Asia Rauhoitettujen harvinaisten eläinten tuottamien vahinkojen korvaamiseksi maksettavaa avustusta koskeva valitus

Valittaja A, Y

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 9.11.2015 nro 15/0535/3

Asian aikaisempi käsittely

X:n elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 14.11.2014 tekemällään päätöksellä päättänyt, että A:lle ei makseta tämän hakemaa 15 000 euron suuruista avustusta sääksien aiheuttamista vahingoista kalanviljelylle vuonna 2013. Päätöstä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Kalanviljelyyn sisältyy tuotantotavasta aiheutuva hävikkiriski. Hakijalle on aiempina vuosina maksettu korvausta sääksien kalanviljelylle aiheuttamista vahingoista lähialueiden sääksipesien lukumäärään ja poikastuottoon perustuen. Korvaukset on esitetty käytettäväksi vahinkojen torjuntaan. Laitokselle ei kuitenkaan ole asennettu vahinkoja estäviä estelankoja tai verkkoja altaiden yläpuolelle eikä avustuksen hakija ole hakenut poikkeamislupaa pyydystävien sääksien häiritsemiseksi tai tappamiseksi. Ympäristöministeriön päätöksen (1626/1991) mukaan avustusta ei myönnetä, mikäli vahingon kärsijä on kieltäytynyt osallistumasta vahinkojen estämiseen tai on omalta osaltaan syyllinen vahingon syntymiseen.

A ei ole esittänyt ELY-keskukselle todennettua ja täsmällistä tietoa laitoksella käyvien sääksien määrästä tai aiheutuneista vahingoista. Laskelma vahingoista perustuu todentamattomaan arvioon sääksien määrästä ja laskennalliseen arvioon sääksien ravinnokseen käyttämästä kalamäärästä. Lisäksi korvausta on haettu määrittelemättömistä ruokinnan häiriintymisestä johtuvista kasvutappioista, vioittuneista kaloista ja lintujen häirinnän aiheuttamasta rehun hukkakäytöstä.

X:n elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 9.2.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Rauhoitettujen harvinaisten eläinten tuottamien vahinkojen korvaamiseksi maksettavista avustuksista annetun ympäristöministeriön päätöksen (1626/1991) 1 §:n mukaan voidaan valtion tulo- ja menoarvion rajoissa myöntää avustusta sellaisten vahinkojen korvaamiseksi, joita ovat aiheuttaneet luonnonsuojelulain nojalla rauhoitetut harvinaiset eläimet. Avustusta voidaan myöntää maa-, metsä- ja kalataloudelle ja rakennuksille aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseksi. Mainittua päätöstä on 2 §:n 1 momentin ja 3 §:n 2 momentin osalta muutettu ympäristöministeriön 23.9.2010 antamalla asetuksella (838/2010). Asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan avustuksen myöntää hakemuksesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Ympäristöministeriö vahvistaa avustuskiintiöt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialueittain sen jälkeen, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat toimittaneet ministeriölle yhteenvedot hakemuksista. Päätöksen 2 §:n 4 momentin mukaan avustusta ei myönnetä, jos vahingon kärsijä on kieltäytynyt osallistumasta vahinkojen estämiseen tai ollut omalta osaltaan syyllinen vahingon syntymiseen. Päätöksen 3 §:n 1 momentin mukaan avustushakemuksesta on käytävä ilmi, minkä eläinlajin aiheuttamista vahingoista on kysymys, milloin ja missä vahinko on tapahtunut, vahingon laatu ja määrä sekä saako hakija ja missä määrin korvausta vakuutuksen perusteella. Asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen tulee liittää poliisilaitoksen lausunto.

Ympäristöministeriö on 12.9.2014 osoittanut 10 449 euron suuruisen määrärahan X:n ELY-keskukselle jaettavaksi edelleen avustuksina rauhoitettujen harvinaisten eläinten vuonna 2013 aiheuttamien vahinkojen korvaamiseksi. Ympäristöministeriö on pyytänyt ELY-keskuksia esittämään avustajien saajille, että avustuksia käytettäisiin mahdollisuuksien mukaan vahinkojen syntymistä ehkäisevien laitteiden ja rakenteiden kehittämiseen.

Valittajalle on myönnetty vuodesta 2001 alkaen vuosittain avustusta sääksien saalistuksen aiheuttamista taloudellisista tuotantovahingoista Y:n Z-järvellä sijaitsevilla kalankasvatusaltailla. Avustusta on maksettu vuosina 2002–2011 yhteensä yli 20 000 euroa. Nyt kysymyksessä on korvauksen hakeminen vuoden 2013 aikana tapahtuneista vahingoista, joiden määräksi valittaja on esittänyt 15 000 euroa.

Helsingin yliopiston luonnontieteellisen keskusmuseon sääksireviirien pesintätarkastusten tulosten perusteella 20 kilometrin säteellä valittajan kalanviljelylaitoksesta on vuonna 2013 ollut varmasti kolme asuttua pesää. Kaikkiin pesiin on munittu, mutta varmaa tietoa siitä, kuinka monta poikasta on päässyt lentoon, ei ole.

Hallinto-oikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että sääkset aiheuttavat vahinkoa valittajan kalanviljelylaitoksella. Sääksien saalistuksen aiheuttamaa vahingon määrää on vaikea määrittää tarkasti. Kalankasvatustuotantoon sisältyy aina myös tuotantotavasta johtuva riski, jonka suuruutta on vaikea arvioida. Valittaja ei siitä huolimatta, että häntä on kehotettu avustuksia myönnettäessä käyttämään ne vahinkojen ehkäisyyn, ole osoittanut ryhtyneensä toimenpiteisiin vahinkojen välttämiseksi. Se seikka, että valittajalla olisi käsitys tai ennakkoarvio siitä, että lupaa hävittää tai häiritä vahinkoa aiheuttavia lintuja ei myönnettäisi tai etteivät sääksien altaille pääsyä estävät rakenteet olisi käyttökelpoisia, ei riitä perusteeksi olla osallistumatta vahinkojen estämiseen. Kun kyseessä on harkinnanvarainen avustus ja kun ympäristöministeriön päätöksen mukaan avustuksen myöntämisen edellytyksenä on vahingon kärsijän osallistuminen vahingon estämiseen, ELY-keskus on voinut harkintavaltansa rajoissa olla myöntämättä avustusta. Asiassa ei ole tullut esille, että ELY-keskus olisi käyttänyt harkintavaltaansa väärin tai muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on tarkoitettu.

Valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen ei ole myöskään syytä sillä valittajan esittämällä yleisluontoisella yksilöimättömällä väitteellä, että häntä olisi kohdeltu asiassa yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti suhteessa muihin kalanviljelijöihin.

Päätöstä ei ole syytä muuttaa valituksen johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

[– –]

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Antti Pekkala, Tuula Vilenius ja Harry Määttä. Esittelijä Petri Marttila.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskus velvoitetaan maksamaan hänelle oikeudenmukainen korvaus sääksien aiheuttamista vahingoista.

A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A:n kalankasvatuslaitoksen lähettyviltä on useita havaintoja sääksistä ja niiden pesistä. Rengastoimistolla ei ole tietoja Y:stä sääksien pesistä, koska Y:ssä ei ole rengastajia. Koska pesätarkastuksia ei ole tehty, rengastoimistolla ei ole ollut muuta mahdollisuutta kuin ilmoittaa, ettei A:n laitoksen lähellä ole asuttuja pesiä. A:n tekemien korvausanomusten lähtökohta on kuitenkin ollut, että korvausperusteena tulee olla laitoksella vierailevien sääksien määrä eikä asuttujen kalasääksien pesien määrä. On näyttöä siitä, että linnut tulevat laitokselle hyvin kaukaa ja laajalta alueelta, sillä tarjolla on varma syöntipaikka.

A on useaan otteeseen kertonut ELY-keskukselle toimenpiteistä, joita hän on tehnyt vahinkojen estämiseksi, ja selvittänyt, miten muut kalanviljelijät ovat asian ratkaisseet. ELY-keskuksen esittämiä siimoja ja lankoja ei voida laittaa, koska linnut eivät osaa niitä varoa ja seuraukset ovat niille kohtalokkaita. A on vuosittain kysellyt ELY-keskukselta kokemuksia ja tietoja sääksien estolaitteista. ELY-keskuksen tulisi ottaa selvää, miten asiat on muualla hoidettu ja millä perusteella sääksikorvauksia on maksettu.

Viranomaisella ei ole asiantuntemusta eikä käytännön kokemusta sääksiasioissa. Päätösten tulisi perustua muuhunkin kuin maksatusohjeiden tulkintaan. Kalanviljelijöillä on paras asiantuntemus kalojen suojaamisesta verkoilla ja siimoilla sääksiä vastaan.

ELY-keskus on maksanut A:lle korvausta sääksivahingoista viimeisen kerran vuonna 2010 vähän yli 3 000 euroa. A:n omistama Y:n Kala on ainoana kalanviljelijänä Suomessa jätetty korvausten ulkopuolelle. A:n laitoksella vierailevien sääksien määrä on suurempi kuin missään muualla, minkä valitukseen liitetyt valokuvat kesältä 2015 osoittavat. Sääkset ovat tehneet vuorokaudessa noin 35 iskua kaloihin, ja päivittäin laitoksella on samanaikaisesti neljästä kuuteen lintua. Vaikka kuvaustiedot ovat kesältä 2015, tietoja voidaan soveltaa vuosiin 2012–2014, sillä näinä vuosina sääksien määrä on ollut samaa luokkaa kuin vuonna 2015.

X:n elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut asiassa lausunnon, jossa se on viitannut päätöstensä 14.11.2014 ja 9.2.2015 perusteluihin, hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle asiassa diaarinumero 4036/2/15 antamaansa lausuntoon sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valitus koskee avustuksen epäämistä sääksien aiheuttamista vahingoista vuonna 2013. Valituksessa kerrotaan sääksistä ja niiden vierailuista kala-altailla vuonna 2015, millä ei ole merkitystä vuoden 2013 avustuksen myöntämisen harkinnassa. Yleisesti on kuitenkin tiedossa, että sääkset vierailevat kalanviljelylaitoksilla, joten jonkinasteisten vahinkojen aiheutumista vuonna 2013 ei ole syytä epäillä.

Kyseessä on harkinnanvarainen avustus. Valittajalle on ainakin vuodesta 2001 alkaen myönnetty vuosittain avustusta. Avustus on toivottu käytettävän vahinkojen estämiseen. Valittaja ei kuitenkaan ole pyrkinyt torjumaan vahinkoja estämällä sääksien pääsemistä kala-altaille saalistamaan eikä ole hakenut poikkeamislupaa sääksien häiritsemiseksi allasalueella.

Valittajan mukaan vahinkojen estäminen ei ole mahdollista vaan ainoa ratkaisu on rahakorvauksen maksaminen valittajalle vuosittain. Valittajan näkemys on ympäristöministeriön päätöksen 19.12.1991/1626 vastainen. Valittajan allasalueella olisi mahdollista asiantuntijan opastuksella kokeilla lintujen kannalta haitattomia menetelmiä vahinkojen estämiseksi kuten lintujen saalistusta estäviä verkkoja tai vaijereita.

A on antanut asiassa vastaselityksen ja toimittanut lisäselvityksenä Sääksisäätiön 10.3.2016 päivätyn lausunnon A:n säätiölle esittämään tiedusteluun. Lausunnosta ilmenee muun ohella Sääksisäätiön kanta siitä, että altaiden päälle viritetyt estelangat ja vaijerit eivät ole sääksille turvallisia ja niihin on menehtynyt lukuisia lintuja. Lausunnosta ilmenee lisäksi, että Kangasalan Pohtiolammella on onnistuneesti kehitetty turvallinen estämiskeino käyttäen altaiden päällä ja sivuilla oranssia muovista suojaverkkoa.

Lisäselvitys on lähetetty tiedoksi X:n elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Marioff Corporation Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 15.6.2015 nro 422/15

Asian aikaisempi käsittely

Tikkamäen Palvelut Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.4.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä ajalla 1.8.2014–29.2.2016 toteutettavista Pohjois-Karjalan keskussairaalan laajennus M:n pää- ja rakennusurakasta sekä pääurakkaan alistetuista sivu-urakoista.

Tikkamäen Palvelut Oy:n hallitus on 30.6.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 3) valinnut automaattisen korkeapainesammutusjärjestelmäurakan osalta Promist Oy:n tarjouksen.

Tikkamäen Palvelut Oy:n hallitus on 25.8.2014 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 4) hylännyt Marioff Corporation Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Koko hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 22 200 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Marioff Corporation Oy on ollut valittajana, Tikkamäen Palvelut Oy vastapuolena ja Promist Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja velvoittanut Marioff Corporation Oy:n korvaamaan Tikkamäen Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla viivästyskorkoineen ja Promist Oy:n oikeudenkäyntikulut 920 eurolla.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Tarkastelun lähtökohdat

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut sulkea Promist Oy:n tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska sen tarjoama sammutusjärjestelmä ei ole täyttänyt tarjouspyynnön teknisiä vaatimuksia. Lisäksi valittaja on esittänyt, että urakan on tullut täyttää samat tekniset vaatimukset kuin aikaisempien laajennusurakoiden. Valittaja on myös esittänyt, että mikäli Promist Oy:n tarjous katsotaan tarjouspyynnön mukaiseksi, tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteen teknisten vaatimusten osalta epäselvä.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tekniset eritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksia koskevien vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä hankinnan kohteen määrittämiseen ja tarjouksen valintaan.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Pohjois-Karjalan keskussairaalan laajennus M:n automaattisesta korkeapainesammutusjärjestelmäurakasta. Hankinnan kohteen tekniset vaatimukset on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteenä olleen LVI-selostuksen kohdassa G7300 "Sprinklerijärjestelmät (SPR-urakka)". Kyseisessä kohdassa on ilmoitettu seuraavaa:

"Rakennuksen nykyinen korkeapainevesisumu (Hi-Fog)-sprinklerijärjestelmää laajennetaan kattamaan kellarikerroksen käytävä erillisen suunnitelmapiirustuksen mukaan. Hankinta- ja asennusrajana on liitos tunnelissa oleviin sulkuventtiileihin.

Automaattisella sammutuslaitteistolla suojattavaksi määrätyn yhdystunnelin sprinklerilaitteet toteutetaan rakennusvalvonta- ja pelastusviranomaisten antamien määräysten ja voimassaolevien sprinklerisääntöjen mukaisesti. Työ- ja toteutuspiirustukset sekä painelaskelmat ja hyväksyttämisen hoitaa spr-urakoitsija kustannuksellaan."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee kuitenkin olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Hankintayksikön on myös otettava huomioon hankintalain vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta.

Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä hankinnan kohteena olevan sprinklerijärjestelmän tekniset vaatimukset on ilmoitettu viittaamalla rakennusvalvonta- ja pelastusviranomaisten antamiin määräyksiin ja voimassaoleviin sprinklerisääntöihin. Sillä, miten hankinnan kohde ja sille asetetut tekniset vaatimukset on määritelty aikaisemmissa laajennusurakoissa, ei ole merkitystä nyt kysymyksessä olevaa hankintamenettelyä arvioitaessa. Markkinaoikeus katsoo, että järjestelmän tekniset vaatimukset on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi ja että tarjouspyyntöasiakirjat ovat tältä osin olleet alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille riittävän selkeitä. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankinnan kohteen määrittelemisessä.

Promist Oy on 11.6.2014 päivätyssä tarjouksessaan tarjonnut korkeapainevesisumusammutusjärjestelmää ja ilmoittanut muun ohella seuraavaa:

"Järjestelmä täyttää Sisäasiainministeriön asetuksen SM-1999-967/Tu-33, SFS-EN 12845, sekä CEA 4001:2006-07 (fi) -ohjeen kansallisen liitteen T (vesisumujärjestelmät) vaatimukset."

Promist Oy:n tarjouksen kohdassa "Kohdesoveltuvuus" on ilmoitettu seuraavaa:

"Järjestelmä soveltuu hyvin kohteeseen. Tarjottu järjestelmä on läpäissyt samat palotestit kuin olemassa oleva HI-FOG järjestelmä. Molemmilla järjestelmillä on tyyppihyväksynnät (VdS) OH 1 mitoitukselle.

Promist KPS -korkeapainevesisumu on sammutusteholtaan ja luotettavuudeltaan CEA 4001 mukaista sprinklerijärjestelmää."

Promist Oy:n tarjouksen kohdassa "Toimitusehto" on ilmoitettu seuraavaa:

"SFS 12845 palosuojausluokan OH1 mukaisen mitoitusalan mukaan suunniteltu ja sen mukaisesti toimitettu korkeapainevesisumujärjestelmä.

Sammutusjärjestelmän suunnittelusta vastaa Promist Oy. Laitteiston suunnittelun ja toteutuksen säännöstenmukaisuuden todentaa TUKES:in akkreditoima puolueeton tarkastuslaitos."

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on perustanut käsityksensä Promist Oy:n järjestelmän yhteensopivuudesta ja hyväksyttävyydestä Inspecta Oy:n aiemmin laajennusurakan L2 yhteydessä antamaan lausuntoon.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja että tarjouksia arvioidaan ainoastaan niistä ilmenevien tietojen perusteella. Valittajan viittaamaa Inspecta Oy:n lausuntoa ei ole liitetty Promist Oy:n nyt kysymyksessä olevaan tarjoukseen eikä siihen ole myöskään viitattu tarjouksessa. Kyseisellä lausunnolla ei siten ole merkitystä Promist Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta arvioitaessa.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellä todetulla tavalla edellytetty, että tarjottava sprinklerijärjestelmä toteutetaan rakennusvalvonta- ja pelastusviranomaisten antamien määräysten ja voimassaolevien sprinklerisääntöjen mukaisesti. Lisäksi on edellytetty, että urakoitsija hoitaa järjestelmän hyväksyttämisen kustannuksellaan.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut Promist Oy:n tarjouksen perusteella todeta, että tarjottu järjestelmä on ollut edellä todettujen tarjouspyynnön teknisten vaatimusten mukainen. Tarjouksessa on nimenomaisesti todettu, että tarjottu järjestelmä täyttää viranomaisten määräykset ja siitä on ilmennyt, että järjestelmän hyväksyy Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditoima puolueeton tarkastuslaitos. Tarjous ei ole sisältänyt tietoja, joiden perusteella hankintayksiköllä olisi ollut aihetta epäillä, että tarjouksessa esitetyt tiedot olisivat olleet virheellisiä tai että tarjottu järjestelmä ei olisi vastannut tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettuja teknisiä vaatimuksia. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjoajaa esittämään tarjouksessaan todistusta tai muuta kirjallista selvitystä tarjotun järjestelmän vaatimustenmukaisuudesta.

Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, kun taas tarjoaja vastaa tarjouksessaan ilmoittamiensa tietojen paikkansapitävyydestä. Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan Promist Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi ja ottaessaan sen mukaan tarjousten vertailuun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Marco Grönroos ja Riikka Innanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Marioff Corporation Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon ja määrää hankintapäätöksen täytäntöönpanon keskeytettäväksi, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Marioff Corporation Oy on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja ensisijaisesti velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä, jolla se on jättänyt Promist Oy:n tarjouksen hylkäämättä ja valitsematta Marioff Corporation Oy:n urakoitsijaksi. Toissijaisesti Marioff Corporation Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön järjestämään uuden tarjouskilpailun tarjouspyynnön epäselvyyden ja tulkinnanvaraisuuden sekä hankintalain vastaisen menettelyn vuoksi.

Mikäli korkein hallinto-oikeus hylkää hankintapäätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen ja hankintayksikkö panee hankintapäätöksen täytäntöön, Marioff Corporation Oy on edellisessä kappaleessa vaadittuihin seuraamuksiin nähden toissijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 1 800 euroa.

Marioff Corporation Oy on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Lisäksi Marioff Corporation Oy on pyytänyt, että hankintayksikkö toimittaa Promist Oy:n tarjouksen sivun 3 tuomioistuimelle ja asianosaisille. Marioff Corporation Oy:lle ei ole toimitettu kyseistä tarjouksen sivua eikä Marioff Corporation Oy:n saaman tiedon mukaan kyseistä tarjouksen sivua ole toimitettu myöskään markkinaoikeudelle.

Marioff Corporation Oy on toistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus ei ole antanut arvioinnissa painoarvoa samaa rakennuskohdetta koskeville aikaisemmille hankintamenettelyille ja niiden tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetuille vaatimuksille.

Valituksen kohteena olevassa hankinnassa on kyse olemassa olevaan sairaalarakennukseen ja sen korkeapainevesisumusammutusjärjestelmään tehtävästä laajennuksesta M. Hankintayksikön aikaisemmissa laajennusurakoissa on nimenomaisesti edellytetty sammutusjärjestelmältä järjestelmähyväksyntää. Lisäksi olemassa olevan sammutusjärjestelmän laajentamisesta seuraa hankittavaa järjestelmää koskevia teknisiä vaatimuksia muun muassa järjestelmähyväksynnän osalta. Hankintayksikön on tullut tuntea kyseiset säännöksistä seuraavat vaatimukset.

Jotta sammutusjärjestelmä voi olla järjestelmähyväksytty, kaikki kyseiseen järjestelmään kuuluvat laitteet ja komponentit on tullut hyväksyä testauslaitoksessa kyseiseen järjestelmään kuuluviksi. Järjestelmään ei voi kuulua muita laitteita tai komponentteja kuin mitkä on järjestelmähyväksynnässä hyväksytty. Mikäli olemassa olevat laitteet ja komponentit eivät kuulu laajennettavan järjestelmän järjestelmähyväksyntään, laajennettava järjestelmä ei voi täyttää tarjouspyynnön ja viranomaismääräysten edellytyksiä järjestelmähyväksynnästä. Mikäli olemassa olevaan järjestelmään liitetään muita kuin sen järjestelmähyväksyntään kuuluvia komponentteja, myös tuon järjestelmän järjestelmähyväksyntä raukeaa.

Olemassa oleva järjestelmä on Marioff Corporation Oy:n toimittama, eivätkä sen laitteet ja komponentit kuulu Promist Oy:n tarjoaman järjestelmän järjestelmähyväksyntään. Alalla toimivien ja hankintayksikön tiedossa on tullut olla, että järjestelmähyväksynnät on myönnetty vain saman valmistajan laitteille ja komponenteille. Promist Oy:n tarjoama järjestelmä ei ole täyttänyt tarjouspyynnön teknisiä vaatimuksia. Hankintayksikön on tullut tietää tämä ja vähintäänkin pyytää Promist Oy:ltä lisäselvitystä siitä, millä perusteella yhtiön tarjous olisi tarjouspyynnön mukainen. Tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena.

Lisäksi siltä osin kuin tarjouspyynnössä ei ole nimenomaisesti ilmoitettu tarjottavalta järjestelmältä edellytettävien vaatimusten poikkeavan aikaisemmissa saman rakennuksen laajennuksia koskevissa tarjouspyynnöissä edellytetyistä vaatimuksista, on tarjoajien tullut voida luottaa siihen, että hankinnan kohteena olevalta järjestelmältä on edellytetty vähintään samojen teknisten vaatimusten täyttämistä. Tekniset vaatimukset ovat olennaisilta osiltaan seuranneet myös pakottavista säännöksistä. Mikäli näin ei ole, tarjouspyyntö on ollut tältä osin epäselvä. Tarjoajat ovat ilmeisimmin ymmärtäneet tarjouspyynnön sisällön toisistaan poikkeavasti.

Hankinnan kohteelle on asetettu tarjouspyynnön liitteenä olleessa LVI-selostuksen kohdassa G7300 teknisiä vaatimuksia. Teknisten vaatimusten osalta on edellytetty ainakin, että kyse on olemassa olevan järjestelmän laajennuksesta, jolle asetetaan vähintään samat tekniset vaatimukset kuin aikaisemmalle järjestelmälle, ja että järjestelmän tulee täyttää voimassaolevat viranomaismääräykset ja sprinklerisäännöt sekä olla hyväksytetty. Viranomaisvaatimuksia ovat ainakin sisäasiainministeriön asetus SM-1999-967/Tu-33 sekä sprinklerisääntö CEA 4001:2006-07 (fi) ja sen vesisumusammutusjärjestelmiä koskeva liite T, jonka mukaan vesisumusammutusjärjestelmä on suunniteltava ja asennettava National Fire Protection Associationin standardin NFPA 750 Standard on Water Mist Fire Protection Systems mukaisesti.

Lisäksi säännöksistä seuraavat ainakin vaatimukset siitä, että sammutusjärjestelmä tulee testata kokonaisuutena puolueettomassa tarkastuslaitoksessa, joka on akkreditoitu palotestaukseen, ja että palotesteistä laadittaviin raportteihin tulee kirjata kaikki järjestelmän komponentit. Sammutusjärjestelmässä käytettävän komponentin on täytettävä standardissa esitetyt vaatimukset. Tarjouksilta on edellytetty, että olemassa oleva paineenkorotuslaitteisto ja muut komponentit kuuluvat tarjottavan järjestelmän järjestelmähyväksyntään.

Tarjouspyynnön kohteena olleeseen sprinklerijärjestelmään tulee kuulua myös järjestelmän pumppuyksiköt eikä se voi koostua pelkistä putkistosta ja suuttimista. Marioff Corporation Oy:n toimittama olemassa oleva pumppausjärjestelmä ei sisälly tarjotun järjestelmän järjestelmähyväksyntään, mikä on alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille selvää. Promist Oy:n tarjoama järjestelmä ei näin ollen sovellu kohteen olemassa olevan tyyppihyväksytyn sammutusjärjestelmän laajentamiseen eikä yhteensopivuutta ole voitu vaaditulla tavalla osoittaa.

Promist Oy ei ole esittänyt tarjouksessaan, että sen tarjoama järjestelmä täyttäisi tarjouspyynnön ja viranomaismääräysten vaatimukset yhdessä olemassa olevan järjestelmän kanssa. Tarjouksessa on esitetty, että järjestelmä olisi erikseen hyväksytty samoin kuin olemassa oleva järjestelmä, mutta tarjouksessa ei ole todettu järjestelmien yhteensopivuudesta ja vaatimustenmukaisuudesta. Hankintayksikön on tullut tietää se, että kaikkien tietyn järjestelmän laitteiden ja komponenttien tulee kuulua samaan järjestelmähyväksyntään ja olla testattu käytettäväksi yhdessä. Tätä edellyttää erityisesti standardi NFPA 750. Hankintayksikkö on edellyttänyt myös tarjoajien olevan tietoisia voimassa olevien viranomaismääräysten sisällöstä.

Järjestelmähyväksyntöjä eri valmistajien laitteiden ja komponenttien käyttämiseksi samassa järjestelmässä ei ole myönnetty. Promist Oy ei ole myöskään tarjouksessaan esittänyt, että sen tarjoama järjestelmä täyttäisi tarjouspyynnön, järjestelmähyväksynnän tai viranomaismääräysten edellytykset kytkettynä hankinnan kohteessa olemassa olevaan sammutusjärjestelmään. Selvää on, että tarjottu järjestelmä ei voi täyttää kyseisiä vaatimuksia.

Hankintayksikön on tullut tietää, että Marioff Corporation Oy:n toimittama olemassa oleva paineenkorotuslaitteisto ja muut komponentit eivät sisälly Promist Oy:n tarjoaman järjestelmän järjestelmähyväksyntään. Joka tapauksessa hankintayksikön olisi Promist Oy:n tarjouksen sekä yleisesti tiedossa olevien seikkojen perusteella tullut epäillä tarjouksessa esitettyä.

Hankintayksikkö on käyttänyt hankintamenettelyssä apunaan suunnittelutoimistoa. Arvioitaessa seikkoja, joiden perusteella hankintayksiköllä on ollut aihetta epäillä Promist Oy:n tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuutta, on otettava huomioon Promist Oy:n toistuva menettely eri hankinta-asioissa. Markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vireillä tai ratkaistu useita valituksia, jotka koskevat hankintamenettelyjä, joissa Promist Oy:n tarjous on valittu. Kyseisissä asioissa yhtenä valitusperusteena on ollut se, että Promist Oy:n tarjoama järjestelmä ei ole ollut sammutusjärjestelmiltä edellytettyjen vaatimusten ja määräysten mukainen. Valittajina ovat olleet alan eri toimijat. Hankintayksikön on tullut ainakin välillisesti tuntea tämä käytäntö ja pyytää Promist Oy:ltä selvitystä siitä, millä perusteella sen tarjoama järjestelmä täyttää tarjouspyynnön tekniset vaatimukset.

Promist Oy:n tarjous ei täytä tarjouspyynnön tai viranomaismääräysten edellytyksiä. Erityisesti Promist Oy:n tarjoama järjestelmä ei täytä aikaisemmissa hankintamenettelyissä nimenomaisesti todettuja vaatimuksia "järjestelmän toimivuus ja käytettävien komponenttien yhteensopivuus tulee olla osoitettu" ja "kytkennän hyväksymiseksi tulee olla kirjallinen todistus esim. vds siitä, että kyseinen pumppausjärjestelmä sisältyy yksilöidysti kyseisen järjestelmän järjestelmähyväksyntään".

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, ettei hankintayksikön ole tullut hylätä Promist Oy:n tarjousta, on tarjouspyyntö ollut järjestelmälle asetettavien vaatimusten osalta epäselvä.

Tekniset edellytykset on esitettävä tarjouspyynnössä niin selkeästi, että alan perehtyneet toimijat kohtuudella ymmärtävät, minkälaiset edellytykset hankittavan järjestelmän on täytettävä. Hankinnan ja tarjouspyynnön kohteen välittömät vaatimukset sinänsä ilmenevät kulloisistakin tarjouspyyntöasiakirjoista. Aikaisempia laajennusurakoita koskevissa tarjouspyynnöissä asetetuilla vaatimuksilla on kuitenkin merkitystä sen suhteen, mitä tarkoittaa kysymyksessä olevan hankinnan tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetty nykyisen järjestelmän laajentaminen. Aikaisemmilla saman järjestelmän muita osia koskevilla tarjouspyynnöillä on siten vähintään välillinen vaikutus tarjouspyynnön sisältöön.

Mikäli hankintayksikkö on tarkoittanut, että olemassa olevan järjestelmän ja sen laitteiden ja komponenttien ei viranomaismääräysten vastaisesti ole tullut kuulua tarjottavan järjestelmän järjestelmähyväksyntään tai tarjottavalta järjestelmältä ei muutoin ole edellytetty samoja teknisiä vaatimuksia kuin olemassa olevalta järjestelmältä, on tarjouspyyntö ollut epäselvä.

Alalla ammattimaisesti toimiva tarjoaja ei lähtökohtaisesti oleta, että järjestelmän laajennukselle asetetaan erilaiset tekniset vaatimukset kuin olemassa olevalle järjestelmälle. Alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle tulee olla selvää, että olemassa olevaa järjestelmää ei voi laajentaa muulla kuin samaan järjestelmähyväksyntään kuuluvalla laitteistolla, eikä eri valmistajien järjestelmähyväksyntöjä voi yhdistellä keskenään. Tarjouspyyntöasiakirjoihin ei ole sisältynyt erikseen työselitystä toisin kuin aikaisemmissa samaa järjestelmää koskevissa hankinnoissa. Tarjouspyyntöön liitetyn urakkaohjelman kohdassa 8.3 on kuitenkin todettu, että urakkasopimukseen liitetään urakkaa koskeva työselitys. Tarjoajat ovat näin ollen voineet olettaa tarjoukselta edellytettävän vähintään samoja vaatimuksia kuin aikaisempia hankintoja koskevissa työselityksissä on edellytetty. Tämä on ollut tarjoajille ilmeistä, minkä vuoksi hankintayksiköltä ei ole pyydetty lisäselvitystä tarjouspyyntövaiheessa.

Selitykset

Tikkamäen Palvelut Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä, hylkää valituksen ja velvoittaa Marioff Corporation Oy:n korvaamaan hankintayksikölle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuvat oikeudenkäyntikulut 1 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Tikkamäen Palvelut Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Ammattimaisesti sammutusjärjestelmiä toimittavien yritysten on syytä olettaa olevan tietoisia kulloinkin voimassaolevien viranomaismääräysten sisällöstä. Määräyksiä ei näin ollen ole ollut tarpeen kuvata tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä hankinnan sisältö on määritelty voimassaolevien viranomaismääräysten mukaisesti. Järjestelmän hyväksyminen on tarjouspyynnössä edellytetty kuuluvan hankinnan sisältöön. Valittu toimittaja vastaa siitä, että asennettava järjestelmä on voimassaolevien viranomaismääräysten mukainen. Erilliset testaukset eivät kuulu hankinnan sisältöön. Toimittaja huolehtii järjestelmän hyväksymisestä.

Aikaisemmissa hankkeissa järjestelmät ovat olleet Marioff Corporation Oy:n toimittamia. Hankintayksikkö olisi valittajan mukaan ollut sidottu näitä järjestelmiä koskeviin hyväksymismenettelyihin ja säännöksiin. Tämä tarkoittaisi sitä, ettei hankintayksikkö olisi voinut hankkia muuta kuin Marioff Corporation Oy:n tarjoaman järjestelmän.

Kysymys on erillisestä hankinnasta, jota tulkitaan yksinomaan kyseiseen hankintaan liittyvien hankinta-asiakirjojen valossa. Sillä, miten hankinta on jossakin toisessa hankkeessa määritelty, ei ole merkitystä. Sammutusjärjestelmä on toteutettavissa siten, että eri rakennuksissa on eri toimittajan järjestelmät. Olennaista on, että järjestelmät kokonaisuudessaan täyttävät automaattisille sammutusjärjestelmille asetetut viranomaisvaatimukset. Marioff Corporation Oy:n esittämät perustelut ovat hankintalain vastaisia, koska niistä seuraisi automaattisesti sitoutuminen yksinomaan Marioff Corporation Oy:n toimittamaan järjestelmään. Hankintalain edellyttämä voimassa olevien kilpailuolosuhteiden hyödyntäminen jäisi tällöin toteutumatta. Sammutusjärjestelmä ei muodosta sellaista kokonaisuutta, jonka perusteella hankintalain 27 §:ssä säädetty suorahankinta olisi mahdollista.

Promist Oy:n tarjous on tarjouspyynnön liitteenä olleen työselityksen kohdan G7300 mukainen. Myös muilta osin Marioff Corporation Oy:n vaatimukset ovat perusteettomia. Promist Oy on esittänyt tarjouksessaan, että tarjous on tehty tarjouspyynnössä esitettyjen asiakirjojen mukaisesti. Tarjouksen perusteella hankintayksikkö on voinut todeta, että tarjottu järjestelmä on ollut tarjouspyynnön teknisten vaatimusten mukainen. Tarjous ei ole sisältänyt sellaisia tietoja, joiden perusteella hankintayksiköllä olisi ollut aihetta epäillä, että tarjouksessa esitetyt tiedot olisivat olleet virheellisiä tai että tarjottu järjestelmä ei olisi vastannut tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettuja ehtoja. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan esittämiin tietoihin, kun taas tarjoajat vastaavat tarjouksessa ilmoittamiensa tietojen paikkansapitävyydestä.

Valituksessa ei ole esitetty sellaista perustelua, joka antaisi aihetta arvioida tarjouspyyntö epäselväksi. Viittaukset siihen, että tarjouspyyntöasiakirjat poikkeavat aikaisempien hankintojen asiakirjoista, eivät muuta tätä arviota. Hankintayksiköltä ei pyydetty lisäselvityksiä asetettuun ajankohtaan mennessä.

Tikkamäen Palvelut Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Promist Oy:lle.

Promist Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Marioff Corporation Oy:n korvaamaan Promist Oy:n oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Promist Oy on uudistanut markkinaoikeudelle toimittamassaan lausunnossa esittämänsä ja lisäksi esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Promist Oy:n tarjous on täyttänyt tekniset vaatimukset. Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä.

Marioff Corporation Oy on väittänyt perusteettomasti, ettei sen toimittamaa korkeapainevesisumujärjestelmää voisi käytännössä laajentaa muilla kuin sen omilla tuotteilla. Tämä on julkisia hankintoja koskevien oikeusperiaatteiden vastaista. Kilpailutus ei johda siihen, että toimitettava järjestelmä olisi viranomaismääräysten ja sovellettavien sääntöjen vastainen.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjottavat tuotteet pitäisi sisältyä olemassa olevan järjestelmän järjestelmähyväksyntään. Hankintayksikkö on jo markkinaoikeudessa tuonut esille, ettei hankinnan sisältöä ole tietoisesti määritelty samalla tavalla olemassa olevan järjestelmän kanssa, koska päinvastaisessa tilanteessa olisi sitouduttu yksinomaan Marioff Corporation Oy:n toimittamaan järjestelmään.

Tarjouspyynnössä sammutusjärjestelmältä ei ole edellytetty tyyppihyväksyntää eikä sitä, että tarjoaja esittäisi tarjouksessaan todistuksen tai muuta kirjallista selvitystä tarjoamansa järjestelmän teknisestä vaatimustenmukaisuudesta. Järjestelmältä on ainoastaan edellytetty, että se on täyttänyt voimassaolevat viranomaismääräykset ja sprinklerisäännöt. Tarjouspyynnöstä ilmenee, että tarjoajan tehtävänä on hoitaa hyväksyttäminen kustannuksellaan. Hankintayksikölle ja alan toimittajille on selvää, että se tarkoittaa toimituksen hyväksyttämistä luovutettaessa hankinnan kohde tilaajalle, jolloin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditoima tarkastuslaitos hyväksyy järjestelmän ennen sen käyttöönottoa.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty nykyistä Marioff Corporation Oy:n toimittamaa järjestelmää jatkettavan nimenomaan Marioff Corporation Oy:n tuotteilla. Tarjouspyynnön mukaan toteuttavan urakoitsijan suunnittelija vastaa tarjoamansa järjestelmän tai sen osan suunnitelmapiirustusten laatimisesta ja spr-urakoitsija sen hyväksyttämisestä.

Suomessa voimassaolevat lait, asetukset ja sovellettavat standardit eivät edellytä etukäteistä järjestelmähyväksyntää vesisumusammutus- tai sprinklerilaitteistolta. Sammutusjärjestelmän suunnittelija esittää suojattavan kohteen suunnitteluperusteet viranomaiselle, ja järjestelmä toteutetaan käyttötarkoitukseen palotestein todennetuilla komponenteilla suunnitelmien mukaan. Järjestelmän toteutuksen kokonaisuudessaan hyväksyy Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditoima tarkastuslaitos.

Samalla toimintaperiaatteella toimivien sammutusjärjestelmien laajentaminen toisen valmistajan komponenteilla ei ole kiellettyä, ellei tilaaja ole erikseen tapauskohtaisesti näin edellyttänyt esimerkiksi tyyppihyväksyntätodistuksen esittämistä koskevalla vaatimuksella. Kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjouspyynnössä ei ole edellytetty toimitettavalta järjestelmältä tyyppihyväksyntää. Hankintayksikkö ei ole vaatinut laitekohtaisia järjestelmä- tai tyyppihyväksyntätodistuksia, vaan on todennut järjestelmän edellyttävän toteutustavasta tai toimittajasta riippumatta viranomaishyväksynnän.

Suomessa tyyppihyväksyntätodistusta ei edellytetä myöskään laeissa, asetuksissa eikä standardeissa. Vesisumusammutusjärjestelmille ei ole EY:n tyyppihyväksyntää, koska sen edellyttämää harmonisoitua standardia ei ole olemassa. Voimassa olevia sprinklerisääntöjä ovat muun muassa CEA 4001:2007-06 (fi) sekä sprinkleristandardi SFS-EN 12845. Viimeksi mainittu on standardi ja ensiksi mainittu ohje. Viranomainen on velvoitettu käyttämään standardia eikä ohjetta. Asetuksen mukaan sprinklerilaitteiston toimittajan suunnittelija vastaa valitusta suunnittelustandardista, joksi Promist Oy on tarjouksessaan nimennyt standardin SFS-EN 12845.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä, mitä osoittaa jo se, ettei hankintayksikölle ole esitetty lisäselvityspyyntöjä tarjouspyynnön johdosta.

Promist Oy on tarjouksessaan todennut, että tarjottava järjestelmä täyttää viranomaisten määräykset ja sen hyväksyy Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditoima puolueeton tarkastuslaitos. Promist Oy:n tarjoaman laajennusosan komponentit on todennettu muun muassa CEN/TS 14972 ja VdS CEA 4001 OH1 mukaisin hyväksytyin palotestein. Suojattava alue on laajennuksessa M suunnittelustandardiltaan SFS-EN 12845 OH1.

Eri valmistajien järjestelmät ovat erikseen valmistajien tahoilta järjestelmähyväksyttyjä, joten asiassa on riidatonta, että Promist Oy:n järjestelmä ei kuulu Marioff Corporation Oy:n järjestelmän järjestelmähyväksyntään ja päinvastoin. Kyseinen seikka on kuitenkin merkityksetön.

Promist Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja yhtiö tulee osoittamaan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditoiman tarkastuslaitoksen hyväksynnällä kohteen luovutuksen yhteydessä, että tarjottu järjestelmä on Suomessa sovellettavien viranomaismääräysten ja sprinklerisääntöjen mukainen. Promist Oy:n tarjoama laajennusurakka täyttää suunnittelustandardin sekä käyttöönoton edellytyksenä olevat viranomaismääräykset.

Hankintayksikkö ei ole ollut sidottu olemassa olevan kohteen vesisumusammutusjärjestelmään eikä sen ole tarvinnut toteuttaa hankintaa suorahankintana eikä muutoinkaan päätyä tilaamaan Marioff Corporation Oy:n järjestelmää. Sovellettavat viranomaismääräykset ja säännökset eivät ole edellyttäneet sitä.

Marioff Corporation Oy on harhaanjohtavalla tavalla viitannut muihin vireillä oleviin valitusasioihin, joissa Promist Oy on tai on ollut osapuolena. Asioissa on ollut kyse siitä, että Marioff Corporation Oy on valituksissaan perusteettomasti väittänyt, etteivät Promist Oy:n tarjoamat Marioff Corporation Oy:n yhden pääkilpailijan järjestelmät olisi viranomaismääräysten mukaisia. Kyseiset Promist Oy:n toimittamat järjestelmät ovat Suomessa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditoiman tarkastuslaitoksen hyväksymiä. Viranomaisten ja tuomioistuinten ratkaisuissa ei ole todettu Promist Oy:n tarjoamien järjestelmien olevan viranomaismääräysten tai sovellettavien sääntöjen vastaisia.

Promist Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Tikkamäen Palvelut Oy:lle.

Vastaselitys

Marioff Corporation Oy on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Promist Oy:n tarjouksessa on ilmoitettu suunnitteluperusteeksi SFS-EN 12845 standardin lisäksi ainakin NFPA 750. Ensiksi mainittu ei sovellu kaikilta osin vesisumusammutusjärjestelmien suunnitteluun, vaan edellyttää tuekseen valmistajan palotestien ja hyväksyntöjen perusteella julkaisemia asennusmanuaaleja. Promist Oy ei pysty tällaisia esittämään. Lisäksi standardi kattaa ainoastaan ne sprinklerimallit, jotka on eritelty standardissa EN 12259-1, joka on perinteisiä sprinklerijärjestelmiä koskeva komponenttistandardi. Standardi ei listaa vesisumujärjestelmiin kuuluvia komponentteja.

Koska standardi NFPA 750 edellyttää, että järjestelmän komponentit kuuluvat samaan järjestelmähyväksyntään ja koska Promist Oy on ilmoittanut suunnitteluperusteena kyseisen standardin ja todennut, etteivät Marioff Corporation Oy:n komponentit kuulu sen järjestelmähyväksyntään, on Promist Oy:n tarjous viranomaismääräysten ja tarjouspyynnön vastainen sekä totuudenvastainen. Hankintayksikön on tullut tuntea standardin NFPA 750 sisältö ja tarkistaa Promist Oy:n tarjouksen standardinmukaisuus.

Marioff Corporation Oy on saanut Inspecta Tarkastus Oy:ltä 9.9.2015 päivätyn asiantuntijalausunnon koskien Pohjois-Karjalan keskussairaalan laajennusurakkaa ja ratkaisua, jossa Promist Oy:n toimittama laitteisto kytkettäisiin kohteessa jo olemassa olevaan Marioff Corporation Oy:n korkeapainepumppuyksikköön. Inspecta Tarkastus Oy:n lausunnon mukaan vesisumulaitteiston suunnittelun ja asennuksen tulisi perustua joko NFPA 750 tai CEN/TS 14972 -asiakirjaan, joista ensiksi mainittuun Promist Oy on vedonnut tarjouksessaan. Mainittu asiakirja edellyttää, että vesisammutusjärjestelmän on osoitettava, että se on täysimittaisesti palotestattu, komponentit arvioitu ja järjestelmävaatimukset täyttyvät.

Inspecta Tarkastus Oy:n lausunnossa vahvistetaan se Marioff Corporation Oy:n esittämä seikka, että vaikka eri vesisumulaitteistot saattavat olla teknisessä mielessä yhteensopivia, eivät ne ole järjestelmähyväksyttyjä yhdessä ennen kuin eri valmistajien toimittamista komponenteista koottu järjestelmä on hyväksytysti testattu palolaboratoriossa ja että laitteistonjärjestelmähyväksyntä on voimassa vain, kun komponentit vastaavat palolaboratorion testiä. Marioff Corporation Oy:n korkeapainepumppuyksikköä ja Promist Oy:n tarjoamaa laitteistoa ei ole testattu yhteisessä palotestissä. Promist Oy:n tarjoamaa järjestelmää ei siten ole hyväksytty määräyksissä, standardeissa tai tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Promist Oy:n tarjoama järjestelmä ei täytä tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla viranomaismääräyksiä ja voimassaolevia sprinklerisääntöjä.

Väitteet siitä, että hankintayksikkö on voinut luottaa Promist Oy:n tarjoukseen, ovat virheellisiä. Kysymys on hankintayksikön lähtökohtaisesta oikeudesta luottaa. Siitä seuraa hankintayksikölle velvollisuus oma-aloitteisesti arvioida tarjouksia ja niissä esitettyjä tietoja. Hankintayksikön selvitysvelvollisuutta on korostanut Promist Oy:n menettelyä koskevat oikeustapaukset, joissa alan toimijat ovat olleet vireillepanijoina. Hankintayksikön tulee hylätä tarjoaja hankintamenettelyssä, mikäli hankintayksikkö olettaa tai sen pitäisi olettaa tarjoajan myöhemmin syyllistyvän sopimusrikkomukseen.

Perustelu siitä, ettei tarjouspyyntö voisi olla epäselvä, jos siitä ei ole pyydetty lisäselvitystä, on virheellinen. Koska tarjouspyynnön sisältö on ollut yksiselitteinen, Marioff Corporation Oy ei ole pyytänyt hankintayksiköltä lisäselvitystä tarjouspyynnöstä. Hankintapäätöksen jälkeen hankintayksikkö ja Promist Oy ovat kuitenkin esittäneet tarjouspyynnön vaatimukset toisensisältöisinä kuin Marioff Corporation Oy on alan ammattilaisena perustellusti ymmärtänyt.

Kilpailutusmahdollisuudet ovat olleet pakottavien säännösten johdosta rajoitetut. Koska järjestelmähyväksyntöjä on myönnetty käytännössä ainoastaan saman valmistajan valmistamille komponenteille, on hankittavan järjestelmän tosiasiassa tullut koostua Marioff Corporation Oy:n korkeapainepumppuyksikön kanssa samaan järjestelmähyväksyntään kuuluvista komponenteista eli Marioff Corporation Oy:n valmistamista komponenteista. Siksi järjestelmä olisi voitu tilata jopa suorahankintana teknisestä syystä.

Marioff Corporation Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Tikkamäen Palvelut Oy:lle ja Promist Oy:lle.

Muut lausumat

Promist Oy on toimittanut lausuman, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksen jälkeen hankintayksikkö ja Promist Oy ovat tehneet urakkasopimuksen ja urakka on suoritettu valmiiksi. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditoima tarkastuslaitos Inspecta Tarkastus Oy on toimittanut käyttöönottotarkastuksen. Tarkastustodistuksen 21.12.2015 mukaan sammutuslaitteisto on hyväksytty käyttöön otetuksi ja täyttänyt asetut vaatimukset eikä työkohde ole sisältänyt puutteita.

Promist Oy:n arvonlisäverottomat asianosaiskulut ovat 2 030 euroa ja oikeudenkäyntikulut 7 437,50 euroa. Asianosaiskulut ovat johtuneet yhtiön toimitusjohtajan välttämättömästä teknisestä selvitystyöstä.

Promist Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi Marioff Corporation Oy:lle ja Tikkamäen Palvelut Oy:lle.

Oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys

Marioff Corporation Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Tikkamäen Palvelut Oy:lle ja Promist Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 25.9.2015 taltionumero 2565 hylännyt Marioff Corporation Oy:n hakemuksen markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen ja hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Marioff Corporation Oy:n pyyntö saada Promist Oy:n tarjouksen sivu 3 hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Marioff Corporation Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Marioff Corporation Oy määrätään korvaamaan Tikkamäen Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 500 eurolla viivästyskorkoineen ja Promist Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaatimus enemmälti hyläten, 7 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Asiakirjan antamista koskeva vaatimus

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan (701/2011) mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohtaa on muutettu 1.1.2017 voimaan tulleella lailla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n muuttamisesta (1400/2016). Lailla 1400/2016 muutetun julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Marioff Corporation Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa pyytänyt, että sille annetaan Promist Oy:n tarjouksen sivu 3, jota sille ei ole toimitettu asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä.

Asiakirjoista käy ilmi, että hankintayksikkö on markkinaoikeuden pyynnöstä toimittanut markkinaoikeudelle myös Promist Oy:n tarjouksen edellä mainitun sivun, jonka on ilmoitettu sisältävän liikesalaisuuksia. Sivu sisältää Promist Oy:n tarjouksen tarjoushintaerittelyn, josta ilmenee erittely Promist Oy:n tarjoushinnan muodostumisesta. Pyydetyt tiedot sisältävät sellaisia yksityiskohtaisia tietoja Promist Oy:n hinnoista, että yhtiöllä voidaan katsoa olevan liiketoimintaansa liittyvä intressi pitää tiedot salassa. Tietoja on siten pidettävä yhtiön liikesalaisuuksina ja tämän vuoksi salassa pidettävinä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin perusteella Marioff Corporation Oy:llä on oikeudenkäynnin osapuolena olevana asianosaisena lähtökohtaisesti oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta. Saman säännöksen mukaan tämä asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee asiakirjaa, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin perusteella liikesalaisuutta koskeva tieto voidaan jättää antamatta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Asiassa on Marioff Corporation Oy:n valituksen johdosta kysymys siitä, onko Promist Oy:n tarjous ollut tarjouspyynnön teknisten vaatimusten mukainen ja onko tarjouspyyntö ollut teknisten vaatimusten osalta selvä. Promist Oy:n tarjoushintaerittelyn tiedot eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa Marioff Corporation Oy:n asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eikä niitä koskevan tiedon antamatta jättäminen siten myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Tämän vuoksi ja kun tiedon antamatta jättäminen Promist Oy:n tarjoushintaerittelystä on välttämätöntä yhtiön liikesalaisuuksien suojaamiseksi, Marioff Corporation Oy:llä ei ole oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta saada tietoa pyytämästään asiakirjasta. Edellä olevan perusteella Marioff Corporation Oy:n pyyntö saada Promist Oy:n tarjouksen sivu 3 on hylättävä.

2. Pääasia

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Marioff Corporation Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Tikkamäen Palvelut Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan ja Promist Oy oikeudenkäyntikulunsa kokonaisuudessaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Marioff Corporation Oy on hankintalain 89 §:n ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Tikkamäen Palvelut Oy:n kohtuullisina pidettävät oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen ja Promist Oy:n oikeudenkäyntikulut asianosaiskulut huomioon otettuina korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi arvioidulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Maahanmuuttovirasto päätti käännyttää kolmannen maan kansalaisen kotimaahansa Nigeriaan ja hänet määrättiin Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi, koska hänen katsottiin vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Valittajalla oli Espanjan myöntämä 11.2.2018 asti voimassa oleva oleskelulupa.

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohta edellyttää, että kolmannen maan kansalaiselle maahantulokiellon määräävä valtio neuvottelee sen valtion kanssa, joka on myöntänyt kolmannen maan kansalaiselle voimassa olevan oleskeluluvan. Espanja ei ollut ilmoittanut Maahanmuuttovirastolle pyynnöistä huolimatta kantaansa valittajan oleskeluluvan peruuttamisen suhteen. Asiassa oli täten epäselvää, miten mainittua Schengenin yleissopimuksen artiklaa oli tulkittava.

Korkein hallinto-oikeus lykkäsi asian käsittelyä ja pyysi SEUT 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan tulkinnasta.

Ulkomaalaislaki 11 § 1 momentti 5 kohta, 146 § 1 ja 2 momentti, 147 a 2 momentti, 148 § 1 momentti 8 kohta, 149 b § ja 150 § 1 – 3 momentti

Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2008/115/EY, paluudirektiivi) johdanto 14 kohta, 3 artikla 3 ja 6 kohta, 6 artikla 1 ja 2 kohta sekä 11 artikla 1a kohta

Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (Schengenin yleissopimus SopS 23/2001) 23 artikla 2 – 4 kohta ja 25 artikla 2 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.4.2016 nro 16/0826/7

Oikeudenkäynnin kohde

Maahanmuuttoviraston päätös

1. Maahanmuuttovirasto on 21.1.2015 päättänyt käännyttää valittajan kotimaahansa Nigeriaan sekä mää­rännyt hänet koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi, vaikka valittajalla on Espanjan myöntämä oleskelulupa, joka päättyy 11.2.2018.

2. Maahanmuuttovirasto on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

3. Valittaja vaarantaa tuomittujen törkeiden huumausainerikosten joh­dosta yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Valittaja käännytetään koti­maahansa Nigeriaan 11.2.2018 asti voimassaolevasta Espanjan myön­tämästä oleskeluluvasta huolimatta. Koska valittajalle ei määrätä aikaa vapaaehtoi­seen paluuseen, hänet määrätään Schengen-aluetta kos­kevaan maa­hantulokieltoon toistaiseksi. Asiassa saadun selvityksen mukaan valitta­jalla ei ole ulkomaalaislain tarkoittamia työ- tai perhe­siteitä Suomeen. Maahanmuuttovirasto aloittaa Schengenin yleissopi­muksen mukaisen neuvottelun Espanjan kanssa selvittääkseen, onko Espanjan valittajalle myöntämän oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös

4. Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylän­nyt valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

5. Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut pää­töstään seuraavasti:

6. Maahanmuuttovirasto on käännyttänyt valittajan kotimaahansa Nigeriaan ja määrännyt hänet toistaiseksi voimassa olevaan Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Tekemiensä rikosten perusteella valitta­jan voidaan katsoa olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle ja tur­vallisuu­delle. Maahanmuuttovirasto on siten voinut olla määräämättä hänelle mahdollisuutta vapaaehtoiselle paluulle. Tämän vuoksi hänelle on lisäksi tullut määrätä maahantulokielto. Valittaja on tuomittu laa­dul­taan törkeis­tä rikoksista, ja hänen voidaan katsoa muodostavan vaka­van uhan ylei­selle järjestykselle ja turvallisuudelle. Schengen-aluetta koske­va maa­hantulokielto on näin ollen voitu määrätä tois­taiseksi. Maahan­muuttovi­raston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

7. Valittaja on hakenut muutosta hallinto-oikeuden päätökseen.

Merkitykselliset tosiseikat

8. Käräjäoikeus on tuominnut valittajan 4.5.–26.6.2013, 29.6.–19.7.2013 ja 17.–27.7.2013 tapahtuneista kol­mesta törkeästä huumausainerikoksesta ja 23.–27.7.2013 tapahtuneesta huumaus­ainerikoksesta yhteiseen viiden vuoden vankeusrangaistukseen. Valittaja oli muun muassa pitänyt hallussaan ja myynyt ainakin 850 ekstaasitab­lettia, tuonut Suomeen myynti- tai luovutustarkoituksessa yhteensä 438 grammaa kokaiinia sekä yrittänyt myyntitarkoituksessa hankkia ainakin 30 grammaa kokaiinia. Tuomio on lainvoimainen.

9. Valittaja on pyytänyt käännyttämistä Espanjaan, jossa hän on asunut 14 vuotta ja jossa hänen perheensä on.

10. Valittajalla on Espanjan myöntämä oleskelulupa, joka on voimassa 11.2.2018 saakka.

11. Maahanmuuttovirasto on 21.1.2015 määrännyt valittajan käänny­tettäväksi kotimaahansa Nigeriaan. Koska valittajalle ei määrätty aikaa vapaaehtoiseen paluuseen, hänet määrättiin Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi.

12. Maahanmuuttovirasto on 26.1.2015 käynnistänyt Espanjan kanssa Schengenin yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohtaan perustuvat neuvot­telut, jossa se on pyytänyt ilmoittamaan Espanjan kannan mahdolliseen oleskeluluvan peruuttamiseen.

13. Koska Espanja ei ole vastannut neuvottelupyyntöön, Maahan­muutto­virasto on uusinut pyyntönsä 20.6.2016. Maahanmuuttovirasto on 21.6.2016 toimittanut Espanjalle sen pyytämän rikostuomiolauselman. Maahanmuuttovirasto on 28.6.2016 toimittanut Espanjalle kiireellisen vastauspyynnön asiaan liittyen. Maahanmuuttovirasto on 5.7.2016 lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmoittanut, että neuvottelut Espanjan myöntämän oleskeluluvan peruuttamisesta ovat yhä kesken.

14. Maahanmuuttovirasto on 9.11.2016 uusinut pyyntönsä ja muistutta­nut Espanjaa käynnissä olevista valittajan oleskeluluvan peruuttamista koskevista neuvotteluista.

Kansallinen lainsäädäntö

15. Ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että hänen ei katsota vaa­ran­tavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita.

16. Ulkomaalainen voidaan käännyttää, jos hänen voidaan tuomitun vankeusrangaistuksen perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä syyllistyvän rikokseen, josta on Suomessa säädetty vankeusrangaistus, tai epäillä syyllistyvän toistuvasti rikoksiin.

17. Kolmannen maan kansalaista, joka oleskelee maassa laittomasti tai jonka oleskelulupahakemus on hylätty ja jolla on toisen Euroopan unionin jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi, päätetään hänen maasta poistamises­taan.

18. Ulkomaalaiselle voidaan käännyttämistä koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto. Maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole määrätty, jollei 146 §:stä muuta johdu.

19. Aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ei määrätä silloin, kun henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle.

20. Maahantulokielto määrätään enintään viiden vuoden määräajaksi tai toistaiseksi. Laadultaan törkeästä tai ammattimaisesta rikoksesta rangais­tukseen tuomitulle ulkomaalaiselle maahantulokielto voidaan määrätä toistaiseksi silloin, kun hän muodostaa vakavan uhan yleiselle järjestyk­selle tai turvallisuudelle.

21. Maahantulokielto määrätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta.

22. Käännyttämistä sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnas­sa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulko­maalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä koti­maahan. Jos käännyttäminen taikka siihen liittyvä maahantulokielto perustuisi ulko­maalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.

23. Maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suo­meen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahan­tulokiel­to kohtuuttomasti vaikeuttaisi.

Unionin oikeuden merkitykselliset säännökset

Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palautta­miseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2008/115/EY, paluudirektiivi)

24. Kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille olisi annettava eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä. Maahan­tulokiellon pituutta määritettäessä olisi otettava asian­mukaisesti huo­mioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet, eikä se saisi pääsään­töisesti ylittää viittä vuotta. Tässä yhteydessä olisi otettava erityisesti huomioon se, että asianomainen kolmannen maan kansalainen on jo saa­nut yhtä useamman palautuspäätöksen tai maastapoistamis­määräyksen tai hän on saapunut jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon aikana.

25. Direktiivissä tarkoitetaan ’palauttamisella’ prosessia, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna

— alkuperämaahan, tai

— kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai

— muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään.

26. Direktiivissä tarkoitetaan ’maahantulokiellolla’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrä­tyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy pa­lauttamispäätökseen.

27. Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista.

28. Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulu­pa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirty­mään välittö­mästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asian­omai­nen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai val­tion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.

29. Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto, jos vapaaeh­toista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa.

Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päi­vänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liitto­tasaval­lan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopi­muksen soveltamisesta tehty yleissopimus (Schengenin yleissopimus SopS 23/2001)

30. Ulkomaalaisen, jolla on toisen sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai väliaikainen oleskelulupa, on siirryttävä viipy­mättä kyseisen sopimuspuolen alueelle.

31. Jos tällainen ulkomaalainen ei lähde vapaaehtoisesti tai jos voidaan olettaa, että hän ei lähde, tai jos ulkomaalaisen välitön poistuminen on vält­tämätöntä kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvis­tä syistä, ulkomaalainen on karkotettava sen sopimuspuolen alueelta, jol­la hänet on otettu kiinni, kyseisen sopimuspuolen kansallisen lain mää­räysten mukaisesti. Jos tämän laki ei salli karkottamista, kysei­nen sopi­muspuoli voi hyväksyä asianomaisen oleskelun alueellaan.

32. Karkotus voidaan suorittaa tämän valtion alueelta kyseisen henkilön alkuperämaahan tai mihin tahansa muuhun maahan, jonne hänen pää­synsä on mahdollista erityisesti sopimuspuolten tekemien takaisinotto­sopimus­ten määräysten mukaisesti.

33. Jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voi­massa oleva oleskelulupa, määrätään maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvit­tääkseen, onko oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.

34. Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

Asianosaisten keskeiset lausumat

35. Valittajan mukaan hänellä on Espanjan myöntämä oleskelulupa, joka on voimassa 11.2.2018 saakka. Espanja ei ole peruuttanut valittajan oleskelulupaa. Ulkomaalaislain 150 §:n 3 momentin mukaan maahantulokielto mää­rätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta. Koska valittajalla on voimassa oleva oleskelulupa Espanjassa, hänet tulee käännyttää Espanjaan. Espanjan passiivisuus asiassa ei tarkoita valittajan oleskeluluvan peruuttamista.

36. Maahanmuuttoviraston mukaan se on käännyttämällä valittajan kotimaahansa Nigeriaan toiminut Schengenin yleissopimuksen tar­koituksen mukaisesti, sillä näin se on antanut Espanjalle tosiasiallisen mahdolli­suuden ilmoittaa kantansa valittajalle myöntämänsä oleske­luluvan mah­dollista peruuttamista koskevassa asiassa.

37. Maahanmuuttovirasto huomauttaa, että vaikka valittaja käänny­tettäisiinkin Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaisesti kotimaahansa Nige­riaan, voivat Espanjan viranomaiset pyytää Suomea muuttamaan valitta­jalle määrätyn toistaiseksi voimassa olevan ja koko Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon vain Suomea koskevaksi, mikäli he katso­vat, että valittajan pääsy Espanjaan tulisi sallia hänen Suomessa tekemis­tään törkeistä huumausainerikoksista huolimatta.

38. Maahanmuuttovirasto muistuttaa, että Espanja on reagoinut neuvot­telupyyntöön pyytämällä 21.6.2016 Suomelta valittajaa koskevaa tuo­mio­lauselmaa. Maahanmuuttovirastolla ei kuitenkaan ole käsitystä siitä, miksi se ei ole saanut Espanjalta vastausta heille esitettyyn kysymykseen valittajan oleskeluluvan mahdollisesta peruuttamisesta, tai miksi kysei­nen neuvotteluprosessi Espanjan kanssa on kestänyt näin pitkään.

39. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan Espanjan passiivisuus asiassa on nähtävissä korkeintaan siten, ettei Espanja ainakaan vastusta Maahanmuuttoviraston päätöstä, koska se ei ole pyrkinyt toiminnallaan estämään valittajan käännyttämistä kotimaahansa Nigeriaan ja asetta­mista koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

Ennakkoratkaisupyynnön tarve

40. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko valittaja tullut käännyttää kotimaahansa Nigeriaan ja määrätä Maahanmuuttoviraston päätöksentekopäivästä lukien Schengen-aluetta koske­vaan maahantulokieltoon.

41. Maahanmuuttovirasto on katsonut valittajan vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta ulkomaalaislain tarkoittamin tavoin. Maahanmuut­tovirasto on päättänyt käännyttää valittajan kotimaahansa Nigeriaan sekä määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahan­tulokieltoon toistaiseksi.

42. Asiassa on riidatonta, että valittajalla on Espanjan myöntämä 11.2.2018 asti voimassa oleva oleskelulupa.

43. Schengenin yleissopimuksen 25 artiklassa on säännökset siitä, miten estetään tilanne, jossa kolmannen maan kansalaisella olisi yhtäaikaisesti voimassa oleva koko Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto ja voimassa oleva oleskelulupa yhdessä Schengen-alueen maassa. Artiklan 1 kohta koskee kysymystä oleskeluluvan myöntämisestä henkilölle, jota koskee voimassa oleva maahantulokielto. Artiklan 2 kohta puolestaan koskee käänteistä tilannetta eli maahantulokiellon määräämistä henki­lölle, jolla on oleskelulupa toisessa sopimusvaltiossa. Sopimuskohta edel­lyttää, että kolmannen maan kansalaiselle maahantulokiellon mää­räävä valtio neuvottelee (Skall kontakta (ruotsi), shall consult (englanti), konsultiert (saksa), consulte (ranska)) oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita. Yleis­sopi­muksen 25 artiklan 2 kohtaa vastaavaa määräystä ei ole paluudirektiivis­sä.

44. Yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan oikeudelliset vaikutukset palauttamispäätöksen yhteydessä määrättävän maahantulokiellon kan­nalta ovat epäselvät: voiko kolmannen maan kansalainen vedota sopi­musmääräyk­sen mukaiseen neuvotteluvelvoitteeseen, kun hänelle on tarkoitus määrä­tä maahantulokielto.

45. Yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan sanamuodon perusteella ei ole myöskään selvää, missä vaiheessa neuvottelut käydään, ennen vai jäl­keen maahantulokiellon määräämisen. Jälkikäteen käytävien neuvottelu­jen mahdollisuuteen kuitenkin viittaa se, että sopimuskohdassa puhutaan kiellon peruuttamisesta. Mikäli neuvottelut tulee käydä ennen maahantu­lokiellon määräämistä tai ennen henkilön palauttamista kotimaahansa, sopimusmääräyksestä ei käy ilmi, onko toisessa maassa voimassa olevaa oleskelulupaa koskeva neuvotteluvelvoite esteenä maahantulokiellon määräämiselle tai maahantulokiellon voimaantulolle.

46. Riippumatta siitä, missä vaiheessa neuvottelut on käytävä, yleis­sopimuksen 25 artiklan 2 kohta edellyttää tulkintaa siitä, milloin neu­vottelu on käyty sillä tavoin loppuun, että maahantulokielto voidaan määrätä. Vaih­toehtoisesti neuvottelujen loppuun käyminen voi tarkoittaa sitä, että toi­nen sopimusvaltio ilmoittaa ryhtyvänsä toimiin oleskelu­luvan peruutta­miseksi tai sitä että toinen sopimusvaltio ilmoittaa peruuttaneensa oles­keluluvan.

47. Sopimusmääräys jättää avoimeksi kysymyksen siitä, miten mene­tellään, jos oleskeluluvan myöntänyt valtio on passiivinen eikä ota kantaa oleskeluluvan peruuttamiseen.

48. Korkein hallinto-oikeus on varannut valittajalle ja Maahanmuutto­virastolle tilaisuuden tulla kuulluksi luonnoksesta ennakkoratkaisu­pyynnöksi. Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon. Valittaja ei ole asetettuun määräaikaan mennessä antanut lausuntoa.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

49. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää SEUT 267 artiklan nojalla tuomioistuimelta ennakkoratkaisun Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 ar­tiklan 2 kohdan tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeim­massa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi. Ennak­koratkaisu pyydetään käsittelemään työjärjestyksen 107 artiklan mukai­sessa menettelyssä, koska valittajan Espanjan myöntämä oles­kelulupa päättyy 11.2.2018 ja valittajan käännyttäminen Suomesta on määrätty keskeytettäväksi.

Ennakkoratkaisukysymykset

1) Onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla sopimusvaltioiden neuvotteluvel­voitteella oikeudellinen vaikutus, johon kolmannen maan kansalainen voi vedota tilanteessa, jossa sopimusvaltio määrää hänet koko Schengen­-aluetta koskevaan maahantulokieltoon ja palautettavaksi kotimaahansa sillä perusteella, että henkilö vaarantaa yleistä järjestystä ja yleistä tur­vallisuutta?

2) Jos yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohtaa sovelletaan maahantulo­kieltoa määrättäessä, tuleeko neuvotteluihin ryhtyä ennen maahantulo­kiellon määräämistä vai voidaanko neuvottelut käydä vasta sen jälkeen, kun päätös palauttamisesta ja maahantulokieltoon määräämisestä on tehty.

3) Jos neuvottelut voidaan käydä vasta sen jälkeen, kun päätös palaut­tamisesta ja maahantulokiellon määräämisestä on tehty, onko kolmannen maan kansalaisen kotimaahan palauttamisen ja koko Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon voimaantulon esteenä se, että sopimusval­tioiden neuvottelut ovat kesken eikä toinen sopimusvaltio ole ilmoittanut aikeistaan peruuttaa kolmannen maan kansalaisen oleskelulupaa?

4) Miten sopimusvaltion on meneteltävä siinä tapauksessa, että oleskelu­luvan myöntänyt sopimusvaltio ei toistuvista pyynnöistä huolimatta ole ottanut kantaa kolmannen maan kansalaiselle myöntämänsä oleskelulu­van peruuttamiseen?

Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysy­myksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Ari Koskinen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja A, Matka-haitari-nimisen toiminimen haltijana

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 9.3.2016 nro 140/16

Asian aikaisempi käsittely

Juuan kunnan (jäljempänä myös hankintayksikkö) sivistyspalvelut on ilmoittanut 26.3.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetusten hankinnasta lukuvuosille 2015–2016 ja 2016–2017 sekä mahdolliselle 1–2 vuoden optiokaudelle.

Juuan kunnan sivistyslautakunta on 28.4.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 36) valinnut kohteessa 9 Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy:n tarjouksen.

Koko koulukuljetushankinnan, joka sisältää 15 kohdetta, ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 2 551 500 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa A, Matka-haitari-nimisen toiminimen haltijana, on ollut valittajana, Juuan kunta vastapuolena sekä Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Asian arviointi

Koulukuljetusten tarjouspyynnössä on kohteessa 9 ilmoitettu seuraavaa: "Kalustovaatimus linja-auto maksimioppilasmäärän mukaisesti (n. 30 opp.). Ajokilometrit 140 km/pv."

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään esimerkiksi tarpeelliset luvat tai resurssit. Kaluston osalta kysymys on palvelun tuottamiseen liittyvästä resurssista, jonka osalta oikeuskäytännössä on katsottu sallituksi, että tarjoaja hankkii hankintasopimuksen toteuttamisessa tarvitsemansa resurssit vasta hankintasopimuksen varmistumisen jälkeen. Riittävää on, että tarjouksessa on sitouduttu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa.

Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy on tarjouksensa lisätietoja kohdassa ilmoittanut, että "Tarjoaja sitoutuu hankkimaan tarjousehtojen mukaisen kaluston". Kuultavan mukaan alalla on yleistä, että kalustoa hankitaan lisää, kun sille on tarvetta. Kuultava on lisäksi toimittanut markkinaoikeudelle 46-istumapaikkaista linja-autoa koskevan, 28.5.2015 päivätyn vuokrasopimuksen osoituksena siitä, että sen hallussa on ollut tarjouspyynnön kohteessa 9 vaaditunlainen linja-auto, johon on mahtunut ainakin kohdassa ilmoitettu maksimioppilasmäärä.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että kuultava on sitoutunut hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa eikä sen tarjousta ole tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Valittajan esittämä lisäkilometrien vaikutus tarjoushintaan on perustunut siihen, että kuultava olisi joutunut käyttämään useampaa kuin yhtä linja-autoa vaaditun 30 paikan järjestämiseksi. Koska kuultava on sitoutunut hankkimaan 30-paikkaisen linja-auton, eikä asiassa ole selvitetty, että kohteessa 9 muutenkaan kertyisi lisäkilometrejä, on kuultavan tarjous ollut hankintapäätöksessä todetulla tavalla edullisin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen ja Saini Siitarinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

A, Matka-haitari-nimisen toiminimen haltijana, on valituksessaan vaatinut, että hankintapäätös kumotaan kohteen 9 osalta ja virheellinen menettely korjataan tai toissijaisesti hankintayksikkö määrätään maksamaan valittajalle hyvitysmaksua 60 000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

A on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Yhdessäkään Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy:n kyseiseen kohteeseen 9 tarjoamassa autossa ei ole ollut edellytettyä 30 paikkaa. Tarjouksessa ei ole osoitettu kohteeseen 9 vuokrasopimuksessa 28.5.2015 kuvattua autoa, vaan ainoastaan vaadittua pienempiä ajoneuvoja.

Vaaditun kapasiteetin saavuttamiseksi Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy:n olisi ollut käytettävä samanaikaisesti useaa tarjoamistaan ajoneuvoista, mikä aiheuttaa useamman ajoneuvon kilometrit ja kulut. Tarjouspyynnössä edellytetty pienemmän kapasiteetin käyttäminen johtaa kulujen säästöön. Ottamalla huomioon Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy:n tarjouksen hankintayksikkö on sallinut liikennöinnin tarjouspyynnössä ilmoitettua pienemmällä kalustolla. Muut tarjoajat eivät ole voineet varautua tällaiseen ja tehdä edullista tarjousta. Hankintayksikön menettely on ollut syrjivää.

Selitykset

Juuan kunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Kohteessa 9 kalustovaatimus on ollut linja-auto enimmäisoppilasmäärän mukaisesti (noin 30 oppilasta). Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy on kyseisen kohteen osalta merkinnyt tarjoukseensa linja-autot 1+16, 1+16 ja 1+19 sekä tarjouksen kohdassa 7 "Lisätietoja" ilmoittanut sitoutuvansa hankkimaan tarjousehtojen mukaisen kaluston.

Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy on toimittanut hankintayksikölle 46-istumapaikkaista linja-autoa koskevan, 28.5.2015 päivätyn vuokrasopimuksen ennen sopimuskauden alkamista. Sitoumuksen tarjousehtojen mukaisesta kalustosta on katsottu täyttyneen.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 on ilmoitettu, että kilpailun perusteella valitaan se tarjous, joka on ostajalle edullisin kohdassa "Tarjouskilpailun ratkaisuperusteet" määriteltyjen arviointiperusteiden mukaisesti. Ratkaisuperusteiden mukaan kohteessa 9 halvin tarjoushinta ratkaistaan edellisen lukuvuoden tietojen perusteella lasketun keskimääräisen ajopäiväkilometrimäärän mukaan huomioiden ajopäivähinta ja lisäkilometrihinta. Tarjouskilpailun liitteessä 1A on ilmoitettu kohteen 9 ajokilometreiksi noin 140 kilometriä päivässä. Kilometrit on laskettu edellisen lukuvuoden tietojen perusteella. Koska kohde 9 pysyy samanlaisena edelliseen lukuvuoteen nähden, ei lisäkilometrejä pitäisi tulla. Edellisen sopimuskauden aikana kilometrit eivät ole ylittyneet kertaakaan.

Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, koska yhtiö on ilmoittanut sitoutuvansa hankkimaan tarjousehtojen mukaisen kaluston. Tarjous on myös ollut edullisin.

Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy (jäljempänä myös yhtiö) on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiön tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että kaluston pitäisi olla hankittuna tarjouksen tekohetkellä. Yhtiö on tarjouksensa kohdassa 2 sitoutunut hankkimaan ehtojen mukaisen kaluston. Tarjouksen kohdassa 7 yhtiö on ilmoittanut, että "Tarjoaja sitoutuu hankkimaan tarjousehtojen mukaisen kaluston". Kaluston tulee olla hankittuna ja käytettävissä vasta sopimuksen tekohetkellä. Yhtiö on toimittanut markkinaoikeuteen vuokrasopimuksen ja rekisteriotteen tarjouksen mukaisesta kalustosta, joka on ollut yhtiön käytössä jo siinä vaiheessa. Yhtiö on hankkinut myöhemmin reittiä varten 49-paikkaisen linja-auton.

Tarjousvertailun kohdassa, johon on merkitty yhtiön tarjoama kalusto, on tulkinnanvarainen teksti. Yhtiön tarjouksen kohdasta 5 käy kuitenkin ilmi, mitä kalustoa yhtiö on tarjonnut sen lisäksi, mihin yhtiö tarjouksen kohdassa 2 on sitoutunut. Tarkoitus ei ole missään vaiheessa ollut ajaa hankinnan kohdetta useammalla ajoneuvolla eikä lisäkilometrejä olisi syntynyt, koska ostaja ilmoittaa kilometrit, joiden mukaan laskutus tapahtuu.

Juuan kunnan selitys on lähetetty tiedoksi Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy:lle.

Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Juuan kunnalle.

Vastaselitys

A on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Jos Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy ehdottaisi hankintayksikölle sopimuksen tekemistä tarjouksensa mukaisesti, se saisi käyttää kohteeseen tarjouspyynnöstä poikkeavaa kalustoa. Tarjouksen hyväksyneen hankintayksikön olisi tehtävä sellainen sopimus, jollei tarjousta suljeta kilpailusta pois tarjouspyynnön vastaisena. Kohteeseen tulee kaksin verroin lisäkilometrejä, jos yhden liikenneyksikön kuljetuskapasiteetti on puolet vaaditusta.

A:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Juuan kunnalle sekä Taksi- ja tilausliikenne J. Miettinen Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Maistraatti oli A:n hakemuksesta tallettanut A:lle ja hänen alaikäiselle lapselleen B:lle turvakiellon 22.9.2014. A oli B:n yksinhuoltaja. Turvakielto oli perustunut A:n maistraatille antamaan selvitykseen B:n isän C:n A:lle ja B:lle aiheuttamasta uhasta. Käräjäoikeuden 3.6.2013 eli ennen turvakiellon määräämistä antaman lainvoimaisen B:n huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen mukaan C:llä oli oikeus saada B:tä koskevia tietoja kaikilta viranomaisilta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei C:llä ollut oikeutta edustaa B:tä turvakiellon kumoamista koskevassa asiassa. Tämän vuoksi maistraatin päätös, jolla se oli jättänyt tutkimatta C:n B:lle asetetun turvakiellon kumoamista koskevan vaatimuksen, pysytettiin.

Maistraatti oli toisella päätöksellään tutkinut C:n vaatimuksen saada B:n osoitetiedot ja turvakieltoon vedoten hylännyt vaatimuksen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että käräjäoikeus oli päätöksellään 3.6.2013 antanut C:lle huoltajan oikeuteen rinnastettavan oikeuden saada B:tä koskevia tietoja. Kun otettiin huomioon, ettei C:tä ollut kuultu turvakiellon asettamisen yhteydessä, oli C:n B:tä koskevien osoitetietojen pyytämistä koskevassa asiassa arvioitava, oliko perustellusta syystä syytä epäillä osoitetietojen antamisen loukkaavan B:n etuja tai oikeuksia väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 28 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kun asiakirjoista ei ilmennyt seikkoja, joiden perusteella B:llä olisi mainitun lain 36 §:n 1 momentissa tarkoitettua objektiivisesti perusteltua ja ilmeistä syytä epäillä terveytensä tai turvallisuutensa tulevan uhatuksi sen johdosta, että hänen osoitetietonsa luovutetaan C:lle, maistraatti velvoitettiin henkilötietolain 26 §:n ja väestötietojärjestelmälain 28 §:n säännökset huomioon ottaen luovuttamaan C:lle tämän pyytämät osoitetiedot.

Henkilötietolaki 26 §

Laki väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista 28 § ja 36 § 1 ja 3 momentti

Ks. myös KHO 7.11.2016 T 4671 (lyhyt ratkaisuseloste)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 8.6.2016 nro 16/0519/5

Asian aikaisempi käsittely

Länsi-Uudenmaan maistraatti on 22.9.2014 tallettanut A:lIe ja hänen alaikäiselle lapselleen B:lle turvakiellon.

Maistraatti on 18.2.2015 antamallaan päätöksellä jättänyt tutkimatta C:n B:lle talletetun turvakiellon kumoamista koskevan vaatimuksen.

Maistraatti on 29.4.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt C:n oikaisuvaatimuksen kumota 18.2.2015 annettu päätös.

Maistraatti on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Turvakieltoa ja sen poistoa voi alaikäisen lapsen osalta hakea hänen laillinen edustajansa. Koska turvakielto ei ole koskenut C:tä eikä hän ole lapsensa B:n laillinen edustaja, C:llä ei ole kelpoisuutta edustaa alaikäistä lastaan turvakiellon kumoamista koskevassa asiassa.

Maistraatti on päätöksellään 7.11.2014 hylännyt C:n pyynnön luovuttaa hänelle alaikäisen lapsensa B:n osoitetiedot.

Maistraatti on päätöksellään 18.2.2015 hylännyt C:n oikaisuvaatimuksen ja päättänyt olla luovuttamatta pyydettyjä tietoja.

Maistraatti on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

A on väestötietojärjestelmän mukaan B:n yksinhuoltaja. C:llä on Helsingin käräjäoikeuden 3.6.2013 huollosta ja tapaamisoikeudesta antaman päätöksen mukaan oikeus saada B:tä koskevia tietoja kaikilta viranomaisilta, mihin tiedonsaantioikeuteen C on vedonnut osoitetiedustelussaan.

Länsi-Uudenmaan maistraatti on 22.9.2014 tallettanut A:lle ja hänen alaikäiselle lapselleen B:lle turvakiellon. Turvakielto on maistraatille toimitetun selvityksen nojalla perustunut C:n A:lle ja B:lle aiheuttamaan uhkaan. Tietojenluovutuspyynnön johdosta maistraatti on pyytänyt A:lta lisäselvitystä turvakiellon aiheellisuuden selvittämiseksi. A on toimittanut maistraattiin lääkärinlausunnon, jossa puolletaan turvakiellon määräämistä. Oikaisuvaatimuksen johdosta A on toimittanut maistraatille päivitetyn lääkärinlausunnon. Koska A:lla ja B:llä on perusteltu syy epäillä itsensä tai perheensä terveyden tai turvallisuuden tulevan uhatuksi, ei B:n turvakiellon alaisia osoitetietoja luovuteta hakijalle.

Vaatimukset Vaatimukset hallinto-oikeudessa

C on valituksissaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että maistraatin päätös tutkimatta jättämisestä kumotaan ja B:lle määrätty turvakielto kumotaan siltä osin kuin se estää luovuttamasta C:lle tietoja B:n kotikunnasta, asuinpaikasta, osoitteesta ja muusta yhteystiedosta sekä saada B:tä koskevia tietoja eri viranomaisilta. Maistraatti on velvoitettava luovuttamaan B:n nykyiset osoitetiedot C:lle.

B on Yhdysvalloissa asuvan C:n ja A:n yhteinen lapsi. Vanhemmat eivät ole olleet naimisissa, eivätkä ole asuneet pysyvästi yhdessä. C on aluksi tavannut lasta säännöllisesti, mutta tapaamisista sopimisen vaikeuduttua Helsingin käräjäoikeus on C:n hakemuksesta päätöksellään 3.6.2013 määrännyt tapaamisoikeuksista ja samalla C on oikeutettu saamaan lasta koskevia tietoja kaikilta viranomaisilta.

Maistraatti on jättänyt turvakieltoasian tutkimatta sillä perusteella, että C ei ole B:n huoltaja. Tässä tapauksessa ratkaisun oikeusvaikutukset ovat ristiriidassa käräjäoikeuden lainvoimaisen ratkaisun kanssa. Turvakiellon myöntäminen rajoittaa merkittävästi C:lle myönnettyjä oikeuksia ja vaikuttaa monella tapaa hänelle myönnettyihin huoltajalle kuuluviin oikeuksiin. Näin ollen C:llä on asianosaisasema asiassa. Kun turvakiellon perusteeksi on ilmoitettu yksinomaan väitetty C:n muodostama uhka, tulee turvakielto kumota kokonaisuudessaan. A on menettelyllään estänyt isän ja lapsen muunkin yhteydenpidon.

Maistraatti on C:tä kuulematta A:n hakemuksesta määrännyt turvakiellon käyttäen perusteena lääkärintodistuksia, joihin C:lla ei ole ollut mahdollisuutta tutustua. Käräjäoikeuden päätökset on annettu sosiaaliviraston suorittaman kattavan selvityksen ja sosiaaliviraston asettaman täytäntöönpanoasian sovittelijan lausumien jälkeen.

C ei ole uhannut fyysisesti tai henkisesti A:ta tai B:tä. Sen sijaan A on pyrkinyt monin keinoin estämään lasta tapaamasta isäänsä. Konkreettista uhkaa ei ole, eikä ole koskaan ollutkaan. Lisäksi C asuu toisella puolella maapalloa ja vierailee Suomessa vain määrättyjen tapaamisten puitteissa.

Käräjäoikeus on päätöksellään rajoittanut A:lle lapsen huoltajana kuuluvia oikeuksia siten, että C:lle on annettu oikeus saada lasta koskevat tiedot kaikilta viranomaisilta. Kun huoltajuusasiat kuuluvat yleisen tuomioistuimen käsiteltäviksi, ei hallintomenettelyllä voida loukata yleisen tuomioistuimen ratkaisuja, minkä vuoksi C:lla tulee olla oikeus saada tietoja lapsen asuinpaikasta ja osoitteesta.

C on viitannut A:n maistraatille jättämään vastineeseen, jossa A on esittänyt muun ohella, että hän on pyrkinyt järjestämään isän ja tyttären tapaamisia ja pyytänyt C:tä tulemaan useammin Suomeen tapaamisia varten. Vastineessa ei viitata minkäänlaiseen uhkaan. Tapaamiset eivät ole voineet toteutua, kun isä ei edes tiedä, missä lapsi asuu.

Maistraatti on antanut kaksi lausuntoa.

A on kahdessa selityksessään muun ohella vastustanut maistraatin tutkimatta jättämispäätöksen kumoamista, vaatimusta turvakiellon kumoamisesta kokonaisuudessaan ja B:n osoitetietojen luovuttamista C:lle. C tulee velvoittaa korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

C on kahdessa vastaselityksessään esittänyt, ettei ole ollut kaappaamassa lasta Yhdysvaltoihin. C ei ole saanut minkäänlaista yhteyttä tyttäreensä yli puoleentoista vuoteen, joten väitteet uhasta ovat tähänkin nähden täysin käsittämättömiä. C on lisäksi vaatinut, että A velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa asiassa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt C:n valitukset sekä A:n ja C:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 28 §:n mukaan väestötietojärjestelmän tietoja voidaan luovuttaa vain, jos tässä laissa säädetyt edellytykset tietojen luovuttamiselle ovat olemassa eikä henkilön oikeudesta kieltää tietojensa luovuttaminen muuta johdu.

Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 75 §:n 1 momentin mukaan se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta tämän lain nojalla tehty rekisterimerkintä tai tiedon luovuttamista koskeva päätös tai ratkaisu välittömästi koskee, voi hakea siihen kirjallisesti oikaisua.

Hallituksen esityksen (89/2008 vp) 75 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan oikaisuvaatimuksen hakija on ehdotetussa säännöksessä pyritty määrittelemään pääpiirteissään hallintolainkäyttölain 6 §:n säännöksistä ilmenevän asianosaiskäsitteen mukaisesti. Lähtökohtaisesti oikaisuvaatimuksen hakijana voisi olla vain se, jota rekisterimerkinnän, päätöksen tai ratkaisun välittömät oikeusvaikutukset koskevat. Oikaisuvaatimuksen tekemistä koskevaa oikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyysedellytyksen täyttymistä arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota käsiteltävänä olevan asian laatuun ja siinä ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Oikaisuvaatimuksen hakijalla tulisi siis olla asiassa selkeä muutoksenhakuintressi.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa saadun selvityksen mukaan A on väestötietojärjestelmän mukaan 13-vuotiaan B:n yksinhuoltaja. Yhdysvalloissa asuvalla B:n isällä C:llä on Helsingin käräjäoikeuden 3.6.2013 huollosta ja tapaamisoikeudesta antaman lainvoimaisen päätöksen mukaan oikeus saada B:tä koskevia tietoja kaikilta viranomaisilta.

Länsi-Uudenmaan maistraatti on päätöksellään 22.9.2014 tallettanut A:n hakemuksesta hänelle ja hänen alaikäiselle lapselleen B:lle turvakiellon. Turvakielto on maistraatille toimitetun hakemuksen mukaan perustunut C:n A:lle ja B:lle aiheuttamaan uhkaan.

C:n tekemän tietojen luovutuspyynnön johdosta maistraatti on pyytänyt A:lta lisäselvitystä turvakiellon aiheellisuuden selvittämiseksi. A on toimittanut maistraatille 3.2.2015 päivätyn psykiatrin antaman lääkärinlausunnon, jossa puolletaan turvakiellon määräämistä. Asiassa on esitetty myös psykiatrin 28.8.2014 päivätty englanninkielinen lausunto ja 29.6.2015 päivittämä lausunto.

A on selityksessään esittänyt, että elatusapukanteen vireillepanosta syksyllä 2011 lähtien C on pyrkinyt aiheuttamaan häiriötä A:lle esimerkiksi tekemällä hänestä aiheettoman rikosilmoituksen, josta on annettu syyttämättäjättämispäätös. Selityksen mukaan C on pyrkinyt aiheuttamaan A:lle haittaa myös tekemällä B:tä koskevan perättömän lastensuojeluilmoituksen, joka on todettu aiheettomaksi. Vuoden 2014 jouluna C oli uhannut hakea B:n Suomesta Yhdysvaltoihin ja hakea itselleen tämän yksinhuoltajuuden. C:n uhkausten takia A on joutunut palkkaamaan kaksi vartijaa itsensä ja B:n turvaksi. B on tavannut psykiatria vuodesta 2013 lähtien. Psykiatri on todennut, että isän toiminta on aiheuttanut B:ssä ahdistusta ja se on ollut luonteeltaan painostavaa ja jopa uhkaavaa ja loputtoman tuntuista. Selityksen mukaan turvakielto on ehdottoman tarpeellinen tilanteessa, jossa C on pyrkinyt vaikeuttamaan B:n ja A:n elämää perättömillä ilmoituksilla ja oikeudenkäynneillä ja saanut A:n pelkäämään jopa lapsikaappauksen mahdollisuutta C:n yrittäessä hankkia B:lle Yhdysvaltojen passin. A:lla on C:n jatkuvan ja aktiivisen häirinnän vuoksi aito ja perusteltu syy epäillä A:n ja B:n turvallisuuden olevan uhattuna C:n toimesta.

C on valituksessaan ja vastaselityksessään todennut, että turvakielto ei perustu mihinkään todellisiin uhkiin A:ta ja B:tä kohtaan. Asiassa ei ole edes väitetty C:n mitenkään fyysisesti uhanneen saatikka pahoinpidelleen A:ta tai B:tä. Osapuolten välejä on käsitelty lukuisia kertoja käräjäoikeudessa. A pyrkii käyttämään näitä täysin perusteltuja oikeudenkäyntejä, jotka ovat pääosin päättyneet A:ta vastaan oleviin lopputuloksiin, perusteena turvakiellon määräämiselle. C:n pyrkimyksiä selvittää B:n olin- ja asuinpaikka on pidetty myös turvakiellon perusteena. C on todennut, että hän ei ole kaappaamassa lasta Yhdysvaltoihin. Turvakiellon perusteena on käytetty A:n itse käyttämän psykiatri Palmroosin lausuntoja, jotka tietysti pääosin perustuvat A:n tälle kertomaan. C:tä Palmroos ei ole koskaan tavannut.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa saadun selvityksen mukaan C ei ole lapsensa B:n huoltaja. Vaikka Helsingin käräjäoikeus on päätöksellään 3.6.2013 oikeuttanut C:n saamaan lasta koskevia tietoja kaikilta viranomaisilta, se ei ole este sille, että lapsen äidillä A:lla on B:n yksinhuoltajana ollut myöhemmin oikeus hakea turvakieltoa itselleen ja lapselleen, eikä käräjäoikeuden edellä mainittu päätös perusta C:lle asianosaisasemaa lapsen turvakieltoa koskevaan päätökseen.

Turvakieltopäätös ei estä tapaamisoikeuden toteutumista, sillä Länsi-Uudenmaan käräjäoikeus on päätöksessään 18.6.2015 määrännyt, että A:n on C:n tapaamisoikeuden turvaamiseksi ilmoitettava C:lle osoite, josta tytär B on haettava tapaamisiin niiden alkaessa. Turvakieltopäätös ei muutoinkaan välittömästi vaikuta C:n oikeuksiin B:n isänä. Asiassa ei ole tullut ilmi muitakaan perusteita C:n asianosaisasemalle. Edellä olevan perusteella on katsottava, ettei Länsi-Uudenmaan maistraatin B:tä koskeva turvakieltopäätös koske välittömästi C:n oikeutta, etua tai velvollisuutta väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain 75 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi maistraatin on tullut jättää C:n esittämä lapsensa turvakiellon kumoamista koskeva vaatimus tutkimatta ja hylätä päätökseen kohdistunut oikaisuvaatimus. Turvakiellon vuoksi edellytyksiä pyydettyjen osoitetietojen luovuttamiselle ei ole.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu päätös ja asian laatu huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että ei ole kohtuutonta, että sekä C että A pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Laki väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista 36 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Pyysaari, Jaana Moilanen (eri mieltä) ja Ilona Nuorteva, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

C on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maistraatin päätökset kumotaan, väestötietojärjestelmään talletettu B:tä koskeva turvakielto poistetaan ja B:tä koskeva osoitetieto luovutetaan C:lle.

C on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeudessa vähemmistöön jääneen jäsenen äänestyslausunto on onnistunut kiteytys asiasta ja siinä tehty johtopäätös asian ratkaisemisesta on oikea. Turvakiellolle tulisi olla objektiivisia edellytyksiä. Äidin käyttämän yksityisen psykiatrin mielipide ei ole sellainen objektiivinen edellytys, jota laki ja sen esityöt edellyttävät.

C ei ole tavannut lastaan yli kahteen ja puoleen vuoteen. Äiti on ilmoittanut, että nyt 13 vuotias lapsi ei halua tavata isäänsä. Käräjäoikeuden määräämä tietojensaantioikeus, joka turvakiellolla on estetty, on isän ainoa keino seurata lapsensa kasvamista. C:lle ei ole luovutettu käräjäoikeuden yhteydenpitomuodoksi määräämää skype-osoitetta tai puhelinnumeroa tai muutakaan tietoa, jolla isä voisi olla yhteydessä lapseen. On vaikea kuvitella, miten New Yorkissa asuva ja siellä ammattiaan harjoittava lääkäri voisi muodostaa laissa tarkoitetun ilmeisen uhan lapselleen tai tämän äidille.

Yhteydenpito asiassa tapahtuu yksinomaan asiamiesten välityksin ja turvakiellon hakeminen on ollut vain yksi keino muiden joukossa, jolla tytär on vieraannutettu tehokkaasti isästään. C:n ei ole väitettykään milloinkaan olleen väkivaltainen A:ta tai tytärtään kohtaan.

Lapsen elatusasia on lainvoimaisesti ratkaistu. Kaikki C:n yhteydenpito A:han on liittynyt lapsen huoltoon, tapaamisiin ja elatusasioihin. C on yrittänyt edistää asiaansa itse lapsikaappausasioiden osalta oikeusministeriön kautta, mutta hän on sieltä saanut vain yleisiä neuvoja ja tiedon, että asiassa on oltu yhteydessä A:han sekä ettei osoitetietoja voida turvakiellon vuoksi hänelle luovuttaa.

Tapaamis- ja yhteydenpito-oikeuksia on moneen kertaan selvitetty oikeudenkäynneissä ja niihin liittyneissä sosiaalivirkailijoiden selvityksissä. Ei ole ilmennyt mitään sellaista, jonka vuoksi esimerkiksi tapaamisia tulisi rajoittaa. Tapaamiset ovat sitten estyneet A:n erilaisten toimien johdosta.

Helsingin käräjäoikeuden 3.6.2013 antaman päätöksen mukaan B:llä on oikeus tavata isäänsä vuosittain elokuussa, vuonna 2013 kahden viikon ajan ja vuodesta 2014 kolmen viikon ajan, myös isän kotimaassa Yhdysvalloissa. Samalla C on oikeutettu saamaan lasta koskevia tietoja kaikilta viranomaisilta. Asiassa hankitun sosiaaliviraston lausuman mukaan B:lle läheisen äidin kokemat pettymykset isän suhteen eivät ole voineet olla heijastumatta lapsen kielteisiin ajatuksiin isästä, minkä vuoksi käräjäoikeus on pitänyt tärkeänä tapaamisten toteuttamista siten, että äiti ei ole tapaamisissa läsnä.

Kun tapaamiset eivät onnistuneet määrätyllä tavalla, käräjäoikeus on C:n hakemuksesta velvoittanut A:n 1 000 euron sakon uhalla sallimaan B:n ja tämän isän tapaamiset. Samalla A velvoitettiin tallettamaan lapsen passi ulosottoviranomaiselle kahta viikkoa ennen tapaamisen alkua. Käräjäoikeuden päätös on lainvoimainen.

A on estänyt etukäteen sovitun kesän 2014 tapaamisen muuttamalla oman ja B:n osoitteen Ahvenanmaalle. Sen jälkeen he muuttivat Yhdysvaltoihin, mutta osoite siirrettiin Länsi-Uudenmaan maistraatin alueelle. A toi B:n pois Yhdysvalloista juuri ennen kuin paikallinen tuomari määräsi B:n siellä väliaikaismääräyksellä isän huoltoon. A on valittanut päätöksestä ja sen täytäntöönpano on toistaiseksi keskeytyksissä.

Länsi-Uudenmaan käräjäoikeus on sittemmin määrännyt A:n maksettavaksi tapaamisen täytäntöönpano-oikeudenkäynnissä määrätyn uhkasakon ja korottanut sitä. A on valittanut päätöksestä Turun hovioikeuteen, jossa asia on kesken.

Maistraatti on jättänyt asian tutkimatta sillä perusteella, että C ei ole B:n huoltaja. Asianosainen on kuitenkin se, jota rekisterimerkinnän, päätöksen tai ratkaisun välittömät oikeusvaikutukset koskevat. Tässä tapauksessa ratkaisun oikeusvaikutukset ovat ristiriidassa käräjäoikeuden lainvoimaisen aiemman ratkaisun kanssa, joten oikeusvaikutukset koskevat välittömästi C:tä.

Maistraatti on C:tä kuulematta A:n hakemuksesta määrännyt turvakiellon käyttäen perusteena lääkärintodistuksia, joihin C:llä ei ole ollut mahdollisuutta tutustua ja jotka on annettu häntä kuulematta. Käräjäoikeuden päätökset on annettu sosiaaliviraston suorittaman kattavan selvityksen ja sosiaaliviraston asettaman täytäntöönpanoasian sovittelijan lausumien jälkeen. Turvakielto ei perustu mihinkään todellisiin uhkiin. C:n vielä tavatessa lastaan kaikki on mennyt hyvin, jos äiti ei ole puuttunut tapaamisiin.

Maistraatti on lausunnossaan yhtynyt hallinto-oikeuden antamaan päätökseen ja esittänyt, että valitus hylätään.

B:n turvakiellon vuoksi ei ole edellytyksiä luovuttaa B:n osoitetietoja C:lle. Väestötietojärjestelmän tietojen käsittelystä säädetään yksityiskohtaisesti erityislainsäädäntöön kuuluvassa väestötietolaissa ja sen nojalla annetussa asetuksessa. Myös muun ohella henkilötietolaki ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki, jotka ovat yleislakeja väestötietolakiin nähden, tulevat sovellettavaksi väestötietojärjestelmän tietojen käsittelyn yhteydessä. Turvakiellon alaisen henkilön tietoja voidaan luovuttaa vain viranomaiselle laissa säädetyin edellytyksin.

C:llä on Helsingin käräjäoikeuden huollosta ja tapaamisoikeudesta antaman päätöksen mukaan oikeus saada B:tä koskevia tietoja kaikilta viranomaisilta. B:n ja hänen huoltajansa A:n turvakielto on myönnetty vasta sen jälkeen, kun Helsingin käräjäoikeus on 3.6.2013 tehnyt lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen. Käräjäoikeus ei ole näin ollen voinut ratkaisua tehdessään ottaa huomioon turvakiellon alaisten tietojen saannin oikeutta. Käräjäoikeuden ratkaisulla ei voida sivuuttaa tietojen käsittelyä, julkisuutta ja luovuttamista koskevia säännöksiä eikä julkisuuslain säännöksiä.

Turvakiellon alaisten asiakirjojen luovuttaminen saattaisi johtaa B:n ja A:n turvallisuuden, etujen tai oikeuksien vaarantumiseen, koska turvakielto on asetettu C:n aiheuttaman uhan takia. Väestötietolaki ei tällä hetkellä sääntele turvakiellon alaisten osoitetietojen luovuttamisen osalta muuta kuin tietojen luovuttamista viranomaiselle. Hallitus on 19.5.2016 antanut esityksen eduskunnalle laeiksi kotikuntalain, väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain ja verotusmenettelystä annetun lain muuttamisesta (HE 78/2016 vp), jossa ehdotuksessa väestötietolakiin ehdotetaan lisättäväksi selventävät säännökset menettelystä turvakiellon alaisten tietojen luovuttamisen yhteydessä. Eduskunta on 28.6.2016 hyväksynyt esityksen muutettuna.

Hallituksen esityksen mukaan maistraatin olisi selvitettävä turvakiellon peruste tai kuultava turvakiellon kohdetta tai hänen huoltajaansa ennen yksittäisten turvakiellon alaisten tietojen luovuttamista muulle kuin viranomaiselle. Muutos tarkoittaisi entistä selkeämmin laissa näkyvää velvoitetta varmistaa turvakiellon alaisten tietojen luovuttamisen yhteydessä, että tietoja ei luovuteta taholle tai tahoille, jonka vuoksi turvakielto on väestötietojärjestelmään talletettu. Esityksen mukaista menettelyä on jo noudatettu maistraatissa.

A on selityksessään vaatinut, että C:n valitus hylätään ja turvakieltopäätös sekä tietojen luovuttamiskielto pysytetään ja että B:tä koskeva perusturvalautakunnan lausunto määrätään salassa pidettäväksi. C on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

C ei ole B:n laillinen edustaja, joten hänellä ei ole kelpoisuutta edustaa lastaan turvakiellon kumoamista koskevassa asiassa. Turvakiellon määräämiselle on ollut ja on edelleen lain mukainen perusteltu ja ilmeinen syy C:n häirinnän vuoksi. Olisi vastoin julkisuuslain mukaista lapsen etua, jos C saisi tiedon perusturvalautakunnan lausunnosta.

A on B:n yksinhuoltaja ja vastannut B:n huollosta ja kasvatuksesta. C ei ole asunut B:n kanssa yhteisessä kodissa eivätkä tapaamiset C:n ja B:n välillä ole olleet säännöllisiä. A on matkustanut ennen tilanteen kärjistymistä B:n kanssa usein Yhdysvaltoihin ja yrittänyt sopia tapaamisia B:n ja C:n välille. C on kuitenkin usein kieltäytynyt tapaamisista tai perunut viime hetkellä. A ei ole pyrkinyt vaikeuttamaan C:n ja B:n välisiä tapaamisia vaan pyrkinyt tukemaan isän ja tyttären välistä suhdetta.

Ongelmat C:n ja B:n välisissä tapaamisissa ovat vuoden 2011 jälkeen johtuneet siitä, että B ei ole halunnut tavata isäänsä ja on kokenut myös käräjäoikeuden määräämät skype-puhelut lähinnä ahdistaviksi. Koska tapaamiset B:n ja C:n välillä eivät ole olleet säännöllisiä, heidän välilleen ei ole muodostunut läheistä isä-tytär -suhdetta. A on joutunut hakemaan B:lle elatusapua isältään oikeusteitse. Elatusapukanteen vireillepanosta syksystä 2011 lähtien C on pyrkinyt aiheuttamaan häiriötä A:lle esimerkiksi tekemällä hänestä aiheettoman rikosilmoituksen ja lastensuojeluilmoituksen.

Yhdysvaltojen viranomaiset ovat myös ilmoittaneet A:lle, että C on yrittänyt hakea B:lle Yhdysvaltojen passia. Passia ei ole myönnetty, koska C ei ole B:n huoltaja. A:lla on aito pelko siitä, että C pyrkii viemään B:n pois Suomesta tapaamisen aikana. Kesän 2014 tapaamiset jäivät toteutumatta, koska C ei ilmoittanut A:lle käräjäoikeuden määräyksen mukaan etukäteen tapaamisen tarkkaa ajankohtaa.

C on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että asiassa on kysymys pyrkimyksestä estää lapsen isää saamasta mitään tietoja tyttärestään. Maistraatin muodolliseen asianosaisasemaan perustuva näkemys ei ole perusteltu, koska päätöksellä on välittömiä oikeusvaikutuksia C:n asemaan.

Viimeaikaisissa ihmisoikeutta koskevissa isyyttä koskevissa tuomioissa on korostettu muun muassa ilman huoltajuutta olevan isän ja lapsen suhdetta ja sen selvittämisen oikeutta määräajoista riippumatta. Tässä asiassa C:llä on ilmeinen intressi, eikä tilanne voi olla se, että hänellä ei olisi oikeussuojakeinoja asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vaatimusta perusturvalautakunnan lausunnon määräämisestä salassa pidettäväksi.

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.

2. Valitus hylätään siltä osin kuin valituksessa on vaadittu, että B:lle talletettu turvakielto poistetaan. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta tältä osin.

3. Valitus hyväksytään ja hallinto-oikeuden ja maistraatin päätökset kumotaan siltä osin kuin niissä on lausuttu, ettei C:llä ole oikeutta saada B:n osoitetietoja. Asia palautetaan maistraattiin osoitetietojen antamista varten.

4. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Vaatimuksen tutkimatta jättämistä koskeva ratkaisu

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitettujen oikeudenkäyntiasiakirjojen, kuten valituskirjelmän ja sen liitteiden, julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännösten perusteella. Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa määrätä asiakirjan salassapidosta A:n vaatimalla tavalla.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, A:n vaatimus perusturvalautakunnan lausunnon määräämisestä salassa pidettäväksi on jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Oikeus vaatia B:lle määrätyn turvakiellon poistamista

A on väestötietojärjestelmän mukaan 13-vuotiaan B:n yksinhuoltaja. Yhdysvalloissa asuvalla B:n isällä C:llä on Helsingin käräjäoikeuden 3.6.2013 huollosta ja tapaamisoikeudesta antaman lainvoimaisen päätöksen mukaan oikeus saada B:tä koskevia tietoja kaikilta viranomaisilta.

Länsi-Uudenmaan maistraatti on päätöksellään 22.9.2014 tallettanut A:n hakemuksesta hänelle ja hänen alaikäiselle lapselleen B:lle turvakiellon. Turvakielto on maistraatille toimitetun hakemuksen mukaan perustunut C:n A:lle ja B:lle aiheuttamaan uhkaan.

Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain (väestötietojärjestelmälaki) 36 §:n 1 momentin mukaan turvakieltoa voi hakea alaikäisen henkilön osalta hänen laillinen edustajansa. C ei ole alaikäisen B:n laillinen edustaja, minkä vuoksi hän ei voi käyttää puhevaltaa A:n turvakieltoa koskevassa asiassa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen siltä osin kuin asiassa on kysymys B:lle talletetun turvakiellon poistamisesta ei ole perusteita.

2.2 C:n oikeus B:n osoitetietojen saamiseen

Henkilötietolain 26 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisella on salassapitosäännösten estämättä oikeus tiedon etsimiseksi tarpeelliset seikat ilmoitettuaan saada tietää, mitä häntä koskevia tietoja henkilörekisteriin on talletettu tai, ettei rekisterissä ole häntä koskevia tietoja.

Väestötietojärjestelmälain 28 §:n mukaan väestötietojärjestelmän tietoja voidaan luovuttaa vain, jos mainitussa laissa säädetyt edellytykset tietojen luovuttamiselle ovat olemassa eikä henkilön oikeudesta kieltää tietojensa luovuttaminen muuta johdu. Väestötietojärjestelmästä luovutettavan tiedon tulee olla tarpeellinen siihen käyttötarkoitukseen, johon se luovutetaan. Tietoja ei saa luovuttaa, jos luovuttamisen voidaan perustellusta syystä epäillä loukkaavan henkilön yksityiselämän tai henkilötietojen suojaa, hänen etujaan tai oikeuksiaan taikka vaarantavan valtion turvallisuutta.

Väestötietojärjestelmälain 36 §:n 1 momentin mukaan, jos henkilöllä on perusteltu ja ilmeinen syy epäillä itsensä tai perheensä terveyden tai turvallisuuden tulevan uhatuksi, väestötietojärjestelmään voidaan hakemuksesta tallettaa turvakielto. Sen henkilön, jota asia koskee, tai hänen laillisen edustajansa tulee hakea turvakieltoa maistraatilta kirjallisesti tai muulla todistettavalla tavalla.

Väestötietojärjestelmälain 36 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan, kun turvakielto on talletettu järjestelmään, kiellon kohteena olevan henkilön kotikunta, asuinpaikka, osoite ja muu yhteystieto saadaan luovuttaa vain sellaiselle viranomaiselle, jonka oikeus näiden tietojen käsittelyyn perustuu laissa tai sen nojalla säädetyn tai määrätyn kiellon kohteena olevan henkilön oikeutta tai velvollisuutta koskevan tehtävän, toimenpiteen tai toimeksiannon hoitamiseen.

Asiakirjojen mukaan A on B:n yksihuoltaja. Helsingin käräjäoikeuden 3.6.2013 antaman lainvoimaisen B:n huollosta ja tapaamisoikeudesta antaman päätöksen mukaan C:llä on oikeus saada B:tä koskevia tietoja kaikilta viranomaisilta. Mainitun päätöksen jälkeen maistraatti on 22.9.2014 tallettanut B:lle turvakiellon.

Käräjäoikeuden oikeutta määrätä huollosta erotetulle vanhemmalle oikeus saada lasta koskevia tietoja, tuossa tapauksessa tietoja terveydenhuoltoviranomaisilta, on käsitelty korkeimman oikeuden päätöksessä KKO 2003:7. Päätöksen mukaan on perusteltua päätyä siihen, että tuomioistuin voi antaa määräyksen, jonka mukaan huollosta erotetulla vanhemmalla on oikeus saada viranomaiselta lapsen terveydentilaa koskevia tietoja, mikäli siitä voidaan yksittäistapauksessa pitää lapsen edun mukaisena. Päätöksessä huollosta erotetulle vanhemmalle annettiin oikeus käyttää huoltajalle kuuluvaa oikeutta saada lapsia koskevia tietoja terveydenhuoltoviranomaisilta.

C:n pyytäessä B:n osoitetietoja maistraatilta hänen on katsottava käyttäneen käräjäoikeuden hänelle antamaa huoltajalle kuuluvaa oikeutta tietojen saantiin. Henkilötietolain 26 §:ää tulkittaessa C:llä on käräjäoikeuden päätöksen nojalla ollut oikeus tältä osin lapsen huoltajaan rinnastettavana henkilönä saada alaikäistä lastaan koskevat pyytämänsä osoitetiedot maistraatilta.

Asiassa on vielä arvioitava A:lle ja B:lle talletetun turvakiellon vaikutusta C:n tiedonsaantioikeuteen. Väestötietojärjestelmälaissa ei maistraatin tehdessä 7.11.2014 kielteisen päätöksen C:n tietopyyntöön ollut säännöksiä siitä, miten huoltajan oikeuksia käyttävän henkilön pyytäessä turvakiellon alaisia tietoja asiaa on ollut maistraatissa käsiteltävä. Sittemmin väestötietojärjestelmälain 37 §:ään on lailla 670/2016 lisätty uusi 1.10.2016 voimaantullut 3 momentti, jonka ensimmäisen virkkeen mukaan maistraatin on ennen yksittäisten turvakiellon kohteena olevien tietojen luovuttamista tämän lain tai henkilötietolain 26 §:n nojalla muulle kuin viranomaiselle selvitettävä turvakiellon peruste tai kuultava turvakiellon kohdetta tai hänen huoltajaansa.

Muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 78/2016 vp) mukaan "pykälään ehdotetaan lisättäväksi kolmanneksi momentiksi selventävä säännös tilanteista, joissa turvakiellon alaisia yksittäisiä tietoja luovutetaan eteenpäin. Säännöksen tarkoituksena on vahvistaa nykyistä väestötietolain, henkilötietolain, hallintolain ja julkisuuslain soveltamista silloin, kun rekisterinpitäjä luovuttaa muulle kuin viranomaiselle yksittäistapauksellisesti turvakiellon alaisia tietoja erityisesti henkilötietolaissa säädetyn rekisterin tietojen tarkastusoikeuden nojalla.

Säännöksen mukaan maistraatin olisi selvitettävä turvakiellon peruste tai kuultava turvakiellon kohdetta tai hänen huoltajaansa ennen yksittäisten turvakiellon alaisten tietojen luovuttamista väestötietolain tai henkilötietolain rekisteröidyn oikeuksia koskevien säännösten nojalla muulle kuin viranomaiselle. Päätös yksittäisten turvakiellon alaisten tietojen luovuttamisesta muulle kuin viranomaiselle olisi tehtävä säännöksen mukaan kirjallisesti.

Säännös edellyttäisi turvakiellon alaisten tietojen luovuttamisen yhteydessä sen arvioimista, voiko luovuttamisella olla merkitystä turvakiellon kohteena olevan tai hänen perheenjäsenensä turvallisuuden kannalta. Lähtökohtaisesti säännöstä sovellettaisiin tilanteissa, jossa henkilö pyytää huollettaviensa tietoja rekisterin tarkastusoikeuden nojalla, ja huollettaville on merkitty turvakielto väestötietojärjestelmään. Säännös vahvistaisi sen menettelyn, jota nykylainsäädännön nojallakin viranomaisen on noudatettava. Viranomaisen olisi näin ollen varmistuttava turvakiellon syystä, jotta turvakiellon alaisia tietoja ei luovutettaisi henkilölle, josta johtuvasta syystä turvakielto on asetettu.

Mikäli maistraatilla olisi jo tiedossaan turvakiellon syy tai tietojen luovuttamisesta kieltäydyttäisiin muulla perusteella, ei turvakiellon perustetta olisi tarpeen selvittää tai turvakiellon kohdetta kuulla. Säännöksen sanamuodon mukaan kuuleminen on tehtävä ennen luovuttamista, mutta jos ratkaisu on tietoja pyytävän kannalta kielteinen, ei säännös edellyttäisi kuulemista. Kielteiseen päätökseen olisi kuitenkin oikaisuvaatimus- ja muutoksenhakumahdollisuus, jolloin asia voitaisiin saattaa viime kädessä tuomioistuimessa ratkaistavaksi."

Vaikka lailla 670/2016 väestötietojärjestelmälain 37 §:ään lisätty kolmas momentti ei ole suoraan sovellettavissa nyt kysymyksessä olevaan tapaukseen, edellä selostetuista hallituksen esityksen perusteluista kuitenkin ilmenee, että sillä on ollut tarkoitus vahvistaa ennen momentin lisäämistä noudatettu käytäntö. Maistraatin korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan hallituksen esityksen mukaista menettelyä on jo noudatettu maistraatissa.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa, jossa C on henkilötietolain 26 §:n ja käräjäoikeuden 3.6.2013 antaman päätöksen mukaan ollut oikeutettu saamaan B:tä koskevia tietoja, on siis ratkaistava, onko maistraatin tullut kieltäytyä B:n osoitetietojen antamisesta C:lle B:lle tallennetun turvakiellon johdosta. Kun otetaan huomioon, ettei C:tä ole kuultu turvakiellon asettamisen yhteydessä, korkeimman hallinto-oikeuden on nyt arvioitava, onko perustellusta syystä syytä epäillä osoitetietojen antamisen loukkaavan B:n etuja tai oikeuksia väestötietojärjestelmälain 28 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Turvakiellon tallentamista koskevan väestötietojärjestelmälain 36 §:n 1 momentin mukaan turvakiellon asettamisen edellytyksenä on, että henkilöllä on perustelu ja ilmeinen syy epäillä itsensä tai perheensä terveyden tai turvallisuuden tulevan uhatuksi. Lainkohtaa koskevan hallituksen esityksen (HE 89/2008 vp) perustelujen mukaan "turvakiellon asettamisen edellytykset olisivat objektiivisia edellytyksiä, ja niiden tulisi olla ilmeisesti käsillä. Tällä on säännösehdotuksessa haluttu painottaa sitä, että turvakiellon myöntäminen olisi lähtökohtaisesti poikkeuksellinen turvaamistoimi eikä sitä tulisi myöntää pelkästään henkilön subjektiivisten tuntemusten perusteella. Turvakielto voisi olla mahdollista myöntää esimerkiksi todistajan suojelutilanteissa, perheväkivaltatilanteissa tai sellaisille ammattiryhmille, jotka joutuvat säännöllisesti kokemaan vakavan fyysisen väkivallan uhkaa työnsä johdosta. Turvakieltoa koskevan hakemuksen pitäisi aina olla perusteltu ja siitä tulisi selkeästi ilmetä uhka ja sen todennäköisyys."

Asiakirjoista ei ilmene seikkoja, joiden perusteella B:llä olisi väestötietojärjestelmälain 36 §:n 1 momentissa tarkoitettua objektiivisesti perusteltua ja ilmeistä syytä epäillä terveytensä tai turvallisuutensa tulevan uhatuksi, jos maistraatti antaa C:lle hänen pyytämänsä B:n osoitetiedot. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon henkilötietolain 26 §:n ja väestötietojärjestelmälain 28 §:n säännökset hallinto-oikeuden ja Länsi-Uudenmaan maistraatin päätökset on kumottava siltä osin kuin niissä on lausuttu, ettei C:llä ole oikeutta saada B:n osoitetietoja. Asia palautetaan maistraatille osoitetietojen luovuttamista varten.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Reittiliikenneluvan muuttamista koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.5.2016 nro 16/0528/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on päätöksellään 11.3.2015 nro 906947 hyväksynyt OnniBus.com Oy:n reittimuutosta koskevan hakemuksen siten, että reitin Tampere (Kaleva) – Helsinki (Postitalo) Helsingissä oleva päätepysäkki siirtyy 1.4.2015 Postitalolta (Kiasmalta) Kampin kaukoliikenneterminaaliin. Lupatunnus REITTI-571869.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt muun ohella Väinö Paunu Oy:n ELY-keskuksen reittiliikenneluvan muuttamista koskevasta päätöksestä tekemän valituksen sekä Väinö Paunu Oy:n ja OnniBus.com Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Joukkoliikennelain 27 §:n 1 momentin (869/2009) mukaan reittiliikennelupaa koskevassa hakemuksessa on ilmoitettava muun ohella liikenteen reitti, kaikki pysäkit, aikataulu ja liikenteen aiottu aloittamisaika, ajankohdat, jolloin liikenteen aikatauluja voidaan muuttaa, sekä tarvittaessa liikenteen luonne. Hakemukseen on tarvittaessa liitettävä selvitys siitä, että haetut väylät ja pysäkit ovat liikennöintiin käytettävissä. Saman pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, sovelletaan myös reittiliikenneluvan muuttamista koskevaan hakemukseen.

Joukkoliikennelain 22 §:n (869/2009) 2 momentin 1 kohdan mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen, jos luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle, ja 2 kohdan mukaan, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota harjoitetaan toisen toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa tehdyn, palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaan. Pykälän 3 momentin mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi 4 §:n perusteella määritellyn joukkoliikenteen palvelutason.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

ELY-keskus on 8.1.2015 päätöksellään nro 904876 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 5.1.2015 - 31.12.2024 reitille Tampere (Kaleva) - Helsinki (Postitalo). Lupa koskee yhtä maanantaista sunnuntaihin ajettavaa erikoispikavuoroa, jonka lähtöaika Tampereelta on klo 21.00 ja saapumisaika Helsinkiin klo 23.30. Hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä dnro 00757/15/7503 hylännyt Väinö Paunu Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on edellä mainitussa päätöksessään katsonut, että reittiliikenneluvan ja valittajan sopimusliikenteen vuorot poikkeavat merkittävästi toisistaan niin aikataulullisesti kuin reitiltäänkin, ja palvelevat siten osin eri matkustajia, vaikka Helsingissä päätepysäkit ovat sijainneet lähellä toisiaan.

Nyt valituksenalaisella päätöksellä ELY-keskus on hyväksynyt OnniBus.com Oy:n hakemuksen Helsingissä olevan päätepysäkin siirtymisestä Postitalolta Kampin kaukoliikenneterminaaliin 1.4.2015 alkaen.

Hallinto-oikeus katsoo, että Helsingissä Postitalon ja Kampin liikennekeskuksen pysäkit ovat niin lähellä toisiaan, ettei OnniBus.com Oy:n päätepysäkin siirtäminen Kamppiin muuta tilannetta olennaisesti toiseksi. Näin ollen hakemuksen hyväksyminen ei aiheuta joukkoliikennelaissa tarkoitettua jatkuvaa ja vakavaa haittaa valittajan siirtymäajan sopimusliikenteelle. Muutos ei myöskään vakavasti vaaranna luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta eikä reitin tarjonnan voi katsoa ylittävän selvästi joukkoliikennelain 4 §:n perusteella määriteltyä joukkoliikenteen palvelutasoa. ELY-keskuksen päätöstä ei ole siten syytä muuttaa.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian laatu huomioon ottaen ei ole toisaalta kohtuutonta, että myös OnniBus.com Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Joukkoliikennelaki 62 § 2 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta (palvelusopimusasetus)

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja OnniBus.com Oy:n päätöksessä mainittu reittiliikenneluvan muutos kumotaan ja Uudenmaan ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Asiassa on kysymys OnniBus.com Oy:n yhden vuoron päätepysäkin siir-rosta Helsingin Postitalolta Kampin joukkoliikennekeskukseen. Aiem-min samaa tilannetta koskevan asian käsittelyssä ELY-keskus on todennut, ettei pysyvää ja vakavaa haittaa aiheudu, kun päätepysäkeistä toinen sijaitsee Helsingin Postitalolla ja toinen Kampin joukkoliikennekeskuksessa. Näin ne palvelevat eri käyttäjäryhmiä. Väinö Paunu Oy:n näkemys on ollut, että tuolloin vallinneesta päätepysäkin sijainnista huolimatta ne palvelivat täsmälleen samoja matkustajia.

Nyt hallinto-oikeus on vahvistanut ELY-keskuksen muuttuneen näkemyksen, että Postitalo ja joukkoliikennekeskus sijaitsevat niin lähellä toisiaan, ettei se aiheuta muutosta haitan arvioinnille. Ratkaisut eivät yhdessä kestä analyyttistä tarkastelua, vaan sisältävät ristiriidan. Väinö Paunu Oy vaatii, että päätepysäkin siirto kumotaan. Kun päätepysäkit nyt sijaitsevat samassa joukkoliikennekeskuksessa, koituu siitä vakavaa ja pysyvää haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle.

OnniBus.com Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

ELY-keskus on lausunnossaan vaatinut, että Väinö Paunu Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Päätöstä tehdessään ELY-keskus on arvioinut uuden tarjonnan ja valittajan tarjonnan eroavaisuuksia reitin ja aikataulujen suhteen. Tarkastelu on ollut siis huomattavasti laajempaa ja syvällisempää kuin vain Helsingin pään pysäkkien tarkastelua. Päätöstä tehdessään ELY-keskus on tutkinut, että haetut pysäkit ovat liikennöintiin käytettävissä. Lisäksi on tutkittu jatkuvan ja vakavan haitan syntymistä. Anottu uusi pysäkki on ollut liikennöintiin käytettävissä, joten se on täyttänyt joukkoliikennelain edellytykset tältä osin. Lisäksi pysäkin muuttumisella jatkuvaa ja vakavaa haittaa ei synny, koska muutetun pysäkin osalta tilanne ei muuttunut niin suuresti, että sillä olisi vaikutusta haitan lisääntymiseen. Itse asiassa aikaisempi Kiasman pysäkki oli paremmin alueen lähiliikenteellä saavutettavissa.

Väinö Paunu Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Reittiliikennelupaa koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.5.2016 nro 16/0530/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 8.6.2015 tekemällään päätöksellä nro 910154 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 1.7.2015 - 30.6.2025 reiteille Helsinki (Kamppi) – Tampere (Kaleva) ja Tampere (Kaleva) – Helsinki (Kamppi). Lupatunnus REITTI-581063.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt muun ohella Väinö Paunu Oy:n ELY-keskuksen reittiliikennelupaa koskevasta päätöksestä tekemän valituksen sekä Väinö Paunu Oy:n ja OnniBus.com Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Joukkoliikennelain 22 §:n (869/2009) 1 momentin mukaan reittiliikennelupa myönnetään hakijalle, jolla on joukkoliikennelupa ja joka sitoutuu harjoittamaan liikennettä 48 §:ässä tarkoitetun laatulupauksensa mukaisesti vähintään kahden vuoden ajan. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen, jos luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimus asetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle, ja 2 kohdan mukaan, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota harjoitetaan toisen toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa tehdyn, palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaan.

Joukkoliikennelain 62 §:n 2 momentin mukaan ennen 3 päivää joulukuuta 2009 myönnetyt linjaliikenneluvat katsotaan palvelusopimusasetuksen 8 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa tarkoitetuiksi julkisia palveluhankintoja koskeviksi sopimuksiksi, joiden soveltamista voidaan mainitun asetuksen mukaisesti jatkaa enintään 2 päivään joulukuuta 2019 edellyttäen, että 14 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja liikenteenharjoittaja ovat tehneet 3 momentissa tarkoitetun sopimuksen viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2009. Pykälän 3 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa jokaisen linjaliikennettä harjoittavan liikenteenharjoittajan kanssa sopimuksen (siirtymäajan liikennöintisopimus). Pykälän 11 momentin mukaan siirtymäajan liikennöintisopimukset rinnastetaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1–3 kohtaa.

Joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 110/2009 vp) 3.3. kohdan mukaan markkinaehtoista liikennettä koskevan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle ja kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi myös hyväksyä hakemuksen silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Edelleen hakemus voitaisiin hylätä myös silloin, kun markkinaehtoinen liikenne ajaa vain osittain sellaisella alueella, jossa viranomainen soveltaa tai ryhtyy soveltamaan palvelusopimusasetusta.

Liikenne- ja viestintäministeriön päätös palvelutasosta

Liikenne- ja viestintäministeriö on päätöksellään 20.12.2011 (LVM/1960/08/2011) määrittänyt valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutason joukkoliikennelain 4 §:n nojalla. Päätöksen mukaan yhteysväli Helsinki-Tampere on sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon, jolla lento-, juna- ja pikavuoroliikenteen muodostaman kokonaistarjonnan tavoiteltava vuorotiheys on vähintään 30 minuuttia ja ruuhka-aikoina 15 minuuttia. Tavoiteltava liikennöintiaika on varhaisaamusta myöhäisyöhön.

Asiassa saatu selvitys

ELY-keskus on valituksenalaisella päätöksellä myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 1.7.2015 - 30.6.2025 reitille Helsinki - Tampere ja Tampere - Helsinki. Lupa on myönnetty viidelle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuorolle ja yhdelle maanantaista perjantaihin ajettavalle vuorolle Helsingistä Tampereelle sekä viidelle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuorolle ja yhdelle maanantaista perjantaihin ajettavalle vuorolle Tampereelta Helsinkiin. Reitin pysäkit ovat Helsinki (Kamppi), Ruskeasuo, Keimola, Sääksjärvi th, Hervanta-keskus ja Tampere (Kaleva). Helsingistä vuorot lähtevät maanantaista perjantaihin klo 6.00 ja maanantaista sunnuntaihin klo 8.00, klo 10.00, klo 14.20, klo 18.20 ja klo 20.20. Tampereelta vuorot lähtevät maanantaista perjantaihin klo 7.00 ja maanantaista sunnuntaihin klo 8.45, klo 10.45, klo 13.00, klo 15.15 ja klo 17.00.

ELY-keskus on 8.1.2015 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle Tampereen Kalevan ja Helsingin Postitalon välistä reittiä koskevan reittiliikenneluvan ajalle 5.1.2015 - 31.12.2024. Lupa koskee yhtä maanantaista sunnuntaihin ajettavaa erikoispikavuoroa, jonka lähtöaika Tampereelta on klo 21.00. Hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä dnro 00757/15/7503 hylännyt Väinö Paunu Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

ELY-keskus on kesällä 2014 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle samaa reittiä koskevan reittiliikenneluvan ajalle 1.7.2014 - 30.6.2024. Lupa oli myönnetty seitsemälle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuoroparille ja yhdelle maanantaista lauantaihin ajettavalle vuoroparille. Luvan mukaiset vuorot lähtevät Tampereelta klo 6.00, klo 8.00, klo 10.00, klo 12.00, klo 14.00, klo 16.00 klo 18.00 ja klo 20.00. Helsingistä vuorot lähtevät klo 7.20, klo 9.20, klo 11.20, klo 13.00, klo 15.20, klo 17.20, klo 19.20 ja klo 21.20. Päivän ensimmäistä vuoroa ei ajeta sunnuntaisin kumpaankaan suuntaan. Tätä lupaa koskevassa päätöksessään 8.5.2015 nro 15/0573/3 Helsingin hallinto-oikeus on todennut, että kyseisen reittiliikenneluvan mukaisten vuorojen liikenteen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Hallinto-oikeus piti haittaa myös luonteeltaan jatkuvana. Hallinto-oikeus kuitenkin tarkemmin päätöksestä ilmenevin perustein katsoi, ettei haittaa voitu pitää joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana, myönnetty lupa ei vakavasti vaarantanut luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta, eikä reitin tarjonnan voitu katsoa ylittävän selvästi joukkoliikennelain 4 §:n perusteella määriteltyä joukkoliikenteen palvelutasoa. Päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan valittajan siirtymäajan liikennöintisopimuksen piirissä Helsingin ja Tampereen välillä on 72 yksittäistä vuoroa. Valittajalla on arkivuoroja 21/23 kappaletta/suunta, lauantaivuoroja 19 kappaletta/suunta ja sunnuntaivuoroja 17/18 kappaletta/suunta. Lisäksi yhteysvälillä ajavat muun muassa Länsilinjat Oy ja Linja-autoliikenne O A Aho Oy. Uusien reittiliikenneluvilla ajettavien vuorojen määrä on lausunnon mukaan lisääntynyt 16 vuorolla ja valittajan liikenne muodostaa edelleenkin noin 65 prosenttia Tampereen ja Helsingin välisestä vuorotarjonnasta. Useimmat valittajan vuoroista kulkevat Hämeenlinnan ja Valkeakosken linja-autoasemien kautta. Valittajalla on myös useita vuoroja Tampereelta Helsinki-Vantaan lentoasemalle. Valittajan siirtymäajan liikennöintisopimus umpeutuu 19 vuoron osalta 21.10.2016 ja 51 vuoron osalta 31.5.2017. Sopimus umpeutuu kokonaan 31.5.2019. Valittaja on itsekin hakenut Helsingin ja Tampereen välille reittiliikennelupaa.

Valituksen mukaan OnniBus.com Oy:lle myönnetyn reittiliikenneluvan mukaiset vuorot vähentävät valituksessa mainittujen siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten pikavuorojen matkustajamääriä. Valittaja on arvioinut OnniBus.com Oy:n toimitusjohtajan haastattelulausunnon perusteella, että päivittäin ainakin 1 900 matkustajaa olisi siirtynyt valittajan vuoroilta OnniBus.com Oy:n vuoroille ja katsonut tämän merkitsevän noin 6,65 miljoonan euron lipputulomenetyksiä. Asiassa dnro 06219/15/7503 valittaja on esittämiensä matkustajalaskelmien ja tilinpäätöstietojen perusteella arvioinut, että sen saamien matkustajatulojen määrä olisi vähentynyt noin 600 000 eurolla vuoteen 2014 verrattuna ja yli 900 000 eurolla vuoteen 2013 verrattuna.

Johtopäätökset

OnniBus.com Oy:lle myönnetyn reittiliikenneluvan myötä Helsingin ja Tampereen välinen vuorotarjonta lisääntyy. Vuorojen lähtöajat on kuitenkin porrastettu toisiinsa nähden. Suurin osa valittajan liikennöimistä vuoroista pysähtyy OnniBus.com Oy:n vuoroista poiketen muun muassa Valkeakosken ja Hämeenlinnan linja-autoasemilla. Osa vuoroista pysähtyy Helsinki-Vantaan lentoasemalla. OnniBus.com Oy:n nyt myönnetyt vuorot pysähtyvät Tampereen Hervannassa, jossa valittajan siirtymäajan sopimusten mukaiset vuorot eivät pysähdy. Yhteisiä pysäkkejä päätepysäkkien välillä reiteillä ovat vain Sääksjärven tienhaara Lempäälässä, Keimola Vantaalla ja Ruskeasuo Helsingissä. Vuorot poikkeavat näin ollen toisistaan niin aikataulullisesti kuin reitiltäänkin, ja palvelevat siten osin eri matkustajia, vaikka Helsingissä päätepysäkit sijaitsevat samassa paikassa.

Asiassa on otettava huomioon myös, että Helsingin ja Tampereen yhteysväli on liikenne- ja viestintäministeriön päätöksessä valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutasosta sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon. Vuoroväli voi tällaisella yhteysvälillä olla hyvinkin tiheä, ja liikennöintiaika jatkua myöhäiseen yöhön. Valituksenalaisella päätöksellä myönnetyt uudet vuorot palvelevat sanottuja tavoitteita.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat kokonaisuutena, hallinto-oikeus katsoo, ettei reittiliikenneluvan mukaisesta liikenteestä aiheudu valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua jatkuvaa ja vakavaa haittaa, vaikka valittaja on matkustajalaskelmin saattanut todennäköiseksi, että matkustajamäärät sen ajamilla reiteillä ovat vähentyneet. ELY-keskuksen päätöstä ei ole siten syytä muuttaa.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian laatu huomioon ottaen ei ole toisaalta kohtuutonta, että myös OnniBus.com Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta (palvelusopimusasetus)

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja OnniBus.com Oy:n päätöksessä mainitut reittiliikenneluvat kumotaan ja että Uudenmaan ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

OnniBus.com Oy on lyhyessä ajassa hakenut samalle reitille perättäisillä hakemuksilla lisää liikennöintioikeuksia ilmeisenä tavoitteena se, että viranomainen lupaa myöntäessään harkitsee syntyvän haitan määrän vain kulloinkin ratkaistavana olevan hakemuksen osalta. Vasta korkein hallinto-oikeus on ensimmäinen, joka voi harkita sen, muodostavatko lyhyessä ajassa myönnetyt useat reittiliikenneluvat yhdessä siirtymäajan sopimusliikenteeseen nähden jatkuvan ja vakavan haitan, jonka johdosta lupia ei olisi tullut myöntää.

Korkein hallinto-oikeus on aikaisemmalla päätöksellään samaa reittiä koskevassa asiassa, kun kysymys oli neljästä edestakaisesta reittivuorosta, katsonut, ettei jatkuvaa haittaa katsottu vakavaksi. Päätöksen perustelujen mukaan vuoromäärä oli vähäinen siirtymäajan sopimusvuorojen määrään nähden, Tampereen keskustaa ja linja-autoasemaa lähellä olevan Särkänniemen pysäkin matkustajien otto- ja jättöoikeus Helsingin suuntaan oli kielletty ja vuorot liikennöivät Tampereen keskustasta 8 kilometrin päässä sijaitsevalta Koilliskeskukselta.

Nyt tilanne on täysin toinen. Myönnettyjen reittivuorojen yhteismäärä on suuri, vuorot liikennöivät Tampereen keskusta-alueelta Kalevasta läheltä linja-autoasemaa ja niiden päätepiste Helsingissä on sama eli Kampin kaukoliikenneterminaali ja vuorot ovat aikataulullisesti lähellä siirtymäajan sopimusvuorojen aikatauluja.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään sillä, että koska suurin osaVäinö Paunu Oy:n vuorojen reiteistä kulkee Valkeakosken kautta, ne palvelevat eri matkustajaryhmiä kuin valituksen kohteena olevat vuorot, jotka kulkevat suoraan. Olennainen näkökohta on, että poikkeaminen Valkeakoskella lisää matka-aikaa ja Helsingin - Tampereen välin matkustajille tällä on olennainen merkitys. Nämä matkustajat muodostavat ylivertaisesti suurimman matkustajaenemmistön. Näin reittiliikennevuorojen vaikutus kohdistuu suoraan tähän merkityksellisempään matkustajaryhmään.

Asiassa on myös otettava huomioon, että maaliskuussa 2016 Uudenmaan ELY-keskus on myöntänyt Oy Pohjolan Liikenne Ab:lle reittiliikenneluvan seitsemälle vuorolle kumpaankin suuntaan Tampere - Helsinki ja alkaen 6.6.2016 luvan matkustajien ottamiseen ja jättämiseen Hämeenlinnassa. Sama oikeus myönnettiin OnniBus.com Oy:lle Tampereen Kalevan ja Helsingin Kampin kaukoliikenneterminaalin välisille vuoroille. Siten jatkuvasti toistuvat Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan sopimusvuoreja haittaavat Uudenmaan ELY-keskuksen lupapäätökset jatkuvat edelleen ja vakava haitta vain pahenee.

Hallinto-oikeuden perustelut siitä, että reittivuorot palvelisivat eri matkustajaryhmiä kuin siirtymäajan vuorot, on ristiriidassa hallinto-oikeuden oman, lähes samanaikaisen päätöksen 16/0529/3 perustelujen kanssa, jossa hallinto-oikeus on todennut, että Kiasman (Postitalon) ja Kampin terminaalin pysäkit sijaitsevat niin lähellä toisiaan, että niiden on katsottava palvelevan samoja matkustajia.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään myös liikenne- ja viestintäministeriön palvelutasomäärityksellä. Päätöksessä on sivuutettu kokonaan se, että lento- ja junaliikenne huomioon ottaen palvelutaso jo nyt ylittyy. Toisekseen ministeriön palvelutasomääritysohje ei voi mitätöidä joukkoliikennelailla taattua siirtymäajan sopimuksen suojaa.

Hallinto-oikeus on todennut matkustajalaskelmin osoitetun, että todennäköisesti matkustajamäärät ovat vähentyneet. Oikeuden tekemä johtopäätös, että tästä ei aiheudu vakavaa ja pysyvää haittaa on kestämätön, kun muualla todetaan Väinö Paunu Oy:n esittäneen 600 000 euron lipputulojen vähennyksen edelliseen vuoteen ja 900 000 euron vähennyksen kahden vuoden takaiseen tilanteeseen nähden. Linja-autoliikenteen kulut syntyvät aina samantasoisina riippumatta matkustajamääristä tai lipputuloista. Tästä syystä tulojen lasku vaikuttaa täysimääräisesti koko Väinö Paunu Oy:n kannattavuuteen ja toimintaedellytyksiin. Tampere-Helsinki -linjan siirtymäajan vuorot muodostavat kaksi kolmasosaa koko yhtiön pikavuoroliiketoiminnasta, joka puolestaan on puolet yhtiön koko liikenteestä. Tästä syystä matkustajatulojen merkittävä aleneminen vaarantaa jo koko yhtiön olemassa olon.

Tulojen laskuun on vaikuttanut myös OnniBus.com Oy:n epäterve hintakilpailu. Sen päämäärä on vain siirtymäajan sopimusvuorojen liikevaihdon vähentäminen ja kilpailijan näivettäminen markkinoilta jopa yhden euron matkalippuhinnoilla Tampere - Helsinki välillä. Haitan vaikutus vaarantaa nyt sopimusajan liikenteen liikennöitsijän koko toimintaan. Nyt valituksen alainen uusi liikenne on johtanut lipputulojen merkittävään laskuun entisestään.

Haitan määrää ja vakavuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon kaikkien, monella eri lupapäätöksellä aiheutetun jatkuvan ja vakavan haitan yhteismäärä samalle Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan sopimusliikenteelle. Lainsäätäjän tarkoitus ei ole voinut olla, että useilla perättäisillä lupapäätöksillä voisi kiertää joukkoliikennelain 22 ja 62 §:iin perustuvan siirtymäajan suojan ja aiheuttaa siten tosi asiassa jatkuvaa ja vakavaa haittaa.

ELY-keskus on lausunnossaan vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Onnibus.com Oy:n hakemuksilla on ollut usein jokin ulkopuolinen hakijasta riippumaton syy, johon hakija on reagoinut uudella hakemuksella. ELY-keskuksella on lisäksi aina ratkaisuissaan mukana myös kokonaisuustarkastelu.

Tampere-Helsinki liikennekäytävä on valtakunnan liikenteellinen valtasuoni. Välillä liikkuu valtava määrä matkustajia ja henkilöautojen käyttäjistä olisi saatavissa myös lisää matkustajia joukkoliikenteeseen. Liikenneviraston uudessa ehdotuksessa pitkämatkaisten liikkumisen palveluiden valtakunnallisiksi tavoitteellisiksi palvelutasotavoitteiksi todetaan, että matkaketjuihin ja tiedottamiseen tulee kiinnittää erityistä huomiota. Lisäksi palvelutasoehdotuksessa todetaan, että suurten kaupunkiseutujen välillä olisi oltava kattavat, ennakoitavat ja luotettavat yhteydet useammalla joukkoliikennemuodolla päivittäin. Suurten kaupunkiseutujen ja maakuntakeskusten välillä olisi oltava tarjolla henkilöautoon verrattuna yksittäiselle liikkujalle sekä edullisempi vaihtoehto että sen kanssa lähes yhtä nopea vaihtoehto. Tarjolla olisi oltava päivittäiset työntekijöiden ja opiskelijoiden tarvitsemat liikkumisen palvelut varhaisaamusta myöhäissiltaan sekä matkailijoiden tarvitsemat liikkumisen palvelut matkakeskuksiin. Palvelutasomäärittely asettaa melko kattavia vaatimuksia sekä suurten kaupunkiseutujen että maakuntakeskusten välisiin yhteyksiin.

Lupapäätöstä tehdessään ELY-keskus tutki reittien ja pysähtymispaikkojen yhteneväisyyksiä ja eroavaisuuksia sekä aikataulujen porrastusta, jotta jatkuvaa ja vakavaa haittaa ei lupapäätöksen myötä pääse syntymään. Joukkoliikenteeseen on uuden joukkoliikennelain myötä tullut mukaan enemmän kilpailua entiseen tarveharkintaiseen lupamenettelyyn verrattuna. Hintakilpailun myötä tulotasojen vertailu ei anna oikeaa kuvaa tehtyjen lupapäätösten vaikutuksista. Aina on lisäksi muistettava, että tarjonnan lisääminen aikaansaa kysynnän kasvamista.

OnniBus.com Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Väinö Paunu Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Reittiliikennelupaa koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.5.2016 nro 16/0531/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 29.9.2015 tekemällään päätöksellä nro 911840 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 12.10.2015‒11.10.2025 reitille Helsinki (Kamppi) – Tampere (linja-autoasema) ja Tampere (linja-autoasema) – Helsinki (Kamppi). Lupatunnus REITTI-585242.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt muun ohella Väinö Paunu Oy:n ELY-keskuksen reittiliikennelupaa koskevasta päätöksestä tekemän valituksen sekä Väinö Paunu Oy:n ja OnniBus.com Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Joukkoliikennelain 22 §:n (869/2009) 1 momentin mukaan reittiliikennelupa myönnetään hakijalle, jolla on joukkoliikennelupa ja joka sitoutuu harjoittamaan liikennettä 48 §:ssä tarkoitetun laatulupauksensa mukaisesti vähintään kahden vuoden ajan. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hake-muksen, jos luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle, ja 2 kohdan mukaan, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota harjoitetaan toisen toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa tehdyn, palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaan.

Joukkoliikennelain 62 §:n 2 momentin mukaan ennen 3 päivää joulukuuta 2009 myönnetyt linjaliikenneluvat katsotaan palvelusopimusasetuksen 8 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa tarkoitetuiksi julkisia palveluhankintoja koskeviksi sopimuksiksi, joiden soveltamista voidaan mainitun asetuksen mukaisesti jatkaa enintään 2 päivään joulukuuta 2019 edellyttäen, että 14 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja liikenteenharjoittaja ovat tehneet 3 momentissa tarkoitetun sopimuksen viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2009. Pykälän 3 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa jokaisen linjaliikennettä harjoittavan liikenteenharjoittajan kanssa sopimuksen (siirtymäajan liikennöintisopimus). Pykälän 11 momentin mukaan siirtymäajan liikennöintisopimukset rinnastetaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1–3 kohtaa.

Joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 110/2009 vp) 3.3. kohdan mukaan markkinaehtoista liikennettä koskevan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle ja kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi myös hyväksyä hakemuksen silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Edelleen hakemus voitaisiin hylätä myös silloin, kun markkinaehtoinen liikenne ajaa vain osittain sellaisella alueella, jossa viranomainen soveltaa tai ryhtyy soveltamaan palvelusopimusasetusta.

Liikenne- ja viestintäministeriön päätös palvelutasosta

Liikenne- ja viestintäministeriö on päätöksellään 20.12.2011 (LVM/1960/08/2011) määrittänyt valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutason joukkoliikennelain 4 §:n nojalla. Päätöksen mukaan yhteysväli Helsinki-Tampere on sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon, jolla lento-, juna- ja pikavuoroliikenteen muodostaman kokonaistarjonnan tavoiteltava vuorotiheys on vähintään 30 minuuttia ja ruuhka-aikoina 15 minuuttia. Tavoiteltava liikennöintiaika on varhaisaamusta myöhäisyöhön.

Asiassa saatu selvitys

ELY-keskus on valituksenalaisella päätöksellä myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 12.10.2015 - 11.10.2025 reitille Helsinki - Tampere ja Tampere - Helsinki. Lupa on myönnetty neljälle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuorolle ja yhdelle maanantaista perjantaihin ajettavalle vuorolle Helsingistä Tampereelle sekä viidelle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuorolle ja yhdelle maanantaista perjantaihin ajettavalle vuorolle Tampereelta Helsinkiin. Reitin pysäkit ovat Kamppi, Ruskeasuo, Keimola, Sääksjärvi th ja Tampereen linja-autoasema. Helsingistä vuorot lähtevät maanantaista perjantaihin klo 7.50 ja maanantaista sunnuntaihin klo 12.30, klo 13.30, klo 15.40, ja klo 20.00. Tampereelta vuorot lähtevät maanantaista perjantaihin klo 6.45 ja maanantaista sunnuntaihin klo 8.45, klo 11.45, klo 13.45, klo 16.45 ja klo 20.45.

ELY-keskus on 8.6.2015 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle Tampereen Kalevan ja Helsingin Kampin välistä reittiä koskevan reittiliikenneluvan ajalle 1.7.2015 - 30.6.2025. Lupa on myönnetty viidelle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuorolle ja yhdelle maanantaista perjantaihin ajettavalle vuorolle Helsingistä Tampereelle sekä viidelle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuorolle ja yhdelle maanantaista perjantaihin ajettavalle vuorolle Tampereelta Helsinkiin. Reitin pysäkit ovat Helsinki (Kamppi), Ruskeasuo, Keimola, Sääksjärvi th, Hervanta-keskus ja Tampere (Kaleva). Helsingistä vuorot lähtevät maanantaista perjantaihin klo 6.00 ja maanantaista sunnuntaihin klo 8.00, klo 10.00, klo 14.20, klo 18.20 ja klo 20.20. Tampereelta vuorot lähtevät maanantaista perjantaihin klo 7.00 ja maanantaista sunnuntaihin klo 8.45, klo 10.45, klo 13.00, klo 15.15 ja klo 17.00. Hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä dnro 04233/15/7503 hylännyt Väinö Paunu Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

ELY-keskus on 8.1.2015 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle Tampereen Kalevan ja Helsingin Postitalon välistä reittiä koskevan reittiliikenneluvan ajalle 5.1.2015 - 31.12.2024. Lupa koskee yhtä maanantaista sunnuntaihin ajettavaa erikoispikavuoroa, jonka lähtöaika Tampereelta on klo 21.00. Hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä dnro 00757/15/7503 hylännyt Väinö Paunu Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

ELY-keskus on kesällä 2014 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle Tampereen Kalevan ja Helsingin Postitalon välistä reittiä koskevan reittiliikenneluvan ajalle 1.7.2014 - 30.6.2024. Lupa oli myönnetty seitsemälle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuoroparille ja yhdelle maanantaista lauantaihin ajettavalle vuoroparille. Luvan mukaiset vuorot lähtevät Tampereelta klo 6.00, klo 8.00, klo 10.00, klo 12.00, klo 14.00, klo 16.00 klo 18.00 ja klo 20.00. Helsingistä vuorot lähtevät klo 7.20, klo 9.20, klo 11.20, klo 13.00, klo 15.20, klo 17.20, klo 19.20 ja klo 21.20. Päivän ensimmäistä vuoroa ei ajeta sunnuntaisin kumpaankaan suuntaan. Tätä lupaa koskevassa päätöksessään 8.5.2015 nro 15/0573/3 Helsingin hallinto-oikeus on todennut, että kyseisen reittiliikenneluvan mukaisten vuorojen liikenteen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Hallinto-oikeus piti haittaa myös luonteeltaan jatkuvana. Hallinto-oikeus kuitenkin tarkemmin päätöksestä ilmenevin perustein katsoi, ettei haittaa voitu pitää joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana, myönnetty lupa ei vakavasti vaarantanut luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta, eikä reitin tarjonnan voitu katsoa ylittävän selvästi joukkoliikennelain 4 §:n perusteella määriteltyä joukkoliikenteen palvelutasoa. Päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan valittajan siirtymäajan liikennöintisopimuksen piirissä Helsingin ja Tampereen välillä on 72 yksittäistä vuoroa. Valittajalla on arkivuoroja 21/23 kappaletta/suunta, lauantaivuoroja 19 kappaletta/suunta ja sunnuntaivuoroja 17/18 kappaletta/suunta. Lisäksi yhteysvälillä ajavat muun muassa Länsilinjat Oy ja Linja-autoliikenne O A Aho Oy. Uusien reittiliikenneluvilla ajettavien vuorojen määrä on lausunnon mukaan lisääntynyt 5 - 6 vuorolla/suunta ja valittajan liikenne muodostaa edelleenkin noin 60 prosenttia Tampereen ja Helsingin välisestä vuorotarjonnasta. Useimmat valittajan vuoroista kulkevat Hämeenlinnan ja Valkeakosken linja-autoasemien kautta. Valittajalla on myös useita vuoroja Tampereelta Helsinki-Vantaan lentoasemalle. Valittajan siirtymäajan liikennöintisopimus umpeutuu 19 vuoron osalta 21.10.2016 ja 51 vuoron osalta 31.5.2017. Sopimus umpeutuu kokonaan 31.5.2019. Valittaja on itsekin hakenut Helsingin ja Tampereen välille reittiliikennelupaa.

Valituksen mukaan OnniBus.com Oy:lle myönnetyn reittiliikenneluvan mukaiset vuorot vähentävät valituksessa mainittujen siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten pikavuorojen matkustajamääriä. Valittaja on esittämiensä matkustajalaskelmien ja tilinpäätöstietojen perusteella arvioinut, että sen saamien matkustajatulojen määrä olisi vähentynyt viime vaiheessa yli 900 000 eurolla vuositasolla.

Johtopäätökset

OnniBus.com Oy:n ja valittajan vuorojen päätepysäkit ovat samat niin Helsingissä kuin Tampereellakin. Nyt myönnetyn reittiliikenneluvan myötä Helsingin ja Tampereen välinen vuorotarjonta lisääntyy. Vuorojen lähtöajat on kuitenkin porrastettu toisiinsa nähden. Suurin osa valittajan liikennöimistä vuoroista pysähtyy OnniBus.com Oy:n vuoroista poiketen muun muassa Valkeakosken ja Hämeenlinnan linja-autoasemilla. Osa vuoroista pysähtyy Helsinki-Vantaan lentoasemalla. OnniBus.com Oy:n nyt myönnetyt vuorot pysähtyvät päätepysäkkien lisäksi vain Sääksjärven tienhaarassa Lempäälässä, Keimolassa Vantaalla ja Ruskeasuolla Helsingissä, jotka ovat myös ainoat valittajan vuorojen kanssa yhteiset pysäkit. Vuorot poikkeavat näin ollen toisistaan niin aikataulullisesti kuin reitiltäänkin, ja palvelevat siten osin eri matkustajia, vaikka reittien päätepysäkit sijaitsevat samoissa paikoissa.

Valittaja on toimittanut valituksen tekemisen jälkeen ELY-keskukselle linjakuormituslaskelmia ajamiltaan reiteiltä. Laskelmissa on esitetty toisiaan vastaavien vuorojen matkustajamäärät ajalta 15.9.‒28.9.2014 ja ajalta 7.9. ‒11.9.2015. Laskelmat on toimitettu ELY-keskuksen lausunnon liitteenä myös hallinto-oikeudelle. Laskelmista ilmenee, että matkustajamäärät (kokonaiskuormitukset) valittajan ajamilla vuoroilla ovat vähentyneet ja myönnetyillä reittiliikenneluvilla voidaan siten arvioida olleen vaikutusta matkustajamääriin ja sitä kautta myös valittajan vuorojen kannattavuuteen.

Asiassa on otettava huomioon myös, että Helsingin ja Tampereen yhteysväli on liikenne- ja viestintäministeriön päätöksessä valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutasosta sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon. Vuoroväli voi tällaisella yhteysvälillä olla hyvinkin tiheä, ja liikennöintiaika jatkua myöhäiseen yöhön. Valituksenalaisella päätöksellä myönnetyt uudet vuorot palvelevat sanottuja tavoitteita.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat kokonaisuutena, hallinto-oikeus katsoo, ettei reittiliikenneluvan mukaisesta liikenteestä aiheudu valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua jatkuvaa ja vakavaa haittaa, vaikka valittaja on matkustajalaskelmin saattanut todennäköiseksi, että matkustajamäärät sen ajamilla reiteillä ovat vähentyneet. ELY-keskuksen päätöstä ei ole siten syytä muuttaa.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian laatu huomioon ottaen ei ole toisaalta kohtuutonta, että myös OnniBus.com Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta (palvelusopimusasetus)

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja OnniBus.com Oy:n päätöksessä mainitut reittiliikenneluvat kumotaan ja että Uudenmaan ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

OnniBus.com Oy on lyhyessä ajassa hakenut samalle reitille perättäisillä hakemuksilla lisää liikenneoikeuksia ilmeisenä tavoitteena se, että viranomainen lupaa myöntäessään harkitsee syntyvän haitan määrän vain kulloinkin ratkaistavana olevan hakemuksen osalta. Vasta korkein hallinto-oikeus on ensimmäinen, joka voi harkita sen, muodostavatko lyhyessä ajassa myönnetyt useat reittiliikenneluvat yhdessä siirtymäajan sopimusliikenteeseen nähden jatkuvan ja vakavan haitan, jonka johdosta lupia ei olisi tullut myöntää.

Korkein hallinto-oikeus on aikaisemmalla päätöksellään samaa reittiä koskevassa asiassa, kun kysymys oli neljästä edestakaisesta reittivuorosta, katsonut, ettei jatkuvaa haittaa katsottu vakavaksi. Päätöksen perustelujen mukaan vuoromäärä oli vähäinen siirtymäajan sopimusvuorojen määrään nähden, Tampereen keskustaa ja linja-autoasemaa lähellä olevan Särkänniemen pysäkin matkustajien otto- ja jättöoikeus Helsingin suuntaan oli kielletty ja vuorot liikennöivät Tampereen keskustasta 8 kilometrin päässä sijaitsevalta Koilliskeskukselta.

Asiassa on myös otettava huomioon, että maaliskuussa 2016 Uudenmaan ELY-keskus on myöntänyt Oy Pohjolan Liikenne Ab:lle reittiliikenneluvan seitsemälle vuorolle kumpaankin suuntaan Tampere - Helsinki ja alkaen 6.6.2016 luvan matkustajien ottamiseen ja jättämiseen Hämeenlinnassa. Sama oikeus myönnettiin OnniBus.com Oy:lle Tampereen Kalevan ja Helsingin Kampin kaukoliikenneterminaalin välisille vuoroille. Siten jatkuvasti toistuvat Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan sopimusvuoreja haittaavat Uudenmaan ELY-keskuksen lupapäätökset jatkuvat edelleen ja vakava haitta vain pahenee.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on viitattu liikenne- ja viestintäministeriön laatimaan tavoitteelliseen palvelutasomääritykseen. Ministeriön määritys ei voi olla ristiriidassa joukkoliikennelain siirtymäajan sopimuksen liikenteelle määritellyn suojan kanssa. Määrittelyä ei tule soveltaa, jos se rikkoo suojan periaatetta. Toisekseen lento- ja junaliikenne huomioon ottaen palvelutaso jo nyt ylittyy Helsinki - Tampere välillä.

Väinö Paunu Oy:n vuorojen poikkeamiset Valkeakoskella ja Hämeenlinnassa ja Helsinki – Vantaan lentoasemalla ovat palvelleet vain hyvin vähäistä matkustajamäärää, jolla ei matkustajamäärien ja lipputulojen kokonaisuuden kannalta ole merkitystä. Kyse on ollut palvelusta, josta nyt syntyneessä tilanteessa on jouduttu osin luopumaan. Helsinki - Tampere välin matkustajaryhmä arvioi vain matka-aikaa ja siksi poikkeamat suoralta reitiltä ovat olleet rasitteena tätä suurinta matkustajaryhmää ajatellen. Valkeakoskella käyntejä on jo jouduttu vähentämään ja Riihimäellä käynnit lopettamaan yhtä vuoroa kumpaankin suuntaan lukuun ottamatta. Näin on syntynyt joukkoliikennelain vastainen tilanne, kun myönnetyt reittiliikenneluvat ovat johtaneet siirtymäajan sopimuksen mukaisen liikenteen palvelutason laskuun. Helsinki - Vantaan lentoasemakäynnit kohdistuvat yöaikaan, eikä niillä ole arvioinnin kannalta merkitystä, koska uudet myönnetyt vuorot ovat päiväaikaisia.

Hallinto-oikeuden päätöksessä mainittu Väinö Paunu Oy:n Helsinki - Tampere välin 72 yksittäisen vuoron määrään on laskettu vuorot maanantaista perjantaihin ja omina vuoroinaan lauantaina ja sunnuntaina ajettavat vuorot, vaikka lähes kaikki siirtymäajan vuorot ovat jokapäiväisiä ja siten vuoroja päivässä on arkisin 27 ja viikonloppuna 2‐3 vuoroa vähemmän päivässä. Tämä laskentatavan virhe johtaa väärään toteamukseen, että Väinö Paunu Oy:n volyymi olisi noin 60 prosenttia Helsinki - Tampere välin määrästä.

Välillä liikennöi reittiluvilla myös muita liikennöitsijöitä, Länsilinjat Oy ja O. A. Aho Oy, mutta vuorot ovat entisiä siirtymäajan sopimusvuoroja, joita liikennöidään päättyneen siirtymäajan sopimuksen mukaisilla aikatauluilla, joten ne eivät ole vaikuttaneet haittaavasti Paunun siirtymäajan sopimusliikenteeseen.

OnniBus.com Oy:n reittilupien yhteismäärä on suuri ja tarjonta ei voi olla aiheuttamatta vakavaa ja pysyvää haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle. Haittaa lisää se, että OnniBus.com Oy liikennöi 89 paikkaisilla maxibusseilla, kun siirtymäajan sopimusliikenteen bussit ovat normaaleja 45 - 49 paikkaisia. Tästä johtuen OnniBus.com Oy:n vuorojen matkustajakapasiteetti ylittää paikkaluvultaan jo selvästi Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan liikenteen kaikkien vuorojen paikkakapasiteetin.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan uudet vuorot on porrastettu siirtymäajan sopimusvuorojen väliin. Siirtymäajan sopimusvuorojen vuoroväli on pääosin 30 minuuttia eli valituksenalaiset vuorot ovat pitkälti 15 minuuttia jälkeen edellisen ja 15 minuuttia ennen lähintä siirtymäajan vuoroa. Tämän valituksen alaisen luvan vuorojen lähtö- ja määräpaikka on täysin sama kuin siirtymäajan sopimusvuoroilla eli Tampereen linja-autoasema ja Helsingin Kamppi. Joukkoliikennelaki ei tunne minuuttimääräistä jatkuvan ja vakavan haitan määritelmää ja selvää on, että matka-ajaltaan yli kaksi tuntia kestävien bussivuorojen lähtöaikojen vähäinen 15 minuutin ero ei estä haitan syntymistä. Merkityksellistä on tosiasiallinen haitta, ei keinotekoinen vähäinen lähtöaikojen ero ja etenkin, kun monessa tapauksessa uusi vuoro ajaa matkalla siirtymäajan sopimusvuoron ohi, jolloin 15 minuutin lähtöaikojen erolla ei ole vähäisintäkään merkitystä haitan syntymiseen.

Hallinto-oikeuden mukaan siirtymäajan vuorojen poikkeaminen Valkeakoskella ja Hämeenlinnassa jotenkin vähentäisi syntyvää haittaa. Poikkeamiset kuitenkin lisäävät siirtymäajan sopimusvuorojen matka-aikaa, josta johtuen tärkein matkustajaryhmä eli Tampereelta Helsinkiin matkustavat ovat valinneet uudet nopeammat vuorot. Näin on tapahtunut myös Lempäälän ja Helsingin välisen matkustuksen osalta. Lisäksi lähes puolet siirtymäajan vuoroista ei aja Valkeakosken kautta ja ainoa ero on pieni poikkeaminen Hämeenlinnan linja-autoasemalla. Riihimäellä poikkeaa enää yksi vuoro päivässä suuntaansa, jotta kilpailukyky uusiin vuoroihin jotenkin säilyisi. Sama on vähemmässä määrin tapahtunut myös Valkeakosken suhteen. Uudet reittivuorot ovat heikentäneet reitinvarren paikkakuntien joukkoliikennetarjontaa, joka haittaa arvioitaessa tulee myös ottaa huomioon.

Perustelu, jonka mukaan vuorot palvelisivat pääosin eri matkustajaryhmiä, koska yhteisiä pysäkkejä on vähän, on virheellinen, koska yhteisiltä pysäkeiltä on tullut isoin osa siirtymäajan sopimusvuorojen matkustajista.

Matkustajalaskelmat osoittavat merkittävän matkustajamäärien vähenemisen. Taloudellinen menetys on matkustajamäärien vähenemistä suurempi, koska OnniBus.com Oy on aloittanut hintakilpailun, jossa Tampereen ja Helsingin välinen matka maksaa alimmillaan yhden euron. On selvää, että tällainen hintakilpailu ei perustu liikenteen hoidon kustannuksiin, vaan tavoite on saada pois markkinoilta siirtymäajan suojaa nauttivien vuorojen liikennöitsijä. Tämä ei ole voinut olla lainsäätäjän tarkoitus ja haitan määrää arvioitaessa on otettava huomioon myös epäterveen hintakilpailun vaikutus siirtymäajan vuorojen ja siten myös Väinö Paunu Oy:n talouteen ja selviytymismahdollisuuksiin tulevaisuudessa.

Uusimman vuoden 2016 kolmen kuukauden matkustajamäärätilaston mukaan vuonna 2015 OnniBus.com Oy:lle myönnettyjen lupien myötä matkustajamäärä on vähentynyt lisää noin 9,5 prosenttia vuoden 2015 samaan ajankohtaan verrattuna ja matkustajatulot ovat vähentyneet noin 85 000 euroa kuukaudessa, mikä merkitsee vuositasolla yli miljoonan euron menetystä ja yhtiön tuloksen kääntymistä raskaasti tappiolliseksi. Tämä on erittäin paljon, kun merkittävää vähennystä on tapahtunut jo kahtena edellisenä vuonna.

Väinö Paunu Oy:n Tampere - Helsinki siirtymäajan liikenne on kaksi kolmasosaa yhtiön kaikesta pikavuoroliikenteestä ja pikavuoroliikenne on noin puolet yhtiön kaikkiaan hoitamasta liikenteestä eli matkustajien ja etenkin näin suuri tulojen menetys uusille reittivuoroille alkaa olla yhtiössä elämän ja kuoleman kysymys. Syntynyttä vakavaa haittaa ei ole suhteutettu yhtiön kantokykyyn.

ELY-keskus on lausunnossaan vaatinut, että Väinö Paunu Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

OnniBus.com Oy:n hakemuksilla on ollut usein jokin ulkopuolinen hakijasta riippumaton syy, johon yhtiö on reagoinut uudella hakemuksella. Päätöstä tehdessään ELY-keskuksella on aina ratkaisuissaan mukana myös kokonaisuustarkastelut.

Tampere-Helsinki liikennekäytävä on valtakunnan liikenteellinen valtasuoni. Välillä liikkuu valtava määrä matkustajia ja henkilöautojen käyttäjistä olisi saatavissa myös lisää valtavasti matkustajia joukkoliikenteeseen. Liikenneviraston uudessa ehdotuksessa pitkämatkaisten liikkumisen palveluiden valtakunnallisiksi tavoitteellisiksi palvelutasotavoitteiksi (Liikennevirasto 34/2016) todetaan, että matkaketjuihin ja tiedottamiseen tulee kiinnittää erityistä huomiota. Lisäksi palvelutasoehdotuksessa todetaan, että suurten kaupunkiseutujen välillä olisi oltava kattavat, ennakoitavat ja luotettavat yhteydet useammilla joukkoliikennemuodoilla päivittäin. Suurten kaupunkiseutujen ja maakuntakeskusten välillä olisi oltava tarjolla henkilöautoon verrattuna yksittäiselle liikkujalle sekä edullisempi vaihtoehto että sen kanssa lähes yhtä nopea vaihtoehto. Tarjolla olisi oltava päivittäiset työntekijöiden ja opiskelijoiden tarvitsemat liikkumisen palvelut varhaisaamusta myöhäissiltaan sekä matkailijoiden tarvitsemat liikkumisen palvelut matkakeskuksiin. Palvelutasomäärittely asettaa siis melko kattavia vaatimuksia sekä suurten kaupunkiseutujen että maakuntakeskusten välisiin yhteyksiin.

Lupapäätöstä tehdessään ELY-keskus tutki reittien ja pysähtymispaikkojen yhteneväisyyksiä ja eroavaisuuksia sekä aikataulujen porrastusta, jotta jatkuvaa ja vakavaa haittaa ei lupapäätöksen myötä pääse syntymään. ELY-keskus tarkasteli yhteysväliä kokonaisuutena ottaen huomioon sen koko liikenteellisen kehityksen. Valittajan mukaan hintakilpailu on saanut aikaan tulonmenetyksiä. Oikealla hinnoittelulla on mahdollista kuitenkin saada joukkoliikenteeseen myös paljon uusia käyttäjiä. Tampere-Helsinki välillä tähän on todella hyvät mahdollisuudet, koska uusia potentiaalisia matkustajia on paljon tarjolla.

OnniBus.com Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Väinö Paunu Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Reittiliikennelupaa koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 8.5.2015 nro 15/0573/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 30.6.2014 päätöksellään nro 898771 dnro UUDELY/177/2014 (korjattu päätöksellä 30.6.2014 nro 898942) myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan 1.7.2014 alkaen reitille Helsinki (Kiasma)–Tampere (Kaleva) ja Tampere (Kaleva)–Helsinki (Kiasma). Lupatunnus REITTI-561845.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt Väinö Paunu Oy:n ELY-keskuksen päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Joukkoliikennelain 22 §:n (869/2009) 1 momentin mukaan reittiliikennelupa myönnetään hakijalle, jolla on joukkoliikennelupa ja joka sitoutuu harjoittamaan liikennettä 48 §:ssä tarkoitetun laatulupauksensa mukaisesti vähintään kahden vuoden ajan. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hake-muksen, jos luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle, ja 2 kohdan mukaan, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota harjoitetaan toisen toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa tehdyn, palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaan. Pykälän 3 momentin mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi 4 §:n perusteella määritellyn joukkoliikenteen palvelutason.

Joukkoliikennelain 62 §:n 2 momentin mukaan ennen 3 päivää joulukuuta 2009 myönnetyt linjaliikenneluvat katsotaan palvelusopimusasetuksen 8 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa tarkoitetuiksi julkisia palveluhankintoja koskeviksi sopimuksiksi, joiden soveltamista voidaan mainitun asetuksen mukaisesti jatkaa enintään 2 päivään joulukuuta 2019 edellyttäen, että 14 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja liikenteenharjoittaja ovat tehneet 3 momentissa tarkoitetun sopimuksen viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2009. Pykälän 3 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa jokaisen linjaliikennettä harjoittavan liikenteenharjoittajan kanssa sopimuksen (siirtymäajan liikennöintisopimus). Pykälän 11 momentin mukaan siirtymäajan liikennöintisopimukset rinnastetaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1–3 kohtaa.

Joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 110/2009 vp) 3.3. kohdan mukaan markkinaehtoista liikennettä koskevan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle ja kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi myös hyväksyä hakemuksen silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Edelleen hakemus voitaisiin hylätä myös silloin, kun markkinaehtoinen liikenne ajaa vain osittain sellaisella alueella, jossa viranomainen soveltaa tai ryhtyy soveltamaan palvelusopimusasetusta. Hakemus voitaisiin hylätä kokonaan tai osittain myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyn. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Pääsääntönä on, että hakemukset hyväksytään. Normaalisti reitin tarjonnan lisääntyminen on kuluttajan etu. Tarveharkinnan soveltaminen markkinaehtoisessa liikenteessä ei olisi enää mahdollista.

Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta on mietinnössään 18/2009 todennut, että markkinaehtoisessa liikenteessä mahdollisuus käyttää 22 §:n 3 momentissa ehdotettua reittiliikenteen oikeusperustaista ennakkoharkintaa on periaatteellisesti tärkeä erityisesti palveluiden saatavuuden, palvelujen laadun ja alan vakaiden toimintaedellytysten kannalta. Näiden tavoitteiden saavuttaminen saattaa joissain tilanteissa edellyttää ehdotetun 22 §:n 3 momentin soveltamista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännös on kuitenkin tarkoitettu vain tilanteisiin, joissa luvan myöntämisen epääminen on välttämätöntä säännöksessä esille tuotujen vakavien kielteisten vaikutusten vuoksi. Valiokunnan käsityksen mukaan luotettavien liikennepalveluiden saatavuus liittyy yleisemmin alan vakaiden toimintaedellytysten turvaamiseen, joka luo edellytyksiä pitkäjänteiseen ja kannattavaan yritystoimintaan ja sitä kautta palvelujen saatavuuden ja laadun takaamiseen. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi ennakkoharkinta voisi tulla kysymykseen esimerkiksi sen kaltaisissa tilanteissa, joissa reitin tarjonta voisi ylittää selvästi määritellyn palvelutason, mutta luotettavien ja vakaiden palvelujen saatavuus vaarantuu johtuen siitä, että reittiliikennehakemus olisi aikatauluiltaan täysin päällekkäinen tai selkeästi liian lähekkäin reitille jo myönnetyn liikenteen kanssa. Muita mahdollisia säännöksen soveltamistilanteita voisi olla esimerkiksi tilanne, jossa tietylle reitille selkeästi muodostuisi hakemuksen hyväksymisen johdosta niin selkeä ylitarjonta, että yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi tämän vuoksi loppua reitillä kokonaan. Tämän kaltaiset tilanteet voisivat tosiasiallisesti johtaa palvelujen saatavuuden ja palvelutason heikkenemiseen ja matkustajien kannalta epävakaaseen palvelutarjontaan. Ennakkoharkintasäännöksen perusteella viranomaisella olisi mahdollisuus arvioida hakemuksen hyväksymisen mahdollisia kielteisiä vaikutuksia etukäteen. Valiokunta on edelleen mietinnössään korostanut, että reittiliikennelupa voidaan kuitenkin evätä ehdotetun 22 §:n 3 momentin perusteella vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa edellä mainittuihin tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla.

Asiassa saatu selvitys

ELY-keskus on valituksenalaisella päätöksellä myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 1.7.2014 - 30.6.2024 välille Helsinki - Tampere (Kaleva). Lupa on myönnetty seitsemälle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuoroparille ja yhdelle maanantaista lauantaihin ajettavalle vuoroparille. Reitin pysäkit ovat Kiasma (Postitalo), Ruskeasuo, Keimola, Sääksjärvi th, Hervantakeskus ja Tampere (Kaleva). Tampereelta vuorot lähtevät klo 6.00, klo 8.00, klo 10.00, klo 12.00, klo 14.00, klo 16.00 klo 18.00 ja klo 20.00. Helsingistä vuorot lähtevät klo 7.20, klo 9.20, klo 11.20, klo 13.00, klo 15.20, klo 17.20, klo 19.20 ja klo 21.20. Päivän ensimmäistä vuoroa ei ajeta sunnuntaisin kumpaankaan suuntaan.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan Helsingin ja Tampereen välillä liikennöidään arkisin yli 30 ja viikonloppuisin yli 25 edestakaista suoraa bussivuoroa. Vuorotarjonnasta pääosa on valittajan harjoittamaa siirtymäajan sopimusliikennettä, josta osa on muuttunut markkinaehtoiseksi 1.7.2014 lukien. Lisäksi yhteysvälillä ajavat muun muassa Länsilinjat Oy ja Linja-autoliikenne O A Aho Oy. Helsingistä Hervantaan asti voimassaoleva reittiliikennelupa on myös Onnibus Oy:llä. Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n reittiliikennelupa samalle yhteysvälille peruutettiin yhtiön pyynnöstä 1.7.2014 lukien päällekkäisenä OnniBus.com Oy:lle myönnetyn luvan kanssa.

Valittaja on esittämänsä aikatauluvertailun perusteella katsonut, että valituksenalaisella päätöksellä myönnetyt vuorot ovat päällekkäisiä tai lähes päällekkäisiä seuraavien valittajan Tampereelta Helsinkiin ajamien vuorojen kanssa: maanantaista sunnuntaihin klo 5.40, maanantaista perjantaihin klo 6.10, maanantaista sunnuntaihin klo 7.50 ja perjantaisin klo 8.00, maanantaista sunnuntaihin klo 10.00, klo12.15 ja klo 14.00 sekä maanantaista sunnuntaihin klo 16.00. Maanantaista sunnuntaihin klo 18.30 ajettavan vuoron osalta valittaja on katsonut, että vähäisen kysynnän aikana 30 minuutin päässäkin oleva vuoro aiheuttaa haittaa. Klo 14.00 ja 20.15 lähtevien vuorojen osalta valittaja on esittänyt, että muuttuneen kilpailutilanteen vuoksi valittaja voi joutua nopeuttamaan vuoroja jättämällä pois käynnit Riihimäellä ja Valkeakoskella, mikä vaarantaisi näiden paikkakuntien palvelut. Myönnetyt vuorot ovat valittajan mukaan päällekkäisiä tai lähes päällekkäisiä seuraavien valittajan Helsingistä Tampereelle ajamien vuorojen kanssa: maanantaista perjantaihin klo 7.15, maanantaista lauantaihin klo 9.10, maanantaista sunnuntaihin klo 11.15, maanantaista sunnuntaihin klo 15.15 sekä maanantaista sunnuntaihin klo 17.15 ja 17.30. Klo 18.45, 19.45, 20.45 ja 21.45 ajettavien vuorojen osalta valittaja on katsonut, että vähäisen kysynnän aikana 25 minuutin päässäkin oleva vuoro aiheuttaa haittaa. Klo 7.15 lähtevän vuoron osalta valittaja on esittänyt, että muuttuneen kilpailutilanteen vuoksi valittaja voi joutua nopeuttamaan vuoroa jättämällä pois käynnit Riihimäellä ja Valkeakoskella, mikä vaarantaisi näiden paikkakuntien palvelut.

Valituksen mukaan OnniBus.com Oy:lle myönnetyn reittiliikenneluvan mukaiset vuorot vähentävät valituksessa mainittujen siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten pikavuorojen matkustajamääriä. Valittaja on arvioinut OnniBus.com Oy:n ilmoituksen perusteella, että siirtymäajan sopimusvuorojen matkustajista 20 prosenttia on jo siirtynyt uusien reittivuorojen käyttäjiksi aikaisemmin myönnettyjen lupien johdosta, vaikka lähtöpaikat sijaitsivat Tampereen laidalla. Vuoromäärän kolminkertaistuessa valittaja on katsonut menetyksien olevan lähes 1,5 miljoonaa euroa vuodessa.

ELY-keskuksen lausunnossa on viitattu liikenne- ja viestintäministeriön päätökseen 20.12.2011 (LVM/1960/08/2011), jolla se on joukkoliikennelain 4 §:n nojalla määrittänyt valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutason. Päätöksen mukaan yhteysväli Helsinki-Tampere on sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon, jolla lento-, juna- ja pikavuoroliikenteen muodostaman kokonaistarjonnan tavoiteltava vuorotiheys on vähintään 30 minuuttia ja ruuhka-aikoina 15 minuuttia. Tavoitteena on esteettömyys kaikilla matkaketjuilla. Huipputason yhteyksillä tulisi olla erilaisia oheispalveluja kuten sähköpistoke ja internet.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Kun otetaan huomioon OnniBus.com Oy:lle myönnetyn reittiliikenneluvan mukaisten vuorojen reitit sekä lähtö- ja kulkuajat suhteessa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaisten vuorojen reitteihin ja lähtö- ja kulkuaikoihin, hallinto-oikeus katsoo, että kyseisen reittiliikenneluvan mukaisten vuorojen liikenteen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Valittajalle reittiliikennelupien mukaisesta liikenteestä aiheutuvan haitan voidaan reittiliikennelupien voimassaolon pituus huomioon ottaen arvioida myös olevan luonteeltaan joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla jatkuvaa.

Valittaja on arvioinut menetyksien olevan lähes 1,5 miljoonaa euroa vuodessa. Arvio on perustunut kilpailijayhtiön ilmoitukseen siirtyneistä matkustajamääristä aiemmin. Varsinaisia matkustajalaskentoihin perustuvaa näyttöä siitä, että OnniBus.com Oy:lle myönnetystä reittiliikenneluvasta aiheutuva haitta olisi vakavaa ei ole kuitenkaan esitetty.

OnniBus.com Oy:lle on reittiliikenneluvan nojalla myönnetty lupa liikennöidä Helsingin ja Tampereen välistä reittiä päivittäin. Luvan myötä vuorotarjonta lisääntyy merkittävästi. Osa vuoroista on aikataulullisesti päällekkäisiä tai lähes päällekkäisiä. Reittien lähtöpaikat eivät kuitenkaan ole samat. Tampereella OnniBus.com Oy:n ja valittajan vuorojen lähtöpaikat ovat noin kolmen kilometrin päässä toisistaan, jolloin Tampereella reitit palvelevat osin eri matkustajia. Helsingissä Kiasman ja Kampin liikennekeskuksen pysäkit ovat niin lähellä toisiaan, että niiden on katsottava palvelevan samoja matkustajia. Toisaalta asiassa on otettava huomioon, että Helsingin ja Tampereen yhteysväli on liikenne- ja viestintäministeriön päätöksessä valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutasosta sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon. Vuoroväli voi tällaisella yhteysvälillä olla hyvinkin tiheä. Näin ollen ei voida arvioida, että reitin tarjonta myönnetyn luvan johdosta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyn. Valittaja ei ole myöskään osoittanut todennäköiseksi, että reitille muodostuisi niin selkeä ylitarjonta, että jonkin liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi tämän vuoksi loppua reitillä kokonaan.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat kokonaisuutena, hallinto-oikeus katsoo, ettei reittiliikenneluvan mukaisesta liikenteestä valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle aiheutuvaa haittaa voida asiassa saadun selvityksen perusteella pitää joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana. Myönnetty lupa ei myöskään vakavasti vaaranna luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta eikä reitin tarjonnan voi katsoa ylittävän selvästi joukkoliikennelain 4 §:n perusteella määriteltyä joukkoliikenteen palvelutasoa. ELY-keskuksen päätöstä ei ole siten syytä muuttaa.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta (palvelusopimusasetus)

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Heikki Mauno ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja OnniBus.com Oy:n päätöksessä mainitut reittiliikenneluvat kumotaan ja että Uudenmaan ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä. Valitus on perustunut joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin mukaisen luvan myöntämisedellytyksen arviointiin sekä 22 §:n 3 momentin mukaisen edellytyksen arviointiin. Asian vireillä ollessa joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentti on kumottu 15.3.2015 lukien.

Hallinto-oikeus on vahvistanut päätöksessä myönnettyjen lupien aiheuttavan haittaa, joka on jatkuvaa. Sen sijaan haitan on arvioitu olevan vähäisempää kuin vakavaa. Siksi luvat on vahvistettu. Nyt käsillä oleva vuorojen läheisyyden aiheuttaman haitan arviointia koskeva ratkaisu tulee muovaamaan alan lupakäytäntöä. Jo nyt Tampere – Helsinki reittiosalle on myönnetty yhdeksän lisävuoroa, joten vuoroja on kaikkiaan 17 suuntaansa. Tämä muodostaa haitan arvioinnin olosuhteen ja toisaalta antaa kuvan tilanteesta, johon lupahakemusten poikkeukseton hyväksyminen johtaa.

Hallinto-oikeus on päätöksellään käytännössä vahvistanut, ettei mikään haitta ylitä vakavan haitan kriteeriä. Vuorojen ajallinen identtisyyskään ei päätöksen mukaan muodosta vakavaa haittaa. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on eräässä päätöksessään katsonut vuorojen läheisyyden muodostaneen vakavan haitan, mistä syystä lupa on evätty. Väinö Paunu Oy:n valituksen aikataulut ovat usealta osin minuutilleen identtiset ja lähtöpaikka Helsingin kaupungin terminaalissa on yhtenevä vahvistetun luvan vuorojen kanssa. Ei ole mahdollista, että Etelä-Suomen ja Pohjois- Suomen olosuhteet poikkeaisivat niin, että se selittäisi arvioinnin eroa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon joukkoliikennelain 22 §:n lainvalmisteluasiakirjoihin sisältyvää soveltamisohjetta. Sen mukaan vuorojen läheisyys on joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin edellytystä harkittaessa huomioon otettava näkökohta. Ohjeen mukaan vuorojen läheisyys muodostaa lupahakemuksen hylkäysperusteen. ELY-keskus on viitannut vain liikenneministeriön soveltamisohjeeseen.

ELY-keskus on lausuntonaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Joukkoliikennelain 22 §:n 2 ja 3 momenttien ongelmallisesta soveltamisesta on jo korkeimman hallinto-oikeuden kannanottoja. Lakia valmisteltaessa on ollut esillä tarjonnan rajoittaminen niin, ettei lupaa myönnettäisi, jos viranomaisen määrittelemä palvelutaso täyttyy. Ongelmana on kuitenkin pidetty sitä, että kysymyksessä olisi yritysten välisen kilpailun rajoittaminen. Hyväksyminen tai hylkääminen ei täyttäisi myöskään perusoikeuksien rajoittamiseen sisältyvää täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta. Myös hyväksyttävyysperusteen osoittamisen kannalta rajoitus on ongelmallinen, koska tällaista tarjonnan rajoittamiseen liittyvää sääntelyä voidaan joka tapauksessa ongelmitta toteuttaa palvelusopimusasetusta soveltamalla. Lakiin ehdotettiin kuitenkin mahdollisuutta tietyissä poikkeuksellisissa tapauksissa käyttää ennakkoharkintaa.

Väinö Paunu Oy ei ole esittänyt, millä perusteella kyseessä oleva reittiliikenne olisi tällainen poikkeuksellinen tapaus, eikä ainakaan, että oletettu ylitarjonta tällä reitillä voisi johtaa valittajan liiketoiminnan täydelliseen lakkaamiseen.

Hallituksen esityksessä (HE 315/2014 vp) joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin kumoamiseksi on todettu seuraavaa:

"Se, että uudella tarjonnalla on vaikutusta olemassa olevan liikenteen kannattavuuteen, ei vielä riitä hylkäysperusteeksi, vaan uhka liikennepalvelujen saatavuuden vaarantumisesta täytyy olla objektiivisesti todettavissa ja perusteltavissa esimerkiksi matkustajalaskennoin ja taloudelli-sin laskelmin. Sekä markkinoilla jo olevan liikenteenharjoittajan että uuden luvan hakijan perusteluilla on merkitystä asiaa arvioitaessa. Lisäksi viranomaisen on hyödynnettävä vastaavanlaisista tilanteista karttunutta kokemusperäistä tietoa.

Lainkohdan mukaan hakemus voidaan hylätä, jos reitin tarjonta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason. Palvelutason ylittymisessä on kuluttajan kannalta kyse palvelujen parantumisesta. Lain esitöiden mukaan hakemuksen hylkäämiseen johtavan palvelutason ylittymisen on oltava selvä. Käytännössä esimerkiksi yhden vuoron lisääminen jollekin reitille ei vielä aiheuttaisi selvää palvelutason ylittymistä, vaikkakin jo yhden vuoron lisääminen voi joissain tapauksissa vaarantaa liikennepalveluiden saatavuuden. Palvelutason tulisi ylittyä niin, että esimerkiksi yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta ja siten luotettavien liikennepalvelujen saatavuus vaarantuu reitillä. Tämä reittiliikenneluvan hylkäämisperuste on käytännössä osoittautunut liian tulkinnanvaraiseksi, mikä heikentää oikeusvarmuutta ja hankaloittaa lupaviranomaisen työtä."

Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta on joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin poistamista koskevassa mietinnössään todennut seuraavaa:

"Säännöksen poistamisella arvioidaan olevan markkinoille pääsyn helpottumista, reittiliikenteen tarjonnan lisääntymistä ja kilpailun edistämistä koskevia vaikutuksia. Poistettavaksi ehdotettavaa säännöstä on pidetty käytännössä vaikeasti sovellettavana ja tulkittavana ja säännöksen on muun muassa katsottu voivan johtaa epätasapuolisiin tilanteisiin alan toimijoiden välillä. Ehdotusta mainitun säännöksen poistamisesta on asiantuntijakuulemisessa kannatettu varsin laajasti. Valiokunta pitää markkinoille tulon esteiden poistamista lähtökohtaisesti myös kuluttajien etuna. Valiokunta toteaa, että edellä mainitun säännöksen poistamisella todennäköisesti helpotetaan laintulkintaa ja edistetään reittiliikennelupia koskevien päätösten yhtenäisyyttä ja ennakoitavuutta.

Valiokunta kuitenkin toteaa, että jossain määrin ehdotuksella samalla väistämättä heikennetään toimivaltaisten viranomaisten mahdollisuuksia puuttua esimerkiksi mahdollisiin jotain tiettyä reittiä koskeviin ongelmiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan on olemassa riski siitä, että ehdotus antaa viranomaiskontrollin osin heikentyessä nykyistä enemmän mahdollisuuksia myös epäterveeseen kilpailuun ja ainakin teoriassa myös enemmän mahdollisuuksia tahalliseen markkinoiden häirintään tietyllä reitillä.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan on mahdollista, että tämän kaltaisella toiminnalla pyrittäisiin esimerkiksi saamaan jokin toimija pois markkinoilta, mikä taas voisi aiheuttaa katkoksia palveluihin ja lisätä tätä kautta myös viranomaisten työmäärää. Valiokunta pitää kuitenkin hyvin tärkeänä näkökohtana, että ehdotus lisää toimijoiden vapautta suunnitella ajamiaan reittejä ja antaa mahdollisuuksia järjestellä ajettavat reitit myös suurempina ja mahdollisesti liikennöinnin kannattavuutta lisäävinä kokonaisuuksina esimerkiksi yhdistelemällä eri reittejä keskenään. Viime kädessä markkinoille tulon helpottuminen ja kilpailun edistäminen on myös palvelujen saatavuuden kannalta edullista. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että toimivaltaisilla viranomaisilla on riittävät toimivaltuudet huolehtia palvelujen saatavuudesta ja alan vakaiden toimintaedellytysten säilymisestä. Tähän näkökulmaan tulisi kiinnittää myös lainsäädännön kehittämisessä huomiota."

ELY-keskuksen mukaan lain 22 §:n 2 momentin hylkäysperuste jatkuva ja vakava haitta on tulkinnanvarainen. Etenkin haitan arvioiminen etukäteen lupahakemusprosessin yhteydessä on vaikeaa, koska haitta ei ole realisoitunut. Matkustajien käyttäytyminen kilpailutilanteessa on myös ennalta arvaamatonta. Haittaa voi siten aiheuttaa myös VR:n junaliikenne omalla tarjoushinnoittelullaan.

Voidaan olettaa, että haittaa syntyisi ja myös että se olisi jatkuvaa, mutta momentin sanamuoto edellyttää, että haitan pitää samanaikaisesti olla myös vakavaa. Tälle ei ole soveltamisperusteita ohjeissa.

Valittajalla on reitillä Helsinki-Tampere yksi yhä voimassa oleva siirtymäajan liikennöintisopimus. Sopimus SIIRTYMÄ-500209 umpeutuu 31.5.2019 ja sen piirissä on 72 yksittäistä vuoroa, joilla kuitenkin on toisistaan poikkeavat päättymisajat, koska sopimus on muodostettu useammasta eri vanhasta linjaliikenneluvasta. Sopimus umpeutuu 21.10.2016 yhteensä 19 vuoron osalta ja 31.5.2019 enää kahden vuoron osalta muiden 51 vuoron päättyessä 31.5.2017.

ELY-keskus on viitannut liikenne- ja viestintäministeriön antamaan soveltamisohjeeseen, jossa on käsitelty yksityiskohtaisesti liikenne- ja viestintävaliokunnan mietintöä. Mietinnössä valiokunta on korostanut, että reittiliikennelupa voidaan evätä 22 §:n 3 momentin perusteella vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa mainittuihin tavoitteisiin (palveluiden saatavuus, palvelujen laatu ja alan vakaat toimintaedellytykset) ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla.

ELY-keskus on tehnyt reittiliikennelupapäätökset joukkoliikennelain mukaisesti. Hallinto-oikeuden päätös on sekä oikea että oikein perusteltu. Väinö Paunu Oy ei ole tuonut esiin mitään sellaista uutta, jolla olisi vaikutusta asian käsittelyssä. ELY-keskus esittää, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

OnniBus.com Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Väinö Paunu Oy on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, että OnniBus.com Oy tai sen edeltäjät ovat useassa eri vaiheessa hakeneet jatkuvasti uusia reittiliikennelupia Tampere - Helsinki - Tampere välille.

Korkeimman hallinto-oikeuden Tampereen ja Helsingin väliä koskevassa ratkaisussa oli kysymys neljästä vuorosta. Lähtöpaikkana oli Tampereella kahdeksan kilometriä keskustasta sijaitseva Koilliskeskus sekä Ylöjärvelle ulottuvien vuorojen matkustajien ottamisen ja jättämisen rajoitus Tampereen keskustan tuntumassa. Tämä asiantila ja se, että reittilupapäätöksillä myönnetyt vuorot muodostivat ainoastaan pienen osuuden Tampere-Helsinki-Tampere välin vuorojen kokonaismäärästä, mahdollisti luvan myöntämisen.

ELY-keskuksen lausunto perustuu pääosin vuonna 2015 hyväksyttyyn joukkoliikennelain muutokseen ja sen perusteluihin. Valitus on kuitenkin ratkaistava luvan myöntämishetkellä valinneen lainsäädännöllisen tilanteen mukaan ja myöhempää lainsäädäntöä tai sen valmistelua koskevin osin ELY-keskuksen lausunto tulee asiaa ratkaistaessa jättää ottamatta huomioon.

ELY-keskuksen mukaan lain soveltaminen on ollut ongelmallista. Asia ei kuitenkaan anna perustetta olla toimimatta lain mukaan. ELY-keskus siteeraa lainvalmisteluasiakirjojen yleisperusteluja, joissa on kyse tilanteesta, jossa on jo oleva reittiliikennevuoro ja uusi haettava reittiliikennevuoro. Nyt on kyse tilanteesta, jossa on sovellettava myös siirtymäajan suojasäännöksiä.

Hallinto-oikeudelle tehtyyn valitukseen liittyy seikkaperäinen selvitys siitä, että illan viimeisiä vuoroja lukuun ottamatta OnniBus.com Oy:lle myönnetyt vuorot ovat joko samanaikaisia tai lähtöajaltaan Helsingissä viiden minuutin erolla, joka on johtanut siihen, että vuorot ovat heti eduskuntatalolta alkaen samanaikaisia.

ELY-keskuksen viittaus minimisääntelyyn ei liity nyt käsillä olevaan tilanteeseen, koska minimisääntely koskee reittiliikennelupavuorojen tilannetta, ei lakiin perustuvaa siirtymäajan suojatilannetta. Siten ei ole kyse elinkeinovapauteen tai perustuslakiin perustuvasta ongelmasta, koska kyse on vanhasta lainsäädännöstä hallitusti uuteen lainsäädäntöön siirtymisestä palvelusopimusasetuksen siirtymäsäännösten mukaisesti.

ELY-keskuksen mukaan valittaja ei ole esittänyt sitä, millä perusteella kyseessä oleva reittiliikenne olisi joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin mukainen poikkeuksellinen tapaus. Vastaus on esitetty edellä eli kyse ei ole reittilupa vastaan uusi reittilupahakemus, vaan uusi reittilupahakemus vastaan siirtymäajan sopimusvuoro. ELY-keskus lausuu myös, että valittaja ei ole esittänyt perusteita sille, että valittajan liiketoiminta voisi täydellisesti lakata ELY-keskuksen lupapäätöksen johdosta. Valittajan kanta on, että jatkuva ja vakava haitta siirtymäajan sopimusvuoroille ei voi tarkoittaa vain sellaista tilannetta, että koko liiketoiminta loppuu.

Joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin kohdan kumoamista on perusteltu sillä, että uhan liikennepalvelujen saatavuuden vaarantumisesta täytyy olla objektiivisesti todettavissa ja perusteltavissa esimerkiksi matkustajalaskennoin ja taloudellisin laskelmin. Vaikka kyse on vuonna 2015 voimaan tulleen lainmuutoksen perusteluista, matkustajalaskentoja myönnettävän uuden vuoron aiheuttamista muutoksista ei voi esittää ennen kuin liikenne on alkanut. Sen johdosta hallinto-oikeuteen tehdyssä valituksessa ei ole voitu esittää matkustajalaskentoja tai selvitystä taloudellisista vaikutuksista, koska sellaisia ei ole ollut.

Nyt vastaselitystä varten tietoja on, mutta vuorokohtaisia matkustajalaskentatietoja ei esitetä, koska ne asianosaisjulkisina päätyisivät OnniBus.com Oy:n liikennesuunnittelun pohja-aineistoksi ja valittajan vahingoksi.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on joukkoliikennelain maaliskuussa 2015 hyväksyttyä muutosta koskevassa mietinnössä esittänyt, että on olemassa riski siitä, että ehdotus antaa viranomaiskontrollin osin heikentyessä nykyistä enemmän mahdollisuuksia myös epäterveeseen kilpailuun ja ainakin teoriassa enemmän mahdollisuuksia tahalliseen markkinoiden häirintään tietyllä reitillä.

Kyseessä ei ole enää riski, vaan jo toteutunut tilanne, koska Uudenmaan ELY-keskus ei ole lainkaan toteuttanut sille lain mukaan kuuluvaa viranomaiskontrollia. Ulkopuolisen rahoittajan avulla on mahdollistunut markkinoiden häirintä niin, että Tampereen ja Helsingin välinen matka maksaa halvimmillaan yhden euron ja liiketaloudellisin perustein harjoitettava liiketoiminta on muodostumassa mahdottomaksi.

Valittajan siirtymäajan sopimusten päättymisellä ei ole asian ratkaisun kannalta merkitystä, koska asia on ratkaistava luvan myöntämishetken tilanteen perusteella. VR:n syksyllä 2015 aloittamalla junaliikenteen tarjoushinnoittelulla ei ole tässä asiassa merkitystä.

Vuosina 2012‒2015 on Atro Vuollelle ja OnniBus.com Oy:lle myönnetty reittiliikennelupia Tampereen ja Helsingin välille aluksi neljälle vuorolle suuntaansa Tampereen Koilliskeskuksesta ja Ylöjärveltä Helsingin Postitalolle niin, että 1.7.2015 alkaen vuoroja oli 16 kumpaankin suuntaan.

Valittajan Tampere-Helsinki -siirtymäajan vuorojen lipputulo ajanjaksolla 1.1.‒30.6.2014 oli noin 130.000 euroa suurempi kuin vastaavalla ajanjaksolla lupapäätöksen ja liikennöinnin aloittamisen jälkeen 1.1.‒30.6.2015. Vuositasolle muutettuna lipputulomenetys 1.7.2014 aloitettujen reittivuorojen johdosta on siten noin 260 000 euroa. Kun otetaan huomioon se, että vertailukaudella 1.1.‒30.6.2014 oli jo neljä edestakaista reittivuoroa, joskin ei Tampereen keskustasta, vaan Koilliskeskuksesta, niin kokonaisvaikutuksen voi arvioida olevan aiempien vuorojen kanssa 400 000‒450 000 euroa, mikä on ollut Väinö Paunu Oy:n keskimääräinen tulos pidemmällä aikavälillä.

Tampere - Helsinki -reitille myönnetyt ja siirtymäajan vuorojen kanssa lähes samanaikaiset reittilupavuorot ovat vakavasti vaarantaneet koko yhtiön toimintaedellytykset. Tästä osoituksena on Väinö Paunu Oy:n tilintarkastajan tarkastama puolivuotistilinpäätös 1‒6/2015, joka osoittaa yhtiön tuloksen romahtaneen lähes nollatasolle ja seitsemänteen osaan edellisvuoden vastaavasta puolivuotiskaudesta.

Myöhemmin OnniBus.com Oy:lle myönnetyt vuorot ovat aiheuttaneet huomattavasti tätäkin suuremmat taloudelliset menetykset. Väinö Paunu Oy:n saattaminen laskelmissa esitettyyn taloudelliseen tilanteeseen tarkoittaa, etteivät reittiliikennelupien myöntämisen edellytykset ole olleet joukkoliikennelain 22 §:n 2 ja 3 momenttien mukaisia. Myönnetyt luvat ovat lainvastaisia.

Tampereen ja Helsingin välisten siirtymäajan vuorojen tulojen esitetyn suuruinen vähentyminen ei ole selitettävissä muutoin kuin OnniBus.com Oy:lle myönnetyillä, siirtymäajan sopimusvuorojen kanssa samoista matkustajista kilpailevilla reittiliikennevuoroilla, koska Paunun vuorotarjonnassa ei ole tapahtunut muutosta. Toteutunut kannattavuuden aleneminen on johtanut siihen, että koko Väinö Paunu Oy:n toiminnan jatkuminen on vaarassa, ei ainoastaan liikennöinti valituksen alaisella reitillä.

Siirtymäajan sopimukset velvoittavat hoitamaan liikenteen sopimuksen mukaisessa laajuudessa. Siten matkustajatulojen vähenemisen vaikutus näkyy täysimääräisesti taloudellisessa tuloksessa, kun liikenteenhoidon kustannukset pysyvät entisen suuruisina.

Aikatauluvertailu 1.7.2014 alkaen myönnettyjen reittiliikennelupien ja lähinnä olevien Väinö Paunu Oy:n vuorojen välillä osoittaa vuorojen lähes täydellisen päällekkäisyyden. Myönnetyt reittiliikenneluvat ovat aikataulultaan päällekkäisiä tai joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin mu-kaisesti selkeästi liian lähekkäisiä siirtymäajan sopimusaikoihin nähden. Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan lakiesityksestä antamassa mietinnössä vuorojen liika lähekkäisyys on esimerkki hylkäysperusteesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Reittiliikenneluvan muuttamista koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.5.2016 nro 16/0529/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 12.3.2015 tekemällään päätöksellä nro 906973 hyväksynyt OnniBus.com Oy:n reittimuutosta koskevan hakemuksen siten, että reiteillä Tampere (Kaleva) – Helsinki (Postitalo) ja Helsinki (Postitalo) – Tampere (Kaleva) Helsingissä oleva päätepysäkki siirtyy 1.4.2015 Postitalolta (Kiasmalta) Kampin kaukoliikenneterminaaliin. Lupatunnus REITTI-561845.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt muun ohella Väinö Paunu Oy:n ELY-keskuksen reittiliikennelupaa koskevasta päätöksestä tekemän valituksen sekä Väinö Paunu Oy:n ja OnniBus.com Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Joukkoliikennelain 27 §:n 1 momentin (869/2009) mukaan reittiliikennelupaa koskevassa hakemuksessa on ilmoitettava muun ohella liikenteen reitti, kaikki pysäkit, aikataulu ja liikenteen aiottu aloittamisaika, ajankohdat, jolloin liikenteen aikatauluja voidaan muuttaa, sekä tarvittaessa liikenteen luonne. Hakemukseen on tarvittaessa liitettävä selvitys siitä, että haetut väylät ja pysäkit ovat liikennöintiin käytettävissä. Saman pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, sovelletaan myös reittiliikenneluvan muuttamista koskevaan hakemukseen.

Joukkoliikennelain 22 §:n (869/2009) 2 momentin 1 kohdan mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen, jos luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle, ja 2 kohdan mukaan, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota harjoitetaan toisen toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa tehdyn, palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaan. Pykälän 3 momentin mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi 4 §:n perusteella määritellyn joukkoliikenteen palvelutason.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

ELY-keskus on päätöksellään 30.6.2014 nro 898771 (korjattu päätöksellä 30.6.2014 nro 898942) myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan (lupatunnus REITTI-561845) ajalle 1.7.2014 - 30.6.2024 reitille Helsinki (Postitalo/Kiasma) - Tampere (Kaleva) ja Tampere (Kaleva) - Helsinki (Postitalo/Kiasma). Lupa oli myönnetty seitsemälle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuoroparille ja yhdelle maanantaista lauantaihin ajettavalle vuoroparille.

Väinö Paunu Oy valitti päätöksestä. Lupaa koskevassa päätöksessään 8.5.2015 nro 15/0573/3 Helsingin hallinto-oikeus on todennut, että kyseisen reittiliikenneluvan mukaisten vuorojen liikenteen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Hallinto-oikeus piti haittaa myös luonteeltaan jatkuvana. Hallinto-oikeus kuitenkin tarkemmin päätöksestä ilmenevin perustein katsoi, ettei haittaa voitu pitää joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana, myönnetty lupa ei vakavasti vaarantanut luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta, eikä reitin tarjonnan voitu katsoa ylittävän selvästi joukkoliikennelain 4 §:n perusteella määriteltyä joukkoliikenteen palvelutasoa. Hallinto-oikeus katsoi myös, että Helsingissä Kiasman ja Kampin liikennekeskuksen pysäkit ovat niin lähellä toisiaan, että niiden on katsottava palvelevan samoja matkustajia. Päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Nyt valituksenalaisella päätöksellä ELY-keskus on hyväksynyt OnniBus.com Oy:n hakemuksen Helsingissä olevan päätepysäkin siirtymisestä Postitalolta Kampin kaukoliikenneterminaaliin 1.4.2015 alkaen.

Hallinto-oikeus katsoo, että Helsingissä Postitalon ja Kampin liikennekeskuksen pysäkit ovat niin lähellä toisiaan, ettei OnniBus.com Oy:n päätepysäkin siirtäminen Kamppiin muuta tilannetta olennaisesti toiseksi. Näin ollen hakemuksen hyväksyminen ei aiheuta joukkoliikennelaissa tarkoitettua jatkuvaa ja vakavaa haittaa valittajan siirtymäajan sopimusliikenteelle. Muutos ei myöskään vakavasti vaaranna luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta eikä reitin tarjonnan voi katsoa ylittävän selvästi joukkoliikennelain 4 §:n perusteella määriteltyä joukkoliikenteen palvelutasoa. ELY-keskuksen päätöstä ei ole siten syytä muuttaa.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian laatu huo­mioon ottaen ei ole toisaalta kohtuutonta, että myös OnniBus.com Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Joukkoliikennelaki 62 § 2 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta (palvelusopimusasetus)

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja OnniBus.com Oy:n päätöksessä mainittu reittiliikenneluvan muutos kumotaan ja Uudenmaan ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus on aikaisemmin katsonut, ettei pysyvää ja vakavaa haittaa aiheudu, kun reittiliikennevuorojen lähtö- ja päätepysäkki sijaitsee Helsingin Postitalolla ja siirtymäajan sopimusvuorojen Kampin joukkoliikennekeskuksessa ja siten ne palvelisivat eri käyttäjäryhmiä. Väinö Paunu Oy:n näkemys on ollut, että tuolloin vallinneesta päätepysäkkien muutaman sadan metrin etäisyydestä huolimatta ne palvelivat täsmälleen samoja matkustajaryhmiä.

Tampereen ja Helsingin välisellä reitillä suurin matkustajaryhmä ovat Tampereen ja Helsingin väliset matkustajat. Nyt hallinto-oikeus vahvistaa ELY-keskuksen muuttuneen näkemyksen, että Postitalo ja joukkoliikennekeskus sijaitsevat niin lähellä toisiaan, ettei siirrosta aiheudu muutosta haitan arvioinnille. Päätöksissä esitetyt perusteet ovat sisällöltään ristiriitaiset. Kun päätepysäkit nyt sijaitsevat samassa joukkoliikennekeskuksessa, koituu siitä aiempaakin vakavampaa ja pysyvää haittaa siirtymäajan sopimuksen mukaiselle liikenteelle.

Perusteluna lupapäätöksessä sille, että päätepysäkki voidaan siirtää Kampin kaukoliikennekeskukseen on se, että OnniBus.com Oy on sopinut asiasta terminaalitoimintaa hoitavan Oy Matkahuolto Ab:n kanssa. Sopimus terminaalitoimintaa harjoittavan tahon kanssa ei voi kuitenkaan sivuuttaa lakiin kirjattua siirtymäajan suojaa etenkään siksi, että sopimus edisti Oy Matkahuolto Ab:n liiketoimintaa terminaalin tuloja lisäävänä.

ELY-keskus on antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. ELY-keskus on lausuntonaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

OnniBus.com Oy:n hakemuksilla on ollut usein jokin ulkopuolinen hakijasta riippumaton syy, johon se on reagoinut uudella hakemuksella. ELY-keskuksella on lisäksi aina ratkaisuissaan mukana kokonaisuustarkastelu. ELY-keskus on arvioinut uuden tarjonnan ja Väinö Paunu Oy:n tarjonnan eroavaisuuksia reitin ja aikataulujen suhteen. Tarkastelu on ollut huomattavasti laajempaa ja syvällisempää kuin vain Helsingin pään pysäkkien tarkastelua. Päätöstä tehdessään ELY-keskus on tutkinut, että haetut pysäkit ovat liikennöintiin käytettävissä. Lisäksi on tutkittu jatkuvan ja vakavan haitan syntymistä. Anottu uusi pysäkki on liikennöintiin käytettävissä, joten se täyttää joukkoliikennelain esittämät edellytykset tältä osin.

Lisäksi pysäkin muuttumisella jatkuvaa ja vakavaa haittaa ei synny, koska muutetun pysäkin osalta tilanne ei muuttunut niin suuresti, että sillä olisi vaikutusta haitan lisääntymiseen.

OnniBus.com Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Väinö Paunu Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian on esitellyt Kari Nieminen.

Asia Reittiliikennelupaa ja sen muuttamista koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 5.2.2016 nro 16/0060/1

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 10.12.2014 tekemällään päätöksellä PIRELY/2257/2014. myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan REITTI-570899 reiteille Helsinki-Tampere/Hervanta-Tampere/Kaleva-Seinäjoki-Vaasa ja takaisin ajalle 5.1.2015-31.12.2024 päätöksen liitteenä olevista reittikartasta ja aikataulusta tarkemmin ilmenevällä tavalla. ELY-keskus katsoi haetun liikenteen poikkeavan niin aikataulullisesti kuin reitillisesti siinä määrin jo olevasta liikenteestä, että se ei aiheuttanut joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentissa tarkoitettua jatkuvaa ja vakavaa haittaa siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaiselle liikenteelle. Uudella liikenteellä parannetaan linja-autoyhteyksiä Helsingistä Seinäjoelle ja Vaasaan, koska liikennöintiin käytetään ensisijaisesti esteetöntä kalustoa. Päätöksen perusteluissa mainitaan myös, että Helsingin Postitalon pysäkki on käytettävissä maaliskuun 2015 loppuun saakka.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 19.3.2015 tekemällään päätöksellä diaarinumero PIRELY/687/2015 hyväksynyt OnniBus.com Oy:n reittiä REITTI-570899 koskevan muutoshakemuksen siten, että Helsingin päätepysäkki on siirretty 1.4.2015 Postitalolta Kampin kaukoliikenneterminaaliin.

Yhtiö oli sopinut asiasta Oy Matkahuolto Ab:n kanssa ja Postitalon pysäkin käyttöoikeus päättyi Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston päätöksellä 31.3.2015. ELY-keskus katsoi OnniBus.com Oy:n hakemuksen täyttävän joukkoliikennelaissa säädetyt reittiliikenneluvan muuttamisen edellytykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt muun ohella Väinö Paunu Oy:n ELY-keskuksen reittiliikennelupaa ja sen muuttamista koskevasta päätöksestä tekemän valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Asian tultua ratkaistuksi lausuminen ELY-keskuksen 19.3.2015 tekemän päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Joukkoliikennelain 3 §:n mukaan lain tavoitteena on joukkoliikenteen kehittäminen siten, että ihmisten käytettävissä on välttämättömiä jokapäiväisiä liikkumistarpeita vastaavat joukkoliikenteen palvelut koko maassa. Tavoitteena on lisäksi, että runsasväkisillä kaupunkiseuduilla ja niiden välisessä liikenteessä palvelutaso on niin korkea, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa.

Saman lain 4 §:n mukaan lain 14 §:n 1 momentissa tarkoitetut viranomaiset ovat velvollisia määrittämään toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason. Valtakunnallisen liikenteen palvelutason määrittelee liikenne- ja viestintäministeriö. Eri väestöryhmien tarpeet on otettava palvelutason määrittelyssä huomioon.

Joukkoliikennelain 22 §:n (869/2009) mukaan reittiliikennelupa myönnetään hakijalle, jolla on joukkoliikennelupa ja joka sitoutuu harjoittamaan liikennettä 48 §:ssä tarkoitetun laatulupauksensa mukaisesti vähintään kahden vuoden ajan.

Saman pykälän 2 momentin mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen, jos:

1) luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle;

2) haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota harjoitetaan toisen toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa tehdyn, palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaan;

3) haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota on tarkoitus harjoittaa 2 kohdassa mainitun sopimuksen mukaisesti edellyttäen, että liikennettä koskeva palvelusopimusasetuksen 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ilmoitus on toimitettu Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistavaksi;

4) haetut reitit tai pysäkit eivät ole liikennöintiin käytettävissä.

Joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentin, joka on kumottu 15.3.2015 voimaan tulleella joukkoliikennelain muuttamisesta annetulla lailla 177/2015, mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi 4 §:n perusteella määritellyn joukkoliikenteen palvelutason.

Joukkoliikennelain 62 §:n 2 momentin mukaan ennen 3 päivää joulukuuta 2009 myönnetyt linjaliikenneluvat katsotaan palvelusopimusasetuksen 8 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa tarkoitetuiksi julkisia palveluhankintoja koskeviksi sopimuksiksi, joiden soveltamista voidaan mainitun asetuksen mukaisesti jatkaa enintään 2 päivään joulukuuta 2019 edellyttäen, että 14 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja liikenteenharjoittaja ovat tehneet 3 momentissa tarkoitetun sopimuksen viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2009.

Pykälän 3 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa jokaisen linjaliikennettä harjoittavan liikenteenharjoittajan kanssa sopimuksen (siirtymäajan liikennöintisopimus).

Pykälän 11 momentin mukaan siirtymäajan liikennöintisopimukset rinnastetaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1–3 kohtaa sekä 3 ja 4 momenttia.

Lain esityöt

Joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 110/2009 vp) 3.3. kohdan mukaan markkinaehtoista liikennettä koskevan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle ja kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi myös hyväksyä hakemuksen silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Edelleen hakemus voitaisiin hylätä myös silloin, kun markkinaehtoinen liikenne ajaa vain osittain sellaisella alueella, jossa viranomainen soveltaa tai ryhtyy soveltamaan palvelusopimusasetusta. Hallituksen esityksen mukaan hakemus voitaisiin hylätä myös osittain esimerkiksi rajoittamalla käytettäviä reittejä ja pysäkkejä. Tämä voi olla perusteltua muun ohella palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen suojaamiseksi.

Hallituksen esityksen saman kohdan mukaan hakemus voitaisiin hylätä kokonaan tai osittain myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyn. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Pääsääntönä on, että hakemukset hyväksytään. Normaalisti reitin tarjonnan lisääntyminen on kuluttajan etu. Mikäli reitille muodostuisi hakemuksen hyväksymisen johdosta niin selkeä ylitarjonta, että yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi tämän vuoksi loppua reitillä, viranomaisella olisi mahdollisuus hylätä hakemus kokonaan tai osittain. Hylkäävä päätös rajoittaisi yritysten tuotannon määrää ja puuttuisi niiden väliseen kilpailuun. Toimivaltaisen viranomaisen tulisi selvittää mahdollisuudet hakemusten keskinäiseen sovittamiseen liikenteenharjoittajien välisellä yhteistyöllä. Tarveharkinnan soveltaminen markkinaehtoisessa liikenteessä ei olisi enää mahdollista.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen 62 §:n kohdalla todetaan, että sopimuksista käytettäisiin nimitystä siirtymäajan liikennöintisopimus. Nämä sopimukset eroaisivat myöhemmin tehtävistä sopimuksista, koska niiden tarkoituksena olisi vain säilyttää linjaliikennelupiin sekä seutu-, kaupunki ja työmatkalippuihin perustuvat oikeudet ja velvollisuudet, ellei palvelusopimusasetuksesta muuta johdu. Ennen 3.12.2009 myönnettyihin linjaliikennelupiin liittyvät kuntien tai kuntayhtymien ja liikenteenharjoittajien väliset seutu-, kunta- ja työmatkalippusopimukset voitaisiin liittää kaikkien sopimusosapuolten ja toimivaltaisen viranomaisen suostumuksella siirtymäajan liikennöintisopimuksiin. Silloin kun linjaliikenteessä ei käytetä mainittuja lippuja tai jos alueelle annetaan yleinen sääntö, sopimus koskisi vain linjaliikennelupiin sisältyviä oikeuksia ja velvollisuuksia. Sopimuksessa määriteltäisiin velvollisuus harjoittaa liikennettä ja ne matkalippujen hinnat, joihin maksetaan lipputukea. Liikenteenharjoittajalle voitaisiin myöntää luonteeltaan linjaliikennelupaa vastaava yksinoikeus.

Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta on hallituksen esityksestä joukkoliikennelaiksi sekä laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 110/2009 vp) antamassaan mietinnössä (LiVM 18/2009 vp) korostanut sitä, että reittiliikennelupa voidaan evätä ehdotetun 22 §:n 3 momentin perusteella vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa liikennepalveluiden saatavuutta ja laatua sekä alan vakaita toimintaedellytyksiä koskeviin tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla. Lisäksi säännöksen soveltamista harkitessaan viranomaisen on pyrittävä varmistumaan siitä, ettei harkittu päätös ole myöskään ristiriidassa palvelusopimusasetuksen kanssa. Olennaista on siten, että ehdotettua säännöstä tulee soveltaa EU-oikeuden kanssa sopusoinnussa olevalla tavalla.

Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimus ja sen oikeudellinen luonne

Kumotun aikaisemmin voimassaolleen luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain 9 a §:n (662/1994) mukaan liikennelupaa myönnettäessä on otettava huomioon ennen kaikkea liikennepalvelujen kysyntä sekä olemassa olevat liikennepalvelut, myös ostoliikenne, kuntien henkilöliikenteen järjestämistä koskevat tarpeet ja sen liikenteen taloudellisuus ja tarkoituksenmukaisuus, jonka harjoittamiseen lupaa haetaan.

Siirtymäajan liikennöintisopimuksiin siirrettiin soveltuvin osin aikaisemman liikennelupajärjestelmän mukaiset liikennöitsijän liikenneluvat oikeuksineen ja velvollisuuksineen. Aikaisempi järjestelmä oli tarveharkintainen, velvoitti viranomaista suojaamaan liikennöitsijöitä kilpailulta ja rajoitti lupaviranomaisen harkintavaltaa. Toisaalta silloinkin lupaviranomaisen tuli lupaharkinnassaan ottaa ensisijaisesti huomioon liikennepalvelujen kysyntä ja sopeuttaa tarjonta määriteltyyn liikennetarpeeseen.

Siirtymäajan sopimusten keskeisenä tarkoituksena on ollut mahdollistaa julkisen tuen maksaminen liikennöitsijöille ja samalla antaa aikaa sopeutua uuteen säätelyjärjestelmään.

Joukkoliikennelain 62 §:n 11 momentin ja saman lain 22 §:n 2 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen voi suojata kilpailulta siirtymäajan liikennöintisopimuksen mukaista liikennettä ja siirtymäajan liikennöintisopimuksen perusteella sillä voi olla myös siihen velvollisuus. Sopimus edellyttää toimivaltaisen viranomaisen käyttävän harkintavaltaansa sovitulla tavalla mitä tulee sopimuksen mukaisen liikenteen suojaamiseen ja julkisista varoista maksettavan korvauksen maksamiseen. Toisaalta siirtymäajan liikennöintisopimus ja siihen sisältyvä yksinoikeus ei anna laa-jempaa suojaa kilpailulta kuin aikaisempi tarveharkintainen järjestelmä. Mikäli osoitettavissa olevaa liikennetarvetta haetun luvan mukaiselle liikenteelle on, reittiliikennelupa on siirtymäajan liikennöintisopimusten estämättä myönnettävä.

Väinö Paunu Oy ja Etelä-Suomen lääninhallitus ovat 30.11.2009 solmineet edelleen voimassa olevan siirtymäajan liikennöintisopimuksen, joka kattaa nyt puheena olevat yhtiön valituksensa perusteena mainitsemat vuorot.

Sopimuksen kohdan 4. mukaan sopimuksen tarkoituksena on pitää voimassa siihen liittyvien linjaliikennelupien mukaiset liikennöintioikeudet ja velvollisuudet. Lisäksi tarkoituksena on säilyttää käytössä olevat seutu-, kaupunki ja työmatkaliput. Sopimuksen yksinoikeutta koskevan kohdan 9. mukaan sopimuksen nojalla harjoitettu liikenne rinnastetaan joukkoliikennelain 62 §:n mukaisesti PSA-liikenteeseen sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1-3 kohtia sekä 3 ja 4 momenttia.

Asiassa saatu selvitys ja sen arviointi

ELY-keskus myönsi OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan REITTI-570899 reiteille Helsinki-Tampere/Hervanta-Tampere/Kaleva-Seinäjoki-Vaasa ja takaisin ajalle 5.1.2015-31.12.2024. Luvan mukaiset vuorot lähtivät 31.3.2015 saakka Helsingistä Postitalon pysäkiltä ja tämän jälkeen Kampin liikennekeskuksesta kello 16.20 ja 23.00. Luvan mukaan Vaasan matkakeskuksesta lähtee vuoro Helsinkiin kello 23.59. Muita reittejä tai vuoroja lupaan ei sisälly. Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimukseen kuuluvat vuorot Helsingistä Tampereelle lähtevät kello 16.10, 16.25 ja 22.45. Väinö Paunu Oy:n vuoro Vaasasta lähtee kello 14.00. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on myöntänyt välille Vaasa-Tampere luvat, mistä nyt ei ole kysymys, myös lähtöajoille 6.00 ja 16.00.

Helsinki-Tampere välillä OnniBus.com Oy:n vuorot eivät pysähdy Hämeenlinnassa. Vuorot ajavat suoraan Helsingistä Tampereelle ja päinvastoin. Väinö Paunu Oy:n valituksessa mainitut 16.25 ja 22.45 lähtevät vuorot pysähtyvät sekä Hämeenlinnassa että Valkeakoskella ja ajavat siten osan matkasta eri reittiä ja palvelevat eri liikennetarvetta kuin valituksenalaiset reitit.

Pirkanmaan ELY-keskus on valituksenalaista päätöstä tehdessään ollut tietoinen siitä, että Helsingin Postitalon pysäkki on ollut liikenteeseen käytettävissä vain maaliskuun 2015 loppuun. Toisaalta sillä ei ole ollut syytä epäillä, että Helsingistä ei löydy luvanhakijan käyttöön muuta pysäkkiä. Hakemusta ei ole tullut tällä perusteella hylätä. Kampin liikenne-keskuksen ja Postitalon välinen etäisyys Helsingissä on noin 200 metriä. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan pysäkin sijainnilla ei ole valittajayhtiön ja luvan saaneen liikennöitsijän erilaisten palvelujen ja liikennöintitavan vuoksi myönnetyn liikenteen aiheuttaman haitan arvioinnissa itsenäistä merkitystä.

Väinö Paunu Oy:n esittämien liikennelaskentatulosten mukaan linjan 3206 eli tarkkailujakson maanantai-perjantai välillä Vaasasta nousijoiden määrä on vähentynyt yhdellä mutta toisaalta Tampereelta jatkavien määrä on lisääntynyt kahdeksalla syksyyn 2014 nähden. Matkustajien määrä on vähentynyt lähinnä välillä Vaasa-Ikaalinen. Tampereella poisjäävien määrässä ei ole tapahtunut suurta muutosta. Tampereelta eteenpäin jatkavien matkustajien määrässäkään ei ole tapahtunut sanottavaa muutosta ja Valkeakosken ja Hämeenlinnan matkustajien palvelutarve on selvästi havaittavissa. Vastaavan suuntaiset havainnot ja johtopäätökset on tehtävissä myös lauantain ja sunnuntain linjojen 3226 ja 3246 kohdalla.

Laskennan tuloksista voidaan tehdä myös se johtopäätös, että Vaasan ja Tampereen välinen olemassa oleva liikennetarve on todennäköisesti kohdistunut aikataulullisesti puutteellisen tarjonnan vuoksi ainakin osittain myös muuhun kuin valittajayhtiön kello 14.00 lähtevään väliä ainoana liikennöivään vuoroon siten, että ratkaisematonta liikennetarvetta on ollut. Tampereen ja Helsingin välisen liikenteen osalta voidaan tehdä se johtopäätös, että liikennöitsijöiden reitit poikkeavat olennaisesti toisistaan ja palvelevat suurelta osaltaan eri matkustajaryhmiä. Liikennetarpeen määrittelyssä ja haitan arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös se seikka, että valittajayhtiön linjat palvelevat matkustajaliikenteen lisäksi myös tavarankuljetuksen tarpeita ja luvan saaneen yhtiön linjat palvelevat, toisin kuin valittajayhtiö, myös liikuntaesteisten matkustajien tarpeita. Vastaavat johtopäätökset voidaan tehdä myös Helsingistä lähtevien vuorojen kohdalla. Väinö Paunu Oy:llä on 16.10 lähtevä nokkavuoro Tampereelle ja sen 16.25 lähtevä vuoro palvelee suurelta osaltaan Hämeenlinnaan ja Valkeakoskelle meneviä matkustajia. OnniBus.com Oy:n 16.20 lähtevän linjan voidaan katsoa palvelevan pääasiassa suoraan Tampereen kautta Vaasan suuntaan matkustavia asiakkaita. Tampereen pysäkkien sijainnilla ei ole sanottavaa merkitystä asiassa.

Lausunnon antajista Parkanon kaupunki, Jalasjärven kunta ja Seinäjoen kaupunki ovat puoltaneet OnniBus.com Oy:n hakemusta. Liikennöitsijöiden yhdistykset ovat pääsääntöisesti vastustaneet hakemusta ja katsoneet sen haittaavan olemassa olevaa liikennettä. Seinäjoen kaupungin ja Parkanon kaupungin lausunnoissa pidettiin luvan myöntämistä tarpeellisena riittävän joukkoliikenteen palvelutason turvaamiseksi. Seinäjoen kaupunki katsoi lisäksi haettavien reittien sekä reiteillä käytettävän es-teettömän kaluston helpottavan erityisesti liikuntarajoitteisten henkilöiden liikkumistarpeita. Lausunnoista voidaan päätellä, että Vaasan ja Tampereen välillä on ollut tarvetta parantaa linja-autoliikenteen palveluja.

Liikenne- ja viestintäministeriön 20.11.2011 tehdystä joukkoliikenteen valtakunnallisen palvelutason määrittelyä koskevasta päätöksestä ilmenee, että joukkoliikennelain 4 §:ssä tarkoitettu joukkoliikenteen valtakunnallinen palvelutaso vuosina 2012-2015 on ollut ELY-keskuksen lausunnossaan mainitseman kaltainen. ELY-keskuksen myöntämä liikenne, vaikka otettaisiin huomioon muukin kuin välittömästi valituksen kohteena oleva valittajayhtiön valituksessaan mainitsema liikenne, ei ylitä valtakunnallista tavoitepalvelutasoa, joten myönnetyille vuoroille on tälläkin perusteella ollut liikennetarve. Väinö Paunu Oy:llä on ollut vuodesta 2009 lähtien aikaa sopeutua muuttuneisiin olosuhteisiin.

Johtopäätökset

OnniBus.com Oy on täyttänyt yleiset luvan myöntämisen edellytykset. Myönnetty liikenne ja pysäkin siirtäminen Helsingissä ei ole aiheuttanut Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan liikennöintisopimuksen mukaiselle liikenteelle sellaista joukkoliikennelain 22 §:ssä tarkoitettua jatkuvaa ja vakavaa haittaa, jonka perusteella ELY-keskuksella olisi tehdyn siirtymäajan liikennöintisopimuksen perusteella ollut velvollisuus hylätä Onnibus.com Oy:n hakemukset. Asiassa ei ole tullut esille selvitystä, joka osoittaa ELY-keskuksen käyttäneen harkintavaltaansa väärin tai muuhun kuin mihin se on ollut käytettävissä. Valituksenalaisia päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Väinö Paunu Oy on kokonaan hävinnyt asiansa, joten sille ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Koskinen, Vesa Sirkesalo, joka on myös esitellyt asian, ja Mia Ekman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja OnniBus.com Oy:n päätöksessä mainitut reittiliikenneluvat kumotaan ja että Uudenmaan ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella, että sen Helsingistä Tampereelle matkustavien matkustajien määrä on ensin vähentynyt 45 prosenttia ja pysäkin Kamppiin siirron jälkeen vielä tästä lisäksi 20 prosenttia. Tämä matkustajaryhmä on ollut ylivoimaisesti suurin matkustajaryhmä, josta valtaosa on nyt menetetty. Vastaava tilanne on myös Helsingistä 16.10 ja 22.45 lähtevillä vuoroilla. Hallinto-oikeuden päätöksessä tätä ei ole otettu huomioon vakavana haittana lainkaan.

Hämeenlinnan ja Valkeakosken matkustajamäärä on vähäinen verrattuna Helsinki - Tampere väliseen matkustajamäärään, minkä vuoksi eri reiteillä mainituilla kohdilla ei ole merkitystä. Rahtitulojen määrä on noin 15 prosenttia, eikä sillä ole asiassa merkitystä.

Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan suojasäännöksiä ei ole sovellettu lainkaan. Reittiliikenneluvan myöntämisen edellytyksenä on liikennetarve. Nyt myönnetyn liikenteen osalta ei ole esitetty mitään selvitystä liikennetarpeesta.

Joukkoliikennelain mukaan luvan myöntämisen edellytyksenä on, että reitti ja pysäkit ovat käytettävissä. ELY-keskus on myöntänyt luvan, vaikka on ollut tiedossa, että Kampin pysäkki on ollut käytettävissä vain 31.3.2015 asti. Kiasman pysäkin ei ole todettu aiheuttavan pysyvää ja vakavaa haittaa. Nyt pysäkit ovat samassa paikassa Kampissa. Pysyvän ja vakavan haitan aiheutuminen on ilmeistä.

Reittiliikenneluvan myöntämisen edellytyksenä ei ole esteettömyys eikä myöskään kuntien näkemysten huomioon ottaminen. Päätös on näiltä osin rakennettu väärälle perustalle.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Väinö Paunu Oy:llä on ollut vuodesta 2009 alkaen aikaa sopeutua muuttuneisiin olosuhteisiin. Perustelu on yllättävä. Ajatus siitä, että suoja sopimuksen kestäessä heikkenisi, on kestämätön. Joukkoliikennelaki takaa siirtymäajansopimuksella muuttumattoman suojan. Tähän luottaen liikennöitsijä toimintansa sopeuttaa. Mitään muuta sopeuttamista ei voi olla eikä sitä voida edellyttää.

ELY-keskus on esittänyt, että Väinö Paunu Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

ELY-keskus on esittänyt lausunnossaan muun ohella seuraavaa:

OnniBus.com Oy:n Vaasasta kello 23.59 Tampereen Kalevan kautta Helsinkiin maanantaista sunnuntaihin ajettava vuoro ei voi aiheuttaa Väinö Paunu Oy:n kello 14.00 lähtevälle vuorolle Paunun kuvaamaa matkusta-jamuutosta. Kello 16.20 ja kello 23.00 Helsingistä Vaasaan lähtevät vuorot ajavat eri pysähdyksillä kuin Väinö Paunu Oy:n perjantain kello 16.10 ja maanantaista sunnuntaihin kello 16.25 ja 22.45 lähdöt Tampereelle.

Yksiselitteistä ohjetta siitä, kuinka lähelle uusi liikenne voi olemassa olevaa liikennettä tulla, ei ole. Tässä tapauksessa pysähdykset ovat valtaosin eri paikoissa. Helsingistä lähdöt esimerkiksi kello 16.00 jälkeen voivat tapahtua hyvinkin lähekkäin, kun liikennöidään kauempana oleville paikkakunnille. Helsingistä Tampereelle on noin 175 kilometriä, Seinäjoelle 374 kilometriä ja Vaasaan 455 kilometriä. OnniBus.com Oy:n reitti ja pysähdykset poikkeavat huomattavasti Väinö Paunu Oy:n vastaavista ja vuoro jatkaa Seinäjoelle ja Vaasaan. Helsingin ja Tampereen välillä samoja pysähdyspaikkoja Väinö Paunu Oy:n vuoroilla on vain Ruskeasuon, Keimolan ja Lempäälässä Sääksjärven tienhaaran pysäkeillä.

Seinäjoen ja Vaasan suunnasta niin Tampereelle kuin Helsinkiinkin päättyi kesäkuun lopussa 2014 siirtymäajan liikennöintisopimuksella olevia vuoroja, joten osittain tämän liikenteen korvaamiseen, vaikkakin eri aikatauluilla, OnniBus.com Oy:n liikenne tuli. Syksyn 2014 aikana ELY-keskukseen tuli jonkin verran palautetta ja kyselyjä edellä mainittujen liikenteiden loppumisesta.

Helsingissä päätepysäkki siirtyi 1.4.2015 alkaen Postitalolta (Kiasmalta) Kampin kaukoliikenneterminaaliin. Yhtiö oli sopinut asiasta Oy Matkahuolto Ab:n kanssa. Postitalon pysäkin käyttöoikeus päättyi Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston päätöksellä 31.3.2015. Uudenmaan ELY-keskus oli jo 12.3.2015 tehnyt saman sisältöisen päätöksen. Jatkoyhteyksien ja matkaketjujen toimivuudenkin kannalta tämä on järkevää.

Siirtymäajan liikennöintisopimuksilla ei ole ollut tarkoituksena vahventaa oikeuksia ja velvollisuuksia eikä estää uusien yrittäjien pääsyä markkinoille. Tarkoituksena on ollut säilyttää linjaliikennelupiin sekä seutu-, kaupunki- ja työmatkalippuihin perustuvat oikeudet ja velvollisuudet. Liikenteenharjoittajalle on voitu myöntää luonteeltaan linjaliikennelupaa vastaava yksinoikeus.

Esteettömyys liittyy yhdenvertaisuuteen, joka on osa valtakunnallisen palvelutason laadullisia tekijöitä. Kaukoliikenteen linja-autoista puuttui esteetön kalusto ennen kuin OnniBus.com Oy hankki sellaisia linja-autoja. Esteetön kalusto siten parantaa uusien käyttäjäryhmien mahdollisuutta käyttää kaukoliikenteen linja-autoja.

Joukkoliikennelain 22 §:n 3 momentti on 15.3.2015 alkaen poistettu. Tällä muutoksella osaltaan helpotettiin reittiliikennelupien saamista.

Onnibus.com Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Väinö Paunu Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Reittiliikennelupaa koskeva valitus

Valittaja Väinö Paunu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.5.2016 nro 16/0527/3

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on päätöksellään 8.1.2015 nro 904876 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 5.1.2015‒31.12.2024 reitilleTampere (Kaleva) ‒ Helsinki (Postitalo). Lupatunnus REITTI-571869.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt muun ohella Väinö Paunu Oy:n ELY-keskuksen reittiliikennelupaa koskevasta päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasiaan sovellettavat oikeusohjeet

Joukkoliikennelain 22 §:n (869/2009) 1 momentin mukaan reittiliikennelupa myönnetään hakijalle, jolla on joukkoliikennelupa ja joka sitoutuu harjoittamaan liikennettä 48 §:ssä tarkoitetun laatulupauksensa mukaisesti vähintään kahden vuoden ajan. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen, jos luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa hait-taa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle, ja 2 kohdan mukaan, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa liikenteelle, jota harjoitetaan toisen toimivaltaisen viranomaisen tai kunnan taikka kuntayhtymän kanssa tehdyn, palvelusopimusasetuksessa tarkoitetun julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen mukaan. Pykälän 3 momentin mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi 4 §:n perusteella määritellyn joukkoliikenteen palvelutason.

Joukkoliikennelain 62 §:n 2 momentin mukaan ennen 3 päivää joulukuuta 2009 myönnetyt linjaliikenneluvat katsotaan palvelusopimusasetuksen 8 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa tarkoitetuiksi julkisia palveluhankintoja koskeviksi sopimuksiksi, joiden soveltamista voidaan mainitun asetuksen mukaisesti jatkaa enintään 2 päivään joulukuuta 2019 edellyttäen, että 14 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja liikenteenharjoittaja ovat tehneet 3 momentissa tarkoitetun sopimuksen viimeistään 2 päivänä joulukuuta 2009. Pykälän 3 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa jokaisen linjaliikennettä harjoittavan liikenteenharjoittajan kanssa sopimuksen (siirtymäajan liikennöintisopimus). Pykälän 11 momentin mukaan siirtymäajan liikennöintisopimukset rinnastetaan julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovellettaessa 22 §:n 2 momentin 1–3 kohtaa.

Joukkoliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 110/2009 vp) 3.3. kohdan mukaan markkinaehtoista liikennettä koskevan hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle ja kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi myös hyväksyä hakemuksen silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Edelleen hakemus voitaisiin hylätä myös silloin, kun markkinaehtoinen liikenne ajaa vain osittain sellaisella alueella, jossa viranomainen soveltaa tai ryhtyy soveltamaan palvelusopimusasetusta. Hakemus voitaisiin hylätä kokonaan tai osittain myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyn. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Pääsääntönä on, että hakemukset hyväksytään. Normaalisti reitin tarjonnan lisääntyminen on kuluttajan etu. Tarveharkinnan soveltaminen markkinaehtoisessa liikenteessä ei olisi enää mahdollista.

Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta on mietinnössään 18/2009 todennut, että markkinaehtoisessa liikenteessä mahdollisuus käyttää 22 §:n 3 momentissa ehdotettua reittiliikenteen oikeusperustaista ennakkoharkintaa on periaatteellisesti tärkeä erityisesti palveluiden saatavuuden, palvelujen laadun ja alan vakaiden toimintaedellytysten kannalta. Näiden tavoitteiden saavuttaminen saattaa joissain tilanteissa edellyttää ehdotetun 22 §:n 3 momentin soveltamista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännös on kuitenkin tarkoitettu vain tilanteisiin, joissa luvan myöntämisen epääminen on välttämätöntä säännöksessä esille tuotujen vakavien kielteisten vaikutusten vuoksi. Valiokunnan käsityksen mukaan luotettavien liikennepalveluiden saatavuus liittyy yleisemmin alan vakaiden toimintaedellytysten turvaamiseen, joka luo edellytyksiä pitkäjänteiseen ja kannattavaan yritystoimintaan ja sitä kautta palvelujen saatavuuden ja laadun takaamiseen. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi ennakkoharkinta voisi tulla kysymykseen esimerkiksi sen kaltaisissa tilanteissa, joissa reitin tarjonta voisi ylittää selvästi määritellyn palvelutason, mutta luotettavien ja vakaiden palvelujen saatavuus vaarantuu johtuen siitä, että reittiliikennehakemus olisi aikatauluiltaan täysin päällekkäinen tai selkeästi liian lähekkäin reitille jo myönnetyn liikenteen kanssa. Muita mahdollisia säännöksen soveltamistilanteita voisi olla esimerkiksi tilanne, jossa tietylle reitille selkeästi muodostuisi hakemuksen hyväksymisen johdosta niin selkeä ylitarjonta, että yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi tämän vuoksi loppua reitillä kokonaan. Tämän kaltaiset tilanteet voisivat tosiasiallisesti johtaa palvelujen saatavuuden ja palvelutason heikkenemiseen ja matkustajien kannalta epävakaaseen palvelutarjontaan. Ennakkoharkintasäännöksen perusteella viranomaisella olisi mahdollisuus arvioida hakemuksen hyväksymisen mahdollisia kielteisiä vaikutuksia etukäteen. Valiokunta on edelleen mietinnössään korostanut, että reittiliikennelupa voidaan kuitenkin evätä ehdotetun 22 §:n 3 momentin perusteella vain ilmeisen poikkeuksellisissa tilanteissa, joissa edellä mainittuihin tavoitteisiin ei voida päästä muilla, vähemmän kilpailua rajoittavilla keinoilla.

Liikenne- ja viestintäministeriön päätös palvelutasosta

Liikenne- ja viestintäministeriö on päätöksellään 20.12.2011 (LVM/1960/08/2011) määrittänyt valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutason joukkoliikennelain 4 §:n nojalla. Päätöksen mukaan yhteysväli Helsinki-Tampere on sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon, jolla lento-, juna- ja pikavuoroliikenteen muodostaman kokonaistarjonnan tavoiteltava vuorotiheys on vähintään 30 minuuttia ja ruuhka-aikoina 15 minuuttia. Tavoiteltava liikennöintiaika on varhaisaamusta myöhäisyöhön.

Asiassa saatu selvitys

ELY-keskus on valituksenalaisella päätöksellä myöntänyt OnniBus.com Oy:lle reittiliikenneluvan ajalle 5.1.2015 - 31.12.2024 reitille Tampere (Kaleva) - Helsinki (Postitalo). Lupa koskee yhtä maanantaista sunnuntaihin ajettavaa erikoispikavuoroa, jonka lähtöaika Tampereelta on klo 21.00 ja saapumisaika Helsinkiin klo 23.30. Vuoron pysähtymispaikat ovat Hervanta-keskus, Sääksjärven tienhaara, Keimola ja Ruskeasuo.

Vuoroa ajallisesti lähimpänä oleva valittajan liikennöimä vuoro Tampereelta Helsinkiin lähtee klo 20.15 Tampereen linja-autoasemalta. Vuoro kulkee Valkeakosken ja Hämeenlinnan linja-autoasemien sekä Helsinki-Vantaan lentoaseman kautta ja saapuu Helsingin linja-autoasemalle klo 22.55.

ELY-keskus on kesällä 2014 myöntänyt OnniBus.com Oy:lle samaa reittiä koskevan reittiliikenneluvan ajalle 1.7.2014 - 30.6.2024. Lupa oli myönnetty seitsemälle maanantaista sunnuntaihin ajettavalle vuoroparille ja yhdelle maanantaista lauantaihin ajettavalle vuoroparille. Tätä lupaa koskevassa päätöksessään 8.5.2015 nro 15/0573/3 Helsingin hallinto-oikeus on todennut, että kyseisen reittiliikenneluvan mukaisten vuorojen liikenteen voidaan arvioida aiheuttavan haittaa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Hallinto-oikeus piti haittaa myös luonteeltaan jatkuvana. Hallinto-oikeus kuitenkin tarkemmin päätöksestä ilmenevin perustein katsoi, ettei haittaa voitu pitää joukkoliikennelain 22 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana, myönnetty lupa ei vakavasti vaarantanut luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta, eikä reitin tarjonnan voitu katsoa ylittävän selvästi joukkoliikennelain 4 §:n perusteella määriteltyä joukkoliikenteen palvelutasoa. Päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan valittaja liikennöi arkisin 30, lauantaisin 25/26 ja sunnuntaisin 24 edestakaista vuoroa Helsingistä Tampereelle ja että sen liikennöimät vuorot vastaavat noin 70 prosenttia välin vuorotarjonnasta.

OnniBus.com Oy:n Helsingin ja Tampereen Kalevan välisten reittien päätepysäkki Helsingissä on ELY-keskuksen päätöksillä siirretty Postitalolta Kampin kaukoliikenneterminaaliin 1.4.2015 alkaen. Hallinto-oikeus on tänään antamillaan päätöksillä dnrot 02284/15/7503 ja 02285/15/7503 hylännyt Väinö Paunu Oy:n valitukset ELY-keskuksen päätepysäkin siirtoa koskevista päätöksistä.

Johtopäätökset

OnniBus.com Oy:lle myönnetty lisävuoro lähtee Tampereelta 45 minuuttia illan viimeisen valittajan liikennöimän vuoron jälkeen. Vuorojen lähtöpaikat Tampereella ovat noin kolmen kilometrin päässä toisistaan. Valittajan liikennöimä vuoro pysähtyy OnniBus.com Oy:n vuorosta poiketen muun muassa Valkeakosken ja Hämeenlinnan linja-autoasemilla ja Helsinki-Vantaan lentoasemalla. Yhteisiä pysäkkejä päätepysäkkien välillä reiteillä ovat vain Sääksjärven tienhaara Lempäälässä, Keimola Vantaalla ja Ruskeasuo Helsingissä. Vuorot poikkeavat näin ollen merkittävästi toisistaan niin aikataulullisesti kuin reitiltäänkin, ja palvelevat siten osin eri matkustajia, vaikka Helsingissä päätepysäkit ovat sijainneet lähellä toisiaan ja sittemmin samassa paikassa.

Asiassa on otettava huomioon, että Helsingin ja Tampereen yhteysväli on liikenne- ja viestintäministeriön päätöksessä valtakunnallisen joukkoliikenteen palvelutasosta sijoitettu valtakunnalliseen huipputasoon. Vuoroväli voi tällaisella yhteysvälillä olla hyvinkin tiheä, ja liikennöintiaika jatkua myöhäiseen yöhön. Valituksenalaisella päätöksellä myönnetty uusi illalla liikennöitävä vuoro palvelee sanottuja tavoitteita.

Asiakirjoista ilmenee, että Pirkanmaan ELY-keskus on toimittanut kaikki asiassa hankkimansa lausunnot Uudenmaan ELY-keskukselle. Valittajaa on siten kuultu hallintolain 34 §:n mukaisesti. ELY-keskuksella on myös ollut riittävät mahdollisuudet arvioida myönnettyjen reittiliikennelupien kokonaisvaikutuksia.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat kokonaisuutena, hallinto-oikeus katsoo, että kyseisen reittiliikenneluvan mukaisen yhden lisävuoron ei voida arvioida aiheuttavan joukkoliikennelaissa tarkoitettua jatkuvaa ja vakavaa haittaa valittajan siirtymäajan liikennöintisopimusten mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Myönnetty lupa ei myöskään vakavasti vaaranna luotettavien liikennepalveluiden saatavuutta eikä reitin tarjonnan voi katsoa ylittävän selvästi joukkoliikennelain 4 §:n perusteella määriteltyä joukkoliikenteen palvelutasoa. Kun otetaan huomioon, että reittiliikennelupaa voidaan hakemuksesta muuttaa, lupa on voitu myöntää kymmeneksi vuodeksi siitä huolimatta, että linjan päätepysäkki Helsingin Postitalolla on ollut käytettävissä vain 31.5.2015 saakka. ELY-keskuksen päätöstä ei ole siten syytä muuttaa.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 1370/2007 rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta (palvelusopimusasetus)

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Tommi Toijonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Väinö Paunu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja Onnibus.com Oy:n päätöksessä mainitut reittiliikenneluvat kumotaan ja Uudenmaan ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulut sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Väinö Paunu Oy on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

OnniBus.com Oy on lyhyessä ajassa hakenut samalle reitille perättäisillä hakemuksilla lisää liikennöintioikeuksia ilmeisenä tavoitteena se, että viranomainen lupaa myöntäessään harkitsee syntyvän haitan määrän vain kulloinkin ratkaistavana olevan haitan osalta. Tässä hakija on onnistunut ja siten vasta korkein hallinto-oikeus on ensimmäinen, joka voi harkita sen, muodostavatko lyhyessä ajassa myönnetyt reittiliikenneluvat yhdessä siirtymäajan sopimusliikenteeseen nähden jatkuvan ja vakavan haitan, jonka johdosta niitä ei olisi tullut myöntää. Osa luvista on lisäksi myönnetty siten, että päätepysäkki on Helsingissä ollut Kiasman edessä, vaikka on ollut tiedossa, että pysäkkiä ei voinut käyttää enää 31.3.2015 jälkeen. Päätepysäkki on sittemmin siirretty Kampin matkakeskukseen. Reittiliikennelupaa ei olisi saanut alunperin myöntää, kun ei ollut tiedossa, missä päätepysäkki voisi olla.

Lisätietona Väinö Paunu Oy ilmoittaa, että maaliskuussa 2016 Uudenmaan ELY-keskus on myöntänyt Oy Pohjolan Liikenne Ab:lle reittiliikenneluvan seitsemälle vuorolle kumpaankin suuntaan Tampere-Helsinki ja alkaen 6.6.2016 luvan matkustajien ottamiseen ja jättämiseen Hämeenlinnassa. Sama oikeus myönnettiin OnniBus.com Oy:lle Tampereen Kalevan ja Helsingin Kampin kaukoliikenneterminaalin välisille vuoroille. Siten edelleen toistuvat Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan sopimusvuoroja haittaavat Uudenmaan ELY-keskuksen lupapäätökset ja vakava haitta vain pahenee.

Hallinto-oikeuden päätös rakentuu sille ajatukselle, että koska Väinö Paunu Oy:n reitti poikkeaa reittiliikenneluvan reitistä sen poiketessa Valkeakoskella, Hämeenlinnassa ja Helsinki-Vantaan lentoasemalla, ne palvelevat siten eri matkustajaryhmiä ja sen johdosta haittaa ei syntyisi. Hallinto-oikeuden perustelu on ristiriidassa hallinto-oikeuden aikaisemman päätöksen kanssa. Aikaisemmin hallinto-oikeus on todennut, että Helsingissä Kiasman ja Kampin liikennekeskuksen pysäkit ovat niin lähellä toisiaan, että niiden on katsottava palvelevan samoja matkustajia. On kuitenkin huomattava, että mainitut reittien poikkeamat palvelevat vain pientä matkustajamäärää ja pääosa matkustaa välillä Helsinki - Tampere. Tämän pääkäyttäjäryhmän kannalta poikkeamat tarkoittavat matka-ajan lisääntymistä ja siksi suora reitti on heille sopivampi. Tämä on johtanut siihen, että siirtymäajansopimuksen käyntejä on Valkeakoskella vähennetty ja Riihimäellä jouduttu rajoittamaan ainoastaan yhteen vuoroon suuntaansa. Siten siirtymäajan vuorojen poikkeamiset välipaikkakunnilla eivät vähennä syntyvää haittaa, vaan lisäävät sitä. Samalla syntynyt joukkoliikennelain vastainen tilanne, kun reittiliikenne aiheuttaa siirtymäajan sopimuksen nojalla liikennöivän liikenteen palvelutason supistumisen välipaikkakuntien joukkoliikennepalvelun heiketessä.

Liikenne- ja viestintäministeriön tavoitteellinen palvelutasomäärittely ei voi muuttaa joukkoliikennelain siirtymäajan sopimuksella takaavaa suojaa. Toisekseen junaliikenne ja lentoliikenne huomioon ottaen palveluntarjonta ylittää jo määritellyn palvelutason.

Hallinto-oikeus on perustellut hylkäävää päätöstään myös sillä, että ajallisesti lähinnä oleva siirtymäajan vuoro ajoi Helsinkiin lentoaseman kautta. Tosiasiassa vuoron lentoaseman kautta ajo jouduttiin lopettamaan heti samana keväänä 2015, jotta pääkäyttäjäryhmää eli Tampereelta Helsinkiin matkaavia ei kokonaan menetettäisi uudelle reittiliikennevuorolle. Uusi vuoro siten aiheutti Tampereen ja Vantaan lentoaseman välisten yhteyksien heikkenemisen, kun illan viimeinen yhteys jouduttiin lopettamaan. Hallinto-oikeuden ratkaisun perustelu ei perustu vallitsevaan tilanteeseen ja tosiasioihin.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään myös sillä, että lupapäätös koski vain yhtä Tampere-Helsinki -vuoroa ja siksi se ei aiheuttaisi haittaa. Vuoro oli kuitenkin alkujaan osa monen vuoron sisältävää hakemusta, joka jaettiin käsiteltäväksi kolmessa eri ELY-keskuksessa ja vain yksi vuoro päätyi Uudenmaan ELY-keskuksen ratkaistavaksi.

Luvan myöntämisen jälkeinen matkustajamäärä ja lipputulojen aleneva kehitys, mikä ilmenee esimerkiksi sillä, että siirtymäajan sopimusvuorojen poikkeamisia välipaikkakunnilla on jouduttu vähentämään, osoittavat, että myönnetty lupa aiheuttaa pysyvää ja vakavaa haittaa siirtymäajan sopimuksen liikenteelle. OnniBus.com Oy:lle tulee peruuttaa jo aiemmin aiheutuneen jatkuvan ja vakavan haitan lisääntymisen johdosta.

ELY-keskus on lausunnossaan vaatinut, että Väinö Paunu Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

ELY-keskus on esittänyt lausunnossaan muun ohella, että OnniBus.com Oy:n hakemuksilla on ollut usein jokin ulkopuolinen hakijasta riippumaton syy, johon yhtiö on reagoinut uudella hakemuksella. Päätöstä tehdessään ELY-keskuksella on aina ratkaisuissaan mukana myös kokonaisuustarkastelut.

Tampere-Helsinki liikennekäytävä on valtakunnan liikenteellinen valtasuoni. Välillä liikkuu huomattava määrä matkustajia. Henkilöautojen käyttäjistä olisi saatavissa myös lisää matkustajia joukkoliikenteeseen. Liikenneviraston uudessa ehdotuksessa pitkämatkaisten liikkumisen palveluiden valtakunnallisiksi tavoitteellisiksi palvelutasotavoitteiksi (Liikennevirasto 34/2016) todetaan, että matkaketjuihin ja tiedottamiseen tulee kiinnittää erityistä huomiota. Lisäksi palvelutasoehdotuksessa todetaan, että suurten kaupunkiseutujen välillä olisi oltava kattavat, ennakoitavat ja luotettavat yhteydet useammilla joukkoliikennemuodoilla päivittäin. Suurten kaupunkiseutujen ja maakuntakeskusten välillä olisi oltava tarjolla henkilöautoon verrattuna yksittäiselle liikkujalle sekä edullisempi vaihtoehto että sen kanssa lähes yhtä nopea vaihtoehto. Tarjolla olisi oltava päivittäiset työntekijöiden ja opiskelijoiden tarvitsemat liikkumisen palvelut varhaisaamusta myöhäisiltaan sekä matkailijoiden tarvitsemat liikkumisen palvelut matkakeskuksiin. Palvelutasomäärittely asettaa siis melko kattavia vaatimuksia sekä suurten kaupunkiseutujen että maakuntakeskusten välisiin yhteyksiin.

Lupapäätöstä tehdessään ELY-keskus tutki reittien ja pysähtymispaikkojen yhteneväisyyksiä ja eroavaisuuksia sekä aikataulujen porrastusta, jotta jatkuvaa ja vakavaa haittaa ei lupapäätöksen myötä pääse syntymään. ELY-keskus ei tarkastelussaan keskittynyt ainoastaan Helsingin pään pysäkkeihin, vaan tarkastelu oli kokonaisvaltaista. Päätöksentekohetkellä kaikki anotut pysäkit olivat käytettävissä, joten joukkoliikennelain edellytykset täyttyivät tältä osin.

Tarjonnan lisääminen aikaansaa kysynnän kasvamista. Liikenteitten tulotasojen vertailu ei anna oikeaa kuvaa tehtyjen lupapäätösten vaikutuksista.

OnniBus.com Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Väinö Paunu Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta pääasian ja oikeudenkäyntikulujen osalta.

2. Väinö Paunu Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Väinö Paunu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja RPK Rakennus Kemppainen Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 27.5.2016 nro 301/16

Asian aikaisempi käsittely

Kajaanin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 12.10.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta Kainuun Ammattiopiston peruskorjausta ja laajennusta koskevasta rakennusurakasta.

Kajaanin kaupungin Vimpelinlaakson kehittämisliikelaitoksen johtokunta on 5.11.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 41) valinnut urakoitsijaksi Rakennus-Paumer Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 4 000 000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 28.1.2016.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa RPK Rakennus Kemppainen Oy on ollut valittajana, Kajaanin kaupunki vastapuolena ja Rakennus-Paumer Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt RPK Rakennus Kemppainen Oy:n valituksen sekä velvoittanut RPK Rakennus Kemppainen Oy:n korvaamaan Kajaanin kaupungin oikeudenkäyntikulut 3 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Muutoksenhaun kohteena olevan hankintamenettelyn arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi hankintamenettelyn keskeytettyään käynnistää uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden uusi ja erillinen menettely. Lähtökohtaisesti hankintayksikön on myös mahdollisuus vapaasti päättää, millaisena se järjestää uuden tarjouskilpailun. Hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistut vaatimukset olemassa olevien kilpailuolosuhteiden käytöstä, tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä toimimisesta avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Valittaja on esittänyt, että edellä todettu uuden tarjouskilpailun käynnistäminen 12.10.2015 on johtanut siihen, että hankintayksikkö on sallinut hankintalain vastaisen tinkimisen kaikille tarjoajille. Vain valittaja olisi noudattanut hankintalain periaatteita ja alentanut keskeytetyssä hankintamenettelyssä antamaansa tarjousta hankinnan kohteen muuttumisesta aiheutuneiden todellisten muutoskustannusten verran. Valittaja on vielä esittänyt, että hankintayksikön tarkoitus olisi ollut muutoksenhaun kohteena olevassa hankintamenettelyssä muuttaa tarjoajien edullisuusjärjestystä.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja ei ole hakenut muutosta hankintayksikön 15.7.2015 tekemään tarjousten hylkäämistä koskevaan ja aiemman hankintamenettelyn keskeyttämistä merkinneeseen päätökseen. Hankintayksikkö on perustellut tuolloista päätöstään siten, että jätetyt tarjoukset ovat olleet hankkeen tavoitehintaan ja liikelaitoksen talousarvioon nähden hinnoiltaan liian korkeat.

Markkinaoikeus toteaa, että aiemman hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksen lainmukaisuus ei tule arvioitavaksi nyt esillä olevan asian yhteydessä.

Koska rakennusurakkaa ei ole sittemmin uuden hankintamenettelyn 12.10.2015 päivätyn tarjouspyynnön mukaan toteutettu siinä laajuudessa kuin edellä mainitussa keskeytetyssä hankintamenettelyssä, nyt esillä oleva hankintamenettely on poikennut aiemmasta hankintamenettelystä. Kysymys ei siten voi lähtökohtaisesti olla valittajan esittämästä kielletystä hinnan tinkimisestä.

Hankintayksikkö on esittämänsä selvityksen perusteella itsenäisesti suunnitellut heinäkuun ja lokakuun 2015 välisenä aikana rakennusurakan toteuttamiseksi sellaisen ratkaisun, jolla kustannuksia on saatu alennettua. Kun otetaan lisäksi huomioon hankintayksikön toteuttamien rakennussuunnitelmia koskeneiden muutosten kustannuksia laskeva vaikutus koko rakennushankkeelle, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on kilpailuttanut kysymyksessä olevan rakennusurakan uudelleen ja valitessaan 5.11.2015 tekemässään hankintapäätöksessä peruskorjausta ja laajennusta koskevan rakennusurakan toteuttajaksi halvimman tarjouksen antaneen Rakennus-Paumer Oy:n.

Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa nojalla käynnistää uuden hankintamenettelyn päättämässään laajuudessa. Hankintayksikön ei voida katsoa kohdelleen tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi sillä perusteella, että aiempaan, keskeytettyyn hankintaan osallistuneiden tarjoajien hinnat ovat paljastuneet kysymyksessä olevaan hankintamenettelyyn osallistuneille tarjoajille.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankintalain 94 §:n perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkista hankintaa koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti. Siten markkinaoikeudelle ei lähtökohtaisesti kuulu sen arviointi, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämin tavoin julkisuuslain vastaisesti julkistaessaan aiemmassa keskeytetyssä hankintamenettelyssä saapuneiden tarjousten hintatietoja.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan hankintayksikön virheellisen menettelyn osoittamiseksi viittaamat julkisuuslain 7 §:n 2 momentin ja 24 §:n 1 momentin 17 kohdan säännökset eivät koske tilannetta, jossa hankintayksikkö on julkistanut hankintapäätöksessä tai sen liitteessä tarjoushintoja hankintamenettelyssä mukana olleille tarjoajille. Asianosaisella on julkisuuslain 11 §:n 1 momentin nojalla oikeus saada tieto vertailussa käytetyistä hinnoista.

Markkinaoikeus toteaa lopuksi, ettei nyt esillä olevassa asiassa ole kysymys hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävästä hankinnasta, jossa on noudatettava lain 77 §:ssä tarkoitettua odotusaikaa ja jossa hankintayksikkö ei lain 90 §:n nojalla saa tehdä hankintasopimusta, jos asia on saatettu markkinaoikeuden ratkaistavaksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Jaakko Ritvala ja Olli Wikberg.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

RPK Rakennus Kemppainen Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä pääasian että oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta ja määrää hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna 175 000 euroa. Lisäksi RPK Rakennus Kemppainen Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan RPK Rakennus Kemppainen Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

RPK Rakennus Kemppainen Oy on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus antaa sille tiedoksi tarjouskilpailun voittajaksi valitun Rakennus-Paumer Oy:n markkinaoikeudessa esittämän erittelyn tarjoushintojensa muodostumisesta kysymyksessä olevan rakennusurakan kahdella eri tarjouskierroksella.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintasääntely ja oikeuskäytäntö edellyttävät, että jos keskeytetty hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisesta.

Vaikka ensimmäisen hankintamenettelyn keskeyttämispäätös ei sinänsä ole tämän valituksen kohteena, hankintayksikön menettelyn arvioinnissa on otettava huomioon myös keskeytetty hankintamenettely osana menettelyn kokonaisuutta. Keskeytetty ja uudelleen aloitettu hankintamenettely ovat kiinteässä yhteydessä. Keskeyttämisen jälkeen aloitettu hankintamenettely on ollut sisällöltään lähes identtinen aiemman menettelyn kanssa. Uusi hankintamenettely on aloitettu vain kolme kuukautta keskeyttämispäätöksen jälkeen ja urakan valmistumispäivämääräksi on molemmissa hankintamenettelyissä ilmoitettu sama päivämäärä. Näin ollen on selvää, että keskeytetyllä ja valituksen kohteena olevalla hankinnalla on ollut myös kiinteä ajallinen yhteys.

Valituksen kohteena oleva syksyllä 2015 käynnistetty hankintamenettely ei ole tosiasiassa ollut uusi ja erillinen menettely, vaan sama kuin aiempi keskeytetty menettely. Aliurakoissa (LVI ja sähkö) muutokset suunnitelmiin ovat olleet merkittäviä, mutta kysymyksessä olevan rakennusurakan tarjouspyyntöasiakirjat ja laskenta-aineisto ovat olleet käytännössä samat kuin aiemmassa kilpailutuksessa. Ainoa ero aikaisempaan tarjouskilpailuun verrattuna on ollut yhden A4-sivun luettelo hankintaan tehdyistä pienistä suunnitelman muutoksista kuten joidenkin tilojen vähäisestä pienentämisestä tai uudelleensijoittelusta. Kun syksyllä 2015 aloitettu uusi hankintamenettely ei ole ollut hankintasäännösten tarkoittama uusi ja erillinen menettely, hankintayksikön olisi tullut varmistaa, että tarjouksiin tehtävät hinnanmuutokset vastaavat ainoastaan tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettuja suunnitelmamuutoksia.

Hankintayksikön olisi aikaisemmassa hankinnan keskeyttämispäätöksessään tullut ottaa huomioon se, että keskeyttämisen yhteydessä hintatiedot voivat olla liike- ja ammattisalaisuuksina salassa pidettäviä tietoja, mikäli hankinnasta järjestetään uusi kilpailutus. Se, että hankintayksikkö on keskeytettyään hankinnan julkaissut kaikkien tarjoajien hinnat ja käynnistänyt sen jälkeen 12.10.2015 julkaistulla hankintailmoituksella uuden, keskeytetyn hankinnan kanssa käytännössä identtisen menettelyn, on johtanut hintojen kiellettyyn parantamiseen eli tinkimiseen sekä loukannut tarjoajien yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta.

Kielletty tinkiminen on syrjinyt erityisesti valittajaa, jonka tarjous on ollut ensimmäisessä tarjousmenettelyssä hinnaltaan ylivoimaisesti halvin. Toisessa tarjousmenettelyssä muut tarjoajat ovat pyrkineet asettamaan hintansa valittajan hinnan tasolle ja sitä alemmaksi ilman, että hankintayksikkö on pyytänyt minkäänlaisia perusteluja hankinnassa tehtyihin suunnitelmamuutoksiin perustumattomille hinnanmuutoksille. Uudella tarjouskierroksella muut tarjoajat ovat laskeneet hintojaan satojatuhansia euroja (500 800–765 000 euroa), vaikka urakkasuunnitelmiin tehtyjen vähäisten suunnitelmamuutosten tosiasiallinen kustannusvaikutus on ollut arvoltaan vain 170 000 euroa, kun otetaan huomioon talvityön tuomat lisäkustannukset.

Viimeistään siinä vaiheessa, kun hankintayksikkö on toisella tarjouskierroksella avannut saamansa tarjoukset ja havainnut, että tarjoajat ovat samat kuin edeltävässä hankintamenettelyssä, hankintayksikön olisi pitänyt pyytää täsmennystä kunkin tarjoajan hinnoittelun perusteisiin ja poissulkea sellaiset tarjoajat, jotka ovat selvästi hyötyneet hintojen julkaisusta. Mikäli hankintayksikön menettely sallitaan, hankintayksiköt voivat järjestää tinkimiskierrokset nyt käsiteltävänä olevaa menettelyä vastaavalla tavalla ja siten tosiasiallisesti kiertää hankintalainsäädännön velvoitteita. Tällainen toimintapa vaarantaisi tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun toteutumisen.

Keskeyttämispäätöstä tehdessään hankintayksikön olisi tullut pitää tarjoushinnat salassa. Hankintayksikkö on itsekin myöntänyt, että hintojen julkaisu oli virhe. Hintojen paljastuminen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan vastaisesti on ollut myös hankintalain 73 a §:n vastaista ja rikkonut hankintalain vaatimusta tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta, koska hankintamenettely on ollut edelleen tosiasiassa kesken. Nyt kyseessä olevassa tilanteessa ei ole kysymys asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin vertailutiedon osalta, koska vertailua ei lainkaan tehty. Markkinaoikeuden olisi tullut tutkia myös hintatietojen paljastumista koskeva kysymys.

Rakennus-Paumer Oy:n tarjoushinta on ollut ensimmäisellä tarjouskierroksella 3 041 000 euroa ja toisella kierroksella 765 000 euroa halvempi eli 2 276 000 euroa. Tarjouspyynnössä ei ensimmäisellä eikä toisella kierroksella ole pyydetty erittelemään hintaan kuuluvia eriä millään tavalla, eikä hankintayksikkö ole toisella kierroksella pyytänyt Rakennus-Paumer Oy:ltä mitään selvitystä tai erittelyä sen tarjoushinnoissa olleesta 765 000 euron erotuksesta. Tarjouskilpailun voittaneen Rakennus-Paumer Oy:n uudessa tarjouskilpailussa muuttuneelle hinnalle ei ole ollut mitään muuta selitystä kuin perusteeton tarjouksen parantaminen eli tinkiminen, joka on perustunut hankintayksikön julkaisemiin hintoihin.

Korkeimman hallinto-oikeuden on tutkittava, onko hankintayksikkö selvittänyt Rakennus-Paumer Oy:n tarjoushintojen muodostamisen asianmukaisesti. Rakennus-Paumer Oy:n toisessa hankintamenettelyssä antaman muuttuneen tarjoushinnan todenmukaisuuden selvittäminen suhteessa suunnitelmamuutoksiin on ratkaisevaa, jotta asiassa saataisiin oikeudenmukainen ja hankintasäännösten vaatimukset täyttävä ratkaisu. Valittajalle tulee antaa Rakennus-Paumer Oy:n markkinaoikeudelle esittämä erittely tarjoushintojensa muodostumisesta molemmilla tarjouskierroksilla. Kyseisellä salassa pidettäväksi ilmoitetulla asiakirjalla on merkitystä valittajan oikeussuojan toteutumisen kannalta ja sen selvittämiseksi, onko valittajaa kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe, jota ilman valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Valittajan tarjous on ollut ensimmäisellä kierroksella hinnaltaan halvin ja toisella kierroksella ainoa tarjous, jonka hinnoittelu on vastannut uudelleen määriteltyjä urakan laskentaperiaatteita ilman, että on hyödynnetty lainvastaista tinkimistä. Koska Rakennus-Paumer Oy:n tarjous olisi pitänyt kiellettyyn hintatinkimiseen perustuvana sulkea tarjouskilpailusta, valittaja olisi virheettömässä menettelyssä voittanut tarjouskilpailun.

Selitykset

Kajaanin kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Kajaanin kaupunki on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Valituksessa esitetyt väitteet ovat perusteettomia. Hankkeen uudelleen suunnittelussa kaikkiin suunnitelmiin tehtiin merkittäviä kustannuksia pienentäviä muutoksia ja ratkaisuja, erityisesti arkkitehti- ja LVI-suunnitelmiin. Hankintayksikön hankinnan keskeyttämispäätöksen jälkeen aloittama uusi hankintamenettely on ollut keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden uusi ja erillinen prosessi, jossa on ollut oma tarjouspyyntö- ja laskenta-aineisto.

Kaupallisissa asiakirjoissa ja tietyissä tarjouspyyntöasiakirjoissa ei uudessa tarjouskilpailussa ole välttämättä tapahtunut juurikaan muutoksia, mutta teknisiin asiakirjoihin (piirustukset, kaaviot, työselitykset ym.) on tehty olennaisia muutoksia. Suunnitelmamuutosten tavoitteena on ollut vähentää kustannuksia selvästi suuremmalla määrällä kuin mitä valittaja on valituksessaan esittänyt. Annettavien urakkahintojen on tullut perustua uutta tarjouskilpailua koskeneissa tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyihin kaupallisiin ja teknisiin asiakirjoihin. Valittajan väite hintatinkimisestä on virheellinen.

Rakennus-Paumer Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että RPK Rakennus Kemppainen Oy:n tiedon antamista koskeva vaatimus hylätään.

Rakennus-Paumer Oy on esittänyt, että valittajan pyytämät Rakennus-Paumer Oy:n kustannuslaskelmat sisältävät merkittäviä salassa pidettäviä liikesalaisuuksia, joiden julkaisemisesta aiheutuisi huomattavaa haittaa Rakennus-Paumer Oy:n liiketoiminnalle.

Vastaselitys

RPK Rakennus Kemppainen Oy on toimittanut Kajaanin kaupungin ja Rakennus-Paumer Oy:n selitysten johdosta vastaselityksen.

Kajaanin kaupungille ja Rakennus-Paumer Oy:lle on lähetetty tiedoksi RPK Rakennus Kemppainen Oy:n vastaselitys.

Muut selvitykset ja tiedoksiannot

RPK Rakennus Kemppainen Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Kajaanin kaupungille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. RPK Rakennus Kemppainen Oy:n pyyntö saada Rakennus-Paumer Oy:n markkinaoikeudessa esittämä erittely tarjoushintojensa muodostumisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

3. RPK Rakennus Kemppainen Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Asiakirjan antamista koskeva vaatimus

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan (701/2011) mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohtaa on muutettu 1.1.2017 voimaan tulleella lailla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n muuttamisesta (1400/2016). Lailla 1400/2016 muutetun julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

RPK Rakennus Kemppainen Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että sille annetaan tieto tarjouskilpailun voittajaksi valitun Rakennus-Paumer Oy:n markkinaoikeudessa esittämästä erittelystä tarjoushintojensa muodostumisesta kysymyksessä olevaa rakennusurakkaa koskevissa tarjouskilpailuissa. RPK Rakennus Kemppainen Oy on perustellut vaatimustaan sillä, että tarjoushintojen muodostumista koskevasta erittelystä olisi selvitettävissä, onko Rakennus-Paumer Oy:n tarjoushinnan muuttuminen jälkimmäisessä tarjouskilpailussa vastannut tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettuja suunnitelmamuutoksia.

Pyydetyt tiedot sisältävät Rakennus-Paumer Oy:n laatimat yksityiskohtaiset erittelyt siitä, miten yhtiön tarjoushinnat on laskettu eri rakennustöiden osalta rakennusurakasta järjestetyssä kahdessa tarjouskilpailussa. Tiedot sisältävät sellaisia yksityiskohtaisia tietoja Rakennus-Paumer Oy:n hinnoista, että yhtiöllä voidaan katsoa olevan liiketoimintaansa liittyvä intressi pitää tiedot salassa. Tietoja on siten pidettävä yhtiön liikesalaisuuksina ja tämän vuoksi salassa pidettävinä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin perusteella RPK Rakennus Kemppainen Oy:llä on oikeudenkäynnin osapuolena olevana asianosaisena lähtökohtaisesti oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta. Saman säännöksen mukaan tämä asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee asiakirjaa, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin perusteella liikesalaisuutta koskeva tieto voidaan jättää antamatta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Kuten pääasiaa koskevista korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluista ilmenee, jälkimmäisessä hankintamenettelyssä on ollut kysymys uudesta hankintamenettelystä, jossa aiemmassa hankintamenettelyssä annetuilla tarjoushinnoilla ei ole ollut merkitystä. Siten Rakennus-Paumer Oy:n tarjoushintojen perusteena olevat yksityiskohtaiset hintaerittelytiedot eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa RPK Rakennus Kemppainen Oy:n asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eikä niitä koskevan tiedon antamatta jättäminen myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Tämän vuoksi ja kun tiedon antamatta jättäminen Rakennus-Paumer Oy:n markkinaoikeudessa esittämästä erittelystä tarjoushintojensa yksityiskohtaisesta muodostumisesta on välttämätöntä yhtiön liikesalaisuuksien suojaamiseksi, RPK Rakennus Kemppainen Oy:llä ei ole oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta saada tietoa pyytämistään asiakirjoista. Edellä olevan perusteella RPK Rakennus Kemppainen Oy:n pyyntö saada Rakennus-Paumer Oy:n markkinaoikeudessa esittämä erittely tarjoushintojensa muodostumisesta on hylättävä.

2. Pääasia

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Kajaanin kaupungin 12.10.2015 julkaisemalla hankintailmoituksella aloittama hankintamenettely ollut valittajan esittämällä tavalla virheellistä.

Hankintayksikön syksyllä 2015 hankintamenettelyn keskeyttämisen jälkeen aloittama uusi hankintamenettely on markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla poikennut rakennusurakan sisällön osalta aiemmasta keskeytetystä hankintamenettelystä. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain vastaisesti kilpailuttaessaan hankinnan uudelleen. Hankintamenettelyn hankintalain mukaisuutta arvioitaessa merkitystä ei ole aikaisemmassa tarjouskilpailussa annetuilla tarjouksilla.

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, RPK Rakennus Kemppainen Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen, Antti Pekkala ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Annat beslut 2132/2017

Hallinto-oikeudella ei ollut toimivaltaa antaa lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevassa asiassa täytäntöönpanoa koskevaa määräystä sen jälkeen, kun se oli antanut pääasiaa koskevan päätöksensä.

Lastensuojelulaki 91 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 32 § 1 ja 2 momentti, 56 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 28.6.2016 nro 16/0406/2

Asian tausta

Turun hallinto-oikeus on 20.6.2016 antamassaan päätöksessä nro 16/0374/2 päättänyt, että B:n ja A:n lapsi, vuonna 2002 syntynyt C otetaan Turun sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon. Päätöksessä ei ollut erillistä täytäntöönpanoa koskevaa määräystä.

A on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 27.6.2016 toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöksen 20.6.2016 täytäntöönpano keskeytetään ja korkein hallinto-oikeus antaa väliaikaisen määräyksen lapsen olinpaikasta asian tuomioistuinkäsittelyn ajan siten, että lapsi määrätään asumaan huoltajansa A:n luona.

A, C ja B ovat korkeimmalle hallinto-oikeudelle 26.7.2016 toimittamassaan valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös 20.6.2016 kumotaan ja huostaanottohakemus hylätään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 28.6.2016 lastensuojelulain 91 §:n 1 momentin nojalla määrännyt C:n huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevan päätöksensä numero 16/0374/2 täytäntöönpantavaksi mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Päätöksen täytäntöönpanoa ei voida lapsen terveyttä tai kehitystä vaarantamatta siirtää.

Hallinto-oikeuden soveltama oikeusohje

Lastensuojelulaki 91 § 1 momentti

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Hannele Sarell. Esittelijä Anna Suksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan menettelyvirheiden johdosta.

Vaatimuksensa tueksi hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisella päätöksellä on annettu uusi määräys huostaanottoasiassa. Hallinto-oikeuden voidaan katsoa korjanneen alkuperäisessä päätöksessä olevan asiavirheen, mikä olisi edellyttänyt asianosaisten suostumusta. Virhe ei ole aiheutunut asianosaisten omasta menettelystä. Lisäksi valituksenalaista päätöstä ei ole perusteltu. Asianosaisia ei ole myöskään kuultu.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 28.11.2016 asiassa 2144/3/16 antamallaan päätöksellä hylännyt C:n huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevasta hallinto-oikeuden päätöksestä 20.6.2016 nro 16/0374/2 tehdyn valituksen. Päätöksessä on lisäksi todettu, että korkein hallinto-oikeus antaa ratkaisun hallinto-oikeuden täytäntöönpanoa koskevasta päätöksestä 28.6.2016 tehtyyn valitukseen myöhemmin erikseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Lausuminen asiasta raukeaa.

Perustelut

Lastensuojelulain 91 §:n 1 momentin mukaan lapsen huostaanottoa koskeva päätös voidaan muutoksenhausta huolimatta panna heti täytäntöön, jos täytäntöönpanoa ei voida lapsen terveyttä tai kehitystä vaarantamatta siirtää ja viranomainen tai tuomioistuin on määrännyt päätöksen heti täytäntöönpantavaksi.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asian käsittelyn lopettavassa päätöksessään valitusviranomaisen on tarvittaessa lausuttava täytäntöönpanoa koskevan määräyksen voimassaolosta. Jos päätöksestä saa valittaa, siinä voidaan määrätä, että täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes päätös on lainvoimainen tai ylempi valitusviranomainen määrää toisin.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 2 momenttia koskevan hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan hallintolainkäyttölain 32 §:n 2 momentissa säädettäisiin lopullisessa päätöksessä annettavasta täytäntöönpanomääräystä koskevasta lausumasta.

Hallintolainkäyttölain 56 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on korjattava päätöksessään oleva kirjoitus- tai laskuvirhe tai muu niihin verrattava selvä virhe. Virhettä ei kuitenkaan saa korjata, jos korjaaminen johtaa asianosaiselle kohtuuttomaan tulokseen.

Hallintolainkäyttölain 79 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan erikseen valitetaan asian käsittelyn aikana tehdystä päätöksestä, jolla on annettu muutoksenhaunalaisen päätöksen täytäntöönpanoa koskeva määräys, jollei 13 §:n 4 momentista muuta johdu. Hallintolainkäyttölain 13 §:n 4 momentin mukaan, jos pääasiassa annetusta ratkaisusta valittaminen on kielletty tai valittamiseen tarvitaan valituslupa, vastaava rajoitus koskee myös valittamista pääasiaan liittyvästä ratkaisusta.

Turun hallinto-oikeus on 20.6.2016 antanut päätöksen nro 16/0374/2 C:n huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevassa asiassa. Tuossa päätöksessä hallinto-oikeus ei ole määrännyt päätöstään heti täytäntöönpantavaksi lastensuojelulain 91 §:n 1 momentin nojalla. Hallinto-oikeus on sen sijaan antanut täytäntöönpanoa koskevan määräyksen jälkikäteen nyt valituksenalaisella päätöksellään 28.6.2016 nro 16/0406/2.

Korkeimman hallinto-oikeuden on A:n valituksen johdosta ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut lastensuojelulain 91 §:n 1 momentin nojalla määrätä lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevan päätöksensä välittömästä täytäntöönpanosta pääasiaa koskevan päätöksensä antamisen jälkeen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että täytäntöönpanomääräyksen antamisessa jälkikäteen erillisellä päätöksellä ei ole kysymys hallintolainkäyttölain 56 §:n 1 momentissa tarkoitetusta virheen korjaamisesta.

Hallinto-oikeus voi huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevassa päätöksessään lastensuojelulain 91 §:n 1 momentin nojalla määrätä päätöksensä heti täytäntöön pantavaksi. Lastensuojelulain lisäksi hallinto-oikeudella on toimivaltaa antaa pääasiaratkaisunsa yhteydessä täytän-töönpanoa koskeva määräys hallintolainkäyttölain 32 §:n 2 momentin nojalla. Valitettaessa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan päättää siitä, onko hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpano syytä kieltää tai keskeyttää tai onko asiassa syytä antaa muu täytäntöönpanoa koskeva määräys. Lastensuojeluasioissa korkein hallinto-oikeus voi antaa myös lastensuojelulain 83 §:ssä tarkoitetun määräyksen tuomioistuinkäsittelyn ajaksi lapsen olinpaikasta sekä lapsen hoidon ja kasvatuksen järjestämisestä. Hallinto-oikeudella ei ole hallintolainkäyttölain eikä lastensuojelulain nojalla toimivaltaa antaa pääasiaratkaisunsa jälkeen täytäntöönpanoa koskevaa määräystä tai muutakaan täytäntöönpanoa koskevaa ratkaisua.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisella päätöksellään antama täytäntöönpanoa koskeva määräys olisi siten kumottava ja poistettava. Korkein hallinto-oikeus on 28.11.2016 ratkaissut hallinto-oikeuden pääasiassa antamasta ratkaisusta tehdyn valituksen ja hylännyt valituksen, joten C:n huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskeva asia on tullut lainvoimaisesti ratkaistua. Koska valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen ja poistaminen ei ole enää tarpeen, lausuminen asiasta enemmälti raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Annina Nieminen.

Maatalousyhtymän osakas X oli vaatinut henkilökohtaisessa verotuksessaan vähennettäväksi asunnon ja maatalousyhtymän maatilan välisistä matkoista aiheutuneet kustannukset. Maatalousyhtymä ei ollut maksanut X:lle palkkaa, ja hänen yhtymästä saamansa tulo-osuus oli verotettu kokonaisuudessaan hänen pääomatulonaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kustannuksia ei tullut vähentää maatalousyhtymän maatalouden tulosta laskettaessa vaan oikeus niiden vähentämiseen oli ratkaistava yhtymän osakkaan henkilökohtaista verotusta toimitettaessa. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteilla katsottiin, että X:llä oli oikeus vähentää kustannukset tuloverolain 93 §:n 1 momentin nojalla sen estämättä, ettei hän ollut saanut yhtymästä palkkatuloa eikä hänen yhtymästä saamaansa tulo-osuutta ollut jaettu osaksikaan ansiotuloksi.

Verovuosi 2012.

Maatilatalouden tuloverolaki 4 §

Tuloverolaki 32 §, 39 § ja 93 § 1 momentti

Vrt. KHO 2008:69

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 30.4.2015 nro 15/0497/6

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on toimittanut X:n verotuksen verovuodelta 2012. X:n maatalousyhtymästä saama tulo-osuus 2 432 euroa on verotettu kokonaisuutena hänen pääomatulonaan. Asunnon ja työpaikan välisinä matkakuluina on otettu huomioon hänen päivätyöhönsä liittyen 484 euroa, joka ei ole ylittänyt säädetyn omavastuun määrää ja jolla ei tämän vuoksi ole ollut vaikutusta X:n verotukseen.

Verotuksen oikaisulautakunta on 18.2.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt X:n vaatimuksen, jonka mukaan asunnon ja työpaikan välisinä matkakustannuksina on otettava huomioon myös matkoista maatalousyhtymän tilalle aiheutuneet kulut 880 euroa. Oikaisulautakunta on perustellut päätöstään muun ohessa katsomalla, että kulut kohdistuvat yhtymän tulonhankintaan ja maatalouden tulolähteen tuloon eivätkä näin ollen ole vähennettävissä X:n henkilökohtaisen tulolähteen tulosta.

X on valittanut oikaisulautakunnan päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että hänen tulostaan vähennetään päivätyöhön liittyvät matkakulut 484 euroa ja sivutoimeen maatalousyhtymässä liittyvät matkakulut 880 euroa eli yhteensä 1 364 euroa asunnon ja työpaikan välisinä matkakuluina. Kun omavastuuosuus 600 euroa vähennetään, jää vähennykseksi 764 euroa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hyväksynyt valituksen ja vähentänyt X:n ansiotuloista asunnon ja työpaikan välisinä matkakustannuksina 600 euroa ylittävän osuuden 1 364 eurosta eli 764 euroa sekä lausunut, että Verohallinto palauttaa takaisin mahdollisesti liikaa maksetun määrän korkoseuraamuksineen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Tuloverolain 93 §:n 1 momentin mukaan ansiotulon hankkimisesta johtuneina menoina pidetään myös matkakustannuksia asunnosta työpaikkaan ja takaisin halvimman kulkuneuvon käyttökustannusten mukaan laskettuina. Näitä matkakustannuksia voidaan kuitenkin vähentää enintään 7 000 euroa ja vain siltä osin kuin ne ylittävät verovuonna 600 euroa.

X on vuonna 2012 palkkatyönsä ohella ollut Maatalousyhtymän X, Y ja Z osakas. X on saanut yhtymän tulo-osuutena 2 432 euroa, joka on verotettu kokonaisuudessa pääomatulona. X on ilmoittanut tehneensä maatalousyhtymän töihin liittyviä matkoja henkilöautolla yhteensä 16 kertaa 220 kilometriä. Toimitetussa verotuksessa yhtymän tilalle tehdyistä matkoista aiheutuneita kuluja ei ole hyväksytty vähennettäviksi X:n tuloista.

X on valituksessaan vaatinut saada vähentää yhtymän tilalle tekemänsä matkat asunnon ja työpaikan välisinä matkakustannuksina oman auton käytön mukaan laskettuina, eli 764 euroa.

Asunnon ja työpaikan väliset matkat ovat vähennyskelpoisia tuloverolain 93 §:n nojalla määrällisesti rajoitettuina ja halvimman kulkuneuvon käytön mukaan laskettuna. Oikeuskäytännössä on katsottu, että tuloverolain 93 §:ää sovelletaan myös liikkeen- ja ammatinharjoittajan asunnon ja varsinaiseen työpaikkaan verrattavan yrityksen toimipisteen välisten matkojen kustannusten vähentämiseen. Verotuskäytännössä myös maataloudenharjoittajan, elinkeinoyhtymän ja yhtymän osakkaan sekä osakeyhtiössä työskentelevän osakkaan asunnon ja työpaikan välisten matkojen kustannukset on vähennetty tuloverolain 93 §:n nojalla ansiotulosta. Hallinto-oikeus katsoo, että maatalousyhtymän tila on sellainen työpaikka, jonne X:n asunnolta tehdyistä matkoista aiheutuneet kustannukset hänellä on oikeus vähentää tulostaan tuloverolain 93 §:n mukaisesti riippumatta siitä, ettei hänelle ole verovuonna maksettu yhtymästä palkkaa.

Tuloverolain 29 §:n 2 momentin mukaan luonnollisen henkilön tulo jaetaan kahteen tulolajiin, joita ovat pääomatulo ja ansiotulo. Tuloverolain 93 §:n mukaiset asunnon ja työpaikan välisten matkojen kustannukset vähennetään tuloverolain mukaan verovelvollisen ansiotulojen kokonaismäärästä. Näin ollen koska asunnon ja työpaikan välisten matkojen kustannuksia ei voida vähentää pääomatulosta, kustannukset on vähennettävä X:n ansiotuloista.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Talja, Eija Rosendahl ja Mika Hämäläinen (eri mieltä). Asian esittelijä Juuso Peltonen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja verotuspäätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti oikeudenvalvontayksikkö on vaatinut, että kysymyksessä olevat kustannukset vähennetään X:n maatalousyhtymästä saamasta pääomatulo-osuudesta.

Oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Oikeuskäytännöstä johdettavissa olevan periaatteen mukaan tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä aiheutuneet menot voidaan vähentää vain siinä tulolajissa, jonka kerryttämiseksi tai säilyttämiseksi ne on suoritettu. Nyt kysymyksessä olevat matkat on tehty sen vuoksi, että X on työskennellyt maatalousyhtymän hyväksi maatilalla. Näin ollen kysymyksessä olevat matkat ovat liittyneet nimenomaan maatalousyhtymän tulonhankintaan ja sen maatalouden tulolähteen tuloon.

Koska kysymyksessä olevat matkakulut liittyvät maatalousyhtymän tulonhankintaan, ne eivät ole vähennyskelpoisia tuloverolain 93 §:n 1 momentin nojalla maatalousyhtymän osakkaan verotuksessa tämän muualta saamasta ansiotulosta, kuten hallinto-oikeus on katsonut, vaan ne voidaan vähentää ainoastaan maatalousyhtymän tulosta maatilatalouden tuloverolain 4 §:n 1 momentin nojalla.

Oikeudenvalvontayksikkö perustaa tämän kantansa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuihin KHO 8.3.1995 taltio 702 ja KHO 2008:69. Ensin mainitusta ratkaisusta ilmenee oikeusohje, jonka mukaan maatalousyhtymän osakkaan matkakulut asunnolta yhtymän maatilalle ovat vähennyskelpoisia yhtymän tulosta. Jälkimmäisestä päätöksestä ilmenevää periaatetta, jonka mukaan tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä aiheutuneet menot voidaan vähentää vain siinä tulolajissa, jonka kerryttämiseksi tai säilyttämiseksi ne on suoritettu, tulee soveltaa myös maatalousyhtymän osakkaan matkakuluihin. Maatalousyhtymän osakas voidaan siis tässä suhteessa rinnastaa yhtiön osakkaaseen. Kyseisiä matkakustannuksia ei voida vähentää X:n henkilökohtaisen tulolähteen ansiotuloista, jotka hän on saanut muualta kuin maatalousyhtymältä, vaan ne ovat verotuksessa vähennyskelpoisia vain maatalousyhtymän verotuksessa.

Jos vastoin oikeudenvalvontayksikön käsitystä X:n asunnon ja maatalousyhtymän maatilan väliset matkakulut katsotaan vähennyskelpoisiksi hänen verotuksessaan, ne on vähennettävä maatalousyhtymästä saadusta pääomatulo-osuudesta, koska ne kohdistuvat maataloudesta saadun tulon hankkimiseen.

X on antanut vastineen ja vaatinut valituksen hylkäämistä. Vastineessaan X on muun ohessa esittänyt, että hänen maatalousyhtymästään saamansa tulo-osuus jakautuu pääomatuloksi ja ansiotuloksi. Asian voi tarkistaa maatalousyhtymän veroilmoitukselta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen. Tulo-osuus 2 432 euroa on ollut kokonaan X:n pääomatuloa. Maatalousyhtymän verotuksessa maatalouden nettovarallisuudeksi oli katsottu 37 684,74 euroa. Maatalousyhtymä oli ilmoittanut nettovarallisuuden määräksi 12 668,08 euroa. Siten verotusta toimitettaessa oli poikettu maatalousyhtymän veroilmoituksesta.

X on antanut lausuman. Lausumassaan X on vaatinut vuodelta 2012 toimitettua verotustaan muutettavaksi siten, että yhtymästä saatu tulo-osuus on jaettava sekä pääoma- että ansiotuloksi. Verotusta toimitettaessa oli perusteettomasti poikettu ilmoitetusta nettovarallisuuden määrästä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki X:n vaatimusta maatalousyhtymästä saadun tulo-osuuden jakamisesta pääoma- ja ansiotuloksi.

2. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle valitusluvan ja tältä osin tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

X on esittänyt vaatimuksensa maatalousyhtymästä saadun tulo-osuuden jakamisesta pääoma- ja ansiotuloksi ensimmäisen kerran vasta täällä. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus jättää vaatimuksen tutkimatta.

2. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Maatalouden tuloverolain 1 §:n 1 momentin mukaan maatalouden tulos lasketaan valtion- ja kunnallisverotusta toimitettaessa tässä laissa säädetyllä tavalla. Pykälän 2 momentin mukaan luonnollisen henkilön ja kuolinpesän maatalouden tuloksen jakamisesta pääomatuloksi ja ansiotuloksi sekä tappion vähentämisestä säädetään tuloverolaissa.

Lain 3 §:n 1 momentin mukaan maatalouden tulos lasketaan vähentämällä maatalouden puhtaasta tulosta maataloudesta johtuneen velan korot sekä indeksi- ja kurssitappiot.

Lain 4 §:n 1 momentin mukaan maatalouden verovuoden puhdas tulo on maataloudesta rahana tai rahanarvoisena etuutena verovuonna saatujen tulojen ja tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneiden menojen erotus.

Tuloverolain 15 §:n mukaan verotusyhtymä ei ole erillinen verovelvollinen. Verotusyhtymälle vahvistetaan kuitenkin maatalouden puhdas tulo tai tappiollinen puhdas tulo ja muun toiminnan puhdas tulo tai tappiollinen puhdas tulo. Pykälän 3 momentin mukaan verotusyhtymän osakkaan maatalouden tulos lasketaan vähentämällä hänen osuudestaan maatalouden puhtaasta tulosta tai tappiollisesta puhtaasta tulosta hänen yhtymän maatalouteen kohdistuvat korkomenonsa.

Lain 29 §:n 2 momentin mukaan luonnollisen henkilön ja kuolinpesän tulo jaetaan kahteen tulolajiin, joita ovat pääomatulo ja ansiotulo. Lain 30 §:n 1 momentista ilmenee, että luonnollisen henkilön ja kuolinpesän verotettava tulo lasketaan tulolajeittain erikseen.

Lain 32 §:n mukaan veronalaista pääomatuloa on, siten kuin siitä samassa laissa tarkemmin säädetään, omaisuuden tuotto, omaisuuden luovutuksesta saatu voitto ja muu sellainen tulo, jota varallisuuden voidaan katsoa kerryttäneen. Pääomatuloa on muun ohessa korkotulo, osinkotulo siten kuin lain 33 a–33 d §:ssä säädetään, vuokratulo, voitto-osuus, henkivakuutuksen tuotto, metsätalouden pääomatulo, maa-aineksista saadut tulot ja luovutusvoitto. Pääomatuloa on myös jaettavan yritystulon, yhtymän osakkaan tulo-osuuden sekä porotalouden tulon pääomatulo-osuus.

Lain 39 §:n 1 momentin mukaan luonnollisen henkilön ja kuolinpesän osuus verotusyhtymän maatalouden puhtaasta tulosta, josta on vähennetty osakkaan yhtymän maatalouteen kohdistuvat korkomenot ja aikaisemmilta verovuosilta vahvistetut osakkaan maatalouden tappiot yhtymästä, katsotaan pääomatuloksi siihen määrään saakka, joka vastaa osakkaan yhtymävarallisuudelle laskettua 20 prosentin vuotuista tuottoa. Osakkaan ennen verovuodelta toimitettavan verotuksen päättymistä tekemästä vaatimuksesta pääomatulo-osuudeksi katsotaan kuitenkin 10 prosentin vuotuista tuottoa vastaava määrä. Osakkaan ennen verovuodelta toimitettavan verotuksen päättymistä tekemästä vaatimuksesta osuus verotusyhtymän maatalouden tulosta katsotaan kuitenkin kokonaan ansiotuloksi.

Lain 29 §:n 1 momentista ilmenee, että verovelvollisella on oikeus vähentää tuloistaan niiden hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneet menot (luonnolliset vähennykset). Lain 93 §:n 1 momentin (946/2008) mukaan ansiotulon hankkimisesta johtuneina menoina pidetään myös matkakustannuksia asunnosta työpaikkaan ja takaisin halvimman kulkuneuvon käyttökustannusten mukaan laskettuina. Näitä matkakustannuksia voidaan kuitenkin vähentää enintään 7 000 euroa ja vain siltä osin kuin ne ylittävät verovuonna 600 euroa (omavastuuosuus).

Asiassa saatu selvitys

X on verovuonna 2012 ollut palkkatyönsä ohella maatalousyhtymän osakas. X on vaatinut verotuksessa vähennettäväksi asuntonsa ja maatalousyhtymän maatilan välisiä matkakustannuksia yhteensä 880 euroa.

Maatalousyhtymä ei ole maksanut verovuonna 2012 X:lle palkkaa. X:n yhtymästä saama tulo-osuus on verotettu kokonaisuudessaan hänen pääomatulonaan.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että maatalousyhtymän osakkaalle tämän asunnon ja maatalousyhtymän maatilan välisistä matkoista aiheutuneita kustannuksia ei voida pitää maatalousyhtymän tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneina menoina. Kustannuksia ei näin ollen tule vähentää maatalousyhtymän maatalouden tulosta laskettaessa, vaan oikeus niiden vähentämiseen on ratkaistava yhtymän osakkaan henkilökohtaista verotusta toimitettaessa. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön ensisijainen vaatimus on tämän vuoksi hylättävä.

Asiassa on tämän jälkeen kysymys vielä siitä, voidaanko puheena olevista matkoista aiheutuneet kustannukset vähentää X:n ansiotulosta sen estämättä, että X ei ole saanut maatalousyhtymästä ansiotuloa. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksessaan esittänyt, että maatalousyhtymän osakas voidaan rinnastaa osakeyhtiön osakkaaseen ja viitannut oikeuskäytäntöön, joka on koskenut osakeyhtiön osakkaan oikeutta matkoista aiheutuneiden kustannusten vähentämiseen silloin, kun osakas ei ollut saanut työskentelystään yhtiön hyväksi palkkaa tai muuta vastaavaa ansiotuloa vaan ainoastaan osinkotuloa.

Pääomatuloa on tuloverolain 32 §:n nojalla sellainen tulo, jota varallisuuden voidaan katsoa kerryttäneen. Lainkohdan toisesta virkkeestä ilmenevän esimerkkiluettelon mukaan pääomatuloa on muun ohessa osakeyhtiöstä saatu osinkotulo laissa tarkemmin säädetyin tavoin. Maatalousyhtymästä saadun tulo-osuuden luonne pääomatulona ei perustu mainitun pykälän toiseen virkkeeseen vaan siihen, että tulo-osuus jaetaan lain 39 §:n 1 momentissa säädettyjen perusteiden mukaisesti pääoma- ja ansiotuloksi. Viimeksi mainittu säännös on tahdonvaltainen siten, että osakkaan vaatimuksesta tulo-osuus voidaan katsoa kokonaankin ansiotuloksi.

Kun mainituista lainkohdista ilmenevän osinkotulon ja maatalousyhtymästä saadun tulon välisen eroavaisuuden lisäksi otetaan huomioon, että maatalousyhtymän maatilaa, jossa yhtymän osakas on työskennellyt, on pidettävä tuloverolain 93 §:n 1 momentissa tarkoitettuna työpaikkana, korkein hallinto-oikeus katsoo, että oman asunnon ja maatilan välisiä matkakustannuksia on pidettävä ansiotulon hankkimisesta johtuneina menoina. Asian ratkaisemisen kannalta ei ole merkitystä sillä, kuinka oikeutta vastaavien kustannusten vähentämiseen olisi arvioitava osinkotuloa saaneen osakeyhtiön osakkaan kohdalla. X:llä on siten oikeus vä-hentää nyt kysymyksessä olevat kustannukset tuloverolain 93 §:n 1 momentin nojalla sen estämättä, ettei hän ole saanut yhtymästä palkkatuloa eikä hänen yhtymästä saamaansa tulo-osuutta ole jaettu osaksikaan ansiotuloksi. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa, vaan Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus on tältäkin osin hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Anu Punavaara.

Kun otettiin huomioon, mitä hankintalain (348/2007) 58 §:n 2 momentissa säädetään, korkein hallinto-oikeus katsoi, toisin kuin markkinaoikeus, että hankintayksikkö ei ollut menetellyt hankintalain vastaisesti pelkästään sen takia, että se ei ollut antanut jo tarjouspyynnössä tarjoajille mahdollisuutta esittää vaihtoehtoista selvitystä Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportin asemesta. Suoraan hankintalain 58 §:n 2 momentista johtui, että valittaja olisi voinut osoittaa taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseensa liittyvät tiedot muullakin tavoin kuin esittämällä Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -yritysraportin mukaisen luottoluokitusta A koskevan selvityksen.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 58 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 30.9.2015 nro 667/15

Asian aikaisempi käsittely

Raaseporin kaupunki on ilmoittanut 22.5.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vanhan betonitehtaan (Lohjan hallit) purkutyöurakasta.

Raaseporin kaupungin sisäisten palvelujen johtokunta on 16.6.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 61) valinnut EkeRiv Ab Oy:n tarjouksen.

Raaseporin kaupungin sisäisten palvelujen johtokunta on 2.9.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 96) hylännyt Perttelin Sementtivalimo Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on asbestisaneeraus mukaan lukien ollut hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 150 000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 28.8.2015.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Perttelin Sementtivalimo Oy on ollut valittajana, Raaseporin kaupunki vastapuolena ja EkeRiv Ab Oy kuultavana, on hylännyt valituksen ja velvoittanut Raaseporin kaupungin korvaamaan Perttelin Sementtivalimo Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen. Lisäksi markkinaoikeus on hylännyt Raaseporin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätös on ollut virheellinen, koska tarjouspyynnössä tarjoajille asetettu luottoluokitusvaatimus on ollut hankintasäännösten vastainen.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Hankintalain esitöissä on 56 §:n osalta (HE 50/2006 vp s. 100) todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta tai tarjoajaa osoittamaan rahoituksellisen ja taloudellisen tilanteensa muun muassa pankin tai luottolaitoksen lausunnolla. Pykälän 2 momentin mukaan, jos ehdokas tai tarjoaja ei hyväksyttävästä syystä voi toimittaa hankintayksikön vaatimia asiakirjoja, se voi osoittaa taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseensa liittyvät tiedot jollakin muulla hankintayksikön hyväksymällä asiakirjalla.

Asian arviointi

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia vanhan betonitehtaan (Lohjan hallit) purkutyöurakasta.

Tarjouspyynnön urakkaohjelman kohdassa 16.2 "Tarjoukseen liitettävät todistukset" on esitetty muun ohella seuraava vaatimus:

"Urakoitsijan on kuuluttava ennakkoperintärekisteriin ja arvonlisäverorekisteriin. Urakoitsijan on liitettävä urakkatarjoukseensa verovelkatodistus sekä ilmoitus eläkevakuutusmaksuvelvoitteiden täyttämisestä tai muu vastaava luotettava selvitys verojen, ennakonpidätystilitysten, sosiaaliturvamaksujen ja eläkemaksujen suorittamisesta. Muuna luotettavana selvityksenä pidetään mm. Rakentamisen Laatu RALA ry:n myöntämää voimassaolevaa pätevyystodistusta. Selvitykset eivät saa olla kahta kuukautta vanhempia. Lisäksi urakoitsijan on varauduttava toimittamaan tilaajalle ennen urakkasopimuksen allekirjoittamista uudelleen vastaava selvitys, kaupparekisterinote ja selvitys mitä työehtosopimusta urakoitsija käyttää. Urakoitsijalla on oltava lakisääteinen tapaturmavakuutus. Lisäksi tulee liittää Suomen Asiakastieto Rating Alfa yritysraportti, luottoluokitus oltava vähintään A."

Hankintapäätösasiakirjoista käy ilmi, että valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska tarjouksesta on puuttunut Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -todistus.

Raaseporin kaupungin sisäisten palvelujen johtokunta on 2.9.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan tarjouspyynnössä oli vaadittu, että tarjoaja osoittaa luottokelpoisuutensa Suomen Asiakastieto Oy:n luottokelpoisuusluokan A mukaisesti, mutta valittaja ei ollut voinut osoittaa tällaista luottokelpoisuutta. Hankintaoikaisupäätöksessä on edelleen todettu, että valittajan viittaamaa luottokelpoisuutta ei voi verrata Suomen Asiakastieto Oy:n luottokelpoisuusluokkaan A, koska valittajan esittämä luottokelpoisuus osoittaa eri tuloksia kuin mitä hankintayksikkö on vaatinut.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä esitettäväksi edellytetty Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportti on liittynyt tarjoajan soveltuvuusarviointiin ja sen selvittämiseen, onko tarjoajalla riittävät taloudelliset edellytykset toteuttaa hankinta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on hankintasäännösten perusteella sinänsä oikeus edellyttää tarjouspyynnössään, että tarjoajat esittävät soveltuvuusarviointia varten tarjouksessaan selvitystä esimerkiksi rahoituksellisesta ja taloudellisesta tilanteestaan. Sanotunlainen selvitys on ollut myös mahdollista pyytää esitettäväksi senkaltaisella todistuksella kuin Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportti. Hankintayksikön asettamaa soveltuvuusvaatimusta, jossa on edellytetty Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportin mukaista luottoluokitusta A, ei hankintayksikön harkintavalta huomioon ottaen voida myöskään pitää kyseessä olevan hankinnan kohteen kannalta lähtökohtaisesti suhteettomana vaatimuksena.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun ja kilpailun aikaansaamisen vaatimukset edellyttävät kuitenkin, että tarjoajilla on mahdollisuus osoittaa soveltuvuutensa myös muulla vastaavalla selvityksellä ja että tämä ilmenee myös tarjouspyynnöstä. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön olisi ollut mahdollista arvioida tarjoajien ja siten myös valittajan rahoituksellista ja taloudellista tilannetta muunkin selvityksen kuin vain Suomen Asiakastieto Oy:n antaman Rating Alfa ‑yritysraportin perusteella. Hankintayksikön ei siten olisi tullut asettaa kyseessä olevaa soveltuvuusvaatimustaan niin, että tarjouspyynnössä ei ole tältä osin annettu tarjoajille mahdollisuutta esittää soveltuvuutensa osoittamiseksi vaihtoehtoista selvitystä.

Hankintayksikön ilmoittaman mukaan se on ollut ennen hankintapäätöksen tekemistä yhteydessä valittajaan, mutta valittaja ei ole kyennyt toimittamaan vaaditunlaista Rating Alfa ‑yritysraporttia hankintayksikölle. Hankintayksikkö on tämän jälkeen sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta, koska tarjousta on pidetty tarjouspyynnön vastaisena.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun huomioon ottaen, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole antanut jo tarjouspyynnössä tarjoajille mahdollisuutta esittää vaihtoehtoista selvitystä Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportin sijasta. Koska tarjouspyyntö on siten ollut sanotun tarjoajan soveltuvuusvaatimuksen osalta edellä mainitulta osin hankintasäännösten vastainen, hankintayksiköllä ei olisi ollut oikeutta sulkea valittajan tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena sillä perusteella, että Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportti on puuttunut valittajan tarjouksesta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 28.8.2015. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen. Valittajan toissijaisesti myös vaatima tehottomuusseuraamus ei tule asiassa kysymykseen, koska sitä ei sovelleta EU-kynnysarvon alittaviin hankintoihin.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp. s. 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hankintamenettely on edellä todetun mukaisesti ollut virheellistä siltä osin kuin hankintayksikkö on hyväksynyt asettamansa edellytyksen todentamiseksi pelkästään Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportin ja kun hankintayksikkö on pitänyt valittajan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena mainitun todistuksen puuttumisen vuoksi. Hyvitysmaksun edellytyksiä arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta soveltuvuusvaatimusten asettamisessa ja soveltamisessa. Asiassa ei ole perusteita katsoa, että hankintayksikön asettama luottoluokitusvaatimus olisi ollut vaatimuksena hankintasäännösten vastainen ja valittajaa syrjivä muilta osin kuin että tarjoajille ei ole tarjouspyynnössä annettu mahdollisuutta esittää Suomen Asiakastieto Oy:n yritysraportin lisäksi vaihtoehtoista selvitystä rahoituksellisesta ja taloudellisesta tilanteestaan. Hankintayksikön mukaan valittajan taloudellinen asema ei ole ollut sellainen, että valittajan tarjous olisi voitu ottaa tarjouskilpailussa huomioon.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Asian laatu ja lopputulos huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee valittajalle korvattavien oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi määräksi 500 euroa. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Petri Rinkinen, Pasi Yli-Ikkelä ja Hannamaria Nurminen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Perttelin Sementtivalimo Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja määrää hankintayksikön maksamaan Perttelin Sementtivalimo Oy:lle hyvitysmaksuna vähintään 4 720 euroa viivästyskorkoineen. Perttelin Sementtivalimo Oy on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Raaseporin kaupungin korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Perttelin Sementtivalimo Oy on vielä vaatinut, että Raaseporin kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntimaksut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perttelin Sementtivalimo Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, ettei asiassa ole ollut riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintayksikkö ja markkinaoikeus eivät ole ottaneet huomioon valittajan toimittamaa selvitystä yhtiön taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta. Valittaja on kuitenkin toimittanut hankintayksikölle ja myöhemmin markkinaoikeudelle yhtiötä koskevan ja vaadittua luottoluokitusta vastaavan toisen erittäin tunnetun ja pitkään toimineen luottoluokittajayhtiön hyvää luottokelpoisuutta osoittavan yritysraportin. Tämän luottoluokituksen perusteella on selvää, että valittaja olisi tullut valita tarjouskilpailun voittajaksi ja sillä olisi siten ollut todellinen mahdollisuus tulla valituksi.

Hankintayksikkö on ennen markkinaoikeuden päätöksen antamista tilannut kilpailuttamansa urakan kiireeseen vedoten toiselta tarjoajalta, jolloin hyvitysmaksun määrääminen on jäänyt valittajan ainoaksi mahdolliseksi oikeussuojakeinoksi.

Hankinnan kohteena ollut urakka on koskenut Lohjan hallien purkamista. Hallien purkutyö on ollut helpohko ja nopea, koska vaativat asbestipurkutyöt on eriytetty omaksi urakakseen. Urakan tekemiseen liittyvä taloudellinen riski tai työn suorittamatta jäämisen riski on ollut äärimmäisen pieni. Urakka ei olisi vaatinut käytännössä minkäänlaista riskinottoa urakoitsijalta, eikä se näin ollen olisi ollut riski myöskään hankintayksikölle. Tästä syystä vaatimus luottoluokituksesta tai erityisestä selvityksestä urakoitsijan taloudesta on ollut perusteeton ja suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Valittajan taloudellinen tilanne on ollut selvästi riittävän hyvä suhteutettuna urakan kokoon. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle ja markkinaoikeudelle Bisnode Finland Oy:n myöntämän hyvää AA-luokkaa osoittavan luottoluokitusraportin. Tämä raportti yhdessä urakan pienen kokoluokan kanssa on selvä osoitus siitä, että valittaja olisi tullut valita urakan toteuttajaksi. Bisnode Finland Oy:n luottoluokitus perustuu mahdollisimman ajantasaiseen tietoon yrityksen toiminnasta ja on siitä syystä vähintään yhtä hyvä kuin Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokitus, joka valittajan tietojen mukaan perustuu korostuneesti historiaan ja on hyvin maksuhäiriöpainotteinen.

Bisnode Finland Oy on lisäksi antanut kirjallisen lausunnon valittajayhtiön taloudellisesta tilanteesta suhteessa kysymyksessä olevaan urakkaan. Ulkopuolisen ja objektiivisen tahon antamasta lausunnosta ilmenee, että valittajayhtiö on ollut tarjousta jättäessään riskitön ja taloudeltaan hyvä toimija nyt kysymyksessä olevan urakan kannalta. Tämä ilmenee hyvin myös valittajayhtiön tilinpäätösasiakirjoista. Markkinaoikeuden kanta, jonka mukaan valittajaa ei olisi todennäköisesti valittu tarjouskilpailun voittajaksi, on siten virheellinen.

Valittajan tarjouksen hinta on ollut 47 200 euroa. Tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta on ollut 58 900 euroa. Valittajan tarjous on siten ollut 11 700 euroa edullisempi kuin voittanut tarjous.

Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti vaatinut, että tarjoajien on tullut toimittaa Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportti, jonka on tullut olla luottoluokitukseltaan vähintään A. Markkinaoikeus on katsonut, että kyseinen vaatimus on ollut lainvastainen ja että tarjoajille olisi tullut antaa mahdollisuus toimittaa muu vastaava selvitys. Tällaisen selvityksen antaminen jälkikäteen on kuitenkin ollut mahdotonta, koska Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑luottoluokituksen A saamisen edellytykset eivät ole ainakaan kokonaisuudessaan julkista tietoa eikä niitä ole myöskään hankintayksikön toimesta ilmoitettu valittajalle.

Tässä tilanteessa Bisnode Finland Oy:n luottoluokitus on ollut ainoa mahdollinen objektiivinen muu selvitys taloudellisesta tilanteesta, koska Suomen Asiakastieto Oy ja Bisnode Finland Oy ovat ainoat kyseistä Rating Alfa -palvelua Suomessa tarjoavat yritykset. Tästä syystä myöskään markkinaoikeus ei ole voinut perustaa päätöstään mihinkään muuhun seikkaan kuin Bisnode Finland Oy:n luokitukseen. Markkinaoikeus ei kuitenkaan ole ottanut kantaa luokituksen riittävyyteen, vaan on todennut, että riittävää taloudellista selvitystä ei ole saatu.

Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että koska asiassa ei ole esitetty todisteita sen suhteen, että valittaja olisi voinut tulla valituksi, ei valittajaa luultavasti olisi valittu. Tällainen käänteisen todistustaakan lähtökohta vaikuttaa erikoiselta, kun otetaan huomioon, että valittaja on jättänyt voittanutta tarjousta yli 10 000 euroa edullisemman tarjouksen ja on lisäksi toimittanut hyvää taloudellista tilannettaan kuvaavan Suomen vanhimman luottoluokittajan myöntämän AA-luottoluokituksen.

Valittaja olisi voinut saavuttaa sopimuksella purkujätteen myynnin, yrittäjän työpalkkion ja omien koneiden käytön kustannusten korvaus huomioon ottaen jopa 30 200 euron positiivisen sopimusedun. Tämän koko summan korvaaminen hyvitysmaksuna on perusteltua.

Selitys

Raaseporin kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Perttelin Sementtivalimo Oy velvoitetaan korvaamaan Raaseporin kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2 200 eurolla.

Raaseporin kaupunki on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittaja ei ole määräaikaan mennessä esittänyt kysymyksiä tarjouspyynnön luottoluokitusvaatimuksesta. Valittaja ei ole myöskään esittänyt hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä vaadittua Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokitusraporttia eikä mitään vaihtoehtoista luottoluokitusraporttia. Valittaja ei ole edes tarjousten antamiselle asetetun määräajan jälkeen, hankintayksikön pyynnöstä huolimatta, toimittanut luottoluokitustietoa hankintayksikölle.

Hankintayksikkö on vaatinut Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokitustasoa A. Valittaja on vedonnut Bisnode Finland Oy:n luottoluokitusraporttiin vasta markkinaoikeudessa. Bisnode Finland Oy:n luottoluokitusraportti ja Bisnode Finland Oy:n lausunto valittajan luottoluokituksesta on päivätty 3.11.2015 ja esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätös ja markkinaoikeuden päätös olisivat perustuneet salaisiin tietoihin. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole käyttänyt salaista tietoa tarjousten vertailussa. Yritysten tilinpäätökset ovat aina julkista tietoa. Myöskään Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokitusarvioinnit eivät perustu salaisiin tietoihin. Suomen Asiakastieto Oy:n luottoluokitusraportti ja Bisnode Finland Oy:n raportit eivät sisällöltään anna juurikaan poikkeavaa kuvaa toisistaan. Kaikkien luottoluokittajien tiedot perustuvat tiettävästi edellisten tilikausien tilinpäätöstietoihin.

Hankintayksikölle on ollut erittäin tärkeää, että valittu tarjoaja pystyy toteuttamaan urakan tarjouspyynnön mukaisesti. Hankintayksikkö on siten voinut pyytää tarjoajaa esittämään luottoluokitusraportin, jossa luottoluokituksen on tullut olla vähintään A. Tämän vaatimuksen perusteella valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta. Vaatimus on esitetty jo tarjouspyynnössä.

Hankintayksikkö ei ole kohdellut valittajaa eri tavoin kuin muita tarjoajia. Kukaan muu tarjoaja ei ole esittänyt, ettei voisi esittää vaadittua luottoluokitusraporttia. Hankintayksikkö on ottanut huomioon hankinnan laajuuden ja kohteen ja suhteuttanut vaatimukset niihin. Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Vastaselitys

Perttelin Sementtivalimo Oy on Raaseporin kaupungin selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön väite siitä, että valittaja ei olisi toimittanut Bisnode Finland Oy:n luottoluokitusraporttia hankintayksikölle, ei pidä paikkaansa.

Myöskään hankintayksikön väite siitä, että Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -luottoluokitusmenetelmä ei olisi salainen, ei pidä paikkaansa. Edelleenkään valittajalle ei ole toimitettu tietoa siitä, millä edellytyksillä ja tunnusluvuilla se voisi saada Rating Alfa ‑luottoluokituksen A Suomen Asiakastieto Oy:ltä. Edellytykset ovat salaiset, eikä vastaavan vaihtoehtoisen selvityksen antaminen ole ollut mahdollista.

Suomen Asiakastieto Oy:n 16.6.2015 päivätty Rating Alfa ‑yritysraportti puhuu selvästi valittajan valinnan puolesta. Vaikka on totta, että varsinainen luottoluokitus ei ole vaaditulla tavalla A, on syytä kiinnittää huomiota lausunnon erittelyihin, jotka eivät yhdestä kiistettyyn saatavaan liittyvästä maksuhäiriömerkinnästä huolimatta anna minkäänlaista aihetta epäillä valittajan taloudellista kykyä toteuttaa kilpailutuksen kohteena ollut hyvin pieni urakka.

Sekä Bisnode Finland Oy:n että Suomen Asiakastieto Oy:n sanalliset lausunnot kertovat selvästi, että valittaja on menestyvä, hyvää tulosta tekevä, kasvava yhtiö, jonka toimintaedellytykset ovat hyvät. Yhtiö olisi voinut suorittaa kysymyksessä olleen urakan. Hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa keskittymällä ainoastaan Rating Alfa ‑luokitukseen arvioidessaan valittajan taloudellista toimintakykyä.

Valittaja on toimittanut tarjouksensa määräajassa, minkä jälkeen hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa toimittamaan puuttuvan Rating Alfa ‑raportin 16.6.2015 mennessä. Valittaja on hankintayksiköltä saamiensa ohjeiden mukaisesti toimittanut sähköpostitse kilpailutuksen yhteyshenkilönä ja purkutyön projektipäällikkönä toimineelle henkilölle 16.6.2015 Bisnode Finland Oy:n AA-luokitusta osoittavan lausunnon.

Hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimus on erittelemätön ja määrältään perusteettoman suuri.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Perttelin Sementtivalimo Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Perttelin Sementtivalimo Oy:n ja Raaseporin kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Pääasia

Raaseporin kaupunki on pyytänyt tarjouspyynnöllä (15.5.2015) tarjouksia vanhan betonitehtaan (Lohjan hallit) purkutyöurakasta. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on asbestisaneeraus mukaan lukien ollut hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 150 000 euroa.

Tarjouspyynnön urakkaohjelman (15.5.2015) kohdassa 16.2 "Tarjoukseen liitettävät todistukset" on esitetty muun ohella vaatimus siitä, että tarjoukseen tulee liittää Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportti, jossa tarjoajan luottoluokituksen on tullut olla vähintään A, tyydyttävä.

Hankintapäätösasiakirjoista (16.6.2015) käy ilmi, että valittaja on suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden takia, koska valittajan tarjouksesta on puuttunut Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportti.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, jäljempänä hankintalaki) 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta tai tarjoajaa osoittamaan rahoituksellisen ja taloudellisen tilanteensa muun muassa pankin tai luottolaitoksen lausunnolla.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos ehdokas tai tarjoaja ei hyväksyttävästä syystä voi toimittaa hankintayksikön vaatimia asiakirjoja, se voi osoittaa taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseensa liittyvät tiedot jollakin muulla hankintayksikön hyväksymällä asiakirjalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa asettaa tarjouspyynnössä Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -yritysraportin vähintään luottoluokitusta A koskevan soveltuvuusvaatimuksen. Vaatimus on ollut hankinnan kohteena olleen betonitehtaan purkutyön kannalta perusteltu. Saadun selvityksen perusteella purettavat hallit ovat olleet hyvin huonossa kunnossa ja purkutyöt on pitänyt toteuttaa kiireellisesti (ks. myös tuomio asiassa C-225/15, Politanò, EU:C:2016:645, 46 kohta).

Tyydyttävää luottoluokitusta A koskevaa vaatimusta ei voida pitää myöskään suhteettomana ja siten kilpailua rajoittavana, kun otetaan huomioon, että valittajayhtiön toimialan (betonituotteiden valmistus rakennustarkoituksiin) yritysten luottoluokitus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetun Suomen Asiakastieto Oy:n 11.6.2016 päivätyn rating-jakaumaraportin mukaan tavallisesti tätä parempi. Raportin mukaan 71 prosenttia alan yrityksistä yltää tätä parempaan luottoluokitukseen (AAA, AA+, AA, A+), 16 prosenttia samaan luottoluokitukseen (A) ja 13 prosenttia tätä alempaan luottoluokituksen (B tai C).

Kun otetaan huomioon, mitä hankintalain 58 §:n 2 momentissa säädetään, korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintalain vastaisesti pelkästään sen takia, että se ei ole antanut jo tarjouspyynnössä tarjoajille mahdollisuutta esittää vaihtoehtoista selvitystä Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -yritysraportin asemesta. Suoraan hankintalain 58 §:n 2 momentista johtuu, että valittaja olisi voinut osoittaa taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseensa liittyvät tiedot muullakin tavoin kuin esittämällä Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportin mukaisen luottoluokitusta A koskevan selvityksen, mikäli yhtiö ei ole hyväksyttävästä syystä voinut toimittaa hankintayksikön vaatimia asiakirjoja.

Valittaja on esittänyt, että yhtiö ei ole voinut toimittaa vaadittua Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -yritysraportin mukaista luottoluokitusta A koskevaa selvitystä, koska yhtiö ei ole täyttänyt vaadittua luottoluokitusta. Asiassa saadun selvityksen perusteella yhtiön Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa ‑yritysraportin mukainen luottoluokitus on hankintapäätöstä tehtäessä ollut C, heikko. Valittaja on itse tuonut esille, että Suomen Asiakastieto Oy:n Rating Alfa -yritysraportin mukainen luottoluokitus perustuu erilaiseen menetelmään kuin Bisnode Finland Oy:n luottoluokitusraportti, joten viimeksi mainitun mukainen luottoluokitus AA ei korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan välttämättä täyttäisi hankintayksikön vaatimaa luottoluokitustasoa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei sitä, että tarjoaja ei täytä hankintayksikön hankinnan kohteen kannalta perusteltua ja suhteellisuusperiaatteen mukaista soveltuvuusvaatimusta, voida pitää hankintalain 58 §:n 2 momentissa tarkoitettuna hyväksyttävänä syynä olla toimittamatta vaadittua selvitystä. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että hankintayksikkö on asettamansa soveltuvuusvaatimuksen perusteella voinut sulkea valittajan tarjouskilpailusta. Asiassa ei ole tämän vuoksi aihetta arvioida hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä.

Markkinaoikeuden on siten tullut näillä perusteilla hylätä valitus.

Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Perttelin Sementtivalimo Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Raaseporin kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.

Turvapaikanhakijana oleva Afganistanista kotoisin oleva hazarataustainen yksilapsinen perhe oli vedonnut kansainvälisen suojelun perusteena muun ohella naisen harjoittamaan opetustyöhön sekä etniseen taustaansa ja kotialueensa yleisesti huonoon turvallisuustilanteeseen. Muutoksenhaku korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei koskenut turvapaikkaa. Asiassa tuli Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaista, oliko asiassa esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että perheen kotialueella vallitsevan aseellisen selkkauksen mielivaltaisen väkivallan aste on saavuttanut niin korkean tason, että perhe sinne palautettuna joutuisi jo pelkästään alueella oleskelun vuoksi tai ainakin henkilökohtaiset olosuhteensa huomioon ottaen todelliseen vaaraan kärsiä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa ja 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa.

Korkein hallinto-oikeus lausui yleisellä tasolla ja nimenomaan Afganistanin osalta niistä kriteereistä, joilla aseellisen selkkauksen väkivallan astetta on arvioitava. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Afganistanin nykyisessä konfliktissa paikallisten aseellisten selkkausten mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa intensiivisimmillään tiettynä ajanjaksona tietyllä alueella niin korkean tason, että kenen tahansa on katsottava olevan pelkästään alueella oleskelun vuoksi todellisessa vaarassa kärsiä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa ja uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Ajantasaisen maatiedon perusteella aseellisen selkkauksen laatu ja luonne huomioon ottaen asteen ei voitu katsoa ylittyvän koko tarkasteltavassa maakunnassa. Asiassa oli kuitenkin otettava huomioon turvapaikanhakijoiden kotialueen yleiseen turvallisuustilanteeseen liittyvien kollektiivisten seikkojen lisäksi heidän henkilökohtaiset olosuhteensa. Kun otettiin huomioon hakijoiden valtaväestöstä poikkeava alkuperä ja heidän henkilökohtaiset olosuhteensa, asiassa oli esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakijat olisivat Afganistaniin palautettuna kotialueellaan todellisessa vaarassa kärsiä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa ja 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Hallinto-oikeus oli voinut kumota Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttaa asian sille ulkomaalaislain 88 e §:n mukaisen sisäisen paon edellytysten selvittämiseksi.

Suomen perustuslaki 9 § 4 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 19 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 2 artikla f alakohta ja 15 artikla c alakohta

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot asioissa 23.8.2016 J.K. ym. v. Ruotsi, 5.7.2016 A.M. v. Alankomaat, 9.4.2013 H. ja B. v. Yhdistynyt kuningaskunta, 29.1.2013 S.H.H. v. Yhdistynyt kuningaskunta, 28.6.2011 Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta ja 27.5.2008 N. v. Yhdistynyt kuningaskunta

Euroopan Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-465/07, Elgafaji, ja C-285/12, Diakité

Ulkomaalaislaki 88 § 1 momentti, 88 c §, 88 d § ja 147 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 1.2.2017 nro 17/0085/72

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttoviraston päätös

Maahanmuuttovirasto on 8.4.2016 hylännyt Afganistanin kansalaisten A:n ja B:n sekä heidän alaikäisen lapsensa C:n, (jäljempänä myös hakijat) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää heidät Afganistaniin.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään kansainvälisen suojelun osalta muun ohella seuraavasti:

Tosiseikat

Hakijat ovat kertoneet olevansa Afganistanin kansalaisia, etnisesti hazaroita ja kotoisin Uruzganin maakunnasta. Kielianalyysiraportti tukee hakijoiden kertomusta taustastaan. Maahanmuuttovirasto hyväksyy kertomuksen tosiseikkana ja tutkii hakemuksen suhteessa Afganistaniin.

B on kertonut opettaneensa kylän lapsia lukemaan ja saaneensa siitä johtuen uhkauksia sekä paikalliselta imaamilta että Talibanilta. Hän on kertonut joutuneensa asemiesten pahoinpitelemäksi ja raiskaamaksi noin kaksi ja puoli vuotta sitten. Tämän jälkeen hän lopetti lasten opettamisen ja pysyi kotona.

Hakijoiden kertomus uhan jatkumisesta tämän jälkeen on ristiriitainen. B on kertonut turvapaikkapuhuttelussa 5.4.2016, että raiskauksen jälkeen uhkauskirjeet jatkuivat ja hän alkoi ottaa ne tosissaan. A on turvapaikkapuhuttelussa 5.4.2016 kertonut Talibanin uhkauskirjeiden loppuneen kaksi ja puoli vuotta sitten sen jälkeen, kun hänen vaimonsa lopetti lasten opettamisen. Kysyttäessä tästä ristiriidasta A totesi, että hän oli kuulustelussa tarkoittanut imaamin suullisia uhkauksia eikä varsinaisia kirjeitä. Selitys on epäuskottava, koska molemmat hakijat viittasivat nimenomaan kirjeisiin kuulustelussa. Molemmat hakijat kertoivat turvapaikkakuulustelussa 3.12.2015 ja 14.12.2015, että tuorein uhkauskirje tuli viikkoa ennen heidän lähtöään pois maasta.

Uhkauskirjeiden uskottavuutta heikentää myös se, että hakijat ovat toisaalta kertoneet uhkausten jatkuneen, ja toisaalta, että B on lopettanut lasten opettamisen. Yleisen elämänkokemuksen perusteella on epäuskottavaa, että uhkailut jatkuisivat vaikka B on lopettanut opettamisen. Lisäksi on epäuskottavaa, että alueen johtaja uhkailisi hakijoita kirjallisesti, mutta yhtä aikaa kuitenkin palkkaisi A:n töihin kotiinsa. Ottaen huomioon lisäksi sen, että hakijoiden kotialueella alle viidesosa on luku- ja kirjoitustaitoisia, on epäuskottavaa, että uhkailu oli kirjallista.

Hakijoiden kertomusten ristiriidat ja muut uskottavuutta heikentävät seikat huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto ei hyväksy tosiseikkana, että hakijat olisivat perustellusti uhattuina kotimaassaan, koska B opetti kylän lapsia kaksi ja puoli vuotta sitten.

A on kertonut olleensa maalaamassa paikallisen kyläpäällikkö Habibullan talon seinää kaverinsa kanssa, kun alueella räjähti. Heti räjähdyksen jälkeen hän juoksi karkuun ohi maassa makaavan verisen ruumiin ja pakeni kaurapellon läpi kohti kotiaan. Matkaa kotiin oli noin tunnin kävelyn verran. Hän ei uskaltanut kulkea tietä pitkin, koska hän pelkäsi, että häntä etsittäisiin. Matkalla kotiinsa joku kyläläinen varoitti, että häntä etsitään, eikä hänen kannata mennä kotiinsa. A:n isä ja veli pahoinpideltiin miesten toimesta, jotka etsivät häntä. Tämän jälkeen hakijat pakenivat salakuljettajien avulla Afganistanista Iraniin.

A:n kertomuksen uskottavuutta heikentää se, että kysyttäessä turvapaikkakuulustelussa turvapaikkaperusteita hän ei maininnut räjähdystä sanallakaan. Kuulustelussa molemmat hakijat vetosivat turvapaikkaperusteenaan vain B:n saamiin uhkauskirjeisiin. Molemmat hakijat viittasivat Talibanin uhkauskirjeeseen syynä kotimaastaan pakenemiselle. Kun A:lta kysyttiin tästä ristiriidasta, hän vetosi saaneensa neuvoja Ukrainassa asuvalta serkultaan siitä, mitä missäkin tilaisuudessa kuuluu kertoa. Hän totesi kertoneensa poliisikuulustelussa vain niistä asioista, jotka eivät aiheuta hengenvaaraa, ja säästäneensä henkeä uhkaavien asioiden kertomisen Maahanmuuttovirastossa tapahtuvaan turvapaikkapuhutteluun.

Lisäksi A:n kertomus tapahtumien kulusta on epäuskottava. Hän sanoi, että kyläpäällikön talolta hänen kotiinsa oli kävellen matkaa noin tunti. Matkalla kotiinsa hän tapasi kadulla kyläläisen, joka kertoi, että häntä etsitään ja varoitti häntä menemästä kotiinsa. Ei ole uskottavaa, että jo alle tunti räjähdyksen jälkeen kyläpäällikön miehet olisivat aktiivisesti etsineet A:ta kotoaan ja asia olisi niin nopeasti sattumalta kadulla vastaan tulleen kyläläisen tiedossa. Ei myöskään ole uskottavaa, että tavallinen rakennusmiehen töitä tehnyt, ei poliittisesti aktiivinen kyläläinen, olisi ensimmäinen epäilty pommi-iskussa.

Kolmantena seikkana A:n kertomusta heikentää se, että hänen vaimonsa B ei tiennyt kuin pintapuolisesti tapahtumista, eikä turvapaikkapuhuttelussa viitannut kuin yhdellä lauseella räjähdykseen.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto ei hyväksy tosiseikkana kertomusta räjähdyksestä ja siihen liittyvästä vainosta.

Oikeudellinen arvio

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta. Lisäksi edellytetään, että henkilö ei voi tai on pelkonsa vuoksi haluton turvautumaan kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa suojeluun.

Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikkana hakijoiden pelkoa tulevaisuuden uhasta johtuen B:n toimimisesta opettajana. Maahanmuuttovirasto ei myöskään ole hyväksynyt tosiseikkana hakijoiden kertomusta räjähdyksestä ja siihen liittyvästä vainosta. Hakijoiden pelko ei ole objektiivisesti perusteltua.

Vainoksi katsotaan teot, jotka ovat laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi sellaisia, että ne loukkaavat vakavasti perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia. B on joutunut raiskauksen ja pahoinpitelyn uhriksi kaksi ja puoli vuotta sitten. Maahanmuuttovirasto ei kuitenkaan ole hyväksynyt tosiseikkana, että hakijat olisivat tulevaisuudessa vaarassa joutua vainon kohteeksi.

Vainon syitä arvioitaessa otetaan huomioon ainakin alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen ja poliittiseen mielipiteeseen sekä tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen liittyvät tekijät. Hakijat pelkäävät vainoa, koska A:ta epäillään perättömästi pommi-iskusta. Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain tarkoittamaa syy-yhteyttä. B pelkää vainoa, koska hän on opettanut tyttöjä vastoin imaamin uhkauksia. Tämä voidaan katsoa poliittiseksi mielipiteeksi, joka on lain tarkoittama vainon syy. Hän on kuitenkin lopettanut opettamisen ja uhkailut ovat loppuneet. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikkana, että hakijat olisivat tulevaisuudessa uhattuna tästä syystä johtuen.

Vainoa harjoittavia tai vakavaa haittaa aiheuttavia toimijoita voivat olla valtio, valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt tai muut kuin valtiolliset toimijat, jos voidaan osoittaa, että ulkomaalaislain 88 d §:n mukaiset suojelun tarjoajat ovat kykenemättömiä tai haluttomia tarjoamaan suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan. Koska Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tulevaisuuden uhkaa opettamisesta johtuen eikä hyväksynyt kertomusta räjähdyksestä johtuvasta vainosta, asiassa ei ole vainoa harjoittavaa toimijaa.

Kaikkien laissa säädettyjen edellytysten tulisi täyttyä, jotta hakijoille voitaisiin myöntää turvapaikat. Koska hakijoiden pelko ei ole perusteltua, heidän ilmoittamansa oikeudenloukkaukset eivät ole syy-yhteydessä ulkomaalaislain 87 b §:ssä mainittuihin syihin ja koska asiassa ei ole ulkomaalaislain 88 c §:ssä tarkoitettu vainoa harjoittavaa tahoa, Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakijoilla ei ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuiksi ulkomaalaislain 87 § 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislain 88 §:n mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n edellytykset eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautettaisiin kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Lisäksi edellytetään, että hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Maahanmuuttovirasto katsoo edellä esitetyin perustein, ettei hakijoiden asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että heitä uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Afganistanin konfliktissa esiintyy laajaa alueellista ja ajallista vaihtelua. Vuonna 2015 konflikti vaati yli 11 000 siviiliuhria (mukaan lukien haavoittuneet), mikä oli 4 prosenttia enemmän kuin vuonna 2014 sekä suurin määrä sitten vuoden 2009. Siviilikuolemien määrä laski kuitenkin hieman edellisvuodesta. Suurin siviiliuhrien aiheuttaja oli maataistelujen lisääntyminen. Myös yksilöihin kohdistetut tappoiskut, itsemurhaiskut sekä räjähteiden ja raskaiden aseiden käyttö siviilien asuttamilla alueilla aiheuttivat siviiliuhreja. Enemmistö siviiliuhreista oli kapinallisten aiheuttamia. (United Nations Assistance Mission in Afghanistan February 2016. Afghanistan, Annual report 2015. Protection of Civilians in Armed Conflict. Helmikuu 2016.)

NATO-johtoinen Resolute Support -operaatio aloitti toimintansa Afganistanissa 1.1.2015. Operaation tehtävänä on tukea Afganistanin hallitusta saavuttamaan ja ylläpitämään turvallista toimintaympäristöä maan jälleenrakentamiseksi ja demokraattisten rakenteiden vahvistamiseksi sekä avustaa keskushallinnon vaikutusvallan laajentamisessa koko maahan. (Puolustusvoimat 2016. Afganistan (RS).) Konfliktin painopiste on keskittynyt Pakistanin rajalla sijaitseviin eteläisiin ja itäisiin maakuntiin (United Nations Assistance Mission in Afghanistan February 2016. Afghanistan, Annual report 2015. Protection of Civilians in Armed Conflict. Helmikuu 2016). Keskimäärin kaksi kolmasosaa YK:n tilastoimista välikohtauksista tapahtuu maan etelä-, kaakkois- ja itäosissa (United Nations Security Council 2016. The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security 7.3.2016). Kapinalliset ovat kohdistaneet väkivaltaa muun muassa Afganistanin hallituksen ja kansainvälisten joukkojen tukijoita sekä journalisteja kohtaan (United Nations High Commissioner for Refugees 2013. UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan 6.8.2013). Kun arvioidaan välikohtausten määrää, tyyppiä, intensiteettiä sekä niissä menehtyneiden siviilien määrää ja kulkuyhteyksiä rauhallisille alueille, on tilanne joillakin etelä-, kaakkois-, koillis- ja itäosien alueilla epävakaa ja paikalliselle väestölle turvaton.

Afganistanin oikeuslaitos on suhteellisen toimiva maan suurimmissa

kaupunkikeskittymissä, missä maan hallitus on vahva. Maaseuduilla virallinen oikeuslaitos on heikko ja olematon, ja paikalliset kylän vanhim-mat tai epämuodolliset shura-neuvostot käsittelevät sekä rikos- että riita-asioita. (Tahmindjis, Phillip, International Bar Association’s Human Rights Institute (IBAHRI) 2014. The Rule of Law, Democracy and the Legal Profession in the Afghan Context: Challenges and Opportunities. Tammikuu 2014 ja United States Institute of Peace 2011. Building Dispute Resolution Institutions in Southern Afghanistan. Lessons from The Liaison Office Justice Shuras in Helmand, Uruzgan and Nimruz.)

Afganistanissa maan sisäisesti siirtymään joutuneiden määrä nousi vuonna 2015 yli miljoonaan. Suurimpana syynä sisäiseen pakolaisuuteen on aseellinen konflikti. (United Nations High Commissioner for Refugees. Major Situations of Conflict-lnduced Displacement in the First Months of 2016, Summary Note for Afghanistan Protection Cluster. 24.2.2016.) Sotatoimet ovat vähentäneet väestön mahdollisuutta saada terveyspalvelulta joissakin osissa maata (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 2015. Humanitarian Needs Overview Afghanistan 2016. Marraskuu 2015).

Vallitseva yleinen turvallisuustilanne hakijoiden kotialueella on siinä määrin vakaa, että edellytykset kansainvälisen suojelun myöntämiseksi mielivaltaisesta väkivallasta johtuvan vakavan vaaran tai huonon turvallisuustilanteen vuoksi alueen asukkaille eivät täyty. Hakijoilla ei siten ole kotialueelleen palatessaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain 88 a §:n mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella, jos 87 tai 88 §:n mukaisia edellytyksiä ei ole, mutta hän ei voi palata kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa siellä tapahtuneen ympäristökatastrofin takia tai siellä vallitsevan huonon turvallisuustilanteen vuoksi, joka voi johtua kansainvälisestä tai maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta tai vaikeasta ihmisoikeustilanteesta.

Maahanmuuttovirasto katsoo edellä esitetyn perusteella, ettei turvallisuustilanne estä hakijoita palaamasta kotialueelleen ulkomaalaislain 88 a §:ssä tarkoitetulla tavalla, joten he eivät ole humanitaarisen suojelun tarpeessa.

Valitus hallinto-oikeuteen

A, B ja C ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja heille myönnetään turvapaikka tai oleskelulupa muulla kansainväliseen suojeluun oikeuttavalla perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen turvapaikan osalta. Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen muilta osin ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Valittajat ovat Afganistanin kansalaisia. He ovat kotoisin Uruzganin maakunnasta Khas Uruzganin piirikunnasta Nurzin kylästä. Valittajat ovat uskonnoltaan shiiamuslimeita, etniseltä taustaltaan hazaroita ja puhuvat äidinkielenään daria.

A on turvapaikkapuhuttelussaan kertonut, että kun A ja B menivät naimisiin, B halusi opettaa kylän tytöille kouluaineita. Myös kyläläiset olivat pyytäneet B:tä opettamaan heidän lapsiaan. A on kertonut sukunsa sallineen B:n opettaa 2–3 tuntia päivässä. Myöhemmin, kun B ei ollut suostunut lopettamaan opettamista, valittajat saivat kotiinsa noin neljä uhkauskirjettä silloin kun B oli opettamassa lapsia. Lisäksi moskeijan imaami, joka oli talebanien kanssa yhteistyössä, vaati B:tä lopettamaan työt. Imaami uhkasi A:n isää useita kertoja B:n työn vuoksi. B ei kuitenkaan suostunut lopettamaan töitä, eivätkä valittajat olleet aluksi ottaneet uhkauksia kovin vakavasti.

Erään kerran kun B ei ollut palannut kotiin ajoissa opetuksen päätyttyä, A oli mennyt pikkuveljensä kanssa etsimään häntä. Kun A löysi vaimonsa, hän huomasi mitä tälle oli tapahtunut ja vei tämän kotiin. B oli kertonut A:lle tulleensa muutaman miehen pahoinpitelemäksi. Tämän jälkeen B:lle on tullut mielialaongelmia. Hän heräilee öisin ja pelkää todella paljon. Kun B lopetti työskentelyn, uhkauskirjeiden tulo loppui. A on kuitenkin asiasta erikseen kysyttäessä tarkentanut, että B:n lopetettua opettamistyön he ovat edelleen saaneet suullisia uhkauksia.

Lisäksi A on turvapaikkapuhuttelussaan kertonut, että hänen kotialueensa komentaja Habibulla pyysi häntä remontoimaan tämän toista asuntoa. Valittaja oli rakennuksella töissä noin 15–16 päivää. Kun hän oli kaverinsa kanssa maalaamassa seinää, hän kuuli räjähdyksen. Valittaja pelästyi ja lähti kotiin. Kun A oli ollut palaamassa kotiin, vastaan tulleet kyläläiset olivat kertoneet hänelle, että Habibullan työmiehet etsivät häntä hänen kotoaan räjähdyksen aiheuttajaksi epäiltynä. Komentajan talolta A:n kotiin oli noin tunnin matka. A on kertonut menneensä erään kaverinsa luokse ja lähettäneensä tämän hakemaan A:n perheen, jotta he voisivat poistua maasta. Valittaja oli perheensä kohdatessaan huomannut, että hänen isäänsä ja veljeään oli pahoinpidelty, ja että hänen tyttärensä jalkaa oli poltettu terävällä esineellä. Habibullan työmiehet olivat pahoinpitelyn takana. He olivat kysyneet A:n isältä, missä A on, koska häntä epäillään räjähdyksen tekijäksi. A perheineen oli tämän jälkeen paennut Iraniin. A on kertonut olevansa yhteydessä Iranissa edelleen oleskelevan isänsä kanssa ja kuulleensa tältä, että häntä etsitään edelleen. A uskoo, että komentajalla on työmiehiä joka puolella Afganistania, joten hän ei voi asua missään Afganistanissa.

A on kertonut uskovansa, että häntä ja hänen kaveriaan epäillään räjähdyksestä, koska kukaan muu ei päässyt taloon sisään. Komentaja on talebanien päällikkö valittajien kotialueella ja hän päättää kylän asioista. Komentajalla on paljon vihamiehiä, mistä syystä valittaja uskoo, että joku on asettanut pommin komentajan kotiin. Valittaja ei tapahtuneen jälkeen ole enää ollut yhteydessä kaverinsa kanssa. Hän on kuullut tämän poistuneen Afganistanista, ja että tämä on mahdollisesti surmattu.

B on turvapaikkapuhuttelussaan kertonut, että hänen isänsä on toiminut aikaisemmin opettajana Afganistanissa, ja että tämän vuoksi B on lapsuudenperheineen joutunut pakenemaan Iraniin B:n ollessa 3-vuotias. He tulivat takaisin Afganistaniin, kun B oli 13-vuotias. B on kertonut isänsä kadonneen pian valittajien naimisiinmenon jälkeen.

B on kertonut Afganistaniin palattuaan opettaneensa lapsia kotikylässään pienessä teltassa. Hän ei kuitenkaan ollut varsinainen opettaja. Talebanit olivat lähettäneet useita uhkauskirjeitä B:n kotiin. Talebanit olivat myös tulleet B:n kotiin, pahoinpidelleet hänen perhettään ja vaatineet B:tä lopettamaan kylän tyttöjen opettamisen. Talebanit halusivat, että kaikki menisivät vain koraanikouluun. Muun muassa moskeijan imaami oli jatkuvasti uhannut valittajaa lopettamaan opettamisen sillä uhalla, että hänelle käy muussa tapauksessa huonosti.

Noin kaksi ja puoli vuotta sitten, kun B oli opetuksen päätyttyä palaamassa kotiinsa, telttaan oli tullut kahdeksan aseistautunutta henkilöä, jotka olivat pahoinpidelleet B:tä. B on kertonut menettäneensä heti tajuntansa, mutta huomanneensa kotonaan tulleensa kolmen henkilön raiskaamaksi. B:n kertoman mukaan paikalliset viranomaiset olivat muutaman kerran tulleet tutkimaan aluetta, mutta eivät olleet pystyneet tekemään asialle mitään.

B on kertonut, että heidän kotiinsa oli öisin heitetty uhkauskirjeitä, joissa oli lähes aina A:han viitaten mainittu, että tämän vaimo ei saa poistua kotoa eikä opettaa lapsia. B on kertonut ottaneensa raiskatuksi tulemisen jälkeen esitetyt uhkaukset todesta, lopettaneensa opettamisen ja pysyneensä sisällä perheen kodissa Afganistanissa ollessaan.

B on kertonut puolisonsa työskennelleen rakennustyömaalla talebaniin yhteydessä olleen komentajan kotona. A oli kertonut B:lle, että komentajan kodin viereisessä asunnossa oli tapahtunut räjähdyksiä, ja että yksi A:n kavereista oli kuollut. A oli kertonut B:lle lähteneensä karkuun työmaalta. B on kertonut, että eräänä yönä ennen perheen poistumista Afganistanista kolme autoa oli tullut perheen kotiin. A:n 16-vuotias pikkuveli ja valittajien 1-vuotias tytär olivat tuolloin olleet kotona. A:n pikkuveljeä oli pahoinpidelty, ja häneltä oli tiedusteltu, missä hänen veljensä oli. B ei kotiin palatessaan ollut uskaltanut avata ovea huomattuaan, mitä oli tapahtunut. Kello kahdelta yöllä A:n kaveri oli koputtanut ovea ja käskenyt B:tä poistumaan mahdollisimman pian. Valittajat olivat lähteneet Iraniin samana yönä.

Maatietoa

Afganistanin turvallisuustilanne on pysynyt arvaamattomana siviilien kantaessa sen pahimmat vaikutukset. Konflikti vaikuttaa enenevässä määrin kaikkiin maan alueisiin ja sen luonne on jatkanut muuttumistaan. Kansainvälisten ISAF-joukkojen vetäytyminen vuonna 2014 on vaikuttanut iskujen lisääntymiseen. Siviiliuhrien kasvu vuonna 2015 keskittyi maan koillis- ja keskiosiin. Vuonna 2016 siviiliuhrien määrä on kasvanut nopeasti myös maan eteläosassa. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016; UNAMA, Afghanistan: Annual Report 2015, Protection of Civilians in Armed Conflict, February 2016 ja UNAMA, Afghanistan - Midyear Report 2016, Protection of Civilians in Armed Conflict, July 2016)

Afganistanissa koulutushenkilöstö, mukaan lukien opiskelijat, ovat hallituksen järjestämään koulutukseen osallistumisen perusteella hallituksenvastaisten joukkojen taholta tulevien iskujen ja uhkausten kohteena. Opettajat, koulun vartijat ja opetusministeriön virkamiehet ovat laajalti iskujen kohteena. (UNAMA, Education and Healthcare at Risk: Key trends and incidents affecting chidren's access to healthcare and education in Afghanistan, April 2016 ja UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016)

Etnisistä vähemmistöistä shiiauskoiset hazarat ovat kohdanneet yhteiskunnallista ja muuta syrjintää erityisesti pataanien taholta, mutta vähemmistön asemassa on toisaalta tapahtunut jonkin verran poliittista ja yhteiskunnallista edistystä talebanien hallinnon kukistuttua. Hazaroihin on kohdistunut kidnappauksia useissa eri maakunnissa, ja heihin kohdistuva häirintä on lisääntynyt talebanien ja muiden hallituksenvastaisten ryhmien taholta. (EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, November 2016; U.S. Department of State, 2015 Country Reports on Human Rights Practices - Afghanistan, 13 April 2016; U.S. Congressional Research Service, Afghanistan: Politics, Elections, and Government Performance, 12 January 2015 ja UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016)

Uruzganin maakunnan turvallisuustilanne on ollut epävakaa viime vuosina ja turvallisuustilanne jatkuu edelleen erittäin epävakaana. Vuonna 2016 välikohtausten määrä on edelleen ollut nousussa. Uruzganissa on ollut vuoden 2016 alkupuolella kolmen muun Afganistanin maakunnan ohella eniten siviiliuhreja vaatineita välikohtauksia. Talebaneilla on vahva läsnäolo Uruzganin maakunnassa ja Afganistanin turvallisuusjoukot ovat käyneet eri puolilla maakuntaa taisteluita talebaneja vastaan. Maakunnan kuudesta piirikunnasta yhden (Char Chino) on raportoitu olevan talebanien hallinnassa ja lopuista viidestä taistellaan voimakkaasti. (EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, November 2016; UNAMA: Afghanistan – Midyear Report 2016, Protection of Civilians in Armed Conflicts, July 2016 ja The Long War Journal, Taliban overruns military base in Uruzgan, 27 October 2016)

UNHCR on huhtikuussa 2016 julkaissut viimeisimmät suuntaviivat afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden suojelun tarpeen osalta. UNHCR ei ole raportissa erikseen maininnut maakuntia, joissa maan sisäisestä aseellisesta konfliktista johtuvan mielivaltaisen väkivallan taso on sellainen, että kansainvälistä suojelua tulisi myöntää. UNHCR on raportissaan todennut, että ottaen huomioon, että Afganistanissa vallitsee edelleen maan sisäinen aseellinen konflikti, turvapaikanhakijat konfliktialueilta voivat heidän yksilölliset olosuhteensa huomioon ottaen olla määritelmädirektiivin 15 c artiklassa tarkoitella tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavan vakavan ja henkilökohtaisen vaaran, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta, vuoksi. UNHCR on edelleen todennut, että arvioitaessa edellä mainittua mielivaltaisesta väkivallasta johtuvaa vaaraa huomioon tulee ottaa siviiliuhrien ja välikohtausten määrä sekä vakavat kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkaukset, jotka aiheuttavat uhkaa hengelle tai fyysiselle koskemattomuudelle. UNHCR on lisäksi todennut, että Afganistanin osalta tulee erityisesti kiinnittää huomiota siihen, onko paikallinen väestö hallituksenvastaisten ryhmien vallassa, rekrytoivatko hallituksenvastaiset ryhmät pakolla uusia henkilöitä riveihinsä, ovatko väkivalta ja levottomuudet vaikuttaneet humanitaariseen tilanteeseen (ruuan saatavuus, köyhyys, elantomahdollisuudet), onko alueella korkea organisoidun rikollisuuden taso ja voivatko esimerkiksi paikalliset sotaherrat tai korruptoituneet virkamiehet toimia ilman rangaistuksen uhkaa, kohdistuuko alueella levottomuuksien vuoksi systemaattisia rajoituksia opetukseen ja terveyspalveluihin pääsyn suhteen ja kohdistuuko paikallisväestöön, erityisesti naisiin, systemaattisia rajoituksia liittyen heidän toimintaansa yhteiskunnassa. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016)

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittajat ovat kertoneet olevansa Afganistanissa vaarassa, koska B on toiminut opettajana ja koska A:ta uhataan rakennustyömaalla tapahtuneen räjähdyksen vuoksi. Lisäksi valittajien kotialueella on turvatonta ja hazaroja vainotaan Afganistanissa.

Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikkana, että valittajat olisivat kotimaassaan uhattuina sillä perusteella, että B on noin kaksi ja puoli vuotta sitten opettanut lapsia kotikylässään. Molemmat valittajat ovat poliisin turvapaikkakuulusteluissa esittäneet saaneensa uhkauskirjeitä vielä viikkoa ennen Afganistanista lähtöään, kun taas he ovat turvapaikkapuhutteluissaan kertoneet uhkauskirjeiden saapumisen loppuneen B:n lopetettua opettamisen. Maahanmuuttovirasto on viitannut valittajien kertomusten ristiriitaisuuksiin katsoessaan olevan epäuskottavaa, että valittajia olisi uhattu ainakaan enää B:n lopetettua opettamisen.

Hallinto-oikeus katsoo Maahanmuuttoviraston tavoin, että valittajien kertomuksissa on edellä aikaisemmin esitettyjä seikkoja, jotka antavat aihetta epäillä kertomusten uskottavuutta B:n opetustyön lopettamisen jälkeen esitettyjen uhkausten osalta. Hallinto-oikeus pitää edellä esitetty maatieto huomioon ottaen mahdollisena, että B:tä on voitu uhkailla opetustyön vuoksi. Opetustyön lopettamisesta on kuitenkin kulunut ainakin kaksi ja puoli vuotta, eikä B:hen ole tänä aikana hänen kertomansa mukaan kohdistunut oikeudenloukkauksia. B ei turvapaikkapuhuttelussa kertomansa mukaan ole varsinainen opettaja. Hän on poliisin turvapaikkakuulustelussa kertonut opettaneensa kylän lapsille muun muassa aakkosia, mutta toimineensa myös meikkaajana. Hallinto-oikeus katsoo, että B:tä ei tähän nähden ole pidettävä opetustyönsä takia erityisen korkeasti profiloituneena. Edellä todetut seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus pitää Maahanmuuttoviraston tavoin epätodennäköisenä, että valittajat olisivat B:n opetustyön vuoksi kotimaassaan ainakaan enää vaarassa kärsiä vainoa tai vakavaa haittaa.

Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikkana A:n kertomusta räjähdyksestä ja siihen liittyvästä vainosta katsoessaan, että tapahtumainkulkua on pidettävä yleisesti epäuskottavana. Maahanmuuttovirasto ei ole pitänyt uskottavana, että opetustyönsä takia Talebanin uhkaaman henkilön puoliso oltaisiin palkattu taleban-komentajan palvelukseen rakennusmieheksi, tai että A:ta oltaisiin välittömästi räjähdyksen jälkeen ryhdytty etsimään kotikylästään. Lisäksi kertomuksen uskottavuutta on Maahanmuuttoviraston mukaan heikentänyt se seikka, että A ei ollut lainkaan maininnut räjähdystä poliisin turvapaikkakuulustelussa vaan vasta Maahanmuuttoviraston turvapaikkapuhuttelussa.

A on turvapaikkapuhuttelussaan kertonut, että taleban-komentajan joukot olivat räjähdyksen jälkeen ryhtyneet etsimään häntä kotikylästään räjähdyksen aiheuttajaksi epäiltynä. Tieto etsinnöistä oli kertomuksen mukaan tavoittanut A:n kotikylän asukkaat jo alle tunnin kuluttua tapahtuneesta. Hallinto-oikeus pitää Maahanmuuttoviraston tavoin kertomusta tältä osin epäuskottavana. Lisäksi A:n ja Bn kertomukset heidän kotonaan tapahtuma-aikaan olleista henkilöistä ja heihin A:n etsinnän yhteydessä kohdistetuista väkivallanteoista ovat keskenään ristiriitaisia. B on turvapaikkapuhuttelussaan ylipäätään tiennyt tapahtumasta hyvin vähän. Hallinto-oikeus pitää mahdollisena, että A on työskennellyt rakennusmiehenä kohteessa, jonka lähellä on tapahtunut räjähdys. A:ta ei kertomansa mukaan ole kuitenkaan millään tavoin henkilökohtaisesti uhattu räjähdyksen vuoksi. Se, että häntä epäillään räjähdyksen aiheuttajaksi, ja että häntä etsitään tämän vuoksi, perustuu kuulopuheeseen ja A:n omaan olettamukseen.

Ajantasaisesta maatiedosta ei ole saatavissa sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida, että hazaroita yleisesti vainottaisiin ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yksinomaan alkuperänsä johdosta. Tähän nähden uhka oikeudenloukkauksista Afganistanissa valittajien etnisen taustan perusteella on jäänyt heidän omaksi olettamuksekseen.

Edellä esitetyn perusteella valittajat eivät ole tehneet todennäköiseksi, että heillä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan, eikä asiassa ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajien joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Valittajille ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa tai myöntää oleskelulupaa 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdan perusteella.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että Uruzganin maakunnan tilanne ei ole sellainen, että valittajiin kohdistuisi alueella vakavien oikeudenloukkausten vaara yleisen turvallisuustilanteen vuoksi.

Toissijaisen suojelun tarpeen arvioinnissa otetaan huomioon valittajan kotimaan yleiseen turvallisuustilanteeseen liittyvät seikat sekä valittajan henkilökohtainen tilanne. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että mitä suurempi mielivaltaisen väkivallan aste valittajan kotialueella on, sitä vähemmässä määrin vaaran on koskettava juuri häntä hänen henkilökohtaisten ominaisuuksiensa vuoksi. (Asia C-465/07, Elgafaji vastaan Staatssecretaris van Justitie)

Ajantasaisen maatiedon mukaan kaikkien Uruzganin piirikuntien on arvioitu olevan joko talebanien hallinnassa tai talebanien taistelevan piirikuntien hallinnasta. Hallinto-oikeus katsoo, että valittajien kotialueella on käynnissä sisäinen aseellinen selkkaus. Aseellisen selkkauksen kesto ja siinä esiintyvän mielivaltaisen väkivallan määrä huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on merkittäviä perusteita uskoa, että valittajat olisivat vakavan haitan vaarassa kotialueellaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja näin ollen siis toissijaisen suojelun tarpeessa.

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksessään arvioinut, onko valittajilla ulkomaalaislain 88 e §:n mukainen sisäisen paon mahdollisuus. Hallinto-oikeus kumoaa Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaislain 88 e §:n mukaisen sisäisen paon edellytysten selvittämiseksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Klaus Järvinen ja Reetta Kannisto. Esittelijä Taina Niinivirta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että sen tekemä päätös saatetaan voimaan tai asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Maahanmuuttovirasto on esittänyt perusteluna vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään katsonut, että hakijoihin ei kohdistuisi kotimaassaan vainon vaaraa, eivätkä he siksi ole turvapaikan tarpeessa. Myös hallinto-oikeus on todennut, että hakijoilla ei ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuiksi kotimaassaan, eikä heille siksi voida antaa turvapaikkaa. Hallinto-oikeus on katsonut myös, etteivät hakijat ole esittäneet merkittäviä perusteita uskoa, että he joutuisivat kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut, että hakijat ovat vakavan haitan vaarassa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohta edellyttää, että kansainväliseen tai maan sisäiseen aseelliseen selkkaukseen liittyvä mielivaltainen väkivalta aiheuttaa kansainvälistä suojelua hakevalle henkilölle hänen kotimaassaan vakavan ja henkilökohtaisen vaaran. Kyseessä olevalla lainkohdalla on saatettu kansallisesti voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (niin sanottu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 15 artiklan c alakohta. Määritelmädirektiivin 35. perustelukappaleen mukaan vaarat, joille jonkin maan väestö tai väestön osa on yleisesti alttiina, eivät tavallisesti itsessään aiheuta henkilökohtaista uhkaa, joka täyttäisi vakavan haitan edellytykset.

Unionin tuomioistuin on määrittänyt edellä mainitun säännöksen sisältöä muun muassa asiassa C-465/07 (niin sanottu Elgafaji-ratkaisu) antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin totesi määritelmädirektiivin perusteluihin vedoten, että pelkkä tietyn maan yleiseen tilanteeseen liittyvän vaaran objektiivinen toteaminen ei lähtökohtaisesti riitä osoittamaan toteen, että toissijaisen suojelun edellytykset täyttyvät tietyn henkilön osalta. Vakavan haitan vaara voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan.

Toissijaisen suojelun myöntämiseen ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella ei siis riitä se, että jollakin alueella turvallisuustilanne on huono tai että siellä vallitsee aseellinen selkkaus, vaan aseelliseen selkkaukseen tulee liittyä mielivaltaista väkivaltaa, joka aiheuttaa henkilölle vakavan ja henkilökohtaisen vaaran. Elgafaji-ratkaisun perusteella tällainen vaara voi vain poikkeuksellisissa tilanteissa koskea henkilöä pelkästään sen vuoksi, että hän oleskelee tietyllä alueella. Unionin tuomioistuin katsoi samassa ratkaisussa myös, että mitä paremmin hakija pystyy näyttämään toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua.

Hakijat ovat kertoneet olevansa kotoisin Afganistanin Uruzganin maakunnasta. Maahanmuuttovirasto on arvioinut hakijoiden kotialueella vallitsevan mielivaltaisen väkivallan astetta suhteessa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohtaan ja sitä koskevaan Elgafaji-ratkaisuun.

Uruzganin maakunnassa vakavimmat levottomuudet ovat keskittyneet Kandaharin rajalla sijaitseviin Dehrawudin ja Tirin Kotin piirikuntiin. Ghaznin rajalla sijaitsevassa Khas Uruzganin piirikunnassa esiintyy hazaroiden ja pashtujen välisiä yhteenottoja. (Afghanistan Analysts Network 2015. Trouble in Khas Uruzgan: Insults, Assaults, a Siege and an Airlift. 2.9.2015; BBC 2016 - Afghan forces battle Taliban in Uruzgan. 8.9.2016 ja European Asylum Support Office 2016. EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, marraskuu 2016.) Taliban on alueella vaikutusvaltainen, ja liikkeen uskotaan hallinneen Charchinon (toiselta nimeltään Shahidi Hassas) piirikuntaa kesäkuusta 2016 lähtien. Talibanin uskotaan lisäksi hallinneen pitkälti Dehrawudin piirikuntaa keväästä 2015 lähtien. Lopuissa Uruzganin piirikunnissa Taliban-liike kilpailee alueiden hallinnasta valtiollisten turvallisuusjoukkojen kanssa. Maakunnan pääkaupunki Tirin Kot on valtiollisten turvallisuusjoukkojen hallinnassa, mutta Taliban-liike on edelleen läsnä kaupungin reuna-alueilla. (Long War Journal (LWJ). Map of Taliban Controlled and Contested Districts in Afghanistan. 24.10.2016.)

Talibanin maaliskuussa 2016 käynnistämä hyökkäys ja siitä seuranneet viikon kestäneet kiivaat taistelut ajoivat suuren määrän asukkaita (noin 1 500 perhettä) siirtymään maan sisäisesti Dehrawudin piirikunnassa Uruzganissa. Piirikuntaan johtavat tiet olivat kuukausien ajan suljettuna taisteluiden takia, mikä esti asukkaiden pääsyn terveydenhuollon ja muiden palveluiden piiriin maakunnan pääkaupungissa Tirin Kotissa. (United Nations Assistance Mission in Afghanistan. Afghanistan, Midyear Report 2016. Protection of Civilians in Armed Conflict. Heinäkuu 2016.) Uruzganin turvallisuustilanne heikkeni edelleen syksyllä 2016, kun Taliban valtasi maakunnan pääkaupungin Tirin Kotin. Tirin Kotista Kandahariin johtava valtatie oli Talibanin hallinnassa ja suljettuna liikenteeltä 40 päivän ajan. (Tolo News. Kandahar-Uruzgan Highway Reopened after 40 Days. 16.11.2016.) Tirin Kotista lähti vuoden 2016 aikana 26.12.2016 mennessä eniten sisäisesti siirtymään joutuneita koko maassa Kunduzin ja Farahin maakuntien jälkeen (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. Afghanistan: Conflict Induced Displacements (as of 08 January 2017) Actual Displacements between 1 January 2016 and 26 December 2016). Uruzganissa kansainvälisten ja Afganistanin kansallisten joukkojen operaatioihin alueiden takaisinvaltaamiseksi Talibanilta kuului myös ilmaiskuja, jotka aiheuttivat siviiliuhreja. (UNAMA - United Nations Assistance Mission in Afghanistan. Press Release: UN Chief in Afghanistan Renews Calls for Parties to Protect Civilians - UNAMA Releases Civilian Casualty Data for Third Quarter 2016. 19.10.2016.)

Maahanmuuttovirasto katsoo, että vaikka Afganistanin eteläosassa sijaitsevan Uruzganin maakunnan turvallisuustilanne on sinänsä vaikea ja alueella voidaan katsoa vallitsevan aseellinen selkkaus, kyseessä ei kuitenkaan ole sellainen Elgafaji-ratkaisussa tarkoitettu poikkeuksellinen tilanne, jossa kuka tahansa olisi vaarassa yksinomaan alueella oleskelemisen vuoksi. Näin ollen toissijaisen suojelun myöntäminen ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella edellyttää hakijan näyttävän toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään esittänyt, mitä edellä tarkoitetun kaltaisia seikkoja se katsoo hakijoiden tapauksessa olevan, vaan se on vedonnut lähinnä Afganistanin yleiseen turvallisuustilanteeseen. Maahanmuuttovirasto katsoo kaikki asiassa esitetty selvitys huomioiden, että hakijat eivät ole kyenneet esittämään sellaisia henkilökohtaisia olosuhteitaan koskevia seikkoja, joiden perusteella heidän voitaisiin katsoa olevan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun vakavan haitan vaarassa.

Valituslupahakemuksen kohteena olevassa tapauksessa keskeisenä kysymyksenä on ensinnäkin, voidaanko Afganistanin Uruzganin maakunnassa vallitsevaa tilannetta pitää sellaisena Elgafaji-ratkaisussa tarkoitettuna poikkeuksellisena tilanteena, jossa on merkittäviä perusteita uskoa, että vakavan haitan vaara koskee ketä tahansa henkilöä pelkästään sen takia, että hän oleskelee alueella. Toinen keskeinen kysymys on, jos tällaista tilannetta ei katsota olevan alueella, ovatko hakijat kyenneet esittämään sellaisia henkilökohtaisia olosuhteitaan koskevia seikkoja, joiden perusteella heidän voitaisiin katsoa olevan henkilökohtaisen vakavan haitan vaarassa.

Maahanmuuttovirasto katsoo, että valituksenalaisessa asiassa tarvitaan korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta siitä, vallitseeko kyseisellä alueella sellainen poikkeuksellinen tilanne, jossa pelkkä oleskelu alueella aiheuttaa henkilölle edellä todetun kaltaisen vakavan haitan vaaran. Maahanmuuttovirasto pyytää korkeinta hallinto-oikeutta lisäksi tarvittaessa arvioimaan, mitkä seikat tässä tapauksessa ovat sellaisia edellä viitattuja hakijoiden henkilökohtaisille olosuhteille ominaisia seikkoja, joiden perusteella ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdan edellytys täyttyy silloin, kun kyseessä ei ole edellä tarkoitettu poikkeuksellinen tilanne.

Hakijat ovat antaneet selityksen ja esittäneet siinä muun ohella seuraavaa:

Uruzganin maakuntaa pidetään tällä hetkellä yhtenä Afganistanin räjähdysherkimmistä maakunnista. Siellä operoi aseistettuja kapinallisryhmiä ja sattuu usein kuolemaan johtavia iskuja, joiden uhreina on ollut myös siviilejä. Tienvarsipommit ja erilaiset siviileihin kohdistuvat iskut ovat yleisiä. (European Asylum Support Office 2016. EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, marraskuu 2016.) Taliban on ollut Uruzganissa vahvasti läsnä koko ajan. Sen on uutisoitu tiukentaneen otettaan maakunnassa lokakuussa 2016. Uruzganin maakunnan kuvernöörin kirjoitetaan vedonneen suoraan Australiaan, jotta he saisivat apua taistelussa Talibania vastaan. (ABC. Australia asked to send helicopters and 150 troops back to Afghanistan.) Tuhansia perheitä on joutunut jättämään maakunnassa kotinsa (Afghanistan Times 30.9.2016. Fight in Uruzgan leaves thousands internally displaced).

Kun Taliban on vallassa, kukaan ei ole alueella turvassa. Afganistanin joukkojen ja talibanien väliset taistelut ovat jatkuneet jo vuosia. Siviilit ovat taisteluiden välissä, jolloin heidän henkeään ja turvallisuuttaan uhkaavat sekä Afganistanin valtion joukot että talibanit. Turvallisuustilannetta on pidettävä tällä hetkellä niin huonona, että se täyttää unionin tuomioistuimen Elgafaji-ratkaisussa asetetun edellytyksen, ettei hakijoiden tarvitse esittää selvitystä siitä, että vaara koskisi erityisesti heitä heidän henkilökohtaisille olosuhteilleen ominaisten seikkojen takia. Hakijat ovat kuitenkin halunneet tuoda esille sen, että he ovat hazaroita, kun valtaosa alueella asuvista on pashtuja.

Asiassa on otettava huomioon, että hakijoiden perheeseen kuuluu 3-vuotias lapsi. Lapsen edun ja hänen kehityksensä ja terveytensä mukaista ei ole, että hänet lähetetään yhdessä vanhempiensa kanssa alueelle, jossa käytännössä käydään tällä hetkellä sotaa.

Maahanmuuttovirastolle on annettu tiedoksi hakijoiden selitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Maahanmuuttovirasto on tutkinut hakijoiden kansainvälisen suojelun tarpeen suhteessa heidän kotialueekseen katsottuun Uruzganin maakuntaan. Koska edellytykset turvapaikan antamiselle eivät ole täyttyneet eikä hallinto-oikeuden päätöksestä ole tältä osin valitettu, asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko asiassa esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hakijat palautetaan kotimaahansa, he joutuisivat kotialueellaan todelliseen vaaraan kärsiä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Asiassa ei ole korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko heillä ulkomaalaislain 88 e §:ssä säädetty sisäisen paon mahdollisuus.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

2.1. Säännökset esitöineen

Suomen perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artikla koskee suojaa palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa.

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 13.12.2011 antaneet direktiivin 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi). Direktiivin 2 artiklan f alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan "henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua", kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, ja --- joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan.

Direktiivin 15 artiklan mukaan vakavalla haitalla tarkoitetaan seuraavaa:

(– –)

c) siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä.

Direktiivin 35. perustelukappaleen mukaan vaarat, joille jonkin maan väestö tai väestön osa on yleisesti alttiina, eivät tavallisesti itsessään aiheuta henkilökohtaista uhkaa, joka täyttäisi vakavan haitan edellytykset

Uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi 2011/95/EU on pantu kansallisesti täytäntöön lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (422/2014). Mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 9/2014 vp) todetaan muun ohella, että tavoitteena on saattaa kansallinen lainsäädäntö vastaamaan määritelmädirektiiviä ja että valtaosa uudelleenlaadittuun määritelmädirektiiviin tehdyistä muutoksista ei aiheuta Suomessa lainmuutostarvetta.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 166/2007 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan ulkomaalaislain 88 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Pykälää ehdotetaan täsmennettäväksi vastaamaan direktiivin 15 artiklan c kohtaa. Toissijaista suojelua myönnettäisiin ulkomaalaiselle, joka pystyy esittämään perusteita henkilökohtaiselle ja vakavalle vaaralle, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä. Kansainvälisellä tai maan sisäisellä aseellisella selkkauksella ei tarkoiteta ainoastaan humanitaariseen oikeuteen liittyvissä Geneven sopimuksissa vuodelta 1949 ja niiden lisäpöytäkirjoissa vuodelta 1977 määriteltyjä aseellisia selkkauksia, vaan sillä voidaan tarkoittaa myös muuta aseellista väkivaltaa tai levottomuutta."

Ulkomaalaislain 88 c §:n mukaan vainoa harjoittavia tai vakavaa haittaa aiheuttavia toimijoita voivat olla:

1) valtio;

2) valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt; taikka

3) muut kuin valtiolliset toimijat, jos voidaan osoittaa, että 88 d §:n mukaiset suojelun tarjoajat ovat kykenemättömiä tai haluttomia tarjoamaan suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan.

Ulkomaalaislain 88 d §:n mukaan suojelun tarjoaja voi olla sellainen valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävä kansainvälinen järjestö, joka on halukas ja kykenevä tarjoamaan suojelua. Suojelun on oltava tehokasta ja luonteeltaan pysyvää.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

2.2. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on käsitellyt Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta johtuvia vaatimuksia ulkomaalaisen maasta poistamista koskevalle harkinnalle muun ohella useissa somalialaisia, afganistanilaisia ja irakilaisia henkilöitä koskevissa ratkaisuissaan.

Ihmisoikeustuomioistuimen asiassa Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta 28.6.2011 antama tuomio koski somalialaisten rikoksiin syyllistyneiden henkilöiden poistamista Somaliaan. Tuomioistuin totesi, että maassa vallitseva humanitaarinen kriisi oli etupäässä välitöntä tai välillistä seurausta konfliktin osapuolten toiminnasta. Somaliassa kaikki konfliktin osapuolet käyttivät mielivaltaisia sodankäynnin menetelmiä tiiviisti asutetuilla kaupunkialueilla siviilien turvallisuudesta piittaamatta, mikä oli johtanut laajaan sisäiseen siirtymiseen sekä sosiaalisten, poliittisten ja taloudellisten rakenteiden sortumiseen. Tilannetta Somaliassa oli lisäksi kiihdyttänyt se seikka, ettei al-Shabaab sallinut kansainvälisten avustusjärjestöjen toimintaa valtaamillaan alueilla siitä riippumatta, että kolmasosasta puoleen väestöstä eli äärimmäisessä köyhyydessä (kohta 282).

Ihmisoikeustuomioistuin on useissa Afganistania koskevissa ratkaisuissaan katsonut, ettei henkilön palautus Kabuliin ole aiheuttanut ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta. Asiassa S.H.H. v. Yhdistynyt kuningaskunta 29.1.2013 oli kysymys Afganistanissa pysyvästi loukkaantuneen henkilön palauttamisesta Kabuliin. Tuomioistuin totesi, että tapausta tuli lähestyä ihmisoikeustuomioistuimen asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta 27.5.2008 eikä asiassa Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta omaksutun lähestymistavan kautta. Verrattuna jälkimmäiseen Somaliaa koskevaan tapaukseen Afganistanissa on toimiva keskushallinto ja infrastruktuuri ja erityisesti Kabul on pysynyt valtion kontrollissa. Vaikka UNHCR oli havainnoinut, että humanitaariset olosuhteet olivat tietyillä Afganistanin alueilla jatkuvan epävarmuuden vuoksi heikentyneet, kansainvälisillä avustusjärjestöillä oli maassa huomattava läsnäolo (kohdat 91-93). Tuomioistuin katsoi, ettei ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa ollut rikottu (äänestys 4-3).

Asiassa A.M. v. Alankomaat 5.7.2016 oli kysymys afganistanilaisen hazarataustaisen henkilön palauttamisesta kotialueelleen Kabuliin. Ihmisoikeustuomioistuin on koonnut tuomiossaan muun ohella hazarataustaisia henkilöitä ja Afganistania, erityisesti Kabulia, koskevaa maatietoa (kohdat 38-53). Tuomioistuin katsoi, ettei selvitys osoittanut, että henkilön asema palautettuna olisi huonompi kuin muiden jo Afganistanissa elävien hazaroiden asema. Vaikka tuomioistuin katsoi, että hazaroiden yleinen asema Afganistanissa saattaa olla kaukana täydellisestä, se ei ole niin raastava, että henkilön palauttaminen pelkän hazara-etnisyyden vuoksi johtaisi 3 artiklan loukkaukseen (kohta 86). Afganistanin yleisen turvallisuustilanteen arvioinnin osalta tuomioistuin viittasi asiassa H. ja B. v. Yhdistynyt kuningaskunta 9.4.2013 antamaansa tuomioon ja katsoi, ettei ajantasainenkaan selvitys osoittanut, että henkilön palautus Afganistaniin rikkoisi 3 artiklaa pelkästään maan yleisen turvallisuustilanteen johdosta (kohta 87). Tuomiossa mainitussa asiassa H. ja B. v. Yhdistynyt kuningaskunta oli kysymys Wardakin ja Kunarin maakunnista tulevien Talebanin uhkaan vedonneiden henkilöiden mahdollisuudesta sisäiseen pakoon Kabuliin.

Ihmisoikeustuomioistuimen 23.8.2016 antamassa tuomiossa J.K. ym. v. Ruotsi oli kysymys Bagdadista kotoisin olevan irakilaismiehen ja hänen perheensä palauttamista Irakiin sekä sisäisen paon mahdollisuudesta. Ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan kuvannut ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta johtuvat vaatimukset ulkomaalaisen maasta poistamista koskevalle harkinnalle (kohdat 77-105) sekä koonnut yhtäältä Irakin yleistä turvallisuustilannetta, Irakin turvallisuusviranomaisten toimintakykyä ja sisäisen paon mahdollisuutta koskevaa maatietoa sekä toisaalta ulkomaisten joukkojen kanssa yhteistyötä tehneiden henkilöiden olosuhteita koskevaa maatietoa (kohdat 31-46). Korkein hallinto-oikeus viittaa tuomion osalta siitä vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:194 lausumaansa.

Unionin tuomioistuin on määritellyt kysymyksenasettelun kannalta merkittävien säännösten sisältöä asioissa Elgafaji (C-465/07) ja Diakité (C-285/12). Asia Elgafaji (C-465/07) koskee muun ohella 21.12.2013 asti voimassa olleen kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (niin kutsuttu aiempi määritelmädirektiivi) 15 artiklan c alakohdan säännöstä, joka vastaa sisällöltään uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2011/95/EU 15 artiklan c alakohtaa. Unionin tuomioistuin on muun ohella lausunut, että aiemman määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohtaa, kun sitä luetaan yhdessä saman direktiivin 2 artiklan e alakohdan kanssa, on tulkittava siten, että

- jotta kyseessä on toissijaista suojelua hakevan henkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, ei ole tarpeen, että kyseinen henkilö esittää näytön siitä, että vaara koskee erityisesti häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia

- tällaisen vaaran olemassaolo voidaan poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste, jota arvioivat toimivaltaiset kansalliset viranomaiset, joiden käsiteltäväksi on saatettu toissijaista suojelua koskeva hakemus, tai jäsenvaltion tuomioistuimet, joiden käsiteltäväksi on saatettu tällaisen hakemuksen hylkääminen, saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan (kohta 43).

Asiassa Diakité (C-285/12) unionin tuomioistuin on muistuttanut, että maan sisäisen aseellisen selkkauksen olemassaolo voi johtaa toissijaisen suojelun myöntämiseen vain siltä osin kuin valtion vakinaisten asevoimien ja yhden tai usean aseistetun ryhmän välisten tai kahden tai usean aseistetun ryhmän välisten yhteenottojen on poikkeuksellisesti katsottava aiheuttavan aiemman määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua toissijaisen suojelun hakijan henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa, koska yhteenotoille tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan (kohta 30). Tuomion mukaan direktiivin 15 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että tätä säännöstä sovellettaessa on katsottava, että kyse on maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta silloin, kun valtion vakinaiset asevoimat ottavat yhteen yhden tai usean aseistetun ryhmän kanssa tai kun kyse on kahden tai usean aseistetun ryhmän välisistä yhteenotoista, eikä ole tarpeen, että tällaista selkkausta voitaisiin pitää kansainvälisessä humanitaarisessa oikeudessa tarkoitettuna kansainvälistä luonnetta vailla olevana aseellisena selkkauksena, eikä aseellisten yhteenottojen intensiivisyyttä, kyseessä olevien aseellisten joukkojen järjestäytymistasoa tai selkkauksen kestoa ole arvioitava erillään kyseessä olevalla alueella vallitsevan väkivallan asteen arvioinnista (kohta 35).

3. Hakijoiden henkilökohtaisista olosuhteista saatu selvitys

Hakijat ovat Uruzganin maakunnasta Khas Uruzganin piirikunnasta Nurzin kylästä kotoisin olevia Afganistanin kansalaisia. Mies on syntynyt vuonna 1992, nainen vuonna 1997 ja lapsi vuonna 2013. Nainen on asunut lapsuudessaan myös Iranissa. He ovat uskonnoltaan shiiamuslimeita ja etniseltä taustaltaan hazaroita sekä puhuvat äidinkielenään daria. Miehen perheellä on ollut Uruzganissa maatila, minkä lisäksi mies on harjoittanut rakennustöitä. Nainen on tehnyt kampaajan ja meikkaajan töitä, minkä lisäksi hän on kertonut opettaneensa kylän lapsia, kuten hänen opettajana toiminut isänsäkin oli häntä ennen tehnyt. Hakijat ovat turvapaikkaperusteena kertoneet, että heitä on naisen harjoittaman opetustyön johdosta uhkailtu siten, että sekä talebanit että moskeijan imaami ovat vaatineet naista lopettamaan opettamisen. Nainen on kertonut joutuneensa opetustyönsä vuoksi pahoinpidellyksi ja raiskatuksi. Hakijat ovat kertoneet myös ongelmista, jotka ovat johtuneet siitä, että miestä on epäily alueen komentajan kotona tapahtuneen räjähdyksen aiheuttajaksi. Lisäksi hakijat ovat vedonneet kansainvälisen suojelun perusteena pelkoonsa joutua talebanien oikeudenloukkausten kohteeksi hazarataustansa vuoksi sekä kotialueensa huonoon turvallisuustilanteeseen.

4. Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei yksiselitteisesti ilmene, onko se katsonut ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleen ja momentin 3 kohdan edellytysten täyttyneen asiassa pelkästään Uruzganin maakunnan turvallisuutta koskevan arvioinnin perusteella, vai onko se antanut merkitystä myös päätöksessä selostetuille hakijoiden henkilökohtaisille olosuhteille.

Korkein hallinto-oikeus on esimerkiksi vuosikirjaratkaisuissaan KHO 2016:193, KHO 2016:194 ja KHO 2016:220 lausunut ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdan soveltamisesta unionin tuomioistuimen asioissa Elgafaji (C-465/07) ja Diakité (C-285/12) antamista tuomioista ilmenevät tulkintaohjeet huomioon ottaen. Toissijaisen suojelun edellytysten voidaan katsoa lainkohdan nojalla täyttyvän ensinnäkin, jos tarkasteltavalla alueella vallitsevan mielivaltaisen väkivallan aste on saavuttanut niin korkean tason, että hakija sinne palautettuna siviilihenkilönä joutuisi jo pelkästään alueella oleskelun vuoksi kohdassa tarkoitettuun todelliseen vaaraan. Sen sijaan jos näin ei ole, toissijaisen suojelun myöntämisen edellytyksiä harkittaessa on otettava huomioon alueen yleiseen turvallisuustilanteeseen liittyvien kollektiivisten seikkojen lisäksi hakijan henkilökohtaiset olosuhteet. Mitä paremmin hakija pystyy näyttämään toteen, että ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteilleen ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että väkivallan astetta Afganistanin tietyllä alueella arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella siellä esiintyvän väkivallan ilmenemismuodot ja voimakkuus, konfliktin luonne ja osapuolet, siviilikuolemien ja -loukkaantumisten määrä, alueelta sisäisesti siirtymään joutuneiden määrä, konfliktin maantieteellinen vaikutusalue sekä alueella asuvien päivittäisen elämän olosuhteet. On erityisesti huomattava, että oleskeluluvan myöntämistä toissijaisen suojelun perusteella harkittaessa väkivallan astetta arvioidaan alueen paikallisväestön olosuhteiden kannalta.

Afganistania koskevasta maatiedosta voidaan yleisellä tasolla päätellä, että konfliktissa esiintyy huomattavaa alueellista ja ajallista vaihtelua. Vaikka välikohtaukset ovat eniten keskittyneet maan etelä-, kaakkois- ja itäosiin, myös muualla maassa esiintyy aseellisia selkkauksia. Konfliktin merkittävin valtion ulkopuolinen toimija on pääosin pataaneista (pashtuista) koostuvan Taliban-liike, joka suorittaa eri puolilla Afganistania hyökkäyksiä pyrkien lisäämään alueilla vaikutusvaltaansa. Hyökkäykset kohdistuvat suurelta osin kansallisia turvallisuusjoukkoja ja kansainvälisiä toimijoita vastaan, eikä niitä voida pitää koko siviiliväestöön nähden täysin mielivaltaisina ja sattumanvaraisina. Pääosin kysymys on maataisteluista, mutta kansainvälisten joukkojen tukemien Afganistanin kansallisten joukkojen suorittamiin vastaoperaatioihin kuuluu myös ilmaiskuja, jotka aiheuttavat siviiliuhreja. Konfliktin luonteeseen kuuluu, että alueiden palatessa valtion viranomaisten hallintaan tilanne yksittäisellä alueella saattaa rauhoittua. Vuoden 2017 huhtikuun lopussa Taliban on ilmoittanut aloittavansa taas vuosittaisen keväthyökkäyksensä (BBC: Afghan Taliban announce spring offensive. 28.4.2017).

Hakijoiden kotialueen turvallisuustilanteen osalta korkein hallinto-oikeus ottaa huomioon Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä esitetyn sekä Maahanmuuttoviraston korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämän maatietouden ja lisää, että Uruzganin arviolta noin 300 00–400 000 asukkaasta arviolta noin 10 prosenttia on hazaroita enemmistön ollessa pataaneja. EASO on tilastoinut maakunnassa 1.9.2015–31.5.2016 yhteensä 412 turvallisuusvälikohtausta, joista 36 oli yksittäisiin henkilöihin kohdistuneita väkivallantekoja, 302 aseellisia yhteenottoja ja ilmaiskuja sekä 55 räjähdyksiä. Turvallisuusvälikohtauksista 122 tilastoitiin maakunnan pääkaupungin käsittävässä Tirin Kotin piirikunnassa ja 57 Khas Uruzganin piirikunnassa, mutta esimerkiksi kahdessa muussa piirikunnassa tilastoitiin vain yksi välikohtaus kummassakin. Maakunnasta joutui vuonna 2016 siirtymään konfliktin takia maan sisäisesti 26.12.2016 mennessä 73 683 ihmistä, joista Tirin Kotista siirtyneitä oli 46 836 ja Khas Uruzganista 1 134. Maakuntien pääkaupungeista sisäisesti siirtyneiden määriä vertailtaessa Tirin Kotista siirtyneiden määrä oli Kunduzin ja Farahin maakuntien jälkeen suurin koko maassa. Alkuvuonna 2017 Uruzganin maakunnassa ja eräissä sen naapurimaakunnissa on edelleen tilastoitu sisäisesti siirtyneitä. (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Afghanistan: Population Estimate for 2015, 26 August 2015; UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Afghanistan: Conflict Induced Displacements (as of 08 January 2017). Actual Displacements between 1 January 2016 and 26 December 2016; EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, marraskuu 2016 ja UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Afghanistan: Conflict Induced Displacements - Snapshot (as of 19 March 2017), 19 March 2017.)

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että paikallisten aseellisten selkkausten taso saavuttaa Afganistanin nykyisessä konfliktissa intensiivisimmillään tiettynä ajanjaksona tietyllä alueella niin korkean asteen, että mielivaltaisen väkivallan on katsottava aiheuttavan kenelle tahansa alueella oleskelevalle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa ja uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohdassa tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Hakijat ovat kotoisin Uruzganin maakunnasta Khas Uruzganin piirikunnasta. Toissijaisen suojelun edellytysten täyttymistä on edellä selostetun maatiedon perustella tässä tapauksessa perusteltua arvioida ottamalla huomioon yksittäistä piirikuntaa laajempaa aluetta koskeva maatieto. Aseellisen selkkauksen laatu ja luonne huomioon ottaen edellä mainitun asteen ei voida katsoa ylittyvän koko Uruzganin maakunnassa, joten toissijaisen suojelun edellytysten täyttymistä on arvioitava hakijoiden henkilökohtaisten olosuhteiden kannalta. Turvallisuustilanne on maakunnassa hakijoiden täsmällisempi kotialue mukaan luettuna kuitenkin siten epävakaa, ettei hakijoiden henkilökohtaisille olosuhteille ole tarpeen antaa asiassa korostunutta merkitystä.

B on tehnyt opetustyötä ja hakijat ovat kertoneet hänen toimintaansa liittyvistä oikeudenloukkauksista. Heillä on huolettavanaan pieni lapsi. Myös hakijoiden etnisellä alkuperällä on asiaa arvioitaessa merkitystä, vaikka heidän ei voidakaan katsoa olevan asiassa esitetty maatieto sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen yksinomaan hazarataustansa vuoksi talebanien erityisen mielenkiinnon kohteena. Kun otetaan huomioon hakijoiden kotialuetta koskeva ajantasainen maatieto ja hakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet, asiassa on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakijat olisivat Afganistaniin palautettuina kotialueellaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa tarkoitetussa todellisessa vaarassa kärsiä 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Maatiedon perusteella hakijoiden kotialueella ei ole saatavilla vaaraan tehokasta ja luonteeltaan pysyvää suojelua. Näillä perusteilla hallinto-oikeus on voinut kumota Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttaa asian sille ulkomaalaislain 88 e §:n mukaisen sisäisen paon edellytysten selvittämiseksi. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

A oli vuonna 1992 syntynyt mies, joka oli etniseltä taustaltaan hazara ja uskonnoltaan shiiamuslimi. Hän oli kotoisin Afganistanista alueelta, jossa hän ei ajantasaisen maatietouden perusteella ollut kansainvälisen suojelun tarpeessa. Korkein hallinto-oikeus ei myöntänyt A:lle valituslupaa. Sen sijaan asiassa tuli Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaista, oliko asiassa esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että Kabulin ja A:n kotialueen välisellä matkareitillä vallitsevan aseellisen selkkauksen mielivaltaisen väkivallan aste oli saavuttanut niin korkean tason, että A joutuisi Kabulista kotialueelleen palatessaan todelliseen vaaraan kärsiä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa ja 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa.

Harkittaessa toissijaisen suojelun myöntämisen edellytyksiä oli otettava huomioon, että maahan palautettaessa A:n tuli käytännössä päästä Kabulista kotialueelleen turvallisesti. Kun toissijaisen suojelun tarpeen arviointi perustuu hakijan kertaalleen suoritettavan matkareitin eikä hänen kotialueensa turvallisuustilanteeseen, korostuu hakijan henkilökohtaisten olosuhteiden merkitys.

Ajantasaisen maatiedon perusteella siviileihin kohdistui Afganistanin maanteillä uhkia ja myös maantieyhteyksiin Kabulista A:n kotialueelle liittyi riskitekijöitä. Toisaalta vaihtoehtoisia matkareittejä oli useita lentomahdollisuuden hyödyntäminen mukaan luettuna. Maatiedon perusteella A:n kaltaisten henkilöiden, joilla oli siteitä maakuntaan ja jotka tunsivat alueen, voitiin yleensä katsoa voivan matkustaa alueella ilman välikohtauksia. Kabulin ja A:n kotialueen välisiä vaihtoehtoisia reittejä voitiin esitetty maatieto ja A:n henkilökohtaiset olosuhteet huomioon ottaen pitää A:lle siten turvallisina, ettei asiassa ollut esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan Afganistaniin, hän joutuisi kotialueelleen matkustaessaan todelliseen vaaraan kärsiä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa ja 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Asiaa ei ollut syytä arvioida toisin sillä perusteella, että reittivaihtoehtoihin saattoi sisältyä matkan pituuteen ja reitin vaikeakulkuisuuteen liittyviä toteuttamisvaikeuksia. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja Maahanmuuttoviraston päätös saatettiin voimaan.

Suomen perustuslaki 9 § 4 momentti

Euroopan unionin perusoikeuskirja 19 artikla 2 kohta

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 15 artikla c alakohta

Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio C-465/07, Elgafaji

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.7.2016 A.M. v. Alankomaat

Ulkomaalaislaki 88 § 1 momentti 3 kohta ja 147 §

vrt KHO 2011:25

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 28.12.2016 nro 16/1046/72

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttoviraston päätös

Maahanmuuttovirasto on 13.7.2016 hylännyt Afganistanin kansalaisen A:n, (jäljempänä myös hakija) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää hänet Afganistaniin.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään kansainvälisen suojelun osalta muun ohella seuraavasti:

Tosiseikat

Hakija on kertonut olevansa Afganistanin kansalainen, etniseltä taustaltasi hazara ja uskonnoltaan shiiamuslimi. Hän on kotoisin Ghaznin läänin Jaghorin piirikunnasta. Hakija on kertonut henkilöllisyydestään ja taustastaan johdonmukaisesti. Maahanmuuttovirasto hyväksyy tosiseikkana hakijan kertomuksen kansalaisuudestaan ja taustastaan ja tutkii turvapaikkahakemuksen suhteessa Afganistanin Ghaznin Jaghoriin.

Hakija pelkää talebaneja kotimaassaan, koska on hazara. Hän on asunut Iranissa 1,5 vuotta ja elättänyt itsensä rakennusalan töitä tekemällä. Hakija karkotettiin Iranista, sillä hänellä ei ollut oleskelulupaa. Hakijan kotikaupunkiin Jaghoriin vievillä teillä oli talebaneja. Hakija joutui heidän kanssaan ongelmiin, koska hänellä ei ollut afganistanilaisia vaatteita. Hakijan piti seistä lumessa puoli tuntia, muta lopulta talebanit antoivat hänen jatkaa matkaansa. Hakija asui Afganistanissa 6-7 kuukautta, mutta huomasi, ettei siellä ole ihmisoikeuksia. Hän halusi ottaa myös perheensä mukaan, mutta heillä on maatila, minkä vuoksi he eivät halunneet lähteä. Hakija lähti Iraniin kuukaudeksi ja sen jälkeen Eurooppaan. Koska hakija on kertonut tapahtumista johdonmukaisesti ja riittävällä tarkkuudella, Maahanmuuttovirasto hyväksyy kertomuksen tapahtumista tosiseikkana.

Hakija pelkää joutuvansa oikeudenloukkausten kohteeksi talebanien taholta hazarataustansa vuoksi.

Etnisistä vähemmistöistä shiiauskoiset hazarat ovat kohdanneet yhteiskunnallista ja muuta syrjintää erityisesti pashtujen taholta, mutta vähemmistön asemassa on toisaalta tapahtunut merkittävää poliittista ja yhteiskunnallista edistystä. Vaikka yksittäiset väkivaltaisuudet hazaroita kohtaan ovat lisääntyneet viime aikoina, vähemmistön asema nykyhallinnossa on säilynyt vakaana. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-seekers from Afghanistan, 19.4.2016.)

Afganistanin konfliktissa esiintyy laajaa alueellista ja ajallista vaihtelua. Vuonna 2015 konflikti vaati yli 11 000 siviiliuhria haavoittuneet mukaan luettuna, mikä oli 4 prosenttia enemmän kuin vuonna 2014 ja suurin määrä sitten vuoden 2009. Siviilikuolemien määrä laski kuitenkin hieman edellisvuodesta. Suurin siviiliuhrien aiheuttaja oli maataistelujen lisääntyminen. Myös yksilöihin kohdistetut tappoiskut, itsemurhaiskut sekä räjähteiden ja raskaiden aseiden käyttö siviilien asuttamilla alueilla aiheuttivat siviiliuhreja. Enemmistö siviiliuhreista oli kapinallisten aiheuttamia. (United Nations Assistance Mission in Afghanistan February 2016. Afghanistan, Annual report 2015. Protection of Civilians in Armed Conflict. Helmikuu 2016.)

NATO-johtoinen Resolute Support -operaatio aloitti toimintansa Afganistanissa 1.1.2015. Operaation tehtävänä on tukea Afganistanin hallitusta saavuttamaan ja ylläpitämään turvallista toimintaympäristöä maan jälleenrakentamiseksi ja demokraattisten rakenteiden vahvistamiseksi sekä avustaa keskushallinnon vaikutusvallan laajentamisessa koko maahan. (Puolustusvoimat 2016. Afganistan (RS).) Konfliktin painopiste on keskittynyt Pakistanin rajalla sijaitseviin eteläisiin ja itäisiin maakuntiin (UNAMA 2016). Keskimäärin kaksi kolmasosaa YK:n tilastoimista välikohtauksista tapahtuu maan etelä-, kaakkois- ja itäosissa (United Nations Security Council 2016. The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security, 10.6.2016). Konfliktiperäinen turvattomuus on kuluneen vuoden aikana kasvanut huomattavasti maan koillisosassa (United Nations Assistance Mission in Afghanistan February 2016. Afghanistan, Annual report 2015. Protection of Civilians in Armed Conflict. Helmikuu 2016). Kapinalliset ovat kohdistaneet väkivaltaa muun muassa Afganistanin hallituksen ja kansainvälisten joukkojen tukijoita sekä journalisteja kohtaan (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-seekers from Afghanistan, 19.4.2016). Kun arvioidaan välikohtausten määrää, tyyppiä, intensiteettiä sekä niissä menehtyneiden siviilien määrää ja kulkuyhteyksiä rauhallisille alueille, on tilanne joillakin etelä-, kaakkois-, koillis- ja itäosien alueilla epävakaa ja paikalliselle väestölle turvaton.

Afganistanin oikeuslaitos on suhteellisen toimiva maan suurimmissa kaupunkikeskittymissä, missä maan hallitus on vahva. Maaseuduilla virallinen oikeuslaitos on heikko ja olematon, ja paikalliset kylän vanhimmat tai epämuodolliset shura-neuvostot käsittelevät sekä rikos- että riita-asioita. (Tahmindjis, Phillip, International Bar Association’s Human Rights Institute (IBAHRI) 2014. The Rule of Law, Democracy and the Legal Profession in the Afghan Context: Challenges and Opportunities. Tammikuu 2014 ja United States Institute of Peace 2011. Building Dispute Resolution Institutions in Southern Afghanistan. Lessons from The Liaison Office Justice Shuras in Helmand, Uruzgan and Nimruz.)

Afganistanissa maan sisäisesti siirtymään joutuneiden määrä nousi vuonna 2015 yli miljoonaan. Suurimpana syynä sisäiseen pakolaisuuteen on aseellinen konflikti. (United Nations High Commissioner for Refugees. Major Situations of Conflict-lnduced Displacement in the First Months of 2016, Summary Note for Afghanistan Protection Cluster. 24.2.2016.) Sotatoimet ovat vähentäneet väestön mahdollisuutta saada terveyspalvelulta joissakin osissa maata (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 2015. Humanitarian Needs Overview Afghanistan 2016. Marraskuu 2015).

Levottomimmat alueet Ghaznissa sijaitsevat Kabul–Kandahar-valtatien varrella ja niiden väestön keskuudessa esiintyy tukea kapinallistoiminnalle. Hazaroiden asuttamat alueet ovat pääsääntöisesti rauhallisimpia ja hazaraväestö vastustaa Talibania. (Landinfo 2013. Temanotat Afghanistan: Veisikkerhet for sivile, 18.4.2013.) Kabulin kaupungin ja Ghaznin kaupungin välillä on katsottu olevan kaksi vakiintunutta reittiä. Lisäksi Kabulin kaupungin ja Ghaznin maakunnan Jaghorin piirikunnan välillä on katsottu olevan kolme vaihtoehtoista kulkureittiä, muun muassa matkan Kabulista Jaghoriin on arvioitu kestävän yhdeksästä yhteentoista tuntiin kulkiessa Jaghatun ja Nawurin piirikuntien kautta. Huolimatta epävakaasta turvallisuustilanteesta, tuhansia autoja kulkee päivittäin Ghaznin ja Jaghorin välillä. Paikalliset asukkaat, joilla on siteitä maakuntaan ja jotka tuntevat alueen, voivat yleisesti matkustaa Ghaznin kaupungin ja hazaraenemmistöisten piirikuntien välillä ilman välikohtauksia. (Landinfo 2013. Temanotat Afghanistan: Veisikkerhet for sivile, 18.4.2013; Center för landinformation och landanalys inom migrations-området 2015; Afghanistan. Resväg mellan Kabul och Ghazni, 3.9.2015 ja Australia: Refugee Review Tribunal, 7 May 2015 (RRT Case No. 13137331, [2015] RRTA 277).)

Hakijaa ei ole hänen kertomansa yksittäisen tapauksen lisäksi uhkailtu, kiusattu tai painostettu hazarataustansa vuoksi. Hän on asunut Iranista paluunsa jälkeen kotikaupungissaan 6–7 kuukautta ongelmitta. Hakijan kotialueesta saadun maatiedon mukaan hazara-alueet ovat pääsääntöisesti rauhallisempia ja hazaraväestö vastustaa talebaneja. Edellä esitetyn perusteella Maahanmuuttovirasto ei hyväksy tosiseikkana sitä, että hakija olisi kotialueelleen palatessaan uhattuna hazarataustansa vuoksi talebanien taholta.

Maahanmuuttovirasto ei näin ollen hyväksy tosiseikkana sitä, että hakija olisi kotimaansa palatessaan vaarassa joutua vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi.

Oikeudellinen arvio

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta. Lisäksi edellytetään, että henkilö ei voi tai on pelkonsa vuoksi haluton turvautumaan kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa suojeluun.

Maahanmuuttovirasto ei ole edellä hyväksynyt tosiseikkana sitä, että hakija olisi vaarassa kotimaassaan. Hakijan pelko ei siten ole objektiivisesti perusteltua.

Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei hakijaan ole kohdistunut ulkomaalaislain 87 a §:ssä mainittuja vainoksi katsottavia tekoja, jotka johtuisivat lain 87 b §:ssä mainituista syistä, eikä hän ole esittänyt perusteita uskoa, että niitä voisi tapahtua myöskään jatkossa. Hakijan asiassa ei näin ollen ole lain 87 b §:n edellyttämää syy-yhteyttä vainoksi katsottavan teon ja ulkomaalaislain mukaisen syyn välillä. Edellä sanottu huomioon ottaen hakijan tapauksessa ei myöskään ole lain 88 c §:n tarkoittamia vainoa harjoittavia tahoja, eikä hän siten tarvitse lain 88 d §:n mukaisia suojelun tarjoajia.

Kaikkien laissa säädettyjen edellytysten tulisi täyttyä, jotta hakijalle voitaisiin myöntää turvapaikka. Koska mikään lain edellytyksistä ei täyty, Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei hakijalla ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 § 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislain 88 §:n mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n edellytykset eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautettaisiin kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Lisäksi edellytetään, että hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Maahanmuuttovirasto katsoo edellä esitetyin perustein, ettei asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakijaa uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Edellä esitetyn maatiedon perusteella vallitseva yleinen turvallisuustilanne hakijan kotialueella on siinä määrin vakaa, että edellytykset kansainvälisen suojelun myöntämiseksi mielivaltaisesta väkivallasta johtuvan vakavan vaaran tai huonon turvallisuustilanteen vuoksi alueen asukkaille eivät täyty. Hakijalla ei siten ole kotialueelleen palatessaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Valitus hallinto-oikeuteen

A on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja hänelle myönnetään kansainvälistä suojelua tai oleskelulupa muulla perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen turvapaikan osalta. Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen muilta osin ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on kotoisin Ghaznin maakunnasta Jaghurin piirikunnasta. Valittaja on etniseltä taustaltaan hazara, uskonnoltaan shiiamuslimi ja puhuu äidinkielenään daria.

Valittaja on turvapaikkapuhuttelussa kertonut asuneensa noin 5–6 vuotta sitten 1,5 vuoden ajan Iranissa. Valittaja on joutunut viranomaisten pidättämäksi Iranissa sen vuoksi, ettei hänellä ole ollut oleskelulupaa. Valittaja on ollut vangittuna 36 päivän ajan. Vankeutensa aikana häntä on pahoinpidelty ja kidutettu. Vapauduttuaan hänet on karkotettu takaisin Afganistaniin. Valittaja ei ole palannut kotialueelleen, vaan hän on äitinsä kehotuksesta palannut Pakistanin kautta takaisin Iraniin. Valittaja on asunut Iranissa 4,5 vuotta, minkä jälkeen hän on palannut vapaaehtoisesti takaisin Afganistaniin, koska oleskeluluvattomia afganistanilaisia pidätettiin ja pakotettiin lähtemään Syyriaan sotimaan. Matkalla Iranista Afganistaniin talebanit ovat pysäyttäneet valittajan ja muita samaan aikaan matkustaneita. Valittajalla on ollut päällään iranilaiset vaatteet, joita talebanit ovat pitäneet vääräuskoisten vaatteina. Tämän vuoksi valittaja on pakotettu seisomaan ilman vaatteita ja kenkiä lumessa. Valittaja on joutunut seisomaan lumessa noin puolen tunnin ajan, ennen kuin talebanit ovat päästäneet hänet jatkamaan matkaa. Valittaja on jatkanut matkaa Baba-kylään, jossa hän on oleskellut noin 6–7 kuukautta.

Valittaja on huomannut, etteivät ihmisoikeudet toteudu hänen kotialueellaan ja että hazaroita vainotaan. Tämän vuoksi hän on päättänyt lähteä kotialueeltaan. Valittaja on viettänyt ensin kuukauden Iranissa ja tämän jälkeen hän päättänyt lähteä Eurooppaan. Hänen perheensä on halunnut jäädä Afganistaniin.

Maatieto

Afganistanin turvallisuustilanne on pysynyt arvaamattomana siviilien kantaessa sen pahimmat vaikutukset. Konflikti vaikuttaa enenevässä määrin kaikkiin maan alueisiin ja sen luonne on jatkanut muuttumistaan. Kansainvälisten ISAF-joukkojen vetäytyminen vuonna 2014 on vaikuttanut iskujen lisääntymiseen. Siviiliuhrien kasvu vuonna 2015 keskittyi maan koillis- ja keskiosiin. Vuonna 2016 siviiliuhrien määrä on kasvanut nopeasti myös maan eteläosassa. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19.4.2016; UNAMA, Afghanistan: Annual Report 2015, Protection of Civilians in Armed Conflict, February 2016 ja UNAMA, Afghanistan - Midyear Report 2016, Protection of Civilians in Armed Conflict, July 2016.)

Etnisistä vähemmistöistä shiiauskoiset hazarat ovat kohdanneet yhteiskunnallista ja muuta syrjintää erityisesti pataanien taholta, mutta vähemmistön asemassa on toisaalta tapahtunut jonkin verran poliittista ja yhteiskunnallista edistystä talebanien hallinnon kukistuttua. Hazaroihin on kohdistunut kidnappauksia useissa eri maakunnissa, ja heihin kohdistuva häirintä on lisääntynyt talebanien ja muiden hallituksenvastaisten ryhmien taholta. (U.S. Department of State, 2015 Country Reports on Human Rights Practices - Afghanistan, 13 April 2016; U.S. Congressional Research Service, Afghanistan: Politics, Elections, and Government Performance, 12 January 2015 ja UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19.4.2016)

Ghaznin maakunnan turvallisuustilanne on epävakaa ja talebaneilla on vahva läsnäolo alueella. Hallituksenvastaiset joukot toimivat maakunnassa ja alueella tapahtuu säännöllisesti välikohtauksia. Maakunnassa on tehty useita turvallisuusoperaatioita, joilla on puhdistettu alueita hallituksenvastaisista joukoista. Turvallisuustilanne kuitenkin vaihtelee piirikunnittain. Hazaraenemmistöinen Jaghurin piirikunta on yksi maakunnan rauhallisimmista alueista. (EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, January 2016; EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, November 2016 ja Lifos: Fråga-svar: Afghanistan. Resväg mellan Kabul och Ghazni, 3.9.2015.)

Kabulin kaupungista Ghaznin kaupunkiin on kuljettava joko Wardakin maakunnan kautta Kabul–Kandahar-maantietä pitkin taikka kiertotietä Kabulista pohjoiseen Kabul–Pul Khomri-maantietä ja edelleen Bamiyan–Charikar-maantietä pitkin. Vaikka tuhansia afganistanilaisia matkustaa Kabul–Kandahar-tiellä päivittäin, on tiestä viime vuosina tullut kapinallisten väkivallan ja järjestäytyneen rikollisuuden keskus, ja esimerkiksi lokakuussa 2015 talebanit sulkivat koko tien, mikä johti hallituksen joukkojen ja talebanien välisiin taisteluihin tien läheisyydessä. Bamiyan–Charikar-maantie on perinteisesti ollut turvallisempi, mutta reitti on pidempi ja hankalampi. Bamiyan–Charikar-maantie on muuttunut turvattomaksi talebanien lisääntyneiden iskujen seurauksena ja Ghorbandin alueella tien on raportoitu olevan talebanien hallinnassa. Ghaznin kaupungista Jaghurin piirikuntaan kuljetaan kolmea vaihtoehtoista reittiä. Nawurin piirikunnan kautta menevä reitti on yleisimmin käytetty ja reitti on arvioitu turvalliseksi. Qarabaghin piirikunnan kautta kulkeva reitti on turvattomampi kuin Nawurin piirikunnan kautta kulkeva reitti. Muqurin piirikunnan kautta kulkevaa reittiä ei pidetä turvallisena talebanien läsnäolon vuoksi. (Lifos: Frågasvar: Afghanistan. Resväg mellan Kabul och Ghazni, 3.9.2015; EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, January 2016 ja EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, November 2016.)

UNHCR on huhtikuussa 2016 julkaissut viimeisimmät suuntaviivat afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden suojelun tarpeen osalta. UNHCR ei ole raportissa erikseen maininnut maakuntia, joissa maan sisäisestä aseellisesta konfliktista johtuvan mielivaltaisen väkivallan taso on sellainen, että kansainvälistä suojelua tulisi myöntää. UNHCR on raportissaan todennut, että ottaen huomioon, että Afganistanissa vallitsee edelleen maan sisäinen aseellinen konflikti, turvapaikanhakijat konfliktialueilta voivat heidän yksilölliset olosuhteensa huomioon ottaen olla määritelmädirektiivin 15 c artiklassa tarkoitella tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavan vakavan ja henkilökohtaisen vaaran, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta, vuoksi. UNHCR on edelleen todennut, että arvioitaessa edellä mainittua mielivaltaisesta väkivallasta johtuvaa vaaraa huomioon tulee ottaa siviiliuhrien ja välikohtausten määrä sekä vakavat kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkaukset, jotka aiheuttavat uhkaa hengelle tai fyysiselle koskemattomuudelle. UNHCR on lisäksi todennut, että Afganistanin osalta tulee erityisesti kiinnittää huomiota siihen, onko paikallinen väestö hallituksenvastaisten ryhmien vallassa, rekrytoivatko hallituksenvastaiset ryhmät pakolla uusia henkilöitä riveihinsä, ovatko väkivalta ja levottomuudet vaikuttaneet humanitaariseen tilanteeseen (ruuan saatavuus, köyhyys, elantomahdollisuudet), onko alueella korkea organisoidun rikollisuuden taso ja voivatko esimerkiksi paikalliset sotaherrat tai korruptoituneet virkamiehet toimia ilman rangaistuksen uhkaa, kohdistuuko alueella levottomuuksien vuoksi systemaattisia rajoituksia opetukseen ja terveyspalveluihin pääsyn suhteen ja kohdistuuko paikallisväestöön, erityisesti naisiin, systemaattisia rajoituksia liittyen heidän toimintaansa yhteiskunnassa. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-seekers from Afghanistan, 19.4.2016)

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja on hakenut kansainvälistä suojelua sen vuoksi, että hän on vaarassa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi kotialueellaan hazara-taustansa vuoksi.

Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt tosiseikkana valittajan kertomuksen kansalaisuudestaan ja taustastaan, ja on tutkinut valittajan hakemuksen suhteessa Ghaznin maakunnan Jaghurin piirikuntaan. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt tosiseikkana sitä, että valittaja olisi kotialueellaan hazara-taustansa vuoksi uhattuna talebanien taholta ja että valittaja olisi kotimaahansa palatessaan vaarassa joutua vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi.

Talebanit ovat kerran pysäyttäneet valittajan hänen ollessaan matkalla Iranista Afganistaniin. Kyse on kuitenkin ollut sattumanvaraisesta yksittäistapauksesta, jonka jälkeen valittaja on asunut kotialueellaan vielä 6–7 kuukautta joutumatta oikeudenloukkausten kohteeksi. Kun lisäksi otetaan huomioon, ettei valittajaan ole aikaisemmin kohdistettu uhkauksia tai oikeudenloukkauksia, on pidettävä epätodennäköisenä, että valittaja olisi Talebanin erityisen mielenkiinnon kohteena ja vaarassa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi kertomistaan syistä.

Ajantasaisesta maatiedosta ei ole saatavissa sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin todeta, että hazaroita yleisesti vainottaisiin valittajan hazaraenemmistöisellä kotiseudulla ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla alkuperänsä johdosta.

Edellä esitetyn perusteella valittaja ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan, eikä asiassa ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Valittajalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa tai myöntää oleskelulupaa 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdan perusteella.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että valittajan kotipaikan Jaghurin piirikunnan tilanne ei ole sellainen, että valittajaan kohdistuisi alueella vakavien oikeudenloukkausten vaara alueen yleisen turvallisuustilanteen vuoksi.

Ghaznin maakunnan turvallisuustilanne on epävakaa. Käytettävissä olevan maatiedon perusteella ei voida kuitenkaan katsoa, että koko maakunnan alueella vallitsisi maan sisäinen aseellinen selkkaus. Näin ei voida katsoa olevan myöskään maakunnan rauhallisimmissa, hazaraenemmistöisissä maakunnissa (oikeastaan piirikunnissa) kuten Jaghurissa, josta valittaja on kotoisin.

Kuitenkin paluu suhteellisen rauhalliseksi arvioidulle maakunnan alueelle, jollaisena valittajan kotipaikkaa Jaghurin piirikuntaa voidaan tällä hetkellä pitää, edellyttää myös sitä, että valittajalla tulee olla käytettävissään turvallinen ja käytännössä kohtuullisena pidettävä mahdollisuus matkustaa ja päästä tuolle alueelle.

Käytettävissä olevan ajantasaisen maatiedon perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei valittaja voi palata turvallisesti Ghaznin maakunnassa sijaitsevalle kotipaikkakunnalleen, koska kulkuyhteyttä Jaghurin piirikuntaan Kabulin ja Kandaharin välistä maantietä pitkin ei voida pitää turvallisena. Parwanin maakunnan kautta kulkeva kiertotie on pidempi ja hankalampi, ja se kulkee neljän maakunnan kautta. Lisäksi Bamiyan–Charikar-maantien turvallisuustilanteen on raportoitu heikentyneen. Hallinto-oikeus katsoo, ettei myöskään tätä reittiä voida pitää valittajan kannalta toteuttamiskelpoisena. Tämän vuoksi valittaja on vaarassa kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja näin ollen hän on siis toissijaisen suojelun tarpeessa. Maahanmuuttovirasto ei siten ole voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä valittajan hakemusta toissijaisen suojelun osalta.

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksessään arvioinut, onko valittajalla ulkomaalaislain 88 e §:n mukainen sisäisen paon mahdollisuus. Hallinto-oikeus kumoaa Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaislain 88 e §:n mukaisen sisäisen paon edellytysten selvittämiseksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Lea Alén ja Sofia Laaksonen. Esittelijä Jenni Hiltunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. A on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen ja hänelle myönnetään turvapaikka.

A on viitannut valituksensa perusteluina asiassa aiemmin esittämäänsä.

2. Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että sen tekemä päätös saatetaan voimaan tai asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Maahanmuuttovirasto on esittänyt perusteluna vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään katsonut, että hakijaan ei kohdistuisi kotimaassaan vainon vaaraa eikä hän siksi ole turvapaikan tarpeessa. Myös hallinto-oikeus on todennut, että hakijalla ei ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan eikä hänelle siksi voida antaa turvapaikkaa. Lisäksi hallinto-oikeus on katsonut, ettei hakija ole esittänyt merkittäviä perusteita uskoa, että hän joutuisi kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä ulkomaalaislain 88 § 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut, että hakija on vakavan haitan vaarassa ulkomaalaislain 88 § 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislain 88 § 1 momentin 3 kohta edellyttää, että mielivaltainen väkivalta aiheuttaa kansainvälistä suojelua hakevalle henkilölle hänen kotimaassaan vakavan ja henkilökohtaisen vaaran. Kyseisellä lainkohdalla on pantu kansallisesti täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (niin sanottu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 15 artiklan c alakohta. Määritelmädirektiivin 35 perustelukappaleen mukaan vaarat, joille jonkin maan väestö tai väestön osa on yleisesti alttiina, eivät tavallisesti itsessään aiheuta henkilökohtaista uhkaa, joka täyttäisi vakavan haitan edellytykset.

Unionin tuomioistuin on määrittänyt edellä mainitun säännöksen sisältöä muun muassa asiassa C-465/07 (niin sanottu Elgafaji-ratkaisu) antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin totesi määritelmädirektiivin perusteluihin vedoten, että pelkkä tietyn maan yleiseen tilanteeseen liittyvän vaaran objektiivinen toteaminen ei lähtökohtaisesti riitä osoittamaan toteen, että toissijaisen suojelun edellytykset täyttyvät tietyn henkilön osalta. Vakavan haitan vaara voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan.

Toissijaisen suojelun myöntämiseen ulkomaalaislain 88 § 1 momentin 3 kohdan perusteella ei siis riitä se, että jollakin alueella turvallisuustilanne on huono tai että siellä vallitsee aseellinen selkkaus, vaan aseelliseen selkkaukseen tulee liittyä mielivaltaista väkivaltaa, joka aiheuttaa henkilölle vakavan ja henkilökohtaisen vaaran. Elgafaji-ratkaisun perusteella tällainen vaara voi vain poikkeuksellisissa tilanteissa koskea henkilöä pelkästään sen vuoksi, että hän oleskelee tietyllä alueella. Unionin tuomioistuin katsoi samassa ratkaisussa myös, että mitä paremmin hakija pystyy näyttämään toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2011:25 arvioinut matkareitin merkitystä perusteena tuolloin voimassa olleen ulkomaalaislain 88 a §:n mukaisen humanitaarisen suojelun myöntämisen perusteena. Korkein hallinto-oikeus perusteli ko. ratkaisua muun muassa seuraavasti: "Paluu suhteellisen rauhalliseksi arvioidulle maakunnan alueelle, jollaisena hakijan kotiseutua [...] voidaan tällä hetkellä pitää, edellyttää myös sitä, että asianosaisella tulee olla käytettävissään turvallinen ja käytännössä kohtuullisena pidettävä mahdollisuus matkustaa ja päästä tuolle alueelle." Tämä korkeimman hallinto-oikeuden kanta perustui keskeisesti ulkomaalaislain 88 a §:n esitöihin ja siihen niiden ilmentämään seikkaan, että turvallisuustilanne voi olla peruste humanitaarisen suojelun myöntämiselle, vaikka kyseessä ei olekaan varsinainen aseellinen selkkaus.

Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessään käyttämät sanamuodot viittaavat siihen, että se on pyrkinyt perusteluissaan ottamaan kantaa edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa esitettyihin näkökohtiin, vaikka kyseistä ratkaisua ei hallinto-oikeuden päätöksessä olekaan nimenomaisesti mainittu. Maahanmuuttovirasto katsoo kuitenkin, että nämä seikat eivät ole sellaisenaan siirrettävissä osaksi toissijaisen suojelun arviointia. Korkeimman hallinto-oikeuden humanitaarista suojelua koskeva arviointi perustui nimenomaan nyttemmin kumotun ulkomaalaislain 88 a §:n esitöihin ja niissä esitettyyn huomioon, että humanitaarinen suojelu ei edellytä, että hakijan kotimaassa vallitsee aseellinen selkkaus, vaan huono turvallisuustilanne riittää. Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohta edellyttää kuitenkin nimenomaisesti, että kyse on aseellisen selkkauksen aiheuttamasta vakavasta ja henkilökohtaisesta vaarasta.

Toissijaisen suojelun saaminen edellä mainitun lainkohdan perusteella ei sinänsä edellytä, että laissa tarkoitettu vakava ja henkilökohtainen vaara kohdistuu hakijaan nimenomaan hänen kotialueellaan, vaan kyse voi sinänsä olla myös muualla kotimaassa, esimerkiksi matkareitin varrella, ilmenevästä vaarasta. Käytännössä on kuitenkin pidettävä hyvin harvinaislaatuisena tilanteena, että tällainen vaara kohdistuisi samalla tavoin sellaiseen henkilöön, joka ainoastaan kulkee kerran jonkin alueen läpi, kuin kyseisen alueen asukkaisiin. Joka tapauksessa tällaisen vaaran ei edellä esitetty huomioiden voida katsoa syntyvän yksinomaan reitin varrella vallitsevan yleisen tilanteen perusteella, vaan sen toteaminen edellyttää hakijan henkilökohtaisten olosuhteiden arviointia, ellei kyse ole Elgafaji-ratkaisussa tarkoitetusta poikkeuksellisesta tilanteesta.

Hallinto-oikeus on lisäksi tässä tapauksessa katsonut, että yhtä vaihtoehtoisista reiteistä ei voida pitää hakijan kannalta toteuttamiskelpoisena siitä syystä, että se on pidempi ja hankalampi kuin toinen reitti. Ottaen huomioon edellä todetut seikat Maahanmuuttovirasto katsoo, että kulkureitin pituus tai hankaluus ei selvästikään ole sellainen seikka, jota voitaisiin pitää ulkomaalaislain 88 § 1 momentissa tarkoitettuna vakavana haittana. Sellainen kohtuullisuuden arviointi, jonka ratkaisussa KHO 2011:25 katsottiin soveltuvan humanitaarisen suojelun perusteiden arviointiin, ei sovellu toissijaisen suojelun arviointiin, jossa lähtökohtana on yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään pohjautuva vakavan haitan käsite.

Maahanmuuttoviraston ja Helsingin hallinto-oikeuden päätöksissä esitetyn maatietouden perusteella Maahanmuuttovirasto katsoo, että Kabulista hakijan kotialueelle johtavan kulkureitin varrella ei voida katsoa vallitsevan sellainen Elgafaji-ratkaisussa tarkoitettu poikkeuksellinen tilanne, jossa kuka tahansa olisi vaarassa yksinomaan alueella oleskelemisen vuoksi. Näin ollen myöskään kyseisen reitin käyttäminen kerran läpikulkuun ei suoraan aiheuta jokaiselle henkilölle ulkomaalaislain 88 § 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vakavan haitan vaaraa, vaan toissijaisen suojelun myöntäminen edellä mainitun lainkohdan perusteella edellyttää hakijan näyttävän toteen, että vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään esittänyt, mitä edellä tarkoitetun kaltaisia seikkoja se katsoo hakijan tapauksessa olevan, vaan se on vedonnut lähinnä yleiseen turvallisuustilanteeseen liittyviin seikkoihin. Maahanmuuttovirasto katsoo kaikki asiassa esitetty selvitys huomioon ottaen että hakija ei ole kyennyt esittämään sellaisia henkilökohtaisia olosuhteitaan koskevia seikkoja, joiden perusteella hänen voitaisiin katsoa olevan ulkomaalaislain 88 § 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun vakavan haitan vaarassa. Maahanmuuttovirasto katsoo myös, ettei kyseisen vaaran arvioinnissa tule arvioitavaksi se, onko hakijan kohtuullista käyttää jotakin tiettyä reittiä, vaan jos hakijalla on käytettävissään sellainen reitti kotialueelleen, jossa hän ei joutuisi edellä mainittuun vaaraan, hänen voidaan edellyttää käyttävän tätä reittiä kotialueelleen palatessaan.

Hakija on Maahanmuuttoviraston valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja todennut, että hän on perusteluista ilmenevällä tavalla vaarassa kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja siten toissijaisen suojelun tarpeessa.

Maahanmuuttovirastolle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys.

Maahanmuuttovirasto on täydentänyt valitustaan esittämällä muun ohella seuraavaa:

Ghaznin maakunnasta on tilastoitu korkea määrä turvallisuusselkkauksia, ja väkivaltaisuuksien on raportoitu lisääntyneen Ghaznissa vuonna 2016. (European Asylum Support Office 2016. EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, marraskuu 2016 ja United States Department of Defence. Enhancing Security and Stability in Afghanistan, joulukuu 2016.) Levottomuudet keskittyvät maakunnan eteläisiin ja itäisiin piirikuntiin, kun taas lännen ja pohjoisen hazaraenemmistöiset piirikunnat ovat säilyneet rauhallisempina. Ghaznin piirikunnista Jaghorin, Malistanin, Nawurin, Khwaja Omarin ja Ghaznin kaupungin katsotaan olevan viranomaisten hallinnassa. Näistä on Ghaznin kaupunkia lukuun ottamatta raportoitu vain vähän turvallisuusvälikohtauksia. Arviolta 70 prosenttia Ghaznin turvallisuusvälikohtauksista sattuu maakunnan läpi menevän Kabul-Kandahar-valtatien varrella ja etenkin sen Andarin, Ghaznin, Qarabaghin ja Waghazin läpi kulkevalla osuudella. Tien varrella sijaitsevien piirikuntien lisäksi Giron tilanne on ollut epävakaa vuonna 2016 Talibanin pyrittyä useaan otteeseen valtaamaan piirikunnan keskuksen. (Landinfo. Respons Afghanistan: Sikkerhetssituasjonen i provinsen Ghazni. 8.11.2016.) Ghaznin kaupungin, Waghazin ja Ajristanin hallinnasta on käyty taisteluita viranomaisten ja Talibanin välillä. Nawan piirikunta Ghaznin eteläosassa on ollut Talibanin hallinnassa toukokuusta 2015 lähtien. (Long War Journal (LWJ). Map of Taliban Controlled and Contested Districts in Afghanistan. 24.10.2016.) Talibanin vallan Nawassa katsotaan olleen vakiintunutta jo vuodesta 2007 lähtien, eikä piirikunnassa ole tästä saakka toiminut yhtäkään valtiollista koulua. (Landinfo. Respons Afghanistan: Sikkerhetssituasjonen i provinsen Ghazni. 8.11.2016 ja Rubin, B. & Rudeforth, C. Enhancing Access to Education: Challenges and Opportunities in Afghanistan. 26.5.2016.)

Ghaznissa myös valtion puolella toimivat epäviralliset asejoukot ovat syyllistyneet ihmisoikeusrikkomuksiin siviilejä vastaan (United Nations Assistance Mission in Afghanistan. Afghanistan, Midyear Report 2016. Protection of Civilians in Armed Conflict. Heinäkuu 2016). Maakunnasta joutui vuoden 2016 loppuun mennessä siirtymään maan sisäisesti 11 250 ihmistä konfliktin takia lähinnä elo-syyskuussa. Näistä miltei puolet lähti Giron piirikunnasta, ja seuraavaksi eniten ihmisiä pakeni Andarista ja Qarabaghista. (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. Afghanistan: Conflict Induced Displacements (as of 08 January 2017). Actual Displacements between 1 January 2016 and 26 December 2016.)

Kabulin ja Ghaznin välillä on katsottu olevan kaksi vakiintunutta reittiä: suorin tie kulkee Kabul–Kandahar-valtatietä pitkin ja toinen kiertää Parwanin ja Bamiyanin vuoristoteiden kautta Ghaznin hazara-alueelle. Esimerkiksi matkan Kabulista Jaghoriin on arvioitu kestävän yhdeksästä yhteentoista tuntiin kulkiessa kiertotietä Bamiyanin ja Nawurin piirikunnan kautta. Huolimatta Kabul–Kandahar-valtatien epävakaasta turvallisuustilanteesta liikenne on tiellä vilkasta. Tuhansia autoja kulkee päivittäin myös Ghaznin ja Jaghorin välillä. Paikalliset asukkaat, joilla on siteitä maakuntaan ja jotka tuntevat alueen, voivat yleisesti matkustaa Ghaznin kaupungin ja hazaraenemmistöisten piirikuntien välillä ilman välikohtauksia. Bamiyanin kaupunkiin on lisäksi säännöllinen lentoyhteys Kabulista, joten lentoreittiä käyttämällä Ghazniin pääsee kulkematta Kabul–Kandahar-valtatien tai Parwanin maakunnan kautta. Automatka Bamiyanin lentokentältä Ghazniin kulkee ensin reittiä Bamiyan–Yakawlang–Panjab ja sitten pikkuteitä Waras-piirikunnan kautta Qolak-solan läpi, josta pääsee Nawurin piirikuntaan Ghaznin puolella. Nawurista voi jatkaa eteenpäin Jaghorin kautta Qarabaghiin ja muihin Ghaznin piirikuntiin. (Landinfo. Respons Afghanistan: Sikkerhetssituasjonen i provinsen Ghazni. 8.11.2016; Lifos - Center för landinformation och landanalys inom migrationsområdet. Afghanistan. Resväg mellan Kabul och Ghazni, 3.9.2015; Lifos - Center för landinformation och landanalys inom migrationsområdet. Temarapport: Inrikesflyg i Afghanistan, 28.9.2016 ja Australia: Refugee Review Tribunal, 7 May 2015 (RRT Case No. 13137331, [2015] RRTA 277).)

Bamiyanin maakunta on arvioiden mukaan Afganistanin turvallisimpia alueita. Se on myös yksi Afganistanin vapaamielisimmistä maakunnista ja hazaravähemmistön kotiseutua. Bamiyanin kansalaisyhteiskunta on aktiivinen, ja paikalliset asukkaat ovat osallistuneet muun muassa maakunnan keskuksen lentokentän korjausrakentamiseen sekä maanteiden asfaltointiin yhdessä kansainvälisten avustusjärjestöjen kanssa. Alueella on raportoitu vain harvoista levottomuuksista. Kapinallisten iskuja tapahtuu Kabulista Wardakin maakunnan kautta Bamiyaniin kulkevalla maantiellä. (European Asylum Support Office 2016. EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, marraskuu 2016 ja Pajhwok Afghan News. How civil society shapes Bamyan’s destiny, 3.2.2016.) Bamiyanista ei vuonna 2016 lähtenyt konfliktin takia maan sisäisesti siirtyneitä (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. Afghanistan: Conflict Induced Displacements (as of 08 January 2017). Actual Displacements between 1 January 2016 and 26 December 2016.)

Bamiyanin lentokentältä pääsee Wardakiin Panjabin piirikunnan kautta. Tie kulkee Bamiyan–Yakawlang–Panjab–Behsud ja siitä voi jatkaa eteenpäin muillekin Wardakin alueille. Automatka Bamiyanin lentokentältä Ghazniin kulkee ensin samaa reittiä kuin Wardakiin eli Bamiyan–Yakawlang–Panjab mutta sitten pikkuteitä Waras-piirikunnan kautta Qolak-solan läpi, josta pääsee Nawurin piirikuntaan Ghaznin puolella. Nawurista pääsee eteenpäin Jaghorin kautta Qarabaghiin ja muihin Ghaznin kuntiin. Samaa reittiä voi jatkaa myös Daikundin maakuntaan Nawurin piirikunnasta Khinjak Dadi -solan läpi tai sitten suoraan Warasista Daikundiin. (Landinfo. Temanotat Afghanistan: Veisikkerhet for sivile, 18.4.2013.)

Kabulin ja Heratin kaupungeista lähtee maansisäisiä lentoja useasti viikossa myös Ghorin pääkaupunkiin Firuzkuhiin (kaupunki tunnetaan myös nimellä Chaghcharan) (European Asylum Support Office 2016. EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, marraskuu 2016 ja Lifos - Center för landinformation och landanalys inom migrationsområdet. Temarapport: Inrikesflyg i Afghanistan, 28.9.2016). Firuzkuhista kulkee valtatie Dawlatyarin ja Lal wa Sarjangalin piirikuntien läpi Bamiyaniin, josta on kulkuyhteys Ghazniin.

Hakijalle on 17.2.2017 annettu tiedoksi Maahanmuuttoviraston täydennys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää Maahanmuuttovirastolle valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

1. A:n valituslupahakemus

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

2. Maahanmuuttoviraston valitus

Hakija on vuonna 1992 syntynyt Afganistanin Ghaznin maakunnasta Jaghurin piirikunnasta kotoisin oleva äidinkieleltään daria puhuva mies. Hän on asunut Afganistanin ohella kahteen otteeseen myös Iranissa. Hän on etniseltä taustaltaan hazara ja uskonnoltaan shiiamuslimi. Hakija on vedonnut kansainvälisen suojelun perusteena Iranissa kokemiinsa oikeudenloukkauksiin ja pelkoonsa joutua Afganistanissa talebanien oikeudenloukkausten kohteeksi hazarataustansa vuoksi. Hän on kertonut, että talebanit ovat kerran pysäyttäneet hänet ja muita samaan aikaan matkustaneita noin puolen tunnin ajaksi matkustaessaan Afganistanissa. Pysäyttämisen syyksi hakija on kertonut afganistanilaisesta tyylistä poikenneen pukeutumistyylinsä.

Maahanmuuttovirasto on tutkinut hakijan kansainvälisen suojelun tarpeen suhteessa hänen kotialueekseen katsottuun Ghaznin maakunnan Jaghurin piirikuntaan. Ottaen huomioon Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä esitetty ja Maahanmuuttoviraston korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämä maatietous korkein hallinto-oikeus katsoo, että hakijan kotialueella hazaraenemmistöisessä Jaghurissa vallitseva yleinen turvallisuustilanne on siinä määrin rauhallinen ja vakaa, ettei asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakija joutuisi kotialueellaan todelliseen vaaraan kärsiä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa ja 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Näin ollen asiassa on kysymys Kabulin ja hänen kotialueensa välisen matkareitin turvallisuuden arvioimisesta ja siitä, mikä merkitys tällä arviolla on toissijaisen suojelun myöntämisen edellytyksille.

Korkein hallinto-oikeus on arvioinut turvalliselle alueelle pääsyn merkitystä kansainvälisen suojelun myöntämiselle vuosikirjaratkaisussa KHO 2011:25. Samoin kuin nyt ratkaistavana olevassa asiassa, tuossa asiassa oli kysymys Ghaznin maakunnan Jaghurin piirikunnasta olevasta hakijasta. Korkein hallinto-oikeus katsoi tuossa asiassa, että kun maantieyhteyttä Kabulista Ghaznin Jaghuriin ei voitu pitää turvallisena eikä muita esitettyjä matkustusvaihtoehtoja hänen kannaltaan toteuttamiskelpoisina eikä asianosaisen kohdalla ollut myöskään mahdollisuutta sisäiseen pakoon muulle paikkakunnalle, hänelle oli myönnettävä oleskelulupa ulkomaalaislain 88 a §:ssä tarkoitetun humanitaarisen suojelun perusteella. Mainittu säännös on 16.5.2016 voimaan tulleella lailla 332/2015 kumottu, eikä se tule tässä asiassa sovellettavaksi. Kun otetaan huomioon, että nyt ratkaistavassa asiassa on kysymys toissijaisen suojelun eikä humanitaarisen suojelun myöntämisestä, vuosikirjaratkaisussa KHO 2011:25 esitetylle oikeudelliselle arvioinnille ei voida antaa nyt olennaista merkitystä.

Niin sanotun uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 15 artiklan c alakohtaan perustuvassa ulkomaalaislain 88 §:ssä tai sen esitöissä ei ole lain sisäisen paon mahdollisuutta koskevan 88 e §:n ja uudelleen laaditun määritelmädirektiivin 8 artiklan tapaan säädetty turvalliseksi katsotulle alueelle pääsyn merkityksestä suojelun myöntämiselle. Kuitenkin jo Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohtaan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vakiintuneeseen soveltamiskäytäntöön sekä Suomen perustuslain 9 §:n 4 momenttiin ja ulkomaalaislain 147 §:ään perustuva palautuskielto estää palauttamasta henkilöä kotialueelleen, jos hän voi joutua kieltoa loukkaavan menettelyn kohteeksi matkalla sinne. Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin perustelukappaleessa 27 on nimenomaisesti todettu, että alkuperämaassa vainoa tai vakavaa haittaa vastaan tarjottavan suojelun pitäisi olla tosiasiallisesti hakijan saatavilla alkuperämaan osassa, mihin hän voi turvallisesti ja laillisesti matkustaa, mihin hänellä on pääsy ja mihin hänen voidaan kohtuudella olettaa jäävän. Näin ollen toissijaisen suojelun myöntäminen ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteella voi perustua myös matkareitin turvattomuuteen.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei yksiselitteisesti ilmene, onko se katsonut ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleen ja 3 kohdan edellytysten täyttyneen asiassa pelkästään Kabulin ja Ghaznin maakunnan Jaghurin piirikunnan välisen matkareitin turvallisuutta ja toteuttamiskelpoisuutta koskevan arvioinnin perusteella, vai onko se antanut merkitystä myös päätöksessään selostetuille hakijan henkilökohtaisille olosuhteille.

Korkein hallinto-oikeus on esimerkiksi vuosikirjaratkaisuissaan KHO 2016:193, KHO 2016:194 ja KHO 2016:220 selostanut ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdan tulkitsemista unionin tuomioistuimen asioissa Elgafaji (C-465/07) ja Diakité (C-285/12) antamat tulkinta-ohjeet huomioon ottaen. Toissijaisen suojelun edellytysten voidaan katsoa lainkohdan nojalla täyttyvän ensinnäkin, jos tarkasteltavalla alueella vallitsevan mielivaltaisen väkivallan aste on saavuttanut niin korkean tason, että hakija sinne palautettuna siviilihenkilönä joutuisi jo pelkästään alueella oleskelun vuoksi kohdassa tarkoitettuun todelliseen vaaraan. Sen sijaan jos näin ei ole, toissijaisen suojelun myöntämisen edellytyksiä harkittaessa on otettava huomioon alueen yleiseen turvallisuustilanteeseen liittyvien kollektiivisten seikkojen lisäksi hakijan henkilökohtaiset olosuhteet. Mitä paremmin hakija pystyy näyttämään toteen, että ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu vaara koskee juuri häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteilleen ominaisten seikkojen takia, sitä pienempää mielivaltaisen väkivallan astetta vaaditaan, jotta hän voisi saada toissijaista suojelua. Kun toissijaisen suojelun tarpeen arviointi perustuu hakijan kertaalleen suoritettavan matkareitin eikä hänen kotialueensa turvallisuustilanteeseen, korostuu hakijan henkilökohtaisten olosuhteiden merkitys.

Maatietouden perusteella siviilien sieppaukset, panttivankitilanteet ja summittaiset teloitukset sekä miinat ja räjähteet ovat Afganistanin teillä vakava ja kasvava uhka (UN News Service, Afghanistan: UN mission concerned by civilian abductions and hostage-taking, 2.6.2016 ja UNAMA, Afghanistan - Midyear Report 2016, Protection of Civilians in Armed Conflict, heinäkuu 2016). Hallinto-oikeuden päätöksessä viitatun maatietouden perusteella myös siirtymiseen Kabulista Ghaznin maakunnan Jaghurin piirikuntaan erityisesti käyttäen Kabulin ja eteläisen Kandaharin maakunnan välistä valtatietä sisältyy turvallisuusriskejä. Hakija on myös kertonut, että talebanit ovat kertaalleen pysäyttäneet hänet puoleksi tunniksi matkustaessaan alueella.

Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että Kabulista voi matkustaa hakijan kotialueelle useita vaihtoehtoisia maareittejä sekä sisäistä lentomahdollisuutta hyödyntäen. Ottaen huomioon Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksistä ilmenevä maatieto sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö (esimerkiksi tuomio A.M. v. Alankomaat 5.7.2016), hakijan ei voida katsoa olevan pelkästään hazarataustansa vuoksi kansainväliseen suojeluun oikeuttavalla tavalla talebanien erityisen mielenkiinnon kohteena matkustaessaan Kabulista kotialueelleen. Maahanmuuttoviraston päätöksessä ja valituksessa esitetyn maatietouden perusteella hakijan kaltaisten henkilöiden, joilla on kotialueelleen siteitä ja jotka tuntevat alueen, voidaan yleensä katsoa voivan matkustaa alueella ilman välikohtauksia.

Kabulin ja Ghaznin maakunnan Jaghurin piirikunnan välisiä vaihtoehtoisia reittejä voidaan esitetty maatieto ja hakijan henkilökohtaiset olosuhteet huomioon ottaen pitää hakijalle siten turvallisina, ettei asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan Afganistaniin, hän joutuisi kotialueelleen matkustaessaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa tarkoitettuun todelliseen vaaraan kärsiä 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sillä perusteella, että reittivaihtoehtoihin voi sisältyä matkan pituuteen ja reitin vaikeakulkuisuuteen liittyviä toteuttamisvaikeuksia. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös on saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko hazara-alkuperää oleville Iranissa oleskelleille afganistanilaisille valittajille voitu jättää myöntämättä oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella. Perheen äiti ja vuosina 2007 ja 2009 syntyneet lapset olivat ennen Suomeen tuloaan asuneet koko ikänsä Iranissa ja perheeseen oli syntynyt Suomessa kolmas lapsi vuonna 2016.

Maahanmuuttovirasto oli päätöksessään katsonut, että valittajat olivat henkilökohtaiset olosuhteensa ja kotialueensa turvallisuustilanne huomioon ottaen ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun toissijaisen suojelun tarpeessa, mutta jättänyt oleskeluluvan myöntämättä sen vuoksi, että heillä oli lain 88 e §:n mukainen sisäisen paon mahdollisuus Kabuliin. Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut ennen sisäisen paon mahdollisuuden tutkimista erikseen todeta valittajien olevan toissijaisen suojelun tarpeessa, vaan ainoastaan arvioida suojelun edellytysten täyttymistä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei päätöstä ollut kuitenkaan pelkästään harhaanjohtavan rakenteensa vuoksi syytä kumota.

Arvioitaessa sisäisen paon mahdollisuutta Kabuliin kysymys oli viime kädessä ulkomaalaislain 88 e §:n 1 momentissa tarkoitetusta sisäisen paon kohtuullisuutta koskevasta harkinnasta, jossa huomiota oli kiinnitettävä kohdealueella vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja valittajien henkilökohtaisiin olosuhteisiin. Kabulissa vallitsevien olosuhteiden ei katsottu muodostavan yleistä estettä soveltaa sisäisen paon mahdollisuutta lapsiperheisiin tai Afganistanin ulkopuolella pitkään oleskelleisiin afganistanilaisiin. Asiassa oli kuitenkin otettava huomioon kolmilapsisen perheen henkilökohtaiset olosuhteet ja erityisesti se, että perheen jäsenet eivät olleet isän lapsuusvuosia lukuun ottamatta asuneet Afganistanissa, eikä heillä ollut Kabulissa tai muuallakaan Afganistanissa sukulaisten tai muiden tahojen tehokkaaksi katsottavaa turvaverkkoa. Sen sijaan valittajilla oli siteitä Suomeen, jossa perheen äidin kiintiöpakolaisina saapuneet lähisukulaiset jo laillisesti oleskelivat. Asiaa kokonaisuutena arvioitaessa valittajien ei kohtuudella voitu edellyttää turvautuvan sisäiseen pakoon Kabuliin. Myös ulkomaalaislain 146 §:n mukaisessa kokonaisharkinnassa valittajien käännyttämistä vastaan puhuvat seikat olivat käännyttämisen puolesta puhuvia seikkoja painavampia.

Suomen perustuslaki 9 § 4 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 18 ja 19 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 8 artikla

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot 23.8.2016 J.K. ym. v. Ruotsi, 5.7.2016 A.M v. Alankomaat, 3.4.2014 A.A.M. v. Ruotsi, 27.6.2013 S.A. v. Ruotsi, 9.4.2013 H. ja B. v. Yhdistynyt kuningaskunta, 29.1.2013 S.H.H. v. Yhdistynyt kuningaskunta, 13.10.2011 Husseini v. Ruotsi, 28.6.2011 Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta, 21.1.2011 M.S.S. v. Belgia ja Kreikka, 27.5.2008 N. v. Yhdistynyt kuningaskunta ja 11.1.2007 Salah Sheekh v. Alankomaat

Ulkomaalaislaki 88 § 1 momentti, 88 d §, 88 e § ja 146 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 31.8.2016 nro 16/0643/72

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttoviraston päätös

Maahanmuuttovirasto on 30.10.2015 hylännyt Afganistanin kansalaisten A:n ja B:n sekä heidän vuosina 2007 ja 2009 syntyneiden lastensa C:n ja D:n, (jäljempänä myös hakijat tai valittajat) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää heidät Afganistaniin.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään toissijaisen suojelun ja sisäisen paon osalta muun ohella seuraavasti:

Ulkomaalaislain 88 §:n mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos ulkomaalaislain 87 §:n mukaiset edellytykset eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Maahanmuuttovirasto katsoo edellä esitetty huomioon ottaen, ettei asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakijoita uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Ottaen huomioon hakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet ja heidän kotialueensa Uruzganin maakunnan turvallisuustilanne Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakijoihin voisi kotimaassaan kohdistua mielivaltaisesta väkivallasta aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Näin ollen hakijat ovat ulkomaalaislain 88 § 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa.

Ulkomaalaislain 88 e §:n mukaan turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai jos hänellä on jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi hänen on voitava turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan ja hänen on voitava kohtuudella edellyttää oleskelevan siellä.

Kun arvioidaan ulkomaalaisen mahdollisuutta sisäiseen pakoon, tulee ensin tarkastella, onko hänellä jossakin kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai onko hänellä mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla. Vasta sen jälkeen, jos on arvioitu, ettei henkilö ole vainon vaarassa tai todellisessa vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa, tulee erikseen arvioitavaksi, onko hänen mahdollista turvallisesti ja laillisesti päästä kyseiseen maan osaan ja voiko hän elää alueella suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

Maahanmuuttovirasto on edellä katsonut, ettei hakijoilla ole perusteltua aihetta pelätä joutuvanne vainotuksi kotialueellaan Uruzganin maakunnassa. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että hakijoihin voisi kotialueellaan kohdistua mielivaltaisesta väkivallasta aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Arvioitaessa hakijoiden mahdollisuutta sisäiseen pakoon muualle Afganistaniin tulee erityisesti huomioida alueen turvallisuustilanne ja alueen viranomaisten toimintamahdollisuudet. Afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden kohdalla sisäistä pakoa arvioitaessa tulevat tarkasteltavaksi alueet, joiden voidaan katsoa olevan turvallisia. Turvattomat alueet jäävät arvioinnin ulkopuolelle.

Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijoiden kansalaisuudeksi Afganistanin. Heillä on laillinen pääsy Afganistaniin. Näin ollen tarkasteltavaksi tulee, voivatko he elää alueella ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

UNHCR:n mukaan sen arvioiminen, onko sisäinen pako tai uudelleen sijoittuminen kohtuullista, tulee tehdä tapauskohtaisesti ottaen huomioon uuden paikkakunnan turvallisuustilanne, ihmisoikeudet ja humanitaarinen tilanne päätöksenteon hetkellä. UNHCR katsoo, että sisäisen paon tai uudelleen sijoittumisen soveltamisessa vaadittavasta ulkopuolisesta tukiverkosta (oma perhe, yhteisö tai heimo) voidaan poiketa nuorien työkykyisten miesten ja työikäisten naimisissa olevien perheiden kohdalla, joiden ei katsota olevan haavoittuvassa asemassa. (United Nations High Commissioner for Refugees 2013. UNHCR eligibility guidelines for assessing the international protection needs of asylumseekers from Afghanistan, 6 August 2013.)

Hakijat ovat kertoneet, etteivät he voi asettua Kabuliin, koska heidän kotimaansa viranomaiset eivät pysty antamaan heille majoitusta tai muita perusoikeuksia, eikä heillä ole Kabulissa ketään eikä mitään. Hakijat ovat kertoneet, etteivät he tule Kabulissa toimeen taloudellisesti tai sosiaalisesti. Lisäksi Kabulin turvallisuustilanne on heikko.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että Afganistanissa on turvallisia alueita. Taloudelliset syyt eivät ole kansainvälisen suojelun peruste. Hakijat muodostavat työikäisen perheen ja heidän voidaan katsoa voivan kohtuullisesti asettua Afganistanin turvallisille alueille. Hakijoilla on mahdollisuus ulkomaalaislain mukaiseen sisäiseen pakoon. Näin ollen Maahanmuuttovirasto katsoo, että heille voidaan jättää myöntämättä 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua toissijaista suojelua.

Valitus hallinto-oikeuteen

Valittajat ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja heille myönnetään turvapaikka tai oleskelulupa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja suullisen käsittelyn toimittamista koskevan pyynnön.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valituksen hylkäämisen osalta seuraavasti:

Valittajien esittämä selvitys

A on kertonut olevansa kotoisin Chawnin kylästä Gizabin piirikunnasta Uruzganin maakunnasta Afganistanista. Hän on etniseltä taustaltaan hazara ja uskonnoltaan shiiamuslimi. Äidinkielenään hän puhuu darin kieltä. A kärsii selkä- ja vatsaongelmista. Hänellä on lääkitys vatsaongelmiin ja hänelle on tehty leikkaustoimenpiteitä vatsaan.

Noin 12-vuotiaana A on muuttanut lapsuuden perheensä kanssa Afganistanista Pakistaniin, koska talebanit hyökkäsivät kylään, jossa he asuivat. Muutaman kuukauden kuluttua perhe muutti Pakistanista Iraniin. Iranissa A:lla ei ollut varsinaista oleskelulupaa, mutta hänelle oli myönnetty tilapäinen kortti, joka kertoi, että hän on väliaikaisesti kirjoilla Iranissa. Poliisi käännytti A:n kaksi kertaa takaisin Afganistaniin, mutta hän palasi aina pian takaisin Iraniin.

A on pienestä asti asunut huonoissa olosuhteissa eikä hän ole nähnyt kotimaassaan oleskelunsa aikana rauhaa eikä turvaa. Hänen kotipaikkansa on muuttunut turvattomaksi alueeksi. Hänellä ei ole alueella enää omaisuutta eikä sukulaisia tai läheisiä. Kaikki paikalliset ja isommat konfliktit johtuvat siitä, että pataanit eivät pidä hazaroista. Uhkaukset johtuvat talebaneista, jotka vihaavat hazaroita. Viranomaiset eivät pysty takaamaan kenenkään turvallisuutta Uruzganin maakunnassa.

A ei voi perheensä kanssa muuttaa Kabuliin, koska Afganistanin viranomaiset eivät pysty Kabulissa antamaan majoitusta tai muita perusoikeuksia.

B on kertonut olevansa kotoisin Teheranista, Iranista, jossa hän on asunut koko elämänsä ajan. Hänen vanhempansa ovat kotoisin Uruzganin maakunnasta Afganistanista. Hän on Afganistanin kansalainen, etniseltä taustaltaan hazara ja uskonnoltaan shiiamuslimi. Äidinkielenään hän puhuu daria. B on kertonut, että hänen oikea jalkansa, oikea kätensä sekä selkänsä ovat kipeitä. Toinen perheen lapsista on kärsinyt virtsan karkailusta, mutta muuten lapset ovat terveitä.

B on syntynyt Iranissa ja hänellä on ollut Iranissa oleskelulupakortti ennen kuin hän meni naimisiin, mutta naimisiinmenon jälkeen hänen oleskelulupaansa ei ole enää uusittu, koska hänen aviomiehellään ei ole ollut oleskelulupaa Iraniin.

B:n mukaan Afganistanissa ei ole turvallista, eikä hän voi tämän vuoksi matkustaa Afganistaniin. Olosuhteet Afganistanissa ovat todella huonot ja siellä on turvatonta. B ei voi perheensä kanssa asettua Afganistaniin, koska heillä ei ole siellä ketään tai mitään. Vaikka B ei ole itse käynyt Afganistanissa, hän on kuullut, että Afganistanissa on turvatonta ja hän tietää, että Afganistan on vaarallinen paikka sekä hänelle itselleen että hänen lapsilleen. B:n mukaan heidän perheensä on Afganistanissa vaarassa, koska he ovat hazaroita, eivätkä he tämän vuoksi tule toimeen muiden kansalaisten kanssa.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Afganistanin turvallisuustilanne on pysynyt arvaamattomana siviilien kantaessa sen pahimmat vaikutukset. Konflikti vaikuttaa enenevässä määrin kaikkiin maan alueisiin ja sen luonne on jatkanut muuttumistaan. Kansainvälisten ISAF-joukkojen vetäytyminen vuonna 2014 on vaikuttanut iskujen lisääntymiseen. Siviiliuhrien kasvu vuonna 2015 keskittyi maan koillis- ja keskiosiin. Vuonna 2016 siviiliuhrien määrä on kasvanut nopeasti myös maan eteläosassa. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016, jäljempänä UNHCR 19.4.2016; UNAMA, Afghanistan: Annual Report 2015, Protection of Civilians in Armed Conflict, February 2016 ja UNAMA, Afghanistan - Midyear Report 2016, Protection Of Civilians In Armed Conflict, July 2016)

Etnisistä vähemmistöistä shiiauskoiset hazarat ovat kohdanneet yhteiskunnallista ja muuta syrjintää erityisesti pashtujen taholta, mutta vähemmistön asemassa on toisaalta tapahtunut jonkin verran poliittista ja yhteiskunnallista edistystä talebanien hallinnon kukistuttua. Hazaroihin on kohdistunut kidnappauksia useissa eri maakunnissa, ja heihin kohdistuva häirintä on lisääntynyt talebanien ja muiden hallituksenvastaisten ryhmien taholta (U.S. Department of State, 2015 Country Reports on Human Rights Practies - Afghanistan, 13 April 2016; U.S. Congressional Research Service, Afghanistan: Politics, Elections, and Government Performance, 12 January 2015 ja UNHCR 19.4.2016). Ajantasaisesta maatiedosta ei ole saatavissa sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida, että hazaroita vainottaisiin ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla alkuperänsä johdosta.

Valittajat ovat kertoneet olevansa vaarassa Afganistanin yleisen turvallisuustilanteen ja etnisen taustansa vuoksi. A ei ole asunut Afganistanissa yli 20 vuoteen, eivätkä B ja lapset ole koskaan käyneet Afganistanissa. A ei ole kokenut Afganistanissa oikeudenloukkauksia. Tähän nähden ja edellä tarkoitettu maatietous huomioon ottaen uhka oikeudenloukkauksista Afganistanissa yksinomaan valittajien etnisen taustan perusteella on jäänyt heidän omaksi olettamuksekseen.

Valittajat ovat lisäkirjelmässään vedonneet siihen, että valittajien kouluikäiset lapset ovat vainon vaarassa yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi. Asiassa esitetyn selvityksen ja ajantasaisen maatiedon perusteella ei voida myöskään katsoa, että valittajien lapset olisivat erityisessä vainon vaarassa mainitun syyn vuoksi.

Esitetyn perusteella valittajat eivät ole tehneet todennäköiseksi, että heillä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan, eikä asiassa ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajien joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Maahanmuuttovirasto on katsonut valittajien olevan toissijaisen suojelun tarpeessa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla valittajien kotialueen turvallisuustilanteen vuoksi. Maahanmuuttovirasto ei ole kuitenkaan myöntänyt valittajille toissijaista suojelua katsottuaan, että valittajilla on ulkomaalaislain 88 e §:n mukaisesti sisäisen paon mahdollisuus Kabuliin.

Maahanmuuttovirasto on lausuntonsa mukaan muuttanut linjaustaan Uruzganin maakunnan turvallisuustilanteen osalta. Hallinto-oikeus toteaa, että tällä ei ole merkitystä hallinto-oikeuden ratkaistavana olevaan kysymykseen sisäisestä paosta.

Sisäisen paon mahdollisuutta harkittaessa UNHCR:n (Guidelines on International Protection: International Flight of Relocation Alternative within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, jäljempänä UNHCR 2003) mukaan ensin on harkittava, onko sisäinen pako asianosaiselle mahdollinen vaihtoehto sekä sisäisen paon kohtuullisuus, millä tarkoitetaan sitä, voiko asianosainen viettää kyseisellä alueella suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

Valittajien ei ole edellä kansainvälisen suojelun tarpeesta lausutun perusteella katsottava olevan vainon tai vakavan haitan vaarassa Kabulissa. Kun Kabulin turvallisuustilanne on arvioitu suhteellisen hyväksi muihin maakuntiin verrattuna (EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, January 2016, jäljempänä EASO tammikuu 2016), eivät myöskään yleiset olosuhteet muodosta estettä sisäiselle paolle.

Valittajat eivät ole aiemmin asuneet Kabulissa, eikä heillä kertomansa mukaan ole Kabulissa sukulais- tai tukiverkostoa. Valittajat ovat kuitenkin suhteellisen terveitä, työikäisiä ja -kykyisiä. UNHCR:n mukaan työkykyiset avioparit kykenevät tietyissä olosuhteissa pärjäämään ilman suvun ja yhteisön tukiverkostoa kaupunkialueilla, joissa on riittävä perusinfrastruktuuri ja elämisen mahdollisuudet, ja jotka ovat valtion tehokkaan hallinnan alla (UNHCR 19.4.2016). Valittajien voidaan siten heidän henkilökohtaisista olosuhteistaan saatu selvitys huomioon ottaen ulkomaalaislain 88 e §:n tarkoittamalla tavalla kohtuudella edellyttää asettuvan asumaan Kabuliin. Myöskään lasten etu ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Näin ollen valittajille ei voida antaa toissijaista suojelua.

Valittajat ovat valituksessaan vedonneet myös siihen, että Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksessään arvioinut ulkomaalaislain 88 a §:n mukaisen humanitaariseen suojeluun perustuvan oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä. Koska Maahanmuuttovirasto on katsonut valittajien olevan toissijaisen suojelun tarpeessa, ei Maahanmuuttoviraston ole enää tullut arvioida sitä, olisivatko valittajat myös olleet ulkomaalaislain 88 a §:n (323/2009) mukaisen humanitaarisen suojelun tarpeessa.

Valittajille ei ole esitetty syntyneen erityisiä siteitä Suomeen maassa oleskelun aikana, eikä heitä työikäisenä ja -kykyisenä perheenä voida pitää erityisen haavoittuvassa asemassa olevana. Myöskään valittajien terveydentilaa ei ole pidettävä sellaisena, että oleskeluluvan myöntämättä jättämistä olisi pidettävä siihen liittyvien syiden vuoksi ilmeisen kohtuuttomana. Myöskään lasten etu ei vaadi oleskeluluvan myöntämistä. Perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä syystä ei näin ollen ole ilmennyt.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että valittajat ja heidän lapsensa on voitu määrätä käännytettäväksi Afganistaniin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 6, 146, 147 ja 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Klaus Järvinen, Sofia Laaksonen ja Aiman Mroueh. Asian esittelijä Taina Niinivirta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittajat ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittajat ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja heille myönnetään kansainvälistä suojelua tai oleskelulupa yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi.

Valittajat ovat esittäneet perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Turvapaikka

Toisin kuin Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat katsoneet, valittajilla on pitkään ulkomailla asuneina hazaroina henkilökohtaiset olosuhteensa huomioon ottaen perusteltua aihetta pelätä joutuvansa Uruzganissa ja muuallakin Afganistanissa vainotuksi. Maatietoudesta ilmenee, että Afganistanin valtio ei kykene riittävästi suojelemaan hazaroita ja muita siviilejä talebaneilta. Asiassa on otettava huomioon myös lasten etu. Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa säädetyt turvapaikan myöntämisen edellytykset täyttyvät valittajien kohdalla.

Toissijainen suojelu ja sisäinen pako

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että valittajat ovat kotialueellaan Uruzganin maakunnassa toissijaisen suojelun tarpeessa, mutta jättänyt oleskeluluvan myöntämättä sisäisen paon mahdollisuuden vuoksi. Maahanmuuttovirasto on menetellyt virheelliseksi, kun se ei ole yksilöinyt aluetta, jonne se on arvioinut sisäistä pakoa. Hallinto-oikeus ei ole muutoksenhakuasteena voinut korjata virhettä tutkimalla sisäistä pakoa Kabuliin.

Sisäinen pako Kabuliin ei ole valittajien kohdalla mahdollinen eikä ainakaan kohtuullinen vaihtoehto. Valittajat ovat haavoittuvassa asemassa oleva lapsiperhe, jolla ei ole Kabulissa sukulaisia tai muuta tukiverkkoa. UNHCR:n linjausten mukaan Afganistanissa sisäisen paon tai uudelleen sijoittumisen soveltamisessa vaadittavasta ulkopuolisesta tukiverkosta voidaan poiketa ainoastaan nuorten työkykyisten miesten ja työikäisten naimisissa olevien pariskuntien kohdalla, joiden ei katsota olevan haavoittuvassa asemassa. (UNHCR 19.4.2016.) Toisin kuin hallinto-oikeus on tulkinnut, poikkeusmahdollisuus ei koske sellaisia työikäisiä pariskuntia, joilla on alaikäisiä lapsia.

Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus eivät ole muutenkaan ottaneet riittävästi huomioon valittajien henkilökohtaisia olosuhteita. Maatiedosta ilmenee, että sisäinen pako, jonka pääsyyt ovat aseellinen konflikti ja luonnonkatastrofit, on saattanut Afganistanissa pakenemaan joutuneet ihmiset kohtuuttomiin olosuhteisiin. (Amnesty International, "My Children Will Die This Winter" - Afghanistan's Broken Promise To The Displaced, 31 May 2016.) Valittajat ovat hazaroita, jotka ovat Afganistanin valtaväestöä haavoittuvammassa asemassa. A on asunut Afganistanissa viimeksi 12-vuotiaana, jolloin hän muutti lapsuuden perheensä mukana Iraniin. B ja perheen lapset eivät ole koskaan asuneet Afganistanissa. A:n sukulaiset asuvat laittomina siirtolaisina Iranissa. Bn lähisukulaiset eli äiti, kaksi siskoa ja neljä veljeä asuvat jo Suomessa ja valittajat ovat pitäneet heihin tiiviisti yhteyttä, joten valittajilla on kiinteämmät siteet Suomeen kuin Afganistaniin. On syytä epäillä, ettei valittajien kaltaisilla ihmisillä ole Kabulissa tai muuallakaan Afganistanissa pääsyä UNHCR:n linjauksissa tarkoitettuun suojaan ja välttämättömiin palveluihin.

Asiassa on otettava huomioon myös perheen kouluikäisten lasten etu sekä aiempi oikeuskäytäntö. Maatiedon (UNHCR 19.4.2016) perusteella on olemassa riski siitä, että perheen lasten palauttaminen Afganistaniin, jossa he eivät ole koskaan käyneetkään, saattaa heidät todelliseen hengenvaaraan. Lapset ovat alkuperältään hazaroita ja heidän darin kielen taitonsa on suomen kielen taidon vahvistuessa heikentynyt. Lapset ovat Suomessa ollessaan alkaneet sopeutua ja integroitua länsimaalaiseen kulttuuriin. Myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö (erityisesti KHO 2011:25 ja 2014:117) puoltaa valituksen hyväksymistä.

Korkein hallinto-oikeus on 27.10.2016 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 4577 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Valittajat ovat täydentäneet valitustaan esittämällä sosiaalityöntekijän lausunnon ja selvitystä terveydentilastaan.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon ja esittänyt siinä muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään todennut, että arvioitaessa mahdollisuutta sisäiseen pakoon tarkasteltavaksi tulevat sellaiset Afganistanin alueet, joiden voidaan katsoa olevan valittajille turvallisia. Maahanmuuttovirasto katsoo, että se on riittävän tarkasti rajannut sisäisen paon alueen, vaikka päätöksessä ei ole osoitettu mitään tiettyä kaupunkia tai maakuntaa, johon valittajien tulisi asettua. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (jäljempänä EIT ) on esimerkiksi Irakia koskevissa ratkaisuissaan D.N.M. v. Ruotsi 27.6.2013 ja S.A. v. Ruotsi 27.6.2013 arvioinut sisäisen paon aluetta hyvinkin laajasti. EIT ei osoittanut kummassakaan tapauksessa tiettyä aluetta, joka henkilöille on turvallinen, kun heihin kohdistuvan uhan oli katsottu olevan henkilöiden kotialueeseen sidottua.

Maahanmuuttoviraston tämän hetkisen linjauksen mukaan afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden osalta sisäistä pakoa arvioidaan turvallisiksi katsottaviin Kabulin, Heratin ja Mazar-i-Sharifin kaupunkeihin. Maatiedon mukaan Kabulin turvallisuustilanne on pysynyt muihin maakuntiin verrattuna suhteellisen hyvänä. Vaikka Kabulissa tehdään useita korkean profiilin iskuja, on siviileihin kohdistuva vaara asukaslukuun suhteutettuna melko vähäinen. Iskut kohdistuvat pääasiallisesti hallituksen viranomaisia tai kansainvälisiä tahoja vastaan, joita on keskittynyt paljon pääkaupunkiin. Afganistanissa viranomaissuojelun saatavuudessa on vakavia puutteita, mutta suurimmissa kaupungeissa, kuten Kabulissa, Heratissa ja Mazar-i-Sharifissa, joissa valtiollisten turvallisuusjoukkojen asema on vahva, mahdollisuudet turvautua maan viranomaisiin ovat muuta Afganistania paremmat. (EASO tammikuu 2016 ja Rättsligt ställningstagande angående säkerhetsläget i Afghanistan - SR 34 /2016. 27.6.2016.)

Hazarat saattavat korkeimpien arvioiden mukaan muodostaa nykyään jopa noin puolet Kabulin väestöstä. Hazarat asuvat Kabulissa tyypillisesti kaupungin keski- ja länsiosissa sekä etenkin Dasht-i-Barchin kaupunginosassa, jossa arvioidaan asuvan 1,5 miljoonaa hazaraa. Suurin osa Kabulissa asuvista hazaroista on muuttanut kaupunkiin muualta. Hazaroiden asuttamat alueet Kabulissa ovat pääsääntöisesti pysyneet rauhallisina, mutta ne ovat kärsineet infrastruktuurin puutteesta ja ylikansoituksesta (Immigration and Refugee Board of Canada 2016. Afghanistan: Situation of Hazara people living in Kabul City, including treatment by society, security situation, and access to employment; security situation for Hazara traveling to areas surrounding Kabul City to access employment. 20.4.2016 ja Mohammad Ali Karimi 2011. "The West Side Story": Urban Communication and the Social Exclusion of the Hazara People in West Kabul. University of Ottawa, Department of Communication. Spring-Summer 2011.)

Maahanmuuttovirasto katsoo, että vaikka maatietouden perusteella shiiauskoisiin hazaroihin saattaa kohdistua Afganistanissa yhteiskunnallista syrjintää, valittajat eivät ole tuoneet esiin syitä, joiden vuoksi juuri heihin kohdistuisi alkuperästään johtuvaa vainoa Kabulissa. Näin ollen valittajien ei voida katsoa olevan kotimaassaan vaarassa joutua vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi etnisen alkuperänsä vuoksi.

Afganistanilaisista kolme neljäsosaa on jossakin elämänsä vaiheessa joutunut pakenemaan kodistaan joko maan sisäisesti tai Afganistanin ulkopuolelle. Pakolaisuuden lisäksi taloudellisista syistä johtuva muuttoliike Iraniin ja Pakistaniin on ollut yleistä. (International Committee of the Red Cross 2009. Our World. Views from the Field. Afghanistan: Opinion Survey and In-Depth Research. Joulukuu 2009 ja Humanitarian Policy Group at the Overseas Development Institute 2012. Sanctuary in the City? Urban Displacement and Vulnerability in Kabul. Kesäkuu 2012.) Vuodesta 2002 lähtien Afganistaniin on palannut noin 5,8 miljoonaa maanpaossa ollutta kansalaista, joista suurin osa on elänyt Afganistanin ulkopuolella yli 20 vuotta. Maanpaossa olleet muodostavat noin viidesosan Afganistanin väestöstä. Suuri paluumuuttajien määrä on aiheuttanut haasteita Afganistanin infrastruktuurille. Palaajilla saattaa olla sopeutumiseen, toimeentuloon ja asumiseen liittyviä ongelmia, ja varsinkin yksinäiset naiset ja lapset voivat olla palatessaan haavoittuvassa asemassa. (United States Institute of Peace 2016. The Forced Return of Afghan Refugees and Implications for Stability ja United Nations High Commissioner for Refugees 2015. The 2015 Afghanistan Refugee and Returnee Overview.)

Kabulin väkiluku on Taliban-hallinnon kaatumisen jälkeen moninkertaistunut. Kasvu on ollut seurausta pakolaisuudessa eläneiden laajamittaisesta paluumuutosta sekä maan sisäisestä muuttoliikkeestä, jota ovat lisänneet turvallisuustilanteen heikkeneminen osassa maata, luonnonkatastrofit sekä Kabulin tarjoamat taloudelliset mahdollisuudet ja palvelut. (EASO tammikuu 2016.)

B on syntynyt vuonna 1982. Hän on käynyt viisi vuotta peruskoulua ja puhuu äidinkielenään Afganistanin valtakieltä daria. A on syntynyt vuonna 1980. Hän ei ole kertomansa mukaan käynyt koulua, mutta hän on työskennellyt Iranissa rakennustyömaalla useita vuosia. Äidinkielenään hän puhuu darin hazaragin murretta. Molemmat ovat työkykyisiä ja työikäisiä. Suuri osa valittajien kaltaisista hazara-taustaisista pitkään ulkomailla asuneista afganistanilaisista on palattuaan kotimaahansa asettunut Kabuliin. Asiassa on otettava myös huomioon, että valittajat ovat turvapaikkapuhutteluissaan kommentoineet sitä, miksi he eivät voisi asettua asumaan nimenomaan Kabuliin. Näin ollen Maahanmuuttovirasto katsoo, että hallinto-oikeus on voinut tutkia sisäisen paon suhteessa Kabuliin.

Valittajat eivät kokemuksensa tai kieli- ja kulttuuritaustansa perusteella, lapsensa mukaan luettuna, eroa henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan merkittävästi muista paluumuuttajista, joita Kabulin asukkaista on huomattava määrä. Valittajat eivät ole Kabulissa vaarassa kohdata oikeudenloukkauksia ulkomailla asumisensa vuoksi. Ottaen huomioon perheen tilanne kokonaisuutena, perheen lasten ei voida katsoa olevan erityisessä vainon vaarassa yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi. Valittajat voivat lähtökohtaisesti turvautua Kabulissa myös viranomaissuojeluun kohdatessaan mahdollisia oikeudenloukkauksia. Kabulia voidaan pitää valittajille turvallisena alueena. Näin ollen sisäinen pako Kabuliin on perheelle mahdollinen vaihtoehto.

Sisäisen paon kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon sekä lasten että vanhempien tilanne kokonaisuutena kotimaahan palatessa. Maahanmuuttoviraston tämän hetkisen linjauksen mukaan afganistanilaisten lapsiperheiden sisäinen pako Kabuliin on kohtuullista, elleivät erityiset seikat muuta osoita. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan pelkästään se seikka, että perheeseen kuuluu alaikäisiä lapsia, ei aseta perhettä siten haavoittuvaan asemaan, että sisäisen paon soveltaminen olisi kohtuutonta, jos perheen vanhempien voidaan katsoa olevan kykeneväisiä huolehtimaan lapsistaan heidän kehityksensä ja kasvunsa edellyttämällä tavalla. Jos perheessä on molemmat vanhemmat, eikä perheen voida katsoa olevan erityisen haavoittuvassa asemassa jostain erityisestä syystä, voidaan tukiverkkoa koskevasta edellytyksestä poiketa UNHCR:n naimisissa olevia pariskuntia koskevaa 19.4.2016 antamaa linjausta vastaavalla tavalla.

Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella valittajien voitaisiin katsoa olevan Kabulissa erityisen haavoittuvassa asemassa, vaikka perheeseen kuuluukin alaikäisiä lapsia. Valittajilla ei ole myöskään sellaisia sairauksia tai muita ominaisuuksia, joiden perusteella perheen vanhempien ei voitaisi katsoa kykenevän huolehtimaan lapsistaan. Näin ollen sisäistä pakoa Kabuliin voidaan pitää valittajille mahdollisena ja myös kohtuullisena. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään valituksessa viitattujen korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisujen perusteella.

Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut, että B on 12.11.2016 synnyttänyt lapsen.

Valittajat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään turvapaikkaa koskevalta osalta. Hallinto-oikeuden päätöstä ei tältä osin muuteta.

2. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan toissijaisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetun oleskeluluvan myöntämiseksi.

Perustelut

1. Turvapaikka

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole tältä osin perusteita.

2. Toissijainen suojelu ja sisäinen pako

2.1. Sovellettavat säännökset esitöineen

Suomen perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artikla koskee oikeutta turvapaikkaan. Perusoikeuskirjan 19 artikla koskee suojaa palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain 88 d §:n mukaan suojelun tarjoaja voi olla sellainen valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävä kansainvälinen järjestö, joka on halukas ja kykenevä tarjoamaan suojelua. Suojelun on oltava tehokasta ja luonteeltaan pysyvää.

Ulkomaalaislain 88 e §:n 1 momentin mukaan turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai jos hänellä on jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi hänen on voitava turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan ja hänen on voitava kohtuudella edellyttää oleskelevan siellä.

Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa, onko osa maata 1 momentin mukainen, huomiota on kiinnitettävä kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin.

Ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 166/2007 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan ulkomaalaislain 88 e §:n (323/2009) osalta seuraavaa:

"Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi sisäisen paon mahdollisuutta koskeva 88 e §. Pykälän 1 momentin mukaan turvapaikka tai oleskelulupa 88 ja 88 a §:n perusteella voitaisiin jättää myöntämättä, jos ulkomaalaisella ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa ja jos hänen voidaan kohtuullisesti edellyttää oleskelevan maan kyseisessä osassa.

Määritelmädirektiivin 8 artiklassa säädetään sisäisen paon mahdollisuudesta. Nykyisessä ulkomaalaislaissa ei ole vastaavaa säännöstä, mutta käytännön ratkaisutoiminnassa on vakiintuneesti katsottu, että jos turvapaikanhakija voi asettua kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa johonkin osaan ja saada sieltä suojelua, kansainvälisen suojelun tarvetta ei ole. Kansainvälisen suojelun katsotaan olevan toissijainen järjestelmä kotimaassa tarjottuun suojeluun nähden.

Arvioitaessa, onko sisäinen pako mahdollinen, on pykälän 2 momentin mukaan kiinnitettävä huomiota maan kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin. Sisäinen pako on mahdollista vain, jos henkilöön kohdistunut vaino tai vakava haitta on tapahtunut paikallisesti ja jos on syytä uskoa, että sen aiheuttaja ei voi harjoittaa vainoa tai aiheuttaa vakavaa haittaa alueella, jonne turvapaikanhakija palautettaisiin. Tässä harkinnassa olennaista on se, mikä taho on vainoa harjoittanut tai vakavan haitan aiheuttanut. Jos vainon harjoittaja tai vakavan haitan aiheuttaja on valtio, pääsääntöisesti mikään kyseisen valtion osa ei liene hakijalle turvallinen. Jos vaino tai vakava haitta aiheutuu muun toimijan kuin valtion taholta, on selvitettävä, mitkä ovat toimijan mahdollisuudet tai aikomukset harjoittaa vainoa tai aiheuttaa vakavaa haittaa myös jossain muussa valtion osassa. Tässä yhteydessä on myös arvioitava sitä, mitkä ovat valtion tosiasialliset mahdollisuudet tarjota suojelua tuossa valtion osassa nyt, jos kyseinen valtio ei suojellut hakijaa aiemmin. Sisäisen paon mahdollisuutta arvioitaessa on maan kyseisessä osassa vallitsevat yleiset olosuhteet, kuten turvallisuus- ja ihmisoikeustilanne, otettava kokonaisuudessaan huomioon.

Sisäisen paon mahdollisuutta harkittaessa on otettava huomioon myös turvapaikanhakijan henkilökohtaiset olosuhteet. Henkilökohtaisia olosuhteita arvioitaessa huomionarvoisia seikkoja ovat muun muassa hakijan ikä, sukupuoli, terveydentila, perhesuhteet sekä muut häneen liittyvät seikat kuten uskonto ja etninen alkuperä. Myös mahdolliseen haavoittuvaan asemaan liittyvät erityistarpeet on otettava huomioon. On selvitettävä, onko hänellä laillinen oleskeluoikeus sillä alueella, jonne hänet palautettaisiin ja onko hän siellä suojassa palauttamiselta alueelle, jolla hän olisi vaarassa. On myös selvitettävä, onko hakijalla tosiasialliset mahdollisuudet elää tässä maan osassa. Kuitenkaan pelkästään se seikka, että hakijan elintaso laskisi, ei voi estää hakijan paluuta kyseiselle alueelle. Lisäksi on otettava huomioon, onko henkilön käytännössä mahdollista matkustaa turvallisesti tälle suojelua tarjoavalle alueelle vai onko hänen matkallaan esteitä tai kulkeeko matka sellaisen alueen kautta, jossa häntä uhkaa vaino tai vakavan haitan vaara."

Eduskunnan hallintovaliokunta on edellä siteerattua hallituksen esitystä koskevassa mietinnössään (HaVM 26/2008 vp) todennut paluumahdollisuudesta muun ohella seuraavaa:

"Valiokunta tähdentää, että hakijan paluumahdollisuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon maassa vallitsevat olosuhteet kokonaisuudessaan. Humanitaarista suojelua voidaan myöntää, jos maan olosuhteet ovat aseellisen selkkauksen vuoksi objektiivisesti katsoen sellaiset, että paluusta voidaan katsoa aiheutuvan hakijalle todellista ja vakavaa vaaraa. Kyseeseen ei voi tulla vain vaaran etäinen mahdollisuus tilanteessa, jossa väkivaltaisuudet ja levottomuudet tapahtuvat maan muissa osissa. Tällöin on arvioitava hakijan mahdollisuus saada suojelua maan jossakin toisessa osassa. Sisäisen paon mahdollisuudesta ehdotetaan säädettävän 88 e §:ssä.

Maan tilannetta arvioitaessa tulee ottaa huomioon ainakin väkivaltaisuuksien ja levottomuuksien luonne, maantieteellinen esiintyminen ja intensiteetti sekä ihmisoikeusloukkausten ja humanitaarisen oikeuden loukkausten laajuus. Lisäksi tulee kiinnittää huomiota siihen, missä määrin maan viranomaiset kykenevät valvomaan hallinnassaan olevia alueita ja turvaamaan kansalaisten turvallisuuden sekä missä määrin maan oikeusjärjestelmä kykenee turvaamaan kansalaisten perustavanlaatuiset oikeudet."

Ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 9/2014 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun pykälän (422/2014) osalta seuraavaa:

"Pykälää ehdotetaan muutettavaksi määritelmädirektiivin 8 artiklaan tehtyjen muutosten mukaisesti. Voimassa olevan lain 88 e §:n 1 momentin mukaan turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa. Momenttia ehdotetaan täydennettäväksi siten, että turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voitaisiin jättää myöntämättä myös, jos ulkomaalaisella on jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Edelleen momenttiin lisättäisiin määritelmädirektiivin uusi edellytys, jonka mukaan ulkomaalaisen on voitava turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan. Lisäys vastaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 11.1.2007 antamaa tuomiota asiassa Salah Sheekh v. Alankomaat (kohta 141). Direktiivi sisältää tuomion sanatarkan sanamuodon: hakijan on voitava turvallisesti ja laillisesti matkustaa kyseiseen osaan maata, hänellä on oltava sinne pääsy ja hänen on voitava kohtuudella olettaa jäävän sinne. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin siitä, että hakijalla on oltava mahdollisuus turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan. Pääseminen sisältäisi siis sekä turvallisen ja laillisen matkustamisen että pääsyn mainitulle alueelle.

Ehdotetut muutokset vastaavat voimassa olevan ulkomaalaislain perusteluja (HE 166/2007 vp) ja vallitsevaa soveltamiskäytäntöä. Direktiivin uuden 27 johdantokappaleen mukaan alkuperämaassa vainoa tai vakavaa haittaa vastaan tarjottavan suojelun pitäisi olla tosiasiallisesti hakijan saatavilla alkuperämaan osassa, mihin hän voi turvallisesti ja laillisesti matkustaa, mihin hänellä on pääsy ja mihin hänen voidaan kohtuudella olettaa jäävän. Kun valtio tai valtion viranomaiset harjoittavat vainoa tai aiheuttavat vakavaa haittaa, ennakko-oletuksena olisi oltava, ettei suojelua tosiasiallisesti ole hakijan saatavilla. Edelleen johdantokappaleen mukaan kun hakija on ilman huoltajaa oleva alaikäinen, tämän edun mukaisten hoito- ja huoltojärjestelyjen saatavuuden olisi kuuluttava sen arviointiin, onko tätä suojelua tosiasiallisesti saatavilla."

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Euroopan parlamentin ja neuvoston 13.12.2011 antaman direktiivin 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 8 artiklan 1 kohdan mukaan arvioidessaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija ei ole kansainvälisen suojelun tarpeessa, jos hakijalla alkuperämaan jossakin osassa

a) ei ole perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai

b) on mahdollisuus saada 7 artiklassa määriteltyä suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan

ja hän voi turvallisesti ja laillisesti matkustaa ja päästä maan kyseiseen osaan ja hänen voidaan kohtuudella olettaa jäävän sinne.

Artiklan 2 kohdan mukaan tutkiessaan, onko hakijalla perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellinen vaara joutua kärsimään vakavaa haittaa tai mahdollisuus saada suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan alkuperämaan jossakin osassa 1 kohdan mukaisesti, jäsenvaltioiden on tehdessään päätöksen hakemuksen johdosta kiinnitettävä huomiota alkuperämaan kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin sekä hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin 4 artiklan mukaisesti. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että asian kannalta merkityksellisistä lähteistä, kuten Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastolta, hankitaan täsmällisiä ja ajan tasalla olevia tietoja.

Direktiivin 27 perustelukappaleen mukaan alkuperämaassa vainoa tai vakavaa haittaa vastaan tarjottavan suojelun pitäisi olla tosiasiallisesti hakijan saatavilla alkuperämaan osassa, mihin hän voi turvallisesti ja laillisesti matkustaa, mihin hänellä on pääsy ja mihin hänen voidaan kohtuudella olettaa jäävän. Kun valtio tai valtion viranomaiset harjoittavat vainoa tai aiheuttavat vakavaa haittaa, ennakko-oletuksena olisi oltava, ettei suojelua tosiasiallisesti ole hakijan saatavilla.

2.2. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on useissa ratkaisuissaan katsonut, ettei Kabulin yleinen turvallisuustilanne ole ollut niin vakava, että se sellaisenaan aiheuttaisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 tai 3 artiklan loukkauksen palautettaessa henkilö maahan. Esimerkiksi asiassa A.M. v. Alankomaat 5.7.2016 oli kysymys henkilön, joka oli alkuperältään hazara, palauttamisesta kotialueelleen Kabuliin. EIT totesi, ettei selvitys osoittanut, että henkilö olisi todellisessa vaarassa joutua alttiiksi ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaiselle kohtelulle (tuomion kohta 85). Tuomioistuin totesi, ettei selvitys osoittanut, että henkilön asema olisi huonompi kuin muiden jo Afganistanissa elävien hazaroiden asema. Vaikka tuomioistuin katsoi, että hazaroiden yleinen asema Afganistanissa saattaa olla kaukana täydellisestä, se ei ole niin raastava, että henkilön palauttaminen pelkän hazara-etnisyyden vuoksi johtaisi 3 artiklan loukkaukseen (kohta 86). Afganistanin yleisen turvallisuustilanteen merkityksen osalta tuomioistuin viittasi asiassa H. ja B. v. Yhdistynyt kuningaskunta 9.4.2013 antamaansa tuomioon ja katsoi, ettei ajantasainenkaan selvitys osoittanut, että palautus rikkoisi Afganistanin yleisen turvallisuustilanteen johdosta mainittua artiklaa (kohta 87).

Edellä mainitussa asiassa H. ja B. v. Yhdistynyt kuningaskunta oli kysymys Wardakin ja Kunarin maakunnista olevien Talebanin uhkaan vedonneiden miesten sisäisestä paosta Kabuliin. Ensimmäinen miehistä oli vedonnut toimintaansa Yhdistyneiden kansakuntien autonkuljettajana ja toinen Yhdysvaltain armeijan tulkkina. Tuomioistuin totesi, ettei selvitys osoittanut, että Talebanilla olisi kykyä tai motivaatiota yrittää tavoittaa matalan profiilin toimijoita Kabulista tai muualta kontrolloimiensa alueiden ulkopuolelta (kohta 97). Toisen hakijan osalta tuomioistuin viittasi suuren jaoston 27.5.2008 asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta antamaan tuomioon ja totesi, että humanitaariset syyt voivat estää palauttamisen vain tilanteessa, jossa syyt ovat pakottavia. Tuomioistuin viittasi UNHCR:n tuolloin ajantasaisiin Afganistanin vuoden 2010 maalinjauksiin ja katsoi, ettei hakijan palauttaminen Kabuliin rikkonut humanitaarisista syistäkään artiklaa. Hakija oli terve 24-vuotias mies, joka oli lähtenyt Afganistanista täysi-ikäisenä, puhui erinomaista englantia ja jolla oli Kabulissa perheenjäseniä kuten kaksi siskoa (kohta 114).

Ihmisoikeustuomioistuimen 28.6.2011 asiassa Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta antama tuomio koski somalialaisten rikoksiin syyllistyneiden henkilöiden maasta poistamista. Tuomioistuin totesi tuossa asiassa lausuneensa jo 11.1.2007 asiassa Salah Sheekh v. Alankomaat, ettei kohdemaan sosioekonomisille ja humanitaarisille olosuhteille ollut annettava ainakaan ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa, olisiko henkilö todellisessa vaarassa joutua alttiiksi 3 artiklan vastaiselle kohtelulle. Tuomioistuin viittasi myös ratkaisuunsa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta 27.5.2008 ja totesi, että humanitaariset olosuhteet voisivat merkitä 3 artiklan loukkausta vain erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa, joissa maasta poistamista vastaan puhuvat humanitaariset syyt olisivat pakottavia. Edelleen tuomioistuin viittasi suuren jaoston 21.1.2011 antamaan tuomioon asiassa M.S.S. v. Belgia ja Kreikka, jossa oli kyse kuukausia äärimmäisessä köyhyydessä eläneestä henkilöstä, joka ei ollut kyennyt tyydyttämään perustavimmanlaatuisia ruoan, hygienian ja asumuksen tarpeitaan, minkä lisäksi hakija oli elänyt jatkuvassa hyökkäysten ja ryöstöjen pelossa eikä hänen tilanteensa parantuminen ollut todennäköistä. Viimeksi mainitussa tapauksessa henkilön elinolosuhteet Kreikassa olivat merkinneet ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta, ja Kreikan lisäksi myös Belgia oli syyllistynyt 3 artiklan loukkaukseen siirtämällä hakijan Kreikkaan (Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta -tuomion kohdat 278-279).

Tuomiossaan Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta tuomioistuin totesi, että Somaliassa kaikki konfliktin osapuolet käyttivät mielivaltaisia sodankäynnin menetelmiä tiiviisti asutetuilla kaupunkialueilla siviilien turvallisuudesta piittaamatta, mikä oli johtanut laajaan sisäiseen siirtymiseen sekä sosiaalisten, poliittisten ja taloudellisten rakenteiden sortumiseen. Tilannetta Somaliassa oli lisäksi kiihdyttänyt se seikka, ettei al-Shabaab sallinut kansainvälisten avustusjärjestöjen toimintaa valtaamillaan alueilla. Ihmisoikeustuomioistuin arvioi, ettei asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta omaksuttu lähestymistapa ollut asianmukainen käsillä olleen asian olosuhteissa, vaan huomioon oli otettava hakijan mahdollisuudet tyydyttää perustavimmanlaatuiset tarpeensa kuten ruoan, hygienian ja suojan saanti. Hakijan alttius kaltoin kohtelulle sekä näkymät tilanteen parantumisesta kohtuullisessa ajassa oli samoin otettava huomioon (kohdat 282-283).

Asiassa S.H.H. v. Yhdistynyt kuningaskunta 29.1.2013 oli kysymys Afganistanissa pysyvästi loukkaantuneen henkilön palauttamisesta kotimaahansa. Tuomioistuin totesi, että tapausta tuli lähestyä asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta eikä asiassa Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta omaksutun lähestymistavan kautta. Verrattuna jälkimmäiseen Somaliaa koskevaan tapaukseen Afganistanissa on toimiva keskushallinto ja infrastruktuuri ja erityisesti Kabul, jonne hakija asiassa palautettaisiin, on pysynyt valtion kontrollissa. Lisäksi vaikka UNHCR oli havainnoinut, että humanitaariset olosuhteet olivat tietyillä Afganistanin alueilla jatkuvan epävarmuuden vuoksi heikentyneet, kansainvälisillä avustusjärjestöillä oli maassa huomattava läsnäolo. Lisäksi tuomioistuin otti huomioon, että hakija oli saanut ennen maasta poistumistaan neljän vuoden ajan Afganistanissa hoitoa ja hänen perheenjäseniään asui edelleen maassa (kohdat 91-93). Tuomioistuin katsoi, ettei ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa ollut rikottu (äänestys 4-3).

Kysymys sisäisestä paosta on ollut esillä myös muun ohella Irakia koskevissa tapauksissa J.K. ym. v. Ruotsi 23.8.2016, A.A.M. v. Ruotsi 3.4.2014 ja S.A. v. Ruotsi 27.6.2013 sekä Afganistania koskevassa asiassa Husseini v. Ruotsi 13.10.2011. Irakia koskevien ratkaisujen osalta korkein hallinto-oikeus viittaa 30.11.2016 antamassaan vuosikirjaratkaisuissa KHO 2016:193 niistä lausumaansa.

2.3. Afganistanin maatietoutta

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään ja lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt eri läheistä koottua maatietoutta. Korkein hallinto-oikeus ottaa huomioon niissä ja hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyn sekä seuraavan, osin Maahanmuuttoviraston muistiossakin (Maahanmuuttovirasto. Afganistanin turvallisuustilanne vuoden 2016 lopussa. 17.1.2017), esitetyn maatietouden.

Afganistaniin palanneiden määrän kasvu vuonna 2016 on johtunut merkittävältä osin Pakistanin heikentyneestä suojeluilmapiiristä. Vuonna 2016 Pakistanista palasi ennätykselliset noin 600 000 afgaania ja ennustettavissa on, että vuonna 2017 heitä palaa Pakistanista ja Iranista 450 000–1 000 000. Afganistanin konfliktiin jatkuva syveneminen ja maantieteellinen laajentuminen on nostanut humanitaarisen avun tarpeessa olevien määrän vuonna 2017 arviolta 9,3 miljoonaan. Tuore Yhdistyneiden kansakuntien tukema ohjelma tavoittelee vuonna 2017 550 miljoonan yhdysvaltain dollarin keräämistä auttamaan haavoittuvimmassa asemassa olevia. (UN News Service, Afghanistan: UN-backed $550 million aid plan aims to reach 5.7 million people, 23 January 2017 ja United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UN OCHA). Afghanistan 2017 Humanitarian Response Plan. Marraskuu 2016.)

Afganistanin konflikti on vaikeuttanut väestön pääsyä perusterveydenhuollon pariin varsinkin niillä alueilla, jotka ovat hallituksenvastaisten joukkojen hallinnassa tai joilla hallituksenvastaiset joukot vaikuttavat. Väestöstä noin 36 prosentilla ei ole pääsyä perusterveydenhuollon palvelujen piiriin. (UNHCR 19.4.2016.) Afganistaniin ulkomailta palaavat ja sisäisesti siirtymään joutuvat keskittyvät usein urbaaneille alueille, joilla kapasiteetin, palveluiden ja suojan puute aiheuttavat vakavia humanitaarisia ongelmia. Dokumentoimattomien henkilöiden tilanne on dokumentoituja pakolaisia vaikeampi. (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UN OCHA). Afghanistan 2017 Humanitarian Response Plan. Marraskuu 2016.)

Sisäisesti pakenevat siirtyvät yleensä ensisijaisesti oman maakuntansa toiselle alueelle kuten maakunnan keskukseen, jossa mahdollisuus turvautua sukuun tai heimoon on heille tärkeää. Vain vähäinen osa paenneista on toistaiseksi joutunut turvautumaan pakolaisleireihin. Kabulista on muodostunut sisäiselle paolle tärkeä kohde, mikä johtuu palaajien käsityksestä sen vakaammasta turvallisuustilanteesta ja mahdollisuudesta parantaa omia elinolosuhteita. Kabulissa on vuonna 2015 arvioitu asuvan noin 4,5 miljoonaa ihmistä, ja väkimäärä on kasvussa. Arviolta noin 55 000 henkilöä asuu kaupungissa erilaisissa tilapäismajoituksissa vaikeissa olosuhteissa. Sisäisen paon seuraukset ovat erityisen vaikeat lapsille, mikä johtuu muun ohella rajoitetusta mahdollisuudesta koulunkäyntiin ja paineesta auttaa perhettä toimeentulossa. (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Afghanistan: Population Estimate for 2015, 26.8.2015 ja Migrationsverket i Sverige. Rättsligt ställningstagande angående säkerhetsläget i Afganistan. 8.12.2016.)

Taliban ja muut kapinallisryhmät kohdistavat korkean profiilin iskujaan erityisesti Kabuliin tarkoituksenaan herättää median huomiota, luoda turvattomuuden ilmapiiriä ja heikentää Afganistanin hallinnon uskottavuutta. Vaikka iskujen lukumäärä on vähentynyt aikaisempiin vuosiin verrattuna, niistä aiheutuneiden siviiliuhrien määrä on kasvanut. (United Nations Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA). Press Release: UN Chief in Afghanistan Renews Calls for Parties to Protect Civilians - UNAMA Releases Civilian Casualty Data for Third Quarter 2016. 19.10.2016 ja Landinfo. Temanotat Afghanistan: Sikkerhetssituasjonen i provinsen Kabul. 25.11.2016, jäljempänä Landinfo 25.11.2016.)

Talibanin kohteena Kabulissa ovat tyypillisesti olleet ensisijaisesti maan viranomaiset ja turvallisuusjoukot, mutta joukossa on ollut myös siviilikohteita. (Landinfo 25.11.2016.) Kabulin maakunnassa ei kuitenkaan ole Talibanin hallitsemia alueita tai alueita, joilla Taliban haastaisi viranomaisten valtaa. (Long War Journal. Map of Taliban Controlled and Contested Districts in Afghanistan. 24.10.2016.) Uudempi Kabulin itsemurhaiskujen tekijä on ISIS:in Khorasanin haara (Islamic State Khorasan Province, jäljempänä ISKP), jonka varsinainen vaikutusvalta on rajoittunut Nangarharin maakunnan kaakkoisiin piirikuntiin. ISKP on kohdistanut iskujaan talebaneja suoremmin siviilejä ja maan shiiavähemmistöä vastaan. (United States Department of Defence (USDOD). Enhancing Security and Stability in Afghanistan. Joulukuu 2016.)

Vuonna 2016 Kabulista ei lähtenyt konfliktin vuoksi maan sisäisiä siirtolaisia (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UN OCHA). Afghanistan: Conflict Induced Displacements (as of 26 December 2016). Actual Displacements between 1 January 2016 and 12 December 2016). Kun turvallisuusvälikohtausten määrä suhteutetaan väkilukuun, iskujen intensiteetti on Kabulissa Afganistanin maakunnista matalimpia. (European Asylum Support Office (EASO). EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, marraskuu 2016.)

Ruotsin maahanmuuttovirasto tutkii ohjeensa mukaan sisäistä pakoa ensisijaisesti Kabulin, Heratin ja Mazar-i-Sharifin kaupunkeihin. Maahanmuuttovirasto on ohjeessaan katsonut, että sisäinen pako on turvaverkon puuttumisesta huolimatta mahdollinen ja kohtuullinen täysi-ikäisille miehille ja pariskunnille, jos terveydelliset tai muut erityiset seikat eivät ole sille esteenä. Jos turvaverkko on olemassa, voi sisäinen pako tulla kysymykseen myös muiden kuten esimerkiksi lapsiperheiden kohdalla. (Migrationsverket i Sverige. Rättsligt ställningstagande angående säkerhetsläget i Afganistan. 8.12.2016.)

2.4. UNHCR:n kannanottoja sisäisestä paosta

UNHCR:n vuonna 2003 antamien yleisten suuntaviivojen mukaan sisäisen paon soveltaminen edellyttää kaksiosaista analyysia. Ensin on harkittava, onko sisäinen pako asianomaiselle mahdollinen vaihtoehto, kun otetaan huomioon muun muassa käytännön pääsy alueelle ja sen turvallisuus. Paon toteutettavuutta arvioitaessa on otettava huomioon, onko henkilön mahdollista päästä kohdealueelle käytännöllisesti, turvallisesti ja laillisesti sekä joutuisiko henkilö vainon tai muun vakavan haitan vaaraan kohdealueella. Toiseksi on harkittava sisäisen paon kohtuullisuutta, millä tarkoitetaan sen selvittämistä, voiko asianomainen viettää kyseisellä alueella suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon hakijan henkilökoh-taiset olosuhteet kuten ikä, sukupuoli, terveydentila, mahdollinen vammaisuus, perhesiteet, erityinen haavoittuvuus, etniset, kulttuuriset ja uskonnolliset seikat, poliittiset ja sosiaaliset siteet, kieli sekä koulutuksellinen ja ammatillinen tausta ja mahdollisuudet. Myös aiemmat vainon kokemukset on otettava huomioon. (UNHCR 2003.)

Sisäisen paon kohdealueen turvallisuustilanteen tulee olla kestävä, ja tarjolla tulee olla suojaa ja pysyvyyttä. Kohdealuetta ei ole pidettävä kohtuullisena vaihtoehtona, jos perustavanlaatuisten ihmisoikeuksien kunnioittaminen siellä on selvästi kyseenalaista. Arvioitaessa sisäisen paon kohtuullisuutta on otettava huomioon sosioekonomiset olosuhteet, kuten henkilön mahdollisuudet ansaita elanto ja saada asuinsija sekä tarvittaessa terveydenhoitoa kohdealueella. On kohtuutonta edellyttää henkilön siirtyvän alueelle, jossa hän joutuisi elämään äärimmäisessä köyhyydessä tai muutoin hengissäpysymisen kannalta riittämättömissä elinolosuhteissa. Pelkästään taloudellisen tilanteen tai elinolojen heikentyminen ei tee kohdealueelle siirtymistä kohtuuttomaksi. (UNHCR 2003.)

UNHCR:n vuonna 2016 antamien Afganistania koskevien suuntaviivojen mukaan sisäistä pakoa on harkittava tapauskohtaisesti ottaen huomioon kohdealueen turvallisuus-, ihmisoikeus- ja humanitaarinen tilanne. Sisäisen paon kohtuullisuutta arvioitaessa on erityisesti otettava huomioon Afganistanissa jo sisäisesti pakolaisena olevien heikot elinolosuhteet ja heidän epävarma ihmisoikeustilanteensa. UNHCR katsoo, että sisäinen pako on kohtuullinen vain, kun henkilöllä on i) pääsy suojaan ja ii) keskeisiin palveluihin kuten sanitaatioon, terveydenhoitoon ja koulutukseen sekä iii) mahdollisuus toimeentuloon. Tämän lisäksi sisäinen pako on kohtuullista vain, kun henkilöllä on kohdealueella perinteinen suvun tai etnisen yhteisön muodostama turvaverkko, jonka voidaan arvioida olevan halukas ja kykenevä aidosti tukemaan hakijaa käytännössä. Turvaverkkoa koskevasta edellytyksestä voidaan ainoastaan poiketa sellaisten naimattomien työkykyisten miesten ja työikäisten avioparien kohdalla, joilla ei ole erityisiä haavoittuvia ominaisuuksia. Tällaiset henkilöt kykenevät tietyissä olosuhteissa pärjäämään ilman suvun ja yhteisön tukiverkostoa kaupunkialueilla, joissa on riittävä perusinfrastruktuuri ja mahdollisuudet tyydyttää elämisen perustarpeet, ja jotka ovat valtion tehokkaan hallinnan alla. Vuosikymmeniä kestävistä sodista, suurista pakolaismääristä ja sisäisestä pakolaisuudesta johtuva perinteisten sosiaalisten rakennelmien murentuminen edellyttää tapauskohtaista arviointia. (UNHCR 19.4.2016.) Lisäksi UNHCR on lausunut kysymyksestä erikseen yksin olevien naisten ja lasten osalta.

2.5.Valittajien henkilökohtaisista olosuhteista saatu selvitys

A:n syntymävuodeksi on hänen kertomansa perusteella arvioitu 1980 ja B:n syntymävuodeksi 1982. A on syntynyt Uruzganin maakunnassa Afganistanissa. B on syntynyt Iranissa, mutta hänen vanhempansa ovat Uruzganista. Molemmat ovat Afganistanin kansalaisia, etniseltä taustaltaan hazaroita, uskonnoltaan shiiamuslimeja ja puhuvat äidinkielenään daria.

A on kertonut, että hänen perheensä pakeni talebaneja ja Afganistanin yleistä turvattomuutta hänen ollessaan 12-vuotias ensin Pakistaniin ja sieltä Iraniin. Hänellä ei ole ollut Iraniin oleskelulupaa ja hänet on kahdesti käännytetty Afganistaniin, mutta hän on molemmilla kerroilla palannut heti muutaman päivän kuluttua. Hän on kertonut, ettei UNHCR ole pyynnöstä huolimatta rekisteröinyt häntä Iranissa pakolaisohjelmaansa. Hänen sukulaisensa asuvat Iranissa eivätkä Afganistanissa. Kouluttamaton A on ammatiltaan rakennustyöntekijä, ja hän on työskennellyt Iranissa pitkään rakennustyömailla. A on kertonut kärsivänsä selkäkivusta sekä vatsaongelmista, joihin hänellä on lääkitys.

B on asunut koko elämänsä Iranissa, eikä hän ole käynytkään Afganistanissa. B on käynyt viisi vuotta peruskoulua ja on ammatiltaan käsityöläinen. B:n äiti ja kuusi sisarusta asuvat Suomessa kiintiöpakolaisina, ja B on kertonut pitäneensä heihin tiivistä yhteyttä. B:llä on ollut Iraniin oleskelulupa, mutta se on peruutettu hänen avioiduttuaan ilman oleskelulupaa olleen miehensä kanssa. Häntä ei avioliittonsa vuoksi hyväksytty Iranissa myöskään lähisukulaistensa tavoin UNHCR:n pakolaisohjelmaan.

Valittajat ovat hakemuksensa perusteena vedonneet huonoihin olosuhteisiinsa ja Afganistanin yleisesti heikkoon turvallisuustilanteeseen. Heillä ei ole Uruzganin maakunnassa omaisuutta eikä sukulaisia tai muuta tukiverkkoa, eivätkä he katso voivansa muuttaa sinne asumaan. Valittajat ovat kertoneet, etteivät voi hakea turvaa myöskään Kabulista, koska he eivät saa siellä apua viranomaisilta. He ovat kertoneet myyneensä omaisuutensa Iranissa ja käyttäneensä varat matkaan Suomeen. Valittajien vuosina 2007 ja 2009 syntyneet yhteiset lapset ovat asuneet koko elämänsä Iranissa. Perheen kolmas lapsi on syntynyt Suomessa vuonna 2016.

2.6. Oikeudellinen arviointi

2.6.1. Menettely

Sisäisen paon mahdollisuutta arvioitaessa paon kohteena voidaan pitää jonkin tietyn kaupungin ohella muutakin riittävällä tarkkuudella yksilöitävissä olevaa aluetta. Hallintolain 34 § huomioon ottaen hakijoille on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä siitä, mihin kohteeseen sisäistä pakoa arvioidaan. Kun otetaan huomioon, että valittajat ovat turvapaikkapuhuttelussa esitettyjen kysymysten johdosta lausuneet käsityksensä siitä, voivatko he asettua Kabuliin, mikä ilmenee myös Maahanmuuttoviraston päätöksestä, päätös ei ole tältä osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään katsonut, että valittajat ovat henkilökohtaiset olosuhteensa ja kotialueensa Uruzganin maakunnan turvallisuustilanne huomioon ottaen ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun toissijaisen suojelun tarpeessa, mutta jättänyt oleskeluluvan myöntämättä sen vuoksi, että heillä on ulkomaalaislain 88 e §:n mukainen sisäisen paon mahdollisuus Kabuliin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut ennen sisäisen paon mahdollisuuden tutkimista erikseen todeta valittajien olevan toissijaisen suojelun tarpeessa, vaan ainoastaan arvioida toissijaisen suojelun edellytysten täyttymistä. Päätöstä ei ole kuitenkaan harhaanjohtavan rakenteensa vuoksi syytä kumota.

2.6.2. Sisällöllinen arviointi

Sisäisen paon mahdollisuutta harkittaessa on ensin arvioitava, ovatko valittajat Uruzganin maakunnan ohella myös Kabulissa todellisessa vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa. Mikäli vakavan haitan uhka ulottuu Kabuliin, on harkittava, onko valittajilla siellä mahdollisuus saada ulkomaalaislain 88 d §:ssä tarkoitetulta suojelun tarjoajalta tehokasta ja luonteeltaan pysyvää suojelua. Jos valittajien ei ole katsottava olevan vakavan haitan vaarassa Kabulissa tai heillä on katsottava olevan mahdollisuus saada siellä suojelua mahdollista tällaista uhkaa vastaan, seuraavaksi on arvioitava, onko heidän mahdollista matkustaa ja päästä Kabuliin turvallisesti ja laillisesti. Jos tämäkin edellytys täyttyy, on arvioitava, voidaanko valittajien kohtuudella edellyttää oleskelevan siellä. Kyse on sekä sisäisen paon toteutettavuutta että kohtuullisuutta koskevasta harkinnasta, jossa huomiota on kiinnitettävä kohdealueella vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja valittajien henkilökohtaisiin olosuhteisiin kokonaisuudessaan.

Sisäisen paon kohdealueen yleisiä olosuhteita arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella väkivaltaisuuksien ja levottomuuksien luonne, maantieteellinen esiintyminen ja intensiteetti sekä ihmisoikeusloukkausten ja humanitaarisen oikeuden loukkausten laajuus. Lisäksi huomiota on kiinnitettävä oikeusjärjestelmän toimivuuteen sekä siihen, missä määrin viranomaiset kykenevät valvomaan aluetta ja turvaamaan kansalaisten turvallisuuden.

Afganistanin konfliktissa esiintyy laajaa alueellista ja ajallista vaihtelua, mutta Kabulin maakunta on pitkään pysynyt valtion viranomaisten kontrollissa ja muuhun maahan verrattuna suhteellisen vakaana. Vaikka Taliban ja muut valtion ulkopuoliset ryhmittyvät tekevät Kabulissa iskuja, kuuluu maakunta tilastojen perusteella maan turvallisimpiin. Kabulin miljoonakaupungissa asuu myös huomattava määrä shiiauskoisia hazaroita, joista osa on valittajien tavoin asunut pitkään Pakistanissa, Iranissa tai muualla. Vaikka hazaroihin saattaa kohdistua Afganistanissa yhteiskunnallista syrjintää, valittajiin ei voida katsoa kohdistuvan vakavan haitan vaaraa Afganistanin valtion taholta. Suhteessa Kabulin asukasmäärään hazarat eivät ole Kabulissa myöskään korostetusti terroristiryhmittymien tekemien iskujen kohteena, ja valittajat voivat lähtökohtaisesti turvautua siellä viranomaissuojeluun kohdatessaan mahdollisia oikeudenloukkauksia.

Jos valittajat palautetaan tai he muutoin palaavat Afganistaniin, voivat he päästä suoraan Kabuliin. Heidän on siten mahdollista matkustaa ja päästä sisäisen paon kohdealueelle turvallisesti ja laillisesti.

Kabulista ei ole siirtynyt maan sisäisiä pakolaisia, vaan se on pakottavista tai vapaaehtoisista syistä johtuvalle muuttoliikkeelle merkittävä kohde. Vaikka humanitaarista apua tarjoavien järjestöjen auttamiskyky on voimavarojen niukkuuden vuoksi puutteellinen, avustusjärjestöt ja muun ohella UNHCR toimivat Kabulissa aktiivisesti. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Kabulin yleisen humanitaarisen tilanteen ole katsottava yltävän Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisiin olosuhteisiin.

Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, voivatko valittajat viettää Kabulissa suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia. Sisäisen paon kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon valittajien yksilölliset olosuhteet kuten ikä, sukupuoli, terveydentila, perhesuhteet ja sosiaaliset siteet sekä etniset, kulttuuriset, kielelliset ja uskonnolliset seikat sekä koulutukselliset ja ammatilliset olosuhteet. Myös mahdolliseen haavoittuvaan asemaan liittyvät erityistarpeet on otettava asianmukaisesti huomioon.

Kabul kärsii infrastruktuurin puutteesta ja ylikansoituksesta, eivätkä sinne muuttavien haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden perustavanlaatuiset oikeudet tule viranomaisten taholta kattavasti turvatuiksi, vaan tällaiset henkilöt joutuvat turvautumaan ainakin alueelle asettuessaan suvun, heimon tai muun yhteisön apuun. Tällaista turvaverkkoa ei voida kuitenkaan pitää ehdottomana edellytyksenä sisäisen paon katsomiselle kohtuulliseksi. UNHCR on 19.4.2016 antamissaan suuntaviivoissa arvioinut sosiaalisen turvaverkon tarvetta yksityiskohtaisesti yksinäisten naisten, miesten ja lasten sekä pariskuntien, mutta ei lapsiperheiden osalta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei lapsiperheitä voida monimuotoisuutensa vuoksi yleistää yksittäiseksi ryhmäksi, mutta perheen lasten huoltoon ja turvaan liittyville erityistarpeille on annettava asianmukainen painoarvo.

Valittajat eivät ole miehen lapsuusvuosia lukuun ottamatta asuneet Afganistanissa, vaan he ovat asuneet koko elämänsä Iranissa ennen kansainvälisen suojelun hakemista Suomessa. He ovat kuitenkin Afganistanin kansalaisia ja kuuluvat äidinkieleltään Afganistanin valtaväestöön sekä etnisyydeltään maan merkittävään vähemmistöön. Iranin afgaanivähemmistön määrä huomioon ottaen valittajien voidaan katsoa säilyttäneen myös kansalaisuusvaltionsa kulttuuritaustaa. Heillä ei ole varallisuutta, mutta perheen vanhemmat ovat työikäisiä ja varsinkin miehellä on myös työkokemusta. Heillä ei ole arvioinnin kannalta merkityksellisiä sairauksia. Vanhemmilla on huollettavanaan yksi alle vuoden ikäinen ja kaksi noin 10-vuotiasta lasta. Valittajilla ei ole Kabulissa tai muuallakaan Afganistanissa sukulaisia, eikä pelkästään hazaroiden tai avustusjärjestöjen läsnäoloa Kabulissa voida pitää heidän kohdallaan tehokkaana turvana. Sen sijaan valittajien lähisukulaisia asuu Suomessa, jossa naisen äiti ja kuusi sisarusta jo laillisesti oleskelevat. Kiinnitettäessä huomiota kyseisiin valittajien henkilökohtaisiin olosuhteisiin heidän ei voida kohtuudella edellyttää turvautuvan ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettuun sisäiseen pakoon. Myös ulkomaalaislain 146 §:n mukaisessa kokonaisharkinnassa valittajien käännyttämistä vastaan puhuvat seikat ovat käännyttämisen puolesta puhuvia seikkoja painavammat, kun harkinnassa otetaan huomioon valittajien siteet Suomeen, heidän vähäiset siteensä Afganistaniin sekä muut seikat ja olot kokonaisuudessaan. Näin ollen hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava siltä osin kuin valittajille ei ole myönnetty oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella sekä käännyttämisen osalta ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetun oleskeluluvan myöntämiseksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Antti Jukarainen.