. Hakija on 4.7.2016 täydentänyt valitustaan vaatimuksella poliisilaitoksen velvoittamisesta korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 600 eurolla arvonlisäveroineen.

Hallinto-oikeus on lähetteellä 20.9.2016 toimittanut hakijan vaatimuksen tiedoksi poliisilaitokselle. Hallinto-oikeus on 4.10.2014 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä jättänyt asian käsittelyn pääasian osalta sikseen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen enemmälti hyläten velvoittanut Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut arvonlisäveroineen yhteensä 248 eurolla.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa hallintopäätöksen tehneen poliisilaitoksen valituksesta on ratkaistava, onko poliisilaitos voitu hallintolainkäyttölain 74 §:n perusteella velvoittaa korvaamaan oleskeluluvan hakijan oikeudenkäyntikuluja ilman, että poliisilaitokselle ensin on mainitun lain 34 §:n 1 momentin ja 35 §:n mukaisesti varattu tilaisuus ja kohtuullinen määräaika selityksen antamiseen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen johdosta.

Poliisilaitos päätöksen asiassa tehneenä viranomaisena voidaan hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin perusteella mainitussa pykälässä ja saman lain 75 §:ssä säädetyin perustein velvoittaa korvaamaan asianosaisen oikeudenkäyntikulut. Hallintopäätöksen tehnyt viranomainen ei kuitenkaan ole oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisunkaan suhteen asianosainen, eikä hallintopäätöksen tehneeseen viranomaiseen sovelleta hallintolainkäyttölain säännöksiä asianosaisen kuulemisesta. Asiassa hallintopäätöksen tehneeseen viranomaiseen kohdistetusta oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta vaatimuksesta ei voida sopia, vaan korvausvelvollisuudesta määrää laissa säädetyin perustein tuomioistuin, tarvittaessa hankittuaan vaatimuksen kohteena olevalta viranomaiselta hallintolainkäyttölain 36 §:n mukaisen lausunnon. Nyt ratkaistavana olevassa asiassa hallinto-oikeus on ennen päätöksensä antamista toimittanut vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta poliisilaitokselle tiedoksi niin ajoissa, että poliisilaitos olisi ehtinyt vastata vaatimukseen. Hallinto-oikeuden menettely on ollut lainmukainen.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Petri Leinonen.

A Oy, joka oli pääasiassa arvonlisäverosta vapautettujen terveyden- ja sairaanhoitopalvelujen ja sosiaalihuoltopalvelujen myyntiä harjoittavien yhtiöiden emoyhtiö, aikoi keskittää itselleen erilaisia konsernihallinnon palveluja. A Oy:n tarkoituksena oli veloittaa näistä palveluista tytäryhtiöiltään palvelujen suorittamisesta aiheutuvien kustannusten määrä ilman katetta. Asiassa oli kysymys siitä, oliko A Oy:n tytäryhtiöilleen suorittamat palvelut vapautettava arvonlisäverosta arvonlisäverolain 60 a §:n ja arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 132 artiklan 1 kohdan f alakohdan nojalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoi muun muassa unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-407/07, Toetsing, viitaten, etteivät A Oy:n tytäryhtiöt olleet itsenäisesti päätyneet toimimaan sellaisen rakenteen kautta, joka on ottanut hoidettavakseen näiden yhtiöiden palvelujen toteuttamiselle tarkoitettuja toimintoja. Koska A Oy:n tytäryhtiöt olivat A Oy:n määräysvallassa, niitä ei ollut myöskään pidettävä edellä mainituissa arvonlisäverolain ja arvonlisäverodirektiivin säännöksissä tarkoitettuina yhteenliittymän jäseninä. Näin ollen A Oy:n palveluveloitukset konserniyhtiöiltä eivät olleet arvonlisäverolain 60 a §:n nojalla verottomia.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu ajalle 8.4.2016–31.12.2017.

Arvonlisäverolaki 60 a §

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 132 artikla 1 kohta f alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-407/07, Stichting Centraal Begeleidings­orgaan voor de Intercollegiale Toetsing, ja C-8/01, Assurandør-Societetet, joka edustaa Taksatorringeniä

Päätös, josta valitetaan

Keskusverolautakunnan päätös 8.4.2016 nro 16/2016

Asian käsittely keskusverolautakunnassa

Ennakkoratkaisuhakemus

A Oy, jäljempänä myös yhtiö, on esittänyt ennakkoratkaisuhakemuksessaan muun ohella seuraavaa:

A-konserni

A Oy kuuluu A-konserniin, joka on yksityinen terveys- ja sosiaalipalvelujen tuottaja Suomessa. A-konserni tuottaa ja järjestää laaja-alaisesti erilaisia terveys- ja sosiaalipalveluja kuluttajille, kunnille sekä vakuutusyhtiöille ja muille yrityksille. Konsernin laaja-alainen toiminta on jaoteltu viiteen eri liiketoiminta-alueeseen, joita ovat terveyspalvelut, suun terveyden palvelut, ikääntyneiden palvelut, mielenterveys- ja vammaispalvelut sekä lastensuojelupalvelut.

Konserni koostuu useista yhtiöistä, jotka tuottavat ja järjestävät edellä mainittuja palveluja. Tällä hetkellä konserniin kuuluu emoyhtiö A Oy:n lisäksi 30 tytäryhtiötä. Vuoden 2015 alussa A Oy hankki omistukseensa B Oy:n ja sen omistuksessa olleet 18 tytäryhtiötä, joista osa on hoiva- ja lastensuojelualalla toimivia yhden toimintayksikön yhtiöitä.

Konsernirakenteen yksinkertaistaminen

Konsernissa on käynnissä konsernirakenteen uudelleenjärjestelyprosessi, jolla tavoitellaan rakenteen ja toimintojen yksinkertaistamista, selkeyttä­mistä ja tehostamista. Useiden pienten ja erillisten yhtiöiden aiheuttamaa hallinnollista rasitusta ja toimintojen päällekkäisyyksiä pyritään karsi­maan pääasiassa sulautumisin sekä lopettamalla yksittäisiä yhtiöitä. Tavoitteena on, että vuonna 2016 konsernin terveydenhoito-, sairaanhoito- ja sosiaalihuoltoalan eri toiminnot olisi organisoitu pääasiallisesti seuraavasti:

A Oy:n pääasiallinen toiminta on arvonlisäverottomien terveyden- ja sairaanhoitopalvelujen tuottaminen, mukaan lukien suun terveyden palvelut. A Oy tuottaa myös mielenterveys- ja vammaispalveluja. Arvonlisä­verollista toimintaa on ainoastaan työterveyspalvelujen yhteydessä tarjottavat työhyvinvointipalvelut, lääketutkimus ja pakolaisten vastaan­ottokeskus­toiminta, jotka muodostavat noin yhden prosentin yhtiön liike­vaihdosta.

A Oy:n tytäryhtiöt tuottavat arvonlisäverottomia lastensuojelupalveluja, ikääntyneiden hoivapalveluja ja eräitä muita sosiaalipalveluja, suun terveyden liiketoimintaa sekä kunnille terveys- ja sosiaali­huolto­palveluja ja lisäksi arvonlisäverottomia terveyden- ja sairaanhoitopalveluja.

Konsernihallintoon liittyvät palvelut

Tällä hetkellä eri konserniyhtiöissä on niiden omilla palkkalistoilla yhtiöstä riippuen 1–8 henkilöä, jotka hoitavat kyseisten yhtiöiden hallinnollisia tehtäviä. Osa henkilöistä voi hoitaa useamman kuin yhden pienen tytäryhtiön toimintoja ja saada näin ollen palkkaa useasta yhtiöstä.

Uudelleenjärjestelyllä pyritään tehostamaan hallinnollisten tehtävien hoitamista keskittäen näiden palvelujen tuottamista emoyhtiö A Oy:öön ja eräisiin muihin yhtiöihin. Käytännössä eri yhtiöiden palveluksessa olevia työntekijöitä voi siirtyä palveluja keskitetymmin tuottavien yhtiöiden palvelukseen. Tuotettavat palvelut ja työtehtävät jatkuvat pitkälti ennallaan. Tarkoitus on tuottaa palvelut keskitetysti emoyhtiöstä ja eräistä muista yhtiöistä käsin ja veloittaa kustannukset muilta yhtiöiltä siinä suhteessa, kun ne käyttävät palveluja ja hyötyvät palveluista.

Palveluveloitukset voivat koostua esimerkiksi seuraavien palvelujen tuottamisesta:

1. Konsernin liiketoiminnan johtaminen, strateginen suunnittelu ja kehittä­minen huomioiden paitsi yleisesti sosiaali- ja terveydenhuoltoalan tulevaisuuden näkymät, kilpailutilanne ja sääntely, myös yksiköiden erityistarpeet koskien esimerkiksi lupamenettelyjä, yksiköihin kohdistu­vaa valvontaa ja laatustandardeja.

2. Taloushallintoon ja sisäiseen valvontaan liittyvien palvelujen suun­nittelu, hankinta, ylläpito ja kehittäminen sosiaali- ja terveyden­huolto­alan sääntely huomioiden ja varmistaen, että taloushallinnon järjestel­mistä saadaan tuotettua esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuoltoalan toiminnassa vaadittavia raportteja muun muassa viranomaisia varten.

3. Erilaisten markkinointi-, viestintä- ja raportointipalvelujen ja -järjestelmien tarjoaminen ja kehittäminen sosiaali- ja terveyspalvelujen erityistarpeisiin esimerkiksi lupa-asioita koskien tai alan yhtiöiden omavalvontaa varten, jossa tarkastellaan laatujärjestelmävaatimuksia, dokumentaatiota, poikkeamien raportointia ja ennaltaehkäiseviä toimia.

4. Henkilöstöhallintoon liittyvien toimintojen järjestäminen, koordinointi ja räätälöinti huomioiden muun muassa ammattihenkilöiden toimilupiin liittyvät erityisseikat, sosiaali- ja terveysalan eri työehtosopimuksiin liittyvät erityispiirteet, ulkomaisten tutkintojen suorittaneiden laillistus­prosessit, perehdytystä, koulutusta ja valvontaa koskeva erityissääntely, toimipaikkojen omavalvontaa koskeviin tarkastuksiin valmistautuminen sekä henkilöstöresursseja koskeva sääntely toimilupia myönnettäessä.

5. Konserniyhtiöiden rahoitukseen ja taloudelliseen asemaan liittyvä neuvonta, suunnittelu ja järjestäminen.

6. IT- ja tietohallintoon liittyvien palvelujen ja järjestelmien suunnittelu, hankinta, räätälöinti ja kehittäminen koskien esimerkiksi potilastieto- ja raportointijärjestelmiä ja tietopankkeja sekä yhteensopivuuden varmista­minen erilaisten ulkopuolisten alalla käytössä olevien järjestelmien, esimerkiksi e-resepti, kanssa.

7. Konsernia koskeva lakiasioiden hoito.

8. Konsernia koskevien hankintojen hoito huomioiden muun muassa lääkeaineisiin, niiden varastointiin ja käyttöön liittyvät erityspiirteet, lääkinnällisiin tarvikkeisiin ja laitteisiin liittyvät vaatimukset ja tuottei­den testaus, henkilöstö- ja potilasturvallisuuteen liittyvät asiat sekä yhteistyökumppaneiden evaluointiin liittyvät asiat.

9. Konsernin toimitilojen hoito huomioiden kiinteistöteknisten järjes­telmien vaatimukset terveys- ja sosiaalipalvelujen yksiköissä, lääkin­nällisten tilojen sähköasennusten vaatimukset sekä muut tilojen kokoon, turvallisuuteen, puhtauteen, sisustusmateriaaleihin, ilmastointiin, sähkö- ja kaasuhuoltoon, äänieristykseen, säteilyyn ja ylläpitoon liittyvät vaatimukset.

10. Konsernia koskeva sisäinen tarkastus ja compliance-tehtävien hoito.

Edellä mainittujen palvelujen tuottamista varten A Oy ostaa jossain määrin ulkopuolisilta palveluntarjoajilta palveluja, jotka se räätälöi sosiaali- ja terveydenhuoltoalan vaatimukset huomioiden tytäryhtiöiden tarpeita vastaaviksi. Tuotetuista palveluista noin 40 prosenttia tulee vastaamaan yhtiön palveluksessa olevien henkilöiden palkkakustan­nuksia. Ulkopuolelta ostettujen palvelujen osuus on noin 60 prosenttia.

Veloitukset ovat käytännössä konsernin kulujen jakamista aiheuttamis­periaatteen mukaisesti. Palvelut tuotetaan siten konserniyhtiöille oma­kustannushintaan. Hintoihin ei ole tarkoitus lisätä katetta, vaan tarkoituksena on käyttää veloituksen perusteena työntekijöiden työhön käyttämän ajan palkka­kustannuksia sivukuluineen sekä mahdollisten ulkopuolelta ostettujen palvelujen kustannusten määrää. A Oy ei myy vastaavia palveluja ulkopuolisille.

Sosiaali- ja terveydenhuoltoala liiketoimintana poikkeaa huomattavasti perinteisestä tavarakaupasta tai verollisten palvelujen myynnistä, joita varten on markkinoilla suuri määrä geneerisiä järjestelmiä eikä muu lainsäädäntö aseta toimijoille erityisvaatimuksia. Sosiaali- ja terveys­palvelut on poikkeuksellisen säännelty ja valvottu toimiala. Sääntelyn määrän lisäksi on olennaista huomioida, että sääntely on muuttuvaa, koska kyseessä on poliittisesti ohjattu ja koko yhteiskunnan kannalta merkittävä toiminta-alue.

A-konsernin toiminta on myös poikkeuksellisen laajaa, kattaen sekä julkisesti että yksityisesti rahoitettua toimintaa, sekä sosiaali- että terveyspalveluja, mikä tekee alan sääntelyn huomioon ottamisen erityisen haasteelliseksi. Asiakkaat ovat osin kuluttajia, osin yrityksiä ja osin kuntia julkisine hankintoineen, mikä yhdistettynä siihen, että palvelujen tuottaminen ja rahoittaminen on pääosin säänneltyä ja sääntely elää, vaatii, että liiketoimintaa johdetaan ja tuetaan yhtiön sisäisin resurssein.

Eri toiminnot vaativat erilaisia lupia ja ilmoituksia, joiden sisältö riippuu muun muassa siitä, onko toiminta kussakin yksikössä ympärivuoro­kautista vai jotain muuta. Henkilöstön osalta on sekä erilaisia mitoitus­vaatimuksia, minkä lisäksi suurelta osalta henkilöstöltä vaaditaan sekä lakisääteisesti että myös sopimusten kautta tiettyä koulutusta ja viranomaisten taholta laillistamista tai muuta virallista hyväksyntää. Tilojen tulee täyttää viranomaisten vaatimukset ja suositukset. Toimin­toja valvotaan viranomaisten toimesta. Myös tietosuoja ja hoitovirhe-epäilyjen käsittely ja korvausvastuu on säädetty erikseen.

Sosiaali- ja terveydenhuoltoalalla henkilötietojen suojaaminen on erityisen tärkeää. Toimintatavat, IT-järjestelmät, raportointi ja henkilöstö­hallinto on luotava sellaisiksi, että tavoite varmasti toteutuu. Myös alalla sovellettavan erityislainsäädännön noudattaminen ja sääntöjen vaikutus arvonlisäverokäsittelyyn asettaa järjestelmille, toimintatavoille ja liiketoiminnan suunnittelulle erityisvaatimuksia. Palvelujen tuottaminen jokaisessa yhtiössä erikseen olisi erittäin epätaloudellista ja hallinnon sekä johtamisen kannalta perusteetonta.

Vastaavia palveluja ei ole ostettavissa suoraan ulkopuolelta, vaan ne vaativat huomattavan määrän yhtiöt ja toimialan tuntevien asiantunti­joiden suorittamaa räätälöintiä. Käytännössä vastaavantyyppisiä palveluja olisi osittain mahdollista ostaa vain yhtiön sosiaali- ja tervey­denhuolto­alalla toimivilta kilpailijoilta. Konserniyhtiöiden toisilleen tuottamat palvelut eivät estä ulkopuolisia pääsemästä markkinoille, koska sellaisia markkinoita ei ole.

Konsernin toiminnan edellyttämien palvelujen hankkiminen ulkopuo­lisilta tavallisilta palveluntuottajilta ilman talonsisäisiä omia resursseja ei ole käytännössä mahdollista ottaen huomioon toiminnan laatu, moninaisuus ja laajuus.

Arviointi A Oy:n kannalta

Yhteenliittymän juridinen muoto ja yhteenliittymän jäsenet

A Oy on jäsenistään erillinen itsenäinen elinkeinonharjoittaja. Yhteenliittymää koskevassa säännöksessä ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä yhteenliittymän oikeudellinen muoto on jätetty vapaasti valittavaksi, joten myös osakeyhtiö voi olla mukana arvonlisäverolain 60 a §:ssä tarkoitetussa yhteenliittymässä.

Kaikki nyt kysymyksessä olevan yhteenliittymän jäsenet ovat pääasial­lisesti verotonta terveyden- ja sairaanhoitotoimintaa tai verotonta sosiaalihuoltotoimintaa harjoittavia yhtiöitä. Hallituksen esityksen mukaan yhteenliittymän jäsenenä voisi olla muun muassa verotonta terveyden- ja sairaanhoitoa tai sosiaalihuoltoa harjoittava henkilö. Keskusverolautakunnan antaman ennakkoratkaisun nro 39/2014 mukaan se, että yhteenliittymän jäsenillä on vähäisessä määrin arvonlisäverollista toimintaa, ei ole esteenä yhteenliittymäsäännöksen soveltamiselle.

Palvelujen välitön tarpeellisuus jäsenten toiminnassa

Edellä selostetut hallinnolliset palvelut ovat välttämättömiä yhteen­liittymän jäsenille. Tähän asti jäsenet ovat tuottaneet palvelut pääsään­töisesti itse yksittäisen yhtiön sisällä tai muutaman yhtiön kesken. Käytännössä konsernin sisäiset veloitukset ovat yhteisten toimintojen aiheuttamien kustannusten jakoa. Kysymyksessä olevia palveluja ei voida pitää niin sanottuina yleisluonteisina hallinnon palveluina, koska palvelut on räätälöity ensiksikin säännellylle terveydenhuoltoalalle ja toiseksi konsernin tarpeisiin huomioiden sosiaali- ja terveydenhuoltoalan kaikki erityispiirteet, kuten luottamuksellisuuden vaatimukset, luvanvaraisuudet, erityislainsäädännöt ja järjestelmien sopivuus käsittelemään esimerkiksi potilastietoja. Palvelujen voidaan siten katsoa olevan välittömässä yhteydessä yhtiöiden harjoittamaan arvonlisäverottomaan sosiaali- ja terveydenhuoltotoimintaan ja ne ovat välttämättömiä sosiaali- ja terveydenhuoltotoiminnalle.

Arvonlisäverolakiin otetun yhteenliittymää koskevan säännöksen tarkoituksena on hallituksen esityksen mukaan se, että yhteenliittymän kautta jäsenet voisivat tuottaa tiettyjä toiminnassaan tarpeellisia palveluja yhteisesti vastaavalla verorasituksella kuin jos ne tuottaisivat palvelut kukin itse. Näin ollen sellaiset pienet toimijat, joilla ei ole mahdollisuutta tuottaa kyseisiä palveluja itse, voivat yhteenliittymän kautta tuottaa palveluja siten, että verorasitus ei muodostu suuremmaksi kuin palvelut itse tuottavalla suurella toimijalla. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse juuri näitä syitä koskevasta järjestelystä, jossa A Oy:n omistamilla tytäryhtiöillä ei ole kustannustehokkaasti mahdollista järjestää sosiaali- ja terveydenhuoltotoiminnalle välttämät­tömiä hallinnollisia palveluja omalla henkilökunnallaan. Järjestelyn tarkoituksena on siten jakaa voimavaroja mittakaavaetujen hankki­miseksi.

Arvonlisäverotuksellisesti samaan lopputulokseen päästäisiin, jos A Oy ja sen tytäryhtiöt maksaisivat kukin oman osuutensa palkasta suoraan työntekijöille. Tällainen järjestely, jossa työntekijällä on useampi työnantaja, on kuitenkin hallinnollisesti monimutkainen ja yksittäiselle työntekijälle epäedullinen vaihtoehto.

Palvelujen hinnoittelu omakustannusperiaatteella

A Oy tuottaa palvelut tytäryhtiöilleen omakustannushintaan. Palveluveloitus perustuu eli kustannukset jaetaan kunkin jäsenen toteutuneen käytön ja jäsenen saaman hyödyn mukaan.

Kilpailuneutraalisuus

Unionin tuomioistuimen (jäljempänä myös EUT) kustannusten­jako­ryhmää koskevien tuomioiden C-407/07, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing, ja C-8/01, Taksatorringen, perusteella kustan­nustenjakoryhmän perusajatuksena on, että verotonta toimintaa harjoit­tavat toimijat, joilla ei ole mahdollisuutta tuottaa kyseisiä palveluja itse, voivat yhteenliittymän kautta tuottaa palveluja siten, että verorasitus ei muodostu suuremmaksi kuin palvelut itse tuottavalla toimijalla. Vero­vapauden tarkoituksena on siten parantaa arvonlisäverojärjestelmän neutraalisuutta.

EUT:n asiassa C-8/01 antaman tuomion perusteella kilpailuneutraa­lisuuteen voidaan vedota ainoastaan tilanteessa, jossa on olemassa todellinen vaara siitä, että vapautus voisi aiheuttaa kilpailun vääristy­mistä. EUT myös muistuttaa, että yhteenliittymää koskevaa säännöstä ei ole tarkoitus tulkita niin, että vapautuksen soveltaminen tehtäisiin käytännössä mahdottomaksi.

Konsernin konsernirakenteen yksinkertaistamistoimilla tähdätään muun ohella ylimääräisten hallinnollisten kulujen karsimiseen. Tällä hetkellä hallinnon henkilökuntaa on hajallaan useissa yhtiöissä tuottamassa palveluja kyseisille yhtiöille. Vastaavia palveluja on tarkoi­tus nyt keskittää A Oy:öön, eikä kilpailutilanne markkinoilla muutu. Hallinnolliset palvelut on tuotettu ja tullaan tuottamaan konsernin sisällä riippumatta palvelujen arvonlisävero­käsittelystä. Yhteenliittymää koskevan arvonlisäverolain säännöksen soveltaminen ei siten muuta millään tavalla markkinatilannetta eikä aiheuta pienemmissäkään määrin kilpailuhaittaa markkinoille.

Järjestelyllä saavutettu lisääntynyt tehokkuus nimenomaisesti lisää arvonlisäverotuksessa säädettyä terveyden- ja sairaanhoitopalvelujen verovapautuksen perimmäistä tarkoitusta. Julkisasiamies on ratkaisu­ehdotuk­sessaan asiaan C-407/07 todennut, että sairaalahoito ja lääkärinhoito ovat vapautettuja arvonlisäverosta koko yhteiskunnan eduksi, jotta näistä hoidoista potilaille tulevia kustannuksia voidaan alentaa. Vapautusta ei siten ole tarkoituksenmukaista rajoittaa jättämällä terveyden- ja sairaanhoitopalveluille välttämättömiä tukipalveluja vapautuksen ulkopuolelle, kun ne on mittakaavaetujen vuoksi annettu yhteisessä määräysvallassa olevien yksiköiden suoritettaviksi (kohta 14).

Palvelujen verollisuudesta tai verottomuudesta riippumatta A Oy:n ja sen tytäryhtiöiden tarvitsemat palvelut vaativat sellaista toimialaan ja konserniyhtiöiden toimintaan liittyvää asiantuntemusta, että niitä ei ole mahdollista ostaa suoraan markkinoilta. Kyseiset palvelut vaativat aina konsernin sisäistä räätälöintiä. Tämän vuoksi toimiminen arvonlisäverolain 60 a §:n mukaisena yhteenliittymänä ei ole omiaan vaarantamaan kilpailuneutraalisuutta, vaan päinvastoin lisää sitä suhteessa alan suuriin toimijoihin. Arvonlisä­verotuksen kannalta vaihtoehtona nimittäin olisi, että kaikki konserni­yhtiöt sulautettaisiin yhdeksi yhtiöksi, jolloin päästäisiin vastaavaan lopputulokseen kuin yhteenliittymän verovapautusta sovellettaessa. Kuitenkin muista kun arvonlisäverotukseen liittyvistä syistä ei tällaista sulautumista ole kannattavaa ja usein edes mahdollista tehdä. Konsernin pienet sosiaali- ja terveydenhuoltoalan tytäryhtiöt ovat epäedullisemmassa asemassa suhteessa vastaaviin suuriin toimijoihin, joissa palvelut voidaan tuottaa yhtiön sisällä kustannustehokkaasti.

Lisäksi yhä enenevissä määrin on suuntauksena ollut, että rahoitus- ja vakuutussektorin toimijat ottavat tuottaakseen terveyden-, sairaanhoito- ja sosiaalihuoltopalveluja. Kilpailuneutraliteetin vääristymän aiheuttavat siten myös sellaiset terveyden- ja sosiaalihuoltoalan toimijat, jotka ovat jäsenenä rahoitus- ja vakuutusalan arvonlisäveroryhmässä, jolloin erilaiset tukipalvelut voidaan myöskin tuottaa verottomana.

Johtopäätöksenä hakemuksessa on todettu, että A Oy ja sen terveyden-, sairaanhoito- ja sosiaalihuoltopalveluja suorittavat tytäryhtiöt muodostavat arvonlisäverolain 60 a §:ssä tarkoitetun itsenäisen yhteenliittymän, eikä A Oy:n ja muun palveluja tuottavan yhtiön tule suorittaa arvonlisäveroa tämän yhteenliittymän jäseniltä veloittamistaan ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatuista ja vastaavista muista palveluista.

Ennakkoratkaisukysymys

Voiko A Oy käsitellä ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkem­min kuvatut palveluveloitukset muilta terveyden- ja sairaanhoitoalalla toimivilta konserniyhtiöiltä arvonlisäverolain 60 a §:n mukaisesti arvonlisäverottomina?

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

A Oy:n ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkemmin kuvatut palveluveloitukset muilta arvonlisäverottomilla toimialoilla toimivilta konserniyhtiöiltä ovat arvonlisäverolain 60 a §:n mukaisesti arvonlisä­verottomia.

Ennakkoratkaisu on annettu ajalle 8.4.2016–31.12.2017.

Keskusverolautakunta on, selostettuaan arvonlisäverolain 34 §:n, 37 §:n ja 60 a §:n sekä yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY (jäljempänä arvonlisäverodirektiivi) 132 artiklan 1 kohdan f alakohdan säännökset, hallituksen esityksen (HE 108/2013 vp) perusteluja sekä unionin tuomioistuimen (EUT) asioissa C-348/87, SUFA, C-8/01, Assurandør-Societetet, joka edustaa Taksatorringeniä, vastaan Skatteministeriet, ja C-407/07, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing, antamia tuomioita, perustellut antamaansa ennakkoratkaisua seuraavasti:

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan yhteenliittymän jäsenet harjoittavat pääsääntöisesti arvonlisäverolain 34 §:n mukaista terveyden- ja sairaanhoitopalvelua tai lain 37 §:n mukaista sosiaalihuoltona tapahtuvaa palvelujen myyntiä. Hakemuksen mukaan ne harjoittavat verollista toimintaa vain hyvin rajoitetusti.

Yhtiö on lisäselvityspyyntöön antamassaan vastauksessa tarkentanut, että ennakkoratkaisua pyydetään hakemuksen kohdassa "Konsernihallintoon liittyvät palvelut" kuvatuille palveluille. Yhtiö on vastauk­sessaan todennut muun muassa, että vastaavia palveluja ei ole mah­dollista ostaa suoraan konsernin ulkopuolelta, sillä palvelut vaativat erityistä räätälöintiä konsernin sisällä, jotta niitä voidaan hyödyntää konsernin tuottamissa terveyden- ja sairaanhoidon sekä sosiaalihuollon palveluissa. Tähän saakka konserniyhtiöiden omat työntekijät ovat hoitaneet ostopalvelujen räätälöinnin yhtiökohtaisesti. Konserni­rakenteen yksinkertaistamisen ja tehostamisen seurauksena on suunniteltu palvelujen ja niitä suorittavien työntekijöiden keskittämistä emoyhtiöön. Kyse on siten räätälöinnin keskittämisestä. Kaikki palvelut ovat tarpeellisia ja räätälöityjä konsernin tuottamia verottomia sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluja varten. Verollisten palvelujen osuus koko konsernissa on noin yksi prosentti. Yhtiön mukaan esimerkiksi konsernin ulkopuolelta ostettujen lakipalvelujen osalta on ollut perusteltua ja tarpeellista käyttää konsernin oman lakiosaston asiantuntemusta ja räätälöidä eri asiantuntijoilta saatua tietoa konsernin toiminnalle sopivaksi.

Ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatut palvelut ovat hakemuksen ja lisäselvitysten mukaan välttämättömiä jäsenten harjoittaman verottoman toiminnan kannalta. Palvelut ovat sellaisia, jotka jäsenet jo nyt tuottavat tai ostavat toimintansa harjoittamista varten. Kyseessä olevia palveluja ei voida pitää yleisluonteisina palveluina, koska hakemuksen mukaan ne on räätälöity jäsenten tarpeisiin. Palvelut kohdistuvat lähes yksinomaan jäsenten harjoittamaan verottomaan toimintaan.

Yhtiö tuottaa palvelut tytäryhtiöilleen omakustannushintaan. Kustannukset jaetaan kunkin jäsenen toteutuneen käytön ja jäsenen saaman hyödyn mukaan.

Hakemuksen mukaan palvelut on tuotettu ja tullaan tuottamaan konsernin sisällä riippumatta palvelujen arvonlisäverokäsittelystä. Konsernin toiminnan edellyttämien palvelujen hankkiminen ulko­puolisilta tavallisilta palveluntuottajilta ilman konsernin sisäisiä omia resursseja ei ole hakemuksen mukaan käytännössä mahdollista ottaen huomioon toiminnan laatu, moninaisuus ja laajuus. Vapautuksen soveltaminen ei siten muuta markkinatilannetta. Ostetut palvelut eivät ole yhteenliittymälle vähennyskelpoisia riippumatta siitä, kuka ne ostaa. Hakemuksen perusteella ei ole syytä katsoa, että verovapautus estäisi riippumattomia toimijoita pääsemästä markkinoille. Yhtiön myymien palvelujen arvonlisäverottomuuden ei voida siten katsoa vääristävän kilpailua.

Edellä esitetyillä perusteilla ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettujen toimijoiden voidaan katsoa muodostavan arvonlisäverolain 60 a §:ssä tarkoitetun itsenäisen yhteenliittymän, eikä A Oy:n tule suorittaa arvonlisäveroa tämän yhteenliittymän jäseniltä veloittamistaan ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatuista palveluista.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksessaan vaatinut, että keskusverolautakunnan päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että A Oy:n palveluveloitukset konserniyhtiöiltä eivät ole arvonlisäverolain 60 a §:n nojalla verottomia.

Vaatimustensa tueksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Arvonlisäverolain 60 a §:n säännöstä voidaan soveltaa, kun on olemassa:

1) sopimus itsenäisestä yhteenliittymästä,

2) yhteenliittymän jäsenten veroton toiminta,

3) tässä verottomassa toiminnassa tarpeelliset ja käytettävät palvelut,

4) edellä todettujen palvelujen tuottaminen kustannustenjako­periaat­teella, ja

5) tilanne, jossa näiden palvelujen tuottaminen yhteenliittymän toimesta ilman arvonlisäveroa ei aiheuta kilpailun vääristymistä.

EUT on antanut ratkaisuja, joissa se on ottanut kantaa arvonlisävero­direktiivin 132 artiklan 1 kohdan f alakohdan ja tätä vastanneen kuudennen arvonlisäverodirektiivin säännöksen tulkintaan.

Asiassa C-348/87 annetun ratkaisuehdotuksen kohdassa 6 julkisasiamies toteaa komission olevan oikeassa siinä, että vapautuksen edellytyksenä on se, että kaikki säännöksessä [kuudennen arvonlisäverodirektiivin arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan f alakohtaa vastaava säännös] tarkoitetut ehdot täyttyvät. Ratkaisuehdotuksen kohdassa 12 todetaan yhteenliittymillä tarkoitettavan henkilöitä, jotka suorittavat palveluita jäsenilleen. Ratkaisuehdotuksen mukaan tuossa asiassa esillä ollut tapaus oli sellainen, jossa palvelu suoritettiin yhdelle toimijalle, joka toimija suoritti sitten tästä korvauksen. Ratkaisuehdotuksessa todetaan lisäksi, että yhteenliittymässä on oltava vähintään kaksi jäsen­tä. Tuomiossa asiassa C-348/87 päädytään yhteenliittymäsäännöksen suppeaan tulkintaan.

Tuomiossa asiassa C-407/07 EUT vahvistaa yhteenliittymäsäännöksestä tulkinnan, jonka mukaan säännöksen soveltaminen ei edellytä sitä, että yhteenliittymän jokainen jäsen hankkisi samat palvelut kuin muut. EUT perustelee tätä säännöksen tavoitteella ja sillä, että tällainen edellytys merkitsisi sitä, että yhden kieltäytyminen tietyn palvelun käyttämisestä johtaisi siihen, että liittymän kaikki jäsenet menettäisivät mahdollisuuden saada yhteenliittymän kautta kyseisen palvelun verotta.

Ratkaisuehdotuksessa asiaan C-8/01 pohditaan yhteenliittymä­säännök­seen kirjattua edellytystä siitä, että vapautus ei saa johtaa kilpailun vääristymiseen. Tuomiossa viitataan ratkaisuehdotuksen kohtaan 131 ja hyväksytään näkemys, jonka mukaan, jos vapautuksesta riippumatta ryhmittymät ovat varmoja jäsenistään koostuvan asiakaskunnan säily­misestä, ei ole syytä katsoa, että juuri näille myönnetty verovapaus estää riippumattomia toimijoita pääsemästä markkinoille.

Ratkaisuehdotuksessa asiaan C-219/13, K, todetaan verotuksen neutraalisuudesta muun ohessa seuraavaa: Oikeus­käytännön mukaan yhteiseen arvonlisäverojärjestelmään erottamattomana osana kuuluvan verotuksen neutraalisuuden periaatteen vastaista on erityisesti se, että samankaltaisia ja siis keskenään kilpailevia tavaroita tai palveluja kohdellaan arvonlisäverotuksessa eri tavalla. Siinä on siis kyse yhden­vertaisen kohtelun yleisen periaatteen ilmentymästä arvonlisäverotuksen alalla.

Oikeuskäytännön perusteella säännöksessä todetun kilpailun vääristy­misen kannalta on keskeistä arvioida sitä, olisiko yhteenliittymä ole­massa myös vaikka palvelut, joita jäsenet siltä ostavat, olisivat arvon­lisäverollisia. Jos näin ei olisi, on olemassa todellinen vaara kilpailun vääristymisestä. Oikeuskäytännössä ei täsmennetä yhteenliittymän käsitettä.

Oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että keskusverolautakunta on 10.9.2014 antanut arvonlisäverolain 60 a §:n soveltamiseen liittyvän ratkaisun nro 39/2014. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan keskusverolautakunnan ratkaisun olosuhteet poikkeavat käsillä olevan asian olosuhteista. Yhteenliittymä ylläpiti lakisääteisessä työeläke­vakuutta­misessa tarvittavia tietojärjestelmiä. Yhteenliittymän tarjoamat palvelut liittyivät siten välittömästi jäsenten harjoittamaan toimintaan.

Käsillä olevassa asiassa yhtiön tuottamat palvelut liittyvät terveyden- ja sosiaalihuoltopalvelujen tarjoamiseen. Kysymys ei kuitenkaan ole palveluista, jotka olisivat välittömästi tarpeellisia konserniyhtiöiden arvonlisäverolain 60 a §:ssä tarkoitetulle toiminnalle. Kysymyksessä olevia palveluja voivat tuottaa muutkin tahot, vaikka terveys- ja sosiaalialan vaatimukset olisikin otettava huomioon.

Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan valitus pitäisi hyväksyä. Yhtiön tuottamat palvelut eivät ole välittömästi tarpeellisia konserni­yhtiöiden arvonlisäverolain 60 a §:ssä tarkoitetulle toiminnalle. Palveluja voivat tuottaa muutkin tahot. Lisäksi oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että hallituksen esityksen mukaan yleispalvelut eivät ole verottomia arvonlisäverolain 60 a §:n nojalla.

Yhtiö on valituksen johdosta anta­massaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Oikeudenvalvontayksikkö esittää johtopäätöksenään ainoastaan tarpeelliseksi saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi sen osalta, aiheuttaako toiminta vaaraa kilpailun vääristymisestä tai kuinka yhteenliittymäkäsite tulisi oikeuskäytännössä määritellä.

Oikeudenvalvontayksikön mukaan tuotetut palvelut eivät olisi välittö­mästi tarpeellisia konsernin toiminnalle, koska niitä voisivat tuottaa myös muut tahot. Lisäksi oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että palvelut ovat yleispalveluja. Yhtiö on ennakkoratkaisuhakemuksessaan esittänyt ja antanut esimerkkejä eri palvelujen osalta siitä, miksi ja miltä osin ne vaativat yhtiön toiminnan ja toimialan edellyttäminä räätälöintiä.

Yhtiö on ennakkoratkaisuhakemuksen yhteydessä tuonut esille, että hakemuksessa tuotettuja palveluja on tuotettu tähän asti kussakin konserniyhtiössä eriytetysti ja ulkopuolisilta palveluja varten tehdyt ostot on tehty kuhunkin erilliseen konserniyhtiöön. Yhteenliittymä­säännöstä sovellettaessa tilanne markkinoilla ei vastoin oikeuden­valvontayksikön valituksessa esittämää muutu, eikä säännöksen soveltaminen aiheuta vaaraa kilpailun vääristymisestä. Konserni ostaa vastaavat palvelut edelleen ulkopuolisilta tuottajilta. Ulkopuoliset ostot ainoastaan keskitetään yhteen yhtiöön, jossa tehdään oman henkilö­kunnan tuottama palvelujen räätälöinti yhtiön arvonlisäverotonta sosiaalihuolto- sekä terveyden- ja sairaanhoitopalveluja varten sen sijaan, että se toteutettaisiin jokaisessa tytäryhtiössä erikseen.

Toisin kuin oikeudenvalvontayksikkö väittää, palvelut ovat välttämättö­miä konserniyhtiöiden tuottamia sosiaalihuolto- sekä terveyden- ja sairaan­hoito­palveluja varten. Palveluja on tuotettu tähänkin asti konserni­yhtiöissä ja jatkossa konsernin toiminnan tehokkuuden lisäämiseksi ne on ainoastaan tarkoitus keskittää tiettyyn yhtiöön.

Oikeudenvalvontayksikkö esittää valituksessaan, että yhtiön tilanne poikkeaisi keskusverolautakunnan 10.9.2014 antaman päätöksen olosuhteista, jossa oli kyse yhteenliittymästä, joka ylläpiti lakisääteisessä työeläkevakuuttamisessa tarvittavia tietojärjestelmiä. A-konsernin toiminta käsittää esimerkiksi lakisääteisen työterveyspalvelujen tuotta­misen ja muutoinkin konsernin harjoittama toiminta on erittäin tiukasti lakien ja säännösten säätelemää. Pelkästään terveydenhuollon henkilökuntaa ja koko terveydenhuoltoliiketoimintaa säännellään useassa laissa ja asetuksessa. Valituksenalaiset olosuhteet eivät poikkea keskusverolautakunnan antaman ratkaisun olosuhteista siten, etteivätkö mainitun ratkaisun oikeusohjeet soveltuisi myös yhtiön tilanteessa.

Oikeudenvalvontayksikön valituksessa mainitaan ristiriitaisesti, että yhtiön tuottamat palvelut eivät ole tarpeellisia yhtiön arvonlisäverolain 60 a §:n toiminnalle. Samalla kuitenkin perustellaan, että yhtiön toiminta ei olisi lain 60 a §:ssä tarkoitettua toimintaa. Selvyyden vuoksi yhtiö huomauttaa, että valituksen kohteena olevassa ennakkoratkaisussa kuvatut palvelut ovat välittömästi tarpeellisia lain 60 a §:ssä tarkoitetulla tavalla konsernin lain 34 §:ssä ja 37 §:ssä tarkoitetulle verottomalle toiminnalle. Kyse ei ole yleispalveluista, sillä yhtiön tiukasti säännelty toimiala huomioiden palvelut vaativat erityisosaamista ja räätälöintiä yhtiön omalta henkilökunnalta täyttääkseen yhtiölle ja toimialalle asetetut vaatimukset.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen.

Yhtiö on antanut lausuman vastaselitykseen.

Yhtiön lausuma on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvonta­yksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hyväksytään. Keskus­vero­lauta­kunnan päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että A Oy:n palveluveloitukset konserniyhtiöiltä eivät ole arvonlisäverolain 60 a §:n nojalla verosta vapautettuja.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Arvonlisäverolain 60 a §:n (761/2013) mukaan arvonlisäveroa ei suoriteta itsenäisen yhteenliittymän harjoittamasta palvelun myynnistä jäsenilleen, jos

1) jäsenet harjoittavat toimintaa, joka ei oikeuta vähennykseen tai ei tapahdu liiketoiminnan muodossa;

2) palvelu on välittömästi tarpeellinen jäsenten 1 kohdassa tarkoitetulle toiminalle; ja

3) vastike palvelusta on kunkin jäsenen osuus yhteisistä kustannuksista.

Arvonlisäverolain 60 a §:n 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa säädettyä ei sovelleta, jos verottomuus on omiaan aiheuttamaan kilpailun vääristymistä.

Laki 761/2013 on tullut voimaan 1.1.2014.

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY (arvonlisäverodirektiivi) 132 artiklan 1 kohdan f ala­koh­dan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta sellaisten riippumattomien yhteenliittymien, joiden toiminta, oikeastaan joiden jäsenten toiminta, on vapautettu arvon­lisä­verosta tai jotka, oikeastaan jonka jäsenet, eivät ole toiminnastaan arvonlisäverovelvollisia, jäsenilleen suorittamat palvelut, jotka ovat välittömästi tarpeellisia näiden toiminnalle, jos nämä yhteenliittymät vaativat jäseniltään korvaukseksi ainoastaan kunkin osuuden yhteisistä kustannuksista, edellyttäen, että tällainen vapautus ei ole omiaan johtamaan kilpailun vääristymiseen.

Vastaava säännös on sisältynyt aikaisemmin kuudennen arvonlisävero­direktiivin 77/388/ETY 13 artiklan A kohdan 1 kohdan f alakohtaan.

Arvonlisäverolakiin lailla 761/2013 lisätyn 60 a §:n osalta on hallituksen esityksen (HE 108/2013 vp) yleisperusteluissa todettu muun ohella seuraavaa: Euroopan unionin tuomioistuimen 11 päivänä joulukuuta 2008 asiassa C-407/07 Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing vastaan Staatssecretaris van Financiën antaman tuomion kohdassa 37 todetaan edellä mainitun artiklan f alakohdan tarkoituksesta seuraavaa: "…sen tavoitteella, jona on perustaa arvonlisäverovapautus, jotta vältettäisiin se, että tiettyjä palveluja suorittava henkilö olisi velvollinen suorittamaan kyseistä veroa, jos se on päätynyt toimimaan sellaisen yhteisen rakenteen kautta, joka on ottanut hoidettavakseen kyseisten palvelujen toteuttamiselle tarvittavia toimintoja." Julkisasiamiehen 3 päivänä lokakuuta 2002 asiassa C-8/01 Assurandør-Societetet, joka edustaa Taksatorringeniä, vastaan Skatteministeriet antaman ratkaisuehdotuksen 118 kohdassa todetaan edellä mainitun säännöksen tarkoituksen osalta, että "Vapautus on ilmeisesti säädetty sen välttämiseksi, että sellaisten suoritusten, jotka yhteisön lainsäätäjä on tarkoittanut vapauttaa verosta oikeutetusti ja erilaisista syistä, kustannuksia ei kuitenkaan rasittaisi arvonlisävero sen vuoksi, että toimija on joutunut niitä tarjotakseen ja todennäköisesti, koska hänen yrityksensä koko on hänet siihen pakottanut, toimimaan yhteistyössä muiden samoja palveluja markkinoivien ammatti­henkilöi­den kanssa yhteisen rakenteen kautta, joka on ottanut hoidettavakseen tiettyjä suorituksen toteuttamiselle tarpeellisia toimintoja". Vero­vapaudella voidaan yleisperustelujen mukaan siten parantaa arvonlisäverojärjestelmän neutraa­lisuutta.

Verottomuuden edellytyksenä on edellä mainittujen yleisperustelujen mukaan kuitenkin, että se ei ole omiaan johtamaan kilpailun vääristymiseen. Euroopan unionin tuomioistuimen 20 päivänä marraskuuta 2003 edellä mainitussa asiassa C-8/01 Assurandør-Societetet jne., antaman tuomion 2) kohdan mukaan edellä mainitun artiklan f alakohtaa " …on tulkittava niin, että kyseiseen säännökseen perustuva arvonlisäverovapautuksen myöntäminen pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle yhdistykselle, joka täyttää kaikki muut kyseisen säännöksen mukaiset edellytykset, on evättävä, jos on olemassa todellinen vaara, että vapautus sinänsä voi välittömästi tai tulevaisuudessa aiheuttaa kilpailun vääristymistä.

Hallituksen esityksen yleisperusteluissa on todettu myös, että arvonlisä­verolakia muutettaisiin vastaamaan paremmin arvonlisäverodirektiivin säännöksiä ottamalla arvonlisäverolakiin arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan f alakohtaa vastaava säännös. Veroa ei olisi tietyin edellytyksin suoritettava itsenäisen yhteenliittymän harjoittamasta palvelun myynnistä jäsenilleen. Yhteenliittymän kautta jäsenet voisivat tuottaa tiettyjä toiminnassaan tarpeellisia palveluita yhteisesti vastaavalla verorasituksella kuin, jos ne tuottaisivat palvelut kukin itse. Näin ollen esimerkiksi sellaiset pienet toimijat, joilla ei ole mahdollisuutta tuottaa kyseisiä palveluita itse, voivat yhteenliittymän kautta tuottaa palveluita siten, että verorasitus ei muodostu suuremmaksi kuin palvelut itse tuottavalla suurella toimijalla. Yhteenliittymällä tarkoitettaisiin verotuksessa jäsenistä erillistä elinkeinonharjoittajaa sen oikeudellisesta muodosta riippumatta.

Hallituksen esityksen mukaan verottomuus koskisi yhteenliittymää, jonka jäsenenä olisi vähintään kaksi verotonta toimintaa tai arvon­lisäveron soveltamisalan ulkopuolelle jäävää toimintaa harjoittavaa henkilöä. Yhteenliittymän jäseninä voisi siten olla esimerkiksi verotonta terveyden- ja sairaanhoitoa, sosiaalihuoltoa, koulutusta tai yleishyö­dyllisiä yhteisöjä koskevien säännösten perusteella verotonta toimintaa harjoittava henkilö. Jäsenenä voisi olla myös verotonta rahoitus- tai vakuutustoimintaa harjoittava elinkeinonharjoittaja. Yhteenliittymään voisi kuulua edellä mainittua toimintaa harjoittavat toimijat niiden oikeudellisesta muodosta riippumatta. Yhteenliittymän jäsenilleen myymät palvelut vapautettaisiin verosta vain sillä edellytyksellä, että verottomuus ei olisi omiaan johtamaan kilpailun vääristymiseen. Verottomuuden kautta neutraalisuutta voitaisiin siten parantaa vain niissä rajoissa kuin se on mahdollista aiheuttamatta kilpailun vääristymistä markkinoilla, joilla yhteenliittymän jäsenet voivat toimia ostajina. Käytännössä kilpailun vääristymistä koskevan edellytyksen täyttyminen tulisi selvittää tapauskohtaisesti.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 60 a §:n osalta todettu lisäksi muun muassa, että yhteenliittymällä tarkoitettaisiin verotuk­sessa jäsenistään erillistä elinkeinonharjoittajaa. Yhteenliittymän ja sen jäsenten vähennysoikeus määräytyisi arvonlisäverolain yleisten säännösten mukaan.

Oikeudellinen arviointi

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksessaan vaatinut, että keskusverolautakunnan päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että A Oy:n palveluveloitukset konserniyhtiöiltä eivät ole arvonlisäverolain 60 a §:n nojalla verottomia. Oikeudenvalvontayksikkö on perustellut valitustaan pääasiassa sillä, että yhtiön tuottamat palvelut eivät ole välittömästi tarpeellisia konserniyhtiöiden verosta vapautetulle toiminnalle sekä sillä, että yleispalvelut eivät ole verottomia arvonlisäverolain 60 a §:n nojalla.

Arvonlisäverolain 60 a §:ssä ja arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan f alakohdassa säädetyn verovapauden edellytyksenä on, että palvelut suoritetaan itsenäisen yhteenliittymän jäsenille. Tämän vuoksi asiassa on ensin ratkaistava, onko konsernin emoyhtiötä A Oy:tä, joka on päättänyt keskittää itselleen ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettuja konsernipalveluja, pidettävä edellä mainituissa arvonlisäverolain ja arvonlisäverodirektiivin säännöksissä tarkoitettuna yhteenliittymänä.

Yhteenliittymän käsitettä ei ole määritelty arvonlisäverolaissa eikä arvonlisäverodirektiivissä. Sen vuoksi yhteenliittymän ja sen jäsenen käsitettä on tulkittava säännösten tarkoituksen perusteella, sellaisena kuin se ilmenee arvonlisäverolain 60 a §:ää koskevan hallituksen esityksen (HE 108/2013 vp) perusteluista ja EUT:n oikeuskäytännöstä. Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan f alakohdan tarkoituksena on EUT:n asiassa C-407/07, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing, antaman tuomion mukaan välttää se, että verosta vapautettuja palveluja suorittava henkilö olisi velvollinen suorittamaan ostoissaan arvonlisäveroa, jos se on päätynyt toimimaan sellaisen yhteisen rakenteen kautta, joka on ottanut hoidettavakseen kyseisten palvelujen toteuttamiselle tarkoitettuja toimintoja (tuomion 37 kohta). Arvonlisäverolain 60 a §:ää koskevan hallituksen esityksen perusteluissa on mainitun säännöksen soveltamisalaa koskien siteerattu julkisasiamiehen ratkaisuehdotusta asiaan C-8/01, Assurandør-Societetet jne., josta ilmenee säännöksen tarkoituksena olevan, että pieni toimija on joutunut toimimaan yhteistyössä muiden samoja palveluja tarjoavien toimijoiden kanssa yhteisen rakenteen kautta, joka on ottanut hoidettavakseen tiettyjä suorituksen toteuttamiselle tarpeellisia toimintoja.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät A Oy:n tytäryhtiöt ole itsenäisesti päätyneet toimimaan sellaisen rakenteen kautta, joka on ottanut hoidettavakseen näiden yhtiöiden palvelujen toteuttamiselle tarkoitettuja toimintoja. Koska A Oy:n tytäryhtiöt ovat emoyhtiönsä määräysvallassa, niitä ei ole myöskään pidettävä edellä mainituissa arvonlisäverolain ja arvonlisäverodirektiivin säännöksissä tarkoitettuina yhteenliittymän jäseninä.

Tämän vuoksi asiassa ei ole tarpeen lausua siitä, ovatko A Oy:n tytäryhtiöilleen suorittamat palvelut välittömästi tarpeellisia tytäryhtiöiden harjoittamalle verosta vapautetulle toiminnalle, eikä siitä, olisiko verottomuus omiaan aiheuttamaan kilpailun vääristymistä.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla A Oy:n muille konserniyhtiöille suorittamia palveluja ei ole vapautettava verosta arvonlisäverolain 60 a §:n nojalla. Tämän vuoksi keskusverolautakunnan päätös on kumottava ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marita Eeva.

Hallintolainkäyttölain 20 §:n 1 momentin mukaan asiamiehenä tai avustajana ei saa toimia muun ohella se, joka on osallistunut asian käsittelyyn viranomaisessa. Toimialajohtaja oli tehnyt otto-oikeuden kohteena olleen viranhaltijapäätöksen, eikä hän siten saanut toimia asiassa asiamiehenä. Asiamies ilmoitti luopuvansa asiamiehenä toimimisesta.

Toimialajohtaja oli 2.7.2014 tehnyt palkanlaskijan työjärjestelyjä koskevan päätöksen. Kunnanhallitus oli 18.8.2014 päättänyt ottaa toimialajohtajan päätöksen kuntalain 51 §:n nojalla käsiteltäväkseen ja kumonnut päätöksen.

Kunnanhallitus oli 1.10.2014 jättänyt palkanlaskijan oikaisuvaatimuksen tutkimatta, koska kunnanhallituksen 18.8.2014 tekemä päätös ei sisältänyt sellaista asiaratkaisua, josta voitaisiin tehdä kuntalain 89 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus.

Palkanlaskijan oli katsottava saaneen päätöksen tiedokseen viimeistään 9.7.2014, joten päätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen määräaika oli päättynyt viimeistään 23.7.2014.

Otto-oikeuden käyttäminen ei riipu siitä, milloin kunnanhallitus on saanut otto-oikeuden kohteena olevasta päätöksestä tiedon. Kunnanhallitus oli näin ollen käyttänyt otto-oikeuttaan liian myöhään.

Kuntalaki (365/1995) 51 § (578/2006), 89 § (1375/2007), 93 §

Hallintolainkäyttölaki 20 §:n 1 momentti

Äänestys 3–2 otto-oikeuden käyttämisen määräajasta.

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.11.2015 nro 15/0768/2

Asian aikaisempi käsittely

Taivalkosken kunnanhallitus on 18.8.2014 (§ 301) muun ohella päättänyt ottaa talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan 2.7.2014 tekemän ja kunnanhallituksen hallintopalveluissa 5.8.2014 saapuneeksi diarioidun päätöksen (3/2014 Henkilöstöasiat) A:n työjärjestelyistä kuntalain 51 §:n nojalla käsiteltäväkseen ja kumonnut päätöksen, koska asiassa ei ollut kuultu muita palkanlaskijoita ja muuta työyhteisöä.

Taivalkosken kunnanhallitus on 1.10.2014 (§ 359) jättänyt A:n oikaisuvaatimuksen tutkimatta, koska kunnanhallituksen päätös ei sisällä sellaista asiaratkaisua, josta voitaisiin tehdä kuntalain 89 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kunnanhallituksen 1.10.2014 tekemä päätös kumotaan Lisäksi A on vaatinut, että asiassa järjestetään suullinen käsittely. Vielä A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

A on vaatinut kunnanhallituksen päätöksen kumoamista muun ohella sillä perusteella, että kunnanhallitus on käyttänyt otto-oikeuttaan virheellisessä järjestyksessä.

Talous- ja henkilöstöjohtaja on tehnyt päätöksen 3.7.2014 (oikeastaan 2.7.2014), jolloin oikaisuvaatimusaika on päättynyt viimeistään 18.7.2014. Kunnanhallitus on kumonnut päätöksen 18.8.2014 eli 30 päivää oikaisuvaatimusajan päättymisen jälkeen.

Taivalkosken kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on katsonut, että A:n valitus on jätettävä ensisijaisesti tutkimatta. Kyse on työnantajan direktio-oikeuteen kuuluvasta päätöksestä, johon ei voi hakea muutosta. Mikäli valitus tutkitaan, on se hylättävä.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä valituksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva pyyntö

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevät seikat huomioon ottaen suullisen käsittelyn toimittaminen asian selvittämiseksi ja todistajien kuulemiseksi on ilmeisen tarpeetonta.

Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätös

Talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan 2.7.2014 tekemä päätös, jonka kunnanhallitus on kuntalain (365/1995) 51 §:n nojalla ottanut käsiteltäväkseen, koskee A:n palkanlaskijan viran tehtävänkuvan muuttamista. Talous- ja henkilöstöjohtaja/toimialajohtaja on saattanut A:n palkanlaskijan viran tehtävänkuvan vastaamaan hänen varsinaista tehtäväänsä (talous- ja henkilöstöpalvelut toimiala, palkkahallinto, palkanlaskija) 1.9.2014 alkaen kunnanhallituksen aluehallintovirastolle maaliskuussa 2014 antaman lausunnon mukaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että otto-oikeuden käyttämisellä A:n palkanlaskijan viran tehtävänkuvan muuttamista koskeva asia on siirtynyt kunnanhallituksen käsiteltäväksi ja talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan asiassa aiemmin tekemä päätös on menettänyt merkityksensä. Se, että kunnanhallitus on kumonnut talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan päätöksen, merkitsee sitä, ettei asiassa ole syntynyt sellaista päätöstä, joka olisi muuttanut asiassa aikaisemmin vallinnutta oikeustilaa. Kunnanhallituksen 18.8.2014 tekemä päätös ei siten sisällä sellaista asiaratkaisua, josta voitaisiin tehdä kuntalain 89 §:ssä (1375/2007) tarkoitettu oikaisuvaatimus. Kunnanhallituksen on näin ollen tullut jättää A:n mainitusta päätöksestä tekemä oikaisuvaatimus tutkimatta. Valituksenalaista päätöstä ei ole valituksen johdosta kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittu

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös sekä kunnanhallituksen päätökset 18.8.2014 (§ 301) ja 1.10.2014 (§ 359) kumotaan. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista hallinto-oikeuden osalta 1 500 eurolla ja korkeimman hallinto-oikeuden osalta 1 740 eurolla molemmat vaatimukset korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

A on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös tulee kumota, koska Taivalkosken kunnanhallituksen päätös sisältää tosiasiallisesti lopullisen päätöksen, jolla on muutettu A:ta koskien vallinnutta oikeustilaa. Hallinto-oikeus ei ole käsitellyt A:n esiin tuomia perusteita, jotka koskevat mahdollista syrjintää ja kunnan velvollisuutta viranomaisena noudattaa ylemmän viranomaisen ohjeistusta. Lisäksi hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n valituksessaan tekemät kunnanhallituksen päätöksentekoa koskevat esteellisyysväitteet. Kunnanjohtaja, kunnansihteeri, palkanlaskija ja JYTY-luottamushenkilö ovat osallistuneet Taivalkosken kunnassa muun muassa A:han kohdistuneeseen epäasialliseen kohteluun. He eivät ole korjanneet menettelyään senkään jälkeen, kun Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään (tarkastuskertomus 13/2013) asettanut velvoitteen korjata epäasiallinen kohtelu. Näillä henkilöillä on A:ta kohtaan ennakkoasenne.

Kunnanhallitus on päätöksellään 18.8.2014 kumonnut talous- ja henkilöstöjohtajan viranhaltijapäätöksen, jonka yhtenä tavoitteena on ollut noudattaa viranomaiselle annettua lupausta. Tämän vuoksi palkanlaskija A ja talous- ja henkilöstöjohtaja B ovat asianosaisasemassa.

Kunnanhallituksen päätöksiä ei ole perusteltu eikä A:ta ole asiasta kuultu hallintolain mukaisesti. Asiaa ei ole voitu ratkaista A:ta kuulematta. A on tehnyt palveluneuvojan tehtäviä, jotka eivät vastanneet A:n viran työnkuvaa palkanlaskijana.

Kunnanhallituksen päätösten pöytäkirjoista ei käy ilmi, että kunnanhallitus olisi käyttänyt kuntalain (365/1995) 51 §:n (578/2006) mukaista otto-oikeutta. Lisäksi koska talous- ja henkilöstöjohtaja on tehnyt päätöksensä 3.7.2014, olisi kuntalain (365/1995) 89 §:n (1375/2007) mukainen oikaisuvaatimusaika päättynyt jo 18.7.2014. Kunnanhallitus on kumonnut päätöksen 18.8.2014 eli oikaisuvaatimusajan päättymisen jälkeen.

Taivalkosken kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on viitannut antamaansa selitykseen hallinto-oikeudelle sekä hallinto-oikeuden päätökseen ja vaatinut valituksen hylkäämistä. Kunnanhallitus on kiinnittänyt korkeimman hallinto-oikeuden huomiota siihen, että A:n asiamiehenä täällä esiintyvä B on tehnyt otto-oikeuden kohteena olleen päätöksen. Kunnanhallituksen mukaan B on esteellinen toimimaan asiassa asiamiehenä.

Taivalkosken kunnanhallitus on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut kunnan hallintosäännön sellaisena kuin se on ollut voimassa 18.8.2014.

Korkein hallinto-oikeus on varannut A:n asiamiehenä toimivalle B:lle tilaisuuden lausua kunnanhallituksen selityksessään esittämästä esteellisyysväitteestä, jonka mukaan B on viranhaltijana tehnyt alkuperäisen päätöksen, johon kunnanhallitus käytti otto-oikeuttaan. Lausumapyynnössä on viitattu hallintolainkäyttölain 20 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan asiamiehenä tai avustajana ei saa toimia muun ohella se, joka on osallistunut asian käsittelyyn viranomaisessa.

A:n asiamies B on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella, että asiamiehen esteellisyyttä koskeva väite on esitetty liian myöhään ja että hallintolainkäyttölain 20 §:n 1 momentin tulkinnassa voitaisiin käyttää harkintavaltaa. B on kuitenkin ilmoittanut luopuvansa A:n asiamiehenä toimimisesta.

A:lle on B:n mahdollisen esteellisyyden varalta varattu tilaisuus hankkia uusi asiamies, minkä hän on tehnytkin.

A on antanut vastaselityksen, jossa on asiassa aiemmin lausuttu uudistaen esitetty muun ohella seuraavaa:

Taivalkosken kunnanhallituksen vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämää valittajan asiamiestä koskevaa väitettä ei tule tutkia.

Kunnanhallitus ei ole käyttänyt otto-oikeuttaan määräajassa. Lisäksi päätöstä rasittaa kuulemisvirhe eikä sitä ole perusteltu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Tutkimatta jättämistä koskeva väite hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen sekä kumoaa ja poistaa kunnanhallituksen 18.8.2014 ja 1.10.2014 tekemät päätökset.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättämistä koskeva väite

Taivalkosken kunnanhallitus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan selityksessä kiinnittänyt huomiota A:n asiamiehenä korkeimmassa hallinto-oikeudessa toimineen B:n mahdolliseen esteellisyyteen B:n tehtyä valituksenalaisen otto-oikeuden kohteena olleen viranhaltijapäätöksen.

A on katsonut, että väite tulisi vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettynä jättää tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiaa koskevien hallinto-oikeuden asiakirjojen mukaan A on itse laatinut valituksensa hallinto-oikeudelle ja hallinto-oikeudelle toimitetun vastaselityksen on A:n puolesta laatinut muu asiamies kuin B.

Asiamiehen esteellisyyteen on mahdollista puuttua myös viran puolesta.

Hallintolainkäyttölain 20 §:n 1 momentin mukaan asiamiehenä tai avustajana ei saa toimia muun ohella se, joka on osallistunut asian käsittelyyn viranomaisessa. Saadun selvityksen mukaan B on tehnyt otto-oikeuden kohteena olleen viranhaltijapäätöksen, eikä hän siten saa toimia A asiamiehenä asiassa. B on ilmoittanut luopuvansa A:n asiamiehenä toimimisesta.

Taivalkosken kunnanhallituksen esittämää väitettä A:n asiamiehenä toimineen B:n esteellisyydestä ei ole syytä jättää erikseen tutkimatta. A:n esittämä väite, jonka mukaan Taivalkosken kunnanhallituksen väitettä A:n asiamiehen esteellisyydestä ei olisi tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkia, on hylättävä.

2. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Kuntalain (365/1995) 51 §:n (578/2006) 1 momentin mukaan kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja, kunnanjohtaja tai johtosäännössä määrätty kunnan viranhaltija voivat ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on kuntalain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen tai kunnanhallituksen jaoston toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Pykälän 4 momentin mukaan asia on otettava ylemmän toimielimen käsiteltäväksi viimeistään sen ajan kuluessa, jossa 89 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus päätöksestä on tehtävä.

Kuntalain (365/1995) 89 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen ja lautakunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen. Päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Kuntalain (365/1995) 93 §:n mukaan oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Asiassa saatu selvitys

A on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista sillä perusteella, että kunnanhallituksen otto-oikeuden käyttämistä koskeva päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Talous- ja henkilöstöjohtaja/toimialajohtaja on 2.7.2014 (3/2014 Henkilöstöasiat) tehnyt A:n työjärjestelyjä koskevan päätöksen, jolla A on siirretty yhteispalvelupisteen palkanlaskijan tehtävistä talous- ja henkilöstöpalvelujen palkanlaskijaksi.

Taivalkosken kunnanhallitus on 18.8.2014 päättänyt ottaa talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan A:n työjärjestelyjä koskevan päätöksen kuntalain 51 §:n nojalla käsiteltäväkseen ja kumonnut päätöksen, koska asiassa ei ollut kuultu muita palkanlaskijoita ja muuta työyhteisöä.

Kunnanhallitus on 1.10.2014 (§ 359) jättänyt A:n oikaisuvaatimuksen tutkimatta, koska kunnanhallituksen 18.8.2014 tekemä päätös ei sisällä sellaista asiaratkaisua, josta voitaisiin tehdä kuntalain 89 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen ja todennut muun ohella, että kunnanhallituksen kumottua talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan päätöksen, ei asiassa ole syntynyt sellaista päätöstä, joka olisi muuttanut asiassa aikaisemmin vallinnutta oikeustilaa, eikä kunnanhallituksen 18.8.2014 tekemä päätös siten sisällä sellaista asiaratkaisua, josta voitaisiin tehdä kuntalain 89 §:ssä (1375/2007) tarkoitettu oikaisuvaatimus.

Talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan päätös on tehty 2.7.2014. Kuntalain (365/1995) 51 §:n 4 momentin mukaan asia on otettava ylemmän toimielimen käsiteltäväksi viimeistään sen ajan kuluessa, jossa 89 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus päätöksestä on tehtävä eli 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan 2.7.2014 tekemän päätöksen mukaan A:lle on toimitettu ote päätöksestä. Kuntalain ( 365/1995) 95 §:n 1 momentin mukaan asianosaisen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua kirjeen lähettämisestä.

Kunnanhallitus on otto-oikeuden nojalla 18.8.2014 tekemällään päätöksellä kumonnut A:n työjärjestelyjen muutosta koskevan talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan 2.7.2014 tekemän päätöksen. A:n on katsottava saaneen päätöksen tiedokseen viimeistään 9.7.2014, joten päätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen määräaika on päättynyt viimeistään 23.7.2014.

Otto-oikeuden käyttäminen ei riipu siitä, milloin kunnanhallitus on saanut otto-oikeuden kohteena olevasta päätöksestä tiedon. Kunnanhallitus on näin ollen käyttänyt otto-oikeuttaan liian myöhään. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut hylätä A:n tällä perusteella tekemää valitusta.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja kunnanhallituksen 18.8.2014 tekemä päätös sekä kunnanhallituksen A:n oikaisuvaatimukseen antama päätös 1.10.2014 kumota ja poistaa.

Talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan 2.7.2014 (3/2014 Henkilöstöasiat) tekemä päätös jää siis voimaan.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Taivalkosken kuntaa ei voida määrätä korvaamaan A:n asiamiehenä korkeimmassa hallinto-oikeudessa toimineen B:n laatimassa valituksessa esitettyä vaatimusta A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Muuta euromääräistä vaatimusta A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ei ole esitetty.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Matti Halén yhtyi:

"Tutkimatta jättämistä koskevan väitteen osalta olen ratkaisusta ilmenevällä kannalla. Pääasian osalta hylkään valituksen sillä perusteella tehtynä, että Taivalkosken kunnanhallitus on käyttänyt otto-oikeutta liian myöhään. Perusteluna lausun seuraavaa:

Kuntalain (365/1995) 51 §:n (578/2006) 1 momentin mukaan kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja, kunnanjohtaja tai johtosäännössä määrätty kunnan viranhaltija voivat ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on kuntalain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen tai kunnanhallituksen jaoston toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Pykälän 4 momentin mukaan asia on otettava ylemmän toimielimen käsiteltäväksi viimeistään sen ajan kuluessa, jossa 89 §:ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus päätöksestä on tehtävä.

Kuntalain (365/1995) 89 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen ja lautakunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen. Päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Kuntalain (365/1995) 93 §:n mukaan oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Otto-oikeuden käyttämisen määräaika on kuntalain 51 §:n 4 momentissa sidottu oikaisuvaatimuksen tekemisen määräaikaan. Oikaisuvaatimuksen tekeminen määräaika voi päättyä eri aikaan asianosaisen ja kunnan jäsenen kohdalla, jos he ovat saaneet päätöksestä eri aikaan tiedon. Päätös on annettava kuntalain (365/1995) 95 §:n mukaan asianosaiselle tiedoksi kirjeellä ja hänen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua kirjeen lähettämisestä. Kunnan jäsenen katsotaan sen sijaan saavan päätöksestä tiedon, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi.

Virkamiestä tai viran täyttöä koskevien valituskelpoisten päätösten osalta edellä olevasta seuraa, että virkamies tai muun asianosaisen oikaisuvaatimusaika alkaa aikaisemmin kuin kunnan jäsenen oikaisuvaatimusaika, jos päätös asetetaan julkisesti nähtäväksi myöhemmin kuin seitsemän päivän kuluttua päätöksen lähettämisestä asianosaiselle. Otto-oikeuden määräaika lasketaan näissä tilanteissa viimeksi päättyvän määräajan mukaan. Jos A:ta koskeva päätös olisi sellainen, että siitä kuntalain nojalla voitaisiin tehdä oikaisuvaatimus, olisi selvä, että otto-oikeuden määräaika riippuisi siitä, milloin päätös on pantu julkisesti nähtäväksi.

Otto-oikeutta voidaan käyttää myös sellaisiin päätöksiin, jotka esimerkiksi työnjohdollisina toimenpiteinä eivät voi olla oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen kohteena. On johdonmukaista, että myös näissä tilanteissa otto-oikeuden käyttämisen määräaika määräytyy niiden periaatteiden mukaan, jotka olisivat tulleet sovellettavaksi, jos päätös olisi ollut valituskelpoinen.

Talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan päätös on tehty 2.7.2014, joten A:n on katsottava saaneen päätöksestä tiedon viimeistään 9.7.2014. Oikaisuvaatimuksen määräaika hänen kohdallaan olisi siten päättynyt viimeistään 23.7.2014 siinä tapauksessa, että hän olisi voinut tehdä päätöksestä oikaisuvaatimuksen. Otto-oikeuden määräajan kannalta on kuitenkin merkityksellistä myös, milloin kunnan jäsenen oikeus tehdä päätöksestä oikaisuvaatimus olisi päättynyt. Tämä määräytyisi sen mukaan, milloin 2.7.2014 tehty päätös on pantu julkisesti nähtäväksi.

Kunnanhallituksen pöytäkirjasta 18.8.2014 § 301 ilmenee, että siinä luetellut lautakunnat ja viranhaltijat ovat toimittaneet päätösluettelonsa. Talous- ja henkilöstöjohtajan/toimialajohtajan päätösluettelon osalta todetaan, että se on ajalta 11.6.2014–4.8.2014. Näiltä osin on pöytäkirjassa todettu, ettei otto-oikeutta käytetä. Erikseen mainitaan nyt kysymyksessä oleva A:ta koskeva päätöspöytäkirja, josta todetaan, että se on allekirjoitettu 3.7.2014 ja diarioitu hallintopalveluissa saapuneeksi 5.8.2014.

Kunnanhallituksen pöytäkirjasta ei ilmene, onko määräaika käyttää pykälässä tarkoitetuissa muissa kuin A:ta koskevassa asiassa otto-oikeutta ollut vielä avoinna ja miten tämä määräaika on päätösten tiedoksianto huomioon ottaen määräytynyt. On kuitenkin ilmeistä, että A:ta koskevaa 2.7.2014 tehtyä päätöstä ei ole pantu julkisesti nähtäväksi lainkaan tai ainakaan ennen kuin se on diarioitu saapuneeksi 5.8.2014. Tässä tilanteessa ei ole perusteltua katsoa, että kuntalain 51 §:n 4 momentissa tarkoitettu määräaika olisi alkanut aikaisemmin kuin 5.8.2014. Kun kunnanhallitus on otto-oikeuden nojalla 18.8.2014 tekemällään päätöksellä kumonnut A:n työjärjestelyjen muutosta koskevan talous- ja henkilöstö­johta­jan/toi­miala­johta­jan 2.7.2014 tekemän päätöksen, otto-oikeutta on käytetty kuntalain 51 §:n 4 momentissa säädetyssä määräajassa. Tämän vuoksi hylkään A:n valituksen sillä perusteella tehtynä, että otto-oikeutta on käytetty liian myöhään.

Enemmistön päädyttyä tältä osin eri kannalle ja kumottua hallinto-oikeuden päätöksen ja kunnanhallituksen 18.8.2014 tekemän päätöksen sekä kumottua ja poistettua kunnanhallituksen A:n oikaisuvaatimukseen 1.10.2014 antaman päätöksen, ei ole tarpeen lausua eriävässä mielipiteessä A:n valituksesta enemmälti.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta olen ratkaisusta ilmenevällä kannalla."

Asia Luonnonsuojeluasiaa koskeva valitus

Valittaja Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.6.2016 nro 16/0254/2

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 18.12.2015 (PIRELY/4004/2015) myöntänyt Tampereen kaupungille luvan poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta kiellosta Kauhakorvenkadun varikkoalueella seuraavilla ehdoilla:

1. Hävittämislupa koskee Kauhakorvenkadun varikkoalueen vaihtoehdon 1 alueella sijaitsevia kahtatoista puuta, jotka soveltuvat liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikoiksi sekä liito-oravan kulkuyhteyksiä varikkoalueelta Senaattikiinteistön tontin liito-orava-alueelle. Mikäli varikkoalueella havaitaan ennen puuston kaatamista tähän poikkeuslupaan sisältymättömiä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, tulee niille hakea erikseen poikkeuslupa.

2. Varikkoalueen puuston poisto voidaan toteuttaa vasta, kun varikon ja raitiotien rakentaminen on varmistunut.

3. Varikkoalueen puuston poisto voidaan toteuttaa vain liito-oravan lisääntymiskauden (1.3.–31.8) ulkopuolella.

4. Hakijan tulee asettaa liito-oravalle sopivia pönttöjä Kauhakorvenkadun eteläpuoleiseen metsikköön, joka on todettu liito-oravalle soveltuvaksi elinympäristöksi, mutta jossa ei ole tarjolla luontaisia pesäpaikkoja. Pönttöjä tulee asettaa myös Kytömaanpuiston itäosaan, jossa ei ole luontaisia pesäpaikkoja. Pönttöjä tulee laittaa vähintään 12 kpl. Pöntötys tulee toteuttaa ennen poikkeusluvan mukaisten lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä.

5. Liito-oravalle soveltuvia puustoisia kulkuyhteysalueita tulee ylläpitää ja tarvittaessa kehittää istutuksin Kauhakorvenkadun pohjoisreunalle Senaattikiinteistöjen tontin ja Kytömaanpuiston välille, varikkoalueen eteläpuolelle Senaattikiinteistön tontin ja Etuhaanpuiston välille sekä Etuhaanpuiston liito-orava-alueelta Kauhakorvenkadun eteläpuoleiseen metsikköön. Kauhakorvenkadun ja Hervannantien varteen tulee lisäksi tehdä puurivi-istutuksia. Puuston istutuksissa tulee huomioida erityisesti sopivan olemassa olevan puuston säilyttäminen, liito-oravan suosimien puulajien ja mahdollisimman kookkaiden puuyksilöiden käyttö istutuksissa sekä riittävän tiheät istutusvälit. Puiden istutukset tulee toteuttaa ennen poikkeusluvan mukaisten kulkuyhteyksien hävittämistä ELY-keskuksen hyväksymän yksityiskohtaisen suunnitelman mukaisesti.

6. Etuhaanpuiston ja Kytömaanpuiston liito-orava-alueiden sekä Kauhakorvenkadun eteläpuoleisen metsikön säilyminen tulee turvata alueen asemakaavassa.

7. Hakijan tulee raportoida ELY-keskukselle poikkeusluvan mukaisten toimien toteutuksesta, kun ne on tehty.

8. Päätös on voimassa 31.12.2020 saakka. Mikäli varikkoalueen toteutus siirtyy tätä myöhemmäksi tulee ELY-keskukselle toimittaa uusi poikkeuslupahakemus, jossa on mukana ajantasainen tieto liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikoista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden tulkintaperiaatteet

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Pykälän 2, oikeastaan 3, momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Liito-orava on luontodirektiivin (92/43/ETY) liitteessä IV (a) mainittu eläinlaji sekä luonnonsuojelulain mukainen rauhoitettu laji.

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY eli luontodirektiivin 16 artiklan (1) c kohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, poikkeus voidaan myöntää kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Luontodirektiivissä lajin suojelun tasolla tarkoitetaan direktiivin 1 ja 2 artiklan mukaan eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan. Suojelun taso katsotaan suotuisaksi, kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja kun lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa ja kun lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.

Asiassa saatu selvitys

Hankkeen kuvaus ja vaihtoehtoiset ratkaisut

Tampereen kaupungin hakemuksen mukaan raitiotie sisältyy keskeisenä Tampereen kantakaupungin yleiskaavan 2040 ja maakuntakaavan 2040 tavoitteisiin. Liikennevirasto, Pirkanmaan ELY-keskus ja Tampereen kaupunki ovat allekirjoittaneet aiesopimuksen raitiotien toteutuksesta. Toteutusta varten varataan valtion rahoitusta vuosien 2016–2022 talousarvioihin. Nyt kysymyksessä olevan raitiotievarikon kokonaiskustannusarvio on lähes 50 miljoonaa euroa. Varikon toiminnoilla varmistetaan, että raitiovaunut ovat päivittäin liikennöitävässä kunnossa. Toiminnan luonteen vuoksi varikon tulee sijaita teollisuusalueella. Vilkkain toiminta varikolla tapahtuu silloin, kun raitiovaunut eivät ole liikenteessä. Tampereen kaupunginvaltuusto on päättänyt 15.6.2015, että raitiotielinja Etelä-Hervannassa linjataan Hervantajärven asemakaava-alueelle, jonne sijoittuu linjan päätepysäkki. Raitiotiehankkeen kolmesta keskustasta suuntautuvasta ratahaarasta varikon ainoa sijoitusmahdollisuus on Hervannassa. Varikkoalueen tilantarve on vähintään 5 hehtaaria. Varikko liittyy raitiotien runkolinjaan Hermiankatua pitkin kulkevalla ratahaaralla. Hermiankadulle on suunniteltu alueen työ- ja opiskelupaikkoja palvelevaa pysäkkiä. Arvioiden mukaan pysäkin saavutettavuusalueella on 2 000 työpaikkaa vuonna 2020. Varikkohaaran pituuskaltevuuden tulee olla mahdollisimman pieni, liian epätasaiseen tai jyrkkään maastoon varikkohaaraa ei voida rakentaa.

Hakemuksen ja sijoittamisvaihtoehdoista laaditun selvityksen mukaan varikolle ei ole löydetty toteuttamiskelpoista sijoituspaikkaa, joka ei aiheuttaisi häiriötä liito-oravalle. Hervannasta on tutkittu seitsemän vaihtoehtoa. Vaihtoehdot 1 ja 2 eivät sovellu varikkoalueeksi erityisesti viherverkon, maiseman ja lähiympäristössä olevan asumisen vuoksi. Vaihtoehdot 3–4 ovat Hervannan kehittämisen kannalta huonoja ja koska oppilaitosten ja yritysten toimintaedellytyksiä ei haluta heikentää. Hepolamminkadulla varikolle potentiaalisen alueen pinta-ala jää liian pieneksi. Alueella olevien pilaantuneiden maiden puhdistus ja voimajohtojen siirto lisäisi merkittävästi varikon rakentamiskustannuksia. Vaajakadulla on myös pilaantuneita maita, mikä lisää merkittävästi varikon rakentamiskustannuksia. Vaihtoehdot 6 ja 7 todettiin mahdottomiksi virkistys- ja luontoarvojen, teknisen toteutettavuuden ja kustannusten perusteella. Tarkemmin on tarkasteltu Kauhakorvenkadun eri vaihtoehtoja sekä myöhemmin erikseen vielä vertailtu Kauhakorvenkadun länsipään ja Huppionmäen sijoitusvaihtoehtoja. Ruskonkehän pohjoispuolisen vaihtoehdon osalta selvityksessä 7.9.2015 on todettu, että raitiotien varikkolinjauksen tulisi sijoittua tiealueen ulkopuolelle, Ramppipuistoon. Ruskonkehän ajoradan pohjoispuolella on nykyisin yhdistetty kevyen liikenteen väylä ja noin 4 metriä korkea meluvalli. Varikkoyhteyden toteutuessa tulisi melusuojaus siirtää varikkoraiteen pohjoispuolelle ja kevyen liikenteen väylä pitäisi siirtää pohjoisemmaksi ja nykyiset Hervannan valtaväylän ja Ruskonkehän alittavat kevyen liikenteen alikulut pitäisi rakentaa uusille paikoille.

Vaihtoehtojen vertailun mukaan Huppionmäen varikon vaihtoehdon rakentamiskustannukset ovat 15,5 miljoonaa. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka häviää Tohtorinpuiston itäosassa. Hervannantien itäpuoleinen kehitettävä liito-oravareitti menetetään. Hermiankadun pysäkin rakentaminen aiheuttaa 3,7 miljoonan euron lisäkustannuksen. Vaihtoehto pienentää merkittävästi Ramppipuiston ja Tohtorinpuiston itäosan asemakaavoitettuja lähivirkistysalueita, heikentää asumisviihtyisyyttä ja aiheuttaa kohtuutonta haittaa. Tontin tasauksen kustannusarvio on noin 1,4 miljoonaa euroa. Vaihtoehto huonontaa kevyen liikenteen järjestelyjä ja turvallisuutta merkittävästi Ruskonkehän ja Hervannan valtaväylän tuntumassa. Lisäksi varikon tarpeisiin tarvitaan 6 teollisuustonttia, mikä on 1,2 miljoonan euron lisäkustannus. Teollisuustonttien varanto vähenee ja yritykset hakeutuvat naapurikuntiin.

Vastaavasti Kauhakorvenkadun varikon vaihtoehdossa rakentamiskustannukset ovat 6,7 miljoonaa euroa. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka häviää varikon tontilla. Kompensaatiotoimina on esitetty, että muut liito-oravan pesintäpaikat ja kulkuyhteydet kaava-alueella suojellaan kaavamääräyksin. Teollisuusaluetta muutetaan puistoksi. Varikon viereinen metsikkö pöntötetään. Hermiankadun pysäkki pystytään toteuttamaan varikkohaaran yhteyteen. Asumiselle ei ole vaikutusta. Tontin nykyisten johtojen ja ojien siirron sekä tontin tasauksen kustannusarvio on noin 2,8 miljoonaa euroa. Hervannan valtaväylän ja Ruskonkehän ympäristössä kävelyn ja pyöräilyn olosuhteet pysyvät hyvinä ja reitit jatkuvina. Kauhakorvenkadun tontti on hankittu varikkoa varten. Tontti jää käyttämättä, jos varikkoa ei sijoiteta sinne.

Kauhakorvenkadun vaihtoehdossa liito-oravalle rakennetaan tai parannetaan kulkuyhteyksiä varikkoalueen eteläpuoliselta alueelta Senaattikiinteistön tontille ja Kytömaanpuistoa pitkin sekä Etuhaanpuistoon. Liito-oravat voivat suunnitelman mukaan kiertää koko varikkoalueen.

Selvityksen johtopäätöksenä on todettu, että molemmat vaihtoehdot vaikuttavat liito-oravan elinympäristöihin. Varikko mahtuisi molemmille paikoille. Huppionmäen vaihtoehdossa kustannukset olisivat kuitenkin niin suuret, että ne vaarantaisivat koko raitiotiehankkeen toteutumisen. Varikkohaaran rakentaminen Huppionmäkeen ja pysäkin edellyttämä lisähaara Hermiankadulle maksaisivat noin 8,8 miljoonaa euroa enemmän kuin varikkohaaran toteuttaminen Hermiankadun päähän yleissuunnitelman mukaisesti. Raitiotien rakentaminen TTY:n ja Hermian kautta on erityisen tärkeää joukkoliikennejärjestelmän näkökulmasta. Huppionmäkeen tutkittu vaihtoehto vaatisi myös luonnonsuojelulain mukaista poikkeamislupaa. Varikkohaaran rakentaminen Huppionmäkeen todettiin teknisesti erittäin haastavaksi. Huppionmäen varikkohaaran ongelmia ovat mm. kevyen liikenteen järjestelyjen ja liikenneturvallisuuden huonontuminen sekä negatiiviset vaikutukset Näyttelijänkadun ja Tohtorinkadun pientaloalueiden asumiselle.

ELY-keskus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut muun muassa, että Huppionmäen vaihtoehto hävittäisi Tohtorinpuistosta kaksi liito-oravan käytössä olevaa lisääntymis- ja levähdyspaikkaa sekä liito-oravalle soveltuvaa elinympäristöä. Lisäksi se todennäköisesti hävittäisi tai ainakin heikentäisi hyvin merkittävästi liito-oravan etelä-pohjoissuuntaista kulkuyhteyttä Ruskontien yli. Raitiotielinjan sijoittaminen Ruskonkehän eteläpuolelle ei liito-oravan kannalta ole parempi vaihtoehto etenkään Ruskonkehän yli suuntautuvan etelä-pohjoissuuntaisen kulkuyhteyden säilymisen kannalta. Huppionmäen vaihtoehdossa raitiotielinja täytyy viedä Hervannan valtaväylän ali ja raitiotien kääntäminen vaatii teknisiä ratkaisuja, jotka tarvitsevat tilaa Tohtorinpuistosta. Huppionmäen vaihtoehdossa kevyen liikenteen väylä tarvitaan Hervantajärvellä raitiotielinjan länsipuolella, jotta kevyen liikenteen ylitys Ruskonkehän alitse olisi mahdollinen. ELY-keskus ei katso pöntötyksiä Huppionmäen vaihtoehdossa riittäviksi kompensaatiotoimiksi, koska Huppionmäen vaihtoehto tuhoaisi liito-oravan käytössä olevien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen lisäksi myös liito-oravalle tärkeitä kulkuyhteyksiä.

Liito-oravan esiintyminen

Hakemuksen kohteena on asemakaavamuutoksen nro 8600 mukainen tontti ja asemakaavoittamatonta metsäaluetta, yhteensä 6,5 ha, josta poikkeusluvan kohteena on 1,8 hehtaaria. Varikkoalueelta on löydetty kahdeksan kolopuuta ja kolme pönttöä. Varikkotontin eteläpuolelta on löydetty neljä kolopuuta ja yksi risupesä, jotka ovat rakentamisen reunavaikutusalueella.

Alueella on havainnoitu liito-oravien esiintymistä useiden vuosien aikana. Tehtyjen havaintojen perusteella liito-oravien liikkuminen ja pesintä varikkoalueella ei ole ollut jatkuvaa. Vuosien mittaan saatujen havaintojen perusteella Kauhakorvenkadun eteläpuolella pesintä keskittyy aivan tontin 6203-3 liepeille, Etuhaanpuistoon sekä tontin 6203-3 pohjois-, länsi- ja etelärajan tuntumaan. Lähialueella pesintää esiintyy myös Hervannantien länsipuolella. Yhden naaraan elinpiiri on noin neljän hehtaarin suuruinen. Alue kuuluu aina pohjoisessa olevalle voimalinjalle asti biotooppi- ja elinympäristökokonaisuuteen, jossa pesinee tavallisesti ehkä neljä, parhaimpina vuosina jopa kuusi naarasta. Ruskon alueella kaakossa on yhden naaraan elinympäristö. Seuraavat esiintymät ovat pohjoisen suunnalla Selkämäellä ja etelässä Hervantajärven metsissä.

Raitiotielinjauksen ensimmäisen vaiheen liito-oravaselvityksen 24.11.2015 mukaan koko Itä-Tampereen liito-oravakanta vaihtelee välillä 30–50 ja Kaakkois-Tampereen kanta arviolta kymmenen ja kahdenkymmenen välillä.

Tampereen kaupungin hakemuksen mukaan varikon kaavatyön yhteydessä liito-oravan nykyinen suojelutaso on arvioitu sekä Hervannassa että koko Tampereen kantakaupungin tasolla huonoksi. Vaikka liito-orava on otettu huomioon metsien käsittelyssä ja kaavoituksessa 2000-luvulta alkaen, on Tampereen kantakaupungin liito-oravakanta todennäköisesti laskusuuntainen. Väheneminen johtuu erityisesti metsäisten alueiden pirstoutumisesta ja vähenemisestä sekä kulkuyhteyksien heikentymisestä ja sitä kautta liito-oravapopulaatioiden eristymisestä. Vaikka varikkoalueelta on liito-oravan jätöshavaintoja ja alue on potentiaalinen yhden naaraan elinympäristö, ei kohde ole tämän hetkisen tiedon ja havaintojen perusteella kovin merkittävässä roolissa osana liito-oravan elinympäristöä. Liito-oravan ydinalueet ovat varikkoalueen ulkopuolella. Kaavaluonnoksen mukainen varikko rikkoo myös vähiten elinympäristöjä ja kulkuyhteyksiä vaihtoehtovertailussa tutkituista sijoituspaikoista.

ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että kaavoitettava alue on laajempi kuin poikkeuslupahakemuksen varikkoalue. Poikkeuslupa ei anna lupaa Etuhaanpuiston ja Kytömaanpuiston hyväksi havaittujen liito-orava-alueiden pirstomiseen. Ehtojen mukaan istutettavaksi määrättyjen puiden osalta tullaan tarkistamaan, että ne ovat riittävän kookkaita ja riittävän tiheässä, jotta ne ovat toimivia liito-oravan kulkuyhteyspuina.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Poikkeus liito-oravan lajikohtaisesta suojelusta voidaan luontodirektiivin mukaan myöntää muun ohella erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt. Poikkeamisperusteeseen sisältyy poikkeamistarpeen punnintaa suhteessa suojeluintressiin. Kaupungin hakemuksen johdosta on siten ratkaistava, puoltaako kyseessä olevan varikkoalueen rakentamista riittävän suuri ja välitön yleinen tarve niin, että se oikeuttaisi siitä aiheutuvan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämisen. Tämän lisäksi direktiivi edellyttää, ettei tyydyttävää tulosta ole mahdollista saavuttaa lisääntymis- ja levähdyspaikkaa heikentämättä.

Varikon sijoittamisvaihtoehtoja on arvioitu laajasti. Tampereen kaupungin eri vaihtoehtojen teknisestä toteuttamistavasta ja kustannusten tasosta esittämän selvityksen luotettavuutta ei ole syytä epäillä. Hallinto-oikeuden saaman käsityksen mukaan hankkeen toteutettavuutta ja liito-oravan elinmahdollisuuksia kokonaisuutena arvioiden parempaa vaihtoehtoa kuin valittu Kauhakorvenkadun vaihtoehto, ei ole ollut.

Liito-oravia esiintyy Tampereella ja myös Hervannan alueella useissa eri paikoissa. Tehtyjen selvitysten mukaan ja huomioiden liito-oravien esiintymisen vuosittainenkin vaihtelu alueella, ja kun otetaan erityisesti huomioon lupaehdot ja lisäksi lupaehtojen mukaiset kompensaatiotoimet, poikkeamisluvasta ei aiheudu liito-oravan alueellisen tai Suomen kannan osalta suotuisan suojelutason heikentymistä.

Tampereen raitiotiehanketta on pidettävä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna erittäin tärkeänä yleisen edun kannalta pakottavana syynä. Asiassa on esitetty riittävä selvitys siitä, että varikon toteuttamiseen ei ole olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua, eikä hanke vaaranna liito-oravan suotuisaa suojelutasoa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisesti.

Valituksenalaista poikkeuslupa-asiaa ratkaistaessa ei ole voitu ennakoida mahdollisia tulevia poikkeuslupahakemuksia. Samoin laajemmat liito-oravan suojeluun ja elinympäristöjen säilyttämiseen liittyvät toimen­piteet ja seurantajärjestelmät eivät tule arvioitaviksi tämän yksittäisen poikkeuslupa-asian yhteydessä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Luonnonsuojelulaki 3 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian, ja Virpi Juujärvi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeus jättää päätöksessään niin sanottuun ekologiseen kompensaatioon liittyvät näkökulmat vähäiselle huomiolle. Koska Tampereen raitiotie on maakunnallisesti ja valtakunnallisesti hyvin merkittävä hanke, eikä varikkoalueen liito-oravien esiintymä ole lajin suotuisan suojelutason kannalta alueellisesti tai valtakunnallisesti merkittävä, olisi varikkoalueen rakentaminen saanut poikkeamisluvan mitä ilmeisemmin myös ilman kompensaatioon liittyviä toimenpiteitä. Tampereen kaupunki ja Pirkanmaan ELY-keskus ovat kuitenkin käyttäneet kompensaatiota perusteluina hakemuksessaan ja päätöksessään, minkä vuoksi tuomioistuimen tulee käsitellä perusteellisemmin myös siihen liittyvät näkökohdat.

Ekologisesta kompensaatiosta ei ole liito-oravaa koskien Suomessa esimerkkitapauksia, joten Tampereen raitiotien varikon rakentaminen on linjaamassa ekologista kompensaatiota valtakunnallisesti. Tampereen raitiotien varikolla on siten merkittävää valtakunnallista tapausarvoa kompensaation näkökulmasta. Merkittävä valtakunnallinen infrahanke ei ole hyvä syy käsitellä asiaa kevyesti ja tuottaa epämääräisiä arviointiperusteita ekologisen kompensaation periaatteisiin Suomessa.

Korkein hallinto-oikeus on vuonna 2003 antamassaan päätöksessä (KHO 2003:99) todennut, että tiesuunnitelman mukaiset liito-oravan suotuisan suojelutason turvaamiseksi tehtävät lieventämistoimenpiteet velvoittivat Tiehallintoa. Päätöksessä ei viitata kompensaatioon, vaan lieventämiseen, mutta jo lieventävätkin toimet on todettu velvoittaviksi. Tämäkin päätös osaltaan perustelee sitä, miksi lieventävien ja kompensoivien toimien suhdetta sekä niiden velvoittavuutta liito-oravan suotuisan suojelutason turvaajana on käsiteltävä poikkeuslupapäätöksissä.

Kompensaationa käytettävien pönttöjen lukumäärän osalta tulee arvioida, montako pönttöä vastaa hävitettyjä alueita. Hävittävien ja kompensoivien toimenpiteiden vaikutusten vertailu ja yhteismitallistaminen on käsitelty päätöksissä hyvin suppeasti, vaikka sen pitäisi olla merkittävää kompensaatiossa. Epävarmuustekijöitä kompensaatiotoimenpiteissä, kuten toimenpiteiden tavoitteiden mahdollista epäonnistumista, ei ole käsitelty.

ELY-keskus ei perustele mitenkään sitä, miten asennettavien pönttöjen lukumäärä on saatu. Kuitenkin ympäristöministeriön julkaisussa Liito-oravan (Pteromys volans) biologia ja suojelu Suomessa esitetään, että liito-oravien käyttämistä pesäpaikoista 61 prosenttia on koloja, 36 prosenttia risupesiä ja vain 3 prosenttia pönttöjä. Tämän tutkimuksen perusteella ei voida tehdä pöntötyksiä, joissa kolopuita ja risupesiä korvataan yksi yhteen pöntöillä.

ELY-keskus ei arvioi myöskään sitä, miten elinympäristön korvaaminen pöntöllä onnistuu käytännössä. Yhdessä kolohaavassa voi esimerkiksi olla useampia koloja, jolloin puun korvaaminen pöntöllä yksi yhteen vähentää liito-oravalle soveltuvien pesäkolojen määrää merkittävästi. Kolot kestävät myös pidempään kuin pöntöt, joille pitäisi määrätä poikkeusluvassa huolto- ja seurantavelvoite. ELY-keskus ei huomioi riittävästi kompensaatioon liittyviä epävarmuuksia ja riskejä, joiden hallitsemiseksi kompensoivien toimenpiteiden pitäisi olla selvästi laajemmat ja vahvemmat. Esimerkkinä ollut suuri haapa tarjoaa myös liito-oravalle ruokaa toisin kuin ravinnoksi kelpaamaton pöntöllä varustettu kuusi.

ELY-keskuksen velvoittama pöntötettävä metsä Kauhakorvenkadun eteläpuolella ei ole liito-oravalle paras mahdollinen, sillä sen puusto on alle 15 metriä korkeaa. Edellä mainitussa ympäristöministeriön julkaisussa todetaan, että kasvava, yli 20 metrinen kuusivaltainen metsä, jossa on kolopuita ja lehtipuita, riittää liito-oravalle. Näin ollen ELY-keskuksen ehdottama kompensaatiometsä ei täytä julkaisun käsitystä liito-oravalle riittävästä metsästä.

ELY-keskus ei esitä tutkimusta tai ulkopuolista arviota siitä, miten kookkaiden kulkuyhteyspuiden korvaaminen puuistutuksilla käytännössä tapahtuu. ELY-keskus ei siis arvioi menetettävien kulkuyhteyksien ja korvaavien kulkuyhteyksien vastaavuutta. Esimerkiksi edellä mainitussa ympäristöministeriön julkaisussa todetaan, että yhdistävinä metsinä voivat toimia vähintään 10 metriä korkeat nuoren metsän kuviot. Poikkeuslupapäätöksessä olisi pitänyt määritellä esimerkiksi istutettavien puiden minimikorkeus ja huomioida lyhyempien taimien kohdalla se aika, jonka istutettavien taimien kasvaminen vie, jotta niistä kasvaa liito-oravalle kelvollisia. Tämä olisi ollut myös kompensaatiotoimiin ryhtyvän Tampereen kaupungin etujen mukaista, jotta kompensaatio saataisiin tehtyä kerralla kunnolla hyvän ohjeistuksen pohjalta.

Kompensaationa istutettavat puut kasvavat hitaasti, eivätkä ne kelpaa liito-oraville istuttamisen ajankohtana, vaan myöhemmin tulevaisuudessa, jopa vasta 20–40 vuoden päästä. Tätä ajallista kuilua ei käsitellä riittävästi päätöksissä. Nuorien taimien hyväksyminen kompensaatioksi esimerkiksi liito-oravien yhteyksien tapauksessa on hyvin epämääräistä. Päätöksiin tulisi sisällyttää istutettujen puiden seuranta- ja hoitovelvoite. Istutetut taimethan saattavat kuolla tai muutoin kasvaa sellaisiksi, että ne eivät muodosta edellytyksiä liito-oraville.

Kompensaatioksi tarjottu alue on jo nykyisellään liito-oravalle soveltuvaa elinympäristöä. Tällaista kompensaatioalueen perustamista käyttäen on vaarana, että nykyisillä elinympäristöillä ja suojelualueilla oikeutetaan uhanalaista ja rauhoitettua luontoa hävittäviä infrahankkeita Suomessa. Varikon tapauksessa kompensaatioksi osoitettuja alueita ei edes suojella luonnonsuojelulailla, vaan sitä heikommin kaavalla. Tampereen kantakaupungin alueella on kuitenkin runsaasti toimivia esimerkkejä, joiden mukaan luonnonsuojelulailla perustetut suojelualueet suojelevat tehokkaasti liito-oravia. Kompensaatioalueen perustamista luonnonsuojelualueeksi on käsiteltävä päätöksissä.

Kompensaatio voisi olla myös sitä, että perustetaan ja kehitetään uusia alueita, jotka ovat nykyisellään heikkoja kompensoitavan lajin edellytyksien kannalta. Tampereen kaupunki sijoitti ELY-keskuksen poikkeamislupapäätöksessä edellytettyjä liito-oravien pönttöjä sellaisiin puihin, joissa jo todennäköisesti oli liito-oravan pesä. Missä määrin tämä on kompensaatiota? Pöntöt tulisi ripustaa sellaisiin metsiin, joissa tällä hetkellä ei ole sopivia pesäpuita liito-oraville, jolloin kompensaatiotoimenpiteet tuottaisivat aidosti uusia edellytyksiä liito-oraville. Kompensaation ekologisia perusteita pitäisi käsitellä päätöksissä laajemmin.

Kompensaation epäonnistuminen voi pahimmillaan tarkoittaa Kaakkois-Tampereen liito-oravapopulaation pirstoutumista kahdeksi erilliseksi liito-oravapopulaatioksi. Tällä hetkellä varikon alue on tärkeä kulkuyhteyksien solmukohta Hervannasta Hallilan ja Kaukajärven suuntaan liikkuville liito-oraville. Varikon yhteyden katkeamiselle ei ole haettu korvaavaa kulkuyhteyttä, vaikka se olisi ollut juurikin kompensaatiota parhaimmillaan. Tällä hetkellä varikkoalueen itäpuolelta pohjoiseen suuntautuva yhteys voi olla vaarassa tehdyn Ruskonkehän laajennuksen myötä. Myöskään Hervannan liito-oravien vaihtoehtoista siirtymistä pohjoiseen esimerkiksi Suolijärven kautta ei ole tutkittu riittävästi. Kulkuyhteyksiä pitäisi tutkia ja kompensoida populaatiotasolla, jotta mahdolliset epäonnistumiset kompensaatiossa eivät aiheuttaisi populaatioiden pirstoutumista, joka on eniten heikentänyt liito-oravan olemassa olevia kantoja.

Seurantaa pitäisi edellyttää, jotta kompensaation toimivuus voitaisiin käytännössä todentaa. Kompensaationa toteutettavien toimenpiteiden seuranta puuttuu kokonaan sekä poikkeuslupahakemuksesta että poikkeuslupapäätöksestä. Seuranta pitäisi toteuttaa pöntötyksien ja istutuksien (esim. pönttöjen kunto, istutuksien elinvoimaisuus) osalta sekä selvittämällä niiden vaikutukset liito-oraviin. ELY-keskuksen olisi pitänyt määrätä poikkeamisluvan ehdoksi liito-oravien ja tehtyjen toimenpiteiden seurantavelvoite.

Kompensaatioon kuuluva seuranta pitäisi aloittaa jo ennen kuin poikkeamisluvan mukaista hävittämistä tehdään. Toimenpiteiden vaikutuksia liito-oraviin pitäisi seurata ainakin 5–10 vuotta hävittämisen jälkeen, jotta toimenpiteiden onnistumisesta saadaan varmuus. Koska poikkeusluvalla on valtakunnallista uutuusarvoa, tulisi seuranta toteuttaa erityisen huolellisesti. Kompensaatioon liittyvää seurantaa suositellaan lukuisissa kansallisissa julkaisuissa. Myös Euroopan unionin luontodirektiiviä koskevassa ohjeistuksessa (Environmental Directorate General 2007) korostetaan seurannan merkitystä kompensaation yhteydessä.

Lieventävät ja korvaavat toimenpiteet on käsitelty päätöksissä toisiaan vastaavina, vaikka kansainvälisesti ne erotellaan omanlaisiksi toimenpiteiden luokikseen. Yleensä lieventävät toimenpiteet kohdentuvat hankealueelle ja korvaavat toimenpiteet etäämmälle. Kansainvälisiin käytäntöihin verraten varikon tapauksessa on kyse lieventävistä eikä niinkään kompensoivista toimenpiteistä. Päätöksissä pitäisi jo käsitteellisestikin eritellä asiaa perusteellisemmin, jotta tulevaisuuden mahdollisten käytäntöjen arviointiperusteet muodostuisivat jäsentyneemmin. Lieventävät toimenpiteet tehdään hankealueelle ja korvaavat toimenpiteet esimerkiksi koko populaation alueelle Kaakkois-Tampereella.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että poikkeamislupaa koskevaa päätöstä ei voida pitää lainvastaisena valituksessa esitettyjen kompensaatioon liittyvien näkökohtien perusteella, ja valitus tulee aiheettomana hylätä.

Lausunnossa todetaan muun ohella seuraavaa:

Komission oppaassa "Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC" on käsitelty kompensoivien toimenpiteiden käyttöä poikkeuslupien yhteydessä. Oppaassa todetaan, että kompensoivien toimien käyttöä ei ole mainittu luontodirektiivin 16 artiklassa, ja ne eivät siten ole pakollisia. Ne eivät myöskään voi sivuuttaa luontodirektiivin 16 artiklan mukaisia poikkeamisedellytyksiä. Kompensoivilla toimilla voidaan kuitenkin varmistaa, että heikentävää vaikutusta lajin suojelutasolle ei aiheudu. ELY-keskus on ottanut päätöksen ehdoiksi hakijan esittämät kompensaatio­toimet, koska niillä voidaan vähentää liito-oravalle aiheutuvia haittoja.

Suurin poikkeusluvasta liito-oravakannalle aiheutuva riski on kulku­yhteyksien häviäminen. Tästä syystä poikkeusluvan ehtoihin on kirjattu puustoisten kulkuyhteysalueiden ylläpitäminen ja tarvittaessa kehittäminen. Päätöksessä on nimenomaisesti edellytetty kulkuyhteyksien yllä­pitämistä ja ELY-keskuksen hyväksyntää puiden istutussuunnitelmalle. Kulkuyhteyksien säilyttäminen on poikkeusluvan ehdoilla varmistettu.

Kompensoiviin toimenpiteisiin liittyy väistämättä epävarmuustekijöitä, ja liito-oravan esiintymiseen alueella vaikuttavat monet muutkin tekijät kuin nyt käsiteltävänä olevalla päätöksellä myönnetty poikkeuslupa. Päätöksen mukaisten kompensoivien toimenpiteiden tiedetään kuitenkin parantavan liito-oravan menestymisen edellytyksiä. Kun otetaan huomioon poikkeusluvalla hävitettävän alueen suhteellisen vähäinen merkitys liito-oravan elinympäristönä, poikkeusluvan mukaiset kompensoivat toimet ovat oikeasuhtaisia poikkeusluvasta aiheutuviin vaikutuksiin nähden.

Valittaja katsoo, että ELY-keskus ja hallinto-oikeus linjaavat ekologiseen kompensaatioon liittyvää luonnonsuojelupolitiikkaa Suomessa. Poliittisten linjausten tekeminen ei ole ELY-keskuksen tehtävä, eikä yksittäisellä päätöksellä voi katsoa olevan sellaista merkitystä kuin valittaja esittää. ELY-keskus on tehnyt ratkaisunsa asiassa voimassa olevan lainsäädännön ja käytettävissä olevan luonnontieteellisen tiedon perusteella.

Tampereen kaupunki on antanut valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa se on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja katsonut, että valitus tulee hylätä.

Vastineessa todetaan muun ohella seuraavaa:

Hervannan kaupunginosan raitiotien varikon tonttia koskevan asemakaavaehdotuksen nro 8600 hyväksymisen yhteydessä kaupunginvaltuusto hyväksyi toivomusponnen, jonka mukaan liito-oravan suojelua kehitetään yhteistyössä luonnonsuojelu- ja ympäristönsuojelujärjestöjen kanssa. Poikkeuslupaan kirjattujen velvoitteiden lisäksi asemakaava-alueella ollaan toteuttamassa myös muita kompensoivia toimenpiteitä. Tampereen kaupungilla on vakaa aikomus järjestää mm. kompensaation toteutumisen seuranta.

Varikko on keskeinen, erottamaton osa raitiotiejärjestelmän toteuttamista. Raitiotiehankkeella on merkittävä yhteiskunnallinen merkitys Tampereen kaupunkiseudulla. Raitiotiehanke vaikuttaa merkittävästi kuntalaisten arjen sujuvuuteen sekä alueiden ja palveluiden saavutettavuuteen. Raitiotiehankkeen odotetaan omalta osaltaan edistävän kestävän alue- ja yhdyskuntarakenteen toteutumista sekä vahvistavan kaupungin elinvoimaisuutta, vetovoimaisuutta ja imagoa. Hanke on todettu taloudellisesti kannattavaksi. Maan hallitus on kehysriihessä huhtikuussa 2016 luvannut hankkeelle valtion investointituen. Suomen valtio on sitoutunut kansainvälisiin ilmastosopimuksiin, joiden tavoitteita Tampereen raitiotiehanke konkreettisesti toteuttaa.

Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry on antanut lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä siinä säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa on tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan eliölajin suojelutaso on suotuisa, kun laji pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena luontaisissa elinympäristöissään.

Lain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluu liito-orava (Pteromys volans).

Saman pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, muun ohella kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission direktiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007).

Saatu selvitys

Tampereen kaupunki on 26.6.2015 toimittanut Pirkanmaan ELY-keskukselle hakemuksen poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta kiellosta hävittää liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka-alue raitiotien varikon rakentamiseksi. Hakemus on koskenut asemakaavamuutoksen nro 8600 mukaista raitiotien varikon tonttia. Varikkoalueelta on havaintojen perusteella löydetty kahdeksan liito-oravan kolopuuta ja kolme pönttöpuuta. Nämä häviävät, kun varikko toteutetaan. Lisäksi varikkotontin eteläpuolella on neljä kolopuuta ja yksi risupesäpuu, joiden häviämisen puuston kaataminen varikkoalueella saattaa myös aiheuttaa.

Tampereen kaupunki on 17.11.2015 toimittanut ELY-keskukselle 4.11.2015 päivätyn hakemuksen tarkistuksen. Tarkistetun hakemuksen kohdassa 5.4 on käsitelty kompensaatiota ja hakemuksen liitteenä on ollut muun ohella kompensaatiotoimenpiteitä eli pöntötettävää metsää ja korvaavia liito-oravan kulkuyhteyksiä kuvaava kartta sekä asemakaavaluonnos. Hakemuksen mukaan kaava-alueen rajaus on varikon tonttia laajempi, jotta suunnittelualueelta löydetyt liito-oravan pesintäpaikat sekä liito-oravan kulkuyhteydet varikon ympäristössä saadaan turvattua.

ELY-keskus on päätöksellään 18.12.2015 myöntänyt Tampereen kaupungille luvan poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisesta liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta Kauhakorvenkadun varikkoalueella. Päätökseen sisältyvän määräyksen 4 mukaan hakijan tulee asettaa liito-oravalle sopivia pönttöjä Kauhakorvenkadun eteläpuoleiseen metsikköön ja Kytömaanpuiston itäosaan. Päätöksen määräys 5 koskee puolestaan liito-oravalle soveltuvien puustoisten kulkuyhteysalueiden ylläpitoa ja kehittämistä istutuksin. Puiden istutukset tulee toteuttaa ELY-keskuksen hyväksymän yksityiskohtaisen suunnitelman mukaisesti.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Luontodirektiivin 16 artiklassa säädetyt perusteet, joiden nojalla muun ohella liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, on saatettu kansallisesti voimaan luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin viittaussäännöksellä. Kaikkien luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten tulee täyttyä, jotta poikkeus voidaan myöntää. Edellytysten täyttymistä tulee arvioida kunkin edellytyksen osalta erikseen.

Valituksessa ei ole kiistetty poikkeamisen edellytysten täyttymistä sinänsä. Valituksessa on kuitenkin vaadittu hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätösten kumoamista sillä perusteella, että kompensoivia toimen­piteitä koskevia poikkeusluvan määräyksiä on pidetty valituksessa tarkemmin yksilöidyiltä osin puutteellisina ja virheellisinä. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on siten kysymys valituksessa tarkoitetuista poikkeusluvan kompensoivia toimenpiteitä koskevista määräyksistä ja niiden merkityksestä puheena olevan poikkeusluvan myöntämisen kannalta.

Komission antamassa luontodirektiiviä koskevassa ohjeessa (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007) on todettu, että luontodirektiivissä ei mainita kompensoivia toimenpiteitä, mutta ne voivat kuitenkin olla osa lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämis- ja heikentämiskiellosta poikkeamista koskevan luvan tarpeen harkintaa. Kompensoivilla toimenpiteillä voidaan turvata lajin suotuisa suojelun taso paikallisesti tai laajemmin lajin levinneisyysalueella. Toimenpiteillä ei voi korvata poikkeamisen edellytyksiä miltään osin.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisen poikkeusluvan hakijan tulee hakemuksessaan esittää asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys muun muassa hankkeen vaikutuksista ja poikkeamisen edellytysten täyttymisestä. Hakemuksessa esitetyillä kompensoivilla toimen­piteillä eli toimenpiteillä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämisen tai hävittämisen korvaamiseksi voi olla komission ohjeen mukaisesti merkitystä arvioitaessa poikkeusluvan tarvetta ja pyrittäessä turvaamaan, että poikkeamisella ei aiheuteta haittaa lajin suotuisan suojelun tason säilymiselle. ELY-keskuksen on siten tullut ottaa Tampereen kaupungin hakemuksessa kompensaatiosta esitetty poikkeuslupaharkinnassa huomioon.

Kompensoivat toimenpiteet eivät kuitenkaan voi korvata poikkeamisen edellytyksiä miltään osin. Koska kaikkien luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyjen poikkeamisen edellytysten on Kauhakorvenkadun varikkoaluetta koskevan hakemuksen perusteella voitu katsoa täyttyvän, ei ELY-keskuksen ole enää ollut tarpeen edellyttää hakijalta enempää selvitystä kompensoivista toimenpiteistä tai niiden perusteista taikka asettaa lupapäätöksessä tarkempia määräyksiä kompensoivien toimenpiteiden toteuttamisesta. Poikkeuslupaa koskevaa asiaa ei siten ole valituksessa esitetyllä tavoin syytä palauttaa ELY-keskukselle lupaan sisältyvien kompensoivien toimenpiteiden uudelleen arvioimiseksi ja perustelemiseksi.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Vesitalouslupaa koskevat valitukset

Valittajat 1. Pro Pohjankangas ry

2. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

3. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, kala­talouspalvelut -yksikkö

4. Suomen luonnonsuojeluliiton Satakunnan piiri ry, Kankaanpään seudun luonnonystävät ry ja Karvianjoen kalastusalue

5. Karvian kunta ja sen asiakirjoista ilmenevät asiakumppanit

6. Lakeuden Vesi Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 25.1.2016 nro 16/0010/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 23.4.2014 viraston ympäristölupavastuualueella vesilain (264/1961) nojalla tehdyillä päätöksillään nrot 54/2014/2, 55/2014/2 ja 56/2014/2 jättänyt Elliharjun vedenottamoa koskevan Lakeuden Vesi Oy:n hakemuksen käsittelyn sikseen ja myöntänyt yhtiölle luvan Kantinkankaan ja Kauraharjun pohjavedenottamoiden rakentamiseen ja pohjaveden ottamiseen niistä seuraavasti:

Kantinkankaan vedenottamo ja sitä koskevat lupamääräykset

Aluehallintovirasto on myöntänyt Lakeuden Vesi Oy:lle luvan Kantinkankaan pohjavedenottamon rakentamiseen ja pohjaveden ottamiseen siitä lupamääräyksessä 1 sanotun määrän hakemukseen liitetyn suunnitelman mukaisesti Karvian kunnassa. Aluehallintovirasto on myöntänyt päätöksestä ilmenevät käyttöoikeudet ja määrännyt korvauksista.

Päätökseen sisältyy 20 lupamääräystä, joista määräykset 1–11 ja 20 kuuluvat seuraavasti:

Veden ottaminen

1. Pohjavettä saa ottaa Kantinkankaan vedenottamosta kuukausikeski­arvona laskettuna enintään 2 000 m³/d siten, että vedenottoalueelta PK1 saa ottaa vettä enintään 400 m³/d ja vedenottoalueelta PK3 enintään 1 600 m³/d kuukausikeskiarvoina laskettuna.

2. Vedenottamoa on käytettävä siten, ettei vedenotosta aiheudu enempää haittaa kuin vedenhankinnan järjestämiseksi on välttämätöntä.

3. Vedenottamo on varustettava näytteenottohanoilla ja luotettavilla kaivokohtaisilla vesimäärän mittauslaitteilla.

4. Otetuista vuorokausittaisista vesimääristä (m³/d) on pidettävä kirjaa Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla.

Vedenottamoalueet

5. Vedenottamoalueet on aidattava ja varustettava selvästi näkyvillä tauluilla, joista käy ilmi ottamon omistaja ja tarpeelliset yhteystiedot. Vedenottamoalueilla ei saa harjoittaa muuta kuin vedenottoon liittyvää toimintaa.

Tarkkailu

6. Pohjaveden määrää, laatua ja korkeutta sekä veden ottamisen vaikutuksia kaivoihin, luontoarvoihin ja taimenkantoihin on tarkkailtava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla. Tarkkailu on aloitettava viimeistään kolme kuukautta ennen vedenoton aloittamista.

Ehdotukset tarkkailuohjelmiksi on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen veden oton aloittamista.

7. Tarkkailutulokset ja tiedot otetuista vesimääristä ja niistä laaditut vuosiyhteenvedot on toimitettava vuosittain Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Karvian kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä pyydettäessä annettava tiedoksi niille, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea.

Haittojen estäminen ja kompensointi

8. Ennen toiminnan aloittamista Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle tulee tehdä suunnitelma aikatauluineen suunnitelmassa mainittujen ottamon lähialueella sijaitsevien kiinteistöjen liittämisestä vesijohtoverkostoon kaivoveden loppumisesta tai laadun heikkenemisestä mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen estämiseksi.

9. Mikäli lupamääräyksissä 6 tarkoitetussa tarkkailussa tai muutoin havaitaan, että pohjaveden ottamisesta aiheutuu kaivoveden määrän olennaista vähenemistä tai laadun heikkenemistä kiinteistöillä, joita ei ole liitetty vesijohtoverkostoon, on luvan saajan ilmoitettava asiasta Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle sekä Karvian kunnan ympäristönsuojeluviranomaisille ja ryhdyttävä toimenpiteisiin kiinteistöjen talousveden saannin turvaamiseksi.

10. Luvan saaja vastaa lupamääräyksessä 8 tarkoitetusta suunnitelmasta ja vesijohtoverkkoon liittämisestä aiheutuvista kustannuksista. Kiinteistön omistajat vastaavat kiinteistöllä sijaitsevan vesijohdon kunnossapidosta aiheutuvista kustannuksista. Johdettavasta vesimäärästä saa kiinteistön aikaisempaa kulutusta vastaavan vesimäärän osalta periä enintään hinnan, joka vastaa annettavan veden osuutta ottamon käyttökustannuksista.

11. Luvan saajan on maksettava vuosittain tammikuun loppuun mennessä 3 000 euroa kalatalousmaksua Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle käytettäväksi hankkeen vaikutusalueen taimenkannoille aiheutuvien haittojen ehkäisemiseen.

Ensimmäinen maksu on suoritettava kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

(---)

Kunnossapito

20. Pohjaveden ottamoon, pohjavesien tarkkailuun ja vedenottamoalueeseen kuuluvat rakenteet ja laitteet on pidettävä kunnossa sekä alue muiltakin osin on pidettävä mahdollisimman puhtaana. Kaikki pohjavedenottamoa varten tarpeelliset aineet ja tarvikkeet on sijoitettava ja varastoitava niin, etteivät ne aiheuta vaaraa pohjavedelle.

Kauraharjun vedenottamo

Aluehallintovirasto on myöntänyt Lakeuden Vesi Oy:lle luvan Kauraharjun pohjavedenottamon rakentamiseen ja pohjaveden ottamiseen siitä lupamääräyksessä 1 sanotun määrän hakemukseen liitetyn suunnitelman mukaisesti Karvian kunnassa. Aluehallintovirasto on myöntänyt päätöksestä ilmenevät käyttöoikeudet ja määrännyt korvauksista.

Aluehallintovirasto on myöntänyt Lakeuden Vesi Oy:lle luvan poiketa vesilain 1 luvun 17 a §:n mukaisesta, Karvianjoen etelärannalla kiinteistöllä 230-410-9-227, oikeastaan 230-401-9-227, sijaitsevan lähteen muuttamiskiellosta.

Päätökseen sisältyy 19 lupamääräystä, joista määräykset 1–11 ja 19 kuuluvat seuraavasti:

Veden ottaminen

1. Pohjavettä saa ottaa Kauraharjun vedenottamosta kuukausikeskiarvona laskettuna enintään 2 500 m³/d.

2. Vedenottamoa on käytettävä siten, ettei vedenotosta aiheudu enempää haittaa kuin vedenhankinnan järjestämiseksi on välttämätöntä

3. Vedenottamo on varustettava näytteenottohanoilla ja vesimäärän mittauslaitteilla.

4. Otetuista vuorokausittaisista vesimääristä (m³­/d) on pidettävä kirjaa Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla.

Vedenottamoalue

5. Vedenottamo on aidattava ja varustettava selvästi näkyvillä tauluilla, joista käy ilmi ottamon omistaja ja tarpeelliset yhteystiedot. Vedenottamoalueella ei saa harjoittaa muuta kuin vedenottoon liittyvää toimintaa.

Tarkkailu

6. Pohjaveden määrää, laatua ja korkeutta sekä veden ottamisen vaikutuksia alueen kaivoihin, luontoarvoihin, taimenkantoihin ja Karvianjoen etelärannalla kiinteistöllä 230-410-9-227, oikeastaan 230-401-9-227, sijaitsevaan lähteeseen on tarkkailtava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla. Tarkkailu on aloitettava kolme kuukautta ennen vedenoton aloittamista.

Ehdotukset tarkkailuohjelmiksi on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen vedenoton aloittamista.

7. Tarkkailutulokset ja tiedot otetuista vesimääristä ja niistä laaditut vuosiyhteenvedot on toimitettava vuosittain Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Karvian kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä pyydettäessä annettava tiedoksi niille, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea.

Haittojen estäminen ja kompensointi

8. Ennen toiminnan aloittamista Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle tulee tehdä suunnitelma aikatauluineen suunnitelmassa mainittujen ottamon lähialueella sijaitsevien kiinteistöjen liittämisestä vesijohtoverkostoon kaivoveden loppumisesta tai laadun heikkenemisestä mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen estämiseksi.

9. Mikäli lupamääräyksissä 6 tarkoitetussa tarkkailussa tai muutoin havaitaan, että pohjaveden ottamisesta aiheutuu kaivoveden määrän olennaista vähenemistä tai laadun heikkenemistä kiinteistöillä, joita ei ole liitetty vesijohtoverkostoon, on luvan saajan ilmoitettava asiasta Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle sekä Karvian kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ja ryhdyttävä toimenpiteisiin kiinteistöjen talousveden saannin turvaamiseksi.

10. Luvan saaja vastaa lupamääräyksessä 8 tarkoitetusta suunnitelmasta ja vesijohtoverkkoon liittämisestä aiheutuvista kustannuksista. Kiinteistön omistajat vastaavat kiinteistöllä sijaitsevan vesijohtoverkon kunnossapidosta aiheutuvista kustannuksista. Johdettavasta vesimäärästä saa kiinteistön aikaisempaa kulutusta vastaavan vesimäärän osalta periä enintään hinnan, joka vastaa annettavan veden osuutta ottamon käyttökustannuksista.

11. Luvansaajan on maksettava vuosittain tammikuun loppuun mennessä 3 000 euroa kalatalousmaksua Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle käytettäväksi hankkeen vaikutusalueen taimenkannoille aiheutuvien haittojen ehkäisemiseen.

Ensimmäinen maksu on suoritettava kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

(---)

Kunnossapito

19. Pohjaveden ottamoon, pohjavesien tarkkailuun ja vedenottamoalueeseen kuuluvat rakenteet ja laitteet on pidettävä kunnossa sekä alue muiltakin osin on pidettävä mahdollisimman puhtaana. Kaikki pohjavedenottamoa varten tarpeelliset aineet ja tarvikkeet on sijoitettava ja varastoitava niin, etteivät ne aiheuta vaaraa pohjavedelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta muun ohella Karvian kunnan valituksen sen 25 asiakumppanin osalta.

Hallinto-oikeus on aluehallintoviraston päätöksestä tehdyt valitukset muutoin hyläten muuttanut myönnetyt luvat määräaikaisiksi lisäämällä Kantinkankaan vedenottamoa koskeviin lupamääräyksiin uuden lupamääräyksen 21 ja Kauraharjun vedenottamoa koskeviin lupamääräyksiin uuden lupamääräyksen 20. Lisäksi lupamääräyksiä 6 on muutettu molempien vedenottamoiden osalta.

Muutetut lupamääräykset 6 ja uudet lupamääräykset 20 ja 21 kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

Kantinkankaan vedenottamo ja sitä koskevat lupamääräykset

6. Pohjaveden määrää, laatua ja korkeutta sekä veden ottamisen vaikutuksia kaivoihin, luontoarvoihin, erityisesti vedenottamon todennäköisellä vaikutusalueella olevien lähteiden virtaamaan ja luonnontilaan, sekä taimenkantoihin on tarkkailtava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla. Tarkkailu on aloitettava viimeistään kolme kuukautta ennen vedenoton aloittamista.

Luvan saajan on lisäksi tarkkailtava jatkuvatoimisesti vedenoton vaikutusta Karvianjoen pääuoman virtaamiin Vahokosken kohdalla. Tarkkailussa on kiinnitettävä erityistä huomiota alivirtaamakausiin sekä niiden keston ja toistuvuuden seurantaan. Virtaamatarkkailu on aloitettava viimeistään kaksi vuotta ennen vedenoton aloittamista.

Ehdotukset tarkkailuohjelmiksi on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen veden oton aloittamista.

21. Vedenottolupa on määräaikainen ja voimassa kymmenen vuotta tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Mikäli vedenottoa halutaan tämän jälkeen jatkaa, on uuteen lupahakemukseen liitettävä yhteenveto lupamääräyksessä 6 mainituista tarkkailutuloksista.

Kauraharjun vedenottamo ja sitä koskevat lupamääräykset

6. Pohjaveden määrää, laatua ja korkeutta sekä veden ottamisen vaikutuksia alueen kaivoihin, luontoarvoihin, taimenkantoihin ja Karvianjoen etelärannalla kiinteistöllä 230-401-9-227 sijaitsevaan lähteeseen sekä muiden vedenottamon todennäköisellä vaikutusalueella olevien lähteiden virtaamaan ja niiden luonnontilaan on tarkkailtava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla. Tarkkailu on aloitettava kolme kuukautta ennen vedenoton aloittamista.

Luvan saajan on lisäksi tarkkailtava jatkuvatoimisesti vedenoton vaikutusta Karvianjoen pääuoman virtaamiin Vahokosken kohdalla. Tarkkailussa on kiinnitettävä erityistä huomiota alivirtaamakausiin sekä niiden keston ja toistuvuuden seurantaan. Virtaamatarkkailu on aloitettava viimeistään kaksi vuotta ennen vedenoton aloittamista.

Ehdotukset tarkkailuohjelmiksi on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen veden oton aloittamista.

20. Vedenottolupa on määräaikainen ja voimassa kymmenen vuotta tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Mikäli vedenottoa halutaan tämän jälkeen jatkaa, on uuteen lupahakemukseen liitettävä yhteenveto lupamääräyksessä 6 mainituista tarkkailutuloksista.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valitusten tutkimatta jättämisen osalta seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutosta aluehallintoviraston vesilain nojalla antamaan päätökseen saa hakea: 1) se, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea; 2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät; 3) toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät; 4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen; ja 5) muu 16 luvun 28 §:n 1 momentissa tarkoitettu yleistä etua valvova viranomainen.

(---)

Hallintolainkäyttölain 21 §:n 1 momentin mukaan asiamiehen on esitettävä valtakirja, jollei päämies ole valtuuttanut häntä suullisesti valitusviranomaisessa. Valtakirjan puuttuessa sen esittämiseen on tarvittaessa varattava tilaisuus, mikä ei kuitenkaan estä käsittelyn jatkamista tänä aikana.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

(---)

Karvian kunnan asiakumppaneiden valitusoikeus

Karvian kunnan ja sen asiakumppaneiden valituksessa on haettu muutosta Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökseen koskien pohjaveden ottamista Kantinkankaan ja Kauraharjun vedenottamoista. Valituksen ovat allekirjoittaneet kunnanjohtaja ja kunnansihteeri Karvian kunnan puolesta sekä valtakirjalla valituksessa lueteltujen vesiosuuskuntien ja kaivon- tai maanomistajien puolesta.

Hallinto-oikeus on 9.12.2014 päivätyllä kirjelmällä kehottanut Karvian kuntaa valituskirjelmän ainoana allekirjoittajana täydentämään valitusta muiden muutoksenhakijoiden allekirjoittamilla valtakirjoilla sekä selvityksellä muutoksen hakijoiden valitusoikeudesta, eli yksityishenkilöiden osalta esimerkiksi kiinteistörekisteriotteella ja vesihuoltolaitosten osalta säännöillä ja selvityksellä nimenkirjoitusoikeudesta tai muulla vastaavalla asiakirjalla. Hallinto-oikeus on todennut, että mikäli pyydettyjä selvityksiä ei toimiteta, valitus voidaan jättää tutkimatta muiden kuin valituksen allekirjoittaneen osalta.

Karvian kunta on toimittanut hallinto-oikeuteen 16.1.2015 pyydettyä lisäselvitystä. Joentaustan vesiosuuskunnan ja Jokimaan vesiosuuskunnan valtakirjaa ei kuitenkaan ole toimitettu, eikä kyseisten vesiosuuskuntien antamaa valtakirjaa ole muutoinkaan liitetty asiakirjoihin. Tämän vuoksi valitus on mainittujen vesiosuuskuntien tekemänä jätettävä hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla tutkimatta.

Karvian kunnan toimittamasta lisäselvityksestä ja aluehallintovirastoon toimitetuista asiakirjoista ilmenevät seikat huomioon ottaen ei ole ilmennyt, että asia saattaisi kiinteistöomistukset, kiinteistöjen sijainti ja etäisyys vedenottamoista sekä kysymyksessä olevasta hankkeesta aiheutuvat vaikutukset huomioon ottaen koskea päätöksessä mainittujen yksityishenkilöiden, Saunaluoman vesiyhtymän, Nummenperän vesiosuuskunnan ja Suomijärven alueen vesiosuuskunnan oikeutta tai etua vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kun edelleen otetaan huomioon erityisesti se seikka, että Elliharjun vedenottamoa koskeva hakemus on jätetty sillensä aluehallintoviraston valituksenalaisella päätöksellä, ei asia Kantinkankaan ja Kauraharjun suunnitellut vedenottomäärät sekä ottamoiden sijainti ja muutoksenhakijoiden kiinteistöomistuksista saadut tiedot huomioon ottaen myöskään saata koskea päätöksessä mainittujen yksityishenkilöiden, Mattilankylän vesiosuuskunnan, Kauhaluoman vesiosuuskunnan, Sarvelan vesiosuuskunnan, Sarvelan Ylisenpään vesiosuuskunnan, Ämmälän vesiosuuskunnan tai Urhon vesiosuuskunnan oikeutta tai etua vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi valitus on myös mainittujen tahojen tekemänä jätettävä hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasian osalta seuraavasti:

Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet, niiden perustelut ja oikeuskäytäntö

Vesilaki (264/1961) ja vesiasetus (282/1962)

Vesilain 1 luvun 2 §:n mukaan vesistönä tai sen osana ei pidetä: 1) ojaa, noroa ja sellaista vesiuomaa, jossa ei jatkuvasti virtaa vettä eikä runsasvetisimpänäkään aikana ole riittävästi vettä veneellä kulkua tai uiton toimittamista varten ja jota kalakaan ei voi sanottavassa määrässä kulkea; eikä 2) lähdettä sekä kaivoa ja muuta vedenottamoa, vesisäiliötä ja tekolammikkoa.

Vesilain 1 luvun 17 §:n 1 momentin mukaan veden vapaata juoksua sellaisessa uomassa, joka tämän luvun 2 §:n mukaan ei ole vesistö, ei saa alapuolella asuvan vahingoksi ilman asianomaisen suostumusta muuttaa tai estää, ellei uoman tai sen yläpuolisen altaan omistajan oma käyttötarve sitä vaadi.

Vesilain 1 luvun 17 a §:n 1 momentin mukaan, jos edellä 17 §:ssä tarkoitettu, muualla kuin Lapin maakunnassa sijaitseva, uoma on luonnontilainen, ei sitä saa muuttaa niin, että uoman säilyminen luonnontilaisena vaarantuu. Sama on koko maassa voimassa luonnontilaisesta lähteestä.

Vesilain 1 luvun 17 a §:n 2 momentin mukaan aluehallintovirasto voi yksittäistapauksessa hakemuksesta myöntää poikkeuksen 1 momentin kiellosta, jos momentissa tarkoitettujen uomien tai lähteiden suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu. Jos 1 momentissa tarkoitettu seuraus aiheutuisi hankkeesta, johon on haettu tämän lain mukaista lupaa, lupa-asian yhteydessä on viran puolesta tutkittava kysymys poikkeuksen myöntämisestä. Poikkeuksesta on muutoin soveltuvin osin voimassa, mitä aluehallintoviraston luvasta säädetään.

Vesilain 1 luvun 18 §:n 1 momentin mukaan ilman aluehallintoviraston lupaa ei saa käyttää pohjavettä tai ryhtyä pohjaveden ottamista tarkoittavaan toimeen siten, että siitä pohjaveden laadun tai määrän muuttumisen vuoksi voi aiheutua jonkin pohjavettä ottavan laitoksen vedensaannin vaikeutuminen, tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuuden olennainen vähentyminen tai sen hyväksikäyttämismahdollisuuden muu huonontuminen taikka toisen kiinteistöllä talousveden saannin vaikeutuminen (pohjaveden muuttamiskielto). Kielto koskee myös maa-ainesten ottamista ja muuta toimenpidettä, jos siitä ilmeisesti voi aiheutua edellä mainittu seuraus.

Vesilain 1 luvun 18 §:n 2 momentin mukaan, jos pohjaveden ottamisesta tai muusta 1 momentissa tarkoitetusta toimenpiteestä voi aiheutua vesistössä tämän luvun 15 §:ssä tarkoitettu seuraus, on toimenpide tältä osin katsottava sellaiseksi vesistön muuttamiseksi, josta sanotussa pykälässä säädetään. Jos toimenpide aiheuttaisi tämän luvun 15 a tai 17 a §:ssä tarkoitetun seurauksen, on lisäksi voimassa, mitä sanotuissa pykälissä säädetään.

Vesilain 1 luvun 23 c §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin tämän lain mukaista toimen­pidettä suoritettaessa on, sen lisäksi mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä muinaismuistolaissa (295/1963) ja luonnonsuojelulaissa (1096/1996) sekä niiden nojalla säädetään.

Vesilain 2 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan rakentamisesta johtuvana hyötynä on pidettävä yrityksen tuottamien yleisten etujen lisäksi maa- tai vesialueen tahi muun omaisuuden tuottavuuden parantumisesta tai omaisuuden hyödyksikäyttöä vaikeuttavan esteen tai haitan poistamisesta aiheutuvaa omaisuuden käyttöarvon lisääntymistä samoin kuin muutakin etua, joka yrityksen toteuttamisesta välittömästi voidaan saada.

Vesilain 2 luvun 11 §:n 2 momentin mukaan rakentamisesta johtuvana vahinkona, haittana ja muuna edunmenetyksenä otetaan huomioon sekä yleistä etua koskevat että yritykseen osallistumattoman henkilön omaisuudelle aiheutettavat sanotunlaiset seuraukset, niihin luettuna myös se, että luvan hakija saa oikeuden käyttää tiettyä rakennelmaa, aluetta tai muuta omaisuutta hyväkseen taikka lunastaa sen itselleen. Edunmenetyksinä pidetään 2 luvun 6 §:n mukaista vertailua suoritettaessa myös kustannuksia sellaisista vahingoista ja käyttöoikeuksista, joista hakija on yrityksen toteuttamiseksi erikseen sopinut asianomaisen kanssa, samoin kuin vastaavassa tarkoituksessa hakijalle vapaaehtoisesti luovutettujen alueiden hankkimiskustannuksia. Huomioon ei kuitenkaan oteta 11 luvun 6 §:ssä tarkoitettua korotusta vastaavaa osuutta, jos sanottua pykälää olisi ilman sopimusta sovellettava.

Vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentin mukaan, milloin hyödyn taikka vahingon, haitan ja muun edunmenetyksen raha-arvo on vaikeasti määrättävissä taikka yrityksellä tai menetettävällä edulla on raha-arvon lisäksi muutakin merkitystä, on luvan edellytyksiä harkittaessa verrattava yrityksen ja menetettävän edun merkitystä yleiseltä kannalta katsottuna.

Vesilain 2 luvun 11 a §:n mukaan rakentamisesta aiheutuvaa hyötyä, vahinkoa ja haittaa 11 §:n mukaan arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tai meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesilain 2 luvun 14 a §:n 1 momentin mukaan luvanhaltijan on tarvittaessa luvassa velvoitettava tarkkailemaan hankkeen toteuttamista ja sen vaikutuksia (tarkkailuvelvoite). Tarkkailuvelvoitetta määrättäessä on otettava huomioon vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa tarkoitettu seurantaohjelma ja hankkeen vaikutusaluetta koskevat muut seurantavelvoitteet.

Vesilain 2 luvun 22 §:n 1 momentin mukaan, jos vesistöön rakentamisesta aiheutuu kalastolle tai kalastukselle ilmeistä vahinkoa, on luvan saaja velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin kalastolle tai kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi sekä tarvittaessa toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailuun sillä vesialueella, johon toimenpiteen vahingollinen vaikutus ulottuu (kalatalousvelvoite). Saman pykälän 3 momentin mukaan, jos 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden suorittaminen rakentajan toimesta aiheuttaisi niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hänelle kohtuuttomia kustannuksia taikka kalatalousvelvoitteen määräämistä ei muusta syystä ole pidettävä tarkoituksenmukaisena, rakentaja on määrättävä suorittamaan kalatalousvelvoitteen tai sen osan asemesta siten korvattavan velvoitteen kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaisen käytettäväksi 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamiseen (kalatalousmaksu) sillä vesialueella, johon toimenpiteen vahingollinen vaikutus ulottuu.

Vesilain 9 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan, mikäli talousvedeksi sopivaa vettä ei kohtuuttomitta kustannuksitta muutoin ole riittävästi saatavissa, aluehallintovirasto voi hakemuksesta oikeuttaa veden tarvitsijan ottamaan toisen maalta pohjavettä talousvedeksi sekä ryhtymään siellä sitä varten tarpeellisiin toimiin, sikäli kuin vettä edelleen riittää myös omistajan, hänen maallaan asuvien samoin kuin sinne odotettavissa olevan asutuksen sekä siellä sijaitsevien yritysten tarpeisiin eikä toimen­piteestä aiheudu näille kohtuutonta häiriötä tai haittaa. Edellä mainituin edellytyksin voidaan myös myöntää oikeus johtaa toisen alueelta pohjavettä käytettäväksi sellaisessa teollisessa tai muussa taloudellisessa toiminnassa, jolle pohjaveden saaminen on erityisen tärkeätä.

Vesilain 9 luvun 4 §:n 2 momentin mukaan, milloin kunnan tai suurehkon kuluttajajoukon tarvetta palvelevan, pääasiallisesti talousveden saantia tarkoittavan yrityksen, taikka muun yleiseen tarpeeseen tapahtuvan vedenhankinnan järjestäminen teknillisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisella tavalla edellyttää toisen alueelta saatavan pohjaveden käyttöön ottamista, aluehallintovirasto voi siitä riippumatta, mitä 1 momentissa sanotaan, hakemuksesta myöntää siihen ja sitä varten tarpeellisiin toimenpiteisiin luvan. Tällaista lupaa älköön kuitenkaan myönnettäkö veden johtamiseksi paikkakunnan ulkopuolelle, mikäli vastaavanlaista tarvetta asianomaisella paikkakunnalla ei kohtuullisessa määrin voida tyydyttää.

Vesilain 9 luvun 4 §:n 4 momentin mukaan, milloin pohjaveden ottamista toisen alueelta tarkoittava toimenpide on sellainen, että sitä varten on muusta kuin tässä pykälässä mainitusta syystä hankittava aluehallinto­viraston lupa, on edellä olevien säännösten ohella noudatettava, mitä tällaisesta luvasta jäljempänä säädetään.

Vesilain 9 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan pohjaveden ottamo on siten tehtävä ja ottamoa niin käytettävä ja hoidettava, ettei kenellekään aiheuteta enempää vahinkoa ja haittaa, kuin veden saamista tarkoittavan yrityksen toteuttamiseksi ilman kohtuuttomiksi katsottavia kustannuksia on välttämätöntä.

Vesilain 9 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan pohjaveden ottamon tekemiseen ja muuhun 1 luvun 18 §:ssä tarkoitettuun toimenpiteeseen saadaan myöntää lupa, jos sanotusta toimenpiteestä, ottamalla sen toteuttamisen osalta huomioon soveltuvin osin, mitä tämän luvun 6 §:ssä säädetään, saatava hyöty on siitä johtuvaa vahinkoa, haittaa ja muuta edunmenetystä huomattavasti suurempi.

Vesilain 9 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan lupaa 1 momentissa tarkoitettuun toimenpiteeseen ei kuitenkaan saa myöntää, jos toimenpiteestä aiheutuu asutus- tai elinkeino-oloja huonontava veden saannin estyminen tai vaikeutuminen laajalla alueella taikka muu 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettuun verrattava seuraus ympäristön oloissa tai luonnonsuhteissa eikä muutoksen vaikutuksia toimenpiteen yhteydessä suoritettavin järjestelyin voida estää. Sama koskee toimenpidettä, jonka seurauksena pohjavesi tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua tai josta voi aiheutua muu ympäristönsuojelulain 8 §:ssä tarkoitettu seuraus.

Vesilain 9 luvun 9 §:n mukaan, milloin useat hakevat lupaa tietyn pohjavesiesiintymän hyväksikäyttöä tarkoittavaan toimenpiteeseen eikä vettä hakemuksissa tarkoitetussa määrässä riitä kaikille, lupaa myönnettäessä on etusija annettava talousveden yleisen tarpeen tyydyttämistä asianomaisessa kunnassa tarkoittavalle hankkeelle. Seuraavana etusijajärjestyksessä on muu yhdyskunnan vedenhankinnan turvaamista tarkoittava hanke ja sen jälkeen sellaisen hakijan hanke, jolle pohjaveden saanti on erityisen tarpeellista ja jonka toiminta on katsottava yleiseltä kannalta tärkeäksi. Jos useat hakevat lupaa samanarvoisiksi katsottaviin hankkeisiin, on vastaavasti noudatettava, mitä tämän luvun 3 §:n 2 momentissa säädetään.

Vesilain 9 luvun 10 §:n mukaan edellä 9 luvussa tarkoitetun toimen­piteen hyötyä sekä siitä johtuvaa vahinkoa ja haittaa arvioitaessa ja toisiinsa verrattaessa on soveltuvin osin noudatettava, mitä 2 luvun 11 §:ssä on säädetty.

Vesilain 9 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan pohjaveden ottamon tekemisestä ja käyttämisestä sekä muusta pohjaveteen kohdistuvasta toimenpiteestä johtuva vahinko, haitta ja muu edunmenetys on, huomioon ottaen mitä 2 momentissa säädetään, korvattava noudattaen 11 luvun säännöksiä.

Vesilain 9 luvun 15 §:n 1 momentin mukaan edellä 9 luvussa tarkoitetun luvan hakemisesta, lupapäätökseen otettavista määräyksistä ja päätöksen voimassaoloajasta sekä myöhemmin ilmenevän vahingon korvaamisesta on soveltuvin osin voimassa, mitä vastaavissa vesistöön rakentamista koskevissa säännöksissä on sanottu.

Vesilain 11 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan, jos toimenpiteestä, johon tämän lain säännösten mukaan on haettava lupa, on seurauksena, että veden saanti joltakin alueelta estyy tai huomattavasti vaikeutuu, on aluehallintoviraston, jos asianomainen sitä vaatii, määrättävä, että näin syntyvä vahinko on alueen omistajalle tai vettä muun erityisen oikeuden nojalla ottavalle rahalla korvaamisen sijasta hyvitettävä rakentamalla korvaukseen oikeutetulle uusi kaivo tai syventämällä entistä tahi jatkamalla vedenjohtoa taikka asettamalla hänen käytettäväkseen kohtuulliset vaatimukset täyttävä muu vedenottamo siihen kuuluvine laitteineen sekä johto, joka on tarpeen veden johtamiseksi asianomaisen tontille tai rakennuspaikalle. Tehtyjen laitteiden ja rakennelmien kunnossapito kuuluu, jollei aluehallintovirasto olosuhteet huomioon ottaen toisin määrää, korvaukseen oikeutetulle.

Vesilain 11 luvun 14 b §:n mukaan korvauksen maksajalla on oikeus vaatia perusteetta tai liikaa maksetun korvauksen palauttamista hakemuksella aluehallintovirastossa. Takaisinmaksua ei tarvitse suorittaa, jos aluehallintovirasto tai, jos asia on muutoksenhakuasteessa käsiteltävänä, muutoksenhakuviranomainen maksetun määrän vähäisyyden ja olosuhteet muutoin huomioon ottaen niin määrää. Vastaava säännös sisältyy uuden vesilain (587/2011) 13 luvun 18 §:ään.

Vesilain 16 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä tarpeelliset selvitykset sekä, jos hakemus tarkoittaa luvan saamista yritystä tai toimenpidettä varten, tarvittava suunnitelma ja selvitys yrityksen tai toimenpiteen vaikutuksista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Vesilain 16 luvun 23 a §:n mukaan, jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua hanketta, aluehallintoviraston päätöksestä on käytävä ilmi, miten mainitun lain mukainen arviointi on otettu huomioon. Lupapäätöksestä on lisäksi käytävä ilmi miten vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukainen vesienhoitosuunnitelma ja merenhoitosuunnitelma ja tulvariskien hallinnasta annetun lain mukainen tulvariskien hallintasuunnitelma on otettu huomioon.

Vesiasetuksen (282/1962) 68 §:n mukaan veden johtamista vesistöstä nesteenä käytettäväksi tarkoittavaan suunnitelmaan on tarpeen mukaan otettava:

(---)

3) tiedot virtaamista ja niiden pysyvyydestä sekä vallitsevista vedenkorkeuksista;

(---)

7) laskelmat veden johtamisen vaikutuksesta vedenkorkeuteen ja virtaamiin;

Vesiasetuksen 69 §:n vesilain 9 luvun 4 ja 7 §:ssä tarkoitettuun, pohjaveden ottamista koskevaan suunnitelmaan on tarpeen mukaan otettava: 1) selostus pohjavesioloista ja veden saannin mahdollisuuksista sillä paikkakunnalla, jonne pohjavettä on suunniteltu johdettavaksi; 2) selostus pohjaveden ottamisen tarkoituksesta ja tarvittavan pohjaveden määrästä; 3) selostus niistä vedenottamoista, joiden veden saantiin suunniteltu pohjaveden ottaminen saattaa vaikuttaa; 4) yrityksen oikeudellisia edellytyksiä selvittävät tiedot; sekä 5) muu tarpeellinen selvitys asian vaatimassa laajuudessa soveltuvin osin noudattaen, mitä 68 §:ssä on sanottu.

Luonnonsuojelulaki ja -asetus

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

(---)

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) ja sen soveltaminen

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee antamassaan tuomiossa luontodirektiivin 6 artiklan tulkintaa koskevan ennakkoratkaisupyynnön johdosta lausunut muun ohella, että artiklan 3 kohdan nojalla suunnitelmasta tai hankkeesta kyseessä olevalle alueelle aiheutuvien vaikutusten asianmukainen arviointi merkitsee sitä, että alaa koskevat parhaat tutkimustulokset huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki sellaiset näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdistettynä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa alueen suojelutavoitteisiin. Toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä suunnitelman tai hankkeen vain varmistuttuaan siitä, että se ei vaikuta haitallisesti

alueen koskemattomuuteen, kun otetaan huomioon tämän toiminnan vaikutusten asianmukaista arviointia koskevat päätelmät. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.

Laki ympäristövaikutusten arviointinmenettelystä (YVA-laki)

YVA-lain 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

YVA-lain 4 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

YVA-lain 4 §:n 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-asetus)

YVA-asetuksen 6 §:n 10 kohdan a alakohdan mukaan hankkeita, joihin sovelletaan arviointimenettelyä YVA-lain 4 §:n 1 momentin nojalla ovat pohjaveden otto tai tekopohjaveden muodostaminen, jos sen vuotuinen määrä on vähintään 3 miljoonaa kuutiometriä.

YVA-asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa YVA-lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti muun ohella seuraavia seikkoja:

1) hankkeen ominaisuuksia, kuten a) hankkeen koko; b) yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa; c) luonnonvarojen käyttö; (---) e) pilaantuminen ja muut haitat;

2) hankkeen sijaintia, kuten a) nykyinen maankäyttö; b) alueen luonnonvarojen suhteellinen runsaus, laatu ja uudistumiskyky; c) luonnon sietokyky ottaen erityisesti huomioon kosteikot, (---) luonnon- ja maisemansuojelualueet, lain nojalla luokitellut tai suojellut alueet, (---)

3) vaikutusten luonnetta, kuten a) vaikutusalueen laajuus ottaen huomioon vaikutuksen kohteena olevan väestön määrä; (---) c) vaikutuksen suuruus ja monitahoisuus; d) vaikutuksen todennäköisyys; e) vaikutuksen kesto, toistuvuus ja palautuvuus.

Yhteisön vesipolitiikan puitteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY (vesipuitedirektiivi) kansallinen täytäntöönpano ja soveltaminen

Vesipuitedirektiivin 2 artiklan 10 kohdan mukaan mainitussa direktiivissä pintavesimuodostumalla tarkoitetaan pintavesien erillistä ja merkittävää osaa, kuten järveä, tekoallasta, puroa, jokea tai kanavaa, puron, joen tai kanavan osaa, jokisuun vaihettumisaluetta tai rannikkovesien osaa. Mainitun artiklan 21 kohdan mukaan ekologisella tilalla tarkoitetaan pintavesiekosysteemien rakenteen ja toiminnan kuvaamista liitteen V mukaisesti.

Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan vesipiirien hoitosuunnitelmissa esitettyjä toimenpideohjelmia käytäntöön saatettaessa pintavesien osalta:

i) jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 6 ja 7 kohtaa ja rajoittamatta kuitenkaan 8 kohdan soveltamista;

ii) jäsenvaltioiden on suojeltava, parannettava ja ennallistettava kaikkia pintavesimuodostumia ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa keinotekoisia tai voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia koskevaa iii alakohtaa, tavoitteena saavuttaa viimeistään 15 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta pintaveden hyvä tila liitteessä V vahvistettujen vaatimusten mukaisesti, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 4 kohdan mukaista määräaikojen pidentämistä sekä 5, 6 ja 7 kohtaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 kohdan soveltamista;

iii) jäsenvaltioiden on suojeltava ja parannettava kaikkia keinotekoisia ja voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia, tavoitteena saavuttaa hyvä ekologinen potentiaali ja pintaveden hyvä kemiallinen tila viimeistään 15 vuoden kuluessa tämän direktiivin voimaantulosta liitteessä V vahvistettujen vaatimusten mukaisesti, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 4 kohdan mukaista määräaikojen pidentämistä sekä 5, 6 ja 7 kohtaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 kohdan soveltamista;

iv) jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön 16 artiklan 1 ja 8 kohdan mukaiset tarvittavat toimenpiteet, tavoitteena vähentää asteittain prioriteettiaineista aiheutuvaa pilaantumista sekä lopettaa kerralla tai vaiheittain vaarallisten prioriteettiaineiden päästöt ja häviöt, sanotun kuitenkaan rajoittamatta osapuolia koskevien, 1 artiklassa tarkoitettujen kansainvälisten sopimusten soveltamista.

Vesipuitedirektiivin liitteessä V on esitetty muun ohella pintavesien ekologisen tilan luokittelua koskevat laadulliset tekijät ja tilan luokittelun normatiiviset määritelmät, ekologisen tilan luokittelua ja esittämistä koskevat vaatimukset, pohjaveden määrällistä tilaa ja määrällisen tilan seurantaa, kemiallista tilaa ja sen seurantaa sekä pohjaveden tilan esittämistä koskevat vaatimukset.

Vesipuitedirektiivin liitteessä V on mainittu ekologisen tilan luokittelua koskevina laadullisina tekijöinä jokien osalta biologiset tekijät, joita ovat vesikasvillisuuden koostumus ja runsaussuhteet, pohjaeläimistön koostumus ja runsaussuhteet sekä kalaston koostumus ja runsaussuhteet, biologisia tekijöitä tukevat hydrologis-morfologiset tekijät, joita ovat joen esteettömyyden lisäksi hydrologiseen järjestelmään liittyen virtauksen määrä ja dynamiikka sekä yhteys pohjavesimuodostumiin ja morfologisiin tekijöihin liittyen joen syvyyden ja leveyden vaihtelu, pohjan rakenne ja laatu sekä rantavyöhykkeen rakenne, biologisia tekijöitä tukevat kemialliset ja fysikaalis-kemialliset tekijät, joita ovat yleisinä tekijöinä lämpöolot, happitilanne, suolaisuus, happamoitumistilanne ja ravinneolot, sekä erityiset pilaavat aineet.

Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) on tuomiossaan C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV v. Saksan valtio esittänyt vastauksen ennakkoratkaisupyyntöön asiassa, jossa oli asiallisesti kysymys Pohjois-Saksassa sijaitsevan Weser-joen eri osien syventämishankkeesta, jonka tarkoituksena oli mahdollistaa suurimpien konttialusten pääsy Saksassa sijaitseviin Bremerhavenin, Braken ja Bremenin satamiin. Vastauksena sille esitettyyn ennakkoratkaisupyyntöön EUT totesi, että vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i–iii alakohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltioilla on, jollei poikkeusta sovelleta, velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana. Unionin tuomioistuin on edelleen todennut, että 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa olevaa käsitettä pintavesimuodostuman "tilan huononeminen" on tulkittava siten, että kyseessä on huononeminen heti, kun ainakin yhden kyseisen direktiivin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla, vaikka tämä huononeminen ei johda pintavesimuodostuman luokan alenemiseen kokonaisuudessaan. Jos tämä kyseisessä liitteessä tarkoitettu laadullinen tekijä kuuluu jo alimpaan luokkaan, kaikenlainen kyseisen tekijän huononeminen merkitsee kuitenkin mainitun 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettua pintavesimuodostuman "tilan huononemista".

Vesipuitedirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön lailla vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (vesienhoitolaki, 1299/2004) sekä muun ohella ympäristönsuojelulailla ja vesilailla.

Vesilain 2 luvun 11 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 120/2004 vp) on todettu, että säännös tarkoittaisi, että vesienhoitosuunnitelman tiedot hankkeen kohteena olevasta vesistöstä vaikuttaisivat hankkeen hyötyjen, haittojen ja vahinkojen arviointiin. Säännös ei siten merkitsisi, että vesienhoitosuunnitelma vaikuttaisi sellaisenaan suoraan luvan myöntämisen edellytyksiin tai että suunnitelma syrjäyttäisi vesilain 2 luvun 6 §:n mukaisen intressivertailun.

Vesienhoitolain 2 §:n 4 kohdan mukaan mainitussa laissa pintavesimuodostumalla tarkoitetaan pintavesien erillistä ja merkittävää osaa, kuten järveä, tekoallasta, puroa, jokea tai kanavaa, puron, joen tai kanavan osaa, jokisuun vaihettumisaluetta tai rannikkoveden osaa.

Vesienhoitolain 8 §:n 1 momentin mukaan pinta- ja pohjavedet luokitellaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella. Pintaveden luokka perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan, kumpi niistä on huonompi.

Vesienhoitolain 8 §:n 2 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila on erinomainen, hyvä, tyydyttävä, välttävä tai huono. Luokitus tehdään suhteutettuna vertailuoloihin. Voimakkaasti muutettujen ja keinotekoisten pintavesimuodostumien vertailuoloina on paras saavutettavissa oleva ekologinen tila, johon suhteutettuina ne vastaavasti luokitellaan hyvään, tyydyttävään, välttävään ja huonoon tilaan.

Vesienhoitolain 8 §:n 3 momentin mukaan pintaveden kemiallinen tila on hyvä, jos se täyttää asetuksella erikseen säädettyjen yhteisölainsäädännössä määriteltyjen haitallisten aineiden ympäristölaatunormit.

Vesienhoitolain 8 §:n 4 momentin mukaan pohjavedet luokitellaan kemiallisten ja määrällisten ominaisuuksien perusteella hyvään ja huonoon tilaan.

Vesienhoitolain 10 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin: 1) pintavesityyppien maantieteellisiin ja luonnontieteellisiin ominaisuuksiin perustuvasta jaottelusta, keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen pintavesien tarkastelusta sekä pintavesityypille ominaisten vertailuolojen määrittämisestä ja vertailualueiden valinnasta; 2) pohjavesien ominaispiirteiden tarkastelusta; 3) vesien tilan ja käytön selvitysten sekä vesipalvelujen taloudellisen selvityksen tarkemmasta sisällöstä ja niiden laatimisesta; 4) vesien seurannasta ja seuranta­ohjelmasta; 5) pintavesien ja pohjavesien luokittelun perusteista.

Vesienhoitolain 10 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan lisäksi säätää tarkemmin 1 momentissa tarkoitettuja asioita vastaavista seikoista, jos se on tarpeen yhteisön vesipolitiikan puitteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY täytäntöön panemiseksi.

Vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (1040/2006, vesienhoitoasetus) 3 luvun 9 §:n 1 momentin mukaan mainitussa luvussa tarkoitetaan pintaveden ekologisen tilan luokittelussa:

1) biologisilla tekijöillä kasviplanktonia, päällysleviä, makroleviä, muuta vesikasvillisuutta, pohjaeläimistöä ja kalastoa;

2) hydrologis-morfologisilla tekijöillä virtausoloja, viipymää, veden korkeutta, syvyyssuhteita, pohjan ja rantavyöhykkeen rakennetta sekä yhteyttä pohjaveteen;

3) fysikaalis-kemiallisilla tekijöillä näkösyvyyttä, lämpöoloja, happioloja, suolaisuutta, happamoitumistilannetta, ravinneoloja ja kansallisesti valittuja vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitettuja aineita;

4) vertailuoloilla 1–3 kohdassa tarkoitettujen tekijöiden arvoja, jotka vastaavat täysin tai lähes täysin häiriintymättömiä ekologisia oloja;

5) ekologisella laatusuhteella ekologista tilaa osoittavien biologisten tekijöiden poikkeamaa vertailuoloista.

Vesienhoitoasetuksen 9 §:n 2 momentin mukaan kohdassa 1–3 tarkoitetut tekijät joki-, järvi- ja rannikkovesissä on esitetty tarkemmin liitteessä 1 sekä vesipuitedirektiivin liitteessä V.

Vesienhoitoasetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan erinomaiseksi, hyväksi, tyydyttäväksi, välttäväksi tai huonoksi vertaamalla veden tilaa vertailuoloihin ja käyttäen liitteessä 1 esitettyjä määritelmiä. Keinotekoisen ja voimakkaasti muutetun pinta­veden tila luokitellaan vastaavasti hyväksi, tyydyttäväksi, välttäväksi tai huonoksi suhteutettuna parhaaseen saavutettavissa olevaan ekologiseen tilaan.

Vesienhoitoasetuksen 12 §:n 2 momentin mukaan luokittelu tehdään biologisten tekijöiden avulla ottaen huomioon niitä tukevat hydrologis-morfologiset ja fysikaalis-kemialliset tekijät. Luokittelu erinomaisesta huonoon ilmaistaan ekologisena laatusuhteena asteikolla 1–0.

Vesienhoitoasetuksen 12 §:n 3 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan enintään tyydyttäväksi, jos vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitetun aineen ympäristönlaatunormi on ylittynyt.

Vesienhoitoasetuksen 12 §:n 4 momentin mukaan pintaveden ekologisen tilan luokitteluun ja tulosten esittämiseen sovelletaan lisäksi, mitä vesipuitedirektiivin liitteessä V säädetään.

Vesipuitedirektiivin liitteen V perusteella vesienhoitoasetuksen liitteessä 1 on esitetty pintaveden ekologisen tilan luokittelussa käytettävät määritelmät liitteestä tarkemmin ilmenevällä tavalla. Liitteessä on määritelty biologisten tekijöiden, hydrologis-morfologisten tekijöiden ja fysikaalis-kemiallisten tekijöiden osalta asetuksen 9 §:ssä mainittujen osatekijöiden osalta, millä edellytyksillä tila on erinomainen, hyvä tai tyydyttävä. Välttäviksi luokitellaan vedet, joissa ilmenee suurehkoja muutoksia biologisten tekijöiden arvoissa ja joissa eliöyhteisöt eroavat merkittävästi niistä, jotka tavallisesti liitetään kyseisen pintavesityypin häiriintymättömiin olosuhteisiin. Huonoiksi luokitellaan vedet, joissa ilmenee vakavia muutoksia biologisten tekijöiden arvoissa ja joista puuttuu suuri osa eliö­yhteisöistä, jotka tavallisesti liitetään kyseisen pintavesityypin häiriintymättömiin olosuhteisiin.

Asiassa saatu selvitys

Yleistä

Lakeuden Vesi Oy on Kurikan ja Seinäjoen kaupunkien, Ilmajoen ja Jalasjärven kuntien sekä Valio Oy:n ja Altia Oyj:n omistama yhtiö, jonka tarkoituksena on tuottaa osakkailleen pohjavettä. Suurin yksittäinen vedenostaja on Seinäjoen Vesi Oy, joka hoitaa Seinäjoen kaupungin vesihuollon. Seinäjoen kulutus on ollut vuonna 2010 yli puolet koko Lakeuden Vesi Oy:n tuottamasta vesimäärästä. Osakkaiden lisäksi Lakeuden Vesi Oy myy vettä neljälle vesiosuuskunnalle sekä Kauhajoen Vesihuolto Oy:lle ja Lappavesi Oy:lle.

Lakeuden Vesi Oy toimittaa talousvettä kulutukseen kahdeksasta pohjavedenottamosta. Verkostoon johdettu kokonaisvesimäärä vuosina 2009 ja 2010 on ollut 13 300 m³/d ja 14 100 m³/d. Pääottamona toimii Pahalähteen ottamo. Sen lisäksi merkittäviä ottamoita ovat Koskuuslähde, Autionmaa ja Nummikangas A. Hakijan seitsemästä pohjavedenottamosta ja Koskuuslähteen vuokralla olevasta ottamosta saa vedenottolupien mukaan ottaa vettä yhteensä 20 400 m³/d. Hakemuksen mukaan käytännön kokemusten, tehtyjen asiantuntijaselvitysten ja lupamääräysten perusteella mainittua määrää ei saada tai voida ottaa pohjaveden laadun heikkenemättä.

Lakeuden Vesi Oy on hakenut lupaa Pohjankankaaseen kuuluville kolmelle pohjavesialueelle sijaitseville vedenottamoille. Pohjankankaaseen kuuluu Karvian kunnan alueella kolme pohjavesialuetta, jotka ovat pohjoisesta etelään siirryttäessä Nummikankaan eteläpuolella oleva Elliharju, Kantinkangas ja Karvianjoen eteläpuolella oleva Kauraharjunkangas. Hakija on jo aluehallintovirastossa peruuttanut Elliharjulle suunniteltujen pohjavedenottamoiden lupahakemuksen.

Hakemuksessa on todettu, että Lakeuden Vesi Oy:n vedentoimitusvarmuus lähestyy kriittistä tasoa. Nykyisellään kyetään vastaamaan vuorokautiseen keskikulutukseen (yli 14 000 m³/d) välttävästi, toimitusvarmuuden ollessa 30–40 %. Huippukulutustilanteissa (yli 18 000 m³/d) toimitusvarmuus on laskennallisesti noin 10 %, mutta todellisuudessa tähän ei pystytä vastaamaan kuin hetkellisesti, johtuen vedenottolupiin asetetuista Kauhajoen ja Halmeenojan virtaamien rajoituksista. Yhtiön toiminta-alueen vedentarpeen on vuonna 2013 arvioitu saavuttavan pisteen, jolloin eletään niin sanotusti kädestä suuhun. Muutamaa vuotta myöhemmin vedenkäyttöä nykyisin ottamoin jouduttaisiin todennäköisesti rajoittamaan. Hakijan vuosittain toimittama vesimäärä on kasvanut vuosien 1995–2010 aikana noin 5 100 m³/d:llä. Ennustettu vedenkulutus vuonna 2020 on noin 18 000 m³/d ja vuonna 2030 noin 20 800 m³/d. Vesimäärän kasvuun vaikuttavat merkittävästi alueella sijaitsevat suuret elintarviketeollisuuden yksiköt. Lisäksi Seinäjoen seutu on yksi Suomen voimakkaimmin kasvavista kaupunkiseuduista.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Lakeuden Vesi Oy:lle luvan kolmen vedenottamon rakentamiseen. Kauraharjun vedenottamon (kaivo PK2) suurin sallittu ottomäärä kuukausikeskiarvona laskettuna on 2 500 m³/d. Kauraharjun ottamosta noin kolme kilometriä pohjoiskoilliseen sijaitsee Kantinkankaan vedenottamon kaivo PK1 ja siitä noin 2,5 kilometriä pohjoiseen Kantinkankaan vedenottamon kaivo PK3. Suurin sallittu ottomäärä Kantinkankaan vedenottamosta on kuukausikeskiarvona laskettuna enintään 2 000 m³/d siten, että kaivosta PK1 saa ottaa vettä enintään 400 m³/d ja kaivosta PK3 enintään 1 600 m³/d. Pohjoisimpana mainituista kolmesta kaivosta sijaitsevan kaivon PK3 pohjoispuolella yli kymmenen kilometrin etäisyydellä sijaitsee vedenottamo Nummikangas A.

Tutkimukset ja selvitykset

Alueen tutkiminen aloitettiin geofysikaalisilla tutkimuksilla. Painovoimatutkimuksilla selvitettiin kallioperän sijaintia ja maatutkalla muodostuman rakennetta ja pohja-/orsivedenpinnan tasoa. Painovoimamittauksen tulkinnan apuna tehtiin referenssikairauksia kalliopinnan tason määrittämiseksi. Seuraavassa vaiheessa täydennettiin havaintoputkiverkostoa ja aloitettiin varsinaiset kaivonpaikkatutkimukset. Maaperän rakennekuvausta tarkennettiin tekemällä tarvittavilta osin lisää maatutkaluotauksia. Tutkimusalueelle on asennettu noin 80 havaintoputkea. Pohja- ja orsi­veden purkautumispaikkoihin on rakennettu seitsemän virtaamamittauspistettä.

Koepumppauksia alueella on tehty neljässä kohteessa, joista nyt kysymyksessä olevissa kohteissa kolme, yksi Kauraharjulla (PK2) ja kaksi Kantinkankaalla (PK1 ja PK3 erillisinä). Koepumppaukset ovat kestäneet kaksi–kolme kuukautta. Niiden yhteydessä pohjaveden laatua on analysoitu pumppauskaivoista ja yksityiskaivoista.

Maaperän vedenjohtavuutta on mitattu K-testeri-laitteistolla viidestätoista havaintoputkesta ja arvioitu myös kairauksien yhteydessä otetuista maaperänäytteistä sekä laskettu koepumppausten tuloksista. Harjumuodostuman kulkua Kauraharjulla sekä pohjaveden purkautumisalueiden sijaintia kartoitettiin vuonna 2010 helikopterista lämpökameran avulla.

Lähdealueilla on tehty kasvillisuuskartoitus ja lisäksi on laadittu luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen vaikutusten arviointi Karvian pohjavesihankkeen vaikutuksista Natura 2000 -verkostoon sisällytettyihin alueisiin.

Arviot vedenoton vaikutuksista pohja- ja pintavesiin sekä virtaamiin

Kauraharjun vedenottamolta PK2 tehdyn noin neljä kuukautta kestäneen koepumppauksen aikana pohjaveden pinnat laskivat ottamolla noin metrin ja ottamon lähialueella noin 0,6 m. Koepumppauksen tuotto oli koko ajan yli 3 000 m³/d. Alenemat olivat pumppaustehoon nähden melko pieniä, tasapainotilaa ei koepumppauksen aikana saavutettu. Veden laatu pysyi koko ajan hyvänä.

Kantinkankaan pohjavesialueella on tehty koepumppauksia koekaivolla PK1 keväällä 2008 reilun kahden kuukauden ajan sekä koekaivolla PK3 loppuvuodesta 2009 kolmen kuukauden ajan.

Koekaivon PK1 koepumppauksen teho oli 1 400–2 000 m³/d, jolloin pohjaveden pinta laski pumppauksen aikana ottamolla 2,0–2,5 m. Kaivon lähialueilla lasku oli noin 1,0 m, tasapainotilaa ei saavutettu. Muodostuman itäosassa on tällä alueella laaja orsivesivyöhyke, jossa koepumppaus ei vaikuttanut alueen kaivojen ja vedenottamoiden pinnankorkeuksiin eikä lähteiden ja lähdepurojen virtaamiin. Vedenlaatu pysyi koko koepumppauksen aikana pääosin hyvänä, mutta raudan ja mangaanin pitoisuudet hieman kasvoivat.

Koekaivon PK3 koepumppauksen teho oli 1 500–2 000 m³/d. Koepumppauksen aiheuttama alenema kaivoalueella oli noin 1,5 m ja kaivon lähialueella noin 0,5 m. Koepumppauksen tehon ollessa 1 500 m³/d pohja­veden pinnat asettuivat tasapainotilaan. Veden laatu pysyi hyvänä koko koepumppauksen ajan. Koepumppauksen vaikutusalue oli laajempi kuin kaivon PK1 koepumppauksessa, mutta pohjavedenpinnan alenemat olivat pienemmät.

Karvianjoen virtaama-arvot on arvioitu Vahokosken kohdalla, johon hankkeeseen kuuluvien pohjavedenottamoiden vaikutukset ulottuvat. Vahokoski sijaitsee Suomen vesistöaluejaottelussa Karvianjoen yläosan alueen (nro 36.04) ja Jouhikylän alueen (36.041) alarajoilla. Sen valuma-alueen pinta on 642 km². Vahokosken virtaamat arvioitiin Vatajankosken virtaama-arvojen ja valuma-alueiden pinta-alojen suhteen avulla sekä ympäristöhallinnon vesistömallijärjestelmän antamien simuloitujen arvojen perusteella. Vatajankosken valuma-alueen suuruus on 998 km². Vatajankosken yläpuolella sijaitsee Jyllinkosken vesivoimalaitos.

Pohjavedenottamisella ei ole katsottu olevan merkittävää vaikutusta Karvianjoen virtaamiin keskivirtaaman (MQ) ja ylivirtaamien (HQ ja MHQ) vallitessa, jolloin pohjaveden ottamisen kautta poistuvan vesimäärän (noin 0,075 m³/s) osuus on noin 1 % Karvianjoen keskivirtaamasta Vahokosken kohdalla. Alivirtaamatilanteissa otettavan pohjaveden osuus on 8,6 % keskialivirtaamasta (MNQ) ja 38 % alivirtaamasta (NQ) simuloitujen arvojen perusteella laskettuna.

Hakemukseen liitetyssä Karvian virtausmallinnusraportissa (Pöyry Finland Oy, 15.12.2010) on tarkasteltu pohjavesimallin avulla hankkeen vaikutuksia valuma-alueiden osa-alueisiin tilanteessa, jossa pohjavesilaitoksen käyttötilanteen aikainen vedenotto on 6 500 m³/d, eli myös Elliharjun suunnitellut kaivot ovat käytössä. Virtausmallilla on tehty laaja tarkastelu siitä, kuinka pohjavedenotto ja sadanta vaikuttavat alueen lähteiden ja lähdepurojen virtaamiin.

Virtausmalliraportissa tarkasteltu valuma-alueen osa-alue A4 sijaitsee sekä harjualueen itäpuolella että länsipuolella A1 ja A5-alueiden eteläpuolella. Virtaamat kerääntyvät alueella muun muassa Vehkaluomaan, Hautaluomaan, Halmesojaan, Partakylänpuroon, Lähdekorvenpuroon, Kalalaitoksenpuroon sekä Karvianjokeen. Pohjavesimallin perusteella harjualueelta purkautuu pohjavettä A4-alueelle luonnontilassa keskimäärin 9 605 m³/d (111 l/s). Tuotantovaiheessa purkautuvan veden määrä vähenee noin 1 770 m³/d (20 l/s) eli noin 18 % kokonaispurkaumasta. Vähäsateisina vuosina 2002–2003 virtausmäärät olisivat vähentyneet noin 1 750 m³/d (20 l/s) eli noin 18 %. Karvianjoen keskivirtaama (MQ) alueen A4 alarajalla vuosina 1990–2009 on ollut noin 580 600 m³/d (6,72 m³/s) ja keskialivirtaama noin 75 600 m³/d (0,88 m³/s). Pohjavesi- virtaamien väheneminen vedenoton myötä alueilla A1–A4 vähentää Karvianjoen keskivirtaamaa osavaluma-alueen A4 alarajalla noin 0,6 % ja keskialivirtaamaa (MNQ) noin 5 %.

Valuma-alueen osa-alue A5 sijaitsee harjualueen länsipuolella. Virtaamat kerääntyvät alueella muun muassa Latikanojaan, Lähdeluomaan ja Mustakeitaanlähteeseen. Pohjavesimallin perusteella harjualueelta purkautuu pohjavettä A5-alueelle luonnontilassa keskimäärin 3 960 m³/d (45 l/s). Tuotantovaiheessa purkautuvan veden määrä vähenee noin 890 m³/d (10 l/s) eli noin 22 % kokonaispurkaumasta. Vähäsateisina vuosina 2002–2003 virtausmäärät olisivat vähentyneet noin 1 320 m³/d (15 l/s) eli noin 33 %. Keskivirtaama (MQ) alueen A5 alarajalla vuosina 1990–2009 on ollut noin 74 100 m³/d (0,86 m³/s) ja keskialivirtaama (MNQ) noin 10 000 m³/d (0,12 m³/s). Pohjavesivirtaamien väheneminen vedenoton myötä alueella A5 vähentää keskivirtaamaa osavaluma-alueen A5 alarajalla noin 1 % ja keskialivirtaamaa (MNQ) noin 9 %.

Valuma-alueen osa-alue A6 sijaitsee Kauraharjun itäpuolella. Pohjavesimallin perusteella harjualueelta purkautuu pohjavettä A6-alueelle luonnontilassa keskimäärin 1 300 m³/d (15 l/s). Tuotantovaiheessa purkautuvan veden määrä vähenee noin 140 m³/d (1,6 l/s) eli noin 11 % kokonaispurkaumasta. Vähäsateisina vuosina 2002–2003 virtausmäärät olisivat vähentyneet noin 500 m³/d (5,8 l/s) eli noin 38 % kokonaispurkaumasta. Alueen A6 alarajalla eli Riihiluoman suulla keskivirtaama (MQ) vuosina 1990–2009 on ollut noin 15 300 m³/d (0,18 m³/s) ja keskialivirtaama (MNQ) noin 120 m³/d (0,0014 m³/s). Pohjavesivirtaamien väheneminen vedenoton myötä alueella A6 vähentää Riihiluoman suun keskivirtaamaa noin 0,9 % ja keskialivirtaamaa (MNQ) noin 100 %.

Mustakeitaan lähdealue sijaitsee A5-alueen keskivaiheilla harjumuodostuman kupeessa. Mustakeitaan lähdealue koostuu monista eri pohjaveden purkautumispaikoista. Mustakeitaanlähteen vedet virtaavat Lähdeluomaan ja sitä kautta Karvianjokeen. Mustakeitaan lähdealueelle purkautuu luonnontilassa keskimäärin 1 075 m³/d (12 l/s). Tuotantovaiheessa purkautuvan veden määrä vähenee noin 435 m^3­/d (5,0 l/s), joka vastaa noin 40 % kokonaispurkaumasta. Vähäsateisina vuosina 2002–2003 virtausmäärät olisivat vähentyneet noin 470 m³­/d (5,4 l/s) eli noin 44 %. Mustakeitaan lähdealueen virtaamien muutoksia on tarkasteltu purkautumistarkastelun lisäksi lineaarisen regressioanalyysin avulla. Sen perusteella vedenoton vaikutus lähteeseen olisi vähäisempi (34 %) kuin virtausmallitarkastelussa.

Karhusaaren lähde sijaitsee A4-alueen keskivaiheilla. Karhusaaren lähde on pistekohtainen orsivesilähde, jolla ei koepumppauksen perusteella ole yhteyttä pohjavesivyöhykkeeseen. Lähteen vedet virtaavat Hautaluomaan, jota pitkin ne päätyvät Karvianjokeen. Karhusaaren lähteestä purkautuu luonnontilassa keskimäärin 455 m³­/d (5,3 l/s). Tuotantovaiheessa purkautuvan pohjaveden määrä Karhusaaren alueella vähenee noin 90 m³­/d (1,0 l/s). Vähenevä pohjaveden määrä ei vaikuta Karhusaaren lähteen virtaamiin, mutta vähentää pohjaveden kokonaispurkaumaa alueella. Vähäsateisina vuosina 2002–2003 virtausmäärät olisivat vähentyneet noin 80 m³/d (0,93 l/s).

Arviot vaikutuksista vedenottoon

Vedenoton vaikutusta tutkimusalueen vesiosuuskuntien kaivoihin sekä yksityiskaivoihin on tutkittu koepumppauksien sekä virtausmallinnuksen avulla. Koepumppausten lyhyen keston vuoksi arviot pitkäaikaisista vaikutuksista sisältävät osittaista epävarmuutta.

Kaikki Kantinkankaan vedenottamon vaikutusalueella sijaitsevat vedenottamot ovat painetasojen ja koepumppauksien perusteella orsivesivyöhykkeessä. Koepumppausten perusteella vedenotolla ei arvioida olevan haitallisia vaikutuksia alueen kaivoihin. Mahdollisia vaikutuksia voi ilmetä alueilla, joilla pohjaveden ja orsiveden erottava silttikerros puuttuu. Hakemuksen mukaan Kantinkankaan vedenotosta ei ennalta arvioituna aiheudu vedensaannin estymistä tai huomattavaa vaikeutumista.

Painetasojen ja koepumppauksen perusteella myös Kauraharjun veden­ottamon vaikutusalueen kaivot sijaitsevat orsivesivyöhykkeessä. Hakemuksessa on todettu yhden vapaa-ajan asunnon kaivon olevan ainoa, johon jatkuva vedenotto Kauraharjulla voi vaikuttaa.

Vaikutukset vesivoimaan

Hakemuksessa on todettu, että pohjaveden ottamisen on arvioitu vähentävän Karvianjoen virtaamaa vedenottoa vastaavalla määrällä. Rakennetun vesivoiman menetyksistä on määrätty maksettavaksi korvaukset lupamääräyksistä 12 ilmenevällä tavalla.

Lähdealueita koskeva selvitys

Hakemusasiakirjoihin on liitetty Karvian pohjavesihankkeen lähdealueiden kasvillisuusselvitykset (Suomen Luontotieto Oy, 62/2008). Selvityksessä todetaan, että vaikka kysymyksessä oli lähdealueisiin ja pohjavesipurkaumiin kohdistunut kasvillisuuskartoitus, selvitettiin laajemmalta inventointialueelta myös luonnonsuojelulain tarkoittamat suojeltavat luontotyypit, metsälain tarkoittamat erityisen tärkeät elinympäristöt ja vesilain tarkoittamat suojeltavat pienvedet. Inventointi toteutettiin Luonnonsuojelulain luontotyyppien inventointiohjeen (Pääkkönen 2000) mukaisesti. Kasvillisuusselvitys tehtiin usealla maastokäynnillä kesän 2008 aikana. Maastopäiviä kertyi yhteensä 13. Kesällä 2010 tehtiin lisäselvitykset Patamannevan, Mustakeitaan ja Joentaustan tutkimusalueille.

Mainitussa selvityksessä todetaan, että inventoitavat kohteet sijaitsevat Pohjankankaan harjualueella, joka on osa Länsi-Suomen harjujaksoa.

Inventointialueen pohjoisosa ulottuu Kauhajoen kaupungin rajalle ja eteläisin kohde sijaitsee Kauraharjun alueella, lähellä Honkajoen rajaa. Tutkimusalue on jaettu 12 erilliseen kohteeseen. Inventointialueet olivat pinta-alaltaan keskimäärin yli 100 hehtaaria ja niiltä haettiin systemaattisesti kaikki mahdolliset lähteet ja pohjavesipurkaumat. Selvityksessä löydetyt pohjavesipurkaumat sekä lähteet kuvattiin mahdollisimman tarkasti ja niiden sijainti esitettiin gps-koordinaatein. Lähteet arvotettiin ja niiden luonnontilaisuus arvioitiin sekä topografian että kasvillisuuden perusteella.

Selvityksen yhteenvedossa on todettu, että Karhusaaren lähde on kasvillisuudeltaan alueen edustavin lähde, jonka lajistoon kuuluvat uhanalaiset röyhysara ja pussikämmekkä. Huolimatta lähteen yläpuolelle rakennetusta kaivosta kohde on edelleen luonnontilainen. Toinen tutkimusalueen edustavista lähteistä on Mustakeitaan lähde. Edelleen selvityksen yhteenvedossa on muun ohella todettu, että Joentaustan tutkimusalueella lohkolla 3 on selvästi havaittavissa kaksi pohjavesipurkaumaa joen itäreunalla. Myös lohkolla 2 on joenrannassa pohjavesipurkaumia. Selvityksessä todetaan, että pohjavesipurkaumat ovat Karvianjoen reunoilla varsin tavanomaisia ottaen huomioon alueen pohjavesivarannot. Selvityksen mukaan alueelle suunniteltu vedenotto ei uhkaa alueella sijaitsevia lähteitä tai pohjavesipurkaumia.

Vaikutukset Natura 2000 -alueiden luonnonarvoihin

Hakemukseen on liitetty luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-vaikutusten arvio koskien Karvian pohjavesihankkeen vaikutuksia Kauhaneva–Pohjankangas -nimiseen Natura-alueeseen (Suomen Luontotieto Oy, 8/2011). Mainittua arviointia on saatujen lausuntojen jälkeen täydennetty luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisella Natura-vaikutusten arvioinnilla koskien Karvian pohjavesihankkeen vaikutuksia neljään alueella sijaitsevaan Natura 2000 -suojelualueeseen (Suomen Luontotieto Oy, 32/2012). Viimeksi mainittuun selvitykseen on liitetty seuraavat selvitykset: Tarkastelu vedenoton vaikutuksista lähdealueiden ja purojen virtaamiin ja pinnankorkeuksiin Natura-arviointia varten, Kanttikankaan lähdealueiden vedenoton aikaisista virtaama- ja pinnankorkeusmuutoksista Natura-arviointia varten, Karvianjoen taimenen esiintyminen vedenoton vaikutusalueella ja arvio vedenoton vaikutuksista kannan elinvoimaisuuteen, Karvian, Ellinharjun, Kantinkankaan ja Kauraharjun vedenottamoiden liito-oravaselvitys 2012 ja viitasammakkoselvitys.

Natura-arvioinnin täydennyksessä todetaan, että arvio perustuu kohteiden Natura-tietolomakkeen tietoihin luontotyyppien ja direktiivilajien esiintymisestä alueella. Natura-arviota varten on tehty erilliset luonto- selvitykset koskien alueen lähteitä ja pohjavesipurkaumia. Selvitykset koskivat myös Natura-alueiden ulkopuolisia kohteita ja niihin kuuluvia, monimuotoisuuden kannalta mahdollisesti merkittäviä kohteita. Alueelta on hankkeeseen liittyen tehty myös muita lajistoselvityksiä. Alueelta tehdyt maastoselvitykset toteutettiin kesällä 2008, 2009 ja 2012. Selvityksessä huomioitiin myös Metsähallituksen alueelta viime vuosina tekemät lajistoselvitykset sekä juuri julkaistu Kauhaneva–Pohjankankaan käyttö- ja hoitosuunnitelma, mutta varsinaisessa Natura-arviossa niitä ei Natura-lainsäädännön mukaisesti käsitelty. Kauhaneva–Pohjankankaan Natura-luontotyypit on kartoitettu tarkasti Metsähallituksen toimesta ja tämä aineisto oli Natura-arvion laatijan käytössä. Metsähallituksen aineiston luontotyyppimääritykset eroavat huomattavasti virallisen Natura-tieto­lomakkeen tiedoista. Hankkeen vaikutusten kannalta merkittävin asia on pohjavedenoton vaikutukset Natura-alueiden lähteiden ja muiden pohjavesipurkaumien vesitaseeseen. Tämän selvittämiseksi Mustakeitaan, Karhusaaren ja Kantinkankaan lähteiltä sekä alueen purojen virtaamien mahdollisten muutosten osalta tehtiin seurantatietoihin ja pohjaveden virtausmallinnukseen perustuvat erilliset selvitykset. Selvitykset ja virtausmalli perustuvat alueen pohjaveden koepumppauksiin ja muodostuman rakenteen geologiseen tulkintaan. Kesällä 2012 selvitettiin lisäksi alueen purojen taimenkanta. Lisäksi suunnitelluilta vedenottamoiden alueilta tehtiin erillisselvitykset liito-oravasta ja viitasammakoista.

Kauhaneva–Pohjankangas (FI0800002)

Kauhaneva–Pohjankangas (FI0800002; 6 865 ha) on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisena alueena (SCI) ja lintudirektiivin mukaisena alueena (SPA). Alue sijoittuu Karvian, Honkajoen ja Kauhajoen kuntien alueelle. Kauhaneva–Pohjankankaan alue kuuluu karuun Suomenselän lounaisosaan, jolle ovat ominaisia kuivat ja karut mäntyvaltaiset metsät ja laajat keidassuot. Kallioperä on osa Keski-Suomen syväkivialuetta ja muodostuu porfyyrisestä graniitista. Suurin osa puiston maaperästä on turvetta, vallitsevia ovat rahkavaltaiset turpeet. Kivennäismaista huomattava osa kuuluu Pohjankankaan suureen harjumuodostumaan. Ylivoimaisesti yleisin metsätyyppi on kanervatyypin kuiva kangas. Kauhaneva koostuu kolmesta keitaasta, jotka liittyvät tasaisiin, paikoin aapasuoluonteisiin neva-alueisiin. Keidasosat ovat tyypillisiä Etelä-Pohjanmaan konsentrisiä kermikeitaita. Kermiverkoston välissä on kymmenittäin suuria avovesiallikoita. Suoalueet ovat suurimmaksi osaksi luonnontilaisia. Paikoin niillä kasvaa komeata puustoa, mutta pääasiassa suot ovat aukeita. Keidassuokasvillisuuden ohella Kauhanevalla on minerotrofista suokasvillisuutta. Vedet ovat pääasiassa humuspitoisia suolampareita ja pieniä puroja, luomia. Pohjankankaan kupeilla ovat luonteenomaisia myös lähteet, joiden äärellä on pieniä kasvillisuudeltaan reheviä laikkuja, korpipuskia ja lähdelettoja.

Alueella esiintyvät luontodirektiivin liitteessä I mainitut luontotyypit Vuorten alapuoliset tasankojoet, joissa on Raununculion fluitantis ja Callitricho-Batrachium -kasvillisuutta (0 %), Keidassuot* (75 %), Letot (0 %), Aapasuot* (5 %), Boreaaliset luonnonmetsät* (3 %), Harjumuodostumien metsäiset luontotyypit (15 %)ja Fennoskandian lähteet ja lähdesuot (0 %). Lisäksi alueella esiintyvät luontodirektiivin liitteessä I mainittuja lintulajeja ja liitteessä mainitsemattomia säännöllisesti esiintyviä muuttolintulajeja.

Selvityksessä (Suomen Luontotieto Oy, 32/2012) on todettu, että suun­niteltu pohjavesihanke sijoittuu kokonaan Kauhaneva–Pohjankankaan Natura-alueen ulkopuolelle, joten pumppaamoiden rakentaminen ja niihin liittyvä muu maankäyttö ei uhkaa Natura-alueen luontotyyppejä. Selvityksen mukaan erillisselvitysten perusteella pohjavedenoton vaikutukset Mustakeitaan lähteen ja Karhusaaren lähteen virtaamiin ja pohjaveden tasoon jäävät hyvin vähäisiksi. Lähteiden vesipinnan taso alenisi korkeintaan muutamia senttejä. Vedenpinnan tason säilyminen lähes nykyisenkaltaisena varmistaa sen, että jäätymiselle herkkien lähdelajien juurakot eivät jäädy talvella, eivätkä kasvupaikaltaan herkät sammallajit kärsi elinympäristön laadun heikkenemisestä. Useat lähdelajit vaativat aina jäätöntä maaperää kasvupaikakseen ja useimmat lajeista ovat täysin riippuvaisia pohjavesipurkaumista. Karhusaaren lähdesara on tyyppiesimerkki tämänkaltaiset elinympäristövaatimukset omaavasta lajista. Suon kokonaisvesitasapainoon pohjavesihankkeella on todennäköisesti hyvin vähän vaikutusta, koska sadanta on keidassoiden vesitasapainon merkittävin säätelijä.

Mainitussa selvityksessä on edelleen arvioitu, että hankkeella ei ole vaikutusta Vuorten alapuoliset tasankojoet -luontotyypin säilymiseen tai ominaispiirteisiin Natura-alueella. Selvityksen mukaan hanke ei todennäköisesti merkittävästi vaikuta Keidassuot-luontotyypin säilymiseen tai ominaispiirteisiin Natura-alueella. Mahdolliset vähäisen sadannan ja pohjavedenoton yhdessä aiheuttamat haitat ovat lyhytaikaisia ja korjautuvia. Selvityksen mukaan hanke ei vaikuta Aapasuot-luontotyypin ominaispiirteisiin tai säilymiseen Natura-alueella, eikä todennäköisesti vaikuta Boreaaliset luonnonmetsät eikä Harjumuodostumien metsäiset luontotyypit -luontotyyppien säilymiseen tai ominaispiirteisiin. Letot ja Fennoskandian lähteet ja lähdesuot -luontotyyppien osalta selvityksessä on todettu, ettei hanke todennäköisesti merkittävästi vaikuta luontotyyppien säilymiseen tai ominaispiirteisiin Natura-alueella. Karhusaaren lähteen putkilokasvi- ja sammallajisto kykenevät sopeutumaan noin yhden senttimetrin vedenpinnan tason pysyvään alenemiseen. Lähteen alapuolelle on jo kymmenisen vuotta sitten rakennettu vedenjuoksua hidastava pato, joka varmistaa sen, ettei lähteikkö kuivu niukkasateisina kesinä.

Karvian luomat (FI0200091)

Karvian luomat (FI0200091; ei pinta-alatietoja) on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisena alueena (SCI). Karvian ja Kauhajoen kunnissa sijaitseva alue on Natura-verkostossa niin sanottuna viivamaisena kohteena, jonka vuoksi sen pinta-alaa ei ole eritelty. Karvian luomat edustavat paikoin täysin luonnontilaisia puronvarsia. Nummijoki ja Rumpuluoma yhtyvät kohdealueella. Jokien yhtymäkohdassa on luonnontilainen ja kuusikkoinen puronvarsi ja siihen liittyvä ojittamaton kangaskorpi. Rumpuluoma on noin 1,5–2 metriä leveä, mutta paikoin vain 10 cm. Vesi virtaa syvälle uurtuneessa uomassa, joka on hyvin kiemurainen ja paikoin suvantokohdiksi levennyt. Puronvarsi on kuusivaltaista kangaskorpea, jossa sekapuuna on koivua, harmaaleppää, pajuja ja katajaa. Puusto on ryteikköistä ja alueella on runsaasti kuollutta puu­ainesta. Kenttäkerroksen kasvillisuus on monilajista mutta tavanomaista kuten suo-orvokki, metsäkorte, maariankämmekkä, metsäimarre, oravanmarja, metsätähti ja mesimarja. Kasvillisuus on aukkoista ja paikoin maanpinta on kasvitonta ja paljasta. Sammalista puron varrella vallitsevat korpikarhunsammal, korpirahkasammal sekä erityisesti lehväsammalet. Alueella tavataan säännöllisesti koskikara (Cinclus cinclus), joka on alueella säännöllisesti esiintyvä muuttolintu. Luomissa elää myös purotaimen (Salmo trutta m. fario) sekä uhanalainen saukko (Lutra lutra), joka on luontodirektiivin liitteen II laji.

Hakemukseen liitetyssä selvityksessä (Suomen Luontotieto Oy, 32/2012) on todettu, että suunniteltu (myös Ellinharjun ottamot sisältävä) pohja­vesihanke sijoittuu lähes kokonaan Natura-alueen ulkopuolelle, mutta alueen länsipuolisten uomien valuma-alue ulottuu hankealueen pohjoisosaan. Hanke ei aiheuta suoria vaikutuksia Natura-alueen ympäristölle tai eliölajistolle. Selvityksessä on todettu alkuperäisen hakemuksen mukaiseen vedenottomäärään (6 500 m³/d) viitaten, että hanke saattaa pienentää Karvian Luomien Natura-alueen puroihin kertyvää pohjavettä purojen yläjuoksuilla jonkin verran (todennäköisesti muutamia prosentteja), mutta vaikutus tasaantuu todennäköisesti nopeasti alajuoksulle päin mentäessä.

Alueella esiintyvät luontodirektiivin liitteessä I mainitut luontotyypit Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit (60 %) ja Pikkujoet ja purot (40 %).

Selvityksessä (Suomen Luontotieto Oy, 32/2012) on todettu, että hankkeella ei ole suoria vaikutuksia Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit -luontotyyppiin, ja hankkeen aiheuttama epäsuora virtaamien väheneminen on niin pientä, ettei sillä ole todennäköisesti merkittävää vaikutusta luontotyyppiin. Edelleen selvityksessä on todettu, että hanke saattaa jonkin verran heikentää Pikkujoet ja purot -luontotyypin ominaispiirteitä erityisesti purojen latvaosissa, mutta todennäköisesti haitta ei ole merkittävä. Heikennys tapahtuu vedenlaadun heikkenemisen kautta. Selvityksessä todetaan vielä, että hanke ei vaikuta alueen saukkokannan elinolosuhteisiin heikentävästi. Virtaaman mahdollinen pieni vähenemä ei todennäköisesti vaikuta alueen kalakantoihin millään tavoin, joten saukkoon ei kohdistu vaikutuksia ravintoverkon kautta. Selvityksessä on todettu, että alueen luontainen purotaimenpopulaatio on todennäköisesti hävinnyt, eikä hankkeella siten ole vaikutusta lajin elinmahdollisuuksiin alueella.

Karvianjoen kosket (FI0200130; 80 ha)

Karvianjoen kosket on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisena alueena (SCI). Alue sijoittuu Honkajoen ja Kauhajoen kuntien alueelle. Karvianjoki on maalaismaisemassa virtaava joki, joka Kynäsjoen yläpuoliselta osaltaan on säilynyt melko luonnontilaisena Vatajan ja Jyllin voimalaitosten vaikutusalueita lukuun ottamatta. Honkajoen alueella on joessa useita luonnontilaisia koskia, komeita rantapuustoja, rantalehtoja ja kolvemuodostumia. Kokonaisuuteen kuuluu myös luonnontilaisia puroja, kuten Juurakonluoma ja Leppäluoma. Juurakonluoma on lähes kahden kilometrin pituinen luonnontilainen perkaamaton puronuoma edustaen pohjoissatakuntalaisen luomaluonnon perustyyppiä. Alajuoksulla puronvarsi on melko rehevä mutta kasvilajisto on tavanomaista, muun muassa hiirenporras, isoalvejuuri, metsäkorte, maariankämmekkä, korpi-imarre ja metsäalvejuuri. Puusto on kuusivaltaista ja joukossa on niukasti lehtipuita lähinnä nuorta harmaaleppää, hies­koivua ja pihlajaa. Ylempänä puroa reunustaa nuori koivikko ja paikoin mäntytaimikko. Purossa kasvaa näkinsammalta. Pääosiltaan se on melko luonnontilainen ja rannoiltaan hakkaamaton, joskin paikoin on havaittavissa pieniä uomanoikaisuja. Puronvarsi on harvapuustoista. Koivun ja harmaalepän lisäksi kasvaa ojanvarressa kituliasta kuusta. Paikoin puronvarsi on puutonta ja heinävaltaista rantaluhtaa. Kenttäkerroksessa vallitsee korkeaksi kasvava kastikka sekä runsaana esiintyvä suo-orvokki ja rönsyleinikki. Uomaa reunustavat siellä täällä tirisevät lähteiden silmät, jolloin kasvillisuus on korpimaista. Kasvistossa on muun muassa lähdetähtimö, helpi, viitakastikka, hentosara, metsätähtimö ja maariankämmekkä. Osassa koskia on luonnonvarainen purotaimenkanta.

Alueella esiintyvät luontodirektiivin liitteessä I mainitut luontotyypit (Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit (70 %), Pikkujoet ja purot (5 %), Lähteet ja lähdesuot (<1 %), Lehdot (5 %) ja Puustoiset suot* (5 %). Hakemukseen liitetyssä selvityksessä on todettu, että alueella esiintyy luontodirektiivin liitteen II lajeista jokihelmisimpukka (Margaritifera margaritifera).

Hakemukseen liitetyssä selvityksessä (Suomen Luontotieto Oy, 32/2012) on todettu, että hankkeella ei ole suoria vaikutuksia Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit ja Pikkujoet ja purot -luontotyyppeihin. Hankkeen aiheuttama epäsuora virtaamien väheneminen on niin pientä, ettei sillä ole merkittävää vaikutusta luontotyyppiin. Luontotyyppien Lähteet ja lähdesuot, Lehdot ja Puustoiset suot osalta selvityksessä on todettu, että hanke ei vaikuta luontotyyppeihin millään tavoin. Luontotyypit sijaitsevat kaukana hankkeen vaikutusalueesta. Selvityksessä on todettu, että hanke ei todennäköisesti merkittävästi vaikuta alueen jokihelmisimpukoiden nykytilaan. Virtaaman mahdollinen pieni vähenemä ei todennäköisesti aiheuta vesiympäristössä sellaisia muutoksia, jotka heikentäisivät merkittävästi lajin elinolosuhteita. Edelleen on todettu, että hanke ei todennäköisesti merkittävästi vaikuta Natura-alueen purotaimenpopulaation nykytilaan. Virtaaman mahdollinen pieni vähenemä ei todennäköisesti aiheuta vesiympäristössä sellaisia muutoksia, jotka heikentäisivät merkittävästi purotaimenen elinolosuhteita Karvianjoessa.

Pohjankangas (FI0200022; 3 837 ha)

Pohjankankaan alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisena SCI-alueena. Alue sijoittuu Kankaanpään ja Karvian kuntien alueelle. Pohjankangas on laaja pitkittäisharjua muistuttava reunamuodostuma ja siihen liittyy lisäksi useita keidassoita ja lähteitä. Pohjankankaan alueen pohjoisosassa oleva Kauraharju on paikoin lähes 30 metriä ympäristöään korkeammalla. Kasvillisuudessa on monipuolisia karuja ja kuivia metsätyyppejä. Itäreunalla olevan Kaurakeitaan länsiosat ovat erittäin pitkälle kehittynyttä korkeakermistä keidasta, jossa nevapinta on pääasiassa ruopparimpeä ja rämetaso nummimaista kangasrämettä. Suon länsilaidalla harjun tuntumassa on pieni suolampi, joka ilmeisesti on lähteinen. Linnusto on tavanomaista, muun muassa kurki, liro, kapustarinta ja riekko. Varsinaisesta Pohjankankaan pääalueesta noin kymmenen kilometriä pohjoiseen sijaitsevat Kantin lähteet. Harjussa on täällä useita suuria lähteitä, joista useat ovat pieniä vedenottamoita. Veden ottaminen ei ole kuitenkaan vaikuttanut haitallisesti lähdekasvillisuuteen. Alueella on yksi täysin luonnontilainen lähde ja puronvarsi, jossa on erityisen komea ympäristö ja kasvisto. Lähteen silmä on piilossa, mutta maaperä tihkuu kauttaaltaan ravinnerikasta kylmää vettä. Tyypillisiä lähteikkökasveja on alueella runsaasti. Alueelle luonteenomainen on poikkeuksellisen runsaana kasvava maariankämmekkä sekä vaateliaat sammalet. Pohjankangas on suurimmaksi osaksi puolustusvoimien harjoitusalueena.

Hakemukseen liitetyssä selvityksessä (Suomen Luontotieto Oy, 32/2012) on todettu, että Pohjankankaan Natura-alue sijoittuu hankealueen eteläpuolelle. Kantin lähteikön erillisalue sijaitsee noin yhden kilometrin etäisyydellä Kantinkankaan suunnitellusta vedenottamosta. Kauraharjun suunniteltu vedenottamo sijaitsee noin kilometrin etäisyydellä Pohjankankaan Natura-alueen rajasta. Pohjankankaan pohjavedestä riippuvaiset arvokkaimmat luontotyypit, kuten Kulttaanharjun lähde sekä Yskänlähde sijaitsevat varsinaisen Pohjankankaan Natura-alueen keski- ja eteläosassa lähes 20 kilometrin päässä suunnitellusta Kauraharjun vedenottamosta. Hankkeen vaikutuksesta Kantin lähteikön vesitasapainoon on tehty erillinen selvitys.

Alueella esiintyvät luontodirektiivin liitteessä I mainitut luontotyypit Humuspitoiset järvet ja lammet (1 %), Pikkujoet ja purot (1 %), Keidassuot* (30 %), Lähteet ja lähdesuot (1 %) ja Harjumetsät (5 %).

Hakemukseen liitetyssä selvityksessä Kanttikankaan lähdealueiden vedenoton aikaisista virtaama- ja pinnankorkeusmuutoksista Natura-arviointia varten (Pöyry Finland Oy, 27.8.2012) on todettu, että tehtyjen koepumppausten ja rakennetulkintojen perusteella Natura-alueilla olevien lähteiden keskimääräinen virtaama ei pienene, eikä vedenpinta laske jatkuvassa 2 000 m³/d vedenotossa. Virtaamat vaihtelevat pääasiassa sadannan vaihtelujen perusteella. Virtaamiin vaikuttaa sadannan lisäksi yksityinen vedenotto.

Hankkeen vaikutukset lähdealueisiin

Hankkeen Natura-arviointiin on liitetty tarkastelu vedenoton vaikutuksista lähdealueiden ja purojen virtaamiin ja pinnankorkeuksiin. Selvityksessä on tarkasteltu Elliharjun kaivoista (PK4 ja PK5) tapahtuvan vedenoton vaikutuksia Mustakeitaan lähdealueeseen. Hakemus veden ottamiseksi mainituista kaivoista peruutettiin aluehallintovirastossa.

Selvityksessä on tarkasteltu myös Kantinkankaan ottamon kaivosta PK3 tapahtuvan koepumppauksen vaikutusta Karhusaaren lähdealueeseen. Selvityksessä todetaan, että virtaamiin koepumppaus ei vaikuttanut. Tämän on arveltu johtuvan siitä, että lähdealueen vedet ovat orsivesiä. Viereinen havaintoputki on reagoinut selvästi koepumppauksen aikaiseen vedenottoon. Vastaavana aikana lähteen virtaamissa eikä vesiosuuskunnan kaivon vesipinnassa ole havaittu mitään vedenottoon viittaavaa.

Edelleen selvityksessä on todettu, että Natura-arvioinnin pohjalla on pohjaveden virtausmallin optimoitu tilanne, jossa pohjavettä otettaisiin siten, että ottomäärä on 1 600 m³/d kaivosta PK3 ja 400 m³/d kaivosta PK1. Tämän lisäksi pohjoisen kaivoista PK4 ja PK5 otettaisiin myös 2 000 m³/d pohjavettä, jolla on hyvin pieni vaikutus Karhusaaren alueella purkautuviin pohjavesiin. Varsinaisen lähteen virtaamiin vedenotto ei tutkimusten perusteella vaikuta. Tehtyjen simulointien mukaan Karhusaaren alueen keskimääräinen pohjavesipurkauma ja -virtaama pienenisivät jatkuvassa 2 000 m³/d vedenotossa noin 100 m^­3/d. Lähdealueen orsi- vedenpinnan korkeuteen tällä ei kuitenkaan ole vaikutusta. Tarkastelut perustuvat pitkälti tehtyihin koepumppauksiin, jotka olivat kestoltaan keskimäärin kolme kuukautta. Tästä syystä arviot pitkäaikaisista vaikutuksista sisältävät osittaista epävarmuutta. Jos vedenotto tutkimustuloksista huolimatta vaikuttaisi Karhusaaren lähteen virtaamiin valuma-alueen osa-alueen arvioin 20 %, vedenpinnan korkeus alenisi lähdealueella noin 0,7 cm.

Natura-arviointiin on lisäksi liitetty selvitys Kantinkankaan lähdealueiden vedenoton aikaisista virtaama- ja pinnankorkeusmuutoksista (arvioinnin liite 2, Pöyry Finland Oy, 27.8.2012). Selvityksessä todetaan, että Kantinkankaan Natura-alueet koostuvat kolmesta eri osa-alueesta, joista itäisimmät osa-alueet sijaitsevat noin 800 metrin päässä varsinaisen harjualueen ydinvyöhykkeestä ja eteläisin osa-alue noin 200 metrin päässä. Natura-alueet sijaitsevat pohjavesialueen reunamilla, johon alueen orsivedet purkautuvat. Selvityksessä todetaan, että koepumppauksen sekä geologisen rakenteen perusteella alueen lähteet ovat orsivesilähteitä. Lähteiden virtaamaa on seurattu usean vuoden ajan mittapatojen avulla Partakylän, Lähdekorven, Pelimannin ja Kalalaitoksen alueilla. Vertaamalla pitkän ajan virtaamatietoja ja koepumppausajankohtia voidaan havaita, että varsinainen pumppaus ei ole vaikuttanut lähteiden virtaamiin. Pumppauksesta johtuvaa virtaaman vähenemistä ei voida pumppausaikoina havaita. Edelleen selvityksessä on todettu, että tehtyjen koepumppausten ja rakennetulkintojen perusteella Natura-alueilla olevien lähteiden keskimääräinen virtaama ei pienene, eikä vedenpinta laske jatkuvassa 2 000 m³/d vedenotossa, joka tapahtuu Kantinkankaan ottamosta (PK3 ottomäärä 1 600 m³/d ja PK1 400 m³/d).

Taimenen esiintyminen vedenoton vaikutusalueella ja arvio vaikutuksista kannan elinvoimaisuuteen

Hankkeen Natura-arviointiin on liitetty selvitys Karvianjoen taimenen esiintyminen vedenoton vaikutusalueella ja arvio vedenoton vaikutuksista kannan elinvoimaisuuteen (arvioinnin liite 3, Pöyry Finland Oy, 26.9.2012). Hakemuksen ja siihen liitetyn ensin laaditun Natura-arvioinnin perusteella saaduissa lausunnoissa esille tuotujen tietojen perusteella taimenen esiintymistä ja taimenkantojen tilaa selvitettiin olemassa olevien selvitysten, haastattelujen ja kyselyjen avulla sekä sähkökoekalastuksin ja maastohavainnoin. Selvitysalueen luomien ja ojien kalastoa selvitettiin sähkökoekalastuksin ja pienissä vähävetisissä ojissa suorilla havainnoilla. Sähkökoekalastukset ja maastohavainnot tehtiin 13.–15.8.2012. Karvianjoen Vatajankosken virtaamat olivat selvitysajankohtana korkeampia kuin ajankohdan pitkän ajan keskivirtaamat. Suurimmissa luomissa virtaamat olivat tavanomaista suuremmat, mutta pienemmissä virtaamat arvioitiin normaaleiksi.

Selvityksessä todetaan, että Karvianjoen valuma-alueen yläosan luomien ja purojen kalataloudellisessa kartoituksessa koekalastettiin kaikki lupahakemuksessa olevien pohjavesialueiden vaikutuspiirissä olevat merkittävimmät uomat. Lisäksi kartoitettiin alueelta useita muita puroja ja noroja. Koekalastuskohteita oli kaikkiaan 38. Lisäksi tehtiin silmämääräistä havainnointia. Pääosin purojen ja luomien luonnontila on voimakkaasti muuttunut tai habitaatti ei muutoin ole sopiva taimenpoikastuotantoon nykytilassa. Koekalastuksissa saaliiksi saatiin vain 11 taimenta ja niistä lisäksi tehtiin muutamia silmämääräisiä havaintoja. Osaltaan heikkoihin saalismääriin voi selvityksen mukaan vaikuttaa kalastusta edeltänyt tulvatilanne, samoin kuin se, että kalastus oli "inventointityyppistä". Näilläkin varauksilla saalismääriä voidaan pitää erittäin heikkoina. Selvityksen mukaan kalataloudellisesti merkityksellisiä kohteita olivat Aunesluoma ja Latikanoja, joissa esiintyi purotaimenta. Lähdeluoma on kunnostettu, mutta sen merkitys purotaimenen esiintymisalueena oli yllättävän heikko. Muilla tutkituilla ojilla ei ole kalataloudellista merkitystä vähävetisinä uomina, vaikka niiden pohjan laatu olikin useissa tapauksissa lohikalojen lisääntymiseen sopivaa. Kalataloudellisesti merkityksellisistä luomista selkeästi pohjavesivaikutteisia ovat Lähdeluoma ja Aunesluoma, joskin molempiin tulee myös runsaasti suovesiä. Aunesluomaan laskeva Latikanoja oli alueen paras taimenpuro, vaikka sen vesi oli vahvasti suovesivaikutteista.

Selvityksessä on siitä tarkemmin ilmenevällä tavalla tarkasteltu vedenoton vaikutuksia ottoalueen purojen ja Karvianjoen virtaamiin, vaikutusmekanismeja ja esitetty vaikutusarvio. Selvityksessä on todettu, että Karvianjoen pääuoman veden yleislaatu on välttävää ja sen laatuluokkaa huonontavat muun muassa rehevyys ja happivaje. Vesi on melko hapanta, ravinteikasta, vähäelektrolyyttistä ja väriltään tummaa humusvettä. Haja-asutus ja karjatalous aiheuttavat veden hygieenisen laadun heikkenemistä. Sivu-uomien ja luomien vedenlaadussa on selvästi havaittavissa hajakuormituksen vaikutus. Koko alueen kannalta hankkeen seurauksena aiheutuva veden keskimääräinen laadun heikentyminen on vähäistä. Sen sijaan hetkellisesti ja paikallisesti alueilla, missä pohjavesipurkaumat ovat merkittäviä vaikutus voi olla suurempaa. Vaikutus on suurinta ottoalueen lähellä olevien purojen latvoilla, ja vaikutus heikkenee alavirtaan mentäessä valuma-alueen ja pintavirtaamien kasvaessa. Selvityksessä todetaan, että vedenoton vaikutus tuntuu erityisesti alueella A5, missä selvimmät vaikutukset kohdistuvat Mustakeitaan kautta vetensä saavaan Lähdeluomaan. Kenttähavaintojenkin perusteella selkeää pohjavesivaikutusta oli todettavissa juuri Lähdeluoman ja Aunesluoman alueilla, joskin molempiin tulee myös runsaasti suovesiä.

Edelleen selvityksessä todetaan, että Karvianjoen pääuoma toimii pääosin varttuvien kalojen syönnösalueena ja sivu-uomat puolestaan paljolti poikastuotantoalueina. Vedenoton vaikutus taimenkannan elinvoimaisuuteen ja elinkiertoon kohdistuu pääasiassa ottamoiden lähialueiden purojen poikastuotantoon. Karvianjoen pääuomaan vaikutukset jäävät vähäiseksi, tuskin analyyttisesti/mittauksin havaittaviksi. Vedenotto vähentää vähäisessä määrin vaikutusalueen purojen kokonaisvirtaamia. Tasaisen pohjavesipurkauman pienentyessä virtaamat voivat myös paikallisesti hieman äärevöityä. Veden korkeuden nopeatkaan vaihtelut eivät kuitenkaan vie totaalisesti poikasten elinmahdollisuuksia. Taimenen poikasten habitaattivaatimus virrannopeuden ja syvyyden suhteen on havaintojen perusteella kohtuullisen "väljä", joten vedenoton aiheuttamista muutoksista huolimatta puroihin jää pienpoikasille sopivia habitaatteja, joskin niiden määrä voi vähetä uomien märkäpiirin pienentyessä. Kuitenkin on todennäköistä, että virran nopeudeltaan ja pohjanlaadultaan sopivia alueita jää jäljelle. Paikallinen taimenkanta on myös jossain määrin sopeutunut vedenlaadun vaihteluihin. Kuitenkin muutokset elinympäristössä, kuten mm. ravinnon saannin heikentyminen ja lisääntyvä stressi, heikentävät taimenen poikasten elinmahdollisuuksia erityisesti Aunesluoman ja Latikanojan alueilla. Ottaen huomioon geneettisesti arvokkaan ja voimakkaan suojelustatuksen sekä arvon omaavan kannan potentiaaliset tuotantomahdollisuudet syntyy hankkeesta haittaa, joka pitää kompensoida lajin elinvoimaisuuden säilyttämiseksi. Arvion mukaan tuotantoedellytykset eivät heikentyne siinä laajuudessa, että kompensointi ei olisi mahdollista.

Hakemuksen muutos ja lisäselvitykset

Lakeuden Vesi Oy on aluehallintovirastoon 2.9.2013 saapuneessa kirjelmässä ilmoittanut peruuttavansa hakemuksen Elliharjun vedenottamon osalta sekä Nummikangas A -vedenottamon luvan muuttamisen osalta. Kaivot PK4 ja PK5 jäävät siten pois hakemuksesta ja peruutuksen johdosta haettavan vedenoton kokonaismäärä pienenee 6 500 m³/d:ssa 4 500 m³/d:een. Hakija on todennut, että valtaosa lausunnoissa ja muistutuksissa esiin tuoduista haitallisista vaikutuksista kohdistuu Elliharjun vedenottamon vaikutusalueeseen.

Hakija on todennut, että esitetyistä negatiivisista vaikutuksista jäljelle jäävät vaikutukset Karhusaaren lähteikköön ja virtaamaan sekä Karvianjoen virtaamaan (jokihelmisimpukoiden elinolot). Karhusaaren lähteikön pohjavesiolosuhteiden selvittämiseksi hakija teetti lisätutkimuksia, joita koskeva selvitys (Pöyry Finland Oy, 30.8.2013) on liitetty asiakirjoihin. Tutkimusten perusteella Karhusaaren lähteikkö on pohjavedestä erillisen orsiveden ilmentymä. Karvianjoen virtaaman osalta hakija on todennut koko vedenoton näkyvän Karvianjoen Vahokoskessa, jonka alapuolisella alueella sijaitsee Natura-alue Karvianjoen kosket. Hakemuksen mukainen maksimiotto pienentää Vahokosken keskivirtaamaa enintään 0,77 %, keskiylivirtaamaa enintään 0,12 % ja keskialivirtaamaa enintään 5,9 %. Vahokosken alapuolisella joen osalla vaikutukset ovat vielä näitä pienempiä. Hakija on todennut, että kun jokihelmisimpukan elinolot ovat säilyneet Karvianjoen nykyisillä virtaamilla ja nollavirtaamakausilla, on selvää, ettei mainittu pienentynyt virtaama ole uhkana niiden elinolosuhteille.

Hakija on edelleen täydentänyt hakemusta 23.12.2013 päivätyllä kirjelmällä, jossa on tarkasteltu muun ohella purojen orsivesipohjaisuutta sekä luonnontilaisia lähteitä. Hakemuksen täydennyksessä on todettu muun ohella, että pohjavedenoton vaikutusalueelle sijoittuvat Joentaustan lähteet. Suurin osa purkautuvasta pohjavedestä on etelästä, Kauraharjun suunnasta. Pienemmät lähteet ovat peräisin joen pohjoispuolella muodostuvista vesistä. Joentaustan lähteet sijaitsevat Karvianjoen varressa Kauraharjun kohdalla paikassa, jossa joki tekee silmukkamaisen mutkan pohjoiseen kiertäen Pellavaniemen. Lämpökamerakuvauksessa niemen tyveltä löytyi kaksi suurempaa pohjaveden purkautumisaluetta. Hanketta varten tehdyn Pohjankankaan lähdealueiden kasvillisuusselvityksen mukaan molemmin puolin Pellavaniemeä on havaittavissa jokivarressa muutamia erillisiä pohjavesipurkaumia.

Läntisellä alueella selvästi havaittavia pohjavesipurkaumia on kaksi. Niistä eteläisemmän ympäristössä kasvilajistoon kuuluvat muun muassa korpi-imarre, lehtotähtimö, ojakellukka, isoaho-orvokki, lehtokorte, rantayrtti, lehtovirmajuuri, rönsyleinikki, rentukka, viiltosara, suokorte, korpikaisla, järviruoko, ranta-alpi, riippasara sekä harmaasara. Vesirajassa esiintyy purolähdesammalta. Pohjoisempi on pienialainen ja sen ympäristössä kasvaa viiltosaraa, tupassaraa, ojakellukkaa, luhtarölliä, rönsyleinikkiä, mesiangervoa, lehtovirmajuurta, rantamataraa, luhtalemmikkiä sekä ojaleinikkiä. Puusto muodostuu pihlajasta, tuomesta, harmaalepästä ja kiiltopajusta. Itäisellä alueella on jokivarressa rehevä kuusivaltainen reunus. Pohjavettä purkautuu jokeen tihkumalla 0–5 metrin etäisyydellä joenpenkasta.

Pohjaveden purkautumiskohdista ei niiden hajanaisuuden ja suuren määrän vuoksi ole tehty virtaamamittauksia. Pohjavesimallin mukaan jokeen purkautuu tällä alueella pohjavettä keskimäärin 4 700 m³/d (54 l/s). Osa purkaumasta tulee maanpinnan purkaumakohtien kautta suuren osan purkautuessa suoraan jokeen. Maksimivedenottotilanteessa pohjavettä purkautuisi pohjavesimallin mukaan keskimäärin 3 012 m^3­/d (=35 l/s). Purkauman pienennys on siten enintään 36 %. Puheena olevien pohja­vesialueiden lähdepurkaumista tehtyjen virtaamaseurantojen mukaan lähteiden minimivirtaamat ovat keskimäärin 36 % keskivirtaamaa pienempiä jo luonnontilassakin.

Purkaumakohdat sijoittuvat lähelle jokea, jokitörmään ja osa aivan vesirajaan, osa joen pohjaan. Pienimmät purkaumakohdat eivät erotu kasvillisuudeltaan ympäristöstään. Kasvillisuusselvityksessä mainitut kohteet eivät ole lähdekohteina erityisen arvokkaita tai edustavia, eikä niiden kasvilajistossa ole uhanalaisia tai silmälläpidettäviä lajeja. Purkaumakohdat voidaan luokitella mesotrofisiksi lähteiksi tai tihkupinnoiksi, jotka ovat luonnontilaisia. Purkauman pienentyminen ei todennäköisesti vaikuta yksittäisten purkaumakohtien ympäristön kasvillisuuteen ja virtaaman vähenemisestä huolimatta purkaumakohdat säilyvät. Purkaumiin sidoksissa oleva kasvilajisto ja mahdollinen muu lajisto kuten hyönteiset eivät häviä. Lisäksi kasvillisuus on muutenkin jokivarressa rehevää ja mainittu kasvilajisto on vain osittain lähteistä riippuvaista.

Koska purkautuvan veden määrä tulee vedenoton seurauksena pienentymään ja koska purkauman pienentymisen jakautumista laajoille purkauma-alueille ei voida tarkasti esittää, on hakija hakenut vesilain 1 luvun 17 a §:n tarkoittamaa lupaa poiketa lähteen luonnontilan vaarantumisesta. Kohteet ovat Karvianjoen Kauraharjun puoleisella penkalla lämpö­kuvauksissa hyvin näkyvät itäinen ja läntinen purkauma kummatkin noin 50 m:n matkalla ja noin 5 m jokipenkasta. Lähdealueet sijaitsevat tilan 230-401-9-227 alueella. Hakija on todennut, että lähialueella sijaitsee useita kasvillisuudeltaan selkeästi edustavampia lähteikköjä kuten Pohjankankaan Natura-alueen Kantin lähteiköt, Karhusaaren lähde, Mustakeitaan ja Pimiäkorven lähteet.

Hakija on todennut täydennyksessä, että Karvianjoen keskivirtaama pienenee vedenoton seurauksena keskimäärin enintään 0,8 % (Vahokoski). Keskialivirtaamaan vaikutuksen on laskettu olevan keskimäärin enintään noin 3,6 %. Vahokosken alavirran puolella vaikutus virtaamaan edelleen pienenee.

Lausunnot ja selvitykset hakemuksen täydennyksen johdosta

Hakemus on kuulutettu uudelleen sen muuttamisen ja täydentämisen jälkeen.

Muiden ohella Karvian kunta asiakumppaneineen on esittänyt muistutuksen, johon on liitetty muun ohella tutkimusraportti Kantin lähteikköjen semiakvaattisista sääskistä (Lokakuu 2010). Raportin mukaan Kantin lähteikköjä voidaan pitää lajistollisesti hyvin edustavina, koska kohteilla esiintyy useita lähdelajeja ja monet näistä hyvin runsaina. Muistutukseen on liitetty myös Suomen luonnonsuojeluliiton projektiraportti Puroista syntyy virta -pienvesihankkeesta, jossa yhtenä kohdealueena olivat Karvianjoen latvaosat.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen Kalatalouspalvelut-ryhmä on lausunnossaan todennut, että vedenotto on edelleenkin sitä suuruusluokkaa, että se vaikuttaisi merkittävästi Karvianjokeen laskevien pienien uomien virtaamiin sekä itse Karvianjoen uoman virtaamiin.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on lausunnossaan 23.2.2014 todennut muun ohella, että hakemusta käsiteltäessä on otettava huomioon hankkeen yhteisvaikutukset Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastossa käsiteltävänä olevan Siniharjun pohjavedenottamoa koskevan hankeen kanssa. Lausunnon mukaan Natura-arviointi ei ole asianmukainen.

Vesienhoidon suunnitteluun liittyvät seikat

Valtioneuvoston 10.12.2009 hyväksymän Kokemäenjoen–Saaristo­meren–Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman mukaan vesienhoidon ympäristötavoitteena on, että vesien tilan heikkeneminen estetään ja vuoteen 2015 mennessä saavutetaan hyvä tila. Erinomaisessa tilassa olevien vesien tilatavoite on erinomainen ja hyvässä tilassa olevien osalta tavoite on hyvä tila. Hyvää huonommassa tilassa olevien muodostumien osalta tavoitteena on hyvän tilan saavuttaminen. Vesiensuojelullisesti tai taloudellisesti ongelmallisemmissa tapauksissa on tilatavoitteiden toteutumisen arvioitu tapahtuvan vasta seuraavalla vesienhoitokaudella 2021 tai poikkeuksellisen ongelmallisissa tapauksissa vasta kolmannen vesienhoitokauden aikana vuoteen 2027 mennessä.

Muun muassa Karvianjoen osa-alueen käsittävässä Satakunnan pintavesien vuoteen 2015 ulottuvassa toimenpideohjelmassa (Varsinais-Suomen ELY-keskuksen julkaisuja 7/2010) Karvianjoen yläosa on luokiteltu ekologiselta tilaltaan tyydyttäväksi, kemialliselta tilaltaan hyväksi, fysikaalis-kemiallisen laatutekijän osalta välttäväksi ja kaloja koskevan laatutekijän osalta tyydyttäväksi. Samassa toimenpideohjelmassa Karvianjoen alaosa on luokiteltu ekologiselta tilaltaan tyydyttäväksi, kemialliselta tilaltaan hyväksi, fysikaalis-kemiallisen laatutekijän osalta välttäväksi ja kaloja koskevan laatutekijän osalta hyväksi. Toimenpideohjelmassa on todettu, että Karvianjoen yläosa edustaa Vatajankoskelle asti keskisuuria turvemaiden jokia ja siitä alaspäin suuria turvemaiden jokia.

Mainitussa toimenpideohjelmassa on todettu vesienhoidon tavoitteista suojelualueilla, että Natura-alueilla tarkastellaan pinta- ja pohjavesien tilaa suhteessa alueen suojeluperusteina oleviin vesiluontotyyppeihin ja lajeihin. Pinta- ja pohjavesien tilan tulee olla sellaisella tasolla, että se kykenee ylläpitämään alueen suojeluarvoja.

Vesien tilan parantamistarpeista on toimenpideohjelmassa todettu Karvianjoen osa-alueen osalta, että Karvianjoen vesistöalueelta tulevaa kuormitusta tulee vähentää fosforin osalta 26 % ja typen osalta 18 %, jolloin ekologisen tila tavoitteet rehevyydelle voidaan saavuttaa Karvianjoen vesistössä. Kuormituksen vähentämistarpeet vaihtelevat jokiosuuksien osalta merkittävästi toisistaan. Vesistöihin joutuva kiintoaine koostuu sekä orgaanisesta että epäorgaanisesta aineksesta. Suurin osa turvetuotannon ja metsätalouden valumavesien kiintoaineesta on orgaanisessa muodossa. Rehevyyden vähentämisen lisäksi Karvianjoen vesistössä tilatavoitteen saavuttamiseksi on tehtävä laajoja habitaattikunnostuksia, joissa pohjaeläinten, vesikasvien ja kalaston elinolosuhteet paranevat huomattavasti nykyisestä ja vesistörakentamisen haitat vähenevät merkittävästi. Karvianjoen pääuoman alueella ravinnekuormituksen vähennystavoitteeksi on asetettu fosforin osalta 40 % ja typen osalta 23 %.

Edelleen toimenpideohjelmassa on tilatavoitteen saavuttamiseksi asetettu yksilöllisenä tavoitteena sekä Karvianjoen alaosan että yläosan tavoitetilaksi hyvä nykyisen tyydyttävän sijaan. Rehevyyden osalta on asetettu tavoitteeksi fosforipitoisuuden laskeminen alle 40 μg/l ja typpipitoisuuden osalta alle 900 μg/l. Yksilöllisenä tavoitteena tilatavoitteen saavuttamiseksi on mainittu vesirakentamisen osalta vesieliöstön vapaa liikkuminen ja lisääntymismahdollisuudet.

Toimenpideohjelmassa on kuvattu Satakunnan pintavesien toimenpideohjelma-alueella vireillä olevia, suunnittelukauteen 2010–2015 ajoittuvia vesien rakenteelliseen tilaan ja hydrologiaan vaikuttavia hankkeita. Karvianjoen vesistön säännöstelyn kehittämishankkeen osalta on todettu, että vesistön vuosina 2008–2010 toteutettavan säännöstelyn kehittämishankkeen tavoitteena on parantaa vesistön käytettävyyttä ja sen tilaa sekä selkiinnyttää vallitsevaa säännöstelyjen lupatilannetta. Lisäksi ilmastonmuutos ja sen vaikutukset hydrologiaan sekä vesistön käyttöön ja tilaan liittyvät haasteet edellyttävät voimassa olevien säännöstelylupien läpikäymistä ja tarvittaessa tarkistamista. Vuodesta 2011 alkavan toimenpidevaiheen aikana haetaan luvat ja toteutetaan aiemmassa vaiheessa suunnitellut toimenpiteet. Karvianjoen kalataloudellisten kunnostustoimenpiteiden osalta on todettu, että Karvianjoen vesistöalueella on toteutettu viimeisen kymmenen vuoden aikana virtavesien kalataloudellisia kunnostuksia useassa kohteessa. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen suunnitelmissa on jatkaa kalataloudellisia kunnostuksia Karvianjoella ja parhaillaan on lupakäsittelyssä tai suunnittelun loppuvaiheessa seuraavat kohteet: Karvianjoen alaosa Vatajankoskelta Kynäsjärveen, Kynäsjoki, Pomarkunjoki ja Etelä- ja Noormarkunjoki. Työt sisältävät sekä koskialueiden ennallistamistöitä että kalateiden rakentamista.

Toimenpideohjelmassa on todettu, että Karvianjokea on perattu paljon, yli puolet jokiuoman pituudesta. Viimeksi suuria perkauksia on toteutettu 1950–1960-luvulla. Padotuksen määrä on alle puolet luontaisesta putouskorkeudesta. Lyhytaikaissäännöstelyä käytetään vähäisessä määrin. Muuttuneisuus: padotuksen aiheuttamat muutokset 3 pistettä, rakennettu putouskorkeus 1 piste, rakennettu osuus 4 pistettä, lyhytaikaissäännöstelyn voimakkuus 1 piste, muutos kevään ylivirtaamassa 1 piste, yhteensä 10 pistettä. Karvianjoki voitaisiin nimetä voimakkaasti muutetuksi vesistöksi suoran nimeämiskriteerin (rakennettu osuus) perusteella sekä kahden tekijän (rakennettu osuus, padotuksen aiheuttamat muutokset) yhteisvaikutuksen perusteella.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista koskeva valitusperuste

Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hankkeeseen olisi tullut soveltaa YVA-menettelyä. Valituksessa on todettu, että hankkeeseen liittyy erityisesti yhdessä Kauhajoen Siniharjun pohjavedenottohankkeen kanssa sellaisia merkittäviä haitallisia vaikutuksia, joiden perusteella myös nyt kysymyksessä olevan hankkeen osalta olisi tullut suorittaa YVA-menettely.

Kauraharjun vedenoton suurin sallittu ottomäärä 2 500 m³/d tarkoittaa, että vuotuinen ottomäärä voi olla enintään 912 500 m³. Kantinkankaan vedenoton suurin sallittu määrä on 2 000 m³/d ja vuotuinen ottomäärä voi olla siten enintään 730 000 m³­. Nämä ottomäärät ovat yhteenlaskettuna 1 642 500 m³­. Määrä alittaa huomattavasti YVA-asetuksen 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun kolmen miljoonan kuutiometrin vuotuisen rajan, jonka ylittyessä hankkeeseen olisi sovellettava YVA-lain 4 §:n 1 momentin perusteella YVA-menettelyä. Näin ollen hankkeeseen ei ole sovellettava YVA-menettelyä YVA-lain 4 §:n 1 momentin nojalla.

Esitetyn valitusperusteen johdosta on edelleen harkittava, onko hankkeeseen sovellettava YVA-menettelyä YVA-lain 4 §:n 2 momentin nojalla. Valituksessa on viitattu siihen, että hankkeeseen liittyy erityisesti Kauhajoen Siniharjun pohjavedenottohankkeen kanssa merkittäviä haitallisia vaikutuksia, joiden vuoksi YVA-menettely olisi tullut suorittaa. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen valituksessa todetaan, että Siniharjun vedenottamoa koskevan hakemuksen mukainen vedenotto on 3 000 m³/d. Lakeuden Vesi Oy:n vastineen mukaan mainittu Siniharjun vedenottamoa koskeva hakemus on pantu vireille vuonna 2013, kun nyt kysymyksessä oleva hakemusasia on pantu vireille vuonna 2011. Kun otetaan huomioon, että nyt kysymyksessä oleva hakemus on pantu vireille noin kaksi vuotta ennen Siniharjun vedenottamon hakemusta, ei nyt kysymyksessä olevaa hakemusta tehtäessä ole voitu tietää tai ennakoida Siniharjun vedenottamon lupahakemuksen vireilletuloa tai kyseisen hankkeen vaikutuksia.

Kun otetaan huomioon erityisesti nyt kysymyksessä olevan hankkeen koko selvästi YVA-asetuksen 6 §:ssä tarkoitettua vedenottohanketta pienempänä hankkeena, hankkeen muut ominaisuudet, sijainti sekä ennakoitavissa olevien vaikutusten luonne ja mahdolliset muiden hankkeiden kanssa aiheutuvat yhteisvaikutukset, ei hanke todennäköisesti aiheuta laadultaan ja laajuudeltaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Tämän vuoksi hankkeeseen ei ole tullut soveltaa YVA-menettelyä myöskään YVA-lain 4 §:n 2 momentin nojalla.

Luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisluvan tarve ja jokihelmisimpukan esiintyminen

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan todennut, että jokihelmisimpukkaa (Margaritifera margaritifera) ei ole käsitelty lainkaan osana Natura-alueen luonnon­arvoja. ELY-keskus on todennut, että on viitteitä siitä, että hankkeella voi olla vaikutuksia jokihelmisimpukan elinympäristöön, jonka vuoksi luvan myöntäminen olisi edellyttänyt luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista poikkeuslupaa.

Edellä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla jokihelmisimpukka on mainittu hakemukseen liitetyssä selvityksessä (Suomen Luontotieto Oy, 32/2012) Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen Karvianjoen kosket osalta luontodirektiivin liitteessä II tarkoitettuna lajina. Selvityksessä on todettu, että virtaaman mahdollinen pieni vähenemä ei todennäköisesti aiheuta vesiympäristössä sellaisia muutoksia, jotka heikentäisivät merkittävästi lajin elinolosuhteita.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen valituksesta poikkeavalla tavalla jokihelmisimpukka (Margaritifera margaritifera) ei ole luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittu laji, eikä hankkeesta siten voi aiheutua luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettua seurausta. Tämän vuoksi vesilain mukaisen luvan myöntäminen ei ole jokihelmisimpukalle aiheutuvien mahdollisten seurauksien vuoksi voinut edellyttää myöskään luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua lupaa saada poiketa 1 momentin kiellosta.

Hankkeen vaikutusten selvittämistä ja Natura-alueiden huomioon ottamista koskevat valitusperusteet

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan todennut, että vaikutuksia Natura-alueiden luonnonarvoihin ei ole arvioitu eikä otettu huomioon säädöksissä edellytetyllä tavalla. Nyt kysymyksessä olevan hankkeen ja Siniharjun vedenottohankkeen yhteisvaikutuksia muun ohella Natura-alueisiin ei ole käsitelty luonnonsuojelulaissa tarkoitetulla tavalla. Hankkeen vaikutuksia Natura-alueen luonnonarvoille ei ole riittävästi arvioitu eikä lupaa näin ollen olisi tullut myöntää. Valituksen mukaan poikkeuslupa luonnontilaisen lähteen muuttamiseen heikentää luontotyypin lähteet ja lähdesuot suojelu­tilannetta ja heikentää Etelä-Suomessa erittäin uhanalaisen lähdeluontotyypin suojelutasoa.

Myös Pro Pohjankangas ry on valituksessaan viitannut siihen, että asiassa ei ole otettu huomioon Kauhajoen Siniharjun vedenottolupahakemusta ja todennut, että lupapäätöstä tehtäessä ei ole otettu huomioon Natura-alueiden erityistä merkitystä.

Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan viitanneet siihen, että hakemusasiakirjojen puutteiden vuoksi ne eivät täytä luvan myöntämisen edellytyksiä. Intressivertailua ei voida suorittaa eikä hankkeen haitallisia vaikutuksia muuhun vedenottoon, lähteisiin, pienvesistöihin ja suojelukohteisiin ole voitu arvioida. Hakijan olisi tullut selvittää vaikutusalueen kaikkien pienvesistöjen tila ja alueen luonnonarvot. Hakemuksissa ei ole esitetty riittäviä perusselvityksiä. Edelleen Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat todenneet, että hakija on velvoitettava korjaamaan vedenoton vaikutusten arvioinnissa käytetyn pohjavesivirtausmallin virheet ja puutteet. Myös Karvianjoen kalastusalue ja sen asiakumppanit ovat esittäneet, että Natura-arvioinnit ja luontoselvitykset ovat erittäin puutteelliset.

Valituksissa esitetyn johdosta on ensin otettava kantaa siihen, onko hankkeen vaikutuksia luonnonarvoihin yleisesti ja erityisesti Natura-alueiden luonnonarvoihin arvioitu riittävällä tavalla. Toiseksi on otettava kantaa siihen, aiheutuisiko hankkeesta sellainen luontodirektiivissä ja luonnonsuojelulaissa tarkoitettu seuraus, että aluehallintovirasto ei olisi voinut myöntää hankkeelle vesilain mukaista lupaa.

Hakemukseen on liitetty varsin paljon selvitystä alueen luonnonarvoista sekä hankkeen vaikutuksista esimerkiksi Karvianjoen virtaamaan. Hankkeen vaikutuksia Natura-alueisiin on arvioitu kahdessa erillisessä selvityksessä, joista ensin laadittu (Suomen Luontotieto Oy 8/2011) käsittelee vaikutuksia Kauhaneva–Pohjankangas -nimiseen Natura-alueeseen. Mainitun selvityksen osalta Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on 6.3.2012 päivätyssä lausunnossaan todennut, että selvitystä ei voida pitää luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianmukaisena arviona, jonka vuoksi sitä on täydennettävä. Tämän jälkeen on laadittu Natura-vaikutusten arvioinnin täydennys (Suomen Luontotieto Oy 32/2012), joka on toimitettu aluehallintovirastolle 10.10.2012. Jälkimmäiseen arviointiin on liitetty varsin yksityiskohtaiset selvitykset niistä mahdollisista vaikutuksista, joita voidaan pitää ennalta arvioiden todennäköisimpinä ja merkittävimpinä myös hankkeen Natura-alueiden luonnonarvojen kannalta.

Viimeksi mainitusta arvioinnista on pyydetty lausunnot Metsähallitukselta, Varsinais-Suomen ELY-keskukselta ja Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselta. Metsähallitus on todennut, että selvitykset jättävät edelleen monia kysymyksiä avoimiksi. Natura-arvioinnista puuttuu hankkeen vaikutusten seuranta kokonaan. Metsähallituksen lausunnon mukaan näyttää selvältä, että hanke todennäköisesti heikentää merkittävästi niitä suojeluarvoja, joiden perusteella Kauhaneva–Pohjankangas on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on lausunnossaan todennut yhteenvetona, että Natura-arvioinnin täydennys perustuu edelleen riittämättömiin luontoselvityksiin ja arvioihin, joiden perusteella ei voi tehdä päteviä johtopäätöksiä hankkeen vaikutuksista Natura 2000 -alueiden luontotyyppeihin ja lajeihin sekä uhanalaisten eliölajien kantoihin. Lausunnon mukaan Natura-arvion puutteista huolimatta selvitykset osoittavat, että hanke yhdessä muiden suunniteltujen ja toteutettujen hankkeiden kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää luontotyyppejä Keidassuot, Lähteet ja lähdesuot ja Pikkujoet ja purot. Hankkeelle ei siten tulisi myöntää lupaa ilman luonnonsuojelulain 66 §:n mukaista valtioneuvoston päätöstä. Lausunnon mukaan arvio on kokonaisuutena tehty riittämättömästi ja puutteellisesti, mikä epäselvien karttaesitysten ohella lisää arvion täydennyksen vaikealukuisuutta. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen lausunto on asialliselta sisällöltään pääosin Varsinais-Suomen ELY-keskuksen lausuntoa vastaava. Puutteista huolimatta selvitykset osoittavat, että hanke todennäköisesti merkittävästi heikentää ainakin luontotyyppejä Lähteet ja lähdesuot sekä Pikkujoet ja purot.

Arviointien laatimisen ja lausuntojen antamisen jälkeen hakija on edellä kuvatulla tavalla muuttanut hakemusta siten, että Elliharjun vedenottamosta (kaivot PK4 ja PK5) on luovuttu. Haettu vedenottomäärä on siten pienentynyt 6 500 m³/d:ssa 4 500 m³/d:een.

Ympäristöoppaassa 109 Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa (Suomen ympäristökeskus, 2003) on pyritty kuvaamaan, mitä hyvä luontovaikutusten arviointi sisältää. Kyse ei ole oikeudellisesti sitovasta säädöksestä tai ohjeesta, mutta oppaassa on esitetty sellaisia hyviä menettelytapoja, joita voidaan käyttää vertailukohtana arvioitaessa, onko Natura-arviointi suoritettu asianmukaisesti.

Ympäristöoppaassa on todettu, että Natura-arvioinnin tulee sisältää seuraavat osat: arviointiperusteiden tarkastelu, aineisto, menetelmät ja epävarmuustekijät, hankkeen tai suunnitelman kuvaus, kuvaus muista hankkeista ja suunnitelmista, joilla saattaa olla yhteisvaikutuksia Natura-alueeseen tarkasteltavan hankkeen tai suunnitelman kanssa, Natura-alueen luonnonolojen kuvaus, kuvaus hankkeen tai suunnitelman vaikutusalueesta ja yhteisvaikutuksia aiheuttavien hankkeiden vaikutusalueista ja suhteesta Natura-alueeseen, vaikutusten kuvaus luontotyyppeihin ja lajeihin sekä Natura-alueeseen kokonaisuutena sisältäen myös yhteisvaikutusten arvioinnin, vaikutusten merkittävyyden arviointi, vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden tarkastelu, vaihtoehtoisten ratkaisujen tarkastelu, jos tarpeen, korvaavien toimenpiteiden tarkastelu, jos tarpeen ja seurannan tarkastelu.

Edellä tässä päätöksessä mainitulla tavalla unionin tuomioistuin on tuomiossa C-127/02 todennut, että asianmukainen arviointi merkitsee sitä, että alaa koskevat parhaat tutkimustulokset huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki sellaiset näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa alueen suojelutavoitteisiin. On sinänsä selvää, että nyt kysymyksessä olevaa hanketta koskevassa Natura-arvioinnissa on voitu edellyttää otettavaksi huomioon vain ne mahdollisesti toteutetut tai samaan aikaan suunnitellut hankkeet, joilla voi olla yhdessä vaikutuksia Natura-alueiden suojelutavoitteisiin. Kohtuudella ei voida edellyttää, että nyt kysymyksessä olevan, vuonna 2011 hakemuksella vireille pannun hankkeen Natura-arvioinnissa olisi tarkasteltu yhteisvaikutuksia myös myöhemmin suunniteltujen ja mahdollisesti toteutettavien hankkeiden, kuten vuonna 2013 aluehallintovirastossa vireille pannun Siniharjun veden­ottohankkeen kanssa.

Hakemukseen liitetyssä Natura-arvioinnissa on arvioitu Kantinkankaan, Kauraharjun ja Elliharjun hakemuksen mukaisen vedenoton vaikutuksia Natura-alueiden niihin luonnonarvoihin, joiden vuoksi alueet on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Hakijan peruutettua lupahakemuksen Elliharjun osalta, on Natura-arvioinnista osittain vaikeasti erotettavissa, mitkä alueisiin kohdistuvat vaikutukset olisivat johtuneet yksin Elliharjun vedenotosta ja mitkä Kantinkankaan ja Kauraharjun vedenotosta sekä mitkä koko hankkeen mahdollisista yhteisvaikutuksista. Kun kuitenkin otetaan huomioon hakemuksessa sekä Natura-arvioinnissa esitetyt arviot vedenoton vaikutuksista pohja- ja pintavesiin sekä virtaamiin, Natura-alueiden ja vedenottamoiden sijainti sekä niiden mahdolliset ajateltavissa olevat vaikutukset, arviointia ei voida pitää puutteellisena sen vuoksi, ettei siinä ole arvioitu vain Kantinkankaan ja Kauraharjun vedenottamoiden vaikutuksia Natura 2000 -alueisiin.

Kun otetaan huomioon Natura-arvioinnissa ja siihen liitetyissä selvityksissä esitetyt tiedot hankkeen ennalta arvioitavissa olevista vaikutuksista Natura-alueeseen Kauhaneva–Pohjankangas, mainitun Natura-alueen laajuus ja sijainti suhteessa Elliharjun vedenottamoita koskevan lupahakemuksen peruuttamisen jälkeen jäljelle jääneeseen hankkeeseen, on Natura-arvioinnissa luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoite­tulla tavalla asianmukaisesti arvioitu hankkeen vaikutuksia Kauhaneva–Pohjankankaan Natura-alueen suojeluarvoihin. Arvioinnissa ja siihen liitetyissä selvityksissä on tunnistettu ja arvioitu hankkeen todennäköisesti merkittävimmät vaikutukset Natura-alueen suojeluarvoihin. Kun otetaan huomioon Natura-arvioinnissa ja siihen liitetyissä selvityksissä esitetyt päätelmät kysymyksessä olevan hankkeen mahdollisista vaikutuksista Kauhaneva–Pohjankankaan Natura-alueeseen, ei myöskään varovaisuusperiaate huomioon ottaen ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, että hanke vaikuttaisi haitallisesti alueen koskemattomuuteen.

Natura-alue Karvian luomat sijoittuu Kantinkankaan ja Kauraharjun vedenottamoiden välittömän vaikutusalueen ulkopuolelle. Hakemukseen liitetyssä Natura-arvioinnissa on otettu huomioon myös Elliharjun vedenottamon mahdolliset vaikutukset, joita ei tuota vedenottamoa koskevan lupahakemuksen peruuttamisen jälkeen voida olettaa aiheutuvan. Arviointiin on liitetty edellä kuvattua selvitystä arvioiduista virtaamamuutoksista valuma-alueittain. Lisäksi arviointiin on liitetty selvitys taimenen esiintymisestä vedenoton vaikutusalueella ja arvio hankkeen vaikutuksista kannan elinvoimaisuuteen. Kun otetaan huomioon hankkeen sijainti suhteessa mainittuun Natura-alueeseen sekä esitetty selvitys ja ne luonnonarvot, joiden vuoksi Karvian luomat -alue on liitetty Natura 2000 -verkostoon, on Natura-arvioinnissa luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla asianmukaisesti arvioitu hankkeen vaikutuksia Karvian luomat Natura-alueen suojeluarvoihin. Arvioinnissa ja siihen liitetyssä selvityksessä on kiinnitetty erityistä huomiota hankkeen todennäköisesti merkittävimpiin vaikutuksiin Natura-alueen suojeluarvoille. Kun otetaan huomioon Natura-arvioinnissa ja siihen liitetyissä selvityksissä esitetyt arviot sekä arviointi- ja lausuntomenettelyssä ilmi tulleet seikat kysymyksessä olevan hankkeen mahdollisista vaikutuksista Karvian luomat Natura-alueeseen, ei myöskään varovaisuusperiaate huomioon ottaen ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, että hanke vaikuttaisi haitallisesti alueen koskemattomuuteen.

Varsin laaja Pohjankankaan Natura-alue sijaitsee pääosin Kauraharjun ja Kantinkankaan vedenottamoiden välittömän vaikutusalueen ulkopuolella. Kantin lähteikön erillisaluetta koskien hankkeen vaikutuksia on selvitetty erillisellä selvityksellä, joka on liitetty Natura-arviointiin. Tuossa selvityksessä esitetyt seikat sekä muutoin Pohjankankaan Natura-alueen laajuus ja alueella esiintyvät Natura-verkostoon sisällyttämisen perusteena olevat luonnonarvot huomioon ottaen Natura-arvioinnissa on luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla asianmukaisesti arvioitu hankkeen vaikutuksia Karvian luomat Natura-alueen suojelu­arvoihin. Arvioinnissa ja siihen liitetyissä erillisselvityksissä on kiinnitetty erityistä huomiota hankkeen todennäköisesti merkittävimpiin vaikutuksiin Natura-alueen suojeluarvoille. Kun otetaan huomioon Natura-arvioinnissa ja siihen liitetyissä selvityksissä esitetyt arviot sekä arviointi- ja lausuntomenettelyssä ilmi tulleet seikat kysymyksessä olevan hankkeen mahdollisista vaikutuksista Pohjankankaan Natura-alueeseen, ei myöskään varovaisuusperiaate huomioon ottaen ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, että hanke vaikuttaisi haitallisesti alueen koskemattomuuteen.

Karvianjokeen purkautuvan pohjaveden vähentymisestä aiheutuvat Kauraharjun ja Kantinkankaan vedenottamoiden mahdolliset vaikutukset kohdistuvat siihen osaan Karvianjoen kosket Natura-aluetta, joka sijaitsee Paholuoman ja Karvianjoen yhtymäkohdasta alavirtaan. Mainittu alue sijaitsee Jyllinkosken voimalaitoksesta alavirtaan, kun taas vedenottamoiden vaikutukset joen virtaamaan ovat lähtökohtaisesti havaittavissa Jyllinkosken voimalaitoksesta ylävirtaan. Natura-arvioinnissa ja siihen liitetyissä selvityksissä on tarkasteltu hankkeen vaikutuksia Karvianjoen virtaamaan sekä mainitun Natura-alueen suojeluarvoihin. Virtaaman vähenemät on arvioitu pieneksi, samoin vaikutukset alueen suojeluarvoihin. Kun otetaan huomioon, että Natura-arvioinnissa ja siihen liitetyissä selvityksissä on otettu huomioon myös sittemmin peruutettujen Elliharjun vedenottamoiden mahdollinen vaikutus alueen luonnonarvoihin,

Natura-arvioinnissa on luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla asianmukaisesti arvioitu hankkeen vaikutuksia Karvianjoen kosket Natura-alueen suojeluarvoihin. Kun otetaan huomioon Natura-arvioinnissa ja siihen liitetyissä selvityksissä esitetyt arviot sekä arviointi- ja lausuntomenettelyssä ilmi tulleet seikat kysymyksessä olevan hankkeen mahdollisista vaikutuksista Karvianjoen kosket Natura-alueeseen, ei myöskään varovaisuusperiaate huomioon ottaen ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, että hanke vaikuttaisi haitallisesti alueen koskemattomuuteen.

Edellä mainitut seikat ja valituksissa esitetty huomioon ottaen Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöstä ei ole syytä kumota sen vuoksi, että hankkeen vaikutuksia Natura-alueisiin ja niiden luonnonarvoihin ei olisi asianmukaisesti arvioitu tai että hankkeesta aiheutuisi sellainen luonnonsuojelulain 65 §:ssä ja luontodirektiivissä tarkoitettu seuraus, jonka vuoksi aluehallintovirasto ei olisi voinut myöntää lupaa.

Kun otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä osin kuvatut selvitykset sekä asiakirjoissa muutoinkin esitetty selvitys hankealueesta, sen ympäristöstä ja hankkeen ennalta arvioitavissa olevista vaikutuksista, on hakemukseen muutoinkin liitetty vesilain 16 luvun 1 §:n 2 momentti ja vesiasetuksen 69 § huomioon ottaen tarpeellinen selvitys hankkeen vaikutuksista alueen luonnonarvoihin, eikä aluehallintoviraston päätöstä ole syytä kumota sillä perusteella, että selvitykset olisivat valituksissa esitetyltä osin olleet riittämättömät asian ratkaisemiseksi.

Vesilain mukaisen poikkeusluvan myöntämisen edellytykset

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan todennut, että poikkeuslupa luonnontilaisen lähteen muuttamiseen paitsi vaikuttaa luontotyypin lähteet ja lähdesuot suojelutilanteeseen, myös heikentää Etelä-Suomessa erittäin uhanalaisen lähdeluontotyypin suojelutasoa. Myös Karvian kalastusalue asiakumppaneineen ja luonnonsuojeluyhdistykset ovat valituksissaan todenneet, että jos hakija saa luvan ottaa pohjavettä Kauraharjusta, alueen lähteiden muuttamislupaa ei saa myöntää.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Lakeuden Vesi Oy:lle luvan poiketa vesilain 1 luvun 17 a §:n mukaisesta Karvianjoen etelärannalla kiinteistöllä 230-410-9-227 sijaitsevan lähteen muuttamiskiellosta.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään mainitulta osin toteamalla muun ohella, että Kauraharjun vedenottamon toiminta pienentää maksimivedenottotilanteessa purkautuvan pohjaveden määrää noin 1 700 m3/d eli enintään 36 % pohjavesimallin mukaan jokeen alueelta purkautuvasta keskimääräisestä vesimäärästä. Aluehallintovirasto on todennut, että lähialueella sijaitsee useita kasvillisuudeltaan edustavia lähteikköjä, eikä mainittu muutos vaaranna lähteiden suojelutavoitteita alueellisesti eikä laajemminkaan.

Hallinto-oikeudelle tehdyssä ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen valituksessa on todettu, ettei hakija ole esittänyt alueen luonnontilaisiin lähteisiin liittyen selvitystä, josta voisi päätellä, ettei luvan kohteena olevalla lähteellä olisi alueellista tai seudullista merkitystä. Hakijan esittämässä selvityksessä on tarkasteltu kahtatoista eri lähdekohdetta kysymyksessä olevalla hankealueella. Joentaustan lähdettä ei ole selvityksessä mainittu alueen edustavimpana kasvillisuudeltaan tai muutoinkaan. Kysymyksessä on selvityksen mukaan pohjavesipurkauma, jollaiset ovat Karvianjoen reunoilla varsin tavanomaisia ottaen huomioon alueen pohjavesivarannot.

Luonnonsuojelulainsäädännön uudistamista koskevasta hallituksen esityksestä (HE 79/1996 vp) käy ilmi, että vesilain 1 luvun 17 a §:n 2 momentissa tarkoitettua vaarantumista olisi tulkittava samoin kuin luonnonsuojelulakiehdotuksen 31 §:ssä. Tietty toimenpide voitaisiin siten sallia, kunhan kyseisen luontotyypin suojelutavoitteet kokonaisuutena tarkastellen eivät ratkaisun kautta huomattavasti vaarannu.

Kun otetaan huomion selvityksessä esitetyt seikat alueella muutoin sijaitsevista lähteistä ja niiden edustavuudesta sekä toisaalta alueen pohjavesivarannot ja luonne huomioon ottaen luotettavana pidettävä arvio siitä, että Joentaustan lähde on alueelle tyypillinen pohjavesipurkauma, poikkeuksen myöntämisen seurauksena lähteiden suojelutavoitteet eivät vesilain 1 luvun 17 a §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla huomattavasti vaarannu, joten aluehallintovirasto on voinut myöntää mainitussa momentissa tarkoitetun poikkeuksen. Aluehallintoviraston päätöstä ei ole mainitulta osin syytä muuttaa valituksissa esitettyjen näkökohtien johdosta.

Hankkeen tarpeellisuuteen liittyvät valitusperusteet

Pro Pohjankangas ry, Karvian kunta ja sen asiakumppanit, Karvianjoen kalastusalue ja sen asiakumppanit sekä luonnonsuojeluyhdistykset ovat valituksissaan viitanneet siihen, että Lakeuden Vesi Oy:n esittämät seikat veden tarpeesta ja vedenkulutuksen kehittymisestä ovat virheellisiä ja että luvanhakijalla on jo riittävästi lupia toiminta-alueellaan. Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat esittäneet, että luvan mukaisen vedenoton myötä alueelta ei ole otettavissa lisää vettä Karvian kuntalaisten tarpeisiin.

Lakeuden Vesi Oy on Kurikan ja Seinäjoen kaupunkien sekä Ilmajoen ja Jalasjärven kuntien sekä Valio Oy:n ja Altia Oyj:n omistama yhtiö, jonka tarkoituksena on tuottaa osakkailleen pohjavettä. Hakija on esittänyt hakemuksessaan selvitystä siitä, että sen seitsemästä pohjavedenottamosta ja yhdestä vuokralla olevasta ottamosta saa ottaa vettä yhteensä 20 400 m³/d. Yhtiö on kuitenkin todennut, että käytännön kokemusten, tehtyjen selvitysten ja lupamääräysten perusteella mainittua määrää ei kuitenkaan saada tai voida ottaa pohjaveden laadun heikkenemättä.

Yhtiö on ilmoittanut, että vuorokautinen keskikulutus on ollut noin 14 000 m³/d ja huippukulutus yli 18 000 m³/d. Yhtiö on esittänyt, että ennustettu vedenkulutus vuonna 2020 olisi noin 18 000 m³/d ja vuonna 2030 20 800 m³/d.

Kun otetaan huomioon hakemuksessa esitetyt tiedot jo nykyisestä huippukulutuksesta sekä ennusteet vedenkulutuksen kasvusta, on hanketta lähtökohtaisesti pidettävä vettä lähialueen kuntien tarpeisiin toimittavan Lakeuden Vesi Oy:n vedenhankinnan kannalta tarpeellisena.

Vedenoton vaikutukset luontoon ja Karvianjoen taimenkantaan

Kaikissa aluehallintoviraston päätöksestä tehdyissä valituksissa on esitetty päätöksen kumoamista tai muuttamista koskevien vaatimusten tueksi seikkoja, jotka liittyvät pohjaveden purkautumisen vähentymisen seurauksena Karvianjokeen ja sen sivu-uomiin sekä siihen liittyvään luontoympäristöön kohdistuviin haitallisiin vaikutuksiin. Valituksissa on muun ohella todettu, että vedenotto vaikuttaisi sammaleisten tihkupintojen laajuuteen, aiheuttaisi merkittäviä haittavaikutuksia Karvianjoessa elävälle taimenkannalle elinolosuhteiden muuttumisen vuoksi ja johtaisi veden laadun heikentymiseen sekä joessa elävien eliölajien, kuten jokihelmisimpukan, harjuksen ja jokiravun, kantojen muuttumiseen tai tuhoutumiseen.

Edeltä tästä päätöksestä ja asiakirjoista tarkemmin ilmenevällä tavalla hankkeen vaikutuksia Karvianjokeen ja sen sivu-uomiin sekä niihin liittyvään luontoympäristöön on selvitetty varsin laajasti. Hankkeella voi olla vaikutuksia valituksissa mainittuihin seikkoihin. Valituksissa esitetyillä seikoilla ei kuitenkaan, osin tästä päätöksestä jo edeltä ilmenevin tavoin, ole sellaisia vaikutuksia, että vesilain mukaista lupaa ei olisi voitu luonnonsuojelulaista aiheutuvan esteen vuoksi myöntää. Hankkeen haitalliset vaikutukset luontoympäristöön on otettava huomioon arvioitaessa vesilain 9 luvun 8 §:n perusteella, voidaanko lupa myöntää sen vuoksi, että hankkeesta saatava hyöty on siitä johtuvaa vahinkoa, haittaa ja muuta edunmenetystä huomattavasti suurempi sekä arvioitaessa sitä, millaisia lupamääräyksiä luvassa on annettava.

Vesipolitiikan puitedirektiiviin liittyvät valitusperusteet

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan todennut, että hankkeen toteuttaminen heikentää vesienhoidon tavoitteiden toteutumista. ELY-keskuksen kalatalouspalvelut-ryhmä on valituksessaan todennut, että hanke on vesipolitiikan puitedirektiivin vastainen, sillä se heikentää vesien tilaa. Myös Karvianjoen kalastusalue asiakumppaneineen ja luonnonsuojeluyhdistykset ovat valituksissaan kiinnittäneet huomiota siihen, että hanke voi vaikeuttaa vesienhoidon tavoitteiden saavuttamista.

Aluehallintovirasto on päätöksen perusteluissa todennut, että hanke ei vaikuta haitallisesti vesienhoitosuunnitelmassa esitettyjen pohjavettä ja vesistöaluetta koskevien tavoitteiden toteuttamismahdollisuuksiin. Vesienhoitosuunnitelman tavoitteena on ylläpitää vähintään hyvässä tilassa olevien pinta- ja pohjavesien tilaa ja parantaa muiden vesien tilaa.

Yllä tässä päätöksessä mainittu EUT:n tuomio asiassa C-461/13 on annettu vasta aluehallintoviraston päätöksen antamisen jälkeen. Vesilain 2 luvun 11 a §:n mukaan vesienhoitosuunnitelmassa esitetyt seikat on otettava intressivertailussa huomioon. Lainkohdalla on osaltaan pantu kansallisesti täytäntöön vesipuitedirektiivi, joten lainkohtaa tulkittaessa on otettava huomioon mainitussa EUT:n tuomiossa esitetyt seikat ja toisaalta myös ne lähtökohdat, joissa tuo tuomio on annettu. Vesilain mukaisen intressivertailun asianmukaisen suorittamisen vuoksi on arvioitava, voiko hankkeella olla sellaisia vaikutuksia, että jollei vesipuitedirektiivissä ja vesienhoitolain 23 §:ssä tarkoitettua poikkeamista sovelleta, seuraa EUT:n tuomiossa tarkoitettu velvollisuus evätä hankkeelta lupa. Lupa hankkeelta voidaan kansallinen lainsäädäntö huomioon ottaen evätä vain, jos vesilain 9 luvun 8 §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä luvan myöntämiseen ei ole.

Vesipuitedirektiivissä ja vesienhoitoasetuksessa on määritelty, millä edellytyksillä vesistön tila on erinomainen, hyvä, tyydyttävä, välttävä tai huono. Edeltä ilmenevällä tavalla Satakunnan pintavesien vuoteen 2015 ulottuvassa toimenpideohjelmassa Karvianjoen yläosa on luokiteltu ekologiselta tilaltaan tyydyttäväksi, kemialliselta tilaltaan hyväksi, fysikaalis-kemiallisen laatutekijän osalta välttäväksi ja kaloja koskevan, eli biologisen laatutekijän osalta tyydyttäväksi. Samassa toimenpideohjelmassa Karvianjoen alaosa on luokiteltu ekologiselta tilaltaan tyydyttäväksi, kemialliselta tilaltaan hyväksi, fysikaalis-kemiallisen laatutekijän osalta välttäväksi ja kaloja koskevan, eli biologisen laatutekijän osalta hyväksi.

Miltään osin Karvianjoen ylä- tai alaosan tilaa ei ole luokiteltu mainitussa toimenpideohjelmassa huonoksi, eli alimpaan luokkaan. Näin ollen tilanne ei ole se, että kaikenlainen minkä tahansa tekijän huononeminen merkitsee EUT:n tuomiossa tarkoitettua tilan huononemista. Asiassa on siten tarkasteltava, johtaako hanke siihen, että jonkun vesipuitedirektiivin liitteessä V ja vesienhoitoasetuksessa tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla.

Karvianjoen yläosa on luokiteltu fysikaalis-kemiallisen laatutekijän osalta välttäväksi. Vesienhoidon järjestämisestä annetun asetuksen mukaan välttäviksi luokitellaan vedet, joissa ilmenee suurehkoja muutoksia biologisten tekijöiden arvoissa ja joissa eliöyhteisöt eroavat merkittävästi niistä, jotka tavallisesti liitetään kyseisen pintavesityypin häiriintymättömiin olosuhteisiin. Huonoksi puolestaan luokitellaan vedet, joissa ilmenee vakavia muutoksia biologisten tekijöiden arvoissa ja joista puuttuu suuri osa eliöyhteisöistä, jotka tavallisesti liitetään kyseisen pintavesityypin häiriintymättömiin olosuhteisiin. Kun otetaan huomioon hankkeen ennalta arvioitavissa olevat vaikutukset ja fysikaalis-kemiallisen laatutekijän osatekijät, ei Karvianjoen yläosan fysikaalis-kemiallisen laatutekijän voida arvioida hankkeen seurauksena huononevan yhdellä luokalla.

Karvianjoen yläosa on luokiteltu biologisen laatutekijän osalta tyydyttäväksi ja alaosa hyväksi. Kun otetaan huomioon hankkeen ennalta arvioitavissa olevat vaikutukset ja biologisen laatutekijän osatekijät, ei Karvianjoen yläosan tai alaosan biologisen laatutekijän voida arvioida hankkeen seurauksena huononevan yhdellä luokalla.

Hydrologisten ja morfologisten muutosten osalta Satakunnan pintavesien toimenpideohjelmassa on todettu, että hydrologisten ja morfologisten muutosten osalta tehdään "Hydrologisten ja morfologisten muutosten ennallistamismahdollisuus ja ennallistamisen vaikutus muuttuneisuuteen" -lisäselvitys muun muassa Karvianjokeen. Lisäselvitystä tarvitsevien vesistöjen nimeäminen voimakkaasti muutetuiksi vesistöiksi arvioidaan selvitysten perusteella uudestaan seuraavalla vesienhoitokierroksella. Hankkeesta ennalta arvioiden aiheutuvien varsin pienten hydrologisten muutosten ei voida arvioida vaikuttavan Karvianjoen ylä- tai alaosan tilaan sillä tavalla, että se johtaisi seuraukseen, jonka nojalla hakemus olisi ollut hylättävä.

Oikeudellinen arviointi luvan myöntämisen edellytysten osalta

Asiassa on edellä mainitut seikat huomioon ottaen vesilain 9 luvun 8 §:n nojalla ratkaistava, onko aluehallintovirasto voinut myöntää luvan hankkeelle, vai olisiko hakemus tullut hylätä kokonaan tai osittain.

Hankkeesta aiheutuu haittoja lähinnä luontoympäristölle. Haitat ovat osittain vaikeasti ennalta arvioitavissa ja hakemusasiakirjoihin liitetty arviointi sisältää jossain määrin epävarmuutta. Hakemukseen ei ole liitetty mittauksiin perustuvaa selvitystä Karvianjoen pääuoman virtaamista Jyllinkosken voimalaitoksen yläpuolisella hankkeen vaikutusalueella. Hakemuksessa on kuitenkin esitetty arvioita Vahokosken virtaamasta. Virtaamat on arvioitu Vatajankosken huomattavasti suuremman valuma-alueen perusteella. Varsinais-Suomen ELY-keskus on hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että sillä on joitakin virtaamamittaustietoja Vahokoskesta vuosilta 2007–2008. Esitettyjen arvioiden sekä ELY-keskuksen mainitsemien virtaamamittaustietojen perusteella ei kuitenkaan voida arvioida hankkeen vaikutuksia alueen kalakannan, erityisesti taimenen, elinolosuhteiden kannalta merkityksellisten alivirtaamakausien pysyvyyteen ja toistuvuuteen. Hakemukseen liitetyistä sinänsä sen ratkaisemiseksi riittävänä pidettävistä selvityksistä käy muutoinkin ilmi, että erityisesti hankkeen pitkäaikaiset vaikutukset ovat jossain määrin epävarmoja muun ohella sen vuoksi, että suoritetuissa koepumppauksissa ei saavutettu tasapainotilaa. Hankkeen pitkällä aikavälillä ilmenevät haittavaikutukset ovat arvioitavissa varmuudella vasta sen jälkeen, kun hankkeeseen on ryhdytty.

Jo nyt esitettyjen selvitysten perusteella voidaan kuitenkin arvioida, että hankkeen merkittävimmät haitalliset vaikutukset kohdistuvat Karvianjokeen siihen purkautuvan veden vähentymisenä ja siitä aiheutuvan veden laadun muutoksena. Vaikka vaikutukset tältä osin ovatkin hankkeen merkittävimpiä haitallisia vaikutuksia, on hankkeen vaikutus Karvianjoen virtaamaan myös minimivirtaama-aikoina ennalta arvioiden varsin pieni. Hankkeesta ei siten voida ennalta arvioiden katsoa aiheutuvan lyhyellä aikavälillä merkittäviä haitallisia vaikutuksia Karvianjokeen tai muutoinkaan lähdealueille purkautuvan veden määrän vähentymisen seurauksena aiheutuvana luontotyyppien muuttumisena. Hankkeesta aiheutuvina rahamääräisesti arvioitavissa olevina haittoina on otettava huomioon rakennetun vesivoiman menetyksestä maksettavat kertakaikkiset korvaukset ja vedenottamo- ja huoltotiealueita varten määrätyistä pysyvistä käyttöoikeuksista maksetut korvaukset, kuitenkin huomioon ottamatta niihin sisältyvää vesilain 11 luvun 6 §:ssä tarkoitettua korvausta, sekä kalatalousmaksu, jonka määrä sinänsä osoittaa osaltaan myös kalataloudelle aiheutuvan vahingon suuruutta. Edelleen haittoina on otettava huomioon ne mahdolliset ennalta arvioiden hyvin pienet vaikutukset, joita hankkeella saattaa olla vesienhoitosuunnitelmassa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen.

Hankkeessa on kysymys talousveden ottamisesta yhdyskunnan tarpeisiin. Hankkeessa on siten kyse yleisen edun kannalta merkittävästä hankkeesta. Tämän vuoksi hankkeesta aiheutuvaa hyötyä on jo lähtökohtaisesti pidettävä erittäin merkittävänä. Hanke on omiaan välittömästi parantamaan Lakeuden Vesi Oy:n toimintavarmuutta ja välillisesti muun muassa Seinäjoen kaupungin vesihuollon toimintaedellytyksiä.

Kun otetaan huomioon yhtäältä hankkeesta ennalta arvioitavissa olevat lyhyellä aikavälillä aiheutuvat haitalliset vaikutukset ja toisaalta hankkeesta aiheutuva hyöty yhdyskuntien vedenhankinnalle, on hankkeesta aiheutuvaa hyötyä pidettävä siitä aiheutuvaan haittaan ja edunmenetykseen nähden vesilain 9 luvun 8 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla huomattavasti suurempana lyhyellä aikavälillä tarkasteltuna. Kun hankkeesta pitkällä aikavälillä aiheutuvista haitoista ei voida esitetyn selvityksen perusteella riittävästi varmistua, ei myöskään voida varmistua siitä, että hankkeesta aiheutuva hyöty olisi näihin mahdollisesti aiheutuviin haitallisiin seurauksiin nähden huomattavasti suurempi. Tämän vuoksi lupa on hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitettyjen aluehallintoviraston päätöksen kumoamista koskevien vaatimusten sekä niiden tueksi esitettyjen luvan myöntämisen edellytysten puuttumiseen liittyvien valitusperusteiden johdosta muutettava määräaikaiseksi ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla.

Koska hakijan tarkoituksena on ollut saada toistaiseksi voimassa oleva lupa, on hallinto-oikeus tänne tehtyjen valitusten ja luvan määräaikaiseksi muuttamisen johdosta muuttanut tarkkailua koskevaa lupamääräystä 6 siten, että tarkkailun perusteella kyetään paremmin selvittämään erityisesti niitä vedenoton vaikutuksia, jotka voivat pitkällä aikavälillä johtaa alueen luonnonarvojen kannalta erityisen haitallisiin seurauksiin, kuten vedenoton vaikutusalueella olevien lähteiden luonnontilan muuttumiseen ja alueen kalakannan heikkenemiseen. Samalla Kauraharjun vedenottamoa koskevassa lupamääräyksessä 6 oleva kirjoitusvirhe kiinteistötunnuksessa on oikaistu.

(---)

Toissijaiset vaatimukset

Aluehallintoviraston päätöksen kumoamista ja asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi koskevien vaatimusten sekä edellä mainittujen korvausvaatimusten lisäksi asiassa on esitetty toissijaisia vaatimuksia.

Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat vaatineet, että mikäli lupa myönnetään, se on myönnettävä määräaikaisena lisätutkimusten suorittamiseksi. Luvassa on lisäksi määrättävä seurantavelvoitteet vedenoton vaikutusten selvittämiseksi sekä määrättävä velvoite vedenoton vaikutusalueella sijaitsevien kiinteistöjen liittämisestä vesijohtoverkostoon.

Karvianjoen kalastusalue ja sen asiakumppanit ja luonnonsuojeluyhdistykset ovat valituksissaan vaatineet toissijaisesti luvassa määrättyjen enimmäisottomäärien pienentämistä, biologisten tarkkailupisteiden teettämistä Karvianjokeen, hakijan velvoittamista ostamaan ja ennallistamaan soita sekä kalatalousmaksun korottamista 12 000 euron suuruiseksi.

Edeltä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla hallinto-oikeus on muuttanut luvan määräaikaiseksi ja määrännyt vedenoton tarkkailusta osin aluehallintoviraston päätöksestä poikkeavalla tavalla. Jo luvan kumoamista koskevien vaatimusten perusteella tehdyt muutokset vastaavat osin niihin toissijaisiin vaatimuksiin, joita Karvian kunnan ja sen asiakumppaneiden valituksessa on esitetty. Ennalta arvioiden hankkeesta ei voida arvioida aiheutuvan sellaista vesilain 11 luvun 12 §:n 1 momentissa tarkoitettua veden saannin estymistä tai vaikeutumista, että hakija olisi velvoitettava ryhtymään mainitun lainkohdan perusteella valituksessa tarkoitettuihin toimenpiteisiin kiinteistöjen liittämiseksi vesijohtoverkostoon.

Kun otetaan huomioon tällä päätöksellä lupaan tehdyt muutokset ja erityisesti tarkkailusta annetut määräykset, ei lupaa ole vesilain 9 luvun 8 § huomioon ottaen enemmälti muutettava Karvianjoen kalastusalueen ja sen asiakumppaneiden sekä luonnonsuojeluyhdistysten valituksista siten, että enimmäisottomääriä pienennettäisiin tai määrättäisiin biologisten tarkkailupisteiden teettämisestä. Lupaa ei myöskään ole muutettava kalatalousmaksua korottamalla, kun otetaan huomioon luvan määräaikaisuus ja ennalta arvioitavissa olevat kalataloudelle aiheutuvat vahingot sekä vesilain 2 luvun 22 §:n 1 ja 3 momentti. Asiassa on kysymys vesitalouslupahakemuksen ratkaisemisesta eikä sellaisesta vesilain 21 luvun 3 c §:n 1 momentissa tarkoitetusta asiasta, jossa haitan aiheuttaja voitaisiin määrätä ryhtymään korjaaviin toimenpiteisiin. Luvanhakijaa ei siten voida vesilain nojalla velvoittaa ostamaan tai ennallistamaan soita.

Muut kysymykset ja täydentävät perustelut

Tällä päätöksellä myönnettävä oikeus pohjaveden ottamiseen on ajallisesti lyhytkestoisempi ja siten myös suppeampi kuin aluehallintoviraston päätöksen mukainen ottamisoikeus, jonka perusteella korvaukset on määrätty maksettavaksi Kantinkankaan vedenottamon osalta lupamääräyksissä 12–14 ja Kauraharjun vedenottamon osalta lupamääräyksissä 12–13. Hallinto-oikeuden tekemä muutos vaikuttaa siten lähtökohtaisesti korvausvelvollisuutta alentavasti. Kysymys hankkeen vaikutuksista pitkällä aikavälillä on jäänyt epävarmaksi, jonka vuoksi esitetyn selvityksen perusteella ei ole voitu varmistua siitä, että hankkeesta aiheutuva hyöty on siitä pitkällä aikavälillä aiheutuvia haittoja huomattavasti suurempi. Hakemuksen perusteella voidaan olettaa, että hakija haluaa jatkaa toimintaa myös hallinto-oikeuden luvan päättymiselle asetetun määräajan jälkeen ja kysymys on pysyväksi tarkoitetusta hankkeesta. Tämä seikka ja vesilain (264/1961) 11 luvun 14 b § sekä uuden vesilain (527/2011) 13 luvun 18 § huomioon ottaen hallinto-oikeus ei muuta lupaa siltä osin kuin siinä on määrätty korvausvelvollisuudesta sen perusteella, että kyse on toistaiseksi voimassa olevasta luvasta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edeltä ilmenevät perustelut sekä valituksissa esitetyt vaatimukset, ei aluehallintoviraston päätöstä ole syytä muuttaa muutoin kuin ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Jan Eklund, Juha Väisänen ja Arto Hietaniemi, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Pro Pohjankangas ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Lakeuden Vesi Oy:n pohjaveden ottamislupahakemukset Karvian kunnan alueella hylätään kokonaisuudessaan.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Lakeuden Vesi Oy:n vedenoton toteutuminen vähentää Karvianjoen vesimäärää jopa 30 prosenttia ja aiheuttaa riskin joen kuihtumiseen ja sen uhanalaisten eliöstöjen, kalojen, jokihelmisimpukan ja rapujen tuhoutumiseen. Lisäksi pohjaveden ottaminen vaikuttaa Karviassa myös luonnontilaisiin lähteisiin, niiden kasvillisuuteen sekä lähde- ja jokirantaluontoon pysyvästi.

Luonnonsuojelulain 49 §:n mukainen poikkeuslupa tulee vaatia. Lupapäätöksillä loukataan Karvian ja sen lähialueiden asukkaiden oikeuksia tuhoamalla perusteetta luontoa. Vedenoton vaikutuksia ei ole käsitelty ja otettu huomioon hallinto-oikeuden päätöksessä, vaikka luonnonsuojelulain 65 § niin edellyttää. Vesilain 16 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä selvitykset, suunnitelmat toimenpiteiden vaikutuksista ja vesiasetuksen 69 §:n mukaan tulee myös huolellisesti selvittää veden ottamisen vaikutukset alueen nykyisen vedenoton muuttumiseen.

Vedenoton tulee perustua tarpeeseen, ei ennakointiin tai yritystoiminnan varausten tekemiseen. Tarvetta veden ottamisen näin merkittävään lisäämiseen ei ole laskennallisesti osoitettu asukastilastoin tai yritystoiminnan osalta. Väestömäärän lisääntyminen Etelä-Pohjanmaan alueella ei edellytä Karvian alueen vedenoton kasvattamista. Esimerkiksi Kurikan alueelle on vuosina 2014–2015 valmistunut uusi pohjavedenottamo, jonka tuottama vesimäärä, arviolta 7 000 m³/vrk, ylittää esimerkiksi Seinäjoen oman vesitarpeen. Lakeuden Vesi Oy:llä on jo nyt käyttöön nähden riittävästi vesilupia toiminta-alueellaan. Yrityksellä ei ole muita parempia perusteita tehdä vedenottoon ennakkovarauksia.

Hankkeella on hakemuksissa esitettyä merkittävämmät yhteisvaikutukset Karvian alueella ja ympäristössä. Luvissa ei ole otettu huomioon nykyistä vedenottoa Pohjankankaan harjualueella ja vireillä olevaa vesilupahakemusta Kauhajoen Siniharjulla. Siniharjun lupahakemus pantiin vireille Ellinharjun lupahakemuksesta luopumisen jälkeen. Kuitenkin Siniharjun vedenotto Nummijoen kautta vaikuttaa Karvianjoen latvavesistöihin. Nummijoki laskee Karvianjärveen vetensä. Näin ollen ennen määrä­aikaistenkaan vedenottolupien myöntämistä alueelle tulisi tehdä ympäristövaikutusten arviointi.

Hakemuksissa mainitut vedenoton vaikutukset kohdistuvat Karvian lisäksi myös Kauhajoen ja ainakin Honkajoen kuntien alueisiin. Lisäksi ottaminen vaikuttaa Karvianjoen pienten vesivoimayritysten toimintaan negatiivisesti. Lupapäätöksien toimeenpanolla muutetaan pysyvästi Karvian alueen luontoa ja kavennetaan karvialaisten mahdollisuutta hankkia elantoaan tai nauttia luonnosta omassa lähiympäristössään. Työttömyydestä kärsivässä Karviassa on käynnistymässä yhteistyössä Metsähallituksen kanssa Geopark-hanke, jonka tarkoituksena on kansallispuistoalueita ja muuta luontoa hyödyntäen käynnistää luontomatkailua ja yritystoimintaa. Yrittäjyyden kehittäminen edellyttää nykyisten luontoarvojen säilymistä.

Lupia myönnettäessä ei ole otettu huomioon Natura-alueiden erityismerkitystä Kauraharjulla ja Kauhanevan kansallispuiston alueella eikä veden laadun muuttumista näin suuren veden oton vaikutuksesta ja sen vaikutuksista alueen nykyisten vedenkäyttäjien terveyteen. Vedenottoalueella sijaitsevat muun muassa Kantin lähteet ja lähdesuot, Aunesluoma, Hietaluoma, Kauhaneva–Pohjankankaan kansallispuisto, Kaurakeidas ja Vartin koski Kantissa tihkulähteineen. Lisäksi Karvianjoen rantamiin on muodostunut useita lehtomaita, joissa on eläimistönsä ja kasvillisuutensa vuoksi rauhoitettuja alueita.

2. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskuksen) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Kantinkankaan ja Kauraharjun pohjavedenottamoiden rakentamista koskevat lupa-asiat palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Lakeuden Vesi Oy:n hankkeen toteuttaminen vähentäisi Karvianjokeen purkautuvan pohjaveden määrää siinä määrin, että vaikutukset Karvianjoen kosket -Natura-alueen luontoarvoihin etenkin minimivirtaamakausina olisivat huomattavia. Vaikutuksia Kauhaneva–Pohjankankaan Natura-alueiden luonnonarvoihin ei myöskään ole käsitelty ja otettu huomioon säädösten edellyttämällä tavalla. Lisäksi vesilain poikkeuslupa heikentää luontotyypin lähteet ja lähdesuot suojelutilannetta.

Yhdyskuntien pohjavedenottoa varten pitää olla mahdollisuus myöntää poikkeuslupa vesilain lähteitä koskevasta suojelusta. Poikkeusluvan pitää kussakin tapauksessa perustua riittäviin selvityksiin, jotta voidaan olla varmoja, etteivät suojelutavoitteet kokonaisuuden kannalta tarkastellen vaarannu. Tässä tapauksessa selvitykset eivät ole olleet riittäviä tämän osoittamiseen.

Poikkeuslupa muuttaa luonnontilaista Joentaustan lähdettä ja heikentää Etelä-Suomessa erittäin uhanalaisen lähdeluontotyypin suojelutasoa. Purkautuvan pohjavesimäärän pieneneminen uhkaa muun muassa lähteessä elävää erittäin uhanalaiseksi luokiteltua lähdesirvikästä.

Hakija on liittänyt hakemukseen Suomen Luontotieto Oy:n laatiman selvityksen (2008) Karvian pohjavesihankkeen lähdealueiden kasvillisuudesta. Selvityksessä mukana olleista kahdestatoista lähdealueesta Joentaustan lähteiden lisäksi vain Mustakeitaan lähde ja osa Kalankasvattamon alueen lähteistä ovat säilyneet luonnontilaisina. Muut selvityksen kohteena olleet ja useat muutkin harjumuodostuman reunoilla esiintyneet lähteet ovat hävinneet tai muuttuneet vedenoton tai ojituksen takia. Hakija ei ole esittänyt alueen luonnontilaisiin lähteisiin liittyen muuta selvitystä, josta voisi päätellä, ettei luvan kohteena olevalla lähteellä olisi alueellista tai seudullista merkitystä. Lähteet ovat Etelä-Suomessa erittäin uhanalainen luontotyyppi. Suomen luontodirektiivin raportointi 2013 kertoo, että lähteiden tilanne on heikentynyt ja heikkenee. Kasvillisuudeltaan edustava lähde on eri asia kuin luonnontilainen lähde. Lähde voi olla kasvillisuudeltaan edustava, vaikka se ei olisi vesilain 2 luvun 11 §:n tarkoittamalla tavalla luonnontilainen. Edellytyksiä luvan myöntämiselle ei näillä tiedoilla ole olemassa.

Myönnetyn luvan mukainen vedenotto pienentäisi laaditun pohjavesimallin mukaan Karvianjokeen purkautuvan pohjaveden määrää Joentaustan lähteiden kohdalla yli kolmanneksella, mikä todennäköisesti tulisi vaikuttamaan sammaleisten tihkupintojen laajuuteen. Juuri vesisammalet ovat uhanalaisten hyönteisten, kuten lähdesirvikkään kaikkein tärkein kasvualue. Pohjavesivirtaaman vähenemisen todelliset pysyvät vaikutukset lähdeluonnolle tulevat näkyviin vasta usean vuoden kuluttua pohjavedenoton aloittamisesta, sillä lähde-eliöstö reagoi muuttuneeseen tilanteeseen viiveellä. Lähteiden eliölajiston luontainen uudistumiskyky on lisäksi lajeille ominaisen dynamiikan mukaisesti erittäin heikkoa ja muutokset voivat olla käytännössä palautumattomia.

Natura 2000 -alueen Karvianjoen kosket osalta ELY-keskus on koko prosessin ajan pitänyt tärkeänä selvittää hankkeen vaikutukset alivirtaamaan. Tällä on merkitystä niin luontotyypin "luonnontilaiset jokireitit" kuin Natura-luontoarvona olevan jokihelmisimpukan ja tämän toukkien isäntäkalan taimenen osalta. Kyse on pohjaveden määrän lisäksi myös pohjaveden pintavettä paremmasta laadusta.

Aluehallintoviraston lupapäätöksessä todetut vedenoton vaikutukset esimerkiksi Vahokosken keskialivirtaamaan ja alivirtaamaan koskevat vain Lakeuden Vesi Oy:n hankkeen vaikutuksia. Hankkeen yhteisvaikutuksia alueella jo nykyisin olevien toimintojen (etenkin vedenotto) sekä suunnitellun Siniharjun pohjavedenottohankkeen kanssa ei ole selvitetty riittävästi. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukaan hankkeen vaikutusten lisäksi pitää arvioida myös yhteisvaikutuksia muiden hankkeiden kanssa. Kyseeseen tulevat jo toteutuneet tai samaan aikaan vireillä olevat hankkeet. Karvianjoen vesistöalueen yläosalle on haettu aiemmin myönnettyjen lisäksi useita uusia turvetuotantolupia, jotka toteutuessaan lisäävät kevättulvia, mutta pienentävät kesäaikaisia minimivirtauksia Karvianjoen alajuoksulla. Näiden hankkeiden ja nyt suunnitellun vedenoton yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu. Hankkeessa ei ole selvitetty kumuloituvia vaikutuksia tilanteessa, jossa mikään yksittäinen hanke ei välttämättä yksinään ylittäisi merkittävyyden kynnystä.

Aluehallintoviraston päätöksessä on käsitelty hakijan vastineessa yhteisvaikutuksia Siniharjun vedenottamon osalta. Hakemuksen mukainen vedenotto on 3 000 m³/d. Päätöksessä todetaan, että Lakeuden Vesi Oy:n hakemuksella ja Siniharjun vedenottohankkeilla on Karvianjokeen kohdistuvia yhteisvaikutuksia. Näitä vaikutuksia ei kuitenkaan päätöksessä käsitellä, vaikka luonnonsuojelulain 65 § niin edellyttää. Yhdessä vaikutukset Vahokosken alivirtaamaan ovat noin 40 %. Lupaviranomaisessa on myös ollut käsittelyssä Lakeuden Vesi Oy:n Nummikangas A vedenottamon luvan pienentäminen, joka on jätetty sikseen. Tämän ottamon lupa on 3 500 m³/d. Alueella on muitakin vedenottamoita, mutta pelkästään nämä vaikuttavat yhdessä vähentävästi alivirtaamaan noin 60 %. Keskialivirtaamaan vaikutus samalla tavalla arvioiden on noin 15 %.

Unionin tuomioistuin on päätöksellään C-258/11 todennut, että Irlannin Lough Corribin Natura-alueella pinta-alaltaan vain 1,5 hehtaarin laajuisen alueen pysyvä poistuminen 278 hehtaarin suuruisen luontotyypin pinta-alasta oli merkittävästi haitallista eikä hanketta voinut toteuttaa. Tämä osoittaa, että päätöksessä esitetyillä alivirtaamien muutoksilla voi olla merkittävä vaikutus eikä niitä voi luokitella merkityksettömiksi ilman tarkempia selvityksiä.

Hakija peruutti hakemuksensa kahden Elliharjulle sijoittuneen ottamon osalta. Perusteena oli näiden vaikutus Kauhaneva–Pohjankangas Natura-alueille. Lupa annettiin kuitenkin kaivolle PK3, joka sijoittuu aivan Natura-alueen viereen ja jonka vaikutuksesta aluehallintoviraston päätöksen mukaan pohjaveden pinta laskee noin 85 hehtaarin osalta Natura-alueella ja harjualueelta purkautuu vähemmän pohjavettä länsipuolella sijaitsevalle Natura-alueelle. Elliharjun ja kaivon PK3 yhteinen vaikutus oli arvioitu olevan länsipuolelle 22 %:n mukainen vähenemä virtaamassa. Elliharjun vähenemä kohdistuu pääosin tämän osa-alueen pohjoiseen osaan, jossa vähenemä olisi ollut noin 40 %.

Aluehallintoviraston päätöksessä on arvioitu kaivon P3 vaikutuksiin liittyen A5-alueelle purkautuvan vesimäärän muutos niin vähäiseksi, ettei sillä ole sanottavaa vaikutusta alueen länsipuolella sijaitseviin puroihin. Hallinto-oikeus ei ole ottanut asiaan tarkemmin kantaa, vaan on vain todennut hankkeen vaikutukset asianmukaisesti arvioiduksi eikä myöskään varovaisuusperiaate huomioiden ole epäilyä siitä, että hanke vaikuttaisi haitallisesti alueen koskemattomuuteen. Tällaisen johtopäätöksen vetäminen ei perustu hankkeen asiakirjoihin eikä myöskään riittävästi arvioituun tietoon.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut luvan määräaikaiseksi muuttamista koskevilta osin ja Natura-alueita koskevilta osiltaan ovat selkeässä ristiriidassa keskenään. Karvianjoen koskien Natura-alueen keskeinen suojeluperuste on jokihelmisimpukka, jonka toukkien isäntänä toimivat juuri joessa elävät taimenet. Taimenen osalta päätöksen perustelujen mukaan ei voida arvioida hankkeen vaikutuksia. Päätöksessä ei ole noudatettu varovaisuusperiaatetta, koska sellaista lupaa, jonka vaikutukset Natura-alueen luonnonarvojen osalta selviävät vasta hankkeen toteuttamisen jälkeen, ei luontodirektiivin ja EU-tuomioistuimen päätöksen nojalla ole mahdollista hyväksyä.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-127/02 antamassaan tuomiossa todennut, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä suunnitelman tai hankkeen vain jos on riittävästi arvioitu, että hanke ei joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien kanssa vaikuta merkittävästi Natura-alueen luonnonarvoihin. Jos riittävä arviointi puuttuu, lupaa ei voida varovaisuusperiaatteen mukaan myöntää. Varovaisuusperiaatteen mukaan biologisen monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviämisen uhatessa varmistettujen tieteellisten todisteiden puuttumista ei tule käyttää perusteena hankkeen toteuttamiselle. Epäselvissä tapauksissa vaikutukset tulee arvioida vakavimman mahdollisesti aiheutuvan haitan mukaan. Jos hankkeen merkittäviä vaikutuksia ei ole riittävällä varmuudella voitu sulkea pois, niitä tulee käsitellä merkittävinä. Tässä tapauksessa ei ole edellä esitetyin perustein riittävästi arvioitu hankkeen vaikutuksia kahden Natura-alueen luonnonarvoille eikä lupia näin ollen olisi tullut myöntää.

3. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kala­talouspalvelut -yksikkö on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan eikä lupaa pohjaveden ottamiseen Kantinkankaan ja Kauraharjun vedenottamoista myönnetä.

ELY-keskuksen kalatalouspalvelut-yksikkö on viitannut asiassa aikaisemmin antamiinsa lausuntoihin ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Karvianjoen vesistöalue on kalataloudellisesti arvokas, koska siellä esiintyy oma, geneettisesti erilaistunut taimenkanta. Aluehallintovirasto toteaa päätöksessään, että pohjavedenotto alentaa pohjavedenkorkeutta, muuttaa pohjaveden virtauksia ja pienentää pintavesien virtaamia, mutta on päättänyt tästä huolimatta myöntää luvan pohjaveden ottoon.

Karvianjoessa ei ole riittävästi vettä kaikissa olosuhteissa kalojen kannalta. Joen alivirtaama on nykyiselläänkin vähäinen, vain 200 l/s, ja se aiheuttaa todennäköisesti ongelmia varsinkin viileässä vedessä viihtyville lajeille. On mahdollista, että kuumimpina ajanjaksoina Karvianjoen veden lämpötila nousee taimenten sietokykyyn nähden liian korkeaksi, jos virtaamat ovat kovin pieniä. Myös veden laatu saattaa tällöin heiketä.

Karvianjoessa vedenoton vaikutukset kohdistuvat joen yläosalle, erityisesti Vahokosken yläpuolisille osuuksille. Päätöksen mukaan alivirtaamiin kohdistuva vaikutus on 16–26 prosenttia. Kun puhutaan jo valmiiksi pienistä alivirtaamista, neljänneksen leikkaaminen siitä on jo merkittävä muutos. Seurauksena on, että Karvianjoen vähävetinen aika pidentyy, alivirtaama pienenee ja veden laatu heikkenee kuivimpina aikoina. Kun ilmastonmuutoksen edetessä säätilojen ääri-ilmiöt – hyvin sateiset ja toisaalta hyvin kuivat kaudet – yleistyvät, on pelättävissä, että Karvianjoen alivirtaamat pienenevät jo yksin ilmastonmuutoksen kautta. Pohjavedenottohanke sopii tähän kokonaisuuteen erittäin huonosti, sillä se johdattaa kehitystä yhä huonompaan suuntaan, heikentää taimenten elinolosuhteita joessa ja vie pohjaa taimenkantojen elvyttämistyöltä.

Lakeuden Vesi Oy:n pohjavedenottohanke vaarantaa merkittävästi Karvianjoen taimenen elinmahdollisuuksia Karvianjoen yläosan alueella. Lisäksi vedenottohanke on vesipuitedirektiivin vastainen, sillä se heikentää vesien tilaa. Myös Karvianjoen pintavesien toimenpideohjelmassa vuosille 2016–2021 todetaan, että Lakeuden Vesi Oy:n hankkeella olisi toteutuessaan merkittäviä vaikutuksia Karvianjoen virtaamiin ja hyvän ekologisen tilan saavuttamiseen.

4. Suomen luonnonsuojeluliiton Satakunnan piiri ry, Kankaanpään seudun luonnonystävät ry ja Karvianjoen kalastusalue ovat valituksessaan vaatineet ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan, ja toissijaisesti, että asia palautetaan aluehallinto­virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen luonnonsuojeluliiton Satakunnan piiri ry ja sen asiakumppanit ovat viitanneet asiassa aluehallintovirastolle ja hallinto-oikeudelle lausumaansa sekä perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kahden Natura-alueen, Pukanluoman ja Kaurakeitaan, arviot ja selvitykset ovat tekemättä. Molemmat saavat osittain vetensä Pohjankankaan pohjavesialueen Kauraharjun osa-alueelta ja osin muualta Pohjankankaan pohjavesialueelta.

Hakija on aina tarkastellut vain vesistön osa-alueen pohjavesialuetta. Hakija ei ole tarkastellut oton vaikutuksia koko pohjavesialueelle. Kauraharjun vedenoton kaivo sijaitsee tämän osa-alueen lähes pohjoispäässä ja samalla muodostuman matalammassa päässä. Kauraharjun pohjavesiosa-alueen korkein pinta on Kauraharjun maanpinnan korkeimmalla kohdalla, joka on paljon etelämpänä kuin ottokaivo. Tästä kohtaa pohjaveden pinta alkaa laskea etelään päin aina Hämeenkankaalle asti. Vaikka osa-alueet onkin nimetty erikseen, alueella ei ole yhtään koko tätä pohjavesialuetta katkaisevaa kalliota tai maa-ainesta. Kun Kauraharjun osa-alueen alapäästä pumpataan vettä pois, se laskee koko yläpuolisen alueen pohjaveden pintaa. Kun tämä on koko alueen korkein pohjaveden pinta, se laskee myös pohjaveden painetta ja pintaa koko Pohjankankaan pohjavesialueella.

Pukanluoman Natura-alue saa lähes kaiken veden tältä alueelta. Kun edellä mainituista syistä veden määrä vähenee, Natura-alueen veden laatu huononee muun muassa lämpötilan nousun takia. Tällöin vesieliöstön elinolosuhteet huononevat ja alueet pienenevät ja tämä huonontaa endeemisen taimenen elinolosuhteita.

Sama tilanne on Kantinkankaan-Elliharjun alueella aina Nummikankaalle asti. Pohjaveden pinta nousee eteläosasta Elliharjun pohjoispäähän asti ja jopa pohjoispuolella olevalle Nummikankaalle asti, joka on tämän pohjavesialueen pinnan korkein kohta. Täälläkään ei ole yhtään poikittaista pohjavedenkatkosta koko alueella, vaan pohjavesi virtaa vapaasti Nummikankaalta Kantinkankaalle asti. Kun Kantinkankaan kaivoista nostetaan vettä, se vaikuttaa koko tämän pohjavesialueen pinnan kor­keuteen. Nummikankaan vedenottamo on jo kuivattanut Kauhanevan Natura-alueen reunaa.

Näitä koko pohjavesialueisiin vaikuttavia seikkoja ei ole huomioitu Natura-arvioissa, vaan on tarkasteltu vain osa-alueiden pumppausten tulosten perusteella saatuja oton vaikutuksia.

Hakija väittää alueen lähteistä suurimman osan olevan orsivesilähteitä, mutta niistä lähtevien purojen virtaamat eivät kuivina aikoina olisi niin suuria kuin ne ovat, jos lähteet olisivat vain orsivesilähteitä. Alueen orsivedet saavat täydennystä pohjavedestä, joko sopivan ohuen vettä kuljettavan maakerroksen kautta tai vastaavaa maa-ainesta sisältävien reikien kautta. Kun pohjaveden pinta alueilla laskee ja paine pienenee, myös lähteiden virtaamat ja sitä kautta purojen virtaamat pienenevät.

Hakijalla on Vahokosken yläpuolisella alueella Kauhajoen Nummikankaalla vedenottamo, jonka luvan mukainen otto on 3 000 kuutiometriä vuorokaudessa. Alueella on myös Karvian kunnan ottamo, Kauhajoen Vesihuolto Oy:n siiviläkaivo-otto, monia yksityisiä vesiosuuskuntien ottamoita sekä kymmeniä jollei satoja yksityisiä kiinteistöjä. Niiden otoksi voidaan karkeasti arvioida 1 500 kuutiometriä vuorokaudessa. Nämä yhteensä tekevät nykyiseksi pohjaveden otoksi alueella 4 500 kuutiometriä vuorokaudessa. Nyt kyseessä oleva lupa antaa ottaa yhteensä 4 500 kuutiometriä vuorokaudessa. Jos lupa myönnetään, alueelta poistuvan puhtaan pohjaveden määrä nousee 100 prosenttia. Kauhajoen Vesihuolto Oy hakee Siniharjulle lupaa vedenottoon 3 000 kuutiometrille vuorokaudessa. Jos tämäkin lupa myönnetään täysimääräisenä, alueelta poistuu pohjavettä yhteensä 12 000 kuutiometriä vuorokaudessa. Tällöin puhtaan pohjaveden poistumisen määrän nousu on jopa 167 prosenttia. Tämä vastaisi koko alueen puhtaasta pohjavedestä jo noin 33 prosenttia.

Yllä mainitun perusteella Karvianjoen veden laatu huononee erittäin paljon aliveden ja alialiveden aikoina. Runsasvetisinä aikoina veden laatu myös heikkenee, mutta ei niin paljon. Vähävetisinä aikoina veden laadun heikkeneminen vaikuttaa aina merelle asti, vaikka suurimmillaan se on lähellä Karvianjoen yläpäätä. Tällä on myös suuri vaikutus lähellä olevaan Karvianjoen kosket -Natura-alueeseen ja erityisesti siellä elävään jokihelmisimpukkaan ja sen toukan väli-isäntään taimeneen.

Yllä esitetyllä pohjaveden ottomäärällä, tai vähemmälläkään otolla, ei tulla koskaan saavuttamaan Karvianjoen yläpäässä vesipolitiikan puitedirektiivin vaatimaa veden hyvää tilaa.

Luontoselvitykset ovat puutteellisia. Luonnonsuojelujärjestö teetti alueella muutamista lähteistä tutkimuksen, ja tällä pienelläkin otannalla löytyi Satakunnalle uusi laji, joka on myös luokiteltu erittäin uhanalaiseksi. Hakijan tulee selvittää lähteistä ja puroista kaikki hyönteiset, sekä ilmassa lentävät että vedessä elävät. Myös jäkälät ja sammaleet ovat selvittämättä.

Kun lähteiden ja purojen virtaamat pienenevät pohjaveden oton seurauksena, vesieliöstön elinalueet pienenevät ja veden laatu huononee muun muassa lämpötilan nousun vuoksi. Tämä johtaa vesieliöstön määrän pienenemiseen ja pahimmassa tapauksessa jopa häviämiseen. Myös ilmassa lentävien hyönteisten elinolosuhteet huononevat alueiden lämpötilojen noustessa. Endeemisen taimenen lisääntymisalueet myös pienenevät veden vähetessä. Taimenen kudun kehittyminen vähenee veden lämpötilan nousun takia. Kun vesieliöstön ja lentävien hyönteisten määrä vähenee, taimenen kasvu ja määrät pienenevät. Jos vesieliöstö häviää kokonaan, se on myös taimenen loppu. Varovaisuusperiaatetta noudattaen haettua lupaa vedenotolle ei tule myöntää.

Hakijan alkuperäisessä hakemuksessa haettiin lupaa pohjaveden ottoon yhteensä 6 500 kuutiometrille vuorokaudessa ja Nummikankaan ottomäärän vähentämistä 2 500 kuutiometriin vuorokaudessa. Tällöin hakijan pohjaveden ottomäärä olisi ollut yhteensä 9 000 kuutiometriä vuorokaudessa. Tämä ottomäärä ylittää jo YVA-rajan, ja kun tähän lisätään vielä muu alueella tapahtuva pohjaveden otto, ollaan määrässä 10 500 kuutiometriä vuorokaudessa. Tämän vuoksi viranomaisten olisi tullut määrätä hakija tekemään ympäristövaikutusten arviointi.

Hakija luopui hakuprosessin aikana Elliharjun ottamisesta ja Nummikankaan oton vähentämisestä. Tämän jälkeen hakijan nykyinen ja luvan mukainen pohjaveden otto on yhteensä 7 500 kuutiometriä vuorokaudessa. Kun tähän lisätään muu nykyinen pohjaveden otto alueella, ollaan ottomäärässä 9 000 kuutiometriä vuorokaudessa. Vieläkin ollaan YVA-rajan yläpuolella eli viranomaisten olisi pitänyt vaatia hakijaa tekemään YVA-selvitys. Tällöin olisi pystytty myös ottamaan huomioon kaksi vuotta myöhemmin vireille tullut Kauhajoen kaupungin Siniharjun vedenottoa koskeva lupahakemus. Lakeuden Vesi Oy:ä ja Kauhajoen Vesihuolto Oy:ä on vaadittava tekemään yhdessä YVA-arvio. Arvioon on otettava mukaan myös Kurikan syväpohjavesiesiintymän hyödyntäminen.

5. Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan. Asia tulee palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ja hankkeesta tulee toteuttaa YVA-lain tarkoittama ympäristövaikutusten arviointimenettely. Toissijaisesti lupa vedenottoon tulee myöntää kolmen vuoden määräajaksi, jona aikana suoritetaan lisätutkimuksia pitkäaikaisen ottamisluvan hakemista silmällä pitäen. Vedenoton vaikutusten arvioimiseksi tulee määrätä seurantavelvoitteet, joiden avulla voidaan selvittää riittävän luotettavasti vedenpintojen ja virtaamien luonnontilaiset vaihtelut ja hakemuksen mukaisen vedenoton vaikutukset muuhun vedenottoon alueen pienvesistöihin ja luonnonarvoihin. Lisäksi Lakeuden Vesi Oy tulee velvoittaa liittämään vedenoton vaikutusalueella sijaitsevat kiinteistöt vesijohtoverkkoon kaivoveden loppumisesta tai laadun heikkenemisestä mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen estämiseksi.

Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat viitanneet asiassa aikaisemmin lausumaansa ja perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeus jätti valituksen tutkimatta Karvian kunnan eräiden asiakumppaneiden osalta. Koepumppausten aikana pohjavedenpinnan lasku ei ole tasaantunut Kantinkankaan ja Kauraharjun suunnitelluilla veden­ottamoilla. Vedenottamoiden vaikutukset on arvioitu hakemuksessa puutteellisesti ja perustuen virtausmallinnukseen. Vaikka Lakeuden Vesi Oy on luopunut Elliharjun vedenottamon toteutuksesta, ovat valituksenalaisen päätöksen mukaisen vedenoton vaikutukset yllämainittuihin tahoihin mahdollisia ja jopa todennäköisiä. Siksi heidät on luettava asianosaisiksi ja heitä tulee kuulla asianosaisina vesilain edellyttämällä tavalla.

Ennusteet Lakeuden Vesi Oy:n vedentarpeesta ovat virheelliset, eikä hanke ole hakijalle tarpeellinen. Lakeuden Vesi Oy:n lupahakemusvaiheen kulutustilaston mukaan yhtiön myyntiin toimitettu vesimäärä oli vuonna 2012 keskimäärin 14 825 m³/d ja vuonna 2011 keskimäärin 14 846 m^3­/d. Lakeuden Vesi Oy:n vedentarve ei ole kasvanut hakemuksessa esitetysti vaan kasvu on pysähtynyt.

Lakeuden Vesi Oy:n esitys ottamoilta otetuista vesimääristä on harhaanjohtava. Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella nykyiset vedenottoluvat ovat yhteensä 20 400 m³/d ja riittävät turvaamaan hyvin Lakeuden Vesi Oy:n vedenhankinnan myös poikkeustilanteissa. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Lakeuden Vesi Oy:n vedenottolupien kokonaismäärä kaksinkertaistuisi nykyiseen kulutukseen nähden. Kun otetaan huomioon, että haettava pohjavesireservi sijaitsee kokonaisuudessaan naapurikunnan alueella, tulisi luvan hakemuksen perusteet arvioida erityisen huolellisesti.

Hakemusasiakirjoista saadun selvityksen perusteella Karvian Kauraharjun ja Kantinkankaan koepumppauksen aikana pohjaveden rauta- ja mangaanipitoisuudet kohosivat siinä määrin, että alueilla tulee varautua samanlaiseen vedenkäsittelyyn kuin Lakeuden Vesi Oy:n muillakin käytössä olevilla ottamoilla. Siten hanketta ei voida perustella veden laadullisilla syillä.

Kauhajoen Vesihuolto Oy on jättänyt vuonna 2013 samaan harjujaksoon kuuluvasta Siniharjun vedenottamosta 3 000 kuutiometriä vuorokaudessa suuruisen vedenoton lupahakemuksen. Kantinkankaan ja Kauraharjun ottamoiden sekä Siniharjun ottamoiden yhteisvaikutukset tulisi ottaa lupa-asian käsittelyssä huomioon. Eriaikaisella hakemusten jättämisellä ei voida jättää arvioimatta hankkeiden yhteisvaikutuksia ympäristöön. Tämä on yksi merkittävä peruste YVA-lain mukaisen menettelyn toimeenpanemiseksi.

Kauhajoen Vesihuolto Oy:llä on verkostoyhteys Lakeuden Vesi Oy:n kanssa. Kauhajoen Vesihuolto Oy on tällä hetkellä ostanut vettä Lakeuden Vesi Oy:ltä. Siten Siniharjun vedenottamo tulee vastaavasti laskemaan Lakeuden Vesi Oy:n vedentarvetta Karvian vedenottohankkeiden osalta. Tämäkin olisi tullut ottaa huomioon Karvian hankkeiden tarpeellisuutta arvioitaessa. Lakeuden Vesi Oy:n Kantinkankaan ja Kauraharjun ottamoiden lupa-asiaa ei voida ratkaista ilman, että Siniharjun ottamon ja kaikkien Karvianjoen valuma-alueella sijaitsevien ottamoiden vedenoton yhteisvaikutukset on otettu lupa-asian käsittelyn yhteydessä huomioon.

Pohjaveden oton vaikutukset näkyvät Karvianjoessa suurimmillaan kuivina ajankohtina, jolloin Karvianjoen virtaama on pienimmillään ja pohjaveden osuus olisi suhteellisesti ottaen suurimmillaan Karvianjoen virtaamassa. Lisäksi runsashappisen pohjaveden merkitys on Karvianjoen veden laadun suhteen ratkaisevassa merkityksessä arvioitaessa Karvianjoen eliöstön, kuten jokihelmisimpukan ja purotaimenen, elinmahdollisuuksia kuivina kausina. Jättämällä tässä vaiheessa vedenottamoiden yhteisvaikutukset huomioimatta joudutaan muiden vedenottamoiden vesimääriä tarkistamaan jokaisessa lupakäsittelyssä erikseen. Menettely on säännelty uudessa vesilaissa 4 luvun 5 §:ssä, jota tulisi soveltaa Siniharjun ottamon lupakäsittelyssä.

Hakemusasiakirjojen puutteiden vuoksi ne eivät täytä luvan myöntämisen edellytyksiä. Muun muassa intressivertailua ei voida suorittaa eikä vedenoton haitallisia vaikutuksia muuhun vedenottoon ja erityisesti yhteisvaikutuksia lähteisiin, pienvesistöihin ja Karvianjokeen sekä suojelukohteisiin ole kyetty luotettavasti arvioimaan. Näin ollen valituksen alaisen päätöksen mukaisen vedenoton vaikutuksia ei voitaisi estää päätöksessä esitetyin järjestelyin. Vedenottoluvan myöntäminen määräajaksi ei estä vedenoton merkittäviä haittavaikutuksia.

Hakijan olisi tullut selvittää hakemusasiakirjoissa vedenottonsa vaikutusalueella kaikkien pienvesistöjen tila sekä selvittää kaikki aluetta koskevat luontoarvot (muun muassa uhanalaiset pieneliöt sekä liito-orava- ja majavakannat). Hakija tulee velvoittaa korjaamaan vedenoton vaikutusten arvioinnissa käytetyn pohjavesivirtausmallin virheet ja puutteet ja toimittamaan mallinnuksesta sen toimivuuden arvioinnissa tarvittavat tiedot vesitaselaskelmineen. Vasta sen jälkeen voidaan arvioida vedenoton vaikutuksia.

Lakeuden Vesi Oy on perustellut useassa kohdassa virtausmallinnuksella vedenottonsa vaikutuksia ympäristöön. Esityksiin sisältyy perusteettomia väitteitä ja lukuisia ristiriitaisuuksia. Karhusaaren lähde olisikin orsivesipohjainen, vaikka mallinnuksen mukaan Karhusaaren lähteen virtaamaa pienentäisi pohjavesikerrokseen kohdistuva vedenotto. Mikäli Karhusaaren lähteiköt olisivat orsivesipurkaumia, tulisi virtausmallinnus korjata ja kalibroida uudestaan sekä vastaavat simulointiajot suorittaa muutettujen reunaehtojen mukaisesti. Mikäli pohjaveden virtausmallin antamia tuloksia käytetään vedenoton vaikutusten arvioimisessa, tulee kunnalle antaa virtausmallin niin sanotut syöttötiedot laskelmien ja johtopäätösten tarkastamiseksi.

Hankkeesta koituvat hyödyt ovat huomattavasti pienemmät kuin hankkeen aiheuttamat haitat, vahingot ja muut edunmenetykset.

Hanke käsittää lähes kaikki Karvian alueella sijaitsevat harjut ja aiheuttaa merkittävää haittaa Karvian kunnan elinoloihin ja elinkeinoelämälle sekä kunnan kehittymiselle. Kunnan kehittämishankkeisiin kuuluu Geopark-matkailuhanke, jossa pyritään lisäämään Karvian ja muiden Pohjankankaan kuntien harjualueiden ainutlaatuisen luonnon käyttöä matkailussa.

Karvian kunnan vedenottamoltaan ottama vesimäärä on vain kolmasosa Karvian vesiosuuskuntien alueelta ottamasta vesimäärästä. Karvian kunnan vedenottolupa on suuruudeltaan 400 m³/d, kun kunnan ja vesiosuuskuntien alueelta ottama pohjavesimäärä oli vuonna 2011 yhteensä 470 m³/d. Lakeuden Vesi Oy:n vedenoton myötä ei alueelta ole otettavissa enää lisää vettä Karvian kuntalaisten tarpeisiin. Vaikka Lakeuden Vesi Oy peruikin Elliharjun vedenottolupahakemuksen, yhtiön hankkeessa pyritään hyödyntämään lähes kaikki Karvian kunnan alueella sijaitsevista hyödyntämiskelpoisista pohjavesivaroista. Hankkeella on merkittävän suuri alueellinen vaikutus Karvian kunnan vedenhankintaan, elinoloihin, infraan ja ennen kaikkea luonnonoloihin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu muuttaa vedenottolupa määräaikaiseksi on oikeansuuntainen, mutta ei riittävä. Jos vedenottolupa myönnetään määräaikaisena, sen tulee olla korkeintaan kolmen vuoden mittainen. Pitkäaikainen esimerkiksi 10 vuoden mittainen vedenotto voi aiheuttaa merkittäviä ja lähes pysyviä haittoja alueen luontoarvoille, joiden korjaantumiseen voi kulua jopa useiden vuosikymmenien mittainen aika. Määräaikaisen vedenoton ajalle tulee määrätä yksityiskohtainen seurantaohjelma, jossa seurataan kaikkia alueen pienvesistöjen virtaamia ja pinnankorkeuksia jo hyvissä ajoin, esimerkiksi kaksi vuotta ennen vedenoton käynnistämistä. Alueella tehdään asianmukaiset ja hyväksyttävän tasoiset luontokartoitukset. Pohjaveden pinnankorkeutta ja lähteiden pien­vesistöjen virtaamia seurataan tehostetusti. Kalastoa ja vesieliöstöä seurataan asiantuntijoiden laatimien ohjelmien mukaisesti.

6. Lakeuden Vesi Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on asetettu uudet lupamääräykset 20 (Kauraharju) ja 21 (Kantinkangas). Molemmat luvat tulee ensisijaisesti määrätä olemaan voimassa toistaiseksi Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätösten mukaisesti. Toissijaisesti voimassaoloa koskeviin määräyksiin on lisättävä määräaika, johon mennessä uudet lupahakemukset on saatettava vireille aluehallintovirastossa, mikäli vedenottoa halutaan jatkaa kymmenen vuoden määräajan jälkeen sekä määräys, että mikäli hakemukset saatetaan vireille määräajassa, luvat ovat voimassa siihen saakka, kunnes uusien hakemusten perusteella annetut päätökset ovat saaneet lainvoiman.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Vedenoton keskeytyminen määräajan jälkeen, uusien lupien hakuprosessien ajaksi aiheuttaa kohtuuttoman suuren riskin seudun vesihuollon järjestämiselle, yhtiön toiminnalle ja taloudelle. Johtolinjan yleissuunnitelman alustavan kustannusarvion mukaan rakentamiskustannukset pelkästään putkilinjan osalta ovat yli 8 miljoonaa euroa.

Nyt käsiteltävänä olevan luvan vireillepanosta aluehallintovirastossa (29.4.2011) tulee lähiaikoina kuluneeksi viisi vuotta käsittelyn yhä jatkuessa. On perusteltua olettaa, että myös uusien lupien hakemista seuraavat käsittelyt eri oikeusasteissa. Vedenoton keskeytyminen on siten todennäköistä.

Aluehallintoviraston päätökset edellyttävät, että vedenotto on aloitettava neljän vuoden kuluessa päätösten lainvoimaisuudesta. Noin 32 km pitkän putkilinjan ja muu rakentaminen vie valituksineen aikaa niin, että määräaika on haasteellinen. Lisäksi hallinto-oikeuden päätöksen lupamääräysten 20 (Kauraharju) ja 21 (Kantinkangas) mukaan uuteen hakemukseen on liitettävä yhteenveto lupamääräysten 6 tarkkailutuloksista. Jotta hakija voisi välttää vedenoton keskeytymisen asetettuun määräaikaan, tulisi uudet lupahakemukset jättää käsittelyyn mahdollisesti jo useita vuosia ennen määräajan umpeutumista. Viranomaisilla saattaa silloin olla käytettävissään vain parin vuoden seurantatieto vedenoton vaikutuksista, joiden perusteella jatkoluvan myöntämisedellytykset päätetään. Vedenoton mahdollisten luontoarvoihin ja taimenkantoihin kohdistuvien vaikutusten arviointiin tämä on aivan liian lyhyt aika. Hallinto-oikeus on perustellut määräystään luvan määräaikaisuudesta nimenomaan vedenoton pitkäaikaisten vaikutusten suuruuden riittävällä varmistumisella.

Hallinto-oikeus ei ole muuttanut määräyksiä myönnetyistä pysyvistä käyttöoikeuksista vedenottamoalueita ja huoltoteitä koskien eikä määräyksiä niistä ja vesivoiman menetyksistä maksettavista kertakaikkisista korvauksista. Tässä on ristiriita luvan määräaikaisuuden kanssa.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Aluehallintovirasto on antamassaan päätöksessä mitoittanut vedenottomäärät siten, että hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu merkittäviä haitallisia vaikutuksia ympäristöön eikä pohjaveden käyttöön ja että edellytykset toistaiseksi voimassa oleville luville ovat olemassa. Mikäli ennakoimattomia haitallisia vaikutuksia kuitenkin ilmenee, voi lupaviranomainen uuden vesilain 3 luvun 21 §:n nojalla hakemuksesta tarkistaa lupamääräyksiä ja antaa uusia määräyksiä. Uuden vesilain mahdollistamat keinot ovat riittäviä ennakoimattomien vahinkojen estämiseksi tapauksessa, jossa pohjaveden ottamista koskevat päätökset ovat voimassa toistaiseksi.

Lisäksi luvan määräaikaisuutta harkittaessa tulisi ottaa huomioon, että hankkeen lupaprosessin ja rakennustöiden kustannukset ovat poikkeuksellisen suuret ja että hallinto-oikeuden päätöksen perusteella uusi lupahakemus tulisi tehdä käytännössä kuuden–seitsemän vuoden kuluttua päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Koska hankkeen rakennustyöt kestävät muutamia vuosia, veden ottamiselle ja tarkkailulle jäävää aikaa voi pitää liian lyhyenä hankkeen todellisten vaikutusten selvittämiseksi.

Toistaiseksi voimassa olevan luvan vaihtoehdoksi voisi tulla kyseeseen menettely, jossa luvan saaja velvoitetaan tekemään tarkkailutulosten perusteella selvitys hankkeen vaikutuksista ja vedenottomäärien muuttamisen tarpeellisuudesta. Selvityksen tekemiselle asetettava määräaika voisi olla kymmenen vuotta hankkeen valmistumisilmoituksen tekemisestä.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on vesilain valvontaviranomaisena antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on todennut, että ennen uuden lupahakemuksen käsittelyä vedenoton seurannasta tulee olla käytettävissä riittävän pitkä seurantajakso. Putkilinjaston ja muuhun rakentamiseen on arvioitu kuluvan useampi vuosi ennen kuin vedenottoa voidaan aloittaa. Tällöin uuden lupaprosessin aikana käytettävissä oleva seurantatieto vedenoton vaikutuksista voi jäädä vähäiseksi. Luvan voimassaoloon liittyvää määräystä tulee muuttaa niin, että määrätään päivämäärä, johon mennessä uusi lupahakemus tulee laittaa vireille, jotta vedenotto voi jatkua kunnes mahdollinen uusi lupa saa lainvoiman.

Pro Pohjankangas ry:lle on varattu tilaisuus antaa vastine lausuntojen ja Lakeuden Vesi Oy:n valituksen johdosta.

Suomen luonnonsuojeluliiton Satakunnan piiri ry, Kankaanpään seudun luonnonystävät ry ja Karvianjoen kalastusalue ovat antaneet lausuntojen ja Lakeuden Vesi Oy:n valituksen johdosta vastineen, jossa ne ovat vaatineet yhtiön valituksen hylkäämistä.

Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat antaneet vastineen lausuntojen ja Lakeuden Vesi Oy:n valituksen johdosta.

Lakeuden Vesi Oy on antanut valitusten ja lausuntojen johdosta selityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Vedenotto vaikuttaa Karvianjoen virtaamaan. Aiemmissa käsittelyvaiheissa esitetyt Karvianjoen virtaaman vähenemislaskelmat on tehty Vahokosken virtaamalaskentapisteelle. Virtaamavaikutukset on nyt selvyyden vuoksi laskettu Karvianjoen kosket -Natura-alueelle kohtaan, jossa Karvianjoki ja Paholuoma yhdistyvät. Natura-alueella sijaitsevan Rakennuskosken valuma-alue on suurempi kuin Vahokosken virtaamalaskentapisteen. Lisäksi Karvianjoki laskee Natura-alueelle sen puolivälissä, eli puolet Natura-alueesta on kokonaan vedenoton virtaamavaikutusten ulkopuolella.

Vaikutukset virtaamiin Natura-alueella on laskettu Suomen ympäristökeskuksen vesistömallijärjestelmällä, joka ottaa huomioon Karvianjoen ja Paholuoman virtaamamittaukset vuosilta 1962–2015. Hakijan enimmillään 0,052 m³/s suuruisen vedenoton vaikutus Karvianjoen kosket -Natura-alueen keskivirtaamaan on 0,6 prosenttia ja keskialivirtaamaan 2,3 prosenttia.

Vahokosken laskentapisteessä vedenoton laskennallinen vaikutus keskialivirtaamaan on 2,5-kertainen, eli 5,8 prosenttia, verrattuna Natura-alueen laskentapisteeseen. Vedenoton virtaamavaikutukset Natura-alueeseen ovat siten huomattavasti pienempiä kuin Karvianjoen Vahokosken laskentapisteessä. Virtaamamittausten virhetarkkuus huomioon ottaen näin pienten virtaamavaikutusten erottaminen luonnontilaisista vaihteluista on käytännössä mahdotonta. Laskelmissa ei ole otettu huomioon ilmastonmuutosta ja siitä seuraavaa luotettaviin ennusteisiin perustuvaa sadannan kasvua.

Yhteisvaikutukset Kauhajoen Vesihuolto Oy:n vedenottohankkeen kanssa ovat edelleen pieniä. Hakijan ja Kauhajoen Vesihuolto Oy:n Siniharjun vedenottohankkeen yhteisvaikutus Karvianjoen kosket -Natura-alueen keskivirtaamaan on laskelmien mukaan 1,0 prosenttia ja keskialivirtaamaan 3,8 prosenttia. Lakeuden Vesi Oy:n hakemus jätettiin alkuvuodesta 2011. Kauhajoen Vesihuolto Oy:n hakemus tuli lupaviran- omaisen käsittelyyn vasta vuonna 2013. Yhteisvaikutukset tulee erityisesti tarkastella käsittelyn aikana esiin nousseen uuden hankkeen käsittelyn yhteydessä.

Lakeuden Vesi Oy:n Nummikankaan vedenottamon vedenotto on puolestaan alkanut vuonna 1994 eli ennen Karvianjoen kosket -Natura-alueen nimeämistä. Yhteisvaikutuksia nyt puheena olevan Lakeuden Vesi Oy:n hankkeen kanssa ei ole mahdollista tai syytä jälkikäteen esittää tai arvioida. Natura-verkoston perustamisen ajankohta silloisine toimintovaikutuksineen ja luontoarvoineen on se nykytila, johon verrattuna uusia hankkeita ja niiden yhteisvaikutuksia voidaan tarkastella.

Uusimmat luvut vedenkulutuksen kasvusta osoittavat, että vedentarpeen kasvu ei ole kokonaiskuvaa tarkasteltaessa vähentynyt. Esimerkiksi vuodesta 2011 vuoteen 2015 on asiakkaille toimitetun vesimäärän kasvu ollut 8,6 prosenttia. Vuoden 1995 alusta vuoden 2015 loppuun on vedenoton kasvu ollut 70,3 prosenttia. Pumpattu vesimäärä on tuona aikana kasvanut vuosittain keskimäärin 3,3 prosenttia.

Pro Pohjankangas ry on antanut Lakeuden Vesi Oy:n selityksen johdosta vastaselityksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Vaikka Kauhajoen Vesihuolto Oy:n ja Lakeuden Vesi Oy:n lupahakemukset on pantu vireille eri vuosina, molempien vaikutus kohdistuu Ellinharjun ja Nummijoen vesimäärään. Nyt vireillä olevien lupahakemusten yhteyteen olisi alun alkaen tullut laatia ympäristövaikutusten arviointi hankkeiden eriaikaisesta käynnistämisestä huolimatta. Karvianjoen vesimäärä ja virtaama on vuosi vuodelta jo nyt vähentynyt, joten vähäinenkin vedenoton lisäys voi koitua tuhoisaksi.

Väestöennuste antaa paremman ja realistisemman kuvan vedentarpeesta kuin Lakeuden Vesi Oy:n esittämät tiedot vedenkulutuksen kasvusta vuodesta 1995 vuoteen 2015. Kaupallinen kasvaminen ja teollisen toiminnan vedenmyynti ei voi olla oikeutettu tapa tuhota ympäristöä.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut aluehallintoviraston lausunnon ja Lakeuden Vesi Oy:n selityksen johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Vesilain 3 luvun 21 § mahdollistaa reagoinnin lupapäätöksessä ennakoimattomiin tai olosuhteiden muutoksista aiheutuviin haitallisiin vaikutuksiin, mutta ei poista sitä, että lupapäätöksen tulee perustua riittävään selvitykseen hankkeen merkittävistä vaikutuksista Natura-alueiden luonnonarvoille.

Hakija on esittänyt uutta selvitystä vedenoton vaikutuksista virtaamiin Karvianjoen kosket -Natura-alueella. Hakija ei ole käsitellyt selityksessä vaikutusta alivirtaamaan eli Natura-alueen perusteena olevien luontoarvojen, ennen kaikkea jokihelmisimpukan, kannalta olennaiseen tekijään.

Hallinto-oikeus lisäsi päätöksellään tarkkailuvelvoitteen liittyen hankkeen vaikutuksiin alivirtaamiin Vahokosken kohdalla. Hankkeen ja muiden pohjaveden määrään vaikuttavien hankkeiden yhteisvaikutuksia alivirtaamiin on tärkeää selvittää. Varovaisuusperiaatteen mukaisesti ne olisi tullut selvittää jo ennen päätöksentekoa.

Alivirtaama vaikuttaa jokihelmisimpukkaan ja sen elinympäristöön. Talvella vaikutus tapahtuu pääosin jääpeitteen ja sen mekaanisen vaikutuksen kautta. Kesällä alivirtaamatilanteissa veden laatu, lämpötila ja happipitoisuus ovat olennaisia tekijöitä. Etelä-Suomessa on vain muutamia helmisimpukkapopulaatioita. Karvianjoen populaation säilymisellä on huomattava merkitys lajin suotuisan suojelutason säilymiselle. Alkuvuonna 2016 käynnistyneen Freshabit Life -hankkeen alustavissa selvityksissä on kesäkuussa 2016 löytynyt Karvianjoen Rakennuskoskesta edelleen jokihelmisimpukoita.

Alkuperäisen lupahakemuksen mukaan pohjavedenoton vaikutus pienenee vain hyvin vähän Vahokosken alapuolella Natura-alueella. Karvianjoen valuma-alue sen ja Paholuoman yhtymäkohdassa on noin 738 km² ja Paholuoman noin 113 km². Vahokosken kohdalla valuma-alue on noin 642 km². Selityksessä esitetty 2,5-kertainen muutos vedenoton vaikutuksessa keskialivirtaamaan Vahokosken ja Natura-alueen laskentapisteen välillä ei voi perustua pelkästään Vahokosken alapuolisen Karvianjoen ja Paholuoman tuomaan vesimäärän lisäykseen. Suuremman valuma-alueen tuoma vesimäärän lisäys laskentapisteiden välillä lienee suuruusluokkaa 25 prosenttia. Hakijan tulisi esittää laskelmat selityksessä esitetyn 2,5-kertaisen eron perusteista.

Selityksessä esitetystä yhteisvaikutuksesta Natura-alueen virtaamiin puuttuvat vielä kaikki muut valuma-alueella olevat vedenottamot, kuten Lakeuden Vesi Oy:n Nummikankaan ottamo. Yhteisvaikutukset huomioon ottaen pohjavedenoton vaikutukset Karvianjoen kosket -Natura-alueen alivirtaamiin ovat vähintään 10 prosenttia ja ehkä jopa 50 prosenttia. Näin suurta pysyvää muutosta alivirtaamassa ei voi pitää merkityksettömänä vaikutuksena.

Asiassa on selvitetty vain hankkeen vaikutusta vesimääriin, mutta ei sen vaikutusta luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin mukaisesti luonnon­arvoihin.

Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat antaneet Lakeuden Vesi Oy:n selityksen johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Lakeuden Vesi Oy:n hanke pienentää merkittävästi Karvianjoen vesistöön purkautuvia pohjavesimääriä. Vaikutukset ovat kriittisimmät alivirtaamakausina, jolloin hyvälaatuinen pohjavesi on elinehto lohikaloille ja jokihelmisimpukalle. Hakija ei ole esittänyt tietoja hankkeensa vaikutuksista Karvianjoen alivirtaamaan.

Lakeuden Vesi Oy:n vuosikertomuksesta saatavien pumppaustilastojen mukaan veden kulutus on tasaantunut, eikä yhtiön hakemuksessaan ja selityksessään esittämille vedenkulutusennusteille ole perusteita.

Lakeuden Vesi Oy on antanut Karvian kunnan ja sen asiakumppaneiden sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Satakunnan piiri ry:n ja sen asiakumppaneiden vastineiden johdosta vastaselityksen.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut -yksikölle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen lausuntojen ja Lakeuden Vesi Oy:n selityksen johdosta.

Suomen luonnonsuojeluliiton Satakunnan piiri ry:lle, Kankaanpään seudun luonnonystävät ry:lle ja Karvianjoen kalastusalueelle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen Lakeuden Vesi Oy:n selityksen johdosta.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on täydentänyt antamaansa vastaselitystä korkeimpaan hallinto-oikeuteen 31.8.2016 saapuneella kirjelmällä. Kirjelmän liitteenä on ollut 24.8.2016 päivätty raportti raakkuinventoinneista Karvianjoen Jyllinkoskessa Honkajoella 15.6.2016. Raportin mukaan alueelta löytyi kaksi elävää jokihelmisimpukkaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Lakeuden Vesi Oy:n valituksen johdosta hallinto-oikeuden lisäämiä uusia lupamääräyksiä 20 (Kantinkankaan vedenottamo) ja 21 (Kauraharjun vedenottamo) muutetaan. Yhtiön valitus hylätään muilta osin.

Pro Pohjankangas ry:n, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen sekä kalatalouspalvelut-yksikön, Suomen luonnonsuojeluliiton Satakunnan piiri ry:n, Kankaanpään seudun luonnonystävät ry:n ja Karvianjoen kalastusalueen sekä Karvian kunnan ja sen asiakumppaneiden valitukset hylätään.

Muilta kuin edellä mainituilta osin hallinto-oikeuden päätöksen loppu­tulosta ei muuteta.

Muutetut lupamääräykset 20 ja 21 kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

Kantinkankaan vedenottamo ja sitä koskevat lupamääräykset

21. Vedenottolupa on määräaikainen ja voimassa kymmenen vuotta tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Mikäli vedenottoa halutaan tämän jälkeen jatkaa, hakemus luvan jatkamiseksi on tehtävä lupaviranomaiselle 1.3.2025 mennessä. Toimintaa saadaan nyt myönnetyn vedenottoluvan nojalla jatkaa, kunnes lupaviranomainen on antanut luvan jatkamista koskevasta hakemuksesta päätöksen. Lupahakemukseen on liitettävä yhteenveto lupamääräyksessä 6 mainituista tarkkailutuloksista.

Kauraharjun vedenottamo

20. Vedenottolupa on määräaikainen ja voimassa kymmenen vuotta tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Mikäli vedenottoa halutaan tämän jälkeen jatkaa, hakemus luvan jatkamiseksi on tehtävä lupaviranomaiselle 1.3.2025 mennessä. Toimintaa saadaan nyt myönnetyn vedenottoluvan nojalla jatkaa, kunnes lupaviranomainen on antanut luvan jatkamista koskevasta hakemuksesta päätöksen. Lupahakemukseen on liitettävä yhteenveto lupamääräyksessä 6 mainituista tarkkailutuloksista.

Perustelut

Luvan määräaikaisuutta koskevien lupamääräysten muuttaminen

Lakeuden Vesi Oy on valituksessaan toissijaisesti vaatinut, että luvan määräaikaisuutta koskevia lupamääräyksiä 21 ja 20 muutetaan siten, että niissä asetetaan määräaika uuden lupahakemuksen tekemiselle. Yhtiö on vaatinut, että samalla tulee määrätä vanha lupa olemaan voimassa kunnes uusi lupa tulee lainvoimaiseksi.

Korkein hallinto-oikeus lisää lupamääräyksiin 21 ja 20 määräyksen jättää uusi lupahakemus lupaviranomaiselle 1.3.2025 mennessä, jos vedenottoa halutaan jatkaa kymmenen vuoden määräajan kuluttua umpeen. Näin varmistetaan, että lupaviranomaiselle jää runsaat kaksi vuotta aikaa käsitellä uutta lupahakemusta ennen kymmenen vuoden määräajan kulumista umpeen. Kun vedenotto on aloitettava viimeistään neljän vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta, on vedenotosta ja sen vaikutuksista uutta lupahakemusta jätettäessä saatavilla tietoja noin neljän vuoden ajalta.

Nyt myönnetty lupa määrätään olemaan voimassa kunnes lupaviranomainen tekee uuden lupahakemuksen johdosta päätöksen. Vasta uuden lupahakemuksen jättämisen jälkeen on mahdollista arvioida, millaisia muutoksia nyt myönnettyyn lupaan ja sen määräyksiin esimerkiksi otettavien vesimäärien osalta on vedenoton vaikutuksista saatujen tietojen perusteella syytä tehdä. Luvan määrääminen olemaan voimassa myös uutta lupaa koskevan muutoksenhaun ajan ei siten ole perusteltua. Lupaviranomainen ja valituksenalaisen lupapäätöksen osalta muutoksenhakutuomioistuin voivat tarvittaessa antaa määräyksiä myös uuden vedenottoluvan voimassaolosta ja lupapäätöksen täytäntöönpanosta vedenoton keskeytymisen välttämiseksi.

Valituksen tutkimatta jättäminen hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeus on jättänyt Karvian kunnan ja sen asiakumppaneiden valituksen tutkimatta yhteensä 20 asiakumppanin osalta. Näistä asiakumppaneista 17 on valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja katsonut, että hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia valitus myös heidän osaltaan.

Hallinto-oikeus perusteli tutkimatta jättämistä kahden vesiosuuskunnan osalta sillä, että Karvian kunta ei ollut toimittanut kyseisten vesiosuuskuntien antamaa valtakirjaa. Valtakirjoja ei ollut liitetty asiakirjoihin eikä niitä ole toimitettu myöskään korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Muiden korkeimmassa hallinto-oikeudessa kanssavalittajina olevien 15 yksityisen maanomistajan ja osuuskunnan osalta hallinto-oikeus katsoi, ettei asia saata koskea heidän oikeuttaan tai etuaan vesilain 17 luvun 1 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tältäkään osin Karvian kunnan ja sen asiakumppaneiden valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei ole esitetty mitään lisäselvitystä valitusoikeudesta.

Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen valituksen tutkimatta jättämistä koskevilta osin ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyyn nähden ole perusteita.

Valitusten hylkääminen

YVA-lain mukainen arviointivelvollisuus

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-laki) 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen (YVA-asetus) 6 §:n 10 a kohdan mukaan hanke, johon sovelletaan arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla, on pohjaveden otto, jos vuotuinen määrä on vähintään 3 miljoonaa kuutiometriä.

YVA-asetuksen 7 §:n mukaan harkittaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on tarkasteltava erityisesti 1) hankkeen ominaisuuksia, kuten muun ohella hankkeen koko, yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa ja luonnonvarojen käyttö; 2) hankkeen sijaintia, kuten muun ohella alueen luonnonvarojen suhteellinen runsaus, laatu ja uudistumiskyky sekä luonnon sietokyky ottaen erityisesti huomioon luonnon- ja maisemansuojelualueet, sekä 3) vaikutusten luonnetta.

Lakeuden Vesi Oy:n alkuperäinen hakemus koski lupaa pohjavedenottoon 6 500 kuutiometrille vuorokaudessa. Hakemuksen osittaisen peruuttamisen jälkeen asiassa on ollut kysymys luvan myöntämisestä pohjavedenottoon 4 500 kuutiometrille vuorokaudessa eli 1 642 500 kuutiometrille vuodessa. Kyseessä oleva lupahakemuksen mukainen hanke on siten otettavan vesimäärän perusteella selvästi pienempi kuin pakollisen arviointivelvollisuuden osalta on säädetty. YVA-lain mukaisena yhteysviranomaisena toimiva Varsinais-Suomen ELY-keskus ei myöskään ole edellyttänyt arviointimenettelyn soveltamista Lakeuden Vesi Oy:n pohjavedenottohankkeeseen YVA-lain 4 §:n 2 momentin nojalla.

Pro Pohjankangas ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Satakunnan piiri ry ja sen asiakumppanit sekä Karvian kunta ja sen asiakumppanit ovat valituksissaan vaatineet lupa-asian palauttamista uuteen käsittelyyn YVA-lain mukaista arviointimenettelyä varten. Harkittaessa, olisiko hankkeeseen tullut soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä YVA-lain 4 §:n 2 momentin ja YVA-asetuksen 7 §:n nojalla, on huomioon otettava muun ohella yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa ja hankkeen sijainti suhteessa luonnonsuojelualueisiin.

Valituksissa on katsottu, että Lakeuden Vesi Oy:n pohjavesihankkeen yhteisvaikutuksia erityisesti Siniharjun vedenottamon kanssa ei ole arvioitu ja otettu huomioon riittävällä tavalla. Kauhajoen Vesihuolto Oy:n Siniharjun vedenottamon vesilain mukaista lupaa koskeva hakemus on tullut vireille Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastossa 19.3.2013 eli noin puolitoista vuotta Lakeuden Vesi Oy:n lupahakemuksen vireille tulon jälkeen ja noin vuotta ennen valituksen kohteena olevan lupapäätöksen antamista. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 24.11.2014 päätöksellään nro 101/2014/2 myöntänyt Kauhajoen Vesihuolto Oy:lle luvan Siniharjun pohjavedenottamon rakentamiseen ja pohjaveden ottamiseen kuukausikeskiarvona laskettuna enintään 3 000 m³/d. Lakeuden Vesi Oy:n ja Kauhajoen Vesihuolto Oy:n pohjavedenottohankkeiden yhteenlaskettu vuosittainen ottomääräkään ei siten ylitä arviointivelvollisuutta koskevaa YVA-asetuksen 6 §:n 10 a kohdan kynnysarvoa.

Lakeuden Vesi Oy:n pohjavedenottohanke sijoittuu useiden Natura-alueiden läheisyyteen, ja hankkeen vaikutuksia Natura-alueisiin ja niiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin on selvitetty ja arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetussa arviointi- ja lausuntomenettelyssä. Arviointi- ja lausuntomenettelyä on kuvattu tarkemmin jäljempänä. Natura-arvioinnin tulokset voidaan ottaa huomioon harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä YVA-lain 4 §:n 2 momentin kannalta. YVA-laissa tarkoitettu arviointimenettely ei ole tarpeen yksinomaan näiden Natura-alueisiin kohdistuvien vaikutusten vuoksi.

Kun otetaan huomioon, että Lakeuden Vesi Oy:n pohjavedenottohanke on otettavan vesimäärän perusteella selvästi pienempi kuin pakollisen arviointivelvollisuuden osalta on säädetty, sekä edellä hankkeen yhteisvaikutuksista muiden hankkeiden kanssa sekä vaikutuksista lähellä sijaitseviin Natura-alueisiin todettu, ei hanke todennäköisesti aiheuta laadultaan ja laajuudeltaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Pohjavedenottohankkeen ei muutenkaan voida katsoa olevan sellainen, että siihen tulisi soveltaa YVA-lain 4 §:n 2 momentin ja YVA-asetuksen 7 §:n perusteella ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Natura-alueisiin kohdistuvat vaikutukset

Vesilain (264/1961) 1 luvun 23 c §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on, sen lisäksi mitä sanotussa laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa (1096/1996) ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission julkaisema ohje, joka koskee Natura 2000 -alueisiin kohdis-tuvien vaikutusten arviointimenetelmiä (Assessment of plans and pro-jects significantly affecting Natura 2000 sites. Methodological guidance on the provisions of Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, November 2001). Suomessa ympäristöministeriö on jul-kaissut niin ikään oikeudellisesti sitomattoman, mutta selvitysaineistoa sisältävän oppaan luontoselvityksistä ja luontovaikutusten arvioinnista kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa (Ympäristö-opas 109/2003).

Lakeuden Vesi Oy:n pohjavedenottohanke sijoittuu Natura-alueiden ulkopuolelle Kantinkankaan ja Kauraharjunkankaan pohjavesialueille. Vedenottamo PK3 sijaitsee kuitenkin lähellä Kauhaneva–Pohjankankaan Natura-alueen etelärajaa. Lisäksi alkuperäiseen lupahakemukseen sisältynyt Elliharjun vedenottamo olisi sijainnut osin mainitun Natura-alueen sisällä.

Lakeuden Vesi Oy:n aluehallintovirastolle toimittaman lupahakemuksen liitteenä oli luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi koskien hankkeen vaikutuksia Kauhaneva–Pohjankankaan Natura-alueeseen (FI0800002 ja FI0200003). Aluehallintoviraston kehotuksesta luvan­hakija täydensi Natura-arviointia koskien hankkeen vaikutuksia Natura-alueisiin Pohjankangas (FI0200022), Karvian luomat (FI0200091) ja Karvianjoen kosket (FI0200130).

Aluehallintovirastolle antamassaan luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentissa tarkoitetussa lausunnossa Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on katsonut Natura-arvioinnin puutteista huolimatta selvitysten osoittavan, että hanke yhdessä muiden suunniteltujen tai jo toteutettujen hankkeiden kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura 2000 -luontotyyppejä Keidassuot, Lähteet ja lähdesuot sekä Pikkujoet ja purot. Lisäksi hanke vaikuttaa todennäköisesti merkittävästi myös jokihelmisimpukkaan sekä sen elinkierrossaan tarvitsemaan purotaimeneen. Näin ollen hankkeelle ei tule myöntää lupaa ilman luonnonsuojelulain 66 §:n mukaista valtioneuvoston päätöstä.

Natura-arvioinnin täydennyksestä aluehallintovirastolle annettujen lausuntojen jälkeen Lakeuden Vesi Oy peruutti lupahakemuksensa Elliharjun vedenottamoiden osalta. Tämän jälkeen yhtiö täydensi aluehallintoviraston pyynnöstä vielä hakemustaan lisäselvityksellä, jossa muun ohella kuvattiin hakemuksen osittaisen peruuttamisen ja hankkeen vaikutusalueen supistumisen merkitystä Natura-alueisiin kohdistuvien vaikutusten kannalta.

Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa katsonut, että vedenotto Kantinkankaan ja Kauraharjun vedenottamoista ei merkittävästi heikennä edellä mainittujen Natura-alueiden niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alueet on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Natura-arvioinnin tarveharkintaa ja varsinaista Natura-arviointia on käsitelty edellä mainituissa komission oppaassa vuodelta 2001 ja Suomessa julkaistussa ympäristöoppaassa 109/2003. Natura-arviointiin sisältyvää luontotyyppi- ja lajikohtaista arviointia varten tarvitaan oppaiden mukaan muun ohella tiedot hankkeesta ja sen suhteesta Natura-alueeseen, kuten vaikutusalue, etäisyys ja vaikutusten kulkeutumisreitit, tiedot luonnonsuojeluun liittyvistä hankkeista, joilla on vaikutusta alueeseen, Natura-alueen kokonaiskuvaus ja suojeluarvoon vaikuttavat seikat, kuvaus lajeista ja niiden elinympäristöistä sekä niiden säilymiseen vaikuttavista tekijöistä sekä lajien elinympäristöjen esiintymispaikat ja niiden kuvaus kartalle. Vaikutusalueen rajauksen osalta todetaan, että luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä ei välttämättä ole mielekästä selvittää samalla tarkkuudella koko Natura-alueella.

Lakeuden Vesi Oy:n aluehallintovirastolle toimittamassa Natura-arvioinnissa on kuvattu edellä mainittujen Natura-alueiden suojelun perusteena olleita luontoarvoja, ja arvioitu luontotyyppi- ja lajikohtaisesti vedenoton vaikutuksia luontoarvoihin. Arvioinnissa on myös tuotu esiin sen tuloksiin mahdollisesti liittyvät epävarmuudet siltä osin kuin vaikutusten tarkempi arviointi esimerkiksi koepumppausten ja pohjaveden virtausmallinnusten perusteella ei ole ollut mahdollista. Arvioinnin perusteella pohjavedenotolla on hakemuksen osittaisen peruuttamisen jälkeen vaikutusta pohjaveden tasoon ja sitä kautta virtaamiin lähteissä lähinnä Kauha­neva–Pohjankankaan Natura-alueella. Vaikutukset ovat kuitenkin niin vähäisiä, että ne eivät heikennä suojelun kohteena olevien lajien elinolosuhteita tai luontotyyppien ominaispiirteitä merkittävästi. Vedenotto vaikuttaa myös Karvianjoen virtaamaan, mutta vaikutukset ovat ennalta arvioiden vähäisiä ja kohdistuvat ensisijaisesti Vahokosken yläpuoliseen osaan jokea ja siten Karvianjoen kosket -Natura-alueen ulkopuolelle.

Lakeuden Vesi Oy:n aluehallintovirastolle lupahakemuksen liitteenä ja myöhemmissä täydennyksissä toimittamat selvitykset sisältävät sellaiset tiedot hankkeesta ja sen suhteesta läheisiin Natura-alueisiin, että niitä voidaan pitää luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianmukaisena arviointina. Natura-arvioinnin perusteella vedenottohanke ei merkittävästi heikennä niitä luontoarvoja, joiden vuoksi alueet on otettu Natura 2000 -verkostoon, kun otetaan muun ohella huomioon lupamääräyksissä asetetut otettavan pohjaveden enimmäismäärät ja hallinto-oikeuden lisäämät lupien määräaikaisuutta koskevat määräykset. Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentti ei siten ole esteenä vesitalous­luvan myöntämiselle.

Luvan myöntämisen edellytykset

Vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksenä on, että rakentamisesta saatava hyöty on siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattava. Hyöty on määrättävä siten kuin sanotun luvun 11 §:ssä säädetään.

Vesilain 2 luvun 11 a §:n mukaan hankkeesta aiheutuvaa hyötyä, vahinkoa ja haittaa 11 §:n mukaan arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tai meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesilain 9 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan pohjaveden ottamon tekemiseen ja muuhun 1 luvun 18 §:ssä tarkoitettuun toimenpiteeseen saadaan myöntää lupa, jos sanotusta toimenpiteestä, ottamalla sen toteuttamisen osalta huomioon soveltuvin osin, mitä sanotun luvun 6 §:ssä säädetään, saatava hyöty on siitä johtuvaa vahinkoa, haittaa ja muuta edunmenetystä huomattavasti suurempi.

Vesilain 9 luvun 10 §:n mukaan sanotussa luvussa tarkoitetun toimenpiteen hyötyä sekä siitä johtuvaa vahinkoa ja haittaa arvioitaessa ja toisiinsa verrattaessa on soveltuvin osin noudatettava, mitä 2 luvun 11 §:ssä on säädetty.

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt vuosia 2016–2021 koskevan Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman, jonka mukaan Karvianjoen yläosan ekologinen tila on tyydyttävä. Karvianjoen hyvä ekologinen tila on arvioitu voitavan saavuttaa vuoteen 2021 mennessä. Karvianjoen pintavesien toimenpideohjelmassa vuosille 2016–2021 todetaan puolestaan, että koko Karvianjoen valuma-alueella hyvän tilan saavuttaminen edellyttää fosfori- ja typpikuormituksen vähentämistä noin 30–50 prosenttia nykyisestä. Lisäksi todetaan Karvianjoen yläosan olevan osin Natura-aluetta, johon kohdistuu erityistavoitteita Karvianjoen purotaimenkannan osalta. Tavoitteena on vesirakentamisen osalta vesieliöstön vapaan liikkumisen ja lisääntymismahdollisuuksien turvaaminen. Toimenpideohjelmassa on tarkasteltu myös nyt kyseessä olevan Lakeuden Vesi Oy:n vedenottohankkeen vaikutuksia pintavesiin ja erityisesti Karvianjoen tilaan.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut unionin tuomioistuimen vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisten pintavesien tilatavoitteiden tulkintaa koskevaan tuomioon asiassa C-461/13 sekä Satakunnan pintavesien vuoteen 2015 ulottuvassa toimenpideohjelmassa Karvianjoen yläosan ekologisesta ja kemiallisesta tilasta esitettyyn. Hallinto-oikeus on todennut, että Karvianjoen yläosan minkään fysikaalis-kemiallisen tai biologisen laatutekijän ei voida arvioida vedenottohankkeen seurauksena huononevan yhdellä luokalla. Unionin tuomioistuimen edellä mainitun tuomion mukaan vesipuitedirektiivistä seuraa myös, jollei poikkeusta sovelleta, velvollisuus evätä lupa hankkeelta, jos se vaarantaa pintavesimuodostumien hyvän tilan saavuttamisen direktiivissä säädettynä ajankohtana. Vesimuodostuman mahdollisen tilan huononemisen lisäksi huomioon tulee siten ottaa tässä tapauksessa myös se, vaarantaako lupahakemuksen mukainen vedenotto vesienhoitosuunnitelmassa tavoitteeksi asetetun Karvianjoen yläosan hyvän ekologisen tilan saavuttamisen.

Kuten edellä jo Natura-alueisiin kohdistuvien vaikutusten osalta on todettu, on vedenotolla vaikutusta Karvianjoen virtaamaan ja sitä kautta myös vedenlaatuun. Vaikutukset kohdistuu erityisesti Vahokosken yläpuoliseen osaan jokea. Karvianjoen virtaamien kannalta myös joen säännöstelykäytännöillä on toisaalta keskeinen merkitys. Karvianjoen purotaimenkannan liikkuvuuden ja lisääntymismahdollisuuksien turvaamisen kannalta vedenoton arvioidut vaikutukset purojen virtaamiin ovat vähäiset ja vaikutukset joen virtaamaan edellä mainittujen säännöstelykäytäntöjen merkitys huomioon ottaen myös varsin vähäiset. Ennalta arvioiden pohjavedenoton ei siten voida katsoa vaarantavan Karvianjoen yläosan hyvän ekologisen tilan saavuttamista vuoteen 2021 mennessä.

Otettaessa vesilain 2 luvun 11 a §:n mukaisesti vesienhoitosuunnitelmassa hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista esitetty huomioon hankkeesta aiheutuvaa vahinkoa ja haittaa arvioitaessa tulee edellä esitetty vaikutus Karvianjoen virtaamaan ja vedenlaatuun ottaa huomioon siitä riippumatta, johtaako vaikutus unionin tuomioistuimen tuomiossa C-461/13 tarkoitetulla tavoin velvollisuuteen evätä lupa hankkeelta. Vaikka hakijan esittämää selvitystä alueen pohjavesioloista ja hankkeen vaikutuksista pinta- ja pohjavesiin voidaan pitää asianmukaisena ja riittävänä, liittyy erityisesti vedenoton ja muiden Karvianjoen veden tilaan vaikuttavien toimintojen yhteisvaikutusten arviointiin pitkällä aikavälillä epävarmuutta, jonka vuoksi luvan määrääminen olemaan voimassa kymmenen vuoden määräajan on perusteltua. Kun otetaan huomioon hankkeen merkitys yhdyskunnan vedenhankinnan ja vesihuollon toimintavarmuuden kannalta, on hankkeesta saatava hyöty siitä johtuvaa vahinkoa, haittaa ja muuta edunmenetystä huomattavasti suurempi, ja määräaikainen lupa vedenottoon on voitu vesilain 9 luvun 8 §:n 1 momentin nojalla myöntää.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Edellä lausutuin perustein ja kun otetaan muutoin huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä mainitut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta kuin lupamääräyksiä 21 ja 20 koskevilta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Malve. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Vesitalouslupaa koskevat valitukset

Valittajat 1. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

2. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry sekä A:n ja B n kuolinpesien osakkaat C ja D

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 3.5.2016 nro 16/0099/2

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 24.11.2014 viraston ympäristölupavastuualueella vesilain (587/2011) nojalla tehdyllä päätöksellä nro 101/2014/2 myöntänyt Kauhajoen Vesihuolto Oy:lle luvan Siniharjun pohjavedenottamon rakentamiseen Kauhajoen kaupungissa tilan Leiriranta 232-411-41-0 alueelle ja pohjaveden ottamiseen siitä lupamääräyksessä 1 sanotun määrän hakemukseen liitetyn suunnitelman mukaisesti.

Myönnetty vesitalouslupa antaa luvansaajalle oikeuden luvan mukaiseen toimintaan, mutta ei anna suurempaa oikeutta alueeseen kuin mitä luvansaajalla muutoin on.

Pohjaveden ottamisesta ei ennalta arvioiden aiheudu vesilain mukaan korvattavaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä.

Päätökseen on sisältynyt 17 lupamääräystä, jotka kuuluvat seuraavasti:

Veden ottaminen

1) Pohjavettä saa ottaa Siniharjun vedenottamosta kuukausikeskiarvona laskettuna enintään 3 000 m³/d.

2) Vedenottamoa on käytettävä siten, ettei vedenotosta aiheudu enempää haittaa kuin vedenhankinnan järjestämiseksi on välttämätöntä.

3) Vedenottamo on varustettava näytteenottohanalla ja luotettavalla kaukoluettavalla vesimäärän mittauslaitteella.

4) Otetuista vuorokausittaisista vesimääristä (m³/d) on pidettävä kirjaa Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla.

Vedenottamoalue

5) Vedenottamo on aidattava ja varustettava selvästi näkyvillä tauluilla, joista käy ilmi ottamon omistaja ja tarpeelliset yhteystiedot. Vedenottamoalueella ei saa harjoittaa muuta kuin vedenottoon liittyvää toimintaa.

Tarkkailu

6) Luvan saajan on tarkkailtava vedenoton vaikutuksia pohjaveden määrään, laatuun ja pinnan korkeuteen sekä veden ottamisen vaikutuksia vesioloihin ja kaivoihin Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymien tarkkailusuunnitelmien mukaisesti. Ehdotukset tarkkailusuunnitelmiksi on toimitettava ELY-keskukselle kolme kuukautta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Tarkkailu on aloitettava ennen vedenoton aloittamista.

Luvan saajan on tarkkailtava hankkeen vaikutuksia kalatalouteen Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymän tarkkailusuunnitelman mukaisesti. Tarkkailusuunnitelma on toimitettava ELY-keskukselle kolme kuukautta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Tarkkailu on aloitettava ennen vedenoton aloittamista.

ELY-keskukset voivat tarvittaessa muuttaa tarkkailusuunnitelmia.

7) Tarkkailutulokset ja tiedot otetuista vesimääristä ja niistä laaditut vuosiyhteenvedot on toimitettava vuosittain Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle ja Kauhajoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä pyydettäessä annettava tiedoksi niille, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea.

Kunnossapito

8) Pohjaveden ottamoon, pohjavesien tarkkailuun ja vedenottamoalueeseen kuuluvat rakenteet ja laitteet on pidettävä kunnossa sekä alue muiltakin osin on pidettävä mahdollisimman puhtaana. Kaikki pohjavedenottamoa varten tarpeelliset aineet ja tarvikkeet on sijoitettava ja varastoitava niin, etteivät ne aiheuta vaaraa pohjavedelle.

Toimenpiteet menetysten ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi

9) Ennen toiminnan aloittamista luvan saajan tulee tehdä aikataulutettu suunnitelma Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hakemussuunnitelmassa mainittujen ottamon lähialueella sijaitsevien kiinteistöjen liittämisestä vesijohtoverkostoon kaivoveden loppumisesta tai laadun heikkenemisestä mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen estämiseksi.

10) Mikäli lupamääräyksessä 6 tarkoitetussa tarkkailussa tai muutoin havaitaan, että pohjaveden ottamisesta aiheutuu kaivoveden määrän olennaista vähenemistä tai laadun heikkenemistä kiinteistöillä, joita ei ole liitetty vesijohtoverkostoon, on luvan saajan ilmoitettava asiasta Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle sekä Kauhajoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ja ryhdyttävä toimenpiteisiin kiinteistöjen talousveden saannin turvaamiseksi.

11) Luvan saaja vastaa lupamääräyksessä 9 tarkoitetusta suunnitelmasta ja vesijohtoverkkoon liittämisestä aiheutuvista kustannuksista. Kiinteistön omistajat vastaavat kiinteistöllä sijaitsevan vesijohdon kunnossapidosta aiheutuvista kustannuksista sekä maksavat vedestä taksan mukaisen maksun käyttämänsä vesimäärän mukaan.

Kalatalousvelvoite ja kalatalousmaksu

12) Luvan saajan on maksettava vuosittain tammikuun loppuun mennessä 1 500 euroa kalatalousmaksua Pohjanmaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukselle käytettäväksi hankkeen vaikutusalueen kalakannoille ja kalastukselle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseen.

Ensimmäinen maksu on suoritettava kuukauden kuluessa aluehallinto­viraston päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Korvaukset

13) Töiden suorittamisesta mahdollisesti aiheutuva, välittömästi ilmenevä edunmenetys on viivytyksettä korvattava vahinkoa kärsineelle.

14) Jos hankkeesta aiheutuu edunmenetys, jota lupaa myönnettäessä ei ole ennakoitu ja josta luvan saaja on vesilain säännösten mukaisesti vastuussa, eikä asiasta sovita, voidaan edunmenetyksestä vaatia tämän ratkaisun estämättä korvausta hakemuksella aluehallintovirastolta.

Töiden aloittaminen ja toteuttaminen

15) Pohjavedenottamo on otettava käyttöön viiden vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta uhalla, että lupa raukeaa.

Ilmoitukset

16) Töiden aloittamisesta on (30 päivää) etukäteen ilmoitettava kirjallisesti Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle, Kauhajoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ja tarkoituksenmukaisella tavalla asianomaisille maanomistajille.

17) Töiden valmistumisesta ja pohjaveden oton aloittamisesta on 60 päivän kuluessa ilmoitettava kirjallisesti Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle, Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle ja Kauhajoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään valitukset enemmälti hyläten muuttanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksiä 1 ja 6 sekä lisännyt lupaan sen tarkistamista koskevan lupamääräyksen 18. Mainitut lupamääräykset kuuluvat muutettuina seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"1) Pohjavettä saa ottaa Siniharjun vedenottamosta kuukausikeskiarvona laskettuna enintään 3 000 m³/d kuitenkin niin, että virtaama Nummijoessa padon kohdalla on vähintään 80 l/s."

"6) Luvan saajan on tarkkailtava vedenoton vaikutuksia pohjaveden määrään, laatuun ja pinnan korkeuteen sekä veden ottamisen vaikutuksia vesioloihin ja kaivoihin Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymien tarkkailusuunnitelmien mukaisesti. Ehdotukset tarkkailusuunnitelmiksi on toimitettava ELY-keskukselle kolme kuukautta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. (poistettu tekstiä).

Luvan saajan on tarkkailtava hankkeen vaikutuksia kalatalouteen Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymän tarkkailusuunnitelman mukaisesti. Tarkkailusuunnitelma on toimitettava ELY-keskukselle kolme kuukautta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Luvan saajan on aloitettava tarkkailu alueella niin, että kolmen vuoden ajan ennen vedenoton aloittamista tarkkaillaan vähintään pohjaveden korkeutta, Nummijärven vedenkorkeutta sekä Nummijoen virtaamaa ja lämpötilaa ELY-keskuksen hyväksynnän mukaan.

ELY-keskukset voivat tarvittaessa muuttaa tarkkailusuunnitelmia."

"Luvan tarkistaminen

18) Luvan saajan on tehtävä hakemus tämän päätöksen vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevien lupamääräysten tarkistamiseksi kymmenen vuoden kuluttua tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Lupamääräysten tarkistamista koskevaan hakemukseen on liitettävä yhteenveto lupamääräyksessä 6 mainituista tarkkailutuloksista."

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Vesilain 1 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan vesilakia sovellettaessa ja muutoin vesilain mukaan toimittaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa (1096/1996) ja sen nojalla säädetään tai määrätään.

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vesilain 3 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa.

Vesilain 3 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta saatavana yksityisenä hyötynä otetaan huomioon maa- tai vesialueen tai muun omaisuuden tuottavuuden tai käytettävyyden parantumisesta aiheutuva omaisuuden käyttöarvon lisääntyminen sekä hankkeen toteuttamisesta välittömästi saatava muu etu.

Vesilain 3 luvun 7 §:n 2 momentin mukaan hankkeesta aiheutuvana yksityisenä menetyksenä otetaan huomioon: 1) hakijalle myönnettävät käyttö- tai lunastusoikeudet; 2) kustannukset sellaisista vahingoista ja käyttöoikeuksista, joista hakija on hankkeen toteuttamiseksi erikseen sopinut asianosaisen kanssa, ja vastaavassa tarkoituksessa hakijalle vapaaehtoisesti luovutettujen alueiden hankkimiskustannukset; sekä 3) muut hankkeeseen osallistumattomalle taholle ja vesilaissa tarkoitetulle ojituksen passiiviosakkaalle aiheutuvat menetykset.

Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset: 1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään; 2) maisemoinnista ja muusta työn jälkien poistamisesta; sekä 3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

Vesilain 3 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan luvassa on määrättävä luvanhaltija tarvittaessa tarkkailemaan hankkeen toteuttamista ja sen vaikutuksia.

Vesilain 3 luvun 20 §:n 1 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevaa lupaa koskevassa lupapäätöksessä voidaan määrätä hankkeen vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset tarkistettaviksi määräajassa, jos tämä on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi.

Vesilain 3 luvun 20 §:n 2 momentin mukaan lupapäätöksessä on tällöin määrättävä, mihin mennessä luvanhaltijan on saatettava yksilöityjen lupamääräysten ajanmukaisuus lupaviranomaisen tutkittavaksi ja mitä selvityksiä tuolloin on esitettävä.

Vesilain 4 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan mainitun luvun säännöksiä sovelletaan pintaveden ja pohjaveden ottamiseen.

Vesilain 4 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan veden ottamista koskevassa päätöksessä on määrättävä veden ottamisen tarkoitus, ottamispaikka ja veden ottamisen enimmäismäärä.

Vesilain 4 luvun 6 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 3 luvussa säädetään lupamääräyksistä, päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset veden johtamiseksi tarpeellisten rakenteiden tai ottamon sijoituspaikasta, vedenottomäärien seuraamisesta ja vesihuollon turvaamiseksi vedenhankinnan erityistilanteissa sallituista toimenpiteistä.

Vesilain 11 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan lupahakemuksessa on esitettävä: 1) asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys hankkeen tarkoituksesta ja hankkeen vaikutuksista yleisiin etuihin, yksityisiin etuihin ja ympäristöön; 2) suunnitelma hankkeen toteuttamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä; 3) arvio hankkeen tuottamista hyödyistä ja edunmenetyksistä maa- ja vesialueen rekisteriyksiköille ja niiden omistajille sekä muille asianosaisille; 4) selvitys toiminnan vaikutusten tarkkailusta.

Vesilain 11 luvun 3 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on tarvittaessa liitettävä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu arviointi.

Vesilain 11 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan hakemuksesta on pyydettävä lausunto siltä valtion valvontaviranomaiselta, jonka toimialueella hankkeen vaikutukset saattavat ilmetä, sekä asianomaisilta yleistä etua valvovilta viranomaisilta, jollei lausunnon pyytäminen näiltä ole ilmeisen tarpeetonta.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa arvioitu suunnitelma on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- tai ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.

Unionin tuomioistuin (EUT) on asiassa C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ym. antamassaan tuomiossa todennut luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan osalta, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat Natura-alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa.

EUT on lisäksi todennut edellä mainitussa tuomiossaan, että kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei voida myöskään pitää sellaisena, että se voisi vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen. Sitä vastoin silloin, kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvien tulevien vaikutusten arvioinnin yhteydessä niiden merkittävyys on määritettävä erityisesti sen alueen ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee.

Asiassa saatu selvitys

Kauhajoen Vesihuolto Oy on 19.3.2013 vireille panemallaan hakemuksella hakenut lupaa Siniharjun pohjavedenottamon rakentamiseen Kauhajoen kaupungissa sijaitsevan tilan Leiriranta 232-411-41-0 alueelle ja veden ottamiseen siitä 3 000 m3/d kuukausikeskiarvona laskettuna.

Suunniteltu vedenottamo sijoitettaisiin pohjavesialueelle Nummikangas B (1023213 B), joka rajautuu lännessä Nummijärveen. Nummijärvi on pinta-alaltaan noin 4,9 km², järven valuma-alue on 45 km² ja järvisyys 13 %. Nummijärvi sijaitsee Karvianjoen vesistöalueella Nummijärven alueella. Järven valuma-alueesta 61 % on suota. Valuma-alueella harjoitetaan muun muassa turvetuotantoa sekä maa- ja metsätaloutta. Nummijärvi on virkistyskäytön kannalta alueellisesti merkittävä. Nummijärven laskujoki Nummijoki virtaa itä–etelä-suuntaisesti lähes 20 km kunnes purkaa vetensä Karvianjokeen noin 2 kilometriä Karvianjärven alapuolella. Nummijokeen laskee pieniä sivu-uomia, joita ovat muun muassa Hautaoja, Sauro-oja, Halmeenoja ja Nahkaluoma.

Nummikangas B -pohjavesialueen pohjoispuolella sijaitsevat pohjavesialueet Iso Nummikangas B ja C sekä eteläpuolella Nummikangas A. Nummikangas B -pohjavesialue muodostaa yhdessä Nummikangas A -pohjavesialueen kanssa Nummikankaan pohjavesialueen. Nummikankaan pohjavesialue on eteläpuolinen jatke Isonummikankaan harjumuodostumalle. Nummikangas koostuu noin 9 km pituisesta harjumuodostumasta. Harjumuodostuma rajautuu itä- ja länsipuolilla suoalueisiin ja pohjoisosassa lisäksi harjumuodostuman länsipuoliseen Nummijärveen. Nummikankaan pohjaveden muodostumisalueen (Nummikangas A + Nummikangas B) kokonaispinta-ala on noin 10 km² ja esiintymän kokonaisantoisuudeksi on arvioitu noin 9 500 m³/d. Osa-alueiden A ja B rajalla on vedenjakaja, joten osa-alueet muodostavat erilliset pohjaveden muodostumis- ja valuma-alueet. Osa-alueen B pohjaveden muodostumisalueen pinta-ala on noin 5,38 km² ja antoisuus noin 5 100 m³/d. Osa-alueella B pohjavesi virtaa harjun suuntaisesti etelästä pohjoiseen, jossa se purkautuu pääasiassa harjun leikkaavaan Nummijokeen. Myös Nummijärveen tapahtuu purkautumista.

Kauhajoen Vesihuolto Oy:n toiminta-aluetta ovat Kauhajoen keskustaajama, Hyypän, Nummijärven, Lamminmaan ja kaupungin pohjoisosan haja-asutusalueet. Verkoston piirissä on noin 86 % Kauhajoen väkiluvusta. Vuonna 1994 tehdyllä sopimuksella Kauhajoen Vesihuolto Oy toimittaa lisävettä Teuvan kunnalle, Närpiön kaupungille sekä toimittaa Kaskisten kaupungille kaiken sen tarvitseman veden. Kauhajoen Vesihuolto Oy:llä on 10 pohjavedenottamoa, joista viisi on käytössä. Pääosa vesijohtoverkostoon pumpattavasta vedestä saadaan kolmelta vedenottamolta, jotka ovat Rydinlähteen, Lumikankaan ja Isolähteen vedenottamot. Näiden vedenottolupien mukainen enimmäisottomäärä on 6 300 m³/d. Vedenlaatuongelmien vuoksi vedenottamoilta saadaan kuitenkin jatkuvasti käyttöön enintään 5 500–5 800 m³/d. Keskimääräisen vedentarpeen on arvioitu olevan vuonna 2020 vähintään 6 300 m³/d. Lisäksi tarvitaan varakapasiteettia 2 600 m³/d häiriötilanteiden varalta. Vedenottokapasiteettia tarvitaan siten vuonna 2020 vähintään yhteensä 8 900 m³/d. Maksimivuorokausikulutuksen on arvioitu olevan 10 500 m³/d vuonna 2020.

Kauhajoen vedenhankinnan kehittämiseen liittyen on tehty pohjavesitutkimuksia 7.2.–12.4.2011. Tutkimusraportti (Ramboll Finland Oy, 23.5.2011) on liitetty hakemusasiakirjoihin. Raportissa todetaan Nummikangas B -pohjavesialueen osalta muun ohella, että Nummijärveen ja Nummijokeen purkautuvat lähteet kartoitettiin ja lähteiden virtaamat mitattiin alivirtaama-aikana maaliskuussa 2011. Lisäksi mitattiin Nummijoen virtaama harjun itäreunan kohdalla olevasta ylisyöksypadosta. Alueella tehtiin tärykairauksia. Lisäksi yhdessä havaintopisteessä tehtiin vedenantoisuuspumppaukset ja veden laatututkimukset kerroksittain. Alustavasti alueelta käyttöön saatavaksi vesimääräksi arvioitiin 3 000 m³/d. Tällöin Nummijärveen pumppauspaikan eteläpuolelta Nummikangas B:n alueelta purkautuvat lähteet säilyvät ja vedenoton vaikutukset järveen jäävät vähäisiksi.

Jatkotutkimuksista 29.8.–15.11.2011 muun muassa Nummikangas B -pohjavesialueella on laadittu tutkimusraportti (Ramboll Finland Oy, 17.1.2012). Tutkimukset käsittivät muun muassa koepumppausjärjestelyn, maaperäkairaukset, pohjaveden havaintoputkien asentamisen, veden antoisuuspumppaukset ja vesinäytteiden ottamisen eri kerrossyvyyksistä sekä yksityiskaivojen ja pohjaveden havaintoputkien kartoituksen Nummikangas B -pohjavesialueen koepumppauspaikan (HP 11/11 ja HP 22/11) lähialueelta ja kaivokorttien laatimisen, vedenkorkeuden mittauspisteen asentamisen Nummijärveen Nummijoen kohdalle sekä virtaaman mittauspatojen asennuksen kahteen Nummijärveen purkavaan lähteeseen.

Koepumppauksista pisteissä HP11/11 ja HP 22/11 on todettu muun ohella, että pohjaveden pinta aleni koepumppauksen vaikutuksesta koepumppauspaikalla pisteessä HP 11/11 58 senttimetriä ja pisteessä HP 22/11 53 senttimetriä. Pumppauksen viimeisenä kahtena päivänä pohjaveden pinta oli käytännössä vakiintunut. Pumppauksen päätyttyä pohjaveden pinta oli palautunut lähtötasolle viikon kuluttua tehdyissä havainnoissa. Pohjaveden pinta oli koepumppauspaikalla pumppauksen lopussa yli 0,5 metriä Nummijärven pinnan yläpuolella, joten Nummijärveen ja Nummijokeen tapahtui edelleen pohjaveden purkautumista. Pohjaveden pinta oli koepumppauksen aikana luontaisesti nousussa. Nousua tapahtui koepumppauksen vaikutusalueen ulkopuolella olevissa havaintopisteissä noin 15–30 senttimetriä. Nummijärveen purkaviin lähteisiin koepumppauksella ei ollut selvästi todettavaa vaikutusta. Virtaamamuutokset selittyvät lähinnä luontaisella vaihtelulla. Raportissa on todettu vedenoton vaikutuksista muun ohella, että vedenotto pienentää Nummijoen virtaamaa vedenottoa vastaavalla määrällä. Nummijoen virtaamaksi mitattiin 10 500 m³/d (29.3.2011). Runsasvetisinä aikoina joen virtaama on huomattavasti suurempi.

Siniharjun koepumppaus Nummikangas B -pohjavesialueella on suoritettu 6.6.–17.7.2012. Koepumppauksesta laadittu tutkimusraportti (Ramboll Finland Oy, 10.12.2012) on liitetty hakemusasiakirjoihin. Tutkimus käsitti muun ohella kuusi viikkoa kestäneen keskeytyksettömän koepumppauksen yllä mainittuna ajankohtana. Pumppausteho oli molemmilla pumppauspaikoilla (HP 25/11 ja HP 28/11) noin 1 540 m³/d eli yhteensä noin 3 080 m³/d. Vedenkorkeushavainnot tehtiin alueella olevista havaintoputkista, kaivoista ja Nummijärvestä sekä virtaamamittaukset kahdesta Nummijärveen purkavasta lähteestä. Muiden lähteiden havainnointi tehtiin silmämääräisesti.

Mainitun raportin mukaan pohjaveden pinta aleni pumppauspaikoilla noin yhden metrin vakiintuen tasoon +161,6 m. Koepumppauksen lopussa pohjaveden pinta kääntyi nousuun runsaiden sateiden vaikutuksesta. Pohjavesi oli koepumppauspaikoilla vajaan metrin Nummijärven pinnan (+160,65) yläpuolella, joten rantaimeytymistä Nummijärvestä harjuun ei tapahtunut. Nummijärveen purkautuu pohjavettä useista lähteistä järven itärannalta. Merkittävin pohjaveden purkautuminen Nummikangas B -pohjavesialueelta tapahtuu harjun katkaisevaan Nummijokeen. Pohjaveden purkautuminen Nummijärveen ja Nummijokeen jatkui koepumppauksen aikana. Virtaamamittausseurannassa olleen padon 1 kohdalla lähteen virtaama pieneni noin 200 m³/d koepumppauksen vaikutuksesta. Padon 2 kohdalla koepumppaus ei vaikuttanut lähteen virtaamaan. Nummijärven itärannassa olevien muiden lähteiden ylivuoto jatkui koepumppauksen aikana silmämääräisten havaintojen perusteella.

Koepumppauksen vaikutus voitiin havaita lähimmissä havaintoputkissa ja kaivoissa pohjois-eteläsuunnassa noin 400 metrin päässä pumppauspaikalta noin 0,5 metrin pohjavedenkorkeuden alenemisena. Kauempana pumppauspaikasta vaikutus oli vähäisempää. Nummijärven rannassa oleviin kaivoihin pumppaus ei vaikuttanut.

Edelleen raportissa on todettu, että Nummijoen virtaamaksi arvioitiin jokeen rakennetun pohjapadon ylisyöksyn vedenkorkeuden sekä alivirtaama-aukon mitoitustiedon perusteella koepumppauksen lopussa (18.7.2012) noin 113 000 m³/d. Alivirtaama-aikana (29.3.2011) virtaamaksi saatiin samoilla mitoitustiedoilla noin 22 000 m³/d. Koepumppaus ei vaikuttanut Nummijoen virtaamaan, koska pumpattu vesi johdettiin Nummijärveen. Raportin mukaan tuleva vedenotto vähentää Nummijoen virtaamaa otetun vesimäärän suhteessa.

Raportissa on todettu, että Nummijärven itä- ja etelärannassa on useita pieniä lähteitä, joista purkautuu pohjavettä järveen. Vedenotto pienentää lähteistä purkautuvia vesimääriä vedenottopaikan pohjoispuolella Siniharjun ja Nummijoen välisellä alueella. Vedenottopaikan eteläpuolella oleviin lähteisiin vedenotto ei vaikuta. Merkittävin vedenoton vaikutus kohdistuu Nummijokeen purkautuvaan pohjaveteen. Vedenoton vaikutusalueella ei ole vesilain tarkoittamia luonnontilaisia lähdeympäristöjä. Nummijokeen pohjavesi purkautuu joen rantavyöhykkeeltä sekä suoraan jokeen.

Nummijärven purkautumisen keskivirtaamaksi on Nummijärven kunnostuksen lupahakemuksessa arvioitu 0,4 m³/s (34 560 m³/d). Vedenotto pienentää Nummijoen virtaamaa käyttöön otetun vesimäärän verran. Raportissa on vielä todettu, että alempana Karvianjoessa virtaaman muutos on merkityksettömän pieni.

Lupahakemusta on täydennetty 8.10.2013 päivätyllä täydennyksellä, jossa on muun ohella todettu, että taimen- ja rapukannan tilanne Nummijoessa näyttää erittäin huonolta, vaikka elinympäristöltään koekalastetut alueet näyttäisivät varsin soveliailta täyttämään lajien elinympäristövaatimukset. Tuloshistorian perusteella taimenen voidaan arvioida joko hävinneen tai olevan häviämässä joesta. Täydennyksessä on todettu vedenoton vaikutuksista Nummijärven ja Nummijoen kala- ja rapukantoihin, että Nummijärven kalakantojen tilaan suunnitellulla vedenotolla ei arvioida olevan erityistä vaikutusta. Tämä johtuu siitä, että järven kalasto on erittäin särkivaltainen. Kalastuksen kohteena olevien keskeisten lajien, hauen, kuhan ja ahvenen esiintymiselle järvessä vedenotolla ei ole merkittävää vaikutusta. Kyseisille petokaloille on jatkossakin runsaasti ravintoa tarjolla. Nummijokea kala- ja rapukantojen elinympäristönä arvioitaessa keskeisin vaikutus vedenotolla liittyy alivirtaamatilanteeseen. Nummijoen virtaamista Nummijärven luusuassa ja joen alaosalla on esitetty seuraavaa:

Taulukko

Edelleen lupahakemuksen täydennyksessä on todettu vedenoton vaikutuksista kala- ja rapukantoihin, että taimenen ja ravun esiintymiselle parhaiten soveltuvat ja eri vuosina koekalastetut virtapaikat sijoittuvat Nummijoen keskiosalle ja siitä alaspäin. Täällä virtaamaolot sijoittuvat edellä esitettyjen arvojen välimaastoon. Suunnitellun vedenoton voidaan arvioida olevan keskimäärin viides–neljäsosa joen keskialivirtaamasta.

Lupahakemuksesta on pyydetty lausunto muiden ohella Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelta ja Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta kalatalousviranomaisena.

Pohjanmaan ELY-keskus on kalatalousviranomaisena antamassaan lausunnossa 3.12.2013 todennut muun ohella, että pohjaveden pumppaamiselle on asetettava rajat, jotka eivät vaaranna uhanalaisen taimenen ja kalaston elinolosuhteita pohjavesialueella. Pohjavedenoton määrät eivät saa ylittää pohjaveden täyttymisen nopeutta, jolloin voidaan edesauttaa, ettei uomien virtaama ja vedenkorkeus laske kalaston kannalta haitalliselle tasolle. Huomioon tulee ottaa myös kuivien kausien vaikutus pohjaveden uusiutumiseen.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on lausunnossaan 15.1.2014 todennut muun ohella, että Nummijoki sisältyy Natura 2000 -verkostoon (Karvianjoen luomat, FI0200091). Lupahakemuksen täydennysasiakirjoissa todetaan, että suunnitellun vedenoton voidaan arvioida olevan keskimäärin viides–neljäsosa Nummijoen keskialivirtaamasta joen keskiosalla. Lausunnon mukaan vedenottohankkeen vaikutus joen luonnonoloihin vaikuttaa tämän perusteella ajoittain aika suurelta. Hakemusasiakirjoissa ei kuitenkaan ole asianmukaista arviointia hankkeen vaikutuksista joen luonnonarvoille. Jää siten epäilys merkittävien heikentävien vaikutusten aiheutumisesta. ELY-keskus on edelleen todennut, että hakemusta on täydennettävä asianmukaisella arvioinnilla hankkeen vaikutuksista Natura-joen luonnonarvoille. Lisäksi Natura-arvioinnissa on tarkasteltava myös Lakeuden Vesi Oy:n vedenottohakemusten yhteisvaikutukset.

Lausuntojen ja muistutusten johdosta antamassaan selityksessä/täydennyksessä 11.3.2014 Kauhajoen Vesihuolto Oy on todennut muun ohella, että Nummijärveen ja Nummijokeen on arvioitu purkautuvan pohjavesiä yhteensä keskimäärin 8 800 m³/d. Selityksessä on todettu, että vedenotolla ei katsota olevan vaikutusta Nummijärven vedenkorkeuteen. Otettavaksi suunnitellun pohjaveden purkautuminen jakautuu nykyisin siten, että kolmasosa purkautuu suoraan Nummijärveen ja kaksi kolmasosaa Nummijoen yläosalle. Mikäli kaikki purkautuva pohjavesi päätyisi luusuaan, muodostaisi pohjavesi noin 13,9 % luusuasta purkautuvasta kokonaisvesimäärästä. Järveen purkautuvan pohjaveden määrän väheneminen vastaa noin 2,7 % järven lähtövirtaamasta.

Selityksessä on kuvattu Nummijoen nykytilaa ja todettu, että vesistömallilla laskettiin Nummijoen laskennallinen kuukausittainen valuma-alueiden 36.072 ja 36.071 keskivirtaama vuosina 1980–2013. Tarkastelujaksolla simuloitu kuukausittainen keskivirtaama on vaihdellut Nummijoen keskiosassa välillä 0,2–3,4 m³/s ja alaosassa välillä 0,4–4,9 m³/s. Pienimmillään virtaama on ollut kesäkuukausina ja suurin keväällä lumensulamisvesien aikaan. Merkittävää epävarmuutta alivirtaamakauden olosuhteiden (virtaaman suuruus ja kesto) arviointiin aiheuttaa mitattujen virtaamahavaintojen puute. Selityksessä todetaan, että käytettävissä olevien tulosten perusteella voidaan arvioida, että alivirtaamajaksoilla uoman virtaama voi ajoittain olla erittäin pieni Nummijoen Nummikosken tasolta alaspäin.

Selityksessä on arvioitu pohjavedenoton vaikutuksia Nummijokeen ja todettu, että vedenotto vähentää suoraan tai välillisesti Nummijokeen purkautuvan hyvälaatuisen pohjaveden määrää vedenoton verran 3 000 m³/d (35 l/s). Tämä on noin 3,7 % Nummijoen keskivirtaamasta uoman keskiosalla ja 2,2 % Nummijoen laskukohdassa Karvianjokeen. Alimpien virtaamien aikoina pohjaveden osuus uoman virtaamasta joen keskiosalla voi olla merkittävä. Edelleen on todettu, että vedenoton seurauksena pohjaveden osuus Nummijoen vedessä pienenee keskivirtaamatilanteessa Nummijoen keskiosalla 10,8 %:sta 7,1 %:iin ja alaosassa 6,5 %:sta 4,3 %:iin. Pohjavesiosuuden pienentymisen on arvioitu heijastuvan jokiveden lämpötalouteen siten, että alhaisen virtaaman aikana veden lämpötilassa voi esiintyä lievää nousua niiden alueiden välittömässä läheisyydessä, joissa purkautumista tapahtuu.

Selityksessä on arvioitu myös hankkeen vaikutuksia Natura 2000 -alueeseen Karvian luomat (SCI). Suojeluperusteena alueella ovat luontodirektiivin liitteessä I mainitut luontotyypit Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit (60 %) sekä Pikkujoet ja purot (40 %). Luontodirektiivin liitteen II lajeista alueella esiintyy saukko (Lutra lutra). Muina alueella esiintyvinä lajeina on mainittu purotaimen (Salmo trutta m. fario). Selityksessä todetaan, että kokonsa puolesta Nummijoen voidaan katsoa kuuluvan luontotyyppiin Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit. Selityksen mukaan vesistö- ja Natura-arviointia vaikeuttaa riittävien nykytilatietojen puute kohdevesistöstä. Selityksessä on todettu, että veden laadun ja määrän arvioidut muutokset ovat niin vähäisiä, ettei luontotyypin rakenne tai toiminta tai luontotyypille ominainen lajisto muutu hankkeen seurauksena.

Selityksessä todetaan, että Nummijärven luusuaa on perattu 1950-luvulla ja samalla alapuolista jokiuomaa on oikaistu vajaan puolen kilometrin matkalla. Tämän seurauksena järven vedenpinnan tason on arveltu laskeneen 20–30 senttimetriä. Nummijokea on 1950- ja 1960-luvuilla perattu ja oikaistu aikoinaan toimineen Jokelan kalanviljelylaitoksen alapuolelta noin 6 kilometrin matkalla. Näillä toimenpiteillä on ollut vaikutusta Nummijoen nykyisiin melko ääreviin virtaamaolosuhteisiin. Taimenen toimeentulon perusedellytysten Nummijoessa ei ole arvioitu merkittävästi heikkenevän hankkeen seurauksena. Nykytiedon valossa lajia ei esiinny joen koski- ja virtapaikoissa. Hankkeella ei ole niin suurta vaikutusta veden määrään, että saukon talvella vaatimat avovesialueet jäätyisivät ja laji joutuisi siirtymään muualle. Hanke ei myöskään vaikuta saukon ravintokalojen esiintymiseen, eikä heikennä saukon mahdollisuuksia pesiä joen rantapenkoissa.

Yhteisvaikutuksista muiden vedenottohankkeiden kanssa selityksessä on todettu, että Lakeuden Vesi Oy:llä on vireillä hakemuksia pohjaveden ottamiseksi Kantinkankaalta (PK1 ja PK3, 2 000 m³/d) ja Kauraharjusta (PK 2, 2 500 m³/d). Mainitut alueet eivät sijoitu Nummijoen valuma-alueelle eivätkä Karvian luomat Natura 2000 -alueelle.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on todennut selityksen johdosta muun ohella, että vuoden 1984 pohjavesiselvityksessä mitattiin alivirtaamaksi 3 888 m³/d ja vuonna 1969 alivirtaamaksi mitattiin 3 450 m³/d. Jos tästä vesimäärästä vähennettäisiin vedenoton verran pohjavettä, joen keski­vaiheen virtaama olisi hyvin lähellä olematonta. Lausunnon mukaan Natura-arviointia tulee täydentää ajantasaisella tutkimus-/seurantatiedolla puutteelliseksi todetuista joen luonnonoloista sekä laatia perusteellisempi hankkeiden yhteisvaikutusten arviointi.

Valituksessaan hallinto-oikeudelle Varsinais-Suomen ELY-keskus on todennut, että Natura-arvioinnissa on tarkasteltava hajakuormituksen lisäksi myös Lakeuden Vesi Oy:n nykyisen vedenoton ja vireillä olevien vedenottohakemusten sekä jokivarren muun pohjavedenoton yhteisvaikutuksia, jolloin tulee ottaa huomioon myös Karvianjoen kosket (FI0200130) Natura-alue. Vastineessaan hallinto-oikeudelle Kauhajoen Vesihuolto Oy on todennut muun ohella, että Karvianjoen koskien valuma-alueelle on myönnetty Kauhajoen Vesihuolto Oy:n luvan lisäksi vuonna 2014 vedenottolupa Lakeuden Vesi Oy:lle vesimäärälle 4 500 m³/d Kantinkankaan ja Kauraharjun vedenottamoille. Kauhajoen Vesihuolto Oy:n vastineen mukaan yhtiön oman vedenoton osuus on noin 0,4 % Karvianjoen koskien valuma-alueen kokonaisvalunnasta. Yhdessä Lakeuden Vesi Oy:n vedenoton kanssa virtaaman vähenemä on noin 1 % kokonaisvalunnasta. Yhtiön mukaan suuruusluokkatarkastelulla on nähtävissä, että tarkempaa tarkastelua eri virtaamatilanteissa ei ole ollut tarpeen tehdä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Menettelyä aluehallintovirastossa koskeva valitusperuste

Varsinais-Suomen ELY-keskus on tänne tekemässään valituksessa kiinnittänyt huomiota siihen, että sille olisi tullut varata tilaisuus lausunnon antamiseen hakemuksen johdosta sen vuoksi, että hankkeen vaikutukset ilmenevät myös Varsinais-Suomen ELY-keskuksen toiminta-alueella. Kun otetaan huomioon hankkeesta ennalta arvioiden aiheutuvat mahdolliset vaikutukset sekä ELY-keskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 1 momentista ilmenevät toimialueet ja asetuksen 3 §:stä ilmenevien vastuualueiden sijoittuminen ELY-keskuksiin sekä vesilain 11 luvun 6 §:n 1 momentti, olisi nyt kysymyksessä olevasta hakemuksesta lähtökohtaisesti tullut pyytää lausunto myös Varsinais-Suomen ELY-keskukselta. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että hakemuksen johdosta on pyydetty ja saatu lausunto Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelta, joka myös toimii asiassa vesilain 1 luvun 7 §:n 2 momentissa tarkoitettuna valvontaviranomaisena, on lausunnon pyytämistä kahdelta eri ELY-keskukselta jälkikäteen arvioituna pidettävä vesilain 11 luvun 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeettomana, eikä aluehallintoviraston päätöstä tämän vuoksi ole syytä kumota ja asiaa palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Natura-alueisiin liittyvät valitusperusteet

Varsinais-Suomen ELY-keskus on tänne tekemässään valituksessa viitannut siihen, että hakemuksessa ei ole esitetty riittävää selvitystä hankkeen vaikutuksista jokiveden laadun huonontumiseen eikä myöskään hakemuksessa esitetty arviointi hankkeen vaikutuksista Natura-alueisiin ole riittävä. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on valituksessaan viitannut hankkeen vaikutuksiin Natura-alueisiin.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankkeen mahdolliset haitalliset vaikutukset kohdistuisivat Natura 2000 -verkostoon liitettyyn alueeseen Karvianjoen luomat, FI0200091. Kyseinen alue sijaitsee Nummijoessa yli seitsemän kilometriä alavirtaan Nummijärvestä. Ympäristöhallinnon internet-sivuilta saatavan tiedon mukaan Karvian luomat edustavat paikoin täysin luonnontilaisia puronvarsia. Nummijoki ja Rumpuluoma yhtyvät kohdealueella. Jokien yhtymäkohdassa on luonnontilainen ja kuusikkoinen puronvarsi ja siihen liittyvä ojittamaton kangaskorpi. Rumpuluoma on noin 1,5–2 metriä leveä, mutta paikoin vain 10 cm. Vesi virtaa syvälle uurtuneessa uomassa, joka on hyvin kiemurainen ja paikoin suvantokohdiksi levennyt. Puronvarsi on kuusivaltaista kangaskorpea, jossa sekapuuna on koivua, harmaaleppää, pajuja ja katajaa. Puusto on ryteikköistä ja alueella on runsaasti kuollutta puuainesta. Kenttäkerroksen kasvillisuus on monilajista mutta tavanomaista kuten suo-orvokki, metsäkorte, maariankämmekkä, metsäimarre, oravanmarja, metsätähti ja mesimarja. Kasvillisuus on aukkoista ja paikoin maanpinta on kasvitonta ja paljasta. Sammalista puron varrella vallitsevat korpikarhunsammal, korpirahkasammal sekä erityisesti lehväsammalet. Alueella tavataan säännöllisesti koskikara. Luomissa elää myös purotaimen sekä uhanalainen saukko. Alue on Natura-verkostossa niin sanottuna viivamaisena kohteena, jonka vuoksi pinta-alaa ei ole eritelty.

Edellä kuvatulla tavalla hakemuksessa ja sen täydennyksissä on arvioitu, aiheutuuko hankkeesta luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla todennäköisesti merkittäviä haitallisia vaikutuksia niille Karvian luomat Natura-alueen luonnonarvoille, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Kun otetaan huomioon hankkeen ennalta arvioitavissa olevat vaikutukset, ne luonnonarvot, joiden vuoksi Karvian luomat on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon sekä hankealueen etäisyys mainitusta Natura-alueesta, samoin kuin 11.3.2014 päivätystä lupahakemuksen täydennyksessä olevasta Nummijärven ja Nummijoen valuma-alueita kuvaavasta kartasta ilmenevä seikka, että kyseiselle Natura-alueelle kertyy merkittävä määrä vettä myös muilta valuma-alueilta kuin siltä valuma-alueelta, jolla hankealue sijaitsee, ovat hankkeen vaikutukset Natura-alueella ennalta arvioiden niin vähäisiä, että merkittävien haitallisten vaikutusten aiheutuminen alueen suojelun perusteena oleville luontoarvoille on ennalta varautumisen periaatekin huomioon ottaen poissuljettu. Kun otetaan huomioon hankkeen ennalta arvioitavissa olevat vaikutukset sekä etäisyys muista Natura 2000 -verkostoon liitetyistä alueista, kuten Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksessa mainitusta alueesta Karvianjoen kosket (FI0200130), on merkittävien haitallisten vaikutusten aiheutuminen myös muille Natura 2000 -verkostoon liitetyille alueille poissuljettua.

Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely ei siten ole ollut lupa-asian ratkaisemiseksi tarpeen, eikä asiaa ole syytä palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi sen vuoksi, että hakemuksessa olisi arvioitu puutteellisesti hankkeen vaikutuksia Natura 2000 -verkostoon liitettyjen alueiden luonnonarvoille.

Luvan muuttaminen ja valitusten hylkääminen enemmälti

Hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa on vaadittu aluehallintoviraston päätöksen kumoamista ja hakemuksen hylkäämistä tai vaihtoehtoisesti asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi. Vakiintuneen tulkinnan mukaan hallinto-oikeus voi vesilain mukaisessa lupa-asiassa tehdyssä valituksessa esitetyn päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksen johdosta muuttaa lupamääräyksiä, mikäli tämä on valituksessa esitettyjen seikkojen johdosta tarpeen.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on valituksessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että vedenoton seurauksena tapahtuva virtaaman väheneminen saattaa vaikuttaa epäedullisesti vesieliöstön elin- ja lisääntymismahdollisuuksiin. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on valituksessaan viitannut Nummijärven ja Nummijoen tilan huonontumiseen hankkeen seurauksena. A:n ja B:n kuolinpesien osakkaat ja D ovat valituksessaan kiinnittäneet huomiota muun ohella hakemukseen liitettyjen selvitysten epäluotettavuuteen sekä vaatineet ottamaan huomioon muun muassa Nummijärven ja Nummijoen vedenlaadulle sekä kalakannalle aiheutuvat kielteiset vaikutukset.

Asiassa on esitetty selvitystä, jonka mukaan tarkastelujaksolla 1980–2013 simuloitu kuukausittainen keskivirtaama on vaihdellut Nummijoen keskiosassa välillä 0,2–3,4 m³/s ja alaosassa välillä 0,4–4,9 m³/s. Selvityksen mukaan merkittävää epävarmuutta alivirtaamakauden olosuhteiden (virtaaman suuruus ja kesto) arviointiin aiheuttaa mitattujen virtaamahavaintojen puute. Selvityksen mukaan käytettävissä olevien tulosten perusteella voidaan arvioida, että alivirtaamajaksoilla uoman virtaama voi ajoittain olla erittäin pieni Nummijoen Nummikosken tasolta alaspäin. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on aluehallintovirastolle todennut, että vuoden 1984 pohjavesiselvityksessä mitattiin Nummijoen alivirtaamaksi 3 888 m³/d ja vuonna 1969 alivirtaamaksi mitattiin 3 450 m³/d.

Mainittujen virtaamaan liittyvien seikkojen perusteella voidaan todeta, että hakemuksessa esitettyyn selvitykseen ja arvioihin hankkeen vaikutuksista Nummijoen tilaan liittyy epävarmuustekijöitä, jotka on tullut ottaa huomioon lupaharkinnassa. Hakemuksessa ei ole esitetty virtaamamittauksiin perustuvia tietoja Nummijoen virtaamasta alivirtaamatilanteissa. Myöskään alivirtaamien kestosta tai kysymyksessä olevan hankkeen vaikutuksesta niihin ei ole esitetty selvitystä. Vedenotosta Nummijoen virtaaman turvaamiseksi ja vesieliöstölle aiheutuvien huomattavan haitallisten vaikutusten estämiseksi lupamääräykseen 1 on lisättävä määräys siitä, että vedenotto on lopetettava, mikäli virtaama Nummijoen luusuasta hieman alavirtaan olevan padon kohdalla laskee alle hakemuksessa arvioidun keskialivirtaaman 80 l/s. Hakemuksesta ilmenevistä ja siinä todetuista alivirtaamakauden olosuhteita koskevista puutteista johtuen ja vedenoton Nummijokeen kohdistuvien vaikutusten selvittämiseksi lupamääräykseen 6 on lisätty uusi kappale, jonka mukaan luvan saajan on kolmen vuoden ajan ennen vedenoton aloittamista tarkkailtava vähintään pohjaveden korkeutta, Nummijärven vedenkorkeutta sekä Nummijoen virtaamaa ja lämpötilaa. Mainittujen epävarmuustekijöiden vuoksi lupaan on lisätty vesilain 3 luvun 20 §:n 1 momentissa tarkoitettu lupamääräys 18 siitä, että hakemus lupaan sisältyvien vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevien lupamääräysten tarkistamiseksi on jätettävä kymmenen vuoden kuluttua päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta. Mikäli lupa myönnettäisiin toistaiseksi voimassaolevana, voisi hankkeesta mahdollisesti aiheutua vesiluonnolle sellaisia merkittäviä haittoja, joiden välttämiseksi lupaan sisältyvät vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset on tarkistettava. Tuossa yhteydessä voidaan tarkkailutulosten perusteella muun ohella tarvittaessa muuttaa lupamääräyksessä 1 asetettua enimmäisottomäärää.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella kysymyksessä on Kauhajoen Vesihuolto Oy:n vedensaannin turvaamisen kannalta merkittävä hanke. Hankkeesta saatavia hyötyjä on pidettävä yleiseltä kannalta arvioituna erittäin merkittävinä. Hankkeen ennalta arvioitavissa olevat merkittävimmät haitat kohdistuvat pääosin Nummijärven ja Nummijoen vesitalouteen sekä veden laatuun. Kun otetaan huomioon hankkeesta yleiselle edulle aiheutuvat merkittävät hyödyt sekä toisaalta melko vähäiset haitat, joita tällä päätöksellä muutetuin lupamääräyksin on pyritty rajoittamaan, on hankkeesta saatavaa hyötyä pidettävä vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla huomattavana siitä koituviin menetyksiin nähden. Näin ollen ja kun otetaan huomioon valituksissa esitetyt vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt seikat sekä asiassa saatu selvitys ja edellä mainitut oikeusohjeet, ei aluehallintoviraston päätöksen muuttamiseen muutoin kuin ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla ole perusteita, vaan valitukset on enemmälti hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Arto Hietaniemi, joka on myös esitellyt asian, Jan Eklund ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallinto­viraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Osa Siniharjun alueen pohjavedestä purkautuu Nummijärven kautta Nummijokeen ja osa suoraan Nummijokeen, jonka alaosa Nummikosken eteläpuolella sisältyy Karvian luomat Natura 2000 -alueeseen (SCI, FI0200091). Osa Natura-alueesta sijoittuu Satakunnan maakunnan puolelle Varsinais-Suomen ELY-keskuksen toiminta-alueelle. Satakunnan puoleisella Nummijoen osalla pohjavedenoton aiheuttama virtauksen väheneminen Nummijoessa saattaa osaltaan johtaa alivirtaamatilanteissa uoman kuivumiseen. Pohjavedenoton vaikutukset ulottuvat siten todennäköisesti Nummijoen alaosan Karvian luomat Natura 2000 -alueen veden laatuun sekä virtaamaolosuhteisiin ja näiden muutosten aiheuttamiin yhteisvaikutuksiin jokialueen virtaamiin, happitilanteeseen, lämpöoloihin sekä näiden kautta joen eliöstöön ja Natura-alueen perusteena oleviin luontoarvoihin. Vesistöön kohdistuu tällä hetkellä lisäksi maa- ja metsätaloudesta aiheutuva hajakuormitus, joka osaltaan huonontaa jokiveden laatua. Vedenoton seurauksena tapahtuva virtaaman väheneminen saattaa vaikuttaa epäedullisesti vesieliöstön elin- ja lisääntymismahdollisuuksiin, kun jokeen purkautuu entistä vähemmän hapekasta pohjavettä, ja huonompilaatuisen humuspitoisen veden osuus kasvaa. Näitä yhteisvaikutuksia Natura-alueen perusteena oleviin luonnonarvoihin ei ole hakemuksessa arvioitu.

Hallinto-oikeuden perusteet luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arviointimenettelyn sivuuttamiselle ja luvan myöntämiselle eivät vastaa luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin vaatimuksia.

Asiakirjojen mukaan vedenotto vähentää Nummijoen virtaamaa otetun vesimäärän suhteessa. Suunnitellun vedenoton voidaan arvioida olevan keskimäärin viides–neljäsosa joen keskialivirtaamasta. Keskivirtaamastakin vedenoton osuus on 2,2 % Nummijoen laskukohdassa Karvian­jokeen. Aluehallintoviraston päätöksen mukainen vedenottomäärä on 3 000 m³/d. Kun tätä verrataan asiakirjoissa mainittuihin mitattuihin alivirtaamiin (vuonna 1984 3 888 m³/d ja 1969 3 450 m³/d), olisi joen keskivaiheen virtaama hyvin lähellä olematonta.

Alivirtaamakauden puutteellisista tiedoista johtuen hallinto-oikeus on lisännyt lupamääräyksiin Nummijoen alivirtaamaa koskevan määräyksen ja kolmen vuoden tarkkailuvelvollisuuden ennen vedenoton aloittamista. Lisäksi hallinto-oikeus lisäsi määräyksen lupamääräysten tarkistamisesta 10 vuoden kuluttua. Määräystä perusteltiin sillä, että toistaiseksi voimassa olevalla luvalla toteutettavasta hankkeesta voisi mahdollisesti aiheutua vesiluonnolle sellaisia merkittäviä haittoja, joiden välttämiseksi lupaan sisältyvät vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset on tarkistettava.

Edellä esitetyt perusteet eivät ole sellaisia, joiden perusteella olisi objektiivisesti arvioiden ollut mahdollista jättää asianmukainen Natura-arviointi tekemättä (EU-tuomioistuimen päätös C-127/02). Päinvastoin hankkeen vaikutuksiin Nummijokeen ja siten myös Karvian luomat -Natura-alueeseen liittyy hallinto-oikeudenkin mukaan huomattavia epävarmuustekijöitä. Koska Natura-arviointia ei ole tehty eikä hankkeen vaikutuksista ole riittävää selvyyttä, hankkeelle ei olisi pitänyt myöskään myöntää lupaa.

Varsinais-Suomen ELY-keskus valitti myös aluehallintoviraston menettelystä asiassa, koska vedenottohankkeesta aiheutuvat vaikutukset saattavat ilmetä myös Varsinais-Suomen ELY-keskuksen toiminta-alueeseen kuuluvalla Karvian luomat -Natura 2000 -alueella. Aluehallintoviraston olisi tullut pyytää lupa-asiasta sekä lupa-asiaan liittyvästä Natura-arvioinnista lausunto myös Varsinais-Suomen ELY-keskukselta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että vaikutukset ulottuvat vesilain 11 luvun 6 §:n 1 momentissa mainitulla tavalla Varsinais-Suomen ELY-keskuksen alueelle, joten lausunto ELY-keskukselta olisi tullut pyytää. Päätöksessä kuitenkin todetaan, että lausunnon pyytämistä on pidettävä ilmeisen tarpeettomana tarpeettomuutta enempää perustelematta, ja lausunnon pyytäminen Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselta riittää. Vesilain vastaisena menettelynä on pidettävä sitä, että Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen lausunto korvaisi Varsinais-Suomen ELY-keskuksen lausunnon. Viranomaisten toimivalta rajoittuu vain omalle toimialueelle eikä tietoa kaikista asiaan vaikuttavista seikoista ole oman toimialueen ulkopuolelta joko lainkaan tai se on rajoitettua. Lisäksi viranomainen ottaa kantaa asiaan vain oman toimialueensa ja siihen liittyvien seikkojen osalta. Samalla menettelyvirheellä jäi huomattava joukko yksityisiä asianosaisia kuulemisen ulkopuolelle samoin kuin viranomaisista muun muassa Karvian kunta. Tähän nähden ei kuulemista Satakunnan puolella ole voitu pitää ilmeisen tarpeettomana, vaan sillä on voinut olla vaikutusta päätökseen.

2. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry sekä A:n ja B:n kuolinpesien osakkaat C ja D ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja vesitalouslupaa koskeva hakemus hylätään.

Yhdistys ja sen asiakumppanit ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asiakirjojen mukaan vuosina 1984 ja 1969 tehtyjen Nummijoen virtaamamittausten mukaan järvestä lähtevän Nummijoen alivirtaama on ollut 3 888 m³/d ja 3 450 m³/d. Vedenottoon liittyvissä hakemuksissa sekä sen jälkeisissä päätöksissä myönnetään, että Nummijoen virtaama tulisi alenemaan Siniharjun pumppaamosta otettavan vesimäärän verran. Luvalla sallitun oton ollessa 3 000 m³/d tulisi Nummijoki käytännössä alivirtaama-aikoina kuivumaan yläosaltaan kokonaisuudessaan.

Nummijoen alivirtaama on vähäinen jo nykyiselläänkin, mikä on huomattavissa etenkin kesäaikana. Joen yläosan virtaama on lähes puhtaasti pohjavesipurkaumien varassa ja virtaama on hyvin pieni, aiemmin esitettyjen määrien ollessa hyvin todenmukaisia. Siten Nummijoen yläosan eliöstö ja koko ekologia on merkittävästi pohjavesipurkaumien varassa elävä ja pohjavedenotto tulisi käytännössä kuivaamaan ajoittain Nummijoen yläosan.

Nummijoen keskiosassa joen virtaama on vaihdellut 1980–2013 ajalla välillä 0,2–3,4 m³/s. Nummijärveen rakennetun padon rakentamisen jälkeen Nummijoen virtaamataso on alentunut entisestään järven vakiintuneen pinnankorkeuden ja kesäaikana tapahtuvan runsaan haihdunnan takia.

Nummijoesta on saatu viimeinen varma taimenhavainto vuonna 2008. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluiden mukaan poistuvan pohjaveden lämpötilavaikutus ei estä taimenen mahdollista palauttamista joen kalastoon. Tiedossa on, että myöhemminkin joesta on kalastamalla saatu satunnaisia taimenia, tosin hyvin harvalukuisena. Taimenen säilymisen osalta kyseessä on ylipäätään veden riittävyys lajin säilymiseksi. Kyse ei ole lajin palauttamisesta jokeen, vaan uhanalaiseksi luokitellun lajin elinolojen säilyttäminen ja sitä kautta lajin säilyminen joessa ja sen luontaisen elinvoimaisen kannan turvaaminen.

Nummijoen tulisi olla hyvässä tilassa viimeistään vuonna 2027 ja Karvianjoen vuonna 2021. Nummijoen ekologinen tila on välttävä ja kemiallinen tila hyvää huonompi. Näiden tavoitteiden turvaamiseksi ei ole varaa heikentää vesistön tilatavoitteen saavuttamismahdollisuuksia vähentämällä Nummijärven ja Nummijoen tilaan eniten vaikuttavan hyvälaatuisen pohjaveden määrää.

Karvian alueella meneillään oleva Lakeuden Vesi Oy:n pohjavedenottohanke 4 500 m³/d vaikuttaa Karvianjoen virtaamaan noin 52 l/s, ja sillä on vaikutusalueellaan joen tilaa heikentävä vaikutus. Nummijoessa vastaavasti kaavailtu ottomäärä 35 l/s on huomattavasti suurempi osuus Nummijoen virtaamasta. Vedenottohanke on luonnolle tuhoisa ja sen vaikutukset yhdessä Lakeuden Vesi Oy:n hankkeen kanssa vaikuttavat huomattavassa määrin edellä mainittujen vesien tilatavoitteen saavuttamiseen. Hankkeiden yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu riittävästi.

Hakijan olisi tullut kuvata Nummijärven itäosan lähteiden pohjavesi­purkaumien mahdollisen heikkenemisen kautta järven tilaan aiheutuvat muutokset, jotka syntyvät pohjaveden pumppaamisen myötä. Järven pohjaan purkautuvat ja levittäytyvät kylmät ja hapekkaat vesimassat ovat ajoittaisesta happikadosta kärsivälle järvelle elintärkeitä. Mahdollisen happikadon myötä järven sisäinen kuormitus aiheuttaa lukuisia ongelmia järven ekologisessa tasapainossa heikentäen myös virkistyskäyttömahdollisuuksia ja järven hyödyntämistä muun muassa kalastuksen osalta.

Nummijoen yläosalla on voimassa vesioikeuden vuonna 1979 E:lle myöntämä lupa Nummijoen veden käyttöön ja kalankasvatukseen enimmillään 300 l/s. Vedenotto-oikeus on nykyisin F:llä. Tämä oikeus on voimassa yhä, eikä sitä ole kumottu eikä sen olemassaolo ole lakannut, vaikka kalankasvatustoimintaa ei toistaiseksi ole harjoitettu.

Aikaisemmin myönnetyn ja yhä voimassa olevan luvan haltijalla on ensisijainen yksityisoikeudellinen oikeus Nummijoen vedenkäyttöön, ja Kauhajoen Vesihuolto Oy:n hakemassa luvassa tulee huomioida kyseinen oikeus. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Nummijärven padolla on oltava minimissään 80 l/s virtaama, mikä ei ole linjassa olemassa olevaan oikeuteen nähden, jonka mukaan joesta voidaan ottaa 300 l/s vettä. Olemassa olevan oikeuden mukaan alivirtaama-aikana kalalaitoksen läpi saadaan juoksuttaa koko joen virtaama, eikä sitä saa vähentää myöhemmällä luvalla ensisijaisen oikeudenomistajan menetykseksi.

Lupamääräys 6 vedenoton tarkkailusta on ristiriitainen. Mikäli Nummijärven vedenpinnan tasoa, Nummijoen virtaamaa ja lämpötilaa tarkkaillaan kolmen vuoden ajan ennen vedenoton aloittamista ja lupapäätös on kuitenkin tarkastettava uudelleen vasta 10 vuoden kuluttua, voidaan joutua tilanteeseen, jossa enimmillään 7 vuoden ajan on pumpattu vettä ja aiheutettu peruuttamattomia haittavaikutuksia luonnolle.

Todennäköistä on, että uudessa lupapäätöksessä alennettaisiin vain vedenottomäärää, mutta peruuttamattomat vaikutukset luonnolle eivät enää palaudu tai tilanne korjaannu. Sellaisia menetyksiä ovat muun muassa Nummijoen taimenkannan lopullinen häviäminen sekä Nummijärven veden ja ekologisen tilan negatiiviset muutokset, jotka käynnistävät järvessä sisäisen kuormituksen aiheuttaman kierteen.

Hakija ei ole vieläkään kyennyt luotettavasti osoittamaan, minkä suuruinen osa tai määrä alueen pohjavesistä tulee pohjavirtauksina ja virtaamina Nummijärveen ja Nummijokeen, mikä vaikuttaa oleellisesti niiden tilaan. Suoritetut tutkimukset eivät anna todellista kuvaa pohjavesien määrästä johtuen koepumppausten ajankohdasta, paikasta ja juoksutusmenetelmästä. Vuoden 2011 pumppauksissa vedet johdettiin Nummijokeen pohjapadon yläpuolelle, ja vuonna 2012 suoraan Nummijärveen noin 100 metrin etäisyydelle pumppauspaikasta. Vesi siis pysyi koko ajan Nummijärven kylän ja Nummijoen alueella. Pidemmällä aikavälillä tulokset olisivat olleet aivan toisenlaiset, jos vesi olisi juoksutettu huomattavasti kauemmaksi pumppauspaikasta.

Alueella suoritetut kaivojen mittaukset ovat puutteelliset, silmämääräisesti arvioidut tulokset eivät ole luotettavia. Lisäksi koepumppaukset suoritettiin runsassateisena ajanjaksona; voimakkaat sateet vääristävät mittauksista saatuja virtausmääriä.

Koepumppaukset ja mittaukset kuolinpesien (Leppiranta) alueella aloitettiin 26.9.2011 ilman asianmukaista lupaa. Koska asianmukaista lupaa ei ollut, pumppaukset keskeytettiin ja laitteisto poistettiin alueelta 5.10.2011.

Järven ja järvirannan pohjalähteiden olemassaolosta ei ole minkäänlaista tietoa, vaan kaikki tutkimuksissa ilmennyt lähteiden osalta perustuu arvioihin ja olettamuksiin. Ramboll Finland Oy:n edustajat myönsivät, että ranta-alueiden ja hiekkapohjan lähteitä ei ole tutkittu lainkaan.

Pumppausalueen läheisyydessä (300–400 metriä) sijaitsevan hautausmaan aiheuttamia haittavaikutuksia vedenottoon ei ole selvitetty asianmukaisesti.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin sekä katsonut, että valitukset tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Hanketta on yleiseltä kannalta arvioituna pidettävä erittäin merkittävänä. Hankkeen hyötyjä on pidettävä huomattavina siitä koituviin menetyksiin verrattuna.

Hakemuksessa ja sen täydennyksissä on hankkeen vaikutuksia Karvian luomat -Natura-alueeseen arvioitaessa otettu huomioon sen lisäksi, että kyseiselle Natura-alueelle kertyy merkittävä määrä vettä myös muilta valuma-alueilta kuin siltä, jolla hankealue sijaitsee, myös hankkeen ennalta arvioitavissa olevat vaikutukset, ne luonnonarvot, joiden vuoksi Karvian luomat on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon, ja hankealueen etäisyys mainitusta Natura-alueesta. Siten luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely ei ole ollut kyseessä olevassa lupa-asiassa tarpeen eikä Varsinais-Suomen ELY-keskukselta ole ollut tarpeen pyytää lausuntoa.

Hakemuksesta ja sen täydennyksistä on pyydetty ja saatu lausuntoja Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselta eikä asiassa ole ilmennyt myöskään jälkikäteen arvioituna seikkoja, joiden johdosta hankkeesta olisi tullut pyytää lausunto myös Varsinais-Suomen ELY-keskukselta.

Hakija on tehnyt vedenottohankkeeseen liittyen tutkimuksia ja selvityksiä usean vuoden aikana Nummikankaalla, Iso Nummikankaalla sekä Siniharjun hankealueella. Hankkeen pohjavesivaikutukset on selvitetty normaalin tutkimuskäytännön mukaisten koepumppausten avulla. Vedenotto on suhteutettu alueella muodostuviin ja alueelta purkautuviin pohjavesimääriin. Vedenoton vesistövaikutuksia arvioidessaan hakija on esittänyt vaikutusten arviointiin liittyvät epävarmuudet, joita aiheuttaa esimerkiksi mitattujen virtaamatietojen puute. Mahdolliset epävarmuustekijät on otettu huomioon lupaharkinnassa.

Vedenoton pitkäaikaisten vaikutusten selvittämiseksi ja hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi tarvitaan tarkkailutuloksia pidemmältä ajanjaksolta. Valituksessa esitetty huoli vedenotolla aiheutettavista peruuttamattomista haittavaikutuksista luonnolle on aiheeton.

Valituksissa on tuotu esiin myös ensisijaista vedenkäyttöoikeutta koskeva valitusperuste. Aluehallintovirasto on tältä osin viitannut vesilain 4 luvun 5 §:n mukaiseen veden ottamistarpeiden yhteensovittamiseen ja siinä mainittuun etusijajärjestykseen.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja todennut muun ohella seuraavaa:

Luonnonsuojeluryhmä on yhtynyt Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksessa Natura-arvioinnin puutteista ja täydennystarpeista esitettyyn. Nummijoen vaikutusalueella on lisäksi useita turvetuotantohankkeita, joiden yhteisvaikutukset Siniharjun vedenottohankkeen kanssa tulisi myös ottaa huomioon arvioinnissa.

Vesihuoltoryhmä on pitänyt tärkeänä hyvälaatuisen veden riittävän saannin turvaamista Kauhajoen Vesihuolto Oy:n toiminta-alueella. Yhtiö tarvitsee uusia vedenottopaikkoja, jotta se pystyy toimittamaan riittävästi vettä toiminta-alueensa käyttöön myös lähitulevaisuudessa sekä turvaamaan vedenjakelun mahdollisissa häiriötilanteissa.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut valittajien näkemyksen hankkeen vaikutuksista Nummijokeen olevan perusteltu. Yhteisvaikutuksia Lakeuden Vesi Oy:n hankkeen kanssa ei ole arvioitu edelleenkään riittävästi. Vesilain 3 luvun 21 § mahdollistaa reagoinnin lupapäätöksessä ennakoimattomiin tai olosuhteiden muutoksista aiheutuviin haitallisiin vaikutuksiin, mutta ei poista sitä, että lupapäätöksen tulee perustua riittävään selvitykseen hankkeen merkittävistä vaikutuksista Natura-alueiden luonnonarvoille.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut on kalatalousviranomaisena antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin antamiinsa vastineisiin ja katsonut valituksissa esitettyjen lisäselvitysten olevan tarpeellisia. Karvianjoella on taimenta ja Nummijoessa on säännöllisesti havaittu taimenta. Siniharjun pohjavedenottamo saattaa vaarantaa taimenen elinolosuhteita Nummijoella ja myös Karvianjoella. Kauhajoen Vesihuolto Oy:n hankkeen lisäksi alueella on Lakeuden Vesi Oy:n nykyistä vedenottoa sekä vireillä olevia vedenottohankkeita. Kaikkien näiden hankkeiden yhteisvaikutus alapuolisiin vesistöihin ja taimenen elinolosuhteisiin tulee ottaa huomioon ja selvittää.

Kauhajoen Vesihuolto Oy on antanut valitusten ja lausuntojen johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valitusten hylkäämistä aiheettomina. Yhtiö on viitannut asiassa aikaisemmin toimittamiinsa selvityksiin ja vastineisiin ja todennut muun ohella seuraavaa:

Valituksissa esiin tuotu väite Nummijoen uoman kuivumisesta alivirtaamatilanteissa on virheellinen. Hallinto-oikeuden päätöksessä on edellytetty, että virtaaman tulee olla Nummijoen padon kohdalla vähintään 80 l/s.

Valituksissa on viitattu Nummijoesta vuosina 1969 ja 1984 tehtyihin yksittäisiin alivirtaamahavaintoihin. Mittausten toteutuksesta ja paikasta ei ole tarkempia tietoja. Ilmeisesti mittaukset on tehty Nummijoen luusuasta ja niistä puuttuu Nummijokeen purkautuva pohjavesimäärä. Yksittäisiin mittaustuloksiin nojautuminen ei ole mielekästä varsinkin, kun niiden luotettavuutta on vaikea arvioida. Yksinomaan pohjavesialueilta Nummikangas B ja Iso Nummikangas B ja C Nummijärven kautta ja suoraan Nummijokeen laskennallisesti purkautuva pohjavesimäärä on lähes 9 000 m­³/d.

Vedenoton vaikutukset mukaan lukien yhteisvaikutukset on arvioitu ja Natura-arviointi on laadittu hankkeeseen nähden riittävällä tarkkuudella. Veden laadun ja määrän muutokset Natura-alueella ovat niin vähäiset, ettei tarkempaan tarkasteluun ole tarvetta. Hankkeella ei myöskään arvioida olevan heikentäviä vaikutuksia luontodirektiivin liitteen II lajeihin tai muihin alueella oleviin suojeltuihin lajeihin. Vaikutukset on arvioitu luotettavasti ja arviointiin liittyvät epävarmuudet on tuotu esiin ja ne on otettu huomioon lupamääräyksissä.

Nummijoesta padon alapuolelta on alivirtaama-aikana 12.8.2016 tehty Flow Tracker -mittarilla uusia virtaamamittauksia. Mittauksen mukaan Nummijoen virtaama oli mittausajankohtana noin 27 000 m³/d eli 314 l/s.

Varovaisuusperiaate on otettu huomioon lupaehdoissa Nummijoen minimivirtaamavaatimuksena eikä korvaamattomia luontovaikutuksia pääse näin ollen syntymään. Tämä on erittäin ankara lupaehto, joka saattaa rajoittaa vedenottoa alhaisimpien virtaamien aikana.

Nummijoesta ei ole viime vuosina tehty havaintoja taimenesta, eikä kyse näin ollen ole uhanalaiseksi luokitellun lajin elinolojen säilyttämisestä eikä vedenotto ole esteenä lajin palauttamiselle jokeen.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksessa on tuotu uutena asiana esiin Länsi-Suomen vesioikeuden myöntämä lupa Nummijoen veden käyttöön kalankasvatuksessa enimmillään 300 l/s. Kalanviljelylaitos ei ole ollut luvan nykyisen haltijan aikana toiminnassa. Toiminta on päättynyt 1990-luvun alkupuolella. Laitosrakenteet ovat lahonneet ja toiminnan aloittaminen vaatisi laitoksen uudelleen rakentamisen. Luvan haltija ei ole itse esittänyt asiassa vaatimuksia. Yhdyskunnan vedenhankinta on kalanviljelylaitoksen vedenkäyttöön nähden etusijalla. Tarvittaessa vedenotto voidaan myöhemmin yhteen sovittaa kalanviljelylaitoksen tarpeiden kanssa.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on antanut lausuntojen ja vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa se on uudistanut aikaisemmat vaatimuksensa ja yhtynyt Pohjanmaan ELY-keskuksen lausuntoihin.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet lausuntojen ja vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa on katsottu Etelä-Pohjanmaan ja Varsinais-Suomen ELY-keskusten lausuntojen olevan valittajien näkemysten suuntaisia. Lisäksi vastaselityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Nummijoen padolla on tehty elokuussa 2016 virtausmittauksia, ja mittaushetkellä joen virtaama on ilmeisesti ollut lähellä alivirtaamaa. Etenkin Pohjois-Satakunnassa ja Isojoen sekä Kauhajoen alueella on satanut elokuussa 2016 moninkertaisesti elokuun keskimääräisen sademäärän verran ja sateet ovat olleet hyvin paikallisia ja voimakkaita. Mittaustieto saattaa olla oikean suuntainen, mutta virtaama Nummijoessa on tuona ajankohtana ollut huomattavasti alivirtaamaa suurempi elokuun runsaista sateista johtuen.

Karvianjoen ja Isojoen sekä Kyrönjoen virtaamatietojen mukaan elokuun puolivälissä on ollut huomattava nousu Lankosken sekä Peruksen mittauspisteiden virtaamissa. Tämä tukee tietoa siitä, että yläosalla Karvian- ja Isojokea on satanut noin viikkoa aiemmin runsaasti Isojoen, Karvian, Honkajoen ja Kankaanpään seudulla.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä ratkaissut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä 25.1.2016 nro 16/0010/2 tehdyt valitukset (dnrot 538/1/16, 548/1/16, 550/1/16, 551/1/16, 552/1/16 ja 553/1/16) Lakeuden Vesi Oy:n pohjavedenoton vesitalouslupaa koskeneessa asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Aluehallintovirastossa tapahtunut menettelyvirhe

Varsinais-Suomen ELY-keskus on valituksessaan katsonut, että sille olisi tullut aluehallintovirastossa varata tilaisuus lausunnon antamiseen. ELY-keskus on vedonnut tältä osin vesilain 11 luvun 6 §:ään ja luonnonsuojelulain 65 §:ään. Vesilain 11 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan hakemuksesta on pyydettävä lausunto siltä valtion valvontaviranomaiselta, jonka toimialueella hankkeen vaikutukset saattavat ilmetä, sekä asianomaisilta yleistä etua valvovilta viranomaisilta, jollei lausunnon pyytäminen näiltä ole ilmeisen tarpeetonta. Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän viranomaisen on pyydettävä hankkeen Natura 2000 -verkostoon kuuluvaan alueeseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Hallinto-oikeus katsoi valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa, että nyt kysymyksessä olevasta hakemuksesta olisi lähtökohtaisesti tullut pyytää lausunto myös Varsinais-Suomen ELY-keskukselta, kun otetaan huomioon hankkeen ennalta arvioiden aiheutuvat mahdolliset vaikutukset sekä ELY-keskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 1 momentista ilmenevät toimialueet ja asetuksen 3 §:stä ilmenevien vastuualueiden sijoittuminen ELY-keskuksiin sekä vesilain 11 luvun 6 §:n 1 momentti.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentissa säädetty velvollisuus pyytää arvioinnista lausunto ELY-keskukselta tarkoittaa, että lausuntoa on pyydettävä siltä ELY-keskukselta, jonka toimialueella kyseinen Natura-alue sijaitsee. Nyt kysymyksessä olevan pohjavedenottohankkeen vaikutuksista Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luonnonarvoihin ei kuitenkaan ole laadittu luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettua arviointia. Varsinais-Suomen ELY-keskus on valituksissaan hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen katsonut, että asia tulee palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi Karvian luomat -Natura-alueeseen kohdistuvien vaikutusten selvittämiseksi ja Natura-arvioinnin tekemiseksi. Myös Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on aluehallintovirastolle antamissaan lausunnoissa katsonut, että hankkeen vaikutuksia mainittuun Natura-alueeseen ei ollut vielä riittävästi selvitetty.

Tilanteessa, jossa toinen ELY-keskus luonnonsuojelulain mukaisena valvontaviranomaisena on antanut lausunnon tarpeesta selvittää ja arvioida hankkeen Natura-alueeseen kohdistuvia vaikutuksia, olisi aluehallinto­viraston vesilain 11 luvun 6 §:n nojalla tullut pyytää myös kyseisen Natura-alueen osalta toimivaltaiselta viranomaiselta eli Varsinais-Suomen ELY-keskukselta asiasta lausunto. Asian käsittelyssä aluehallinto­virastossa on siten tapahtunut menettelyvirhe.

Hallinto-oikeus on päätöksellään hylännyt Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksen ja katsonut, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely ei ole ollut lupa-asian ratkaisemiseksi tarpeen. Kun myös korkein hallinto-oikeus jäljempänä ilmenevästi hylkää Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksen tältä osin, ei asian palauttaminen aluehallintovirastoon tapahtuneen menettelyvirheen vuoksi enää ole tarpeen.

Kalanviljelylaitokselle vuonna 1979 myönnetyn vedenottoluvan merkitys

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry ja sen asiakumppanit ovat liittäneet valitukseensa korkeimmalle hallinto-oikeudelle Länsi-Suomen vesioikeuden 13.3.1979 vesilain (264/1961) nojalla myöntämän luvan veden johtamiseksi Nummijoesta kalanviljelytoiminnan harjoittamista varten. Päätöksen mukaan lupa oli myönnetty veden ottamiseen Nummijoesta käytettäväksi kalankasvatuslaitoksen, jossa kasvatetaan kalaa noin 7 500 kg vuodessa, tarpeita varten enintään 300 litraa sekunnissa, ja sitä varten tarvittavien rakenteiden rakentamiseen sekä käytetyn veden johtamiseen takaisin Nummijokeen. Lupaan sisältyvän määräyksen 7 mukaan lupa on rauennut, ellei rakennustöitä ole olennaisilta osin tehty kolmen vuoden kuluessa siitä, kun lupapäätös on saanut lainvoiman.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kalanviljelytoimintaa ei ole harjoitettu enää 1990-luvun puolivälin jälkeen. Toiminnasta ei myöskään ole tehty ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 6 §:n mukaista ilmoitusta. Sanotun lain 4 §:n 1 momentin mukaan vesilain nojalla annettua lupaa, joka oli voimassa ympäristönsuojelulain voimaan tullessa, on noudatettava. Saman pykälän 3 momentin mukaan vesilain nojalla myönnetyn luvan raukeamiseen sovelletaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä.

Länsi-Suomen vesioikeuden myöntämä lupa veden johtamiseen Nummijoesta kalanviljelytoiminnan harjoittamista varten ei ole rauennut suoraan lain nojalla ympäristönsuojelulainsäädännössä tapahtuneiden muutosten johdosta. Kun luvassa tarkoitettu kalanviljelytoiminta kuitenkin on ollut keskeytyneenä jo noin 20 vuotta, ja veden johtaminen Nummijoesta on lupapäätöksen mukaan sallittu nimenomaan kalanviljelylaitoksen tarpeisiin, ei nyt kysymyksessä olevaa pohjavedenottoa koskevaa lupahakemusta ole tarpeen palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi tämän vuonna 1979 myönnetyn luvan huomioon ottamiseksi.

Natura-arvioinnin tarve

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, jos objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. asiat C-127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, ja C-418/04, komissio v. Irlanti). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (C-98/03, komissio v. Saksa, C-538/09, komissio v. Belgia ja C-404/09, komissio v. Espanja).

Kauhajoen Vesihuolto Oy on 19.3.2013 hakenut vesilain mukaista lupaa Siniharjun pohjavedenottamon rakentamiseen pohjavesialueella Nummikangas B ja vedenottamiseen siitä. Lupahakemuksessa merkittävimmän vedenoton vaikutuksen on arvioitu kohdistuvan Nummijokeen purkautuvaan pohjaveteen. Vedenoton on arvioitu vähentävän purkautuvaa pohjavesimäärää vedenoton verran.

Nummijoessa Nummikosken alapuolella noin seitsemän kilometrin etäisyydellä Siniharjun vedenottamosta sijaitsee Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue Karvian luomat (FI0200091). Alueen suojeluperusteena ovat luontodirektiivin liitteessä I mainitut luontotyypit Fennoskandian luonnontilaiset jokireitit sekä Pikkujoet ja purot. Luontodirektiivin liitteen II lajeista alueella esiintyy saukko (Lutra lutra). Lisäksi alueella esiintyy uhanalainen purotaimen (Salmo trutta m. fario).

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on lupahakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, että hakemusta tulee täydentää asianmukaisella arvioinnilla hankkeen vaikutuksista Natura-joen luonnonarvoille. Kauhajoen Vesihuolto Oy on täydentänyt hakemustaan ja antanut vastineen muistutuksiin ja lausuntoihin.

Nummijokeen ja Karvian luomat -Natura-alueeseen kohdistuvista vaikutuksista on luvanhakijan toimittamassa selvityksessä ja vastineessa todettu muun ohella, että vedenotto vähentää suoraan tai välillisesti Nummijokeen purkautuvan pohjaveden määrää 3 000 m³/d, mikä on noin 3,7 prosenttia Nummijoen keskivirtaamasta uoman keskiosalla ja 2,2 prosenttia Nummijoen laskukohdassa Karvianjokeen. Jokeen purkautuvan pohjaveden merkitys uoman virtaamiin ja vedenlaatuun korostuu alivirtaama-aikana. Vedenoton jälkeenkin pohjavettä purkautuu suoraan tai välillisesti jokeen samalta pohjavesialueelta noin 2 100 m³/d ja muilta pohjavesialueilta noin 3 700 m³/d. Pohjavesiosuuden pienentyminen heijastuu jokiveden lämpötalouteen, mutta vaikutusta pienentää se, että pohjaveden purkautuminen jokeen jatkuu myös vedenoton aikana. Taimenen toimeentulon edellytysten ei arvioida merkittävästi heikkenevän vedenoton seurauksena. Vedenotto ei vaikuta veden määrään siten, että saukon talvella vaatimat avovesialueet jäätyisivät tai elinolosuhteet muutoin heikkenisivät.

Lupahakemuksessa ja sen täydennyksissä esitettyjä tietoja voidaan pitää riittävinä Natura-arvioinnin tarveharkinnan kannalta. Saatujen tietojen perusteella vesitalousluvalla sallitun hankkeen vaikutukset Karvian luomat -Natura-alueeseen ovat ennalta arvioiden niin vähäisiä, että ei jää tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä kohteen valintaperusteina oleviin luontoarvoihin kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely ei siten ole tämän lupa-asian ratkaisemiseksi ollut tarpeen. Päätöksiä ei ole näin ollen tällä perusteella syytä kumota.

Luvan myöntämisen edellytykset

Vesilain (587/2011) 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Saman luvun 6 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa. Pykälän 2 momentin mukaan arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt vuosia 2016–2021 koskevan Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman, jonka mukaan Nummijoen ekologinen tila on välttävä. Karvianjoen pintavesien vuosille 2016–2021 laaditussa toimenpide-ohjelmassa on tarkasteltu myös nyt kyseessä olevan Kauhajoen Vesihuolto Oy:n vedenottohankkeen vaikutuksia pintavesiin ja erityisesti Nummijoen tilaan. Toimenpideohjelmassa on korostettu Nummijokeen purkautuvan hyvälaatuisen pohjaveden merkitystä uoman virtaamiin ja vedenlaatuun erityisesti alivirtaama-aikana.

Saadun selvityksen perusteella Nummijoen virtaamaan vaikuttaa osaltaan Nummijärven kunnostamiseksi Nummijoen luusuan alapuolelle rakennettu pohjapato. Nummijoen virtaamasta ja alivirtaamatilanteista on ollut saatavilla tietoja vain varsin rajoitetusti. Vedenoton vaikutuksia Nummijoen virtaamaan ei näin ollen riittävällä varmuudella voida arvioida ainoastaan otettavan pohjaveden enimmäismäärän perusteella. Hallinto-oikeus on lisännyt lupamääräykseen 1 Nummijoen minimivirtaamaa koskevan vaatimuksen sen varmistamiseksi, että vedenotto ei alivirtaamatilanteissakaan aiheuttaisi huomattavia haitallisia vaikutuksia vesieliöstölle. Tätä lupamääräyksen 1 muutosta voidaan myös vesienhoitosuunnitelmassa ja toimenpideohjelmassa Nummijoen tilasta esitetty huomioon ottaen pitää perusteltuna.

Kun otetaan huomioon hankkeen merkitys yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta, on hankkeesta saatava hyöty huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin, ja määräaikainen lupa vedenottoon on erityisesti edellä mainittu lupamääräys 1 huomioon ottaen voitu vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin nojalla myöntää.

Lopputulos

Edellä lausutuin perustein ja kun otetaan muutoin huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä mainitut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Malve. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A ja hänen 50 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.7.2016 nro 16/0305/2

Asian aikaisempi käsittely

Pihtiputaan kunnanvaltuusto on 26.10.2015 tekemällään päätöksellä (§ 71) hyväksynyt Ilosjoen tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään täällä kysymyksessä olevalta osin seuraavasti:

3. Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

3.1. Sovellettavat säännökset, esityöt ja viranomaisohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön;

6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaan rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan lain 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 141/2010 vp) mukaan edellytyksenä 77 a §:ssä tarkoitetun määräyksen sisällyttämiselle yleiskaavaan olisi, että yleiskaavan voidaan arvioida olevan riittävä suunnitteluväline ohjaamaan rakentamista alueella. Riittävyyttä arvioitaessa otettaisiin huomioon kohteena olevan alueen olosuhteet sekä suunnitellun rakentamisen määrä ja tehokkuus. Tästä seuraa, että yleiskaava tulisi ehdotetulla tavoin kyseeseen tilanteissa, joissa yleiskaava on mittakaavaltaan ja esitystavaltaan soveltuva kaavamuoto tuulivoimarakentamisen ohjaamiseen. Yleiskaava soveltuisi tuulivoimarakentamisen ohjaukseen lähinnä vesialueilla ja tietyissä tilanteissa myös maa-alueilla, jotka sijaitsevat riittävän etäällä asutuksesta ja muusta siihen rinnasteisesta tai muita erityispiirteitä omaavasta maankäytöstä. Edellytyksenä olisi myös, ettei alueella ole muuta maankäyttöä, jonka yhteensovittaminen tuulivoimarakentamisen kanssa vaatisi yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Siten esimerkiksi taajamien läheisyydessä tai alueilla, joihin kohdistuu rakentamispaineita, ei yleiskaavan käyttäminen esityksessä tarkoitetulla tavalla tuulivoimalan rakennusluvan myöntämisperusteena olisi yleensä mahdollista. Keskeistä on myös, että tuulivoimarakentamisen vaikutukset on ylipäänsä mahdollista arvioida yleiskaavoituksen yhteydessä lain 9 §:n edellyttämällä tavalla.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan mainittua päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksen 2 §:n 1 momentin mukaan asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvi­valenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvo (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla on 2 §:n 2 momentin mukaan ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamassa voidaan kuitenkin soveltaa 1 momentissa mainittuja ohjearvoja. Valtioneuvoston päätös ei ole oikeudellisesti sitova.

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimarakentamisen suunnittelu" todennut, ettei edellä mainittu valtioneuvoston melutason ohjearvoista antama päätös suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi oppaassa (4/2012) esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Niiden avulla voidaan tunnistaa tuulivoimarakentamiseen parhaiten soveltuvat alueet. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina.

Ohjeessa 4/2012 esitettyjen suunnitteluohjearvojen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB. Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohje­arvoon vertaamista. Ohjeen mukaan sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Ympäristöministeriö on ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla antanut ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on tullut voimaan 28.2.2014 ja on voimassa toistaiseksi. Ohjetta voidaan hyödyntää meluvaikutusten ja melulle altistumisen arvioinnissa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, rakennuslupaharkinnassa ja ympäristölupamenettelyssä.

Ohjeen 2/2014 mukaan melumallinnuksen epävarmuus sisällytetään laskennan lähtöarvoina käytettyyn tuulivoimaloiden melupäästön lukuarvoon. Ohjeen kohdassa, joka koskee melumallinnusta ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ja yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, todetaan, että tuulivoimalan tai tuulivoima-alueen tuulivoimaloiden melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai valmistajan standardin IEC TS 61400–14 mukaisesti ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön (äänitehotaso) takuuarvoja. Äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä selvitetään. Melun impulssimaisuuden ja merkityksellisen sykinnän (amplitudimodulaatio) vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin, eikä niiden tarkastelua tässä yhteydessä edellytetä. Sanktio voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja voidaan arvioida näiden erityispiirteiden olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella. Kapeakaistaisuus/tonaalisuus arvioidaan ympäristöministeriön tuulivoimaloiden melupäästön mittausohjeen mukaan. Muussa tapauksessa sanktiota ei sovelleta melun mallinnuksessa. Laskennan vaakaresoluutiona käytetään lukuarvoa 1,0 m ja pystyresoluutiona lukuarvoa 2,5 m. Maaston topografia tulee perustua ensisijaisesti laserkeilattuun aineostoon. Mikäli maastosta ei ole saatavissa kartta-aineistoa edellä mainitulla tarkkuudella, mallinnuksessa käytetään tarkinta mahdollista maaston vaaka- ja pystyresoluutiota.

Sosiaali- ja terveysministeriön asunnon ja muun oleskelutilan terveydellisistä olosuhteista antaman, 15.5.2015 voimaan tulleen asetuksen 545/2015 1 §:n mukaan asetusta sovelletaan terveydensuojelulain nojalla tehtävään asunnon ja muun oleskelutilan terveydellisten olosuhteiden valvontaan. Asetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan asunnon tai muun oleskelutilan terveydellisten olosuhteiden todentamiseen sisämelun päivä- ja yöajan keskiäänitasoon sovelletaan liitteen 2 taulukon 1 toimenpiderajoja. Asetuksen 12 §:n 3 momentin mukaan yöaikainen (klo 22–7) musiikkimelu tai muu vastaava mahdollisesti unihäiriötä aiheuttava melu, joka erottuu selvästi taustamelusta, ei saa ylittää 25 dB yhden tunnin keskiäänitasona L_Aeq, 1 h , (klo 22–7) mitattuna niissä tiloissa, jotka on tarkoitettu nukkumiseen. Asetuksen 12 §:n 4 momentin mukaan teknisten laitteiden aiheuttama melu asuinhuoneissa ei saa ylittää liitteen 2 taulukoiden 1 ja 2 arvoja. Teknisten laitteiden yöaikaisen melun enimmäis-taso L_AFmax (klo 22–7) ei saa ylittää 33 dB. Jos melua esiintyy yöaikaan satunnaisesti tai harvoin, arvot saavat olla tätä suurempia kuitenkin siten, että yli 45 dB tasoja ei esiinny lainkaan.

Mainitun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen liitteen 2 taulukon 1 mukaiset toimenpiderajat ovat asuinhuoneistossa (asuinhuoneet ja oleskelutilat) päiväajalla (klo 7–22) 35 dB ja yöajalla (klo 22–7) 30 dB.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4. erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.

3.2. Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva yleisselvitys

Ilosjoen tuulivoimapuiston kaava-alue sijaitsee noin 10 kilometrin etäisyydellä Pihtiputaan keskustasta etelään. Kaava-alueen koko on noin 800 hehtaaria. Lähimmät asutuskeskittymät sijaitsevat suunnittelualueen luoteispuolella Linnaperän alueella, pohjoispuolella Niemenkylän alueella sekä koillispuolella Ilosjoen kyläalueella. Suunnittelun tavoitteena on toteuttaa tuulivoimapuiston rakentaminen luonnonympäristön ominaispiirteet ja ympäristövaikutukset huomioon ottaen sekä lieventää rakentamisesta mahdollisesti aiheutuvia haitallisia vaikutuksia.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 19.12.2014 päättänyt, että Tuulipuisto Pihtipudas Oy:n osalta ei sovelleta ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain mukaista arviointimenettelyä.

Keski-Suomen maakuntakaavassa suunnittelualueelle on osoitettu kalliokiviainesten ottovyöhyke eo/2/3 sekä ulkoilureitti. Keski-Suomen 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu arvokas kallioalue (ge/1) sijoittuu osittain suunnittelualueelle. Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen käytön suunnittelussa on otettava huomioon alueen luonnonkauneuden, geologisten muodostumien sekä erikoisten luonnonolosuhteiden ja -esiintymien säilyminen. Suunnittelualue sijoittuu suurimmaksi osaksi Keski-Suomen 3. vaihemaakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimapuiston alueelle (tv). Merkinnällä on osoitettu tuulivoimatuotantoon soveltuva alue. Alueen välittömään läheisyyteen on osoitettu turvetuotantoon soveltuva alue (tu).

Ilosjoen tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue on osoitettu suurimmaksi osaksi maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-1. Alueelle on osoitettu kahdeksan tuulivoimalan aluetta tv-1, joille saa sijoittaa kullekin yhden tuulivoimalan. Kaavamääräyksen mukaan tuulivoimalan kokonaiskorkeus saa olla enintään 215 metriä. Kaavassa on lisäksi osoitettu muun muassa luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaita alueita luo, arvokas harjualue tai muu geologinen muodostelma ge sekä maa-ainesten ottoalueita EO. Kaavan yleismääräysten mukaan yleiskaavaa saa käyttää osayleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena (MRL 77 a §). Rakennuslupa voidaan myöntää suoraan yleiskaavan perusteella voimalatyypille, joka on kaavoitusprosessin aikana tarkastelussa ollut voimalavaihtoehto tai vaikutuksiltaan kyseistä voimalatyyppiä vastaava tai vaikutukseltaan vähäisempi sekä tuulivoimalapuistokokonaisuudelle, jonka tuulivoimaloiden yhteisvaikutukset melun ja muiden vaikutusten osalta eivät ylitä kaavaratkaisun perusteena olevien mallinnusten ja selvitysten raja-arvoja. Meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on noudatettava valtioneuvoston päätöstä melutasojen ohjearvoista sekä ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista koskevia ulkomelutason suositusohjearvoja sekä sosiaali- ja terveysministeriön asettamia sisämelun ohjearvoja.

3.3. Kaavan vaikutusten arviointiin liittyviä selvityksiä

FCG on laatinut Ilosjoen tuulivoimahankkeesta melu- ja varjostusmallinnukset. Siinä on todettu, että tuulivoimaloiden aiheuttamat äänenpainetasot on mallinnettu WindPRO-laskentaohjelmalla ISO 9613-2 standardin mukaisesti. Äänenpainetasot on mallinnettu käyttäen napakorkeuksiltaan 147 metriä korkeita voimaloita. Lähtötietoina on käytetty tuulivoimalaitosvalmistaja Vestas A126 voimalaa. Laskelmissa tuulivoimalan äänitehotaso LWA on 106,0 dB. Voimalan numero 6 äänitehotasoon on lisätty + 2 dB voimalan sijaitessa yli 60 metriä korkeammalla suhteessa melulle altistuvan kohteen maanpinnan korkeuteen. Lähtötietoina on ilmoitettu, että kyseinen voimalatyyppi ei tuota kapeakaistaista tai impulssimaista melua eikä merkityksellistä sykintää (amplitudimodulaatio). Matalataajuisen melun tarkastelu arvioitiin huomioiden asuinrakennusten ääneneristävyys. Varjostusvaikutuksia mallinnettiin sekä ilman puuston vaikutusta että puuston vaikutus huomioiden. Mallinnusten tulosten perusteella lähimpien asuinrakennusten pihapiirissä melutasot ovat laskelmien mukaan alle 40 dB(A). Kahden (kaavaselostuksen mukaan kolmen) lähimmän lomarakennuksen kohdalla melutasot ylittävät laskelmien mukaan 35 dB(A). Äänitasot jäävät matalilla taajuuksilla kaikissa tarkastelluissa rakennuksissa sisällä alle ohjearvon kun huomioidaan rakenteiden ääneneristävyys. Tuulivoimaloiden läheisyydessä sijaitsevien asuinrakennusten kohdalla varjostustunnit ovat "real case, no forest"-laskentatulosten perusteella alle 8 tuntia vuodessa kaikissa tarkastelukohteissa.

Kunnanvaltuuston hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että ympäristöministeriön melun mallintamisohjeen 2/2014 mukainen laskentakaava perustuu ihanneolosuhteisiin, joissa ympäristö on tasainen. Maan pinnan muodot voivat ilmetä ainoastaan äänen kulkeutumista rajoittavana esteenä.

(= = =)

Kaavaselostuksessa on todettu, että voimalan 7 tv-alueelle sijoittuu metsä- ja vesilain mukainen lähde ja sen lähiympäristö.

Kunnanvaltuuston hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että tuulivoimalan 7 alueelle tv sijoittuu lähde, jonka ympäristö on ojitettu. Voimalan pystytyskenttä sijoittuu ojikon puolelle, joten se ei vaikuta lähteen vesioloihin. Lisäksi on todettu, että Ilosjoen tuulivoima-alueen melualueet eivät ulotu valittajien hevostilan alueelle.

(= = =)

3.4. Hallinto-oikeuden johtopäätökset

3.4.1. Selvitysten riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää, että kaavan vaikutukset on riittävästi selvitetty muun muassa alueelle osoitettujen ja ympäristössä jo olevien maankäyttötarpeiden yhteen sovittamisen arvioimiseksi. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Kun kyseessä on maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettu tuulivoimarakentamista ohjaava yleiskaava, on selvitysten riittävyyden arvioinnissa otettava huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaiset tuulivoimakaavan sisältövaatimukset.

Melun vaikutusarviointi on Ilosjoen tuulivoimapuiston alueella suoritettu yleisesti sovellettavan melun mallintamista koskevan menetelmän ISO 9613-2 avulla. Menetelmä on ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 mukainen keino arvioida voimaloiden melupäästöjä. Melutason lähtö­arvoina on käytetty valmistajan ilmoittamaa äänitehotasoa. Äänitehotaso ei ole sama kuin tuulivoimamelun mallintamisesta annetuissa ohjeissa mainittu takuuarvo. Lähtöarvona on ohjeen mukaan mahdollista käyttää myös ympäristöministeriön mittausohjeen (Tuulivoimaloiden melupäästön todentaminen mittaamalla. Ympäristöhallinnon ohjeita 3/2014) mukaisesti mitattuja arvoja, joten varsinaisen takuuarvon käyttäminen lähtöarvona ei ole ehdotonta, vaikkakin ensisijainen vaihtoehto.

Saatuja tuloksia on verrattu ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevassa ohjeessa 4/2012 esitettyihin melun suunnitteluohjearvoihin. Ohjeen 4/2012 mukaan mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli tonaalista, kapeakaistaista, impulssimaista tai amplitudimoduloitunutta, lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Melumallinnuksessa ei ole tehty 5 dB:n lisäystä.

Ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 mukaan melun impulssimaisuuden ja amplitudimodulaation vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin. Ympäristöministeriön ohjeen mukaan häiritsevyyskorjaus voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja voidaan arvioida näiden erityispiirteiden olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella. Melumallinnuksen mukaan lähtötietona ei ole todettavissa näitä erityispiirteitä. Häiritsevyyskorjausta ei automaattisesti lisätä mallinnettuun melutasoon, sillä tuulivoimaloiden melun häiritsevyys on huomioitu jo suunnitteluohjearvoja määriteltäessä.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan melumallinnus on laadittu ympäristöhallinnon ohjeen 2/2014 ja voimassa olevien standardien mukaisesti myös maaston huomioon ottamisen osalta. Valittajat ovat esittäneet melumallinnusten osalta kaksi Denis Siposen asiantuntijalausuntoa. Lausunnoissa on todettu muun muassa, että melumallinnuksessa ei ole voinut takuuarvona käyttää laitevalmistajan ilmoittamaa äänitehotasoa L_WA. Takuuarvo L_WAd määritellään standardin IEC 61400-14 mukaisesti, eikä sitä missään nimessä muuteta suoraan valmistajan toimittamasta äänitehotasosta. Takuuarvo on mahdollista laatia ainoastaan usean tuulivoimalayksilön mittauksista. Valmistajan omassakin asiakirjassa todetaan, että ilmoitettuja äänitehotasoja ei voida käyttää takuuarvoina. Valittajien esittämän asiantuntijalausunnon mukaan maaston muotojen huomioimisessa on myös puutteita, jotka vääristävät mallinnustuloksia.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavamääräyksissä on myös rakennuslupavaiheessa edellytetty meluselvityksen tekemistä valitulla voimalatyypillä ja sen varmistamista, etteivät voimalat aiheuta ympäristöministeriön suunnitteluohjearvojen 4/2012 keskiäänitasojen ylittävää melua. Tähän nähden meluselvitystä ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamalla tavalla ja kaavan laillisuuden arvioimiseksi riittämättömänä, vaikka kaavan laatijan asiantuntijoilla ja valittajien asiantuntijalla on ollut eri käsitys meluselvityksen lähtöarvoista ja käytetyistä arviointimenetelmistä.

Edellä mainituilla perusteilla tehtyjen selvitysten perusteella saadaan riittävän luotettavaa tietoa suunniteltujen tuulivoimaloiden käytönaikaisista asuinalueilla vallitsevista melutasoista.

(= = =)

3.4.2. Melu ja välke

Tuulivoimaloiden sijoittamista koskevissa säännöksissä tai viranomaisten antamissa ohjeissa ja määräyksissä ei ole mainintaa valituksessa mainitusta kahden kilometrin suojaetäisyydestä tai muistakaan metrimääräisistä suojaetäisyyksistä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin. Kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan tapauskohtaisesti erikseen laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten perusteella.

Suoritettujen melumallinnusten perusteella ohjearvot ylittyvät kaavan vaikutusalueella vain yksittäisten rakennusten kohdalla. Mallinnukset ovat kuitenkin aina suuntaa-antavia ja ne voivat olla myös sillä tavoin puutteellisia, ettei suoritettu mallinnus täysin vastaa hankkeen toteuttamisen jälkeen suoritettavien melumittausten mukaisia melutasoja. Tältä osin hallinto-oikeus toteaa, että ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukainen melutason ohjearvon ylittyminenkään ei välittömästi merkitse sitä, että kaava olisi tällä perusteella lainvastainen, vaan on arvioitava, onko mainittu haitta kaavamääräyksin tai rakennuslupamenettelyssä muutoin rajoitettavissa siten, että asumisen ja tuulivoimalarakentamisen tarpeet voidaan sovittaa yhteen siten, että saavutetaan kaavan sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu. Asiassa on otettava huomioon myös se, että melutason ohjearvot ovat ainoastaan suositusluonteisia.

Tuulivoimayleiskaavaan liitetyn kaavamääräyksen mukaan ennen rakennusluvan myöntämistä tulee varmistaa, etteivät voimalat aiheuta ympäristöministeriön suunnitteluohjearvojen 4/2012 keskiäänitasojen ylittävää melua, jolloin lähtökohtaisesti melun aiheuttama haittavaikutus minimoituu. Tuulivoimaloiden yhteisvaikutukset melun ja muiden vaikutusten osalta eivät myöskään voi ylittää kaavaratkaisun perusteena olevien mallinnusten ja selvitysten raja-arvoja. Nämä kaavamääräykset on mahdollista ottaa huomioon arvioitaessa kaavan sisältövaatimusten täyttymistä.

Välkemallinnuksen mukaan vuotuinen välkemäärä jää vähäiseksi.

(= = =)

3.4.4. Muut valitusperusteet

Tuulivoimayleiskaavan alue on pääasiassa metsätalouskäytössä eikä melusta annettujen suunnitteluohjearvojen ylityksiä tapahdu olemassa olevilla yhtenäisemmillä asuinalueilla. Tähän nähden hankkeen meluvaikutusten seurauksena oleva mahdollinen rakentamisrajoitus ei ole kohtuuton.

(= = =)

3.4.5. Yhteenveto

Hallinto-oikeus ei voi kumota valtuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa sillä perusteella, että toisenlainen kaavaratkaisu olisi valittajien käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisempi.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon meluhaittojen ehkäisemiseksi annetut kaavamääräykset, kaava on toteutettavissa siten, että se valituksenalaisilta osin täyttää terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista sekä ympäristö-haittojen vähentämistä koskevat sisältövaatimukset. Kaava ei aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa. Kunnanvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

4. Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen valittajille ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 4 §, 90 § (1375/2007) ja 92 §

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000 ja niiden tarkistamisesta 13.11.2008

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian, ja Virpi Juujärvi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Valittajien oikeudenkäyntikulut on korvattava.

Vaatimuksiensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset perustuvat virheellisiin tietoihin ja selvityksiin. Kaavan laatimisen yhteydessä tehdyt meluselvitykset ja -mallinnukset ovat virheellisiä. Hallinto-oikeus on perustanut päätöksensä pelkästään kaavan laatijan esittämään eikä ole ottanut huomioon valittajien esittämää asiantuntijalausuntoa.

Akustiikan diplomi-insinööri Denis Siposen 24.11.2015, 15.3.2016 ja 29.7.2016 antamissa asiantuntijalausunnoissa on löydetty puutteita kaavaa varten laaditussa melumallinnuksessa. Melumallinnuksessa on käytetty lähtöarvona virheellisesti äänitehotasoa L_WA eikä takuuarvotasoa L_WAd, mikä johtaa liian alhaiseen mallinnustulokseen. Melumallinnuksessa ei ole käsitelty mallinnettavan tuulivoimalatyypin aiheuttaman melun mahdollista kapeakaistaisuutta. Melumallinnuksessa ei ole myöskään otettu huomioon merkityksellistä sykintää, laskennan epävarmuutta eikä maastonmuotoja.

Sillä, että kaavamääräyksissä on myös edellytetty, että rakennuslupavaiheessa tehdään meluselvitys valituilla voimalatyypeillä ja varmistetaan, etteivät voimalat aiheuta ympäristöministeriön suunnitteluohjearvojen 4/2012 keskiäänitasojen ylittävää melua, ei voida perustella puutteellisen melumallinnuksen hyväksymistä. Koska rakennuslupa voidaan myöntää suoraan kaavan perusteella, on kaavan nimenomaisesti perustuttava laissa säädettyihin riittäviin selvityksiin.

Hallinto-oikeus ei ole antanut mitään merkitystä suojaetäisyyksille. Alle kahden kilometrin etäisyydellä tuulivoimapuistosta sijaitsee 29 vakituista asuntoa ja 14 loma-asuntoa.

Kaavan laatija ei ole esittänyt, miten tuulivoimaloiden tekninen huolto on mahdollista toteuttaa. Selvityksistä ei ilmene, miten tieyhteys tuulivoimapuistoon on tarkoitus toteuttaa.

Voimalan numero 7 lähellä olevaa lähdettä ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon, vaikka se on mainittu luontoselvityksessä. Hankkeen meluvaikutusten seurauksena oleva rakentamisrajoitus alentaa kiinteistöjen arvoja ja aiheuttaa myös tällä perusteella kohtuutonta haittaa maanomistajille.

Pihtiputaan kunnanhallitus on antanut selityksen, jonka liitteenä on FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n vastine. Kunnanhallitus on vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Valittajat eivät ole vedonneet tekniseen huollon järjestämistä koskevaan seikkaan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen. Teknistä huoltoa koskevaan seikkaan on vedottu valittajien hallinto-oikeudelle antamassa vastaselityksessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki voimaloiden tieyhteyden ja teknisen huollon järjestämistä koskevaa valitusperustetta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian muilta osin.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäynti­kulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat vasta hallinto-oikeudelle valitusajan jälkeen antamassaan vastaselityksessä kunnanhallituksen lausuntoa kommentoidessaan tuoneet esiin myös sen perusteen, ettei tiestön järjestämistä tuulivoimaloille ole selvitetty. Tämä valitusperuste on uudistettu valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ja sen tueksi on esitetty uusia näkökohtia. Koska voimaloiden tieyhteyttä ja teknistä huoltoa koskeva valitusperuste on esitetty vasta kunnanvaltuuston päätöstä koskevan valitusajan päättymisen jälkeen, valitus tällä perusteella tehtynä on jätettävä myöhään tehtynä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Aluehallintovirasto oli myöntänyt määräaikaisen ympäristöluvan noin 53 hehtaarin toiminnassa olleelle turvetuotantoalueelle, jonka kuivatusvedet johdettiin vesienkäsittelyrakenteiden, laskuojien ja Ojajoen kautta Natura 2000 -verkostoon kuuluvaan Suomijärveen. Suomijärvi oli liitetty Natura 2000 -verkostoon lintudirektiivin mukaisena SPA-alueena, jonka suojeluperusteena oli ollut sen runsas linnusto.

Luvan hakijan aluehallintovirastolle lupahakemuksen täydennyksen yhteydessä toimittama arvio hankkeen vaikutuksista Natura-alueen luontoarvoihin ei sisältänyt sellaisia tietoja suojeluperusteena olevien lintulajien elinympäristöjen ominaispiirteistä taikka turvetuotannon aiheuttaman vesistökuormituksen tai virtaamamuutosten vaikutuksesta ominaispiirteisiin, että sitä olisi voitu pitää luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin kannalta asianmukaisena. Turvetuotannon aiheuttama kokonaiskuormitus Suomijärveen oli myönnettyjen ympäristölupien mukaan vähenemässä. Järveä oli kunnostettu sen lintuvesiarvon säilyttämiseksi ja linnuille tärkeiden avovesialueiden turvaamiseksi. Kun otettiin huomioon lupahakemuksessa ja sen täydennyksessä esitetty selvitys turvetuotantoalueen vesistökuormituksesta ja turvetuotannon vähäisestä vaikutuksesta virtaamiin sekä ympäristöluvan määräaikaisuus, kohteen valintaperusteina oleviin luontoarvoihin kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä ei jäänyt järkevää epäilyä. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely ei siten ollut lupa-asian ratkaisemiseksi tarpeen.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 41 § 3 momentti

Luonnonsuojelulaki 65 § 1 ja 2 momentti

Luontodirektiivi (92/43/ETY) 6 artikla 3 kohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-418/04, komissio v. Irlanti, C-98/03, komissio v. Saksa, C-538/09, komissio v. Belgia ja C-404/09, komissio v. Espanja.

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 21.1.2016 nro 16/0011/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 9.10.2014 viraston ympäristölupavastuualueella ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla tehdyllä päätöksellä nro 178/2014/2 myöntänyt Luodetkeidas Oy:lle määräaikaisen ympäristöluvan Loukaskeitaan turvetuotantoon Karvian kunnassa Karvianjoen vesistöalueella hakemukseen liitetyn suunnitelman mukaisesti. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on noin 53 hehtaaria. Lupa on voimassa 31.12.2023 asti.

Aluehallintovirasto on päätöksen täytäntöönpanon osalta todennut, että päätös on täytäntöönpanokelpoinen sen saatua lainvoiman. Olemassa olevaa toimintaa saadaan jatkaa muutoksenhausta huolimatta.

Päätös sisältää lupamääräykset 1–17, joista määräykset 1–6 kuuluvat seuraavasti:

1. Turvetuotantoalueen vedet on johdettava hakemuksen liitteenä olevan kartan mukaisesti vesienkäsittelyrakenteiden jälkeen laskuojan kautta Ojajokeen.

2. Kaikki tuotantoalueelta johdettavat vedet on johdettava hakemuksen liitteenä olevan piirustuksen mukaisesti sarkaojarakenteiden, virtausta säätävien patojen, laskeutusaltaan ja pintavalutuskentän A kautta sekä muutoin hakemussuunnitelmasta ilmenevällä tavalla.

Sarkaojien päissä on oltava lietesyvennys, lietteenpidätin ja päisteputket. Kokoojaojiin on rakennettava virtausta säätelevät padot. Laskeutusaltaassa (väliallas) on oltava pintapuomit ja purkupään virtaamaa padottava rakenne. Laskeutusaltaan ja pintavalutuskentän on oltava mitoitusohjeiden mukaisia.

Auma-alueiden ja ojien välissä on oltava suojakaista, joka estää turpeen joutumisen ojiin.

Tuotantoalueen ulkopuoliset valumavedet on johdettava tuotantoalueen ja vesienkäsittelyrakenteiden ohitse eristysojissa, joissa on oltava lietesyvennykset.

3. Pintavalutuskentän A puhdistustehon on oltava vähintään seuraava:

Kiintoaine 50 %

Kokonaisfosfori 50 %

Kokonaistyppi 20 %

Puhdistusteho lasketaan vuosikeskiarvona ennen pintavalutuskenttää ja sen jälkeen määritetyistä pitoisuuksista häiriötilanteet mukaan lukien.

4. Jos pintavalutuskentän puhdistusteho ei tarkkailun perusteella täytä puhdistustehovaatimuksia, luvan saajan on välittömästi ryhdyttävä toimenpiteisiin puhdistustehon parantamiseksi ja ilmoitettava tehtävistä toimenpiteistä kirjallisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Jos puhdistusteho on seuraavanakin vuonna tehovaatimuksia pienempi, luvan saajan on toimitettava sitä seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä aluehallintovirastolle vesienkäsittelyn tehostamista koskeva suunnitelma, jonka perusteella aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää lupaa ja lupamääräyksiä.

5. Vesienkäsittelyrakenteista pintavalutuskenttä on toteutettava ja otettava käyttöön ennen vuoden 2016 tuotantokauden ja muut rakenteet ennen vuoden 2015 tuotantokauden aloittamista. Uusien vesienkäsittelyrakenteiden tarkennettu suunnitelma on esitettävä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi ennen niiden rakentamisen aloittamista ja uudet vesienkäsittelyrakenteet on esitettävä ennen käyttöönottoa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäviksi sekä saatettava tiedoksi Karvian kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Vesienkäsittelyrakenteiden tulee täyttää uudessa turvetuotantoa koskevassa ympäristönsuojeluohjeessa mainitut mitoitusarvot.

Vesienkäsittelyrakenteisiin saa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla tehdä sellaisia muutoksia, jotka eivät vähennä niiden tehoa.

6. Luvan saajan on pidettävä vesienkäsittelyrakenteet ja ojastot jatkuvasti toimintakunnossa ja tarkastettava niiden toimivuus säännöllisesti.

Laskeutusallas, sarkaojat ja lietesyvennykset sekä reuna- ja kokoojaojat on puhdistettava ainakin kerran vuodessa tuotantokauden päätyttyä ja aina muulloin tarpeen vaatiessa. Kivennäismaahan kaivetut ojat on tarkastettava ainakin kerran vuodessa ja puhdistettava tarvittaessa.

Laskeutusaltaasta, lietesyvennyksistä ja ojista poistettava liete on sijoitettava siten, ettei se pääse vesistöön.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään luvan myöntämisen edellytysten osalta muun ohella seuraavasti:

Turvetuotantoalueen kuivatusvedet johdetaan laskuojan kautta Ojajokeen, joka laskee Natura 2000 -verkostoon kuuluvaan Suomijärveen noin 1,5 kilometrin etäisyydellä tuotantoalueesta. Suomijärven Natura-alue on aluetyyppiä SPA, joka on suojeltu lintudirektiivin perusteella. Saadun luotettavana pidettävän Natura-alueen luontoarvoja koskevan kartoituksen perusteella aluehallintovirasto katsoo, että Loukaskeitaan turvetuotanto on osaltaan vaikuttanut jonkin verran Suomijärven Natura-alueeseen, mutta se ei ole merkittävästi heikentänyt niitä luonnonarvoja, joiden vuoksi alue on otettu Natura 2000 -verkostoon. Lupamääräysten mukaisesti toimittaessa vaikutukset vielä vähenevät ja loppuvat seuraavan 10 vuoden kuluessa tuotannon päätyttyä. Myös muiden samalla vaikutusalueella sijaitsevien tuotantoalueiden päästöt pienenevät vähitellen. Seuraavan yhdeksän vuoden kuluessa Suomijärven valuma-alueelta poistuu yhteensä lähes 280 hehtaaria tuotantoaluetta, josta Vapo Oy:n tuotantoalueita on yhteensä noin 225 hehtaaria.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Saman pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Saatu selvitys

Loukaskeitaan turvetuotantotoiminta on aloitettu vuonna 1989. Toimintaa on laajennettu 3–4 vuotta myöhemmin. Osa tuotantoalueesta on jo poistunut käytöstä. Jäljellä olevaa tuotantoaluetta on noin 53 ha. 29.12.2011 päivätyn hakemuksen mukaan toiminnan on arvioitu päättyvän 7–10 vuoden kuluessa.

Loukaskeitaan turvetuotantoalue on merkitty ympäristötietojärjestelmään, mutta hankkeella ei ole aikaisempaa ympäristölupaa tai siihen rinnastettavaa päätöstä. Luodetkeidas Oy on 30.12.2011 hakenut ympäristölupaa Loukaskeitaan turvetuotantotoiminnalle.

Kuivatusvesien nykyiseen käsittelyyn kuuluvat sarkaoja-altaat, päisteputkipidättimet ja laskeutusaltaat kokoojaojan molemmissa päissä. Vedet ohjautuvat Ojajokeen eri laskuojia myöten. Kuivatusvesien käsittelyä on tarkoitus tehostaa rakentamalla pintavalutuskenttä ja varastoaltaat, joista kuivatusvedet pumpataan pintavalutuskentälle. Aluehallintoviraston päätöksen mukaan pintavalutuskenttä olisi toteutettava ja otettava käyttöön ennen vuoden 2016 tuotantokauden ja muut vesien käsittelyn rakenteet ennen vuoden 2015 tuotantokauden aloittamista.

Kuivatusvedet johdetaan reittiä laskuojat–Ojajoki–Suomijärvi–Suomijoki–Karvianjoki. Etäisyys Suomijärveen on noin 1,4 km. Purkuvesistö on vedenlaadultaan luontaisesti humuspitoinen ja varsin ravinteikas.

Lähellä sijaitsevan Vapo Oy:n Loukaskeitaan tuotantoalueen tarkkailutulosten perusteella 53 ha:n tuotantoalan vuotuinen nettokuormitus vesistöön on pintavalutuskentän käyttöönoton jälkeen arvioitu seuraavaksi:

kiintoaine 640 kg/a

kokonaistyppi 360 kg/a

kokonaisfosfori 8 kg/a

Suomijärvi on umpeen kasvava lintujärvi, johon laskevat vedet ovat luonnontilaisia heikompia. Järveä kuormittaa asutuksen ja maatalouden lisäksi turvetuotanto Kattilajoen ja Ojajoen suunnasta. Suomijärvi on liitetty Natura 2000 -verkostoon (FI0200029) ja alue sisältyy pääosin valtakunnalliseen lintuvesien suojeluohjelmaan.

Ympäristökeskus on toteuttanut järvellä lintuvesien kunnostusta. Alueen pinta-ala on 382 ha ja aluetyyppi on SPA, joka on lintudirektiivin mukainen erityinen suojelualue. Alue suojellaan luonnonsuojelulailla.

Suomijärven Natura 2000 -alueen tietolomakkeen mukaan järvi on rehevä humuspitoinen laakea järviallas, joka on vähitellen umpeenkasvanut toistuvien vedenlaskujen seurauksena ja jossa kesäisin on erittäin runsaat järvikortekasvustot. Voimakas kevättulva on kuitenkin ehkäissyt rantojen soistumisen, ja keväisin järvi on yhä useita viikkoja lähes entisen kokoinen. Järven kunnostus on käynnistynyt nimenomaan lintujärviarvon säilyttämiseksi, ja ainoa tehokas keino on kesävedenpinnan pysyvä nostaminen. Suomijärven linnusto on erämainen ja edelleen lajirikas painottuen selvästi pohjoisen lajiston suuntaan. Vuosittain pesii, melko suurin vaihteluin, seuraavia vesilintuja: sinisorsa, tavi, haapana, jouhisorsa, lapasorsa, telkkä, tukkasotka, mustakurkku-uikku, nokikana, naurulokki ja pikkulokki. Lisäksi järvellä ovat pesineet heinätavi, punasotka, silkkiuikku, härkälintu, ruskosuohaukka ja sinisuohaukka. Alueella tavataan myös muun muassa laulujoutsen, mustatiira, luhtahuitti, uivelo, kapustarinta, liro ja suokukko. Alue on suojeltu vain lintudirektiivin perusteella ja siten alueella esiintyvät luontodirektiivin liitteen I luontotyypit eivät ole alueen suojeluperuste.

Vuonna 2013 tehdyn Suomijärven linnustoa koskevan selvityksen mukaan havaittiin lintudirektiivin liitteen I lintulajeista kalatiira, kapustarinta, kurki, laulujoutsen, liro ja ruskosuohaukka. Muita pesiviksi tulkittuja lajeja olivat haapana, harmaasorsa, heinätavi, jouhisorsa, lapasorsa, nokikana, silkkiuikku, sinisorsa, tavi, telkkä, tukkasotka, pikkulokki, isokuovi, rantasipi, taivaanvuohi, metsäviklo, töyhtöhyyppä, keltavästäräkki, pajusirkku ja ruokokerttunen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Loukaskeitaan ympäristölupahakemuksen täydennyksenä toimitettu turvetuotannon vaikutusten arviointi sisältää ELY-keskuksen lausunnon mukaan kattavan selvityksen linnuston nykytilasta. Sen sijaan arvio olisi puutteellinen siltä osin kuin on kysymys toiminnan vaikutuksista linnuston elinympäristöön.

Hallinto-oikeus arvioi, että vuonna 2013 tehdystä linnustoselvityksestä on pääteltävissä, että Suomijärven lintulajisto vastaa edelleen sitä, mitä on ollut tarkoitus suojella, kun Suomijärvi on liitetty Natura 2000 -verkostoon.

Aluehallintoviraston päätöksen mukaan Loukaskeitaan turvetuotantoalueen vesienkäsittelyä tehostetaan, minkä seurauksena päästöt vesistöihin tulevat vähenemään. Lisäksi toiminta tulee luvan hakijan ilmoituksenkin mukaan päättymään viimeistään, kun määräaikaisen ympäristöluvan voimassaoloaika päättyy vuonna 2023. Suomijärvi on otettu Naturaan SPA-alueena ilman, että luontodirektiivin liitteen I luontotyypit olisivat alueen suojeluperuste. Näissä olosuhteissa hallinto-oikeus pitää luvan hakijan teettämää linnuston nykytilaa osoittavaa selvitystä riittävänä ympäristölupaharkinnan tekemistä varten.

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole valituksessa esitetyistä perusteista johtuen syytä kumota tai palauttaa asiaa aluehallintovirastolle.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Sinikka Kangasmaa ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Loukaskeitaan ympäristölupaa koskeva asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

ELY-keskus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

ELY-keskus on lupahakemukseen liitetystä Natura-arviosta antamassaan lausunnossa todennut, että esitetyn selvityksen perusteella on mahdotonta arvioida yhtäältä erikseen Loukaskeitaan suunnitellun turvetuotannon vaikutuksia Suomijärven Natura-alueen luonnonarvoihin tai toisaalta luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisesti tämän hankkeen ja kaikkien muiden Suomijärveen laskevien turvetuotantoalueiden - Mustakeitaan, Pohjoisnevan ja Suomikeitaan - kuivatusvesien yhteisvaikutusta Suomijärven Natura 2000 -alueeseen. Lupaa hankkeelle ei näin ollen voi tämän selvityksen perusteella myöntää.

Laadittu vaikutusten arviointi ei ole asianmukainen. Yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu riittävällä tavalla eikä vaikutuksien arvioinnissa ole noudatettu varovaisuusperiaatetta. Johtopäätökset vaikutuksista eivät perustu johdonmukaiseen arviointiin ja tulkintaan alueen taustatiedoista. Hallinto-oikeus ei ole käsitellyt päätöksessään ELY-keskuksen valituksessaan esittämää vaatimusta yhteisvaikutusten huomioon ottamisesta. Varovaisuusperiaatetta on noudatettava, jos ei ole varmuutta siitä, etteivät hankkeen vaikutukset yhdessä muiden hankkeiden kanssa ole merkittäviä.

Hallinto-oikeuden mukaan Suomijärven linnusto vastaa sitä, mikä se on ollut liitettäessä järveä Natura 2000 -verkostoon. Järven linnuston nykyistä tilaa on siis arvioitu perusteena sille, että kyseessä oleva toiminta ei ole vaikuttanut järven linnustoon, ja tulkittu, että myöskään jatkossa vaikutuksia ei synny. Linnuston nykytilasta ei kuitenkaan voi tehdä tällaista päätelmää, sillä järvellä on tehty vuonna 2011 kunnostustöitä, joiden tavoitteena on ollut järven tilan parantaminen.

Karvian Suomijärvi on järven pinnan laskun jälkeen kehittynyt lintujärvi, jonka tila on vähitellen huonontunut maatalouden, turvetuotannon ja metsätalouden kuormituksen seurauksena. Lintuveden tilaa on siksi jouduttu parantamaan kunnostustoimin, viimeksi vedenpinnan nostolla kesän 2011 jälkeen. Karvian kunnan tilaamassa Suomijärven linnustoselvityksessä vuodelta 2012 todetaan, että Suomijärven vuonna 2011 toteutetun +50 cm vedenpinnan noston jälkeen linnusto monipuolistui ja runsastui selvästi. Vesilintujen parimäärä nousi vuoden 2011 74 parista 121 pariin vuonna 2012.

Suomijärven linnustollinen arvo on nykyään hyvä toteutettujen kunnostustoimien, kuten vedenpinnan noston ansiosta. Linnustollisen arvon säilyminen ei ole seurausta siitä, että järveen kohdistuvat vaikutukset, kuten turvetuotannon kuivatusvesien kiintoainekuormitus ja muut tekijät olisivat niin lieviä, että järven tila ja linnusto olisivat edellä mainitusta vähäisestä vaikutuksesta johtuen pysyneet ennallaan. Vaikutusarvioinnissa on otettava huomioon järven aikaisempi kehitys ja tarkasteltava muutoksia pidemmällä aikavälillä. Arvioinnissa tulisi selvittää, miten turvetuotannon aiheuttama ja muu kuormitus on vaikuttanut järven linnustolliseen tilaan ennen vuoden 2011 kunnostustoimia ja tämän pohjalta arvioida, miten hanke vaikuttaa järven tilaan ja linnustoon jatkossa.

Yhteisvaikutuksen suuruudella ja turvetuotannon piirissä olevan tuotantoalan vähenemisellä tulevaisuudessa ei voi perustella lupapäätöstä, koska yhteisvaikutuksen vaikutusmekanismia ei ole riittävällä tavalla arvioitu. Järveen aikojen kuluessa lasketut turvetuotantoalueiden kuivatusvedet ovat jatkuvasti heikentäneet järven luonnontilaa ja siten vaikuttaneet lintujen elinympäristöön ja järven linnustoon. Järveen kulkeutunut ja sen pohjaan kerrostunut kiintoaines on vuosikymmenten ajan madaltanut järveä. Luodetkeidas Oy:n hakemusasiakirjoista ja asiaa koskevista päätöksistä ei selviä, mikä on yhtiön sekä Suomijärven valuma-alueella käynnissä olevien muiden kiintoainesta ja ravinteita tuottavien hankkeiden yhteisvaikutus Suomijärven Natura-alueen suojeluperusteena olevien lintulajien elinympäristön tilaan. Useiden eri turvetuotantoalueiden jatkuva pienentyväkin ravinne- ja kiintoainekuormitus aiheuttaa Suomijärven lisärehevöitymistä, heikentää järven lintuvesiarvoa ja edellyttää jatkuvasti uusia kunnostustoimia. Vaikka kuormitus Suomijärveen loppuisi kokonaan vuonna 2023, kuormituksen vaikutukset ovat kumuloituvia, ja linnustollisen arvon heikentyminen jatkuu tämän jälkeenkin. Päästöjen väheneminen tai loppuminen tulevaisuudessa ei varmista, että vaikutukset ovat väliaikaisia ja että järven tila paranee automaattisesti toiminnan loputtua.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, mikä antaisi aihetta päätyä hallinto-oikeuden päätöksestä poikkeavaan lopputulokseen.

Metsähallitus on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on yhtynyt ELY-keskuksen valitukseen ja siinä esitettyihin vaatimuksiin. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Muun kuormituksen oletettu väheneminen tulevaisuudessa ei ole riittävä peruste luvan myöntämiselle Natura-vaikutusten arvioinnin kannalta.

Lupapäätöksellä ei voida myöskään kontrolloida sitä, miten muu kuormitus tulevaisuudessa todellisuudessa kehittyy. ELY-keskuksen valituksessaan esille nostamat Suomijärven kunnostuksen positiiviset vaikutukset Natura-luontoarvoihin ovat jääneet arvioinnissa käsittelemättä. Asiakirjoista ei selviä, mikä on Luodetkeidas Oy:n sekä Suomijärven valuma-alueella käynnissä olevien muiden järveen kiintoainesta ja ravinteita tuottavien hankkeiden yhteisvaikutus Suomijärven Natura-alueen suojeluperusteena olevien lintujen elinympäristöjen tilaan.

Asiassa tehty selvitys ei luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n vastaisesti sisällä päätöksentekoon vaadittavaa riittävää informaatiota Natura-luontoarvoihin eli linnustoon ja sen elinympäristöön kohdistuvista vaikutuksista. Hankkeen Natura-arvoja heikentävät vaikutukset eivät ainakaan ole poissuljettuja, koska eri hankkeiden yhteisvaikutuksia ei ole asianmukaisesti arvioitu.

Karvian kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja edellyttänyt, että aluehallintoviraston lupapäätös jää voimaan. Kyseinen tuotantoalue on poistumassa suhteellisen lyhyen ajan sisällä tuotannosta ja valituksessa vaaditut lisäselvitykset ovat pitkäkestoisia tehdä ja vaikeuttavat merkittävästi yrittäjän toimintamahdollisuuksia tuotantoalueella. Tulevaa tuotantoaikaa on jäljellä merkittävästi vähemmän kuin sitä on takanapäin.

Luodetkeidas Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen, lausunnon ja vastineiden johdosta.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon ja vastineiden johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat kansalliset säännökset ja unionin oikeus

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteluna yhdessä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on pykälän 2 momentin mukaan katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos lain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, jos objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. asiat C-127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, ja C-418/04, komissio v. Irlanti). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (C-98/03, komissio v. Saksa, C-538/09, komissio v. Belgia ja C-404/09, komissio v. Espanja).

Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut edellä mainitussa tuomiossaan C-127/02, että kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei voida myöskään pitää sellaisena, että se voisi vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen. Sitä vastoin silloin, kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvien tulevien vaikutusten arvioinnin yhteydessä niiden merkittävyys on määritettävä erityisesti sen alueen ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission julkaisema ohje, joka koskee Natura 2000 -alueisiin kohdistuvien vaikutusten arviointimenetelmiä (Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites. Methodological guidance on the provisions of Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, November 2001). Suomessa ympäristöministeriö on julkaissut niin ikään oikeudellisesti sitomattoman, mutta selvitysaineistoa sisältävän oppaan luontoselvityksistä ja luontovaikutusten arvioinnista kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa (Ympäristöopas 109/2003).

Saatu selvitys

Suomijärvi on liitetty Natura 2000 -verkostoon lintudirektiivin mukaisena SPA-alueena (FI0200029). Alueen suojeluperusteena on ollut sen runsas linnusto. Alueen valintaperusteena on tietolomakkeella ilmoitettu alueella pesivistä lintudirektiivin liitteen I lajeista kalatiira, kapustarinta, kurki, laulujoutsen, liro, luhtahuitti, mustakurkku-uikku, mustatiira, ruskosuohaukka, sinisuohaukka, suokukko ja uivelo sekä muuttavista lajeista härkälintu, heinätavi, jouhisorsa, lapasotka, mustalintu, mustaviklo, punajalkaviklo ja pikkulokki.

Suomijärven kohdekuvauksen mukaan se on humuspitoinen laakea järviallas, joka on vähitellen umpeenkasvanut toistuvien vedenlaskujen seurauksena ja jossa on kesäisin erittäin runsaat järvikortekasvustot. Voimakas kevättulva on estänyt rantojen soistumisen ja keväisin järvi on useita viikkoja lähes entisen kokoinen.

Suomijärven vedenpintaa on nostettu järven kunnostamiseksi Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 13.11.2009 vesilain nojalla myöntämän luvan mukaisesti talvella 2011–2012 rakennetun pohjapadon avulla. Suomijärven kunnostuksen on arvioitu parantaneen järven linnuston tilannetta siten, että se on entisestään monipuolistunut ja runsastunut.

Loukaskeitaan turvetuotanto on aloitettu vuonna 1989. Turvetuotantoalueen kuivatusvedet johdetaan reittiä laskuojat–Ojajoki–Suomijärvi–Suomijoki–Karvianjoki. Luodetkeidas Oy on hakenut ympäristölupaa Loukaskeitaan noin 64 hehtaarin suuruiselle turvetuotantoalueelle 30.12.2011.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on aluehallintovirastolle lupahakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, että hanke edellyttää luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia, koska turvetuotantoalueen kuivatusvedet laskevat Natura-verkostoon kuuluvaan Suomijärveen.

Luodetkeidas Oy on täydentänyt lupahakemustaan 22.11.2013 toimitetulla arviolla hankkeen vaikutuksista Natura-alueen luontoarvoihin. Arviointi on perustunut Suomijärvellä toukokuussa 2013 tehtyihin linnustolaskentoihin. Varsinais-Suomen ELY-keskus on antanut arvioinnin johdosta lausunnon 7.2.2014. ELY-keskus on katsonut, että kuivatusvesien vaikutuksesta linnuston elinympäristöihin esitettyä arviota ei voitu pitää riittävänä eikä selvityksen perusteella ollut mahdollista arvioida turvetuotannon vaikutuksia Suomijärven Natura-alueen luonnonarvoihin.

Aluehallintovirasto on myöntänyt 31.12.2023 asti voimassa olevan määräaikaisen ympäristöluvan noin 53 hehtaarin suuruiselle tuotantoalueelle.

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt vuosia 2016–2021 koskevan Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman, jonka mukaan Suomijärvi on noin 270 hehtaarin suuruinen matala runsashumuksinen järvi ja järven ekologinen tila on välttävä. Tavoitteena oleva hyvä ekologinen tila on arvioitu voitavan saavuttaa Suomijärvellä vuoteen 2027 mennessä. Vesienhoitosuunnitelman suojelualuerekisterissä on niin sanottuna erityisenä alueena listattu yhteensä 122 Natura 2000 -aluetta. Suomijärvi ei kuulu näihin suojelurekisterikohteisiin eikä sille ole asetettu vesienhoitosuunnitelmassa erityistavoitteita.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Varsinais-Suomen ELY-keskus on valituksessaan katsonut, että Luodetkeidas Oy:n ympäristölupahakemuksen käsittelyn yhteydessä esittämä selvitys hankkeen vaikutuksista Suomijärven Natura-alueen luontoarvoihin on puutteellinen. ELY-keskus on vaatinut, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisessa Natura-arvioinnissa on asianmukaisesti selvitettävä Loukaskeitaan turvetuotannon vaikutus luonnonarvoihin sekä yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen arviointi on tehtävä sen varmistamiseksi, ettei hanke luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentissa ja luontodirektiivin mainitussa kohdassa tarkoitetulla tavalla merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Arviointi on tehtävä, jos hanke ennalta arvioiden todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura-alueen edellä mainittuja luonnonarvoja.

Natura-arvioinnin tarveharkintaa ja varsinaista Natura-arviointia on käsitelty edellä mainituissa komission oppaassa vuodelta 2001 ja Suomessa julkaistussa ympäristöoppaassa 109/2003. Natura-arvioinnin tarveharkintaa varten laadituissa asiakirjoissa on esitettävä Natura-alueen kokonaiskuvaus ja suojeluarvoon vaikuttavat seikat, kuvaus lajeista ja niiden elinympäristöistä sekä niiden säilymiseen vaikuttavista tekijöistä sekä lajien elinympäristöjen esiintymispaikat ja niiden kuvaus kartalla. Linnustokohteen Natura-arvioinnissa tulee suojeluperusteena olevien lintulajien lisäksi ottaa huomioon lajien elinympäristöjen ominaispiirteet ja hankkeen vaikutus näihin ominaispiirteisiin.

Luodetkeidas Oy:n aluehallintovirastolle lupahakemuksen täydennyksen yhteydessä toimittama arvio hankkeen vaikutuksista Natura-alueen luontoarvoihin ei sisällä sellaisia tietoja suojeluperusteena olevien lintulajien elinympäristöjen ominaispiirteistä taikka turvetuotannon aiheuttaman vesistökuormituksen tai virtaamamuutosten vaikutuksesta ominaispiirteisiin, että sitä voitaisiin pitää luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianmukaisena arviointina. Kyseisen arvion ei voi yksin katsoa sisältävän riittäviä tietoja edes Natura-arvioinnin tarveharkintaa varten. Kun kuitenkin kyseisen arvion lisäksi otetaan huomioon muu asiassa esitetty selvitys, voidaan saatuja tietoja pitää riittävinä Natura-arvioinnin tarveharkinnan kannalta.

Natura-arvioinnin tarveharkinnan kannalta ei ole merkitystä sillä, että Loukaskeitaan turvetuotanto on jatkunut alueella jo pitkään. Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden perusteluissa on kuitenkin korostettu, että Loukaskeitaan turvetuotantoalueen päästöt samoin kuin turvetuotannon kokonaiskuormitus Suomijärveen tulevat myönnettyihin ympäristölupiin liitettyjen määräysten johdosta vähenemään erityisesti verrattuna kuormitustasoon silloin, kun Suomijärvi liitettiin Natura 2000 -verkostoon. Tämä kuormituksen vähentyminen on voitu ottaa huomioon arvioitaessa Natura-arvioinnin tarvetta.

Kuormituksen vähenemisen lisäksi Natura-arvioinnin tarvetta arvioitaessa tulee ottaa huomioon myös alueen olosuhteissa tapahtuneet muut muutokset, kuten Suomijärvellä toteutetut kunnostustoimet. Järven kunnostus on toteutettu nimenomaan sen lintuvesiarvon säilyttämiseksi ja linnuille tärkeiden avovesialueiden turvaamiseksi.

Kun otetaan huomioon lupahakemuksessa ja sen täydennyksessä esitetty selvitys Loukaskeitaan turvetuotantoalueen vesistökuormituksesta ja turvetuotannon vähäisestä vaikutuksesta virtaamiin sekä ympäristöluvan määräaikaisuus, ei jää tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä kohteen valintaperusteina oleviin luontoarvoihin kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä. Käytettävissä olevan aineiston pohjalta voidaan siten todeta, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely ei ole tämän lupa-asian ratkaisemiseksi ollut tarpeen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Malve. Asian esittelijä Tuire Taina.

B Oy oli aiemmin ottanut koko noin 400 henkilön henkilökunnalleen X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen täydentämään lakisääteistä työterveyshuoltoa. Vakuutus kattoi tiettyjen palveluntarjoajien toimipisteissä annetun sairauksien ja tapaturmien hoidon kustannuksia. Vakuutus ei kattanut lääkkeitä tai fysioterapiaa, ja vakuutuksen käyttämisen edellytyksenä oli työterveyshuollon lähete. B Oy oli suunnitellut ottavansa seitsemän henkilöä käsittävälle johtoryhmälleen X-ryhmäsairauskuluvakuutusta laajemman Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen. Tämä vakuutus kattaisi sairauksien ja tapaturmien hoidon lisäksi lääkekulut, fysioterapian sekä psyko- ja muiden terapioiden kuluja. Vakuutettu voisi hakeutua erikseen määriteltyyn erikoislääkärihoitoon ilman lähetettä työterveyshuollosta.

B Oy:n johtoryhmän jäsen A oli pyytänyt keskusverolautakunnalta ennakkoratkaisua siitä, muodostuuko hänelle Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen perusteella veronalaista etua ja mikä olisi veronalaisen edun määrä. Keskusverolautakunta oli katsonut, että B Oy:n Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksesta A:n osalta suorittama vakuutusmaksu oli kokonaan A:n verotettavaa tuloa.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kyse vain A:n Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen perusteella saaman veronalaisen edun määrästä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että suunnitellun laajemman vakuutuksen perusteella A saisi edelleen samat edut kuin koko muu B Oy:n henkilökunta ja sen lisäksi Y-ryhmäsairauskuluvakuutukseen sisältyvät muut edut. Näin ollen A:n veronalaiseksi tuloksi ei ollut katsottava sitä osaa häntä koskevasta Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen vakuutusmaksusta, joka vastaa sen vakuutusmaksun määrää, joka A:han kohdistuisi, jos B Oy järjestäisi hänelle saman tavanomaisen ja kohtuullisen työterveyshuollon, jonka se oli järjestänyt koko muulle henkilökunnalle. Tämän vuoksi A:n veronalaista ansiotuloa oli vain se osa häntä koskevasta ryhmäsairauskuluvakuutuksen vakuutusmaksusta, joka ylitti tavanomaisen ja kohtuullisen tason mukaisen vakuutusturvan A:ta koskevan vakuutusmaksun määrän. Ennakkoratkaisu verovuosille 2016 ja 2017.

Tuloverolaki 29 § 1 momentti, 61 § 2 momentti ja 69 § 1 momentti 1 kohta

Ennakkoperintälaki 13 § 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Keskusverolautakunta 16.9.2016 nro 40/2016

Asian käsittely keskusverolautakunnassa

Ennakkoratkaisuhakemus

A on pyytänyt keskusverolautakunnalta ennakkoratkaisua muun ohella seuraaviin kysymyksiin:

Jos A:n työnantaja B Oy ottaa eri henkilöstöryhmilleen eritasoiset työterveyshuoltoa täydentävät ryhmäsairausvakuutukset, muodostuuko verotettavaa tuloa

---

B) ainoastaan korkeampitasoista vakuutusturvaa saavalle A:lle hänen vakuutusmaksunsa koko määrästä tai

C) ainoastaan korkeampitasoista vakuutusturvaa saavalle A:lle siitä vakuutusmaksun määrästä, joka ylittää perustasoisen turvan keskimaksun tason

1) verraten kattavammalla tuotteella vakuutetun ryhmän maksuja perustasoisella tuotteella vakuutettujen keskimaksuun tai

2) verraten kattavammalla tuotteella vakuutetun ryhmän maksuja siihen, mitä samalla henkilöjoukolla maksaisi perustasoisen turvan järjestäminen?

A on siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys perustellut hakemustaan muun ohella seuraavasti:

B Oy työllistää noin 400 henkilöä. A toimii B Oy:n varatoimitusjohtajana ja johtoryhmän jäsenenä.

B Oy on ottanut kaikille työntekijöilleen ryhmäsairauskuluvakuutuksen. Koko henkilökuntaa koskeva ryhmäsairauskuluvakuutus täydentää yhtiön työterveyshuoltoa – vakuutuksen ottamisen edellytyksenä on, että yhtiö on sopinut erikoislääkäritasoisesta työterveyshuoltosopimuksesta terveydenhuollon palveluntarjoajan kanssa. Vakuutus kattaa kyseisen ja muiden erikseen sovittujen palveluntarjoajien toimipisteissä annettua sairauksien ja tapaturmien hoitoa vakuutusehtojen mukaisesti. Vakuutus täydentää lakisääteistä ennaltaehkäisevää ja yleislääkäritasoista työterveyshuoltoa erikoislääkärin palveluin.

X-ryhmäsairauskuluvakuutus on koko B Oy:n henkilökunnan käytettävissä muun muassa seuraavin ehdoin: vakuutus ei korvaa lääkkeitä tai fysioterapiaa ja vakuutuksen käyttämisen edellytyksenä on työterveyshuollon lähete. Nämä seikat erottavat sen B Oy:n suunnittelemasta Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen laajimmasta vakuutuksenottajan valittavissa olevasta korvauspiiristä, joka korvaa muun muassa leikkaushoitoon liittyvää fysioterapiaa, lääkkeet, ja joka ei edellytä lähetettä vaan työntekijä saa hakeutua suoraan haluamaansa tai vakuutusyhtiön ja vakuutuksenottajan sopimaan hoitolaitokseen. Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen voi ottaa vakuutuksenottajan koko henkilökunnalle tai rajatulle henkilöpiirille.

B Oy suunnittelee ottavansa koko henkilökuntaa (noin 450 henkilöä, vakuutuksen keskimaksu alle 400 euroa) koskevan X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen lisäksi seitsemän henkilöä käsittävälle johtoryhmälleen laajemman Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen. Ryhmälle suunnitellun Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen keskihinta on noin 700 euroa. Merkittävimmät korvauspiirin erot X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen ja Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen välillä ovat, että viimeksi mainittuun sisältyy X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen keskeisen korvauspiirin lisäksi lääke- ja terapiaturva. Toisin kuin X-ryhmäsairauskuluvakuutus, Y-ryhmäsairauskuluvakuutus korvaa tässä laajuudessaan sekä lääkkeitä että fysio-, psyko- ja muita terapioita. Vakuutuksen korvauspiirin erojen lisäksi Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen keskihintaa nostaa tässä tapauksessa se, että Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksella vakuutettavat ovat keskimäärin X-ryhmäsairauskuluvakuutuksena vakuutettua muuta henkilökuntaa iäkkäämpiä henkilöitä. Vakuutuksen hinta nousee merkittävästi samalla kun vakuutettavien ikä nousee, koska kaikki vakuutuksenantajan käytettävissä olevat tilastot osoittavat, että iäkkäämmät henkilöt käyttävät keskimäärin enemmän ja kalliimpia terveyden- ja sairaanhoidon palveluita kuin nuoremmat vakuutetut.

Vakuutetuilla ei ole mahdollisuutta valita kahden vakuutustuotteen välillä. Mahdollisia vakuutuksista kieltäytymisiä ei kompensoida työntekijälle.

B Oy:n henkilökunnalla on ollut samantasoinen X-ryhmäsairauskuluvakuutus voimassa vuodesta 2009 alkaen. Työnantajalla on ja se varaa myös jatkossa oikeuden päättää vakuutuksen voimassaolosta, eikä vakuutus ole työsuhteen ehto vaan työnantajan toistaiseksi yksipuoliseksi tarjoama laajalti hyödyllinen etu.

A:n asema parantuisi muutoksessa. Hän kuuluu tällä hetkellä X-ryhmäsairauskuluvakuutuksella vakuutettuihin henkilöihin. Jatkossa sekä hänen saamansa edun laajuus (vakuutuksen korvauspiiri) että siitä johdettava rahallinen etu (vakuutuksen keskimaksu) poikkeaisi muusta henkilökunnasta. Vakuutukset ovat kuitenkin suurelta osin yhteneväiset: molemmat korvaavat lääkärin suorittamia ja määräämiä tutkimuksia ja hoitoa. Molempien vakuutusten keskeisen korvauspiirin muodostavat esimerkiksi lääkärinpalkkiot, laboratoriotutkimukset, röntgen- ja magneettikuvaukset, leikkaukset ja niiden jälkitarkastukset. Tämän lisäksi A saa edellä kuvatut lääkkeitä ja terapioita koskevat laajennukset vakuutuksen korvauspiiriin. Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksella vakuutettavat päätyisivät vakuutusedun laajuudessa kiistatta muuta henkilökuntaa parempaan asemaan.

A on keskusverolautakunnan pyynnöstä antanut seuraavan lisäselvityksen:

Y-ryhmäsairauskuluvakuutus voidaan ottaa vähintään viiden henkilön ryhmille, ja se on tarkoitettu johtoryhmille. Vakuutusten hintaan per henkilö vaikuttaa vakuutetun ikä ja sukupuoli. X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen vuosihinta on tällä hetkellä 172–970 euroa vakuutetulta. Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen vuosihinta tulisi olemaan 483–2 720 euroa vakuutetulta.

X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen vakuutuskorvauksen enimmäismäärä on 10 000 euroa per sairaus tai tapaturma. Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen enimmäiskorvausmäärät ovat vakuutuksen hoitokuluturvassa 75 000 euroa, lääketurvassa 15 000 euroa, fysioturvassa 10 000 euroa ja terapiaturvassa 15 000 euroa vakuutuskaudessa vakuutettua kohden vakuutuksen voimassaoloaikana. Fysio- ja terapiakulujen korvaus on lisäksi rajoitettu 15 kertaan vakuutuskaudessa vakuutettua kohden.

A on syntynyt vuonna 1967 ja hänen osaltaan Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen maksu vuonna 2016 olisi 868,39 euroa. Samanikäisen, henkilökuntaan kuuluvan miehen, joka kuuluisi koko henkilöstön vakuutukseen, maksu olisi 309,78 euroa.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

Jos A:n työnantaja ottaa yhtiön johtoryhmälle hakemuksessa tarkoitetun Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen, on työantajan A:n osalta tästä vakuutuksesta suorittama vakuutusmaksu kokonaan hänen verotettavaa tuloaan.

Hakemuksessa ei ole kysytty ja keskusverolautakunta ei ole tällä päätöksellään ottanut kantaa siihen, tuleeko hakijoiden nykyisestä X-ryhmäsairauskuluvakuutuksesta saamaa etua sinällään pitää tavanomaisena ja kohtuullisena.

Ennakkoratkaisu on annettu verovuosille 2016 ja 2017.

Keskusverolautakunta on selostettuaan tuloverolain 29 §:n 1 momentin, 61 §:n 2 momentin ja 69 §:n 1 momentin 1 kohdan säännökset perustellut päätöstään siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kyse seuraavasti:

A työskentelee B Oy:ssä, jossa on noin 400 työntekijää. A on yhtiön johtoryhmän jäsen.

A:n työnantaja on ottanut vuonna 2009 X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen kaikille työntekijöilleen täydentämään lakisääteistä työterveyshuoltoa. Vakuutus kattaa tiettyjen palveluntarjoajien toimipisteissä annettua sairauksien ja tapaturmien hoidon kustannuksia. Vakuutus ei kata lääkkeitä tai fysioterapiaa, ja vakuutuksen käyttämisen edellytyksenä on työterveyshuollon lähete. Kuluja korvataan enintään 10 000 euroa sairautta tai tapaturmaa kohden. Keskimääräinen työntekijäkohtainen vakuutusmaksu on alle 400 euroa.

A:n työnantaja suunnittelee ottavansa seitsemän henkilöä käsittävälle johtoryhmälleen koko henkilökunnan vakuutusta laajemman Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen. Vakuutus kattaisi sairauksien ja tapaturmien hoidon lisäksi lääkekulut, fysioterapian sekä psyko- ja muiden terapioiden kuluja. Vakuutettu voi hakeutua erikseen määriteltyyn erikoislääkärihoitoon ilman lähetettä työterveyshuollosta.

Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksessa enimmäiskorvausmäärä olisi sairauksien ja vammojen hoidossa 75 000 euroa, lääkekuluissa 15 000 euroa, fysioterapiassa 10 000 euroa ja muissa terapioissa 15 000 euroa vakuutuskaudessa vakuutettua kohden vakuutuksen voimassaoloaikana. Terapiakulujen korvaus on lisäksi rajoitettu 15 kertaan vakuutuskaudessa vakuutettua kohden.

Koko johtoryhmän osalta vuotuinen vakuutusmaksu olisi 483–2 720 euroa vakuutetulta, jolloin työntekijäkohtainen keskihinta olisi noin 700 euroa. A:n osalta vakuutusmaksu olisi 868,39 euroa vuonna 2016. Hänen nykyisen X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen vakuutusmaksu on 309,78 euroa.

A:n työnantaja on ottanut koko henkilökuntaa koskevan ryhmäsairauskuluvakuutuksen. Nyt tarkoituksena on ottaa nykyistä vakuutusta kattavampi Y-ryhmäsairauskuluvakuutus vain yhtiön johtoryhmälle. Kun otetaan tämän lisäksi huomioon Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen kattamat sairaanhoito-, lääkekulu- ja terapiakustannusten enimmäismäärät, ilman lähetettä korvattavat erikoislääkärihoidot sekä työnantajalle tästä vakuutuksesta aiheutuvien kustannusten määrä, ei yhtiön johtoryhmään kuuluvan A:n työnantajan maksamien vakuutusmaksujen johdosta näin saamaa etua voida pitää tavanomaisena ja kohtuullisena. Tämän vuoksi hänelle syntyy ansiotulona verotettavaa etua työnantajan tästä vakuutuksesta suorittamasta vakuutusmaksusta.

A:n työnantajaltaan saaman edun määrä on työnantajan Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksesta maksama vakuutusmaksu. Ottaen huomioon, että nyt on tarkoitus ottaa yhtiön johtoryhmälle kokonaan eri vakuutus, joka on eduiltaan ja maksuiltaan eri kokonaisuus kuin muulle henkilökunnalle otettu vakuutus sekä tähän nähden tuloverolain 29 §:n 1 momentin sanamuoto sekä 69 §:n 1 momentin 1 kohta, on mainittua vakuutusmaksua pidettävä kokonaisuudessaan A:n tulona, eikä siitä voida vähentää ilman nimenomaista lainsäännöstä tuloverolain 69 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun tavanomaisena ja kohtuullisena pidettävän edun määrää.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valittanut keskusverolautakunnan päätöksestä ja vaatinut, että ennakkoratkaisua muutetaan siten, että hänen veronalaiseksi tulokseen katsotaan ainoastaan hänelle otettavan laajennetun ryhmäsairauskuluvakuutuksen (Y-ryhmäsairauskuluvakuutus) vakuutusmaksun sekä hänen ikäiselleen työntekijälle otettavasta, yhtiön koko henkilöstölle hankittavasta X-ryhmäsairauskuluvakuutuksesta perittävän vakuutusmaksun erotus.

A on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Erilaisten työnantajan työntekijöilleen antamien henkilökunta-alennusten tai henkilöstöetujen kohdalla on vakiintuneesti tulkittu, että työntekijän saaman edun arvon ylittäessä verovapaaksi määritellyn edun määrän hänen veronalaiseksi tulokseen lasketaan ainoastaan se määrä, jolla hänen saamansa edun arvo ylittää verovapaan edun arvon, ei työntekijän saaman edun arvoa kokonaisuudessaan.

Tuloverolain 69 §:n 1 momentin mukaan veronalaiseksi ei katsota koko henkilökunnan tai työnantajan palveluksesta eläkkeellä olevien työnantajalta saamaa tavanomaista ja kohtuullista etua työnantajan järjestämästä terveydenhuollosta. Kun tällainen koko henkilöstölle samantasaisena annettava ja sisällöltään kohtuullinen työterveydenhuolto on saajilleen verovapaata, tulisi mainittua lainkohtaa soveltaa keskusverolautakunnan vähemmistöön jääneiden jäsenten mielipiteen mukaisesti niin, että valittajan katsotaan saavan veronalaista etua ainoastaan siltä osin kuin hänelle otettavan vakuutuksen vakuutusmaksu ylittää sen maksun, joka hänen kohdallaan perittäisiin perusmuotoisesta X-ryhmäsairauskuluvakuutuksesta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen ja vaatinut, että valitus hylätään.

Oikeudenvalvontayksikkö on todennut muun ohella, että Y-ryhmäsairauskuluvakuutus ei ole tuloverolain 69 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu verovapaa henkilökuntaetu, vaikka se otettaisiin koko henkilökunnalle. Täten mainittu säännös ei tule nyt käsillä olevassa asiassa lainkaan sovellettavaksi.

Päätöksessä KHO 9.5.2016 taltio 2002 selostetussa tilanteessa sekä erikoislääkäritasoinen työterveyshuolto että yleislääkäritasoinen työterveyshuolto olivat molemmat kustannuksiltaan tavanomaisia ja kohtuullisia. Nyt käsillä oleva tapaus poikkeaa sanotusta päätöksestä tältä osin. Valittajan tapauksessa on lisäksi kysymys ryhmäsairauskuluvakuutuksen verokohtelusta, toisin kuin mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa. Täten päätöksessä tarkoitetun ennakkoperinnän ennakkoratkaisussa lausuttu kanta siitä, että yhtiön tuli toimittaa ennakonpidätys edun arvosta vain siltä osin kuin se ylitti koko henkilökunnalle samantasoisena järjestetyn työterveyshuollon arvon, ei tule käsillä olevassa tapauksessa sovellettavaksi. Valituksenalainen keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu on korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisujen KHO 1991 B 558 ja KHO 1988 B 584 mukainen. Lisäksi ennakkoratkaisu vastaa Verohallinnon ohjetta.

Käsillä oleva asia eli se, mikä määrä Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen vakuutusmaksusta tulee katsoa valittajan veronalaiseksi ansiotuloksi, tulee ratkaista tuloverolain 29 §:n 1 momentin ja tuloverolain 61 §:n 2 momentin normaalin lain sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella. Näiden säännösten perusteella valittajan veronalaiseksi ansiotuloksi tulee katsoa työnantajan Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksesta maksama vakuutusmaksu kokonaisuudessaan.

Asiassa on riidatonta, että valittajan työnantajaltaan saaman edun määrä olisi juuri työnantajan Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksesta maksaman vakuutusmaksun suuruinen. Tämäkin näkökohta puoltaa sitä, että valittajan veronalaiseksi ansiotuloksi tulee katsoa työnantajan Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksesta maksama vakuutusmaksu kokonaisuudessaan.

Valituksessa viitatulla erilaisia henkilökunta-alennuksia tai henkilökuntaetuuksia koskevalla käytännöllä ei ole merkitystä, kun nyt käsillä oleva asia ratkaistaan. Henkilökunta-alennuksien ja -etuuksienkin kohdalla edun tulisi koskea koko henkilökuntaa, jotta työntekijän veronalaiseksi tuloksi voitaisiin katsoa ainoastaan myönnetyn alennuksen ja tavanomaisena pidettävän alennuksen välinen erotus. Vastaava periaate ei voi tulla nyt käsillä olevassa tapauksessa sovellettavaksi, koska Y-ryhmäsairauskuluvakuutusta ei otettaisi koko henkilökunnalle. Valittajan vaatimuksen tueksi ei ole olemassa nimenomaista säännöstä tai oikeuskäytäntöä.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. A:n valitus hyväksytään. Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu kumotaan A:lle kertyvän veronalaisen edun määrän osalta ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että A:n veronalaista ansiotuloa on vain se osa häntä koskevasta ryhmäsairauskuluvakuutuksen vakuutusmaksusta, joka ylittää tavanomaisen ja kohtuullisen vakuutusturvan A:ta koskevan vakuutusmaksun määrän, jos A:n työnantaja ottaa hänelle ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetun Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen.

Ennakkoratkaisua on, jos hakija niin vaatii, noudatettava verovuosilta 2016 ja 2017 toimitettavissa tuloverotuksissa.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Tuloverolain 29 §:n 1 momentin mukaan veronalaista tuloa ovat jäljempänä säädetyin rajoituksin verovelvollisen rahana tai rahanarvoisena etuutena saamat tulot.

Tuloverolain 61 §:n 2 momentin mukaan veronalaista ansiotuloa on muun ohessa työsuhteen perusteella saatu palkka ja siihen rinnastettava tulo, eläke sekä tällaisen tulon sijaan saatu etuus tai korvaus.

Tuloverolain 69 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan veronalaiseksi tuloksi ei katsota koko henkilökunnan tai työnantajan palveluksesta eläkkeellä olevien työnantajalta saamaa tavanomaista ja kohtuullista etua työnantajan järjestämästä terveydenhuollosta, lukuun ottamatta työnantajan työntekijälle suorittamaa korvausta terveydenhuollosta tai sairaudesta johtuvista kustannuksista.

Ennakkoperintälain 13 §:n 3 momentin mukaan palkkaan luetaan luontoisedut, jotka arvioidaan tuloverolaissa säädetyllä tavalla. Palkaksi katsotaan myös tuloverolain 66–68 §:ssä tarkoitetut edut sekä 69 §:ssä tarkoitetut edut siltä osin kuin ne eivät ole tavanomaisia ja kohtuullisia.

Tosiseikat

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan A:n osalta ryhmäsairauskuluvakuutus on tällä hetkellä samantasoinen kuin muilla hänen työnantajansa henkilökunnan jäsenillä. A:n ja hänen työnantajanaan olevan yhtiön johtoryhmään kuuluvan kuuden muun henkilön vakuutusturvaa on tarkoitus muuttaa siten, että jatkossa A:n ja muiden johtoryhmän jäsenten Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen perusteella saaman edun laajuus sekä siitä johdettava rahallinen etu poikkeaisi muun henkilökunnan X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen perusteella saamasta vakuutusturvasta. Vakuutukset olisivat suurelta osin yhteneväiset. Kumpikin vakuutus korvaa lääkärin suorittamia ja määräämiä tutkimuksia ja hoitoa. Kummankin vakuutuksen keskeisen korvauspiirin muodostavat esimerkiksi lääkärinpalkkiot, laboratoriotutkimukset, röntgen- ja magneettikuvaukset sekä leikkaukset ja niiden jälkitarkastukset. Tämän lisäksi A ja kuusi muuta johtoryhmän jäsentä saisivat lääkkeitä ja terapioita koskevat laajennukset vakuutuksen korvauspiiriin.

A:lle ja muille johtoryhmän jäsenille otettavan Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen keskihinta olisi muun henkilökunnan vakuutuksen keskihintaa suurempi. Johtoryhmän jäsenten vakuutuksen keskihintaa nostaa se, että tällä vakuutuksella vakuutettavat henkilöt ovat keskimäärin muuta henkilökuntaa iäkkäämpiä henkilöitä. Vakuutuksen hinta nousee samalla kun vakuutettavien ikä nousee, koska iäkkäämmät henkilöt käyttävät keskimäärin enemmän ja kalliimpia terveyden- ja sairaanhoidon palveluita kuin nuoremmat vakuutetut. A:n osalta Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen maksu vuonna 2016 olisi 868,39 euroa. Samanikäisen, henkilökuntaan kuuluvan miehen, joka kuuluisi vain X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen piiriin, maksu olisi 309,78 euroa.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on kyse siitä, minkä suuruinen veronalainen etu A:lle kertyy, kun hänen työnantajansa ottaa hänelle ja johtoryhmän kuudelle muulle jäsenelle ryhmäsairauskuluvakuutuksen, jonka vakuutusturva on laajempi kuin yhtiön muulle henkilökunnalleen ottaman ryhmäsairauskuluvakuutuksen vakuutusturva. A ei ole hakenut ennakkoratkaisua siitä, onko hänen nykyisestä X-ryhmäsairauskuluvakuutuksesta saamaansa etua sinällään pidettävä tavanomaisena ja kohtuullisena etuutena. A:n ennakkoratkaisuhakemuksen lähtökohdaksi on kuitenkin katsottava, että hän on pitänyt nykyisin saamaansa etua tuloverolain 69 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna tavanomaisena ja kohtuullisena henkilökuntaetuna.

Tuloverolain 69 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla A:n veronalaiseksi tuloksi ei ole katsottava sitä tavanomaista ja kohtuullista etua, joka hänelle kertyy, kun hänen työnantajansa järjestää terveydenhuollon koko henkilökunnalle. Vastaavasti ennakkoperintälain 13 §:n 3 momentin nojalla A:n ennakonpidätyksen alaiseksi palkaksi katsotaan tuloverolain 69 §:ssä tarkoitetut edut siltä osin kuin ne eivät ole tavanomaisia ja kohtuullisia. Näin ollen A:n ennakkoperinnässä hänen palkakseen on katsottava vain tavanomaisen ja kohtuullisen ylittävä osa tuloverolain 69 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta edusta.

Vaikka lopullista verotusta koskevia ratkaisuja ei lähtökohtaisesti tehdä ennakkoperintää koskevien säännösten perusteella, ennakkoperintälain palkkaa koskeva säännös on erityissäännöksenä esillä olevassa asiassa merkityksellinen. Ennakonpidätystä koskeva säännös, jonka mukaan palkalla tarkoitetaan muun muassa terveydenhuoltoa koskevasta henkilökuntaedusta vain tavanomaisen ja kohtuullisen edun ylittävän edun osuus, on johdonmukainen osa tuloverojärjestelmän kokonaisuutta vain, jos A:n lopullisessa verotuksessa hänen palkkanaan pidetään myös vain vastaavaa osaa koko hänen saamastaan henkilökuntaedusta.

Jos A:n työnantaja ottaa hänelle ja muille johtoryhmän jäsenille Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen, A ja muut johtoryhmän jäsenet saisivat edelleen hyväkseen nykyisen X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen mukaiset edut sekä näiden etujen lisäksi edellä selostettuja muita etuja. Siten työnantajan koko henkilökunta olisi edelleen oikeutettu X-ryhmäsairauskuluvakuutuksen mukaisiin etuihin. Näin ollen A:n veronalaiseksi tuloksi ei ole katsottava sitä osaa häntä koskevasta Y-ryhmäsairauskuluvakuutuksen vakuutusmaksusta, joka vastaa sen vakuutusmaksun määrää, joka A:han kohdistuisi, jos hänen työnantajansa järjestäisi hänelle saman tavanomaisen ja kohtuullisen työterveyshuollon, jonka työnantaja oli järjestänyt koko muulle henkilökunnalle. A:n ilmoituksen mukaan vuonna 2016 sanottu tavanomaiseen ja kohtuulliseen työterveyshuoltoon kohdistuvan vakuutusmaksun määrä olisi ollut 309,78 euroa.

Edellä esitetyillä perusteilla A:n valitus on hyväksyttävä. Uutena, A:lle kertyvän veronalaisen edun määrän laskemista koskevana ennakkoratkaisuna on lausuttava edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Jaana Mikkola.

Poliisilaitos oli hylännyt Yhdysvaltojen kansalaisen A perhesideperusteisen oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, ettei A ollut esittänyt voimassa olevaa matkustusasiakirjaa, eikä asiassa ollut esitetty sellaista perustetta, jonka johdosta matkustusasiakirjavaatimuksesta olisi voitu poiketa. A ei voinut uusia matkustusasiakirjaansa, koska hänen kansalaisuusvaltionsa ei myöntänyt sitä hänelle elatusapuvelvollisuuden laiminlyönnin vuoksi.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ulkomaalaislain 35 §:n matkustusasiakirjavaatimuksesta voidaan poiketa muissakin kuin säännöksessä todetuissa tilanteissa. Matkustusasiakirjavaatimuksesta voidaan eräin edellytyksin poiketa muun muassa perhe-elämän suojaan liittyvistä painavista syistä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Suomen kansalaisen puolisona A:lla oli ulkomaalaislain 50 §:n mukaisesti oikeus saada oleskelulupa Suomeen. A ei ole kuitenkaan tätä oikeutta voinut käyttää, koska hänellä ei ole voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. A:lle oli aikaisemmin myönnetty oleskelulupa ja hänellä oli edelleen hallussaan vanhentunut matkustusasiakirja, minkä johdosta hänen henkilöllisyytensä voitiin katsoa selvitetyn. Ulkomaalaislain 35 §:n vaatimus voimassa olevasta matkustusasiakirjasta oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä koskee henkilöllisyyden selvittämisen lisäksi henkilön kansalaisuuden ja siihen verrattavan valtiollisen aseman varmistamista. Kansalaisuus on valtion ja yksityisen henkilön välinen perustavanlaatuinen oikeudellinen suhde, jolla on vaikutusta myös mahdollisuuksiin liikkua muiden valtioiden alueella. Passin tai muun matkustusasiakirjan myöntämisellä kansalaisuusvaltio osoittaa, että kyseinen henkilö on valtion kansalainen ja valtion diplomaattisessa suojeluksessa ulkomailla eikä henkilön matkustamisella ulkomailla ole valtion lainsäädännöstä johtuvaa estettä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että A:lta voitiin edellyttää voimassa olevan matkustusasiakirjan vaatimuksen täyttämistä oleskeluluvan saamisen edellytyksenä eivätkä perhe-elämän suojaa koskevat näkökohdat hänen tapauksessaan olleet niin painavia, että niiden vuoksi olisi voitu poiketa matkustusasiakirjan voimassaoloa koskevasta vaatimuksesta. Poliisilaitos oli voinut hylätä jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

Suomen perustuslaki 10 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Ulkomaalaislaki 5 §, 13 § 1 momentti, 35 §, 37 § 1 momentti, 54 § 1 momentti, 55 § 1 momentti, 66 a §

Ks. myös KHO 2014:22, KHO 2015:107

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 2.6.2016 nro 16/0667/3

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin poliisilaitos on 25.5.2016 hylännyt A:n (jäljempänä myös muutoksenhakija) määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen sillä perusteella, että muutoksenhakijalla ei ole tällä hetkellä voimassaolevaa kansallista passia tai muuta matkustusasiakirjaa. Poliisilaitos on päätöksessään todennut, että muutoksenhakijan perheside sekä maassa oleskelun peruste on edelleen olemassa ja uusi määräaikainen oleskelulupa olisi tällä perusteella mahdollista sinänsä myöntää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen poliisilaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on sovellettavat oikeusohjeet selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:

Helsingin poliisilaitos ei ole myöntänyt valituksenalaisella päätöksellään muutoksenhakijalle uutta määräaikaista oleskelulupaa, koska hänellä ei ole ollut voimassa olevaa kansallista passia tai muuta matkustusasiakirjaa. Poliisilaitos on katsonut, että muutoksenhakijan maassa oleskelun peruste on ollut edelleen voimassa ja uusi määräaikainen oleskelulupa olisi muutoin voitu myöntää.

Muutoksenhakijan mukaan hän ei voi saada Yhdysvalloista uutta passia, ellei hän maksa elatusapuvelkaa, joka on tällä hetkellä noin 60 000 dollaria. Muutoksenhakija ei voi taloudellisista syistä ja suomalaisen perheensä vuoksi matkustaa Yhdysvaltoihin hoitamaan asiaa. Hän katsoo myös olevansa vaarassa joutua vankilaan elatusapuvelkansa takia.

Muutoksenhakija on vaatinut, että vaatimuksesta esittää voimassa oleva passi on hänen kohdallaan poikettava, koska hän joutuisi Yhdysvalloissa vastuuseen elatusapuveloistaan. Hän on valituksessaan vedonnut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaiseen perhe-elämän suojaan ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiin KHO 2014 :22 ja KHO 2015:107. Mainitut korkeimman hallinto-oikeuden päätökset koskevat tilanteita, joissa muutoksenhakija ei ole voinut saada kansalaisuusvaltioltaan sellaista matkustusasiakirjaa, jonka Suomi hyväksyisi. Tapaukset eivät ole verrannollisia nyt käsiteltävänä olevaan asiaan. Hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole esitetty perustetta poiketa ulkomaalaislain 35 §:n vaatimuksesta.

Poliisilaitos on voinut hylätä muutoksenhakijan uutta määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Ulkomaalaislain 51 § ja 52 § eivät tule asiassa sovellettaviksi. Päätöksen ei ole katsottava olevan Suomen perustuslain tai Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten vastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi ja Laura Palmu. Esittelijä Juha-Pekka Laine.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt, että hänelle myönnetään valituslupa hallinto-oikeuden päätöksestä. Lisäksi hän on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Helsingin poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Helsingin poliisilaitokselle oleskeluluvan myöntämistä varten.

Lisäksi muutoksenhakija on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä tai että asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn järjestämistä varten.

Muutoksenhakija on esittänyt valituslupahakemuksensa ja valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakija on solminut avioliiton Suomen kansalaisen kanssa vuonna 2004 ja asunut Suomessa vuodesta 2009. Hänen kaksi alaikäistä lastaan ovat sekä Suomen että Yhdysvaltojen kansalaisia. Muutoksenhakijalla on vuodesta 2013 lähtien ollut myös yritys Suomessa ja muutoksenhakijan siteet keskittyvät Suomeen. Perhe-elämä on perustettu jo 2000-luvun alussa eikä perhe-elämän viettämiselle Suomessa ole ollut esteitä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa (KHO 2015:107 ja KHO 2014:22) on katsottu, että oleskeluluvan epääminen pelkästään matkustusasiakirjan puuttumisen vuoksi rajoittaa perheenjäsenten oikeutta viettää perhe-elämää enemmän kuin on välttämätöntä.

Muutoksenhakija on 16.2.2015 hakenut perhesideperusteiselle oleskeluluvalleen jatkolupaa. Helsingin poliisilaitos on hylännyt muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen ulkomaalaislain 35 §:n nojalla. Peruste oleskeluluvan epäämiselle on ollut se, ettei muutoksenhakijalla ole ollut voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Muutoksenhakijan passi on vanhentunut 29.8.2012. Hän ei voi saada kotimaansa passia, sillä hänellä on perusteetta kertynyttä maksamatonta elatusapuvelkaa. Tämän vuoksi Yhdysvallat ei myönnä muutoksenhakijalle uutta passia, mutta voi myöntää passin Yhdysvaltoihin matkustamiseksi. Muutoksenhakijan henkilöllisyydestä ei ole epäselvyyttä, sillä hänellä on ollut ensimmäistä ja toista oleskelulupaa myönnettäessä Yhdysvaltojen voimassaoleva passi. Matkustusasiakirjan vaatiminen jatkoluvan osalta ei ole kiistatonta, kun henkilöllisyys on jo aiemmin luotettavasti selvitetty.

Oleskeluluvan epääminen ja muutoksenhakijan käännyttäminen Yhdysvaltoihin merkitsisivät sitä, että hän joutuisi Yhdysvalloissa todennäköisesti vankilaan ja tämä estäisi todellisen perhe-elämän viettämisen.

Perhe-elämän viettämisen estäminen matkustusasiakirjan puuttumisen perusteella johtaisi perustuslain 106 §:ssä tarkoitettuun ristiriitatilanteeseen. Ulkomaalaislain 35 §:n soveltaminen johtaisi ilmeiseen ristiriitaan perustuslain 10 §:n kanssa, jonka soveltamisalaan myös perhe-elämän suoja kuuluu. Muutoksenhakijalle voitaisiin edellä mainittuihin perusteisiin viitaten myöntää oleskelulupa myös ulkomaalaislain 52 §:n nojalla yksilöllisestä inhimillisestä syystä tai tilapäinen oleskelulupa ulkomaalaislain 51 §:n nojalla maasta poistumisen estymisen vuoksi. Muutoksenhakijan tapauksessa inhimillisenä syynä voitaisiin pitää uhkaa joutua perusteettomasti vankilaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Kun otetaan huomioon käytettävissä oleva kirjallinen selvitys, suullisen käsittelyn toimittamista on pidettävä hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeettomana.

2. Pääasia

2.1 Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Helsingin poliisilaitos on 25.5.2016 hylännyt muutoksenhakijan perhesideperusteisen jatko-oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, että muutoksenhakija ei ole esittänyt ulkomaalaislain 35 §:ssä tarkoitettua voimassa olevaa passia tai muuta matkustusasiakirjaa. Asiassa on esitetty, että ulkomaalaislain 35 §:n vaatimuksesta luovuttaisiin perhe-elämän suojaan viitaten, koska muutoksenhakija ei voi saada kotimaansa viranomaisilta matkustusasiakirjaa maksamattomien elatusapujen vuoksi.

Asiassa on ratkaistavana, onko ulkomaalaislain 35 §:n mukaista matkustusasiakirjavaatimusta tulkittava sanamuotonsa mukaisesti siten, että oleskelulupahakemus on voitu hylätä suoraan kyseisen säännöksen perusteella arvioimatta tarkemmin perhe-elämän suojan periaatetta. Asiassa on näin ollen ratkaistava, estyisikö muutoksenhakijan ja perheenkokoajan oikeus perhe-elämän viettämiseen Suomessa siitä syystä, että muutoksenhakija ei ole saanut uutta passia maksamattomien elatusapujen vuoksi eikä hän näin ollen voi saada jatko-oleskelulupaa Suomeen. Lisäksi on arvioitava, rajoittaisiko voimassaolevan matkustusasiakirjan vaatiminen muutoksenhakijan perhe-elämän viettämistä ja suojaa enemmän kuin on välttämätöntä ottaen huomioon ulkomaalaislain 5 §:n suhteellisuusperiaate.

2.2. Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä.

Ulkomaalaislain 54 §:n mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnettiin edellinen määräaikainen oleskelulupa, ovat edelleen olemassa.

Ulkomaalaislain 55 §:n mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään enintään neljäksi vuodeksi.

Ulkomaalaislain 37 §:n mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso. Jos Suomessa asuva henkilö on alaikäinen lapsi, perheenjäsen on hänen huoltajansa. Perheenjäseneksi katsotaan myös samaa sukupuolta oleva henkilö, jos parisuhde on kansallisesti rekisteröity.

Ulkomaalaislain 35 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Oleskelulupa voidaan kuitenkin myöntää voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta, jos se myönnetään 51, 52, 52 a, 52 d, 52 e, 87, 88, 89 tai 110 §:n perusteella.

Ulkomaalaislain 13 §:n mukaan ulkomaalaisella on maahan saapuessaan ja maassa oleskellessaan oltava koti- tai oleskelumaansa viranomaisen antama voimassa oleva passi, joka hänen on vaadittaessa esitettävä rajatarkastusviranomaiselle tai poliisille.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä ja kotiinsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan, kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Sama koskee harkintaa päätettäessä perhesiteen perusteella myönnetyn oleskeluluvan peruuttamisesta taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsenensä maastapoistamisesta.

Hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) on ulkomaalaislain 35 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälään ehdotetaan kirjattavaksi nykyisen ulkomaalaislain 15 §:n 2 momenttia ja ulkomaalaisasetuksen 7 §:n 5 momenttia vastaavat säännökset. Voimassa olevan ulkomaalaislain 15 §:n 2 momentin mukaan oleskeluluvan voimassaolo edellyttää, että ulkomaalaisen passi tai muu matkustusasiakirja on voimassa. Oleskeluluvan voimassaoloa ei uudessa laissa ehdoteta sidottavaksi matkustusasiakirjan voimassaoloon. Tämä tarkoittaa sitä, että jos matkustusasiakirja oleskeluluvan voimassaolon aikana umpeutuu, eikä ulkomaalainen hanki heti uutta matkustusasiakirjaa, oleskelu ei muutu laittomaksi. Oleskelulupa pysyy edelleen voimassa, mikä voidaan havaita ulkomaalaisrekisteristä. Sen sijaan ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttäisi, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja olisi voimassa."

Ulkomaalaislain 35 §:ää on muutettu lainmuutoksella 631/2011, jonka tavoitteena oli EU:n oleskelulupa-asetuksen ja sen muutosasetuksen edellyttämä biometristen tunnisteiden käyttöönotto oleskeluluvissa. Nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta pykälään ei tehty olennaisia muutoksia. Lakimuutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 104/2010 vp) yleisperusteluissa on kohdassa 2.1 selostettu nykytilan mukaista lainsäädäntöä ja käytäntöä, joka voidaan ottaa taustaselvityksenä tämän asian yhteydessä huomioon. Perustelujen kohdassa "muutoksenhakijan henkilöllisyyden todentaminen" todetaan muun ohella seuraavaa:

"Oleskeluluvan myöntäminen edellyttää pääsääntöisesti sitä, että ulkomaalaisen henkilöllisyys on varmistettu. Tämä ilmenee välillisesti ulkomaalaislain 35 §:stä, jonka mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Saman pykälän mukaan oleskelulupa voidaan myöntää kuitenkin pykälässä erikseen mainituilla perusteilla voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta. Oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyys pyritään selvittämään niin hyvin kuin se on mahdollista.

Muutoksenhakijan henkilöllisyyttä ei voida varmentaa, jos muutoksenhakija ei pysty esittämään luotettavaa selvitystä henkilöllisyydestään, esimerkiksi passia tai muuta henkilöllisyyttä osoittavaa asiakirjaa. Muutoksenhakijalla ei tällöin joko ole esittää mitään asiakirjaa tai asiakirjan tietoja ei voida pitää luotettavina."

2.3 Asiassa esitetty selvitys

Keskeiset tosiseikat käyvät ilmi edellä selostetusta hallinto-oikeuden päätöksestä.

3. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Suomen kansalaisen perheenjäsenenä muutoksenhakijalla on ulkomaalaislain 50 §:n mukaisesti oikeus saada oleskelulupa Suomeen. Muutoksenhakija ei voi kuitenkaan käyttää tätä oikeutta, koska hänellä ei ole voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Muutoksenhakijalle on aikaisemmin myönnetty oleskelulupa ja hänellä on edelleen hallussaan vanhentunut passi, jonka perusteella hänelle on oleskelulupa aiemmin myönnetty. Tähän nähden muutoksenhakijan henkilöllisyyttä voidaan pitää selvitettynä eikä oleskeluluvan myöntämiselle tämän seikan johdosta voida katsoa olevan estettä. Asiassa on siten kyse vain siitä, estääkö matkustusasiakirjan vanhentuminen jatko-oleskeluluvan myöntämisen muutoksenhakijalle.

Ulkomaalaislain 13 §:n mukaan ulkomaalaisella on maahan saapuessaan ja maassa oleskellessaan oltava koti- tai oleskelumaansa viranomaisen antama voimassa oleva passi. Tämän säännöksen kanssa yhdenmukaisesti ulkomaalaislain 35 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Jälkimmäisessä pykälässä mainituissa tilanteissa oleskelulupa voidaan myöntää voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta. Ulkomaalaislain 35 § koskee sekä ensimmäisen oleskeluluvan että jatko-oleskeluluvan myöntämistä.

Passia tai muuta matkustusasiakirjaa koskevalla vaatimuksella pyritään varmistamaan paitsi henkilön henkilöllisyys myös hänen kansalaisuutensa tai siihen verrattava valtiollinen asema. Kansalaisuus on valtion ja yksityisen henkilön välinen perustavanlaatuinen oikeudellinen suhde, jolla on vaikutusta myös mahdollisuuksiin liikkua muiden valtioiden alueella. Passin tai muun matkustusasiakirjan myöntämisellä kansalaisuusvaltio osoittaa, että kyseinen henkilö on valtion kansalainen ja valtion diplomaattisessa suojeluksessa ulkomailla eikä henkilön matkustamisella ulkomailla ole valtion lainsäädännöstä johtuvaa estettä. Matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta on luovuttu tilanteissa, joissa henkilöllä esimerkiksi pakolaisaseman vuoksi ei ole ollut mahdollisuutta hankkia passia kansalaisuusvaltioltaan.

Kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 35 §:n muotoilu, lainsäätäjän tarkoituksena voidaan katsoa olleen rajoittaa säännönmukainen poikkeaminen matkustusasiakirjaedellytyksestä vain säännöksessä mainittuihin tilanteisiin. Oikeuskäytännössä on katsottu, että matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta voidaan poiketa myös muissa tilanteissa, joissa henkilö ei voi hankkia sellaista matkustusasiakirjaa, jonka Suomen viranomaiset hyväksyisivät (KHO 2015:107 ja KHO 2014:22). Muissa tilanteissa Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden nojalla tapahtuvaa poikkeamista on arvioitava tapauskohtaisen kokonaisharkinnan pohjalta.

Muutoksenhakija on vedonnut siihen, että matkustusasiakirjaa koskeva vaatimus jatko-oleskeluluvan myöntämiseksi on vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvattua perhe-elämän suojaa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään (esimerkiksi tuomio 31.1.2006 Rodrigues da Silva ja Hoogkamer v. Alankomaat) todennut, että valtion positiivisten ja negatiivisten velvollisuuksien kohdalla tulee löytää oikeudenmukainen tasapaino yksilön ja yhteiskunnan kilpailevien intressien välillä. Valtiolla on kuitenkin tietty harkintamarginaali. Ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan velvoitteet eivät aseta valtiolle yleistä velvollisuutta noudattaa maahanmuuttajan valintaa asuinmaasta eivätkä velvollisuutta hyväksyä perheenyhdistämistä alueellaan. Kuitenkin perhe-elämän ja maahanmuuton yhteydessä valtion velvollisuus sallia maassa asuvan henkilön sukulaisten maahan pääsy vaihtelee riippuen kysymyksessä olevien henkilöiden erityisistä olosuhteista ja yleisestä intressistä. Huomioon otettavia seikkoja ovat se, missä määrin perhe-elämä on tosiasiassa rikkoutunut, siteiden voimakkuus asianomaiseen valtioon, onko perheen asumiselle jonkun perheenjäsenen alkuperämaassa ylitsepääsemättömiä esteitä ja onko maahanmuuttoon liittyviä määräyksiä rikottu tai onko muita julkiseen järjestykseen liittyviä seikkoja, jotka estäisivät maahan pääsyn. Tärkeä näkökulma on myös se, onko perhe-elämä perustettu aikana, jolloin asianomaiset ovat olleet tietoisia, että jonkun heistä asema maahanmuuttajana on sellainen, että perhe-elämän jatkuvuus isäntämaassa on alusta alkaen epävarmaa. Jos näin on, ulkomaalaisen perheenjäsenen maasta poistaminen saattaa vain erittäin poikkeuksellisissa olosuhteissa merkitä 8 artiklan velvoitteiden rikkomista.

Muutoksenhakijan perheside on ulkomaalaislain 50 §:n mukaisesti olemassa ja esitettyjen selvitysten perusteella perhe on perustettu jo ennen muutoksenhakijan Suomeen tuloa vuonna 2009. Muutoksenhakijalle on muodostunut pitkällä aikaa vahvaksi katsottavia siteitä Suomeen ja hänellä on kaksi alaikäistä lasta Suomessa. Muutoksenhakija on vuonna 2013 perustanut yrityksen Suomessa ja perheen tarkoituksena on viettää perhe-elämää Suomessa. Toisaalta muutoksenhakijalla on myös kolme lasta Yhdysvalloissa, joista nuorimman osalta elatusvelvollisuus muutoksenhakijan mukaan jatkuu 21-vuotiaaksi asti.

Muutoksenhakija on kertonut, että hänellä ei ole mahdollista saada uutta passia kotimaansa Yhdysvaltojen viranomaisilta, mutta hän on kuitenkin todennut, että hänelle voidaan myöntää matkustusasiakirja Yhdysvaltoihin matkustamista varten. Näin hän ei ole kuitenkaan tehnyt, koska se merkitsisi todennäköisesti sitä, että hän joutuisi palaamaan Yhdysvaltoihin vastaamaan maksamattomista elatusavuista.

Muutoksenhakijalla on kolme lasta kotimaassaan ja hän on tietoisesti jättänyt elatusavun maksamatta muutettuaan Suomeen vuonna 2009. Siten voidaan myös olettaa, että hän on ollut tietoinen siitä, että maksamattoman elatusavun laiminlyönnistä voi koitua oikeudellisia seuraamuksia. Lisäksi muutoksenhakijan voidaan edellyttää ymmärtävän, että maksamattoman elatusavun laiminlyömisellä voi olla vaikutusta hänelle myönnettäviin matkustusasiakirjoihin ja sitä myöden hänen oleskeluoikeutensa lainmukaisuuteen kotimaansa ulkopuolella.

Edellä todettuun viitaten muutoksenhakijan mahdollisuudet saada matkustusasiakirja kotimaansa viranomaisilta ei ole estynyt muutoksenhakijasta riippumattomista syistä, vaan hän on itse myötävaikuttanut siihen, että hänelle ei ole myönnetty uutta matkustusasiakirjaa.

Muutoksenhakija ei ole esittänyt perusteita sille, että perhe-elämän viettäminen muutoksenhakijan kotimaassa olisi mahdotonta tai kohtuutonta. Mahdollisten oikeudellisten seuraamusten välttelyä ei voida katsoa perustelluksi syyksi.

Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että perhe-elämän suojaa koskevat näkökohdat eivät muutoksenhakijan asiassa ole niin painavia, että niiden vuoksi tulisi poiketa matkustusasiakirjan voimassaoloa koskevasta vaatimuksesta. Poliisilaitos on voinut hylätä jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Aino Salmi.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Tampereen Perussuomalaiset ry

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 18.6.2015 nro 15/0493/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen Perussuomalaiset ry:n valtuustoryhmä on hakenut Tampereen kaupungilta vuodelle 2014 valtuustoryhmän tukea 18 000 euroa.

Tampereen kaupunginlakimies on 9.1.2014 (2 §) päättänyt myöntää valtuustoryhmille tukea niiden toimintaan ja asukkaisiin kohdistuvaan toimintaan ehdolla, että valtuustoryhmät toimittavat viimeistään seuraavaa tukihakemusta jättäessään selvityksen tuen käytöstä yksilöityyn tarkoitukseen ja että selvityksen puuttuessa kyseinen osa tuesta vähennetään seuraavaa tukea myönnettäessä. Päätöksestä ilmenee, että valtuustoryhmät olivat toimittaneet tukihakemuksensa joulukuun 2013 aikana ja samalla esittäneet selvitykset vuoden 2013 tuen käytöstä. Puuttuneiden selvitysten osalta on kyseinen osa vähennetty nyt myönnettävästä tuesta. Tampereen Perussuomalaiset ry:n valtuustoryhmälle tukea on myönnetty 7 264 euroa.

Kaupunginlakimies on 5.2.2014 (3 §) päättänyt, että Tampereen Perussuomalaiset ry:n valtuustoryhmälle ei myönnetä vuodelle 2014 tukea 7 264 euroa ylittävältä osin, koska saadun lisäselvityksen mukaan kyse ei ole sellaisista kuntalain 15 b §:ssä tarkoitetuista kuluista, joiden perusteella kaupunki voi tukea valtuustoryhmän toimintaa.

Tampereen Perussuomalaiset ry:n valtuustoryhmä on kaupunginlakimiehen päätöksistä tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että valtuustoryhmän tukeen oikeuttaviksi kuluiksi on hyväksyttävä Aamulehdessä julkaistusta ilmoituksesta aiheutuneet 8 680 euron kulut, valtuustoryhmälle hankitusta pöytätietokoneesta aiheutuneet 1 232,70 euron kulut sekä valtuutettujen koulutuksiin liittyvät 328,60 euron, 254,20 euron ja 147,60 euron matkakulut.

Kaupunginhallitus on päätöksellään 3.3.2014 (101 §) hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohessa, että valtuustoryhmälle voidaan korvata ilmoitus, jolla se kutsuu kuntalaisia tiettyyn keskustelutilaisuuteen ja edistää näin kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Aamulehdessä julkaistusta ilmoituksesta ei ilmene, että kyseessä on valtuustoryhmän eikä puolueen ilmoitus. Kaupunki antaa kustannuksellaan valtuutetuille ja varavaltuutetuille sekä valtuustoryhmien sihteereille tietoliikenneyhteydet ja kannettavan laitteen. Ryhmäkokoustiloissa on ryhmän käytössä tietokone ja kirjoitin. Koskaan aiemmin ei ole väitetty, ettei ryhmän käyttöön annettujen koneiden laatu ja määrä olisi riittävä. Epäselväksi on jäänyt, mihin tarvitaan 1 232 euron tietokonetta ja kenen hallussa kone on. Kaupunki antaa luottamushenkilöille tarvittavan koulutuksen.

Tampereen Perussuomalaiset ry on valittanut kaupunginhallituksen päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, jättänyt tutkimatta valituksen siltä osin kuin se on koskenut Tampereen kaupunginlakimiehen päätöstä 9.1.2014 (2 §).

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

(---)

Kaupunginhallituksen valituksenalaisen päätöksen esittelytekstistä ilmenee, että kaupunginhallitus on tutkinut yhdistyksen 20.2.2014 saapuneen oikaisuvaatimuksen vain kaupunginlakimiehen 5.2.2014 tekemää päätöstä koskevana. Kaupunginlakimiehen 9.1.2014 tekemä päätös oikaisuvaatimusosoituksineen oli annettu tiedoksi Tampereen Perussuomalaiset ry:lle 13.1.2014 lähetetyllä kirjeellä, eikä yhdistys ollut päätöksen tiedoksi saatuaan hakenut siihen muutosta säädetyssä 14 päivän oikaisuvaatimusajassa. Kaupunginlakimiehen 9.1.2014 tekemä päätös on näin ollen tullut Tampereen Perussuomalaiset ry:n osalta lainvoimaiseksi, eikä yhdistyksen valitusta voida tutkia siltä osin kuin se koskee mainittua päätöstä.

Kaupunginlakimiehen ja kaupunginhallituksen päätösten lainmukaisuus

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Kuntalain 15 b §:n (578/2006) 2 momentin mukaan valtuustoryhmien toimintaedellytysten parantamiseksi kunta voi tukea valtuustoryhmän sisäistä toimintaa sekä toimenpiteitä, joilla valtuustoryhmät edistävät kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Tukea myönnettäessä on yksilöitävä tuen käyttötarkoitus.

Hallituksen esityksessä laeiksi kuntalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseksi (HE 8/2006 vp) on kuntalain 15 b §:n yksityiskohtaisten perustelujen kohdalla todettu muun ohessa, että valtuustoryhmän sisäistä toimintaa voitaisiin tukea esimerkiksi antamalla ryhmän käyttöön kunnan tiloja, sihteeriapua, tietoyhteyksiä ja laitteita sekä avustamalla luottamushenkilöiden koulutusta tai tilaisuuksien järjestämistä. Kunta voi avustaa vastaavaa toimintaa, jos valtuustoryhmä haluaisi järjestää toiminnan itse. Tukea voitaisiin myöntää esimerkiksi kokouspaikan vuokraan. Kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia edistävillä toimenpiteillä tarkoitettaisiin esimerkiksi keskustelutilaisuuksia ja tiedottamistoimintaa. Tuki voitaisiin myöntää vain erikseen yksilöityjen kustannuksien kattamiseen. Valtuustoryhmä ei siten voisi itse päättää, miten se käyttää sille maksettavan tuen, vaan päätösvalta kuuluisi kunnalle. Yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti kunnan olisi myönnettävä tukea yhtäläisin perustein kaikille valtuustoryhmille. Tukea myönnettäessä voidaan ottaa huomioon ryhmän toiminta ja tilaisuuksien luonne.

Kaupunginvaltuuston hyväksymät valtuustoryhmien toiminnan tukemisen periaatteet

Valtuuston 15.11.2010 hyväksymien periaatteiden mukaan tukea voidaan myöntää sekä valtuustoryhmien sisäisen toiminnan järjestämiseen ja kehittämiseen että toimintaan, joka suuntautuu kaupungin asukkaisiin. Valtuustoryhmät toimittavat päätösvalmistelupäällikölle yksilöidyt tukihakemukset edellisen vuoden joulukuun loppuun mennessä. Tuen myöntämisestä päättää päätösvalmistelupäällikkö tammikuun aikana kuntalain 15 b §:n ja valtuuston hyväksymän talousarvion rajoissa yhdenvertaisuusperiaatetta noudattaen. Valtuustoryhmät toimittavat viimeistään seuraavaa tukihakemusta jättäessään selvityksen tuen käytöstä yksilöityyn tarkoitukseen ehdolla, että selvityksen puuttuessa kyseinen osa tuesta vähennetään seuraavaa tukea myönnettäessä.

Perussuomalaisten valtuustoryhmän tukihakemuksen käsittely

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Saman pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Tampereen perussuomalaisten valtuustoryhmän 16.12.2013 päivätyssä tukihakemuksessa on mainittu yhteystietojen lisäksi ainoastaan haettavan tuen määrä 18 000 euroa. Tuen käyttötarkoitusta hakemuksessa ei ole yksilöity.

Kaupunginlakimies on 9.1.2014 (2 §) tekemällään päätöksellä myöntänyt tukea valtuustoryhmille hänelle joulukuun 2013 aikana toimitettujen hakemusten ja selvitysten perusteella päätöksestään lähemmin ilmenevin tavoin. Tampereen Perussuomalaiset ry:n valtuustoryhmälle tukea on myönnetty 7 264 euroa.

Perussuomalaisten valtuustoryhmälle on 10.1.2014 lähetetyllä sähköpostiviestillä ilmoitettu ne menoerät, joita ei ole hyväksytty tukeen oikeuttaviksi valtuustoryhmän kuluiksi. Tällaisina erinä on mainittu muun muassa tietokoneen hankinta valtuustoryhmälle (1 232,70 euroa) ja lasku Aamulehden ilmoituksesta "euro vai ei" (8 680 euroa). Lisäksi on todettu, että jos kirjelmässä mainitut puutteet selvitetään ja hyväksyttävistä menoista esitetään tositteet, asiassa tehdään myöhemmin erillinen täydentävä päätös, jolla myönnetään lisää tukea.

Perussuomalaisten valtuustoryhmä on antanut 20.1.2014 päivätyn selvityksen, jonka perusteella kaupunginlakimies on 5.2.2014 (3 §) päättänyt, että Tampereen Perussuomalaiset ry:n valtuustoryhmälle ei myönnetä jo myönnettyä määrää enempää tukea, koska kyse ei ole tukeen oikeuttavista kuluista.

Hallinto-oikeus toteaa, että lakimiehen 9.1.2014 (2 §) tekemä valtuustoryhmille myönnettävää tukea koskeva päätös on tehty valtuustoryhmien tukihakemuksiinsa liittämien selvitysten perusteella. Perussuomalaisten valtuustoryhmälle on tukihakemuksessa olleiden puutteiden vuoksi hallintolain 31 §:n ja 32 §:n edellyttämin tavoin varattu tilaisuus täydentää tukihakemustaan selvityspyynnössä tarkemmin yksilöityjen kohtien osalta. Tuon selvityksen perusteella kaupunginlakimies on ratkaissut perussuomalaisten valtuustoryhmän tukihakemusta koskevan asian valituksenalaisella 5.2.2014 (3 §) tekemällään päätöksellä. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka osoittaisivat, että perussuomalaisten valtuustoryhmää olisi kohdeltu hakemuksen käsittelyn yhteydessä eri tavoin kuin muita valtuustoryhmiä. Kaupunginlakimiehen valituksenalainen päätös ei ole syntynyt hakemuksen käsittelyssä noudatetun menettelyn vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Aamulehdessä julkaistusta ilmoituksesta ja tietokoneen hankinnasta aiheutuneet menot

Tampereen perussuomalaisten valtuustoryhmä oli hakenut vuodelle 2013 tukea 18 000 euroa ja ilmoittanut käyttävänsä tuen koulutukseen, yleisötapahtumiin ja kunnallissihteerin kulukorvauksiin. Valtuustoryhmä on vuodelle 2014 tukea hakiessaan esittänyt selvityksen vuodelle 2013 myönnetyn tuen käytöstä. Kaupunginlakimies on 5.2.2014 tekemässään päätöksessä katsonut, että selvitetystä tuen käytöstä Aamulehdessä 9.9.2013 julkaistusta ilmoituksesta ja tietokoneen hankinnasta aiheutuneet menot eivät ole tukeen oikeuttavia kustannuksia.

Aamulehdessä on 9.9.2013 julkaistu ilmoitus, jossa on käsitelty Tampereelle suunnitellun tietunnelin rakentamiseen liittyviä kysymyksiä. Ilmoi­tuksen alaosassa on muun ohessa teksti: "Ei tunnelia, perussuomalaiset toimivan Tampereen puolesta" sekä internetosoite www.perustamperelainen.fi. Ilmoituksesta ilmenee, että kyse on puolueen kannanotoista siinä käsiteltyyn hankkeeseen. Ilmoituksesta ei selkeästi ilmene, että se olisi perussuomalaisten valtuustoryhmän eikä puolueen ilmoitus. Ilmoituksen sisällöstä ei myöskään ilmene, että se liittyisi johonkin yleisötapahtumaan tai asukkaille järjestettyyn keskustelutilaisuuteen. Esitettyjen laskujen mukaan ilmoituskustannuksista 51,16 prosenttia on laskutettu valtuustoryhmältä ja loput Tampereen Perussuomalaiset ry:ltä. Valtuustoryhmän jäsen on ilmoittanut kaupungille, että ilmoituskustannukset eivät ole olleet valtuustoryhmälle kuuluvia menoja.

Kaupunginhallituksen selvityksen mukaan kaupunki on hankkinut valtuutetuille, varavaltuutetuille ja valtuustoryhmän sihteereille kannettavan tietokoneen yhteyksineen. Lisäksi valtuustoryhmien käytössä on ryhmäkokoustiloissa tietokone ja kirjoitin. Perussuomalaisten valtuustoryhmä on kaupungille antamassaan 20.1.2014 päivätyssä selvityksessä katsonut, etteivät kaupungin valtuutetuille jakamien kannettavien tietokoneiden kapasiteetti ja käytettävyys ole riittäviä tehokäytössä ja että kannettavien tietokoneiden käyttöön sisältyy tietoturvariskejä. Sen vuoksi ryhmän käyttöön on ollut tarpeen hankkia tietokone, jonka hankkimisesta aiheutuneet menot on katsottava tukeen oikeuttaviksi.

Koska tuen myöntäminen kuntalain 15 b §:ssä mainittuihin tarkoituksiin on kunnan harkinnassa, kunnalla on myös oikeus määritellä, minkälaisia kustannuksia se hyväksyy tukeen oikeuttaviksi. Kaupunki voi myöntää valtuustoryhmien toimintaan tukea erikseen yksilöityjen kustannusten kattamiseen. Tukea tulee myöntää yhtäläisin perustein kaikille valtuustoryhmille. Valtuustoryhmä ei kuitenkaan voi itse päättää, miten se käyttää sille maksettavan tuen, vaan päätösvalta kuuluu kaupungille.

Kaupunginhallituksen selvityksen mukaan lehti-ilmoituksia on hyväksytty tu­keen oikeuttaviksi silloin, jos niillä on kutsuttu kuntalaisia tapahtumaan tai keskustelutilaisuuteen. Myös hallinto-oikeudelle toimitetuissa Tampereen perussuomalaisten valtuustoryhmän tukihakemuksen liitteissä on tositteita lehti-ilmoitusmaksuista, jotka on katsottu tukeen oikeuttaviksi. Esitetystä selvityksestä ilmenee, että Tampereen Sosialidemokraattinen valtuustoryhmä ja SKP:n Tampereen valtuustoryhmä ovat saaneet tukea kustannuksiin, jotka ovat aiheutuneet valtuustoryhmän tiedottamisesta puolueen lehdessä. Kyseisissä lehdissä on muun ohessa julkaistu asianomaisten puolueiden valtuustoryhmän jäsenten kirjoituksia. Mainittujen kulujen hyväksymistä tukeen oikeuttaviksi ei voida pitää osoituksena siitä, että Tampereen perussuomalaisten valtuustoryhmää olisi kohdeltu tuen myöntämisessä eriarvoisesti. Aamulehdessä 9.9.2013 julkaistusta perussuomalaisten ilmoituksesta aiheutuneita kuluja ei ole pidetty tukeen oikeuttavana menona, koska ilmoituksessa ei ole sen sisällön ja saadun muun selvityksen perusteella ollut kyse tukeen oikeuttavasta valtuustoryhmän tiedottamisesta. Kaupunginhallituksen ilmoituksen mukaan muut valtuustoryhmät eivät olleet käyttäneet tukea vastaavien ilmoitusten julkaisukuluihin.

Kaupunki on antanut valtuutettujen, varavaltuutettujen ja valtuustoryhmän sih­teerien käyttöön muun muassa kannettavat tietokoneet tietoliikenneyhteyksineen. Nämä laitteet ja yhteydet ovat myös perussuomalaisten valtuustoryhmän jäsenten käytössä. Kaupunki on siten toimillaan tukenut valtuustoryhmän sisäi­sen toiminnan järjestämistä. Perussuomalaisten valtuustoryhmä on voinut jär­jestää ryhmän sihteerin tehtävien hoitamisen parhaaksi katsomallaan tavalla. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole edellä selostetussa tilanteessa merkitystä tieto­konehankinnasta aiheutuneiden menojen tukikelpoisuuden kannalta. Mitä tulee valituksessa mainittuihin Tampereen vihreän valtuustoryhmän ja Kokoomuksen ja RKP:n valtuustoryhmän selvityksistä ilmeneviin tietotekniikkahankintojen kuluihin, niitä ei asiakirjoista ilmenevän selvityksen mukaan ollut hakijoiden hakemuksissa ja selvityksissä esitetty huomioon otettavaksi tukeen oikeuttavina kustannuksina eivätkä ne siten ole olleet tuen myöntämisen perusteena.

Kaupunginlakimies on voinut harkintavaltansa nojalla hylätä tukihakemuksen edellä mainitusta lehti-ilmoituksesta ja tieto­konehankinnasta aiheutuneiden kustannusten osalta. Se, että erilaiset toimintamuodot on otettu eri tavoin huomioon tukea myönnettäessä, ei merkitse, että perussuomalaisten valtuustoryhmää olisi kohdel­tu yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti. Asiassa ei ole muutoinkaan tullut esiin seikkoja, jotka osoittaisivat, että perussuomalaisten valtuustoryhmää olisi tukea myönnettäessä kohdeltu keskenään saman tyyppisten kustannusten osalta eri tavoin kuin muita tukea hakeneita valtuustoryhmiä.

Kaupunginlakimies ja kaupunginhallitus ovat tehneet päätöksensä harkintavaltansa nojalla ja rajoissa. Valituksenalaiset päätökset eivät ole syntyneet virheellisessä järjestyksessä eivätkä muutoinkaan lainvastaisia.

Oikeudenkäyntikulut

Tampereen Perussuomalaiset ry:n valitus on hylätty, joten sille ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § (1375/2007)

Hallintolaki 6, 31 ja 32 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Jussi-Pekka Lajunen ja Elina Ranz. Esittelijä Vuokko Alitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen Perussuomalaiset ry on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan tai päätöstä muutetaan siten, että Tampereen Perussuomalaiset ry:n valtuustoryhmälle myönnetään sen toimintaan ja asukkaisiin kohdistuvaan toimintaan vuodelle 2014 tukea yhteensä 17 176,70 euroa. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että asia palautetaan Tampereen kaupunginhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi valittaja on vaatinut, että Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Valittaja on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kaupunginlakimiehen 9.1.2014 tekemää ensimmäistä tuenjakopäätöstä ei ole perusteltu mitenkään, ja valtuustoryhmältä on pyydetty lisäselvityksiä asiaan vasta tuon päätöksen jälkeen. Päätösvalmistelun yhteydessä käydystä sähköpostikirjeenvaihdosta ilmenee, että päätös on voinut perustua eräältä perussuomalaisten valtuustoryhmän jäseneltä saatuihin tietoihin. Kaupunginlakimiehen menettely asiassa ei täytä tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Aamulehdessä 9.9.2013 julkaistusta ilmoituksesta aiheutuneet 8 680 euron menot on hyväksyttävä valtuustoryhmän kuluksi. Lehti-ilmoitus on liittynyt Tampereen tunneliprojektiin, johon liittyen valtuustoryhmä oli aiemmin 17.2.2014 tehnyt valtuustoaloitteen. Lehti-ilmoitus on ollut osa valtuustoryhmän tiedotustoimintaa. Lehti-ilmoituksen alaosasta ilmenee Tampereen perussuomalaisten paikallisyhdistyksen internetosoite, joka on samalla myös valtuustoryhmän osoite. Samaan aikaan kun valittajayhdistyksen edellä mainittua lehti-ilmoitusta koskeva hakemus on hylätty, SKP:n valtuustoryhmän tiedotustoiminnasta johtuviksi kuluiksi on hyväksytty Näköala-lehden painatus-, kuljetus- ja taittomenoja. Lehdestä ei ilmene, että kyse on valtuustoryhmän tiedotustoiminnasta. Lehden toimittamisesta ja lehti-ilmoitteluista aiheutuneita kuluja on hyväksytty myös SDP:n ja Vihreiden valtuustoryhmien kuluiksi. Perussuomalaisten valtuustoryhmää ei siten ole kohdeltu yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti muihin valtuustoryhmiin verrattuna, kun kustannuksia 9.9.2013 julkaistusta ilmoituksesta ei ole hyväksytty valtuustoryhmän kuluksi.

Myös tietokoneen hankinnasta aiheutuneet menot 1 232,70 euroa on hyväksyttävä valtuustoryhmän kuluksi. Valtuustoryhmät saavat järjestää toimintansa haluamallaan tavalla. Muut valtuustoryhmät ovat järjestäneet sihteerin tehtävät palkkaamalla sihteerin, mihin liittyvät menot on hyväksytty valtuustoryhmän kuluiksi esimerkiksi Vihreiden valtuustoryhmälle. Perussuomalaisten valtuustoryhmällä ei ole sihteerin palkkakuluja lainkaan. Perussuomalaisten valtuustoryhmä hoitaa sihteerin tehtävät valtuustoryhmän sisäisesti. Sen vuoksi tietokoneen hankkiminen valtuustoryhmälle on ollut perusteltua. Kunnan tulee myöntää tuki yhtäläisin perustein kaikille valtuustoryhmille, joten asiallisesti samaan tehtävään liittyviä kuluja on arvioitava samoin perustein. Vihreiden valtuustoryhmän hankkiman tietokoneen, monitoimilaitteen ja kameran hankintamenoista 30 prosenttia on hyväksytty valtuustoryhmän kuluiksi. Kokoomuksen ja RKP:n valtuustoryhmien kuluiksi on hyväksytty kannettavan tietokoneen telakan hankintameno.

Tampereen kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan tukea myönnettäessä ei ole tehty nimenomaista päätöstä jonkin kuluerän tukikelpoisuudesta, jos selvitettyjä tukikelpoisia kuluja on ollut haettua tukea enemmän. Käytäntö on hallintolain 45 §:n vastainen. Päätöksen perustelemattomuus tekee päätöksen tasapuolisuuden arvioinnin mahdottomaksi eikä ole hyvän hallinnon ja hallinnon läpinäkyvyysvaatimusten mukaista.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään.

Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausutun ja esittänyt lisäksi seuraavaa:

Kuntalain 15 b §:n (578/2006) 2 momentin mukaan valtuustoryhmien toimintaedellytyksien parantamiseksi kunta voi tukea valtuustoryhmien sisäistä toimintaa sekä toimenpiteitä, joilla valtuustoryhmät edistävät kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Asiassa huomionarvoista on, ettei lain tarkoittama mahdollisuus myöntää tukea muodosta subjektiivista oikeutta hakijalle. Säännös jättää soveltajalleen harkintavaltaa.

Toisin kuin valittaja on katsonut, asiassa ei ole osoitettu, että perussuomalaisten valtuustoryhmää olisi tukea myönnettäessä kohdeltu keskenään samanlaisten kustannusten osalta eri tavoin kuin muita tukea hakeneita valtuustoryhmiä. Valituksessa esitettyjä seikkoja ei ole muutoinkaan pidettävä riittävänä selvityksenä siitä, että perussuomalaisten valtuustoryhmää olisi kohdeltu yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti.

Tuen määrää on arvioitu perussuomalaisten antaman selvityksen sekä toimitettujen lisäselvitysten valossa. Kokonaisharkinnan perusteella tukea on päätetty myöntää 7 265 euroa haetun 17 176,70 euron sijaan. Saadun lisäselvityksen perusteella on arvioitu, että kyse ei ole ollut sellaisista kuluista, joiden perusteella kaupunki voi tukea valtuustoryhmän toimintaa. Kyseisen kaltaisten ilmoitusten julkaisukuluihin tai tietokoneen hankintakuluihin ei ole myönnetty tukea muillekaan valtuustoryhmille.

Kaupunginlakimies ja kaupunginhallitus ovat tehneet päätöksensä harkintavaltansa nojalla ja rajoissa. Päätökset eivät ole syntyneet virheellisessä järjestyksessä eivätkä ole muutoinkaan lainvastaisia.

Tampereen Perussuomalaiset ry on antanut vastaselityksen.

Kuntalain 15 b §:n vapaa harkintavalta koskee ainoastaan harkintaa siitä, missä määrin ja/tai myönnetäänkö tukea lainkaan laissa tarkoitettuun toimintaan. Tuen myöntämisperusteiden pitää olla tasapuolisia ja hakijoiden tiedossa tukihakemusten jättöhetkellä. Tuen epäämisen perustelujen tulee olla selvät ja kaikille tukipäätösten osapuolille yhdenvertaiset eikä niitä saa laillisesti konstruoida jälkikäteen esimerkiksi vasta muutoksenhakuvaiheessa.

Tampereen kaupunginhallitus ei ole noudattanut muun muassa perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädettyä viranomaistoiminnan laillisuusperiaatetta eikä perustuslain 6 §:n mukaista kansalaisten yhdenvertaisuusperiaatetta. Tampereen Perussuomalaiset ry:n valtuustoryhmältä on evätty tukikustannuksia, jotka muille ryhmille on myönnetty, ja perustelut tuen epäämiselle on ilmoitettu vasta jälkeenpäin eikä varsinaisessa hallintopäätöksessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian siltä osin kuin valitus kohdistuu Tampereen kaupungin lakimiehen päätökseen 5.2.2014 (3 §). Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Tampereen Perussuomalaiset ry:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Hallinto-oikeuden on päätöksessään mainituilla perusteilla tullut jättää Tampereen Perussuomalaiset ry:n valitus tutkimatta siltä osin kuin se on koskenut Tampereen kaupunginlakimiehen päätöstä 9.1.2014 (2 §). Tämän vuoksi myöskään korkein hallinto-oikeus ei voi tutkia sille tehtyä valitusta siltä osin kuin valitus kohdistuu mainittuun kaupunginlakimiehen päätökseen.

Kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Tampereen Perussuomalaiset ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Verohallinto

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.8.2015 nro 15/0630/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Jarno Liski on Verohallinnolle 1.10.2013 esittämässään 20-kohtaisessa tietopyynnössä pyytänyt tietoja ja asiakirjoja, jotka liittyvät Verohallinnon toimintaan Liechtensteinissa sijaitsevissa pankeissa olevien suomalaisten tilinhaltijoiden tietojen käsittelyssä.

Verohallinto on päätöksellään 31.10.2013 siitä lähemmin ilmenevillä perusteilla hylännyt tietopyynnön.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on Jarno Liskin Verohallinnon päätöksestä tekemän valituksen johdosta antamallaan valituksenalaisella päätöksellä, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, oikeuttanut Liskin saamaan tiedon seuraavista asiakirjoista:

- Verovalvonnan kartoitus- ja kehittämisprojektin asettaminen

- Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojekti, Vuosiraportti 2010 lukuun ottamatta vuosiraportin osan "Ulkomaisten sijoitusten luonne ja tavoitteet" ensimmäistä kappaletta ja vuosiraporttiin liittyvää henkilötaulukkoa

- Verohallinnon tietoluovutuspyyntö 3.2.2010 Keskusrikospoliisille

- Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojekti – vapaaehtoiseen ilmoittamiseen kannustamisesta, luvut I (Yleistä) ja III (Vapaaehtoisen ilmoittamisen suosinta – kansainvälinen vertailu)

- Taulukko, jonka otsikkona on "Tarkastustoimenpiteet LGT", kuitenkin siten, että kyseisestä asiakirjasta peitetään osio, jossa on lueteltu asiakkaiden nimet.

Päätöksen mukaan pyydetyt tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet ja julkisuuslain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

(- - -)

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

(- - -)

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

(- - -)

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat muun ohella asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan verotusta varten Verohallinnolle annettuihin ja Verohallinnossa laadittuihin yksittäistä verovelvollista koskeviin asiakirjoihin (verotusasiakirjat) ja niihin sisältyviin tietoihin (verotustiedot). Mitä kyseisessä laissa säädetään verovelvollisesta, koskee myös muuta ilmoittamis- ja tiedonantovelvollista sekä yhtymää.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin (1346/1999) mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on 5–9 ja 21 §:ssä säädetyin poikkeuksin, joista nyt ei ole kysymys, pidettävä salassa.

(- - -)

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) 5 §:n 4 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Hallituksen esityksen mukaan säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteenvaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

Edellä mainitun hallituksen esityksen 10 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annet­tava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla.

Saman hallituksen esityksen 24 §:n 1 momentin 2 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohta koskee muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Eri ministeriöt ja muut viranomaiset vastaavat nykyään omaan toimialaansa kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä, ja niillä on yhteistyöhön liittyviä asiakirjoja. Kohdassa ei asetetakaan rajoituksia sen suhteen, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on. Siten siinä määritellään esimerkiksi eri ministeriöiden Euroopan unionin toimintaan kuuluvien asiakirjojen julkisuutta. Kohtaan liittyy vahinkoedellytyslauseke. Lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salaisia, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Olettamana on siis tietojen julkisuus.

Kyseisessä hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Salassa pidettäviä voisivat ehdotuksen mukaan siksi olla esimerkiksi kansainvälisen yhteisön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne yhteisössä tai toimielimessä ovat salassa pidettäviä. Säännös ei kuitenkaan merkitse kansainvälisten normien soveltamista sellaisenaan Suomessa, vaan asiakirjan julkisuutta on arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti. Kansainvälisten suhteiden vuoksi salassa pidettäviä voivat erityislainsäädännön perusteella olla lisäksi myös asiakirjat, joiden luottamuksellisuus perustuu sopimukseen, joka on solmittu vieraan valtion ja Suomen tai kansainvälisen yhteisön ja Suomen välillä.

Oikeudellinen arviointi

(- - -)

Kumottu osuus

Verohallinto on toimittanut hallinto-oikeudelle asiakirjat, jotka sen näkemyksen mukaan ovat liittyneet valittajan tietopyyntöön, ja hallinto-oikeus on tutustunut niihin.

Verovalvonnan kartoitus- ja kehittämisprojektin asettamista koskevassa asiakirjassa on kyse Verohallinnon pääjohtajan kirjeestä, jolla on asetettu verovalvonnan kartoitus- ja kehittämisprojekti. Kirjeessä on kerrottu projektin tehtävät ja jäsenet. Kyseessä oleva kirje ei luonteeltaan ole verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 §:ssä tarkoitettu verovelvollista koskeva salassa pidettävä verotusasiakirja tai verotusasiakirja ylipäätään. Vastoin päätöksessä esitettyä hallinto-oikeus arvioi, etteivät projektiin nimettyjen virkamiesten nimet paljasta yksittäisiä verovelvollisia koskevia verotustoimenpiteitä. Kyse ei ole myöskään sellaisesta sisäisen toiminnan asiakirjasta, johon julkisuuslain 5 §:n mukaan ei sovelleta julkisuuslakia. Näin ollen Verohallinto ei ole päätöksessä mainitsemillaan perusteilla voinut salata kyseistä asiakirjaa.

Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojektin raportti vuodelta 2010 sisältää edellä mainitun kartoitus- ja kehittämisprojektin selvityksen vuonna 2010 tehdyistä valvontatoimista, vuoden 2011 toimintasuunnitelman ja selvityksen valvonnan kehittämistarpeista. Hallinto-oikeus katsoo, ettei kyseessä ole sellainen julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettu sisäisen työskentelyn asiakirja, johon ei sovelleta julkisuuslakia. Vuosiraportissa ei salassa pidettäväksi arvioitujen kohtien lisäksi mainita verovelvollisten nimiä tai muitakaan tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskevia tietoja, joita tarkoitetaan verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentissa. Vuosiraportin julkiseksi arvioitu osa ei muutoinkaan sisällä tietoja, jotka jollakin julkisuuslaissa tai muussa laissa olevalla perusteella olisi katsottava salassa pidettäviksi. Sama koskee Verohallinnon 3.2.2010 päivättyä tietoluovutuspyyntöä ja raportin "Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojekti – vapaaehtoiseen ilmoittamiseen kannustamisesta" ratkaisulauselmassa mainittuja osia ja asiakirjaa, jonka otsikkona on "Tarkastustoimenpiteet LGT" sen jälkeen, kun siitä on poistettu niiden henkilöiden nimet, joita tarkastustoimet koskevat.

(- - -)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Verohallinto on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Jarno Liski on oikeutettu saamaan tietoja hallinto-oikeuden päätöksessä mainituista asiakirjoista.

Vaatimuksen perusteluina on viitattu Verohallinnon päätöksessä ja hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa esitettyyn ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Valituksessa tarkoitetut asiakirjat ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 ja 4 §:ssä tarkoitettuja salassa pidettäviä verotusasiakirjoja ja ne sisältävät yksittäiseen tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen yhdistettävissä olevia verotustietoja. Laissa säädetty salassapito suojaa sekä yksityistä että julkista etua.

Asialla on ratkaistavaa tapausta laajempaa merkitystä julkisuuslain 10 ja 17 §:n soveltamisen kannalta. Säännösten soveltaminen on tulkinnanvaraista silloin, kun asiakirjoja pyydetään tunnistetiedot peitettyinä, mutta esimerkiksi mediassa julkaistujen tietojen perusteella asiakirjan muut osat ovat yhdistettävissä sellaiseen henkilöön tai yritykseen, jonka tietoja laissa säädetyllä salassapidolla suojataan.

Hallinto-oikeuden ratkaisun mukainen asiakirjojen antaminen heikentää luottamusta verotusasiakirjojen salassapidon toteutumiseen. Tällä voi olla vaikutusta Verohallinnon tiedonsaannin toteutumiseen tulevaisuudessa.

Verohallinnon hankkeet ja projektit perustuvat sen lain mukaisten tehtävien toimittamiseen. Hankkeissa ja projekteissa laaditut asiakirjat ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 §:ssä tarkoitettuja verotusasiakirjoja silloin, kun asiakirjat tai niissä olevat tiedot voidaan yhdistää tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen. Lain esitöiden (HE 149/1999 vp) mukaan lain 1 §:ää tulee tulkita kattavasti, ja Verohallinnossa laaditun asiakirjan määrittely kattaa verohallintolain 2 §:n mukaiset tehtävät.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n mukaisesti salassapito koskee kaikkia sellaisia verotusasiakirjoja, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja. Lain esitöiden mukaan salassapidolla suojataan nimenomaan yksityiselämän piiriin kuuluvia tietoja. Salassapito on kattavaa.

Laissa tai sen esitöissä ei ole tarkemmin määritelty, millä tavalla ja kuinka laajasti Verohallinnon on arvioitava sitä, sisältääkö yksittäinen verotusasiakirja sellaista verotustietoa, joka olisi tunnistettavissa yksittäistä verovelvollista koskevaksi. Henkilötietolain 3 §:n mukaan henkilötiedolla tarkoitetaan kaikenlaisia tietoja, jotka voidaan tunnistaa henkilöä koskeviksi. Määritelmä on laaja ja tulee Verohallinnon näkemyksen mukaan ottaa huomioon arvioitaessa, milloin verotusasiakirja sisältää tunnistettavissa olevaa yksityistä verovelvollista koskevia tietoja.

Ennen Liskin tietopyyntöä mediassa oli julkaistu artikkeleita, jotka koskevat samaa asiakokonaisuutta kuin tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat. Artikkeleissa oli yksilöity asiakokonaisuuteen liittyviä henkilöitä. Verohallinto on arvioinut, että tietojen pyytäjällä on näiden artikkeleiden perusteella tosiasiallinen mahdollisuus yhdistää pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot yksittäisiin tunnistettavissa oleviin verovelvollisiin. Tämä tarkoittaa, että pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot ovat lain mukaisesti salassa pidettäviä.

Asiakirjapyyntö on kohdistunut asiakirjoihin, joissa on tietoja rajatusta ja suppeasta asiakasryhmästä. Ne liittyvät mediassa esillä olleeseen asiakokonaisuuteen, johon liittyy useita nimettyjä henkilöitä. Tämän vuoksi asiakirjoja ei voida tehdä tunnistamattomaksi pelkästään henkilöiden nimien tai muiden tunnistetietojen poistamisella. Asiakirjoissa olevat tiedot verotustoimenpiteistä ja muut verotusasioiden käsittelyä koskevat tiedot kuten virkailijoiden nimet ja virka-asema voidaan vaivatta yhdistää yksittäisiä tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskeviksi.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 1.6.2015 taltionumero 1434 hylännyt valituksen koskien vastaavanlaista asiakirjapyyntöä, joka oli kohdistettu hallinto-oikeudessa vireillä oleviin asioihin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pyydetyt asiakirjat liittyvät juttuun, joka koskee varsin suppeata henkilöpiiriä ja että hallinto-oikeudella oli oikeus kieltäytyä luovuttamasta verotusasiakirjoja. Asiakirjoja ei voitu luovuttaa julkisuuslain 10 §:n mukaisesti asianosaisten nimet ja muut tunnistetiedot poistettuna paljastamatta salassa pidettäviä verotustietoja.

Valituksessa tarkoitetut asiakirjat ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 ja 4 §:n nojalla salassa pidettäviä verotusasiakirjoja. Asiakirjoista ei ole eroteltavissa julkisuuslain 10 §:n mukaista julkista osaa. Asiakirjakohtaiset perustelut ovat seuraavat:

Verovalvonnan kartoitus- ja kehittämisprojektin asettamiskirjeen sisältö yhdistettynä ennen tietopyyntöä mediassa esillä olleisiin artikkeleihin paljastaa tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen yhdistettävissä olevia salassa pidettäviä verotustietoja. Asettamiskirjeeseen merkityt projektin tehtävät, projektiin nimettyjen henkilöiden virkatehtävät sekä yksiköt paljastavat projektissa käsiteltyihin verovelvollisiin kohdistettuja verotustoimenpiteitä.

Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojektin vuosiraportissa 2010 on kuvattu yksityiskohtaisesti verovelvollisiin kohdistettuja verotustoimenpiteitä. Verohallinnon tietoluovutuspyyntö 3.2.2010 sisältää yksittäisiä verovelvollisia koskevan tietojenluovutuspyynnön Keskusrikospoliisille. Asiakirja "Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojekti – vapaaehtoiseen ilmoittamiseen kannustamisesta" sisältää tietoja yksittäistä, tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevista verotustoimenpiteistä. Asiakirjassa "Tarkastustoimenpiteet LGT" on yksityiskohtaisia tietoja yksittäistä verovelvollista koskevista verotustoimenpiteistä. Mainittujen asiakirjojen sisältö yhdistettynä ennen tietopyyntöä mediassa esillä olleisiin tietoihin paljastaa tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen yhdistettävissä olevia verotustietoja.

Jarno Liskille on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joihin Verohallinnon valitus täällä kohdistuu.

Julkisuusperiaatteesta ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 3 §:ssä säädetystä lain tarkoituksesta johtuu, että asiakirjan salassapitoa ei voida lähtökohtaisesti perustaa siihen seikkaan, että yhdistämällä julkisuudessa, kuten tiedotusvälineissä, esillä olleita tietoja asiakirjasta saataviin tietoihin voisi olla mahdollista saada selville salassa pidettäviä tietoja taikka tehdä niitä koskevia oletuksia tai päätelmiä. Verohallinnon valituksen perusteella tai asiassa muutoin ei ole nyt edes ilmennyt, että yhdistämällä julkisuudessa esillä olleita tietoja niihin asiakirjoihin tai niiden osiin, jotka Helsingin hallinto-oikeus on Jarno Liskin oikeuttanut saamaan, olisi saatavissa selville tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskevia verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Edellä lausutun sekä asiakirjoihin tutustumisen perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin, johon Verohallinnon valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuu eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on oikeuttanut Liskin saamaan asiakirjoista tiedon.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Janne Aer, Kari Tornikoski ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asunto-osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista vaatineilla vähemmistöosakkailla ei ollut oikeutta saada koolle asunto-osakeyhtiön ylimääräistä yhtiökokousta, kun varsinainen yhtiökokous oli päättänyt samasta asiasta hakemuksen tekemistä edeltävänä vuonna. Yhtiökokouksessa jo käsitellyn ja ratkaistun asian luonne ei ollut muuttunut toiseksi sillä perusteella, että käräjäoikeus oli jättänyt näiden vähemmistöosakkaiden varsinaisen yhtiökokouksen pitämisen jälkeen nostaman yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista koskevan kanteen vähemmistöosakkaiden menettelystä johtuneen muotovirheen vuoksi tutkimatta. Ottaen huomioon mahdollisuuden saattaa yhtiöjärjestyksen muuttamista koskeva asia uudelleen varsinaisen yhtiökokouksen käsiteltäväksi aluehallintovirasto oli siten voinut hylätä ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumista koskevan hakemuksen.

Asunto-osakeyhtiölaki 6 luku 3 § 1 momentti, 4 § 3 kohta, 5 § 1 momentti, 6 §, 18 § 2 momentti sekä 36 § 1–3 ja 5 momentti

Ks. ja vrt. KHO 1990:504 ja KHO 2003:6

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.12.2014 nro 14/1031/3

Asian aikaisempi käsittely

B ja hänen asiakumppaninsa ovat 26.11.2013 Etelä-Suomen aluehallintovirastolle tekemässään hakemuksessa vaatineet oikeutta kutsua koolle asunto-osakeyhtiön ylimääräinen yhtiökokouksen päättämään asunto-osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen kohtuullistamisesta.

Aluehallintovirasto on 26.6.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt hakemuksen. Päätöksen perusteluissa on selostettu asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 5 §, 18 §:n 2 momentti ja 36 §:n 1 ja 5 momentti sekä lausuttu seuraavaa:

Hakijat ovat asunto-osakeyhtiön osakkeenomistajia. Hakijoilla on näin ollen oikeus hakea aluehallintovirastolta oikeutta kutsua koolle ylimääräinen yhtiökokous.

Hakijat ovat vaatineet ylimääräisen yhtiökokouksen koollekutsumista 5.11.2013 hallitukselle toimitetulla kirjallisella vaatimuksella päättämään yhtiöjärjestyksen kohtuullistamisesta.

Yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista on vaadittu asunto-osakeyhtiön varsinaisessa yhtiökokouksessa 26.4.2012, oikeastaan 23.4.2012. Kokouksessa hakijat ovat kannattaneet yhtiöjärjestyksen muutosta. Hakijat ovat nostaneet asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 36 §:n mukaisen kanteen käräjäoikeudessa. Hakijat ovat kuitenkin jättäneet yhden osakkeenomistajan haastamatta, vaikka asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 36 §:n 5 momentissa säädetään, että kanne on nostettava niitä osakkeenomistajia vastaan, jotka kokouksessa ovat vastustaneet yhtiöjärjestyksen muuttamista tai eivät ole antaneet muutokseen tarvittavaa suostumusta.

Asunto-osakeyhtiön hallitus on hakijoille 13.11.2013 antamassaan vastauksessa katsonut, että hakijoiden esittämä vaatimus yhtiöjärjestyksen muuttamiseksi ei enää ole yhtiökokousasia eikä ylimääräistä kokousta näin ollen kutsuta koolle.

Asunto-osakeyhtiön hallitus voi kieltäytyä kutsumasta koolle osakkeenomistajien vaatiman ylimääräisen yhtiökokouksen, mikäli kyseessä on asia, joka ei ole yhtiökokoukselle kuuluva asia, asia on vähäpätöinen tai kyseessä on vaatimus jo päätetyn asian uudelleen käsittelemiseksi, eikä asian luonne ole objektiivisesti arvioiden muuttunut uudeksi.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 2003:6 ottanut kantaa velvollisuuteen kutsua ylimääräinen yhtiökokous koolle silloin, kun kyse on asiasta, jota on jo käsitelty yhtiökokouksessa. Kyseisessä tapauksessa oli parvekeremontista päätetty ylimääräisessä yhtiökokouksessa ja vähemmistöön jäänyt osakkeenomistaja haki lääninhallitukselta oikeutta kutsua ylimääräinen yhtiökokous koolle käsittelemään asia uudelleen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hakemus ylimääräisen yhtiökokouksen koollekutsumiseksi oli tarkoitettu saman, jo päätetyn asian käsittelemiseksi uudelleen eikä osakkeenomistaja ollut hakemuksessaan esittänyt ilmoittamalleen asialle sellaista perustetta tai selvitystä, että asian luonne olisi muuttunut uudeksi. Näin ollen hakemus oli hylättävä.

Asunto-osakeyhtiön varsinaisessa yhtiökokouksessa 26.4.2012, oikeastaan 23.4.2012, on käsitelty vaatimusta yhtiöjärjestyksen kohtuullistamiseksi. Kokouksen pöytäkirjasta ja sen liitteistä käy ilmi, ketkä osakkeenomistajat ovat vastustaneet yhtiöjärjestyksen muutosta tai eivät ole antaneet muutokseen suostumustaan ja keitä osakkeenomistajia vastaan kanne on näin ollen tullut nostaa.

Hakijat ovat kuitenkin nostaessaan kanteen käräjäoikeudessa jättäneet erehdyksessä yhden osakkeenomistajan haastamatta. Kymenlaakson käräjäoikeus on 13.12.2013, oikeastaan 16.12.2013, jättänyt kanteen tutkimatta, koska hakijat olivat jättäneet haastamatta sellaisen osakkeenomistajan, joka asunto-osakeyhtiölain ehdottoman edellytyksen nojalla olisi tullut haastaa asiassa.

Hakijoiden hallitukselle toimittama vaatimus vastaa sisällöltään kokouksessa 26.4.2012, oikeastaan 23.4.2012, käsiteltyä asiaa. Aluehallintovirastolle 26.11.2013 toimitetussa hakemuksessa tuodaan nimenomaisesti esiin, että yhtiökokousta vaaditaan käsittelemään asiaa, joka on jo aiemmin päätetty. Hakemuksessa tuodaan esiin, että tarkoitus on yrittää korjata hakijoiden nostaman kanteen prosessuaalinen virhe.

Aluehallintovirasto katsoo, että hakijoiden vaatimuksessa, joka on esitetty hallitukselle 5.11.2013, on ollut kyse vaatimuksesta jo päätetyn asian käsittelemiseksi uudelleen.

Se, että hakijat olivat tehneet virheen nostaessaan kanteen käräjäoikeudessa ja jättäneet yhden osakkeenomistajista haastamatta, ei ole sellainen peruste tai selvitys, että asian luonne objektiivisesti arvioiden muuttuisi toiseksi.

Asunto-osakeyhtiöllä ei ole ollut velvollisuutta kutsua ylimääräistä yhtiökokousta koolle käsittelemään jo päätettyä asiaa sillä perusteella, että tehdyn päätöksen perusteella nostetun, vaatimushetkellä vireillä olleen kanteen nostamisessa oli tapahtunut prosessuaalinen virhe. Asunto-osakeyhtiön hallituksella on siten ollut oikeus kieltäytyä kutsumasta ylimääräistä yhtiökokousta koolle hakijoiden 5.11.2013 esittämän vaatimuksen perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja oikeuttanut B:n asiakumppaneineen yhtiön kustannuksella kutsumaan koolle asunto-osakeyhtiön ylimääräisen yhtiökokouksen käsittelemään yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista. Asunto-osakeyhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsuminen

B ja hänen kahdeksan asiakumppaniaan ovat kirjallisesti vaatineet asunto-osakeyhtiön ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumista käsittelemään yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista. Vaatimuskirjelmän mukaan kirjelmän allekirjoittaneet osakkeenomistajat omistavat 16 prosenttia asunto-osakeyhtiön osakkeista. Vaatimus on annettu tiedoksi asunto-osakeyhtiön hallituksen puheenjohtajalle. Asunto-osakeyhtiön hallitus on kieltäytynyt kutsumasta koolle ylimääräistä yhtiökokousta.

Asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 36 §:n 4 momentin mukaan kanne yhtiöjärjestyksen kohtuullistamisasiassa on pantava vireille kolmen kuukauden kuluessa yhtiökokouksesta, jossa ehdotus yhtiöjärjestyksen kohtuullistamisesta on hylätty. Asian käsitteleminen yhtiökokouksessa on näin ollen edellytys kanteen nostamiselle. B ja hänen asiakumppaninsa ovat tehneet vaatimuksensa ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumisesta tilanteessa, jossa on ollut selvää, että yhtiöjärjestyksen muuttamista ei voida saada käräjäoikeudessa käsitellyksi heidän aikaisemmin nostamansa kanteen perusteella. Asiassa ei ole merkitystä sillä seikalla, onko yhtiöjärjestyksen muuttamisen käsitteleminen yhtiökokouksessa tuolloin ollut tarpeen määräajan saamiseksi yhden osakkaan haastamiseen vai koko yhtiöjärjestyksen kohtuullistamisasian saattamiseksi käräjäoikeuden käsittelyyn. Kysymyksessä ei ole ollut sellaisen asunto-osakeyhtiön omaan päätösvaltaan kuuluvan asian ratkaiseminen, että B:n ja hänen asiakumppaneidensa vaatimus olisi voitu hylätä saman asian tultua yhtiökokouksessa jo käsitellyksi.

Edellä mainituilla perusteilla B ja hänen asiakumppaninsa on oikeutettava kutsumaan koolle asunto-osakeyhtiön ylimääräinen yhtiökokous käsittelemään yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että asunto-osakeyhtiö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Asunto-osakeyhtiölaki 6 luku 5 § ja 18 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Marja Tuominen, joka on myös esitellyt asian, ja Jussi-Pekka Lajunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asunto-osakeyhtiö on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja B:n ja hänen asiakumppaneidensa vaatimus ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumisoikeuden saamisesta hylätään. Lisäksi B asiakumppaneineen on velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan Asunto Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

Asunto-osakeyhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Esitys yhtiöjärjestyksen muuttamisesta liittyy yhtiöjärjestyksen vastikeperusteen muuttamiseen. Hakijat omistavat liikehuoneistojen hallintaan oikeuttavia osakkeita ja haluavat muuttaa yhtiöjärjestystä siten, että liikehuoneistojen yhtiövastikkeen jyvityskertoimia pienennetään. Hakijoiden ilmeisenä tarkoituksena on saada aikaan uusi yhtiökokouksen päätös, minkä jälkeen he nostaisivat yleisessä tuomioistuimessa kanteen yhtiöjärjestyksen kohtuullistamiseksi vastikekertoimen osalta.

Keskeistä asiassa on se, että vastaava yhtiöjärjestysmuutosasia on käsitelty asunto-osakeyhtiön yhtiökokouksessa jo ainakin kahteen kertaan.

Varsinaisessa yhtiökokouksessa 23.2.2011 käsiteltiin liikehuoneistojen osakkaiden vaatimusta liikehuoneistojen jyvityskertoimien muuttamisesta aiempaa pienemmäksi. Tuolloin todettiin, että yhtiöjärjestyksen muutos vaatii kaikkien asunto-osakkeiden ja ravintolatilan osakkeiden omistajien suostumukset. Pöytäkirjan mukaan käydyissä keskusteluissa kävi ilmi, että liikehuoneistojen jyvityskertoimen pienentämistä vastustetaan. Tästä syystä kokouksessa todettiin, ettei yhtiöjärjestysmuutokseen jyvityskertoimen muutoksen osalta ole syytä ryhtyä.

Seuraavan kerran liikehuoneistojen haltijat vaativat asian käsittelyä yhtiökokouksessa 23.4.2012. Koska asunto-osakkaat vastustivat muutosta, muutosta ei hyväksytty. Hakijat nostivat yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista koskevan kanteen käräjäoikeudessa. Käräjäoikeus kuitenkin sittemmin jätti kanteen tutkimatta lainvoimaiseksi käyneellä tuomiollaan, koska valittajat eivät olleet haastaneet asunto-osakeyhtiölaissa edellytetyllä tavalla kaikkia vastustaneita osakkaita oikeuteen.

Asiassa ei ole edes väitetty olevan sellaista uutta tapahtumaa tai tosiseikkaa, minkä vuoksi yhtiökokouksen kanta tulisi tässä muuttumaan. Kysymys on siten samankaltaisesta tilanteesta kuin aluehallintoviraston päätöksessä viitatussa ratkaisussa KHO 2003:6.

Osakasvähemmistöllä ei ole ehdotonta oikeutta saada yhtiökokousta kutsutuksi koolle, vaan kokouksen koolle kutsuminen edellyttää, että käsiteltäväksi vaadittu asia kuuluu yhtiökokouksen päätettäviin. Siten esimerkiksi hallituksen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvaa asiaa varten hallituksen kokousta, oikeastaan yhtiökokousta, ei tarvitse kutsua koolle.

Nyt on kysymys tähän rinnastettavasta tilanteesta. Mikäli osakkaat olisivat katsoneet, että yhtiökokouksen päätös 23.4.2012 on virheellinen, virheellisyyden tutkiminen olisi kuulunut yleisen tuomioistuimen toimivaltaan. Aikaisemman päätöksen lainmukaisuuden käsittely ei ole yhtiökokousasia.

Ratkaisun KHO 2003:6 keskeinen sisältö on se, että kertaalleen käsiteltyä asiaa ei voida käsitellä uudelleen. Yhtiökokouspäätös on tehty oikeassa järjestyksessä ja oikealla enemmistöllä. Sen asianmukaisuuden käsittely ei ole yhtiökokouksen toimivaltaan kuuluva asia. Vastaava periaate on hyväksytty myös ratkaisussa KHO 1990:504.

Se seikka, että kohtuullistamista koskeva oikeudenkäynti hoidettiin osakkaiden puolelta virheellisesti, ei voi koitua asunto-osakeyhtiön ja sen muiden osakkeenomistajien vahingoksi.

Tämän prosessin sekä kohtuullistamista koskevan oikeudenkäynnin hoitaminen aiheuttavat asunto-osakeyhtiölle ja sen osakkeenomistajille merkittäviä kustannuksia.

Hallinto-oikeuden päätösperustelut tarkoittaisivat sitä, että yhtiökokous olisi aina kutsuttava koolle. Kutsuoikeus olisi vastaavan perustelun mukaan tullut antaa myös ratkaisuissa KHO 2003:6 ja KHO 1990:504, koska niissäkin tapauksissa yhtiökokouksen päätöksen moittiminen olisi edellyttänyt uutta käsittelyä.

Pelkkä tuomioistuinkäsittelyn mahdollistaminen ei voi olla peruste sille, että kutsuoikeus tulisi antaa. Ratkaisu tulisi tehdä sillä perusteella, onko asiasisällön osalta edellytyksiä kutsuoikeuden saamiselle.

Yhtiöllä täytyy olla jonkinlainen toimintavapaus myös ajankäytön suhteen silloin, kun päätös on selkeästi olemassa ja sen mukaan toimitaan.

Silläkään seikalla, millä perusteella tuomioistuinkäsittely on kääntynyt osakkaiden vastaiseksi, ei voi olla merkitystä.

Koska vaatimus on edellä mainituilla perusteilla ollut alun pitäen selvästi aiheeton, on olemassa painavia syitä velvoittaa vastapuoli korvaamaan asunto-osakeyhtiön oikeudenkäyntikulut sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Aluehallintovirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut päätökseensä ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon sekä lisäksi lausunut katsovansa edelleen, että hakijoiden hallitukselle 5.11.2013 esittämässä vaatimuksessa on ollut kysymys jo päätetyn asian käsittelemisestä uudelleen. Se, että hakijat olivat tehneet virheen nostaessaan kanteen käräjäoikeudessa ja jättäneet yhden osakkeenomistajista haastamatta, ei ole sellainen peruste tai selvitys, että asian luonne olisi objektiivisesti arvioiden muuttunut toiseksi. Asunto-osakeyhtiöllä ei ole velvollisuutta kutsua ylimääräistä yhtiökokousta koolle käsittelemään jo päätettyä asiaa sillä perusteella, että tehdyn päätöksen perusteella nostetun, vaatimushetkellä vireillä olleen kanteen nostamisessa on tapahtunut prosessuaalinen virhe.

B asiakumppaneineen on selityksessään vaatinut, että asunto-osakeyhtiön valitus hylätään ja hallinto-oikeuden päätös pysytetään. Asunto-osakeyhtiö on lisäksi velvoitettava korvaamaan vastapuolen oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen tai toissijaisesti on päätettävä, että kumpikin osapuoli saa pitää kulut vahinkonaan.

Vaatimuksia on perusteltu muun ohella seuraavasti:

B asiakumppaneineen on 26.4.2012, oikeastaan 23.4.2012, varsinaisessa yhtiökokouksessa esittänyt, että asunto-osakeyhtiön yhtiöjärjestystä kohtuullistetaan, koska heidän omistamistaan pienistä ja teknilliseltä tasoltaan asuntoja paljon vaatimattomammista huoneistoista peritään kolminkertaista hoito- ja rahoitusvastiketta, mikä on kohtuutonta ja tuottaa perusteetonta etua muille osakkeenomistajille.

Jo ennen kokousta oli selvää, että ehdotus ei mene läpi. Kokouksen jälkeen B asiakumppaneineen pani 16.7.2012 vireille kanteen käräjäoikeudessa haastamalla 31 muuta osakkeenomistajaa vastaajiksi asiassa. Näistä kaksi ilmoitti käräjäoikeudelle olevansa kantajien kanssa samaa mieltä ja yksi ei vastustanut kantajien kannetta. Kirjallisen valmistelun aikana marraskuussa 2013 selvisi, että varasto nro 40 oli osakehuoneisto eikä taloyhtiön varasto. Mainitun huoneiston omistaja oli jäänyt määräajassa haastamatta oikeudenkäyntiin. Tämän vuoksi käräjäoikeus jätti 16.12.2013 kanteen tutkimatta.

Tutkimatta jättämistä koskeva päätös ei siviilioikeudessa saa oikeusvoimaa, vaan asia voidaan ottaa esille uudestaan sillä edellytyksellä, että kanteessa ei ole edellä mainitun kaltaista prosessuaalista virhettä.

Tämän jälkeen vähemmistöosakkeiden omistajat vaativat haastemiehen välityksellä taloyhtiön hallitukselta ylimääräisen yhtiökokouksen kutsumista koolle, jotta asiassa voitaisiin edetä. Taloyhtiön hallitus kieltäytyi.

Seuraavaksi tehtiin 26.11.2013 hakemus, että aluehallintovirasto oikeuttaisi B:n asiakumppaneineen kutsumaan yhtiön kustannuksella ylimääräisen yhtiökokouksen käsittelemään yhtiöjärjestyksen muutosta.

Valituksessa viitatussa vuonna 2011 pidetyssä yhtiökokouksessa oli kysymys taloyhtiön korjauskustannuksista ja niiden käsittelystä kirjanpidossa. Yhtiökokouksen pöytäkirjasta ilmenee ainoastaan, mitä kokouksessa on keskusteltu. Asiaa käsiteltiin asunto-osakeyhtiölain mukaisesti ja oikein äänestystuloksineen vasta yhtiökokouksessa 23.4.2012.

Ratkaisu KHO 2003:6 koskee vanhan asunto-osakeyhtiölain aikaista vaatimusta yhtiökokouksen koolle kutsumiseksi asunto-osakeyhtiön parvekkeiden uusimisesta ja korjaamisesta tehdyn päätöksen uudelleen käsittelemiseksi eli asiassa, jossa oli kysymys konkreettisesta yhtiön kannalta ehkä välttämättömästä toimenpiteestä. Päätöksen remontista tekee viime kädessä yhtiökokous. Uusi yhtiökokous ei olisi tuonut asiaan muutosta eikä sillä olisi ollut oikeusvaikutuksia.

Esillä olevassa tapauksessa on selvää, että muut osakkeenomistajat eivät muutamaa oikeustajuista lukuun ottamatta suostuisi yhtiöjärjestyksen kohtuullistamiseen. Yhtiökokous on tarpeellinen ainoastaan siksi, että siitä alkaa kolmen kuukauden määräaika kanteen nostamiselle. Asiassa on erittäin oleellista, että yhtiöjärjestyksen kohtuullisuuden tutkii tuomioistuin. Toisin kuin korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2003 ratkaisemassa asiassa, yhtiökokouksella ei ole päätösvaltaa asiassa.

Hallituksen esityksessä uudeksi asunto-osakeyhtiölaiksi (HE 24/2009 vp) on korostettu vähemmistöosakkaiden oikeutta, josta tässäkin asiassa on kysymys. Lain perusteluista ei saa tukea sille, että viranomaisella olisi harkintavaltaa, vaan hakijoilla on oikeus saada myönteinen päätös hakemukseensa.

Myöskään asunto-osakeyhtiön viittauksella yhtiölle mahdollisesti tulevaisuudessa aiheutuvilla kustannuksilla ei ole merkitystä, koska tähän mennessä asunto-osakeyhtiön kustannukset asian tutkimatta jättämisestä ovat tulleet B:n ja hänen asiakumppaneidensa vahingoksi.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene lähdetyn siitä, että B asiakumppaneineen olisi hävinnyt asian käräjäoikeudessa. Hallinto-oikeus toteaa, että asian käsitteleminen yhtiökokouksessa on edellytys kanteen nostamiselle. Yhtiöjärjestyksen muuttamista ei voida saada käräjäoikeudessa käsitellyksi aikaisemmin nostetun kanteen perusteella.

B:llä asiakumppaneineen on oltava oikeus menettelyyn, jolla asia saadaan yleisen tuomioistuimen käsittelyyn. Se seikka, että hakijoiden kanteessa on ollut prosessuaalinen virhe, ei voi johtaa siihen, että hakijat menettävät oikeutensa saada asia tutkittavaksi.

Asunto-osakeyhtiö on vastaselityksessään yhtynyt aluehallintoviraston lausunnossa esitettyyn ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Keskeinen peruste ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumisen epäämisessä oli se, että sama asia oli käsitelty äskettäin aiemmassa yhtiökokouksessa. Asia tulisi ratkaista yksinomaan sillä perusteella, että vain vähän aikaa aikaisemmin on tehty päätös vastaavanlaisen hakemuksen perusteella. Olosuhteet eivät ole muuttuneet muilta osin kuin hakijoiden häviämän oikeusprosessin vuoksi. Tuomioistuinprosessin kululla ei voi olla merkitystä sen kannalta, katsotaanko asia samaksi asiaksi vai ei.

Hakijoiden lausumassa esitetty tapahtumien kulku on sinänsä riidaton.

Sillä seikalla, että ratkaisu KHO 2003:6 on annettu aikaisemmin voimassa olleen asunto-osakeyhtiölain voimassa ollessa, ei ole merkitystä. Ylimääräisen yhtiökokouksen koollekutsumisen edellytykset ovat aikaisemmassa ja nykyisessä laissa samanlaiset.

Myöskään sille, että asiallisesti kysymys on yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista koskevan kanteen vireille tulon edellytyksistä, ei tule antaa merkitystä. Asunto-osakeyhtiön hallinnolla täytyy olla tehdyn päätöksen jälkeen ainakin joitakin vuosia kestävä aika, jona samaa asiaa ei voida käsitellä. Muu tulkinta johtaisi siihen, että osakkeenomistaja voisi vaikka useita kertoja vuodessa vaatia samaa asiaa käsittelyyn, jolloin yhtiökokouksen ajankohdasta ja osallistujien määrästä sattumanvaraisesti riippuisi se, minkälainen päätös tuossa kokouksessa tehdään. Asianmukainen hallinnon hoitaminen edellyttää, että yhtiökokouksia ei pidetä jatkuvasti yhden tai joidenkin osakkeenomistajien tuomien asioiden käsittelyä varten. Yhtiökokouksen koollekutsuminen voisi olla hyväksyttävää, jos olosuhteet olisivat muuttuneet esimerkiksi niin, että osakeomistukset olisivat aikaisemman päätöksen jälkeen suurelta osin vaihtuneet.

Hakemuksen hyväksyminen asunto-osakeyhtiön osakkaiden enemmistön ja hallituksen käsityksen mukaan laajentaisi vähemmistön oikeuksia laissa tarkoitetusta merkittävästi ja haittaisi olennaisesti asunto-osakeyhtiön asianmukaista toimintaa ja normaalia hallinnon hoitamista.

Vastaselitys ja asunto-osakeyhtiön esittämä oikeudenkäyntikuluja koskeva lasku on toimitettu B:lle asiakumppaneineen ja aluehallintovirastolle tiedoksi.

B:n ja hänen asiakumppaninsa oikeudenkäyntikuluja koskeva lasku on toimitettu asunto-osakeyhtiölle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa aluehallintoviraston päätöksen lopputuloksen voimaan.

2. Asunto-osakeyhtiön sekä B:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana, onko aluehallintoviraston tullut asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 18 §:n 2 momentin nojalla vähemmistöosakkaina olevien B:n ja hänen asiakumppaneidensa 26.11.2013 tekemästä hakemuksesta oikeuttaa heidät kutsumaan koolle asunto-osakeyhtiössä ylimääräinen yhtiökokous päättämään uudestaan asunto-osakeyhtiön varsinaisen yhtiökokouksen 23.4.2012 käsittelemästä yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista koskevasta asiasta.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja esityöt

Asunto-osakeyhtiössä on asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan pidettävä varsinainen yhtiökokous kuuden kuukauden kuluessa tilikauden päättymisestä.

Ylimääräinen yhtiökokous on lain 6 luvun 4 §:n 3 kohdan mukaan pidettävä muun ohella, jos osakkeenomistaja vaatii sitä 5 §:n mukaisesti.

Ylimääräinen yhtiökokous on lain 6 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan pidettävä muun ohella, jos sitä vaativat osakkeenomistajat, joilla on yhteensä kymmenesosa tai yhtiöjärjestyksessä määrätty pienempi osa kaikista osakkeista. Vaatimuksen on oltava kirjallinen ja kokouksen pitämistä on vaadittava tietyn asian käsittelemistä varten.

Osakkeenomistajalla on lain 6 luvun 6 §:n mukaan oikeus saada yhtiökokoukselle tämän lain nojalla kuuluva asia yhtiökokouksen käsiteltäväksi, jos hän vaatii sitä kirjallisesti hallitukselta niin hyvissä ajoin, että asia voidaan sisällyttää kokouskutsuun.

Lain 6 luvun 18 §:n 2 momentin mukaan muun ohella jos yhtiökokousta ei kutsuta koolle, vaikka kutsu tulisi lain, yhtiöjärjestyksen tai yhtiökokouksen päätöksen mukaan toimittaa, aluehallintoviraston tulee muiden muassa osakkeenomistajan hakemuksesta oikeuttaa hakija kutsumaan kokous koolle yhtiön kustannuksella.

Edelleen lain 6 luvun 36 §:n 1 momentin mukaan, jos yhtiöjärjestykseen sisältyy kohtuuttomuuteen johtava määräys, hallituksella ja osakkeenomistajalla on oikeus nostaa yhtiön kotipaikan alioikeudessa kanne yhtiöjärjestyksen muuttamiseksi.

Kanteen nostamisen edellytyksenä on lain 6 luvun 36 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan, että yhtiökokous on hylännyt ehdotuksen määräyksen muuttamisesta siten, että kohtuuttomuus poistuu. Kanne on pykälän 3 momentin mukaan pantava vireille kolmen kuukauden kuluessa 2 momentissa tarkoitetusta yhtiökokouksesta ja se on 5 momentin mukaan nostettava niitä osakkeenomistajia vastaan, jotka kokouksessa ovat vastustaneet yhtiöjärjestyksen muuttamista tai eivät ole antaneet muutokseen tarvittavaa suostumusta.

Hallituksen esityksessä asunto-osakeyhtiölaiksi (HE 24/2009 vp) on lain 6 luvun 5 §:n 1 momenttia koskevissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

Vallitsevan oikeuskäytännön mukaisesti osakkeenomistajalla ei ole lähtökohtaisesti oikeutta saada koolle ylimääräistä yhtiökokousta sellaisen asian käsittelemistä varten, josta yhtiökokous on jo aiemmin päättänyt (KHO 1990:504). Osakkeenomistajalla voi kuitenkin olla tällainen oikeus, jos uuden perusteen tai selvityksen vuoksi asian luonne on muuttunut uudeksi (KHO 2003:6). Jo päätettyä asiaa koskevien uusien tietojen pitänee kuitenkin olla sellaisia, että päätettäväksi vaadittua asiaa voidaan pitää uutena tai sellaisia, että ne vaikuttavat olennaisesti siihen, miten tehty päätös vaikuttaa yhtiön tai sen osakkeenomistajien oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Jos uudet tiedot voivat vaikuttaa vain päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen, osakkeenomistajalla ei ole tämän pykälän perusteella yleensä oikeutta vaatia asian käsittelemistä uudelleen.

Mainitun hallituksen esityksen asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 6 §:ää koskevien perustelujen mukaan osakkeenomistajan oikeutta koskevat rajoitukset vastaavat käsiteltäväksi otettavan asian suhteen edellä 5 §:n kohdalla ylimääräisestä yhtiökokouksesta jo käsiteltyjen asioiden osalta esitettyä, mikä vastaa voimassa olevaa oikeutta (HE 216/1990 vp, s. 32).

1.3 Oikeudellinen arviointi

B:llä asiakumppaneineen on ollut asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 5 §:n 1 momentin nojalla oikeus esittää vaatimus ylimääräisen yhtiökokouksen pitämisestä ja tehdä saman lain 6 luvun 18 §:n 2 momentin mukainen hakemus ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumisesta aluehallintovirastolle.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittujen asunto-osakeyhtiölakia koskevan hallituksen esityksen (HE 24/2009 vp) kannanottojen mukaisesti 1.7.2010 voimaan tulleella asunto-osakeyhtiölailla ei ole ollut tarkoitus muuttaa vallitsevassa oikeuskäytännössä (KHO 1990 A 8 ja KHO 2003:6) omaksuttua tulkintaa asunto-osakeyhtiön ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumisesta. Vähemmistöosakkaiden oikeusturvan takaamiseksi näille säädetystä mahdollisuudesta vaatia aluehallintovirasto oikeuttamaan ylimääräinen yhtiökokous koolle kutsuttavaksi ei siten edelleenkään seuraa tätä oikeutta ehdottomana sellaisten asioiden käsittelemistä varten, joista yhtiökokous on jo aikaisemmin päättänyt.

Hallituksen esityksessä (HE 24/2009 vp) viitatuissa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa on ollut kysymys parvekkeiden uusimista koskevista yhtiökokouksen päätöksistä. Ylimääräistä yhtiökokousta oli vaadittu kutsuttavaksi koolle noin kuukauden kuluttua asiaa käsitelleestä varsinaisesta yhtiökokouksesta. Tällaisen tiettyä kertaluonteista hanketta koskevan asian uudelleen käsitteleminen ylimääräisessä yhtiökokouksessa on perusteltua vain, jos yhtiökokouksen koolle kutsumiselle esitetään sellainen peruste tai uusi selvitys, joka muuttaa asian toiseksi. Asunto-osakeyhtiössä käynnistettävän korjaus- tai muun vastaavan taloudellisen hankkeen toteuttaminen vaikeutuisi, jos hankkeiden käynnistämiskysymys voitaisiin saattaa heti varsinaisen yhtiökokouksen jälkeen uudelleen ylimääräisen yhtiökokouksen ratkaistavaksi vain sen vuoksi, että yhtiökokouksen toivotaan muuttavan kantaansa samaan asiaan.

Tässä tapauksessa asia, jota varten ylimääräistä yhtiökokousta on vaadittu kutsuttavaksi koolle, on vaatimus yhtiön yhtiöjärjestyksen muuttamisesta vastikeperusteen osalta kohtuullisemmaksi. B:n ja hänen asiakumppaneidensa vaatimaa asunto-osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista koskevaa asiaa on käsitelty asunto-osakeyhtiön varsinaisessa yhtiökokouksessa 23.4.2012. Kokouspöytäkirjan mukaan kokouksessa todettiin käydyn käsiäänestyksen perusteella, ettei yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista koskeva vaatimus aiheuttanut toimenpiteitä. B:llä asiakumppaneineen on heidän esityksensä tultua kokouksessa näin hylätyksi ollut asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 36 §:n mukainen mahdollisuus saattaa yhtiöjärjestyksen kohtuullisuutta koskeva asia käräjäoikeuden käsiteltäväksi. He ovat myös pyrkineet käyttämään tätä mahdollisuutta hyväkseen.

B:n ja hänen asiakumppaneidensa tarve saada vaatimansa asunto-osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista koskeva asia uudelleen asunto-osakeyhtiön ylimääräisen yhtiökokouksen käsiteltäväksi johtuu siitä, että heidän käräjäoikeudessa nostamansa kanne jäi tutkimatta, koska sitä ei ollut asunto-osakeyhtiölaissa edellytetyllä tavoin nostettu kaikkia asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 36 §:n 5 momentissa tarkoitettuja asianosaisia vastaan.

B ja hänen asiakumppaninsa eivät edes väitä, että itse yhtiöjärjestyksen muuttamista koskeva asia olisi muuttunut varsinaisessa yhtiökokouksessa 23.4.2012 tapahtuneen käsittelyn jälkeen uudeksi. He eivät myöskään odota, että ylimääräinen yhtiökokous suhtautuisi heidän esitykseensä eri tavoin kuin asiaa varsinaisessa yhtiökokouksessa 23.4.2012 käsiteltäessä. Heidän aluehallintovirastolle tekemänsä hakemuksen tavoitteena on ollut yksinomaan saada uusi määräaika asunto-osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista koskevan kanteen nostamiseksi käräjäoikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei kysymyksessä oleva asia eli yhtiöjärjestyksen muuttaminen ole luonteeltaan verrattavissa edellä viitatuissa oikeustapauksissa kysymyksessä olleisiin kertaluonteisiin korjaushankkeisiin. Osakkaiden vaihtumisen ja mielipiteiden muuttumisen vuoksi yhtiön yhtiöjärjestys voi tulla muutetuksi tavalla, joka ei aiemmin ole saanut enemmistön kannatusta. Ei ole siten sinänsä estettä sille, että osakeyhtiön varsinaisessa yhtiökokouksessa käsitellään samaa yhtiöjärjestyksen muuttamista koskevaa esitystä, joka on aiemmin tullut yhtiökokouksessa hylätyksi.

B:n ja hänen asiakumppaneidensa vaatima asunto-osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen muuttamista koskeva asia ei ole heidän käräjäoikeudessa nostamansa kanteen tutkimatta jättämisen vuoksi muuttunut sen laatuiseksi, että heidän oikeutensa tai velvoitteensa ja siten oikeusturvansa vähemmistöosakkaina oikeuttaisi ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumiseen ottaen huomioon mahdollisuuden saattaa yhtiöjärjestyksen muuttamista koskeva asia uudelleen varsinaisen yhtiökokouksen käsiteltäväksi.

Aluehallintovirasto on edellä lausutun perusteella ja tilanteessa, jossa B:n ja hänen asiakumppaneidensa hakemuksen kohteena oleva asunto-osakeyhtiön yhtiöjärjestyksen kohtuullistamista koskeva asia on asunto-osakeyhtiön varsinaisessa yhtiökokouksessa ratkaistu ja voidaan saattaa siellä uudelleen ratkaistavaksi, voinut katsoa, että asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 18 §:n 2 momentin mukaiset ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumisen edellytykset eivät ole asiassa täyttyneet.

Aluehallintovirasto on siten voinut hylätä asunto-osakeyhtiön ylimääräisen yhtiökokouksen koolle kutsumista koskevan hakemuksen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja aluehallintoviraston päätöksen lopputulos saatettava voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle asiakumppaneineen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 § sekä se, että aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat päätyneet asiassa eri lopputuloksiin, ei ole kohtuutonta, että myös asunto-osakeyhtiö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kristina Björkvall.

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Verohallinto

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.8.2015 nro 15/0631/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Jarno Liski on 5.2.2014 pyytänyt saada eduskunnan oikeusasiamiehen kanslialta Verohallinnon apulaisoikeusasiamiehelle asiassa dn:o 4103/2/13 antaman lausunnon ja selvityksen Verohallinnon suorittamista toimenpiteistä liittyen Liechtensteinissa toimivan LGT-pankin suomalaisiin asiakkaisiin.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on 7.2.2014 siirtänyt asiakirjapyynnön Verohallinnon ratkaistavaksi.

Verohallinto on päätöksellään 21.2.2014 antanut Liskille eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle antamansa lausunnon siltä osin kuin siihen ei Verohallinnon käsityksen mukaan sisälly verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa säädettyä tietoa tai sellaista tietoa, joka on julkisuudessa olleiden tietojen perusteella yhdistettävissä apulais­oikeusasiamiehen selvityspyynnössä yksilöityjen verovelvollisten verotus-, verovalvonta- ja rikosilmoitusmenettelyyn Verohallinnossa.

Verohallinto on hylännyt asiakirjapyynnön kokonaisuudessaan lausunnon liitteenä olevan verotarkastusyksikön selvityksen osalta.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella, että Verohallinnon selvitys ja lausunto on laadittu eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen oma-aloitteisesti Verohallintoon kohdistamaa laillisuusvalvontaa varten selvityspyynnössä yksilöidyistä Verohallinnon asiakkaista. Laillisuusvalvontaa varten laaditut asiakirjat sisältävät pääosin verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa säädettyä julkisuudessakin esiintyneisiin verovelvollisiin yhdistettävissä olevaa salassa pidettävää tietoa Verohallinnon toimenpiteistä. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies tulee laillisuusvalvontaansa suorittaessaan ratkaisemaan Verohallinnolta saamiensa salassa pidettävien tietojen perusteella, onko Verohallinnossa menetelty selvityspyynnössä tarkoitetussa asiassa lakien ja hallintolaissa säädettyjen oikeusperiaatteiden mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Jarno Liskin valituksesta kumonnut Verohallinnon päätöksen lukuun ottamatta Verohallinnon lausunnon liitteenä olevan verotarkastusyksikön laatiman 22.11.2013 päivätyn selvityksen osiota 2. (Vertailutietojen saapuminen), joka hallinto-oikeuden päätöksen mukaan on pidettävä salassa.

Päätöksen mukaan Verohallinnon on annettava pyydetyt tiedot viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Sovellettavia oikeusohjeita ja julkisuuslain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

(- - -)

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat muun ohella asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) 24 §:n 1 momentin 2 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohta koskee muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Eri ministeriöt ja muut viranomaiset vastaavat nykyään omaan toimialaansa kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä, ja niillä on yhteistyöhön liittyviä asiakirjoja. Kohdassa ei asetetakaan rajoituksia sen suhteen, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on. Siten siinä määritellään esimerkiksi eri ministeriöiden Euroopan unionin toimintaan kuuluvien asiakirjojen julkisuutta. Kohtaan liittyy vahinkoedellytyslauseke. Lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salaisia, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Olettamana on siis tietojen julkisuus.

Kyseisessä hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Salassa pidettäviä voisivat ehdotuksen mukaan siksi olla esimerkiksi kansainvälisen yhteisön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne yhteisössä tai toimielimessä ovat salassa pidettäviä. Säännös ei kuitenkaan merkitse kansainvälisten normien soveltamista sellaisenaan Suomessa, vaan asiakirjan julkisuutta on arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti. Kansainvälisten suhteiden vuoksi salassa pidettäviä voivat erityislainsäädännön perusteella olla lisäksi myös asiakirjat, joiden luottamuksellisuus perustuu sopimukseen, joka on solmittu vieraan valtion ja Suomen tai kansainvälisen yhteisön ja Suomen välillä.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan verotusta varten Verohallinnolle annettuihin ja Verohallinnossa laadittuihin yksittäistä verovelvollista koskeviin asiakirjoihin (verotusasiakirjat) ja niihin sisältyviin tietoihin (verotustiedot). Mitä kyseisessä laissa säädetään verovelvollisesta, koskee myös muuta ilmoittamis- ja tiedonantovelvollista sekä yhtymää.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin (1346/1999) mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on 5–9 ja 21 §:ssä säädetyin poikkeuksin, joista nyt ei ole kysymys, pidettävä salassa.

(- - -)

Päätöksen oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on tutustunut salassa pidettyihin asiakirjoihin.

Asiassa on kyse Verohallinnon 31.1.2014 antamasta lausunnosta eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle. Lausunto on vastaus eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 24.9.2013 esittämään selvitys- ja lausuntopyyntöön, joka koski tiedotusvälineissä esitettyjä tietoja Verohallinnon moitittavasta menettelystä Suomen suurimmassa yksityishenkilöiden veronkiertojutussa. Lausunnon liitteenä on Verohallinnon verotarkastusyksikön 22.11.2013 päivätty selvitys. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on sittemmin 16.12.2014 antanut asiassa päätöksen diaarinumero 4103/2/13. Sen mukaan Verohallinto toimi lainvastaisesti liechtensteinilaiseen pankkiin sijoittaneiden verotuksessa.

(- - -)

Hallinto-oikeus toteaa, että lausunto sisältää myös salatuilta osin selvitystä Verohallinnon menettelytavoista yleisesti ja nyt kyseessä olevassa tapauksessa. Verohallinnon menettelyä kuvataan sillä tavoin yleisesti, ettei lausunnosta ilmene tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskevia tietoja, jotka olisi pidettävä salassa verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin perusteella. Se, miten ja miksi Verohallinto on asiassa toiminut valitsemallaan tavalla, ei lähtökohtaisesti ole salassa pidettävä tieto. Näin ollen Verohallinto ei ole voinut salata kyseisiä lausunnon osia päätöksessä mainitsemillaan perusteilla.

Verohallinnon eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle antaman lausunnon liitteenä oleva Verohallinnon virkamiehen laatima selvitys, johon lausunto on perustunut, sisältää muun muassa kronologisen tapahtumaerittelyn ja arvioita verovalvontatoimenpiteiden sujumisesta. Selvityksen osioon 2. (Vertailutietojen saapuminen) sisältyy tietoja, jotka Verohallinto on saanut kansainvälisen tietojenvaihdon perusteella. Verohallinto on esittänyt kyseisten tietojen salassapidon perusteet samaa asiaa koskevan 31.10.2013 tehdyn tietopyyntöä koskevan päätöksensä perusteluissa. Kyseistä tietopyyntöä koskeva valitus on ratkaistu samanaikaisesti tämän asian kanssa. Hallinto-oikeus toteaa, että tietojen antaminen kansainvälisen tietojen vaihdon perusteella saaduista tiedoista voisi aiheuttaa vahinkoa ja haittaa veroviranomaisten edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Verohallinto on voinut jättää antamatta tiedon tästä muistion osasta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella.

Muilta osin selvitykseen ei ole kirjattu mitään sellaista, mitä edellä varsinaisesta lausunnosta lausuttu huomioon ottaen olisi pidettävä salassa pidettävänä tietona. Verovelvollisten nimien osalta selvitys on kokonaisuudessaan anonymisoitu.

(- - -)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian, ja Marja Viima.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Verohallinto on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Verohallinnon päätös on kumottu.

Vaatimuksen perusteluina on viitattu Verohallinnon päätöksessä ja hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa esitettyyn ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Valituksessa tarkoitetut asiakirjat ja tiedot ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 ja 4 §:ssä tarkoitettuja salassa pidettäviä verotusasiakirjoja ja ne sisältävät yksittäiseen tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen yhdistettävissä olevia verotustietoja. Laissa säädetty salassapito suojaa sekä yksityistä että julkista etua.

Asialla on ratkaistavaa tapausta laajempaa merkitystä julkisuuslain 10 ja 17 §:n soveltamisen kannalta. Säännösten soveltaminen on tulkinnanvaraista silloin, kun asiakirjoja pyydetään tunnistetiedot peitettyinä, mutta esimerkiksi mediassa julkaistujen tietojen perusteella asiakirjan muut osat ovat yhdistettävissä sellaiseen henkilöön tai yritykseen, jonka tietoja laissa säädetyllä salassapidolla suojataan.

Hallinto-oikeuden ratkaisun mukainen asiakirjojen antaminen heikentää luottamusta verotusasiakirjojen salassapidon toteutumiseen. Tällä voi olla vaikutusta Verohallinnon tiedonsaannin toteutumiseen tulevaisuudessa.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n mukaisesti salassapito koskee kaikkia sellaisia verotusasiakirjoja, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja. Lain esitöiden (HE 149/1999 vp) mukaan salassapidolla suojataan nimenomaan yksityiselämän piiriin kuuluvia tietoja. Salassapito on kattavaa ja koskee kaikkia sellaisia asiakirjoja, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevaa tietoa.

Laissa tai sen esitöissä ei ole tarkemmin määritelty, millä tavalla ja kuinka laajasti Verohallinnon on arvioitava sitä, sisältääkö yksittäinen verotusasiakirja sellaista verotustietoa, joka olisi tunnistettavissa yksittäistä verovelvollista koskevaksi. Henkilötietolain 3 §:n mukaan henkilötiedolla tarkoitetaan kaikenlaisia tietoja, jotka voidaan tunnistaa henkilöä koskeviksi. Määritelmä on laaja ja tulee Verohallinnon näkemyksen mukaan ottaa huomioon arvioitaessa, milloin verotusasiakirja sisältää tunnistettavissa olevaa yksityistä verovelvollista koskevia tietoja.

Ennen Liskin tietopyyntöä mediassa oli julkaistu artikkeleita, jotka koskevat samaa asiakokonaisuutta kuin tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat. Artikkeleissa oli yksilöity asiakokonaisuuteen liittyviä henkilöitä. Verohallinto on katsonut, että tietojen pyytäjällä on näiden artikkeleiden ja eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen yksilöidyn selvityspyynnön perusteella tosiasiallinen mahdollisuus yhdistää pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot yksittäisiin tunnistettavissa oleviin verovelvollisiin. Tämä tarkoittaa, että pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot ovat lain mukaisesti salassa pidettäviä.

Asiakirjapyyntö on kohdistunut asiakirjoihin, joissa on tietoja rajatusta ja suppeasta asiakasryhmästä. Ne liittyvät mediassa esillä olleeseen asiakokonaisuuteen, johon liittyy useita nimettyjä henkilöitä. Tämän vuoksi asiakirjojen tunnistamattomaksi tekeminen on hankalaa. Asiakirjoissa olevat tiedot verotustoimenpiteistä ja muut verotusasioiden käsittelyä koskevat tiedot voidaan helposti yhdistää yksittäisiä tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskeviksi.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 1.6.2015 taltionumero 1434 hylännyt valituksen koskien vastaavanlaista asiakirjapyyntöä, joka oli kohdistettu hallinto-oikeudessa vireillä oleviin asioihin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pyydetyt asiakirjat liittyvät juttuun, joka koskee varsin suppeata henkilöpiiriä ja että hallinto-oikeudella oli oikeus kieltäytyä luovuttamasta verotusasiakirjoja. Asiakirjoja ei voitu luovuttaa julkisuuslain 10 §:n mukaisesti asianosaisten nimet ja muut tunnistetiedot poistettuna paljastamatta salassa pidettäviä verotustietoja.

Verohallinnon lausunto eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle sisältää kuvausta suppeata henkilöryhmää koskevan asiakokonaisuuden käsittelystä Verohallinnossa. Lausunnon liitteenä oleva verotarkastusyksikön lausunto on yksityiskohtainen kuvaus tämän asiakokonaisuuden käsittelystä. Asiakirjojen sisältö yhdistettynä ennen tietopyyntöä mediassa esillä oleviin tietoihin paljastaa yksittäisiin verovelvollisiin yhdistettävissä olevia verotustietoja.

Verohallinto on antanut Liskille tiedon Verohallinnon lausunnosta siltä osin kuin siinä on käsitelty yleisesti Verohallinnon toimintaa ja siihen liittyviä säännöksiä. Lausunnon liitteenä olevasta verotarkastusyksikön selvityksestä ei ole eroteltavissa julkisuuslain 10 §:n mukaista julkista osaa, joten asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

Jarno Liskille on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joihin Verohallinnon valitus täällä kohdistuu.

Julkisuusperiaatteesta ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 3 §:ssä säädetystä lain tarkoituksesta johtuu, että asiakirjan salassapitoa ei voida lähtökohtaisesti perustaa siihen seikkaan, että yhdistämällä julkisuudessa, kuten tiedotusvälineissä, esillä olleita tietoja asiakirjasta saataviin tietoihin voisi olla mahdollista saada selville salassa pidettäviä tietoja taikka tehdä niitä koskevia oletuksia tai päätelmiä. Verohallinnon valituksen perusteella tai asiassa muutoin ei ole nyt edes ilmennyt, että yhdistämällä julkisuudessa esillä olleita tietoja niihin asiakirjoihin tai niiden osiin, jotka Helsingin hallinto-oikeus on Jarno Liskin oikeuttanut saamaan, olisi saatavissa selville tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskevia verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Edellä lausutun sekä asiakirjoihin tutustumisen perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin, johon Verohallinnon valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuu eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on oikeuttanut Liskin saamaan asiakirjoista tiedon.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Janne Aer, Kari Tornikoski ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asia Valitus valitusoikeutta ja asianosaisuutta koskevassa kilpailuoikeudellisessa asiassa

Valittajat Oy Pohjolan Liikenne Ab

VR-Yhtymä Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 14.11.2016 nro 666/16

Asian aikaisempi käsittely

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä myös KKV) on päätöksellään 25.1.2016 (dnro 192/14.00.00/2011) määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n (jäljempänä myös Matkahuolto) lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kilpailulain (948/2011) 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyn menettelyn, jossa uusien vuorojen pääsy Oy Matkahuolto Ab:n paketinkuljetusjärjestelmään tosiasiassa estetään ilman syrjimättömiä ja objektiivisia valintakriteerejä (jäljempänä KKV:n päätös).

KKV on edellä mainitun päätöksen kanssa samaan asiakirjaan sisältyneessä seuraamusmaksuesityksessään esittänyt, että markkinaoikeus määrää seuraamusmaksun elinkeinonharjoittajien välisestä kielletystä kilpailunrajoituksesta muun ohella Oy Pohjolan Liikenne Ab:lle ja VR‑Yhtymä Oy:lle.

Oy Pohjolan Liikenne Ab ja VR-Yhtymä Oy (jäljempänä yhdessä myös Pohjolan Liikenne) ovat markkinaoikeudessa vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa KKV:n päätöksen siltä osin kuin siinä vahvistetaan Pohjolan Liikenteen osallisuus ja vastuu kilpailurikkomukseen sekä velvoittaa KKV:n korvaamaan niiden asianosais- ja oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n valituksen tutkimatta ja hylännyt niiden vaatimuksen asianosais- ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina päätöksensä kohdissa 46–69 seuraavaa:

1 Valituksen tutkiminen

1.1 Tarkastelun lähtökohdat

46. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 25.1.2016 tekemällään päätöksellä määrännyt Matkahuollon lopettamaan sanotussa päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kilpailulain (948/2011) 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdassa kielletyn menettelyn, jossa uusien vuorojen pääsy Matkahuollon paketinkuljetusjärjestelmään on tosiasiassa estetty ilman syrjimättömiä ja objektiivisia valintakriteerejä.

47. KKV on kysymyksessä olevan päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perusteluja koskevassa luvussa 10.7 arvioinut yksittäisen elinkeinonharjoittajan vastuuta rikkomuksesta. Virasto on todennut muun ohella Pohjolan Liikenteen toiminnallaan ja Linja-autoliiton hallitustyöskentelyyn osallistumisen kautta osallistuneen useaan kartellin osatekijöistä ja tätä kautta myös tienneen tai vähintäänkin pitäneen tietää osallistuvansa kartellin kokonaissuunnitelman toteuttamiseen ja olevan täten vastuussa kilpailurikkomuksesta. KKV on lisäksi päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perustelujen rikkomuksen kestoa koskevassa luvussa 10.9 todennut muun ohella, että Pohjolan Liikenteen vastuu kilpailurikkomuksesta on päättynyt 17.9.2012.

48. Pohjolan Liikenne on edellä mainittua päätöstä koskevassa valituksessaan katsonut viraston päätöksen vaikuttavan välittömästi sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun tavalla, joka perustaa sille valitusoikeuden asiassa.

49. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on markkinaoikeudessa esittänyt, että Pohjolan Liikenteellä ei ole valitusoikeutta sanotusta päätöksestä, joka on kohdistettu ainoastaan Matkahuoltoon.

50. Asiassa on siten ensin arvioitava, onko Pohjolan Liikenteellä valitusoikeus KKV:n kieltopäätöksestä.

1.2 Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

51. Kilpailulain 44 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston mainitun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

52. Kilpailulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 88/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 44 §:n kohdalla tuotu esiin, että pykälä vastaa sisällöltään pääosin tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 21 §:ää.

53. Kilpailunrajoituslain 21 §:ään otettiin muutoksenhakusäännös lailla 303/1998. Lainmuutosta koskevista esitöistä (HE 243/1997 vp) ilmenee, että hallintolainkäyttölain mukaisen valitusoikeuden katsotaan olevan ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee. Elinkeinonharjoittajan intressin välittömyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon erityisesti tuolloin voimassa olleen kilpailunrajoituslain 13 §:n soveltamiskäytäntö, hallintolainkäyttölain 6 § ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Esitöissä on edelleen tuotu esiin, että kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että viraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajan oikeusasemaan.

54. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

55. Viimeksi mainitun lainkohdan esitöiden (HE 217/1995 vp) mukaan valitusoikeus on ensinnäkin sillä, johon päätös on kohdistettu. Valitusoikeus on siten sillä, jolle päätöksessä on nimenomaisesti asetettu jokin velvollisuus, rajoitus tai kielto tai jolta on evätty kokonaan tai osittain jokin oikeus tai etu. Toiseksi valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voida johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyy ehdotetun säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

1.3 Asian arviointi

56. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tekemää nyt kysymyksessä olevaa päätöstä ei ole kohdistettu Pohjolan Liikenteeseen, joten yhtiöllä ei tällä perusteella ole valitusoikeutta asiassa. Siten asiassa tulee seuraavaksi arvioitavaksi, vaikuttaako KKV:n päätös hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla välittömästi Pohjolan Liikenteen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

57. Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Hallintoprosessioikeus 2007, s. 273 ja Mäenpää, Hallinto-oikeus 2013, s. 848) on esitetty, että päätöksellä on oltava vaikutusta oikeudellisesti määriteltyyn intressiin, joten pelkästään perusteltu tai tosiasiallinen intressi asiassa ei perusta valitusoikeutta, elleivät päätöksen oikeusvaikutukset kohdistu välittömästi ja riittävän konkreettisesti valittajan oikeudellisesti määriteltyyn asemaan. Toisin sanoen valitusoikeutta ei hallintoprosessissa perusta yksinomaan väite siitä, että päätöksellä on tosiasiallisia haitallisia tai kielteisiä vaikutuksia valittajan asemaan.

58. Edelleen oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää, Hallintoprosessioikeus 2007, s. 276 ja Mäenpää, Hallinto-oikeus 2013, s. 849) on katsottu, ettei oikeusturvan tarve sellaisenaan perusta valitusoikeutta. Näin ollen valittajan oma arvio oikeusturvan tarpeesta ei perusta hänelle asiavaltuutta. Valitusoikeus perustuu ensisijaisesti sitä määrittelevien säännösten objektiiviseen tulkintaan.

59. Pohjolan Liikenne on kysymyksessä olevassa asiassa esittänyt valitusoikeutensa tueksi, että väitetystä kilpailunrajoituksesta vahinkoa kärsineet tahot voivat vedota viraston päätökseen siviilituomioistuimissa mahdollisesti myöhemmin nostettavissa vahingonkorvauskanteissa.

60. Oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa on vakiintuneesti katsottu, että riitaprosessissa päätöksen oikeusvoima koskee ainoastaan ratkaistun asian asianosaisia. Oikeusvoimavaikutus ei kohdistu perusteluihin vaan asian ratkaisuun. Siten, toisin kuin valituksessa on väitetty, nyt käsiteltävän, Matkahuoltoon kohdistetun kieltopäätöksen perusteluissa lausutulla ei ole oikeusvoimavaikutusta valittajien mahdollisissa vahingonkorvausoikeudenkäynneissä.

61. Edellä mainittu KKV:n päätös on koskenut Matkahuollon toimintaa ja sillä on asetettu velvollisuuksia vain Matkahuollolle. Virasto ei ole päätöksessään asettanut Pohjolan Liikenteen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun välittömästi vaikuttavia määräyksiä. Välitöntä vaikutusta ei aiheudu siitä, että KKV:n päätöksen perusteluissa on edellä todetusti käsitelty muun ohella Pohjolan Liikenteen vastuuta väitetystä rikkomuksesta ja sen kestoa. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole suoraa ja välitöntä vaikutusta Pohjolan Liikenteen oikeusasemaan. Yhtiön mahdollinen erillisessä myöhemmässä siviiliprosessissa ratkaistava vahingonkorvausvastuu ei ole välitön seuraus Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksenalaisesta päätöksestä.

62. Markkinaoikeus toteaa, että Pohjolan Liikenteen mahdollinen osallisuus väitettyyn kilpailurikkomukseen ratkaistaan myöhemmin markkinaoikeudessa seuraamusmaksuesityksen käsittelyn yhteydessä. Koska Pohjolan Liikenne on asianosainen seuraamusmaksuesityksen myöhemmässä käsittelyssä, sillä on tilaisuus lausua kaikista päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perusteluista ilmenevistä seikoista tämän käsittelyn yhteydessä. Pohjolan Liikenteellä ei siten ole KKV:n päätökseen kohdistuvaa oikeusturvan tarvetta saada erikseen ratkaisua kieltopäätöksen perusteella.

63. Markkinaoikeus katsoo, ettei KKV:n asiassa tekemällä kieltopäätöksellä ole suoria ja välittömiä vaikutuksia Pohjolan Liikenteen asemaan. Valitus on siten jätettävä tutkimatta.

2 Oikeudenkäyntikulut

64. Kilpailulain 43 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelystä ja selvittämisestä markkinaoikeudessa säädetään muutoin oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa.

65. Viimeksi mainitun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin muun muassa kilpailulaissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

66. Kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole esittänyt asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta, hallintolainkäyttölain 74 §:n säännöksistä tulevat nyt sovellettaviksi 1 ja 2 momentti.

67. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

68. Hallintolainkäyttölain esitöiden (HE 217/1995 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 74 §:n kohdalla tuotu esiin, että arvioitaessa korvausvelvollisuuden jakautumista ratkaisun lopputuloksen lisäksi voidaan ottaa huomioon myös muita seikkoja. Tällaisia muita seikkoja voivat olla muun muassa asian riitaisuus, asian merkittävyys asianosaiselle sekä myös oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa riidan kohteeseen tai henkilön maksukykyyn. Pykälässä ei voida tyhjentävästi määritellä näitä muita seikkoja. Tämä tarkoittaa, että korvausvelvollisuutta määrättäessä ei tarvitse eikä tulekaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena on sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Kysymys on siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

69. Asian lopputulos huomioon ottaen Pohjolan Liikenne saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Pertti Virtanen, Olli Wikberg ja Minna Mattila.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oy Pohjolan Liikenne Ab ja VR-Yhtymä Oy (jäljempänä yhdessä myös Pohjolan Liikenne) ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, vahvistaa Pohjolan Liikenteen asianosaisaseman ja valitusoikeuden asiassa sekä velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston (jäljempänä myös KKV) korvaamaan Pohjolan Liikenteen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Pohjolan Liikenne on viitannut markkinaoikeudelle toimittamassaan valituksessa ja vastaselityksessä esitettyyn sekä lisäksi esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

KKV on päätöksessään ja seuraamusmaksuesityksessään todennut Pohjolan Liikenteen osalliseksi väitettyyn kilpailurikkomukseen ja esittänyt sille seuraamusmaksua. Vaikka päätöksen kieltoa ei ole kohdistettu Pohjolan Liikenteeseen, päätöksessä on vahvistettu Pohjolan Liikenteen osallistuminen kiellettyyn kilpailijoiden väliseen yhteistyöhön. Väitetystä kilpailurikkomuksesta vahinkoa kärsineet tahot voisivat vedota päätökseen Pohjolan Liikenteen vahingonkorvausvastuun vahvistamiseksi siviilituomioistuimissa mahdollisesti nostettavissa vahingonkorvauskanteissa.

Markkinaoikeus on erehtynyt arvioinnissaan siltä osin kuin se on sivuuttanut kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista annetun lain merkityksen oikeustilaan tältä osin. Kyseinen laki on erityislaki, joka luo KKV:n päätökselle mahdollisesti sitovan oikeusvoimavaikutuksen, jota sillä ei prosessuaalisten yleislakien perusteella perinteisesti ole ollut.

KKV:n päätös koskee hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla välittömästi Pohjolan Liikenteen oikeutta ja velvollisuutta sekä luo sille välittömän oikeusturvan tarpeen asiassa. Pohjolan Liikenteen oikeusturvaintressi ja valitusoikeus perustuvat päätöksen mahdolliseen oikeusvoimavaikutukseen mahdollisissa myöhemmissä vahingonkorvausoikeudenkäynneissä siinä tapauksessa, että markkinaoikeus jättäisi seuraamusmaksun määräämättä Pohjolan Liikenteelle.

Kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista annettu laki on tullut voimaan 26.12.2016. Kyseessä on erityislaki, joka menee soveltamisjärjestyksessä yleislakien edelle ja jossa voidaan asettaa yleislakia täydentäviä ja siitä poikkeavia säännöksiä. Muuttuneessa oikeustilassa KKV:n kieltopäätöksen sitova oikeusvoimavaikutus on laaja.

Kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista annetun lain 3 §:ssä säädetään, että KKV:n, markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden lopullisilla, rikkomuksen toteavilla päätöksillä on sitova oikeusvoimavaikutus myöhemmissä vahingonkorvausprosesseissa. Vahingonkorvausasiaa käsittelevän siviilituomioistuimen olisi oma-aloitteisesti ja suoraan lain nojalla otettava tällainen päätös käsittelynsä sitovaksi lähtökohdaksi. KKV:n osalta kyseisessä lainkohdassa tarkoitetuilla päätöksillä tarkoitetaan muun muassa kilpailulain 9 §:n mukaisia rikkomuspäätöksiä.

Hallituksen esityksessä laiksi kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista (HE 83/2016 vp) on todettu poikkeuksena edellä mainittuun lähtökohtaan, että jos asiassa on määrätty seuraamusmaksu, lainvoimainen päätös on markkinaoikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden päätös. Näin ollen vastaavasti silloin, jos seuraamusmaksua ei määrätä, lopulliseksi ja lainvoimaiseksi tulisi sellainen laissa yksilöity KKV:n päätös, josta ei ole valitettu.

Oikeusvoimavaikutuksen on perinteisesti katsottu koskevan päätöksen lopputulosta eli niitä tosiasia- ja oikeuskysymyksiä, jotka päätöksellä on ratkaistu. Pelkästään päätöksen perusteluista ei lähtökohtaisesti saa valittaa, vaan valituksen on kohdistuttava myös asiaratkaisuun.

Hallituksen esityksessä laiksi kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista (HE 83/2016 vp) on kuitenkin todettu, että sitova oikeusvoimavaikutus kattaa paitsi rikkomuksen olemassaolon ja osallisuuden siihen, myös rikkomuksen laadun, laajuuden ja kestoajan. Hallituksen esityksestä ei ilmene, että rikkomuksen toteavan päätöksen oikeusvoimavaikutus myöhemmässä vahingonkorvausasiassa rajoittuisi ainoastaan ratkaistun asian asianosaisiin tai tiettyyn ratkaisun osaan tai osioon.

Näin ollen on mahdollista, että sitovan oikeusvoiman saavat edellä mainitut hallituksen esityksessä yksilöidyt seikat. Se, että rikkomuksen olemassaolo, osallisuus siihen tai rikkomuksen laatu, laajuus tai kestoaika ilmenee yksinomaan ratkaisun perusteluosiosta, ei hallituksen esityksen valossa poissulje sitä, että siviilituomioistuin on suoraan lain nojalla velvoitettu ottamaan kyseiset seikat sellaisinaan käsittelynsä perustaksi.

KKV:n päätöksessä Pohjolan Liikenteen osalta esitetyt väitteet koskevat edellä viitattuja hallituksen esityksessä mainittuja seikkoja. Vaikka päätöstä ei ole nimellisesti kohdistettu Pohjolan Liikenteeseen, KKV on päätöksessään todennut väitetyn rikkomuksen olemassaolon Pohjolan Liikenteen osalta ja ottanut siten kantaa Pohjolan Liikenteen väitettyyn osallisuuteen ja sen kestoaikaan.

Pohjolan Liikenne ei ole syyllistynyt väitettyyn rikkomukseen, eikä sille tulisi määrätä seuraamusmaksua. Mikäli markkinaoikeus kuitenkin katsoisi Pohjolan Liikenteen syyllistyneen rikkomukseen, mutta ei esimerkiksi kilpailulain 12 §:n 1 momenttiin perustuen määräisi Pohjolan Liikenteelle seuraamusmaksua, on olemassa konkreettinen riski siitä, että lainvoimaiseksi tulleen KKV:n päätöksen voitaisiin katsoa tulleen Pohjolan Liikenteen suhteen lopulliseksi ja sitovaksi muun muassa väitetyn rikkomuksen olemassaolon, osallisuuden ja keston osalta. Pohjolan Liikenteen vahingonkorvausvelvollisuus voisi tällöin olla välitöntä seurausta KKV:n päätöksestä. Tällaisessa tilanteessa Pohjolan Liikenteellä ei olisi enää käytössään oikeussuojakeinoja, ja KKV:n päätös voisi vaikuttaa sen oikeusasemaan kilpailuoikeudellisessa vahingonkorvausprosessissa. Pohjolan Liikenteen valitusoikeus KKV:n päätöksestä on siten välttämätön Pohjolan Liikenteen oikeusturvan toteutumiseksi asiassa.

Oikeudellinen epäselvyys on syntynyt siitä, että KKV on tehnyt päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen samalla asiakirjalla ja ottanut päätöksessä kantaa myös Pohjolan Liikenteen väitettyyn osallisuuteen, vaikka hallinto-oikeudellisesti päätös ja seuraamusmaksuesitys ovat toisistaan erillisiä instrumentteja. Tästä on seurannut se, että KKV:n päätöksellä voi olla asiasisältönsä johdosta ja objektiivisesti arvioiden sellaisia välittömiä ja konkreettisia kielteisiä oikeusvaikutuksia Pohjolan Liikenteen oikeudelliseen asemaan, jotka luovat valitusoikeuden asiassa. Asiassa ei ole kysymys tilanteesta, joka rinnastuisi ainoastaan päätöksen perusteluista valittamiseen.

Asiassa olisi kohtuutonta, jos Pohjolan Liikenne joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n valitus on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Oy Pohjolan Liikenne Ab ja VR-Yhtymä Oy ovat toimittaneet oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on toimittanut lausuman Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n oikeudenkäyntikuluja koskevasta vaatimuksesta.

Oy Pohjolan Liikenne Ab ja VR-Yhtymä Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta toimittaa selitys Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausuman johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys siitä, onko markkinaoikeus voinut jättää Oy Pohjolan Liikenne Ab:n ja VR-Yhtymä Oy:n Kilpailu- ja kuluttajaviraston 25.1.2016 tekemään päätökseen kohdistuvan valituksen tutkimatta sillä perusteella, ettei niillä ole hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettua valitusoikeutta päätöksestä.

KKV on edellä mainitulla päätöksellään määrännyt Oy Matkahuolto Ab:n kilpailulain 9 §:n nojalla lopettamaan päätöksessä ja seuraamusmaksuesityksessä kuvatun kilpailulain 5 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 1 kohdassa kielletyn menettelyn. KKV on samalla asiakirjalla tehnyt markkinaoikeudelle esityksen seuraamusmaksun määräämiseksi useille linja-autoalan toimijoille, muiden ohella Pohjolan Liikenteelle.

KKV:n päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen sisältäneessä asiakirjassa on muun ohella todettu, että KKV:n Matkahuoltoon kohdistetun päätöksen ja kaikkiin asianosaisiin kohdistetun seuraamusmaksuesityksen perustelut ovat asiassa samat.

Matkahuollon valitus KKV:n päätöksestä ja KKV:n seuraamusmaksuesitys ovat tämän päätöksen antamisen hetkellä vireillä markkinaoikeudessa.

Pohjolan Liikenteen mukaan sen valitusoikeus perustuu KKV:n päätöksen mahdolliseen oikeusvoimavaikutukseen mahdollisissa myöhemmissä vahingonkorvausoikeudenkäynneissä erityisesti siinä tilanteessa, että markkinaoikeus katsoisi Pohjolan Liikenteen syyllistyneen kilpailurikkomukseen, mutta ei määräisi sille seuraamusmaksua.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että KKV:n päätöstä kilpailusäännöksissä kielletyn menettelyn lopettamisesta ei ole kohdistettu Pohjolan Liikenteeseen ja että Pohjolan Liikenne on sille esitetyn seuraamusmaksun johdosta asianosainen markkinaoikeudessa vielä vireillä olevassa seuraamusmaksuasiassa. Pohjolan Liikenteellä on markkinaoikeudessa tilaisuus lausua kaikista KKV:n päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perusteluista ilmenevistä seikoista.

Markkinaoikeuden päätöksellä KKV:n seuraamusmaksuesityksen johdosta annetaan ratkaisu Pohjolan Liikenteen osallisuudesta väitettyyn kilpailunrajoitukseen. KKV:n päätöksen ja seuraamusmaksuesityksen perustelujen lausuma Pohjolan Liikenteen osallisuudesta tulee siten markkinaoikeuden arvioitavaksi eikä jää pelkästään KKV:n päätöksen perusteluihin sisältyväksi siinäkään Pohjolan Liikenteen viittaamassa tilanteessa, että markkinaoikeus jättäisi seuraamusmaksun määräämättä Pohjolan Liikenteelle, vaikka katsoisi sen osallistuneen kilpailunrajoitukseen.

Edellä esitetyn huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei KKV:n päätöksellä, jolla KKV on määrännyt Matkahuollon lopettamaan kilpailusäännöksissä kielletyn menettelyn, ole sellaista välitöntä vaikutusta Pohjolan Liikenteen oikeusasemaan, että sillä olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu valitusoikeus kyseisestä päätöksestä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Oy Pohjolan Liikenne Ab:lle ja VR-Yhtymä Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Iranista kotoisin oleva turvapaikanhakija oli Maahanmuuttovirastolle tekemässään kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa vedonnut haluunsa kääntyä kristinuskoon. Myöhemmin turvapaikanhakija oli kastettu ja hän oli toimittanut hallinto-oikeudelle selvitystä kristityksi kääntymisestään sekä pyytänyt, että asiassa järjestetään suullinen käsittely.

Hallinto-oikeus oli ratkaissut asian turvapaikanhakijan eduksi kirjallisen aineiston perusteella järjestämättä pyydettyä suullista käsittelyä. Hallinto-oikeus oli valituksenalaisessa päätöksessään lyhyesti todennut, ettei asiassa ollut syytä epäillä turvapaikanhakijan kristillistä vakaumusta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että uskonnollisen kääntymisen merkitys kansainvälisen suojelun perusteena riippuu turvapaikanhakijan kotimaan olosuhteista. Kääntymisen aitouden selvittäminen on olennaista sellaisissa tapauksissa, joissa kristinuskoon kääntyminen sinänsä voi johtaa vainon vaaraan kotimaassa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Irania koskevan maatiedon perusteella kristinuskoon kääntyneet entiset muslimit voivat olla Iranissa vainon vaarassa palatessaan maahan. Tämän vuoksi asiassa oli merkitystä sillä, oliko Iranista tulevan turvapaikanhakijan kääntyminen kristinuskoon todellinen muutos hänen uskonnollisissa käsityksissään vai oliko kääntymiseen vedottu yksinomaan kansainvälisen suojelun saamiseksi ilman uuden uskonnollisen vakaumuksen ja elämäntavan omaksumista.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että henkilökohtaisen uskottavuuden arvioinnin, varsinkin kun kyse on uskonnollisen kääntymisen aitoudesta, voitiin katsoa edellyttävän valitusvaiheessa hakijan itsensä suullista kuulemista samoin kuin mahdollisten todistajien kuulemista. Uskonnollista kääntymistä ei voitu ottaa kansainvälisen suojelun perusteeksi ilman, että oltiin riittävällä tavalla selvitetty kääntymisen aitoutta niin omantunnonkysymyksenä kuin elämäntapana. Samalla voitiin selvittää sitä, millainen käsitys henkilöllä itsellään oli kääntyneiden asemasta kotimaassaan ja miten hän aikoi uskontoa kotimaassa harjoittaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei turvapaikanhakijan esittämästä kirjallisesta aineistosta ollut käynyt ilmi sellaista kirjallista selvitystä, jonka perusteella hallinto-oikeus oli voinut ratkaista kysymyksen uskonnollisesta kääntymisestä suoraan toisin kuin Maahanmuuttovirasto. Asian ratkaiseminen turvapaikanhakijan uskottavuuden osalta oli edellyttänyt suullisen käsittelyn toimittamista ja turvapaikanhakijan henkilökohtaista kuulemista. Asian selvittäminen hallinto-oikeudessa ei ollut ollut valitusasian ratkaisun kannalta riittävää. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Suomen perustuslaki 11 §

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus 18 artikla

Euroopan ihmisoikeussopimus 9 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 10 artikla 1 kohta

Pakolaisen oikeusasemaa koskeva yleissopimus 1 artikla A kohta 2 alakohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 2 artikla d alakohta, 9 artikla 1 kohta a alakohta sekä 10 artikla 1 kohta b alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomio asioissa C-71/11 ja C-99/11

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.3.2016 asiassa F.G. v. Ruotsi

Ulkomaalaislaki 87 § 1 momentti, 87 a § 1 momentti, 87 b § 1 momentti ja 2 momentti 2 kohta, 88 § 1 momentti, 88 b § ja 147 §

Hallintolainkäyttölaki 33 §, 37 § 1 momentti ja 38 § 1 momentti

Ks. myös KHO 2009:87, 2011:114 ja 2016:81

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 21.9.2016 nro 16/0966/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 18.2.2016 hylännyt Iranin kansalaisen A:n (mies, syntynyt 4.11.1987, jäljempänä myös hakija ja turvapaikanhakija) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Iraniin tai Venäjälle, koska hakija on saapunut laittomasti jäsenvaltioiden alueelle suoraan Venäjän alueelta.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakija on turvapaikkapuhuttelussa kertonut, että hänellä on ollut uskontonsa kanssa ongelmia kotimaassaan Iranissa ja hän haluaisi sen vuoksi kääntyä Suomessa kristityksi. Hakija on kertonut, että Iranissa sananvapaus on rajoitettua ja islaminusko on väkivaltainen uskonto. Hakija on verrannut islamia kristinuskoon ja todennut kristinuskon tunnustavien maiden olevan rauhallisia ja kunnioittavan ihmisoikeuksia. Hakija on kertonut näistä syistä inhoavansa islaminuskontoa. Kysyttäessä hakijalta hänen kohtaamistaan henkilökohtaisista ongelmista hakija on kertonut kuunnelleensa autossa musiikkia ja jättäneensä menemättä joihinkin uskonnollisiin juhliin. Hän ei ole kuitenkaan näkyvästi uskaltanut käyttäytyä edellä mainituin tavoin, sillä se olisi ollut uskonnon ja valtion vastaista toimintaa.

( - - - )

Hakija on kertonut oman kiinnostuksensa kristinuskoa kohtaan heränneen 3-4 vuotta sitten, kun hän on tavannut kaverinsa kaverin B:n. Hakija on kysynyt B:ltä tämän nimestä, koska hakijan mielestä se on ollut erikoinen, jolloin B on kertonut hakijalle olevansa kristitty. Hakija on huomannut B:n olevan hyvin rauhallinen ihminen ja käyttäytyvän muutenkin hienosti. Hän on pyytänyt B:tä kertomaan lisää uskonnostaan, jolloin B on sanonut hakijalle, että jos rukoilee ja pyytää jumalalta rauhaa ja hyvää itselleen, niin silloin itsekin antaa tätä rauhaa ja hyvää muille ihmisille. Tästä tapahtumasta lähtien hakija on alkanut kiinnostua kristinuskosta. Hän olisi halunnut mennä kirkkoon, mutta oli kuullut, että kirkossa on asennettuna videokameroita ihmisiä vartioimassa, eikä hän siksi ole käynyt kirkossa.

( - - - )

Hakija on kertonut, että hän on Iranissa harjoittanut yhdessä tätinsä pojan ja tämän ystävän kanssa toimintaa, jonka tarkoituksena on ollut välittää ihmisille kristinuskoon kuuluvia kirjoja. Hakijan tädin poika on ostanut kirjoja ja antanut niitä hakijalle eteenpäin välitettäväksi. Hakija ei ole tiennyt keneltä kirjoja ostettiin, eikä hän ole myöskään tuntenut niitä ostavia asiakkaita. Hakijalle on etukäteen annettu paikka, jossa hän on tavannut ostajan ja luovuttanut kirjan. Hakijalla itsellään ei ole ollut kristinuskosta kertovia kirjoja kotonaan, eikä hän ole myöskään lukenut asiakkaille toimittamiaan kirjoja itse. Hakijan kertomus on toiminnan osalta ollut paikoin niukka ja epäjohdonmukainen, muun muassa heidän välittämiensä kirjojen sekä kirjojen toimituspaikkojen osalta. Maahanmuuttovirasto hyväksyy kuitenkin hakijan kertomuksen heidän toiminnastaan Iranissa hänen edukseen.

Hakija on kertonut, että Iranin viranomaisilla on tiedossa hänen osallistumisensa toimintaan, jossa kristillisiä kirjoja välitetään. Hakijan tädin pojan kaveri on jäänyt kirjojen välitystoiminnasta kiinni viranomaisille. Hakijan tädin poikaa on ehditty varoittaa kiinnijäämisestä ja hän on ehtinyt paeta maasta. Hakija on epäillyt, että joku heidän asiakkaistaan on kertonut heidän toiminnastaan viranomaisille. Hakijalle ei ole hänen maastalähtönsä aikaan tapahtunut mitään erikoista, eikä hänellä ole ollut myöskään tietoa, että häntä itseään olisi etsitty. Hakija ei ole tuntenut heidän asiakkaitaan henkilökohtaisesti ja hän on kertonut, ettei heidän kolmen lisäksi kukaan muu ole tiennyt heidän toiminnastaan. Hakija on tuntenut olevansa vaarassa, koska hän on epäillyt, että myös hänen henkilöllisyytensä kirjojen välittäjänä on saattanut tulla viranomaisten tie-toon. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei hakijan henkilöllisyys kristillisten kirjojen välittäjänä ole hänen kotimaansa viranomaisten tiedossa.

Hakija on kertonut haluavansa kääntyä Suomessa kristinuskoon kiinnostuttuaan kristinuskosta jo kotimaassaan Iranissa. Hakija ei ole voinut kotimaassaan valita vapaasti uskontoaan ja täten harjoittaa kristinuskoa. Hän ei ole käynyt kotimaassaan kristittyjen kirkossa tai lukenut kristinuskosta kertovia kirjoja, eikä hän myöskään ole kertonut avoimesti muille ihmisille kiinnostuksestaan kristinuskoa kohtaan. Hakija on Suomeen tultuaan alkanut käydä kirkossa, minkä lisäksi hän on kertonut rukoilevansa. Hakija ei ole tuonut esille, että hän olisi Suomessa omatoimisesti pyrkinyt ottamaan selvää ja opiskelemaan lisää kristinuskosta. Hän on kertonut, ettei hän ole itsenäisesti tutustunut raamattuun, koska hänelle on sanottu, ettei hän sitä itse lukiessaan ymmärtäisi. Hakija on kertonut saavansa lisätietoa kristinuskosta ainoastaan käymällä kristinuskoa käsittelevillä oppitunneilla. Turvapaikkapuhuttelun ajankohtana hakijaa ei ole ollut kastettu, mutta puhuttelun jälkeen hänet on kastettu kristillisellä kasteella ja hän on toimittanut tästä kastetodistuksen. Islaminuskosta kysyttäessä hakija on kertonut, ettei sillä ole ollut kotimaassa suurta merkitystä hänen elämässään. Hakijan mukaan hän on ollut jo kotimaassaan kokonaan luopunut islamista.

Hakija on kertonut, että hänen kotimaassaan kukaan ei tiedä hänen kiinnostuksestaan kristinuskoa kohtaan. Hänen vanhempansa ovat muslimeja eikä hakija ole uskaltanut kertoa heille ajatuksistaan. Hakijan tädin poika, joka on ollut mukana kirjojen välitystoiminnassa, tietää vain, että hakijalla on ollut ongelmia islaminuskonnon kanssa, mutta hän ei tiedä hakijan kiinnostuksesta kristinuskoa kohtaan. Hakija ei ole kertonut halustaan kääntyä kristityksi myöskään B:lle, jolta hän on alun perin kristinuskosta kuullut.

Islamista luopumista eli apostasiaa ei ole kirjattu Iranin rikoslakiin, mutta apostasiatuomioiden langettaminen on silti mahdollista perustuslain nojalla. Perustuslain 167 pykälän mukaan tuomarin on kirjoitetun lain puuttuessa tuomioissaan turvauduttava islamilaisen oikeuden periaatteisiin. Rikoslain pykälä 220 vahvistaa asian. (Iranin perustuslaki 1979 § 167; Iranin rikoslaki 2013 § 220; IHRDC 7/2014). Kristittyjen tilanne on jatkanut huonontumistaan presidentti Hassan Rouhanin kaudella. Tyypillisimpiä kristittyihin käännynnäisiin kohdistuvia oikeudenloukkauksia ovat olleet pidätykset, vankeustuomiot ja rikossyytteet (DIS 2014; ICHRI 2013).

Edellä esitetyn maatiedon perusteella on mahdollista, että islamista luopuneisiin ja kristinuskoon kääntyneisiin henkilöihin kohdistuu vainoksi katsottavia tekoja. Hakija ei ole kuitenkaan kertonut kotimaassaan kenellekään halustaan kääntyä kristityksi, eikä kristillisten kirjojen välittäminen ole Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan tullut hänen kotimaansa viranomaisten tietoon. Näin ollen ei ole syytä uskoa, että hakija olisi kotimaassaan viranomaisten erityisen mielenkiinnon kohteena ja siten tulevaisuudessa vaarassa joutua vainoksi katsottavien tekojen kohteeksi.

Hakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen kannalta on keskeistä arvioida myös hänen kristillistä vakaumustaan. Hakija on kertonut turvapaikkapuhuttelussa kristinuskosta yleisluonteisesti ja verrannut sitä islamiin todeten kristinuskon olevan rauhan ja ihmisoikeuksien uskonto. Kysyttäessä omakohtaisista tuntemuksista hakija on kertonut kristinuskon muuttaneen häntä ihmisenä. Hakija on sanonut saavansa kristinuskosta kunnioitusta, hellyyttä ja rauhaa, eikä hän kertomansa mukaan enää vihastu. Kysyttäessä asioista, joihin hakija itse henkilökohtaisesti kristinuskossa uskoo, hakija on kertonut yleisesti Jeesuksesta ja siitä, että tämä on tullut maailmaan sovittamaan ihmisten synnit.

Kääntymistä toiseen uskontoon voidaan yleisesti pitää hyvin suurena muutoksena ihmisen elämässä ja siten kääntymistä voidaan pitää tarkoin harkittuna tekona erityisesti henkilölle, jonka kotimaassa kääntyminen islaminuskosta ei ole sallittua ja se on rangaistava teko. Näin ollen voidaan kohtuudella olettaa, että uuden vakaumuksen löytäminen, sisäistäminen ja omaksuminen vievät yleensä aikaa. Uskonnon vaihtaminen on teko, joka vaikuttaa henkilön jokapäiväiseen elämään merkittävästi. Voidaan siten kohtuudella olettaa, että aito uskoon tulo merkitsee muutakin kuin rauhan, hellyyden ja kunnioituksen saavuttamista.

Hakija ei ole kotimaassaan Iranissa harjoittanut kristinuskoa, vaan hän on vasta Suomeen tultuaan alkanut käymään kirkossa. Hakija on myös kastettu. Kirkossa käynti ja kaste eivät kuitenkaan yksinään riitä osoittamaan ja vahvistamaan uutta uskonnollista vakaumusta, vaan myös hakijan kertoma kokonaisuutena on otettava huomioon vakaumuksen aitoutta arvioitaessa.

Ottaen huomioon, ettei hakija ole kotimaassaan harjoittanut kristinuskoa, hän ei ole siellä kertonut kiinnostuksestaan kristinuskoa kohtaan kenellekään, hän ei ole Suomessa omatoimisesti pyrkinyt lisäämään kristillistä tietämystään ja hän on kertonut kristinuskon merkityksestä itselleen henkilökohtaisesti ainoastaan yleisluonteisesti ja pintapuolisesti, Maahanmuuttovirasto ei hyväksy tosiseikaksi hakijan kertomusta hänen kristillisestä vakaumuksestaan.

Kaikki edellä esitetty huomioiden Maahanmuuttovirasto ei hyväksy tosiseikaksi sitä, että hakija joutuisi kotimaahansa Iraniin palatessaan vaaraan uskonnollisen vakaumuksensa vuoksi. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan hakija ei myöskään kotimaahansa palatessaan joutuisi siten elämään vastoin uskonnollista vakaumustaan.

( - - - )

Maahanmuuttovirasto on käännyttämisestä päättäessään ottanut huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan.

Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakija voidaan käännyttää Iraniin tai Venäjälle ilman, että hän voi joutua siellä vainon, vakavan haitan tai epäinhimillisen taikka ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

( - - - )

Hallinto-oikeuden ratkaisu

A on valittanut Maahanmuuttoviraston päätöksestä ja vaatinut, että päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle turvapaikan myöntämistä varten. Valituksessa on vaadittu, että asiassa on toimitettava suullinen käsittely.

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi turvapaikan myöntämistä varten.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittajan kertomus

Valittaja on turvapaikkapuhuttelussaan kertonut, että hänellä on ollut ongelmia Iranissa islaminuskon vuoksi. Tämän vuoksi valittaja haluaisi kääntyä kristinuskoon.

Iranissa ei ole sananvapautta. Valittaja ei osallistunut pelkonsa takia Iranissa kristillisiin juhliin, eikä hän ole lukenut uskonnollista kirjallisuutta. Valittaja ei ole uskaltanut näkyvästi käyttäytyä uskontoa ja valtiota vastaan ja hän on virallisesti Iranissa shiiamuslimi.

Valittaja myi serkultaan saamia kristillisiä kirjoja kaduilla henkilöille, joiden kanssa oli etukäteen sovittu kaupoista. Vaikka myynti tapahtui julkisilla paikoilla, kirjat olivat aina paketissa. Kukaan ei tiennyt, että valittaja välitti näitä kirjoja, mutta hän tunsi olevansa vaarassa, koska hänen serkkunsa jäi kirjojen välityksestä kiinni ja joutui pakenemaan.

Valittaja oppi kristinuskosta tuttavaltaan B:ltä. Valittaja tutustui B:hen noin 4–5 vuotta ennen kuin hän saapui Suomeen. Valittaja olisi halunnut käydä kirkossa, mutta niihin on asennettu valvontakameroita. Valittaja ei uskaltanut kertoa edes B:lle halustaan kääntyä kristinuskoon.

Suomessa valittaja on käynyt sunnuntaisin jumalanpalveluksessa. Hän käy C helluntaikirkon persiankielisessä seurakunnassa, F:n ohjauksessa. Valittaja on saanut kristinuskosta kunnioitusta. Hän on saanut hellyyttä ja rauhaa, eikä hän enää suutu. F on kertonut kristityistä ja siitä, mikä on Jumalan tehtävä. Kristittyjen pyhä kirja on Jumalan sana. Jumala on lähettänyt Raamatun ihmisille.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Iran on islamilainen valtio, eikä maassa ole uskonnonvapautta, vaikka kristinusko on maan perustuslaissa hyväksytty uskonnoksi. Sharia-lain mukaan muslimeilla ei ole oikeutta vaihtaa uskontoaan ja islaminuskosta luopuminen on lailla kielletty. Kristityt, jotka ovat aiemmin olleet islaminuskoisia, ovat vainon vaarassa Iranissa. He voivat joutua väkivallan, uhkailun, seurannan ja pidätyksien kohteeksi. Koska vaino tulee näissä tapauksissa valtion taholta, sisäinen pako ei ole kristityille käännynnäisille mahdollista. (UK Home Office: Country Information and Guidance Iran: Christians and Christian Converts, joulukuu 2015)

Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikkana valittajan kristillistä vakaumusta, koska valittaja ei ole Suomessa pyrkinyt lisäämään kristillistä tietämystään ja valittaja on turvapaikkapuhuttelussa kertonut kristinuskon merkityksestä hänelle yleisluonteisesti ja pintapuolisesti.

Valittaja on Suomeen saavuttuaan poliisin turvapaikkakuulustelussa kertonut hakevansa turvapaikkaa, koska hän haluaa kääntyä muslimista kristityksi. Turvapaikkapuhuttelussa hän on myös kertonut halustaan vaihtaa uskontoa sekä kertonut käyvänsä sunnuntaisin jumalanpalveluksessa. Valittaja on 2.2.2016 kastettu D helluntaiseurakunnan jäseneksi. Seurakunnan pastorin E:n lausunnon mukaan valittaja on vakaumuksellinen kristitty ja hän on aktiivisesti mukana seurakunnan toiminnassa.

Hallinto-oikeus katsoo asiassa annetun selvityksen perusteella, että asiassa ei ole syitä enää epäillä valittajan kristillistä vakaumusta. Kun otetaan huomioon kristittyjen tilanne Iranissa, on asiassa merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan Iranissa islamin uskosta luopuneena ja kristinuskoa aktiivisesti harjoittavana vainon vaaraan uskontonsa vuoksi. Valittajalle on näin ollen myönnettävä turvapaikka.

Muut sovelletut oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 87, 87 a ja 87 b §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen ja Leena Karhu. Esittelijä Maarit Mallinson.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti Maahanmuuttovirasto on vaatinut asian palauttamista hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Maahanmuuttovirasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestö UNHCR on laatinut turvapaikkahakemuksia käsitteleville tahoille ohjeistuksen uskontoon perustuvaa suojeluntarvetta koskien. Ohjeessa todetaan, että uskottavuuden selvittäminen on tällaisissa tapauksissa keskeistä. Erityisen tärkeää uskottavuuden arviointi on silloin, kun uskonnollinen kääntyminen on tapahtunut kotimaasta lähdön jälkeen, eli ns. sur place -tilanteissa. Näissä tapauksissa on olennaista selvittää perusteellisesti kääntymisen aitous ja olosuhteet, joissa kääntyminen on tapahtunut. Kääntymisen uskottavuuden arvioinnin kannalta keskeisintä on selvittää hakijan omakohtaisia tuntemuksia, hänen motivaatiotaan kääntymiseen ja sitä, mitä vaikutuksia kääntymisellä on ollut hänen elämäänsä. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota siihen, onko kääntyminen tullut kotimaan viranomaisten tietoon ja miten nämä suhtautuisivat asiaan.

Maahanmuuttovirasto on 18.2.2016 tekemässään päätöksessä arvioinut hakijan kristillistä vakaumusta kokonaisuutena hänen oman kertomuksensa ja muiden asiassa esitettyjen selvitysten perusteella. Ottaen huomioon, ettei hakija ole kotimaassaan harjoittanut kristinuskoa, ei ole siellä kertonut kiinnostuksestaan kristinuskoa kohtaan kenellekään, ei ole Suomessa omatoimisesti pyrkinyt lisäämään kristillistä tietämystään ja on kertonut kristinuskon merkityksestä hänelle henkilökohtaisesti ainoastaan yleisluonteisesti ja pintapuolisesti, Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikaksi hakijan kertomusta kristillisestä vakaumuksestaan. Helsingin hallinto-oikeus ei ole valituksenalaisessa päätöksessään arvioinut Maahanmuuttoviraston päätöksessä esitettyjä perusteluja, vaan on ainoastaan todennut, ettei asiassa annetun selvityksen perusteena ole syitä enää epäillä valittajan kristillistä vakaumusta. Päätöksen perusteluista ei käy suoraan ilmi, mihin hallinto-oikeuden uskottavuusarvio perustuu, mutta ilmeisesti keskeinen merkitys on annettu valitusvaiheessa esitetylle D seurakunnan pastorin antamalle lausunnolle hakijan kristillisestä vakaumuksesta ja aktiivisuudesta seurakunnassa.

Uskottavuuden arviointia uskontoon perustuvissa turvapaikkahakemuksissa on käsitelty International Journal of Refugee Law -julkaisussa ilmestyneessä turvapaikkatuomareiden mielipideartikkelissa, joka perustuu useiden EU-maiden vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön. Kirjoittajat toteavat, että hakijan vedotessa uskonnolliseen kääntymiseen turvapaikkaperusteena tuomioistuimen tulee muodostaa oma näkemyksensä hakijan omaksuman uskonnollisen vakaumuksen aitoudesta. Pelkkä muodollinen kääntyminen ei ole riittävä, eikä vakaumuksen aitoutta voida päätellä yksinomaan muodollisten todisteiden kuten kastetodistuksen tai seurakunnan edustajan antaman lausunnon perusteella. Tällaiset todistukset eivät ole täysin merkityksettömiä, mutta niiden painoarvo riippuu siitä, kuinka yksityiskohtaista tietoa ne antavat hakijan uskonnollisesta vakaumuksesta ja toiminnasta. Olennaisinta on hakijan sisäisen vakaumuksen arviointi.

Valituksenalaisessa tapauksessa hakija on esittänyt asiakirjanäyttönä kastetodistuksen, jonka mukaan hänet on kastettu kristillisellä kasteella 2.2.2016, sekä D helluntaiseurakunnan pastorin 27.3.2016 antaman lausunnon, jonka mukaan hakija on vakaumuksellinen kristitty ja aktiivisesti mukana seurakunnan toiminnassa. Kummastakaan todistuksesta ei käy tarkemmin ilmi, millä tavoin hakija osallistuu seurakunnan toimintaan tai miten hänen kristillinen vakaumuksensa ilmenee. Todistusten näyttöarvoa arvioitaessa on myös otettava huomioon, ettei helluntaiseurakunnilla – toisin kuin esimerkiksi evankelis-luterilaisella kirkolla – ole yhtenäistä ohjeistusta kasteen antamisen kriteereistä, vaan käytännöt voivat vaihdella seurakunnittain. Helluntaiseurakunnan antamasta kastetodistuksesta, jossa ainoastaan mainitaan henkilön saaneen kristillisen kasteen, ei näin ollen voida päätellä mitään kasteeseen johtaneesta prosessista, esimerkiksi minkälaista opetusta ko. henkilö on mahdollisesti saanut ennen kastetta. Joka tapauksessa helluntaiseurakuntien kasteopetus poikkeaa luterilaisesta, joten helluntaiseurakunnan antama kastetodistus ei välttämättä osoita vakaumuksen aitoutta samalla tasolla kuin luterilaisen kasteopetuksen saaminen. Maahanmuuttovirasto katsoo siksi, ettei helluntaiseurakunnan kastetodistus yksinään osoita henkilön vakaumuksen aitoutta, jolloin pelkästään todistuksen perusteella ei pitäisi poiketa Maahanmuuttoviraston puhuttelussa saamien tietojen perusteella tehdystä arvioinnista. Lisäksi on otettava huomioon, ettei helluntaiseurakuntien pastoreilta edellytetä tiettyä koulutusta tai muodollista pätevyyttä. Näin ollen helluntaiseurakunnan pastorin antamaa lausuntoa henkilön kristillisestä vakaumuksesta voidaan pitää lähinnä yksityishenkilön näkemyksenä asiasta, eikä sille voida antaa suurta painoarvoa vakaumuksen uskottavuutta arvioitaessa.

Maahanmuuttoviraston kokemuksen mukaan C helluntaiseurakunta, jonka toimintaan hakija on aluksi osallistunut, on ainakin aiemmin hankkinut aktiivisesti uusia jäseniä seurakuntaan maahanmuuttajista. Tällaisissa olosuhteissa seurakuntaan liittyminen saattaa kertoa pikemminkin yhteisöllisyyden tarpeesta kuin todellisesta kristillisestä vakaumuksesta. Valituksenalaisessa tapauksessa hakijan oma kertomus kristillisestä vakaumuksestaan on jäänyt niin yleisluontoiseksi ja pintapuoliseksi, ettei Maahanmuuttovirasto ole sen perusteella voinut vakuuttua hakijan vakaumuksen aitoudesta.

Helsingin hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä ei ole arvioitu Maahanmuuttoviraston tekemän uskottavuusarvion oikeellisuutta eikä päätöksen perusteluista käy ilmi, miksi hallinto-oikeus on päätynyt erilaiseen uskottavuusarvioon. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan hakijan valitusvaiheessa uutena selvityksenä esittämälle todistukselle ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä, vaan hakijan kertomuksen uskottavuutta tulee edelleen arvioida kokonaisuutena, mitä Helsingin hallinto-oikeus ei ole valituksenalaisessa päätöksessä tehnyt.

A on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä. Toissijaisesti hän on vaatinut asian palauttamista hallinto-oikeudelle tai Maahanmuuttovirastolle suullisen kuulemisen järjestämistä varten. Selityksessään hakija on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on selvittänyt hakijan omakohtaisia tuntemuksia puhuttelussa ja hakija on vastannut asianmukaisesti kaikkiin viraston kysymyksiin. Hakija ei olisi päässyt pakenemaan Iranista, mikäli hän olisi kertonut siellä kristinuskostaan. Hakija on Suomessa ollessaan käynyt joka sunnuntai kirkossa sekä viikolla raamattupiireissä. Kaikki nämä on tulkattu seurakunnan toimesta farsin tai englannin kielelle, joten hakija on pysynyt koko ajan opetuksen mukana.

Ennen kastetta helluntaiseurakunnassa on saman tyyppinen kasteopetus kuin rippikoulu on luterilaisessa seurakunnassa. Helluntaiseurakuntien pastoreilla on pätevyysvaatimukset. Jokaisessa seurakunnassa on vähintään kymmenen miehen vanhimmisto, joka on valinnut pätevän pastorin tehtäväänsä. Hakija on kertonut kristillisestä vakaumuksestaan Jeesukseen avoimesti facebookissa sekä omaisilleen ja tuttavilleen Iranissa. Hän ei voi palata kotimaahansa kristillisen vakaumuksensa johdosta.

Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely, mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo hakijan vakaumuksen jääneen epäselväksi. Suullisessa käsittelyssä hakija haluaa itsensä lisäksi kuulla pastoreita, jotka ovat laatineet hakijalle lausunnot hänen kristillisen vakaumuksensa aitoudesta.

Selitykseen on liitetty D helluntaiseurakunnan johtavan pastorin E:n 31.10.2016 päivätty lausunto hakijan osallistumisesta seurakunnan toimintaan.

A on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle D helluntaiseurakunnan työntekijöiden lausunnon.

Maahanmuuttovirasto on antanut vastaselityksen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Iranilaisista kristinuskoon kääntyneistä suurin osa on evankelisia protestantteja, joita on arvioitu olevan maassa noin 70 000. Protestanttisia kirkkoja on toiminut Iranissa 1800-luvulta lähtien. Protestanttisten kirkkojen toiminta vaikeutui Iranissa vuonna 2010 turvallisuusneuvoston päätettyä, että persiankieliset jumalanpalvelukset kirkoissa tulee kokonaan lopettaa. Virallisten kirkkojen toiminnan rajoitukset ovat johtaneet niin sanottuun kotikirkkoilmiöön. Aktiivista kotikirkkotoimintaa eli yksityistiloissa tapahtuvaa kristillistä uskonnonharjoitusta on raportoitu ympäri Irania. Iranin viranomaiset kohdistavat toimiaan järjestäytyneitä kotikirkkoverkostoja ja persiankielisiä jumalanpalveluksia pitäviä protestanttisia kirkkoja vastaan, jotta syntyperäiset muslimit eivät kääntyisi kristinuskoon.

Iranista ei ole saatavilla kattavasti tilastoitua tietoa kristittyihin kohdistuvien oikeudenloukkausten, kuten pidätysten ja vankeustuomioiden määristä. Useat tahot – kuten YK:n ihmisoikeustarkkailija puolen vuoden välein ilmestyvissä raporteissaan, USA:n ulkoministeriö vuosittaisissa uskonnonvapausraporteissaan, ihmisoikeusjärjestöt sekä erityisesti kristittyihin kohdistuvia oikeudenloukkauksia yksityiskohtaisesti raportoivat kristilliset järjestöt – kuitenkin seuraavat kristittyjen tilannetta Iranissa ja raportoivat kristittyihin kohdistetuista oikeudenloukkauksista (esm. Article 18, Elam, Mohabat News, Farsi Christian News Network, Christian Solidarity Worldwide, Middle East Concern, Open Doors World Watch Monitor, Vocir). Ihmisoikeusjärjestö Iran Human Rights Documentation Centerin maaliskuussa 2016 päivitetyn listauksen mukaan Iranissa oli yhteensä ainakin 821 mielipidevankia. Uskonnon perusteella vangittuja oli näistä 255, joista 24 oli kristinuskoon kääntyneitä. Valtaosa uskonnon takia vangituista oli sunneja tai bahaita. World Watch Monitorin marraskuussa 2016 päivitetyn listauksen mukaan vuoden 2016 aikana 93 kristittyä pidätettiin Iranin viranomaisten toimesta 15 eri pidätyksessä.

Useimmat kotikirkkoratsioiden yhteydessä pidätetyt vapautuvat muutaman päivän sisällä ilman virallisia syytteitä. Viranomaiset silti kuulustelevat kotikirkkojen jäseniä ja saattavat pelotella apostasiasyytteillä painostaakseen jäseniä luopumaan kristillisestä toiminnasta. Yleensä kotikirkkoratsian yhteydessä pidätetyt ensikertalaiset vapautuvat kuulustelujen jälkeen allekirjoittamalla sitoumuksen, jolla lupaavat olla osallistumatta kristittyyn julkiseen toimintaan, kuten kotikirkkojen jumalanpalveluksiin tai lähetystyöhön. Useamman vuoden vankeustuomioihin on tuomittu protestanttisten seurakuntien ja kotikirkkoverkostojen johtajia, pastoreita ja muita julkisesti lähetystyötä tehneitä henkilöitä. (DIS 2014; DIS, Landinfo & DRC 2013, 29; ICHRI 2013, Maatietopalvelu 2017)

Kristinuskoon kääntyneiden iranilaisten paluusta Iraniin ei ole saatavilla tutkittua tietoa, mutta yleisen käsityksen mukaan ongelmia syntyy lähinnä, jos henkilö pyrkii tekemään lähetystyötä tai muuten tuomaan uskoaan julkisesti esiin. Valtion mielenkiinto kohdistuu enemmän julkiseen uskonharjoitukseen ja lähetystyöhön kuin sisäiseen vakaumukseen.

Maahanmuuttovirasto toteaa edellä esitetyn maatiedon perusteella, että vaikka tarkkoja tietoja kristittyjen käännynnäisten pidätysten ja tuomioiden lukumääristä ei ole saatavilla, kristittyihin kohdistuneista oikeudenloukkauksista Iranissa raportoidaan laajasti sekä kansainvälisten ihmisoikeustarkkailijoiden että järjestötoimijoiden toimesta. Viranomaisten kristittyihin kohdistuneet oikeudenloukkaukset ovat saaneet laajaa kansainvälistä huomiota, mikä on kiusallista Iranille. Protestanttiset kirkot eivät pysty toimimaan avoimesti Iranissa, mutta yksityisissä tiloissa järjestettävä kotikirkkotoiminta on laajamittaista. Evankelisia protestantteja on Iranissa maatiedon mukaan useita kymmeniä tuhansia. Maahanmuuttovirasto katsoo, että käännynnäisten määrään nähden kristittyjen pidätyksiä ei voida pitää yleisinä.

UNHCR:n ohjeistuksessa uskontoon perustuvaa suojeluntarvetta koskien kehotetaan kiinnittämään erityistä huomiota siihen, onko kääntyminen tullut kotimaan viranomaisten tietoon ja miten nämä suhtautuisivat asiaan. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan maatieto ei anna syytä epäillä, että yksittäinen kristinuskoon kääntynyt Iranin kansalainen on Iranin viranomaisten erityisen mielenkiinnon kohteena, vaikka hän harjoittaisi edelleen kristinuskoaan. Näin ollen myöskään Iranin kansalaiset, jota ovat Suomessa osallistuneet seurakuntien toimintaan, eivät pääsääntöisesti ole vaarassa joutua vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi palatessaan kotimaahansa.

Käytettävissä oleva lähtömaatieto tukee sitä Maahanmuuttoviraston näkemystä, että hakijalla ei ole perusteltua pelkoa vainosta uskonnon perusteella palatessaan kotimaahansa.

A:lle on annettu tiedoksi Maahanmuuttoviraston vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, miten turvapaikanhakijan uskonnollista kääntymistä ja kääntymisen aitoutta on arvioitava erityisesti silloin, kun uskonnollinen kääntyminen on tapahtunut hakijan kotimaasta lähdön jälkeen eli niin kutsutussa sur place -tilanteessa. Tähän liittyen on ratkaistava, missä tilanteessa turvapaikanhakijan uskottavuuden arviointi edellyttää suullisen käsittelyn toimittamista hallinto-oikeudessa turvapaikanhakijan valituksen johdosta, jos hänen turvapaikkahakemuksensa on hylätty muun muassa sillä perusteella, ettei hakijan uskonnollista kääntymistä ole pidetty aitona.

2. Sovellettavat oikeusohjeet kansainvälisen suojelun osalta

2.1 Perustuslaki

Suomen perustuslain 11 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on uskonnon ja omantunnon vapaus. Saman pykälän 2 momentin mukaan uskonnon ja omantunnon vapauteen sisältyy oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa, oikeus ilmaista vakaumus ja oikeus kuulua tai olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan. Kukaan ei ole velvollinen osallistumaan omantuntonsa vastaisesti uskonnon harjoittamiseen.

2.2 Kansainväliset sopimukset

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 18 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapauteen. Tämä oikeus sisältää vapauden tunnustaa omavalintaista uskontoa tai uskoa taikka omaksua se sekä vapauden joko yksinään tai yhdessä muiden kanssa julkisesti tai yksityisesti harjoittaa uskontoaan tai uskoaan jumalanpalveluksissa, uskonnollisissa menoissa, hartaudenharjoituksissa ja opetuksessa.

Artiklan 2 kohdan mukaan ketään ei saa saattaa sellaiselle pakotukselle alttiiksi, joka rajoittaa hänen vapauttaan tunnustaa tai valita oman valintansa mukainen uskonto tai usko.

Artiklan 3 kohdan mukaan henkilön vapaudelle tunnustaa uskontoaan tai uskoaan voidaan asettaa vain sellaisia rajoituksia, jotka on säädetty lailla ja jotka ovat välttämättömiä suojelemaan yleistä turvallisuutta, järjestystä, terveydenhoitoa tai moraalia tahi muiden perusoikeuksia ja -vapauksia.

Artiklan 4 kohdan mukaan yleissopimuksen sopimusvaltiot sitoutuvat kunnioittamaan vanhempain ja tarvittaessa laillisten holhoojain vapautta taata lastensa uskonnollinen ja moraalinen opetus omien vakaumustensa mukaan.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus ajatuksen-, omantunnon- ja uskonnonvapauteen. Tämä oikeus sisältää vapauden vaihtaa uskontoa tai uskoa ja vapauden tunnustaa uskontoaan tai uskoaan joko yksin tai yhdessä muiden kanssa julkisesti tai yksityisesti jumalanpalveluksissa, opettamalla, hartaudenharjoituksissa ja uskonnollisin menoin.

Saman artiklan 2 kohdan mukaan henkilön vapaudelle tunnustaa uskontoaan tai uskoaan voidaan asettaa vain sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa yleisen turvallisuuden vuoksi, yleisen järjestyksen, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 10 artikla koskee oikeutta ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapauteen. Sen 1 kohta vastaa sanamuodoltaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 9 artiklan 1 kohtaa.

Pakolaisen oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohdan mukaan pakolainen on jokainen henkilö, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaluokkaan kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, oleskelee kotimaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan; tai joka olematta minkään maan kansalainen oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella ja edellä mainittujen seikkojen tähden on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne.

2.3 Ulkomaalaislain säännökset esitöineen

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Ulkomaalaislain 87 a §:n 1 momentin mukaan vainoksi katsotaan teot, jotka ovat laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi sellaisia, että ne loukkaavat vakavasti perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia. Vainoksi katsotaan myös vakavuudeltaan vastaava kertymä sellaisia tekoja, joihin kuuluu ihmisoikeusloukkauksia.

Ulkomaalaislain 87 b §:n 1 momentin mukaan vainon syitä arvioitaessa otetaan huomioon ainakin alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen ja poliittiseen mielipiteeseen sekä tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen liittyvät tekijät siten kuin jäljempänä pykälässä säädetään.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan vainon syinä uskontoon kuuluvat erityisesti teistiset, ei-teistiset ja ateistiset uskomukset, osallistuminen yksityisesti tai julkisesti, yksin tai yhdessä uskonnon harjoittamiseen tai siitä pidättäytyminen, muut uskonnolliset toimet tai mielipiteet taikka uskontoon perustuva tai uskonnon määräämä henkilökohtainen tai ryhmän käyttäytyminen.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty,

mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain 88 b §:n mukaan edellä 87 §:n 1 momentissa tarkoitettu perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi tai 88 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen vaara joutua kärsimään vakavaa haittaa voi perustua kotimaasta tai pysyvästä asuinmaasta lähdön jälkeisiin tapahtumiin tai sellaisiin toimiin, joihin hakija on lähtönsä jälkeen osallistunut.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 166/2007 vp) todetaan ulkomaalaislain 88 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi direktiivin 5 artiklaan perustuva 88 b §, joka koskee kansainvälisen suojelun tarpeen ilmenemistä niin kutsutussa sur place -tilanteessa. Ehdotetun uuden pykälän mukaan perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellinen vaara joutua kärsimään vakavaa haittaa voi perustua tapahtumiin tai toimiin, joihin hakija on kotimaasta tai pysyvästä asuinmaasta lähtönsä jälkeen osallistunut. Voimassa olevassa ulkomaalaislaissa ei ole tämän sisältöistä pykälää, ja direktiivin täytäntöönpanon ja hakijan oikeusturvan kannalta on tärkeää, että sur place -tilanteesta säädetään laissa.

On olemassa tilanteita, joissa kansainvälisen suojelun tarve syntyy vasta ulkomaalaisen lähdettyä kotimaastaan tai pysyvästä asuinmaastaan. Kyseeseen voi tulla tilanne, jossa turvapaikanhakijan kotimaan tai pysyvän asuinmaan olosuhteet ovat muuttuneet. Myös hakijan oma tilanne on voinut muuttua tavalla, joka tekee paluun kotimaahan tai pysyvään asuinmaahan mahdottomaksi. Hakija voi olla suojelun tarpeessa sellaisten omien toimiensa vuoksi, joihin hän on osallistunut lähtönsä jälkeen. Kyseiset toimet voivat perustua hakijan kotimaassa tai pysyvässä asuinmaassa omaksumaan vakaumukseen tai suuntautumiseen ja ilmentää sitä. Pykälää sovellettaessa on kuitenkin otettava huomioon, että jokaiselle kuuluviin uskonnon- ja sananvapauteen sekä kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen kuuluu myös oikeus vaihtaa uskontoa tai vakaumusta tai ryhtyä poliittisesti aktiiviseksi milloin tahansa, myös kotimaasta tai pysyvästä asuinmaasta lähdön jälkeen. Kansainvälisen suojelun tarvetta arvioitaessa on otettava huomioon, ovatko tällaiset hakijan toimet tulleet kotimaan tai pysyvän asuinmaan viranomaisten tietoon ja miten he niihin suhtautuisivat."

2.4 Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 13.12.2011 antaneet direktiivin 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi).

Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2 artiklan d alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’pakolaisella’ kolmannen maan kansalaista, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan, ja kansalaisuudetonta henkilöä, joka oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella edellä mainittujen seikkojen tähden ja on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne ja jota 12 artikla ei koske.

Direktiivin 9 artiklassa säädetään vainoksi katsottavista teoista. 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jotta tekoa pidetään Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdassa tarkoitettuna vainoksi katsottavana tekona, sen on oltava laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi niin vakava, että se muodostaa vakavan loukkauksen ihmisten perusoikeuksia vastaan ja erityisesti niitä oikeuksia vastaan, joista ei voida poiketa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen 15 artiklan 2 kohdan nojalla.

Direktiivin 10 artiklassa säädetään vainon syistä. 10 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan arvioidessaan vainon syitä jäsenvaltioiden on otettava huomioon seuraavat seikat:

b) uskonnon käsitteeseen kuuluvat erityisesti teistiset, ei-teistiset ja ateistiset uskomukset, osallistuminen yksityisesti tai julkisesti, yksin tai yhdessä muiden kanssa muodolliseen uskonnonharjoittamiseen tai siitä pidättäytyminen, muut uskonnolliset toimet tai mielipiteet tai uskontoon perustuva tai uskonnon määräämä henkilökohtainen tai ryhmän käyttäytyminen.

2.5. Oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuin

Yhdistetyissä asioissa C-71 ja C-99/11, 5.9.2012 antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin on muun ohella käsitellyt 21.12.2013 asti voimassa olleen kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (niin kutsuttu aiempi määritelmädirektiivi) 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan säännöstä, joka vastaa sisällöltään uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin kyseistä säännöstä sekä 2 artiklan c alakohdan säännöstä, joka vastaa sisällöltään uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2 artiklan d alakohtaa.

Unionin tuomioistuin on muun ohella lausunut, että uskonnonvapautta koskevan oikeuden loukkaus voi olla direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettua vainoa, jos turvapaikanhakija sen vuoksi, että hän käyttää tätä vapautta alkuperämaassaan, altistuu todelliselle vaaralle siitä, että hän esimerkiksi joutuu syytteeseenpanon kohteeksi taikka epäinhimillisen tai halventavan seuraamuksen kohteeksi jonkin direktiivin 6 artiklassa tarkoitetun toimijan taholta (tuomion 67 kohta). Kun otetaan huomioon, että direktiivin 10 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määriteltyyn uskonnon käsitteeseen kuuluvat myös osallistuminen yksin tai yhdessä julkisesti muodolliseen uskonnonharjoittamiseen, tällaisen osallis-tumisen kieltäminen voi olla direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu riittävän vakava teko ja näin ollen vainoa, jos se asianomaisessa alkuperämaassa aiheuttaa todellisen vaaran siitä, että hakija joutuu esimerkiksi syytteeseenpanon kohteeksi taikka epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai seuraamuksen kohteeksi jonkin direktiivin 6 artiklassa tarkoitetun toimijan taholta (tuomion 69 kohta).

Tuomioistuin on todennut, että direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että

- jokaista uskonnonvapauteen puuttumista, jolla loukataan perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohtaa, ei voida pitää kyseisessä direktiivin säännöksessä tarkoitettuna "vainoksi katsottavana tekona"

- kyseisen vapauden ulkoiseen ilmaisemiseen puuttuminen voi olla vainoksi katsottava teko ja

- sen arvioimiseksi, voiko uskonnonvapautta koskevaan oikeuteen puuttuminen, jolla rikotaan perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohtaa, olla vainoksi katsottava teko, toimivaltaisten viranomaisten on tutkittava asianomaisen henkilökohtaisten olosuhteiden perusteella, altistuuko asianomainen sen vuoksi, että hän käyttää tätä vapautta alkuperämaassaan, todelliselle vaaralle siitä, että hän joutuu esimerkiksi syytteeseenpanon kohteeksi taikka epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai seuraamuksen kohteeksi jonkin direktiivin 6 artiklassa tarkoitetun toimijan taholta (tuomion 72 kohta).

Tuomioistuin on lausunut, ettei missään ( - - ) todeta, että arvioitaessa sitä, kuinka suuri vaara henkilöllä on tosiasiallisesti joutua vainoksi katsottavien tekojen kohteeksi tietyssä tilanteessa, olisi otettava huomioon se mahdollisuus, että hakija voisi välttää vainolle altistumisen vaaran luopumalla kyseessä olevasta uskonnollisesta toiminnasta ja tämän vuoksi suojasta, joka direktiivillä pyritään hänelle pakolaisaseman tunnustamisella takaamaan (tuomion 78 kohta). Tuomioistuin on todennut, että ( - -) direktiivin 2 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että hakijalla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi, kun toimivaltaiset viranomaiset hakijan henkilökohtaisten olosuhteiden perusteella arvioivat, että on kohtuullista olettaa, että hän palatessaan alkuperämaahansa harjoittaa uskonnollista toimintaa, joka altistaa hänet tosiasialliselle vaaralle joutua vainotuksi. Pakolaisaseman myöntämistä koskevaa hakemusta tapauskohtaisesti arvioidessaan viranomaiset eivät voi kohtuudella edellyttää, että hakija luopuu tästä uskonnollisesta toiminnasta (tuomion 80 kohta).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on 23.3.2016 antanut tuomion asiassa F.G. v. Ruotsi, joka koskee kansainvälistä suojelua Ruotsista hakeneen, Ruotsiin saapumisensa jälkeen kristityksi kääntyneen Iranin kansalaisen palauttamista Iraniin. Ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan linjannut sitä, mikä velvollisuus kansallisilla viranomaisilla on ollut selvittää valittajan uskonnollista kääntymistä, hänen uskonsa vakavuutta, kuinka hän harjoittaisi kristinuskoa Ruotsissa ja kuinka hän aikoisi harjoittaa sitä Iranissa.

Tuomioistuin on muun ohessa todennut, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus omasta aloitteestaan arvioida ja selvittää niitä riskejä, joita islaminuskosta kristinuskoon kääntynyt valittaja mahdollisesti voisi kohdata, mikäli hänet palautettaisiin Iraniin. Koska kansalliset viranomaiset eivät olleet lainkaan arvioineet valittajan uskonnollisen kääntymisen merkitystä, asia tuli tutkia uudelleen kansallisesti. Mikäli tätä arviointia ei kaikki asiassa kertynyt selvitys huomioon ottaen suoritettaisi, asiassa voitaisiin rikkoa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 ja 3 artiklaa (tuomion kohdat 156 -158).

3. Sovellettavat oikeusohjeet hallintolainkäyttömenettelyn osalta

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, päätöksen tehnyttä tai muuta viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin (433/1999) mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

KHO 2009:87 Turvapaikanhakija A, joka oli kertonut olevansa sunnimuslimi, oli hallinto-oikeuden hylkäävän päätöksen jälkeen valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa aikaisempien turvapaikkaperusteiden lisäksi kertonut liittyneensä helluntaiseurakuntaan ja ottaneensa siellä kasteen.

Korkein hallinto-oikeus ei ottanut ensi asteena tutkittavakseen tähän valitusperusteeseen liittyviä kysymyksiä, vaan palautti asian hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeuden tulee järjestää asiassa suullinen käsittely, jossa selvitetään kääntymisen olosuhteita ja aitoutta.

Perusteluissa KHO totesi, että ulkomailla tapahtunut kristityksi kääntyminen voi eri tavoin tulla Iranin viranomaisten tietoon. Ei ole poissuljettua, että islamista luopuminen ja kääntyminen kristityksi aiheuttaisivat vainon tai epäinhimillisen kohtelun vaaraa Iranissa. Iranin parlamentti on saatavissa olevien tietojen mukaan 9.9.2008 hyväksynyt uuden rikoslain, johon on otettu islamista luopumista koskevia rangaistussäännöksiä. Vaikka säännöksiä ei käytettävissä olevan selvityksen mukaan ole vielä vahvistettu noudatettaviksi, tällaisen säännöksen näin pitkällä olevan valmistelun on katsottava korostavan entisestään kieltoa luopua islamista. Kehitys on otettava huomioon kun arvioidaan kristityksi kääntyneiden tarvetta kansainväliseen suojeluun.

KHO 2011:114 Suomeen puolisonsa ja lapsensa kanssa tullut islamilainen turvapaikanhakija oli kertonut, että perhe joutui lähtemään kotimaastaan, koska hän oli joutunut siellä pidätetyksi kiinnostuttuaan kristinuskosta. Kirjallisen selvityksen mukaan puolisot ovat Suomessa oleskelunsa aikana liittyneet Jehovan todistajat -nimiseen uskonnolliseen yhdyskuntaan ja osallistuneet alaikäisen lapsensa kanssa aktiivisesti seurakunnan toimintaan.

Islaminuskosta kääntymisestä voi seurata turvapaikanhakijoiden kotimaassa kuolemanrangaistus. Ottaen huomioon jo hallinto-oikeudessa esitetty kirjallinen selvitys uskonnon harjoittamisesta hallinto-oikeus ei ole voinut hylätä valitusta järjestämättä suullista käsittelyä. Suullisessa käsittelyssä olisi mahdollista saada tarkempia tietoja kääntymisen olosuhteista ja aitoudesta sekä siitä, miten muutoksenhakijat tulisivat kotimaassaan uskontoaan harjoittamaan ja mitä seuraamuksia siitä voisi heille aiheutua. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin sille uudelleen käsiteltäväksi.

KHO 2016:81 Muutoksenhakijan Maahanmuuttovirastolle tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ei ollut perustunut hänen omaan uskonnolliseen vakaumukseensa, vaan tuossa vaiheessa hän oli vedonnut lähinnä eräisiin läheisiään koskeviin seikkoihin. Hallinto-oikeudessa hän oli ilmoittanut, että hän oli luopunut islamin uskosta ja pyytänyt, että asiassa järjestetään suullinen käsittely.

Irania koskevan ajantasaisen maatiedon mukaan islaminuskosta luopumisesta voi seurata vainoa tai epäinhimillistä kohtelua, islamilaisen lain mukaan jopa kuolemantuomio. Tämän vuoksi ei voida sulkea pois, että islamista luopuminen aiheuttaa ulkomaalaislain 6 luvussa määritellyn kansainvälisen suojelun tarpeen. Edellä mainittuun nähden hallinto-oikeuden ei olisi tullut ratkaista asiaa selvittämättä perusteellisesti muutoksenhakijan uskonnosta luopumiseen liittyviä seikkoja samoin kuin Iranin yleistä tilannetta.

Muutoksenhakija oli vielä esittänyt, että hän oli sittemmin kääntynyt kristityksi. Tämä seikka oli tuotu esille vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kysymystä ei ollut perusteltua ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi enemmälti ratkaistavaksi. Kansainvälisen suojelun tueksi esitetyt seikat olivat kehittyneet hallinto-oikeuden ratkaisun jälkeen siinä määrin, että asiaa ei ollut myöskään perusteltua palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottiin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

4. Asiassa esitetty selvitys

Iranin kansalainen A on hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua 11.12.2015. Turvapaikkapuhuttelussa hän on kertonut haluavansa kääntyä kristinuskoon, sillä Iranissa hänellä on ollut ongelmia islaminuskon kanssa.

Turvapaikanhakija on kastettu D helluntaiseurakunnassa 2.2.2016. Hän on esittänyt hallinto-oikeudelle D helluntaiseurakunnan pastorin 27.3.2016 päivätyn lausunnon, jonka mukaan hakija on vakaumuksellinen kristitty ja aktiivisesti mukana seurakunnan toiminnassa. Hakija on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle pastorin 31.10.2016 antaman todistuksen sekä D helluntaiseurakunnan työntekijöiden 12.11.2016 päivätyn lausunnon. Näiden mukaan hakija on ennen kastetta osallistunut farsinkieliseen opetukseen, joka vastaa luterilaisen kirkon rippikoulun oppimäärää. Kasteen jälkeen hän ollut aktiivinen seurakunnan jäsen ja osallistunut monenlaiseen vapaaehtoistyöhön seurakunnassa.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä esitetyn edelleen ajankohtaisena pidettävän Irania koskevan maatiedon mukaan Iran on islamilainen valtio, eikä maassa ole uskonnonvapautta, vaikka kristinusko on maan perustuslaissa hyväksytty uskonnoksi. Sharia-lain mukaan muslimeilla ei ole oikeutta vaihtaa uskontoaan ja islaminuskosta luopuminen on lailla kielletty. Islaminuskosta kääntymisestä voi seurata vainoa tai epäinhimillistä kohtelua, ja kristityt voivat joutua väkivallan, uhkailun, seurannan ja pidätyksien kohteeksi.

5. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Suomen perustuslaissa ja Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa turvataan uskonnon vapaus. Tähän kuuluu myös oikeus vaihtaa uskontoa tai uskonnollista vakaumusta.

Hallinto-oikeuden ratkaistavana oleva asia on koskenut turvapaikanhakijan henkilökohtaisen uskottavuuden arviointia, kun kysymys on ollut hänen uskonnollisen kääntymisensä aitoudesta.

Uskonnollisen kääntymisen merkitys kansainvälisen suojelun perusteena riippuu turvapaikanhakijan kotimaan olosuhteista. Kääntymisen aitouden selvittäminen on olennaista sellaisissa tapauksissa, joissa kristinuskoon kääntyminen sinänsä voi johtaa vainon vaaraan kotimaassa. Oikeuskäytännössä on katsottu erityisesti, että Iranista tulleet turvapaikanhakijat voivat olla vaarassa kotimaassaan, jos he ovat kääntyneet ulkomailla kristinuskoon. Vastaavaa tarvetta kääntymisen selvittämiseen ei ole, jos turvapaikanhakijan kotimaassa ei esiinny uskontoon perustuvaa vainoa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Irania koskevan maatiedon perusteella ole syytä muuttaa käsitystä siitä, että kristinuskoon kääntyneet entiset muslimit voivat olla Iranissa vainon vaarassa palatessaan maahan. Tämän vuoksi on edelleen merkitystä sillä, onko Iranista tulevan turvapaikanhakijan kääntyminen kristinuskoon todellinen muutos hänen uskonnollisissa käsityksissään vai onko kääntymiseen vedottu yksinomaan kansainvälisen suojelun saamiseksi ilman uuden uskonnollisen vakaumuksen ja elämäntavan omaksumista.

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestö UNHCR on laatinut turvapaikkahakemuksia käsitteleville tahoille ohjeistuksen uskontoon perustuvaa suojeluntarvetta koskien. Kotimaasta lähdön jälkeistä, eli niin sanotun sur place -tilanteen aiheuttavaa uskonnollista kääntymistä koskien UNHCR ohjeistaa kiinnittämään huomiota erityisesti hakemuksen uskottavuuteen sekä kääntymisen aitouteen ja olosuhteisiin, joissa kääntyminen tapahtuu. UNHCR:n mukaan esimerkiksi uskontoa koskevien tieto-jen tarkastaminen ei ole kaikissa tilanteissa tarkoituksenmukaista ja tällöin huomioon on ainakin otettava hakijan yksilölliset olosuhteet, kuten sosiaalinen, taloudellinen ja koulutuksellinen tausta. Usein hyödyllisempää on selvittää hakijan motivaatiota kääntymiseen ja sitä, mitä vaikutuksia kääntymisellä on ollut ihmisen elämään. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota siihen, onko kääntyminen tullut kotimaan viranomaisten tietoon ja miten nämä suhtautuisivat asiaan. (UNHCR Guidelines on International Protection: Religion-Based Refugee Claims under Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 28.4.2004.)

Henkilökohtaisen uskottavuuden arvioinnin, varsinkin kun kyse on uskonnollisen kääntymisen aitoudesta, voidaan katsoa edellyttävän valitusvaiheessa hakijan itsensä suullista kuulemista samoin kuin mahdollisten todistajien kuulemista. Uskonnollista kääntymistä ei voida ottaa kansainvälisen suojelun perusteeksi ilman, että on riittävällä tavalla selvitetty kääntymisen aitoutta niin omantunnonkysymyksenä kuin elämäntapana. Samalla voidaan selvittää sitä, millainen käsitys henkilöllä itsellään on kääntyneiden asemasta kotimaassaan ja miten hän aikoo uskontoa kotimaassa harjoittaa. Kansainvälistä suojelua hakevalla tulee olla tosiasiallinen ja henkilökohtaisesti perusteltu pelko vainosta.

Korkein hallinto-oikeus on oikeuskäytännössään tarkastellut suullisen käsittelyn toimittamisen tarpeellisuutta hallinto-oikeudessa silloin, kun kysymys on uskonnollisen kääntymisen uskottavuuden arvioinnista. Tapauksissa KHO 2009:87 ja 2016:81 on ollut kyse uskonnollista kääntymistä koskevasta uudesta selvityksestä, joka on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Päätöksessä KHO 2009:87 asia palautettiin hallinto-oikeudelle, jotta kysymys uskonnollisen kääntymisen uskottavuudesta käsiteltäisiin suullisesti. Päätöksessä KHO 2016:81 asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle, koska katsottiin, ettei palauttaminen hallinto-oikeudelle ollut tarkoituksenmukaista, sillä asiassa oli tapahtunut muutoinkin sellaista uutta kehitystä, joka edellytti asian käsittelyä kansainvälisen suojelun osalta kokonaan uudelleen. Päätöksessä KHO 2011:114 oli sen sijaan kysymys jo aiemmin esille tulleen uskonnollisen kääntymisen uskottavuuden arvioinnista. Hallinto-oikeus oli hylännyt valituksen toimittamatta suullista käsittelyä. Asia palautettiin hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamista varten.

Nyt puheena olevassa asiassa turvapaikanhakija on Maahanmuuttovirastolle tekemässään kansainvälisistä suojelua koskevassa hakemuksessa vedonnut haluunsa kääntyä kristinuskoon. Myöhemmin turvapaikanhakija on kastettu ja hän on toimittanut hallinto-oikeudelle selvitystä kristityksi kääntymisestään sekä pyytänyt, että asiassa järjestetään suullinen käsittely.

Maahanmuuttoviraston päätöksessä 18.2.2016 on seikkaperäisesti käsitelty turvapaikanhakijan suhtautumista kristinuskoon ja hänen kääntymistään. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikaksi turvapaikanhakijan kertomusta kristillisestä vakaumuksestaan. Maahanmuuttoviraston loppupäätelmien mukaan turvapaikanhakija ei ole kotimaassaan harjoittanut kristinuskoa, ei ole siellä kertonut kiinnostuksestaan kristinuskoa kohtaan eikä ole Suomessa omatoimisesti pyrkinyt lisäämään kristillistä tietämystään. Maahanmuuttoviraston mukaan hakija on kertonut kristinuskon merkityksestä hänelle henkilökohtaisesti ainoastaan yleisluonteisesti ja pintapuolisesti.

Hallinto-oikeus on ratkaissut asian turvapaikanhakijan eduksi kirjallisen aineiston perusteella järjestämättä pyydettyä suullista käsittelyä. Tässä suhteessa asia eroaa päätöksestä KHO 2011:114, jossa valitus oli vastaavassa tilanteessa hylätty toimittamatta suullista käsittelyä. Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään lyhyesti todennut, ettei asiassa ole syytä epäillä hakijan kristillistä vakaumusta. Hallinto-oikeus ei ole perustellut suullisen käsittelyn pyynnön hylkäämistä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että suullista käsittelyä ei ole tullut hylätä pelkästään sen vuoksi, että hallinto-oikeus on pitänyt turvapaikanhakijaa tarkemmin perustelematta uskottavana, vaan hallinto-oikeuden olisi tullut arvioida erikseen, onko asiassa tarvetta selvittää tarkemmin kysymystä turvapaikanhakijan kristillisen kääntymisen uskottavuudesta. Tarpeeseen selvittää asiaa tarkemmin viittaa selvästi se, että hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ei käy ilmi, miten hallinto-oikeus on arvioinut turvapaikanhakijan kristillisen vakaumuksen aitoutta ja hänen kääntymiseen liittyviä motiivejaan. Toisaalta suullisen käsittelyn tarvetta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon, että Maahanmuuttovirastolla on ollut erilainen käsitys turvapaikanhakijan uskonnollisen kääntymisen aitoudesta.

Edellä mainitulla perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ottaen huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksen perustelut, ettei turvapaikanhakijan esittämästä kirjallisesta aineistosta ole käynyt ilmi sellaista kirjallista selvitystä, jonka perusteella hallinto-oikeus on voinut ratkaista kysymyksen uskonnollisesta kääntymisestä suoraan toisin kuin Maahanmuuttovirasto. Asian ratkaiseminen turvapaikanhakijan uskottavuuden osalta on edellyttänyt suullisen käsittelyn toimittamista ja hakijan henkilökohtaista kuulemista. Asian selvittäminen hallinto-oikeudessa ei ole ollut valitusasian ratkaisun kannalta riittävää. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Anna Mähönen.

Maanomistajan laatimassa ranta-asemakaavassa oli osoitettu järven ranta-alueelle luonnonsuojelualue (SL). SL-alueelle oli osoitettu 22 valtion korvattavaksi tarkoitettua rakennuspaikkaa. Kaava-asiakirjojen mukaan SL-alueella oli laajoja rantaluhtia.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli valituksen johdosta otettava kantaa muun ohella siihen, oliko asiassa ollut perusteita osoittaa SL-alueelle valtion korvattavaksi tarkoitettuja rakennuspaikkoja. Asiaa arvioitaessa oli samalla otettava kantaa myös niihin yleisiin edellytyksiin, joiden nojalla kaavassa voidaan ylipäätään osoittaa alueita luonnonsuojelualueiksi.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että valtion toteutettavaksi tarkoitetun SL-alueen osoittaminen kaavassa edellytti, että kysymys oli valtakunnallisiin luonnonsuojeluohjelmiin kuuluvasta alueesta tai muusta valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittävästä alueesta, joka täytti luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa säädetyt luonnonsuojelualueen perustamisen edellytykset. Kaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella jäi epäselväksi, olivatko kysymyksessä olevan SL-alueen luonnonarvot sellaisia, että alue olisi ollut perustettavissa luonnonsuojelualueeksi. Kaavan laatijan mukaan suojeluneuvottelut oli tarkoitus käydä vasta sen jälkeen, kun kaava oli saanut lainvoiman. Tähän nähden kaavaa laadittaessa ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyllä tavalla riittävästi selvitetty, voitiinko SL-alueet toteuttaa muodostamalla ne luonnonsuojelulain mukaisiksi luonnonsuojelualueiksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa ranta-alueen maankäyttöä järjestävässä kaavassa voidaan osoittaa korvattavaksi tarkoitettuja rakennuspaikkoja alueelle, joka sinänsä on rakentamiseen soveltuva, mutta jolle ei voida sen luonnonarvojen vuoksi sijoittaa toteutettavaa rakentamista. Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittasi kysymyksessä olevan alueen luonnonarvoista ja luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksistä lausumaansa. Asiassa ei ollut esitetty puheena olevan SL-alueen luonnonarvoista sellaista selvitystä, joka olisi voinut olla perusteena valtion korvattavaksi tarkoitettujen rakennuspaikkojen merkitsemiselle. Lisäksi oli otettava huomioon, että korvattavia rakennuspaikkoja ei voida osoittaa alueelle, joka ei sovellu rakentamiseen. Kysymyksessä olevaan kaavaan liittyvien selvitysten perusteella jäi epäselväksi, oliko korvattavia rakennuspaikkoja osoitettu alueille, joille niiden rakennuskelvottomuuden vuoksi ei olisi voitu osoittaa toteutettavaa rakennusoikeutta.

Ranta-asemakaava ei ollut muun ohella edellä lausutuilta osin perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla sellaisiin kaavan edellyttämiin selvityksiin, joiden perusteella olisi voitu arvioida kaupunginvaltuuston päätöksellä hyväksytyn kaavaratkaisun lainmukaisuutta. Kaupunginvaltuuston päätös kaavan hyväksymisestä ja hallinto-oikeuden päätös, jolla sille tehdyt valitukset oli hylätty, kumottiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (202/2005), 50 §, 55 § 3 momentti, 66 § 2 momentti, 73 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti (895/1999)

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 29.2.2016 nro 16/0064/1

Kaupunginvaltuuston päätös

Kuhmon kaupunginvaltuusto on 18.2.2014 tekemällään päätöksellä (§ 6) hyväksynyt Jonkerin ranta-asemakaavan. Kaava-alue sijoittuu Tornator Oyj:n omistamalle maa-alueelle ja se käsittää miltei koko Jonkeri-järven ranta-alueen.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Jonkerin kyläseura ry ja muiden ohella A ja B yhdistyksen asiakumppaneina sekä Kainuun luonnonsuojelupiiri ry ja Lentua-Seura ry ovat valittaneet kaupunginvaltuuston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle.

Jonkerin kyläseura ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että valtuuston päätös kumotaan. Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kaavaa laadittaessa ei ole tarkasteltu suunniteltua rakentamista ranta-alueiden mitoituksen, rantamaiseman, vesiensuojelun ja riittävien yhtenäisten rakentamattomaksi jätettävien alueiden kannalta.

Kaava muuttaisi luonnontilaisen ja erämaisen rakentamattoman ympäristön rakennetuksi vapaa-ajan asumisen ja matkailurakentamisen alueeksi. Jonkeri-järvi on maantieteelliseltä ja liikenteelliseltä sijainniltaan erittäin syrjäinen. Kaava ei tukeudu olemassa oleviin matkailu- ja lomarakennuskeskittymiin.

Kaavaa laadittaessa Jonkeri-järven rantaviiva ja rakentamisen mitoitusarvot on määritelty virheellisesti, koska niissä ei ole otettu huomioon suorantojen suurta osuutta järven rannoista. Rantaviivaa muunnettaessa ei ole ilmeisesti otettu myöskään huomioon kapeita niemiä ja salmia. Todellinen rakentamistiheys on 2–3 kertaa suurempi kuin kaava-asiakirjoissa esitetään. Rakentamisen mitoituksen virheellisyys ilmenee välillisesti kaavamääräyksestä, jolla on osoitettu valtion korvattavaksi noin 20 rakennuspaikan rakennusoikeudet. Korvausvelvollisuuden on katsottu syntyvän, koska luonnonsuojelualueelta ei ole ollut mahdollista siirtää rakennuspaikkoja muualle. Tämä johtuu siitä, että alueen kaikki tai lähes kaikki rakentamiskelpoiset rannat on kaavoitettu rakennuspaikoiksi.

Kaavassa ei ole varattu riittävästi ranta-alueita jokamiehen oikeuksiin kuuluvaan virkistyskäyttöön. Pisimmät yhtenäiset rannat sijaitsevat järven pohjoisrannalla ja itäpäässä valtaosin rantautumiskelvottomilla suo- ja luhta-alueilla sekä kaavassa suojelualueiksi osoitetuilla alueilla. Suorannat eivät palvele jokamiehenoikeuksia, koska niille ei voi rantautua eikä leiriytyä.

Kainuun luonnonsuojelupiiri ry ja Lentua-Seura ry ovat valituksessaan vaatineet, että valtuuston päätös on kumottava. Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kaavan kokonaismitoitus on laskettu virheellisesti. Mitoituksesta ei ilmene, kuinka poikkeava Jonkeri-järvi on sellaisten rantojen osalta, jotka ovat rakentamiseen tai virkistäytymiseen sopimattomia. Tällaisia ovat muun muassa märät, soiset rannat. Rakentamiseen ja virkistyskäyttöön kelpaamattomien suorantojen osuus rannoista on yli kolmasosa. Kaavan rakennuspaikkamitoitus on liian korkea, kun otetaan huomioon alueen erityiset luontoarvot.

Kaavassa rakennusoikeuksia on perusteettomasti siirretty perustettavalta suojelualueelta valtion korvattavaksi noin 20 rakennuspaikan verran, koska rakennuspaikkoja ei perustelujen mukaan ole voitu siirtää muualle. Tämä osoittaa kaavan ylimitoitetuksi. Rakennusoikeuksia ei ole voitu siirtää muualle, koska kaavaan merkityillä uusilla rakennuspaikoilla on käytetty kaikki niin sanotut kovat rannat. Kaava-alueelle ei jää käytännössä lainkaan yleiseen virkistykseen sopivia rantoja. Siitä, miten ja miksi valtuusto on päättänyt synnyttää valtiolle korvausvelvollisuuden, ei ole esitetty dokumentteja. Päätös valtion korvausvelvollisuudesta on siten perusteeton.

Kaupunginhallitus on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitukset hylätään.

Tornator Oyj on kaava-alueen maanomistajana antanut valitusten johdosta selityksen.

Jonkerin kyläseura ry ja sen asiakumppanit sekä Kainuun luonnonsuojelupiiri ry ja Lentua-Seura ry ovat antaneet vastaselitykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt Jonkerin kyläseura ry:n ja sen asiakumppanien sekä Kainuun luonnonsuojelupiiri ry:n ja Lentua-Seura ry:n valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut valitusten hylkäämistä muun ohella seuraavasti:

Suunnittelun lähtökohta ja kaavan kuvausta

Asiakirjoista ilmenee, että pinta-alaltaan noin 37 neliökilometrin suuruinen suunnittelualue sijaitsee Kuhmon kaupungin Jonkerin kylässä Jonkerin (Jonkerinjärvi) ranta-alueella keskustaajaman kaakkoispuolella noin 40 kilometrin päässä kaupungin keskustasta. Ranta-asemakaavan laadinta on tullut vireille kaava-alueen maanomistajan Tornator Oyj:n aloitteesta. Alue on lähes rakentamatonta ja metsätalouskäytössä. Kaikki suunnittelualueen yli hehtaarin suuruiset saaret ovat rakentamattomia. Jonkerin rannalla on 11 olemassa olevaa rakennuspaikkaa, joista kaksi sijaitsee suunnittelualueella. Suunnittelualueen rakennuspaikoilla sijaitsevat asuinrakennukset ovat Tornator Oyj:n omistuksessa ja lomakäytössä.

Kainuun maakuntakaavassa 2020 suunnittelualueen maa-alueet on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Suunnittelualueen eteläosan poikki on osoitettu moottorikelkkailureitti. Suunnittelualueelle on osoitettu kohdemerkinnällä kaksi maakunnallisesti merkittävää muinaismuistokohdetta Kirkkoniemi ja Kalmosaaret (yhteinen merkintä) sekä Jonkerin kivi, (Stolbovan rauhan rajakivi).

Suunnittelualueella ei ole voimassa yleiskaavaa.

Jonkerin ranta-asemakaava, joka on maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ssä tarkoitettu ranta-asemakaava, koskee osaa Tornator Oyj:n omistamasta tilasta RN:o 27:5. Asemakaavalla muodostuvat korttelit 1–7, 16–33 ja 35 sekä virkistysalueet, venevalkamat, luonnonsuojelualueet, maa- ja metsätalousalueet sekä vesialueet. Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaavan tarkoituksena on osoittaa suunnittelualueelle lomarakennuspaikkoja ja matkailurakentamista sekä retkeilyyn liittyviä virkistystoimintoja. Ranta-asemakaavan tavoitteena on kehittää Jonkerin aluetta virkistys-, vapaa-ajanvietto- ja matkailukohteena ihmisille, jotka etsivät luonnon rauhaa ja erämaisia olosuhteita.

Kaavassa suunnittelualueen luoteis- ja pohjoisosiin Pyykönniemeen ja Pullusenniemeen sekä myös alueen itä- ja koillisosiin on osoitettu yhteensä 72 lomarakennuspaikkaa loma-asuntojen korttelialueille (RA ja RA-2). Kaksi lomarakennuspaikoista on olemassa olevia. Kaavaselostuksen mukaan loma-asuntojen korttelialueilla tonttien koko on noin 6 000 neliömetriä, leveys noin 60 metriä ja syvyys noin 100 metriä. Rakennuspaikat on ryhmitelty pääasiassa 3–5 rakennuspaikan kokoisiin kortteleihin.

Kaavassa Kylmäniemeen (kortteli 16) ja Kaunisniemeen (kortteli 20) on osoitettu matkailupalvelujen alueet (RM ja RM-1). Mainituille matkailupalvelujen alueille on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 11 700 kerrosalaneliömetriä, josta 10 000 kerrosalaneliömetriä Kylmäniemeen ja 1 700 kerrosalaneliömetriä Kaunisniemeen. Kaavaselostuksen mukaan matkailupalvelujen alueille osoitetut rakennusoikeudet kerrosaloina vastaavat noin 34:ää omarantaista rakennuspaikkaa.

Kaavassa Jonkerin kaakkois- ja eteläosan rantavyöhyke, eteläosan saaret, Ahvenniemi ja Kylmävaaran länsiosa on osoitettu luonnonsuojelualueiksi (SL). Luonnonsuojelualuetta koskevissa kaavamääräyksissä on muun ohella määrätty, että alueella ei saa suorittaa ennen luonnonsuojelualueen perustamista sen luonnontilaa muuttavia toimenpiteitä. Suojelumääräys on voimassa, kunnes alueesta on muodostettu luonnonsuojelulain mukainen luonnonsuojelualue.

Kaavassa on osoitettu valtion toimesta korttelikohtainen korvattavien rakennuspaikkojen lukumäärä luonnonsuojelualueella merkinnällä RA-korv, jonka yhteydessä on alleviivatulla luvulla ilmaistu korvattavan rakennusoikeuden määrä tonttikohtaisesti. Poistettavia rakennuspaikkoja on kaavassa merkitty luonnonsuojelualueelle kaikkiaan 22, joilla olisi rakennusoikeutta laskennallisesti 4 040 kerrosalaneliömetriä.

Kaava-alueelle on aluerajausmerkinnällä (luo) osoitettu useita luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita, jotka kaavamääräyksen mukaan säilytetään luonnontilaisina.

Alue Kirkkoniemestä ja Kalmosaaret on osoitettu muinaismuistoalueiksi (SM-6 ja SM-7). Kaava-alueelle on aluerajausmerkinnöillä (sm) osoitettu alueen osia, joilla sijaitsee muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteä muinaisjäännös.

Suunnittelualue on muutoin osoitettu pääosin maa- ja metsätalousalueeksi (M) tai maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Lähinnä alueen pohjoisosiin erityisesti saariin on osoitettu virkistysalueita (V ja V-1). Suunnittelualueelle on osoitettu neljä venevalkamaa (LV).

Keskeiset vaikutusten selvittämiseen ja kaavan sisällölliseen lain­mukaisuuteen liittyvät sovellettavat oikeusohjeet

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvoston 30.11.2000 hyväksymien ja päätöksellään 13.11.2008 tarkistamien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3. (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) tarkistettujen yleistavoitteiden mukaan yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa ja mahdollisuuksien mukaan asuinalueiden läheisyydessä siten, että henkilöautoliikenteen tarve on mahdollisimman vähäinen. Mainitun kohdan erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä tulee edistää energian säästämistä. Alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4. (Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat, 13.11.2008) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota. Alueidenkäytön suunnittelussa rantaan tukeutuva loma-asutus on suunniteltava siten, että turvataan luontoarvoiltaan arvokkaiden ranta-alueiden säilyminen sekä loma-asumisen viihtyisyys.

Alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.7. (Luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityiset aluekokonaisuudet, 13.11.2008) yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään muiden ohella Vuoksen vesistöalueen säilymistä luonto- ja kulttuuriarvojen kannalta erityisen merkittävänä aluekokonaisuutena. Samalla varmistetaan, että asumisen ja elinkeinotoiminnan harjoittamisen edellytykset säilyvät. Alueiden erityispiirteet tunnistetaan ja alueidenkäyttö sovitetaan mahdollisimman tasapainoisesti yhteen poikkeuksellisten luonnonolojen, luonnon kestokyvyn ja kulttuuriarvojen turvaamiseksi. Samalla tuetaan luonnonoloihin sopeutuneiden omaleimaisten kylä- ja kulttuuriympäristöjen säilymistä ehyinä. Vuoksen vesistöalueella ohjataan matkailua, vesistöjen virkistyskäyttöä ja vesiliikennettä sekä rakentamista ja muuta maankäyttöä siten, että järviluonnon, maiseman ja kulttuuriperinnön erityispiirteet säilyvät.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.7. yleistavoitteiden toteuttamisen edistämiseksi on laadittu Vuoksen vesistöaluetta koskeva alueidenkäyttötavoitteita täydentävä selvitys "VAT Vuoksi, Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Vuoksen vesistöalueella" (Etelä-Savon ympäristökeskuksen raportteja 4/2007).

Vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Ranta-asemakaavan sisältö

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa. Lain 39 §:n 1 momentin yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus.

Muinaismuistolain 1 §:n 1 momentin mukaan kiinteät muinaisjäännökset ovat rauhoitettuja muistoina Suomen aikaisemmasta asutuksesta ja historiasta. Pykälän 2 momentin mukaan ilman tämän lain nojalla annettua lupaa on kiinteän muinaisjäännöksen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen, vahingoittaminen, poistaminen ja muu siihen kajoaminen kielletty.

Kaava-alueen rajaus

Kaava-alue muodostuu tilan RN:o 27:5 Jonkerin ranta-alueella ja järven saarissa sijaitsevista alueista, jotka ovat Tornator Oyj:n omistuksessa. Alue käsittää valtaosan järven rannoista ja saarista. Ottaen huomioon suunnittelualueen yhtenäisyyden, pinta-alan ja rantaviivan pituuden sekä suunnitellun maankäytön hallinto-oikeus katsoo, että ranta-asemakaava muodostaa maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Valtuuston päätös ei ole Kainuun luonnonsuojelupiiri ry:n ja Lentua-Seura ry:n valituksessaan tältä osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

Mitoitus

Kaavaselostuksen mukaan Jonkerilla on todellista rantaviivaa noin 88 kilometriä saaret mukaan luettuina ja olevia rakennuspaikkoja 11. Suunnittelualueen rantaviivan pituus on 75,4 kilometriä ja muunnetun rantaviivan pituus 51,2 kilometriä. Suunnittelualueella on kaksi olemassa olevaa rakennuspaikkaa. Kaavan mitoituslaskelmat perustuvat tilan rantaviivan pituuteen. Mitoituslaskelmissa on otettu huomioon kaikki Jonkerin ranta-asemakaava-alueella sijaitsevat rakennuspaikat. Saarten rantaviiva on otettu huomioon mitoituslaskelmissa. Kaavan toteutuessa rakennuspaikkojen tiheys Jonkerilla kasvaa noin 0,04 rakennuspaikasta noin 2,07 rakennuspaikkaan muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Kaavan toteutuminen vähentää laskennallisesti vapaan rannan osuutta noin 7,1 kilometriä (75,2 kilometriä → 68,1 kilometriä). Kokonaisuudessaan uuden rakenteen toteutuminen vähentää vapaata rantaviivaa yhdeksällä prosentilla. Rakennettua rantaviivaa on kaavan toteuttamisen jälkeen noin 7,3 kilometriä, mikä on noin 14 prosenttia muunnetun rantaviivan määrästä. Mitoituslaskelmissa lomarakennuspaikan on katsottu varaavan rantaa keskimäärin 80 metriä ja matkailupalvelujen korttelialueiden yhteensä noin 1 500 metriä.

Valitusten johdosta annetun kaupunginhallituksen lausunnon mukaan rantaviivan määrittämisessä on käytetty niin sanottua Etelä-Savon mallia, jossa periaatteena on, että kapean vesistön/niemen rannalle voidaan sijoittaa vähemmän rakentamista. Rantaviiva on mitattu numeerisesta kartta-aineistosta. Kaavan toteutumisesta seuraava rakennuspaikkojen tiheys Jonkerilla on Kuhmon alueella käytettyä yleistä mitoitusta alempi (yleisesti käytetty 4–5 rakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri). Kaavaratkaisussa esitetyt korvattavat rakennuspaikat luonnonsuojelualueella perustuvat Kuhmossa yleisesti käytettyyn mitoitukseen, ja ne on osoitettu informatiivisena tietona, jotta Kuhmon alueella toteutuisi maanomistajien tasapuolinen kohtelu.

Rantarakentamista ohjaavan kaavan sisältövaatimuksia koskevassa maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä ei ole säädetty kilometrikohtaisesta lomarakennusten enimmäismäärästä tai rantaviivan mittaustavasta. Kunnalle jää näin ollen varsin laaja liikkumavara päättää ranta-alueille sijoitettavan lomarakentamisen määrästä edellyttäen, että mitoitusperusteita soveltaen laadittu kaava täyttää mainitussa lainkohdassa ranta-asemakaavalle asetetut sisältövaatimukset. Kaavaa laadittaessa käytettävät mitoitusperusteet ovat vesistökohtaisia, ja ne tulee valita ensisijaisesti kunkin vesistön ja sen rannan ominaispiirteiden ja rantojen rakennettavuuden perusteella. Jonkerin erityiset luontoarvot on otettava huomioon ranta-asemakaavan mitoituksen kohtuullisuutta arvioitaessa.

Valituksiin liitetyistä Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järvikorteista ilmenee, että Jonkerin rantaviivan pituus on 73,55 kilometriä. Asiakirjoista ei ilmene, onko järvikortissa rantaviivan pituuteen laskettu myös saarten rantaviiva, kuten kaavaa laadittaessa on tehty. Asiassa ei ole selvitystä siitä, että kaavaselostuksessa mainittu rantaviivan pituus olisi virheellisesti laskettu. Muutoinkaan jonkinlaiset poikkeamat järvikortin ja kaava-aineiston tiedoissa eivät sellaisenaan osoita, että kaava olisi perustunut virheellisiin tietoihin.

Kaavakartoista ja valituksesta saatavien tietojen mukaan Jonkerin rannoista osa on maaperältään kosteita. Hallinto-oikeus katsoo, ettei kosteiden rantojen osuus Jonkerilla ole niin merkittävä, ettei kaavan mitoitusta laskettaessa olisi voitu ottaa huomioon Jonkerin rantaviiva kokonaisuudessaan. Kaavaa valmisteltaessa käytettyä Jonkerin rantaviivan laskentatapaa ei ole pidettävä valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastaisena.

Kaavassa valtaosa Jonkerin rannoista on osoitettu alueiksi, joita ei ole varattu rakentamiseen. Luonto- ja maisema-arvoiltaan merkittävimmille alueille ei ole osoitettu rakentamista. Lomarakennusten rakennuspaikkojen osoittaminen pääosin ryhmiin ja matalahko mitoitus ovat mahdollistaneet laajempien yhtämittaisten rakentamattomien ranta-alueiden osoittamisen myös kaava-alueen pohjoisosiin, eivätkä virkistyskäyttöpaineet kohdistu yksinomaan alueen eteläosaan luontoarvoiltaan merkittävimmille alueille. Edellä todettuun nähden kaavan mitoitusta ei voida pitää edes Jonkerin erityiset maisema- ja luontoarvot huomioon ottaen liian korkeana, eikä mitoitus sellaisenaan osoita kaavan olevan siltä edellytettyjen sisältövaatimusten vastainen.

Suojelualueelta poistettujen rakennuspaikkojen korvaamista koskevalla kaavamerkinnällä ja -määräyksellä on osoitettu, mikä olisi Tornator Oyj:lle maanomistajana kuuluva rakennusoikeus, jos kaavassa olisi sovellettu yleisesti Kuhmon alueella sovellettua rantarakentamisen mitoitusta. Mainittu kaavamerkintä ja -määräys ovat luonteeltaan informatiivisia, eikä niillä ole oikeudellisesti sitovaa merkitystä ratkaistaessa mahdollisia korvauskysymyksiä suojelualueelta poistettujen rakennuspaikkojen osalta. Kaava ei ole valittajien tältäkään osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

Vesistön ominaispiirteiden huomioon ottaminen

VAT Vuoksi -raporttia ei ole kirjattu Jonkerin ranta-asemakaavan suunnittelua ohjaaviin lähtötietoihin, eikä kaava-aineistoon myöskään sisälly erillistä arviointia kaavan toteuttamisen suhteesta Vuoksen vesistöalueen erityispiirteiden vaalimista koskeviin tavoitteisiin tai muutoinkaan Jonkerinjärven erityispiirteiden huomioon ottamiseen. Kun otetaan huomioon kaavan mitoitus, kaavaratkaisut sekä kaavamerkinnät ja -määräykset kokonaisuudessaan, kaavassa on kuitenkin tosiasiallisesti kiinnitetty huomiota Jonkerin vesistön erityispiirteisiin ranta-asemakaavan sisältövaatimuksissa edellytetyllä tavalla.

Myöskään kaavan vaikutuksia Jongunjoen vesistöön ja eläimistöön ei ole erikseen selvitetty. Mainitut vaikutukset ovat kuitenkin arvioitavissa kaava-aineiston perusteella ilman erillistä selvitystäkin.

Kaava perustuu edellä mainituilta osin riittäviin selvityksiin ja täyttää siltä edellytetyn sisältövaatimuksen vesistön ominaispiirteiden huomioon ottamisesta. Kaava ei ole valituksissa tältä osin esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Vesihuollon järjestäminen

Ranta-asemakaavassa Kylmäniemeen matkailupalvelujen alueen (RM) läheisyyteen on osoitettu ohjeellinen yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten alue (ET), jolle kaavamääräyksen mukaan voidaan rakentaa vedenpuhdistamo. Kaavassa on lisäksi annettu erikseen vesihuoltoa koskevia määräyksiä. Niissä on määrätty muun ohella, että rakennuslupahakemuksissa on osoitettava, että puhdasta vettä on saatavissa ja että jätevesistä huolehditaan siten, ettei pohja- ja pintavesien pilaantumisvaaraa aiheuteta.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muutkin kaavassa annetut vesihuoltoa koskevat määräykset sekä kaavan mitoitus, kaavaa laadittaessa on riittävästi otettu huomioon mahdollisuudet vesihuollon järjestämiseen. Kaavan laatiminen ei ole edellyttänyt erityistä veden riittävyyden arviointia. Valtuuston päätös ei ole lainvastainen Jonkerin kyläseura ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksessaan tältä osin esittämillä perusteilla.

Luontoarvot

Kaavaa valmisteltaessa on laadittu 21.11.2011 päivätty luontoselvitys ja 9.11.2012 päivätyt täydentävät luontoselvitykset liito-oravainventointi ja vanhan metsän alueen rajaus. Luontoselvityksen ja sen täydennykset on laatinut FCG Finnish Consulting Group Oy/FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy, joka on myös laatinut kaavan. Mainittujen selvitysten lisäksi kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan vaikutuksia luontoon ja luonnonympäristöön.

Luontoselvityksestä ilmenee, että sen laatimiseksi on suoritettu maastoinventointi maankäytön yleissuunnittelun yhteydessä vuonna 2010. Inventoinnissa on keskitytty alueen luonnon yleiskuvaukseen, kansallisten lakien mukaisten luontokohteiden paikantamiseen, alueellisesti ja paikallisesti edustavien sekä luonnon monimuotoisuuden kannalta muutoin edustavien kohteiden paikantamiseen, linnuston elinympäristöinä merkittävien alueiden sijoittumiseen sekä maisemallisten seikkojen huomioimiseen luonnonmaiseman ja erämaisuuden näkökulmasta. Kaavatyön edetessä tarkemmat maastoinventoinnit on suoritettu kesäkuussa 2011, jolloin maastotarkastelut on kohdennettu potentiaalisille rakentamisalueille. Ennen maastotöitä selvitettiin alueelta tiedossa oleva uhanalaisten lajien paikkatieto ympäristöhallinnon uhanalaisrekisteristä. Luontoselvityksen täydennyksiä laadittaessa Jonkerilla on suoritettu täydentävä ja tarkentava maastoinventointi 18.10.2012. Kaavaselostuksesta ilmenee, että kaava-alueella on suoritettu 11.7.2013 maastoinventointi, jossa on selvitetty kuikan elinympäristöt ja Kylmäniemen petolinnun pesä.

Luontoselvityksissä ei ole selvitetty tai arvioitu kaikkia valituksissa esiin tuotuja seikkoja, ja niihin sisältyy joitakin virheellisiä tietoja, kuten tieto siitä, ettei kuikka kuulu lintudirektiivin liitteen I lajistoon. Laadittuja luontoselvityksiä on kuitenkin pidettävä kokonaisuutena arvioiden riittävinä sen arvioimiseksi, täyttääkö kaava siltä edellytetyt vaatimukset luonnonympäristön ja luonnonarvojen vaalimisesta sekä luonnonsuojelun huomioon ottamisesta. Luontoselvityksiä ei ole pidettävä valittajien esittämillä perusteilla siten puutteellisina, että kaava tulisi puutteellisuuksien johdosta kumota. Luontoselvitykset eivät ole maankäyttö- ja rakennuslain vastaisia silläkään perusteella, että niitä ei ole annettu ulkopuolisen asiantuntijan laadittavaksi tai että luontoselvitysten tekemiseen ei valittajien näkemyksen mukaan ole varattu riittävästi aikaa.

Kuikan pesintää Jonkerilla on kaava-aineiston perusteella pidettävä mahdollisena, vaikka pesintää ei olekaan maastoinventoinnin yhteydessä kyetty varmistamaan. Myöskään selkälokin, suokukon ja liron pesinnät alueella eivät ole poissuljettuja. Kun otetaan huomioon, että erityisesti kaava-alueen kaakkois- ja eteläosan rannat sekä etelä- ja keskiosan saaret on suurelta osin osoitettu luonnonsuojelualueiksi (SL) ja että järven rannat muutoinkin jäävät kaavan toteuttamisen jälkeen valtaosaltaan rakentamattomiksi maa- ja metsätalousalueiksi (M), kaavaa laadittaessa on riittävästi otettu huomioon edellä mainittujen lintulajien elin- ja pesintämahdollisuudet Jonkerilla. Kaava täyttää tältä osin siltä edellytetyn sisältövaatimuksen luonnonarvojen vaalimisesta.

Ranta-asemakaavassa Kutusaari on osoitettu luonnonsuojelualueeksi (SL). Saareen on osoitettu kohdemerkinnällä laavu ja aluerajausmerkinnällä virkistysalueen rakennusala. Virkistysalueen rakennusalaa koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle voidaan toteuttaa matkailupalvelujen tukitoimintoja, kuten pienimuotoisia enintään 40 kerrosalaneliömetrin suuruisia yöpymistiloja ja 20 kerrosalaneliömetrin suuruisia saunarakennuksia. Rakennukset tulee rakentaa vähintään 20 metrin etäisyydelle rantaviivasta.

Mainitunlaisen vähäisen rakentamisen osoittaminen luonnonsuojelualueeksi osoitettuun Kutusaareen on mahdollista suojelutavoitteita olennaisesti heikentämättä, eikä se sellaisenaan osoita, että kaava olisi tällä perusteella siltä edellytetyn luonnonsuojelun huomioon ottamista koskevan sisältövaatimuksen vastainen. Kaavassa Kutusaareen osoitetun virkistysalueen rakennusala on erikseen rajattu.

Kaavan luontoselvityksen mukaan alueella ei ole havaittu esiintyvän luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia arvokkaita luontotyyppejä, joihin lukeutuu muun muassa Jonkerin kyläyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksessa mainitut luonnontilaiset hiekkarannat. Valittajat eivät ole esittäneet tarkempaa selvitystä tällaisten hiekkarantojen esiintymisestä kaava-alueella, eikä kaavaratkaisu ole valittajien tältä osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

Maisema

Kylmäniemeen osoitettu matkailupalvelujen alue (RM) on osoitettu Kylmäniemen rantaan siten, että sitä ympäröi Kylmävaaran suuntaan maa- ja metsätalousalue (M). Kaavamääräyksen mukaan Kylmäniemen matkailupalvelujen alueen (RM) rakennusoikeus on 10 000 kerrosalaneliömetriä, josta saa enintään 5 800 kerrosalaneliömetriä olla hotelli- ja ravintolatiloja sekä enintään 4 200 kerrosalaneliömetriä lomamökkejä. Maisemansuojelun kannalta arvokas Kylmävaaran länsirinne on aluerajausmerkinnällä osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi alueeksi (luo). Kaavamääräyksen mukaan alue säilytetään luonnontilaisena. Alue on myös osoitettu SL-alueeksi.

Kaavassa annettujen rakennuspaikan käyttöä ja rakentamistapaa koskevien määräysten mukaan rakennusten tulee sopeutua malliltaan, materiaaliltaan, mittasuhteiltaan ja väritykseltään luonnonmaisemaan. Rakennetun alueen maisemakuva on muutoinkin säilytettävä luonnonmukaisena. Rakennuksen etäisyyden rantaviivasta ja rakennusten sijainnin rakennuspaikalla tulee olla sellainen, että maiseman luonnonmukaisuus mahdollisuuksien mukaan säilyy. Rantavyöhykkeelle on varmistettava riittävä suojavyöhykkeen muodostuminen.

Kaavan toteuttamisesta seuraa väistämättä huomattava muutos maisemakuvassa Kylmäniemen kohdalla, minkä vuoksi havainnekuvan laatiminen Kaunisniemen kärjestä katsottuna kohti Kylmäniemeä olisi voinut olla perusteltua. Se, täyttääkö kaava siltä edellytetyn sisältövaatimuksen maisema-arvojen huomioon ottamisesta, on kuitenkin arvioitavissa ilman havainnekuvaakin 20.9.2012 laaditun maisemaselvityksen ja muun kaava-aineiston perusteella, eikä kaavaa ole yksin tällä perusteella pidettävä riittämättömiin maisemaselvityksiin perustuvana. Maisemaselvitykset eivät ole maankäyttö- ja rakennuslain vastaisia silläkään perusteella, että niitä ei ole annettu ulkopuolisen asiantuntijan laadittavaksi.

Kylmäniemeen osoitettu rakentaminen muuttaa järvimaisemaa erityisesti sen lähialueilla ja vähentää Jonkerin alueen erämaaluonteisuutta, mutta kokonaisuutena alueen erämaaluonteisuus ja erityiset maisema-arvot pääosin säilyvät kaavan toteutumisesta huolimatta. Maisemallisesti arvokas Kylmävaaran länsirinne on rajattu rakentamisen ulkopuolelle. Kaavassa on pyritty mahdollisuuksien mukaan hyödyntämään olemassa olevia teitä. Uusien teiden rakentamistarvetta on saatu vähennettyä rakennuspaikkojen sijoittamisella ryhmiin. Teiden ja rakennusten rakentamisen ei voida arvioida merkittävästi tuhoavan maisemaa Pyykönniemessä tai Pullusenniemessä. Edellä todettuun nähden ja kun otetaan huomioon kaavassa rakentamiseen osoitettujen ranta-alueiden määrä verrattuna rakentamattomaksi jääviin ranta-alueisiin sekä edellä mainitut kaavamerkinnät ja -määräykset, kaava täyttää siltä edellytetyn sisältövaatimuksen maisema-arvojen huomioon ottamisesta.

Virkistyskäyttömahdollisuudet

Kaavassa virkistysalueiksi (V) on osoitettu alue Lahonautiosta ja Kirvesniemi sekä virkistysalueiksi (V-1) saari Kylmäniemen edustalta ja suunnittelualueen pohjoisosan saaret Uittosaari, Lehtosaari, Akonsaari, Onkisaari, Autiosaari ja Malvisaari. Kutusaareen, Kontusaareen, Lihasaareen ja Uittosaareen on kohdemerkinnällä osoitettu laavu. Uittosaareen ja Kutusaareen on osoitettu virkistysalueen rakennusala.

Virkistysaluetta V-1 koskevan kaavamääräyksen mukaan alue varataan jokamiehen oikeudella tapahtuvaan ulkoiluun ja virkistykseen sekä alueen matkailupalvelujen tarpeisiin. Alueille voidaan rakentaa kalastusta ja melontaa palvelevia laitureita, laavuja ja nuotiopaikkoja.

Virkistysalueiksi osoitettujen alueiden ohella suunnittelualue soveltuu virkistyskäyttöön maa- ja metsätalousalueiden sekä luonnonsuojelualueiden osalta. Kaava-alueesta suurin osa on varattu muuhun kuin rakentamiseen, ja näillä alueilla kartta-aineiston perusteella on rantautumis- ja virkistyskäyttöön soveltuvia rantoja. Kaavassa rakentamiseen osoitetut loma-asuntojen korttelialueet on osoitettu pääosin ryhmiin, minkä vuoksi myös kaava-alueen pohjoisosiin on voitu osoittaa laajempia yhtämittaisia rakentamattomia, virkistyskäyttöön soveltuvia ranta-alueita. Jokamiehen oikeudella tapahtuvaan ulkoiluun ja virkistykseen soveltuvat alueet eivät siten vastoin valittajien esittämää rajoitu pelkästään Jonkerin eteläosan luonto- ja maisema-arvoiltaan merkittävimmille alueille ja saariin. Kun otetaan huomioon edellä todettu, kaavassa on otettu riittävästi huomioon virkistystarpeet eikä kaava ole valittajien tältä osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

Muinaismuistokohteet ja arkeologiset arvot

Kaavaa valmisteltaessa heinäkuussa 2011 Jonkerilla on suoritettu muinaisjäännösinventointi. Inventointityön on suorittanut Kulttuurintutkijain Osuuskunta Aura. Maastoinventointiin on käytetty kolme maastotyöpäivää. Laaditun muinaisjäännösinventoinnin mukaan inventoinnin aikana on käyty läpi työn tilaajan kanssa ennalta sovitut alueet Jonkerin rannoilta. Kyseisillä alueilla sijaitsevien aikaisemmin tunnettujen kiinteiden muinaisjäännösten nykytila tarkastettiin ja alueilta pyrittiin myös paikallistamaan aikaisemmin tuntemattomia muinaisjäännöskohteita.

Muinaisjäännösinventoinnin mukaan Jonkerin alueelta aikaisemmin tunnetut kiinteät muinaisjäännökset ovat inventoinnin kohdealueilla Jakin torppa, Jonkerin kivi, Jonkerin Kirkkoniemi ja Kettula. Aiemmin tunnettujen muinaisjäännösten lisäksi inventoinnin aikana Pyykönniemeltä dokumentointiin kaksi uutta muinaisjäännöskohdetta: varsin edustavassa kunnossa säilynyt tervahauta sekä pienen tervahaudan ja kahden kiviröykkiön muodostama muinaisjäännösryhmä. Inventoinnin tulosten perusteella maankäyttöön vaikuttavia muinaisjäännöksiä on järven pohjoispäässä sijaitsevan Jonkerin kiven lisäksi ainoastaan Pyykönniemellä. Pyykönniemen kohteista aiemmin tunnetut Jonkerin Kirkkoniemi ja Jakin torppa ovat varsin laaja-alaisina voimakkaasti maakäyttöä rajoittavia ja muinaisjäännöksinä vähintäänkin alueellisesti merkittäviä. Kuitenkin myös muiden Pyykönniemen muinaisjäännösten olemassaolo on alueen mahdollisissa maankäyttösuunnitelmissa asianmukaisesti huomioitava. Muilla läpikäydyillä alueilla ei tavattu muinaismuistolain piiriin lukeutuvia jäännöksiä. Inventoinnin yhteydessä dokumentoitiin kaksi rakennuksen rauniota Kaunisniemen kärjestä, mutta inventoinnin laatija ei ole pitänyt Kaunisniemen raunioita muinaisjäännöksinä. Jonkerin Kaunisniemen asuinpaikat on kuitenkin kirjattu muinaisjäännösinventointiin muuna kohteena.

Hyväksytyssä kaavassa alue Kirkkoniemestä ja Kalmonsaaret on osoitettu muinaismuistoalueiksi (SM-6 ja SM-7). Kaavamääräyksen mukaan alueen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen ja muu siihen kajoaminen on muinaismuistolain nojalla kielletty. Aluetta koskevista toimenpiteistä ja suunnitelmista on kuultava museovirastoa tai Kainuun museota.

Muinaisjäännösinventoinnissa mainittujen muinaisjäännösten suojelemiseksi kaavassa on lisäksi aluerajausmerkinnällä (sm) osoitettu alueen osia, jolla sijaitsee muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteä muinaisjäännös. Tällainen alueen osa on osoitettu muun muassa Multiniemeen (sm-5). Mainittuja alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen ja muu siihen kajoaminen on muinaismuistolain nojalla kielletty. Aluetta koskevista toimenpiteistä ja suunnitelmista on kuultava museovirastoa tai Kainuun museota.

Hyväksytyssä kaavassa Kirkkoniemen muinaismuistoalueen välittömään läheisyyteen ei ole osoitettu rakentamista tai teitä, vaan aluetta ympäröi maa- ja metsätalousvaltainen alue (M), millä ratkaisulla voidaan osaltaan turvata alueen koskemattomuutta. Multiniemen kivikautinen asuinpaikka sijaitsee niemen kärjessä, ja Multiniemen alue on muutoin osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M). Multiniemen kivikautinen asuinpaikka sijaitsee Kaunisniemen matkailupalvelujen alueeksi (RM-1) osoitettuun alueeseen nähden siten erillään, että Kaunisniemeen osoitetusta rakentamisesta ei voida arvioida aiheutuvan vaaraa Multiniemen kivikautisen asuinpaikan koskemattomuudelle.

Kainuun museo on ensimmäisestä kaavaehdotuksesta 21.3.2013 antamassaan lausunnossa katsonut, että kaavaehdotuksessa on otettu hyvin huomioon museon kaavaluonnoksesta aiemmin antama lausunto, jossa oli esitetty lukuisia korjauksia muinaisjäännösten huomioon ottamisessa. Museon mukaan sen kaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa esittämät muun ohella Kirkkoniemen asuinpaikan ympäristöä koskevat tien siirtämistä ja rakennuspaikkojen siirtämistä/poistamista koskevat vaatimukset on toteutettu kaavaehdotuksessa. Museo ei ole antanut lausuntoa uudelleen nähtävillä olleen kaavaehdotuksen johdosta. Kainuun museo ei ole antamissaan lausunnoissa edellyttänyt Kaunisniemen raunioiden lisäämistä muinaisjäännösluetteloon, eikä asiassa ole esitetty muutoinkaan sellaista selvitystä, että Kaunisniemen raunioita olisi tullut pitää muinaisjäännöksenä.

Kaavaratkaisun lainmukaisuus muinaisjäännösten huomioon ottamisen osalta on arvioitavissa kaavaa valmisteltaessa laadittujen selvitysten perusteella, eikä selvityksiä ole pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain vastaisina sillä perusteella, että niiden tekemiseen ei valittajien näkemyksen mukaan ole varattu riittävästi aikaa. Kaavaratkaisuissa sekä muinaisjäännösten suojelemiseen tähtäävissä kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä on otettu riittävästi huomioon muinaisjäännösinventoinnissa esitetyt näkökohdat ja muinaismuistolain vaatimukset sekä huolehdittu alueen arkeologisten arvojen vaalimisesta. Mikäli alueelta löytyy uusia kiinteitä muinaisjäännöksiä, ovat ne joka tapauksessa jo suoraan muinaismuistolain nojalla rauhoitettuja. Valtuuston päätös ei ole lainvastainen valituksissa tältä osin esitetyillä perusteilla.

Muut väitteet

Kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan sosiaalisia vaikutuksia. Arviointia on pidettävä riittävänä sen arvioimiseksi, täyttääkö kaava siltä edellytetyt sisältövaatimukset.

Kaavassa on osoitettu ohjeellisia veneilyreittejä ja neljä venevalkamaa. Jonkerin pohjoisosiin osoitettu rakentaminen erityisesti kapeiden vesialueiden rannoille voi jossain määrin rajoittaa kalastusta alueella. Järvelle jää kaavan toteuttamisesta huolimatta edelleen runsaasti kalastukseen soveltuvia vesi- ja ranta-alueita, eikä kaavasta muutoinkaan ole odotettavissa kohtuutonta haittaa osakaskunnalle tai muillekaan vesialueiden omistajille.

Mahdollisen veneilyn rajoittaminen luontoarvoiltaan vähemmän herkille alueille ei ole kaavoituksen yhteydessä ratkaistava asia, eikä ranta-asemakaavassa ole tullut antaa veneilyn rajoittamista koskevia määräyksiä.

Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset huomioon ottaen kaupunginvaltuustolla on lähtökohtaisesti laaja harkintavalta kaavan sisältövaatimuksia ohjaavien säännösten rajoissa päättää kaavan sisällöstä. Valtuuston Jonkerin ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että kaavaratkaisussa ei ole Kainuun luonnonsuojelupiiri ry:n ja Lentua-Seura ry:n näkemyksen mukaan otettu riittävästi huomioon paikallisten asukkaiden näkemyksiä Jonkerin kehittämisen lähtökohdista.

Johtopäätökset

Valituksenalaiselta osin Jonkerin ranta-asemakaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Maakuntakaava on ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa. Valituksissa esitetyillä perusteilla ranta-asemakaava ei ole sille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä, 54 §:ssä ja 73 §:n 1 momentissa asetettujen sisältövaatimusten vastainen.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdassa 6. Tavoitteiden oikeusvaikutukset on muun ohella todettu, että yleistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettaviksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia vain yleispiirteisen kaavoituksen osalta. Yleistavoitteita ei siten ole tarkoitettu käytettäväksi asemakaavojen eikä rakentamista ja maankäyttöä tietyllä alueella suoraan ohjaavien yleiskaavojen sisällön oikeudelliseen arviointiin. Näin ollen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden Vuoksen vesistöaluetta koskevilla yleistavoitteilla tai muillakaan valituksissa mainituilla valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden yleistavoitteilla ei sellaisenaan ole välitöntä oikeudellista merkitystä Jonkerin ranta-asemakaavan lainmukaisuuden arvioinnissa.

Sen sijaan valituksissa mainitut valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteet on tullut ottaa sellaisenaan huomioon kaavaa laadittaessa. Loma-asuntojen rakennuspaikkojen sijoittaminen ryhmiin ja Jonkerin pohjoisosan suhteellisen kapeisiin niemiin voi jossain määrin vähentää loma-asumisen viihtyisyyttä. Kuitenkin tällä ja muillakin kaavassa tehdyillä ratkaisuilla on voitu turvata yhtenäiset virkistysalueet ja luonnonarvoiltaan arvokkaiden ranta-alueiden säilyminen. Ranta-asemakaavassa on sitä kokonaisuutena arvioitaessa riittävästi huolehdittu maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta.

Valtuuston päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen, eikä päätöstä ole syytä kumota valitusten johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § 1 ja 2 momentti (1375/2007) ja 93 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 73 § 2 momentti, 188 § 1 momentti ja 197 § 1 ja 3 momentti

Muinaismuistolaki 13 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jasenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku. Esittelija Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jonkerin kyläseura ry, A ja B sekä Kainuun luonnonsuojelupiiri ry ja Lentua-Seura ry ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat uudistaneet hallinto-oikeudelle tekemissään valituksissa esittämänsä valitusperustelut sekä lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole tutkittu maankäyttö- ja rakennuslain säännöksistä johtuvia esteitä kaavan hyväksymiselle. Kaavassa ei ole muun ohella otettu huomioon suorantojen vaikutusta muunnetun rantaviivan laskemisessa.

Kaavan toteuttamisen johdosta alue muuttuisi rakennetuksi loma-asumisen ja matkailun alueeksi. Tällaisen kaavan laatiminen syrjäseudulla sijaitsevalle erämaiselle, rakentamattomalle järvelle on yhteiskuntataloudellisesti, sosiaalisesti, kulttuurisesti ja luontoarvojen kannalta epätarkoituksenmukainen ja epärealistinen.

Kaavaa laadittaessa ei ole riittävästi otettu huomioon valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (kohta 4.4.) erityistavoitteita, joiden mukaan alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Kaavalla erämainen alue pilkotaan kesämökkialueisiin, hotelli- ja matkailualueisiin sekä luonnonvaraisiin alueisiin. Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, tulee myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (kohta 4.4.) yleistavoitteet, joiden mukaan alueidenkäytöllä edistetään luonnon virkistyskäyttöä sekä luonto- ja kulttuurimatkailua parantamalla moninaiskäytön edellytyksiä, ottaa huomioon ranta-asemakaavaa laadittaessa Kaavassa ei ole myöskään riittävästi otettu huomioon Vuoksen vesistöalueen erityispiirteitä.

Kaava-asiakirjojen mukaan matkailukeskus on sijoitettu Kylmäniemeen keskeiselle paikalle järveä ja matkailupalvelujen alue Kaunisniemeen maisemallisesti edustavalle paikalle. Etenkin Kylmävaaran rinteille suunniteltu hotellirakennelma tulisi hallitsemaan järvimaisemaa. Rakentaminen kohdistuu nimenomaan järven kauneimpaan sekä rakentamis- ja rantautumiskelpoisimpaan osaan. Rakentamattomaksi jäävät rannat ja suojelualueeksi (SL) osoitetusta alueesta suurin osa ovat soista luhta-aluetta.

Kaavan laatimisen yhteydessä tehdyt selvitykset ovat puutteellisia ja virheellisiä.

Kuhmon kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että valitus hylätään.

Tornator Oyj on antanut selityksen.

Valittajat ovat antaneet vastaselityksen. Vastaselitys on annettu tiedoksi Tornator Oyj:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Kuhmon kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Perustelut

1 Kysymyksenasettelu

Arvioitaessa Jonkerin ranta-asemakaavan lainmukaisuutta asiassa on Jonkerin kyläseura ry:n ja sen asiakumppanien valituksesta otettava kantaa muun ohella kaavan perusteena olevaan rakennusoikeuden mitoitukseen sekä siihen, onko asiassa ollut perusteita osoittaa suojelualueelle valtion korvattavaksi tarkoitettuja rakennuspaikkoja.

2 Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet

2.1 Maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin (895/1999) mukaan edellä mainitussa pykälässä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädetään ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleis- ja asemakaavan erityisistä sisältövaatimuksista. Pykälän 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- ja tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 3 momentin mukaan kaavaselostuksessa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot.

Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 1 momentti koskee maakuntakaavan valmistelemista. Pykälän 2 momentin mukaan valmisteltaessa muuta kaavaa, joka koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai joka muutoin on yhdyskuntarakenteellisten vaikutusten, luonnonarvojen tai kulttuuriympäristön kannalta erityisen merkittävä taikka valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeä, on oltava yhteydessä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan kesken on järjestettävä neuvottelu tällaisen kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten, seudullisten ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi.

Jos maa asemakaavassa tai 43 §:n 2 momentissa tarkoitetun määräyksen nojalla yleiskaavassa on osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan, kunta tai, jos alue on kaavassa tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin, tämä on maankäyttö- ja rakennuslain 101 §:n 1 momentin mukaan velvollinen lunastamaan alueen tai suorittamaan haitasta korvauksen. Kohtuullista hyötyä arvioitaessa otetaan huomioon yleiskaavasta tai ranta-asemakaavasta maanomistajalle johtuva hyöty. Lunastus- tai korvausvelvollisuus ei koske 75 §:ssä tarkoitettua yhteiskäyttöaluetta, 91 §:ssä tarkoitettua aluetta, 93 §:ssä tarkoitettua yleisen tien tiealuetta eikä 94 §:ssä tarkoitettua katualuetta. Tässä momentissa tarkoitettu lunastus- tai korvausvelvollisuus voi koskea maa- ja metsätaloutta varten osoitettua aluetta vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 102 §:n 1 momentin mukaan kunnan tai valtion 101 §:ssä säädetty lunastus- tai korvausvelvollisuus tulee voimaan vasta kun maanomistajan hakemus saada poikkeus rajoituksesta on hylätty ja päätös on saanut lainvoiman. Pykälän 2 momentin mukaan kunta ja valtio vapautuvat lunastus- tai korvausvelvollisuudestaan, jos yleiskaavan tai asemakaavan muutoksen johdosta aluetta voidaan käyttää kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla yksityisiin tarpeisiin eikä lunastus- tai korvausvelvollisuutta koskevaa asiaa ole vielä lainvoimaisesti ratkaistu.

2.2 Luonnonsuojelulain säännökset

Luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentin mukaan luonnonsuojelualueen perustamisen yleisenä edellytyksenä on, että:

1) alueella elää tai on uhanalainen, harvinainen tai harvinaistuva eliölaji, eliöyhteisö tai ekosysteemi;

2) alueella on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja;

3) alueella on erikoinen tai harvinainen luonnonmuodostuma;

4) alue on erityisen luonnonkaunis;

5) alueella on harvinaistuva perinneluontotyyppi;

6) luontotyypin tai eliölajin suotuisan suojelutason säilyttäminen tai saavuttaminen sitä vaatii; tai

7) alue on muutoin niin edustava, tyypillinen tai arvokas, että sen suojelu voidaan katsoa luonnon monimuotoisuuden tai kauneuden säilyttämisen kannalta tarpeelliseksi.

Luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin mukaan V: 1.1.2010 A: 22.12.2009elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella perustaa 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun muun luonnonsuojelualueen 10 §:n 2 momentissa tarkoitetulle alueelle. Harkittaessa alueen perustamista on otettava huomioon myös muut yleiseen etuun liittyvät näkökohdat. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei saa antaa, elleivät maanomistaja ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ole sopineet alueen rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista.

3 Asiassa saatu selvitys

3.1 Luonnonympäristö

Kaavaselostuksessa todetaan lähtökohtina luonnonympäristön osalta seuraavaa:

"Suunnittelualue on talouskäytössä olevaa metsäaluetta, missä puustoltaan lähes luonnontilaiset saaret ovat säästyneet hakkuilta. Alueen arvokkaimpia luontokohteita edustavat laajat rantaluhdat, joilla on erityisesti merkitystä pesimälinnuston kannalta. Laajat luhta-alueet ovat osin metsälain mukaisia arvokkaita luontokohteita. Kylmävaaran alueelle sijoittuu muuna luontokohteena edustavaa rinnekuusikkoa, johon liittyy Metso-monimuotoisuusohjelman kohteita. Alueelle sijoittuu muutamia karuja puustoisia soita sekä pienvesien lähiympäristöjä ja puronsuun luhtia, jotka luetaan metsälain mukaisiksi kohteiksi. Tuupasenniemen itäpuolelle sijoittuu aitokorpiin luettava metsäkortekorpi, joka runsaslahopuustoisena luetaan muihin metsälain arvokkaisiin elinympäristöihin. Kirvesniemen lähde on vesilain mukainen kohde. Alueelle sijoittuu myös muutamia pienvesiä, jotka ovat metsälain lisäksi vesilain mukaisia kohteita."

Kaavaselostuksen liitteenä on FCG Finnish Consulting Group Oy:n laatima 21.11.2011 päivätty luontoselvitys (Tornator Oy, Jonkerin ranta-asemakaava). Selvityksen mukaan alueella ei esiinny luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia arvokkaita luontotyyppejä. Metsälain 10 §:n mukaisina arvokkaina elinympäristöinä selvityksessä on mainittu rantaluhdat ja karut rämeet sekä pienvesien välittömät lähiympäristöt. Selvityksessä todetaan muun ohella seuraavaa: "Alueen arvokkaimpia luontokohteita ovat järven itäosan sekä Ahvenniemen laajat rantaluhdat, jotka jäävät rakentamiselle epäsopivina luonnollisesti rakentamisalueiden ulkopuolelle."

3.2 Kaavan mitoitus

Kaavaselostuksessa todetaan ranta-asemakaavassa osoitetun rakentamisen mitoituksen osalta seuraavaa:

"Suunnittelualueen rantaviivan pituus on 75,4 km ja muunnetun rantaviivan pituus 51,2 km. Suunnittelualueella on kaksi olemassa olevaa rakennuspaikkaa.

Uusia omarantaisia rakennuspaikkoja (RA ja RA-2) kaavassa on 70 kpl. Matkailupalveluille osoitetut kerrosalat vastaavat noin 34 omarantaista rakennuspaikkaa (RM-1 4 kpl, RM 30 kpl).

Mitoituslaskelmat perustuvat tilan rantaviivan pituuteen. Mitoituslaskelmissa on huomioitu kaikki Jonkerin ranta-asemakaava-alueella sijaitsevat rakennuspaikat. Saarten rantaviiva on huomioitu mitoituslaskelmissa.

Uuden rakenteen toteutuessa rakennuspaikkojen tiheys rannalla kasvaa noin 2,03 rakennuspaikkaan/muutettu rantaviivakilometri.

Kaavan toteutuminen vähentää laskennallisesti vapaan rannan osuutta noin 7,1 kilometriä (75,2 km → 68,1 km). Kokonaisuudessaan uuden rakenteen toteutuminen aiheuttaa vapaalle rantaviivalle 9 % vähennyksen. Rakennettua rantaviivaa on kaavan toteuttamisen jälkeen noin 7,3 km. Tämä on noin 14 % muunnetun rantaviivan määrästä. Toisin sanoen 86 % ns. muunnetusta rantaviivasta jää vapaaksi."

Kaavaselostuksen mitoituslaskelmissa on otettu huomioon toteutettavaksi tarkoitetut rakennuspaikat.

3.3 Luonnonsuojelualueet ja korvattavat rakennuspaikat

Kaavassa on osoitettu useita luonnonsuojelualueita (SL), jotka sijoittuvat mannerrannoille ja saariin.

SL-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueella ei saa suorittaa ennen luonnonsuojelualueen perustamista sen luonnontilaa muuttavia toimenpiteitä. Suojelumääräys on voimassa, kunnes alueesta on muodostettu luonnonsuojelulain mukainen luonnonsuojelualue. Mikäli alueelle ei viiden (5) vuoden kuluessa kaavan lainvoimaistumisesta ole perustettu luonnonsuojelualuetta, maanomistajilla on oikeus hakea alueen lunastustoimitusta.

Kaavan etelä- ja itäosassa sijaitsevalle laajalle ja yhtenäiselle SL-alueelle on osoitettu yhteensä 22 valtion toimesta korvattavaa rakennuspaikkaa (RA-korv). Kaavamääräyksen mukaan kaavamerkintään (RA-korv) liittyvä kauttaviivalla erotettu luku osoittaa korvattavien korttelikohtaisten rakennuspaikkojen lukumäärän ja siihen liittyvä alleviivattu luku osoittaa kerrosneliömetreinä korvattavan rakennusoikeuden tonttikohtaisesti. Tonttikohtainen kerrosneliömetrimäärä vaihtelee 150–250 neliömetrin välillä.

Kaavassa osoitetut SL-alueet on kaavaselostuksessa jaoteltu tarkastelua varten viiteen osa-alueeseen (1–5). Edellä mainittu kaavan etelä- ja itäosassa sijaitseva laaja ja yhtenäinen SL-alue käsittää osa-alueet 3 ja 5. Kaavaselostuksen mukaan Tuupasenniemi–Kontuvaara väliselle ranta-alueelle (osa-alue 3) sijoittuu vanhanmetsän piirteitä omaava kohde, joka sisältää metsälain arvokkaita elinympäristöjä ja liito-oravan inventoidun lisääntymis- ja levähdysalueen. Järven etelä- ja itäosaan (osa-alue 5) sijoittuvat laajemmat luhtanevat, joiden linnustollinen arvo on merkittävä. Avoimet luhtanevat vaihettuvat laiteillaan pensasluhdiksi ja edelleen saranevojen kautta erilaisiksi korpityypeiksi.

4 Oikeudellinen arviointi

4.1 Mitoitus

Rakennusoikeuksien mitoituslaskelmat perustuvat toisaalta mitoituksessa huomioon otettavaan rantaviivan määrään ja toisaalta kaavassa osoitettuihin rakennuspaikkoihin. Jonkerin ranta-asemakaavan kaavaselostukseen ei sisälly selvitystä siitä, miten kaavan rakennusoikeuden mitoituslaskelmien perusteena ollut rantaviivan määrä on laskettu.

Tornator Oyj:n hallinto-oikeudelle antamassa 15.7.2014 päivätyssä selityksessä on todettu, että rantaviivan muunto on tapahtunut niin sanotun Etelä-Savon mallin mukaisesti. Yhtiön selityksen liitteenä on ollut osa ympäristöministeriön julkaisemasta Ympäristöoppaasta 120 "Rantojen maankäytön suunnittelu", jossa kyseistä mallia selvitetään. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että oppaan mukaan rakentamiseen täysin soveltumatonta rantaa, kuten tulva-aluetta tai laajoja kosteikkoja ei yleensä lasketa lainkaan mukaan muunnettuun rantaviivaan.

Karttatarkastelun perusteella suo- ja kosteikkorantojen osuus kaava-alueen rantaviivasta on merkittävä. Tätä käsitystä vahvistaa kaavaselostuksen kuvaus alueen luonnonympäristöstä ja kaavaa varten laadittu luontoraportti. Kaavaselostuksesta ei kuitenkaan ilmene, onko ja miten mahdollinen ranta-alueen rakennuskelvottomuus ja muutoinkin rantaviivan erilainen soveltuvuus rakentamiseen otettu huomioon rantaviivaa muunnettaessa.

4.2 Luonnonsuojelualueet ja korvattavat rakennuspaikat

Arvioitaessa sitä, onko kaavassa osoitetulle luonnonsuojelualueelle voitu merkitä valtion korvattavaksi tarkoitettuja rakennuspaikkoja, on samalla otettava kantaa myös niihin yleisiin edellytyksiin, joiden nojalla kaavassa voidaan ylipäätään osoittaa alueita luonnonsuojelualueiksi.

Valtion toteuttavaksi tarkoitettujen SL-alueiden osoittaminen kaavassa edellyttää, että kysymys on valtakunnallisiin luonnonsuojeluohjelmiin kuuluvista alueista taikka muista valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittävistä alueista, jotka täyttävät luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa säädetyt luonnonsuojelualueen perustamisen edellytykset. Ennen alueen osoittamista valtion toteutettavaksi luonnonsuojelualueeksi on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa neuvoteltava maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla.

Nyt kysymyksessä olevaa kaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella jää epäselväksi, ovatko kaavassa osoitettujen SL-alueiden luonnonarvot sellaisia, että alueet olisivat perustettavissa luonnonsuojelualueiksi. Kaavan laatijan mukaan suojeluneuvottelut on tarkoitus käydä vasta sen jälkeen, kun kaava on saanut lainvoiman. Edellä lausuttu huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaavaa laadittaessa ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyllä tavalla riittävästi selvitetty, voidaanko SL-alueet toteuttaa muodostamalla ne luonnonsuojelulain mukaisiksi luonnonsuojelualueiksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa myös, että lunastus- ja korvausvelvollisuuden edellytyksistä asemakaava-alueella säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Tähän nähden SL-alueen kaavamääräys, jonka mukaan maanomistajalla olisi oikeus määräajan jälkeen hakea alueen lunastustoimitusta, on oikeusvaikutuksiltaan epäselvä.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa ranta-alueen maankäyttöä järjestävässä kaavassa voidaan osoittaa korvattavaksi tarkoitettuja rakennuspaikkoja alueelle, joka sinänsä on rakentamiseen soveltuva, mutta jolle ei voida sen luonnonarvojen vuoksi sijoittaa toteutettavaa rakentamista. Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa edellä nyt kysymyksessä olevan alueen luonnonarvoista ja luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksistä lausumaansa. Asiassa ei ole esitetty puheena olevan SL-alueen luonnonarvoista sellaista selvitystä, joka voisi olla perusteena valtion korvattavaksi tarkoitettujen rakennuspaikkojen merkitsemiselle. Lisäksi on otettava huomioon, että korvattavia rakennuspaikkoja ei voida osoittaa alueelle, joka ei sovellu rakentamiseen. Nyt kysymyksessä olevaan kaavaan liittyvien selvitysten perusteella jää epäselväksi, onko korvattavia rakennuspaikkoja osoitettu alueille, joille niiden rakennuskelvottomuuden vuoksi ei olisi voitu osoittaa toteutettavaa rakennusoikeutta.

Siltä osin kuin korvattavien rakennuspaikkojen osoittamista kaavassa on perusteltu Kuhmossa yleisesti käytetyllä mitoituksella ja vaatimuksella maanomistajien tasapuolisesta kohtelusta korkein hallinto-oikeus viittaa edellä mitoituksen osalta lausumaansa. Kun otetaan huomioon rantaviivan mitoitukseen liittyvät yleiset lähtökohdat ja kaava-alueen rantaviivan rakennettavuudesta saatu selvitys, asiassa on jäänyt epäselväksi myös se, onko korvattavan rakennusoikeuden osoittaminen ollut tarpeen maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa säädetyn kohtuuttoman haitan välttämiseksi.

4.3 Yhteenveto ja lopputulos

Edellä lausuttu huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaava ei ole perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla sellaisiin kaavan edellyttämiin selvityksiin, joiden perusteella voitaisiin arvioida kaupunginvaltuuston päätöksellä hyväksytyn kaavaratkaisun lainmukaisuutta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava.

Koska päätökset on kumottu, muista valitusperusteista ei ole tarvetta lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

A Oy sai osinkotuloa tytäryhtiöiltään, jotka sijaitsivat EU- ja ETA-valtioiden ulkopuolella ja joiden asuinvaltion kanssa Suomella ei ollut voimassa kaksinkertaisen verotuksen välttämistä koskevaa verosopimusta. A Oy:n ulkomaisilta tytäryhtiöiltä saama osinkotulo oli veronalaista elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 6 a §:n 3 momentin perusteella. Vaikkakin verotuksellinen lopputulos oli luonteeltaan vapaan pääoman liikkuvuuden rajoitus, lopputulos ei ollut SEUT-sopimuksen 63 artiklan määräysten vastainen, koska sen voitiin katsoa, lainsäädännössä tapahtuneista teknisluontoisista muutoksista huolimatta, olleen voimassa SEUT 64 artiklassa tarkoitetulla tavalla jo 31.12.1993. Ennakkoratkaisu verovuosille 2015 ja 2016.

Laki elinkeinotulon verottamisesta 5 § 3 kohta ja 6 a § 1, 2 ja 3 momentti

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 63 ja 64 artiklat

Päätös, josta valitetaan

Keskusverolautakunta 5.8.2016 nro 34/2016

Asian aikaisempi käsittely

A Oy on pyytänyt keskusverolautakunnalta ennakkoratkaisua seuraavaan kysymykseen:

Onko A Oy:n sen Chilessä, Ghanassa ja Perussa olevilta tytäryhtiöiltä saama osinko verovapaata tuloa elinkeinoverolain (24.6.1968/360, jäljempänä myös "EVL") 6 a §:n 1 ja 2 momentin tarkoittamalla tavalla?

Yhtiö on ennakkoratkaisuhakemuksessaan lausunut muun ohella, että kolme sen tytäryhtiötä sijaitsee valtioissa, joiden kanssa Suomella ei ole voimassa olevaa verosopimusta. Kyseiset tytäryhtiöt sijaitsevat Chilessä, Ghanassa ja Perussa. Kolmansissa valtioissa sijaitsevat tytäryhtiöt maksavat kulloinkin kyseessä olevan valtion verolainsäädännön mukaista yhteisöjen tuloveroa. Kyseisten valtioiden veroviranomaiset antavat yhtiöille todistuksen verojen maksamisesta. Ennakkoratkaisuhakemukseen on esimerkinomaisesti liitetty Ghanan veroviranomaisten antama todistus verojen maksamisesta. Kolmansissa valtioissa sijaitsevien tytäryhtiöiden tuloja ei ole verotettu Suomessa ulkomaisten väliyhteisöjen osakkaiden verottamisesta annetun lain nojalla. Kyseisten kolmansissa valtioissa sijaitsevien tytäryhtiöiden osakkeet eivät ole julkisen kaupankäynnin kohteena.

Yhtiö on saanut kolmansissa valtioissa sijaitsevilta tytäryhtiöiltä osinkoja noin 20 miljoonaa euroa verovuoden 2015 aikana. Osingoista on peritty kyseisten valtioiden lainsäädäntöjen mukaan lähdeveroa noin kaksi miljoonaa euroa. Yhtiö voi vaatia lähdeverojen hyvittämistä kansainvälisen kaksinkertaisen verotuksen poistamisesta annetun lain (18.12.1995/1552, jäljempänä myös "Menetelmälaki") 3 §:n mukaan Suomessa kyseisestä tulosta maksettavasta verosta.

Yhtiön näkemyksen mukaan kolmansissa valtioissa sijaitsevat tytäryhtiöt ovat kuitenkin eurooppavero-oikeuden ja erityisesti EU:n pääomien vapaan liikkuvuuden näkökulmasta rinnasteisia EVL 6 a §:n 1 ja 2 momentin tarkoittamiin yhtiöihin. Yhtiö katsoo, että sen kolmansissa valtioissa sijaitsevien tytäryhtiöiden jakamiin osinkoihin kohdistuva verotus tulee poistaa samalla tavalla kuin EVL 6 a §:n 1 ja 2 momentissa mainittujen yhteisöjen osalta.

Kolmansissa valtioissa sijaitsevat tytäryhtiöt eivät ole EVL 6 a §:n 1 ja 2 momentin sanamuodon mukaan pääsäännön soveltamisalan piirissä. Kolmansissa valtioissa sijaitsevilta tytäryhtiöiltä saatu osinko kuuluu siten EVL 6 a §:n 3 momentin poikkeussäännön piiriin, eli kolmansissa valtioissa sijaitsevilta tytäryhtiöiltä saatu osinko on nykyisin voimassa olevan EVL 6 a §:n 3 momentin mukaan kokonaan veronalaista tuloa.

Kolmansissa valtioissa sijaitsevien tytäryhtiöiden jakamiin osinkoihin kohdistuu näin ollen lähtökohtaisesti korkeampi verotus (kokonaan veronalaisia) kuin jos osingot jakaisi esimerkiksi kotimainen yhtiö (kokonaan verovapaata).

Kyseinen ero muodostaa EU:n perustamissopimuksen turvaaman pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen (Sopimus Euroopan Unionin Toiminnasta. Artiklat 63 ja 64, "SEUT-sopimus" tai "EU:n perustamissopimus).

Yhtiö on hakemuksessa sekä pyynnöstä annetussa lisäselvityksessä tarkemmin esittänyt, että kolmansissa valtioissa sijaitsevien tytäryhtiöiden sille jakamien osinkojen verokohtelu:

1. Kuuluu EU:n perustamissopimuksen turvaaman pääomien vapaan liikkuvuuden perusvapauden piiriin;

2. Kyseisten osinkojen verokohtelu on syrjivää SEUT 63 artiklan tarkoittamalla tavalla sekä sen, että syrjivä verokohtelu syntyy objektiivisesti vertailukelpoisessa tilanteessa EUT:n vakiintuneessa ratkaisukäytännössään edellyttämällä tavalla;

3. EVL 6 a §:n 3 momentin syrjivä säännös ei ole oikeutettu SEUT 64 artiklan niin sanotun Stand Still -lausekkeen nojalla;

4. EVL 6 a §:n 3 momentin säännös ei ole oikeutettu myöskään yleistä etua koskevan pakottavan syyn (niin sanottu oikeuttamisperuste) perusteella.

5. Yhtiö on myös esittänyt, että vaikka jonkin oikeuttamisperusteen katsottaisiinkin olevan käsillä, mikään niistä ei kuitenkaan täyttäisi niin sanotun suhteellisuusperiaatteen mukaisia vaatimuksia.

Yhtiön mukaan on siten selvää, että sen kolmansissa valtioissa sijaitsevilta tytäryhtiöiltä saaman osingon verokohtelu Suomessa on syrjivää ja että kyseiset osingot tulee katsoa EVL 6 a §:n 1 ja 2 momentin pääsäännön mukaan verovapaiksi yhtiön verotuksessa.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

A Oy:n sen Chilessä, Ghanassa ja Perussa olevilta tytäryhtiöiltä saama osinko ei ole verovapaata tuloa elinkeinoverolain 6 a §:n 1 ja 2 momentin tarkoittamalla tavalla, vaan osingot ovat EVL 6 a §:n 3 momentin mukaan kokonaan veronalaista tuloa.

Lainvoiman saanutta ennakkoratkaisua on, jos hakija niin vaatii noudatettava verovuosilta 2015 ja 2016 toimitettavissa tuloverotuksissa.

Keskusverolautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain (24.6.1968/360, jäljempänä EVL) 5 §:n (30.12.2008/1077 ja 30.7.2004/717) 3 kohdan mukaan veronalaisia elinkeinotuloja ovat elinkeinoon kuuluvat omaisuuden tuottamat osingot, korot ja muut tulot siten kuin 6 a §:ssä säädetään.

Lailla 717/2004 muutettu EVL 5 §:n 3 kohta tuli voimaan 15.8.2004, ja sitä sovellettiin tietyin poikkeuksin ensimmäisen kerran vuodelta 2005 toimitettavassa verotuksessa. Kohta 3 kuului tätä aikaisemmassa muodossa:

3) elinkeinoon kuuluvan omaisuuden tuottamat osingot, korot ja muut tulot yhtiöveron hyvitys mukaan lukien, (väliaikaisesti muutettu 29.12.1988/1233 ja pysyvästi 21.12.1990/1164).

EVL 6 a §:n (30.12.2013/1238) 3 momentissa todetaan muun muassa, että yhteisön veronalaista tuloa on muilta kuin 1 ja 2 momentissa tarkoitetuilta yhteisöiltä saatu osinko.

Lailla 1238/2013 muutettu EVL 6 a §:n 3 momentti tuli voimaan 1.1.2014. Aiempi sanamuoto kuului (30.7.2004/717):

Jos 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun osingon jakavan ulkomaisen yhteisön asuinvaltion ja Suomen välillä ei ole verovuonna voimassa kaksinkertaisen verotuksen välttämistä koskevaa sopimusta, jota sovelletaan yhteisön jakamaan osinkoon, yhteisön jakama osinko on kokonaan veronalaista tuloa.

Laki 717/2004 tuli voimaan 15.8.2004, ja sitä sovellettiin tietyin poikkeuksin ensimmäisen kerran vuodelta 2005 toimitettavassa verotuksessa.

Yhtiöveron hyvityksestä annetun lain (29.12.1988/1232, kumottu lailla 30.7.2004/725, joka tuli voimaan 1.1.2005, jäljempänä YHL) 1.1 §:n mukaan osinkoa jakavan kotimaisen osakeyhtiön (yhtiö) ja yhtiöltä osinkotuloa saavan yleisesti verovelvollisen (osingonsaaja) valtion- ja kunnallisverotuksessa sovelletaan tätä lakia sen lisäksi mitä muualla on säädetty.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 4 luvussa (Pääomat ja maksut) on säädetty 63–65 artiklassa seuraavaa:

63 artikla

1. Tämän luvun määräysten mukaisesti kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.

2. Tämän luvun määräysten mukaisesti kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat maksuja jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.

64 artikla

1. Mitä 63 artiklassa määrätään, ei estä soveltamasta kolmansiin maihin sellaisia rajoituksia, jotka ovat kansallisen lainsäädännön tai unionin oikeuden mukaan voimassa 31 päivänä joulukuuta 1993 ja jotka koskevat pääomanliikkeitä kolmansiin maihin tai kolmansista maista, jos näihin liittyy suoria sijoituksia, kiinteistösijoitukset mukaan luettuina, sijoittautumista, rahoituspalvelujen tarjoamista tai arvopaperien hyväksymistä pääomamarkkinoille. Bulgariassa, Virossa ja Unkarissa kansallisen lainsäädännön mukaan voimassa olevien rajoitusten osalta kyseinen päivämäärä on 31 päivä joulukuuta 1999.

2. Pyrkien mahdollisimman laajalti toteuttamaan jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisen pääomien vapaan liikkuvuuden tavoitteen Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyvät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteitä, jotka koskevat pääomanliikkeitä kolmansiin maihin tai kolmansista maista, jos näihin liittyy suoria sijoituksia, kiinteistösijoitukset mukaan luettuina, sijoittautumista, rahoituspalvelujen tarjoamista tai arvopaperien hyväksymistä pääomamarkkinoille, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten muiden lukujen soveltamista.

3. Poiketen siitä, mitä 2 kohdassa määrätään, ainoastaan neuvosto, joka tekee ratkaisunsa yksimielisesti ja Euroopan parlamenttia kuultuaan, voi erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen säätää toimenpiteistä, jotka unionin oikeudessa merkitsevät taantumista kolmansiin maihin tai kolmansista maista suuntautuvien pääomanliikkeiden vapauttamisessa.

65 artikla

1. Mitä 63 artiklassa määrätään, ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta:

a) soveltaa niitä verolainsäädäntönsä säännöksiä, joiden mukaan verovelvollisia kohdellaan eri tavoin heidän asuinpaikkansa tai heidän pääomansa sijoituspaikan perusteella;

b) toteuttaa kaikki toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä, jotta estetään verotusta ja rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien jäsenvaltioiden lakien ja asetusten rikkominen, taikka säätää pääomanliikkeitä koskevista ilmoitusmenettelyistä hallinnollisten tietojen tai tilastotietojen saamiseksi taikka toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta.

2. Tämän luvun määräykset eivät rajoita sellaisten sijoittautumisoikeuden rajoitusten soveltamista, jotka ovat sopusoinnussa perussopimusten kanssa.

3. Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet ja menettelyt eivät saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään taikka 63 artiklassa tarkoitetun pääomien ja maksujen vapaan liikkuvuuden peiteltyä rajoittamista.

4. Jollei 64 artiklan 3 kohdan nojalla ole toteutettu toimenpiteitä, komissio tai, jollei komissio ole tehnyt kolmen kuukauden kuluessa kyseisen jäsenvaltion pyynnöstä päätöstä, neuvosto voi tehdä päätöksen, jossa todetaan, että jäsenvaltion yhden tai useamman kolmannen maan osalta toteuttamia rajoittavia verotoimenpiteitä on pidettävä perussopimusten mukaisina, kunhan ne perustuvat johonkin unionin tavoitteeseen ja ovat sopusoinnussa sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kanssa. Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti jäsenvaltion pyynnöstä.

Euroopan unionin tuomioistuimen (jäljempänä EUT) oikeuskäytännön mukaan SEUT-sopimuksen sijoittautumisvapautta koskevassa luvussa ei ole määräystä, jossa näiden määräysten soveltamisalaa laajennettaisiin koskemaan tilanteita, joissa on kyse jäsenvaltiossa olevan yhtiön sijoittautumisesta kolmanteen maahan tai kolmannessa maassa olevan yhtiön sijoittautumisesta jäsenvaltioon. Siten kolmannesta valtiosta peräisin olevien osinkojen verokohtelu ei voi kuulua SEUT 49 artiklan soveltamisen piiriin, vaan kyse on SEUT-sopimuksen 63 artiklan pääomien vapaata liikkuvuutta koskevasta kysymyksestä (katso esimerkiksi EUT:n tuomio C-35/11 kohta 96–104). Hakemuksessa kuvatussa tilanteessa, joka koskee kolmannesta valtiosta peräisin olevien osinkojen verokohtelua, osinkojen verokohtelu voidaan EUT:n oikeuskäytäntö huomioon ottaen tutkia SEUT 63 artiklan pääoman vapaata liikkuvuutta koskevien periaatteiden perusteella, kun otetaan lisäksi huomioon sovellettavat Suomen kansalliset verosäännökset.

Hakemuksen mukaan suomalainen hakijayhtiö saa osinkotuloa ulko­maisilta tytäryhtiöiltään, joiden asuinvaltioiden kanssa Suomella ei ole voimassa kaksinkertaisen verotuksen välttämistä koskevaa sopimusta (niin sanotut kolmansissa ei-verosopimusvaltioissa sijaitsevat tytäryhtiöt). Hakemuksen mukaisesti hakijan näissä valtioissa sijaitsevilta tytäryhtiöiltä saamat osingot ovat EVL 6 a §:n 3 momentin mukaan koko­- naan veronalaista tuloa. Mikäli hakija saisi vastaavassa tilanteessa osinkoja EU/ETA-valtiossa tai Suomessa asuvalta yhtiöltä, olisivat ne EVL 6 a §:n edellytysten täyttyessä joko kokonaan tai ainoastaan osittain veronalaista tuloa. Siten kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö muodostaa lähtökohtaisesti SEUT 63 artiklan vastaisen pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen.

SEUT 64 artiklan 1 kohdan mukaan se, mitä SEUT 63 artiklassa määrätään, ei estä soveltamasta kolmansiin maihin sellaisia rajoituksia, jotka olivat kansallisen lainsäädännön tai unionin oikeuden mukaan voimassa 31.12.1993 ja jotka koskevat pääomanliikkeitä kolmansiin maihin tai kolmansista maista, jos näihin liittyy suoria sijoituksia, kiinteistösijoitukset mukaan luettuina, sijoittautumista, rahoituspalvelujen tarjoamista tai arvopaperien hyväksymistä pääomamarkkinoille.

EUT:n oikeuskäytännön mukaan suorina sijoituksina on pidettävä sellaista yrityksen osakkeiden hankintaa, jonka perusteella on tosiasiallisesti mahdollista osallistua yhtiön hallintoon tai määräysvallan käyttöön siinä (katso esimerkiksi EUT:n tuomio C-35/11 kohta 102 sekä C-436/08 ja C-437/08 kohta 137). Hakemuksessa kuvatussa osakkeissa on kyse niin sanotuista tytäryhtiöosakkeista (omistusosuus 91–100 prosenttia) ja siten niin sanotuista suorasijoitusosakkeista.

EUT:n oikeuskäytännön mukaan jokaista kansallista säännöstä, joka on annettu edellä mainitun SEUT 64 artiklan 1 kohdassa vahvistetun ajankohdan jälkeen, ei ole pelkästään antamispäivänsä vuoksi ilman muuta suljettu pois kyseessä olevassa unionin säädöksessä vahvistetusta poikkeusjärjestelystä. Poikkeusta sovelletaan säännökseen, joka on sisällöllisesti samanlainen kuin aiempi lainsäädäntö tai jolla vain väljennetään tai poistetaan aiempaan lainsäädäntöön sisältyneitä rajoituksia, jotka kohdistuvat unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämiseen. Lainsäädäntöä, joka perustuu aiemmista säännöksistä poikkeavaan ajatteluun ja jolla otetaan käyttöön uusia menettelyjä, ei voida rinnastaa kyseessä olevassa unionin säädöksessä vahvistettuna ajankohtana voimassa olleeseen lainsäädäntöön (katso esimerkiksi EUT:n tuomio C-190/12 kohta 48).

Suomen verolainsäädännössä oli 30.12.1993 käytössä osinkoverotuksessa yhtiöveron hyvitysjärjestelmä. Yhtiöveron hyvitysjärjestelmää sovellettiin YHL 1 §:n mukaan ainoastaan kotimaisesta yhtiöstä saatuihin osinkoihin. Mikäli osinko saatiin EU/ETA-valtion ulkopuolella asuvalta yhtiöltä, jonka kanssa Suomella ei ollut verosopimusta, olivat osingot kokonaan yhteisön veronalaista tuloa EVL 5 §:n perusteella.

Yhtiöveron hyvitysjärjestelmä kumottiin 1.1.2005 alkaen. Osingot ovat kuitenkin edelleen kokonaan veronalaista tuloa 1.1.2005 alkaen EVL 5 §:n sekä EVL 6 a §:n 3 momentin mukaan, jos ne saadaan EU/ETA-valtion ulkopuolella asuvalta yhtiöltä, ja osinkoa jakavan yhtiön asuinvaltion kanssa Suomella ei ole voimassa olevaa verosopimusta.

Näin ollen Suomen osinkoverojärjestelmässä suomalaisen yhtiön ulkomailta saadut osingot, jotka saadaan sellaisessa valtiossa asuvalta ulkomaiselta yhtiöltä, jonka kanssa Suomella ei ole voimassa olevaa verosopimusta, ovat olleet kokonaan veronalaista tuloa jo 30.12.1993 lähtien.

EUT:n oikeuskäytännön mukaan muutokset, joilla vain väljennetään tai poistetaan aiempaan lainsäädäntöön sisältyneitä rajoituksia, jotka kohdistuvat SEUT-sopimuksen mukaisten oikeuksien ja vapauksien käyttämiseen, eivät voi olla esteenä SEUT 64 artiklan 1 kohdan soveltamiselle niiden rajoitusten osalta, jotka lainsäädännössä on päätetty muutoksista huolimatta jättää ennalleen aikaisempaan lainsäädäntöön nähden (katso esimerkiksi EUT:n tuomio 101/05 kohta 51–52).

Suomen yhtiöveron hyvitysjärjestelmän poistamisen tavoitteena oli muun muassa poistaa tiettyjen osinkotulojen verotukseen liittyviä rajoituksia EU-oikeuden näkökulmasta. Näillä muutoksilla ei kuitenkaan muutettu hakemuksessa kerrottujen osinkojen verotuskohtelua, koska yhtiöveron hyvitysjärjestelmää ei sovellettu hakemuksessa kuvattuihin ulkomailta saatuihin osinkoihin. Näin ollen hakemuksen kaltaiset osingot ovat olleet keskeytyksettä kokonaan veronalaista tuloa EVL:n perusteella jo 31.12.1993 lähtien. Siten SEUT 64 artiklan 1 kohdan soveltamisen esteenä ei ole se, että Suomen osinkoverotusjärjestelmää on muutettu 1.1.2005 alkaen, kun muutoksen tavoitteena oli poistaa lainsäädäntöön sisältyneitä EU-oikeuden ja vapauksien käyttöön liittyviä tiettyjä rajoituksia, ja kun muutoksessa ei muutettu hakemuksessa kuvattujen osinkojen verokohtelua, eikä myöskään säädetty kolmansien maiden kansalaisia koskevia uusia menettelyjä tai rajoituksia. Koska erilainen verotus on mahdollista SEUT 64 artiklan 1 kohdan perusteella, ei asiassa ole tarvetta tutkia erikseen sitä, olisiko verotukselle löydettävissä SEUT 65 artiklan mukaista oikeuttamisperustetta.

Edellä kerrotun perusteella keskusverolautakunta katsoo, että A Oy:n sen Chilessä, Ghanassa ja Perussa olevilta tytäryhtiöiltä saamat osingot eivät ole verovapaata tuloa EVL 6 a §:n 1 ja 2 momentin tarkoittamalla tavalla, vaan osingot ovat EVL 6 a §:n 3 momentin mukaan kokonaan veronalaista tuloa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy vaatii, että keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön Chilessä, Ghanassa ja Perussa sijaitsevilta tytäryhtiöiltään saama osinko on verovapaata tuloa elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 6 a §:n 1 ja 2 momentin tarkoittamalla tavalla. Yhtiön käsityksen mukaan sille ei voida antaa kielteistä päätöstä ilman, että asiasta on ensin pyydetty ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu perustuu keskeisiltä osiltaan siihen, että niin sanotuista kolmansista maista saatujen osinkojen tosiasiallinen verotus on Suomessa samanlaista nyt kuin se oli 31.12.1993. Koska niin sanotuista kolmansista maista saatujen osinkojen tosiasiallinen verotus on pysynyt muuttumattomana, keskusverolautakunta on ennakkoratkaisussaan katsonut, että niin sanottu Stand Still -lauseke oikeuttaa nyt kyseessä olevan pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan rajoituksen.

Keskusverolautakunta ei ole lainkaan kommentoinut sitä, miten niin sanottuja kolmansia maita koskeva rajoitus on muuttunut tarkastelujaksona. Stand Still -lauseke viittaa rajoituksen muuttumattomuuteen, ei tosiasiallisen verokohtelun muuttumattomuuteen. Keskusverolautakunnan edellä esitetty tulkinta on siten EU:n perustamissopimuksen 64 artiklan sanamuodon ja kysymyksessä olevaa artiklaa koskevan Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön vastainen. 31.12.1993 voimassa olleen osinkoverojärjestelmän mukaan niin sanotuista kolmansista maista saatuihin osinkoihin ei sovellettu yhtiöveron hyvitysjärjestelmää eli syrjintä oli käytännössä seurausta yhtiöveron hyvitysjärjestelmän soveltumattomuudesta (vastaava näkemys syrjinnän luonteesta Ruotsissa sijaitsevan yhtiön osalta todettu asiassa C-319/02, Manninen). EVL

6 a §:n 3 momentin mukaisessa tilanteessa syrjintä on kuitenkin seurausta vapautusmenetelmän soveltumattomuudesta eli syrjintä perustuu asiallisesti eri ajattelulliseen taustaan ja menettelyyn kuin 31.12.1993 voimassa olleen säännöksen mukainen syrjintä. Mikäli 31.12.1993 voimassa olleen rajoituksen ajattelullinen tausta on muuttunut, rajoituksen ei voida katsoa pysyneen muuttumattomana Stand Still -lausekkeen vaatimalla tavalla (C-101/05, Skatteverket v. A, kohta 49).

Asiassa C-190/12, DFA Emerging Markets annetussa EUT:n ratkaisussa puolestaan oli kyse Puolan lainsäädännöstä ja erityisesti tilanteesta, jossa Puolasta maksettiin osinkoja EU:n ulkopuolella asuvalle saajalle. Tapauksen tosiseikaston mukaan Puolasta EU:n ulkopuolelle maksettujen osinkojen tosiasiallinen verotus ei muuttunut miltään osin tarkasteluajanjaksona. Osinkojen verokohtelun tosiasiallisesta muuttumattomuudesta huolimatta EUT katsoi, että Puolan lainsäädäntö ei täyttänyt Stand Still -lausekkeen asettamia vaatimuksia. EUT:n ratkaisussaan esittämän mukaan Puolan lainsäädäntö muuttui tarkasteluajankohtana muilta kuin kolmansia maita koskevilta osin siten, että rajoitus suhteessa ns. kolmansiin maihin katsottiin luodun Stand Still -lausekkeen soveltumisen arvioinnin kannalta vasta 31.12.1993 jälkeen. Merkityksellistä oli EUT:n mukaan siten se, onko rajoitus pysynyt muuttumattomana tarkasteluajanjaksona ja perustuuko rajoitus aikaisemmasta poikkeavaan ajatteluun tai menettelyyn. Stand Still -lausekkeen soveltumisen arvioinnin kannalta keskeistä ei siten ollut se, oliko kolmansia maita koskeva (syrjivä) verotus pysynyt tosiasiallisesti muuttumattomana 31.12.1993 lähtien.

EUT:n asiassa C-190/12 antaman ratkaisun oikeusohjeiden (kohdat 51-52) perusteella Suomen syrjivän säännöksen (tässä syrjintä EU/ETA-alueella sijaitsevien yhtiöiden jakamat osingot v. kolmansissa maissa, eli maissa joiden kanssa Suomella ei ole verosopimusta, sijaitsevien yhtiöiden jakamat osingot) voidaan itse asiassa katsoa tulleen voimaan vasta vuonna 2005, sillä tällöin vapautusmenetelmän piiriin otettiin mukaan EU/ETA-alueella sijaitsevat yhteisöt. Asiassa C-190/12 annetun ratkaisun perusteella syrjinnän voitaisiin siten katsoa alkavan tästä hetkestä, kun niin sanotuissa kolmansissa maissa sijaitsevien yhtiöiden jakamien osinkojen verokohtelu erotettiin vielä EU/ETA-valtioissa sijaitsevien yhtiöiden jakamien osinkojen verokohtelusta.

Asian ratkaisemiseksi kuuluvat keskeiset pääkohdat ovat:

Nykyisen lainsäädännön mukaiseen ajatteluun (vapautusmenetelmä) siirryttäessä lainvalmisteluaineistossakin (HE 92/2004) todettiin, että "osinkoverotuksen perusrakennetta muutetaan". Yhtiöveron hyvitysjärjestelmään erottamattomana osana kuulunut täydennysvero poistettiin.

Yhtiöveronhyvitysjärjestelmän ydinajatuksena oli myöntää osinkoa saavalle verovelvolliselle verotuksellinen etu osinkoa jakavan yhtiön maksaman yhtiöveron perusteella (esim. C-319/02, Manninen kohta 33). Nykyisen lainsäädännön tarjoama veroetu (vapautusmenetelmä) ei ole sidoksissa osinkoa jakavan yhtiön maksamaan yhtiöveroon vastaavalla tavalla.

Kun Suomen yhtiöveron hyvitysjärjestelmän todettiin olevan pääomien vapaan liikkuvuuden vastainen, asia korjattiin (i) siirtymällä vapautusmenetelmään myöhempinä ajankohtina saatavien osinkojen osalta ja (ii) säätämällä laki Euroopan talousalueelta saadusta osingosta suoritetun veron palauttamisesta eräissä tapauksissa (15.7.2005/563) (jäljempänä "ETA-osinkolaki"), jolla oli tarkoitus eliminoida syrjivän verokohtelun vaikutukset historiallisesti. ETA-osinkolain esitöissä (HE 57/2005) todetaan muun muassa, että koko yhtiöveron hyvitysjärjestelmä perustuu osinkoa jakavan ja osingonsaajan verotuksen integrointiin osingonjaon osalta ja että verotusta ETA-osinkolain mukaisesti oikaistaessa on toteutettava yhdenkertainen verotus. Jos verovelvollisen osingonsaajan verotusta oikaistaisiin enemmän kuin mitä osinkoa maksava yhteisö on maksanut veroa, yhtiöveron hyvitysjärjestelmän perusajatus (yhdenkertainen verotus) jäisi toteutumatta.

Ennakkoratkaisuhakemuksesta ja yllä esitetystä käy selvästi ilmi se, että Suomessa 31.12.1993 voimassa ollut yhtiöveron hyvitysjärjestelmä perustui olennaisesti erilaiseen ajatteluun ja erilaiseen menettelyyn kuin nykyisin voimassa oleva (pääasiassa vuonna 2005 voimaansaatettu) vapautusmenetelmään perustuva osinkolainsäädäntömme. On selvää, että nykyinen vapautusmenetelmään perustuva osinkolainsäädäntö ei ole kokonaisuutena sisällöllisesti samanlainen kuin 31.12.1993 voimassa ollut, eikä vapautusmenetelmän voida myöskään katsoa "väljentäneen" tai "poistaneen" 31.12.1993 voimassa olleita rajoituksia SEUT 64 artiklan tarkoittamalla tavalla vaan pikemminkin päinvastoin.

Edellä mainituin perustein Stand Still -lausekkeen ei siten voida katsoa oikeuttavan nykyiseen osinkoverolainsäädäntöömme sisältyvää pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitusta, koska nykyinen rajoitus on seurausta erilaisesta ajattelusta ja menettelystä kuin 31.12.1993 voimassa ollut rajoitus. Suomi on verolainsäädännössään vuonna 2005 luopunut aikaisemman rajoituksen luoneesta ajattelusta ja ottanut käyttöön uusia menettelyjä osinkoverotuksen toteuttamiseksi.

Koska Stand Still -lausekkeen ei voida katsoa oikeuttavan nyt kyseessä olevaa syrjivää verokohtelua, arvioitavaksi tulee ennakkoratkaisussakin hyväksytyn kysymyksenasettelun mukaisesti syrjivän säännöksen oikeuttamisperusteen mahdollinen olemassaolo ja, mikäli tällaisen katsottaisiin olevan olemassa, syrjivän säännöksen suhteellisuusperiaatteen mukaisuus. Esillä olevaan syrjintätilanteeseen ei kuitenkaan sovellu mikään oikeuttamisperuste, eikä mikään mahdollinen oikeuttamisperuste voisi täyttää EU-vero-oikeudellisen suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastineessa todennut, että lainsäädännön perusteella kotimaisen yhtiön kolmannesta maasta saamat suorasijoitusosingot ovat olleet keskeytyksettä kokonaan veronalaista tuloa EVL:n perusteella jo 31.12.1993 lähtien. Vuonna 2005 voimaan tulleilla osinkotulojen verokohtelun muutoksilla ei muutettu käsillä olevien kaltaisten osinkojen verokohtelua eikä myöskään säädetty kolmansien maiden kansalaisia koskevia uusia menettelyjä tai rajoituksia. Tähän nähden kysymyksessä ei ole tuomion C-101/05 kohdassa 49 kuvaillusta tilanteesta eli aiemmista säännöksistä poikkeavasta ajattelusta tai uusien menettelyjen käyttöönotosta. Vallitsevissa olosuhteissa ei ole kysymys tuomion C-190/12 kaltaisesta tilanteesta, jossa rajoitus oli säädetty kansalliseen lainsäädäntöön vasta 31.12.1993 jälkeen.

Unionin tuomioistuin on tarkastellut Stand Still -lausekkeen soveltuvuutta nimenomaan Puolan kansallisen lainsäädännön ja siihen tehtyjen muu­tosten valossa (C-190/12). Kuten tuomion kohdasta 49 ilmenee, Puolan yhteisöverolain 6 §:n 1 momentin 10 kohdassa säädetty verovapaus on otettu käyttöön 28.8.1997 annetulla lailla eli ajankohdan 31.12.1993 jälkeen. Rajoitusta, joka on pidetty voimassa 31.12.1993 jälkeen, ei tuomion kohdan 50 mukaan ollut olemassa ennen kyseistä päivää.

Yhtiö on antamassaan vastaselityksessä lausunut, että nyt kyseessä olevassa asiassa ei ole epäselvyyttä siitä, että kolmansissa valtioissa sijaitsevilta yhtiöiltä saadut osingot ovat olleet kokonaan veronalaista tuloa Suomessa yleisesti verovelvolliselle yhtiölle 31.12.1993 voimassa olleiden säännösten perusteella. Yhtä lailla on selvää, että kyseiset osingot ovat olleet keskeytyksettä tosiasiallisesti täysin veronalaista tuloa Suomessa yleisesti verovelvolliselle yhtiölle edellä mainitusta ajankohdasta lähtien.

On kuitenkin yhtä lailla selvää, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 64 artiklan soveltamisen kannalta kyseisten osinkojen tosiasiallinen verokohtelu ei ole keskeinen seikka arvioitaessa kyseisessä artiklassa olevan Stand still-lausekkeen soveltumista. Tämä asia ilmenee yksiselitteisesti ratkaisusta C-190/12, DFA Emerging Markets jonka tosiseikastosta voidaan havaita, että verokohtelu suhteessa kolmansiin maihin oli pysynyt muuttumattomana ja ainoa asia joka muuttui, oli kotimaisten osinkojen verokohtelu. Rajoitus oli siten synnytetty muuttamalla kotimaista tilannetta koskevaa lainsäädäntöä ja näin ollen Puolan osinkoja koskeva lainsäädäntö EUT:n mukaan ratkaisuajankohtana perustui 31.12.1993 voimassa olleesta lainsäädännöstä poikkeavaan ajatteluun. Suhteessa kolmansiin maihin Puola ei ollut edes muuttanut verotuskäytäntöään tai ottanut käyttöön uusia menettelyjä.

Yhtiö on toimittanut valituksen täydennyksen, jossa se viittaa unionin tuomioistuimen tuomioon C-464/14, Secil. SECIL -tapauksen tosiseikastosta käy ilmi, että Tunisiasta ja Libanonista saatuja osinkoja verotettiin ennen ja jälkeen 31.12.1993 samalla tavalla (osingot kokonaan veronalaista tuloa). Lisäksi tosiseikastosta ilmenee, että Portugalin sisäisten osinkojen verotuksessa ei ollut tapahtunut mitään muutosta 31.12.1993 jälkeen (pääasiallisesti vapautusmenetelmä). Toisin sanoen tapauksen tarkasteluajankohtana sekä Portugalista saatujen että Tunisiasta ja Libanonista saatujen osinkojen verotus oli samanlaista kuin se oli ollut 31.12.1993. Ajankohdan 31.12.1993 jälkeen osinkoverotuksessa oli muuttunut ainoastaan se, että vapautusmenetelmän alueellista soveltamisalaa oli laajennettu kattamaan osingonjaot muutamista uusista valtioista (joihin Tunisia ja Libanon eivät kuuluneet).

EUT totesi, että vapautusmenetelmän osittainen alueellinen laajentaminen ei tehnyt Stand still -lausekkeeseen vetoamista turhaksi. Toisin sanoen se, että vapautusmenetelmän piiriin tuli osingonjakoja muutamista uusista valtioista ja Tunisiaa ja Libanonia koskeva rajoitus pysyi muuttumattomana, olisi vielä mahdollistanut vetoamisen Stand still -lausekkeeseen. Nyt esillä olevassa tapauksessammehan 31.12.1993 voimassa ollut rajoitus kolmansista maista saatujen osinkojen osalta (verrattuna Suomesta saatuihin osinkoihin) ei ole enää samanlaisena olemassa.

EUT sen sijaan totesi, että EY-Tunisia ja EY-Libanon sopimusten tekeminen johti siihen, että Portugali ei voinut vedota Stand still -lausekkeeseen. Tämä perustuu siihen, että rajoituksen tulee pysyä muuttumattomana voimassa 31.12.1993 jälkeen. EUT toteaa, että jäsenvaltio luopuu mahdollisuudesta vedota Stand still -lausekkeeseen silloin, kun se antaa säädöksiä, jotka muuttavat sitä ajattelua, jolle aikaisempi lainsäädäntö perustui.

Ennakkoratkaisussa esitetty kategorinen käsitys siitä, että stand still -lauseketta voidaan soveltaa siksi, että kolmansista maista saatujen osinkojen verotus on pysynyt muuttumattomana 31.12.1993 lähtien, ei kestä eurooppa-oikeudellista tarkastelua.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut lisävastineen ja yhtiö lausuman.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Yhtiön vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Keskusverolautakunnan päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa on kysymys SEUT 64 artiklan 1 kohdassa vahvistetun ajallisen kriteerin määrittelemisestä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin säädöksessä vahvistettuna ajankohtana voimassa olevan lainsäädännön sisällön määrittäminen kuuluu lähtökohtaisesti kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan. Unionin tuomioistuin antaa ne perusteet, joilla tulkitaan unionin oikeuden käsitettä, joka on ohjeena sovellettaessa unionin oikeudessa säädettyä poikkeusjärjestelmää vahvistettuna ajankohtana "voimassa olevaan" kansalliseen lainsäädäntöön (asiat C‑446/04 Test Claimants in the FII Group Litigation, 191 kohta, C‑190/12 Emerging Markets Series of DFA Investment Trust Company, 47 kohta, ja C-464/14 Secil, kohta 82).

Nyt on kysymys kansallisen lainsäädännön aineellisen sisällön määrittämisestä. Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. SEUT 64 artiklan 1 kohdan mukaan se, mitä SEUT 63 artiklassa määrätään, ei estä soveltamasta kolmansiin maihin sellaisia rajoituksia, jotka olivat kansallisen lainsäädännön tai unionin oikeuden mukaan voimassa 31.12.1993 ja jotka koskevat pääomanliikkeitä kolmansiin maihin tai kolmansista maista, jos näihin liittyy suoria sijoituksia, kiinteistösijoitukset mukaan luettuina, sijoittautumista, rahoituspalvelujen tarjoamista tai arvopaperien hyväksymistä pääomamarkkinoille.

Unionin oikeuskäytännöstä ilmenee, että jäsenvaltio luopuu SEUT 64 artiklan mukaisen rajoituksen antamasta mahdollisuudesta silloin, kun se kumoaa säännökset, jotka olivat asianomaisen rajoituksen taustalla. Jäsenvaltio luopuu tällaisesta mahdollisuudesta myös silloin, kun se antaa säännöksiä, jotka muuttavat sitä ajattelua, jolle aikaisempi lainsäädäntö perustui. Oikeuskäytännöstä seuraa tältä osin, että arvioitaessa mahdollisuutta, joka jäsenvaltiolla on vedota SEUT 64 artiklan 1 kohtaan, rajoitusta merkitsevän säädöksen muotoon liittyvät seikat ovat toissijaisia kyseisen rajoituksen aineelliseen puoleen liittyviin seikkoihin nähden. Kansallinen toimenpide, joka on toteutettu 31.12.1993 jälkeen, ei nimittäin ole pelkästään toteuttamispäivänsä vuoksi automaattisesti suljettu pois SEUT 64 artiklan 1 kohdassa määrätystä poikkeusjärjestelystä. Kyseisen järjestelyn alaan kuuluvat säännökset, jotka sisällöltään vastaavat identtisesti sitä edeltänyttä lainsäädäntöä tai joilla vain väljennetään tai poistetaan aiempaan lainsäädäntöön sisältyneitä rajoituksia, jotka kohdistuvat unionin oikeusjärjestyksen mukaisten vapauksien ja oikeuksien käyttämiseen, mutta poikkeuksen ulkopuolelle jäävät säännökset, jotka perustuvat aiemmasta lainsäädännöstä poikkeavaan ajatteluun ja joilla otetaan käyttöön uusia menettelyjä (asiat C-446/04 Test Claimants in the FII Group Litigation, 192 kohta ja C-157/05, Holböck, 41 kohta ja C-464/14 Secil, 87 ja 88 kohta).

Kotimaisen yhteisön kolmannesta maasta, jonka kanssa Suomella ei ollut verosopimusta, saama suorasijoitusosinko oli 31.12.1993 voimassa olleiden elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 5 §:n 3 kohdan sekä 61 a §:n perusteella kokonaan veronalaista tuloa. Myös nykyisin voimassa olevien elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 5 §:n 3 kohdan ja 6 a §:n 1–3 momenttien nojalla kotimaisen yhteisön sanotusta maasta saama suorasijoitusosinko on kokonaan veronalaista tuloa.

Kotimaisen yhteisön kolmansista maista saamien suorasijoitusosinkojen veronalaisuus on luonteeltaan vapaan pääoman liikkuvuuden rajoitus. Rajoitus on kuitenkin ollut aineellisesti voimassa jo 31.12.1993. Vero-lainsäädäntöön sittemmin tehdyt muutokset on katsottava luonteeltaan teknisiksi muutoksiksi, joilla verolainsäädännön aineellista sisältöä ei tältä osin ole muutettu. Kun otetaan huomioon, että edellä selostetun unionin oikeuskäytännön mukaan rajoitusta merkitsevän säädöksen muotoon liittyvät seikat ovat toissijaisia kyseisen rajoituksen aineelliseen puoleen liittyviin seikkoihin nähden, SEUT 64 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät esillä olevien osinkojen osalta kansallisessa lainsäädännössä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät keskusverolautakunnan päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, keskusverolautakunnan päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Liisa Tähtinen.