Tarjouskilpailussa tarjouksen oli tehnyt viiden yrityksen yhteenliittymä (konsortio). Näistä yrityksistä neljä oli yhdessä valittanut tehdystä hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen.

Markkinaoikeus katsoi, että valittajilla ei ollut asiavaltuutta ilman kaikkien konsortion jäsenten osallisuutta markkinaoikeudelle tehtyyn valitukseen. Markkinaoikeus jätti valittajien valituksen tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 85 § (321/2010) 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Pekka Aalto ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.

Polttonesteiden jakeluaseman toiminta edellytti vaarallisten kemikaalien vähäisenä varastointina kemikaaliturvallisuuslain mukaisen ilmoituksen tekemistä. Jakeluasema oli suunniteltu sijoitettavaksi I luokan pohjavesialueen ulkopuolelle. Näin ollen toiminta ei edellyttänyt ympäristönsuojelulain nojalla ympäristölupaa vaan kuului mainitun lain mukaisen rekisteröintimenettelyn piiriin.

Kemikaaliturvallisuuslain 135 §:n mukaan Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) julkaisee luettelon niistä standardeista, joita noudattaen katsotaan mainitun lain nojalla annettujen säännösten vaatimusten täyttyvän. Tukesin julkaisemaan luetteloon sisältyi jakeluasemia koskeva standardi SFS 3352, jonka mukaan tärkeiden ja vedenhankintaan soveltuvien pohjavesialueiden ulkopuolella sovellettiin lähtökohtaisesti standardin perusrakennemallia. Pelastusviranomainen oli kemikaaliturvallisuuslain mukaisen ilmoituksen johdosta antamassaan päätöksessä asettanut ehdon, jonka mukaan jakeluasemalta edellytettiin standardin mukaista erityisrakennemallia (jakeluasema pohjavesialueella).

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lähtökohtaisesti ympäristönsuojelulain mukaisessa rekisteröintimenettelyssä varmistetaan ympäristönsuojelulainsäädännössä asetettujen vaatimusten täyttyminen noudattamalla ympäristönsuojelulain nojalla annetun jakeluasema-asetuksen säännöksiä. Vastaavasti kemikaaliturvallisuuslain 135 §:stä ilmenevän periaatteen mukaisesti jakeluasemapäätöksen vaatimukset lähtökohtaisesti täytetään jakeluasemastandardia noudattamalla siltä osin kuin niiden soveltamisalat ovat päällekkäisiä. Standardin noudattaminen ei kuitenkaan poistanut pelastusviranomaisen toimivaltaa asettaa tarvittaessa jakeluasemillekin ehtoja kemikaaliturvallisuuslain 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi.

Kun otettiin huomioon suunnitellun sijoituspaikan erityispiirteet, kemikaaliturvallisuuslain tarkoitus ehkäistä myös ympäristövahinkoja, lain 2 luvussa säädetyt yleiset turvallisuusvaatimukset, niitä tarkentavan kemikaaliturvallisuusasetuksen 10 §:n 1 momentti ja jakeluasematoiminnasta pohjavedelle tyypillisesti aiheutuvat riskit, pelastusviranomaisella oli tässä tapauksessa toimivalta ja kemikaaliturvallisuuslain mukaiset asialliset perusteet asettaa pohjaveden suojaamiseksi jakeluasemastandardin vaatimuksia ankarampi ehto.

Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta (kemikaaliturvallisuuslaki) 1 §, 2 luku, 24 § 1 momentti, 25 § ja 135 §

Ympäristönsuojelulaki 17 § 1 momentti ja 116 § Valtioneuvoston asetus räjähteiden valmistuksen, käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista (kemikaaliturvallisuusasetus) 10 § 1 momentti
Valtioneuvoston asetus nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (444/2010, jakeluasema-asetus) Kauppa- ja teollisuusministeriön päätös vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemilla (415/1998, jakeluasemapäätös)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 30.6.2017 nro 17/0616/3

Asian aikaisempi käsittely

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtava palotarkastaja on päätöksellään 20.6.2016 sallinut Oy Teboil Ab:n tekemän ilmoituksen mukaisen kemikaalien vähäisen käsittelyn ja varastoinnin automaattijakeluasemalla Vihdin Nummelassa.

Päätökseen sisältyvät määräykset ja ehdot 1–7, joista ehdot 2–3 kuuluvat seuraavasti:

2. Kaavamääräyksen mukaan alueella tulee kiinnittää erityistä huomiota pohjaveden suojelemiseksi. Rakentaminen, ojitukset ja maankaivu on tehtävä siten, ettei aiheudu pohjaveden laatumuutoksia tai pysyviä muutoksia pohjaveden korkeuteen. Ennen kaava-alueella tehtävien kaivutöiden aloittamista tulee selvittää pohjavesiolosuhteet ja pohjaveden taso sekä ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin pohjaveden suojelemiseksi.

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos edellyttää standardin 3352 (6. painos) kohdan 16.6 mukaista rakennemallia (jakeluasema pohjavesialueella).

3. Jakeluasema rakennetaan asetuksen 444/2010, jakeluasemastandardin SFS 3352 (6. painos, rakennemalli 7), KTM:n päätöksen 415/1998 ja SFS käsikirjan 59: Räjähdysvaarallisten tilojen luokittelu mukaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Oy Teboil Ab:n valituksen palotarkastajan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään täällä kysymyksessä olevilta osin seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (kemikaaliturvallisuuslaki) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä ja torjua vaarallisten kemikaalien sekä räjähteiden valmistuksesta, käytöstä, siirrosta, varastoinnista, säilytyksestä ja muusta käsittelystä aiheutuvia henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahinkoja. Lain tarkoituksena on lisäksi edistää yleistä turvallisuutta. Saman lain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan laissa säädetään vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista, siirrosta sekä säilytyksestä. Lain 2 luvussa on säädetty vaarallisten kemikaalien tai räjähteiden käsittelyssä ja varastoinnissa edellytettävistä turvallisuusvaatimuksista.

Kemikaaliturvallisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaan rakennukset ja rakenteet tulee suunnitella, rakentaa sekä tarvittaessa varustaa riittävin onnettomuuksien vaikutuksilta suojaavin tai niiltä ehkäisevin rakentein ja järjestelmin siten, että rakennuksessa mahdollisesti sattuvan räjähdyksen, tulipalon tai kemikaalipäästön seuraukset voidaan rajoittaa mahdollisimman vähäisiksi ja että rakennuksen ulkopuolella aiheutuneesta onnettomuudesta ei ole seurauksena vakavien vaurioiden vaaraa rakennuksessa oleville.

Kemikaaliturvallisuuslain 20 §:n mukaan vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijoituksessa tulee ottaa huomioon sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus samoin kuin aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset.

Kemikaaliturvallisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan vaarallisen kemikaalin vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia saa harjoittaa vain tekemällä siitä ilmoituksen. Toiminnanharjoittajan tulee tehdä ilmoitus pelastusviranomaisille, jollei ilmoitusta 23 §:n 2 momentin nojalla tule tehdä Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle. Ilmoituksessa on esitettävä tiedot ja selvitykset suunnitellusta toiminnasta ja turvallisuusjärjestelyistä. Saman pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin ilmoitusmenettelystä toimintaa aloitettaessa ja muutostilanteissa, ilmoituksen tekemisestä sekä ilmoituksessa esitettävistä tiedoista ja selvityksistä.

Kemikaaliturvallisuuslain 25 §:n mukaan saatuaan 24 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen asianomainen valvontaviranomainen tekee asiasta päätöksen, jossa voidaan asettaa toiminnalle tarpeellisia ehtoja 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi.

Kemikaaliturvallisuuslain 27 a §:n 1 momentin mukaan pelastusviranomaisen on valvottava kemikaalien vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia harjoittavan tuotantolaitoksen teknisen toteutuksen ja toimintatapojen vaatimuksenmukaisuutta ja toimivuutta sekä sitä, että tuotantolaitos on säännösten ja 25 §:ssä tarkoitetun päätöksen mukainen.

Vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (685/2015) 5 §:n 2 momentin mukaan jakeluaseman sekä vähittäismyymälän tai useamman vähittäismyymälän muodostaman kauppakeskuksen harjoittamaa vaarallisten kemikaalien varastointia on aina pidettävä vähäisenä.

Saman asetuksen 33 §:n 1 momentin mukaan edellä 5 §:ssä tarkoitetusta kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista tehtävästä ilmoituksesta säädetään kemikaaliturvallisuuslain 24 §:ssä. Pykälän 2 momentin mukaan ilmoituksessa on selvitettävä: 1) toiminnanharjoittajan nimi, kotipaikka ja yhteystiedot, 2) tuotantolaitoksen sijainti; 3) alueen vedenottamot, tärkeät ja muut vedenhankintaan soveltuvat pohjavesialueet sekä maaperän laatu; 4) tuotantolaitoksessa käsiteltävät ja varastoitavat fysikaalista vaaraa aiheuttavat (palo- ja räjähdysvaarallinen) kemikaalit sekä terveydelle tai ympäristölle vaaralliset kemikaalit; 5) 4 kohdassa tarkoitettujen kemikaalien käyttölaitteissa sekä varastossa kerrallaan olevat suuremmat määrät; ja 6) toiminnan suunniteltu aloittamisajankohta. Pykälän 3 momentin mukaan ilmoitukseen on liitettävä: 1) selvitys vaarallisten kemikaalien käsittelyyn ja varastointiin liittyvistä vaaroista ja onnettomuusriskeistä; 2) käyttöturvallisuustiedotteet tai vastaavat tiedot pääasiallisista käsiteltävistä ja varastoitavista kemikaaleista; 3) pääpiirteittäinen selostus siitä, miten teollinen käsittely ja varastointi on suunniteltu tapahtuvaksi; ja 4) selvitys palontorjunnan järjestelyistä, mahdollisen vuodon hallinnasta ja muista onnettomuuksien varalta suunnitelluista toimenpiteistä. Pykälän 4 momentin mukaan ilmoitus on tehtävä kirjallisesti vähintään kuukausi ennen teollisen käsittelyn tai varastoinnin aloittamista.

Asetuksen 35 §:n mukaan pelastusviranomaisen tulee 33 ja 34 §:ssä tarkoitettuja ilmoituksia käsitellessään toimia riittävässä yhteistyössä kyseessä olevan kunnan asianomaisten viranomaisten kanssa.

Asetuksen 36 §:n 1 momentin mukaan edellä 33 §:ssä tarkoitettua ilmoitusta koskevassa päätöksessä on mainittava: 1) minkälaista toimintaa päätös koskee; 2) paikka, jossa laitos sijaitsee; 3) tiedot niistä vaarallisista kemikaaleista, joita päätös koskee; 4) kemikaalien enimmäismäärät laitteistossa ja varastossa; ja 5) toimintaa koskevat ehdot. Saman pykälän 2 momentin mukaan päätökseen on liitettävä tarpeelliset selvitykset. Pykälän 3 momentin mukaan pelastusviranomaisen tulee toimittaa päätös tiedoksi aluehallintovirastolle sekä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ja rakennusvalvontaviranomaiselle.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

(---)

Standardi SFS 3352

Palavien nesteiden jakeluasemaa koskevan standardin SFS 3352 kohdan 1 mukaan standardia sovelletaan nestemäisen polttoaineen jakeluun tarkoitettuun jakeluasemaan, johon kuuluvat sen toimintaan liittyvät säiliöt, jakelulaitteet ja rakennukset.

Standardin kohdan 7.1 mukaan jakeluasemalla varastoidaan palavia nesteitä maanalaisissa ja maanpäällisissä säiliöissä, jotka sijoitetaan kokonaisturvallisuuden kannalta parhaaseen paikkaan ottaen huomioon palo-, ympäristö-, liikenne- ja liikenneturvallisuus.

Standardin 16 luvussa käsitellään erityisiä jakeluasemarakenteita sekä esitetään rakennemallia koskevia vaatimuksia, joilla täydennetään jakeluaseman perusrakennemallia. Standardin kohdan 16.6 rakennemallia (jakeluasema pohjavesialueella, rakennemalli 7) sovelletaan jakeluasemiin, jotka sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle. Pohjavesialueiden rajoista ja luokituksesta vastaavat asianomaiset ELY-keskukset, joilta on saatavissa ajan tasalla olevat tiedot pohjavesialueista. Jakeluasema on ensisijaisesti sijoitettava tärkeän tai muun veden hankintaan soveltuvan pohjavesialueen ulkopuolelle. Jos polttoainehuollon järjestäminen tai muut painavat syyt edellyttävät jakeluaseman sijoittamista edellä tarkoitetulle pohjavesialueelle, tulee toiminta standardin mukaisin rakenteellisin ja käyttöteknisin toimenpitein järjestää sellaiseksi, ettei siitä aiheudu pohjaveden pilaantumisvaaraa.

Asiassa saatu selvitys

Oy Teboil Ab on 21.3.2016 ilmoittanut Länsi-Uudenmaan pelastuslaitokselle kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista perustettavalla uudella polttonesteiden jakeluasemalla. Ilmoituksesta on käynyt ilmi, että osoitteeseen Tuusankaari, 03100 Nummela (Vihti) sijoitettava polttonesteiden kylmäjakeluasema muodostuu uusista 2-vaippaisista SFS-EN 12285-1 standardin mukaisista maanalaisista 50 kuutiometrin polttonestesäiliöistä putkistoineen ja jakelulaitteineen seuraavasti:

- 1 kpl 50 m­, joka on jaettu 25 m­:n (95E) ja 25 m­:n (98E) säiliöosastoihin

- 1 kpl 50 m­, joka on jaettu 35 m­:n (DI) ja 15 m­:n (DI) säiliöosastoihin

Rakennustyö on tarkoitus tehdä vuoden 2016 aikana. Valittajan antaman ilmoituksen mukaan kyse ei ole vedenhankintaa varten tärkeästä pohjavesialueesta (luokka I) tai vedenhankintaan soveltuvasta pohjavesialueesta (luokka II).

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 10.6.2016 antanut Vihdin kunnan ympäristövalvonnan pyynnöstä lausunnon, jonka mukaan tutkimustulosten perusteella tontti ei sijaitse pohjavesialueella, mutta jakeluasemaa rakennettaessa luonnontilainen tiivis maakerros joudutaan suurelta osin poistamaan ja maaperäolosuhteet rakentamisen jälkeen vastaavat olosuhteita pohjavesialueella. Pohjavesimuodostuma eli pohjavettä varastoivat kerrokset jatkuvat savikerrosten alla pohjavesialueen rajan ulkopuolelle. Valittajan teettämässä Ramboll Finland Oy:n raportissa on todettu, että säiliöalueen kaivutaso ei ulotu savi- ja silttikerrosten alapuolisiin hiekkakerroksiin ja näin ollen maankaivusta ei aiheudu riskiä pohjaveden purkautumisesta kaivantoon. Raportissa ei kuitenkaan ole ilmoitettu, mille syvyystasolle säiliöt ja putkisto on suunniteltu asennettaviksi. Raportin perusteella tontin alueelta on käytettävissä vain yhtenä ajankohtana määritellyt pohjaveden pinnankorkeustiedot, eikä tontilta ja sen ympäristöstä ole esitetty samana ajankohtana mitattuja pohjaveden pinnan korkeustietoja. Näin ollen ei ole tietoa, edustaako mitattu pohjavedenpinnan korkeus alinta, ylintä vai keskimääräistä pinnankorkeutta tontilla. Samanaikaisten pohjaveden pinnan korkeustietojen puuttuessa arvioita pohjaveden virtaussuunnista voi pitää ainoastaan suuntaa antavina. Esitettyjen tutkimustulosten perusteella Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen mielestä on mahdollista, että asennetut polttoainesäiliöt tulevat ainakin ajoittain sijaitsemaan pohjavesikerroksessa. Riippuen säiliön koosta saattaa myös käydä niin, että hyvin vettä johtavien hiekka-sorakerrosten ja säiliöiden pohjatason välinen savi-silttikerros jää niin ohueksi, ettei se riitä estämään mahdollisen vuodon tapahtuessa polttonesteiden valumista hiekka-sorakerroksiin. Esitettyjen tietojen ja lausunnossa arvioitujen ympäristövaikutusten perusteella Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut, että huoltoasema on mahdollista sijoittaa suunniteltuun paikkaan, mutta pohjavesien suojelemiseksi ja ympäristölle aiheutuvien haittojen ennalta estämiseksi asema tulee varustaa standardin SFS 3352 mukaisilla pohjavesialueelle sijoitettavan jakeluaseman pohjavesisuojauksilla.

Vihdin kunnan tekninen ja ympäristökeskus on valittajalle lähettämässään kirjeessä 14.6.2016 ilmoittanut, että nykyisten suunnitellusta jakeluasemasta saatujen tietojen ja alueesta saatavilla olevien pohjavesitietojen mukaan ympäristövalvonnan näkemys on sama kuin Uudenmaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen näkemys eli suunniteltu jakeluasema tulee rakentaa standardin SFS 3352 (palavien nesteiden jakeluasema) rakennemallin 7 (jakeluasema pohjavesialueella) mukaan. Ympäristönsuojelulain mukaisen ilmoituksen rekisteröintiä koskevan asian käsittely on Vihdin kunnassa kesken.

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtava palotarkastaja on alussa selostetulla valituksenalaisella päätöksellään sallinut ilmoituksen mukaisen kemikaalien vähäisen käsittelyn ja varastoinnin päätöksen mukaisin ehdoin. Johtavan palotarkastajan päätös on annettu tiedoksi muun ohella Vihdin kunnan ympäristövalvonnalle.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa aluksi, että pelastuslaitoksen johtavan palotarkastajan päätöksestä ilmenevät vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (685/2015) 36 §:n 1 momentissa vähäisen toiminnan ilmoitukseen annettavalta päätökseltä edellytetyt seikat. (---) Päätöstä ei ole kumottava myöskään siitä syystä, että lupamääräyksessä on viittaus nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annettuun valtioneuvoston asetukseen (444/2010), jota sovelletaan ympäristönsuojelulain nojalla rekisteröitävään toimintaan ja josta ei nyt tarkasteltavana olevan pelastusviranomaiselle tehdyn ilmoitusasian käsittelyssä ole ollut kysymys.

Muilta osin hallinto-oikeus toteaa, että vaarallisten kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista pelastusviranomaiselle tehtävässä toiminnanharjoittajan ilmoituksessa on asianomaisen asetuksen (685/2015) mukaisesti selvitettävä muun ohella alueen vedenottamot, vedenhankintaan soveltuvat pohjavesialueet sekä maaperän laatu, minkä jälkeen pelastusviranomainen voi ilmoituksen mukaisen toiminnan salliessaan asettaa päätöksessään kemikaaliturvallisuuslain 25 §:n mukaisesti tarpeellisia ehtoja toiminnalle turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Asiasta päättäessään pelastusviranomaisen on tällöin otettava huomioon muun ohella rakenteiden riittävää suojausta koskevat kysymykset sekä aluetta koskevat kaavamääräykset kemikaaliturvallisuuslain 15 §:n ja 20 §:n säännösten mukaisesti. Asiakirjoihin liitetystä Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnosta ilmenee, että perustettavalle Oy Teboil Ab:n jakeluasemalle varattu alue sijaitsee Nummenlanharjun vedenhankintaa varten tärkeän pohjavesialueen (n:o 0192755) läheisyydessä siten, että etäisyyttä pohjavesialueen rajaan on noin 250 metriä, ja että jakeluaseman rakentamisesta aiheutuvan maakerrosten poistamisen jälkeen maaperäolosuhteiden tontilla on arvioitu vastaavan olosuhteita pohjavesialueella. Asemakaavassa aluetta koskee valituksenalaisen päätöksen lupaehdossa 2 selostettu pohjaveden suojelumääräys. Kun otetaan huomioon edellä selostettu pelastusviranomaiselle kuuluva velvollisuus valvoa suunniteltujen rakenteiden teknistä toteutusta, suojausten riittävyyttä ja kaavamääräysten noudattamista sekä oikeus tältä osin asettaa toiminnalle tarpeellisia lupaehtoja, ja toisaalta saatu selvitys nyt tarkasteltavana olevan perustettavan jakeluaseman sijoittumisesta alueelle, jota koskee korostunut pohjaveden suojaamisvelvoite, hallinto-oikeus katsoo, että johtava palotarkastaja on voinut päätöksessään edellyttää jakeluaseman varustamista asianomaisen standardin mukaisilla pohjavesialueelle sijoitettavan jakeluaseman pohjavesisuojauksilla ja siten hyväksyä ilmoituksen päätökseen liitetyin ehdoin 2 ja 3. Johtava palotarkastaja ei ole edellä todetun perusteella mennyt päätöksenteossaan toimivaltaansa ulommaksi. Kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annettuun ilmoitukseen perustuvassa päätöksenteossa ei ole kysymys tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, vaan lain ja säännösten soveltamisesta käsiteltävänä olevaan asiaan. Valituksenalainen päätös ei ole myöskään yhdenvertaisuusperiaatteen tai muiden hallinnon oikeusperiaatteiden vastainen. Päätöstä ei ole muutoinkaan ilmennyt valituksen johdosta syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Valtioneuvoston asetus (856/2012) vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista

Kauppa- ja teollisuusministeriön päätös (415/1998) vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä ja Reija Suni, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oy Teboil Ab on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ehdot 2 ja 3 ja vahvistaa, että polttonesteiden jakeluaseman rakenne voidaan toteuttaa yhtiön ilmoituksen mukaisena. Korkeimman hallinto-oikeuden olisi vahvistettava, ettei kyseessä ole pohjavesialue, johon ei vastaavasti sovelleta standardin 3352 (6. painos) kohdan 16.6 mukaista pohjavesialueen jakeluaseman rakennemallia.

Vaatimustensa tueksi Oy Teboil Ab on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on Vihdin kunnan ympäristövalvonnan pyynnöstä teettänyt kiinteistön maaperä- ja pohjavesitutkimukset. Tutkimusten mukaan kohdekiinteistö ei sijaitse tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella, ja sen etäisyys lähimpään luokiteltuun pohjavesialueeseen, Nummelanharjun vedenhankintaa varten tärkeään pohjavesialueeseen (n:o 0192755), on 250 metriä.

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos ei ole toimivaltainen viranomainen soveltamaan nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annettua valtioneuvoston asetusta (JANO-asetus, 444/2010), koska kyseisen asetuksen soveltaminen kuuluu kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan. Pelastuslaitos on ylittänyt toimivaltansa vaatiessaan yhtiön jakeluasemalta JANO-asetuksen mukaisia suojauksia mainitun asetuksen sääntelyn vastaisesti.

Valitusasiassa on alun perin kyse Vihdin ympäristövalvonnan haluttomuudesta rekisteröidä polttonesteen jakeluasemaa sitä koskevan valtioneuvoston asetuksen ja ympäristönsuojelulain mukaisesti. Kun ympäristövalvonnalla ei ole ollut voimassa olevan lainsäädännön (ympäristönsuojelulaki ja JANO-asetus) mukaisia perusteita vaatia jakeluaseman rakenteilta pohjavesialueelle sijoittuvan rakennemallin mukaisuutta, on Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos omassa päätöksenteossaan lainvastaisesti soveltanut JANO-asetusta.

Kyse on viranomaisten välisestä toimivallan jaosta. Jakeluaseman ympäristön pilaantumista aiheuttavaa toimintaa ohjataan ympäristönsuojelulaissa. Lain liitteessä 2 luetellaan rekisteröitävät toiminnat, joihin polttonesteen jakelutoiminta kuuluu sijaitessaan tärkeän pohjavesialueen ulkopuolella, kuten nyt kyseessä olevassa tapauksessa. Jos taas toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle, sille on oltava ympäristölupa.

Ympäristönsuojelulain 116 §:n mukaisesti rekisteröitävälle toiminnalle voidaan asettaa erityisiä vaatimuksia pilaantumisen ehkäisemiseksi lain 10 §:n nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Polttonesteen jakelutoiminnan pohjavesisuojausvaatimukset ja niiden asettamista koskevat viranomaismenettelyt on siten säädetty ympäristönsuojelulaissa ja sen nojalla annetussa JANO-asetuksessa, joiden mukaisesti aseman rakenteelliset suojausvaatimukset ja sovellettava lupamenettely ratkeavat sen perusteella, sijaitseeko asema tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella. Tällaiselle pohjavesialueelle sijoittuessaan asemalle tulee olla ympäristölupa, ja sen suojausvaatimuksena on valituksenalaisessa päätöksessä nyt edellytetty niin kutsuttu erityisrakennemalli. Vastaavasti sijoitettaessa jakeluasema luokitellun pohjavesialueen ulkopuolelle noudatetaan suojausvaatimuksena standardia 3352 sekä JANO-asetusta.

Kemikaaliturvallisuuslain keskeinen tehtävä on järjestää kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin ennakkovalvonta. Kemikaaliturvallisuuslain mukaisen ilmoituksen johdosta annettavassa päätöksessä voidaan antaa vain tarpeellisia ehtoja kemikaaliturvallisuuslain 2 luvussa säädettyjen vaatimusten täyttämiseksi, eikä viranomainen voi lupamääräyksessä ottaa ratkaistavakseen toimivaltansa ulkopuolelle kuuluvia seikkoja.

Rekisteröintimenettelyn käyttöönoton ja JANO-asetuksen säätämisen myötä kunnallisille ympäristönsuojeluviranomaisille ei rekisteröitävyyden edellytykset täyttävän jakeluasematoiminnan osalta kuulu enää lainkaan harkintavaltaa. Mikäli toiminto täyttää rekisteröinnille asetetut edellytykset, se tulee rekisteröidä suoraan lain nojalla. Myöskään kemikaaliturvallisuuslainsäädännön nojalla ei voida kiertää sitä, mitä on tietoisesti ympäristönsuojelulain nojalla säädetty. Kemikaaliturvallisuuslainsäädännön mukaisen päätöksenteon seurauksena ei voi olla tärkeillä pohjavesialueilla edellytettyjen teknisten suojausvaatimusten edellyttäminen tärkeiden pohjavesialueiden ulkopuolella. Tämä vesittäisi ympäristönsuojelulainsäädännön, joka on pohjavesien suojaamisen pääasiallinen lainsäädäntö, piirissä tehdyt nimenomaiset valinnat suojaustasoista ja niiden soveltamisesta alueittain.

Ympäristönsuojelulain mukaisella rekisteröintimenettelyllä on nimenomaisesti pyritty tiettyjen vähäpäästöisten toimintojen ennakkovalvonnan keventämiseen. Mikäli nykyisten JANO-asetuksen mukaisten suojausten katsottaisiin olevan luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella riittämättömät ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja pohjaveden suojaamiseksi, tulee vaatimuksia tiukentaa lainsäädäntöä muuttamalla. Sen sijaan vaatimusten kiristäminen tapauskohtaisesti viranomaiskäytännössä on paitsi ympäristönsuojelulain, myös hallintolain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista, kun voimassa olevaa lainsäädäntöä sovelletaan toiminnanharjoittajien kohdalla eri tavalla niiden maantieteellisestä sijainnista riippuen.

Pelastusviranomaisen toimivalta ei siten ulotu kemikaaliturvallisuuslain, asetusten 685/2015 ja 856/2012 sekä kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 415/1998 turvallisuusvaatimusten täyttämisen tutkimisen ulkopuolelle, vaan muu toimivalta ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi kuuluu ympäristönsuojelulain nojalla kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Jakeluasemia ja niiden laitteita koskevan standardin SFS 3352 vaatimukset liittyvät erityisesti ympäristönsuojelulain 116 §:n rekisteröinti-ilmoitukseen sekä 27 §:n ympäristöluvan myöntämiseen ja täten kunnan ympäristösuojeluviranomaisen toimivaltaan.

Suomen voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole erikseen määritelty pohjavesialueita, joita hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti koskisi "korostunut suojaamisvelvoite". Suojeltavat ja erityisen tärkeät pohjavesialueet ovat vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 2 a luvun mukaisesti luokiteltuja. Asiassa on riidatonta, että Teboilin Vihdin Nummelaan suunniteltu polttonesteiden jakeluasema ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella.Valituksenalaisessa päätöksessä on kuitenkin sovellettu luokitellulla pohjavesialueella sijaitsevaa jakeluasemaa koskevia vaatimuksia luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella sijaitsevaan jakeluasemaan. Kyse ei ole ollut valituksenalaisessa päätöksessä väitetyllä tavalla laillisuusharkinnasta. Pelastuslaitoksella ei ole kemikaaliturvallisuuslakiin eikä muuhunkaan kemikaalilainsäädäntöön perustuvaa oikeudellista perustetta vaatia pohjavesialueelle tarkoitetun rakennemallin soveltamista jakeluaseman toimintaan silloin, kun jakeluasema ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella.

Kemikaaliturvallisuuslain 25 §:n mukaan saatuaan vaarallisen kemikaalin vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia koskevan ilmoituksen pelastusviranomainen tekee asiasta päätöksen, jossa voidaan asettaa toiminnalle tarpeellisia ehtoja kemikaaliturvallisuuslain 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Yhtiön ilmoituksessa esittämät standardin SFS 3352 mukaiset rakenteet perustuvat suoraan valtioneuvoston JANO-asetukseen ja koskevat jakeluasemaa, joka ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella. Koska kiinteistö ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella, ei ole tarvetta rakenteellisin ja käyttöteknisin toimenpitein edellyttää niitä erityissuojausrakenteita, joita edellytetään tällaisilla pohjavesialueilla sijaitsevilta jakeluasemilta. Koska ilmoituksessa esitetyt rakenteet ja suojaukset perustuvat suoraan voimassa olevaan lainsäädäntöön, pohjavesialueita koskevien standardien soveltaminen jakeluaseman toimintaan ei ole kemikaaliturvallisuuslain 25 §:n mukaisesti tarpeellista 2 luvun turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Valituksenalaisen päätöksen ehdot 2 ja 3 ovat siten tarpeettomia ja lainvastaisia.

Valituksenalaisessa päätöksessä on viitattu kohdekiinteistöllä voimassa olevaan asemakaavamääräykseen. Yhtiö on toiminut asemakaavamääräyksen mukaisesti teettäen Vihdin kunnan ympäristövalvonnan pyynnöstä kiinteistön maaperä- ja pohjavesitutkimukset. Yhtiö on siten nimenomaisesti asemakaavan edellyttämällä tavalla selvittänyt kiinteistön pohjavesiolosuhteet. Tehdyissä tutkimuksissa on todettu, että kohdekiinteistö ei sijaitse pohjavesialueella ja etäisyys lähimpään luokiteltuun pohjavesialueeseen on 250 metriä.

Edelleen yhtiö on asemakaavan edellyttämällä tavalla kiinnittänyt huomiota pohjaveden suojelemiseen alueella ja suunnitellut rakentamisen, ojitukset ja maankaivun siten, ettei niistä aiheudu pohjaveden laatumuutoksia tai pysyviä muutoksia pohjaveden korkeuteen. Yhtiö on ilmoittanut Vihdin kunnan ympäristövalvonnalle voivansa myös erikseen sovittavalla tavalla asentaa muutaman pohjavesiputken aseman ympäristöön, jos tätä pidetään tarpeellisena, ja ehdottanut Vihdin kunnan ympäristövalvonnalle, että tarkkailuohjelmasta voidaan sopia erikseen ympäristövalvonnan kanssa. Tarkkailulla voidaan varmistua aseman toiminnan turvallisuudesta sekä mahdollisesti monitoroida myös ELY-keskuksen lausunnossa mainittuja poikkeuksellisia pohjavedenpinnan liikkeitä.

Jakeluasemien pohjavesirakennemallin soveltaminen edellyttäisi syvempää säiliökaivantoa, mikä todennäköisesti aiheuttaisi luontaisten suojaavien savi/silttikerrosten puhkaisemisen rakennustöiden aikana. Lisäksi rakennustyö aiheuttaa haittaa ympäristöön rakentamisalueen laajenemisena laajemman kaivannon takia, koska suojausrakenteet olisi rakennettava loivasti luiskattuihin kaivannon seinämiin. Pohjavesialueelle tarkoitetun rakennemallin soveltaminen johtaisi näin ollen asemakaavan kaavamääräysten vastaiseen ja ympäristön kannalta huonompaan lopputulokseen.

Alueen asemakaavamääräys ja kemikaaliturvallisuuslain 20 § eivät edellytä tai mahdollista pohjavesialueelle tarkoitetun rakennemallin soveltamista varmuuden vuoksi alueella, jonka kaavamääräysten mukaan tulee erityistä huomioita kiinnittää pohjaveden suojelemiseen, vaan asemakaavamääräys tulee huomioida muilla tavoin. Kemikaaliturvallisuuslain 25 §:n mukaiseen päätösharkintaan ei kuulu tarkoituksenmukaisuusharkintaa, vaan kyseessä on oikeusharkintainen päätös. Kun yhtiön ilmoituksessa esittämät suojaukset ovat voimassa olevan lainsäädännön, standardin 3352 vaatimusten mukaiset, ja pohjaveden suojelemiseen on kiinnitetty alueella riittävää huomioita asemakaavan edellyttämällä tavalla, pelastusviranomaisen tulee hyväksyä toiminta yhtiön ilmoituksen mukaisena.

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen johtava palotarkastaja on antanut lausunnon, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä. Oy Teboil Ab:n ilmoituksessa ei ole esitetty mitään normaalista rakenteesta poikkeavaa suojausta, jolla osoitettaisiin pohjaveden suojelua koskevan kaavamääräyksen huomioiminen. Pyynnöstä huolimatta leikkauskuvia säiliöiden sijoituksesta ei myöskään saatu ilmoitusta käsiteltäessä. Pelastuslaitokselle ei toimitettu säiliöiden leikkauskuvia, mutta ilmoituksessa yhteyshenkilöksi nimetyltä rakennuspäälliköltä saadun tiedon mukaan kohteesta riippumatta säiliöiden alapinta on 4,5 metriä ja öljynerotinkaivon alapinta 2,61 metriä valmiista maanpinnasta alaspäin. Säiliöiden upotusta varten tehtävät kaivutyöt poistavat osan pohjavettä suojaavista tiiviistä maakerroksista.

Jakeluasemien rakenteista on säädetty kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla (415/1998). Tämän päätöksen 4 §:ssä viitataan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston nimeämiin standardeihin. Standardi SFS 3352 Palavien nesteiden jakeluasema on nimetty Turvallisuus- ja kemikaaliviraston listassa.

Standardissa SFS 3352 on kohta, jonka tavoitteena on pohjaveden suojaaminen, kohta 16.6 Jakeluasema pohjavesialueella (rakennemalli 7). Omaa rakennemallia vastaavalle kaavamääräykselle pohjavesialueen ulkopuolella ei standardissa esitetä. Koska kaavamääräyksen tavoitteena on pohjaveden suojaaminen, on pelastusviranomainen arvioinut kyseisen rakennemallin soveltuvan kaavamääräyksen toteuttamiseen. Standardia on ollut laatimassa Öljyalan Keskusliitto ry, joten pelastusviranomainen on arvioinut mallin olevan alalla tunnettu ja hyväksytty. Päätöksensä määräysten ja ehtojen kohdassa 2 Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos on viitannut kaavamääräykseen. Pelastuslaitos ei ota kantaa pohjavesialueen rajaamiseen eikä päätöksessä väitetä jakeluaseman sijaitsevan pohjavesialueella.

Ilmoitusta käsiteltäessä Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos on toiminut yhteistyössä Vihdin kunnan ympäristövalvonnan kanssa. Vihdin kunta puolestaan on pyytänyt lausuntoa ELY-keskukselta.

Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen näkemyksen mukaan päätöksessä annettujen määräysten ja ehtojen kohta 3 on oikeutettu JANO-asetusta 444/2010 lukuun ottamatta. Mainitun asetuksen soveltaminen kuuluu ympäristönsuojeluviranomaisten toimivaltaan, eikä pelastusviranomaisella ole toimivaltaa soveltaa asetusta, joten sen voi poistaa määräyksistä ja ehdoista. Oy Teboil Ab:n valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle laajasti esillä ollut mainittu asetus ei ole ollut perusteena pelastusviranomaisen vaatimukselle standardin SFS 3352 (6. painos) kohdan 16.6 mukaiseen rakennemalliin (jakeluasema pohjavesialueella). Määräysten ja ehtojen kohta 3 ei ole perustelu kohdalle 2. Kohdan 3 tavoitteena oli tuoda esille jakeluasemaa koskevat vaatimukset yleisesti.

Oy Teboil Ab on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Viranomaisen toimivallan ylitys on kiistaton. Pelastusviranomaisen lausunnon perusteella jää epäselväksi, minkä nimenomaisen kemikaaliturvallisuuslain säännöksen nojalla pelastusviranomainen katsoo itsensä toimivaltaiseksi velvoittamaan nyt kysymyksessä olevan jakeluaseman käyttämään pohjavesialueella sijaitsevan jakeluaseman erityisrakennemallia. Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamassaan vastaselityksessä pelastusviranomainen on viitannut nimenomaisesti kemikaaliturvallisuuslain 20 §:ään. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen tulkinta kemikaaliturvallisuuslain 20 §:n velvoittavuudesta on kuitenkin virheellinen, eikä sen perusteella voida edellyttää jakeluasemastandardin pohjavesirakennemallin soveltamista kiinteistöllä, joka ei sijaitse pohjavesialueella.

Voimassa olevassa asemakaavassa kiinteistöllä on voimassa jakeluasematoimintaa koskeva kaavamerkintä. Suunniteltu jakeluasematoiminta vastaa siten voimassa olevan asemakaavan aluevarausta. Asemakaavan määräys on otettu huomioon jakeluaseman suunnittelussa. Vastaavasti määräys huomioidaan myös jakeluaseman rakentamisessa ja toiminnan aikaisessa vaikutustarkkailussa.

Pelastusviranomaisen lausunnosta saa käsityksen, ettei JANO-asetuksen mukaisesti luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella sijaitsevalta jakeluasemalta edellytettävä rakennemalli suojaisi tehokkaasti pohjavettä eikä vastaisi alueella voimassa olevaa kaavamääräystä. Näkemys ei pidä paikkaansa. Jakeluasemia koskevien standardien nimenomaisena tarkoituksena on ollut, että standardin mukaiset rakenteet ja tekniset ratkaisut ovat riittävät kaikissa olosuhteissa luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella. Standardien merkitys liittyy nimenomaisesti siihen, että niiden avulla pystytään yhtenäistämään viranomaismenettelyt ja käytännöt eri alueilla sekä varmistumaan jakeluasemien ympäristönsuojelun hyvästä tasosta. Standardissa SFS 3352 ei ole erityistä rakennemallia luokitellun pohjavesialueen ulkopuolella sijaitsevan jakeluaseman toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan pohjaveden pilaantumisen ehkäisemiseksi, koska standardi itse ajaa tämän asian.

Leikkauskuvia ei ole tavanomaiseen suojausratkaisuun teetetty, koska jakeluasema ei sijaitse pohjavesialueella eikä kohdekohtaisille kuville ole koskaan aiemmin vastaavanlaisessa tilanteessa ollut tarvetta. Selvityksistä käy ilmi kaikki leikkauskuvia vastaava informaatio, kuten säiliöiden alapinnan taso, maanpinnan taso ja arvioitu pohjaveden taso, eikä leikkauskuvien toimittaminen säiliöiden sijoituksesta ole siten ollut tarpeellista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Keskeiset sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet

Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (kemikaaliturvallisuuslaki) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä ja torjua vaarallisten kemikaalien sekä räjähteiden valmistuksesta, käytöstä, siirrosta, varastoinnista, säilytyksestä ja muusta käsittelystä aiheutuvia henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahinkoja. Lain tarkoituksena on lisäksi edistää yleistä turvallisuutta.

Lain 2 lukuun sisältyvät muun ohella 15 §, 18 § ja 20 §.

Lain 15 §:n 1 momentin mukaan rakennukset ja rakenteet tulee suunnitella, rakentaa sekä tarvittaessa varustaa riittävin onnettomuuksien vaikutuksilta suojaavin tai niiltä ehkäisevin rakentein ja järjestelmin siten, että rakennuksessa mahdollisesti sattuvan räjähdyksen, tulipalon tai kemikaalipäästön seuraukset voidaan rajoittaa mahdollisimman vähäisiksi ja että rakennuksen ulkopuolella aiheutuneesta onnettomuudesta ei ole seurauksena vakavien vaurioiden vaaraa rakennuksessa oleville.

Lain 18 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on otettava huomioon suunnitellessaan vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijaintia, että tuotantolaitos on sijoitettava riittävän etäälle luonnon kannalta erityisen tärkeistä ja erityisen herkistä alueista, muista ympäristönsuojelun kannalta tärkeistä kohteista sekä virkistysalueista niin, että ennalta mahdollisiksi arvioitavat räjähdykset, tulipalot ja kemikaalipäästöt tuotantolaitoksessa eivät aiheuta ympäristövahinkojen vaaraa näissä kohteissa.

Lain 20 §:n mukaan vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijoituksessa tulee ottaa huomioon sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus samoin kuin aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset.

Lain 21 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin lain 2 luvussa säädetyistä yleisistä turvallisuusperiaatteista, toiminnan järjestämisestä tuotantolaitoksessa sekä tuotantolaitoksen suunnittelusta, rakentamisesta ja sijoituksesta.

Lain 24 §:n 1 momentin mukaan vaarallisen kemikaalin vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia saa harjoittaa vain tekemällä siitä ilmoituksen.

Lain 25 §:n mukaan saatuaan 24 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen asianomainen valvontaviranomainen tekee asiasta päätöksen, jossa voidaan asettaa toiminnalle tarpeellisia ehtoja 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi.

Lain 135 §:n mukaan turvallisuus- ja kemikaalivirasto julkaisee luettelon niistä standardeista, joita noudattaen katsotaan vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain nojalla annettujen säännösten vaatimusten täyttyvän, sekä pitää tätä luetteloa yleisesti saatavilla.

Vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (kemikaaliturvallisuusasetus)10 §:n 1 momentin mukaan tuotantolaitoksen sijoituksessa tärkeällä tai muulla vedenhankintaan soveltuvalla pohjavesialueella tai sen läheisyydessä on varmistuttava, ettei tuotantolaitoksessa mahdollisesti tapahtuvan 5 §:ssä tarkoitetun onnettomuuden seurauksena aiheudu ympäristönsuojelulain 17 §:ssä tarkoitettua pohjaveden pilaantumista ja ettei pohjaveteen pääse vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen 4 a §:ssä tarkoitettua ainetta.

Vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 33 §:n 2 momentin mukaan kemikaaliturvallisuuslain 24 §:ssä tarkoitettua vähäistä toimintaa koskevassa ilmoituksessa on selvitettävä:

1) toiminnanharjoittajan nimi, kotipaikka ja yhteystiedot;

2) tuotantolaitoksen sijainti;

3) alueen vedenottamot, tärkeät ja muut vedenhankintaan soveltuvat pohjavesialueet sekä maaperän laatu;

4) tuotantolaitoksessa käsiteltävät ja varastoitavat fysikaalista vaaraa aiheuttavat (palo- ja räjähdysvaarallinen) kemikaalit sekä terveydelle tai ympäristölle vaaralliset kemikaalit;

5) 4 kohdassa tarkoitettujen kemikaalien käyttölaitteissa sekä varastossa kerrallaan olevat suurimmat määrät;

6) toiminnan suunniteltu aloittamisajankohta.

Saman asetuksen 36 §:n 1 momentin mukaan kemikaalien vähäistä käsittelyä ja varastointia koskevassa päätöksessä on mainittava:

1) minkälaista toimintaa päätös koskee;

2) paikka, jossa laitos sijaitsee;

3) tiedot niistä vaarallisista kemikaaleista, joita päätös koskee;

4) kemikaalien enimmäismäärät laitteistossa ja varastossa;

5) toimintaa koskevat ehdot.

Pykälän 2 momentin mukaan päätökseen on liitettävä tarpeelliset selvitykset.

Vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen (jakeluasemapäätös) 1 §:n mukaan päätöksessä annetaan määräyksiä vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen (682/1990) soveltamisesta vaarallisten kemikaalien käsittelyyn ja varastointiin jakeluasemalla, jolta luovutetaan palavaa nestettä pääasiassa moottoriajoneuvon tai moottoriveneen polttoainesäiliöön.

Päätöksen 4 §:n mukaan Turvatekniikan keskus nimeää standardit, jotka kokonaan tai joltain osin täyttävät päätöksen vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että:

1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua;

2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai

3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Lain 116 §:n 1 momentin mukaan lain liitteessä 2 säädetystä ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta on tehtävä rekisteröinti-ilmoitus kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ympäristönsuojelun tietojärjestelmään rekisteröintiä varten. Rekisteröinti-ilmoituksen sisältövaatimuksista sekä rekisteröitävää toimintaa koskevista ympäristönsuojeluvaatimuksista säädetään 10 §:n nojalla.

Nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (jakeluasema-asetus eli niin sanottu JANO-asetus) 1 §:n mukaan asetusta sovelletaan nestemäisten polttoaineiden jakeluasemiin, joiden polttoainesäiliöiden kokonaistilavuus on vähintään 10 m³. Asetusta sovelletaan ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksena toimintaan, johon tarvitaan ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukainen lupa. Asetusta sovelletaan myös toimintaan, joka rekisteröidään ympäristönsuojelulain nojalla.

Asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan jakeluaseman teknisestä rakenteesta säädetään vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetussa laissa ja vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla annetussa kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan nestemäisten polttoaineiden varastointiin ja käsittelyyn tarkoitettujen laitteiden ja rakenneosien on oltava jakeluasemia ja niiden laitteita koskevan standardin SFS 3352 vaatimusten tai muiden vastaavan tasoisten vaatimusten mukaisia. Lisäksi jakeluaseman tekninen rakenne on tarkastettava rakennus- ja kemikaaliturvallisuusmääräysten ja standardisoitujen ohjeiden mukaisesti työvaiheittain ja ennen aseman käyttöönottoa.

Asetuksen 6 §:n 5 momentin mukaan säiliöiden täyttöpaikka ja jakelualue on päällystettävä standardissa SFS 3352 määritellyllä kestopäällysteellä tai muulla vastaavan tasoisella kestopäällysteellä. Alueiden maarakenteet on tiivistettävä siten, että polttoaineiden ja muiden jakeluasemalla käsiteltävien ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien aineiden pääsy maaperään ja pohjaveteen estyy.

Asiassa saatu selvitys

Suunnitellulla jakeluasemakiinteistöllä on voimassa asemakaava, jonka mukaan alue on varattu KLA-1-merkinnällä liike-, toimisto- ja linja-autoasemarakennusten korttelialueeksi. Kysymyksessä olevalle alueelle on osoitettu myös pj-merkinnällä alue, jolle saa sijoittaa polttoaineen jakeluaseman. Koko asemakaava-aluetta koskee seuraava pohjaveden suojelumääräys: "Alueella tulee kiinnittää erityistä huomiota pohjaveden suojelemiseen. Rakentaminen, ojitukset ja maankaivu on tehtävä siten, ettei aiheudu pohjaveden laatumuutoksia tai pysyviä muutoksia pohjaveden korkeuteen. Ennen kaava-alueella tehtävien kaivutöiden aloittamista tulee selvittää pohjavesiolosuhteet ja pohjaveden taso sekä ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin pohjaveden suojelemiseksi."

Alueella tehdyn pohjavesiselvityksen mukaan suunniteltu jakeluasemakiinteistö sijaitsee noin 250 metrin etäisyydellä Nummelanharjun I luokan pohjavesialueen rajasta, pohjavesialueen ulkopuolella. Kiinteistön maaperä on pintaosassa 2–3 metrin paksuudelta hiekkaa, jonka alapuolella esiintyy noin 3–4 metrin paksuinen savi- ja silttikerros. Pohjaveden pinta kiinteistöllä on havaittu noin viiden metrin syvyydellä maanpinnasta. Selvityksen mukaan pohjavesi virtaa luokitellusta pohjavesialueesta poispäin.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on Vihdin kunnalle antamassaan jakeluaseman ympäristönsuojelulain mukaista rekisteröintiä koskevassa lausunnossa todennut, että suunniteltu jakeluasemakiinteistö ei sijaitse pohjavesialueella, mutta pohjavesimuodostuma eli pohjavettä varastoivat kerrokset jatkuvat savikerrosten alla pohjavesialueen rajan ulkopuolelle. Edelleen lausunnon mukaan jakeluasemaa rakennettaessa luonnontilainen tiivis maakerros joudutaan suurelta osin poistamaan, jolloin maaperäolosuhteet rakentamisen jälkeen vastaavat olosuhteita pohjavesialueella.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan jakeluaseman säiliöt tultaisiin rakentamaan siten, että säiliöiden alapinta on 4,5 metriä valmiista maanpinnasta alaspäin ja öljynerotinkaivon alapinta on 2,61 metriä valmiista maanpinnasta alaspäin.

Ratkaisun lähtökohtia

Jakeluasemastandardi

Suomen standardoimisliitto SFS ry on vahvistanut 17.2.2014 palavien nesteiden jakeluasemaa koskevan standardin SFS 3352 6. painoksen (jakeluasemastandardi). Jakeluasemastandardi sisältää jakeluaseman perusrakennemallin kuvauksen (rakennemalli 1). Lisäksi standardi sisältää joukon erityisrakennemalleja, joilla täydennetään tai vastaavasti helpotetaan erityisistä syistä perusrakennemallin soveltamista.

Erityisrakennemallia 7 sovelletaan jakeluasemiin, jotka sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle. Pohjavesialueiden rajoista ja luokituksesta vastaavat standardin mukaan asianomaiset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset.

Standardit sinänsä eivät ole osa sitovaa lainsäädäntöä. Lainsäädännössä voidaan kuitenkin velvoittaa noudattamaan standardia siten, että siitä lain säännöksen tai viranomaisen päätöksen kautta tulee sitovana noudatettava vaatimus tai vähimmäistasoa osoittava mittari, johon standardista poikkeavia ratkaisuja verrataan.

Jakeluasemien rakentamista ja toimintaa koskevat menettelyt

Polttonesteiden jakeluasemien ympäristövaikutuksia ja turvallisuutta koskeva sääntelykokonaisuus muodostuu ympäristönsuojelulainsäädäntöön perustuvasta lupa- tai rekisteröintimenettelystä sekä kemikaaliturvallisuuslainsäädännön piiriin kuuluvasta ilmoitusmenettelystä.

Jakeluasematoiminta edellyttää ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, jos jakeluasema sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. Tärkeän tai muun vedenhankintaan soveltuvan pohjavesialueen ulkopuolelle sijoitettava jakeluasema kuuluu ympäristönsuojelulain 116 §:n mukaisen rekisteröintimenettelyn piiriin. Nyt kysymyksessä oleva jakeluasema sijoitetaan tärkeän tai muun vedenhankintaan soveltuvan pohjavesialueen ulkopuolelle, joten se kuuluu rekisteröintimenettelyn piiriin.

Rekisteröitävän jakeluasematoiminnan ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksista on säädetty ympäristönsuojelulain nojalla annetulla jakeluasema-asetuksella. Rekisteröinnin yhteydessä ei tehdä hallintopäätöstä eikä rekisteröinnin yhteydessä voida antaa asetuksesta poikkeavia lisämääräyksiä.

Jakeluasema-asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan jakeluaseman teknisestä rakenteesta säädetään kemikaaliturvallisuuslaissa ja jakeluasemapäätöksessä. Pykälän 2 momentin mukaan nestemäisten polttoaineiden varastointiin ja käsittelyyn tarkoitettujen laitteiden ja rakenneosien on oltava jakeluasemia ja niiden laitteita koskevan standardin SFS 3352 vaatimusten tai muiden vastaavan tasoisten vaatimusten mukaisia. Lisäksi jakeluaseman tekninen rakenne on tarkastettava rakennus- ja kemikaaliturvallisuusmääräysten ja standardisoitujen ohjeiden mukaisesti työvaiheittain ja ennen aseman käyttöönottoa. Jakeluasema-asetuksen 6 §:ssä säädetään lisäksi maaperän ja pohjaveden suojelemiseksi tarpeellisista toimenpiteistä, joihin kuuluu muun muassa säiliöiden täyttöpaikan ja jakelualueen päällystäminen standardissa SFS 3352 määritellyllä kestopäällysteellä tai muulla vastaavan tasoisella kestopäällysteellä.

Jakeluasema-asetuksen 5 ja 6 §:ää on asetuksen 1 § huomioon ottaen tulkittava siten, että kemikaaliturvallisuuslaissa säädetyt edellytykset, jakeluasemapäätöksen mukaiset rakenneratkaisut ja jakeluasemastandardi tai sitä vastaava toteutus yhdessä jakeluasema-asetuksessa säädettyjen edellytysten kanssa muodostavat vähimmäisvaatimustason ympäristölupaa vaativan nestemäisen polttoaineen jakeluaseman rakenteille. Rekisteröinnin yhteydessä ei sen sijaan voida edellyttää toteutettavan edellä mainittujen säädösten ja jakeluasemastandardin mukaisen suojaustason ylittäviä ratkaisuja.

Ympäristönsuojelulain mukaisen lupa- tai rekisteröintimenettelyn lisäksi jakeluasematoiminnan harjoittaminen edellyttää kemikaaliturvallisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaista ilmoitusta pelastusviranomaiselle kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista. Kemikaaliturvallisuuslain mukainen menettely on siten rinnakkainen ympäristönsuojelulain mukaisen menettelyn kanssa. Ilmoituksen johdosta tehdään valituskelpoinen hallintopäätös.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on Oy Teboil Ab:n valituksen johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko pelastusviranomainen voinut polttonesteiden jakeluasemalla tapahtuvaa vaarallisten kemikaalien vähäistä varastointia koskevan ilmoituksen johdosta tekemässään kemikaaliturvallisuuslain 25 §:n mukaisessa päätöksessä edellyttää, että jakeluasema rakennetaan jakeluasemastandardin SFS 3352 kohdan 16.6. pohjavesialueille suunniteltua erityisrakennemallia noudattaen, vaikka suunniteltu jakeluasema sijaitsee pohjavesialueen rajauksen ulkopuolella. Lisäksi kysymys on siitä, onko pelastusviranomainen voinut sisällyttää ilmoituksen johdosta annettuun päätökseen ehdon, jonka mukaan jakeluasema rakennetaan jakeluasema-asetuksen mukaan.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Pelastusviranomaisen toimivalta asettaa ehtoja

Kemikaaliturvallisuuslain 25 §:n nimenomaisen säännöksen mukaan pelastusviranomainen voi ilmoituksen johdosta tehtävässä päätöksessä asettaa toiminnanharjoittajalle tarpeellisia ehtoja kemikaaliturvallisuuslain 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi. Vaikka kemikaaliturvallisuuslain yhtenä tarkoituksena onkin ympäristövahinkojen torjuminen, ympäristönsuojelulainsäädännössä asetettujen vaatimusten täyttyminen varmistetaan lähtökohtaisesti ympäristönsuojelulain mukaisessa rekisteröintimenettelyssä noudattamalla ympäristönsuojelulain nojalla annetun jakeluasema-asetuksen säännöksiä. Pelastusviranomaisen päätös ei kuitenkaan ole lainvastainen pelkästään sillä perusteella, että asetettujen ehtojen mukaan jakeluasema on rakennettava jakeluasematoimintaan joka tapauksessa edellä kuvatulla tavalla sovellettavan jakeluasema-asetuksen mukaan.

Kemikaaliturvallisuuslain 21 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin lain 2 luvussa säädetyistä yleisistä turvallisuusperiaatteista, toiminnan järjestämisestä tuotantolaitoksessa sekä tuotantolaitoksen suunnittelusta, rakentamisesta ja sijoituksesta. Kemikaaliturvallisuuslain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 279/2004 vp) mukaan kemikaaleja käsitellään monenlaisissa käsittelylaitteistoissa hyvin erilaisia määriä. Tästä syystä erilaisten toimintojen riskit ja niiden hallintaan soveltuvat turvallisuustoimenpiteet poikkeavat merkittävästi tapauksesta riippuen. Valtioneuvoston asetuksella on ollut tarkoitus antaa tarkemmat säännökset siitä, mitä kemikaaliturvallisuuslaissa määritellyt turvallisuusvaatimukset erityyppisissä tapauksissa merkitsisivät käytännössä. Ennen kemikaaliturvallisuuslain säätämistä voimassa olleet asetustasoiset ja ministeriön päätöksen tasoiset turvallisuusvaatimuksia koskevat säännökset on ollut tarkoitus uusia kemikaaliturvallisuuslain nojalla annetuilla valtioneuvoston asetuksilla. Jakeluasemapäätös on kuitenkin edelleen voimassa ministeriön päätöksen tasoisena säädöksenä.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) julkaisee luettelon niistä standardeista, joita noudattaen katsotaan kemikaaliturvallisuuslain nojalla annettujen säännösten vaatimusten täyttyvän, sekä pitää tätä luetteloa yleisesti saatavilla. Tukesin julkaisemaan kemikaaliturvallisuuslain 135 §:n mukaiseen luetteloon sisältyy jakeluasemastandardi SFS 3352.

Kemikaaliturvallisuuslain 135 §:n tavoitteita ei ole täsmennetty lain esitöissä. Tarkoituksena on kuitenkin katsottava olevan, että Tukesin luetteloon kuuluvia standardeja noudattava toiminnanharjoittaja on voinut varmistua siitä, että kemikaaliturvallisuuslain nojalla annetun asetuksen vaatimukset tulevat standardin soveltamisalan osalta noudatetuiksi. Tällaisessa tilanteessa myös kemikaalien varastointia koskevassa ilmoitusmenettelyssä asetettavien ehtojen tarve on lähtökohtaisesti vähäinen siltä osin kuin kyseisiä seikkoja on käsitelty Tukesin luetteloon kuuluvassa standardissa.

Pääsääntönä voidaan siten pitää, että standardeja noudattaen varmistutaan sektorikohtaisissa asetuksissa säädettyjen vaatimusten noudattamisesta. Lähtökohtaisesti ympäristönsuojelulain mukaisessa rekisteröintimenettelyssä varmistetaan ympäristönsuojelulainsäädännössä asetettujen vaatimusten täyttyminen noudattamalla jakeluasema-asetuksen säännöksiä. Toisaalta jakeluasematoiminta myös tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen ulkopuolella on ympäristönsuojelulain mukaisista valvontamenettelyistä riippumatta järjestettävä niin, että siitä ei aiheudu mainitun lain 17 §:n 1 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitettua pohjaveden pilaantumista.

Kemikaaliturvallisuuslain säännökset ovat rinnakkain ympäristönsuojelulainsäädännön kanssa sovellettavia. Mainitun lain 2 luvun turvallisuusvaatimukset ja niiden soveltamistilanteet ovat moninaisia, eikä kemikaaliturvallisuuslaissa nimenomaisesti säädetä, että ehtojen asettaminen vähäistä varastointia koskevan ilmoituksen nojalla olisi kielletty sellaisessakaan tilanteessa, jossa asiaan soveltuu myös jokin Tukesin luetteloon kuuluva standardi. Tällainen kielto ei ilmene myöskään lain valmisteluaineistoista. Tapauskohtaiset olosuhteet ja toimintaan liittyvät erityispiirteet saattavat siten edellyttää standardissa kyseessä olevalle sijoituspaikalle asetettujen vaatimusten lisäksi asetettavia ehtoja.

Kuten edellä on todettu, polttonesteiden jakeluasemien osalta ei vielä ole annettu valtioneuvoston asetusta kemikaaliturvallisuuslain nojalla. Myös jakeluasemapäätöksen 4 §:n 1 momentti kuitenkin sisältää säännöksen, jonka mukaan Turvatekniikan keskus (nykyisin Tukes) nimeää standardit, jotka kokonaan tai joltain osin täyttävät päätöksen vaatimukset. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että myös jakeluasematoiminnan osalta tulee soveltaa kemikaaliturvallisuuslain 135 §:stä ilmenevää periaatetta. Siten jakeluasemapäätöksen vaatimukset lähtökohtaisesti täytetään jakeluasemastandardia noudattamalla siltä osin kuin niiden soveltamisalat ovat päällekkäisiä. Myöskään jakeluasemien osalta standardin noudattaminen ei kuitenkaan poista pelastusviranomaisen toimivaltaa asettaa tarvittaessa ehtoja kemikaaliturvallisuuslain 2 luvussa säädettyjen turvallisuusvaatimusten täyttämiseksi.

Jakeluasemastandardin lähtökohdista poikkeavan ehdon lainmukaisuus

Johtava palotarkastaja on ilmoituksen johdosta antamassaan päätöksessä asettanut ehdon, jonka mukaan suunnitellulta jakeluasemalta edellytetään standardin 3352 (6. painos) kohdan 16.6 mukaista rakennemallia (jakeluasema pohjavesialueella).

Nyt käsillä olevassa tilanteessa jakeluasema sijoittuisi ympäristöhallinnon sisäisen ohjeistuksen perusteella rajatun I luokan pohjavesialueen ulkopuolelle. Toiminta kuitenkin sijoitettaisiin alueelle, jossa pohjavettä johtavia kerroksia esiintyy. Jakeluaseman rakentaminen johtaisi näitä kerroksia suojaavien tiiviimpien maakerrosten poistamiseen jakeluaseman alueelta.

Alueella on voimassa uudehko asemakaava. Jakeluaseman tonttia koskee asemakaavamääräys, jonka mukaan alueella tulee muun ohella kiinnittää erityistä huomiota pohjaveden suojelemiseen. Asemakaavamääräys ilmentää osaltaan alueen pohjaveden erityistä turvaamistarvetta. Johtavan palotarkastajan on tullut kemikaaliturvallisuuslain 20 §:n mukaisesti ottaa asemakaavamääräys huomioon harkitessaan ehtojen asettamistarvetta.

Kun lisäksi otetaan huomioon kemikaaliturvallisuuslain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus ehkäistä myös ympäristövahinkoja sekä lain 2 luvussa säädetyt yleiset turvallisuusvaatimukset, niitä tarkentavan kemikaaliturvallisuusasetuksen 10 §:n 1 momentti, polttonesteiden jakeluasematoiminnasta pohjavedelle tyypillisesti aiheutuvat riskit sekä se, että jakeluasemien turvallisuusvaatimuksista ei vielä ole säädetty kemikaaliturvallisuuslain nojalla annetussa asetuksessa, pelastusviranomaisella on tässä tapauksessa ollut toimivalta ja kemikaaliturvallisuuslain mukaiset asialliset perusteet asettaa kysymyksessä oleva ehto siitä huolimatta, että se on jakeluasemastandardissa puheena olevalle alueelle asetettuja vaatimuksia ankarampi.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Asia Kullanhuuhdontalupaa koskeva valitus

Valittaja Saamelaiskäräjät

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 1.9.2016 nro 16/0255/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä Tukes) on 25.5.2015 kaivoslain (621/2011) nojalla tekemällään päätöksellä nro HL2012:0058 myöntänyt A:lle kullanhuuhdontaluvan lupapäätöksestä tarkemmin ilmenevin lupamääräyksin. Luvalla on jatkettu valtauksen KaivRN:o 8495 voimassaoloa. Pinta-alaltaan viiden hehtaarin suuruinen Kultarohmut-niminen kullanhuuhdonta-alue sijaitsee Inarin kunnassa Palsinojan varrella Metsähallituksen hallinnoimalla valtionmaalla Hammastunturin erämaa-alueella lupapäätöksen liitteenä olevasta kartasta tarkemmin ilmenevällä alueella.

Päätöksen mukaan luvanhaltijalla on yksinoikeus etsiä ja kartoittaa maaperässä esiintyvää kultaa, ottaa talteen ja hyödyntää maaperässä esiintyvää kultaa huuhtomalla sekä hyödyntää huuhdonnan sivutuotteena irtomaasta löytyvät platinahiput sekä jalo- ja korukivet. Lupa oikeuttaa koneellisen kullankaivun suorittamiseen lupa-alueella. Käsiteltävän maa-aineksen määrä saa olla enintään 1 000 kuutiometriä vuodessa. Lupa on voimassa kolme vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Päätöksen mukaan toiminta alueella voidaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta lupapäätöksen ehtoja noudattaen.

Päätöksessä on annettu muun ohella seuraavat lupamääräykset:

Poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentäminen

Kullanhuuhdontaluvan haltijan on estettävä porojen joutuminen jyrkkäreunaisiin kaivukuoppiin tai luiskattava kaivannot siten, ettei niistä aiheudu vaaraa alueella liikkuville poroille tai porotalouden harjoittajille. Lupa-alueelle ei saa virittää puiden väliin naruja tai muuta vastaavaa, joka voi aiheuttaa vaaratilanteita alueella mahdollisesti liikkuville.

Perustelut: Alue kuuluu Ivalon paliskunnan alueeseen. Edellä mainituilla toimenpiteillä vähennetään kullanhuuhdonnasta poronhoidolle aiheutuvia haittoja erityisellä poronhoitoalueella. Myös tämän luvan muissa lupamääräyksissä kielletään olennaisen haitan aiheuttaminen muille elinkeinoille sekä määrätään aiheutuneiden vahinkojen ja haittojen korvaamisesta.

Saamelais- ja koltta-asioihin liittyvät määräykset

Kullanhuuhdontaluvan haltijoiden on huolehdittava, ettei toiminnasta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa aiheudu sellaista haittaa, joka olennaisesti heikentäisi edellytyksiä harjoittaa saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Mikäli olennaista haittaa aiheutuu, toiminta on keskeytettävä välittömästi ja aiheutunut haitta korjattava välittömästi.

Perustelut: Alue sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella. Annetuissa lausunnoissa esiin tulleet saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen ja saamelaiskulttuurin ylläpitämiseen liittyvät yksilöidyt asiat on otettu huomioon tämän luvan muissa lupamääräyksissä.

Ilmoitus kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä

Kullanhuuhdontaluvan haltijoiden on ilmoitettava etukäteen kirjallisesti alueen hallinnasta vastaavalle Metsähallitukselle sekä Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa. Maastotöitä koskevasta ilmoituksesta on käytävä ilmi:

1) töistä vastaavan henkilön nimi sekä yhteystiedot;

2) arvioitu maastotöiden aloitusajankohta ja kesto;

3) tarkempi selvitys, mitä maastotöitä tehdään sekä mitä työmenetelmiä ja koneita käytetään;

4) arvio toimenpiteiden määrästä;

5) alueella työskentelevien henkilöiden lukumäärä;

6) arvio maastotöiden vaikutuksista ympäristöön;

7) tarvittaessa selvitys muista seikoista, joilla voi olla merkitystä.

Maastotöitä koskevaan ilmoitukseen on liitettävä kartta, johon on merkitty alue, jolla maastotöitä tullaan tekemään.

Päätöksen liitteenä 3 on selvitys kullanhuuhdontaluvan mahdollisista myöntämisen esteistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa nyt on kysymys, hylännyt saamelaiskäräjien valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Kaivoslain 1 §:n 1 momentin mukaan tämän lain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon:

1) kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset;

2) kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema;

3) toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön sekä luonnonvarojen säästävä käyttö.

Pykälän 4 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan. Yhteensovittamisessa otetaan huomioon myös, mitä kolttalaissa (253/1995) säädetään kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksien edistämisestä sekä kolttakulttuurin ylläpitämisestä ja edistämisestä.

Lain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa malminetsintäluvan, kaivosluvan tai kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:

1) hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat;

2) mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee;

3) muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Pykälän 4 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle.

Lain 45 §:n mukaan malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa myönnetään, jos hakija osoittaa, että tässä laissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Lupa voidaan kuitenkin tässä laissa säädetystä esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa.

Lain 50 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:

1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria;

2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella;

3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Pykälän 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Lain 54 §:n 2 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan kullanhuuhdontaluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella ja sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Lain 44 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä on käytävä ilmi muun ohella päätöksen perustelut.

Lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Selvitysten riittävyys

Tukes on A:n kullanhuuhdontahakemuksen johdosta varannut saamelaiskäräjille kaivoslain 38 §:n mukaisessa tarkoituksessa mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Lausuntopyynnön liitteenä Tukes on toimittanut saamelaiskäräjille lupahakemuksen, karttoja lupa-alueesta sekä sen läheisyydessä olevista muista kullanhuuhdontalupa-alueista, päätöksen myönnetystä vesitalous- ja ympäristöluvasta sekä yhteenvedon muun muassa alueen muista kullanhuuhdontalupahakemuksista ja alueen muista maankäyttömuodoista. Lausuntopyyntöön liitetyistä kartoista käy ilmi lupa-alueen tarkka sijainti sekä lupa-alueesta noin kymmenen kilometrin etäisyydellä sijaitsevat voimassa olevat kullanhuuhdontalupa-alueet, vireillä olevat kullanhuuhdontalupahakemukset ja vanhan kaivoslain mukaiset valtausalueet.

Hakemuksen mukaiselle toiminnalle myönnetyssä vesitalous- ja ympäristöluvassa on annettu lupamääräyksiä ympäristölle ja vesistölle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Ympäristöluvan perusteluissa on muun ohella todettu, että lupamääräykset huomioon ottaen toiminta ei aiheuta luvan myöntämisen esteenä olevaa terveyshaittaa, merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maan tai pohjaveden pilaantumista tai kohtuutonta rasitusta naapuritiloille. Vesitalousluvan perusteluissa on muun ohella todettu, että alueen alavirran puoleisessa vesistössä elää luontainen taimenkanta, jonka kudun suojelemiseksi kaivuaika on määrätty päättymään vuosittain 30.9. Kiertovesiperiaatteen käytöllä rajoitetaan tehokkaasti hienoaineksen kulkeutumista ja sen aiheuttamia haittoja. Alueella on aloitettu kullankaivun vesistövaikutusten selvittämiseksi yhteistarkkailu. Lupamääräysten mukaan luvansaajan on osallistuttava kullankaivun vaikutusten selvittämiseksi järjestettyyn vesistön yhteistarkkailuun.

Kaivoslaissa tai kaivostoiminnasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (391/2012) ei ole tarkemmin säädetty kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetun yhteistyömenettelyn muodosta tai siihen sisällytettävistä selvityksistä. Tukesin velvollisuutena on kuitenkin osaltaan turvata se, että kaivoslain 38 §:n mukaiselle asian selvittämistä koskevalle menettelylle on asianmukaiset edellytykset. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että saamelaiskäräjät saa käyttöönsä riittävän kattavan aineiston voidakseen arvioida haetun toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuurin kannalta. Kun otetaan huomioon edellä mainittu saamelaiskäräjille toimitettu selvitys, saamelaiskäräjillä on ollut riittävän kattava ja asianmukainen aineisto. Saamelaiskäräjillä on ollut mahdollisuus antaa oma asiantuntija-arvionsa luvanhakijan kullanhuuhdontahankkeen vaikutuksista ottaen huomioon myös alueen muiden kullanhuuhdontahankkeiden ja muiden alueidenkäyttömuotojen vaikutukset saamelaiskulttuuriin sekä esittää haittavaikutusten vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Saamelaiskäräjillä on siten ollut mahdollisuus osallistua yhteistyömenettelyyn. Tukes on varannut myös Ivalon paliskunnalle kaivoslain 38 §:n mukaisessa tarkoituksessa mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle ja sitä kautta saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan.

Tukes on koonnut kullanhuuhdontalupahakemuksen ratkaisemiseksi tarvittavan selvityksen. Kysymyksessä olevalla alueella on harjoitettu koneellista kullanhuuhdontaa jo vuosikymmeniä ja sen vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat siten olleet jo pidemmän aikaa havaittavissa. Kun otetaan huomioon kaivoslain 38 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädetty ja Tukesin hankkiman selvityksen sisältö, Tukes on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset sen ratkaisemiseksi, onko kullanhuuhdontaluvat mahdollista myöntää ottaen huomioon kaivoslain 50 §:ssä luvan myöntämiselle säädetyt esteet.

Kullanhuuhdontaluvan myöntämisen edellytykset ja päätöksessä esitetyt lupaharkinnan perusteet

Kullanhuuhdontalupahakemuksen ratkaisemiseen vaikuttaneet hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetut seikat ja selvitykset käyvät ilmi hankkeelle myönnetystä lupapäätöksestä ja päätöksen liitteestä 3 saatavista tiedoista. Tukes on ottanut lupaharkinnassaan huomioon muun muassa vesi- ja ympäristöluvan mukaisesta toiminnasta vesistöille ja kalastolle aiheutuvat vaikutukset ja mainitussa luvassa haittojen vähentämiseksi ja ehkäisemiseksi annetut lupamääräykset, valituksenalaisen kullanhuuhdontahankkeen sijoittumisen Ivalon paliskunnan alueella Hammastunturin erämaa-alueen retkeily- ja luontomatkailuvyöhykkeelle ja tuon vyöhykkeen pinta-alan, Hammastunturin erämaa-alueen pinta-alan ja saamelaiskulttuurin ja poronhoidon kannalta tärkeän syrjävyöhykkeen pinta-alan, paliskunnan alueen pinta-alan ja poronhoidon kannalta tärkeiden alueiden sijoittumisen, muut hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä sijaitsevat voimassa olevat kullanhuuhdontaluvat ja vireillä olevat lupahakemukset, Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa alueen käytöstä annetut määräykset ja muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueidenkäyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä (muun muassa metsätalous, teiden rakentaminen, retkeily ja metsästys). Johtopäätöksenään Tukes on katsonut, että selvitysten ja saatujen lausuntojen perusteella hakemusalueella ei ole kaivoslaissa mainittuja luvan myöntämisen esteitä.

Kuten edellä on todettu, alueella on harjoitettu koneellista kullanhuuhdontaa jo useamman vuosikymmenen ajan ja toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat siten selvästi havaittavissa. Saamelaiskäräjät on valituksessaan kuvannut yleispiirteisesti kullanhuuhdonnan haitallisia vaikutuksia saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon. Lupaharkinnassa on kuitenkin tapauskohtaisesti selvitettävä lupahakemuksen mukaisen toiminnan haitalliset vaikutukset edellä mainittuihin. Kun otetaan huomioon annetut lupamääräykset, Ivalon paliskunnan pinta-ala ja poronhoidon kannalta tärkeiden alueiden sijainti sekä nyt kysymyksessä olevan kullanhuuhdonta-alueen ja sen läheisyydessä olevien ja suunniteltujen muiden kullanhuuhdonta-alueiden pinta-ala ja sijainti, saamelaiskäräjien valituksessaan esittämien yleisluontoisten seikkojen perusteella ei voida katsoa, että hakemuksen mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai aiheuttaisi huomattavaa haittaa poronhoidolle. Näin ollen luvan myöntämiselle ei ole kaivoslain 50 §:ssä säädettyä estettä.

Johtopäätös

Tukes on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Tukes on luparatkaisunsa perusteluissa ja päätöksen liitteessä 3 hallintolain 44 ja 45 §:ssä säädetyllä tavalla tuonut riittävästi esille hankkimansa selvityksen merkityksen kaivoslain 50 §:ssä tarkoitetun lupaharkinnan kannalta. Kun otetaan huomioon asian ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset sekä annetut lupamääräykset, syytä Tukesin päätöksen kumoamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Suomen perustuslaki 17 § 3 momentti

Kaivoslaki 22 §, 23 § 1 ja 3 momentti, 38 § 5 momentti, 65 § (621/2011), 66 § 1 momentti

Poronhoitolaki 2 § 2 momentti

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus 27 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Anne-Mari Keskitalo. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Saamelaiskäräjät on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan.

Saamelaiskäräjät on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Lupapäätös tulee kumota, koska kyseessä olevalla alueella Palsinojan varressa sijaitsevat kullanhuuhdontalupa-alueet yhdessä aiheuttavat huomattavaa haittaa Ivalon paliskunnan poronhoidolle sekä vesistövaikutustensa kautta Ivalojoen vesistöalueen kalakannoille ja alueen kalastukselle. Lupamenettelyssä ei ole noudatettu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2014:111 todettua tulkintaa kaivoslain 38 §:n tarkoittaman vaikutusten arvioinnin suorittamisesta ja arvioinnin tuloksen huomioimista kaivoslain 50 §:n luvan myöntämisen esteiden tutkinnan yhteydessä. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ei ole lupaharkinnassa selvittänyt kaivoslain 38 §:n edellyttämällä tavalla kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia yhdessä alueen muun maankäytön ja muiden saman alueen lupahankkeiden kanssa saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan mukaan lukien perinteiset elinkeinot. Näin ollen Turvallisuus- ja kemikaalivirastolla ei ole myöskään ollut asianmukaisia edellytyksiä arvioida sitä, onko hakemuksessa kuvatulle toiminnalle ollut olemassa kaivoslain 50 §:n tarkoittamia luvan myöntämisen esteitä.

Hakemusalue sijaitsee Ivalon paliskunnassa Palsinojan alueella, joka on erityisesti poronhoidolle varattua aluetta sekä saamelaisten kotiseutualueella. Hakemusalue kuuluu myös Hammastunturin erämaa-alueeseen.

Yhteisvaikutusten arvioinnin merkityksen tulisi nyt kyseessä olevien hakemusten arvioinnissa olla erityisen suuri, sillä Palsinojan alueelle on erityisesti viimeisten viiden vuoden aikana alkanut muodostua rintama, jossa vastaavia kaivualueita sijaitsee toistensa läheisyydessä lähes vieretysten. Tämän johdosta esimerkiksi porojen kuljettaminen Palsinojan yli on muuttunut erittäin vaikeaksi, monin paikoin jopa mahdottomaksi. Porojen kuljettamiseksi alueen ohi joudutaan nykyisin kiertämään pitkiä matkoja, mistä aiheutuu huomattavaa haittaa alueen poronhoidolle. Edellä todettua huomattavaa toiminnallista haittaa ei välttämättä aiheutuisi nyt käsiteltävänä olevasta luvasta yksinään, vaan huomattava haitta aiheutuu kokonaisuutena tälle alueelle myönnettyjen lupien yhteisvaikutuksista.

Ivalon paliskunnan poroisännän mukaan paliskunnassa ollaan erittäin huolissaan siitä, että paliskunnan alueella sijaitsevat kullankaivuhankkeet valtaavat koko ajan lisää laidunalueita poronhoidolta. Paliskunnan poronhoidolle muun muassa Palsinojan alueella aiheutuu jo nyt myönnettyjen kullankaivulupien mukaisesta toiminnasta huomattavaa yhteishaittaa, eikä paliskunnan alueelle tulisi enää myöntää uusia lupia. Paliskunnan näkemyksen selvittämiseksi kaivosviranomaisen olisi tullut suoraan ja erikseen olla yhteydessä paliskuntaan, koska sen näkemystä ei läheskään aina puuttuvista henkilöstöresursseista johtuen lausuntopyynnöllä saada selvitettyä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 2014:111 ilmenevän linjauksen perusteella kaivosviranomaisen on selvitettävä kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetut vaikutukset, joihin kuuluvat mainitun lainkohdan perusteella myös edellä mainitut yhteisvaikutukset, ja harkittava mikä niiden merkitys on lain 50 §:ssä todettujen luvan myöntämisen esteiden kannalta. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei kuitenkaan ole käsitelty sitä, mikä merkitys sanotuilla ”selvästi havaittavissa olevilla vaikutuksilla” on kaivoslain 50 §:ssä kuvattujen luvan myöntämisen esteiden arvioinnin kannalta.

Lupapäätös ei toteuta voimassa olevan kaivoslain 38 ja 50 §:n tarkoitusta siten kuin edellä viitattujen saamelaiskulttuurin suojaamiseksi annettujen säännösten tarkoitus on lain esitöissä ilmaistu, ja lupa on siten kumottava huomattavaa haittaa saamelaiskulttuurin harjoittamisedellytyksille aiheuttavana ja toisaalta edellä lausutuin tavoin muodollisesti virheellisenä.

Palsinoja laskee alueen suurimpaan jokeen, Ivalojokeen. Kalastus on osa saamelaisten perustuslain 17 §:n 3 momentin suojelemaa kulttuurimuotoa ja erityisen tärkeä osa saamelaista kulttuuria Inarin alueella yhä edelleen. Koneellinen kullankaivu vaikuttaa negatiivisesti veden laatuun ja kalakantoihin, millä taas on suoria vaikutuksia saamelaisten perustuslailliseen oikeuteen harjoittaa perinteistä elinkeinoaan kalastusta. Ivalojoen vesistöalueella ei ole tehty kattavaa tutkimusta koneellisen kullankaivun vesistövaikutuksista. Tutkimustietoa toiminnan vaikutuksista löytyy Lemmenjoen alueelta. Esimerkiksi Vaskojoen taimentuotanto on pienentynyt kullankaivun johdosta. Vesistöjen tilan heikkeneminen on huonontanut myös Lemmenjoen kalakannan tilaa. Ivalojoki sivujokineen on Lemmenjokea vähävetisempi ja koneellisen kullankaivun lisääntyminen alueella tuonee kielteisempiä vaikutuksia alueen vesistölle kuin Lemmenjoella. Sotajoen vedenlaatua onkin ajoittain heikentänyt alueella tapahtuva kullankaivu. Esimerkiksi Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle Inarin kunnassa Sotajoella harjoitettavan pienimuritoiminnan ympäristölupahakemuksesta antamassaan lausunnossa käsitellyt toiminnan ympäristövaikutuksia.

Suuri osa nykyisin haetuista koneellisista kaivuluvista kohdistuu Ivalojoen vesistöalueelle, joka on Inarijärven vaeltavan taimenen tärkein lisääntymisjoki. Inarijärven taimenkannasta noin 70 prosenttia on peräisin Ivalojoen vesistöstä. Vaeltavan taimenen lisääntymisalue ulottuu Ivalojoen pääuomassa Hammastunturin erämaa-alueen läpi Lemmenjoen kansallispuiston alueelle. Ivalojoen alaosa, johon Sotajoki ja sen valuma-alue kuuluvat, on taas tärkeää Inarijärvestä nousevan pohjasiian kutualuetta.

Tukes on myöntänyt lähes poikkeuksetta kaivoslain mukaiset kullanhuuhdontaluvat ilman, että se olisi arvioinut lain edellyttämällä tavalla luvanmukaisen toiminnan vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana. Saamelaiskäräjät on useassa Tukesille antamassaan lausunnossa korostanut, että toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on kaivoslain 38 §:n mukaisesti otettava huomioon kaikki alueella ja sen läheisyydessä voimassa olevat luvat ja vireillä olevat hakemukset sekä alueen muut käyttömuodot. Lupien aiheuttamia vaikutuksia on kuitenkin toistaiseksi käytännössä arvioitu erikseen, eikä samanlaisten toimintojen kumulatiivisia vaikutuksia alueen ympäristöön, poronhoitoon tai saamelaisten perinteiseen kalastukseen ole todellisuudessa arvioitu asianmukaisesti.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja katsonut, että valitus tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Tukes on pyytänyt Ivalon paliskunnalta lausuntoa kullanhuuhdontalupahakemusten johdosta. Lisäksi paliskunnalla on ollut mahdollisuus esittää näkemyksensä poronhoitolain 53 §:n mukaisten neuvottelujen tarpeellisuudesta. Lausuntopyyntömenettely on kaivoslaissa tarkoitettu tapa selvittää eri tahojen näkemykset. Menettelyssä Tukes kohtelee kaikkia lausunnonantajia tasapuolisesti eikä sillä ole toimivaltaa asettaa yhtä lausunnonantajaa erityisasemaan. Tukesilla ei myöskään ole toimivaltaa ohjata paliskunnille taloudellisia resursseja.

Saamelaiskäräjien valituksen liitteessä on ilmoitettu, että hakemuksissa HL2012:0033 ja HL2012:0034 tarkoitettu lupa-alue sijaitsee Ivalon paliskunnan vanhalla kuljetusreitillä. Samalle alueelle kohdistuu myös A:n lupahakemus.

Ivalon paliskunta ei ole valittanut Tukesin päätöksistä. Ivalon paliskunnan hallitus on lausunut hakemuksista HL2012:0033 ja HL2012:0034 sekä toimittanut poroisännän lausunnon A:n hakemuksesta. Edellä mainituissa lausunnoissa Ivalon paliskunta ei näe estettä lupien myöntämiselle, eikä kuljetusreiteistä mainita lausunnoissa lainkaan.

Ivalon paliskunta on lausunut nyt valituksen kohteena olevien lupien läheisyydessä, alle kilometrin etäisyydellä sijaitsevien kahden muun lupahakemuksen yhteydessä kuljetusreitistä, joka sijoittui näiden hakemusten alueelle. Lausunnot otettiin huomioon päätösten lupamääräyksissä, eikä Ivalon paliskunta valittanut päätöksistä.

A on antanut valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa on vaadittu, että valitus jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään kokonaisuudessaan. Lisäksi vastineessa on vaadittu, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut.

Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Saamelaiskäräjien valituksessa vaaditaan ainoastaan Tukesin päätöstä, mutta ei Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä kumottavaksi, minkä johdosta valitusta ei tule ottaa tutkittavaksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Valitus ei täytä hallintolainkäyttölain 23 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.

Ivalojoen alueella on kaivettu koneellisesti kultaa jo 1980-luvun alusta lähtien. Näiden noin 30 vuoden aikana toiminnalla ei ole osoitettu mitään suoria tai välillisiä haittoja saamelaisten oikeudelle kieleen tai kulttuuriin taikka poronhoidon harjoittamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2014:111 oli kysymys siitä, että kullanhuuhdontalupaa koskevista oikeudenkäyntiasiakirjoista ei tuossa yksittäisessä tapauksessa ilmennyt riittävästi se, että saamelaiskäräjille olisi selvityksen antamista varten toimitettu kaikilta osin selkeä ja kattava aineisto saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana mahdollisesti häiritsevistä alueiden käyttömuodoista hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus oli aiemmin edellä mainittua asiaa koskevassa harkinnassa antanut aiheettomasti merkitystä saamelaiskäräjien väittämälle saamelaiskäräjien resurssipulasta johtuvalle tilanteelle katsoen, että tilanne oli kaikille tuolloin uusi, mikä ei enää vastaa nykyistä tilannetta. Saamelaiskäräjille on nyttemmin osoitettu tätä tarkoitusta varten vuosittainen noin 100 000 euron määräinen lisäresurssi valtion talousarviossa, ja uusi kaivoslakikin on ollut voimassa yli viisi vuotta. Asiassa alkaa olla vakiintunut oikeus- ja hallintokäytäntö. Tähän nähden saamelaiskäräjien yksilöimättömät, ilman asianmukaisten selvitysten tukea laaditut valitukset ovat erikoisia.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2014:111 merkittävää on se, että saamelaiskäräjät tai paliskunta ei voi passiiviseksi ryhtymällä estää Tukesia ratkaisemasta kaivoslain 50 §:ssä mainittuja lupa-asioita. Korkein hallinto-oikeus korosti hakijan perusoikeutena perustuslain 21 §:ssä turvattua oikeutta saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa.

Oikeuskäytännössä (muun muassa korkein hallinto-oikeus 4.2.2015 taltio 274) on katsottu, että koneellisesta kullankaivusta ei määrätyissä puitteissa aiheudu haittaa saamelaiskulttuurille ja vaikutukset saamelaisten perinteiselle elinkeinolle, kuten poronhoidolle, kalastukselle ja metsästykselle, jäävät vähäisiksi ja paikallisiksi.

Nyt kyseessä olevasta Tukesin päätöksestä ilmenevää koneellista kullanhuuhdontaa on pidettävä vaikutuksiltaan selkeästi lievempänä saamelaiskulttuurin ja poronhoidon kannalta kuin edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä esillä ollutta koneellista kullanhuuhdontaa Lemmenjoen kansallispuistossa. Tukesin A:lle myöntämän kullanhuuhdontaluvan mukaisessa toiminnassa käsitellään alle 1 000 kuutiometriä maa-ainesta vuosittain 15.5.–30.9 välisenä aikana. Aluehallintoviraston päätöksestä 22.8.2008 ilmenee, että Tukesin päätöksessä tarkoitetulla kullanhuuhdontapaikalla kaivumäärä kaivukaudessa on enimmillään 800–900 m³, joka sisältää myös pintamaan siirrot, saostusaltaiden kaivun ja kultamaan irrotuksen. Toiminta on siis todella pientä.

Kun Tukes on toimittanut lupamenettelyn yhteydessä muun muassa saamelaiskäräjille ja paliskunnalle riittävän, kattavan ja selkeän selvityksen, saamelaiskäräjillä ja paliskunnalla on ollut mahdollisuus antaa omat asiantuntija-arvionsa kullanhuuhdontahankkeen vaikutuksista ottaen huomioon myös muiden vastaavien hankkeiden ja alueiden muiden käyttömuotojen vaikutukset saamelaiskulttuurille ja poronhoidolle sekä esittää mahdollisten haittavaikutusten vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä siten kuin kaivoslain 38 §:ssä säädetään.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaivoslain mukainen toiminta, muun muassa kullanhuuhdonta, on sovitettavissa yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan kaivoslain 1 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 4.2.2015 määritellyt sen tason, jonka mukainen yksittäinen koneellinen kullanhuuhdontatoiminta ei vielä, ottaen huomioon myös alueen ja lähialueen muiden vastaavien voimassa olevien lupien mukaisten toimien ja alueen muiden maankäyttömuotojen vaikutukset, loukkaa saamelaisten oikeutta kulttuuriinsa tai haittaa poronhoitoa lainvastaisella tavalla.

Toiminnalle myönnetyssä vesitalous- ja ympäristöluvassa on annettu lupamääräyksiä ympäristölle ja vesistölle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Luvan perusteluissa on muun ohella todettu, että alueen alavirran puoleisessa vesistössä elää luontainen taimenkanta, jonka kudun suojelemiseksi kaivuaika on päätöksessä määrätty päättymään vuosittain 30.9. Kullanhuuhdonnan kiertovesiperiaatteen käytöllä rajoitetaan tehokkaasti hienoaineksen kulkeutumista ja sen aiheuttamia haittoja.

Kullanhuuhdontalupien myöntämisessä on kysymys oikeusharkinnasta, joten haettu lupa on myönnettävä, jos luvan edellytykset ovat käsillä eikä laissa säädettyä estettä ole.

Palsinojan alueen porojen kuljettamiseen liittyvät tarpeet on otettu huomioon Tukesin lupapäätöksessä. Kullanhuuhdonta-alueen molemmilla puolilla on poroille asianmukaiset kuljetusreitit, jotka ovat porojen vanhoja kuljetusväyliä.

Saamelaiskäräjät on antanut lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee esikysymyksenä ratkaista A:n käyttämän asiamiehen, geologi B:n kelpoisuus edustaa päämiestään korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallintolainkäyttölain 20 §:n 2 momentin mukaisesti myös hallintoasiassa toimivaa oikeudenkäyntiasiamiestä koskevat oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:ssä kuvatut oikeudenkäyntiasiamiehenä toimimisen yleiset edellytykset. B on esittänyt vastauksessaan tosiasioina väitteitä, jotka eivät selkeästi perustu totuuteen, vääristellyt oikeudenkäynnin lähtökohtina siteerauksissaan asiassa eri tahojen aiemmin toteamaa sekä esittänyt vaatimuksia, jotka eivät perustu lakiin.

Koska valituksenalaisen alueen läheisyyteen myönnetyistä useista muista luvista on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen, saamelaiskäräjät on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta järjestämään katselmuksen Palsinojan alueella ja hakijan lupa-alueella, jotta oikeuden jäsenet voivat havaita vaikutukset, joiden olemassaoloa kaivosviranomainen ei ole halunnut tähän mennessä tunnustaa. Katselmuksen toimittaminen on välttämätöntä oikean kuvan saamiseksi alueella vallitsevasta tilanteesta ja koneellisen kullankaivutoiminnan vaikutuksista alueella yleensä.

A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset eivät yksilöimättöminä perustu lakiin. Saamelaiskäräjät on vaatinut kaivosviranomaisen velvoittamista korvaamaan sille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut, koska oikeudenkäynti on aiheutunut erityisesti kaivosviranomaisen virheen eli puutteellisen vaikutustenarvioinnin ja luvan myöntämisen esteiden arvioinnin vuoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n väite, että saamelaiskäräjien valitus tulee jättää tutkimatta, hylätään.

2. Saamelaiskäräjien väite, että B:n oikeus toimia A:n asiamiehenä tulee evätä, hylätään.

3. Saamelaiskäräjien vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

4. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

5. A:n ja saamelaiskäräjien vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Toisin kuin A:n väitteessä esitetään, saamelaiskäräjien valituksessa on vaadittu hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätösten kumoamista. Vaikka valituksessa viitataan osin myös muihin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston myöntämiin kullanhuuhdontalupiin, ei sen perusteella ole kuitenkaan epäselvää, mihin päätökseen se kohdistuu. A:n vastineessa esitetty väite siitä, että saamelaiskäräjien valitus tulisi jättää yksilöimättömänä tutkimatta, on siten hylättävä.

2. Asiamiestä koskeva väite

Hallintolainkäyttölain 20 §:n 1 momentin mukaan asiamiehenä tai avustajana saa toimia asianajaja tai muu rehellinen ja muuten siihen toimeen sopiva ja kykenevä täysi-ikäinen henkilö, joka ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan asiamieheen ja avustajaan sovelletaan lisäksi oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:ää.

Oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:n 1 momentin mukaan, jos oikeudenkäyntiasiamies tai -avustaja osoittautuu epärehelliseksi, ymmärtämättömäksi tai taitamattomaksi taikka jos hänet havaitaan toimeensa muutoin sopimattomaksi, saa tuomioistuin kieltää häntä esiintymästä kyseisessä asiassa.

Saamelaiskäräjien vastaselityksessä esitetyt perusteet sille, että B:n oikeus edustaa asiassa A:ta tulisi evätä, eivät osoita B:n toimineen siten sopimattomasti kuin oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Saamelaiskäräjien väite on näin ollen hylättävä.

3. Katselmuksen toimittamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi saamelaiskäräjät on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

4. Pääasia

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Kaivoslaki (621/2011) on tullut voimaan 1.7.2011 ja sillä on kumottu kaivoslaki (503/1965, vanha kaivoslaki).

Kaivoslain 180 §:n 2 momentin mukaan valtausoikeuden voimassaolon jatkamiseen sovelletaan harjoitettaessa valtausoikeuden nojalla kullanhuuhdontaa, mitä sanotun lain 65, 66 ja 72 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta.

Kaivoslain 65 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaoloa voidaan jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on, että:

1) kullanhuuhdonta on ollut tehokasta ja järjestelmällistä;

2) kullanhuuhdonta-alueella on edelleen maalajeista huuhdottavaa kultaa niin runsaasti ja sellaisessa muodossa, että kullanhuuhdonnan jatkamiselle on edellytykset;

3) kullanhuuhtoja on noudattanut mainitussa laissa säädettyjä velvollisuuksia samoin kuin lupamääräyksiä;

4) voimassaolon jatkamisesta ei aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle.

Kaivoslain 72 §:n mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskeva asia on käsiteltävä noudattaen vastaavasti, mitä sanotussa laissa säädetään asianomaista lupaa koskevasta lupamenettelystä, lupaharkinnasta sekä lupapäätöksestä ja sen voimassaolosta.

Kaivoslain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:

1) hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat;

2) mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee;

3) muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Kaivoslain 50 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:

1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria;

2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella;

3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Kaivoslain 50 §:n 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Kaivoslain 169 §:n (498/2014) 1 momentin mukaan kaivosviranomainen voi perustellusta syystä hakijan pyynnöstä kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevassa päätöksessä määrätä, että luvassa yksilöityihin toimenpiteisiin voidaan valituksesta huolimatta ryhtyä lupapäätöstä noudattaen.

Hallituksen esityksessä kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 272/2009 vp) on kaivoslain 50 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että luvan myöntämisen esteitä koskeva harkinta perustuisi 38 §:n mukaan tehtyyn selvitykseen. Perusteluissa todetaan edelleen, että pykälän 2 momentin nojalla lupa olisi kuitenkin mahdollista myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este olisi mahdollista poistaa lupamääräyksin. Yleensä kullanhuuhdontaluvassa annettavilla lupamääräyksillä voidaan vähentää pykälässä tarkoitettuja haittoja siten, että estettä luvan myöntämiselle ei ole.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys A:lle myönnettävästä uuden kaivoslain mukaisesta kullanhuuhdontaluvasta, jolla on jatkettu vanhan kaivoslain nojalla myönnettyjen valtausoikeuksien voimassaoloa. Asiassa on siten tullut soveltaa kaivoslain 180 §:n 2 momentin mukaisesti mitä lain 65, 66 ja 72 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta. Kaivoslain 72 §:n viittaussäännöksen perusteella lupamenettelyyn ja lupaharkintaan sovelletaan myös kaivoslain 38 § ja 50 §:ää.

Saamelaiskäräjien valituksessa on katsottu, että kaivoslain 38 §:ssä tarkoitettu selvitys on ollut puutteellinen erityisesti siltä osin kuin siinä on tarkasteltu 38 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja muita hakemusalueen läheisyydessä voimassa olevia kullanhuuhdontalupia ja niiden yhteisvaikutuksia saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Valituksessa on edelleen katsottu, että selvityksen puutteellisuuden vuoksi myöskään kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua arviointia ei ole voitu tehdä asianmukaisesti.

Kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetun selvityksen riittävyyden osalta korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden perusteluissa esitettyyn ja katsoo, että Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kokoamaa selvitystä voidaan pitää riittävänä perustana kaivoslain 50 §:n mukaisen arvioinnin tekemiseksi tässä kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevassa asiassa.

Myönnetyssä kullanhuuhdontaluvassa on määrätty toimenpiteistä, joilla vähennetään ja estetään toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia, jotka voivat haitata saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Siltä osin kuin määräysten antaminen on kaivoslain 50 §:ssä säädetty huomioon ottaen tarpeellista, niiden tulee olla mainitun lainkohdan tarkoitukseen nähden riittävän konkreettisia. Kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettujen luvan myöntämisen esteiden arvioinnin kannalta merkittävinä voidaan pitää erityisesti poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämistä ja kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille tehtävää ilmoitusta koskevia lupamääräyksiä. Sen sijaan saamelais- ja koltta-asioihin liittyvät määräykset, joissa on pelkästään toistettu kaivoslain 50 §:n 1 momentin 1 kohdan sisältöä, eivät vastaa sitä, mitä luvan myöntämisen esteen poistavilta määräyksiltä kaivoslain 50 §:n 2 momentissa edellytetään.

Lupapäätöksen liitteenä 3 esitetyssä selvityksessä mahdollisista luvan myöntämisen esteistä on toiminnan kuvauksessa todettu, että alueella on tarkoitus harjoittaa kullanhuuhdontaa vuosittain 15.5.–30.9. välisenä aikana. A on vastineessaan viitannut myös tähän toiminnan ajalliseen rajoitukseen, joka sisältyy Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston 22.8.2008 myöntämään ja 31.12.2017 asti voimassa olleeseen ympäristölupaan. Toiminnan ajallinen rajoitus on asetettu erityisesti alueen alapuolisissa vesistöissä elävän luontaisen taimenkannan suojelemiseksi, mutta sen voidaan katsoa osaltaan vähentävän myös toiminnasta kalastukselle ja poronhoidolle mahdollisesti aiheutuvia haittoja. Vaikka tätä toiminnan ajallista rajoitusta ei ole asetettu kullanhuuhdontaluvan lupamääräyksissä siten kuin kaivoslain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetaan, voidaan se toiminnan harjoittamista koskevana sitovana rajoituksena ottaa myös huomioon osana 50 §:n mukaista luvan myöntämisen esteiden arviointia.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksen mukaan lupa on voimassa kolme vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Päätöksen mukaan toiminta alueella on kuitenkin kaivoslain 169 §:n 1 momentin mukaisesti ollut mahdollista aloittaa muutoksenhausta huolimatta eli heti päätöksen antamisesta 25.5.2015 alkaen. Kullanhuuhdontaluvan voimassaoloa on sovellettavaksi tulleen kaivoslain 65 §:n 1 momentin nojalla voitu jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan, eikä tätä kolmen vuoden enimmäisaikaa ole mahdollista pidentää täytäntöönpanoa koskevalla määräyksellä.

Luvan suhteellisen lyhyt voimassaoloaika mahdollistaa kullanhuuhdontalupien perinteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen kohdistuvien yhteisvaikutusten uudelleentarkastelun ja tarvittaessa uusien haittojen vähentämistä koskevien lupamääräysten asettamisen lähtökohtaisesti varsin nopeasti, jos eri toimintojen yhteisvaikutukset ennalta arvioidusta poiketen aiheuttaisivat kaivoslain 50 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan myöntämisen esteen. Kun otetaan huomioon luvan voimassaoloaika, se, että kysymys on ollut olemassa olleen valtauksen voimassaolon jatkamisesta, ja edellä toiminnan haittojen rajoittamisesta esitetty, ei luvan myöntämiselle ole ollut kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua estettä.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

5. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 § ja 75 § sekä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 5 § ja 6 §, A:lle ei luvanhakijana ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, saamelaiskäräjille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Kullanhuuhdontalupia koskeva valitus

Valittaja Saamelaiskäräjät

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 2.9.2016 nro 16/0256/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä Tukes) on 18.5.2015 kaivoslain (621/2011) nojalla tekemillään päätöksillä numerot HL2012:0033 ja HL2012:0034 myöntänyt A:lle ja B:lle kullanhuuhdontaluvat lupapäätöksistä tarkemmin ilmenevin lupamääräyksin. Luvilla on jatkettu valtauksen Kaiv.RN:o 8412 voimassaoloa. Toisiinsa rajautuvat, yhteispinta-alaltaan 6,2 hehtaarin suuruiset Kultarinta 1 ja 2 -nimiset kullanhuuhdonta-alueet sijaitsevat Inarin kunnassa Palsinojan varrella Metsähallituksen hallinnoimalla valtionmaalla lupapäätösten liitteenä olevista kartoista tarkemmin ilmenevällä alueella.

Päätösten mukaan luvanhaltijoilla on yksinoikeus etsiä ja kartoittaa maaperässä esiintyvää kultaa, ottaa talteen ja hyödyntää maaperässä esiintyvää kultaa huuhtomalla sekä hyödyntää huuhdonnan sivutuotteena irtomaasta löytyvät platinahiput sekä jalo- ja korukivet. Luvat oikeuttavat koneellisen kullankaivun suorittamiseen lupa-alueilla kaivinkoneella, joka painaa enintään 17 tonnia. Kummankin lupa-alueen osalta käsiteltävän maa-aineksen määrä saa olla enintään 5 000 kuutiometriä vuodessa. Luvat ovat voimassa kolme vuotta päätösten lainvoimaiseksi tulosta.

Päätösten mukaan toiminta alueilla voidaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta lupapäätöksen ehtoja noudattaen.

Päätöksissä on annettu muun ohella seuraavat lupamääräykset:

Poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentäminen

Kullanhuuhdontaluvan haltijoiden on estettävä porojen joutuminen jyrkkäreunaisiin kaivukuoppiin tai luiskattava kaivannot siten, ettei niistä aiheudu vaaraa alueella liikkuville poroille tai porotalouden harjoittajille. Lupa-alueelle ei saa virittää puiden väliin naruja tai muuta vastaavaa, joka voi aiheuttaa vaaratilanteita alueella mahdollisesti liikkuville.

Perustelut: Alue kuuluu Ivalon paliskunnan alueeseen. Edellä mainituilla toimenpiteillä vähennetään kullanhuuhdonnasta poronhoidolle aiheutuvia haittoja erityisellä poronhoitoalueella. Myös tämän luvan muissa lupamääräyksissä kielletään olennaisen haitan aiheuttaminen muille elinkeinoille sekä määrätään aiheutuneiden vahinkojen ja haittojen korvaamisesta.

Saamelais- ja koltta-asioihin liittyvät määräykset

Kullanhuuhdontaluvan haltijoiden on huolehdittava, ettei toiminnasta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa aiheudu sellaista haittaa, joka olennaisesti heikentäisi edellytyksiä harjoittaa saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Mikäli olennaista haittaa aiheutuu, toiminta on keskeytettävä välittömästi ja aiheutunut haitta korjattava välittömästi.

Perustelut: Alue sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella. Annetuissa lausunnoissa esiin tulleet saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen ja saamelaiskulttuurin ylläpitämiseen liittyvät yksilöidyt asiat on otettu huomioon tämän luvan muissa lupamääräyksissä.

Ilmoitus kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä

Kullanhuuhdontaluvan haltijoiden on ilmoitettava etukäteen kirjallisesti alueen hallinnasta vastaavalle Metsähallitukselle sekä Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa. Maastotöitä koskevasta ilmoituksesta on käytävä ilmi:

1) töistä vastaavan henkilön nimi sekä yhteystiedot;

2) arvioitu maastotöiden aloitusajankohta ja kesto;

3) tarkempi selvitys, mitä maastotöitä tehdään sekä mitä työmenetelmiä ja koneita käytetään;

4) arvio toimenpiteiden määrästä;

5) alueella työskentelevien henkilöiden lukumäärä;

6) arvio maastotöiden vaikutuksista ympäristöön;

7) tarvittaessa selvitys muista seikoista, joilla voi olla merkitystä.

Maastotöitä koskevaan ilmoitukseen on liitettävä kartta, johon on merkitty alue, jolla maastotöitä tullaan tekemään.

Päätösten liitteinä 3 on selvitys kullanhuuhdontaluvan mahdollisista myöntämisen esteistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt saamelaiskäräjien valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksistä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Kaivoslain 1 §:n 1 momentin mukaan tämän lain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon:

1) kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset;

2) kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema;

3) toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön sekä luonnonvarojen säästävä käyttö.

Pykälän 4 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan. Yhteensovittamisessa otetaan huomioon myös, mitä kolttalaissa (253/1995) säädetään kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksien edistämisestä sekä kolttakulttuurin ylläpitämisestä ja edistämisestä.

Lain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa malminetsintäluvan, kaivosluvan tai kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:

1) hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat;

2) mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee;

3) muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Pykälän 4 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle.

Lain 45 §:n mukaan malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa myönnetään, jos hakija osoittaa, että tässä laissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Lupa voidaan kuitenkin tässä laissa säädetystä esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa.

Lain 50 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:

1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria;

2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella;

3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Pykälän 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Lain 54 §:n 2 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan kullanhuuhdontaluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella ja sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Lain 44 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä on käytävä ilmi muun ohella päätöksen perustelut.

Lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Selvitysten riittävyys

Tukes on luvanhakijoiden kullanhuuhdontahakemuksen johdosta varannut saamelaiskäräjille kaivoslain 38 §:n mukaisessa tarkoituksessa mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Lausuntopyynnön liitteenä Tukes on toimittanut saamelaiskäräjille lupahakemuksen, karttoja lupa-alueista sekä niiden läheisyydessä olevista muista kullanhuuhdontalupa-alueista, päätöksen myönnetystä vesitalous- ja ympäristöluvasta sekä yhteenvedon muun muassa alueen muista kullanhuuhdontalupahakemuksista ja alueen muista maankäyttömuodoista. Lausuntopyyntöön liitetyistä kartoista käy ilmi lupa-alueiden tarkka sijainti sekä lupa-alueista noin kymmenen kilometrin etäisyydellä sijaitsevat voimassa olevat kullanhuuhdontalupa-alueet, vireillä olevat kullanhuuhdontalupahakemukset ja vanhan kaivoslain mukaiset valtausalueet.

Hakemuksen mukaiselle toiminnalle myönnetyssä vesitalous- ja ympäristöluvassa on annettu lupamääräyksiä ympäristölle ja vesistölle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Ympäristöluvan perusteluissa on muun ohella todettu, että lupamääräykset huomioon ottaen toiminta ei aiheuta luvan myöntämisen esteenä olevaa terveyshaittaa, merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maan tai pohjaveden pilaantumista tai kohtuutonta rasitusta naapuritiloille. Vesitalousluvan perusteluissa on muun ohella todettu, että alueen alavirran puoleisessa vesistössä elää luontainen taimenkanta, jonka kudun suojelemiseksi kaivuaika on määrätty päättymään vuosittain 30.9. Kiertovesiperiaatteen käytöllä rajoitetaan tehokkaasti hienoaineksen kulkeutumista ja sen aiheuttamia haittoja. Alueella on aloitettu kullankaivun vesistövaikutusten selvittämiseksi yhteistarkkailu. Lupamääräysten mukaan luvansaajien on osallistuttava kullankaivun vaikutusten selvittämiseksi järjestettyyn vesistön yhteistarkkailuun. Muuta tarkkailua ei toiminnan laajuus, sijainti ja päästöt huomioon ottaen ole tarpeen määrätä.

Kaivoslaissa tai kaivostoiminnasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (391/2012) ei ole tarkemmin säädetty kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetun yhteistyömenettelyn muodosta tai siihen sisällytettävistä selvityksistä. Tukesin velvollisuutena on kuitenkin osaltaan turvata se, että kaivoslain 38 §:n mukaiselle asian selvittämistä koskevalle menettelylle on asianmukaiset edellytykset. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että saamelaiskäräjät saa käyttöönsä riittävän kattavan aineiston voidakseen arvioida haetun toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuurin kannalta. Kun otetaan huomioon edellä mainittu saamelaiskäräjille toimitettu selvitys, saamelaiskäräjillä on ollut riittävän kattava ja asianmukainen aineisto. Saamelaiskäräjillä on ollut mahdollisuus antaa oma asiantuntija-arvionsa luvanhakijoiden kullanhuuhdontahankkeiden vaikutuksista ottaen huomioon myös alueen muiden kullanhuuhdontahankkeiden ja muiden alueidenkäyttömuotojen vaikutukset saamelaiskulttuuriin sekä esittää haittavaikutusten vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Saamelaiskäräjillä on siten ollut mahdollisuus osallistua yhteistyömenettelyyn. Tukes on varannut myös Ivalon paliskunnalle kaivoslain 38 §:n mukaisessa tarkoituksessa mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle ja sitä kautta saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan.

Tukes on koonnut kullanhuuhdontalupahakemuksen ratkaisemiseksi tarvittavan selvityksen. Kysymyksessä olevalla alueella on harjoitettu koneellista kullanhuuhdontaa jo vuosikymmeniä ja sen vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat siten olleet jo pidemmän aikaa havaittavissa. Kun otetaan huomioon kaivoslain 38 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädetty ja Tukesin hankkiman selvityksen sisältö, Tukes on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset sen ratkaisemiseksi, onko kullanhuuhdontaluvat mahdollista myöntää ottaen huomioon kaivoslain 50 §:ssä luvan myöntämiselle säädetyt esteet.

Kullanhuuhdontalupien myöntämisen edellytykset ja päätöksissä esitetyt lupaharkinnan perusteet

Kullanhuuhdontalupahakemuksen ratkaisemiseen vaikuttaneet hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetut seikat ja selvitykset käyvät ilmi myönnetyistä lupapäätöksistä ja päätösten liitteistä 3 saatavista tiedoista. Tukes on ottanut lupaharkinnassaan huomioon muun muassa vesi- ja ympäristöluvan mukaisesta toiminnasta vesistöille ja kalastolle aiheutuvat vaikutukset ja mainitussa luvassa haittojen vähentämiseksi ja ehkäisemiseksi annetut lupamääräykset, valituksenalaisten kullanhuuhdontahankkeiden sijoittumisen Ivalon paliskunnan alueella Hammastunturin erämaa-alueen retkeily- ja luontomatkailuvyöhykkeelle ja tuon vyöhykkeen pinta-alan, Hammastunturin erämaa-alueen pinta-alan ja saamelaiskulttuurin ja poronhoidon kannalta tärkeän syrjävyöhykkeen pinta-alan, paliskunnan alueen pinta-alan ja poronhoidon kannalta tärkeiden alueiden sijoittumisen, muut hakemuksessa tarkoitettujen alueiden läheisyydessä sijaitsevat voimassa olevat kullanhuuhdontaluvat ja vireillä olevat lupahakemukset, Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa alueen käytöstä annetut määräykset ja muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueidenkäyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä (muun muassa metsätalous, teiden rakentaminen, retkeily ja metsästys). Johtopäätöksenään Tukes on katsonut, että selvitysten ja saatujen lausuntojen perusteella hakemusalueilla ei ole kaivoslaissa mainittuja luvan myöntämisen esteitä.

Kuten edellä on todettu, alueella on harjoitettu koneellista kullanhuuhdontaa jo useamman vuosikymmenen ajan ja toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat siten selvästi havaittavissa. Saamelaiskäräjät on valituksessaan kuvannut yleispiirteisesti kullanhuuhdonnan haitallisia vaikutuksia saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon. Lupaharkinnassa on kuitenkin tapauskohtaisesti selvitettävä lupahakemuksen mukaisen toiminnan haitalliset vaikutukset edellä mainittuihin. Kun otetaan huomioon annetut lupamääräykset, Ivalon paliskunnan pinta-ala ja poronhoidon kannalta tärkeiden alueiden sijainti sekä nyt kysymyksessä olevien kullanhuuhdonta-alueiden ja niiden läheisyydessä olevien ja suunniteltujen muiden kullanhuuhdonta-alueiden pinta-ala ja sijainti, saamelaiskäräjien valituksessaan esittämien yleisluontoisten seikkojen perusteella ei voida katsoa, että hakemuksen mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai aiheuttaisi huomattavaa haittaa poronhoidolle. Näin ollen lupien myöntämiselle ei ole kaivoslain 50 §:ssä säädettyä estettä.

Johtopäätös

Tukes on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Tukes on luparatkaisuidensa perusteluissa päätösten liitteissä 3 hallintolain 44 ja 45 §:ssä säädetyllä tavalla tuonut riittävästi esille hankkimansa selvityksen merkityksen kaivoslain 50 §:ssä tarkoitetun lupaharkinnan kannalta. Kun otetaan huomioon asian ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset sekä annetut lupamääräykset, syytä Tukesin päätösten kumoamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Suomen perustuslaki 17 § 3 momentti

Kaivoslaki 22 §, 23 § 1 ja 3 momentti, 38 § 5 momentti, 65 § (621/2011), 66 § 1 momentti

Poronhoitolaki 2 § 2 momentti

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus 27 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Anne-Mari Keskitalo. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Saamelaiskäräjät on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan.

Saamelaiskäräjät on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Lupapäätökset tulee kumota, koska kyseessä olevalla alueella Palsinojan varressa sijaitsevat kullanhuuhdontalupa-alueet yhdessä aiheuttavat huomattavaa haittaa Ivalon paliskunnan poronhoidolle sekä vesistövaikutustensa kautta Ivalojoen vesistöalueen kalakannoille ja alueen kalastukselle. Lupamenettelyssä ei ole noudatettu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2014:111 todettua tulkintaa kaivoslain 38 §:n tarkoittaman vaikutusten arvioinnin suorittamisesta ja arvioinnin tuloksen huomioimista kaivoslain 50 §:n luvan myöntämisen esteiden tutkinnan yhteydessä. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ei ole lupaharkinnassa selvittänyt kaivoslain 38 §:n edellyttämällä tavalla kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia yhdessä alueen muun maankäytön ja muiden saman alueen lupahankkeiden kanssa saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan mukaan lukien perinteiset elinkeinot. Näin ollen Turvallisuus- ja kemikaalivirastolla ei ole myöskään ollut asianmukaisia edellytyksiä arvioida sitä, onko hakemuksessa kuvatulle toiminnalle ollut olemassa kaivoslain 50 §:n tarkoittamia luvan myöntämisen esteitä.

Hakemusalue sijaitsee Ivalon paliskunnassa Palsinojan alueella, joka on erityisesti poronhoidolle varattua aluetta sekä saamelaisten kotiseutualueella. Hakemusalue kuuluu myös Hammastunturin erämaa-alueeseen.

Yhteisvaikutusten arvioinnin merkityksen tulisi nyt kyseessä olevien hakemusten arvioinnissa olla erityisen suuri, sillä Palsinojan alueelle on erityisesti viimeisten viiden vuoden aikana alkanut muodostua rintama, jossa vastaavia kaivualueita sijaitsee toistensa läheisyydessä lähes vieretysten. Tämän johdosta esimerkiksi porojen kuljettaminen Palsinojan yli on muuttunut erittäin vaikeaksi, monin paikoin jopa mahdottomaksi. Porojen kuljettamiseksi alueen ohi joudutaan nykyisin kiertämään pitkiä matkoja, mistä aiheutuu huomattavaa haittaa alueen poronhoidolle. Edellä todettua huomattavaa toiminnallista haittaa ei välttämättä aiheutuisi nyt käsiteltävänä olevasta luvasta yksinään, vaan huomattava haitta aiheutuu kokonaisuutena tälle alueelle myönnettyjen lupien yhteisvaikutuksista.

Ivalon paliskunnan poroisännän mukaan paliskunnassa ollaan erittäin huolissaan siitä, että paliskunnan alueella sijaitsevat kullankaivuhankkeet valtaavat koko ajan lisää laidunalueita poronhoidolta. Poroisännän käsityksen mukaan paliskunnan poronhoidolle muun muassa Palsinojan alueella aiheutuu jo nyt myönnettyjen kullankaivulupien mukaisesta toiminnasta huomattavaa yhteishaittaa, eikä paliskunnan alueelle tulisi enää myöntää uusia lupia. Paliskunnan näkemyksen selvittämiseksi kaivosviranomaisen olisi tullut suoraan ja erikseen olla yhteydessä paliskuntaan, koska sen näkemystä ei läheskään aina puuttuvista henkilöstöresursseista johtuen lausuntopyynnöllä saada selvitettyä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 2014:111 ilmenevän linjauksen perusteella kaivosviranomaisen on selvitettävä kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetut vaikutukset, joihin kuuluvat mainitun lainkohdan perusteella myös edellä mainitut yhteisvaikutukset, ja harkittava mikä niiden merkitys on lain 50 §:ssä todettujen luvan myöntämisen esteiden kannalta. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei kuitenkaan ole käsitelty sitä, mikä merkitys sanotuilla ”selvästi havaittavissa olevilla vaikutuksilla” on kaivoslain 50 §:ssä kuvattujen luvan myöntämisen esteiden arvioinnin kannalta.

Lupapäätökset eivät toteuta voimassa olevan kaivoslain 38 ja 50 §:n tarkoitusta siten kuin edellä viitattujen saamelaiskulttuurin suojaamiseksi annettujen säännösten tarkoitus on lain esitöissä ilmaistu, ja luvat on siten kumottava huomattavaa haittaa saamelaiskulttuurin harjoittamisedellytyksille aiheuttavina ja toisaalta edellä lausutuin tavoin muodollisesti virheellisinä.

Palsinoja laskee alueen suurimpaan jokeen, Ivalojokeen. Kalastus on osa saamelaisten perustuslain 17 §:n 3 momentin suojelemaa kulttuurimuotoa ja erityisen tärkeä osa saamelaista kulttuuria Inarin alueella yhä edelleen. Koneellinen kullankaivu vaikuttaa negatiivisesti veden laatuun ja kalakantoihin, millä taas on suoria vaikutuksia saamelaisten perustuslailliseen oikeuteen harjoittaa perinteistä elinkeinoaan kalastusta. Ivalojoen vesistöalueella ei ole tehty kattavaa tutkimusta koneellisen kullankaivun vesistövaikutuksista. Tutkimustietoa toiminnan vaikutuksista löytyy Lemmenjoen alueelta. Esimerkiksi Vaskojoen taimentuotanto on pienentynyt kullankaivun johdosta. Vesistöjen tilan heikkeneminen on huonontanut myös Lemmenjoen kalakannan tilaa. Ivalojoki sivujokineen on Lemmenjokea vähävetisempi ja koneellisen kullankaivun lisääntyminen alueella tuonee kielteisempiä vaikutuksia alueen vesistölle kuin Lemmenjoella. Sotajoen vedenlaatua onkin ajoittain heikentänyt alueella tapahtuva kullankaivu. Esimerkiksi Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle Inarin kunnassa Sotajoella harjoitettavan pienimuritoiminnan ympäristölupahakemuksista antamassaan lausunnossa käsitellyt toiminnan ympäristövaikutuksia.

Suuri osa nykyisin haetuista koneellisista kaivuluvista kohdistuu Ivalojoen vesistöalueelle, joka on Inarijärven vaeltavan taimenen tärkein lisääntymisjoki. Inarijärven taimenkannasta noin 70 prosenttia on peräisin Ivalojoen vesistöstä. Vaeltavan taimenen lisääntymisalue ulottuu Ivalojoen pääuomassa Hammastunturin erämaa-alueen läpi Lemmenjoen kansallispuiston alueelle. Ivalojoen alaosa, johon Sotajoki ja sen valuma-alue kuuluvat, on taas tärkeää Inarijärvestä nousevan pohjasiian kutualuetta.

Tukes on myöntänyt lähes poikkeuksetta kaivoslain mukaiset kullanhuuhdontaluvat ilman, että se olisi arvioinut lain edellyttämällä tavalla luvanmukaisen toiminnan vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana. Saamelaiskäräjät on useassa Tukesille antamassaan lausunnossa korostanut, ettei kullanhuuhdontaluvassa tarkoitetun toiminnan vaikutuksia voida arvioida tapauskohtaisesti, vaan toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on kaivoslain 38 §:n mukaisesti otettava huomioon kaikki alueella ja sen läheisyydessä voimassa olevat luvat ja vireillä olevat hakemukset sekä alueen muut käyttömuodot. Lupien aiheuttamia vaikutuksia on kuitenkin toistaiseksi käytännössä arvioitu erikseen, eikä samanlaisten toimintojen kumulatiivisia vaikutuksia alueen ympäristöön, poronhoitoon tai saamelaisten perinteiseen kalastukseen ole todellisuudessa arvioitu asianmukaisesti.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja katsonut, että valitus tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Tukes on pyytänyt Ivalon paliskunnalta lausuntoa kullanhuuhdontalupahakemusten johdosta. Lisäksi paliskunnalla on ollut mahdollisuus esittää näkemyksensä poronhoitolain 53 §:n mukaisten neuvottelujen tarpeellisuudesta. Lausuntopyyntömenettely on kaivoslaissa tarkoitettu tapa selvittää eri tahojen näkemykset. Menettelyssä Tukes kohtelee kaikkia lausunnonantajia tasapuolisesti eikä sillä ole toimivaltaa asettaa yhtä lausunnonantajaa erityisasemaan. Tukesilla ei myöskään ole toimivaltaa ohjata paliskunnille taloudellisia resursseja.

Ivalon paliskunta ei ole valittanut Tukesin päätöksistä. Ivalon paliskunnan hallitus on lausunut A:n ja B:n hakemuksista sekä toimittanut poroisännän lausunnon hakemuksesta HL2012:0058. Edellä mainituissa lausunnoissa Ivalon paliskunta ei näe estettä lupien myöntämiselle, eikä kuljetusreiteistä mainita lausunnoissa lainkaan.

Ivalon paliskunta on lausunut nyt valituksen kohteena olevien lupien läheisyydessä, alle kilometrin etäisyydellä sijaitsevien kahden muun lupahakemuksen yhteydessä kuljetusreitistä, joka sijoittui näiden hakemusten alueelle. Lausunnot otettiin huomioon päätösten lupamääräyksissä, eikä Ivalon paliskunta valittanut päätöksistä.

A ja B ovat antaneet valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa he ovat vaatineet, että valitus jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään kokonaisuudessaan. Lisäksi vastineessa on vaadittu, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut.

Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Saamelaiskäräjien valituksessa vaaditaan ainoastaan Tukesin päätöksiä, mutta ei Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä kumottavaksi, minkä johdosta valitusta ei tule ottaa tutkittavaksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Valitus ei täytä hallintolainkäyttölain 23 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.

Ivalojoen alueella on kaivettu koneellisesti kultaa jo 1980-luvun alusta lähtien. Näiden noin 30 vuoden aikana toiminnalla ei ole osoitettu mitään suoria tai välillisiä haittoja saamelaisten oikeudelle kieleen tai kulttuuriin taikka poronhoidon harjoittamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2014:111 oli kysymys siitä, että kullanhuuhdontalupaa koskevista oikeudenkäyntiasiakirjoista ei tuossa yksittäisessä tapauksessa ilmennyt riittävästi se, että saamelaiskäräjille olisi selvityksen antamista varten toimitettu kaikilta osin selkeä ja kattava aineisto saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana mahdollisesti häiritsevistä alueiden käyttömuodoista hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus oli aiemmin edellä mainittua asiaa koskevassa harkinnassa antanut aiheettomasti merkitystä saamelaiskäräjien väittämälle saamelaiskäräjien resurssipulasta johtuvalle tilanteelle katsoen, että tilanne oli kaikille tuolloin uusi, mikä ei enää vastaa nykyistä tilannetta. Saamelaiskäräjille on nyttemmin osoitettu tätä tarkoitusta varten vuosittainen noin 100 000 euron määräinen lisäresurssi valtion talousarviossa, ja uusi kaivoslakikin on ollut voimassa yli viisi vuotta. Asiassa alkaa olla vakiintunut oikeus- ja hallintokäytäntö. Tähän nähden saamelaiskäräjien yksilöimättömät ilman asianmukaisten selvitysten tukea laaditut valitukset ovat erikoisia.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2014:111 merkittävää on se, että saamelaiskäräjät tai paliskunta ei voi passiiviseksi ryhtymällä estää Tukesia ratkaisemasta kaivoslain 50 §:ssä mainittuja lupa-asioita. Korkein hallinto-oikeus korosti hakijan perusoikeutena perustuslain 21 §:ssä turvattua oikeutta saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa.

Oikeuskäytännössä (muun muassa korkein hallinto-oikeus 4.2.2015 taltio 274/2015) on katsottu, että koneellisesta kullankaivusta ei määrätyissä puitteissa aiheudu haittaa saamelaiskulttuurille ja vaikutukset saamelaisten perinteiselle elinkeinolle, kuten poronhoidolle, kalastukselle ja metsästykselle, jäävät vähäisiksi ja paikallisiksi.

Nyt kyseessä olevista Tukesin päätöksistä ilmenevää koneellista kullanhuuhdontaa on pidettävä vaikutuksiltaan selkeästi lievempänä saamelaiskulttuurin ja poronhoidon kannalta kuin edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä esillä ollutta koneellista kullanhuuhdontaa Lemmenjoen kansallispuistossa. Tukesin myöntämien kullanhuuhdontalupien mukaisessa toiminnassa käsitellään suhteellisen vähän maa-ainesta vuosittain 15.5.–30.9 välisenä aikana. Toiminta ei siis ole erityisen suurta, vaan tavanomaisen kokoista.

Kun Tukes on toimittanut lupamenettelyn yhteydessä muun muassa saamelaiskäräjille ja paliskunnalle riittävän, kattavan ja selkeän selvityksen, saamelaiskäräjillä ja paliskunnalla on ollut mahdollisuus antaa omat asiantuntija-arvionsa kullanhuuhdontahankkeen vaikutuksista ottaen huomioon myös muiden vastaavien hankkeiden ja alueiden muiden käyttömuotojen vaikutukset saamelaiskulttuurille ja poronhoidolle sekä esittää mahdollisten haittavaikutusten vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä siten kuin kaivoslain 38 §:ssä säädetään.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaivoslain mukainen toiminta, muun muassa kullanhuuhdonta, on sovitettavissa yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan kaivoslain 1 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 4.2.2015 määritellyt sen tason, jonka mukainen yksittäinen koneellinen kullanhuuhdontatoiminta ei vielä, ottaen huomioon myös alueen ja lähialueen muiden vastaavien voimassa olevien lupien mukaisten toimien ja alueen muiden maankäyttömuotojen vaikutukset, loukkaa saamelaisten oikeutta kulttuuriinsa tai haittaa poronhoitoa lainvastaisella tavalla.

Toiminnalle myönnetyssä vesitalous- ja ympäristöluvassa on annettu lupamääräyksiä ympäristölle ja vesistölle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Luvan perusteluissa on muun ohella todettu, että alueen alavirran puoleisessa vesistössä elää luontainen taimenkanta, jonka kudun suojelemiseksi kaivuaika on määrätty päättymään vuosittain 30.9. Kiertovesiperiaatteen käytöllä rajoitetaan tehokkaasti hienoaineksen kulkeutumista ja sen aiheuttamia haittoja. Alueella on aloitettu kullankaivun vesistövaikutusten selvittämiseksi yhteistarkkailu. Lupamääräysten mukaan luvansaajien on osallistuttava kullankaivun vaikutusten selvittämiseksi järjestettyyn vesistön yhteistarkkailuun.

Kullanhuuhdontalupien myöntämisessä on kysymys oikeusharkinnasta, joten haettu lupa on myönnettävä, jos luvan edellytykset ovat käsillä eikä laissa säädettyä estettä ole.

Palsinojan alueen porojen kuljettamiseen liittyvät tarpeet on otettu huomioon Tukesin lupapäätöksessä. Kullanhuuhdonta-alueen molemmilla puolilla on poroille asianmukaiset kuljetusreitit, jotka ovat porojen vanhoja kuljetusväyliä.

Saamelaiskäräjät on antanut lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee esikysymyksenä ratkaista A:n ja B:n käyttämän asiamiehen, geologi C:n kelpoisuus edustaa päämiehiään korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallintolainkäyttölain 20 §:n 2 momentin mukaisesti myös hallintoasiassa toimivaa oikeudenkäyntiasiamiestä koskevat oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:ssä kuvatut oikeudenkäyntiasiamiehenä toimimisen yleiset edellytykset. C on esittänyt vastauksessaan tosiasioina väitteitä, jotka eivät selkeästi perustu totuuteen, vääristellyt oikeudenkäynnin lähtökohtina siteerauksissaan asiassa eri tahojen aiemmin toteamaa sekä esittänyt vaatimuksia, jotka eivät perustu lakiin.

Koska valituksenalaisen alueen läheisyyteen myönnetyistä useista muista luvista on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen, saamelaiskäräjät on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta järjestämään katselmuksen Palsinojan alueella ja hakijan lupa-alueella, jotta oikeuden jäsenet voivat omin silmin havaita vaikutukset, joiden olemassa oloa kaivosviranomainen ei ole halunnut tähän mennessä tunnustaa. Katselmuksen toimittaminen on välttämätöntä oikean kuvan saamiseksi alueella vallitsevasta tilanteesta ja koneellisen kullankaivutoiminnan vaikutuksista alueella yleensä.

A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset eivät yksilöimättöminä perustu lakiin. Saamelaiskäräjät on vaatinut kaivosviranomaisen velvoittamista korvaamaan sille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut, koska oikeudenkäynti on aiheutunut erityisesti kaivosviranomaisen virheen eli puutteellisen vaikutustenarvioinnin ja luvan myöntämisen esteiden arvioinnin vuoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n ja B:n väite, että saamelaiskäräjien valitus tulee jättää tutkimatta, hylätään.

2. Saamelaiskäräjien väite, että C:n oikeus toimia A:n ja B:n asiamiehenä tulee evätä, hylätään.

3. Saamelaiskäräjien vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

4. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

5. A:n ja B:n sekä saamelaiskäräjien vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Toisin kuin A:n ja B:n väitteessä esitetään, saamelaiskäräjien valituksessa on vaadittu hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätösten kumoamista. Vaikka valituksessa viitataan osin myös muihin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston myöntämiin kullanhuuhdontalupiin, ei sen perusteella ole kuitenkaan epäselvää, mihin päätökseen se kohdistuu. A:n ja B:n vastineessa esitetty väite siitä, että saamelaiskäräjien valitus tulisi jättää yksilöimättömänä tutkimatta, on siten hylättävä.

2. Asiamiestä koskeva väite

Hallintolainkäyttölain 20 §:n 1 momentin mukaan asiamiehenä tai avustajana saa toimia asianajaja tai muu rehellinen ja muuten siihen toimeen sopiva ja kykenevä täysi-ikäinen henkilö, joka ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan asiamieheen ja avustajaan sovelletaan lisäksi oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:ää.

Oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:n 1 momentin mukaan, jos oikeudenkäyntiasiamies tai -avustaja osoittautuu epärehelliseksi, ymmärtämättömäksi tai taitamattomaksi taikka jos hänet havaitaan toimeensa muutoin sopimattomaksi, saa tuomioistuin kieltää häntä esiintymästä kyseisessä asiassa.

Saamelaiskäräjien vastaselityksessä esitetyt perusteet sille, että C:n oikeus edustaa asiassa A:ta ja B:tä tulisi evätä, eivät osoita C:n toimineen siten sopimattomasti kuin oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Saamelaiskäräjien väite on näin ollen hylättävä.

3. Katselmuksen toimittamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi saamelaiskäräjät on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

4. Pääasia

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Kaivoslaki (621/2011) on tullut voimaan 1.7.2011 ja sillä on kumottu kaivoslaki (503/1965, vanha kaivoslaki).

Kaivoslain 180 §:n 2 momentin mukaan valtausoikeuden voimassaolon jatkamiseen sovelletaan harjoitettaessa valtausoikeuden nojalla kullanhuuhdontaa, mitä sanotun lain 65, 66 ja 72 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta.

Kaivoslain 65 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaoloa voidaan jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on, että:

1) kullanhuuhdonta on ollut tehokasta ja järjestelmällistä;

2) kullanhuuhdonta-alueella on edelleen maalajeista huuhdottavaa kultaa niin runsaasti ja sellaisessa muodossa, että kullanhuuhdonnan jatkamiselle on edellytykset;

3) kullanhuuhtoja on noudattanut mainitussa laissa säädettyjä velvollisuuksia samoin kuin lupamääräyksiä;

4) voimassaolon jatkamisesta ei aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle.

Kaivoslain 72 §:n mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskeva asia on käsiteltävä noudattaen vastaavasti, mitä sanotussa laissa säädetään asianomaista lupaa koskevasta lupamenettelystä, lupaharkinnasta sekä lupapäätöksestä ja sen voimassaolosta.

Kaivoslain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:

1) hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat;

2) mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee;

3) muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Kaivoslain 50 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:

1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria;

2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella;

3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Kaivoslain 50 §:n 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Kaivoslain 169 §:n (498/2014) 1 momentin mukaan kaivosviranomainen voi perustellusta syystä hakijan pyynnöstä kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevassa päätöksessä määrätä, että luvassa yksilöityihin toimenpiteisiin voidaan valituksesta huolimatta ryhtyä lupapäätöstä noudattaen.

Hallituksen esityksessä kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 272/2009 vp) on kaivoslain 50 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että luvan myöntämisen esteitä koskeva harkinta perustuisi 38 §:n mukaan tehtyyn selvitykseen. Perusteluissa todetaan edelleen, että pykälän 2 momentin nojalla lupa olisi kuitenkin mahdollista myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este olisi mahdollista poistaa lupamääräyksin. Yleensä kullanhuuhdontaluvassa annettavilla lupamääräyksillä voidaan vähentää pykälässä tarkoitettuja haittoja siten, että estettä luvan myöntämiselle ei ole.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys A:lle ja B:lle myönnettävistä kahdesta uuden kaivoslain mukaisesta kullanhuuhdontaluvasta, joilla on jatkettu vanhan kaivoslain nojalla myönnettyjen valtausoikeuksien voimassaoloa. Asiassa on siten tullut soveltaa kaivoslain 180 §:n 2 momentin mukaisesti mitä lain 65, 66 ja 72 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta. Kaivoslain 72 §:n viittaussäännöksen perusteella lupamenettelyyn ja lupaharkintaan sovelletaan myös kaivoslain 38 § ja 50 §:ää.

Saamelaiskäräjien valituksessa on katsottu, että kaivoslain 38 §:ssä tarkoitettu selvitys on ollut puutteellinen erityisesti siltä osin kuin siinä on tarkasteltu 38 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja muita hakemusalueen läheisyydessä voimassa olevia kullanhuuhdontalupia ja niiden yhteisvaikutuksia saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Valituksessa on edelleen katsottu, että selvityksen puutteellisuuden vuoksi myöskään kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua arviointia ei ole voitu tehdä asianmukaisesti.

Kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetun selvityksen riittävyyden osalta korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden perusteluissa esitettyyn ja katsoo, että Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kokoamaa selvitystä voidaan pitää riittävänä perustana kaivoslain 50 §:n mukaisen arvioinnin tekemiseksi tässä kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevassa asiassa.

Myönnetyissä kullanhuuhdontaluvissa on määrätty toimenpiteistä, joilla vähennetään ja estetään toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia, jotka voivat haitata saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Siltä osin kuin määräysten antaminen on kaivoslain 50 §:ssä säädetty huomioon ottaen tarpeellista, niiden tulee olla mainitun lainkohdan tarkoitukseen nähden riittävän konkreettisia. Kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettujen luvan myöntämisen esteiden arvioinnin kannalta merkittävinä voidaan pitää erityisesti poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämistä ja kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille tehtävää ilmoitusta koskevia lupamääräyksiä. Sen sijaan saamelais- ja koltta-asioihin liittyvät määräykset, joissa on pelkästään toistettu kaivoslain 50 §:n 1 momentin 1 kohdan sisältöä, eivät vastaa sitä, mitä luvan myöntämisen esteen poistavilta määräyksiltä kaivoslain 50 §:n 2 momentissa edellytetään.

Lupapäätösten liitteenä 3 esitetyissä selvityksissä mahdollisista luvan myöntämisen esteistä on toiminnan kuvauksessa todettu, että alueella on tarkoitus harjoittaa kullanhuuhdontaa vuosittain 15.5.–30.9. välisenä aikana. A ja B ovat vastineessaan viitanneet myös tähän toiminnan ajalliseen rajoitukseen, joka sisältyi Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston 8.9.2008 myöntämään ja 27.6.2017 asti voimassa olleeseen ympäristölupaan. Toiminnan ajallinen rajoitus on asetettu erityisesti alueen alapuolisissa vesistöissä elävän luontaisen taimenkannan suojelemiseksi, mutta sen voidaan katsoa osaltaan vähentävän myös toiminnasta kalastukselle ja poronhoidolle mahdollisesti aiheutuvia haittoja. Vaikka tätä toiminnan ajallista rajoitusta ei ole asetettu kullanhuuhdontaluvan lupamääräyksissä siten kuin kaivoslain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetaan, voidaan se toiminnan harjoittamista koskevana sitovana rajoituksena ottaa myös huomioon osana 50 §:n mukaista luvan myöntämisen esteiden arviointia.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätösten mukaan luvat ovat voimassa kolme vuotta päätösten lainvoimaiseksi tulosta. Päätösten mukaan toiminta alueella on kuitenkin kaivoslain 169 §:n 1 momentin mukaisesti ollut mahdollista aloittaa muutoksenhausta huolimatta eli heti päätösten antamisesta 18.5.2015 alkaen. Kullanhuuhdontalupien voimassaoloa on sovellettavaksi tulleen kaivoslain 65 §:n 1 momentin nojalla voitu jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan, eikä tätä kolmen vuoden enimmäisaikaa ole mahdollista pidentää täytäntöönpanoa koskevalla määräyksellä.

Lupien suhteellisen lyhyt voimassaoloaika mahdollistaa kullanhuuhdontalupien perinteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen kohdistuvien yhteisvaikutusten uudelleentarkastelun ja tarvittaessa uusien haittojen vähentämistä koskevien lupamääräysten asettamisen lähtökohtaisesti varsin nopeasti, jos eri toimintojen yhteisvaikutukset ennalta arvioidusta poiketen aiheuttaisivat kaivoslain 50 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan myöntämisen esteen. Kun otetaan huomioon lupien voimassaoloaika, se, että kysymys on ollut olemassa olleiden valtausten voimassaolon jatkamisesta, ja edellä toiminnan haittojen rajoittamisesta esitetty, ei lupien myöntämiselle ole ollut kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua estettä.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

5. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 § ja 75 § sekä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 5 § ja 6 §, A:lle ja B:lle ei luvanhakijoina ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, saamelaiskäräjille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Kullanhuuhdontalupia koskeva valitus

Valittaja Saamelaiskäräjät

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 28.11.2016 nro 16/0387/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä Tukes) on 8.7.2015 kaivoslain (621/2011) nojalla tekemillään päätöksillä nrot HL2013:0004, HL2013:0005 ja HL2013:0006 myöntänyt A:lle kullanhuuhdontaluvat lupapäätöksistä tarkemmin ilmenevin lupamääräyksin. Luvilla on jatkettu valtausten KaivNro 7600/1, 7600/2 ja 7600/3 voimassaoloa. Toisiinsa rajautuvat, yhteispinta-alaltaan 13,9 hehtaarin suuruiset Matinkiviniemi I, II ja III -nimiset kullanhuuhdonta-alueet sijaitsevat Inarin kunnassa Sotajoen varrella Metsähallituksen hallinnoimalla valtionmaalla lupapäätösten liitteenä olevista kartoista tarkemmin ilmenevällä alueella.

Päätösten mukaan luvanhaltijalla on yksinoikeus etsiä ja kartoittaa maaperässä esiintyvää kultaa, ottaa talteen ja hyödyntää maaperässä esiintyvää kultaa huuhtomalla sekä hyödyntää huuhdonnan sivutuotteena irtomaasta löytyvät platinahiput sekä jalo- ja korukivet. Luvat oikeuttavat koneellisen kullankaivun suorittamiseen lupa-alueilla. Kaikkien lupa-alueiden osalta käsiteltävän maa-aineksien määrä saa olla enintään 4 000 kuutiometriä vuodessa. Luvat ovat voimassa kolme vuotta päätösten lainvoimaiseksi tulosta.

Päätösten mukaan toiminta alueilla voidaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta lupapäätöksen ehtoja noudattaen.

Päätöksissä on annettu muun ohella seuraavat lupamääräykset:

Poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentäminen

Kullanhuuhdontaluvan haltijan on estettävä porojen joutuminen jyrkkäreunaisiin kaivukuoppiin tai luiskattava kaivannot siten, ettei niistä aiheudu vaaraa alueella liikkuville poroille tai porotalouden harjoittajille. Lupa-alueelle ei saa virittää puiden väliin naruja tai muuta vastaavaa, joka voi aiheuttaa vaaratilanteita alueella mahdollisesti liikkuville eläimille tai ihmisille.

Perustelut: Alue kuuluu Hammastunturin paliskunnan alueeseen, aivan Ivalon paliskunnan rajalla. Määräyksessä mainituilla toimenpiteillä vähennetään kullanhuuhdonnasta poronhoidolle aiheutuvia haittoja erityisellä poronhoitoalueella toimittaessa. Myös tämän luvan muissa lupamääräyksissä kielletään olennaisen haitan aiheuttaminen muille elinkeinoille sekä määrätään aiheutuneiden vahinkojen ja haittojen korvaamisesta.

Saamelais- ja koltta-asioihin liittyvät määräykset

Kullanhuuhdontaluvan haltijan on huolehdittava, ettei toiminnasta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa aiheudu sellaista haittaa, joka olennaisesti heikentäisi edellytyksiä harjoittaa saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Mikäli olennaista haittaa aiheutuu, toiminta on keskeytettävä välittömästi ja aiheutunut haitta korjattava välittömästi.

Perustelut: Alue sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella. Annetuissa lausunnoissa esiin tulleet saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen ja saamelaiskulttuurin ylläpitämiseen liittyvät yksilöidyt asiat on otettu huomioon tämän luvan muissa lupamääräyksissä.

Ilmoitus kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä

Kullanhuuhdontaluvan haltijan on ilmoitettava etukäteen kirjallisesti alueen hallinnasta vastaavalle Metsähallitukselle sekä Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa. Maastotöitä koskevasta ilmoituksesta on käytävä ilmi:

1) töistä vastaavan henkilön nimi sekä yhteystiedot;

2) arvioitu maastotöiden aloitusajankohta ja kesto;

3) tarkempi selvitys, mitä maastotöitä tehdään sekä mitä työmenetelmiä ja koneita käytetään;

4) arvio toimenpiteiden määrästä;

5) alueella työskentelevien henkilöiden lukumäärä;

6) arvio maastotöiden vaikutuksista ympäristöön;

7) tarvittaessa selvitys muista seikoista, joilla voi olla merkitystä.

Maastotöitä koskevaan ilmoitukseen on liitettävä kartta, johon on merkitty alue, jolla maastotöitä tullaan tekemään. Ilmoitus on tehtävä viimeistään kuukautta ennen maastotöihin ryhtymistä.

Päätösten liitteinä 3 on selvitys kullanhuuhdontaluvan mahdollisista myöntämisen esteistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt saamelaiskäräjien valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Kaivoslain 1 §:n 1 momentin mukaan tämän lain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon:

1) kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset;

2) kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema;

3) toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön sekä luonnonvarojen säästävä käyttö.

Pykälän 4 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan. Yhteensovittamisessa otetaan huomioon myös, mitä kolttalaissa (253/1995) säädetään kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksien edistämisestä sekä kolttakulttuurin ylläpitämisestä ja edistämisestä.

Lain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa malminetsintäluvan, kaivosluvan tai kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:

1) hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat;

2) mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee;

3) muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Pykälän 4 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle.

Lain 45 §:n mukaan malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa myönnetään, jos hakija osoittaa, että tässä laissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Lupa voidaan kuitenkin tässä laissa säädetystä esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa.

Lain 50 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:

1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria;

2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella;

3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Pykälän 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Lain 54 §:n 2 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan kullanhuuhdontaluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella ja sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Lain 44 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä on käytävä ilmi muun ohella päätöksen perustelut.

Lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Selvitysten riittävyys

Tukes on A:n kullanhuuhdontahakemuksen johdosta varannut saamelaiskäräjille kaivoslain 38 §:n mukaisessa tarkoituksessa mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Lausuntopyynnön liitteenä Tukes on toimittanut saamelaiskäräjille muun ohella lupahakemuksen, tutkimussuunnitelman, karttoja lupa-alueista sekä niiden läheisyydessä olevista muista kullanhuuhdontalupahakemuksista sekä yhteenvedon muun muassa alueen muista kullanhuuhdontalupahakemuksista ja alueen muista maankäyttömuodoista. Lausuntopyyntöön liitetyistä kartoista käy ilmi lupa-alueiden tarkka sijainti sekä lupa-alueista noin kymmenen kilometrin etäisyydellä sijaitsevat voimassa olevat kullanhuuhdontaluvat, vireillä olevat kullanhuuhdontalupa-alueet ja vanhan kaivoslain mukaiset valtausalueet.

Kaivoslaissa tai kaivostoiminnasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (391/2012) ei ole tarkemmin säädetty kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetun yhteistyömenettelyn muodosta tai siihen sisällytettävistä selvityksistä. Tukesin velvollisuutena on kuitenkin osaltaan turvata se, että kaivoslain 38 §:n mukaiselle asian selvittämistä koskevalle menettelylle on asianmukaiset edellytykset. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että saamelaiskäräjät saa käyttöönsä riittävän kattavan aineiston voidakseen arvioida haetun toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuurin kannalta. Kun otetaan huomioon edellä mainittu saamelaiskäräjille toimitettu selvitys, saamelaiskäräjillä on ollut riittävän kattava ja asianmukainen aineisto. Sillä on ollut mahdollisuus antaa oma asiantuntija-arvionsa A:n kullanhuuhdontahankkeen vaikutuksista ottaen huomioon myös alueen muiden vastaavien hankkeiden ja muiden alueidenkäyttömuotojen vaikutukset saamelaiskulttuuriin sekä esittää haittavaikutusten vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Saamelaiskäräjillä on siten ollut mahdollisuus osallistua yhteistyömenettelyyn. Tukes on varannut myös Hammastunturin paliskunnalle kaivoslain 38 §:n mukaisessa tarkoituksessa mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle ja sitä kautta saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan.

Tukes on koonnut kullanhuuhdontalupahakemuksen ratkaisemiseksi tarvittavan selvityksen. Kysymyksessä olevalla alueella on harjoitettu koneellista kullanhuuhdontaa jo vuosikymmeniä ja sen vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat siten olleet jo pidemmän aikaa havaittavissa. Kun otetaan huomioon kaivoslain 38 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädetty ja Tukesin hankkiman selvityksen sisältö, Tukes on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset sen ratkaisemiseksi, onko kullanhuuhdontalupa mahdollista myöntää ottaen huomioon kaivoslain 50 §:ssä luvan myöntämiselle säädetyt esteet.

Kullanhuuhdontalupien myöntämisen edellytykset ja päätöksissä esitetyt lupaharkinnan perusteet

Kullanhuuhdontalupahakemuksen ratkaisemiseen vaikuttaneet hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetut seikat ja selvitykset käyvät ilmi hankkeelle myönnetyistä lupapäätöksistä ja päätösten liitteistä 3 saatavista tiedoista. Tukes on ottanut lupaharkinnassaan huomioon muun muassa valituksenalaisten kullanhuuhdontahankkeiden sijoittumisen Hammastunturin paliskunnan alueella Hammastunturin erämaa-alueen retkeily- ja luontomatkailuvyöhykkeelle ja tuon vyöhykkeen pinta-alan, saamelaiskulttuurin ja poronhoidon kannalta tärkeän syrjävyöhykkeen pinta-alan, paliskunnan alueen pinta-alan ja poronhoidon kannalta tärkeiden alueiden sijoittumisen, muut hakemuksessa tarkoitettujen alueiden läheisyydessä sijaitsevat voimassa olevat kullanhuuhdontaluvat ja vireillä olevat lupahakemukset, Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa alueen käytöstä annetut määräykset ja muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueidenkäyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä (muun muassa metsätalous, teiden rakentaminen, retkeily ja metsästys). Johtopäätöksenään Tukes on katsonut, että selvitysten ja saatujen lausuntojen perusteella hakemusalueella ei ole kaivoslaissa mainittuja luvan myöntämisen esteitä.

Kuten edellä on todettu, alueella on harjoitettu koneellista kullanhuuhdontaa jo useamman vuosikymmenen ajan ja toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat siten selvästi havaittavissa. Saamelaiskäräjät on valituksessaan kuvannut yleispiirteisesti kullanhuuhdonnan haitallisia vaikutuksia saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon. Lupaharkinnassa on kuitenkin tapauskohtaisesti selvitettävä lupahakemuksen mukaisen toiminnan haitalliset vaikutukset edellä mainittuihin. Kun otetaan huomioon annetut lupamääräykset, Hammastunturin paliskunnan pinta-ala ja poronhoidon kannalta tärkeiden alueiden sijainti sekä nyt kysymyksessä olevan kullanhuuhdonta-alueen ja sen läheisyydessä olevien ja suunniteltujen muiden kullanhuuhdonta-alueiden pinta-ala ja sijainti, saamelaiskäräjien valituksessaan esittämien yleisluontoisten seikkojen perusteella ei voida katsoa, että hakemuksen mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai aiheuttaisi huomattavaa haittaa poronhoidolle. Näin ollen lupien myöntämiselle ei ole kaivoslain 50 §:ssä säädettyä estettä.

Johtopäätös

Tukes on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Tukes on luparatkaisuidensa perusteluissa ja päätösten liitteissä 3 hallintolain 44 ja 45 §:ssä säädetyllä tavalla tuonut riittävästi esille hankkimansa selvityksen merkityksen kaivoslain 50 §:ssä tarkoitetun lupaharkinnan kannalta. Kun otetaan huomioon asian ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset sekä annetut lupamääräykset, syytä Tukesin päätösten kumoamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Suomen perustuslaki 17 § 3 momentti

Kaivoslaki 22 §, 23 § 1 ja 3 momentti, 38 § 5 momentti, 65 § (621/2011), 66 § 1 momentti

Poronhoitolaki 2 § 2 momentti

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus 27 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Anne-Mari Keskitalo. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Saamelaiskäräjät on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan.

Saamelaiskäräjät on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Lupapäätökset tulee kumota, koska kyseessä olevalla alueella Sotajoen varressa sijaitsevat kullanhuuhdontalupa-alueet yhdessä aiheuttavat huomattavaa haittaa Hammastunturin paliskunnan poronhoidolle ja erityisesti Kutturan siidalle sekä vesistövaikutustensa kautta Ivalojoen vesistöalueen kalakannoille ja alueen kalastukselle. Lupaprosessin yhteydessä ei ole noudatettu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2014:111 todettua tulkintaa kaivoslain 38 §:n tarkoittaman vaikutusten arvioinnin suorittamisesta ja arvioinnin tuloksen huomioimista kaivoslain 50 §:n luvan myöntämisen esteiden tutkinnan yhteydessä. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ei ole lupaharkinnassa selvittänyt kaivoslain 38 §:n edellyttämällä tavalla kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia yhdessä alueen muun maankäytön ja muiden saman alueen lupahankkeiden kanssa saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan mukaan lukien perinteiset elinkeinot. Näin ollen Turvallisuus- ja kemikaalivirastolla ei ole myöskään ollut asianmukaisia edellytyksiä arvioida sitä, onko hakemuksessa kuvatulle toiminnalle ollut olemassa kaivoslain 50 §:n tarkoittamia luvan myöntämisen esteitä.

Hammastunturin paliskunnan kokonaispinta-ala on noin 252 000 hehtaaria. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden käsittelyn aikaan Hammastunturin paliskunnan alueelle sijoittui 52 kullanhuuhdontaan oikeuttavaa lupaa (yhteensä noin 260 hehtaaria). Hammastunturin paliskunnan alueella harjoitettava kullanhuuhdontatoiminta keskittyy kuitenkin yhden siidan tai tokkakunnan (5 perhettä) eikä koko paliskunnan alueelle. Käytännössä kaivualueet sijaitsevat suurimmaksi osaksi Sota- ja Uijemjokien laak-soissa, eli juuri niillä alueilla, jotka ovat säästyneet tehometsätaloudelta, ja joita edelleen on mahdollista käyttää paliskunnan poronhoidon talvilaidunalueina. Kaivoslain 50 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohtien mukaisten luvan myöntämisen esteiden arvioinnissa kullanhuuhdontatoiminnan vaikutusten arviointi suhteessa paliskunnan kokonaispinta-alaan johtaisikin väistämättä vääriin johtopäätöksiin, sillä kullanhuuhdontatoiminta Hammastunturin paliskunnassa ei jakaudu koko 252 000 hehtaarin alueelle.

Sota- ja Uijemjokien alueella on Kutturan siidan poronhoidolle keskeinen merkitys. Sotajoen erotusaita, jossa siida käsittelee poronsa, sijaitsee kullanhuuhdonta-alueen välittömässä läheisyydessä, kullanhuuhdonta-alueen ulottuessa johdinaidan suulle saakka. Sotajoen poroerotusaita on käytössä sekä kesäisin, syksyisin että talvisin. Kullanhuuhdonta-alue sijaitsee lisäksi Kutturan siidan ainoalla jäljellä olevalla talvilaidunalueella ja erityisesti Sota- ja Uijemjokien rantatörmät ovat korvaamattomia siidan porojen ravinnonsaannille talvella. Sota- ja Uijemjokien alueen merkitys porojen talviravintoalueena on korvaamaton, koska alueella ei ole säilynyt vanhoja luppometsiä ja jäkäläkankaita voimakkaan metsätaloustoiminnan vuoksi. Alueella porojen kuljetus on vaikeutunut sekä talviravinnon saatavuus heikentynyt kullanhuuhdontatoiminnan vuoksi.

Kullanhuuhdontatoiminnan vuoksi perinteisten kuljetusreittien käytön estyminen on johtanut siihen, että siidan porot voidaan kuljettaa Sotajoen erotusaitaan ainoastaan kullanhuuhdonta-alueen itäpuolelta Hammastunturin ja Ivalon paliskunnan väliaitaa pitkin tai Sota- ja Uijemjokien länsi- ja eteläpuolelta, jolloin kuljetusmatka kasvaa useita kymmeniä kilometrejä. Kullanhuuhdontatoiminta Sota- ja Uijemjokien alueella on siten jo vaikeuttanut huomattavasti ja olennaisella tavalla Hammastunturin paliskunnan Kutturan siidan poronhoitoa. Koska kyseiset kuljetusreitit ovat ainoat jäljellä olevat kuljetusreitit kohti Sotajoen erotusaitaa kullanhuuhdontatoiminnan estettyä porojen perinteiset kulkureitit, vaarana on, että Sotajoen erotusaidan käyttö estyy kokonaan, mikäli kaikki haetut luvat myönnetään. Kullanhuuhdontatoiminnasta yhdessä muiden alueen käyttömuotojen (metsätalous) aiheutuvaa olennaista heikennystä alueen saamelaisten edellytyksiin harjoittaa alueella perinteistä saamelaista elinkeinoaan poronhoitoa ja huomattavaa haittaa poronhoidolle ei myöskään voida estää lupamääräyksin. Kullanhuuhdontatoiminnan ajallinen rajoittaminen tai lupa-alueiden pienentäminen ei poista haittaa, sillä saamelaisessa poronhoidossa poro laiduntaa vapaana luonnossa ja etenkin kesällä säikkyy ihmisiä ja ääniä. Porojen kulkureittien ja Sotajoen poroerotusaidan käytön turvaamiseksi ei riitä, että jokivarteen jätetään pieni alue tätä varten ja muu alue annetaan kullanhuuhdontatoiminnan käyttöön.

Sota-, Uijem- ja Kyläjoilla on merkitystä alueen saamelaisten edellytyksille harjoittaa perinteistä elinkeinoaan kalastusta. Sekä Sotajoki, johon Uijemjoki laskee, Kyläjoki että myös Ivalon paliskunnan alueella sijaitseva Palsinoja, jonne keskittyy vastaavasti Ivalon paliskunnan alueella tapahtuva kullanhuuhdontatoiminta, laskevat Ivalojokeen. Ivalojoki, kuten myös Lemmenjoen kullanhuuhdonta-alueen vesistöt, laskevat edelleen Inarijärveen. Inarin alueen saamelaiseen kulttuuriin kuuluu olennaisesti poronhoidon, käsityön ja keräilyn ohella myös kalastus. Kala on tärkeä osa saamelaisten ruokataloutta ja kalastus osa saamelaisten monielinkeinollista kulttuurimuotoa.

Suuri osa nykyisin haetuista koneellisista kaivuluvista kohdistuu Ivalojoen vesistöalueelle, joka on Inarijärven vaeltavan taimenen tärkein lisääntymisjoki. Inarijärven taimenkannasta noin 70 prosenttia on peräisin Ivalojoen vesistöstä. Vaeltavan taimenen lisääntymisalue ulottuu Ivalojoen pääuomassa Hammastunturin erämaa-alueen läpi Lemmenjoen kansallispuiston alueelle. Ivalojoen alaosa, johon Sotajoki ja sen valuma-alue kuuluvat, on taas tärkeä Inarijärvestä nousevan pohjasiian kutualuetta.

Ivalojoen varrella harjoitetaan intensiivisesti kullanhuuhdontaa, eikä kullanhuuhdonnan vaikutuksia Ivalojoen ja sen sivu-uomien veden laatuun ja edelleen kalastoon ja muuhun eliöstöön ole tutkittu Sotajoella vuosina 2005 ja 2010 tehtyä kalastotarkkailua lukuun ottamatta.

Kullankaivun vaikutuksista Lemmenjoen kansallispuistossa tehtyjen selvitysten mukaan kullanhuuhdonta on aiheuttanut vesistön rehevöitymistä, kuormitettujen alueiden lajiston monimuotoisuuden alenemista ja jokivesien veden laadun heikkenemistä. Veden samentumista havaittiin noin 30 kilometrin päässä kullanhuuhdonta-alueiden alapuolella. Viimeksi kesällä 2016 tehtiin Lapin ELY-keskukselle lukuisia ilmoituksia veden samentumisesta kullanhuuhdonta-alueilla sekä Lemmenjoella että Ivalojoen vesistöalueella.

Tukes ei ole nyt käsiteltävänä olevan asian lupaharkinnassa osoittanut, että kaivoslain 38 §:n mukainen selvitysvelvollisuus olisi korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä edellyttämällä tavalla tullut täytetyksi. Yleinen arviointi ja eri kullanhuuhdontalupien yhteisvaikutusten arviointi kyseessä olevalla hakemusalueella on ollut vain hyvin yleispiirteistä eikä täytä kaivoslain 38 §:n tarkoitusta. Tukes on myöntänyt lähes poikkeuksetta kaivoslain mukaiset kullanhuuhdontaluvat ilman, että se olisi arvioinut lain edellyttämällä tavalla luvanmukaisen toiminnan vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana.

Saamelaiskäräjät on useassa Tukesille antamassaan lausunnossa korostanut, että toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon kaikki alueella ja sen läheisyydessä voimassa olevat luvat ja vireillä olevat hakemukset sekä alueen muut käyttömuodot. Lupien aiheuttamia vaikutuksia on kuitenkin toistaiseksi käytännössä arvioitu erikseen, eikä samanlaisten toimintojen kumulatiivisia vaikutuksia alueen ympäristöön, poronhoitoon tai saamelaisten perinteiseen kalastukseen ole todellisuudessa arvioitu asianmukaisesti.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja katsonut, että valitus tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kullanhuuhdonta ei estä porojen kuljettamista alueen läpi. Lupamääräyksen mukaan toiminta on keskeytettävä ja haitta poistettava, jos toiminta hetkellisesti aiheuttaa haittaa poronhoidolle.

Kullanhuuhdontaluvan mukaiseen toimintaan vaaditaan ympäristö- ja vesitalouslupa. Näissä luvissa otetaan huomioon myös kalastolle mahdollisesti aiheutuvat haitat. Kullanhuuhdontaluvan lupamääräyksissä kielletään haitallisten ympäristövaikutusten aiheuttaminen.

Vireillä olevat hakemukset eivät oikeuta kullanhuuhdontaan, joten ne eivät voi lisätä siitä aiheutuvia haittoja. Kullanhuuhdonnan kokonaisvaikutukset selvitetään jokaisen luvan kohdalla lupakäsittelyn yhteydessä.

Alueella on harjoitettu jo pitkään kullanhuuhdontaa, joten toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat selvästi havaittavissa. Maankäyttömuotona kullanhuuhdonta vähenee. Toimintaa on kyseessä olevalla alueella harjoitettu aikaisemmin nykyistä laajemmin. Tästä huolimatta kullanhuuhdontaa ei nykyistä kaivoslakia valmisteltaessa katsottu tarpeelliseksi rajoittaa muualla kuin Lemmenjoen alueella.

A on antanut valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa on vaadittu, että valitus jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään kokonaisuudessaan. Lisäksi vastineessa on vaadittu, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut.

Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Saamelaiskäräjien valituksessa vaaditaan ainoastaan Tukesin päätöksiä, mutta ei Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä kumottavaksi, minkä johdosta valitusta ei tule ottaa tutkittavaksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Valitus ei täytä hallintolainkäyttölain 23 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.

Keskeisiltä osiltaan täysin samanlaista toimintaa on hakijan tai hänen sukunsa toimesta harjoitettu alueella 1980-luvun alusta lähtien. Hakijalla on myös Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 7.7.2015 myöntämä ympäristölupa, josta saamelaiskäräjät on valittanut.

Hammastunturin paliskunta, jonka alueelle lupien mukainen kullanhuuhdonta kohdistuu, ei ole valittanut Tukesin päätöksistä, eikä paliskunta ole vastustanut myöskään lupien myöntämistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2014:111 oli kysymys siitä, että kullanhuuhdontalupaa koskevista oikeudenkäyntiasiakirjoista ei tuossa yksittäisessä tapauksessa ilmennyt riittävästi se, että saamelaiskäräjille olisi selvityksen antamista varten toimitettu kaikilta osin selkeä ja kattava aineisto saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana mahdollisesti häiritsevistä alueiden käyttömuodoista hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus oli aiemmin edellä mainittua asiaa koskevassa harkinnassa antanut aiheettomasti merkitystä saamelaiskäräjien väittämälle saamelaiskäräjien resurssipulasta johtuvalle tilanteelle katsoen, että tilanne oli kaikille tuolloin uusi, mikä ei enää vastaa nykyistä tilannetta. Saamelaiskäräjille on nyttemmin osoitettu tätä tarkoitusta varten vuosittainen noin 100 000 euron määräinen lisäresurssi valtion talousarviossa, ja uusi kaivoslakikin on ollut voimassa yli viisi vuotta. Asiassa alkaa olla vakiintunut oikeus- ja hallintokäytäntö. Tähän nähden saamelaiskäräjien yksilöimättömät ilman asianmukaisten selvitysten tukea laaditut valitukset ovat erikoisia.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2014:111 merkittävää on se, että saamelaiskäräjät tai paliskunta ei voi passiiviseksi ryhtymällä estää Tukesia ratkaisemasta kaivoslain 50 §:ssä mainittuja lupa-asioita. Korkein hallinto-oikeus korosti hakijan perusoikeutena perustuslain 21 §:ssä turvattua oikeutta saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa.

Oikeuskäytännössä (muun muassa korkein hallinto-oikeus 4.2.2015 taltio 274) on katsottu, että koneellisesta kullankaivusta ei määrätyissä puitteissa aiheudu haittaa saamelaiskulttuurille ja vaikutukset saamelaisten perinteiselle elinkeinolle, kuten poronhoidolle, kalastukselle ja metsästykselle, jäävät vähäisiksi ja paikallisiksi.

Nyt kyseessä olevista Tukesin päätöksistä ilmenevää koneellista kullanhuuhdontaa on pidettävä vaikutuksiltaan selkeästi lievempänä saamelaiskulttuurin ja poronhoidon kannalta kuin edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä esillä ollutta koneellista kullanhuuhdontaa Lemmenjoen kansallispuistossa. Tukesin A:lle myöntämien kullanhuuhdontalupien mukaisessa toiminnassa käsitellään pienehkö määrä maa-ainesta vuosittain. Toiminta ei ole erityisen suurta, vaan tavanomaisen kokoista tai jopa tavanomaista pienempää kokoa.

Kun Tukes on toimittanut lupamenettelyn yhteydessä muun muassa saamelaiskäräjille ja paliskunnalle riittävän, kattavan ja selkeän selvityksen, saamelaiskäräjillä ja paliskunnalla on ollut mahdollisuus antaa omat asiantuntija-arvionsa kullanhuuhdontahankkeen vaikutuksista ottaen huomioon myös muiden vastaavien hankkeiden ja alueiden muiden käyttömuotojen vaikutukset saamelaiskulttuurille ja poronhoidolle sekä esittää mahdollisten haittavaikutusten vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä siten kuin kaivoslain 38 §:ssä säädetään.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaivoslain mukainen toiminta, muun muassa kullanhuuhdonta, on sovitettavissa yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan kaivoslain 1 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 4.2.2015 määritellyt sen tason, jonka mukainen yksittäinen koneellinen kullanhuuhdontatoiminta ei vielä, ottaen huomioon myös alueen ja lähialueen muiden vastaavien voimassa olevien lupien mukaisten toimien ja alueen muiden maankäyttömuotojen vaikutukset, loukkaa saamelaisten oikeutta kulttuuriinsa tai haittaa poronhoitoa lainvastaisella tavalla.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään viitannut siihen, että aluehallintoviraston myöntämässä vesitalous- ja ympäristöluvassa on annettu lupamääräyksiä ympäristölle ja vesistölle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Ilmeisesti asian sivuuttaminen johtuu siitä, että kyseinen ympäristölupa sai lainvoiman vasta 28.9.2016, kun Vaasan hallinto-oikeus hylkäsi saamelaiskäräjien valituksen. Mainittu lainvoiman saanut ympäristölupa oli hakijalle neljäs perättäinen ja ne osoittavat toiminnan moitteettoman jatkumon vuodesta 1981. Luvan perusteluissa on muun ohella todettu, että alueen alavirran puoleisessa vesistössä elää luontainen taimenkanta, jonka kudun suojelemiseksi kaivuaika on määrätty päättymään vuosittain 30.9. Kiertovesiperiaatteen käytöllä rajoitetaan tehokkaasti hienoaineksen kulkeutumista ja sen aiheuttamia haittoja. Alueella on aloitettu kullankaivun vesistövaikutusten selvittämiseksi yhteistarkkailu.

Kullanhuuhdontalupien myöntämisessä on kysymys oikeusharkinnasta, joten haettu lupa on myönnettävä, jos luvan edellytykset ovat käsillä eikä laissa säädettyä estettä ole.

Sotajoen tilanne on pysynyt kyseisen kaltaisena noin 35 vuoden ajan ja porot kulkevat joen yli jatkuvasti ilman haittaa. Saamelaiskäräjien käsitys, että kullanhuuhdonta-alue estäisi porojen liikkumisen, on väärä. Hakijalla on yli 35 vuoden kokemus siitä, että porot liikkuvat ja syövät mielellään kaivualueella ja jo kaivetulla alueella. Juuri sen hetkisen kaivupaikan kohdalta voi porojen olla vaikeampaa ylittää jokilaakso, mutta kyseessä on aina vain noin sadan metrin pituinen alue. Muilta osin porot voivat liikkua vapaasti. Valituksessa esille tuotu joen takainen alue on aivan yhtä ylilaidunnettua kuin paliskunnan kaikki muutkin alueet.

Hakija katsoo joutuneensa saamelaiskäräjien taholta epäasiallisen vainoamisen kohteeksi. Saamelaiskäräjät on lähes samansanaisesti kaikista hakijalle myönnetyistä luvista (ympäristö- ja kullanhuuhdontalupa), vaikka hakijan toiminnalla on noin 35 vuoden moitteeton historia. Saamelaiskäräjät on valittanut vuoden 2012 jälkeen yli sadasta kullanhuuhdonta- tai ympäristöluvasta. Tässä tilanteessa olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Saamelaiskäräjät on antanut lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on kiistetty perusteiltaan ja määrältään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n väite, että saamelaiskäräjien valitus tulee jättää tutkimatta, hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Toisin kuin A:n väitteessä esitetään, saamelaiskäräjien valituksessa on vaadittu hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätösten kumoamista. Vaikka valituksessa viitataan osin myös muihin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston myöntämiin kullanhuuhdontalupiin, ei sen perusteella ole kuitenkaan epäselvää, mihin päätökseen se kohdistuu. A:n vastineessa esitetty väite siitä, että saamelaiskäräjien valitus tulisi jättää yksilöimättömänä tutkimatta, on siten hylättävä.

2. Pääasia

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Kaivoslaki (621/2011) on tullut voimaan 1.7.2011 ja sillä on kumottu kaivoslaki (503/1965, vanha kaivoslaki).

Kaivoslain 180 §:n 2 momentin mukaan valtausoikeuden voimassaolon jatkamiseen sovelletaan harjoitettaessa valtausoikeuden nojalla kullanhuuhdontaa, mitä sanotun lain 65, 66 ja 72 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta.

Kaivoslain 65 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaoloa voidaan jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on, että:

1) kullanhuuhdonta on ollut tehokasta ja järjestelmällistä;

2) kullanhuuhdonta-alueella on edelleen maalajeista huuhdottavaa kultaa niin runsaasti ja sellaisessa muodossa, että kullanhuuhdonnan jatkamiselle on edellytykset;

3) kullanhuuhtoja on noudattanut mainitussa laissa säädettyjä velvollisuuksia samoin kuin lupamääräyksiä;

4) voimassaolon jatkamisesta ei aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle.

Kaivoslain 72 §:n mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskeva asia on käsiteltävä noudattaen vastaavasti, mitä sanotussa laissa säädetään asianomaista lupaa koskevasta lupamenettelystä, lupaharkinnasta sekä lupapäätöksestä ja sen voimassaolosta.

Kaivoslain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:

1) hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat;

2) mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee;

3) muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Kaivoslain 50 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:

1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria;

2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella;

3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Kaivoslain 50 §:n 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Kaivoslain 169 §:n (498/2014) 1 momentin mukaan kaivosviranomainen voi perustellusta syystä hakijan pyynnöstä kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevassa päätöksessä määrätä, että luvassa yksilöityihin toimenpiteisiin voidaan valituksesta huolimatta ryhtyä lupapäätöstä noudattaen.

Hallituksen esityksessä kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 272/2009 vp) on kaivoslain 50 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että luvan myöntämisen esteitä koskeva harkinta perustuisi 38 §:n mukaan tehtyyn selvitykseen. Perusteluissa todetaan edelleen, että pykälän 2 momentin nojalla lupa olisi kuitenkin mahdollista myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este olisi mahdollista poistaa lupamääräyksin. Yleensä kullanhuuhdontaluvassa annettavilla lupamääräyksillä voidaan vähentää pykälässä tarkoitettuja haittoja siten, että estettä luvan myöntämiselle ei ole.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys A:lle myönnettävistä kolmesta uuden kaivoslain mukaisesta kullanhuuhdontaluvasta, joilla on jatkettu vanhan kaivoslain nojalla myönnettyjen valtausoikeuksien voimassaoloa. Asiassa on siten tullut soveltaa kaivoslain 180 §:n 2 momentin mukaisesti mitä lain 65, 66 ja 72 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta. Kaivoslain 72 §:n viittaussäännöksen lupamenettelyyn ja lupaharkintaan sovelletaan myös kaivoslain 38 § ja 50 §:ää.

Saamelaiskäräjien valituksessa on katsottu, että kaivoslain 38 §:ssä tarkoitettu selvitys on ollut puutteellinen erityisesti siltä osin kuin siinä on tarkasteltu 38 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja muita hakemusalueen läheisyydessä voimassa olevia kullanhuuhdontalupia ja niiden yhteisvaikutuksia saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Valituksessa on edelleen katsottu, että selvityksen puutteellisuuden vuoksi myöskään kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua arviointia ei ole voitu tehdä asianmukaisesti.

Kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetun selvityksen riittävyyden osalta korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden perusteluissa esitettyyn ja katsoo, että Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kokoamaa selvitystä voidaan pitää riittävänä perustana kaivoslain 50 §:n mukaisen arvioinnin tekemiseksi tässä kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevassa asiassa.

Myönnetyissä kullanhuuhdontaluvissa on määrätty toimenpiteistä, joilla vähennetään ja estetään toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia, jotka voivat haitata saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Siltä osin kuin määräysten antaminen on kaivoslain 50 §:ssä säädetty huomioon ottaen tarpeellista, niiden tulee olla mainitun lainkohdan tarkoitukseen nähden riittävän konkreettisia. Kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettujen luvan myöntämisen esteiden arvioinnin kannalta merkittävinä voidaan pitää erityisesti poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämistä ja kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille tehtävää ilmoitusta koskevia lupamääräyksiä. Sen sijaan saamelais- ja koltta-asioihin liittyvät määräykset, joissa on pelkästään toistettu kaivoslain 50 §:n 1 momentin 1 kohdan sisältöä, eivät vastaa sitä, mitä luvan myöntämisen esteen poistavilta määräyksiltä kaivoslain 50 §:n 2 momentissa edellytetään.

Lupapäätösten liitteinä 3 esitetyissä selvityksissä mahdollisista luvan myöntämisen esteistä on toiminnan kuvauksessa viitattu yleisesti toiminnalta vaadittavaan ympäristölupaan. A on vastineessaan viitannut myös niihin toiminnan rajoituksiin, jotka sisältyvät Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 7.7.2015 myöntämään ympäristö- ja vesitalouslupaan. Kyseisen luvan mukaan kultaa saa koneellisesti kaivaa vuosittain 1.6.–30.9. enintään yhdellä kaivuyksiköllä. Toiminnan ajallinen rajoitus on asetettu erityisesti alueen alapuolisissa vesistöissä elävän luontaisen taimenkannan suojelemiseksi, mutta sen voidaan katsoa osaltaan vähentävän myös toiminnasta kalastukselle ja poronhoidolle mahdollisesti aiheutuvia haittoja. Vaikka tätä toiminnan ajallista rajoitusta ei ole asetettu kullanhuuhdontaluvan lupamääräyksissä siten kuin kaivoslain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetaan, voidaan se toiminnan harjoittamista koskevana sitovana rajoituksena ottaa myös huomioon osana 50 §:n mukaista luvan myöntämisen esteiden arviointia.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätösten mukaan luvat ovat voimassa kolme vuotta päätösten lainvoimaiseksi tulosta. Päätösten mukaan toiminta alueella on kuitenkin kaivoslain 169 §:n 1 momentin mukaisesti ollut mahdollista aloittaa muutoksenhausta huolimatta eli heti päätösten antamisesta 8.7.2015 alkaen. Kullanhuuhdontalupien voimassaoloa on sovellettavaksi tulleen kaivoslain 65 §:n 1 momentin nojalla voitu jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan, eikä tätä kolmen vuoden enimmäisaikaa ole mahdollista pidentää täytäntöönpanoa koskevalla määräyksellä.

Lupien suhteellisen lyhyt voimassaoloaika mahdollistaa kullanhuuhdontalupien perinteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen kohdistuvien yhteisvaikutusten uudelleentarkastelun ja tarvittaessa uusien haittojen vähentämistä koskevien lupamääräysten asettamisen lähtökohtaisesti varsin nopeasti, jos eri toimintojen yhteisvaikutukset ennalta arvioidusta poiketen aiheuttaisivat kaivoslain 50 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan myöntämisen esteen. Kun otetaan huomioon lupien voimassaoloaika, se, että kysymys on ollut olemassa olleiden valtausten voimassaolon jatkamisesta, ja edellä toiminnan haittojen rajoittamisesta esitetty, ei lupien myöntämiselle ole ollut kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua estettä.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Kullanhuuhdontalupia koskeva valituslupahakemus

Muutoksenhakija Saamelaiskäräjät

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 22.12.2016 nro 16/0426/1

Asian vaiheet

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on 12.2.2016 myöntänyt kaivoslain (621/2011) nojalla A:lle kullanhuuhdontaluvat HL2012:0049 ja HL2012:0050.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hakemuksen kohteena olevalla päätöksellään hylännyt saamelaiskäräjien valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksistä. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Saamelaiskäräjät on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle valitukseksi otsikoidun muutoksenhakemuksen.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on antanut lausunnon, joka on toimitettu tiedoksi saamelaiskäräjille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Kaivoslaki 162 § 2 momentti (1005/2015)

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Luonnonsuojelulain mukaista poikkeamispäätöstä koskeva valitus

Valittaja Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.6.2017 nro 17/0274/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on viraston ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueella 15.7.2015 tehdyllä päätöksellään dnro EPOELY/92/07.01/2014 hylännyt Kurjennevan Turve Oy:n hakemuksen poiketa luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisesti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitetun lajin (kalasääski) rauhoituksesta Seinäjoen Kurjennevan turvetuotantoalueelle suunnitellulla laajennusalueella.

ELY-keskuksen päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kurjennevan pohjoisosassa noin 80 metriä käytössä olevan turpeenottoalueen pohjoisreunasta olevassa rämemännyssä on kalasääskelle rakennettu tekopesä, joka on rengastustoimiston pesärekisterin mukaan ollut vaihtelevasti käytössä vuosina 1994–2001. Vuosina 2003–2007 pesä on rekisterin mukaan ollut autio, mutta pesäntarkastajan mukaan pesällä ei ole käyty, vaan on tulkittu pesä autioksi, kun siellä ei ole nähty lintuja. Vuosilta 2008–2011 rekisterissä ei ole tietoja. Vuonna 2013 pesintäyritys on keskeytynyt haudontavaiheessa (2 munaa). Vuonna 2014 pesää on koristeltu. ELY-keskus on katsonut, että turpeenottohanke ja turpeenottoalueen laajentaminen pohjoiseen päin voi aiheuttaa luonnonsuojelulain 39 §:ssä kiellettyä rauhoitetun lajin yksilöiden häirintää.

Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaan alueellinen ELY-keskus voi myöntää luvan poiketa kiellosta Euroopan Unionin lintudirektiivin (79/409/ETY) 9 artiklan mukaisin perustein. ELY-keskus on katsonut, että tässä tapauksessa häirintäongelmalle on muu tyydyttävä ratkaisu, joka on turpeenottoalueen laajennussuunnitelmista luopuminen ja käynnissä olevan turpeenottotoiminnan harjoittaminen niin, että kalasääsken pesimäaikainen häiriö minimoidaan. Tämän vuoksi 9 artiklan mukaisia erityisiä poikkeamisperusteita ei ole tarpeen erikseen tarkastella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Kurjennevan Turve Oy:n valituksesta kumonnut Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen päätöksen ja siirtänyt asian Varsinais-Suomen ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin nyt on kyse seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan luonnonsuojelulain 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan sellainen suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.

Luonnonsuojeluasetuksen 19 §:n mukaan luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuri petolintu on muun muassa sääksi (Pandion haliaetus).

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa muun ohella saman lainkohdan 1 momentin kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla ja 39 §:n kielloista. Lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY luonnon­varaisten lintujen suojelusta (lintudirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä.

Lintudirektiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti

a) kyseisten lintujen tahallinen tappaminen tai pyydystäminen käytetystä menetelmästä riippumatta;

b) kyseisten lintujen pesien ja munien tahallinen tuhoaminen tai vahingoittaminen ja pesien siirtäminen;

c) kyseisten lintujen munien ottaminen luonnosta ja munien hallussa pitäminen tyhjinäkin;

d) lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin;

e) sellaisten lintulajien hallussa pitäminen, joiden metsästäminen ja pyydystäminen ei ole sallittua.

Lintudirektiivin 9 (1) artiklan a-alakohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi, lentoturvallisuuden turvaamiseksi, viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi sekä kasviston ja eläimistön suojelemiseksi.

Kurjennevan turvetuotantoa koskevat luvat

Länsi-Suomen vesioikeus on 28.9.1999 antamallaan päätöksellä numero 57/1999/2 myöntänyt Kurjennevan Turve Oy:lle luvan Kurjennevan 143,9 hehtaarin kokoisen tuotantoalueen kuivatusvesien johtamiseen Hirvijärven tekoaltaaseen. Turvetuotantoalueen kuntoonpanotyöt on aloitettu vuonna 1999 ja turvetuotanto vuonna 2001. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 21.4.2011 antamallaan päätöksellä numero 36/2011/1 myöntänyt toiminnalle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan noin 116 hehtaarin turvetuotantoalueelle. Päätöksessä ei ole mainintaa kalasääsken pesäpuusta.

Kurjennevan Turve Oy on hakenut ympäristölupaa Kurjennevan turvetuotantoalueen laajentamiseen pohjoiseen 31,9 hehtaarin kokoisella alalla. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on hylännyt sääkselle ja sen pesinnälle aiheutuvaan häiriöön perustuen laajennusosaa koskevan ympäristölupahakemuksen 20.1.2014 antamallaan päätöksellä numero 7/2014/1. Päätös on saanut lainvoiman, kun Vaasan hallinto-oikeus on 22.4.2015 antamallaan päätöksellä numero 15/0171/1 hylännyt Kurjennevan Turve Oy:n valituksen ja korkein hallinto-oikeus on 17.8.2016 antamallaan päätöksellä taltionumero 3384 hylännyt yhtiön hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän valituksen. Hallinto-oikeus on katsonut aluehallintoviraston tavoin, että ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä on mahdollista arvioida uudelleen, mikäli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus myöntää hakijalle luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisen poikkeamisluvan ja mikäli hakija panee vireille uuden hakemuksen aluehallintovirastossa. Korkein hallinto-oikeus ei ole muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä.

Asiassa saatu selvitys

Kurjennevan tuotannossa oleva 116 hehtaarin kokoinen turvetuotantoalue sijaitsee Seinäjoen kaupungissa Ruhan ja Nurmon kylissä. Nyt kysymyksessä oleva poikkeamishakemus koskee turvetuotantoalueen laajentamista pohjoiseen 31,9 hehtaarin kokoisella alalla.

Suunnitellulla laajennusalueella, noin 80 metrin etäisyydellä nykyisestä tuotantoalueesta, sijaitsee merkitty puu, jossa on kalasääskelle tehty tekopesä. Luonnontieteellisen museon Rengastustoimiston mukaan pesää ei ole seurattu säännöllisesti turvetuotannon aloittamisen jälkeen, minkä vuoksi viime vuosien pesinnöistä on puutteelliset tiedot. Pesä on tarkastettu 9.6.2013, jolloin on todettu epäonnistunut pesintäyritys. ELY-keskuksen tietojen mukaan pesää on koristeltu vuonna 2014. Rengastustoimiston pesäntarkastaja on pitänyt mahdollisena, että pesintäyrityksiä on ollut myös ennen vuotta 2013.

Sääksisäätiön edustajan 11.2.2014 tekemiin havaintoihin perustuvan lausunnon mukaan kysymyksessä oleva tekopesä on huonokuntoinen eikä sovellu sääksen pesintään, koska se sijaitsee niin lähellä turvetuotantoaluetta, että se on pesimäaikana alttiina ihmisten aiheuttamalle häiriölle.

Muutoksenhakija on esittänyt, että uusi tekopesä on rakennettu häiriöttömämpään ympäristöön Sääksisäätiön edustajan kanssa sovittuun paikkaan ja hänen suosittelemallaan tavalla kalasääskelle aiheutuvan haitan kompensaationa. Muutoksenhakija on lisäksi sopinut toisenkin teko­pesän rakentamisesta.

ELY-keskus on lausunnossaan 24.4.2017 esittänyt, että 10 kilometrin säteellä nyt kysymyksessä olevasta pesäpuusta on luonnontieteellisen keskusmuseon sääksenpesärekisterin mukaan kuusi pesää. Hallinto-oikeudelle ei ole esitetty selvitystä siitä, missä nämä pesäpuut sijaitsevat. Vastaselityksen liitteinä muutoksenhakija on toimittanut valokuvia nyt kysymyksessä olevasta tekopesästä. Kuvien perusteella voidaan päätellä pesän olevan huonokuntoinen.

Poikkeaminen lintudirektiivin mukaisesta suojelusta

Lintudirektiivin 9 (1) artiklan a-alakohdan mukaan poikkeus rauhoitettujen lintujen häiritsemisestä niiden lisääntymisen ja muuton aikana voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, muun muassa kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi. Harkittaessa suojelusta poikkeamista on otettava huomioon 9 (1) artiklassa nimenomaan mainittujen edellytysten lisäksi, että päätöksellä ei heikennetä lajien suotuisaa suojelutasoa.

Hallinto-oikeus katsoo, että lintudirektiivin soveltamiseen voidaan ottaa tukea Euroopan unionin komission antamasta luontodirektiivin tulkintaohjeesta (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC, Final version February 2007), koska poikkeuksen myöntämisperusteissa on paljon yhteistä.

1. Muun tyydyttävän ratkaisun puuttuminen

Poikkeusluvan myöntäminen edellyttää tyydyttävän muun ratkaisun puuttumista. Luontodirektiivin tulkintaohjeen mukaan vaihtoehtoisten ratkaisujen puute on osoitettava objektiivisin ja toteen näytetyin perustein. Muita ratkaisuja ei voida pitää epätyydyttävinä vain sen vuoksi, että ne aiheuttavat suurempaa vaivaa tai epämukavuutta tai vaatisivat käytäntöjen muuttamista.

ELY-keskus on päätöksessään katsonut, että tässä tapauksessa häirintäongelmalle on muu tyydyttävä ratkaisu, jolloin lintudirektiivin 9 artiklan mukaisia erityisiä poikkeamisperusteita ei ole tarpeen erikseen tarkastella. Päätöksen mukaan muuna tyydyttävänä ratkaisuna on pidettävä turvetuotantoalueen laajennussuunnitelmista luopumista ja käynnissä olevan turvetuotannon harjoittamista niin, että kalasääsken pesimäaikainen häiriö minimoidaan.

2. Hanke on tarpeen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden vuoksi

Lintulajien suojelusta voidaan poiketa muun ohella, jos hanke on tarpeen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi.

Tulkittaessa, minkälainen hanke voisi olla lintudirektiivin 9 (1) artiklassa tarkoitettu "kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden" mukainen hanke, voidaan verrata tätä perustetta luontodirektiivin 16 (1) mukaiseen perusteeseen "kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt".

Luontodirektiivin tulkintaohjeen mukaan poikkeusperusteena voi tulla kysymykseen julkinen intressi, jonka laatua on tapauskohtaisesti arvioitava ja huolellisesti punnittava luontodirektiivin suojelutavoitteita vasten. Jotta asia voitaisiin ratkaista julkisen edun hyväksi, tulisi julkisen edun yleensä olla pitkäaikainen. Julkista etua voivat tulkintaohjeen mukaan edistää sekä julkiset että yksityiset. Poikkeuksen myöntämistä harkittaessa tätä julkista etua on huolellisesti punnittava vastakkain direktiivin suojelutavoitteiden kanssa.

3. Lintulajien suotuisa suojelutaso ei heikkene

Lintudirektiivin 9 (1) artiklan mukaan poikkeamisen edellytyksenä ei ole, että kysymyksessä olevien lajien suotuisa suojelutaso säilyy. Direktiivin 1 (1) artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelu jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella. Direktiivin 13 artiklan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

Johtopäätös

Hallinto-oikeus toteaa, että poikkeusluvan myöntäminen edellyttää, että kaikki kolme edellä mainittua lintudirektiivin mukaista ehtoa täyttyvät.

Hallinto-oikeus toteaa, että hakija on vastaselityksessään esittänyt uutta selvitystä nyt kyseessä olevan tekopesän kunnosta. Hallinto-oikeus pitää asiassa saadun selvityksen perusteella epäselvänä, onko suunnitellulla turvetuotantoalueen laajennusalueella oleva kalasääsken pesäpuu huomioon ottaen pesän huonokuntoisuus ja harvakseltaan tapahtunut käyttö luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä. Hallinto-oikeus toteaa, että turvetuotanto ei edellytä tämän pesäpuun vuoksi poikkeusta suojelusta, jos kysymyksessä ei ole mainitussa lainkohdassa tarkoitettu pesäpuu.

Hallinto-oikeus toteaa, että muulla tyydyttävällä ratkaisulla on voitava saavuttaa ne tavoitteet, johon hakija kysymyksessä olevalla hankkeella pyrkii. Asiassa saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että muuna tyydyttävänä ratkaisuna ei voida pitää turvetuotantoalueen laajennussuunnitelmasta luopumista. Tämän vuoksi ELY-keskuksen ei olisi tullut hylätä hakemusta sillä perusteella, että hakemuksen mukaiselle toiminnalle on olemassa muu tyydyttävä ratkaisu.

Ottamatta ensimmäisenä asteena kantaa siihen, mikä merkitys hallinto-oikeudelle esitetylle uudelle selvitykselle on asiaa ratkaistaessa annettava, hallinto-oikeus kumoaa ELY-keskuksen päätöksen ja siirtää asian Varsinais-Suomen ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi yhdessä jo tuotannossa olevaa aluetta koskevan poikkeamishakemuksen kanssa.

Hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskuksen ei olisi tullut hylätä hakemusta sillä perusteella, että hakemuksen mukaiselle toiminnalle on olemassa muu tyydyttävä ratkaisu. Asiaa uudestaan käsiteltäessä hakijalle tulee varata tilaisuus esittää selvitystä lintudirektiivin muista poikkeamisperusteista, erityisesti siitä, onko hanke tarpeen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti ja 74 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 38 § 1 momentti, 39 § 1 momentti 3 kohta, 39 § 2 momentti ja 49 § 3 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY luonnon­varaisten lintujen suojelusta 1 artikla, 5 artikla ja 9 (1) artikla a kohta

Luonnonsuojeluasetus 19 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Kangasmaa, Jorma Niemitalo ja Jan-Erik Salo. Esittelijä Susanna Östman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

ELY-keskus on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Poikkeaminen luonnonsuojelulain 39 §:n kiellosta lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta edellyttää, että kaikki direktiivin 9 artiklassa mainitut ehdot täyttyvät. Direktiivin 13 artiklan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

Vaasan hallinto-oikeus oli aikaisemmassa Kurjennevan Turve Oy:n turvetuotannon laajennusalueen ympäristölupaa koskevassa päätöksessään katsonut, että nyt puheena oleva kalasääsken pesäpuu on luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuren linnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisesti käytössä. Korkein hallinto-oikeus on pysyttänyt päätöksen. Pesäpuun kannalta tilanne ei ole tämän jälkeen olennaisesti muuttunut.

Turvetuotantoalueen laajennukselle ei ole poikkeamislupapäätöksen antohetkellä ollut lainvoimaista ympäristölupaa, jonka nojalla turvetuotanto olisi ollut mahdollista edes ehdollisesti. Poikkeamisluvan edellytyksenä olevana muuna tyydyttävänä ratkaisuna on näin ollen pidettävä turvetuotantoalueen laajennussuunnitelmasta luopumista ja jo käynnissä olevan turvetuotannon harjoittamista niin, että kalasääskelle aiheutuva pesimäaikainen häiriö minimoidaan. Käynnissä olevan turvetuotannon osalta asia ratkaistaan erikseen 13.8.2015 vireille tulleen uuden poikkeamislupahakemuksen osalta. Turvetuotannolle löytyy Etelä-Pohjanmaalta muita siihen soveltuvia alueita, joten vaihtoehtoisen ratkaisun tarkastelussa ei tule rajoittua Kurjennevan alueelle.

Luontodirektiivin tulkintaohjeen käyttö lintudirektiivin mukaisessa poikkeamista koskevassa asiassa ei ole perusteltua, koska lintu- ja luontodirektiivien poikkeamisperusteet eroavat toisistaan.

Kurjennevan Turve Oy on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan Kurjennevan Turve Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua ratkaisun antamisesta.

Kurjennevan Turve Oy katsoo, että lintudirektiivin soveltamisessa voidaan tukeutua Euroopan unionin komission luontodirektiivin tulkintaohjeeseen. Ohjeen mukaan poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä olevien tyydyttävien vaihtoehtoisten ratkaisujen puute on osoitettava objektiivisin ja toteen näytetyin perustein. Muuna tyydyttävänä ratkaisuna ei voida pitää turvetuotantoalueen laajennussuunnitelmasta luopumista ottaen huomioon yhtiön laajat taloudelliset panostukset tuotantoalueeseen.

Olemassa oleva tuotantoalue on 60 hehtaarin suuruinen ja laajennusta on haettu 30 hehtaarin alueelle. Alueen kuivattamiseen ja kuivatusvesien puhdistamiseen on sijoitettu tähän mennessä noin 180 000–300 000 euroa, joten asiaan liittyy merkittäviä taloudellisia intressejä. Muuna tyydyttävänä ratkaisuna ei voida pitää myöskään sitä, että Etelä-Pohjanmaan alueella on muita turvetuotantoon sopivia soita.

ELY-keskus ei ole antanut hakijalle mahdollisuutta esittää selvitystä siitä, että hanke on tarpeen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden vuoksi. Poikkeamisperusteena kysymykseen tulevaa julkista intressiä on punnittava direktiivin suojelutavoitteita vasten. Hankkeella on merkittävää hyötyä ympäristölle, kun otetaan huomioon turvetuotannon talous- ja työllisyysvaikutukset.

Kalasääsken pesintä ei vaarannu, koska tekopesä on asiantuntija-arvion mukaan niin huonokuntoinen, ettei se enää sovellu pesäpuuksi. Tekopesä on lahoamassa ja siinä on runsaasti irtonaisia rautalankoja ja nauloja, mikä käy ilmi todisteena esitetyistä valokuvista. Edellinen onnistunut pesintä on tapahtunut vuonna 2002, joten kyseinen tekopesä ei enää ole lain tarkoittama säännöllisesti käytössä oleva pesäpuu eikä se kuntonsa vuoksi sovellu pesintään.

Kalasääsken suojelun kannalta pesintä on parempi ohjata siihen soveltuvaan pesäpuuhun, missä tarkoituksessa Kurjennevan Turve Oy on rakennuttanut Sääksisäätiön soveltuvaksi arvioimaan paikkaan uuden tekopesän.

Asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi on oikein, koska luvan myöntämisedellytyksiin tai tekopesän kuntoon ei ole otettu asianmukaisesti kantaa eikä hakijalle varattu tilaisuutta esittää selvitystä lintudirektiivin muista poikkeamisperusteista.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on antanut vastaselityksen. Lintudirektiiviin perustuvan poikkeamisluvan edellytyksenä ei voida ottaa huomioon taloudellisia ja sosiaalisia syitä.

Paikalliselta pesäntarkastajalta saadun tiedon mukaan pesässä on ollut pesintäyritys vuonna 2013 ja pesää oli vuonna 2014 koristeltu. Kalasääsken reviiri saattaa edelleen olla asumiskelpoinen ja pesäpuu mahdollinen pesäalusta, mikäli pesimistä häiritsevät tekijät mahdollisuuksien mukaan ehkäistään.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 23.9.2015 taltionumero 2509 kalasääsken pesäpuun suojeleminen on katsottu tarpeelliseksi, vaikka pesinnässä olleen tauon perusteella oli epävarmaa, tuliko kalasääski käyttämään pesäpuuta pesintään tulevina vuosina.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 15.7.2015 antama päätös sekä Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Kurjennevan Turve Oy:n elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle tekemä hakemus otetaan välittömästi tutkittavaksi ja ratkaistavaksi. Kurjennevan Turve Oy:n hakemus hylätään.

2. Kurjennevan Turve Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 5 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille säädettyjen tehtävien hoitamisesta toimialueellaan ja käyttää sille kuuluvaa toimivaltaa siten kuin siitä mainitussa tai muussa laissa säädetään. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kuitenkin hoitaa tehtäviä myös useamman kuin yhden keskuksen toimialueella, jos toimialueen laajentamisella voidaan tehostaa keskusten toimintaa ja valtion henkilöstö- ja muiden voimavarojen käyttöä, parantaa palvelujen saatavuutta, edistää alueen suomen- ja ruotsinkielisen sekä saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella saamenkielisen vähemmistön kielellisten oikeuksien toteutumista tai turvata tehtävissä tarvittavan erityisasiantuntemuksen saatavuus taikka toimialueen laajentaminen on tarkoituksenmukainen muun vastaavan syyn vuoksi. Vastuualueiden sijoittumisesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin ja keskusten toimialueen laajentamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus hoitaa asetuksen 1 §:ssä tarkoitetun toimialueen lisäksi kaikkien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialueella luonnonsuojelulain (1096/1996) 40 ja 45 §:ssä sekä 49 §:n 4 momentissa tarkoitetut lajisuojelua koskevat lupatehtävät ja 49 §:n 3 momentissa tarkoitetut lintuja koskevat lupatehtävät. Asetuksen 36 §:n 1 momentin mukaan asetus on tullut voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015.

Luonnonsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan luonnonsuojelulain 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan sellainen suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.

Luonnonsuojeluasetuksen 19 §:n mukaan luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuri petolintu on muun muassa kalasääski (Pandion haliaetus).

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa pykälän 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta lain 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY luonnon­varaisten lintujen suojelusta (lintudirektiivi) 1 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä. Artiklan 2 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan lintuihin ja niiden muniin, pesiin ja elinympäristöihin.

Direktiivin 5 artiklan d kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi lintudirektiivin tavoitteisiin.

Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta muun ohella kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi, lentoturvallisuuden turvaamiseksi, viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi tai kasviston ja eläimistön suojelemiseksi.

Lintudirektiivin 13 artiklan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

Lintudirektiivin liitteessä I on mainittu kalasääski eli sääksi (Pandion haliaetus).

Asiassa saatu selvitys

Kurjennevan Turve Oy:n tuotannossa oleva 116 hehtaarin kokoinen turvetuotantoalue sijaitsee Seinäjoen kaupungissa Ruhan ja Nurmon kylissä. Kurjennevan Turve Oy on 31.1.2014 Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksessa vireille tulleella hakemuksella hakenut lupaa poiketa kalasääsken pesäpuun rauhoituksesta turvetuotantoalueen laajentamiseksi pohjoiseen 31,9 hehtaarin alueella. ELY-keskus on 15.7.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt hakemuksen.

Suunnitellulla turvetuotannon laajennusalueella, noin 80 metrin etäisyydellä nykyisestä tuotantoalueesta, sijaitsee merkitty puu, jossa on kalasääskelle tehty tekopesä. Luonnontieteellisen museon Rengastustoimiston pesärekisterin mukaan pesä on ollut vaihtelevasti käytössä vuosina 1994–2001. Rengastustoimiston mukaan pesää ei ole seurattu säännöllisesti turvetuotannon aloittamisen jälkeen, minkä vuoksi tiedot viime vuosien pesinnöistä ovat puutteellisia. Pesä on tarkastettu 9.6.2013, jolloin on todettu epäonnistunut pesintäyritys. ELY-keskuksen tietojen mukaan pesää on koristeltu vuonna 2014. Rengastustoimiston pesäntarkastaja on pitänyt mahdollisena, että pesintäyrityksiä on ollut myös ennen vuotta 2013.

Sääksisäätiön edustajan 11.2.2014 tekemiin havaintoihin perustuvan lausunnon mukaan kysymyksessä oleva tekopesä on huonokuntoinen eikä sovellu sääksen pesintään, koska se sijaitsee niin lähellä turvetuotantoaluetta, että se on pesimäaikana alttiina ihmisten aiheuttamalle häiriölle.

Kurjennevan Turve Oy on toimittanut hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle valokuvia kysymyksessä olevasta tekopesästä. Yhtiö on lisäksi esittänyt selvitystä tekopesän läheisyyteen rakennetusta uudesta tekopesästä.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Asiassa on ensiksi ratkaistava, onko Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus ollut toimivaltainen viranomainen ratkaisemaan poikkeamista koskevan hakemuksen.

Poikkeamista koskeva hakemus on tullut Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksessa vireille 31.1.2014, jolloin luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitettuja lintuja koskevat lupatehtävät kuuluivat kunkin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan sen toimialueella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 31.12.2014 annetulla uudella valtioneuvoston asetuksella mainitut tehtävät säädettiin hoidettavaksi keskitetysti Varsinais-Suomen ELY-keskuksessa. Valtioneuvoston asetus on tullut voimaan 1.1.2015 ilman, että asetuksen soveltamisesta jo vireillä oleviin asioihin olisi erikseen säädetty. Siirtymäsäännöksen puuttuessa toimivaltakysymys vireillä olevien asioiden osalta on siten voinut jäädä jossain määrin epäselväksi. Ratkaisutoimivalta Kurjennevan Turve Oy:n hakemusta koskevassa asiassa on kuitenkin säännösten mukaisesti siirtynyt 1.1.2015 Varsinais-Suomen ELY-keskukselle.

Hallinto-oikeuden olisi näin ollen tullut viranomaisen toimivallan puuttumisen vuoksi hallinto-oikeudelle tehdyistä valituksista viran puolesta kumota ja poistaa ELY-keskuksen päätös sekä siirtää asia ratkaistavaksi toimivaltaiselle viranomaiselle Varsinais-Suomen ELY-keskukselle. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätökset on tällä perusteella kumottava ja poistettava.

Asiaa enää Varsinais-Suomen ELY-keskukselle siirtämättä Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle tehty hakemus on kuitenkin viivytyksen välttämiseksi syytä ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Kurjennevan turvetuotantoalueen laajennusalueella sijaitsevassa kalasääsken tekopesässä on todettu epäonnistunut pesintäyritys viimeksi vuonna 2013. Vaikka tekopesän on todettu olevan huonokuntoinen, ei asiassa saadun selvityksen perusteella voida arvioida, ettei se edelleen soveltuisi kalasääsken pesintään. Poikkeaminen pesäpuuta koskevasta rauhoituksesta on siten ollut tarpeen.

Lintudirektiivin 9 artiklassa säädetyt perusteet, joiden nojalla direktiivissä tarkoitusta lintujen suojelusta voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, on saatettu kansallisesti voimaan luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin viittaussäännöksellä. Kaikkien lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten tulee täyttyä, jotta poikkeus voidaan myöntää.

Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan alakohdissa a–c on lueteltu ne syyt, joihin poikkeaminen voidaan myöntää. Yksityisen elinkeinon harjoittamisen aiheuttama häirintä tai heikennys ei ole artiklassa tarkoitettu poikkeamisen syy. Edellytyksiä luvan myöntämiseen tästä syytä ei ole, joten poikkeamishakemus on hylättävä. Asiassa ei ole tarpeen arvioida muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kurjennevan Turve Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja C

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 27.10.2016 nro 16/0550/3

Asian aikaisempi käsittely

Sauvon tekninen ja ympäristölautakunta kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on 24.9.2014 (§ 55) tekemällään ja 30.9.2014 antamallaan päätöksellä myöntänyt A:lle ja B:lle ympäristöluvan betonijätteen hyödyntämiseen yksityistien rakentamisessa. Toiminnassa on noudatettava asetettuja lupamääräyksiä sekä toimittava lautakunnan päätöksessä esitetyllä tavalla. Lautakunta on katsonut, että hyödynnettäväksi esitetty jätemateriaali ei sisällä pitoisuuksiltaan tai liukoisuusominaisuuksiltaan sellaista jätettä, jonka hyödyntämisestä maarakentamisessa aiheutuisi merkittävää ympäristön pilaantumisen vaaraa.

Lupaan on liitetty seuraavat lupamääräykset:

Välittömästi tehtävät toimenpiteet

1. Jätemateriaalia ei saa sijoittaa toisen maalle ilman tämän suostumusta. Lautakunta velvoittaa hakijan poistamaan kiinteistön Ylistalo 1:20 ulkopuolelle tilojen Uusitalo 1:33 ja Paljaskallio 1:63 tuodun jätemateriaalin tien rakenteista ja korvaamaan se puhtailla maa-aineksilla kolmen (3) kuukauden kuluessa siitä kun lautakunnan päätös saa lainvoiman.

Tarkkailu- ja valvontamääräykset

2. Uuden rakenteen valmistumisesta on ilmoitettava Sauvon ympäristönsuojeluviranomaiselle, jolle on myös varattava mahdollisuus tarkastuksen tekemiseen paikalla ennen tienkohtien täyttämistä tai rakentamista muilla materiaaleilla.

3. Luvan haltijan on viivytyksettä ilmoitettava lupaviranomaisille onnettomuuksista ja muista poikkeuksellisista tilanteista, joista saattaa aiheutua ympäristön pilaantumisen vaaraa taikka vaaraa tai haittaa terveydelle. Samalla on ilmoitettava niistä toimenpiteistä, joihin on ryhdytty tilanteen korjaamiseksi.

4. Jätemateriaalia sisältävän maa-alueen luovuttajan tai vuokraajan on esitettävä alueen uudelle omistajalle tai haltijalle tiedot maaperään sijoitettujen jätteiden määrästä ja laadusta.

Luvan voimassaolo

Lupapäätös on voimassa toistaiseksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt tutkimatta C:n valituksessa esitetyn vaatimuksen hakemuksen mukaisesti sijoitetun jäteaineksen poistamisesta kokonaan.

Hallinto-oikeus on A:n ja B:n Sauvon teknisen ja ympäristölautakunnan päätöksestä tekemästä valituksesta poistanut lupapäätöksen lupamääräykset 1 ja 2 sekä muuttanut teknisen ja ympäristölautakunnan päätöstä siten, että ympäristölupa myönnetään hakemuksen mukaisesti jätteen hyödyntämiseen tietoimituksen TN 2004-127770 mukaisen Ruonlahden yksityistien uuden linjauksen rakentamisessa.

Hallinto-oikeus on muutoin hylännyt muun ohella C:n valituksen teknisen ja ympäristölautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:

Tutkimatta jättäminen

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Tämän ympäristölupa-asian käsittelyn yhteydessä ei voida käsitellä hallintopakon luonteisia ja toiminnan valvontaan liittyviä vaatimuksia.

= = =

Luvan myöntämisen edellytykset

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi sijoittamisessa on noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Hankkeen kuvaus

Ympäristölupahakemus tarkoittaa betoni- ja tiilijätteen hyödyntämistä Sauvon kunnassa olevan Ruonlahden yksityistien uuden linjauksen rakennusmateriaalina. Uudesta tielinjauksesta oli päätetty tietoimituksessa TN 2004-127770. Tieosuus on rakennettu vuonna 2009. Ympäristölupahakemus on tullut vireille 16.7.2010. Uusi yksityistien linjaus on noin 320 metrin pituinen. Kyseiselle tieosuudelle oli tietoimituksessa perustettu tierasite tilojen Sommarhof 738-484-1-5, Masala 738-484-1-103, Ylistalo 738-499-1-20, Uusitalo 738-499-1-33 ja Paljaskallio 738-499-1-63 alueille. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan tie on alun perin ylittänyt toimituksessa määrätyn tieoikeuden reunan tilojen Uusitalo ja Paljaskallio alueilla, mutta se on siirretty tieoikeuden mukaiselle paikalle. Tie ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella. Talousvesikaivoja ei hakijan mukaan ole 75 metriä lähempänä uutta tielinjausta. Merenlahti sijaitsee lähimmällään noin 100 metrin etäisyydellä tiestä. Tie ylittää merelle laskevan ojan.

Hakijat ovat ilmoittaneet hyödyntävänsä arviolta noin 445 tonnia (330 m3rtr) jätemateriaalia, mutta lautakunta on lupapäätöksen kertoelmaosan mukaan arvioinut jätemateriaalin määräksi noin 800 tonnia. Kyseessä on käsitelty rakennusjätemateriaali eli betoni- ja tiilimurske, joka on jossain määrin sisältänyt muovi-, puu- ja teräsjäämiä.

Ramboll Analytics Oy on 20.4.2009 tehnyt selvityksen haitta-aineiden kokonaispitoisuuksista ja liukoisuuksista. Analysoidun jäte-erän haitta-ainepitoisuudet ovat vähäiset ja alittavat valtioneuvoston eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa antaman asetuksen (591/2006) liitteessä 1 betonimurskeelle asetetut laatuvaatimukset. Asiakirjojen mukaan samaa jätemateriaalia on käytetty maarakentamisessa Liedon kunnassa. Liedon kunnalta saadun lausunnon mukaan betonijäte oli sen verran tasalaatuisen näköistä, ettei ollut syytä epäillä edellä mainittuja analyysituloksia. Asiakirjoissa on lisäksi rakennusvaiheen valokuvia tiili- ja betonimurskeen levittämisestä tien rakenteisiin. Jätemateriaali on asiakirjojen mukaan sijoitettu suoraan tierakenteisiin ilman välivarastointia ja se on peitetty vähintään 10 senttimetrin paksuisella kerroksella luonnonkiviainesta tai muulla kulutusta kestävällä pinnoitteella.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Ruonlahden yksityistien osittaisesta siirtämisestä ja uuden tieoikeuden perustamisesta on päätetty 18.10.2005 pidetyssä yksityistietoimituksessa. Uutta tielinjausta koskevan karttapiirroksen mukaan tiealue on vain vähäiseltä osin tilojen Paljaskallio 738-499-1-63 ja Uusitalo 738-499-1-33 alueilla. Toimituksessa päätettiin myös, että uuden tieosuuden rakentamisesta vastaavat tien siirtämistä hakeneet tilat Ylistalo 738-499-1-20 ja Sommarhof 738-484-1-5. A ja B ovat mainittujen kiinteistöjen omistajina vuonna 2010 vireille tulleella hakemuksellaan hakeneet ympäristölupaa jätteen hyödyntämiseen tietoimituksen mukaisen tieosuuden rakentamisessa. Näin ollen ja kun erityisesti otetaan huomioon, että toiminnalta on edellytetty ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, muiden tieoikeuden rasittamien kiinteistöjen tai tiealueeseen rajoittuvien kiinteistöjen omistajien suostumuksia jätteen hyödyntämiseen tien rakentamisessa ei ole ollut tarpeen hankkia.

Tekninen ja ympäristölautakunta on valituksen kohteena olevassa päätöksessään hakemuksesta poiketen arvioinut, että yksityistien rakentamiseen tiloille Ylistalo 738-499-1-20, Paljaskallio 738-499-1-63 ja Uusitalo 738-499-1-33 on käytetty alle 800 tonnia käsiteltyä jätemateriaalia eli betoni- ja tiilimursketta.

Jätteen laadusta tehtyjen selvitysten osalta hallinto-oikeus toteaa, että analyysitulokset edustavat vain pieniä näytteitä isosta jätemäärästä. Kun analysoidun jäte-erän haitta-ainepitoisuudesta saadun selvityksen lisäksi otetaan huomioon Liedon kunnalta saatu lausunto ja jätemateriaalista otetut valokuvat, hallinto-oikeus katsoo, että esitetyt selvitykset jätteen kelpoisuudesta tiepohjan rakentamisessa ovat riittävät.

Edellä selostetulla tavalla hyödynnettynä sekä hakemuksen ja lupapäätöksen mukaisesti toimittaessa jätemateriaalista ei aiheudu kohtuutonta rasitusta, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa eikä muutakaan ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentissa kiellettyä seurausta. Hakemuksen mukaiselle toiminnalle ei ole myöskään ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentissa tarkoitettua kaavoituksellista tai muuta estettä. Näin ollen ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät hakemuksen mukaiselle toiminnalle ja ympäristölupa on myönnettävä yksityistiepäätöksen mukaisen tieoikeuden rasittamalle tiealueelle.

Lupamääräysten 1 ja 2 poistaminen

Asiassa on kysymys A:n ja B:n ympäristölupahakemuksesta, joka koskee betoni- ja tiilijätteen hyödyntämistä yksityistien rakennusmateriaalina. Luvan hakijoiden omasta hakemuksesta ei voi seurata kyseessä olevan jätemateriaalin poistamisvelvoitetta. Ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaista valvontaa ja hallintopakkoa koskevasta menettelystä on säädetty mainitun lain 13 luvussa. Näin ollen hallinto-oikeus poistaa lupamääräykset 1 ja 2.

= = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Sauli Viitasaari (eri mieltä) ja Linda Strömman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

C on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös muutetaan siltä osin kuin ympäristölupa on myönnetty jätteen hyödyntämiseen hänen omistamalleen kiinteistölle Paljaskallio 738-499-1-63 ja hänen veljensä D:n omistaman kiinteistön Uusitalo 738-499-1-33 alueille.

Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakija on esittänyt, että ympäristölupaa ei tule myöntää jätteen hyödyntämiseen edellä mainituilla kiinteistöillä, koska niiden omistajat eivät ole siihen suostuneet. Ympäristöluvan hakijat ovat toimineet hankkeessa ainoastaan Ruonlahden yksityistien uuden tieosuuden rakennuttajina hakemansa tietoimituksen perusteella haettuaan tien siirtoa. Hakijoille ei ole muodostunut sellaista oikeutta, jonka perusteella he voisivat saada luvan jätteen hyödyntämiseen ilman maanomistajan suostumusta. C on veljensä kanssa ilmoittanut muistutuksissaan kielteisen kantansa hakemuksesta Sauvon tekniselle ja ympäristölautakunnalle sekä vastustanut luvan myöntämistä valituksessaan ja vastineissaan hallinto-oikeudelle.

Sauvon tekninen ja ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon. Lautakunta on esittänyt, että jätemateriaalin hyödyntämiseen on oltava maanomistajan tai -haltijan suostumus. D ja C ovat muistutuksissaan lupahakemuksen johdosta ilmoittaneet, etteivät he anna lupaa sijoittaa betoni- ja tiilimursketta mailleen.

B:lle on varattu tilaisuus selvityksen antamiseen C:n valituksen sekä Sauvon teknisen ja ympäristölautakunnan lausunnon johdosta.

A on antanut selityksen C:n valituksen sekä Sauvon teknisen ja ympäristölautakunnan lausunnon johdosta. A on muun ohella esittänyt, että riidanalaisen alueen pinta-ala on vain muutamia neliömetrejä. Tieoikeus ulottuu enemmillään 2,7 metriä C:n ja D:n alueelle. Alue on kolmionmuotoinen ja noin 40 metriä pitkä. Betonimurske ei ulotu tieoikeuden reunaan saakka, koska ajoradan ulkopuolella on oja ja penkka. Näin todellisuudessa C:n ja D:n kiinteistölle ulottuvaa aluetta, jolla betonimursketta on, on vain noin 10–20 neliömetriä kolmion kärjessä. Betonimurske on hyväksytty huomattavasti suuremmassa mittakaavassa Liedon kunnan alueella vastaavaan käyttötarkoitukseen. A on vaatinut valituksen hylkäämistä ja että C velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

C on antanut vastaselityksen A:n selityksen johdosta ja ilmoittanut, ettei hän anna vastaselitystä lautakunnan lausunnon johdosta. C on lausunut, että toiminnan laajuudella ja jätteen laadulla ei liene vaikutusta sen periaatteellisen kysymyksen kannalta, voidaanko ympäristölupa myöntää ilman maanomistajan tai -haltijan suostumusta. Tietoimituksella ei ole muodostunut ympäristöluvan hakijoille mitään oikeuksia, vain velvollisuus tien rakentamiseen. Oikeus tiehen, tietoimituksen mukaisessa paikassa, on tiekunnalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

Asiassa saatu selvitys

Ympäristölupahakemus koskee betoni- ja tiilijätteen hyödyntämistä Sauvon kunnassa olevan Ruonlahden yksityistien uuden linjauksen rakennusmateriaalina. Ruonlahden yksityistien osittaisesta siirtämisestä on päätetty 18.10.2005 pidetyssä yksityistietoimituksessa TN 2004-127770. Uusi yksityistien linjaus on noin 320 metrin pituinen. Tielinjaus kulkee vähäiseltä osin tilojen Paljaskallio 738-499-1-63 ja Uusitalo 738-499-1-33 alueilla.

Tietoimituksessa päätettiin, että uuden tieosuuden rakentamisesta vastaavat tien siirtämistä hakeneet tilat Ylistalo 738-499-1-20 ja Sommarhof 738-484-1-5. A ja B ovat mainittujen kiinteistöjen omistajina vuonna 2010 vireille tulleella hakemuksellaan hakeneet ympäristölupaa jätteen hyödyntämiseen tietoimituksen mukaisen tieosuuden rakentamisessa.

Oikeudellinen arviointi

Tietoimituksessa päätetyn mukaisesti A ja B ovat toimineet tien rakennuttajina. Heillä on lainvoimaisen tietoimituksen perusteella ollut oikeus tien tekemiseen päätetyn linjauksen mukaisesti.

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, esitetyt selvitykset kysymyksessä olevan jätemateriaalin kelpoisuudesta tiepohjan rakentamisessa ovat riittävät. Tiepohjan rakentamiseen käytetystä jätemateriaalista ei voida arvioida aiheutuvan ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. A:n ja B:n oikeuteen tien rakentamiseen on siten katsottava sisältyneen myös oikeus käyttää tien rakentamisessa siihen soveltuvia materiaaleja. Estettä ympäristöluvan myöntämiseen kysymyksessä olevan betoni- ja tiilimursketta sisältävän jätteen hyödyntämiseen myös sillä osalla tieuraa, joka kuuluu tilojen Paljaskallio 738-499-1-63 ja Uusitalo 738-499-1-33 alueisiin, ei ole.

Näillä perusteilla ja kun lisäksi muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut siltä osin kuin nyt on kysymys ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Annat beslut 1255/2018

Asia Valtionavustuksen takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Riihimäen kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.3.2017 nro 17/0109/1

Asian aikaisempi käsittely

Innovaatiorahoituskeskus Tekes (jäljempänä Tekes) on 6.10.2015 tekemällään päätöksellä päättänyt periä Riihimäen kaupungilta takaisin 117 216,75 euron avustusosuuden ja sille korkolain 3 §:n 2 momentin mukaista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä kohtuullistettuna siten, että korko lasketaan enintään kolmen kuukauden päähän siitä, kun Tekesillä on ollut riittävät tiedot päätöksentekoa varten. Päätöksen perustelujen mukaan rahoitus perittiin takaisin siltä osin kuin rahoituksen kustannukset eivät olleet rahoituspäätöksen ja sen yleisten ehtojen mukaisia. Takaisin perittävät kustannukset koostuivat kahden henkilön palkkakustannuksista sivukuluineen ja yleiskustannuksineen. Kustannukset eivät perustuneet yleisten ehtojen mukaiseen tuntitasoiseen työajan seurantaan.

Innovaatiorahoituskeskus Tekes on 26.2.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt Riihimäen kaupungin oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perustelujen mukaan Riihimäen kaupunki ei ollut menetellyt kahden henkilön palkkakustannusten kohdalla rahoituspäätöksen ehtojen mukaisesti, vaan heidän osaltaan tietty prosenttiosuus kuukausipalkasta oli kohdennettu projektille. Osuus ei perustunut toteutuneeseen teholliseen työaikaan, vaan palkka oli kohdennettu projektille kaavamaisesti etukäteen sovittujen prosenttiosuuksien mukaan. Korkoa oli jo kohtuullistettu takaisinperintäpäätöksessä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on hylännyt Riihimäen kaupungin valituksen edellä mainitusta oikaisuvaatimuksen johdosta annetusta päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Valtionavustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä tässä laissa tai 8 §:n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetään, valtionavustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hankkeessa tai toiminnassa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia.

Saman lain 22 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi päätöksellään määrätä valtionavustuksen maksamisen lopetettavaksi sekä jo maksetun valtionavustuksen tai sen osan takaisin perittäväksi, jos:

1) valtionavustuksen saaja on menetellyt 12 §:n 4 momentin taikka 13 tai 1 §:n vastaisesti

(---)

Saman lain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Saman lain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden.

Saman pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Asiassa saatu selvitys ja sen arviointi

Tekes myönsi 8.3.2010 avustusta enintään 303 000 euroa Riihimäen kaupungin Kestävä Yhdyskunta 2007–2012 -ohjelmaan kuuluvalle Kaupunginosan uusi elämä -projektille. Tuen myöntämistä koskevassa tuen saajan hyväksymässä päätöksessä määrätään, että rahoitukseen sovelletaan yritysten tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen yleisiä ehtoja. Päätöksen liitteeksi otettujen kunnallisten ja muiden julkisten organisaatioiden julkisen toiminnan innovatiivisten kehittämishankkeiden rahoituksesta 10.3.2009 annettujen yleisten rahoitusehtojen mukaan rahoituksen saaja saa tilittää henkilön kokonaispalkasta ainoastaan hankkeelle kohdistuvan työajan palkan. Tilitettävien palkkojen tulee perustua tuntitasoiseen työajan seurantaan. Tunnit tulee kirjata vähintään viikoittain päiväkohtaisesti ja varmentaa systemaattisella tavalla vähintään kerran kuukaudessa, ellei Tekes ole hyväksynyt muuta vastaavaa työajanseurantatapaa.

Hankkeen Tekes-tarkastuksen suorittaneiden tilintarkastajien 30.1.2015 allekirjoittaman lausunnon mukaan hankkeen projektipäällikön ja projektikoordinaattorin osalta oli tietty prosenttiosuus kuukausipalkasta kohdennettu projektille. Prosenttiosuus ei perustunut toteutuneeseen teholliseen työaikaan, vaan palkkaa oli kohdennettu projektille kaavamaisesti sovittujen prosenttiosuuksien mukaan. Tilintarkastuskertomus osoittaa, että Riihimäen kaupunki on laiminlyönyt seurata kyseisten henkilöiden työaikaa siten, kuin rahoituksen saamisen ehdoksi on asetettu. Laiminlyöntiä ei poista jälkikäteen tuntilistoilta ja kalentereista Riihimäen kaupungin keräämien tietojen perusteella tehty selvitys. Sanottu selvitys kuitenkin osoittaa, että alun perin kaavamaisen prosenttiosuuden perusteella tilitetty summa on joka tapauksessa ollut virheellinen.

Asiakirjoissa ei ole selvitystä, josta ilmenee, että Tekes on hyväksynyt hankkeelle yleisistä ehdoista poikkeavan työajan seurantatavan. Riihimäen kaupunki on toimittamissaan kustannustilityksissä vakuuttanut, että kustannukset ovat todennettavissa työajan seurannasta. Se, miten työaikaa seurattiin, ei ilmene tilityksistä. Riihimäen kaupungin Tekesille toimittamasta 21.6.2012 allekirjoitetusta kustannuksia koskevasta tilintarkastusyhteisön kertomuksessa ei kuvata projektin työajan seurantaa. Kertomuksesta voidaan päätellä vain, että tilintarkastaja ei ole havainnut virhettä. Tekes ei ole tukea myöntäessään eikä myöhemminkään hyväksynyt yleisistä ehdoista poikkeavaa työajan seurantatapaa nyt puheena olevien kahden hanketyöntekijän palkkakustannusten osalta, eikä Riihimäen kaupungilla ole ollut perustetta sellaista olettaa.

Asiassa ei ole tullut esille selvitystä, jonka perusteella voidaan katsoa olevan jokin erityisen painava syy jättää takaisin perittävä määrä korkoineen kokonaan takaisin perimättä.

Se, että hanke on saatettu onnistuneesti loppuun ja suuri osa projektipäällikön ja projektikoordinaattorin palkkakustannuksista todennäköisesti on tosiasiallisesti kohdistunut projektille, ei osoita, että Tekes on takaisinperinnän kohtuullisuutta arvioidessaan käyttänyt harkintavaltaansa väärin taikka muuhun kuin se on ollut käytettävissä.

Johtopäätökset

Riihimäen kaupungin on järkevänä taloudellisena toimijana tullut ymmärtää, että projektin työajan seuranta on järjestettävä rahoituspäätöksessä ja rahoituksen yleisissä ehdoissa määrätyllä tavalla ja että asianmukaisen työaikakirjanpidon laiminlyöminen saattaa johtaa tuen menettämiseen.

Koska Riihimäen kaupunki on laiminlyönyt noudattaa avustettavassa hankkeessa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja, Tekes on voinut määrätä avustuksen kokonaan takaisin perittäväksi siltä osin kuin tilitykset eivät ole perustuneet asianmukaiseen työajan seurantaan.

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Koskinen, Vesa Sirkesalo, joka on myös esitellyt asian ja Jukka Anttila.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Riihimäen kaupunki on valituksessaanvaatinut, että hallinto-oikeuden ja Tekesin päätökset kumotaan ja asia palautetaan Tekesille uudelleen käsiteltäväksi, jolloin Tekesin tulee ensisijaisesti hyväksyä kaupungin oikaisuvaatimus takaisinperinnän peruuttamisesta kokonaan tai toissijaisesti kohtuullistaa takaisinperintää oikeaksi harkittavilta osin. Lisäksi Riihimäen kaupunki on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä asiassa.

Vaatimustensa tueksi Riihimäen kaupunki on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa tulee kuulla suullisesti kaupungin tuolloista Peltosaari-projektin vastuullista projektipäällikkö A:ta sekä Tekesin päätöksen yhteyshenkilöitä eli hankevastaava B:tä, kustannustilitysten C:tä ja projektisihteeri D:ta. Kuulemisella osoitetaan Tekesin hyväksyneen kaupungin käyttämän työajanseurannan.

Projektipäällikkö A:n 19.11.2015 antamasta lausunnosta selviää, ettei Tekesin taholta missään vaiheessa arvosteltu projektissa työskentelevien työtuntien ilmoittamista päiväkohtaisesti.

Projektisuunnitelman kohdassa 6.1 "sisäiset resurssit" on esitetty projektipäällikön ajankäytöksi projektissa 80 prosenttia. Projektipäällikön laskutettu ajankäyttö on hyväksytyn projektisuunnitelman mukainen. Projektin toteutus perustui pääosin projektipäällikön työpanokseen ja ilman sitä suunnitelman mukaista lopputulosta ei olisi voitu saavuttaa.

Tilintarkastajienkin käsityksen mukaan kirjanpito ja kustannusten seuranta on vastannut Tekesin vaatimuksia. Kaupunki on Tekesin edustajien menettelyn vuoksi perustellusti tullut siihen käsitykseen, että työajan seuranta on ollut Tekesin hyväksymällä tavalla järjestetty. Tätä luottamuksensuojaa ei saa loukata.

Kaupungin vilpittömässä mielessä tehty menettely ei mitenkään täytä rahoituksen yleisten ehtojen lakimääräisen tai harkinnanvaraisen takaisinperinnän mukaisia kriteerejä.

Hanke on toteutunut tavoitteiden mukaisesti ja myös Tekesin mielestä erinomaisesti. Ei ole oikeudenmukaista ja kohtuullista, että projektihenkilöiden kustannukset, jotka kiistatta on kulutettu hyödyllisesti projektissa, jäisivät kokonaan kaupungin kustannuksiksi. Takaisinperintää tulee vähintäänkin kohtuullistaa. Kohtuullistamiseen ei vedota hakijan taloudelliseen asemaan nähden, vaan takaisinperintä katsotaan kohtuuttomaksi sen perusteena olevaan kaupungin menettelyyn nähden sekä asiaa ja olosuhteita kokonaisuudessaan tarkastellen.

Tekes on antanut asiassa lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä perusteettomana sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole tarvetta järjestää suullista kuulemista, koska kaikki tarvittava relevantti tieto käy ilmi asiakirjoista.

Valittajan tekemistä tilityksistä ja niiden liitteistä ei käy mitenkään ilmi, miten työaikaa on seurattu ja miten palkkasummaan ja tehtyjen tuntien määrään on päädytty.

Valituksessa ei ole tuotu esiin mitään sellaista uutta perustetta, joka antaisi aihetta muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä.

Riihimäen kaupunki on antanut vastaselityksen.

Tekes tai Hämeenlinnan hallinto-oikeus eivät kumpikaan ole maininneet, kummalla rahoituksen yleisten ehtojen mukaisella takaisinperintäperusteella takaisinperintä on tehty: lakisääteisellä vai harkinnanvaraisella perusteella. Lakisääteisen takaisinperinnän perusteet eivät tässä asiassa mitenkään täyty. Harkinnanvaraisen takaisinperinnän perusteista ainoastaan yleisten ehtojen 13.2 1 kohta voi olla perusteena tässä takaisinperinnässä. Kaupunki ei kuitenkaan ole antanut virheellisiä tietoja, vaan ne on annettu muodossa, jota Tekes ei myönnä hyväksyneensä. Tämä ei oikeuta takaisinperintään.

Asiakirjaselvitys ei vastaa jutussa ratkaisevassa osassa olleiden henkilöiden kuulemista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Riihimäen kaupunki on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Viranhaltija oli lapsen asuessa oheishuoltajiensa luona tehnyt hallinto-oikeudelle hakemuksen lapsen huostaanottamiseksi ja sijoittamiseksi oheishuoltajiensa luokse.

Hallinto-oikeus oli hylännyt lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeus oli arvioinut huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen edellytyksiä siitä lähtökohdasta, olivatko lapsen kasvuolosuhteet oheishuoltajiensa luona uhanneet vakavasti vaarantaa lapsen terveyttä tai kehitystä lastensuojelulain 40 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeus oli todennut muun ohella, ettei olosuhteissa oheishuoltajien luona ollut edes väitetty olevan puutteita. Hallinto-oikeus oli katsonut, etteivät lapsen kasvuolosuhteet olleet uhanneet vaarantaa lapsen terveyttä tai kehitystä siitä huolimatta, että sosiaalitoimella oli hakemuksen mukaan ollut vaikeuksia avohuollon tukitoimien järjestämisessä oheishuoltajille tai että lapsen huoltajilla ja oheishuoltajilla oli puutteita keskinäisessä kommunikoinnissa. Hallinto-oikeus oli lisäksi todennut, että lapsen asumisesta päätetään ensisijaisesti lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain nojalla vanhempien ja muun huoltajan välisellä sopimuksella tai käräjäoikeuden päätöksellä ja että lastensuojelulain 49 §:n 3 momentista johtui, ettei huostaanotettua lasta voida sijoittaa pysyvästi vanhemman tai muun huoltajan luokse.

Hakemuksen tehnyt viranhaltija valitti hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus totesi lastensuojelulain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 252/2006 vp) käyvän ilmi, että lastensuojelulain 32 §:n 2 momentin tarkoituksena on täsmentää lapsen huollosta annettavan määräyksen suhdetta huostaanottoon. Vaikka lapsen tilanteen turvaamiseksi on ensisijaisesti haettava lapsen huoltoa ja asumista koskevaa määräystä, tämä kuitenkaan ei saa vaarantaa lapsen tilannetta silloin, kun lastensuojelulain 40 §:n mukaiset huostaanoton edellytykset täyttyvät. Lastensuojelulain 40 §:ssä säädettyjen huostaanoton edellytysten täyttyessä lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain nojalla annettavan lapsen huoltoa ja asumista koskevan määräyksen lähtökohtainen ensisijaisuus ei ole esteenä lastensuojelulain mukaiselle huostaanotolle.

Edellä mainitusta hallituksen esityksestä käy lisäksi ilmi, että lastensuojelulain 40 §:n 1 momentissa oli kodin olosuhteiden sijasta ehdotettu käytettäväksi sanaa kasvuolosuhteet. Sanamuodon muutoksen tarkoituksena oli ollut laajentaa huostaanoton edellytyksiä tilanteisiin, joissa lapsen terveyden ja kehityksen vaarantumisen vakava uhka ei johdu suoranaisesti lapsen kotiin liittyvistä syistä, vaan muista kasvuolosuhteista.

Korkein hallinto-oikeus katsoi toisin kuin hallinto-oikeus, että lapsen kasvuolosuhteista tehtävässä kokonaisarvioinnissa tuli ottaa huomioon lapsen kasvuolosuhteet oheishuoltajiensa luona sekä kasvuolosuhteet vanhempiensa luona. Huomioon oli otettava myös asumisolosuhteiden nykyinen epävarmuus sekä vanhempien suhtautuminen lapsen välttämättömien palvelujen ja tukitoimien toteuttamiseen. Myös avohuollon tukitoimien sopivuutta, mahdollisuutta ja riittävyyttä tuli arvioida ottaen huomioon lapsen kasvuolosuhteet kokonaisuudessaan.

Asiassa ei ollut kysymys lastensuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitetusta lapsen kotiin palaamisen valmistelusta kodin ulkopuolisen sijoituksen jälkeen tai lapsen sijoittamisesta muusta kyseisessä säännöksessä tarkoitetusta syystä väliaikaisesti vanhempansa tai muun huoltajansa hoidettavaksi tai kasvatettavaksi. Mainitusta säännöksestä ei kysymyksessä olleissa olosuhteissa johtunut estettä sijoittaa lasta huostaanotettuna oheishuoltajansa luokse.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja palautti asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen edellytysten selvittämistä varten sekä sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Lastensuojelulaki 4 §, 32 § 1 ja 2 momentti, 40 §, 45 § 1 momentti, 49 § 1–3 momentti ja 50 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 28.6.2016 nro 16/0537/2

Asian taustaa B:n ja C:n lapsi, 13.8.2012 syntynyt D oli 14.11.2013 sijoitettu kiireellisesti E:n vastaanottoyksikköön A:n kaupungissa. D oli siirtynyt F:n ja G:n luokse H:n kuntaan 1.1.2014 lapsen hoito läheisverkostossa -päätöksellä. F ja G ovat 31.1.2014 alkaen toimineet D:n oheishuoltajina vanhempien ohella. Myöhemmin biologisten vanhempien vaatiessa lasta asumaan takaisin luokseen D oli 28.3.2014 sijoitettu kiireellisesti oheishuoltajilleen ja Helsingin hallinto-oikeudelle oli tehty D:n huostaanottoa koskeva hakemus.

Hallinto-oikeus oli 5.12.2014 antamallaan päätöksellä numero 14/1007/2 kumonnut kiireellistä sijoitusta koskevan päätöksen vanhempien valituksesta sekä hylännyt huostaanottoa koskevan hakemuksen.

Hakemus hallinto-oikeudelle

A:n kaupungin lastensuojelun avohuollon sosiaalityön päällikkö on vaatinut, että B:n ja C:n lapsi D otetaan A:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon F:n ja G:n perhekotiin H:n kuntaan. Hakemuksessa on vaadittu myös, että hallinto-oikeus määrää, että päätös pannaan täytäntöön heti, koska täytäntöönpanoa ei voida siirtää vaarantamatta D:n terveyttä ja kehitystä.

Hakemuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

D:n ottaminen sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan on välttämätöntä, koska hänen tarpeidensa mukaisen hoidon varmistaminen vaatii lastensuojelun pitkäaikaista, tiivistä ja vahvaa mukanaoloa. Lastensuojelulla on erityinen velvollisuus varmistaa, että D:n hoitoon ja kasvatukseen liittyvät pitkäaikaiset erityistarpeet otetaan huomioon erittäin vahvasti.

D on asunut suurimman osan elämästään oheishuoltajiensa perheessä. D:n ja oheisvanhempien välillä on kiintymyssuhde. D:n paluu biologisille vanhemmilleen A:n kaupunkiin ei ole mahdollista eikä hänen etunsa mukaista. Biologisten vanhempien käsitys erityistarpeisen lapsen tarvitsemasta hoidosta, huolenpidosta ja vuorovaikutuksesta ei ole syventynyt sosiaalityöntekijöiden kanssa käytyjen keskustelujen ja lasta koskevien lausuntojen läpikäymisen myötä. Oheishuoltajien mukaan vuorovaikutus D:n ja biologisten vanhempien välillä on heikkoa, eikä D:llä ja äidillä ole yhteistä kieltä. D:n biologisilla vanhemmilla ei ole riittävää kykyä ja voimavaroja vastata D:n vaativiin erityistarpeisiin.

D:n hoitoa on yritetty järjestää hänen sukulaistensa ja oheishuoltajiensa F:n ja G:n luona lastensuojelulain 32 §:n mukaisesti läheisverkostoratkaisulla. Läheisverkostopäätös on kuitenkin osoittautunut täysin sopimattomaksi ratkaisuksi, eikä sillä voida riittävällä tavalla turvata oheishuoltajille lastensuojelun vahvaa ohjausta ja tukea. Päätös on vakavasti vaarantanut D:n kasvatuksen, hoidon ja edun pidemmällä tähtäimellä, koska työskentelyä on voitu tehdä ainoastaan avohuollon keinoin. A:n kaupungin lastensuojelun on ollut mahdotonta järjestää riittävää avohuoltoa H:n kuntaan. Lisäksi huoltajien välinen kommunikointi ei onnistu D:n asioiden hoitamisessa, vaikka avohuollossa on pyritty kommunikointiyhteyttä luomaan.

F ja G ovat peruuttaneet hakemuksensa D:n määräämisestä asumaan heidän luonaan I:n käräjäoikeudessa vireillä olleessa huoltajuuskiistassa. H:n kunnan lastensuojelun käräjäoikeudelle asiassa tekemä selvitys ei ole puoltanut F:n ja G:n hakemusta sillä perusteella, että D:n etu vaarantuu, mikäli hän jatkaa asumista oheishuoltajilla läheisverkostoratkaisuun perustuen.

Huostaanottopäätöksen nojalla oikeudellinen vastuu D:n hoidosta ja kasvatuksesta olisi A:n kaupungin sosiaali- ja terveysvirastolla. Näin voidaan parhaiten turvata tilanne, jossa F:n ja G:n perhe voi keskittyä toimimaan D:n sijaisperheenä. D:n sijoittaminen F:n ja G:n sijaishoitoon takaa vakaan ja turvallisen arjen, jossa F ja G voivat perhehoitajina ylläpitää arjen rakenteita, koulunkäyntiä ja hoitokontakteja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt hakemuksen D:n ottamisesta A:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja hänen sijoittamisestaan sijaishuoltoon F:n ja G:n perhekotiin H:n kuntaan. Tällä ratkaisulla ei ole otettu kantaa siihen, onko lapsi muulla perusteella oheishuoltajiensa luona.

Hallinto-oikeus on lausunut johtopäätöksenään seuraavan:

Hallinto-oikeus toteaa, että D on vuoden 2014 alusta alkaen asunut oheishuoltajiensa G:n ja F:n luona, joten asiassa tulee lähtökohtaisesti arvioitavaksi se, uhkaavatko kasvuolosuhteet heidän luonaan vakavasti vaarantaa D:n terveyttä tai kehitystä. Olosuhteissa oheishuoltajien luona ei ole edes väitetty olevan puutteita, vaan päinvastoin on todettu, että he kykenevät tarjoamaan hyvän perushoidon ja turvallisuuden D:lle sekä turvaamaan hänen hoitokontaktinsa. Hakemuksen mukaan F ja G ovat kykeneviä myös vastaamaan D:n erityistarpeisiin. Hallinto-oikeus katsoo, että D:n kasvuolosuhteet eivät tällä hetkellä uhkaa vaarantaa hänen terveyttään tai kehitystään siitä huolimatta, että sosiaalitoimella on hakemuksen mukaan vaikeuksia avohuollon tukitoimien järjestämisessä oheishuoltajille tai että D:n huoltajilla ja oheishuoltajilla on puutteita keskinäisessä kommunikoinnissa.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että lapsen asumisesta päätetään ensisijaisesti lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain nojalla vanhempien ja muun huoltajan välisellä sopimuksella tai käräjäoikeuden päätöksellä. Lastensuojelulain 49 §:n 3 momentista johtuu, että huos­taanotettua lasta ei voida sijoittaa pysyvästi vanhemman tai muun huoltajan luokse. Lisäksi hallinto-oikeus toteaa, että puutteet eri viran­omais[t]en välisessä yhteistyössä ei ole sellainen peruste, jolla on merkitystä arvioitaessa huostaanoton edellytysten täyttymistä.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei edellytyksiä D:n huostaanottamiseksi ja sijaishuoltoon sijoittamiseksi ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Lastensuojelulaki 2 § 1 momentti, 4 § 3 momentti, 32 § 2 momentti, 40 §, 49 § 1–3 momentti ja 50 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Rita Ruuhimäki, Airi Helenius ja Pia Eriksson. Esittelijä Anne Rautiainen.

Merkinnät D:n lisäksi myös kolme hänen sisarustaan oli siirtynyt F:n ja G:n luokse H:n kuntaan 1.1.2014 lapsen hoito läheisverkostossa -päätöksellä. F ja G ovat 31.1.2014 alkaen toimineet myös näiden kolmen D:n sisaruksen oheishuoltajina vanhempien ohella.

Helsingin hallinto-oikeus on 28.6.2016 antamillaan erillisillä päätöksillä hylännyt myös A:n kaupungin lastensuojelun avohuollon sosiaalityön päällikön hakemukset D:n kolmen mainitun sisaruksen ottamisesta A:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja heidän sijoittamisestaan sijaishuoltoon F:n ja G:n perhekotiin H:n kuntaan.

A:n kaupungin lastensuojelun avohuollon sosiaalityön päällikkö on valittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen myös edellä mainituista Helsingin hallinto-oikeuden päätöksistä (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumerot 2558/3/16, 2559/3/16 ja 2560/3/16).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n kaupungin lastensuojelun avohuollon sosiaalityön päällikkö on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että D otetaan A:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon F:n ja G:n perhekotiin H:n kuntaan. Hän on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn, jossa tulisi kuulla esimerkiksi lapsista hoitovastuussa olevia lääkäreitä lapsen psyykkisen hyvinvoinnin edellytysten turvaamisesta.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lastensuojelulain 2 §:n 1 momentin mukaan ensisijainen vastuu lapsen hyvinvoinnista on lapsen vanhemmilla ja muilla huoltajilla. Säännöksen tulkinnassa on otettava huomioon myös saman lain 4 §:n 3 momentti, joka velvoittaa järjestämään sijaishuollon viivytyksettä, kun se on lapsen edun kannalta tarpeellista.

Lastensuojelulain 40 §:n 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveyslautakunnalla on huostaanoton laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä ehdoton velvollisuus ottaa lapsi huostaan ja järjestää hänelle sijaishuolto. Lapsen sijaishuollolla tarkoitetaan saman lain 49 §:n 1 momentin mukaan sijoitetun lapsen hoidon ja kasvatuksen järjestämistä kodin ulkopuolella. Pykälän 2 momentin perusteella lapsen sijaishuolto voidaan järjestää perhehoitona, laitoshuoltona tai muulla lapsen tarpeiden edellyttämällä tavalla.

Lastensuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitetaan tilannetta, jossa lapsi sijoitetaan kotiinsa, josta hänet on aiemmin sijoitettu kodin ulkopuoliseen hoitoon, eikä tilannetta, jossa lapsi sijoitetaan sijaishuoltoon vanhempien ohella lapsen huoltajiksi tuomioistuimen päätöksellä määrättyjen henkilöiden hoitoon. Tämä on otettava huomioon myös säännöksessä tarkoitetun "muun huoltajan" käsitettä tulkittaessa. Käsitteen rinnastaminen lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa tarkoitettuun tuomioistuimen päätöksellä määrättyyn huoltajaan ei liene perusteltua.

Huostaanottohakemuksen liitteenä olleessa H:n kunnan sosiaalilautakunnan selvityksessä I:n käräjäoikeudelle todettiin, että lapsen kokonaistilanne vaatii erityisen vahvaa sosiaalityön koordinaatiota ja että intensiivinen lastensuojelun sosiaalityö ja sosiaalilautakunnan päätäntävalta eivät ole mahdollisia nykyisellä, oheishuoltajuuteen perustuvalla järjestelyllä. Selvityksen laatineet sosiaalityöntekijät katsoivat myös, että lapsen edun mukaista on ratkaista asia lastensuojelun toimenpitein.

Lapsen hoidon järjestäminen hänen läheisverkostossaan oheishuoltajiksi määrättyjen F:n ja G:n luona 1.1.2014 lukien oli virheellinen ratkaisu. D:n terveyden ja kehityksen vakavaa vaarantumista ei voida estää muulla tavalla kuin huostaanotolla ja sijaishuoltoon sijoittamisella.

Valituksen liitteenä olevasta kahden J:n sairaanhoitopiirin H:n kunnan lastenpsykiatrian poliklinikan lääkärin Etelä-Suomen aluehallintovirastolle tekemästä 11.1.2016 päivätystä kantelusta ilmenee se vakava huoli, joka D:n kahden sisaruksen lastenpsykiatrisesta hoidosta vastaavilla lääkäreillä on neljän F:n ja G:n luona asuvan sisaruksen nykyisestä tilanteesta. Kaikki nämä lapset ovat erityistä tukea tarvitsevia ja D:tä lukuun ottamatta käyvät säännöllisesti puheterapiassa.

Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain mukaisella lapsen huoltoa tai asumista koskevalla päätöksellä ja lastensuojelulain mukaisilla avohuollon tukitoimilla ei ole mahdollista järjestää riittävästi tukea lapsen hoidon ja huolenpidon turvaamiseksi. Lapsen asumisolosuhteiden nykyinen epävarmuus aiheuttaa hänessä turvattomuutta, mikä on vakava vaara hänen psyykkiselle kasvulleen.

B ja C ovat antaneet selityksen, jossa he ovat vaatineet valituksen hylkäämistä ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Lapsi asuu tällä hetkellä oheishuoltajiensa F:n ja G:n luona. Tässä tilanteessa ei voida tehdä päätöstä siitä, että lapsi otetaan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon F:n ja G:n perheeseen. Huostaanottoa ei voida perustella sillä, että lapsi ei ilman sitä mahdollisesti saa tiettyjä tukitoimia. Lapsen asumisesta päättäminen kuuluu yleiselle tuomioistuimelle.

Huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen perusteet eivät täyttyisi, vaikka lapsi asuisi vanhempiensa luona. Perheen nuorin lapsi asuu vanhempiensa kanssa, eikä lastensuojelu ole hänestä huolissaan. On aina ensisijaisesti lapsen edun mukaista, että hän asuu vanhempiensa luona.

Suullisen käsittelyn toimittaminen asiassa on tarpeetonta.

F ja G ovat antaneet selityksen, jossa he ovat yhtyneet valitukseen. He ovat myös vaatineet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn, jossa kuullaan heitä sekä myöhemmin nimettäviä sosiaalityöntekijöitä. Selityksessä on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tulkinnut lastensuojelulain 49 §:n 3 momenttia liian ahtaasti. Säännös koskee tilannetta, jossa lapsi palaa kotiinsa kodin ulkopuolisen sijoituksen jälkeen tai kun se on muutoin lapsen edun mukaista.

F ja G ovat I:n käräjäoikeuden päätöksen perusteella tulleet lapsen oheishuoltajiksi. Myös lapsen A:n kaupungissa asuvat vanhemmat ovat hänen huoltajiaan. A:n kaupunki on vuonna 2014 tehnyt perhehoitajalain mukaiset toimeksiantosopimukset F:n ja G:n kanssa lastensuojelulain 46 §:n 2 momentin mukaisesti. Tällöin lapsen huolto on mahdollista siirtää toimeksiantosopimuksen tehneille henkilöille.

Jos lastensuojelulain 49 §:n 3 momenttia tulkittaisiin hallinto-oikeuden päätöksen mukaisella tavalla, biologisten vanhempien luota huostaan­otettujen lasten sijoittaminen oheishuoltajiensa luokse ei olisi mahdollista. Hallinto-oikeuden tulkinta on ristiriidassa lastensuojelulain 32 §:n ja 44 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun lapsen läheisverkoston kartoittamista koskevan velvollisuuden kanssa. Lastensuojelulain 32 §:ssä ei ole lapsen muuta huoltajaa koskevaa rajoitusta.

Asiassa on oikeudellisesti kysymys lapsen ottamisesta huostaan hänen biologisten vanhempiensa luota. Huostaanottohakemuksen mukaisesti lapsen kasvuolosuhteet vanhempien luona todennäköisesti vaurioittaisivat häntä.

Lapsen sijoittamisessa F:n ja G:n luokse ei ole kysymys lastensuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitetusta kotiin sijoittamisesta.

Hallinto-oikeuden käsitys siitä, että huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen perusteet eivät täyty, on virheellinen. Huostaanotolle on lastensuojelulain 40 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset perusteet.

F ja G ovat huolehtineet lapsesta hyvin. Heidän ja lapsen välinen suhde on hyvä ja luotettava. Lapsen elinolosuhteet heidän luonaan ovat hyvät. Vaikka lapsen huolenpidossa ei olekaan puutteita, hänen muut kasvuolosuhteensa uhkaavat vakavasti vaarantaa hänen terveyttään ja kehitystään. Avohuollon toimenpiteet eivät ole hänen tilanteessaan riittäviä.

Asuminen F:n ja G:n luona on lapsen edun mukainen ratkaisu. Lapsen etu kuitenkin edellyttää myös, että A:n kaupunki voi päättää lastensuojelun tukitoimista ja muista lastensuojelun toimenpiteistä myös lapsen asuessa H:n kunnassa. Oheishuoltajien ja lapsen vanhempien välisen yhteydenpidon vaikeudet hankaloittavat avohuollon toimenpiteiden toteuttamista.

A:n kaupungin lastensuojelun avohuollon sosiaalityön päällikkö on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

F:n ja G:n kuuleminen suullisessa käsittelyssä on perusteltua. Lisäksi suullisessa käsittelyssä tulee kuulla lapsen asioista vastaavia sosiaalityöntekijöitä siitä, miksi lapsen ja F:n ja G:n perheen tarvitsemaa tukea ei ole mahdollista järjestää avohuollossa, vaan ainoastaan sijaishuollossa.

Lapsen psyykkinen terveys ja kehitys ovat vakavasti vaarantuneet. Epävarma tilanne lapsen asuinpaikasta kuormittaa häntä.

Käytettävissä olevat avohuollon tukitoimet ovat riittämättömiä. Ainoa kestävä ja lapsen edun mukainen ratkaisu on lapsen ottaminen huostaan ja sijoittaminen sijaishuoltoon F:n ja G:n perheeseen.

Vanhempien antaman selityksen mukaan lastensuojelulla ei olisi huolta perheen nuorimman lapsen asumisesta vanhempiensa luona. Nuorin lapsi on ollut lastensuojelun asiakas syntymästään asti. Vanhemmat selviytyvät yhden lapsen kanssa. Lastensuojelun avohuollon työskentelyä jatketaan.

Lapsi ei voi palata A:n kaupunkiin vanhempiensa luokse. Huostaanoton perusteet ovat edelleen olemassa. Lapsi on kehittynyt F:llä ja G:llä asuessaan valtavasti, mutta hän tarvitsee vielä paljon hoitoa ja kuntoutusta. F ja G tarvitsevat sijaishuoltoon liittyvää sosiaalityön ohjausta, tukea ja palveluja. Yhteistyö ja vuorovaikutus vanhempien ja F:n ja G:n välillä eivät toimi. Vanhemmat eivät puhu F:n ja G:n kanssa tapaamisilla. He antavat tapaamisilla lapselle lupauksia, joita he eivät toteuta. Vanhemmat tuovat lahjoja nyt kysymyksessä olevasta neljästä lapsesta ainoastaan yhdelle.

Kun lapselle on määrätty oheishuoltaja, tuomioistuin on arvioinut tämän kykenevän turvaamaan lapsen kehityksen ja hyvinvoinnin niin, että lähtökohtaisesti ei ole tarvetta ottaa lasta huostaan. F ja G kykenevät huolehtimaan luonaan asuvan lapsen kehityksestä ja hyvinvoinnista lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 1 §:n mukaisesti. Tämä ei kuitenkaan riitä, vaan lapsi tarvitsee lastensuojelun sijaishuollon intensiivistä tukea. Näin ollen päätös lapsen oheishuoltajuudesta ja asumisesta ei ole riittävä.

B ja C ovat antaneet vastaselityksen johdosta selityksen, jossa he ovat viitanneet asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

F ja G ovat lapsen oheishuoltajia. Lapsen sijoittaminen oheishuoltajalle huostaanoton muodossa ei ole mahdollista. Lapsen asumisesta päätetään ensisijaisesti lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain perusteella sopimuksella tai käräjäoikeuden päätöksellä. Toimivalta päättää lapsen asumisesta on yleisellä tuomioistuimella. Korkein hallinto-oikeus ei ole toimivaltainen käsittelemään asiaa.

F ja G ovat antaneet vastaselityksen johdosta selityksen, jossa he ovat yhtyneet vastaselitykseen ja siinä esitettyihin perusteluihin sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

D:llä on vastaanottoaika lastenpsykiatrille vammaistuen uusimista varten. Kaikille F:n ja G:n luona asuville sisaruksille on suositeltu yksilöllistä perhekuntoutusta.

Lapsen ja vanhempien välisiä tapaamisia ei enää ole toteutettu F:n ja G:n luona.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on 21.2.2017 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 717 määrännyt D:n olinpaikaksi huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevan asian tuomioistuinkäsittelyn ajaksi F:n ja G:n perhekodin. Välipäätöksen mukaan A:n kaupungin sosiaalihuollosta vastaava toimielin päättää lapsen hoidosta ja kasvatuksesta tuomioistuinkäsittelyn aikana.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää B:n ja C:n väitteen siitä, että korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa käsitellä valituksessa tarkoitettua asiaa.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää lastensuojelun avohuollon sosiaalityön päällikön sekä F:n ja G:n vaatimukset suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen edellytysten täyttymisen selvittämistä ja suullisen käsittelyn toimittamista varten sekä sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden 21.2.2017 välipäätöksellään taltionumero 717 antama määräys D:n olinpaikasta tuomioistuinkäsittelyn aikana F:n ja G:n perhekodissa pysyy voimassa, kunnes Helsingin hallinto-oikeus on asian sille palauttamisen jälkeen antanut huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevassa asiassa päätöksen, jollei hallinto-oikeus sitä ennen toisin määrää taikka jollei väliaikaisen määräyksen aikana tehdä lastensuojelulain 38 §:ssä tarkoitettua lapsen kiireellistä sijoitusta koskevaa päätöstä.

A:n kaupungin sosiaalihuollosta vastaava toimielin päättää lapsen hoidosta ja kasvatuksesta määräyksen voimassaoloaikana.

Perustelut

1. Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaa koskeva väite

B ja C ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa antamissaan selityksissä katsoneet, että kun D asuu oheishuoltajiensa F:n ja G:n luona, ei voida tehdä päätöstä siitä, että hänet otetaan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon F:n ja G:n perheeseen. Toimivalta päättää lapsen asumisesta on yleisellä tuomioistuimella lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain nojalla. Korkein hallinto-oikeus ei ole toimivaltainen käsittelemään asiaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt käsiteltävässä asiassa on kysymys hallintotuomioistuinten toimivaltaan kuuluvasta lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevasta asiasta eikä tällaisesta asiasta oikeudellisesti erillisestä, yleisten tuomioistuinten toimivaltaan kuuluvasta lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa tarkoitetusta lapsen asumisesta päättämisestä silloin, kun lapsen huoltajat eivät ole siitä sopineet. Korkein hallinto-oikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan ja ratkaisemaan asian. B:n ja C:n väite siitä, että korkein hallinto-oikeus ei ole toimivaltainen käsittelemään asiaa, on siten hylättävä.

2. Suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Pääasia

3.1 Sovellettavat säännökset

Lastensuojelulain 4 §:n 1 momentin mukaan lastensuojelun on edistettävä lapsen suotuisaa kehitystä ja hyvinvointia. Lastensuojelun on tuettava vanhempia, huoltajia ja muita lapsen hoidosta ja kasvatuksesta vastaavia henkilöitä lapsen kasvatuksessa ja huolenpidossa. Lastensuojelun on pyrittävä ehkäisemään lapsen ja perheen ongelmia sekä puuttumaan riittävän varhain havaittuihin ongelmiin. Lastensuojelun tarvetta arvioitaessa ja lastensuojelua toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle:

1) tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet;

2) mahdollisuuden saada ymmärtämystä ja hellyyttä sekä iän ja kehitystason mukaisen valvonnan ja huolenpidon;

3) taipumuksia ja toivomuksia vastaavan koulutuksen;

4) turvallisen kasvuympäristön ja ruumiillisen sekä henkisen koskemattomuuden;

5) itsenäistymisen ja kasvamisen vastuullisuuteen;

6) mahdollisuuden osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan; sekä

7) kielellisen, kulttuurisen ja uskonnollisen taustan huomioimisen.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lastensuojelussa on toimittava mahdollisimman hienovaraisesti ja käytettävä ensisijaisesti avohuollon tukitoimia, jollei lapsen etu muuta vaadi. Kun sijaishuolto on lapsen edun kannalta tarpeen, se on järjestettävä viivytyksettä.

Lastensuojelulain 32 §:n 1 momentin mukaan ennen lapsen sijoittamista kodin ulkopuolelle on selvitettävä lapsen vanhemman, jonka luona lapsi ei pääasiallisesti asu, sukulaisten tai muiden lapselle läheisten henkilöiden mahdollisuudet ottaa lapsi luokseen asumaan tai muutoin osallistua lapsen tukemiseen. Selvittäminen voidaan jättää tekemättä, jos sitä ei asian kiireellisyyden tai muun perustellun syyn vuoksi ole tarpeen tehdä. Lapsen asumista ja sijoituspaikkaa koskeva asia on ratkaistava aina lapsen edun mukaisella tavalla.

Saman pykälän 2 momentin mukaan sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen tulee ryhtyä toimenpiteisiin lapsen huollon järjestämiseksi vanhempien välisellä sopimuksella tai tuomioistuimen päätöksellä, jos tätä on lapsen edun kannalta pidettävä aiheellisena.

Lastensuojelulain 40 §:n 1 momentin mukaan lapsi on otettava sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja järjestettävä hänelle sijaishuolto, jos:

1) puutteet lapsen huolenpidossa tai muut kasvuolosuhteet uhkaavat vakavasti vaarantaa lapsen terveyttä tai kehitystä; tai

2) lapsi vaarantaa vakavasti terveyttään tai kehitystään käyttämällä päihteitä, tekemällä muun kuin vähäisenä pidettävän rikollisen teon tai muulla niihin rinnastettavalla käyttäytymisellään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan huostaanottoon ja sijaishuollon järjestämiseen voidaan kuitenkin ryhtyä vain, jos:

1) 7 luvussa tarkoitetut toimet eivät olisi lapsen edun mukaisen huolenpidon toteuttamiseksi sopivia tai mahdollisia taikka jos ne ovat osoittautuneet riittämättömiksi; ja

2) sijaishuollon arvioidaan olevan 4 §:n mukaisesti lapsen edun mukaista.

Lastensuojelulain 45 §:n 1 momentin mukaan, kun lapsi on otettu huostaan, sosiaalihuollosta vastaavalla toimielimellä on oikeus huostaanoton tarkoituksen toteuttamiseksi päättää lapsen olinpaikasta sekä hoidosta, kasvatuksesta, valvonnasta ja muusta huolenpidosta ja näiden toteuttamiseksi tarpeellisesta opetuksesta ja terveydenhuollosta.

Lastensuojelulain 49 §:n (88/2010) 1 momentin mukaan lapsen sijaishuollolla tarkoitetaan huostaan otetun, kiireellisesti sijoitetun tai lain 83 §:ssä tarkoitetun väliaikaismääräyksen nojalla sijoitetun lapsen hoidon ja kasvatuksen järjestämistä kodin ulkopuolella.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lapsen sijaishuolto voidaan järjestää perhehoitona, laitoshuoltona taikka muulla lapsen tarpeiden edellyttämällä tavalla.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lapsi voidaan sijoittaa väliaikaisesti enintään kuudeksi kuukaudeksi myös vanhempansa tai muun huoltajansa hoidettavaksi ja kasvatettavaksi silloin, kun valmistellaan lapsen kotiin palaamista kodin ulkopuolisen sijoituksen jälkeen tai kun se on lapsen edun kannalta muusta syystä perusteltua.

Lastensuojelulain 50 §:n mukaan sijaishuoltopaikan valinnassa tulee kiinnittää erityistä huomiota huostaanoton perusteisiin ja lapsen tarpeisiin sekä lapsen sisarussuhteiden ja muiden läheisten ihmissuhteiden ylläpitämiseen ja hoidon jatkuvuuteen. Lisäksi tulee mahdollisuuksien mukaan ottaa huomioon lapsen kielellinen, kulttuurinen sekä uskonnollinen tausta. Laitoshuoltoa järjestetään, jos lapsen sijaishuoltoa ei voida järjestää lapsen edun mukaisesti riittävien tukitoimien avulla perhehoidossa tai muualla.

3.2 Lastensuojelulain esityöt

Lastensuojelulain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 252/2006 vp) on lain 32 §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 2 momentin mukaan sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen tulee ryhtyä toimenpiteisiin lapsen huollon järjestämiseksi vanhempien välisellä sopimuksella tai tuomioistuimen päätöksellä, jos tätä on lapsen edun kannalta pidettävä aiheellisena.

Ehdotetun säännöksen tarkoituksena on täsmentää lapsen huollosta annettavan määräyksen suhdetta huostaanottoon. Jos lapsen tilanne voidaan turvata siten, että hänen läheisverkostostaan löytyy lapsen kannalta sopiva henkilö tai perhe huolehtimaan hänen hoidostaan ja huollostaan, on ensisijaisesti haettava lapsen huoltoa ja asumista koskevaa määräystä. Tämä ei kuitenkaan saa vaarantaa lapsen tilannetta silloin, kun ehdotetun 40 §:n mukaiset huostaanoton edellytykset täyttyvät."

Lastensuojelulain 40 §:n 1 momenttia koskevissa mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Säännös vastaisi pääosin voimassa olevan lain 16 §:n ensimmäistä, kodin olosuhteisiin liittyvää tilannetta. Voimassa olevasta laista poiketen kodin olosuhteiden sijasta säännöksessä ehdotetaan käytettäväksi sanaa kasvuolosuhteet. Sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on siten otettava lapsi huostaan ja järjestettävä hänelle sijaishuolto ensinnäkin säännöksen kohdan 1 mukaisesti, jos puutteet lapsen huolenpidossa tai muut kasvuolosuhteet uhkaavat vakavasti vaarantaa lapsen terveyttä tai kehitystä taikka jos lapsi vaarantaa vakavasti terveyttään tai kehitystään käyttämällä päihteitä, tekemällä muun kuin vähäisenä pidettävän rikollisen teon tai muulla niihin rinnastettavalla käyttäytymisellään. Sanamuodon muutoksen tarkoituksena on laajentaa huostaanoton edellytyksiä tilanteisiin, joissa lapsen terveyden ja kehityksen vaarantumisen vakava uhka ei johdu suoranaisesti lapsen kotiin liittyvistä syistä, vaan muista kasvuolosuhteista."

Edelleen mainitussa hallituksen esityksessä on lastensuojelulain 49 §:n 3 momentin, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan huostaan otettu lapsi voitaisiin sijoittaa kotiin väliaikaisesti vanhempiensa tai muiden huoltajiensa hoidettavaksi ja kasvatettavaksi enintään kuuden kuukauden ajaksi. Säännöksellä täsmennettäisiin voimassa olevan lain 22 §:n 3 momentin säännöstä, jonka mukaan lapsi voidaan sijoittaa väliaikaisesti myös vanhempiensa tai muiden huoltajiensa hoidettavaksi ja kasvatettavaksi.

Koska sijaishuollon olennainen piirre on lapsen sijoittaminen kodin ulkopuolelle, voi säännöksen tarkoittama sijoitus vanhempien hoidettavaksi ja kasvatettavaksi tapahtua vain väliaikaisesti. Lapsen sijoittamiselle kotiinsa täytyy siten olla olemassa jokin kysymyksessä olevaan huostaanottoon liittyvä erityinen peruste.

Sijoitus kotiin voitaisiin tehdä ensinnäkin silloin, kun valmistellaan lapsen kotiin palaamista kodin ulkopuolisen sijoituksen jälkeen. Viimeistään säännöksessä mainitun kuuden kuukauden kuluttua tulisi ratkaista, voidaanko huostaanotto lopettaa vai onko lapsen sijaishuoltoa syytä jatkaa. Huostaanotettu lapsi voitaisiin sijoittaa kotiin myös silloin, kun se on lapsen edun kannalta muusta syystä perusteltua. Mainittu muu syy voi koskea esimerkiksi tilanteita, joissa huostaanoton perusteena ovat olleet poikkeuksellisesti sellaiset seikat, esimerkiksi lapselle välttämättömän sairaanhoidon turvaaminen, että lapsi voidaan niistä huolimatta turvallisesti sijoittaa kotiin.

Säännöstä ei tarkoitettaisi sovellettavaksi lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevissa vanhempien välisissä erimielisyystilanteissa. Tarvittaessa huolto- ja tapaamisriidoissa lapsen vanhemmilla ja huoltajilla on mahdollisuus lapsenhuoltolain 17 §:n mukaisen väliaikaisen määräyksen hakemiseen käräjäoikeudelta."

Lastensuojelulain muuttamisesta annettua lakia (88/2010) koskevassa hallituksen esityksessä (HE 225/2009 vp) on lastensuojelulain 49 §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu lisäksi seuraavaa:

"Voimassa olevan lain mukaan huostaan otettu lapsi voidaan sijoittaa väliaikaisesti vanhempansa tai muun huoltajansa hoidettavaksi ja kasvatettavaksi. Ehdotuksen mukaan lapsi voitaisiin sijoittaa väliaikaisesti vanhempansa tai muun huoltajansa hoidettavaksi ja kasvatettavaksi myös väliaikaisella määräyksellä tai kiireellisellä sijoituksella. Tästä säädettäisiin pykälän 3 momentissa."

3.3 Pääasian oikeudellinen arviointi

Esillä olevassa asiassa lapsi on lastensuojelulain 32 §:ssä tarkoitetun läheisverkoston kartoittamisen jälkeen muuttanut F:n ja G:n luokse asumaan, ja käräjäoikeus on määrännyt F:n ja G:n lapsen oheishuoltajiksi.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, ettei edellytyksiä lapsen huostaanottamiseksi ole ollut hänen asuessaan läheisverkostoonsa kuuluvassa perheessä ja ettei häntä joka tapauksessa ole voitu sijoittaa sijaishuoltoon oheishuoltajiensa luokse, ja siten hylännyt lastensuojelun avohuollon sosiaalityön päällikön sitä koskevan hakemuksen.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on lastensuojelun avohuollon sosiaalityön päällikön valituksesta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut arvioida lapsen lastensuojelulain 40 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja kasvuolosuhteita tarkastelemalla vain kasvuolosuhteita oheishuoltajien luona ja voidaanko lapsi esillä olevan tilanteen kaltaisissa oloissa, jos huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen edellytykset täyttyvät, sijoittaa lastensuojelulain 49 §:n 3 momentin estämättä muutoinkin kuin väliaikaisesti oheishuoltajiensa luokse.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä tarkemmin selostetusta lastensuojelulain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 252/2006 vp) käyvän ilmi lastensuojelulain 32 §:n 2 momentin tarkoituksena olleen täsmentää lapsen huollosta annettavan määräyksen suhdetta huostaanottoon. Vaikka lapsen tilanteen turvaamiseksi on ensisijaisesti haettava lapsen huoltoa ja asumista koskevaa määräystä, tämä kuitenkaan ei saa vaarantaa lapsen tilannetta silloin, kun lastensuojelulain 40 §:n mukaiset huostaanoton edellytykset täyttyvät.

Edellä todetun perusteella lastensuojelulain 40 §:ssä säädettyjen huostaanoton edellytysten täyttyessä lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain nojalla annettavan lapsen huoltoa ja asumista koskevan määräyksen lähtökohtainen ensisijaisuus ei ole esteenä lastensuojelulain mukaiselle huostaanotolle.

Edellä mainitusta hallituksen esityksestä käy lisäksi lastensuojelulain 40 §:n 1 momentin osalta ilmi, että lainkohdassa on tuolloin voimassa olleesta laista poiketen ehdotettu kodin olosuhteiden sijasta käytettäväksi sanaa kasvuolosuhteet. Sanamuodon muutoksen tarkoituksena on ollut laajentaa huostaanoton edellytyksiä tilanteisiin, joissa lapsen terveyden ja kehityksen vaarantumisen vakava uhka ei johdu suoranaisesti lapsen kotiin liittyvistä syistä, vaan muista kasvuolosuhteista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun huomioon ottaen toisin kuin hallinto-oikeus, että lapsen kasvuolosuhteista tehtävässä kokonaisarvioinnissa tulee nyt käsiteltävässä asiassa ottaa huomioon lapsen kasvuolosuhteet oheishuoltajiensa luona sekä kasvuolosuhteet vanhempiensa luona. Huomioon on otettava myös asumisolosuhteiden nykyinen epävarmuus sekä vanhempien suhtautuminen lapsen välttämättömien palvelujen ja tukitoimien toteuttamiseen. Myös avohuollon tukitoimien sopivuutta, mahdollisuutta ja riittävyyttä tulee arvioida ottaen huomioon lapsen kasvuolosuhteet kokonaisuudessaan.

Esillä olevassa asiassa ei ole kysymys lastensuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitetusta lapsen kotiin palaamisen valmistelusta kodin ulkopuolisen sijoituksen jälkeen tai lapsen sijoittamisesta muusta kyseisessä säännöksessä tarkoitetusta syystä väliaikaisesti vanhempansa tai muun huoltajansa hoidettavaksi tai kasvatettavaksi. Mainitusta säännöksestä ei nyt kysymyksessä olevissa olosuhteissa johdu estettä sijoittaa lasta huostaanotettuna oheishuoltajansa luokse.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeuden ei olisi tullut päätöksessään mainitsemillaan perusteilla hylätä huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevaa hakemusta.

Korkein hallinto-oikeus ei ota asiaa lapsen huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen edellytysten täyttymistä koskevilta osin ensi asteena ratkaistavakseen.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi D:n kasvuolosuhteiden kokonaisarvioinnin pohjalta tehtävän huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen edellytysten täyttymisen selvittämistä varten sekä sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Lastensuojelun avohuollon sosiaalityön päällikkö sekä F ja G ovat vaatineet suullisen käsittelyn toimittamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kun asia nyt palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, tulee hallinto-oikeuden toimittaa asiassa suullinen käsittely.

4. Väliaikainen määräys

Korkein hallinto-oikeus on 21.2.2017 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 717 lastensuojelulain 83 §:n nojalla määrännyt D:n olinpaikaksi huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevan asian tuomioistuinkäsittelyn ajaksi F:n ja G:n perhekodin. Välipäätöksen mukaan A:n kaupungin sosiaalihuollosta vastaava toimielin päättää lapsen hoidosta ja kasvatuksesta tuomioistuinkäsittelyn aikana.

Kyseinen määräys on välipäätöksen mukaan voimassa, kunnes korkein hallinto-oikeus antaa huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevassa asiassa päätöksen, jollei määräystä sitä ennen peruuteta tai muuteta taikka jollei väliaikaisen määräyksen aikana tehdä lastensuojelulain 38 §:ssä tarkoitettua lapsen kiireellistä sijoitusta koskevaa päätöstä.

D:n huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskeva asia palautetaan tällä päätöksellä hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ja sen jälkeen ratkaistavaksi, joten kysymyksessä olevan asian tuomioistuinkäsittely jatkuu.

Korkein hallinto-oikeus arvioi D:n edun mukaista edelleen olevan, että tämä jatkaa asian hallinto-oikeuskäsittelyn ajan asumistaan F:n ja G:n luona ja että A:n kaupungin sosiaalihuollosta vastaava toimielin päättää lapsen hoidosta ja kasvatuksesta hallinto-oikeuskäsittelyn aikana.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

A oli ollut C Oy:n osakkeenomistaja, ja C Oy oli ollut B Ky:n vastuunalainen yhtiömies. Lääkärien pääsääntöisesti itse omistamat osakeyhtiöt olivat toimineet B Ky:n vastuunalaisina yhtiömiehinä. Kullekin vastuunalaiselle yhtiömiehelle oli B Ky:ssä perustettu oma tulosyksikkönsä, jonka liikevaihto oli muodostunut kunkin lääkäriosakkaan, A mukaan lukien, suorittaman työn perusteella. B Ky:ssä toimitetun verotarkastuksen havaintojen perusteella A:n ansiotuloihin oli tuloverolain 33 b §:n 3 momentin ja verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n nojalla lisätty B Ky:stä vastuunalaiselle yhtiömiehelle C Oy:lle jaettu tulo-osuus työpanososingon luontoisena tulona.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että osuus B Ky:n voitosta kertyisi A:lle osinkotulona ilman työpanososinkoihin liittyviä veroseuraamuksia, jos esillä olevaa voittoa A:lle saakka jaettuna verotettaisiin omistusrakenteen yksityisoikeudelliseen muotoon lähtökohtaisesti liittyvien veroseuraamusten mukaisesti. Tällainen lopputulos oli katsottava tuloverolain 33 b § 3 momentin näkökulmasta lain tarkoituksen vastaiseksi veroeduksi, vaikka esillä oleva tilanne ei kuulunutkaan tuloverolain 33 b §:n 3 momentin sanamuodon mukaiseen soveltamisalaan. Kommandiittiyhtiön käyttöön perustuva toimintamalli oli liiketaloudellisilta perusteiltaan suhteellisen ohut ja osin keinotekoinen, kun otettiin huomioon, että toimintamallilla saavutettava hyöty liittyi lähinnä A:lle kertyvän voitonjaon verotukseen. Toimintamalli ei siten kokonaisuutena arvioiden vastannut asian varsinaista luonnetta ja tarkoitusta, minkä vuoksi B Ky:n vastuunalaiselle yhtiömiehelle C Oy:lle kuuluva osuus kommandiittiyhtiön voitosta oli tullut verottaa yhtiön osakkeenomistajan A:n työpanokseen perustuvana tuloverolain 33 b §:n 3 momentissa tarkoitettuna tulona. Verovuosi 2010. Äänestys 3–2.

Tuloverolaki 33 b § 3 momentti (469/2009)

Laki verotusmenettelystä 28 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 16.12.2015 nro 15/1353/6

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on oikaisupäätöksellään 3.5.2012 lisännyt tuloverolain 33 b §:n 3 momentin ja verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n nojalla A:n verovuoden 2010 ansiotuloihin ilmoittamatta jääneen työpanososingon luontoisen tulon 8 380,73 euroa B Ky:n verotarkastuskertomuksesta laaditun verotarkastuskirjeen perusteella. Veronkorotusta on määrätty 410 euroa verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n 3 momentin nojalla.

Verotuksen oikaisulautakunta on hylännyt A:n vaatimuksen tuloon lisätyn määrän ja veronkorotuksen poistamisesta.

Korkein hallinto-oikeus on 3.3.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 625 hylännyt A:n ennakkopäätösvalitusta koskevan valituslupahakemuksen ja siirtänyt asian Helsingin hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että verotuksen oikaisulautakunnan päätös kumotaan ja toimitettu verotus saatetaan voimaan. Määrätty veronkorotus on poistettava.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on sovellettavien säännösten sisältöä sekä asiassa saatua selvitystä selostettuaan lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Verovelvollisilla on sinänsä lähtökohtaisesti oikeus valita erilaisista toimintavaihtoehdoista verotuksellisesti edullisin menettely. Toisaalta verotuksessa voidaan tehtyjä toimenpiteitä arvioida niiden tosiasiallisen taloudellisen luonteen mukaan oikeudellisesta muodosta riippumatta. Työpanokseen perustuvat osingot on verotettava niiden todellisen luonteen mukaisesti joko palkkana tai työkorvauksena, jos osingon jakoperusteena on yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen päätöksen, osakassopimuksen tai muun sopimuksen mukaan osingonsaajan tai tämän intressipiiriin kuuluvan henkilön työpanos. Tuloverolain 33 b §:n 3 momentin soveltaminen ei edellytä erityisen määrämuotoisen sopimuksen olemassaoloa, vaan asiasta on katsottava säännöksen edellyttämällä tavalla sovitun, jos osinko on päätetty jakaa työpanoksen perusteella. Säännöksellä ei ole ollut tarkoitus rajoittaa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veronkiertosäännöksen soveltamisalaa osingonjakotilanteissa.

B Ky:n toiminta on järjestetty kommandiittiyhtiömuodossa siten, että työnsuorittajien työpanokseen perustuvien tulo-osuuksien saajina ovat työnsuorittajien omistamat vastuunalaisina yhtiömiehinä toimivat osakeyhtiöt työnsuorittajien sijaan eli järjestelyssä osakaslääkäreiden pääsääntöisesti itse omistamat osakeyhtiöt toimivat kommandiittiyhtiössä vastuunalaisina yhtiömiehinä. Kullekin vastuunalaiselle yhtiömiehelle (osakeyhtiölle) on perustettu oma tulosyksikkö, jonka liikevaihto muodostuu osakaslääkärin suorittaman työn perusteella. Tulosyksikön kuluja ovat muun muassa lääkäriosakkaan nostama palkka, mahdolliset luontoisedut, työvälineet ja -tarvikkeet, muut kulut, kuten puhelin- ja matkakulut, ja B Ky:n perimät hallinnointipalkkiot. Tulosyksikön tulojen ja kulujen erotus edustaa yhtiömiehen osuutta B Ky:n voitosta, joka on jaettu yhtiösopimuksen mukaan kunkin vastuunalaisen yhtiömiehen voitto-osuutena. Järjestelyssä jaetun voitto-osuuden määrä on siten perustunut tosiasiallisesti osakeyhtiöiden lääkäriosakkaiden henkilökohtaiseen työpanokseen. Hallinto-oikeus toteaa, että järjestely vastaa tilannetta, jossa osakeyhtiön kohdalla täyttyisivät työpanokseen perustuvan osingon verottamista koskevan sääntelyn soveltamisen edellytykset. Hallinto-oikeus katsoo, että nyt toteutetussa järjestelyssä on kysymys tosiasiallisesti samasta järjestelystä kuin aiemmin osakeyhtiö-muodossa harjoitetussa toiminnassa, jossa työpanososingon verottamisen edellytykset täyttyisivät. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella järjestelyn liiketaloudellisia perusteita on siten pidettävä suhteellisen ohuina ja osin keinotekoisina siihen nähden, että toimintamallilla saavutettava hyöty liittyy lähinnä voitonjaon verotukseen. Näin ollen järjestelyn tarkoituksena on pidettävä ensisijaisesti osakaslääkäreiden työpanokseen perustuvan tulon saattamista työpanososinkoa kevyemmän verokohtelun piiriin eli järjestelyllä pyritään vapautumaan osittain ansiotulon verotukselta.

Kun edellä kuvattua järjestelyä tarkastellaan kokonaisuutena ja sen objektiivisesti arvioitujen todellisten tarkoitusperien mukaisesti, järjestelyn oikeudellisen muodon ei voida katsoa vastaavan asian varsinaista luonnetta ja tarkoitusta. Näin ollen B Ky:n vastuunalaiselle yhtiömiehelle, C Oy:lle jakama tulo-osuus on tullut verottaa yhtiön osakkaan A:n työpanokseen perustuvana tuloverolain 33 b §:n 3 momentissa tarkoitettuna tulona.

Kun A on verotusmenettelystä annetun lain 56 §:ssä tarkoitetusta syystä jäänyt verotusta verovuodelta 2010 toimitettaessa osasta tulojaan verottamatta, Verohallinnolla on ollut oikeus oikaista verotusta verovelvollisen vahingoksi ja määrätä saman lain 57 §:n nojalla veronkorotus. Tuloon lisättyä määrää 8 380,73 euroa ei ole näytetty liian suureksi. Verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n 3 momentin nojalla määrättyä 410 euron veronkorotusta ei ole pidettävä liian suurena.

Oikaisulautakunnan päätöstä ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Talja, Mika Hämäläinen ja Jaana Hemminki. Esittelijä Juuso Peltonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja verotus vuodelta 2010 saatetaan voimaan A:n veroilmoituksella ilmoitetun mukaisesti sekä A:lle määrätty veronkorotus poistetaan. A on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä väitetään, valittu toimintamuoto vastaa asian varsinaista luonnetta ja tarkoitusta. Toiminta on järjestetty kommandiittiyhtiömuodossa juuri työpanoksiin perustuvien voitto-osuuksien mahdollistamiseksi. Toisin kuin osakeyhtiössä, kommandiittiyhtiössä yhtiöpanokset voivat muodostua työpanoksista ja yhtä lailla voitto-osuudet voivat perustua näihin työpanoksiin.

Jos väitetään, että yhtymätulo tulisikin verottaa yhtiömiehinä olevien osakeyhtiöiden omistajien tulona, tämä on vastoin verotus- ja oikeuskäytännössä hyväksyttyä mahdollisuutta itsenäisen ammatin tai yritystoiminnan harjoittamiseen osakeyhtiömuodossa.

Hallinto-oikeuden mukaan asiassa esitetyn selvityksen perusteella järjestelyn liiketaloudellisia perusteita on pidettävä suhteellisen ohuina ja osin keinotekoisina siihen nähden, että toimintamallilla saavutettava hyöty liittyy lähinnä voitonjaon verotukseen. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan esitä osakeyhtiömuodossa toimimiselle muita liiketaloudellisia perusteita kuin sen, että osakeyhtiömuodossa harjoitettavaa toimintaa verotetaan hallinto-oikeuden mukaan ankarammin kuin kommandiittiyhtiömuodossa harjoitettavaa toimintaa.

Kommandiittiyhtiön käytölle on ollut olemassa liiketaloudelliset verotuksesta riippumattomat syyt. Kommandiittiyhtiömuodon käyttö mahdollistaa joustavan voitto-osuuden jaon. Lisäksi valitulla omistus- ja toimintarakenteella on saatu aikaan se, että yhtiön koko tilikauden tulos voidaan jakaa yhtiömiehille yksityisottoina, jolloin yhtiön nettovarallisuus ja yhtiön liiketoiminnan menestymiselle erityisen tärkeä uusien vastuunalaisten yhtiömiesten "sisääntulohinta" pysyvät alhaisina.

Järjestelyä ei voida pitää verotusmenettelystä annetun lain 28 §:ssä tarkoitettuna veronkiertona.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on vastineessaan esittänyt valituksen hylkäämistä.

Perusteluinaan oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on otettava huomioon, että toimintaa on aiemmin harjoitettu osakeyhtiössä, jonka osakkaita lääkärien osakeyhtiöyhtiöt olivat. Toimintaa siirryttiin harjoittamaan kommandiittiyhtiössä, kun kävi ilmi, että työpanokseen perustuvan osingon verotusta koskevaa sääntelyä tullaan muuttamaan siten, että sitä verotetaan ansiotulona. Lisäksi kommandiittiyhtiö on muutettu osakeyhtiöksi vain noin kahden vuoden toiminnan jälkeen, kun verotarkastuksessa puolestaan tuli ilmi, että toimitettuun verotukseen tullaan esittämään muutoksia.

Asiassa ei ole kysymys osakeyhtiön sivuuttamisesta, vaan työpanososinkoa koskevan tuloverolain 33 b §:n 3 momentin soveltamisesta kommandiittiyhtiöstä jaettuun voitto-osuuteen verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n nojalla. Tarkoituksena on ollut muuntaa ansiotuloa kevyemmin verotettavaksi tuloksi.

Kokonaisarvioinnissa tulee ottaa huomioon se, että kullekin vastuunalaiselle yhtiömiehelle on muodostettu oma tulospiste, jonka liiketulos koostuu lähes kokonaan vastuunalaisena yhtiömiehenä toimivan osakeyhtiön osakkaan työpanoksesta.

Verovelvollisilla on sinänsä lähtökohtaisesti oikeus valita erilaisista toimintavaihtoehdoista verotuksellisesti edullisin menettely. Toisaalta verotuksessa on pyrittävä arvioimaan tehtyjä toimenpiteitä niiden tosiasiallisen taloudellisen luonteen mukaan eikä yksityisoikeudellisella sopimuksella tai muulla oikeudellisella järjestelyllä voida sinänsä sopia jonkin tuloverotuksessa huomioon otettavan erän verokohtelusta, kuten erän veronalaisuudesta, tulolajista tai sen jaksottamisesta.

Nyt käsillä olevassa asiassa syy toiminnan harjoittamiselle kommandiittiyhtiön kautta on ollut ainakin pääosin verotukseen liittyvä. Tyypillisiä veron kiertämistä koskevan säännöksen soveltamisen tilanteita ovat peräkkäiset tai edestakaiset oikeustoimet.

A:n esittämät liiketaloudelliset syyt eivät sinänsä ole edellyttäneet toiminnan siirtämistä osakeyhtiöstä kommandiittiyhtiöön. Vastaavat tavoitteet olisi saavutettu jatkamalla toimintaa siten, että lääkärien omistamat osakeyhtiöt olisivat edelleen toimineet osakeyhtiön osakkaina. Liiketaloudellisten syiden merkitystä järjestelylle heikentää edelleen se, että toiminta siirrettiin takaisin osakeyhtiömuotoon veroseuraamusten johdosta.

Toiminta olisi ollut mahdollista järjestää myös siten, että lääkäreiden osakeyhtiöt olisivat ostaneet vastaavat palvelut. Lääkärit olisivat voineet olla myös työsuhteessa B Ky:öön tai lääkärit olisivat voineet itse olla vastuunalaisia yhtiömiehiä B Ky:ssä. Edellä esitetyt vaihtoehdot poikkeavat myös muutoin kuin veroseuraamuksiltaan nyt käsillä olevasta järjestelystä. Siten sille, että toiminta olisi voitu järjestää eri tavalla, ei voida antaa merkitystä, kun nyt käsillä olevan järjestelyn verotuksellinen kohtelu ratkaistaan.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A:lle valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:lle korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat säännökset

Tuloverolain 33 b §:n 3 momentin (469/2009) mukaan sen estämättä, mitä muualla laissa säädetään osingon veronalaisuudesta, osinko on ansiotuloa, jos osingon jakoperusteena yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen päätöksen, osakassopimuksen tai muun sopimuksen mukaan on osingonsaajan tai tämän intressipiiriin kuuluvan henkilön työpanos. Osinko on sen henkilön tuloa, jonka työpanoksesta on kysymys.

Tuloverolain 33 b §:n 3 momentin esitöiden (HE 47/2009 vp, jakso 2) mukaan lievän osinkoverotuksen hyödyntämiseen tähtäävän verosuunnittelun hillitsemiseksi esityksessä ehdotetaan, että muusta kuin julkisesti noteeratusta yhtiöstä saatu osinko katsotaan koko määrältään ansiotuloksi, jos osingon jakoperusteena on osingonsaajan tai tämän intressipiiriin kuuluvan henkilön työpanos. Tällainen osinko olisi työnsuorittajan palkkaa tai työkorvausta sen mukaan kuin ennakkoperintälaissa (1118/1996) palkasta ja työkorvauksesta säädetään.

Ehdotuksella on tarkoitus puuttua ainoastaan työpanokseen perustuvan osingon verotukseen. Tuloverolain 33 b §:ään lisättävä uusi 3 momentti koskisi luonnollisen henkilön verotusta. Verovelvollinen voisi olla joko osingonsaaja tai tämän intressipiiriin kuuluva henkilö, jonka työpanosta on käytetty osingon jakoperusteena. Intressipiiriin kuuluvaksi katsot­taisiin säännöstä sovellettaessa esimerkiksi osingonsaajana olevan holdingyhtiön osakas lähipiireineen, osingonsaajan perheenjäsen, sukulainen tai muuten hänelle läheinen henkilö. Säännöksen soveltaminen ei edellyttäisi, että verovelvollinen tai hänen intressipiirissään oleva henkilö olisi osinkoa jakavan yhtiön osakas. Säännös soveltuisi esimerkiksi tilanteisiin, joissa verovelvollinen omistaa holdingyhtiön, joka on osakkaana osinkoa jakavassa yhtiössä. Osinko verotettaisiin verovelvollisella myös tällaisissa välillisen omistuksen tilanteissa heti osingonjakovuonna, vaikka osingonsaajana olisi verovelvollisen omistama holdingyhtiö.

Ehdotettu säännös olisi luonteeltaan aineellinen, vaikka sillä olisi eräitä veronkiertosäännöksen piirteitä. Verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veronkiertosäännöksestä säännös poikkeaisi muun muassa siinä, ettei säännöksen soveltaminen edellyttäisi järjestelyn keinotekoisuutta tai veronkiertotarkoitusta. Säännöksellä ei olisi tarkoitus rajoittaa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veronkiertosäännöksen soveltamisalaa osingonjakotilanteissa. Ehdotetun 33 b §:n 3 momentin edellytysten täyttyessä osinko verotettaisiin työpanoksen suorittajan ansiotulona. Muissa tilanteissa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veronkiertosäännöstä voitaisiin säännöksen edellytysten täyttyessä soveltaa yhtiön osingonjakoihin ja muihin varojenjakoihin tavalliseen tapaan.

Verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n 1 momentin mukaan, jos jollekin olosuhteelle tai toimenpiteelle on annettu sellainen oikeudellinen muoto, joka ei vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta, on verotusta toimitettaessa meneteltävä niin kuin asiassa olisi käytetty oikeaa muotoa. Jos kauppahinta, muu vastike tai suoritusaika on kauppa- tai muussa sopimuksessa määrätty taikka muuhun toimenpiteeseen on ryhdytty ilmeisesti siinä tarkoituksessa, että suoritettavasta verosta vapauduttaisiin, voidaan verotettava tulo ja omaisuus arvioida.

Verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n 3 momentin mukaan, jos verovelvollinen on tietensä tai törkeästä huolimattomuudesta antanut olennaisesti väärän veroilmoituksen tai muun ilmoittamisvelvollisuuden täyttämiseksi annettavan ilmoituksen taikka muun säädetyn tiedon tai asiakirjan taikka ei ole lainkaan antanut ilmoitusta, lisätyn tulon osalta määrätään veronkorotukseksi enintään 30 prosenttia lisätystä tulosta.

1.2 Asiassa saatu selvitys

A on ollut C Oy:n osakkeenomistaja. C Oy on ollut B Ky:n vastuunalainen yhtiömies.

B Ky on merkitty kaupparekisteriin 2.11.2009. Yhtiön toimialaksi kaupparekisteriin on merkitty terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelujen tuottaminen, jossa tarkoituksessa yhtiö voi tuottaa ja tarjota lääkärien, sairaanhoitajien ja muun terveydenhuolto- ja sosiaalialan henkilöstön sopimustyötä. Lisäksi yhtiö voi harjoittaa koulutusta ja konsultointia sekä tutkimus- että tuotekehitystoimintaa. Yhtiö voi myös omistaa, hallita, vuokrata ja tehdä kauppaa aineettomilla oikeuksilla, osakkeilla ja kiinteistöillä sekä harjoittaa sijoitustoimintaa. Yhtiö on osa X-konsernia. Yhtiö vuokraa lääkäreitä kunnille, sairaanhoitopiireille ja yksityisille lääkäriasemille ympäri Suomea.

B Ky on tarkoitettu yrittäjämuotoisesti oman holding-yhtiön kautta toimiville lääkäreille / hammaslääkäreille eli lääkäriosakkaiden pääsääntöisesti itse omistamat osakeyhtiöt toimivat yhtiössä vastuunalaisina yhtiömiehinä, ja kullekin vastuunalaiselle yhtiömiehelle on perustettu oma tulosyksikkönsä, jonka liikevaihto muodostuu lääkäriosakkaiden, A mukaan lukien, suorittaman työn perusteella, joko sopimuskumppaneiden tai yksityisvastaanoton kautta.

Lääkäreiden työskentely perustuu yhtiön antaman tiedon mukaan yhtiösopimuksen kohtaan 6.1, jonka mukaan vastuunalaiset yhtiömiehet ovat velvollisia työskentelemään yhtiössä. Velvoite koskee myös niitä terveydenhuollon ammattihenkilöitä, jotka ovat yhtiöön vastuunalaiseksi yhtiömieheksi liittyneen yhtiön omistajia tai toimivat tällaisen yhtiön johdossa. Kirjallisia työsopimuksia ei ole tehty, ja kukin lääkäriosakas päättää itse, minkä verran ja milloin työskentelee sekä millaista työtä tekee. Tulosyksikön kuluja ovat muun muassa lääkärin nostama palkka, mahdolliset luontoisedut, työvälineet ja -tarvikkeet, muut kulut kuten puhelin- ja matkakulut, sekä B Ky:n perimät hallinnointipalkkiot. Tulosyksikön tulojen ja kulujen erotus edustaa yhtiömiehen osuutta B Ky:n voitosta, joka jaetaan yhtiösopimuksen kohdan 14.2 mukaan kunkin vastuunalaisen yhtiömiehen voitto-osuutena. Yhtiömiehen osuus voitosta lasketaan vähentämällä kunkin yhtiömiehen yhtiöön tuomasta liikevaihdosta suhteellinen osuus yhtiön yhteisistä kiinteistä kuluista. Kun tuloista on vähennetty mainitut kulut, jaetaan näin saatu lopputulos kunkin vastuunalaisen yhtiömiehen voitto-osuutena.

Verotarkastuskertomuksen mukaan ennen B Ky:n perustamista vastaavalla tavalla järjestettyä toimintaa on ollut Y Oy:ssä, jossa osakaslääkäreiden osakeyhtiöt ovat olleet osakkaita, ja ne ovat saaneet vastaavasti osakaslääkärin työpanokseen perustuvan tulosyksikön tuloksen perusteella osinkoa Y Oy:ltä. Myös Y Oy:öön on suoritettu verotarkastus. Y Oy:ssä osakkaina olleet lääkäriosakkaiden osakeyhtiöt ovat tarkastettujen tilikausien aikana pääsääntöisesti tulleet B Ky:n vastuunalaisiksi yhtiömiehiksi, ja toiminta on lääkäriosakkaiden osalta jatkunut samankaltaisena kuin aiemmin osakeyhtiössä. Y Oy:n lääkäriosakkaille tullut osuus yhtiön voitosta on jaettu lääkäriosakkaiden suhteellisten osuuksien mukaisesti. Kunkin lääkäriosakkaan suhteellinen osuus on laskettu siten, että lääkäriosakkaan tilikaudelle kohdistuvasta laskutuksesta on vähennetty lääkäriosakkaan laskutukseen kohdistuvat tilikaudelle jaksotettavat kulut, kuten palkkakulut sivukuluineen ja hallinnointipalkkiot.

1.3 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on ratkaistava, onko A:n osuutta B Ky:n voitosta verotettava kommandiittiyhtiön omistusrakenteen yksityisoikeudelliseen muotoon lähtökohtaisesti liittyvien veroseuraamusten mukaisesti vai johtaako tehtyjen toimien muodostama kokonaisuus muunlaiseen verotukselliseen lopputulokseen. Erityisesti on arvioitava, onko asiassa perusteita soveltaa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n säännöstä.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan 2016:219 katsonut, että tuloverolain 33 b §:n 3 momentin esitöiden (HE 47/2009 vp) mukaan tarkoituksena on ollut puuttua ainoastaan työpanokseen perustuvan osingon verotukseen. Vuosikirjaratkaisussa on todettu, ettei säännöksellä ole ollut tarkoitus rajoittaa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veronkiertosäännöksen soveltamisalaa osingonjakotilanteissa. Ehdotetun 33 b §:n 3 momentin edellytysten täyttyessä osinko verotettaisiin työpanoksen suorittajan ansiotulona. Vuosikirjaratkaisussa on edelleen todettu, että muissa tilanteissa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veronkiertosäännöstä voitaisiin säännöksen edellytysten täyttyessä soveltaa yhtiön osingonjakoihin ja muihin varojenjakoihin tavalliseen tapaan. Vuosikirjaratkaisussa 2016:219 ei kuitenkaan ole katsottu, että verotusmenettelystä annetun lain 28 §:ää olisi voitu soveltaa tuolloin esillä olleessa tilanteessa, koska esillä olleita toimia eli voittovarojen jakamatta jättämistä ei ollut pidettävä epätavallisena menettelynä.

Nyt esillä olevassa asiassa on kyse A:n työpanoksen mukaan määräytyvästä kommandiittiyhtiön voitto-osuudesta. Voitto-osuus kertyisi A:lle osinkotulona ilman työpanososinkoihin liittyviä veroseuraamuksia, jos esillä olevaa voittoa A:lle saakka jaettuna verotettaisiin omistusrakenteen yksityisoikeudelliseen muotoon lähtökohtaisesti liittyvien veroseuraamusten mukaisesti. Tällainen lopputulos on katsottava tuloverolain 33 b § 3 momentin näkökulmasta lain tarkoituksen vastaiseksi veroeduksi, vaikka esillä oleva tilanne ei kuulukaan tuloverolain 33 b §:n 3 momentin sanamuodon mukaiseen soveltamisalaan.

Vaikka verovelvollisilla on sinänsä lähtökohtaisesti oikeus valita erilaisista toimintavaihtoehdoista verotuksellisesti edullisin menettely, korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus on tehnyt, että verotuksessa on pyrittävä arvioimaan tehtyjä toimenpiteitä niiden tosiasiallisen taloudellisen luonteen mukaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo myös, kuten hallinto-oikeuskin on tehnyt, että esillä olevassa asiassa kommandiittiyhtiön käyttöön perustuva toimintamalli on liiketaloudellisilta perusteiltaan suhteellisen ohut ja osin keinotekoinen, kun otetaan huomioon, että toimintamallilla saavutettava hyöty liittyy lähinnä A:lle kertyvän voitonjaon verotukseen. Koska toimintamalli ei siten kokonaisuutena arvioiden vastaa asian varsinaista luonnetta ja tarkoitusta, B Ky:n vastuunalaiselle yhtiömiehelle C Oy:lle kuuluva osuus kommandiittiyhtiön voitosta on tullut verottaa yhtiön osakkaan A:n työpanokseen perustuvana tuloverolain 33 b §:n 3 momentissa tarkoitettuna tulona. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Anu Punavaara.

Äänestyslausunnot ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mikko Pikkujämsän äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Leena Äärilä yhtyi:

"Kuten enemmistö, myönnän A:lle valitusluvan. Pääasian osalta hyväksyn valituksen sekä kumoan hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset ja Verohallinnon oikaisupäätöksen.

Siihen lopputulokseen nähden, johon enemmistö on päätynyt, hylkään A:n oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen.

Perustelut pääasian osalta

Asiassa ei ole esitetty syitä, jotka johtaisivat arvioimaan järjestelyn mahdollista keinotekoisuutta siltä osin, kuin kommandiittiyhtiön yhtiömiehinä ovat toimineet A:n ja muiden yksittäisten lääkäreiden sijasta näiden hallitsemat osakeyhtiöt. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valitukseen vastatessaan päinvastoin esittänyt, että asiassa ei ole kysymys osakeyhtiön sivuuttamisesta. Verotuksellinen lopputulos silloin, kun A:n hallitsema C Oy sivuutettaisiin, poikkeaisi siitä lopputuloksesta, johon alemmat asteet ovat päätyneet.

Edellä olevan johdosta katson, että korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavana ei ole, olisiko osakeyhtiö sivuutettava. Kysymys on vain siitä, onko valittu kommandiittiyhtiömuoto siten keinotekoinen, että se tulee verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n 1 momentin perusteella sivuuttaa ja verotus toimittaa siten kuin B Ky olisi toiminut osakeyhtiömuodossa. Tällöin kommandiittiyhtiön nyt maksamat voitto-osuudet verotettaisiin lähtökohtaisesti osinkoina ja käsillä olevassa tapauksessa työpanososinkoa koskevan tuloverolain 33 b §:n perusteella osingon välittöminä saajina olevien osakeyhtiöiden sijaan niiden taustalla olevien luonnollisten henkilöiden ansiotulona.

Katson, että kommandiittiyhtiömuodossa toimiminen ei sellaisenaan ole käsillä olevissa olosuhteissa keinotekoista. Verovelvollisella on valinnanvapaus yhtiömuodon suhteen, eikä tietyn yhtiömuodon valinta sinänsä voi johtaa veronkiertämissäännöksen soveltamiseen. Yhtiömuodon valinnalle ei lähtökohtaisesti tarvitse myöskään esittää erityisiä liiketaloudellisia perusteita.

Perusteeksi sille, että kommandiittiyhtiö olisi sivuutettava, on asiassa esitetty lähinnä se seikka, että kommandiittiyhtiömuoto on mahdollistanut tuloverolain 33 b §:n 3 momentintyöpanosinkoa koskevan säännöksen soveltamatta jäämisen.

Työpanososinkoa koskeva säännös on otettu lakiin sen jälkeen, kun oikeuskäytännössä oli katsottu, että yhtiöoikeudellisesti moitteettomasti toteutettuun osingon jakamiseen osakeyhtiössä työpanosten suhteessa ei voitu puuttua yleisen veronkiertämissäännöksen eli verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n nojalla (KHO 2008:6). Mainittua työpanosinkoa koskevaa säännöstä onkin pidettävä erityisenä veronkiertämissäännöksenä, jonka soveltamisala on tarkkarajainen ja ilmaistu säännöksessä itsessään. Oikeana lainsoveltamisena ei voida pitää menettelyä, jossa tuon erityissäännöksen soveltamisalaa yleisen veronkiertämissäännöksen turvin laajennettaisiin kattamaan myös kommandiittiyhtiössä tapahtuva voitonjako.

Tuloverolain 33 b §:n 3 momentin esitöiden (HE 47/2009 vp) mainintaa siitä, että työpanososinkoa koskevalla säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa yleisen veronkiertosäännöksen soveltamisalaa osingonjakotilanteissa, ei voida tulkita siten, että edellä mainittu näkökohta kumoutuisi. Lausuma voi olla pätevä kannanotto vain sen puolesta, että verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n yleinen veronkiertämissäännös soveltuu edelleen sellaisissa tilanteissa, joissa se soveltui tai olisi soveltunut jo ennen työpanososinkoa koskevaa erityissääntelyä.

Kun otetaan lisäksi huomioon, että voiton jakamista kommandiittiyhtiössä työpanosten suhteessa ei ole pidettävä tälle yhtiömuodolle vieraana tai sen kannalta muutenkaan keinotekoisena järjestelynä, perustetta verotusmenettelystä annetun lain 28 §:ssä säädetyn veronkiertämissäännöksen soveltamiselle ei ole. Edellä olevan vuoksi katson, että hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset sekä Verohallinnon oikaisupäätös on kumottava."

Asian esittelijän oikeussihteeri Anu Punavaaran esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Pikkujämsän äänestyslausunto.

Asia Terveydenhuoltolain vastaisen toiminnan johdosta annettua päätöstä koskeva valitus

Valittaja Pellon kunta

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.3.2017 nro 17/0146/2

Asian aikaisempi käsittely

Lapin aluehallintovirasto on päätöksellään 4.6.2015 määrännyt Pellon kunnanhallituksen 200 000 euron sakon uhalla järjestämään kiireellisen hoidon palvelut 1.9.2015 lähtien siten, että potilasta hoitava lääkäri osaa suomen kieltä.

Päätöksen perustelujen mukaan Pellon kunta ei järjestä kaikkia kiireelliseen hoitoon kuuluvia palveluja terveydenhuoltolain 6 §:n mukaisesti kunnan kielellä, koska Pellon terveyskeskuksen päivystysvuoron ollessa Övertorneålla siellä ei aina ole suomen kieltä taitavaa lääkäriä. Pellolaisten oikeus yhdenvertaisuuteen palvelujen saannissa ei tältä osin toteudu.

Pellon kunta on järjestänyt perusterveydenhuollon päivystyspalvelut yhteistyössä Norrbottenin läänin maakäräjien kanssa siten, että päivystyspalvelut on järjestetty sovitusti Pellossa ja Övertorneålla. Päivystyspalveluita koskevassa sopimuksessa ei ole huomioitu kuntalaisten oikeutta saada terveydenhuollon palveluja suomen kielellä eikä hoitohenkilökunnan suomen kielen taidon puutteista mahdollisesti aiheutuvia potilasturvallisuusriskejä. Aluehallintovirasto on päätöksellään 3.6.2014 kehottanut Pellon johtavaa lääkäriä ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin, jotta pellolaisten kiireelliseen hoitoon liittyvien päivystyspalvelujen saatavuus suomen kielellä turvataan myös Övertorneån terveyskeskuksessa siten, että kaikki Pellon kunnan toimeksiannosta palveluja antavat terveydenhuollon ammattihenkilöt osaavat suomen kieltä. Saatujen selvitysten perusteella kunta ei ole ryhtynyt toimenpiteisiin asian korjaamiseksi.

Yhteinen kieli on keskeinen työkalu potilaan ja lääkärin välisessä vuorovaikutuksessa. Potilaan hoitoon osallistuvien ammattihenkilöiden pitää antaa potilaalle tietoa hoidosta, toimenpiteistä ja mahdollisista haitoista, joiden perusteella hän voi käyttää potilaan oikeuksista ja asemasta annetun lain 6 §:n mukaista itsemääräämisoikeuttaan ja antaa tietoon perustuvan suostumuksen tutkimuksiin ja hoitoon. Terveyden- ja sairaanhoidossa toimivalla ammattihenkilöllä tulee olla tehtäviensä edellyttämä kielitaito. Suomenkielisen kunnan asukkaille järjestetyissä päivystyspalveluissa työskentelevälle lääkärille ei voida asettaa kielitaidon suhteen niin matalia vaatimuksia, että hän toimii tulkin avustuksella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Pellon kunnan aluehallintoviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Aluehallintoviraston toimivalta ja toiminta asiassa

Kansanterveyslain 2 §:n 1 momentin mukaan kansanterveystyön yleinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta kuuluu sosiaali- ja terveysministeriölle.

Pykälän 2 momentin mukaan aluehallintovirasto ohjaa ja valvoo kansanterveystyötä toimialueellaan.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Asian ratkaisun kannalta ei ole olennaista, että asia ei ole tullut vireille aluehallintovirastossa Pellon kuntalaisen aloitteesta. Aluehallintovirasto on toimivaltaisena viranomaisena voinut ottaa asian tutkittavakseen. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole ollut kysymys yksittäisestä tapahtumasta, vaan kunnan pitkään jatkuneesta toiminnasta päivystyksen järjestämisessä.

Sillä seikalla, että aluehallintovirasto ei ole aikaisemmin tehnyt puheena olevassa asiassa päätöstä, ei ole aluehallintovirastoa sitovaa merkitystä. Toisissa kunnissa mahdollisesti toteutettava lainvastainen toiminta taikka viranomaisen aikaisempi mahdollisesti virheellinen ratkaisu tai toiminta ei synnytä sellaista luottamuksensuojaa, että lainvastainen toiminta tulisi hyväksyä.

Aluehallintovirasto on 3.6.2014 kehottanut Pellon johtavaa lääkäriä ryhtymään toimenpiteisiin havaittujen epäkohtien poistamiseksi. Pellon kuntaa on kuultu ja asiassa on järjestetty neuvottelut, joihin on osallistunut aluehallintoviraston ja Pellon kunnan edustajien lisäksi myös Lapin sairaanhoitopiirin edustaja. Aluehallintovirasto on pyytänyt lausuman asiasta myös sosiaali- ja terveysministeriöstä. Hallinto-oikeus katsoo, että asia on selvitetty hallintolain 31 §:n 1 momentin edellyttämin tavoin.

Sosiaali- ja terveysministeriön antama lausunto ja oikeusministerin antama vastaus kirjalliseen kysymykseen ovat kannanottoja, jotka eivät sido toimivaltaista viranomaista valvontatyötä tehtäessä. Hallinto-oikeus lisäksi toteaa, ettei sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa ole katsottu, että uhkasakon määräämiselle ei olisi ollut edellytyksiä.

Hoitavan lääkärin kielitaito ja potilasturvallisuus

Sovellettavat säännökset

Kansanterveyslain 43 §:n 1 momentin mukaan, jos kansanterveystyön järjestämisessä tai toteuttamisessa havaitaan potilasturvallisuutta vaarantavia puutteita tai muita epäkohtia taikka toiminta on muutoin tämän lain tai terveydenhuoltolain vastaista, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto tai aluehallintovirasto voi antaa määräyksen puutteiden korjaamisesta tai epäkohtien poistamisesta. Määräystä annettaessa on asetettava määräaika, jonka kuluessa tarpeelliset toimenpiteet on suoritettava. Jos potilasturvallisuus sitä edellyttää, toiminta voidaan määrätä välittömästi keskeytettäväksi taikka toimintayksikön, sen osan tai laitteen käyttö kieltää välittömästi. Pykälän 2 momentin mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto tai aluehallintovirasto voi velvoittaa kunnan tai kuntayhtymän noudattamaan 1 momentissa tarkoitettua määräystä sakon uhalla tai uhalla, että toiminta keskeytetään, taikka että toimintayksikön, sen osan tai laitteen käyttö kielletään.

Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 b §:n mukaan, jos kunta, kuntayhtymä tai opetuksen järjestäjä on valtionosuustehtäviä järjestäessään jättänyt noudattamatta laissa tai lain nojalla säädetyn tai määrätyn velvoitteen, aluehallintovirasto voi, asianomaista ministeriötä kuultuaan, sakon uhalla määrätä kunnan tai kotikuntakorvauksen saajan noudattamaan velvoitetta.

Terveydenhuoltolain 50 §:n 2 momentin mukaan kiireellisen hoidon antamista varten kunnan tai tarvittaessa kuntayhtymän on järjestettävä vastaanottotoiminta siten, että potilas saa arkipäivisin ilmoitettuna aikana välittömästi terveydenhuollon ammattihenkilön arvion ja hoidon kiireellisissä tapauksissa lähellä asuinpaikkaansa, ellei potilasturvallisuuden ja palveluiden laadun turvaaminen edellytä arvion ja hoidon keskittämistä päivystysyksikköön. Kunnan tai tarvittaessa kuntayhtymän on järjestettävä terveydenhuollon ilta-ajan ja viikonlopun päiväaikainen perusterveydenhuollon kiireellinen vastaanottotoiminta silloin, kun palvelujen saavutettavuus sitä edellyttää.

Puheena olevan lain 6 §:n 1 momentin mukaan yksikielisen kunnan ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä terveydenhuollon palvelunsa kunnan tai kuntayhtymän kielellä. Kaksikielisen kunnan ja kaksikielisiä tai sekä suomen- että ruotsinkielisiä kuntia käsittävän kuntayhtymän on järjestettävä terveydenhuollon palvelunsa suomen ja ruotsin kielellä siten, että asiakas ja potilas saavat palvelut valitsemallaan kielellä. Potilaan ja asiakkaan oikeudesta käyttää suomen tai ruotsin kieltä, tulla kuulluksi ja saada toimituskirjansa suomen tai ruotsin kielellä sekä hänen oikeudestaan tulkkaukseen näitä kieliä viranomaisissa käytettäessä säädetään kielilain (423/2003) 10, 18 ja 20 §:ssä.

Kielilain 10 §:n 2 momentin mukaan yksikielisessä kunnallisessa viranomaisessa käytetään kunnan kieltä, jollei viranomainen pyynnöstä toisin päätä tai jollei muualla laissa toisin säädetä.

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 18 a §:n 1 momentin mukaan terveydenhuollon ammattihenkilöllä tulee olla hänen hoitamiensa tehtävien edellyttämä riittävä kielitaito. Puheena olevan lain 22 §:n 1 momentin mukaan laillistettu lääkäri päättää potilaan lääketieteellisestä tutkimuksesta, taudinmäärityksestä ja siihen liittyvästä hoidosta.

Potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (jäljempänä potilaslaki) 5 §:n 1 momentin mukaan potilaalle on annettava selvitys hänen terveydentilastaan, hoidon merkityksestä, eri hoitovaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista sekä muista hänen hoitoonsa liittyvistä seikoista, joilla on merkitystä päätettäessä hänen hoitamisestaan. Pykälän 2 momentin mukaan terveydenhuollon ammattihenkilöstön on annettava selvitys siten, että potilas riittävästi ymmärtää sen sisällön.

Oikeudellinen arviointi

Pello on yksikielinen kunta, joten päivystyspalvelut tulee järjestää suomen kielellä suomenkielisille potilaille. Se seikka, että kunta on järjestänyt kiireellisen hoidon palvelut yhteistyössä ulkopuolisen toimijan kanssa, ei ole poistanut kunnan vastuuta palvelujen järjestämisestä Suomen lainsäädännössä edellytetyllä tavalla.

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annettua lakia koskevista esitöistä (HE 22/2007 vp) ilmenee, että kielitaito on keskeinen osa terveydenhuollon ammattihenkilön ammattitaitoa ja tärkeä osa potilasturvallisuutta sekä hoidon vuorovaikutuksellisuutta.

Hallinto-oikeus toteaa, että potilaan antamat esitiedot ovat tärkeitä lääkärin tehdessä diagnoosin potilaan oireista. Lääkäri on myös vastuussa potilaan lääketieteellisestä tutkimisesta, taudinmäärityksestä ja siihen liittyvästä hoidosta. Tähän nähden on erityisen tärkeää, että hoidosta vastaava lääkäri osaa potilaan kieltä sillä tavoin, että hän voi antaa potilaslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun selvityksen ilman ulkopuolista tulkkausapua.

Pellon kunta on järjestänyt kiireellisen hoidon palvelut siten, että päivystysvuoron ollessa Övertorneålla suomenkielisen lääkärin palvelua ei ole voitu varmistaa. Pellon kunta on näin ollen kiireellisen hoidon palveluja järjestäessään rikkonut terveydenhuoltolain 6 §:n 1 momentin säännöstä ja palveluissa on myös edellä mainittuja potilasturvallisuuden vaarantavia puutteita. Hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintovirastolla on ollut oikeus määrätä Pellon kunta järjestämään kiireellisen hoidon palvelut päätöksessä määrätyin tavoin sakon uhalla.

Aluehallintovirasto on valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan ottanut uhkasakon suuruutta harkittaessa huomioon Pellon kunnalle tulevat lisäkustannukset, jos se järjestäisi päivystyksen itse sen sijaan, että palvelut toteutetaan yhteistyössä sopimuskumppanin kanssa. Uhkasakon suuruutta ei tässä tapauksessa voida pitää kohtuuttomana.

Johtopäätökset

Edellä lausuttu huomioon ottaen aluehallintoviraston ei voida katsoa ylittäneen asiassa harkintavaltaansa eikä valituksenalainen päätös ole muutoinkaan lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Anna-Kaisa Marski ja Anu Granat, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pellon kunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan tai että aluehallintoviraston asettamaa 200 000 euron uhkasakkoa joka tapauksessa kohtuullisestaan.

Pellon kunta on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Pellon kunta järjesti 31.12.2015 saakka terveydenhuoltolain 50 §:ssä tarkoitettuun kiireelliseen sairaanhoitoon liittyvän päivystyksen Pellon ja Ruotsin Övertorneån yhteistyönä. Päivystyksestä osa tapahtui Pellossa ja osa Övertorneån puolella Ruotsissa. Päivystysyhteistyö perustui Pellon kunnan ja Ruotsin Norrbottenin läänin maakäräjien väliseen sopimukseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 9.12.2014 myöntänyt luvan edellä tarkoitetulle järjestelylle 31.12.2015 saakka. Päivystys siirtyi Rovaniemelle Lapin keskussairaalaan 1.1.2016. Valituksenalaisessa aluehallintoviraston päätöksessä tarkoitettu lainvastainen tila on poistunut viimeistään 1.1.2016. Aluehallintoviraston päätöksen ajallinen ulottuvuus on ollut lyhyt.

Päivystyksen ollessa Övertorneålla saatavilla ei ollut aina suomenkielistä lääkäriä. Potilaan ja lääkärin välinen keskustelu tulkattiin tällaisissa, sinänsä harvalukuisissa tilanteissa hoitohenkilökuntaan kuuluvien henkilöiden välityksellä.

Päivystyksen ollessa Övertorneålla siellä työskennelleistä viidestä lääkäristä vain yksi ei ole osannut suomen kieltä. Hän on puhunut ruotsin kieltä. Niissäkin tilanteissa, joissa suomen kieltä osaamaton lääkäri on toiminut hoitavana lääkärinä, työvuorossa on aina ollut suomen kielen taitoista muuta hoitohenkilökuntaa, jotka ovat voineet tulkata ja tulkanneet ruotsin kielestä suomen kielelle sellaisten pellolaisten potilaiden kohdalla, jotka eivät ole taitaneet ruotsin kieltä. Hoitohenkilökunnan kykyä tulkata asiantuntevasti suomesta ruotsiin ja päinvastoin ei ole asiassa missään vaiheessa kyseenalaistettu.

Pello on yksikielinen ja suomenkielinen kunta. Kunnan on terveydenhuoltolain 6 §:n 1 momentin mukaan järjestettävä terveydenhuollon palvelunsa kunnan kielellä. Kysymys on ennen muuta siitä, onko kunta voinut järjestää palvelunsa joiltain osin tulkattuna. Voimassa oleva lainsäädäntö ei poissulje sitä mahdollisuutta, että palvelut tuotetaan käyttäen hyväksi tulkkausta. Lainsäätäjän tarkoitus ei ole ollut, että palvelut järjestelmällisesti tuotettaisiin ja niitä tarjottaisiin tulkkausta hyväksi käyttäen, mutta poikkeuksellisesti palvelujen tarjoaminen tulkkausta hyväksi käyttäen on katsottava sallituksi.

Terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain sisällölle taikka sen esitöissä lausutulle ei voida panna valituksenalaisen asian lopputuloksen kannalta erityistä merkitystä, koska laissa on kysymys puhtaasti ammattipätevyyden edellytyksistä eikä niinkään kielellisten oikeuksien toteutumista ohjaavasta lainsäädännöstä. Mikäli terveydenhuollon ammattihenkilöstä annetun lain sisällölle annetaan valituksenalaisessa asiassa ratkaisevaa merkitystä, on kiinnitettävä huomiota siihen, ettei sanottu laki tai sen esityöt suoraan taikka välillisesti ole esteenä sille, etteikö palveluita tuotettaessa voitaisi käyttää tulkkausta.

Kunnan palveluissa ei ole potilasturvallisuuden vaarantavia puutteita eikä myöskään tällä perusteella aluehallintovirastolla ole ollut oikeutta uhkasakon asettamiseen. Puutteet on hallinto-oikeuden päätöksessä konstruoitu lähinnä potilaslain 5 § 1:n tiedonsaantioikeutta ja terveydenhuollon ammattihenkilöstä annetun lain ammattitaitovaatimusta virheellisesti asiaan soveltaen.

Siinä tapauksessa, että korkein hallinto-oikeus katsoisi kunnan rikkoneen velvollisuuksiaan siten, että aluehallintovirastolla oli oikeus määrätä kunnalle uhkasakko, uhkasakon määrää on soviteltava. Kahdensadantuhannen euron suuruinen uhkasakko on kohtuuton ottaen huomioon, ettei kuntalaisten oikeus hyvään hoitoon saatikka potilasturvallisuus eivät ole konkreettisesti vaarantuneet. Muutkaan potilaiden laissa säädetyt oikeudet eivät ole jääneet toteutumatta taikka vaarantuneet. Lisäksi aika, jonka uhkasakon asettamisen jälkeen päivystyspalvelut oli järjestetty osittain Övertorneålla, oli lyhyt, neljä kuukautta.

Joka tapauksessa käytettävästä kielestä annetut laintasoiset säännökset ovat tulkinnanvaraisia erityisesti tulkkausmahdollisuuden käyttämisen osalta. Myös se, että yhteistyö laajemmin Torniojokilaaksossa on ollut järjestettynä jokseenkin vastaavalla tavalla jo 1970-luvulta alkaen, on otettava huomioon uhkasakon suuruutta harkittaessa, vaikka varsinaista luottamuksensuojaa vallinneelle ja tosiasiassa hyväksytylle tilalle ei annettaisikaan.

Aluehallintovirasto on vaatinut, ettei hallinto-oikeuden päätöstä kumota tai muuteta. Aluehallintovirasto on lausuntonaan lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Aluehallintovirasto on velvoitepäätöksellään tavoitellut laittoman tilan poistamista. Potilasturvallisuusriski on voinut realisoitua myös lyhyellä ajanjaksolla. Lisäksi aluehallintoviraston päätöksen antamisen ajankohtana on kunnalla ollut mahdollisuus hakea poikkeusluvalleen jatkoa, joten mitään varmuutta ei ole ollut sille, että laiton tila korjaantuu itsestään 1.1.2016. Aluehallintovirasto ei ole näin ollen voinut jättää laittoman tilan poistamista koskevaa määräystä antamatta. Poikkeuslupamahdollisuus on voimassa olevaa oikeutta tänäkin päivänä.

Tulkkauksen käyttämisen hyväksyttävyyden osalta kysymyksessä on tulkinta terveydenhuoltolain 6 §:n 1 momentin säännöksestä. Kyse on potilaiden perusoikeutena turvatusta oikeudesta terveyspalveluihin, jotka kyseisen lainkohdan mukaan tulee järjestää kunnan ja siten potilaiden kielellä, tässä tapauksessa suomeksi. Palvelun järjestäminen suomen kielellä tarkoittaa, että välittömästi hoitoa antava terveydenhuollon ammattihenkilö käyttää suomen kieltä. Tulkkausta ei voida pitää hyväksyttävänä, ellei sitä ole säädetty sallituksi.

Tulkkauksesta on säännös kielilain 18 §:n 1 momentissa, johon siis terveydenhuoltolain 6 §:n 1 momentissa viitataan, joten tulkkaukseen turvautuminen on näillä lainkohdilla tähän liittyen tyhjentävästi säännelty. Kielilain 18 §:n 1 momentin sääntely koskee vain tilannetta, jossa potilas käyttää muuta kuin kunnan kieltä. Sellaisesta tilanteesta ei nyt ole kysymys, joten kielilain 18 §:n 1 momentti ei sovellu asiassa.

Väite siitä, että poikkeuksellisesti palvelujen tarjoaminen tulkkausta hyväksi käyttäen on katsottava sallituksi, on perusteeton. Terveydenhuoltolain 6 §:n 2 momentti taas koskee kokonaan eri tilannetta kuin mistä nyt on kyse, eikä siinä mainitulla tulkkausmahdollisuudella muiden pohjoismaiden kansalaisille voida mitenkään perustella kyseessä olevaa menettelyä.

Väite siitä, että muu terveydenhuollon ammattihenkilö kuin lääkäri voisi lääkärin antaman hoidon osalta antaa potilaslain 5 §:n 1 momentin mukaisen selvityksen, on virheellinen. Potilaslain sääntely koskee kaikkia terveydenhuollon ammattihenkilöitä, eikä siihen ole senkään vuoksi voitu säätää nimenomaan lääkärin antamasta tiedonsaantioikeudesta.

Lisäksi jos lääkärin puutteellisen kielitaidon takia joudutaan kutsumaan kolmas henkilö, vaarantuu potilaan perusoikeus, nyt perustuslain 10 §:n mukainen yksityiselämän suoja. Potilaslain 5 §:n 2 momentin säännös on tarkoitettu tilanteeseen, jossa terveydenhuollon ammattihenkilö ei osaa potilaan käyttämää kieltä. Sellaista tilannetta ei kuitenkaan laillisesti voi olla, kun hoitoa annetaan yksikielisessä kunnassa kunnan kielellä tämän kunnan kieliselle potilaalle.

Mikäli valittajan näkemykset hyväksyttäisiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa, olisi kyseessä ennakkopäätös siitä, että lääkärin ei tarvitse osata yksikielisen kunnan kieltä silloin, kun yksikielinen kunta järjestää terveydenhuollon palvelunsa kunnan kielellä terveydenhuoltolain 6 §:n 1 momentin mukaisesti. Seuraukset olisivat valtakunnassa katastrofaaliset potilasturvallisuuden ja potilaiden perusoikeuksien kannalta.

Pellon kunta on ilmoittanut, ettei se anna vastaselitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Tällä päätöksellä ei ole ratkaistu sitä, onko aluehallintoviraston päätöksensä tehosteeksi asettama uhkasakko tuomittava maksettavaksi.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Ympäristö- ja rakennuslautakunta oli peruuttanut polttonesteiden jakeluasemalle myönnetyn toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan, koska toiminnasta aiheutui pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Jakeluasemakiinteistö sijaitsi I luokan pohjavesialueen pohjaveden muodostumisalueella. Kiinteistön maaperä oli hiekkaa, eikä alueella ollut vettä ja haitta-aineita pidättäviä maakerroksia. Kiinteistön maaperä- ja pohjavesiolosuhteet olivat jakeluasematoiminnan harjoittamiseen erityisen huonosti soveltuvat.

Ympäristölupa voitiin peruuttaa, kun toiminnasta aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voitu sulkea pois luvanhaltijan esittämillä tai muillakaan arvioitavissa olevilla toimenpiteillä. Ennen peruuttamisesta päättämistä lupaviranomaisen tuli hankkia riittävät selvitykset, joiden perusteella voitiin samassa yhteydessä arvioida, oliko lupaa mahdollista muuttaa toiminnan jatkamisen edellytysten täyttämiseksi. Luvan peruuttaminen ei edellyttänyt, että ensin olisi erillisellä lainvoimaisella päätöksellä ratkaistu, voidaanko lupaa muuttaa, vaan muuttamisedellytyksiä voitiin harkita osana peruuttamismenettelyä.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 8 §, 58 § ja 59 §

Ks. vastaavasti ympäristönsuojelulaki (527/2014) 17 § 1 momentti, 89 § 2 momentti ja 93 §

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 30.8.2017 nro 17/0364/3

Asian aikaisempi käsittely

Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on 25.3.2015 antamallaan päätöksellä peruuttanut Osuuskauppa Seudulle (nykyisin Suur-Seudun Osuuskauppa SSO) myönnetyn, osoitteessa Maksjoentie 9 sijaitsevan Tynninharjun ABC-automaattiaseman toimintaa koskevan ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan.

Lautakunta on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

ABC Tynninharjun automaattiaseman polttonesteiden varastointi ja käsittely muodostavat tällä nimenomaisella kiinteistöllä pilaantumisriskin, jota ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa riittävän tehokkaasti ehkäistä jakeluaseman olemassa olevilla tai muillakaan nykytekniikalla arvioitavissa olevilla suojaustoimenpiteillä taikka vireillä olevassa ympäristöluvan tarkastamismenettelyssä annettavilla lupamääräyksillä. (---) Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta toteaa, että edellytykset ympäristönsuojelulain 59 §:n perusteella tehtävälle ympäristöluvan peruuttamiselle ovat olemassa, koska lupaa ei voida muuttaa ympäristönsuojelulain 58 §:n mukaisesti aiheuttamatta tässä laissa kiellettyä seurausta (ympäristönsuojelulain 8 §).

Ympäristöluvan peruuttamispäätös perustuu parempaan tietämykseen tärkeiden pohjavesialueiden suojelun merkityksestä yhdyskunnan vedenhankinnan turvaamisessa, nykyiseen vallitsevaan oikeuskäytäntöön sekä jakeluasemien valvonnassa esille tulleisiin haittoihin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Suur-Seudun Osuuskauppa SSO:n valituksen Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksestä ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 229 §:n sekä vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 1 momentin, 8 §:n 1 momentin, 58 §:n 1 ja 3 momentin ja 59 §:n 1 ja 2 momentin sisältöä, perustellut päätöstään seuraavasti:

Luvan peruuttaminen

Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että ABC Tynninharjun automaattiaseman polttonesteiden varastointi ja käsittely muodostavat kyseessä olevalla kiinteistöllä pohjaveden pilaantumisriskin. Riskiä ei voida ehkäistä alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa riittävän tehokkaasti jakeluaseman olemassa olevilla tai muillakaan nykytekniikalla arvioitavissa olevilla suojaustoimenpiteillä taikka vireillä olevassa ympäristöluvan tarkistamismenettelyssä annettavilla lupamääräyksillä. Päätöksessä on todettu, että edellytykset ympäristönsuojelulain 59 §:n perusteella tehtävälle ympäristöluvan peruuttamiselle ovat olemassa, koska lupaa ei voida muuttaa ympäristönsuojelulain 58 §:n mukaisesti aiheuttamatta tässä laissa kiellettyä seurausta. Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan ympäristöluvan peruuttamispäätös perustuu parempaan tietämykseen tärkeiden pohjavesialueiden suojelun merkityksestä yhdyskunnan vedenhankinnan turvaamisessa, nykyiseen vallitsevaan oikeuskäytäntöön sekä jakeluasemien valvonnassa esille tulleisiin haittoihin.

Kyseessä oleva polttonesteiden jakeluasema sijaitsee asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta tärkeän Lohjanharjun I luokan pohjavesialueen varsinaisella muodostumisalueella. Jakeluasemakiinteistöllä maaperä on hyvin vettä läpäisevää hiekkaa. Pohjavesi sijaitsee noin 15 metrin syvyydessä ja sen virtaus suuntautuu jakeluasemalta koilliseen tai itään kohti Neitsytlinnan kalliopainannetta, jonka pohjavesivarastoon jakeluasemalla on hydraulinen yhteys. Kyseisen painanteen Lohjanjärven puoleisessa osassa sijaitsevat Myllylammen ja Porlan vedenottamot. Myllylammen vedenottamo on yksi Lohjan kaupungin tärkeimmistä vedenottamoista.

Asiakirjojen mukaan lautakunnalla on ollut valituksenalaista päätöstä tehtäessä käytettävissään ympäristöluvan tarkistamista koskevien hakemusasiakirjojen lisäksi kolme Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuntoa, jotka ovat koskeneet kyseessä olevaa jakelu-asematoimintaa. Lausunnoissa on suhtauduttu kielteisesti toiminnan jatkamiseen kyseessä olevalla paikalla. Lautakunnalla on lisäksi ollut käytettävissään toiminnanharjoittajan vastineet.

Yllä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä selvitetty riittävästi, ettei toiminnan jatkamisen edellytyksiä saada täytetyksi lupaa muuttamalla niin, ettei toiminnasta aiheudu ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista kiellettyä seurausta.

Se seikka, että ympäristö- ja rakennuslautakunta ei ollut tehnyt päätöstä vuonna 2007 vireille tulleessa ympäristöluvan tarkistamista koskevassa asiassa ennen kuin se teki valituksen kohteena olevan päätöksen, ei ole ollut esteenä vuonna 2013 vireille pannun ympäristöluvan peruuttamista koskevan asian ratkaisemiselle.

Luvan peruuttamisen edellytyksistä on säädetty laissa. Toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa ei siten merkitse pysyvästi suojattua oikeutta toiminnan harjoittamiseen.

Kun toiminnan jatkamisen edellytyksiä ei saada täytetyksi lupaa muuttamalla, lautakunta on voinut peruuttaa luvan. Valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen ei siten ole aihetta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan on harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että muutoksenhakija joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Juha Väisänen ja Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suur-Seudun Osuuskauppa SSO on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätökset on kumottava. Lautakunta on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi osuuskunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ympäristöluvan peruuttaminen on viimesijainen keino toiminnassa olevan polttonesteiden jakeluaseman toiminnan lopettamiseksi. Jakeluaseman toiminnassa tai alueen olosuhteissa ei ole tapahtunut merkityksellistä muutosta ympäristöluvan myöntämisen jälkeen, eikä toiminnanharjoittaja ole rikkonut ympäristönsuojelulain säännöksiä. Päätöksissä viitattu ympäristönsuojelulain 59 §:n 1 momentin 3 kohta edellyttää, että ennen ympäristöluvan peruuttamista on ratkaistava, onko luvan muuttamiselle edellytyksiä. Luvan muuttamisedellytysten tutkiminen edellyttää, että asia ratkaistaan ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin mukaisesti omassa prosessissaan. Luvan muuttamisprosessi ei ole ollut vireillä eikä asiasta ole olemassa päätöstä. Ympäristöluvan peruuttaminen ei ole mahdollista ennen kuin asiassa on annettu päätös ympäristöluvan muuttamisesta.

Ympäristöluvan tarkistamishakemus on pantu vireille jo vuonna 2007. Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta ei ole käsitellyt lupahakemusta eikä antanut päätöstä asiaan. Ympäristöluvan peruuttamista koskevaa asiaa ei voida käsitellä ennen kuin ympäristöluvan tarkistamista koskevaan asiaan on annettu päätös. Tässä vaiheessa peruuttamista koskeva päätös on ennenaikaisena kumottava.

Toiminta ei aiheuta ympäristönsuojelulain 8 §:ssä tarkoitettua pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Pohjaveden pilaantumisen vaaran arvioinnista on annettu jakeluasemia koskeva uusi ympäristöministeriön kirje ELY-keskuksille 22.2.2017. Kirjeen mukaan pohjaveden pilaantumisen vaaran arvioinnissa on tapauskohtaisesti lupaharkinnassa arvioitava pohjaveden pilaantumisen riski. Tapauskohtaista riskinarviointia lupamenettelyssä ei ole tehty. Pohjaveden pilaamiskielto ei kokonaan kiellä toiminnasta aiheutuvien haitta-aineiden päästämistä pohjaveteen. Kielto ei koske vähäisen määrän päästämistä, kunhan päästöstä ei aiheudu pohjaveden laadun heikkenemistä. Toiminnassa ei ole myöskään aiheutunut onnettomuuksia eikä muitakaan poikkeuksellisia tilanteita.

Pohjaveden taso jakeluaseman kohdalla on noin 15 metrin syvyydessä. Paksu, kuiva ja routimaton maakerros estää haitta-aineiden kulkeutumisen pohjaveteen asti onnettomuustilanteessakin. Korjaustoimenpiteisiin ehditään ryhtyä ennen pohjaveden pilaantumista. Lisäksi haitta-aineiden olisi kulkeuduttava yli kahden kilometrin päässä oleville vedenottamoille, ennen kuin ne kävisivät ihmisten terveydelle vaaraksi. Alueen olosuhteissa pohjaveden pilaantumisen vaara on teoreettinen.

Jakeluaseman pohjaveden suojausrakenteet ovat myönnetyn ympäristöluvan mukaiset. Polttonesteiden pääseminen maaperään estetään moninkertaisella varmistuksella. Tarkkailun perusteella aseman maaperässä ja pohjavedessä ei ole merkkejä pilaantumisesta. Jakeluasematoiminnan ei voida katsoa aiheuttavan pohjaveden pilaamiskiellon vastaista seurausta. Muutoksenhakija on kuitenkin esittänyt, että suojausrakenteet uusittaisiin viimeisimmän pohjavesialueelle suunniteltuja suojausrakenteita koskevan ohjeen mukaisiksi. Pohjaveden suojausrakenteet tulee määrätä vireillä olevassa ympäristöluvan tarkistamisasiassa pohjavesialueille suunnitellun, nykyisen erityisrakennemallin mukaisesti.

Lohjan vetovoimalautakunnan lupajaosto kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on antanut vastineen, jonka mukaan valitus tulee hylätä.

Lohjan ympäristöterveyspalvelut on antanut vastineen, jossa on viitattu Vaasan hallinto-oikeudelle annettuun vastineeseen ja terveydensuojelun näkökulmasta todettu lisäksi, että toiminnan aiheuttaman riskin toteutuessa ja pohjaveden pilaantuessa vaikutukset Lohjan talousveden hankintaan ovat laajat.

Suur-Seudun Osuuskauppa SSO on antanut vastaselityksen. Vastineenantajat eivät ole ottaneet kantaa suurimpaan osaan valitusperusteista. Polttonesteen jakelutoiminnan harjoittamista tärkeillä pohjavesialueilla ei ole lailla kielletty. Polttonesteen jakelutoiminta on kuitenkin ainoa toimintatyyppi, jonka harjoittaminen on pyritty lakkauttamaan pohjavesialueilla joidenkin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä joidenkin kuntien alueella. Toiminnanharjoittajien tasapuolinen kohtelu edellyttäisi samanlaista kohtelua samanlaisissa tilanteissa hallintolain ja perustuslain mukaisesti. Lupaharkinnan on perustuttava tapauskohtaiseen, mutta koko maassa kaikille toiminnoille ja toiminnanharjoittajille samanlaiseen riskiperusteiseen lupaharkintaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkääminen

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Mainitun lain 229 §:n mukaan tällöin hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa vireillä ollut asia käsitellään ja ratkaistaan, mikäli uuden lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksistä ei muuta johdu, vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti.

Luvan haltijaa on kuultu luvan peruuttamista koskevasta asiasta 13.12.2011 päivätyllä kirjeellä. Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta on 21.3.2013 (§ 23) päättänyt panna vireille kiinteistöllä 444-454-1-155 harjoitettua polttonesteiden jakeluasematoimintaa koskevan ympäristöluvan peruuttamisen. Asia on tullut vireille ennen uuden ympäristönsuojelulain voimaantuloa. Näin ollen asiaan sovelletaan vanhaa ympäristönsuojelulakia (86/2000).

Vanhan ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että

1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua;

2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai

3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Lain 58 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäneen viranomaisen on luvanhaltijan, valvontaviranomaisen, asianomaisen yleistä etua valvovan viranomaisen tai haitankärsijän hakemuksesta muutettava lupaa, jos

1) toiminnasta aiheutuva pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta;

2) toiminnasta aiheutuu tässä laissa kielletty seuraus;

3) parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisen vuoksi päästöjä voidaan vähentää olennaisesti enemmän ilman kohtuuttomia kustannuksia;

3 a) lupamääräyksen perusteiden havaitaan olevan virheelliset eikä määräyksen muuttamisesta aiheudu tarvetta harkita uudelleen luvan myöntämisen edellytyksiä;

4) olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet; tai

5) se on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöönpanemiseksi annettujen säädösten noudattamiseksi.

Lain 59 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntänyt viranomainen voi valvontaviranomaisen aloitteesta peruuttaa luvan, jos

1) hakija on antanut virheellisiä tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet luvan myöntämisen edellytyksiin;

2) lupamääräyksiä on valvontaviranomaisen kirjallisesta huomautuksesta huolimatta toistuvasti rikottu siten, että toiminnasta aiheutuu ympäristön pilaantumisen vaaraa; tai

3) toiminnan jatkamisen edellytyksiä ei saada täytetyksi lupaa muuttamalla 58 §:n mukaisesti.

Uusi ympäristönsuojelulaki sisältää edellä selostettuja vanhan ympäristönsuojelulain säännöksiä vastaavat 17 §:n 1 momentin, 89 §:n 2 momentin ja 93 §:n.

1.2 Asiassa saatu selvitys

Kysymyksessä olevan polttonesteiden jakeluaseman toimintaa on harjoitettu vuodesta 1993 alkaen. Toiminnalle on myönnetty vuonna 2001 toistaiseksi voimassa oleva ympäristönsuojelulain (86/2000) mukainen ympäristölupa. Luvan tarkistamishakemus on pantu vireille 27.4.2007, mutta hakemuksen johdosta ei ole annettu päätöstä. Tarkistamishakemuksessa ei esitetty muutoksia jakeluaseman toimintaan.

Ympäristöluvan myöntämisen yhteydessä vuonna 2001 aseman rakenteet on uusittu vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen (415/1998) ja jakeluasemastandardin SFS 3352 tuolloin voimassa olleen painoksen mukaisiksi. Rakenteessa noudatetaan kaksoispidätyksen periaatetta koko polttonesteen kulkureitin osalta. Säiliö on asennettu kaivantoon, joka on vuorattu 1,5 mm:n vahvuisella HDPE-kalvolla.

Jakeluasema sijaitsee Lohjanharjun (0142851A) I luokan tärkeän pohjavesialueen muodostumisalueella, laajan ja syvän kalliolaakson reunalla. Kyseinen kalliolaakso muodostaa yhden tärkeimmistä Lohjanharjun pohjavesialueen vesivarastoista. Maaperä kiinteistöllä on 0,6 metrin syvyyteen asti silttistä hiekkaa ja tämän alapuolella hiekkaa. Pohjaveden pinta on noin 16 metrin syvyydessä. Asiakirjojen perusteella kiinteistön maaperässä ei ole todettu olevan haitta-aineita pidättäviä kerroksia. Pohjavesi virtaa jakeluasemakiinteistöltä koilliseen kohti Myllylammen ja Porlan vedenottamoita.

Toiminnan tarkkailussa on havaittu jakeluaseman suojakalvon sisäpuolelle kertyneestä vedestä polttoaineperäisiä haitta-aineita. Pitoisuudet ovat olleet melko matalia lukuun ottamatta syksyä 2012. Pohjavesinäytteissä on keväällä 2010 ja syksyllä 2011 havaittu matalia bensiinikomponenttien pitoisuuksia ja syksyn 2010–2012 näytteenottokerroilla matalia öljyhiilivetyjen pitoisuuksia.

1.3 Lähtökohtia

Elinkeinotoimintaa varten myönnetyn, merkittävää varallisuusarvoa edustavan ympäristöluvan peruuttaminen on ankara ja viimesijaisesti käytettävä toimenpide. Näin on erityisesti tilanteessa, jossa ei ole kysymys siitä, että luvan haltija olisi toiminut myönnetyn luvan vastaisesti, eivätkä sijaintipaikan tai sen ympäristön olosuhteet tai toiminta taikka luvan myöntämiselle säädetyt edellytykset ole olennaisesti muuttuneet luvan myöntämisen jälkeen.

Tällaisessakin tapauksessa luvan peruuttaminen on kuitenkin mahdollista, jos käsillä on tilanne, jossa aiheutuu ympäristönsuojelulaissa kielletty seuraus ja asian käsittelyn aikana on tullut riittävällä tavalla selvitetyksi, että toiminnan jatkamiselle ei ole edellytyksiä edes lupaa muuttamalla.

1.4 Ympäristöluvan peruuttamisen menettelylliset edellytykset

Ympäristönsuojelulain 59 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan luvan myöntänyt viranomainen voi valvontaviranomaisen aloitteesta peruuttaa luvan, jos toiminnan jatkamisen edellytyksiä ei saada täytetyksi lupaa muuttamalla ympäristönsuojelulain 58 §:n mukaisesti. Koska luvan peruuttaminen on viimesijainen keino puuttua toimintaan, peruuttamista koskeva asia tulee yleensä vireille vasta, kun luvan muuttamista koskevassa menettelyssä on ensin todettu, että lainmukaiseen tilanteeseen ei ole mahdollista päästä lupaa muuttamalla.

Luvan peruuttamista koskevasta ympäristönsuojelulain 59 §:stä tai lain esitöistä ei kuitenkaan ilmene luvan peruuttamismenettelyyn ryhtymisen aina edellyttävän, että ennen peruuttamispäätöksen tekemistä myös luvan muuttamismahdollisuuksien tulisi olla lainvoimaisesti eri päätöksellä ratkaistu. Luvan muuttamismahdollisuuksia voidaan siten harkita osana peruuttamista koskevaa harkintaa. Tämä kuitenkin edellyttää, että asian käsittelyn aikana hankitaan riittävä selvitys lupamääräysten muuttamismahdollisuuksista ja aidosti harkitaan mahdollisuudet esimerkiksi uusilla lupamääräyksillä saattaa toiminta sellaiseksi, että sitä olisi mahdollista jatkaa. Jos peruuttamista koskevan asian käsittelyn aikana ilmenisi, että ympäristönsuojelulain vastainen tilanne voitaisiin poistaa lupaa muuttamalla, peruuttamisen edellytykset eivät olisi käsillä, ja peruuttamista koskeva vaatimus tulisi hylätä.

Luvan haltijalle on varattu tilaisuus tulla kuulluksi peruuttamista koskevassa asiassa sekä antaa vastineensa saatuihin lausuntoihin. Kuulemisen yhteydessä luvan haltija on voinut esittää selvitystä siitä, miten toiminnan jatkamisen edellytykset saataisiin täytettyä. Luvan haltija onkin esittänyt joitakin muutoksia jakeluaseman toimintaan. Esitetyt muutokset ovat liittyneet lähinnä toiminnan valvonnan ja tarkkailun tehostamiseen.

Valituksenalaisen peruuttamispäätöksen tekohetkellä vireillä on ollut jakeluaseman ympäristöluvan tarkistamista koskeva hakemus. Tarkistamishakemuksen erillinen käsitteleminen ei tässä tapauksessa ole ollut luvan peruuttamista koskevan asian käsittelemisen edellytys, kun hakemuksessa ei ollut esitetty jakeluaseman toimintaan sellaisia muutoksia, joiden valossa toiminnan jatkamisedellytyksiä olisi tullut harkita toisin kuin nyt peruuttamisasian käsittelyn yhteydessä on tehty.

1.5 Toiminnan jatkamisen edellytykset

Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan luvan myöntäneen viranomaisen on muun muassa valvontaviranomaisen aloitteesta muutettava lupaa, jos toiminnasta aiheutuu ympäristönsuojelulaissa kielletty seuraus. Ympäristönsuojelulain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) mukaan tällainen kielletty seuraus voi olla esimerkiksi ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa säädetyn pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus.

Pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös pohjaveden pilaantumisen vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä ympäristönsuojelulain 8 §:n vastainen tilanne edellytä, että pilaantumista olisi tosiasiassa aiheutunut. Pohjaveden pilaamiskielto on ehdoton ja koskee myös toimintaa, jolle on myönnetty ympäristölupa ja jota sinänsä harjoitetaan myönnetyn luvan mukaisesti. Jos tällaisesta luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuu pohjaveden pilaantumisen vaaraa, muun muassa valvontaviranomainen voi puuttua tilanteeseen saattamalla vireille luvan muuttamista koskevan menettelyn. Jos kuitenkin asiassa käytettävissä olevan selvityksen perusteella on ilmeistä, että edellytyksiä toiminnan jatkamiselle ei saada täytetyksi lupaa muuttamalla, on mahdollista poikkeuksellisesti saattaa vireille suoraan luvan peruuttamista koskeva menettely.

Lupaviranomaisen tulee ennen peruuttamispäätöksen tekemistä edellä kuvatulla tavalla arvioida, onko lupaa mahdollista muuttaa siten, että edellytykset toiminnan jatkamiselle saadaan täytettyä vai onko käsillä tilanne, jossa lupa voidaan peruuttaa. Asianmukaisen arvioinnin tekemiseksi lupaviranomaisen tulee varmistua siitä, että sillä on käytettävissään riittävät selvitykset toiminnan vaikutusten ja luvan muuttamismahdollisuuksien arvioimiseksi.

Nyt puheena olevan Tynninharjun jakeluaseman ympäristöluvan peruuttaminen on tullut vireille, koska toiminnasta on arvioitu aiheutuvan pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Lupaviranomaisella on tässä tapauksessa ollut käytettävissään riittävät tiedot jakeluaseman sijaintipaikan olosuhteista. Jakeluasema sijaitsee I luokan pohjavesialueen muodostumisalueella, tärkeänä pohjavesivarastona toimivan kalliolaakson reunalla siten, että pohjaveden virtaussuunta on jakeluasemakiinteistöltä kohti pohjavesialueen ydinosia ja kahta vedenottamoa. Jakeluasemakiinteistöllä ei esiinny vettä tai haitta-aineita pidättäviä maakerroksia, vaan maaperä on pääasiassa hiekkaa. Kiinteistö on olosuhteiltaan jakeluasematoiminnan harjoittamiseen erityisen huonosti soveltuva ja kiinteistön olosuhteet osaltaan lisäävät toiminnasta aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa.

Vaikka luvan haltijan esittämät ja muutkin uusimpien käytäntöjen mukaiset suojausratkaisut sinänsä vähentäisivät polttonesteiden jakeluasematoiminnasta pohjavedelle aiheutuvia riskejä, ei nyt puheena olevan jakeluasemakiinteistön maaperä- ja pohjavesiolosuhteiden perusteella voida katsoa, että pilaantumisen vaara voitaisiin riittävästi sulkea pois muuttamalla lupaa siten, että siinä edellytettäisiin luvan haltijan esittämiä tai muita lisätoimia pohjaveden suojaamiseksi.

Koska pohjavesiesiintymän pilaantuminen polttoainepäästön seurauksena voi olla vaikutuksiltaan peruuttamaton, myös pienehköllä todennäköisyydellä toteutuvat vakavat riskit on otettava huomioon toiminnan jatkamisedellytyksiä arvioitaessa. Lohjan ympäristönsuojeluviranomainen on voinut päättää peruuttaa Tynninharjun jakeluaseman toimintaan myönnetyn luvan, koska asiassa on tullut selvitetyksi, että toiminnan jatkamisen edellytyksiä ei kyseisessä sijaintipaikassa saada täytetyksi lupamääräyksiä muuttamalla.

1.5 Lopputulos

Edellä esitetyn vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian tai oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkääminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Suur-Seudun Osuuskauppa SSO:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Asia Kuluttajaturvallisuusasiassa annettua päätöstä koskeva valitus

Valittaja Reebok-CCM Hockey Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 29.11.2016 nro 16/1289/3

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä myös Tukes) on päätöksellään 9.2.2016 kieltänyt Reebok-CCM-Hockey Oy:tä (jäljempänä myös Reebok) pitämästä kaupan, myymästä tai muutoin luovuttamasta vaatimusten vastaista ja vaaraa aiheuttavaa Jofa 215 Play Helmet -kypärää kuluttajaturvallisuuslain 36 §:n 1 momentin nojalla. Tukes on myös määrännyt yrityksen poistamaan vaatimusten vastaisen tuotteen markkinoilta kuluttajaturvallisuuslain 36 §:n 2 momentin nojalla. Yrityksen on tullut antaa Tukesille 1.3.2016 mennessä selvitys toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt tuotteen markkinoilta poistamiseksi.

Tukes on määrännyt yrityksen ottamaan takaisin kuluttajilta vaaraa aiheuttavat tuotteet ja tiedottamaan tuotteen aiheuttamasta vaarasta ja palautusmenettelystä Tukesin valvontakäytännön mukaisesti kuluttajaturvallisuuslain 41 ja 44 §:n nojalla. Palautusmenettely koskee kypäriä, jotka on luovutettu kuluttajille 1.1.2011 tai sen jälkeen. Yrityksen on tullut toimittaa tiedotussuunnitelma Tukesin arvioitavaksi 1.3.2016 mennessä.

Tukes on velvoittanut yrityksen korvaamaan tuotteen hankinta- ja testauskulut, yhteensä 2 858,70 euroa, kuluttajaturvallisuuslain 29 §:n 3 momentin nojalla.

Hallinto-oikeus on välipäätöksellään 8.4.2016 kieltänyt Tukesin päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin Reebok on määrätty ottamaan kuluttajilta takaisin vaaraa aiheuttavat tuotteet ja tiedottamaan tuotteen aiheuttamasta vaarasta ja palautusmenettelystä kuluttajaturvallisuuslain 41 §:n ja 44 §:n nojalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Reebokin Tukesin päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuluttajaturvallisuuslain 5 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on olosuhteiden vaatiman huolellisuuden ja ammattitaidon edellyttämällä tavalla varmistauduttava siitä, että kulutustavarasta ei aiheudu vaaraa kenenkään terveydelle tai omaisuudelle. Toiminnanharjoittajalla on oltava riittävät ja oikeat tiedot kulutustavarasta, ja hänen on arvioitava niihin liittyvät riskit.

Kuluttajaturvallisuuslain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan terveydelle vaarallisena pidetään kulutustavaraa, joka rakenteessaan tai koostumuksessaan olevan vian tai puutteellisuuden, tavarasta annettujen totuudenvastaisten, harhaanjohtavien tai puutteellisten tietojen taikka harhaanjohtavan ulkomuotonsa vuoksi voi aiheuttaa vamman, myrkytyksen, sairauden tai muun vaaran terveydelle.

Kuluttajaturvallisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan kulutustavaraa ei pidetä terveydelle tai omaisuudelle vaarallisena siltä osin kuin se on sellaisten yhdenmukaistettujen standardien mukainen, joita koskeva viittaus on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ellei 3 momentista muuta johdu. Saman pykälän 2 momentin mukaan kulutustavaran vaarallisuutta arvioitaessa valvontaviranomaiset kiinnittävät lisäksi huomiota seuraaviin seikkoihin: 1) muut kuin 1 momentissa tarkoitetut turvallisuuskysymyksiä käsittelevät kansainväliset tai kansalliset standardit; 2) Euroopan komission suositukset, jotka sisältävät tuoteturvallisuuden arviointia koskevia ohjeita; 3) valvontaviranomaisten ohjeet ja suositukset; 4) tuoteturvallisuutta koskevat käytännesäännöt; 5) nykyinen tieto ja tekniikka. Saman pykälän 3 momentin mukaan, vaikka kulutustavara on 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen vaatimuksenmukaisuuden arvioinnissa käytettävien perusteiden mukainen, valvontaviranomainen voi antaa 34–44 §:ssä tarkoitetun kiellon tai määräyksen, jos osoittautuu, että tavara on tästä huolimatta terveydelle tai omaisuudelle vaarallinen.

Valtioneuvoston henkilönsuojaimista antaman päätöksen (henkilönsuojainpäätös) 5 §:n mukaan 1 momentin mukaan henkilönsuojaimen on täytettävä liitteessä 1 annetut terveyttä ja turvallisuutta koskevat perusvaatimukset. Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilönsuojain täyttää tässä päätöksessä annetut perusvaatimukset, kun se on suunniteltu, valmistettu ja varustettu sitä koskevien yhdenmukaistettujen standardien mukaisesti. Saman pykälän 3 momentin mukaan vastaava turvallisuustaso täyttyy myös muilla kuin 2 momentissa tarkoitettujen yhdenmukaistettujen standardien mukaisilla ratkaisuilla. Valmistajan tai hänen valtuuttamansa Euroopan talousalueella toimivan edustajan on tällöin toimivaltaisen valvontaviranomaisen vaatiessa osoitettava, että vaadittu turvallisuustaso täyttyy.

Kuluttajaturvallisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan, jos kulutustavara on 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla terveydelle tai omaisuudelle vaarallinen eikä vaaraa voida muilla tavoin estää, valvontaviranomainen voi kieltää toiminnanharjoittajaa valmistamasta, suorittamasta tai tarjoamasta sitä, tuomasta sitä maahan, pitämästä sitä kaupan tai luovuttamasta sitä. Saman pykälän 2 momentin mukaan valvontaviranomainen voi määrätessään 1 momentissa tarkoitetun kiellon samalla määrätä, että toiminnanharjoittajan on tehokkaasti ja välittömästi poistettava vaaralliset kulutustavarat markkinoilta. Toiminnanharjoittajan on annettava tässä pykälässä tarkoitetun kiellon määränneelle valvontaviranomaiselle tämän määräämässä ajassa selvitys siitä, millä tavoin hän on toimeenpannut tässä pykälässä tarkoitetun kieltoon liitetyn määräyksen.

Kuluttajaturvallisuuslain 41 §:n 1 momentin mukaan, kun Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on 36 §:n nojalla määrännyt kulutustavaraa koskevan kiellon, se voi määrätä toiminnanharjoittajan ryhtymään toimenpiteisiin kuluttajan hallussa olevaan kulutustavaraan liittyvän vahingonvaaran torjumiseksi ja kuluttajan oikeudellisen aseman turvaamiseksi. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetulla määräyksellä toiminnanharjoittaja voidaan velvoittaa: 1) korjaamaan tavara niin, että sen rakenteessa tai koostumuksessa olevasta viasta tai puutteesta taikka siitä annetuista totuudenvastaisista, harhaanjohtavista tai puutteellisista tiedoista taikka harhaanjohtavasta ulkomuodosta aiheutuva vaara poistuu; 2) ottamaan takaisin kuluttajalta tavara, joka on 10 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla vaarallinen, sekä antamaan sen tilalle samanlainen tai samankaltainen tavara, joka ei ole vaarallinen; taikka 3) purkamaan kauppa.

Kuluttajaturvallisuuslain 44 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi velvoittaa toiminnanharjoittajan tiedottamaan määräajassa ja määräämällään tavalla kiellosta tai määräyksestä ja tavaraan taikka sen käyttämiseen liittyvästä 10 §:ssä tarkoitetusta vaarasta sekä kuluttajien oikeuksista.

Kuluttajaturvallisuuslain 29 §:n 3 momentin mukaan, jos kulutustavara ei täytä tässä laissa tai sen nojalla säädettyjä vaatimuksia, valvontaviranomainen voi velvoittaa toiminnanharjoittajan korvaamaan kulutustavaran hankinnasta, testauksesta ja tutkimisesta aiheutuneet kustannukset.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Tosiseikat ja saatu selvitys

Tukes on markkinavalvontansa yhteydessä teettänyt tutkimuksen Jofa 215 Play Helmet -kypärästä. Tukes on hankkinut testattavat kypärät maaliskuussa 2015 ja valittaja on pyynnöstä lähettänyt 16.3.2015 Tukesille SP Sveriges Provnings- och Forrskningsinstitut:n 6.7.1998 myöntämän sertifikaatin sekä 21.12.1994 päivätyn testausraportin. Tukes on teettänyt tutkimuksen tuotteen turvallisuudesta Työterveyslaitoksessa.

Tuote on testattu Työterveyslaitoksen toimeksiannosta SP Technical Research Institute of Sweden, Structural and Solid Mechanics -laboratoriossa. Työterveyslaitoksen testausselosteen nro 307638T01 mukaan tuo-te ei täytä standardin EN 1080:2013 (Pienten lasten suojakypärät) kohdan 4.4 "iskun vaimennuskyky" vaatimuksia. Tuotteen huippukiihtyvyysarvot vaihtelivat yhtä lukuun ottamatta 339–770 g:n välillä, kun huippukiihtyvyys ei standardin mukaan saa ylittää 250 g:tä. Vain yksi arvoista täytti vaatimuksen. Testausselosteen mukaan vain näkökentän vaatimus täyttyi EN 1080:2013 mukaan, eikä kypärä anna suojaa iskuja vastaan, vaan aiheuttaa vakavaa vaaraa käyttäjälleen.

Tukes on 4.9.2015 lähettänyt selvityspyynnön, mihin valittaja on vastannut 23.9.2015. Selvityksen mukaan tuote on sertifioitu Ruotsin kansallisen jääkiekkokypäröille tehdyn standardin H-1-1983 mukaan, ja mainittua standardia oli käytetty myös jääkiekkokypärien sertifiointiin. Edelleen selvityksen mukaan pyöräilykypäröille tai pienten lasten kypäröille ei ollut vielä mitään standardia. EN 1080 taas on valittajan näkemyksen mukaan pyöräilykypärästandardi, eikä tuotetta ole tarkoitettu pyöräilykypäräksi.

Tukes on pyynnöstä lähettänyt kuulemiskirjeen ruotsinkielisenä 9.10.2015, mihin valittajan ruotsalainen projektipäällikkö Anders Axberg on vastannut 30.10.2015. Tukes on edelleen 9.11.2015 lähettänyt valittajalle suomenkielisen kuulemiskirjeen, ja valittaja on 13.11.2015 ilmoittanut, ettei aiempaan selvitykseen ole lisättävää.

Asian selvityksen yhteydessä oli ilmennyt, että Ruotsin viranomaiset olivat esittäneet epäilyjä standardin EN 1080 vaatimusten tarkoituksenmukaisuudesta. Tämän vuoksi Tukes on pyytänyt EU:n komissiolta saada asian keskusteltavaksi EU:n henkilönsuojainten viranomaisyhteistyön Working Groupin (PPE WG) kokouksessa, koska Tukes olisi halunnut kuulla jäsenvaltioiden viranomaisten näkemyksiä standardin soveltuvuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta. Tukes ilmoitti valittajalle asiasta 12.11.2015. Kokouksen asialistaa kuitenkin jouduttiin lyhentämään ja Tukesin esittämä keskustelu poistettiin asialistalta.

Tukes on pyytänyt ilmoitettua laitosta arvioimaan uudelleen tuotteen vaatimustenmukaisuutta henkilönsuojaindirektiivin turvallisuusvaatimusten sekä soveltuvin osin harmonisoitujen standardien perusteella. Työterveyslaitos on täydentänyt antamansa selosteen riskinarviointia 29.12.2015 ja arvioinut standardin EN 1080:2013 soveltuvan kyseisen tuotteen arviointiin. Kypärän testannut akkreditoitu laboratorio ja sen yhteydessä toimiva laitos (SP Technical Research Institute of Sweden) ovat myös ennen testauksen aloittamista arvioineet, että standardi soveltuu tämäntyyppisten lasten suojakypärien turvallisuuden arviointiin. Tuotteen CE-merkintä perustuu samassa laboratoriossa yli 20 vuotta sitten tehtyyn testaukseen. Tuolloin kypärää ei testattu lämpöesikäsittelyn jälkeen eikä reunuskiveä simuloivaa alasinta käytetty testausmenetelmänä.

Asiassa esitetyn mukaan tuotetta on markkinoitu ja myyty lasten harjoitus- ja turvakypäränä suojaamaan käyttäjän päätä ja se on ollut myynnissä urheiluosastoilla ja urheiluliikkeissä usein jääkiekkovarusteiden ja luistimien yhteydessä. Kypärän käyttöohjeen mukaan kypärä on tarkoitettu lasten leikkeihin ja tuote on valmistettu kestämään toistuvia iskuja heikkenemättä. Kypärässä on henkilönsuojaimilta vaadittuja merkintöjä sekä maininta, että kypärä ei ole tarkoitettu käytettäväksi aktiivisessa jääkiekkopelissä. Valittajan mukaan kypärä on tarkoitettu käytettäväksi lumella, ei jäällä. Valittaja on toisaalta myös tuonut esiin, että kypärä on tarkoitettu käytettäväksi luisteluharjoituksissa ja pienten lasten jääpeleissä sekä talvileikeissä. Tukes on katsonut, ettei kuluttajan voida olettaa tietävän tuotteen ja käyttöohjeen perusteella, mihin leikkeihin ja peleihin tuote on tarkoitettu ja että tuotetta käytetään yleisesti myös luistellessa.

Tukes on katsonut, että standardin EN 1080:2013 soveltamisala vastaa kypärän käyttötarkoitusta. Standardi koskee pienten lasten suojakypäriä, joiden tarkoituksena on suojata lapsen päätä vapaa-ajan aktiviteeteissa, joissa on riski päävammoihin yhdessä kuristumisriskin kanssa. Tukes on katsonut, että tuotteen suojaustaso on ollut mainittuun standardiin perustuvan testausselosteen mukaan alhainen eikä tuote ole henkilönsuojaimena käytettynä suojannut riittävästi. Näin ollen tuote ei ole Tukesin mukaan täyttänyt henkilönsuojainpäätöksen 5 §:ssä viitatun liitteen 1 terveyttä ja turvallisuutta koskevia perusvaatimuksia ja siten tuote on aiheuttanut vaaraa kuluttajaturvallisuuslain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallinto-oikeus katsoo, että hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti Tukesin olisi ollut asianmukaista lähettää Työterveyslaitoksen testausselosteen täydennys sekä akkreditoidun laitoksen mahdollisesti antama täydentävä lausunto tiedoksi valittajalle ennen asian ratkaisemista. Asiassa ilmi tulleen perusteella mainituissa testausselosteen täydennyksissä ei kuitenkaan ole ollut sellaista uutta asian ratkaisuun vaikuttavaa, josta valittajan olisi ollut välttämätöntä saada vielä asian tuossa vaiheessa lausua. Tähän nähden, ja kun otetaan huomioon nyt valitusvaiheessa esitetty, hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole menetelty sillä tavalla virheellisesti, että valituksenalainen päätös tulisi tämän johdosta kumota ja asia palauttaa uudelleen käsiteltäväksi.

Valittajan näkemyksen mukaan standardin EN 1080 (Pienten lasten suojakypärät) vaatimukset eivät vastaa kypärän käyttötarkoitusta. Saadun selvityksen perusteella tuote on tarkoitettu suojaamaan pienten lasten päätä talvileikeissä, luisteluharjoituksissa ja jääpeleissä, mutta tuote ei käyttöohjeensa mukaan sovellu aktiiviseen jääkiekkopeliin. Kun otetaan huomioon tuotteen käyttöohjeessa annetut tiedot, käyttäjäryhmä, tuotteen ulkomuoto ja sen myynti harjoitus- ja turvakypäränä urheiluosastolla ja urheiluliikkeissä luistinten ja jääkiekkovarusteiden yhteydessä, talvi- ja jääurheilua voidaan pitää myös tuotteen oletettavissa olevana käyttötarkoituksena. Standardin EN 1080 vanhemman version (1997) mukaan siinä määritellään alle seitsemänvuotiaiden lasten käyttöön tarkoitetuille kypäröille asetettavat vaatimukset lasten osallistuessa päävammoille altistaviin aktiviteetteihin ympäristössä, jossa ei liiku moottoriajoneuvoja. Standardin uudemman version (2013) soveltamisalamääritelmän mukaan standardilla määritellään vaatimukset kypäröille, jotka on tarkoitettu pienten lasten vapaa-ajan aktiviteetteihin ympäristössä, jossa on päävammojen ja kuristumisen vaarat. Standardin EN 1080 soveltamisala on siten ilmaistu laajasti, ja sen voidaan katsoa kattavan myös jääurheilukäyttöön ja talvileikkeihin tarkoitetut pienten lasten suojakypärät. Edellytetty turvallisuustaso voi kuitenkin säännösten mukaan täyttyä myös muilla kuin yhdenmukaistettujen standardien mukaisilla ratkaisuilla ja vaarallisuutta arvioitaessa kiinnitetään huomiota myös muihin turvallisuuskysymyksiä käsitteleviin kansainvälisiin tai kansallisiin standardeihin.

Valittaja on valitusvaiheen aikana testauttanut tuotteen standardin CSA Z262.1-09 (Ice hockey helmets) mukaan ja esittänyt 14.3.2016 päivätyn testausselosteen. Valittaja on siten ryhtynyt kuluttajaturvallisuuslain 5 §:ssä asetetusta toiminnanharjoittajan huolellisuusvelvollisuudesta huolimatta vasta valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen testaamaan tuotteen nykyvaatimustenmukaisuutta. Valittaja on testannut tuotteen jääkiekkokypäriä koskevan CSA-standardin mukaan sekä aikanaan tuonut tuotteen markkinoille jääkiekkokypäriä koskevan ruotsalaisen ohjeiston H-1-1983 kriteerien mukaisena, vaikka tuotteen merkintöjen ja valittajan ilmoittaman mukaan jääkiekkopelit on nimenomaisesti rajattu pois tuotteen käyttötarkoituksesta. Mainittu CSA-standardi ei ole kuluttajaturvallisuuslain tarkoittama yhdenmukaistettu standardi. Edellä lausuttuun nähden hallinto-oikeus katsoo, ettei valittaja ole osoittanut, että tuote täyttäisi Työterveyslaitoksen testaustuloksista huolimatta edellytetyn turvallisuustason käyttötarkoituksensa mukaisesti käytettynä.

Valittaja on lisäksi vedonnut siihen, että tuote oli tuotu markkinoille ennen standardin EN 1080 voimaantuloa. Standardi EN 1080:2013 on tullut saattaa kansallisen standardin asemaan viimeistään elokuussa 2013 ja sen kanssa ristiriidassa olleet kansalliset standardit on tullut samassa ajassa kumota. Standardia edeltäneessä EN 1080:1997 -standardissa vastaava ajankohta on ollut syyskuu 1997. Standardin eri versioissa kohdan 4.4 mukaiset iskunkestävyysvaatimukset on määritelty samalla tavoin. Valtioneuvoston henkilönsuojaimista antaman päätöksen 5 §:n 2 ja 3 momenttien mukaan henkilönsuojain täyttää perusvaatimukset, kun se on yhdenmukaistettujen standardien vaatimustason mukainen. Erityisesti kun kansallisessa lainsäädännössä ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä lasten jääurheilussa ja talvileikeissä henkilönsuojaimina käytettävien kypärien ominaisuuksista, hallinto-oikeus katsoo, että Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on voinut lain noudattamista valvovana viranomaisena edellyttää, että kansallisilla markkinoilla kuluttajille tarjottavat päänsuojaimet ovat kulloinkin voimassa olevan yhdenmukaistetun EN-standardin vaatimustason täyttäviä. Siten Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on voinut testauttaa tuotteen standardin EN 1080 mukaisesti, vaikka tuote oli tuotu markkinoille jo ennen mainitun standardin voimaantuloa ja Ruotsin jääkiekkoliiton kriteerien H-1-1983 vaatimukset täyttävänä.

Työterveyslaitoksen testausselosteen perusteella tuotteen suojaustaso on ollut alhainen ja iskutesteissä huippukiihtyvyys on ylittänyt reilusti standardin EN 1080 mukaisen raja-arvon. Myös kiinnitysmekanismissa on havaittu puutteita. Testausselosteen mukaan kypärä ei anna suojaa päähän kohdistuvissa iskuissa ja aiheuttaa vakavan vaaran käyttäjälleen. Tähän nähden Tukesin määräämät menettelyt ovat olleet perusteltuja ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden siitäkin huolimatta, että valittajan ilmoittaman mukaan sen tiedossa ei ole, että tuotteesta olisi toistaiseksi aiheutunut kuluttajakäytössä vaara- tai vahinkotilanteita. Ottaen huomioon, että palautusmenettelymääräys oli asetettu kestoltaan rajattuna, päätöstä ei voida pitää myöskään tältä osin kohtuuttomana. Tukes on myös voinut velvoittaa valittajan korvaamaan tuotteen testauksesta aiheutuneet kustannukset kuluttajaturvallisuuslain 29 §:n 3 momentin nojalla. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että valittajan oikeudenkäyntikulut jäävät sen vastattaviksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Valtioneuvoston asetus kuluttajien käyttöön tarkoitettuja henkilönsuojaimia koskevista vaatimuksista

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Reebok-CCM Hockey Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan ja Tukesin päätöksen täytäntöönpano kielletään. Tukes on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeuden päätös perustuu yksinomaan siihen, että JOFA 215 Play helmet -nimisen kypärän (jäljempänä myös kypärä) suojaustaso olisi alhainen, sillä se ei täytä standardin EN 1080:2013 kohtien 4.4.-4.6. määräyksiä. Hallinto-oikeuden käsitys standardin EN 1080:2013 soveltumisesta kypärän arviointiin on virheellinen, eikä sitä, että kypärä ei täytä kaikkia standardin EN 1080:2013 mukaisia vaatimuksia, voida pitää osoituksena kypärän riittämättömästä suojaustasosta.

Reebok on osoittanut muilla perusteilla valtioneuvoston henkilösuojaimista antaman päätöksen (1406/1993) ("henkilönsuojainpäätös") 5 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla, että kypärä on käyttäjälleen turvallinen ja on siten henkilösuojaimia ja kuluttajaturvallisuutta koskevan lainsäädännön mukainen. Kypärä täyttää sen käyttötarkoitusta vastaavien standardien H-1-1983 ja CSA Z262.1-09 mukaiset vaatimukset iskunkestävyysominaisuuksiltaan ja leukahihnan irrotusmekanismin osalta. Muilta osin kypärä täyttää standardin EN 1080:2013 mukaiset vaatimukset.

Henkilönsuojaimen ei tarvitse täyttää minkään tietyn standardin tai yhden standardin määräyksiä kokonaan, jotta sen voidaan katsoa täyttävän henkilösuojaimille asetetut terveyttä ja turvallisuutta koskevat perusedellytykset.

Hallinto-oikeus on henkilösuojainpäätöksen 5 §:n 3 momentin ja kuluttajaturvallisuuslain 11 §:n 2 momentin vastaisesti jättänyt kokonaan huomioon ottamatta kypärän turvallisuudesta esitetyn näytön ja perustanut päätöksensä yksinomaan siihen, ettei kypärä täyttänyt kokonaan tietyn yhdenmukaistetun standardin mukaisia vaatimuksia.

Siitä huolimatta, että kyse on yhdenmukaistetun lainsäädännön soveltamisesta, hallinto-oikeus on jättänyt kokonaan huomioimatta Ruotsin valvontaviranomaisen näkemyksen siitä, että standardi EN 1080:2013 ei vastaa kypärän käyttötarkoitusta. Lisäksi hallinto-oikeus on jättänyt kokonaan huomioon ottamatta Ruotsin valvontaviranomaisen näkemyksen siitä, että kypärä on käyttötarkoituksessaan turvallinen siitä huolimatta, että se ei täytä kokonaan standardin EN 1080:2013 mukaisia vaatimuksia. Ruotsin valvontaviranomaisen näkemyksen ohittaminen on perusteetonta ja hallinto-oikeuden olisi tullut päinvastoin varmistaa, että viranomaiset soveltavat yhdenmukaistettua lainsäädäntöä yhdenmukaisella tavalla.

Hallinto-oikeus on myös ohittanut päätöksessään kokonaan kypärän moitteettoman turvallisuushistorian. Se, että kypärä on ollut markkinoilla ongelmitta vuodesta 1985 lähtien, olisi tullut ottaa huomioon osoituksena siitä, että kypärä on käyttäjälleen turvallinen. Kypärän moitteettomaan käyttöhistoriaan suhteutettuna palautus- ja tiedottamismenettely ei ole oikeassa suhteessa menettelyllä saavutettavaan päämäärään.

Tukes on antanut täytäntöönpanokieltopyynnön johdosta erillisen lausunnon, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle 30.3.2016 antamaansa lausuntoon.

Tukes on pääasian osalta antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana. Tukes on kiistänyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ja määrältään.

Tukes on viitaten hallinto-oikeudelle 3.5.2016 antamaansa lausuntoon esittänyt vielä muun ohella seuraavaa:

Standardi EN 1080:2013 on kuluttajaturvallisuuslain 11 §:n 1 momentissa ja henkilönsuojainpäätöksen (1406/1993) 5 §:n 2 momentissa tarkoitettu yhdenmukaistettu standardi. Henkilönsuojain, joka on yhdenmukaistetun standardin mukainen, katsotaan olevan niiden henkilönsuojaimia koskevien olennaisten terveys- ja turvallisuusvaatimusten mukainen, jotka kyseinen standardi kattaa. Vaikka standardit eivät ole velvoittavia, niissä ilmaistaan sellainen turvallisuuden taso, jollaista asianomaisen tuotteen osalta voidaan pitää yleisesti ottaen riittävänä. Tuotteen, jonka turvallisuuden tasoa ei voida pitää riittävänä, katsotaan aiheuttavan vaaraa kuluttajaturvallisuuslain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Sellaisen henkilönsuojaimen, joka ei tarjoa riittävää suojaa vaaralta, jonka vuoksi sitä on tarkoitettu käytettävän, katsotaan aiheuttavan vaaraa kuluttajaturvallisuuslain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Testitulosten perusteella valituksenalaisen päätöksen kohteena oleva kypärä ei tarjoa riittävää suojaa lapsen päähän kohdistuvilta iskuilta, jotka saattavat aiheuttaa vakavia vammoja. Väite siitä, että kypärä kestäisi tavallista paremmin toistuvia, matalaenergisiä iskuja, ei poista vaaraa, joka aiheutuu siitä, että tuote ei suojaa riittävästi lapsen päätä kovilta iskuilta.

Kypärän käyttöohjeen mukaan se on tarkoitettu lasten leikkeihin ja peleihin ja kestämään toistuvia iskuja heikkenemättä. Ainoa tuotteessa esitetty käyttörajoitus on se, että kypärä ei ole tarkoitettu käytettäväksi aktiivisessa jääkiekkopelissä. Arvioidessaan kypärän turvallisuutta Tukes on ottanut huomioon tuotteen oletettavissa olevana normaalina käyttönä lasten pään suojaamisen iskuilta, joita voi aiheutua erilaisissa leikeissä ja erityisesti lasten talviaktiviteeteissa, kuten luisteluharjoituksissa.

Euroopan komissio on antanut 9.12.2016 täytäntöönpanopäätöksen henkilönsuojaindirektiivin (89/686/ETY) 7 artiklan mukaisessa suojalausekemenettelyssä. Komission päätös koskee vastaavanlaista lasten kypärää kuin valituksenalainen Tukesin päätös. Molemmissa päätöksissä on lisäksi kyse samanlaisesta vaarasta eli standardin EN 1080:2013 mukaisessa iskutestissä (standardin kohdat 5.3 ja 5.4) havaitusta puutteellisesta iskunvalmennuskyvystä (standardin kohdat 4.4 -4.6). Komissio katsoi, että kyseessä ollut kypärä ei täyttänyt direktiivin 89/686/ETY 3 artiklassa ja liitteessä II tarkoitettuja terveyttä ja turvallisuutta koskevia olennaisia vaatimuksia. Komission päätöksen 1 artiklassa todetaan, että Suomen toteuttama toimenpide, jolla poistetaan markkinoilta erään toisen valmistajan valmistamat Toronto-merkkiset leikkikypärät ja kielletään niiden markkinoille saattaminen, on perusteltu.

Henkilönsuojainpäätös edellyttää henkilönsuojaimelta mahdollisimman korkeaa suojaustasoa. Kuluttajaturvallisuuslain mukaan valvontaviranomaisen on otettava huomioon nykyinen tieto ja tekniikka, kun se arvioi tuotteen turvallisuutta. Vuodelta 1983 olevien Ruotsin jääkiekkoliiton sääntöjen mukaan tehty EY-tyyppitarkastus ei anna aihetta muuttaa riskinarviota, joka on tehty nykyisin voimassa olevan yhdenmukaistetun standardin nojalla. Kanadalaisen standardin CSA Z262.1-09 mukaiset iskunkestävyystestit on tehty valittajan omalla tutkimus- ja kehittämisosastolla. Ne eivät ole sellainen selvitys, jonka perusteella olisi aihetta epäillä riippumattoman ilmoitetun laitoksen testituloksia.

Kukin jäsenvaltio soveltaa EU:n lainsäädäntöä ja sen toimeenpanemiseksi säädettyä kansallista lainsäädäntöä itsenäisesti. PPE WG ei ole sellainen toimielin, joka voisi antaa jäsenvaltioiden viranomaisia velvoittavia päätöksiä tai edes suosituksia yksittäisissä valvontatapauksissa. Komissio sen sijaan antaa suojalausekemenettelyssä jäsenvaltioiden viranomaisia velvoittavan päätöksen. Vaikka suojalausekemenettelyn tarkoitus on varmistaa EU:n oikeuden oikeasuhtainen soveltaminen yksittäistapauksessa, menettelyssä annetulla ratkaisulla on myös muiden jäsenvaltioiden viranomaisten valvontakäytäntöä ohjaava vaikutus.

Kuluttajaturvallisuuslain 6 luvun nojalla annettavilla kielloilla ja määräyksillä ei ole rangaistusluonteista tarkoitusta. Näiden keinojen tarkoitus on varmistaa kuluttajien turvallisuus tilanteessa, jossa havaitaan tuotteen aiheuttavan vaaraa. Valittajan menettelyn moitittavuudella tai huolellisuusvelvoitteen noudattamisella ei ole ollut merkitystä Tukesin päätösharkinnassa. Tukesin antama päätös perustuu riskinarvioon vaarasta, jonka tuotteen puutteellinen suojaustaso aiheuttaa sekä arvioon niistä tarpeellisista toimenpiteistä, joita tarvitaan vaaran poistamiseksi.

Henkilönsuojaimia koskevan lainsäädännön ja kuluttajaturvallisuuslainsäädännön tarkoitus on ehkäistä ennalta tuotteista tai niiden puutteellisuudesta johtuvia henkilö- ja omaisuusvahinkoja. Edellytys siitä, että vaaratilanteiden tulee ilmetä tuotteen normaalissa käytössä, ei tarkoita, että konkreettisia vaaratilanteita olisi pitänyt jo todistettavasti syntyä. Säännös tarkoittaa sitä, että kun valvontaviranomainen arvioi tuotteen turvallisuutta, se ottaa huomioon sellaiset käyttötarkoitukset, joihin kyseistä tuotetta yleensä käytetään. Tuotetta ei siten voida pitää vaarallisena, mikäli vaara ilmenisi vain ennakoimattoman väärinkäytön tilanteissa. Kuluttajaturvallisuuslain 6 luvun mukaisten määräysten ja kieltojen antamisen edellytyksenä ei ole, että tuotteesta olisi todistetusti jo aiheutunut henkilövahinkoja.

Kypärä on suojaustasoltaan puutteellinen ja aiheuttaa kuluttajaturvallisuuslain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla vaaraa. Tämän vuoksi tuotetta ei voida myydä kuluttajille enempää ja tuote tulee poistaa markkinoilta. Tukes on hankkinut tuotteen testattavaksi kauppakeskuksen myymälästä Espoosta 3.3.2015. Tuote on ollut kuluttajien saatavilla siitä huolimatta, että valittajan ilmoituksen mukaan kypärän valmistus on lopetettu vuonna 2012 ja se on poistunut aktiivisesta myynnistä.

Tuotteen aiheuttama vaara ei poistu pelkästään sillä, että tuotteen myynti lopetetaan.

Koska tuotetta on kuluttajien hallussa merkittäviä määriä, on kuluttajien turvallisuuden varmistamiseksi tiedotettava kuluttajille tuotteen puutteellisesta iskunkestävyydestä ja pyydettävä kuluttajia palauttamaan tuotteet. Tukes on arvioinut, että nykyisin käytössä olevista valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetuista kypäristä valtaosa on hankittu 1.1.2011 jälkeen. Tästä syystä palautusmenettely voidaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajata koskemaan tuotteita, jotka on luovutettu kuluttajille mainitun päivämäärän jälkeen, vaikka itse tuote on ollut markkinoilla kauemmin.

Reebok on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että Reebok on tuonut esille jo valvontamenettelyssä, että JOFA 215 -kypärä täyttää jääkiekkokypäriä koskevat iskunkestävyysvaatimukset. Tukes ei ole kuitenkaan suorittanut mitään lisätestejä Työterveyslaitoksella standardin EN 1080:2013 mukaan teettämiensä testien lisäksi.

JOFA 215 –kypärä on tarkoitettu käytettäväksi suojakypäränä pienten lasten talvileikeissä ja luisteluharjoituksissa. Kypärän tulee siten suojata ensisijaisesti jäälle tai lumiselle alustalle (toistuvassa) kaatumisessa mahdollisesti aiheutuvilta päävammoilta. Mahdollisten vammojen syntymekanismi ja riskinarvio ovat siten erilaiset kuin kypärissä, jotka vastaavat standardin EN 1080:2013 käyttöalaa.

Tukes on perustanut arvionsa kypärän nimessä esiintyvään "play helmet" / "leikkikypärä" -termiin sekä standardin EN 1080:2013 otsikkoon, eikä ole ottanut huomioon kypärän tosiasiallista käyttötarkoitusta vertaamalla sitä standardin käyttöalaan. Tukes tulkitsee kypärän ja standardin EN 1080:2013 nimessä esiintyvää termiä "leikkikypärä" laajimmalla mahdollisella tavalla. Jos Tukes olisi väitteidensä mukaisesti ottanut huomioon kypärän todellisen käyttötarkoituksen, Tukes ei olisi verrannut kypärää standardiin EN 1080:2013.

Arvioita tuotteen turvallisuudesta ei tule tehdä kypärän nimikkeen perusteella. Kypärän käyttöhistoria on osoittanut, että JOFA 215 -kypärää käytetään sen käyttötarkoituksen mukaisesti, eikä kypärän käyttötarkoitus ole kuluttajille epäselvä. Kypärää ei käytetä (sen käyttötarkoituksen vastaisesti) sellaisessa käytössä, johon standardin EN 1080:2013 mukai-set kypärät on tarkoitettu. Mahdollisiin puutteisiin kypärän käyttöohjeessa tai kypärän nimikkeeseen Tukes olisi voinut puuttua tarvittaessa esimerkiksi kuluttajaturvallisuuslain 34 §:n mukaisella korjaus- ja oikaisumääräyksellä.

Standardi EN 1080:2013 ei vastaa käyttötarkoitusta, jossa kypärä on tarkoitettu lasten leikkeihin ja peleihin ja kestämään toistuvia iskuja heikkenemättä. Standardin EN 1080:2013 mukainen kypärä on poistettava käytöstä ja tuhottava siihen kohdistuneen yhdenkin kovan iskun jälkeen. JOFA 215 -kypärä sen sijaan kestää valmistusmateriaalinsa johdosta toistuvia iskuja suojaustason heikkenemättä.

JOFA 215 -kypärä ja toisen valmistajan Toronto-kypärä eroavat toisistaan olennaisella tavalla, eikä kypäriä tule verrata keskenään. Tukesin viittaama Toronto-kypärä on kopio tunnetusta Reebokin JOFA 215 -kypärästä, mutta ne eivät ole missään tapauksessa ominaisuuksiltaan samanlaisia tai vastaavia. Tukesin viittaama komission täytäntöönpanopäätös ei koske "vastaavanlaista kypärää" kuin JOFA 215 -kypärä.

Tukes olisi voinut puuttua havaitsemiinsa puutteisiin tarvittaessa esimerkiksi kuluttajaturvallisuuslain 34 §:n mukaisella korjaus- ja oikaisumääräyksellä. Muut hallinnolliset pakkokeinot eivät ole oikeassa suhteessa Tukesin mahdollisten huolenaiheiden poistamiseksi. Reebokin näkemyksen mukaan mitkään valvontatoimenpiteet eivät ole perusteltuja JOFA 215 –kypärän osalta, sillä kypärä on kuluttajaturvallisuuslain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla kuluttajalle turvallinen. Reebok on kuitenkin koko ajan ollut valmis muuttamaan tai tarkentamaan kypärän käyttöohjetta tarvittaessa Tukesin ohjeiden mukaisesti.

Kypärän valmistus on lopetettu vuonna 2012 ja viimeiset tuote-erät on toimitettu jälleenmyyjille vuoden 2014 aikana. Tämän jälkeen jälleenmyyjät ovat myyneet varastojaan loppuun, kunnes hallinto-oikeus antoi osittaisen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan päätöksensä 8.4.2016. Tämän jälkeen niitä satunnaisia kypäriä, joita jälleenmyyjillä on mahdollisesti tuolloin ollut vielä varastoissaan, ei ole myyty kuluttajille. Tukes on hankkinut testaamansa kypärät maaliskuussa 2015 ja tuolloin kypäriä on ollut kuluttajien saatavilla. Tukes on hankkinut testaamansa kypärät noin puolta vuotta aikaisemmin kuin Tukes on lähettänyt Reebokille kuulemiskirjeen tässä asiassa. Kun Tukes on tehnyt valvontapäätöksensä 9.2.2016, testattujen kypärien hankkimisesta oli kulunut lähes vuosi. Kun Tukes on tehnyt päätöksensä asiassa, JOFA 215 -kypäriä ei todennäköisesti enää ole ollut yleisesti kuluttajien saatavilla.

Asiassa on syytä ottaa myös huomioon, että kypärä on ollut markkinoilla vuodesta 1985 ja viranomaiset eivät ole tänä aikana saaneet yhtään kypärän iskunkestävyysominaisuuksiin liittyvää vaaratilanneilmoitusta. Mikäli Tukes kieltäytyy perusteettomasti ottamaan kypärän turvallisuushistorian huomioon tuotteen turvallisuutta arvioitaessa, tulisi se ottaa huomioon ainakin toimenpiteiden oikeasuhtaisuuden arvioinnissa. Edellä esitetyn huomioon ottaen Tukesin päätöksen mukainen palautus- ja tiedottamismenettely ei ole oikeassa suhteessa menettelyllä saavutettavaan päämäärään nähden.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Reebok-CCM Hockey Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Reebok-CCM Hockey Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Timo Räbinä. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mikko Pikkujämsä yhtyi:

"Enemmistön tavoin hylkään valituksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on pysyttänyt Tukesin päätöksen, jolla yhtiötä on kielletty pitämästä kaupan, myymästä tai muutoin luovuttamasta Jofa 215 Play Helmet -kypärää ja yhtiö on määrätty poistamaan tuote markkinoilta sekä velvoitettu korvaamaan tuotteen hankinta- ja testauskulut.

Hyväksyn valituksen osittain. Kumoan hallinto-oikeuden ja Tukesin päätöksen siltä osin, kuin yhtiö on määrätty ottamaan tuotteet takaisin kuluttajilta ja tiedottamaan tuotteen aiheuttamasta vaarasta ja palautusmenettelystä.

Perustelut

Hallinto-oikeus on 8.4.2016 kieltänyt Tukesin päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin Reebok on määrätty ottamaan tuotteet takaisin kuluttajilta ja tiedottamaan tuotteen aiheuttamasta vaarasta ja palautusmenettelystä. Hallinto-oikeuden tällöin antamaan päätökseen ei sisälly määräystä päätöksen voimassaolosta. Päätöksen perusteella jää näin ollen epäselväksi, onko täytäntöönpanokielto tarkoitettu olemaan voimassa vain sen ajan kuin asiaa käsitellään hallinto-oikeudessa vai siihen saakka, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Täytäntöönpanokiellon voimassaoloa koskeva epäselvyys ei ole myöhemminkään täysin poistunut, koska hallinto-oikeus ei ole pääasian ratkaistessaan lausunut määräyksen voimassaolosta ja koska korkein hallinto-oikeus ei ole erikseen ratkaissut Reebokin täällä uudistamaa vaatimusta täytäntöönpanon kieltämisestä. Tulkitsen Tukesin tänne täytäntöönpanokieltopyynnön osalta antamaa lausuntoa joka tapauksessa niin, että Tukes on pidättäytynyt enemmistä toimenpiteistä päätöksen toimeenpanemiseksi, kunnes korkein hallinto-oikeus on käsitellyt täytäntöönpanokieltopyynnön.

Tukesin soveltaman standardin EN 1080:2013 käyttökelpoisuus on ollut epäselvä ja kysymys siitä, onko Jofa 215 Play Helmet -kypärää pidettävä kuluttajaturvallisuuslain 10 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla terveydelle vaarallisena, oikeudellisesti tulkinnanvarainen tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamiseen saakka. Yhtiöllä on tämän vuoksi ollut perusteltu aihe valitukselleen siltäkin osin kuin valitus on kohdistunut Tukesin päätöksen siihen osaan, jolla yhtiötä on kielletty pitämästä tuotetta kaupan ja määrätty poistamaan se markkinoilta, eikä valitus siten ilmennä yksinomaan pyrkimystä pitkittää päätöksen täytäntöönpanoa.

Vaikka lähtökohtana yleensä on, että hallintopäätöksen lainmukaisuutta arvioidaan valituksen johdosta sen antamisajankohdan mukaan, kaikki edellä mainitut seikat huomioon ottaen katson, että tässä tapauksessa päätöksen lainmukaisuutta tulee arvioida myös siltä kannalta, onko sen täytäntöönpaneminen vielä nyt korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen mielekästä.

Tässä arvioinnissa kiinnitän huomiota suhteellisuusperiaatteeseen, joka ilmenee muun ohella hallintolain 6 §:stä. Lainkohdan mukaan viranomaisen toimien on oltava muun ohella oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Kuluttajaturvallisuuslain 41 ja 44 §, joihin Tukesin päätös on tältä osin perustunut, jättää viranomaiselle harkintavaltaa. Harkintavaltaa käyttäessään viranomaisen on kiinnitettävä huomiota sitä ohjaaviin periaatteisiin, muun ohella juuri suhteellisuusperiaatteeseen.

Yhtiön ilmoituksen mukaan, jota ei ole syytä epäillä, kypärän valmistus on lopetettu vuonna 2012 ja viimeiset tuote-erät on toimitettu jälleenmyyjille vuoden 2014 aikana. Tämän jälkeen jälleenmyyjät ovat myyneet varastojaan loppuun, kunnes hallinto-oikeus on antanut osittaisen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan päätöksensä 8.4.2016. Tämän jälkeen kypäriä ei ole myyty kuluttajille. Totean, että viimeisetkin kuluttajille myydyt kypärät ovat siis olleet kuluttajien käytössä tätä korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä annettaessa jo noin kahden talvikauden ajan ja valtaosa tuotteista huomattavasti pitempään.

Asiassa ei ole ilmennyt, että kypärä, joka on yhtiön mukaan ollut markkinoilta vuodesta 1985 lähtien, olisi aiheuttanut konkreettisia vaaratilanteita.

Mainitut seikat huomioon ottaen katson, että Tukesin päätöksen täytäntöönpaneminen enää nyt siltä osin, kuin yhtiö on määrätty ottamaan tuotteet takaisin kuluttajilta ja tiedottamaan tuotteen aiheuttamasta vaarasta ja palautusmenettelystä, ei ole oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään eli kuluttajaturvallisuuden suojaamiseen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Tukesin päätös on tältä osin kumottava.

Velvollisena lausumaan yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta enemmistön omaksumaan lopputulokseen nähden olen sen osalta samaa mieltä kuin enemmistö.

Enemmistön tavoin katson myös, että lausuminen Tukesin päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä raukeaa."

Asia Kuluttajaturvallisuusasiassa annettua päätöstä koskeva valitus

Valittaja OIP-Tuote Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 29.11.2016 nro 16/1288/3

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä myös Tukes) on päätöksellään 22.1.2016 muun ohella määrännyt OIP-Tuote Oy:n ottamaan takaisin kuluttajilta vaaraa aiheuttavat Toronto Play Helmet -kypärät ja tiedottamaan tuotteen aiheuttamasta vaarasta ja palautusmenettelystä Tukesin valvontakäytännön mukaisesti kuluttajaturvallisuuslain 41 ja 44 §:n nojalla. Yrityksen on tullut toimittaa tiedotussuunnitelma Tukesin arvioitavaksi 11.2.2016 mennessä (lisäaikaa myönnetty 26.2.2016 asti).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt OIP-Tuote Oy:n Tukesin päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuluttajaturvallisuuslain 5 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on olosuhteiden vaatiman huolellisuuden ja ammattitaidon edellyttämällä tavalla varmistauduttava siitä, että kulutustavarasta ei aiheudu vaaraa kenenkään terveydelle tai omaisuudelle. Toiminnanharjoittajalla on oltava riittävät ja oikeat tiedot kulutustavarasta, ja hänen on arvioitava niihin liittyvät riskit.

Kuluttajaturvallisuuslain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan terveydelle vaarallisena pidetään kulutustavaraa, joka rakenteessaan tai koostumuksessaan olevan vian tai puutteellisuuden, tavarasta annettujen totuudenvastaisten, harhaanjohtavien tai puutteellisten tietojen taikka harhaanjohtavan ulkomuotonsa vuoksi voi aiheuttaa vamman, myrkytyksen, sairauden tai muun vaaran terveydelle.

Lelujen turvallisuudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan tuotteisiin, jotka on suunniteltu tai tarkoitettu käytettäviksi alle 14-vuotiaiden lasten leikeissä (lelu).

Valtioneuvoston henkilönsuojaimista antaman päätöksen (henkilönsuojainpäätös) 3 §:n 1 momentin mukaan tässä päätöksessä henkilönsuojaimella tarkoitetaan laitetta, välinettä tai suojavaatetusta, joka on suunniteltu henkilön käytettäväksi suojaamaan yhdeltä tai useammalta terveyttä tai turvallisuutta uhkaavalta vaaratekijältä.

Henkilönsuojainpäätöksen 5 §:n 1 momentin mukaan henkilönsuojaimen on täytettävä liitteessä 1 annetut terveyttä ja turvallisuutta koskevat perusvaatimukset. Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilönsuojain täyttää tässä päätöksessä annetut perusvaatimukset, kun se on suunniteltu, valmistettu ja varustettu sitä koskevien yhdenmukaistettujen standardien mukaisesti. Saman pykälän 3 momentin mukaan vastaava turvallisuustaso täyttyy myös muilla kuin 2 momentissa tarkoitettujen yhdenmukaistettujen standardien mukaisilla ratkaisuilla. Valmistajan tai hänen valtuuttamansa Euroopan talousalueella toimivan edustajan on tällöin toimivaltaisen valvontaviranomaisen vaatiessa osoitettava, että vaadittu turvallisuustaso täyttyy.

Kuluttajaturvallisuuslain 41 §:n 1 momentin mukaan kun Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on 36 §:n nojalla määrännyt kulutustavaraa koskevan kiellon, se voi määrätä toiminnanharjoittajan ryhtymään toimenpiteisiin kuluttajan hallussa olevaan kulutustavaraan liittyvän vahingonvaaran torjumiseksi ja kuluttajan oikeudellisen aseman turvaamiseksi. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetulla määräyksellä toiminnanharjoittaja voidaan velvoittaa: 1) korjaamaan tavara niin, että sen rakenteessa tai koostumuksessa olevasta viasta tai puutteesta taikka siitä annetuista totuudenvastaisista, harhaanjohtavista tai puutteellisista tiedoista taikka harhaanjohtavasta ulkomuodosta aiheutuva vaara poistuu; 2) ottamaan takaisin kuluttajalta tavara, joka on 10 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla vaarallinen, sekä antamaan sen tilalle samanlainen tai samankaltainen tavara, joka ei ole vaarallinen; taikka 3) purkamaan kauppa.

Kuluttajaturvallisuuslain 44 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi velvoittaa toiminnanharjoittajan tiedottamaan määräajassa ja määräämällään tavalla kiellosta tai määräyksestä ja tavaraan taikka sen käyttämiseen liittyvästä 10 §:ssä tarkoitetusta vaarasta sekä kuluttajien oikeuksista.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 23 §:n 1 momentin mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä.

Tosiseikat ja saatu selvitys

Tukes on vastaanottanut Toronto Play Helmet 215 -kypärää koskevan kuluttajailmoituksen 11.12.2014 ja lähettänyt valittajalle selvityspyynnön 18.12.2014. Selvityspyynnössä Tukes on tuonut esille, että urheilussa käytettävät kypärät ja pienten lasten suojakypärät ovat henkilönsuojaimia, ja pyytänyt valittajaa toimittamaan henkilönsuojainlainsäädännön edellyttämän, tuotetta koskevan EY-tyyppitarkastustodistuksen, EY-vaatimustenmukaisuusvakuutuksen, tuotteen käyttöohjeet sekä kuvia, joista ilmenee tuotteessa olevat merkinnät. Valituksenalaisen päätöksen mukaan selvityspyynnössä viitattiin myös leluja koskeviin merkintävaatimuksiin, sillä tässä vaiheessa oli epäselvää, millaisesta tuotteesta on kysymys.

Valittaja on antanut selvityksen 30.12.2014 ja liittänyt siihen 27.10.2010 päivätyn SGS:n testausraportin SZTYR100930028TS standardin EN 71-1:2011 (Lelujen turvallisuus) mukaisesta tuotteen testauksesta, tuotteen käyttöohjeen sekä kuvat varoitustarroista. Valittaja on ilmoittanut hakevansa seuraavalle tuote-erälle EN 1078 (Kypärät pyöräilyyn, rullalautailuun ja rullaluisteluun) -hyväksynnän, sillä valittajan tietojen mukaan valmistajan testausten perusteella tuotteen laatu riittää siihen. Valittaja on myös ilmoittanut lisäävänsä tuotteisiin valtioneuvoston lelujen turvallisuudesta antaman asetuksen 32 §:n mukaisen varoitustekstin "Tämä lelu ei suojaa kaikilta vammoilta".

Valittajan antaman selvityksen perusteella Tukes on katsonut, että tuote on tarkoitettu käytettäväksi suojaamaan lapsia päähän kohdistuvilta iskuilta ja että kyseessä on siten henkilönsuojain. Asian käsittely on siirretty markkinavalvontaprojektin yhteyteen.

Tuote on testattu Työterveyslaitoksen toimeksiannosta SP Technical Research Institute of Sweden, Structural and Solid Mechanics -laboratoriossa. Työterveyslaitoksen testausselosteen nro 307639T01 mukaan tuote ei täytä standardin EN 1080:2013 (Pienten lasten suojakypärät) kohdan 4.4 "iskun vaimennuskyky" vaatimuksia. Tuotteen huippukiihtyvyysarvot vaihtelivat 303–963 g:n välillä, kun huippukiihtyvyys ei standardin mukaan saa ylittää 250 g:tä. Testausselosteen mukaan käytettäessä tuotetta suojaamaan päähän kohdistuvilta iskuilta, tuotteen iskunvaimennuksessa havaitut puutteet voivat johtaa päävamman syntymiseen ja näin ollen kypärä aiheuttaa käyttäjälle vakavaa vaaraa. Lisäksi tuotteen kiinnitysmekanismi ja avautumisvoima eivät täyttäneet standardin EN 1080:2013 kohtien 4.5.3 ja 4.6.2 vaatimuksia. Myös kypärän merkinnöissä ja käyttöohjeessa havaittiin puutteita. Työterveyslaitos on täydentänyt selosteen riskinarviointia 29.12.2015 ja arvioinut standardin EN 1080:2013 soveltuvan kyseisen tuotteen arviointiin.

Valittaja on vastannut Tukesin uuteen selvityspyyntöön 15.9.2015 ja ilmoittanut, ettei tuote aiemmin esitetystä poiketen täytäkään standardin EN 1078 vaatimuksia ilman pieniä muutoksia. Valittaja on kuitenkin ilmoittanut lisänneensä tuotteeseen aiemmin viittaamansa "tämä lelu ei suojaa kaikilta vammoilta" -tarran sekä muuttaneensa kiinnitysremmin vihreäksi, helpommin käytettäväksi ja turvallisemmaksi. Selvityksen mukaan EN 71 -hyväksyntä on ilmoitettu myymälöille ja kuluttajille tuoteinfossa ja kypärän kauppanimi on "play helmet" eli "leikkikypärä".

Selvityksessään 5.10.2015 valittaja on muun ohella todennut, että nyt kysymyksessä olevaa leikkikypärää käytetään ensisijaisesti leikeissä ja peleissä, joissa yleisin vaihtoehto on se, että lapset eivät käytä minkäänlaista suojaa. Leikkikypärät on tarkoitettu pienten lasten sisä- ja ulkoleikkeihin, ja pienten lasten leikit tarkoittavat valittajan mukaan muun muassa sählymailoilla ja keveillä sählypalloilla pelaamista. Kypärässä on maininta, ettei se sovellu jääkiekon pelaamiseen.

Valittaja on edelleen valitusvaiheessa katsonut, että tuote on lelu eikä henkilönsuojain, ja siten varoitustekstin lisääminen tuotteisiin on sen näkemyksen mukaan ollut riittävä toimenpide tuotteen puutteiden korjaamiseksi. Valittajan mukaan tuote täyttää leludirektiivin ja standardin EN 71-1:2011 (Lelujen turvallisuus) vaatimukset. Valituskirjelmän mukaan valittaja kuitenkin hyväksyy sen, että tuotteeseen tulee jatkossa soveltaa standardia EN 1080:2013.

Tukes on katsonut, että tuote on henkilönsuojain. Päätöksessään Tukes on todennut, että tuotteen luokittelussa leluksi tai henkilönsuojaimeksi arvioidaan ensisijaisesti tuotteen käyttötarkoitusta. Kypärän käyttöohjeen mukaan se on tarkoitettu lasten peleihin ja leikkeihin ja tuote on valmistettu kestämään iskuja ja kolhuja ja siten suojaamaan käyttäjän päätä. Kypärässä on henkilönsuojaimilta vaadittuja merkintöjä kuten "varmista, että kypärä istuu hyvin", "hävitä vioittunut kypärä", "käytä ainoastaan ehjää kypärää", "älä modifioi kypärää" ja "muutokset saattavat heikentää kypärää". Tuotetta on myyty urheiluosastolla sekä urheiluliikkeissä. Tuotteen kauppanimi Play Helmet voidaan kääntää leikki- tai pelikypäräksi, mutta kauppanimi ei kuitenkaan tarkoita lelukypärää (Toy Helmet). Tukes on katsonut, ettei tuotteella ole niin sanottua leikkiarvoa. Tukesin mukaan kuluttaja ei pysty arvioimaan leluja koskevan standardimerkinnän EN 71 perusteella, ettei kypärää olisi tarkoitettu suojaamaan lapsen päätä, kun kypärä vastaa ulkomuodoltaan suojaamiseen tarkoitettuja kypäriä ja kun käyttöohjeen merkinnöissä on tuotu esiin suojaavuuteen liittyviä väittämiä. Tukesin mukaan toiminnanharjoittaja ei voi tehdä henkilönsuojaimesta lelua kiinnittämällä tuotteeseen ilmoituksen, että se on lelu.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja on katsonut, että asia on viivästynyt Tukesin toimien johdosta valittajaa vahingoittavalla tavalla. Tukes oli lähettänyt ensimmäisen selvityspyyntönsä valittajalle 18.12.2014, mutta Työterveyslaitoksen testausseloste on päivätty vasta 20.8.2015 ja hallinnollinen päätös asiassa on tehty 22.1.2016. Valittajan mukaan Tukesin olisi tullut myös ohjeistaa valittajaa tarkemmin ja ilmoittaa standardin EN 1080:2013 mukaisiin testauksiin ryhtymisestä. Kun muun ohella otetaan huomioon Tukesin selvityspyynnössä 18.12.2014 esitetty, asian vaiheista saatu selvitys sekä tuotteen testauksen jälkeiset selvityspyynnöt, hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt, että Tukes olisi aiheettomasti viivyttänyt asian käsittelyä siten, että päätös olisi tämän johdosta kumottava ja asia palautettava uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa on hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Tukes voinut määrätä valittajan ottamaan takaisin kuluttajilta nyt kysymyksessä olevat tuotteet ja tiedottamaan tuotteen aiheuttamasta vaarasta ja palautusmenettelystä. Valittaja on katsonut, että tuote on ollut lelu eikä henkilönsuojain, ja siten valittajan näkemyksen mukaan riittävänä toimenpiteenä voitaisiin pitää varoitustekstin lisäämistä tuotteisiin.

Saadun selvityksen perusteella tuote on tarkoitettu käytettäväksi lasten peleissä ja leikeissä suojaamaan lapsen päätä. Kun otetaan huomioon tuotteen käyttöohjeessa annetut tiedot, käyttäjäryhmä, tuotteen ulkomuoto ja merkinnät sekä sen myyminen harjoitus- ja turvakypäränä urheiluosastolla ja urheiluliikkeissä, myös tuotteen oletettavissa oleva ensisijainen käyttötarkoitus on lapsen pään suojaaminen. Näin ollen kysymyksessä on henkilönsuojain eikä leluksi luokiteltava henkilönsuojaimen jäljitelmä. Sen arvioimiseksi, onko tuote kuluttajaturvallisuuslaissa tarkoitetulla tavalla terveydelle vaarallinen, ei näin ollen ole voitu käyttää valittajan viittaaman standardin EN 71-1:2011 (Lelujen turvallisuus) vaatimuksia.

Työterveyslaitoksen testausselosteen perusteella tuotteen suojataso on ollut standardin EN 1080:2013 vaatimuksiin nähden alhainen ja kaikissa iskutesteissä huippukiihtyvyys on ylittänyt reilusti raja-arvon. Myös kiinnitysmekanismissa on havaittu puutteita. Testausselosteen mukaan kypärä ei anna suojaa päähän kohdistuvissa iskuissa ja aiheuttaa vakavan vaaran käyttäjälleen. Tähän nähden palautusmenettelymääräys on ollut perusteltu toimenpide ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden siitäkin huolimatta, että valittajan ilmoittaman mukaan sen tiedossa ei ole, että tuotteesta olisi toistaiseksi aiheutunut kuluttajakäytössä vaara- tai vahinkotilanteita. Kun tuote ei ole lelu vaan henkilönsuojain, lelujen turvallisuudesta annetun valtioneuvoston asetuksen 32 §:n mukaisen varoitustekstin lisäämistä ei voida pitää riittävänä toimenpiteenä. Näin ollen myös tuotteet, joihin valittaja oli lisännyt varoitustekstin, on tullut ottaa palautusmenettelyn piiriin. Ajallisesti rajoittamatonta palautusmenettelymääräystä ei voida pitää kohtuuttomana, sillä saadun selvityksen mukaan tuote on ollut Suomen markkinoilla vasta vuodesta 2014 lähtien.

Valittajalle ei voida myöntää luottamuksensuojaa sillä perusteella, ettei Tukes ole välittömästi valittajan 30.12.2014 antaman selvityksen saatuaan ilmoittanut, että kypärää tulee arvioida henkilönsuojaimena. Tukes on vasta tämän jälkeen selvittänyt asiaa markkinavalvontaprojektinsa puitteissa. Tukesin 18.12.2014 selvityspyynnössä on kuitenkin pyydetty nimenomaisesti henkilönsuojainlainsäädännön edellyttämiä tietoja kypäristä. Lisäksi on otettava huomioon kuluttajaturvallisuuslain 5 §:ssä toiminnanharjoittajan huolellisuusvelvollisuudesta säädetty sekä se, mitä edellä on lausuttu tuotteen käyttötarkoituksen mukaisesta vaarallisuudesta.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että valittajan oikeudenkäyntikulut jäävät sen vastattaviksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Kuluttajaturvallisuuslaki 11 §

Valtioneuvoston päätös henkilönsuojaimista 4, 6 § 2 momentti ja 22 §

Valtioneuvoston asetus kuluttajien käyttöön tarkoitettuja henkilönsuojaimia koskevista vaatimuksista

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Heikkilä, Outi Siimes ja Jyri Vesanto. Esittelijä Emmi Aakula.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

OIP-Tuote Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset tiedottamis- ja palautusmääräystä koskevin osin ja vahvistaa, että tuotteen myyntikielto ja markkinoilta poistaminen ovat riittävät toimenpiteet eikä tuotetta tule määrätä palautusmenettelyyn. Tukes on velvoitettava korvaamaan OIP-Tuote Oy:n oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

OIP-Tuote Oy on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Kysymyksessä oleva tuote on tarkoitettu leikkikypäräksi/leluksi. Tällaisena tuotetta on myös markkinoitu. Leluturvallisuusdirektiivin mukaan eron lelun ja henkilönsuojaimen välillä voi tehdä tuotteeseen liitettävällä varoitustekstillä. OIP-Tuote Oy on selventänyt tuotteen käyttötarkoitusta varoitustekstillä. Tukes on kuitenkin testauttanut tuotteen henkilönsuojamia koskevan standardin EN 1080:2013 mukaan.

Tukesin soveltama standardi EN 1080:2013 ei vastaa kysymyksessä olevan kypärän käyttötarkoitusta, vaikka käyttötarkoitusta tulkittaisiinkin Tukesin ja hallinto-oikeuden esittämällä tavalla. Tukesin soveltaman standardin mukaan hyväksytyt kypärät ovat useimmiten pienten lasten pyöräilykypäriä. Tukes on ollut viemässä asian PPE WG:n kokouksen ratkaistavaksi ennen oman päätöksensä tekemistä. PPE WG ei käsitellyt asiaa ja Tukes teki päätöksensä ilman PPE WG:n lausuntoa. Edellä mainitusta kuitenkin ilmenee, että Tukes on omistakin lähtökohdistaan pitänyt mahdollisena näkemystä, että tuote ei sen käyttötarkoituksen mukaisissa ennakoitavissa käyttöolosuhteissa aiheuta kuluttajille sellaista vaaraa, että sitä koskien olisi määrättävä palautusmenettelystä. Huomattavaa on, että vastaavantyyppisiä tuotteita on ollut myynnissä Suomessa ainakin 20 vuotta ilman, että niistä olisi tiettävästi aiheutunut minkäänlaista vaaraa.

Asiassa on myös otettava huomioon Tukesin asian käsittelyyn käyttämä pitkä aika ja annettava OIP-Tuote Oy:lle luottamuksensuojaa. Tukes on antanut tuotetta koskevan selvityksen Tukesille 30.12.2014. Tukes on kuitenkin vasta tammikuussa 2016 ratkaissut asian. Tukes on asian selvittelyn ajan antanut yhtiön jatkaa toimintaansa tuotteen leluluokituksen varassa, vaikka on alkanut testata tuotetta henkilösuojainstandardin perusteella. Tukes ei ole ohjeistanut yhtiötä riittävällä huolellisuudella.

Siinä tapauksessa, että tuotteeseen liitetyt käyttöohjeet tai varoitukset ovat puutteellisia, asiasta voidaan tiedottaa kuluttajille määräämättä tuotetta palautusmenettelyyn, joka aiheuttaa yhtiölle huomattavan vahingon. Alustavan arvion mukaan ilmoitetun 5 000 kappaleen kypärämäärän osalta kustannus on noin 100 000 euroa lisättynä käytetyn ajan korvauksella, takaisinvedon rahti- ja käsittelykustannuksilla sekä oikeudenkäyntikuluilla.

OIP-Tuote katsoo olevan normaalia, että tuotteiden turvallisuuteen liittyviä standardeja ja niiden soveltamiskäytäntöjä usein kehitetään ajan kuluessa. OIP-Tuote myös hyväksyy sen, että tulevaisuudessa kyseessä olevan tuotteen pitää täyttää henkilösuojainstandardin vaatimukset. Ei kuitenkaan ole kohtuullista, että viranomaisen epäselvässä tilanteessa myöhemmin antamaa tulkintaa sovelletaan takautuvasti yrityksen vahingoksi varsinkaan, kun tuote ei ole aiheuttanut vaaraa ja ilmeisesti Tukes ei itsekään ainakaan vuonna 2014 pitänyt asiaa mitenkään selkeänä: Tukes viittasi siihen mahdollisuuteen, että Tuotteeseen soveltuisi lelustandardi.

Tukes on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana ja esittänyt lausuntonaan muun ohella seuraavaa:

Tuotteella ei ole tarkoitus leikkiä, vaan sitä markkinoidaan ja ostetaan lasten pään suojaimena käytettäväksi. Tuote on siten henkilönsuojain. Koska tuote ei ole lelu, siihen ei voida soveltaa lelulainsäädäntöä koskevia soveltamisoppaita.

Sen jälkeen, kun Tukes oli antanut valittajaa koskevan päätöksen, Tukes teki asiassa henkilönsuojaindirektiivin 7 artiklan mukaisen suojalausekeilmoituksen komissiolle. Komissio on ilmoituksen johdosta antanut 9.12.2016 täytäntöönpanopäätöksen. Päätöksessä komissio toteaa muun ohella, että Toronto-merkkiset leikkikypärät eivät täytä direktiivin 89/686/ETY 3 artiklassa ja liitteessä II tarkoitettuja terveyttä ja turvallisuutta koskevia olennaisia vaatimuksia. Suomen toteuttama toimenpide, jolla poistetaan markkinoilta Trigold Manufacture Co. Ltd:n valmistamat Toronto-merkkiset leikkikypärät ja kielletään niiden markkinoille saattaminen, on perusteltu.

Valittaja antoi Tukesille selvityksen 30.12.2014, minkä jälkeen Tukes ryhtyi selvittämään asiaa osana laajempaa markkinavalvontaprojektia. Projekti koski erilaisia kuluttajakäyttöön tarkoitettuja kypäriä. Tukes testautti tuotteen osana projektia. Vasta näissä testeissä ilmeni, että tuotteen iskunvarmennuskyky on niin puutteellinen, että sen voidaan katsoa aiheuttavan vakavaa vaaraa. Testausraportti on päivätty 20.8.2015. Tukes sai testaustulokset ja niiden myötä tiedon tuotteen aiheuttamasta vaarasta elokuun 2015 loppupuolella. Tukes lähetti valittajalle uuden selvityspyynnön 31.8.2015. Tukesin ei voida katsoa viivytelleen asian käsittelyssä saatuaan tiedon tuotteen aiheuttamasta vaarasta. Tästä toisesta selvityspyynnöstä alkaen myös valittajan on katsottava olleen tietoinen tuotteen aiheuttamasta vaarasta. Kuluttajaturvallisuuslain 5 §:ssä säädetty toiminnanharjoittajan huolellisuusvelvollisuus ei ole riippuvainen valvontaviranomaisten toimenpiteistä. Valvontaviranomaisten toimenpiteet eivät poista toiminnanharjoittajan vastuuta tuotteen turvallisuudesta. Toiminnanharjoittaja ei voi vedota luottamuksensuojaperiaatteeseen, kun kyseessä on vaaraa aiheuttava tuote. Luottamuksensuojaa ei voi saada kuluttajien, tässä tapauksessa lasten, turvallisuuden kustannuksella.

OIP-Tuote Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. OIP-Tuote Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, asianosaisen nimi ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet preisentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Timo Räbinä. Asian esittelijä Kari Nieminen.

A:lla oli koulumatkan pituuden perusteella oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen. Koska A oli yli 13-vuotias, hänen päivittäinen koulumatkansa sai kestää enintään kolme tuntia.

A:lle oli lukuvuodeksi 2016–2017 myönnetty koulukuljetus koulukuljetusautolla niinä päivinä, joina hänen koulumatkansa kesti yli kolme tuntia. Muina päivinä kuljetus oli myönnetty linja-autolla. Päätöksestä ilmeni, että oppilaan käymässä koulussa opetus tapahtui jaksoissa, jotka vaihtuivat kuuden viikon välein. Perusopetusjohtajan tehdessä päätöksensä tiedossa oli ollut ainoastaan ensimmäisen jakson lukujärjestys. Päätöksen mukaan koulumatkaan kuluva aika tarkistettiin jokaiselle jaksolle erikseen.

Hallinto-oikeus oli kumonnut perusopetusjohtajan päätöksen muiden kuin ensimmäisen ja toisen opetusjakson osalta ja palauttanut asian tältä osin perusopetusjohtajalle todeten, että kaupungin on tehtävä erilliset päätökset kullekin opetusjaksolle siinä vaiheessa, kun sillä on tiedossa kunkin jakson lukujärjestys. Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, oliko koulukuljetusta koskeva päätös voitu tehdä koko lukuvuotta varten sillä tavoin avoimena, että koulumatkan kesto linja-autoa käyttäen tarkistettiin jokaiselle jaksolle erikseen ja oppilaan koulukuljetus hoidettiin koulukuljetusautolla niinä päivinä, joina koulumatka linja-autolla kestäisi tämän tarkistuksen mukaan yli kolme tuntia. Kaupunginhallituksen valituksesta ilmeni, että linja-autolla tehtävien koulumatkojen keston tarkistaminen oli tarkoitettu tehtävän ilman, että asiasta tehdään uusia valituskelpoisia päätöksiä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että oppilaan oikeudesta perusopetuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitettuun maksuttomaan kuljetukseen oli tehtävä hallintopäätös, johon asianosaiset voivat perusopetuslain 42 §:n mukaisesti hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeudelta. Asianosaisten oikeusturva ja päätöksen asianmukainen tuomioistuinvalvonta edellyttivät, että päätös perustui riittävään selvitykseen koulumatkan kestosta. Hallinto-oikeuden oli sille esitettävän selvityksen perusteella voitava varmistua siitä, että myös koulumatkan keston laskentatapa oli asianmukainen. Kun hallinto-oikeudelle ei esillä olevassa asiassa ollut esitetty tästä lainkaan selvitystä ensimmäisen ja toisen opetusjakson jälkeiseltä ajalta, hallinto-oikeuden oli tullut kumota päätös tältä osin ja palauttaa asia perusopetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus totesi edelleen, että asianosaisten oikeusturva ja päätöksen tuomioistuinvalvonta eivät esillä olevassa tilanteessa välttämättä kuitenkaan edellyttäneet sitä, että kuljetuksen järjestämistavasta tehdään hallinto-oikeuden päätöksessä edellytetyllä tavalla erillinen päätös kullekin opetusjaksolle siinä vaiheessa, kun näiden jaksojen lukujärjestykset ovat tiedossa. Riittävänä voitiin pitää sitä, että pidempää ajanjaksoa koskeva päätös tehdään siten, että myös sen laskentatavan asianmukaisuus, jolla linja-autolla tehtävän koulumatkan kesto seuraavien opetusjaksojen aikana määräytyy, voidaan päätöksestä valittamalla saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi. Esillä olevassa asiassa tarvittavat, tuomioistuinvalvonnan edellyttämät laskelmat linja-autolla tehtävän koulumatkan kestosta olisi ollut mahdollista tehdä koulun alkamis- ja päättymisaikojen sekä linja-autoaikataulujen perusteella myös ilman kunkin opetusjakson lukujärjestystä. Näin meneteltäessä tämän päätöksen perusteella voitaisiin kunkin opetusjakson lukujärjestyksen valmistuttua todeta, kestääkö oppilaan koulumatka jonakin tai joinakin viikonpäivinä yli kolme tuntia. Tällöin asianosaisten oikeusturva ja päätösten tuomioistuinvalvonnan toteutuminen eivät edellyttäisi erillisten valituskelpoisten päätösten tekemistä kullekin opetusjaksolle.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi kaupunginhallituksen valituksen. Kun ajanjakso, jota Järvenpään kaupungin perusopetusjohtajan päätös oli koskenut, oli jo kulunut, hallinto-oikeuden päätökseen sisältynyt lausuma asian palauttamisesta perusopetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi kuitenkin poistettiin.

Perusopetuslaki 32 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 30.11.2016 nro 16/1359/1

Asian aikaisempi käsittely

Järvenpään kaupungin perusopetusjohtaja on 5.8.2016 (§ 74) päättänyt, että yhdeksännen luokan oppilaalle A:lle myönnetään lukuvuodelle 2016–2017 koulukuljetus Kungsvägens skolaan koulukuljetusautolla niille päiville, joina hänen koulumatkaansa kuluva aika ylittyy kolmella tunnilla. Muina päivinä kuljetus myönnetään linja-autolla.

Kungsvägens skolassa jaksot vaihtuvat kuuden viikon välein. Koulumatkaan kuluva aika tarkistetaan jokaiselle jaksolle erikseen.

Huoltaja oli hakenut koulukuljetusta koulukuljetusautolla, koska koulumatka on 23 kilometriä ja koulumatkan kesto yli kolme tuntia julkista liikennettä käyttäen.

B on valittanut perusopetusjohtajan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että A:lle myönnetään koulukuljetus koulukuljetusautolla.

B on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

B:n ja Järvenpään kaupungin perusopetusjohtajan näkemykset siitä, miten koulumatkaan kuluva aika on laskettava, ovat erilaiset. B:n mukaan ensimmäisessä jaksossa koulumatka kestää muina viikonpäivinä paitsi torstaisin yli kolme tuntia. Kaupungin mukaan kolme tuntia ei ylity minään päivänä. Hallinto-oikeuden tulee ottaa kantaa siihen, miten koulumatkaan kuluva aika on laskettava.

B on esittänyt A:n ensimmäisen opetusjakson lukujärjestyksen mukaisiin koulun alkamis- ja päättymisaikoihin, bussiaikatauluihin sekä kävely- ja odotusaikoihin perustuvan laskelmansa koulumatkaan kuluvasta ajasta eri viikonpäivinä.

Järvenpään kaupungin kaupunginlakimies on antanut lausunnon. Lausunto perustuu A:n toisen jakson lukujärjestykseen, joka on lähes sama kuin B:n hallinto-oikeuteen tekemän valituksen perusteena oleva ensimmäisen jakson lukujärjestys.

A:n lukujärjestys jaksolla 2 (5.10.–29.11.2016) on seuraava:

Ma 8.50–14.05 koulumatkaan kuluu 2 h 40 min

Ti 8.00–14.45 koulumatkaan kuluu 2 h 55 min

Ke 8.00–14.45 koulumatkaan kuluu 2 h 55 min

To 8.00–14.05 koulumatkaan kuluu 2 h 30 min

Pe 8.00–14.05 koulumatkaan kuluu 2 h 30 min

Ensimmäisessä jaksossa koulun alkaessa kello 8.55 ja päättyessä 14.05 koulumatkaan kului 2 tuntia 45 minuuttia päivässä.

Wikipedian mukaan jalankulkijoiden kadunylittämisnopeutta selvittäneessä tutkimuksessa alle 65-vuotiaiden kävelynopeus oli 5,4 km/h. Tämä tarkoittaa sitä, että minuutissa ehtii kävellä 90 metriä ja 5 minuutissa 450 metriä.

Koulun alkaessa kello 8.00 A joutuu lähtemään kotoaan noin kello 6.35 ehtiäkseen Annankulmasta kello 6.42 lähtevään bussiin. A:n kävelymatka on 300 metriä. Bussi on Järvenpään rautatieasemalla noin kello 6.55. Rautatieasemalta lähtee bussi 986, joka on perillä Nikkilän koulukeskuksen pysäkillä kello 7.45. A:n koulu sijaitsee noin 400 metrin päässä pysäkiltä. Matkaan voi kulua aikaa korkeintaan 5 minuuttia. Koulumatkaan odotusaikoineen kuluu aamulla aikaa noin 1 tunti 25 minuuttia.

Koulun alkaessa kello 8.50 A joutuu lähtemään kotoaan noin kello 7.15 ehtiäkseen Annankulmasta kello 7.20 lähtevään bussiin. Bussi on Järvenpään rautatieasemalla noin kello 7.35. Rautatieasemalta lähtee bussi 986 kello 8.10, joka on perillä Nikkilän koulukeskuksen pysäkillä kello 8.43. A kävelee 400 metrin matkan koululle noin viidessä minuutissa. Koulumatkaan odotusaikoineen kuluu aamulla aikaa noin 1 tunti 35 minuuttia. B on laskenut tämän matkaosuuden bussin numero 987 mukaan, joka lähtee viisi minuuttia aiemmin kuin bussi numero 986, jota käyttämällä A:n matka-aika lyhenee viidellä minuutilla ja jota Järvenpään kaupunki on käyttänyt laskelmissaan.

Iltapäivisin A:n päästessä koulusta kello 14.05 hän lähtee koulusta kello 14.13 bussilla numero 986B (bussi ei tule Järvenpäähän saakka), joka jättää A:n koulun oppilaat Norra Paippis -koulun viereen noin kello 14.32. Jatkoyhteyden Norra Paippis -koululta Järvenpään kaupunki on hankkinut ostopalveluna Sipoon Nikkilässä opiskeleville oppilaille. Mikäli oppilaan koti sijaitsee reitin varrella, hänet jätetään kotipysäkille. Näin tapahtuu A:n kohdalla silloin, kun hänen koulunsa loppuu kello 14.15. A jatkaa tällöin jatkoyhteydellä, joka lähtee kello 14.35 Järvenpäähän. Tällöin A on kotonaan kello 14.50, viimeistään kello 15.00. Koulumatkaan odotusaikoineen kuluu iltapäivällä aikaa noin 1 tunti 15 minuuttia.

Iltapäivisin A:n päästessä koulusta kello 14.45 hän lähtee koulusta kello 15.10 bussilla 986, joka on Järvenpään rautatieasemalla kello 15.50. Rautatieasemalta A lähtee kello 16 bussilla, joka on Annankulmassa noin kello 16.11, josta A kävelee kotiin noin 300 metriä. A on siis kotonaan tuolloin noin kello 16.15. Koulumatkaan odotusaikoineen kuluu iltapäivällä aikaa noin 1 tunti 30 minuuttia. Koulumatkaan kuluva aika on kaikkina päivinä ensimmäisessä ja toisessa jaksossa alle kolme tuntia.

B on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt B:n valituksen A:n ensimmäistä ja toista opetusjaksoa koskevin osin.

Hallinto-oikeus on kumonnut Järvenpään kaupungin perusopetusjohtajan päätöksen lukuvuoden muiden opetusjaksojen osalta ja palauttanut asian perusopetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hylätyiltä osin

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan, jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Pykälän 2 momentin mukaan oppilaan päivittäinen koulumatka odotuksineen saa kestää enintään kaksi ja puoli tuntia. Jos oppilas on lukuvuoden alkaessa täyttänyt 13 vuotta, saa koulumatka kestää enintään kolme tuntia.

A:n koulumatka on yli viisi kilometriä, joten hänellä on oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen. A on yli 13-vuotias, joten hänen päivittäinen koulumatkansa saa kestää enintään kolme tuntia.

A:lle myönnetään valituksenalaisella päätöksellä koulukuljetus koulukuljetusautolla niille päiville, joina hänen koulumatkaansa kuluva aika ylittyy kolmella tunnilla. Muina päivinä kuljetus myönnetään linja-autolla. Järvenpään kaupungin mukaan A:n koulumatkaan kuluva aika on kaikkina päivinä ensimmäisessä ja toisessa jaksossa alle kolme tuntia.

Hallinto-oikeus pitää Järvenpään kaupungin esittämää selvitystä A:n koulumatkan bussiyhteyksistä riittävänä selvityksenä siitä, että A:n on mahdollista kulkea jaksoilla 1 ja 2 eli 29.11.2016 asti edestakaiset koulumatkansa perusopetuslaissa edellytetyn kolmen tunnin sisällä. Matkan kestoajan mittaamisen lähtökohtana on pidettävä liikennöitsijän ilmoittamia reitin kokonaiskestoaikoja, eikä arviossa voida huomioida satunnaisia julkiseen liikenteeseen liittyviä häiriöitä tai viivästyksiä. Hallinto-oikeus toteaa myös, että riippumatta siitä, varaako A kävelymatkoihinsa kotoa pysäkille ja pysäkiltä kouluun muutamia lisäminuutteja, hänen koulumatkansa kokonaispituus ei ylitä esitettyjä reittivaihtoehtoja käyttäen kolmea tuntia. Perusopetusjohtajan päätöstä ei ole syytä muuttaa ensimmäisen ja toisen opetusjakson osalta.

Kumotuilta osin

Järvenpään kaupunki ei ole esittänyt selvitystä A:n koulumatkoihin kuluvan ajan pituudesta muiden kuin hänen ensimmäisen ja toisen opetusjaksonsa osalta. Hallinto-oikeus kumoaa tämän vuoksi valituksenalaisen päätöksen muiden kuin edellä mainittujen opetusjaksojen osalta ja toteaa, että Järvenpään kaupungin on tehtävä valituksenalainen, oikeastaan valituskelpoinen, päätös myös lukuvuoden muiden jaksojen osalta siinä vaiheessa, kun sillä on tiedossa näiden jaksojen lukujärjestykset.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen ja Leena Karhu. Esittelijä Maarit Mallinson.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Järvenpään kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Järvenpään kaupungin perusopetusjohtajan päätöksen lukuvuoden muiden opetusjaksojen kuin ensimmäisen ja toisen opetusjakson osalta ja palauttanut asian perusopetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi. Kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan valituksenalaiselta osalta.

Kaupunginhallitus on esittänyt hakemuksensa ja vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut huomioon, että koulukuljetushakemus on koskenut koko lukuvuotta 2016–2017. Näin ollen myös perusopetusjohtajan päätöksen on tullut koskea koko lukuvuotta. Koska oppilaan käymän koulun opetusjaksot vaihtuvat kuuden viikon välein, koulumatkaan kuluvaa aikaa ei ole voitu käytännössä tietää etukäteen kaikkien jaksojen osalta, vaan asia on todettu päätöksessä 5.8.2016 (§ 74) hoidettavan täytäntöönpanona eli siten, että koulumatkaan kuluva aika tarkistetaan jokaiselle jaksolle erikseen ja koulukuljetusmuoto valitaan sen mukaan.

Laista ei johdu velvollisuutta tehdä koulukuljetuspäätöstä hallinto-oikeuden edellyttämällä tavalla jokaista jaksoa varten erikseen. Tällainen menettely olisi viranomaiselle erittäin kuormittavaa eikä vastaisi hallintolain 7 §:ää, jonka mukaan asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Valituskelpoisen koulukuljetuspäätöksen tekeminen jokaista opetusjaksoa varten erikseen ei myöskään lisäisi asianosaisten oikeusturvaa, koska jakso olisi jo suoritettu ennen kuin asiassa saataisiin päätös hallinto-oikeudesta.

B on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus hylätään. Sinänsä päätöksen tekeminen jokaisen jakson osalta erikseen vaikuttaa oikeusturvaan, sillä valituksen käsittelyaikojen keston takia oikeusturva voi jäädä saamatta. Vielä huonompi ratkaisu oikeusturvan kannalta on kuitenkin se, ettei valituskelpoista ratkaisua tehdä erikseen jokaiselle jaksolle.

Järvenpään kaupungin perusopetusjohtajan päätöksestä ei ilmene, miten kaupunki on laskenut koulumatkan keston. Kaupunki voisi tehdä jo lukuvuoden alussa laskelmat kaikkien vaihtoehtojen osalta, koska lukuvuoden alussa tiedetään koulun aloitusajat ja koulun päättymisajat. Lukuvuoden 2016–2017 kaikkien jaksojen aloitusajat ovat olleet kello 8.00, kello 8.50 ja kello 9.30 sekä vastaavasti päättymisajat kello 12.35, kello 14.05 ja kello 14.45.

Jos kaupunki ei tee laskelmia eri vaihtoehtojen osalta ja jos koulumatkaan kuluva aika tarkistetaan jokaisen jakson osalta erikseen valituskelpoista päätöstä tekemättä, valitusoikeutta ja oikeusturvaa ei tosiasiallisesti ole.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä hylännyt B:n samaa hallinto-oikeuden päätöstä koskevan valituslupahakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei valituksenalaiselta osin muuteta muutoin kuin siten, että hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvä lausuma asian palauttamisesta perusopetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi poistetaan.

Perustelut

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan, jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Pykälän 2 momentin mukaan oppilaan päivittäinen koulumatka odotuksineen saa kestää enintään kaksi ja puoli tuntia. Jos oppilas on lukuvuoden alkaessa täyttänyt 13 vuotta, saa koulumatka kestää enintään kolme tuntia.

Yhdeksättä luokkaa lukuvuonna 2016–2017 käyneen A:n koulumatka Kungsvägens skolaan Sipooseen on yli viisi kilometriä, joten hänellä on koulumatkan pituuden perusteella oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen. Koska A on yli 13-vuotias, hänen päivittäinen koulumatkansa saa kestää enintään kolme tuntia.

Järvenpään kaupungin perusopetusjohtaja on 5.8.2016 (§ 74) päättänyt myöntää A:lle koulukuljetuksen koulukuljetusautolla niille päiville, joina hänen koulumatkaansa kuluva aika ylittyy kolmella tunnilla. Muina päivinä kuljetus on myönnetty linja-autolla. Päätös on koskenut lukuvuotta 2016–2017.

Päätöksestä ilmenee, että oppilaan käymässä koulussa opetus tapahtuu jaksoissa, jotka vaihtuvat kuuden viikon välein. Järvenpään kaupungin perusopetusjohtajan tehdessä A:n koulukuljetusta koskevan päätöksensä tiedossa on ollut ainoastaan ensimmäisen jakson lukujärjestys. Päätös on kuitenkin tehty koko lukuvuodeksi ja siinä on edeltä ilmenevän mukaisesti todettu, että koulumatkaan kuluva aika tarkistetaan jokaiselle jaksolle erikseen. Kaupunki on hallinto-oikeudessa esittänyt laskelmat toisen jakson koulumatkoihin kuluvasta ajasta.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut perusopetusjohtajan päätöksen muiden kuin ensimmäisen ja toisen opetusjakson osalta ja palauttanut asian tältä osin perusopetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan sillä, että kaupunki ei ole esittänyt selvitystä oppilaan koulumatkoihin kuluvan ajan pituudesta muiden jaksojen osalta. Hallinto-oikeus on edelleen todennut, että kaupungin on tehtävä valituksenalainen, oikeastaan valituskelpoinen, päätös myös lukuvuoden muiden jaksojen osalta siinä vaiheessa, kun sillä on tiedossa näiden jaksojen lukujärjestykset.

Asiassa on Järvenpään kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko koulukuljetusta koskeva päätös voitu tehdä koko lukuvuotta varten sillä tavoin avoimena, että koulumatkan kesto linja-autoa käyttäen tarkistetaan jokaiselle jaksolle erikseen ja oppilaan koulukuljetus hoidetaan koulukuljetusautolla niinä päivinä, joina koulumatka linja-autolla kestäisi tämän tarkistuksen mukaan yli kolme tuntia. Kaupunginhallituksen valituksesta ilmenee, että linja-autolla tehtävien koulumatkojen keston tarkistaminen on tarkoitettu tehtävän ilman, että asiasta tehdään uusia valituskelpoisia päätöksiä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että oppilaan oikeudesta perusopetuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitettuun maksuttomaan kuljetukseen on tehtävä hallintopäätös, johon asianosaiset voivat perusopetuslain 42 §:n mukaisesti hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeudelta. Asianosaisten oikeusturva ja päätöksen asianmukainen tuomioistuinvalvonta edellyttävät, että päätös perustuu riittävään selvitykseen koulumatkan kestosta. Hallinto-oikeuden on esitetyn selvityksen perusteella voitava varmistua siitä, että myös koulumatkan keston laskentatapa on asianmukainen. Kun hallinto-oikeudelle ei esillä olevassa asiassa ole esitetty tästä lainkaan selvitystä ensimmäisen ja toisen opetusjakson jälkeiseltä ajalta, hallinto-oikeuden on tullut kumota päätös tältä osin ja palauttaa asia perusopetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Valittaja on katsonut, että vaatimus valituskelpoisen päätöksen tekemisestä kullekin opetusjaksolle erikseen ei perustu lakiin ja kuormittaa hallintoa liikaa. Korkein hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että asianosaisten oikeusturva ja päätöksen tuomioistuinvalvonta eivät esillä olevassa tilanteessa välttämättä edellytä sitä, että kuljetuksen järjestämistavasta tehdään erillinen päätös kullekin opetusjaksolle, kunhan pidempää ajanjaksoa koskeva päätös tehdään siten, että myös sen laskentatavan asianmukaisuus, jolla linja-autolla tehtävän koulumatkan kesto seuraavien opetusjaksojen aikana määräytyy, voidaan päätöksestä valittamalla saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi. Esillä olevassa asiassa tarvittavat, tuomioistuinvalvonnan edellyttämät laskelmat linja-autolla tehtävän koulumatkan kestosta olisi mahdollista tehdä koulun alkamis- ja päättymisaikojen sekä linja-autoaikataulujen perusteella myös ilman kunkin opetusjakson lukujärjestystä. Näin meneteltäessä tämän päätöksen perusteella voitaisiin kunkin opetusjakson lukujärjestyksen valmistuttua todeta, kestääkö oppilaan koulumatka jonakin tai joinakin viikonpäivinä yli kolme tuntia. Tällöin asianosaisten oikeusturva ja päätösten tuomioistuinvalvonnan toteutuminen eivät edellyttäisi erillisten valituskelpoisten päätösten tekemistä kullekin opetusjaksolle.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä se, että ajanjakso, jota Järvenpään kaupungin perusopetusjohtajan päätös on koskenut, on jo kulunut, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole valituksenalaiselta osin perusteita muulla tavalla muuttaa kuin siten, että hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvä lausuma asian palauttamisesta perusopetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi on poistettava.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Asia Hallintoriita-asiaa koskeva valitus

Valittaja Tampereen kaupunginhallitus puretun Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän edustajana

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.4.2015 nro 15/0287/3

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän (jäljempänä myös kuntayhtymä)jäsenkunnat Akaan kaupunkia lukuun ottamatta ovat 4.–26.9.2013 allekirjoittaneet kuntayhtymän purkamissopimuksen. Sopimuksessa on muun ohessa todettu, että kuntayhtymän koulutustoiminta on päättynyt 31.12.2012 opetus- ja kulttuuriministeriön siirrettyä koulutuksen järjestämisluvat uuden kunnallisen yhteistoiminta-alueen isäntäkuntana toimivalle Tampereen kaupungille samasta ajankohdasta lukien. Sopimuksessa on viitattu kuntayhtymän jäsenkuntien aiemmin tekemän ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-aluetta koskevan sopimuksen määräyksiin ja todettu muun ohessa, että kuntayhtymän toiminnan loppuunsaattamisen ja purkamistoimien jälkeen jääneet varat siirretään ammatillisen koulutuksen kiinteistöjä hallinnoivaan osakeyhtiöön.

Akaan kaupunki ei ole allekirjoittanut lakkautettavan kuntayhtymän jäsenkuntien 11.12.2012 tekemää sopimusta ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta eikä myöskään kuntayhtymän purkamissopimusta.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 26.8.2013 (46 §) päättänyt, että Akaan kaupungille suoritetaan sen peruspääomaosuus 207 234,49 euroa kuntayhtymästä eroamisen perusteella.

Päätöksen esittelyosasta ilmenee, että opetus- ja kulttuuriministeriö on peruuttanut kuntayhtymälle annetun koulutuksen järjestämisluvan 1.1.2013 alkaen ja siirtänyt sen Tampereen kaupungille samasta ajankohdasta lukien. Akaata lukuun ottamatta kuntayhtymän muut jäsenkunnat ovat hyväksyneet kuntayhtymän purkamissopimuksen.

Asian käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa

Akaan kaupunginhallitus on valittanut yhtymäkokouksen päätöksestä 26.8.2013 hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että kuntayhtymän purkamisen yhteydessä sille maksetaan kaupungin peruspääomaosuutta vastaava osuus kuntayhtymän nettovarallisuudesta.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän peruspääomasta on ollut 0,72 prosenttia. Kuntayhtymän loppuselvityksen mukaan taseen 30.9.2013 loppusumma on ollut 59 495 316,40 euroa. Näin ollen Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän nettovarallisuudesta on 428 366,28 euroa. Akaan kaupungille on 13.11.2013 mennessä maksettu 208 086,11 euroa. Akaan kaupungille tulee siten maksaa nettovarallisuusosuuden ja jo maksetun peruspääomaosuuden erotus 220 280,17 euroa.

Akaan kaupunki ei ole ilmoittanut eroavansa kuntayhtymästä, joten sille tulee suorittaa korvaus perussopimuksen 28 §:n mukaisesti. Kuntayhtymän purkamista koskevan perussopimuksen 28 §:n mukaan kuntayhtymän purkamisen yhteydessä kuntayhtymän varat jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa. Kuntayhtymän varat on siirretty perustetulle kiinteistöyhtiölle, jonka omistusosuuksien jako ja määrä perustuu kuntayhtymän taseen mukaiseen nettovarallisuuslaskelmaan ja sen jakautumiseen kuntayhtymän jäsenkuntien kesken. Akaan kaupunkia tulee kohdella yhdenvertaisesti muiden kuntayhtymän jäsenkuntien kanssa, joten kaupungille tulee maksaa sille kuuluva osuus kuntayhtymän nettovarallisuudesta.

Tampereen kaupunginhallitus on puretun Pirkanmaan koulutuskonsernikuntayhtymän ja Tampereen kaupungin puolesta antamassaan selityksessä vaatinut, että hakemus hylätään ja Akaan kaupunki velvoitetaan korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän toiminta on siirtynyt Tampereen kaupungille. Kuntayhtymällä ei ole enää toimielimiä, jotka voisivat päättää selityksen antamisesta. Tampereen kaupunginhallituksen johtosäännön mukaan kaupunginhallitus päättää kuntayhteistyön täytäntöönpanosta. Näin ollen Tampereen kaupunginhallitus on toimivaltainen antamaan selityksen hakemukseen kuntayhtymän puolesta.

Kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:n mukaan kuntayhtymä on purettava, jos sen tehtävät on siirretty kuntien muutoin hoidettavaksi. Tällöin kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa. Kuntayhtymän purkamisen yhteydessä tällaista perussopimuksessa tarkoitettua ylijäämää ei ole ollut, joten Akaan kaupungilla ei ole oikeutta saada peruspääomaosuuttaan suurempaa korvausta.

Kuntayhtymän opetustoiminnassa käytettyjen kiinteistöjen tulevasta käytöstä ei ole ollut erimielisyyttä missään vaiheessa, vaan jo yhteistoiminta-aluetta koskevassa aiesopimuksessa on ollut tarkoitus säilyttää kiinteistöt opetuskäytössä. Kiinteistöyhtiön perustamisella on pyritty välttämään kuntayhtymän varojen siirtyminen pois ammatillisen koulutuksen käytöstä. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n mukaan ammatillista koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kiinnittänyt tähän huomiota ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestäjille 2.4.2009 osoittamassaan kirjeessä, jossa on todettu, että koulutuksen järjestäjät eivät voi esimerkiksi jakaa osakkailleen talouden ylijäämää ja että sama koskee myös ylijäämän jakamista jäsenkunnille kuntayhtymän purkautuessa ja ylläpidon siirtyessä toiselle järjestäjäorganisaatiolle. Osakeyhtiölaissa (624/2006) on nimenomainen säännös, jonka mukaan yhtiöjärjestykseen on otettava määräys asiasta, jos yhtiöllä on muu tarkoitus kuin voiton tuottaminen osakkeenomistajille. Ylijäämän jakaminen jäsenkunnille koulutuksen ylläpidon siirtyessä toiselle järjestäjäorganisaatiolle on nimenomaisesti kielletty.

Kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on 19.12.2012 siirretty apporttina Pirko-Kiinteistöt Oy:lle, ja kuntayhtymän varat ovat osakeyhtiön perustamisen jälkeen muodostuneet pääasiassa tuon osakeyhtiön osakkeiden arvosta. Osakkeiden arvo muodostuu puolestaan kiinteistöjen arvosta. Osakeyhtiön tarkoituksena ei ole osakassopimuksen mukaan jakaa voittoa osakkailleen, vaan mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen. Osakassopimuksen mukaan yhtiön osakkaiksi voidaan ottaa vain kuntia, kuntayhtymiä tai kokonaan kunnan tai kuntayhtymän omistamia oikeushenkilöitä. Pirko-Kiinteistöt Oy:tä perustettaessa kiinteistöjen arvoa nostettiin 6,2 miljoonaa euroa. Arvonnousu on teoreettinen, mutta vaikuttaa Akaan kaupungin nettovarallisuusosuuden määräytymiseen.

Koulutustoimintaa jatketaan vanhoissa kiinteistöissä, ja toiminnan jatkaminen olisi mahdotonta, jos kiinteistöt realisoitaisiin. Kiinteistöjen arvoa ei voida palauttaa kunnille, vaan kiinteistöjen säilyttäminen ammatillisessa opetuksessa kuuluu perussopimuksessa tarkoitettujen sitoumusten täyttämiseen. Pirko-Kiinteistöt Oy:n varallisuuteen kuuluvat kiinteistöjen lisäksi yhtiölle siirretyt rahavarat. Rahavarat kuluvat kuitenkin kiinteistöjen perusparantamisiin. Noin 25 prosenttia kuntayhtymän tiloista on peruskorjauksen tarpeessa. Opetuksen käytössä oleviin tiloihin kohdistuvat niiden teknisen käyttöiän vuoksi noin 26 miljoonan euron investointitarpeet lähivuosina. Lisäksi tiloissa on toiminnallisia kehittämistarpeita. Kuntayhtymän jäsenkunnat eivät ole maksaneet investointeja ja korjauksia, vaan ne on rahoitettu oppilasrahoituksesta. Yhtiön rahavarat kuluvat rakennusten perusparannuskustannuksiin ja siten perussopimuksessa tarkoitettujen sitoumusten täyttämiseen.

Akaan kaupunginhallitus on vastaselityksessään todennut, että kuntayhtymän varallisuus on siirretty vastoin perussopimuksen määräyksiä kiinteistöyhtiölle, joka yhtiöjärjestyksensä mukaan harjoittaa tilojen vuokraustoimintaa. Yhtiötä ei omista koulutusorganisaatio vaan kunnat. Akaan kaupungin osuutta kuntayhtymän nettovarallisuudesta ei voida laskea muiden kuntayhtymän jäsenkuntien hyväksi, vaan se tulee palauttaa Akaan kaupungille tai vaihtoehtoisesti valtiolle. Muussa tapauksessa muut kunnat saavat perusteetonta etua Akaan kaupungin kustannuksella.

Kuntayhtymän purkamisen ja kiinteistöyhtiön perustamisen kirjanpidollisessa käsittelyssä kunnat ovat kirjanneet kuntayhtymän omistuksensa kokonaan myyntitappioksi ja koko kiinteistöosakeyhtiön osakeomistuksensa tuotoiksi. Kunnat ovat siten saaneet nettona myyntivoittoa kuntayhtymän ja osakeyhtiön omistusosuuksiensa erotuksen verran. Kirjanpidollista voittoa tulee näin ollen kaikille jäsenkunnille. Tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu edellyttää kaikkien jäsenkuntien kohdalla samanlaista menettelyä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on käsitellyt Akaan kaupungin vaatimukset hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisena julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen liittyvää maksuvelvollisuutta koskevana hakemuksena hallintoriita-asiassa.

Hallinto-oikeus on hyväksynyt hakemuksen ja velvoittanut Tampereen kaupungin puretun Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän sijaan tulleena ammatillisen koulutuksen uuden järjestämisorganisaation isäntäkuntana suorittamaan Akaan kaupungille vaaditut 220 280,17 euroa.

Hallinto-oikeus on hylännyt Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja määräykset

Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Saman pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä.

Kuntalain 78 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä sopimuksella (perussopimus). Saman pykälän 3 momentin 8 kohdan mukaan kuntayhtymän perussopimuksessa on sovittava siitä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän 1.12.2011 päivätyn perussopimuksen 28 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymä on purettava, jos sen tehtävät on siirretty toisen kuntayhtymän tai kuntien muutoin hoidettavaksi. Kuntayhtymän purkamisesta päätetään samoin kuin perussopimuksen hyväksymisestä.

Saman 28 §:n 2 momentin mukaan kuntayhtymän hallitus huolehtii loppuselvityksestä, elleivät jäsenkunnat sovi muista järjestelyistä. Kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa ottaen huomioon Lempäälän kotiteollisuuskoulun lahjakirjan ja Ruoveden kotitalousoppilaitoksen luovutussopimuksen. Purkautumistilanteessa lahjoitusvarat vähentävät Lempäälän ja Pohjois-Pirkanmaan silloisten omistajakuntien pääomaosuuksia lahjoituksen määrällä. Jos kustannusten ja velkojen suorittamiseen sekä sitoumusten täyttämiseen tarvittava määrä on varoja suurempi, jäsenkunnat ovat velvollisia maksamaan erotuksen edellä mainittujen osuuksien suhteessa.

Asiassa saatu selvitys

Ammatillisen koulutuksen järjestämistavan muuttamista koskeva selvitys

Akaan kaupunginvaltuusto on 4.4.2012 (19 §) hyväksynyt Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän kaikkien jäsenkuntien tekemän aiesopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta. Aiesopimuksen tarkoituksena on ollut antaa ammatillisen koulutuksen tehtävät Tampereen kaupungin järjestettäväksi erikseen solmittavan yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Tämä on edellyttänyt Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamista.

Kuntayhtymän jäsenkunnat Akaata lukuun ottamatta ovat hyväksyneet ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta tehdyn sopimuksen. Sen ehtojen mukaan osapuolet perustavat yhteistoiminta-alueen, jonka isäntäkuntana toimii Tampereen kaupunki. Sopimusosapuolet ovat antaneet ammatillisen koulutuksen tehtävät Tampereen kaupungin järjestettäväksi ja sitoutuneet purkamaan kuntayhtymän yhteisellä sopimuksella. Lisäksi osapuolet ovat sopineet muun ohessa perustavansa kuntayhtymän nettovarallisuudella pääomitetun kiinteistöosakeyhtiön, jonka omistavat yhteistoimintasopimukseen liittyvät jäsenkunnat. Yhteistoiminta-aluetta koskeva sopimus on tullut voimaan 1.1.2013.

Akaan kaupunginvaltuusto on 26.9.2012 (58 §) päättänyt hyväksyä yhteistoimintasopimuksen ehdollisesti edellyttäen, että kuntayhtymä ensin puretaan perussopimuksen mukaisesti ja kuntayhtymän nettovarallisuus jaetaan jäsenkuntien peruspääomaosuuksien suhteessa. Vasta tämän jälkeen kuntayhtymän jäsenkunnat päättävät, miten koulutus järjestetään, omaisuus jaetaan ja kiinteistöosakeyhtiö mahdollisesti perustetaan. Akaan kaupunki ei ole allekirjoittanut yhteistoiminta-aluetta koskevaa sopimusta.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 23.10.2012 (28 §) päättänyt perustaa Pirko-kiinteistöt Oy -nimisen osakeyhtiön ja siirtää perustettavaan kiinteistöyhtiöön kuntayhtymän omistuksessa olevat kiinteistöt apporttina tehtyjen arvioiden mukaan markkina-arvoilla. Lisäksi yhtiöön on päätetty siirtää kuntayhtymän rahavaroja vähintään 23 miljoonaa euroa vuoden 2012 talousarviovarauksen lisäksi vuoden 2012 tilinpäätöksen yhteydessä. Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimuksen mukaan yhtiön tavoitteena on kannattava liiketoiminta. Yhtiön tarkoituksena ei ole jakaa voittoa osakkaille, vaan yhtiön mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen. Kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on siirretty yhtiölle 19.12.2012 päivätyllä luovutuskirjalla.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 9.11.2012 tekemällään päätöksellä peruuttanut kuntayhtymän ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan 1.1.2013 lukien ja siirtänyt sen ja koulutustehtävän Tampereen kaupungille samasta ajankohdasta lukien.

Kuntayhtymän jäsenkunnat Akaata lukuun ottamatta ovat hyväksyneet ja allekirjoittaneet syyskuussa 2013 kuntayhtymän purkamissopimuksen. Kuntayhtymän taloudellista loppuselvitystä ja sen periaatteita koskevien sopimusehtojen mukaan kustannusten ja velkojen suorittamiseen sekä sitoumusten täyttämiseen tarvittava määrä on purettavassa kuntayhtymässä sen varoja pienempi. Purkamissopimuksessa on viitattu ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta tehdyn sopimuksen määräyksiin ja todettu muun ohessa, että yhteistoiminta-aluetta koskevaan sopimukseen liittyvät kuntayhtymän jäsenkunnat tulevat kiinteistöyhtiön osakkaiksi kuntayhtymän purkautuessa. Edelleen on todettu, että kuntayhtymän toiminnan loppuunsaattamisen ja purkamistoimien jälkeen jääneet varat siirretään ammatillisen koulutuksen kiinteistöjä hallinnoivaan osakeyhtiöön.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 6.6.2013 (36 §) päättänyt, että kuntayhtymän toiminta jatkuu 30.9.2013 saakka.

Kuntayhtymän loppuselvitys

Kuntayhtymän omistajakuntien edustajien kokouksen 11.12.2013 hyväksymän 27.11.2013 päivätyn täydennetyn loppuselvityksen mukaan lähtökohtana on kuntayhtymän varallisuuden käsittely 31.12.2012 ja viimeisen tilikauden 1.1.–30.9.2013 tilinpäätös. Kuntayhtymän varat ylittivät huomattavasti sen velat 31.12.2012. Aiesopimuksen ja yhteistoimintasopimuksen perusteella yhtymäkokouksen päätöksin kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on siirretty Pirko-kiinteistöt Oy:lle, koulutustoimintaan tarvittavat välineet ja oppisopimustoiminnan kehittämisrahaston, stipendirahastojen sekä vahinkorahaston pääomat on siirretty Tampereen kaupungille/Tampereen seudun ammattiopistolle ja kuntayhtymät kassavarat on 30.9.2013 siirretty Pirko-kiinteistöt Oy:lle. Yhtiölle siirrettiin kuntayhtymän tilillä 30.9.2013 olleita kassavaroja yhteensä 20 684 657,40 euroa.

Loppuselvityksestä ilmenee, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän taseen loppusumma on 30.9.2013 ollut 59 495 316,40 euroa.

Kuntayhtymän peruspääoma on 30.9.2013 ollut yhteensä 28 957 174,78 euroa. Akaan kunnan osuus tuosta peruspääomasta on ollut 0,72 prosenttia eli 208 086,11 euroa.

Jäsenkuntien jako-osuudet kuntayhtymän nettovarallisuudesta on esitetty täydennetyssä loppuselvityksessä siten, että kuntayhtymän tilinpäätöksen mukaiseen nettovarallisuuteen (Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkeet) on lisätty Akaalle maksettu peruspääomaosuus sekä laskennallinen 222 541,42 euron pääoma. Loppuselvityksen 27.11.2013 oikaistun liitteen 1 mukaan Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän nettovarallisuudesta on 430 627,53 euroa.

Loppuselvityksestä ilmenee edelleen muun ohessa, että kuntayhtymän vahinkorahaston pääoma 526 778,82 euroa on purettu vuoden 2012 tilinpäätöksen yhteydessä ja pääoma siirrettiin vuonna 2013 Tampereen kaupungille käytettäväksi mahdollisesti ilmi tulevien kuntayhtymän vastuiden varalta. Vahinkorahaston pääomaan sisältyy mahdollisesti Akaan kaupungille oikeuden päätöksellä suoritettava peruspääomaa täydentävä osuus. Jos vastuita ei tule suoritettavaksi, rahaston varat siirretään Pirko-kiinteistöt Oy:lle.

Oikeudellinen arviointi

Kuntayhtymän perussopimuksen määräysten mukaan kuntayhtymän purkamisen yhteydessä kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän kaikki jäsenkunnat ovat olleet yksimielisiä siitä, että kuntayhtymä puretaan ja ammatillisen koulutuksen tehtävät annetaan Tampereen kaupungin tehtäväksi erikseen sovittavin tavoin. Kuntayhtymän ammatillisen koulutuksen järjestämislupa on siirretty Tampereen kaupungille 1.1.2013 alkaen.

Kuntayhtymän jäsenkunnat, Akaata ja kuntayhtymästä aiemmin irtautunutta Ähtärin kaupunkia lukuun ottamatta, ovat sopineet jatkavansa yhteistyötä ammatillisen koulutuksen järjestämiseksi yhteistoiminta-alueen puitteissa isäntäkuntamallilla. Kuntayhtymän hoitaman ammatillisen koulutustoiminnan jatkumisen edellytykset ja kuntayhtymän varallisuuden säilyminen ammatillisen koulutuksen käytössä on turvattu siirtämällä kuntayhtymän kiinteistövarallisuus sekä osa kuntayhtymän rahavaroista tätä tarkoitusta varten perustetulle Pirko-kiinteistöt Oy:lle jo vuonna 2012 ennen kuntayhtymän purkamista.

Kuntayhtymän täydennetyn loppuselvityksen mukaan kuntayhtymän taloudellinen tilanne on purkamistilanteessa ollut hyvä. Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän peruspääomasta ja nettovarallisuudesta on ollut vähäinen. Akaan kaupungin nettovarallisuusosuuden suorittaminen ei ole kuntayhtymän loppuselvityksen mukaiset kassavarat huomioon ottaen edellyttänyt kuntayhtymän kiinteistövarallisuuden realisoimista. Asiassa ei ole ilmennyt, että Akaan kaupunki olisi sitoutunut osallistumaan kuntayhtymän omistuksessa olleiden kiinteistöjen perusparannuksista aiheutuviin kustannuksiin tai muutoin vastuuseen kuntayhtymän entisille jäsenkunnille tai Pirko-kiinteistöt Oy:lle mahdollisesti tulevaisuudessa aiheutuvista investointikustannuksista tai toiminnan kehittämismenoista. Tällaisia tulevaisuudessa mahdollisesti syntyviä kustannuksia ei siten voida ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko Akaan kaupungilla oikeus saada osuutensa kuntayhtymän nettovarallisuudesta. Asiassa on lisäksi otettava huomioon, että myös uuden yhteistoiminta-alueorganisaation ulkopuolelle jääneelle Akaan kaupungille on turvattava mahdollisuudet järjestää kuntayhtymän aiemmin järjestämä ammatillinen koulutus muulla tavoin.

Tampereen kaupungin selityksessään viittaamasta ammatillisen koulutuksen lainsäädännöstä ja yhtiölainsäädännöstä ei myöskään johdu, että hakemuksessa tarkoitettu nettovarallisuusosuuden suorittaminen olisi perusteetonta.

Akaan kaupungilla on kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:n määräyksen perusteella kuntayhtymän taloudellisesta tilanteesta ja koulutustoiminnan jatkamisedellytyksistä saatu selvitys huomioon ottaen oikeus saada peruspääomaosuuttaan vastaava osuus kuntayhtymän 27.11.2013 päivätyn loppuselvityksen mukaisesta nettovarallisuudesta. Asiassa ei ole ollut kysymys kuntayhtymän perussopimuksen 27 §:ssä tarkoitetusta jäsenkunnan eroamiseen perustuvasta peruspääoman palautustilanteesta niin kuin kuntayhtymän yhtymäkokous on päätöksessään 26.8.2013 (46 §) virheellisesti katsonut.

Loppuselvityksen mukaan Akaan kaupungin osuus nettovarallisuudesta on 430 627,53 euroa, josta sille on yhtymävaltuuston 26.8.2013 (46 §) tekemän päätöksen perusteella maksettu yhteensä 208 086,11 euroa. Akaan kaupungille on siten vielä maksettava hallintoriitahakemuksella vaaditut 220 280,17 euroa.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen Tampereen kaupungille ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 76 ja 78 §

Hallintolainkäyttölaki 69 ja 74 §

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimus 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Marja Tuominen. Esittelijä Vuokko Alitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus on Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän ja Tampereen kaupungin puolesta tekemässään valituksessa vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Akaan kaupungin vaatimukset hylätään. Kaupunginhallitus on toissijaisesti vaatinut, että mikäli Akaan kaupungilla katsotaan olevan oikeus saada osuus Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän nettovarallisuudesta, joka sisältää Pirko-kiinteistöt Oy:lle siirretyn omaisuuden, tulee nettovarallisuudesta ensin vähentää 6,2 miljoonan teoreettinen arvonnousu Akaan osuutta laskettaessa. Lisäksi Akaan kaupunki on velvoitettava korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut asiassa.

Kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän toiminta on siirtynyt Tampereen kaupungille. Kuntayhtymällä ei ole enää toimielimiä, jotka voisivat päättää selityksen antamisesta, oikeastaan valituksen tekemisestä. Tampereen kaupunginhallituksen johtosäännön mukaan kaupunginhallitus päättää kuntayhteistyön täytäntöönpanosta. Näin ollen Tampereen kaupunginhallitus on toimivaltainen laatimaan valituksen aiemman Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän edustajana esillä olevassa asiassa.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että Akaa ei olisi osana Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymää sitoutunut opetustoiminnassa olleiden kiinteistöjen säilyttämiseen ammatillisen koulutuksen käytössä tai kuntayhtymän omistuksessa olleiden kiinteistöjen perusparannuksista aiheutuviin kustannuksiin. Koulutuskuntayhtymän päätösten ja perussopimuksen perusteella asia tulee ratkaista siten, että Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän varoihin lasketaan niistä varoista, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen. Sitoumusten täyttämisenä on otettava huomioon kuntayhtymän päätös siitä, että koulutuskiinteistöt siirretään uuteen kiinteistöyhtiöön, jotta turvataan niiden säilyminen koulutuskäytössä ja saadaan Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymälle myönnetty opetuksen järjestämislupa siirrettyä uudelle opetuksen järjestäjätaholle. Sitoumusten täyttämisenä on myös huomioitava ne valtiolta opetukseen saadusta rahoituksesta säästöön jääneet rahavarat, jotka on koulutuskiinteistöjen korjausvelan kattamisesta aiheutuvia perusparannusmenoja varten siirretty kiinteistöyhtiöön.

Hallinto-oikeus on myös virheellisesti katsonut, että ammatillisen koulutuksen lainsäädännöstä ei johdu, että hakemuksessa tarkoitettu nettovarallisuusosuuden suorittaminen olisi perusteetonta. Päätöksessä on lisäksi annettu merkitystä sille virheelliselle olettamalle, että Akaan kaupunki käyttää osuutensa puretun kuntayhtymän nettovarallisuudesta kuntayhtymän aiemmin järjestämän ammatillisen koulutuksen järjestämiseen muulla tavoin.

Perussopimuksen määräykset purkamisesta

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimus on allekirjoitettu 1.12.2011. Sen 28 §:n mukaan kuntayhtymä on purettava, jos sen tehtävät on siirretty kuntien muutoin hoidettavaksi. Tällöin kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa. Sopimus lähtee siis siitä, että kustannukset ja sitoumukset tulee ensin ottaa päältä pois ja vasta niin sanottu ”ylijäämä” tulee jakaa kunnille. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa jaettavaa ”ylijäämää” ei ole ollut. Tästä syystä Akaan kaupungin vaatimus saada peruspääomaosuuttaan suurempi korvaus tulee hylätä.

Aiesopimus ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta

Akaan kaupunginvaltuusto hyväksyi 4.4.2012 (§ 19) aiesopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta, mutta lopullista yhteistoimintasopimusta Akaa ei ole allekirjoittanut. Aiesopimuksessa kiinteistöjen osalta oli vielä avoinna kaksi vaihtoehtoa. Kummassakin vaihtoehdossa opetustoiminnassa olleet kiinteistöt oli tarkoitus säilyttää opetustoiminnassa. Kiinteistöjen tulevasta käyttötarkoituksesta ei siten ole ollut erimielisyyttä missään vaiheessa. Akaa on siten sitoutunut Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän osakaskuntana siihen, että opetustoiminnassa olleet kiinteistöt säilyvät ammatillisen opetuksen käytössä.

Kuntien yhteisten neuvottelujen pöytäkirjat

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän omistajakuntien yhteisten neuvottelujen pöytäkirjat osoittavat, että Akaa oli mukana neuvotteluissa, vaikka ei allekirjoittanutkaan lopullista sopimusta ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta, eikä Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkusopimusta.

Suomen Kuntaliiton yleiskirje 19.2.2008

Kuntaliiton yleiskirjeessä on todettu, että PARAS-hankkeen edetessä puretaan useita kuntayhtymiä. Eroavan kunnan kannalta on olennaista, että sillä on oikeus saada korvaus osuudestaan kuntayhtymän varoihin. Korvaus on määrättävä siten, etteivät muut kunnat saa perusteetonta etua. Kohtuullinen korvaus on siten suoritettava, vaikka perussopimus mahdollistaisikin sellaisen menettelyn, että koko peruspääomaosuutta ei korvata. Toimintaa jatkavien kuntien kannalta keskeistä on turvata mahdollisuudet toiminnan jatkamiseen. Kuntaliiton yleiskirjeessä korostetaan siis peruspääomaosuuden korvaamista, ei osuutta nettovarallisuuteen. Mahdollisuus opetustoiminnan jatkamiseen on turvattava.

Opetusministeriön kirje ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestäjille 2.4.2009

Ministeriön kirjeessä on sivulla 18 todettu seuraavaa:

”Ministeriö kiinnittää koulutuksen järjestäjien huomiota siihen, että ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n mukaan ammatillista koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Tämän vuoksi koulutuksen järjestäjät eivät voi esimerkiksi jakaa osakkailleen talouden ylijäämää. Osakeyhtiölaissa (624/2006) on nimenomainen säännös, jonka mukaan yhtiöjärjestykseen on otettava määräys asiasta, jos yhtiöllä on kokonaan tai osittain muu tarkoitus kuin voiton tuottaminen osakkeenomistajalle. Edellä mainittu koskee myös ylijäämän jakamista jäsenkunnille kuntayhtymän purkautuessa ja ylläpidon siirtyessä toiselle järjestäjäorganisaatiolle. Arvioitaessa uuden järjestäjäorganisaation taloudellisia edellytyksiä ja harkinnanvaraisen korotuksen myöntämistä, tulevat selvitettäväksi myös edellä mainitut seikat.”

Ministeriön kirje sekä ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n säännös huomioon ottaen Akaalle ei ole voitu suorittaa peruspääomaosuutta suurempaa korvausta. Ylijäämän jakaminen jäsenkunnille koulutuksen ylläpidon siirtyessä toiselle järjestäjäorganisaatiolle on nimenomaisesti kielletty. Kuntayhtymän purkautuessa opetuksen järjestämisvastuun siirtymisen johdosta muilla osakaskunnilla ei ole ollut mahdollisuutta saada jako-osuutta kuntayhtymän talouden ylijäämästä. Ammatillisen koulutuksen käytössä olleiden varojen on pysyttävä edelleen samassa käytössä.

Tapaaminen opetus- ja kulttuuriministeriössä 1.10.2012

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän ja Tampereen kaupungin edustajat keskustelivat opetuksen järjestämisluvan siirtoon kuuluvista kysymyksistä ministeriössä 1.10.2012. Ministeriö piti opetuksen järjestämisluvan siirron edellytyksenä sitä, että ammatillisen koulutuksen käyttöön osoitettu varallisuus säilyy ammatillisen koulutuksen käytössä. Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän kassaan kertyneet rahavarat ovat ylijäämävaroja, joita on kertynyt, kun kaikkia tarvittavia investointeja ei ole tehty. Neuvottelussa todettiin myös, että kiinteistöyhtiön perustaminen oli uusi ratkaisu kuntayhtymän nettovarallisuuden jakamisen välineenä. Kiinteistöyhtiön perustamisella pyrittiin välttämään Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän varojen siirtyminen pois ammatillisen koulutuksen käytöstä. Ministeriön kanta huomioon ottaen perussopimusta tulee tulkita siten, että kiinteistöjen säilyttäminen opetuskäytössä on kuulunut perussopimuksen tarkoittamaan sitoumusten täyttämiseen. Myös koulutuksen järjestämisluvan siirtämisen edellytyksenä on ollut, että ammatilliseen koulutukseen suunnattuja valtionosuuksia ei jaeta kunnille vaan ne tulee käyttää koulutuksen hyväksi. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksellä Akaan osuus nettovarallisuudesta siirtyy pois ammatillisen koulutuksen käytöstä.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän sitoumusten täyttäminen

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän yhtymäkokous päätti 23.10.2012 (§ 28) perustaa Pirko-kiinteistöt Oy:n sekä siirtää kuntayhtymän omistuksessa olevat kiinteistöt apporttina kiinteistöyhtiöön markkina-arvoin ja siirtää rahavaroja vähintään 23 miljoonaa euroa vuoden 2012 tilinpäätöksen yhteydessä. Kuntayhtymän päätöksestä ei ole valitettu ja se on lainvoimainen. Akaan kaupunki on näin tullut sidotuksi kuntayhtymän kiinteistöjen ja päätöksessä mainitun rahamäärän siirtämiseen Pirko-kiinteistöt Oy:lle. Näiden Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän sitoumusten täyttämisen jälkeen ei purettavaan kuntayhtymään ole jäänyt peruspääomaosuuksien ylittävää osakaskunnille jaettavaa varallisuutta. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös on virheellinen.

Varainsiirtoveron huojennus

Valtiovarainministeriö totesi lausunnossaan verohallinnolle 23.5.2013, että kiinteistöjen luovutuksen voidaan katsoa liittyvän kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain mukaisen toimeenpanosuunnitelman toteuttamiseen. Yhteistoiminta-alueen perustamisessa on kyse Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän ja Tampereen kaupungin ammatillisen koulutuksen toimintojen yhdistämisestä ja kokoamisesta yhdelle vastuutaholle. Yhteistoiminta-alueen perustaminen liittyy kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:ssä säädettyjen velvoitteiden toteuttamiseen ja on myös lain tavoitteiden mukainen.

Verohallinto totesi päätöksessään 25.10.2013, että Pirko-kiinteistöt Oy:n ei ole suoritettava varainsiirtoveroa 19.12.2012 allekirjoitetun apporttiomaisuuden luovutuskirjassa mainittujen Tampereella, Orivedellä, Virroilla, Kangasalla, Nokialla ja Lempäälässä sijaitsevien kiinteistöjen luovutuksesta siltä osin kuin vastikkeena on annettu Pirko-kiinteistöt Oy:n uusia osakkeita. Kiinteistöjen luovutuksesta tulee kuitenkin suorittaa varainsiirtoveroa siltä osin kuin vastikkeena on otettu luovuttajan velkoja vastattavaksi. Ruovedellä sijaitsevien kiinteistöjen osalta luovutuksesta tulee suorittaa varainsiirtoveroa. Valtiovarainministeriön ja Verohallinnon tulkinta huomioon ottaen on katsottava, että kiinteistöjen säilyttäminen opetuskäytössä on kuulunut perussopimuksen tarkoittamaan sitoumusten täyttämiseen.

Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimus

Pirko-kiinteistöt Oy:n perustamisen jälkeen Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän varat ovat muodostuneet pääosin tuon osakeyhtiön osakkeiden arvosta. Osakkeiden arvo taas on muodostunut pääosin kiinteistöjen arvosta.

Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimuksen mukaan yhtiö toimii Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän luovuttaman kiinteistöomaisuuden omistajana, peruskorjaus-, muutos- ja uusinvestoijana. Yhtiö vuokraa ja kehittää oppilaitosympäristöjen kiinteistöjä. Pääomavuokralla katetaan korvausinvestointien kulut. Edelleen osakassopimuksen mukaan yhtiön tarkoituksena ei ole jakaa voittoa osakkaille. Yhtiön mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen.

Osakassopimuksen mukaan yhtiön osakkaaksi voidaan ottaa vain kuntia, kuntayhtymiä ja sellaisia oikeushenkilöitä, jotka ovat kokonaan kunnan tai kuntayhtymän omistamia. Uuden osakkeenomistajan tulee allekirjoittaa ja hyväksyä osakassopimus.

Koulutustoimintaa jatketaan vanhoissa kiinteistöissä. Kiinteistöjen arvoa ei voi palauttaa kunnille, vaan kiinteistöjen säilyttäminen ammatillisessa opetuksessa kuuluu perussopimuksen tarkoittamaan sitoumusten täyttämiseen. Koulutustoimintaa olisi mahdoton jatkaa, jos kiinteistöt realisoitaisiin.

Pirko-kiinteistöt Oy:n varallisuus koostuu paitsi kiinteistöistä myös osakeyhtiölle siirretyistä rahavaroista.

Haahtelan ja Pöyryn raportit

Haahtela Oy:n 17.4.2012 antaman toimitilasuunnittelutyön loppuraportista ilmenee, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän tiloista noin 25 prosenttia on peruskorjauksen tarpeessa. Opetuksen käytössä oleviin tiloihin kohdistuu teknisen käyttöikänsä puolesta noin 26 miljoonan euron investointitarpeet lähivuosina. Lisäksi tiloissa on toiminnallisia kehittämistarpeita.

Pöyry Building Services Oy:n loppuraportin 28.11.2008 mukaan jäsenkunnat eivät ole maksaneet kuntayhtymän investointeja tai korjauksia, vaan ne on rahoitettu oppilasrahoituksesta. Haahtelan ja Pöyryn raportit huomioon ottaen voidaan todeta, että Pirko-Kiinteistöt Oy:lle siirretyt rahavarat tulee käyttää tuleviin perusparannuksiin. Näin ollen rahavarat ovat osa perussopimuksen tarkoittamaa sitoumusten täyttämistä.

Laskelma kiinteistöjen luovutuksesta Pirko-kiinteistöt Oy:lle 20.12.2012

Pirko-Kiinteistöt Oy:n osakkeille annettava arvo vaikuttaa siihen, mikä on Akaan osuus Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän nettovarallisuudesta. Pirko-Kiinteistöt Oy:tä perustettaessa kiinteistöjen arvoa nostettiin 6,2 miljoonaa euroa. Arvonnousu on teoreettinen. Voidaan perustellusti väittää, että tuota arvonnousua ei tulisi ottaa huomioon Akaan osuutta nettovarallisuudesta mietittäessä. Todellisuudessa vanhoja koulukiinteistöjä myytäessä saattaa olla, että ostajaa ei löydy millään hinnalla.

Kuntayhtymän purkautuminen

Kuntayhtymän jäsenkunnat Akaata lukuun ottamatta olivat hyväksyneet kuntayhtymän purkamissopimuksen elokuussa 2013, kun yhtymäkokous päätti Akaan kaupungille maksettavasta peruspääomaosuudesta. Kuntayhtymän olemassaolo vaatii vähintään kaksi kuntaa. Akaan kaupunki ei ole voinut jatkaa yksin kuntayhtymänä, vaan muiden kuntien päätösten perusteella kuntayhtymä purkautuu.

Kuntayhtymän purkautumisessa on noudatettu perussopimuksen 28 §:ää, jonka mukaan velkojen ja sitoumusten jälkeen jäävä ylijäämä jaetaan jäsenkunnille. Kuntayhtymän aiempien Pirko-kiinteistöt Oy:tä koskevien päätösten perusteella sitoumusten täyttämisen jälkeen ei ole jäänyt jäsenkunnille jaettavaa. Sillä seikalla, että Akaalle maksettavaa osuutta koskevassa päätöksessä on viitattu jäsenkunnan eroamiseen, ei ole tässä hallintoriita-asiassa merkitystä.

Akaan kaupungin tarve käyttää nettovarallisuusosuutensa ammatillisen koulutuksen järjestämiseen

Kunnilla ei ole enää mitään velvoitetta järjestää ammatillista koulutusta. Akaalaisilla, samoin kuin kaikilla muillakin Suomen kuntien asukkailla on vapaa hakeutumisoikeus mihin tahansa ammatilliseen oppilaitokseen. Akaa on jo Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän aikana ollut ja on edelleen jäsenenä Valkeakosken seudun koulutuskuntayhtymässä (Valkeakoski), jossa on lähes sama koulutustarjonta kuin Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymässä oli. Lisäksi Akaa on jäsenenä Koulutuskuntayhtymä Tavastiassa (Hämeenlinna). Akaan opiskelijat voivat vapaasti hakeutua myös Tampereen seudun ammattiopistoon. Näin ollen Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän nettovarallisuusosuuden perusteella maksettavat varat ohjautuvat mahdollisesti muuhun toimintaan. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut eivät tältäkään osin ole kestävät.

Akaalaisia opiskelijoita on tammikuun laskentapäivinä Pirkossa ollut vuonna 2010 40 opiskelijaa, vuonna 2011 47 opiskelijaa ja vuonna 2012 36 opiskelijaa sekä Tampereen seudun ammattiopistossa vuonna 2013 73 opiskelijaa ja vuonna 2014 69 opiskelijaa. Akaan kaupunki ei ole Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkautumisen jälkeen järjestänyt ammatillista koulutusta muulla tavoin, mutta se hyötyy yhteistoiminta-alueen järjestämistä koulutuspaikoista. Hämeenlinnan hallinto-oikeus asettaa puretun kuntayhtymän jäsenkunnat eriarvoiseen asemaan keskenään.

Lopuksi

Asiaa ratkaistaessa tulee ottaa huomioon, että koulutustoiminta jatkuu ja jatkumiselle on oltava edellytykset. Kuntayhtymän loppuselvityksen mukainen varallisuus muodostui suurimmalta osaltaan Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkeista. Yhtiön osakassopimuksen mukaan yhtiön tarkoitus ei ole tuottaa voittoa osakkaille. Yhtiön tarkoitus on huolehtia opetuskäytössä olevista kiinteistöistä. Näiden ammatillisen koulutuksen rakennusten korjaustarve on suuri. Pirko-kiinteistöt Oy:n rahavarat kuluvat rakennusten perusparantamiskustannuksiin. Kiinteistövarallisuus kuuluu sitoumusten täyttämiseen, koska koulutustoiminta jatkuu. Valtiolta opetukseen saadusta rahoituksesta säästöön jääneet rahavarat kuluvat perusparannusmenoihin ja siten perussopimuksen tarkoittamien sitoumusten täyttämiseen. Perussopimuksen tällaista tulkintaa tukevat erityisesti edellä selostetut aiesopimus ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta, Suomen Kuntaliiton yleiskirje 19.2.2008, opetusministeriön kirje ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestäjille 2.4.2009, tapaaminen opetus- ja kulttuuriministeriössä 1.10.2012, varainsiirtoveron huojennus, Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimus, Haahtelan ja Pöyryn raportit, ja korkeimman hallinto-oikeuden päätös 28.7.2009 taltionumero 1845.

Akaan kaupunginhallitus on antanut selityksen.

Asiassa tulee selvittää, onko Tampereen kaupunginhallitus toimivaltainen tekemään valituksen asiassa.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän päätöksellä siitä, että koulutuskiinteistöt siirretään uuteen kiinteistöyhtiöön, ei ole jäsenkuntia sitovaa merkitystä, koska omaisuuden siirrosta kuntayhtymän purkamisen jälkeen päätti kukin jäsenkunta omalta osaltaan.

Väite siitä, että jaettavaa nettovarallisuutta tai valituksessa todettua ”ylijäämää” ei kuntayhtymän purkautuessa olisi ollut, on perätön. Tuolloin on tehty nettovarallisuuslaskelma viimeisen tilinpäätöksen mukaan. Tilinpäätökseen on kirjanpitosäännösten mukaan sisällytetty kaikki tiedossa olevat kustannukset ja sitoumukset. Näin saatu nettovarallisuus tulee perussopimuksen mukaan yksiselitteisesti jakaa jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa. Mikäli nettovarallisuus olisi ollut peruspääomaa pienempi, kullekin jäsenkunnalle olisi tuolloin jaettu peruspääomaosuutta pienempi määrä.

Ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-aluetta koskevan aiesopimuksen hyväksymisellä ei ole mitään tekemistä esillä olevan kuntayhtymän purun yhteydessä toteutettavan nettovarallisuuden käsittelyn kanssa. Mainittu aiesopimus oli omaisuuden käsittelyn osalta myös vaihtoehtoja sisältävä eikä muutenkaan sitonut jäsenkuntia mihinkään toimenpiteeseen kunkin omistusosuuden osalta.

Kuntaliiton yleiskirje 19.2.2008 koskee eroavan kunnan kohtelua kuntayhtymässä. Akaan kaupunki ei ole eronnut kuntayhtymästä, vaan esillä olevassa asiassa noudatetaan kuntayhtymän purkua koskevaa määräystä ja jäsenkuntien oikeuksia siinä tilanteessa.

Opetusministeriön kirjeellä 2.4.2009 ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestäjille ei ole merkitystä esillä olevassa asiassa. Siinä, kuten laissakin, todetaan, että kuntayhtymä ei saa jakaa jäsenkunnilleen ylijäämää. Kuntayhtymän purkautumistilanteessa ei ole käytettävissä muuta mahdollisuutta kuin jakaa nettovarallisuus jäsenkunnille. Mikäli nettovarallisuus olisi negatiivinen, kunnat joutuisivat maksamaan siitä osuutensa. Esillä olevassa tapauksessa nettovarallisuus on jaettu kaikille jäsenkunnille (lukuun ottamatta Akaata) ja jäsenkunnat ovat kirjanpitosäännösten mukaisesti kirjanneet sen täysimääräisesti kuntayhtymäosuutta vastaan ja tulouttaneet erotuksen. Jokaiselle jäsenkunnalle on siis kokonaisuudessaan palautettu osuuttaan vastaava määrä nettovarallisuudesta, ja kunkin kohdalla on toimittu juuri niin kuin kirjanpitosäännösten mukaan tuleekin toimia, toisin kuin valittaja väittää. On myös otettava huomioon, että kuntayhtymän lakkaamisessa ei käytettävissä ole muuta vaihtoehtoa kuin purkaminen. Kuntayhtymän yhteistyömuotoa ei voida muuttaa esimerkiksi osakeyhtiöksi, vaan toimenpide tapahtuu aina purkamisen ja omaisuuden uudelleen sijoituksen kautta.

Siltä osin kuin valituksessa on otettu kantaa Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän sitoumusten täyttämiseen, asiat on perusteellisesti sekoitettu. Vaikka kuntayhtymä elinaikanaan on perustanut kiinteistöyhtiön omistukseensa, se ei vähennä kuntayhtymän omaisuusmäärää, vaan kuntayhtymän purkamistilanteessa varoihin otetaan mukaan yhtiöomistus.

Väite siitä, että kuntayhtymälle ei sen purkamisen yhteydessä velkojen ja sitoumusten jälkeen ole jäänyt jaettavaa omaisuutta, on vastoin tosiasioita. Purkulaskelmat on tehty viimeisen tilinpäätöksen mukaisesti ja tilinpäätökseen on sisällytetty kaikki ne vastuut ja sitoumukset, jotka tilinpäätökseen pitää kirjanpitosäännösten mukaan sisällyttää. Tilinpäätöksen mukaisesti laaditun purkulaskelman mukaan nettovarallisuutta on jäänyt ja nettovarallisuus on perussopimuksen mukaisesti jaettu jäsenkunnille lukuun ottamatta Akaata, jolle säännösten vastaisesti ei ole palautettu kuin Akaan osuus peruspääomasta. Palauttaa pitää tasapuolisuusvaatimuksenkin perusteella sama määrä kuin kaikille muillekin jäsenkunnille eli peruspääomaosuutta vastaava määrä nettovarallisuudesta.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Tampereen kaupungin toimivalta asiassa perustuu Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän ja sen jäsenkuntien päätöksiin.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän omistajakuntien edustajien kokous on 31.10.2013, lukuun ottamatta Akaan kaupunkia, päättänyt hyväksyä osaltaan ja allekirjoittaa vuoden 2013 tilinpäätöksen sekä saattaa tilintarkastuksen jälkeen vuoden 2013 tilinpäätöksen ja loppuselvityksen kuntayhtymän jäsenkuntien valtuustojen vahvistettavaksi.

Loppuselvityksessä 27.11.2013 on todettu, että kuntayhtymän omistajakunnat päättivät yhteistoimintasopimuksessa siirtää kuntayhtymän koulutustehtävän kuntalain 76 §:n 2 momentin mukaisesti isäntäkunnan hoidettavaksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö lakkautti päätöksellään Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän koulutuksen järjestämisluvat 1.1.2013 alkaen ja siirsi ne isäntäkuntana toimivalle Tampereen kaupungille. Kuntayhtymän muut toiminnot ja koko henkilöstö siirtyivät niin sanotun liikkeenluovutusperiaatteen mukaisesti Tampereen kaupungille 1.1.2013 alkaen.

Loppuselvityksen kohdan 5.3 mukaisesti kuntayhtymän vahinkorahaston pääoma siirrettiin vuonna 2013 Tampereen kaupungin huostassa oleviin varoihin käytettäväksi mahdollisesti ilmi tulevien kuntayhtymän vastuiden varalta. Vahinkorahaston pääomaan sisältyy mahdollisesti Akaan kaupungille oikeuden päätöksellä suoritettava peruspääomaa täydentävä osuus. Mikäli vastuita ei tule suoritettavaksi, rahaston varat siirretään Pirko-kiinteistöt Oy:lle.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän omistajakuntien edustajien kokous on vielä 11.12.2013 päättänyt hyväksyä osaltaan tarkennetun loppuselvityksen. Lisäksi Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän osakaskuntien valtuustot Akaan kaupunkia lukuun ottamatta ovat hyväksyneet tilinpäätöksen ja loppuselvityksen.

Puretun kuntayhtymän koulutustehtävä on siirtynyt isäntäkuntana toimivalle Tampereen kaupungille. Kuntayhtymän muut toiminnot ja henkilöstö on siirretty liikkeenluovutusperiaatteella Tampereen kaupungille. Loppuselvityksessä on erikseen varauduttu kuntayhtymän purkamisen jälkeen realisoituviin vastuisiin. Tähän varatut rahavarat on talletettu Tampereen kaupungille. Tampereen kaupungilla on kuntayhtymän ja sen jäsenkuntien päätösten perusteella toimivalta saattaa päätökseen kuntayhtymän purkaminen ja purkamiseen liittyvät oikeusprosessit.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Akaan kaupunginhallituksen väitteen siitä, ettei Tampereen kaupungilla olisi asiassa valitusoikeutta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan pääasian osalta Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta ja Akaan kaupungin hallinto-oikeudelle tekemä hallintoriitahakemus hylätään.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Tampereen kaupunginhallituksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

4. Korkein hallinto-oikeus hylkää Tampereen kaupunginhallituksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Prosessuaaliset kysymykset

1.1 Tampereen kaupungin valitusoikeus

Esillä olevassa asiassa Akaan kaupungin hallintoriitahakemus on Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksellä hyväksytty ja Tampereen kaupunki on puretun Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän sijaan tulleena ammatillisen koulutuksen uuden järjestämisorganisaation isäntäkuntana velvoitettu suorittamaan Akaan kaupungille 220 280,17 euroa. Tampereen kaupungilla on tämän vuoksi asiassa valitusoikeus.

1.2 Hallinto-oikeuden toimivalta

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin (435/2003) mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimuksen 29 §:n mukaan mainitusta sopimuksesta aiheutuvat riitaisuudet pyritään ensisijaisesti ratkaisemaan osapuolten välisin neuvotteluin. Jos riita ei ratkea keskinäisissä neuvotteluissa, sitä käsitellään Tampereen käräjäoikeudessa.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamissopimuksen 7 kohdan mukaan sopimuksesta johtuvat erimielisyydet ratkaistaan viime kädessä hallintoriita-asiana Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa.

Asiassa ei ole tehty väitettä hallinto-oikeuden toimivallasta asiassa, mutta korkein hallinto-oikeus toteaa viran puolesta, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimus on sellainen julkisoikeudellinen sopimus, josta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskeva riita kuuluu hallintolainkäytön järjestyksessä tutkittavaksi. Hallinto-oikeudella on näin ollen hallintolainkäyttölain 69 §:n nojalla perussopimuksen 29 §:ään sisältyvästä oikeuspaikkalausekkeesta huolimatta ollut toimivalta tutkia kysymyksessä oleva hallintoriita-asia.

2. Pääasia

2.1 Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja määräykset

2.1.1 Kuntalain (365/1995 myöhempine muutoksineen) säännökset

Kuntalain 76 §:ssä säädetään yhteistoiminnan muodoista. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävää hoitaa kuntayhtymä.

Kuntayhtymän perussopimusta koskevan kuntalain 78 §:n 3 momentin 8 kohdan mukaan perussopimuksessa on sovittava siitä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan.

2.1.2 Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) säännökset

Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 8 §:n 1 momentin (951/2011) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle luvan koulutuksen järjestämiseen.

Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan edellä 8 §:ssä tarkoitetun luvan myöntämisen edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

2.1.3 Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain säännökset

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun 5 §:n (1705/2009) 1 momentin 1 kohdan mukaan rahoitus käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Rahoitus määräytyy muun ohella ammatillisessa peruskoulutuksessa opiskelijamäärien sekä opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella.

Saman lain 7 §:n (1705/2009) 1 momentin mukaan kuntayhtymälle ja yksityiselle koulutuksen järjestäjälle myönnetään 5 §:n 1 kohdassa tarkoitettuja toimintoja varten rahoitusta 6 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla koulutuksen järjestäjän opiskelijamäärien sekä yksikköhintojen mukaisesti laskettu valtionosuuden perustetta vastaava euromäärä.

Kunnan omarahoitusosuudesta ammatillisen koulutuksen käyttökustannuksiin säädetään lain 8 §:ssä.

2.1.4 Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimuksen määräykset

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimuksen 27 §:ssä määrätään jäsenkunnan eroamisesta. Pykälän mukaan, mikäli jäsenkunta eroaa kuntayhtymästä, sille suoritetaan osuus peruspääomasta tai osa siitä siten kuin yhtymäkokous päättää. Mikäli muut kunnat eivät lunasta eroavan jäsenkunnan pääomaosuutta, alennetaan peruspääomaa. Korvaus peruspääomaosuudesta maksetaan tasasuuruisina erinä kolmen vuoden aikana eron voimaantulosta lukien.

Perussopimuksen 28 § koskee kuntayhtymän purkamista ja loppuselvitystä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntayhtymä on purettava, jos sen tehtävät on siirretty toisen kuntayhtymän tai kuntien muutoin hoidettavaksi. Kuntayhtymän purkamisesta päätetään samoin kuin perussopimuksen hyväksymisestä. Pykälän 2 momentin mukaan kuntayhtymän hallitus huolehtii loppuselvityksestä, elleivät jäsenkunnat sovi muista järjestelyistä. Kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa ottaen huomioon Lempäälän kotiteollisuuskoulun lahjakirjan ja Ruoveden kotitalousoppilaitoksen luovutussopimuksen. Purkautumistilanteessa lahjoitusvarat vähentävät Lempäälän ja Pohjois-Pirkanmaan silloisten omistajakuntien pääomaosuuksia lahjoituksen määrällä. Jos kustannusten ja velkojen suorittamiseen sekä sitoumusten täyttämiseen tarvittava määrä on varoja suurempi, jäsenkunnat ovat velvollisia maksamaan erotuksen edellä mainittujen osuuksien suhteessa.

2.2 Asian taustaa ja asiassa saatu selvitys

Tampereen kaupunkiseudun seutuhallitus oli kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) ammatillista koulutusta koskeviin tavoitteisiin liittyen selvittänyt Tampereen kaupunkiseudun toisen asteen koulutuksen ylläpitäjäverkon kokoamista ja yhteistyön kehittämismahdollisuuksia. Selvityksen mukaan Tampereen kaupunkiseudun kunnilla on ollut yhteinen tahtotila yhdistää Tampereen ammattiopisto ja Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymä (Pirko), jonka jäsenkuntia ovat olleet Akaa, Ikaalinen, Kangasala, Lempäälä, Nokia, Orivesi, Pirkkala, Pälkäne, Ruovesi, Tampere, Vesilahti, Virrat, Ylöjärvi ja Ähtäri.

Tampereen kaupungin virkatyönä oli valmisteltu ammatillisen koulutuksen toimintojen yhdistämisestä yhteistoiminta-alueen aiesopimus ja pyydetty siitä Pirkon jäsenkuntien lausunnot. Kannanottoa oli pyydetty Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän lakkauttamiseen ja mahdolliseen halukkuuteen olla sopijaosapuolena isäntäkuntamallilla järjestetyn toisen asteen ammatillisen koulutuksen järjestämisessä.

Akaan kaupunginvaltuusto on 4.4.2012 (19 §) hyväksynyt Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän kaikkien jäsenkuntien tekemän aiesopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta. Aiesopimuksen tarkoituksena on ollut antaa ammatillisen koulutuksen tehtävät Tampereen kaupungin järjestettäväksi erikseen solmittavan yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Tämä on edellyttänyt Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamista.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän jäsenkunnat ovat aiesopimuksen pohjalta laatineet kuntalain 76 §:n 2 momentissa tarkoitetun sopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta.

Akaan kaupunginvaltuusto oli 26.9.2012 (58 §) päättänyt hyväksyä yhteistoimintasopimuksen ehdollisesti edellyttäen, että kuntayhtymä ensin puretaan perussopimuksen mukaisesti ja kuntayhtymän nettovarallisuus jaetaan jäsenkuntien peruspääomaosuuksien suhteessa. Vasta tämän jälkeen kuntayhtymän jäsenkunnat päättävät, miten koulutus järjestetään, omaisuus jaetaan ja kiinteistöosakeyhtiö mahdollisesti perustetaan. Akaan kaupunki ei ole allekirjoittanut yhteistoiminta-aluetta koskevaa sopimusta. Muut aiesopimuksen allekirjoittaneet kunnat ovat hyväksyneet yhteistoimintasopimuksen vuoden 2012 loppuun mennessä.

Yhteistoimintasopimuksen ehtojen mukaan osapuolet perustavat yhteistoiminta-alueen, jonka isäntäkuntana toimii Tampereen kaupunki. Sopimusosapuolet ovat antaneet ammatillisen koulutuksen tehtävät Tampereen kaupungin järjestettäväksi ja sitoutuneet purkamaan kuntayhtymän yhteisellä sopimuksella. Lisäksi osapuolet ovat sopineet muun ohessa perustavansa kuntayhtymän nettovarallisuudella pääomitetun kiinteistöosakeyhtiön, jonka omistavat yhteistoimintasopimukseen liittyvät jäsenkunnat. Yhteistoiminta-aluetta koskeva sopimus on tullut voimaan 1.1.2013. Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän irtaimistoluettelon mukaiset, yhteistoiminnan palvelujen tuottamiseen tarkoitetut tuotantovälineet ja muu irtain omaisuus siirtyvät vastikkeetta Tampereen hallintaan ja omistukseen käytettäväksi yhteistoiminnan palvelutuotannossa.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 23.10.2012 (28 §) päättänyt perustaa Pirko-kiinteistöt Oy -nimisen osakeyhtiön ja siirtää perustettavaan kiinteistöyhtiöön kuntayhtymän omistuksessa olevat kiinteistöt apporttina tehtyjen arvioiden mukaan markkina-arvoilla. Lisäksi yhtiöön on päätetty siirtää kuntayhtymän rahavaroja vähintään 23 miljoonaa euroa vuoden 2012 talousarviovarauksen lisäksi vuoden 2012 tilinpäätöksen yhteydessä. Yhtymäkokous on hyväksynyt myös kiinteistöyhtiön yhtiöjärjestyksen ja perustamissopimuksen. Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimuksen mukaan yhtiön tavoitteena on kannattava liiketoiminta. Yhtiön tarkoituksena ei ole jakaa voittoa osakkaille, vaan yhtiön mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen. Kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on siirretty yhtiölle 19.12.2012 päivätyllä luovutuskirjalla. Saadun selvityksen mukaan yhtymäkokouksen päätöksestä 23.10.2012 (28 §) ei ole valitettu ja se on lainvoimainen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 9.11.2012 tekemällään päätöksellä peruuttanut kuntayhtymän ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan 1.1.2013 lukien ja siirtänyt kuntayhtymän järjestämisluvan koulutustehtävän Tampereen kaupungille samasta ajankohdasta lukien. Ennen lupapäätösten antamista ministeriö oli kutsunut Tampereen kaupungin ja Pirkon edustajat yhteiseen neuvotteluun ministeriöön. Neuvottelussa oli Tampereen kaupungin mukaan muistutettu siitä, että ammatilliseen koulutukseen suunnattuja valtionosuuksia ei tule jakaa kunnille, vaan ne on käytettävä koulutuksen hyväksi.

Kuntayhtymän jäsenkunnat Akaata lukuun ottamatta ovat hyväksyneet ja allekirjoittaneet syyskuussa 2013 kuntayhtymän purkamissopimuksen. Kuntayhtymän taloudellista loppuselvitystä ja sen periaatteita koskevien sopimusehtojen mukaan kustannusten ja velkojen suorittamiseen sekä sitoumusten täyttämiseen tarvittava määrä on purettavassa kuntayhtymässä sen varoja pienempi. Purkamissopimuksessa on viitattu ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta tehdyn sopimuksen määräyksiin ja todettu muun ohessa, että yhteistoiminta-aluetta koskevaan sopimukseen liittyvät kuntayhtymän jäsenkunnat tulevat kiinteistöyhtiön osakkaiksi kuntayhtymän purkautuessa. Edelleen on todettu, että kuntayhtymän toiminnan loppuunsaattamisen ja purkamistoimien jälkeen jäljelle jääneet varat siirretään ammatillisen koulutuksen kiinteistöjä hallinnoivaan osakeyhtiöön.

Ähtärin ilmoitettua, että se irtaantuu kuntayhtymästä, Ähtärin kaupungille päätettiin yhtymäkokouksen päätöksellä 4.4.2013 maksaa sen pääomaosuus kokonaisuudessaan.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän yhtymäkokous on 26.8.2013 (§ 46) päättänyt, että Akaan kaupungille suoritetaan sen peruspääomaosuus 207 234,49 euroa.

Pirko-kuntayhtymän toiminta on päättynyt 30.9.2013 kuntayhtymän yhtymäkokouksen 6.6.2013 tekemän päätöksen mukaisesti. Kuntayhtymän viimeinen tilinpäätös ja kuntayhtymän loppuselvitys on tehty ja kuntayhtymän omistajakuntien edustajien kokous on 31.10.2013 hyväksynyt ne.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän loppuselvityksen mukaan lähtökohtana on kuntayhtymän varallisuuden käsittely 31.12.2012 ja viimeisen tilikauden 1.1.–30.9.2013 tilinpäätös. Kuntayhtymän varat ylittivät huomattavasti sen velat 31.12.2012. Aiesopimuksen ja yhteistoimintasopimuksen perusteella yhtymäkokouksen päätöksin kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on siirretty Pirko-kiinteistöt Oy:lle, koulutustoimintaan tarvittavat välineet ja oppisopimustoiminnan kehittämisrahaston, stipendirahastojen sekä vahinkorahaston pääomat on siirretty Tampereen kaupungille/Tampereen seudun ammattiopistolle ja kuntayhtymät kassavarat on 30.9.2013 siirretty Pirko-kiinteistöt Oy:lle. Yhtiölle siirrettiin kuntayhtymän tilillä 30.9.2013 olleita kassavaroja yhteensä 20 684 657,40 euroa.

Loppuselvityksestä ilmenee, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän taseen loppusumma on 30.9.2013 ollut 59 495 316,40 euroa. Kuntayhtymän peruspääoma on 30.9.2013 ollut yhteensä 28 957 174,78 euroa. Akaan kunnan osuus tuosta peruspääomasta on ollut 0,72 prosenttia eli 208 086,11 euroa. Tilintarkastuksen yhteydessä kävi kuitenkin ilmi, että loppuselvitystä oli syytä tarkentaa muun muassa lisäämällä Akaan ja Ähtärin kaupungit kuntayhtymän jäsenkunniksi loppuselvitystä tehtäessä. Tämän vuoksi uudessa omistajakuntien edustajien kokouksessa 11.12.2013 hyväksyttiin täydennetty loppuselvitys. Viimeksi mainitussa edustajien kokouksessa esitettiin myös Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkaiksi tulevien kuntien omistusosuudet ja osakkeet.

2.3 Tiivistelmä keskeisestä selvityksestä ja osapuolten esittämistä näkemyksistä sekä kysymyksenasettelu

Akaan kaupungin ja Tampereen kaupungin välisen riidan taustana on Tampereen kaupunkiseudulla kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, niin sanottu PARAS-puitelaki) ammatillista koulutusta koskeviin tavoitteisiin liittyen suunniteltu ja toteutettu ammatillisen koulutuksen uudelleenjärjestely. Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymällä aiemmin ollut koulutustehtävä on siirretty Tampereen kaupungin hoidettavaksi kuntalain 76 §:n 2 momentissa tarkoitettuna isäntäkuntana kuntien yhteistoimintasopimuksen perusteella. Kuntayhtymän muut toiminnot ja koko henkilöstö ovat niin sanotun liikkeenluovutusperiaatteen mukaisesti siirtyneet Tampereen kaupungille 1.1.2013 alkaen.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän jäsenkunnista Ähtärin kaupunki on irtautunut koulutusyhteistyöstä. Ähtärin kaupungille on palautettu sen osuus koulutuskuntayhtymän peruspääomasta, mikä todetaan myös kuntayhtymän purkamissopimuksessa, jonka Ähtärin kaupunkikin on hyväksynyt.

Muut kuntayhtymän jäsenkunnat kuin Ähtäri ovat tehneet ensin aiesopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta ja myöhemmin sopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta. Akaan kaupunki ei ole sitoutunut jälkimmäiseen sopimukseen, vaan Akaan kaupunginvaltuusto päätti 26.9.2012 (58 §) hyväksyä yhteistoimintasopimuksen vain ehdollisesti edellyttäen, että koulutuskonserni puretaan perussopimuksen mukaisesti, nettovarallisuus jaetaan peruspääomien suhteessa ja tämän jälkeen Pirkon jäsenkunnat päättävät, miten menetellään koulutuksen järjestämisen, omaisuudenjaon ja mahdollisen kiinteistöyhtiön perustamisen kanssa. Akaan kaupunki ei ole hyväksynyt myöskään Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamissopimusta, jonka kaikki muut kuntayhtymän osakaskunnat ovat hyväksyneet.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 26.8.2013 (§ 46) päättänyt, että Akaan kaupungille suoritetaan sen osuus kuntayhtymän peruspääomasta.

Kuntayhtymän kiinteistöomaisuus ja suuri osa muista varoista on yhtymäkokouksen lainvoimaisen päätöksen 23.10.2012 (28 §) perusteella siirretty perustettuun kiinteistöyhtiöön, Pirko-kiinteistöt Oy:öön, joka ei jaa osakkailleen osinkoa, jonka osakkeet eivät ole vapaasti vaihdettavissa ja jonka mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen. Kuntayhtymän muut kunnat kuin Akaa ovat saaneet kuntayhtymän loppuselvityksen mukaisen laskennallisen osuutensa kuntayhtymän nettovarallisuudesta tämän kiinteistöosakeyhtiön osakkeina.

Akaan kaupunki katsoo, että sille tulee kuntayhtymän purkauduttua suorittaa kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:n mukaisesti sen peruspääomaosuutta vastaava osuus kuntayhtymän loppuselvityksen mukaisesta nettovarallisuudesta. Akaan kaupungin osuus loppuselvityksen mukaisesta nettovarallisuudesta on 428 366,28 euroa. Kun Akaan kaupungille on jo maksettu 208 086,11 euroa peruspääoman palautuksena, Akaan kaupunki vaatii näiden summien erotusta eli 220 280,17 euroa.

Tampereen kaupunki katsoo, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymää purettaessa sen perussopimuksen 28 §:ssä tarkoitettuna sitoumuksena on otettava huomioon kuntayhtymän päätös koulutuskiinteistöjen ja opetukseen valtiolta saadusta rahoituksesta säästöön jääneiden varojen siirtämisestä uuteen kiinteistöyhtiöön sen turvaamiseksi, että kiinteistöt ja varat säilyvät tarkoituksensa mukaisessa käytössä. Näiden sitoumusten täyttämisen jälkeen kuntayhtymään ei Tampereen mukaan ole jäänyt peruspääomaosuuksia ylittävää jäsenkunnille jaettavaa varallisuutta. Akaan kaupungilla ei siten ole oikeutta saada peruspääomaosuuttaan suurempaa korvausta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Akaan kaupungilla oikeus vaatimaansa suoritukseen kuntayhtymän tultua puretuksi.

2.4 Oikeudellinen arviointi

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että koska Akaan kaupunki ei ole hyväksynyt yhteistoimintasopimusta eikä kuntayhtymän purkamisesta tehtyä sopimusta, sen asemaa kuntayhtymän purkamisen yhteydessä arvioitaessa lähtökohtana on pidettävä kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:ää.

Toisena lähtökohtana ammatillisen koulutuksen kuntayhtymää purettaessa voidaan pitää sitä, että koska ammatillista koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi, myöskään purkautuvan kuntayhtymän toiminnassa kertyneen ylijäämän jakaminen jäsenkunnille niiden vapaasti käytettäväksi ei ole hyväksyttävää tilanteessa, jossa koulutustehtävä siirretään toiselle koulutuksen järjestäjälle. Tähän lähtökohtaan liittyy Tampereen kaupungin kanta, jonka mukaan kuntayhtymän kiinteistöjen ja varojen säilyttämistä niiden tarkoitusta vastaavassa käytössä on pidettävä kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:ssä tarkoitettuna sitoumuksena, joka on kuntayhtymän loppuselvityksessä täytettävä ennen kuin varoja voidaan jakaa jäsenkunnille.

Tähän lähtökohtaan kiinnittyvät myös Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän päätökset ja järjestelyt, jotka koskevat Pirko-kiinteistöt Oy:tä. Omaisuuden siirtämisellä tälle yhtiölle ja sillä, että kuntayhtymän jäsenkunnat ovat Akaata lukuun ottamatta saaneet kuntayhtymän loppuselvityksen laskelman mukaisen osuutensa kuntayhtymän nettovarallisuudesta tämän kiinteistöyhtiön osakkeina, on varmistettu omaisuuden ja varojen pysyminen aiempaa tarkoitustaan vastaavassa käytössä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kuntayhtymän purkamisen ja loppuselvityksen toteuttaminen Akaan kaupungin vaatimalla tavalla jakamalla nettovarallisuus jäsenkunnille olisi saattanut vaarantaa koulutustoiminnan jatkumisen edellytykset, ja se olisi merkinnyt ammatillisen koulutuksen järjestäjänä saadun taloudellisen voiton jakamista jäsenkunnille. Akaan kaupunki on kuitenkin saanut, toisin kuin osuutensa kiinteistöyhtiön osakkeina saaneet kunnat, rahana peruspääomaosuuttaan vastaavan osuuden kuntayhtymän varoista.

Loppuselvityksessä kuntia on myös kohdeltava yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti. Yhdenvertaista ja tasapuolista olisi ollut se, että Akaan kaupunki olisi saanut osuutensa kuntayhtymän laskennallisesta nettovarallisuudesta muiden jäsenkuntien tavoin Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkeina. Tätä Akaan kaupunki ei kuitenkaan hyväksynyt, vaan se jätti yhteistoimintasopimuksen hyväksymättä juuri siitä syystä, että yhteistoimintasopimus olisi merkinnyt kuntayhtymän loppuselvityksen tekemistä tältä pohjalta. Tasapuolisen kohtelun vaatimuksen mukaisena ei sen sijaan voida pitää sitä, että Akaan kaupunki saisi laskennallista nettovarallisuusosuuttaan vastaavan summan rahana vapaasti käytettäväkseen samalla, kun muut kunnat saavat osuutensa Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkeina, joihin kohdistuu luovutusrajoitus. Hallinto-oikeuden päätös olisi johtanut tähän lopputulokseen.

Näillä perusteilla ja kun vielä otetaan huomioon, että kuntien asukkailla on oikeus vapaasti hakeutua mihin tahansa ammatilliseen oppilaitokseen eikä Akaan kaupunki Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkautumisen jälkeen ole saadun selvityksen mukaan järjestänyt ammatillista koulutusta muulla tavoin, Akaan kaupungilla ei ole katsottava olevan oikeutta saada Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamisen ja loppuselvityksen perusteella kuntayhtymästä enempää varoja, kuin mitä sille on jo suoritettu. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta kumottava ja Akaan kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle tekemä hallintoriitahakemus on hylättävä.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys ja se, että asia on ollut oikeudellisesti epäselvä, asian laatuun nähden ei korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta ole kohtuutonta, että Tampereen kaupunki on joutunut hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty, lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Samalla perusteella kuin oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta hallinto-oikeudessa ei ole kohtuutonta, että Tampereen kaupunki joutuu pitämään itse oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan. Tampereen kaupungin esittämä vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Maaseutuvirasto myönsi maaseudun kehittämisen tukemisesta annetussa laissa tarkoitettua toimintarahaa yhdistykselle tämän toimintakustannuksiin ja toiminnan edistämiseen noin 950 000 euroa ajalle 6.3.2015–31.12.2019. Päätöksessään virasto katsoi muun ohella, että toimintarahasta hyväksyttävä yksittäisen, täysiaikaisesti työskentelevän henkilön palkka voi olla enintään 4 100 euroa kuukaudessa.

Hallinto-oikeus hylkäsi yhdistyksen valituksen katsoen muun ohella, että Maaseutuvirasto oli toimivaltansa puitteissa voinut jo toimintarahaa myönnettäessä arvioida toimintarahasta hyväksyttävien palkkakustannusten kohtuullisuutta kokonaiskustannusarviota tarkemmin ja ottaa toimintarahan myöntämistä koskevaan päätökseen sitä koskevan ehdon. Yhdistykselle annettua päätöstä ei ollut pidettävä lainvastaisena myöskään sillä perusteella, että joissakin muiden toimintaryhmien päätöksissä ei ollut vastaavaa ehtoa.

Korkein hallinto-oikeus myönsi yhdistykselle valitusluvan ja tutki asian. Korkein hallinto-oikeus viittasi hallinto-oikeuden päätökseen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli katsonut, että Maaseutuvirasto voi arvioida kustannusten kohtuullisuutta myös yksittäisen kustannuserän osalta jo toimintarahan myöntämistä koskevassa päätöksessä. Sovellettavissa säännöksissä ei toisaalta säädetty tarkemmin toimintarahaa koskevien kustannusten kohtuullisuuden arvioinnista. Kun otettiin huomioon Maaseutuviraston harkintavalta toimintarahalla katettavien kustannusten kohtuullisuuden arvioinnissa sekä toimintaryhmän tehtävät ja sille myönnettävän toimintarahan käyttötarkoitus, hallinnonalan palkkoihin ja toimintaryhmien keskinäiseen vertailuun pääosin perustunutta arviointia voitiin pitää perusteltuna lähtökohtana kustannusten kohtuullisuuden arvioinnille. Vaikka Maaseutuviraston päätöksen puutteena voitiinkin pitää sitä, että päätöksestä ei käynyt ilmi, miten virasto oli arvioinut yhdistyksen esittämien palkkakustannusten kohtuullisuutta suhteessa toimintarahahakemuksessa esitettyyn yhdistyksen toiminnan laatuun ja laajuuteen, tämä arvio oli sittemmin esitetty Maaseutuviraston lausunnossa hallinto-oikeudelle. Korkein hallinto-oikeus totesi lisäksi hallinto-oikeuden tavoin, ettei Maaseutuvirasto ollut toiminut tasapuolisuuden periaatteen vastaisesti jättäessään vastaavan enimmäispalkkaehdon sisällyttämättä osaan toimintarahan myöntämispäätöksistä. Kustannusten kohtuullisuudesta oli varmistuttava joka tapauksessa viimeistään toimintarahan maksamisvaiheessa. Yhdistyksen valitus hylättiin.

Laki maaseudun kehittämisen tukemisesta 66 § ja 69 § 3 momentti

Valtioneuvoston asetus maaseudun hanketoiminnan tukemisesta 34 § 1 momentti, 35 § 1 momentti 1 kohta ja 2 momentti

Hallintolaki 6 ja 45 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 11.11.2016 nro 16/0589/1

Asian aikaisempi käsittely

Maaseutuvirasto on 15.12.2015 tekemällään maaseudun kehittämisen tukemisesta annetussa laissa tarkoitettua toimintarahaa koskevalla päätöksellään myöntänyt Aisapari ry:lle tukea toimintakustannuksiin ja toiminnan edistämiseen yhteensä 984 761,90 euroa ajalle 6.3.2015–31.12.2019.

Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että Maaseutuviraston on ennen tuen myöntämistä varmistuttava, että kustannusarviossa esitettävät kustannukset ovat kohtuullisia. Maaseutuvirasto on arvioinut toimintarahasta hyväksyttävien palkkakustannusten kohtuullisuutta vertaamalla toimintaryhmien palkkoja keskenään sekä hallinnonalan yleiseen palkkatasoon. Huomioon on otettu myös yleinen palkkakehitys, ryhmien välinen tasa-arvo palkkauksessa, ryhmän koko ja myöntövaltuus.

Toimintarahasta hyväksyttävä yksittäisen henkilön palkka voi olla enintään 4 100 euroa kuukaudessa, kun hän tekee 100 prosentin työaikaa. Mikäli palkankorotukselle ei ole erityistä syytä (esimerkiksi tehtävänkuvan olennainen muutos), hyväksyttäviksi palkankorotuksiksi katsotaan sovellettavan työehtosopimuksen mukaiset korotukset niissä toimintaryhmissä, joissa työehtosopimus on käytössä. Mikäli käytössä ei ole yleistä työehtosopimusta, hyväksyttävä palkankorotus on vuosittainen yleiskorotus.

Yhdistykset saavat itse määritellä palkkatasonsa, mutta toimintarahasta hyväksyttävän palkkatason maksimimäärä on rajattu. Lisäksi päätöksen erityisehdot -kohdan mukaan, mikäli toimintarahasta maksettavia palkka- ja palkkiokustannusten korotuksia tehdään, tulee kohtuullisuus saattaa Maaseutuviraston arvioitavaksi. Palkkoihin tehtävät työehtosopimusten mukaiset korotukset sekä yleiskorotukset ovat hyväksyttäviä toimintarahasta ilman Maaseutuviraston hyväksyntää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on hylännyt Aisapari ry:n valituksen edellä mainitusta Maaseutuviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maaseudun kehittämisen tukemisesta annetun lain (jäljempänä kehittämislaki) 66 §:n 1 momentin mukaan toimintaryhmälle voidaan myöntää toimintarahaa sille tässä laissa ja maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista annetun lain (jäljempänä hallinnointilaki) säädettyjen tehtävien hoitamiseen. Toimintaraha myönnetään enintään viideksi vuodeksi kerrallaan.

Pykälän 2 momentin mukaan hyväksyttäviä kustannuksia, joihin toimintarahaa voidaan myöntää, ovat muun ohella tehtävien hoitamisesta aiheutuneet henkilöiden palkkaukseen ja toimintaryhmän toimitiloihin sekä toimintaan liittyvät kohtuulliset ja tarpeelliset kustannukset.

Pykälän 3 momentin mukaan toimintarahan myöntämisestä, maksamisesta ja takaisinperinnästä päättää Maaseutuvirasto. Toimintarahan hakemiseen ja maksamiseen, sen käytön seurantaan ja tarkastuksiin sekä takaisinperintään sovelletaan muutoin, mitä niistä tuen osalta säädetään tässä laissa tai sen nojalla.

Pykälän 4 momentin mukaan tarkemmat säännökset toimintarahan hyväksyttävistä kustannuksista annetaan valtioneuvoston asetuksella.

Maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 34 §:n 1 momentin mukaan toimintarahalla rahoitetaan kustannuksia, jotka aiheutuvat paikallisen toimintaryhmän toteuttaman paikallisen kehittämisstrategian hallinnoinnista ja toiminnan edistämisestä.

Saman valtioneuvoston asetuksen 35 §:n 1 momentin mukaan toimintarahaa voidaan myöntää toimintarahan käyttöä koskevan suunnitelman mukaisesti seuraaviin toimintaryhmänä toimimisesta aiheutuviin kohtuullisiin ja tarpeellisiin kustannuksiin: 1) palkkaus- ja palkkiokustannukset ja niihin liittyvät työehtosopimuksen mukaiset kustannukset lukuun ottamatta luontaisetuina suoritettavia kustannuksia; (---).

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos toimintaryhmä poikkeaa merkittävästi toimintarahan käyttöä koskevasta suunnitelmasta, kustannukset voidaan hyväksyä tukikelpoisiksi vain, jos muutosta koskeva hakemus toimitetaan Maaseutuvirastolle ennen kuin muutoksesta aiheutuvat kustannukset syntyvät.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Saman pykälän 2 momentissa on säädetty tilanteista, joissa asian saa ratkaista asianosaista kuulematta.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos:

1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista;

2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia;

3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin;

4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta; taikka

5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

Saman pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.

Esitetty selvitys

Aisapari ry on maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista annetun lain 3 §:n 5 kohdassa tarkoitettu paikallinen toimintayksikkö ja siten yksi Suomen 54:stä niin sanotusta Leader-ryhmästä. Sopimus paikallisen maaseudun kehittämisstrategian toteuttamista koskevista ehdoista ja muista Leader-toiminnassa huomioon otettavista seikoista on tehty maa- ja metsätalousministeriön, Maaseutuviraston ja yhdistyksen välillä 7.4.2015. Sopimus on tullut voimaan allekirjoituspäivänä.

Yhdistys on hakenut toimintarahaa 6.3.2015. Hakemuksesta ilmenee muun ohella, että yhdistyksen toiminta-alueena on Etelä-Pohjanmaan kunnista Alajärvi, Evijärvi, Kauhava, Lappajärvi, Lapua ja Vimpeli. Alueen asukasmäärä on noin 52 000. Yhdistyksen toiminta on pääasiassa toimintarahalla tehtävää kehittämistyötä. Leader-toiminta vie työajasta suurimman osan. Yhdistyksellä on henkilökuntaa yhteensä neljä henkilöä; toiminnanjohtaja, kehittämissuunnittelija, tiedottaja ja toimistosihteeri. Yhdistyksellä on toiminta-alueellaan kaksi toimistoa, toinen Kauhavalla ja toinen Alajärvellä. Yhdistyksen kehittämisstrategian määrällisinä tavoitteina on muun ohella 280 vastaanotettua hankehakemusta ja 250 rahoitettua hankehakemusta, joista 10 kansainvälisiä hankkeita. Hakemuksessa on lisäksi tarkemmin kuvattu yhdistyksen Leader-toimintaa.

Maaseutuvirasto on 25.2.2015 antanut ohjeen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 toimintarahasta (dnro 406/55/2015). Maaseutuvirasto on 15.12.2015 tehnyt kokonaiskustannusten osalta myönteisen toimintarahapäätöksen yhdistyksen hakemukseen.

Maaseutuvirasto on 14.1.2016 järjestänyt joidenkin Leader-ryhmien puheenjohtajien ja maa- ja metsätalousministeriön edustajien kanssa palkkakustannusten kohtuullisuuden arviointia koskevan palaverin (muistio 18.1.2016). Muistiosta ilmenee, että palaverissa käydyssä keskustelussa on ollut kysymys ohjelmasta maksettavan tuen enimmäismäärästä, ei yksittäisen henkilön enimmäispalkasta. Muistion mukaan Maaseutuviraston ja ministeriön edustajat ovat 18.1.2016 pitäneet palaverin perusteella kokouksen, jossa on käsitelty palkka-asian uudelleenarviointia koskevia kysymyksiä kokonaisuutena.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Valituskelpoisuus ja asian rajaus

Maaseutuviraston valituksenalainen päätös koskee kehittämislaissa tarkoitetun toimintarahan myöntämistä paikalliselle toimintaryhmälle sen toimintakustannuksiin ja toiminnan edistämiseen. Yhdistyksen valituksesta asiassa on ratkaistavana kysymys Maaseutuviraston päätöksen perusteluihin kirjatun toimintarahasta hyväksyttävää kohtuullista palkkaa koskevan määräyksen laillisuudesta.

Maaseutuviraston päätöksen perustelujen mukaan toimintarahasta hyväksyttävä yksittäisen henkilön palkka voi olla enintään 4 100 euroa kuukaudessa, kun hän tekee 100 prosentin työaikaa. Kun lisäksi otetaan huomioon muut toimintarahapäätöksessä asetetut palkkakustannuksia koskevat ehdot sekä erityisesti päätöksen sisältämät toimintarahan maksamista ja siihen mahdollisesti liittyviä vähennyksiä koskevat ehdot, kysymyksessä olevalla määräyksellä on tuen saajaan nähden sitovasti ratkaistu toimintarahakelpoisenkohtuullisen palkan määrä siitä huolimatta, että palkkakustannusten kohtuullisuus tällä tarkkuudellavoisi tulla arvioitavaksi myös vastatoimintarahan maksatusta koskevan päätöksen yhteydessä. Näin ollen Maaseutuviraston päätös sisältää valituskelpoisen ratkaisun toimintarahasta hyväksyttävien kohtuullisten palkkakustannusten enimmäismäärästä.

Kysymyksessä oleva määräys koskee yleisesti yhdistykselle myönnetystä toimintarahasta hyväksyttäviä 100 prosentin työaikaa tekevien henkilöiden palkkakustannuksia. Serajoittaa palkkakustannusten toimintarahakelpoisuutta. Nyt ei ole kysymys tiettyä yksittäistä työntekijää koskevan palkkakustannuksen korotuksen saattamisesta Maaseutuviraston arvioitavaksi tai maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 35 §:n 2 momentissa tarkoitetun muutosta koskevan hakemuksen ratkaisemisesta. Tässä asiassa ei tule ratkaistavaksi tietyn yksittäisen yhdistyksen palkkaaman henkilön toimintarahasta maksettavankokonaispalkan kohtuullisuus.

Enimmäispalkkaa koskevan määräyksen laillisuus

Maaseutuvirasto on kehittämislain mukaan toimivaltainen päättämään toimintarahan myöntämisestä. Hyväksyttäviä kustannuksia, joihin toimintarahaa voidaan myöntää, ovat toimintaryhmälle kehittämislaissa ja maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista annetussa laissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta aiheutuneet muun ohella henkilöiden palkkaukseen liittyvät kohtuulliset kustannukset. Hankkeen kokonaiskustannusarvion kohtuullisuus on varmistettava tukea myönnettäessä. Kaikilta osin kustannusten kohtuullisuudesta on varmistuttava viimeistään ennen tuen maksamista. Maaseutuvirasto on toimivaltansa puitteissa voinut jo toimintarahaa myönnettäessä arvioida toimintarahasta hyväksyttävien palkkakustannusten kohtuullisuutta kokonaiskustannusarvioita tarkemmin ja ottaa toimintarahan myöntämistä koskevaan päätökseen sitä koskevan ehdon.

Kysymys on yhdistyksen hakemukseen annetusta kokonaiskustannusten osalta myönteisestä toimintarahapäätöksestä. Valituksenalaisen ehdon osalta Maaseutuvirasto on päätöksen perusteluissa ilmoittanut arvioineensa palkkakustannusten kohtuullisuutta vertaamalla ryhmien palkkoja keskenään sekä hallinnonalan yleiseen palkkatasoon. Arviointiperusteiksi päätöksen perusteluihin on lisäksi kirjattu yleinen palkkakehitys, ryhmien välinen tasa-arvo palkkauksessa, ryhmän koko ja myöntövaltuus. Kun otetaan huomioon hallintolain 45 §:n säännökset sekä erityisesti asian laatu ja toimintarahan myöntämistä koskevan päätöksen erityisehtojen mukainen mahdollisuus saattaa korotukset Maaseutuviraston erikseen arvioitavaksi, on päätös riittävästi perusteltu.

Viranomaisen ratkaisutoiminnan tulee olla johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Toimintarahan myöntämistä paikalliselle toimintaryhmälle koskeva päätöksenteko ei rinnastu julkishallinnon virkamiesten palkan määräytymisen perusteisiin siten, että kysymys olisi hallintolaissa tarkoitetulla tavalla samankaltaisista tapauksista. Maaseutuviraston päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena sillä yhdistyksen esittämällä perusteella, että se asettaisi yhdistyksen eriarvoiseen asemaan suhteessa muuhun julkisin varoin ylläpidettyyn hallintoon.

Yhdistys on lisäksi muun ohella Maaseutuviraston 14.1.2016 järjestämään kuulemistilaisuuteen viitaten katsonut, ettei virasto ole kohdellut tasapuolisesti kaikkia paikallisia toimintaryhmiä. Tässä asiassa oikeudellista merkitystä kuitenkin on ainoastaan Aisapari ry:n kohtelulla yhdistystä koskevassa Maaseutuviraston päätöksenteossa. Yhdistyksen vaatimusten perusteina on vedottu myös siihen, että mainittu tilaisuus on järjestetty vasta valituksenalaisen päätöksen tekemisen ja sitä koskevan valitusajan kulumisen jälkeen. Kysymys ei ole kuitenkaan ollut yhdistyksen hakemuksen käsittelyyn liittyvästä kuulemisesta hallintomenettelyssä, vaan Maaseutuviraston järjestämästä asiakokonaisuuteen liittyvästä keskustelutilaisuudesta. Näin ollen valituksenalaista päätöstä ei yhdistyksen esittämien seikkojen vuoksi ole asianosaisen kuulemiseen liittyvän menettelyvirheen perusteella kumottava.

Yhdistys on lisäksi vaatimustensa perusteinaviitannut kahden muun paikallisen toimintaryhmän toimintarahapäätökseen, josta on kokonaan puuttunut valituksenalaisen määräyksen kaltainen kohtuullisia toimintarahakelpoisiapalkkakustannuksia koskeva ehto. Kun muiden kuin hankkeen kokonaiskustannusten kohtuullisuudesta on varmistuttava viimeistään ennen toimintarahan maksamista ja toimintarahaa voidaan maksaa ainoastaan kohtuullisten toimintarahakelpoisten kustannusten perusteella, ei yhdistykselle annettua toimintarahapäätöstä ole pidettävä yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena sillä yhdistyksen esittämällä perusteella, että palkkakustannusten kohtuullisuus joissakin muissa toimintarahapäätöksissä on jäänyt tuen myöntämisvaiheessa tarkemmin arvioimatta. Koska palkkakustannusten kohtuullisuus on arvioitavissa myös vasta toimintarahan maksatusvaiheessa, myöskään sillä seikalla, että toimintarahan myöntämistä koskeva päätös ja siihen sisältyvä palkkakustannuksia koskeva määräys on tehty vasta palkan maksamisen aloittamiseen nähden takautuvasti, ei ole ratkaisevaa merkitystä asiaa arvioitaessa.

Edellä mainituilla perusteilla Maaseutuviraston ei ole katsottava ylittäneen harkintavaltaansa toimintarahan myöntämisestä päättäessään. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki maaseudun kehittämisen tukemisesta 5 § 17 kohta ja 66 §

Laki maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista 3 § 5 kohta ja 16 §

Valtioneuvoston asetus maaseudun hanketoiminnan tukemisesta 1 §,

34 § ja 35 §

Hallintolaki 6 §, 34 § ja 45 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Koskinen, Jukka Anttila (eri mieltä) ja Mia Ekman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Aisapari ry (jäljempänä myös valittaja)on pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, palkanrajausta koskeva ehto vahvistetaan perusteettomaksi ja asia palautetaan Maaseutuvirastolle uuteen valmisteluun ja käsittelyyn kohtuullisuusarvioinnin suorittamiseksi siltä osin kuin toimintarahasta hyväksyttävää palkkatason enimmäismäärää on rajattu.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä on virheellisesti todettu, että Maaseutuvirasto olisi jo toimintarahaa myöntäessään arvioinut toimintarahasta hyväksyttävien palkkakustannusten kohtuullisuutta. Tämä ei pidä paikkaansa, koska mitään tosiasiallista tapauskohtaista palkkakustannusten kohtuullisuusarviointia ei ole tehty hyväksyttävän kustannustason tultua määritellyksi yksinomaan palkan rajaamista koskevan yleisen ja kaikkia paikallisia toimintaryhmiä sitovan yleisen päätösehdon perusteella. Päätösehto ei perustu tapauskohtaiseen kohtuullisuusharkintaan. Ehdon soveltaminen johtaa käytännössä siihen, että toimintarahasta hyväksyttävät palkkakustannukset määräytyvät yksittäistapauksessa virheellisesti puheena olevan yleisen ehdon perusteella ilman säädösten edellyttämää tosiasiallista kohtuullisuusharkintaa.

Maaseutuvirasto on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maaseutuvirasto on päätöksellään ottanut kantaa siihen, miltä osin toimintaryhmän toiminnanjohtajan palkkaa on pidettävä kohtuullisena ja siten toimintarahahankkeen tukikelpoisena kustannuksena. Maaseutuviraston velvollisuutena toimintarahan myöntävänä ja maksavana viranomaisena on tehdä kustannusten, mukaan lukien palkkakustannukset, kohtuullisuuden arviointi toimintarahaa myönnettäessä. Tämän vuoksi Maaseutuvirasto on tehnyt Aisapari ry:n palkkakustannusten osalta kustannusten kohtuullisuuden arvioinnin toimintarahakauden alussa.

Maaseutuviraston päätöksessä on todettu, mihin palkkakustannusten kohtuullisuuden arviointi on perustunut. Kohtuullisuuden arviointi on tehty vertaamalla toimintaryhmien palkkoja keskenään sekä suhteessa hallinnonalan yleiseen palkkatasoon. Huomioon on otettu myös yleinen palkkakehitys, ryhmien välinen tasa-arvo palkkauksessa, ryhmän koko ja myöntövaltuus.

Maaseutuvirasto ei ole rajoittanut toiminnanjohtajalle maksettavan palkan määrää vaan ainoastaan ottanut kantaa siihen, miltä osin toiminnanjohtajan palkkaa on pidettävä kohtuullisena ja siten säädösten perusteella maaseuturahastosta osarahoitettavana. Päätöksessä on myös selkeästi tuotu esille, miten toimintarahakauden aikana Aisapari ry:ssä tehtävien palkankorotusten kohtuullisuuden arvioinnin osalta tulee menetellä.

Maaseutuvirasto on toiminut Aisapari ry:lle myönnetyn toimintarahaan sisältyneen toiminnanjohtajan palkan kohtuullisuuden arvioinnissa säädösten mukaisesti.

Aisapari ry on antanut Maaseutuviraston lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Palkkakustannusta koskeva rajoittava ehto asettaa valittajan ja sen yksittäiset työntekijät eriarvoiseen asemaan ensinnäkin suhteessa sellaisiin muihin maaseuturahaston rahoitusosuudesta osittain rahoitettuihin hanketoimijoihin, joiden tukipäätöksiin ei ole sisällytetty vastaavaa yksittäisen työntekijän palkkakustannusta koskevaa rajausta.

Ehto asettaa valittajan ja sen yksittäiset työntekijät eriarvoiseen asemaan myös suhteessa niihin toimintaryhmiin, joiden tukipäätöksiin ei ole sisällytetty vastaavaa rajoitusta. Valittaja on maininnut nimeltä kaksi tällaista yhdistystä.

Maaseutuvirasto arvioi siten palkkakustannusten kohtuullisuutta eri tavoin riippuen siitä, onko Maaseutuvirasto sattunut sisällyttämään tukipäätökseen palkkakustannusten enimmäismäärää koskevan ehdon vai ei. Mikäli ehto sisältyy tukipäätökseen, Maaseutuvirasto ei käytännössä suorita minkäänlaista tapauskohtaista palkkakustannuksia koskevaa kohtuullisuusarviointia tehdessään tuen maksamista koskevan päätöksen, toisin kuin niiden toimintaryhmien osalta, joiden tukipäätös ei sisällä ehtoa. Näin ollen Maaseutuvirasto suorittaa säädösten edellyttämän hankkeen kokonaiskustannuksia koskevan kohtuullisuuden arvioinnin eri lähtökohdista ja perusteista käsin eri toimintaryhmien välillä. Maaseutuviraston käytäntö ei täytä hallintolain 6 §:n mukaisia vaatimuksia erityisesti tasapuolisuudesta.

Kustannusten kohtuullisuusarviointia koskevien säännösten tarkoituksena ei ole ollut se, että kokonaiskustannusarviota koskevassa kohtuullisuusarvioinnissa asetettaisiin ehdottomia enimmäisrajoituksia yksittäisille kuluerille niin, että rajoitukset sulkevat pois mahdollisuuden tehdä asianmukainen ja tapauskohtainen kohtuullisuusharkinta myöhemmässä vaiheessa ja viimeistään ennen tuen maksamista. Koska palkan rajaamista koskevassa ehdossa on nimenomaan rajattu palkkatason enimmäismäärää, sulkee tämä ehto mahdollisuuden suorittaa lainsäätäjän tarkoittama tapauskohtainen palkkatason kohtuullisuuden arviointi viimeistään tuen maksamisvaiheessa.

Maaseutuvirasto on 27.7.2017 tehnyt päätöksen toimintarahan maksamisesta valittajalle. Tuossa päätöksessä Maaseutuvirasto ei ole antanut merkitystä sille seikalle, että valittajan kirjanpidon, tilinpäätöksen ja veroilmoituksen hoitaminen niin, että sen suorittaisi toiminnanjohtaja 200 euron palkankorotusta vastaan, olisi tullut valittajalle paljon edullisemmaksi kuin palvelun ostaminen ulkopuoliselta. Tämäkin osoittaa, että ehdon soveltaminen ei mahdollista säädösten tarkoittamaa tapauskohtaista kohtuullisuusharkintaa tukipäätöksen antamisen jälkeen.

Valittajalle on jäänyt epäselväksi, millä perusteilla Maaseutuvirasto on määrännyt palkkatason enimmäismääräksi nimenomaan 4 100 euroa kuukaudessa. Päätöksen perustelut ovat tältä osin hyvin yleisluonteiset.

Ehto ei mahdollista todellista tapauskohtaista kohtuullisuuden arviointia ryhmien välillä niiden koon ja myöntövaltuuden suhteen, vaikka päätöksen perusteluissa näin on pyritty esittämään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on Aisapari ry:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko Maaseutuvirasto toiminut lainmukaisesti asettaessaan toimintarahan myöntämistä koskevassa päätöksessään kokoaikaisesti työskentelevän yksittäisen henkilön toimintarahasta hyväksyttävälle kuukausipalkalle 4 100 euron suuruisen enimmäismäärän. Valittajan mukaan kyseisen ehdon asettamisessa ei ole harjoitettu säännösten vaatimaa tapauskohtaista kohtuullisuusharkintaa, minkä lisäksi ehto on myös tasapuolisuuden vaatimuksen vastainen asettaessaan valittajan työntekijöineen eri asemaan muihin sellaisiin toimijoihin nähden, joiden tukipäätöksiin vastaavaa enimmäispalkkaehtoa ei ole kirjattu.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, sovellettavien säännösten mukaan Maaseutuvirasto voi arvioida kustannusten kohtuullisuutta myös yksittäisten kustannuserien osalta jo toimintarahan myöntämistä koskevassa päätöksessään, vaikka säännösten perusteella Maaseutuvirastolla on tuolloin velvollisuus arvioida ainoastaan esitetyn kokonaiskustannusarvion kohtuullisuus. Tarkempi kustannusten kohtuullisarviointi on kuitenkin tehtävä viimeistään ennen toimintarahan maksamista.

Sovellettavissa säännöksissä ei säädetä tarkemmin toimintarahaa koskevien kustannusten kohtuullisuuden arvioinnista. Maaseutuvirasto on 15.12.2015 tekemänsä valittajan toimintarahaa koskevan päätöksen perustelujen mukaan arvioinut toimintarahasta hyväksyttävien kustannusten kohtuullisuutta vertaamalla toimintaryhmien palkkoja keskenään sekä suhteessa hallinnonalan yleiseen palkkatasoon. Arviossa on otettu huomioon myös yleinen palkkakehitys, ryhmien välinen tasa-arvo palkkauksessa, ryhmän koko ja myöntövaltuus.

Kun otetaan huomioon Maaseutuviraston harkintavalta toimintarahalla katettavien kustannusten kohtuullisuuden arvioinnissa sekä toimintaryhmän tehtävät ja toimintaryhmälle myönnettävän toimintarahan käyttötarkoitus, hallinnonalan palkkoihin sekä toimintaryhmien keskinäiseen vertailuun pääosin perustuvaa Maaseutuviraston suorittamaa arviointia voidaan pitää perusteltuna lähtökohtana kustannusten kohtuullisuuden arvioinnille. Vaikka 15.12.2015 tehdyn päätöksen perustelujen puutteena voidaankin pitää sitä, että niistä ei käy ilmi, miten Maaseutuvirasto on arvioinut valittajan esittämien palkkakustannusten kohtuullisuutta suhteessa nimenomaan valittajan toimintarahahakemuksessa esitettyyn toiminnan laatuun ja laajuuteen, tämä arvio on kuitenkin käynyt sittemmin ilmi Maaseutuviraston hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta. Tuossa lausunnossaan Maaseutuvirasto on tuonut esille perusteet sille, miksi virasto ei ole pitänyt valittajan esittämää korotusta toiminnanjohtajan palkkaan kohtuullisena.

Se seikka, että asiassa saadun selvityksen mukaan kaikkiin toimintarahan myöntämistä koskeviin Maaseutuviraston päätöksiin ei ole sisältynyt vastaavaa etukäteistä kustannusten kohtuullisuusarviointia, ei tarkoita sitä, että Maaseutuvirasto ei arvioisi kustannusten kohtuullisuutta sovellettavien säännösten edellyttämällä tavalla viimeistään toimintarahan maksamisvaiheessa myös näiden toimintaryhmien osalta. Näin ollen yksinomaan se seikka, että kaikkiin toimintarahapäätöksiin ei ole sisältynyt vastaavaa ehtoa kuin valittajan päätökseen, ei tarkoita, että Maaseutuvirasto olisi kohdellut toimintarahapäätöksissään toimintaryhmiä tasapuolisuuden periaatteen vastaisesti.

Asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään valittajan esille tuoman Maaseutuviraston 27.7.2017 tekemän toimintarahan maksamista koskevan päätöksen johdosta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viimeksi mainitun päätöksen lainmukaisuus ei ole arvioitavana nyt esillä olevassa asiassa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 4.11.2016 nro 16/0361/1

Asian aikaisempi käsittely

A on 20.1.2015 pyytänyt Oulun yliopistolta muun ohella, että hänen käyttöönsä luovutetaan yliopiston hallussa oleva susien/koirasusien 17 merkkityypin genotyyppidata vuosilta 1996–2015. Asiakirjapyynnön mukaan A toimii Perhon susioikeudenkäynnin puolustuksen lukuun ja hänen tehtävänään on selvittää suomalaiseen susikantaan liittyviä kysymyksiä.

Oulun yliopisto on päätöksellään 9.2.2015 hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluina on viitattu yliopistolain 30 §:n 2 momenttiin sekä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 17 ja 21 kohtaan ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä oleva aineisto on luonteeltaan salassa pidettävää aineistoa, jota yliopisto käyttää omassa tutkimustoiminnassaan. Aineiston pohjalta tehdään julkaisuja ja harjoitetaan tutkimusta ja tutkimusyhteistyötä. Kun otetaan huomioon aineiston laatu sekä sen keräämiseen ja työstämiseen käytetty aika ja taloudellinen panostus, aineiston voidaan katsoa sisältävän yliopiston liike- ja ammattisalaisuutena pidettävää tietoa. Aineisto on myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaista tieteellisen tutkimuksen perusaineistoa, jonka luovuttaminen voisi selkeästi aiheuttaa haittaa aineiston hyödyntämiselle.

Aineiston käyttö tutkimustarkoituksessa on rajattu ainoastaan niihin tilanteisiin, joissa tutkimuksen suorittaa joko Oulun yliopiston palveluksessa oleva alalle koulutettu henkilö tai alan koulutettu tutkija, jolla on kansainvälisillä vertaisarvioiduilla tutkimuksilla osoitettu pätevyys tutkimusalalle. Tutkimusaineiston käytöstä laaditaan aina erillinen sopimus, jossa sovitaan muun muassa aineiston käyttötarkoituksesta ja salassa­pidosta.

A ei ole aikeissa suorittaa tutkimusta yliopiston kanssa, eikä yliopisto ole mukana A:n toiminnassa. A ei ole myöskään kyseisen alan koulutettu tutkija, jolla on kansainvälisillä vertaisarvioiduilla tutkimuksilla osoitettu pätevyys tutkimusalalle tai jolla olisi ollut yliopiston kanssa tutkimusyhteistyötä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n valituksen Oulun yliopiston päätöksestä siltä osin kuin hänen vaatimuksensa luovuttaa susien/koirasusien 17 merkkityypin genotyyppidata vuosilta 1996–2015 oli hylätty. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on tältä osin lausuttu seuraavaa:

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet ja niitä koskevat lain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpai­levaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan osalta muun ohella todettu, että lainkohdassa salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Lainkohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin. Lainkohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä. Julkisuus voisi vahinkolausekkeessa tarkoitetuissa tilanteissa aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu tämän vuoksi rinnastuu yksityisen taloudelliseen etuun.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan osalta muun ohella todettu, että lainkohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Lainkohtaan sisältyvän vahinkoedellytyksen mukaan tiedot olisivat pääsäännön mukaan salaisia. Tutkimussuunnitelma voi sisältää sellaista tietotaitoa, jota voidaan ottaa oikeudettomasti käyttöön ja jonka julkisuus voi siten haitata tutkijan toimintaa ja hänen tieteellisen työnsä edistymistä ja vaikeuttaa hänen ammatillista toimintaansa. Teknologisessa kehittämistyössä voi olla kysymys esimerkiksi tuotteesta, joka voidaan myöhemmin patentoida. Valtio antaa useiden eri organisaatioiden kautta avustusta niin tieteelliseen tutkimukseen kuin teknologiseen kehittämistyöhönkin, mikä on lisännyt tällaisten asiakirjojen yleisyyttä viranomaisissa.

Tosiseikasto

Valittaja on pyytänyt yliopistolta sen hallussa olevan susien/koirasusien 17 merkkityypin genotyyppidatan vuosilta 1996–2015. (- - -) Yliopisto on valituksenalaisella päätöksellään genotyyppidatan osalta hylännyt asiakirjapyynnön julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 21 kohdan perusteella. (- - -) Yliopiston hallinto-oikeuden käyttöön toimittamaan susien/koirasusien genotyyppiaineistoon sisältyy genotyyppidata vuosilta 1995–2013.

Oikeudellinen arviointi vuosien 2014 ja 2015 tietojen osalta

Viranomaisen asiakirjan määritelmää koskevassa julkisuuslain 5 §:ssä, oikeutta saada tieto viranomaisen asiakirjasta koskevassa 9 §:ssä ja tiedon antamista asiakirjasta koskevissa 13 ja 16 §:ssä lähtökohtana on, että tietopyyntö voi kohdistua viranomaisella jo olevaan asiakirjaan tai sen osaan. Sitä vastoin viranomaisen velvollisuutena ei edellä mainittujen säännösten perusteella ole tietopyynnön johdosta laatia uutta asiakirjaa.

Yliopiston lausunnon mukaan yliopistolla ei ole tietoja susista vuosilta 2014 ja 2015, koska niitä ei ole vielä tyypitetty tai tietoja siirretty tiedostoihin. Kun otetaan huomioon, että susien/koirasusien genotyyppidatan luovuttaminen mainituilta vuosilta edellyttäisi luovutettavaksi soveltuvan aineiston laatimista ja kun viranomaisella ei ole julkisuuslain säännösten perusteella velvollisuutta laatia uutta asiakirjaa, valitus on hylättävä tältä osin tällä perusteella.

Oikeudellinen arviointi vuosia 1996–2013 koskevan genotyyppidatan luovuttamisedellytysten osalta

Salassapito julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella suojattavat julkisyhteisön liike- ja ammattisalaisuudet voivat liittyä julkisyhteisön harjoittamaan elinkeinotoimintaan ja taloudelliseen toimintaan. Pyydetty aineisto liittyy yliopiston tutkimustoimintaan, joskin sillä voi olla myös tässä yhteydessä yliopistolle taloudellista merkitystä. Tutkimustoimintaan liittyvän aineiston salassa pidettävyyttä koskevassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan säännöksessä on otettu huomioon tutkimusaineiston taloudellisen hyödyntämisen turvaamiseen liittyvät näkökohdat. Ottaen huomioon mainitut seikat, genotyyppiaineiston sisällön sekä hallituksen esityksessä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan osalta lausutun hallinto-oikeus katsoo, että aineistoon ei sisälly yliopiston liike- ja ammattisalaisuuksia tai muitakaan vastaavia lainkohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä liiketoimintaa koskevia tietoja. Yliopisto ei siten ole voinut perustaa aineiston salassapitoa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohtaan.

Salassapito julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehittämistyötä ja niiden arviointia. Lainkohdan perusteella salassa pidettäviä ovat muun ohella opinnäytetyön ja tieteellisen tutkimuksen perusaineistot. Lainkohtaan sisältyvän vahinkoedellytyksen lähtökohtana on asiakirjan salassapito.

Valituksen mukaan genotyyppidata, jota asiakirjapyyntö koskee, on eristetty yliopistolla Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (nykyisin Luonnonvarakeskus) ja Elintarviketurvallisuusvirasto Eviran yliopistolle toimittamien susien kudosnäytteistä. Asiakirjojen mukaan aineistoa hyödynnetään yliopiston omassa tutkimustoiminnassa. Aineiston pohjalta on tehty ja tehdään julkaisuja ja harjoitetaan tutkimusta ja tutkimusyhteistyötä. Kysymyksessä olevaa aineistoa on siten pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuna lähtökohtaisesti salassa pidettävänä tutkimuksen perusaineistona. Yliopistolla on aineiston laatijana ja haltijana perusteltu intressi esittämällään tavalla rajoittaa aineiston luovuttamista sen tutkimuksellisten arvojen ylläpitämiseksi. Asiassa ei voida pitää ilmeisenä, ettei aineiston luovuttamisesta valittajalle voisi aiheutua mainitussa lainkohdassa tarkoitettua haittaa. Se, että aineiston perusteella on julkaistu artikkeleita ja opinnäytetöitä, joista on mahdollisesti saatavilla tietoa aineiston sisällöstä, tai että aineistoa on mahdollisesti hyödynnetty rikosoikeudenkäynnissä, ei anna aihetta arvioida aineiston salassa pidettävyyttä toisin. Näin ollen valittajalla ei ole oikeutta saada tietoa yliopiston susien/koirasusien genotyyppiaineistosta vuosilta 1996–2013. Valitus on siten tältä osin hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Renne Pulkkinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Oulun yliopisto velvoitetaan luovuttamaan genotyyppiaineisto A:lle. Vaihtoehtoisesti A on vaatinut, että yliopisto velvoitetaan toimittamaan hänelle kudosnäytteet kustakin verrokkiaineistoon sisältyvästä koiraeläimestä merkkigeenien eristämistä varten. Lisäksi A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus moittii Pohjois-Suomen hallinto-oikeutta tarkoituksellisesta viivyttelystä.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

A on toiminut Keski-Pohjanmaan käräjäoikeudessa vireillä olleessa törkeää metsästysrikosta koskevassa rikosasiassa R 14/227 puolustuksen asiantuntijana tehtävänään selvittää muun ohella, mihin syyttäjän päätodistajan professori Jouni Aspin geneettinen analyysi perustui.

Koska kysymyksessä on niin kutsuttu populaatiotutkimus, rikosasiassa kysymyksessä olleiden koiraeläinten rotumäärittelyyn vaaditaan tiedot (1) tapettujen eläinten 17 merkkigeenillä otetusta genotyyppidatasta sekä (2) niin kutsutusta verrokkiaineistosta eli genotyyppidatasta muista suomalaisista susista, jota ilman ei voida tietää, onko todistajanlausunnossa valaehtoisesti esitetty tulos luotettava ja perustuuko se asianmukaisiin ja tieteellisesti varmistettuihin tietoihin.

Puolustukselle lähetetyssä käräjäoikeuden valmisteluistunnon pöytäkirjassa 2.10.2014 todettiin, että todistelu syytteen tueksi perustuu pääosin siihen, että eläinten lajimääritys voidaan tehdä yksinomaan dna-tutkimuksen perusteella ilman morfologisia tutkimuksia. Tämän lisäksi siinä todettiin, että puolustuksella on ollut mahdollisuus teetättää EVIRA:n eläimistä ottamien näytteiden perusteella dna-tutkimuksia, ja että tällainen tutkimus on myös asiassa todistelussa ilmoitettu.

Lupaa ei annettu verrokkiaineistoon, joten tapettujen kolmen koiraeläimen dna-tutkimus oli arvoton.

A oli keväästä 2014 alkaen toistuvasti pyytänyt Oulun yliopistoa luovuttamaan verrokkiaineiston, jotta syyttäjällä ja puolustuksella olisi käytettävissään samanlaiset todistemateriaalit. Yliopisto luovutti vain rikosasian kohteena olleiden eläinten geneettiset tulokset. Muita tietoja puolustukselle ei annettu. Koska verrokkiaineistoa ei luovutettu, puolustuksella ei ollut mahdollisuuksia arvioida syyttäjän todistusaineiston oikeellisuutta. Tämä rikkoo Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa. Verrokkiaineistoa tutkimalla voidaan selvittää, rikkoiko tuomio myös ihmisoikeussopimuksen 7 artiklaa.

Aineiston avulla olisi edelleen mahdollista selvittää, voidaanko rikosasian R 14/227 tuomioon hakea purkua sillä perusteella, että verrokki­aineisto ei ole pätevä. Verrokkiaineiston puuttuessa näihin seikkoihin ei voitu viitata rikosasian käsittelyn yhteydessä eri oikeusasteissa.

Aineisto ei täytä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitetun tieteellisen perusaineiston tunnusmerkistöä. Kysymys on genetiikan osa-alueesta, jolla selvitetään geneettisen sormenjäljen tapainen tieto eläimen kudosnäytteestä. Tässä prosessissa Oulun yliopisto on eristänyt solun dna:sta 17 eri merkkigeeniä ja laskenut kunkin merkkigeenin arvot (kaksi numeroarvoa eli alleelipari). Merkkigeenistä riippuen arvot (alleelit) vaihtelevat noin välillä 50–300. Prosessi on täysin standardoitu ja sama työ voidaan tehdä kaikissa dna-laboratorioissa, kunhan yliopisto luovuttaa genotyyppidatan sijaan dataa vastaavien susien kudosnäytteet. Lopputulos olisi todennäköisesti sama kuin Oulun yliopistossa saatu.

Jos verrokkiaineisto täyttää tieteelliset vaatimukset, sen avulla voidaan päättää, kuuluvatko tapetut eläimet ryhmään "suomalaiset sudet". Muussa tapauksessa se ei ole mahdollista. Aineiston julkaiseminen palvelisi yleistä etua, koska ulkopuolinen taho voi varmistaa sen validiteetin ja yleisön usko oikeuslaitoksen puolueettomuuteen säilyy.

Tutkimustyön julkisuus on tieteellisen validiteetin keskeisimpiä argumentteja, ja jokaisessa tiedeyhteisön hyväksymässä julkaisussa on ehtona, että tutkimus voidaan toistaa ja päästä samaan tulokseen. Hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvä salassapitoon oikeuttava lausuma siitä, että aineiston pohjalta on tehty ja tehdään julkaisuja ja harjoitetaan tutkimusta ja tutkimusyhteistyötä, on ristiriidassa tieteellisen tutkimuksen avoimuuden kanssa.

Yliopistolla ei ole oikeutta rajoittaa aineiston luovuttamista sen tutkimuksellisen arvon ylläpitämiseksi, koska aineisto on kenen tahansa vapaasti muodostettavissa, jos käytössä ovat susien kudosnäytteet.

Hallinto-oikeuden päätös loukkaa lisäksi A:n oikeutta asian tasapuoliseen käsittelyyn, koska yliopiston hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon sisältyi luottamuksellinen liite, johon A ei voinut vastaselityksessään ottaa kantaa.

Yliopisto ja hallinto-oikeus ovat olleet tietoisia A:n roolista rikosasiassa R 14/227. Ottaen huomioon, että asian käsittely keskeytyi hallinto-oikeudessa kunnes tuomio asiassa R 14/227 tuli lainvoimaiseksi, hallinto-oikeus on toimillaan vaikuttanut tahallisesti rikosasian käsittelyyn ja näin estänyt tuomittujen henkilöiden oikeuksien toteutumista siten kuin ihmisoikeussopimus edellyttää. Lisäksi hallinto-oikeus on toiminut hallintolain 23 §:n 1 momentin vastaisesti viivyttämällä prosessia tavalla, joka poikkeaa selvästi hallinto-oikeuksien yleisistä periaatteista.

Oulun yliopisto on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään, ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Yliopistolla ei ole tietoja susista vuosilta 2014 ja 2015. Aineiston luovuttaminen ei ole mahdollista, koska sitä ei ole olemassa.

Vuosien 1996–2013 genotyyppiaineistoa yliopisto käyttää omassa tutkimustoiminnassaan. Aineiston pohjalta on tehty ja tehdään edelleen julkaisuja ja harjoitetaan tutkimusta ja tutkimusyhteistyötä. Kun otetaan huomioon aineiston tutkimuksellinen arvo, siitä saatava taloudellinen hyöty sekä sen keräämiseen ja työstämiseen käytetty aika ja taloudellinen panostus, sen voidaan katsoa sisältävän yliopiston liike- ja ammattisalaisuutena pidettävää tietoa.

Aineiston käyttö tutkimustarkoituksessa on rajattu ainoastaan niihin tilanteisiin, joissa tutkimuksen suorittaa joko Oulun yliopiston palveluksessa oleva alalle koulutettu henkilö tai alan koulutettu tutkija, jolla on kansainvälisillä vertaisarvioiduilla tutkimuksilla osoitettu pätevyys tutkimusalalle. Tutkimusaineiston käytöstä laaditaan aina erillinen sopimus, jossa sovitaan muun muassa aineiston käyttötarkoituksesta, käytöstä saatavasta korvauksesta ja salassapidosta.

A ei ole aikeissa suorittaa tutkimusta Oulun yliopiston kanssa, eikä yliopisto ole mukana hänen toiminnassaan. A ei myöskään ole kysymyksessä olevan alan koulutettu tutkija, jolla on kansainvälisillä vertaisarvioiduilla tutkimuksilla osoitettu pätevyys tutkimusalalle, tai jolla olisi ollut yliopiston kanssa tutkimusyhteistyötä.

Aineiston luovuttaminen johtaisi mitä ilmeisimmin sen tutkimusarvon huomattavaan alentumiseen. Siihen johtaisi se, että aineistoa käytettäisiin julkisesti taikka sellaisen tutkimuksen tekemiseen, jossa tutkimuksen suorittaja ei ole alan koulutettu tutkija, jolla on kansainvälisillä vertaisarvioiduilla tutkimuksilla osoitettu pätevyys tutkimusalalle. Aineiston luovuttamisesta ja siitä seuraavasta arvon alentumisesta seuraisi yliopistolle mitä ilmeisimmin myös taloudellisia menetyksiä.

Aineistolla on Oulun yliopistolle taloudellista ja tieteellistä merkitystä. Se on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettua aineistoa, jonka luovuttamisesta voisi seurata yliopistolle taloudellista vahinkoa tai tiedon luovuttaminen saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan.

Aineisto on myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettua tieteellisen tutkimuksen perusaineistoa, jonka luovuttaminen voisi aiheuttaa haittaa sen hyödyntämiselle. Kuten muutkin yliopistot Oulun yliopisto saa rahoituksensa pääosin opinnäytteistä ja tutkimuksista, jotka rahoitetaan pääosin kilpaillulla tutkimusrahoituksella (esimerkiksi tässä tapauksessa Suomen Akatemialta ja yksityisiltä säätiöiltä). Yksi rahoituksen myöntämisen peruste on se, millaista tutkimusta ja millaisella perusaineistolla tutkimusta tullaan tekemään. Tällaisessa kilpailuasemaksikin katsotussa tilanteessa eri tutkimusorganisaatiot pitävät omiin tutkimusalueisiinsa liittyviä perusaineistoja luottamuksellisina.

Tutkimusmenetelmien julkisuus ei tarkoita sitä, että tutkimuksessa käytetty aineisto sitä olisi. Menetelmät sinänsä ovat perusteiltaan julkisia, koska niiden julkisuus on tieteellisen tutkimuksen perusta. Kuitenkin niiden soveltaminen vaatii kullekin eliölle sopivan menetelmän kehittämisen, mikä vaatii erityistä ammattitaitoa ja perehtymistä menetelmään. Aineiston käyttäminen muussa kuin tarkoin määritellyssä tutkimusympäristössä ja sen julkiseksi toteaminen johtaisivat omalta osaltaan siihen, että yliopiston mahdollisuudet hyötyä aineistosta taloudellisesti ja tutkimuksellisesti vaikeutuisivat huomattavasti.

Se seikka, että perusaineistosta tehtyjen tutkimusten tuloksista on tehty julkaisuja, ei tee perusaineistoja julkisiksi. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdalla on tarkoitettu pitää tutkimuksessa käytetty perus­aineisto luottamuksellisena.

Päinvastoin kuin A on aiemmin väittänyt, lausuntojen yhteydessä osia aineistosta ei ole suoranaisesti julkaistu. Aineiston perusteella on vuosina 2006–2014 tehty viisi artikkelia, jotka on julkaistu arvostetuissa kansainvälisissä julkaisuissa, joten aineistoa voidaan ilmeisesti pitää edelleenkin tieteellisesti erittäin arvokkaana perusaineistona.

Ottaen huomioon aineiston käyttötavat ja -mahdollisuudet, sitä ei voida pitää pelkkänä tilastollisin menetelmin luotuna aikasarjana. Kysymys on pitkällä aikavälillä kerätystä tutkimusaineistosta. A:n esittämä analogia korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 15.3.2002 taltio­numero 582 ei ole sovellettavissa tässä tapauksessa.

Aineiston antaminen sellaisen henkilön, kuten A:n käyttöön, jolla ei ole tieteellistä pätevyyttä arvioida genetiikan alan tutkimuksia, johtaisi tilanteeseen, joka pahimmassa tapauksessa aiheuttaisi ainoastaan valvotussa tutkimuskäytössä olevan aineiston arvon merkittävän alentumisen.

Tutkimuksissa on tähän asti hyödynnetty aineistoa vuoteen 2009 saakka. Sitä ollaan edelleenkin käyttämässä tekeillä olevissa artikkeleissa ja opinnäytetöissä. Aineiston, jota ei ole osin vielä edes hyödynnetty, luovuttaminen julkiseen käyttöön aiheuttaisi haittaa opinnäytetöiden ja tutkimuksen tekijöille.

A:n vaihtoehtoisesti pyytämät kudosnäytteet eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja asiakirjoja. Vaatimus kudosnäytteiden toimittamisesta on lakiin perustumaton.

Asiassa ei ole tapahtunut viivytystä, vaan käsittely on kaikilta osin hoidettu laissa edellytetyllä tavalla.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pyynnön kohteena oleva susien genotyyppidata ei sisällä mitään tieteellisesti merkittävää tietoa, vaan vaatimusta voidaan verrata siihen, että pyyntö olisi koskenut eri susien kudosnäytteiden RGB-värikoodeja.

Dna:n eristäminen esimerkiksi suden syljessä olevista soluista kestää 10–15 minuuttia. Siihen tarvitaan syljen lisäksi suolaa, astianpesuainetta, etikkahappoa, sinolia, vanupuikko ja laboratoriokäyttöön soveltuva lasinen näytepullo. A:n eristetystä dna:sta pyytämät tiedot ovat muodostettavissa kaupallisesti saatavilla aineilla ja menetelmillä. Prosessin lopputuloksena saadaan kustakin testatusta näytteestä numerosarja, jossa kutakin merkkigeeniä edustaa kaksi arvoa, isältä ja äidiltä perityt arvot.

Vuosien 1996–2013 aikana jokaisen Oulun yliopistolle toimitetun suden kudosnäytteestä on eristetty 17 numeroparia sekä sukupuolta kuvaava merkkigeeni. Tänä ajanjaksona noin 400 sudesta luetut eläinkohtaiset numeroparit ja sukupuolta osoittava merkkigeeni muodostavat täydellisen analogian korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 15.3.2002 taltionumero 582 tarkoitetun tiedon kanssa, kun luetut numerosarjat korvataan autojen yksilöintitiedoilla ja sudet autoilla. Susista luettu 17+1 numeroparin (alleeliparin) sarja yksilöi suden (geneettinen tunniste) kuten auton yksilöintitiedot yksilöivät auton.

Laajempia eläimiä koskevia geneettisiä analyysejä ei tehdä pelkästään näillä merkkigeeneillä, vaan sitä varten joudutaan kudoksista eristämään toisenlaisia geenejä, ja usein myös erilaisilla menetelmillä.

Pyydetyt tiedot ovat helposti eristettäviä geneettisiä tunnistetietoja, jotka ovat verrattavissa niihin yksilöintitietoihin, joihin A:lla on hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti oikeus.

Oulun yliopisto on väittänyt virheellisesti, ettei A:n pätevyys riitä aineiston käsittelemiseen. A on filosofian maisteri pääaineenaan tietotekniikka ja sivuaineina matematiikka ja tilastotiede. A:lla on lisäksi 40 vuoden työkokemus alalta ja tutkimuksilla osoitettu pätevyys. A:n tieteenala on nimenomaan se, jolla hän aineistoa haluaa analysoida, ja hänellä on myös pätevyys tehdä tehtävän edellyttämät tietokonesovellukset. Numerosarjojen käsittelyyn ei tarvita biologian ja genetiikan tuntemusta.

Alleelifrekvenssien laskennalla voidaan selvittää kunkin merkkigeenin osalta, millaisia arvoja merkkigeenillä esiintyy ja eri arvojen (alleelien) esiintymisfrekvenssit. Tehtävän suorittamiseen riittää peruskoulun aritmetiikka. Jokaisesta numeroparista toinen arvo periytyy isältä ja toinen äidiltä. Näin on mahdollista tehdä tietokonesovellus, jolla arvioidaan susien keskinäisiä sukulaisuussuhteita. Tämän tiedon käsittelyssä joudutaan käyttämään muun muassa sellaisia tilastollisia menetelmiä, joiden käyttöä A on opettanut Helsingin yliopistossa ja Haaga-Helia ammattikorkeakoulussa. Tälläkään ei ole mitään tekemistä genetiikan kanssa.

Jos A käyttää aineistoa tieteelliseen tutkimukseen siten, että sen pätevyyttä arvioidaan tieteen hyväksymillä kriteereillä, aineisto voi menettää arvonsa vain, jos se kansainvälisillä vertaisarvioiduilla tutkimuksilla voidaan osoittaa arvottomaksi. Yliopiston pelko siitä, että aineisto menettäisi sen A:lle luovuttamisen myötä arvonsa, voi perustua vain yliopiston omaan epäilykseen siitä, että aineisto ei kestä tieteellistä tarkastelua. Aineiston luovuttaminen A:lle on osa tieteen perusvaatimusta, jonka mukaan ollakseen pätevä, jokainen tutkimus tulee olla vapaasti toistettavissa.

Aineiston keskeisin käyttötarkoitus on toistaiseksi ollut susien lajimääritys, joka vuodesta 2014 lähtien on siirtynyt Oulun yliopistolta Turun yliopistolle. Vuosien 2007–2014 aineiston perusteella on yliopiston lausunnon mukaan tehty vain viisi artikkelia. Sen sijaan sen perusteella on tehty jopa satoja susien lajimäärityksiä.

Koska menetelmät ovat tunnettuja ja yliopisto on vahvistanut aineiston syntyneen tieteellisessä tutkimuksessa, identtisen aineiston saa eristämällä samat tiedot kaupallisesti saatavissa olevilla menetelmillä samojen susien kudoksista. Aineiston luovuttaminen A:lle tutkimuskäyttöön ei aiheuta yliopistolle haittaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska se ei sisällä salassa pidettävää tietoa. Aineisto edustaa lisäksi eräiden väitöskirjojen perusteita kuvaavaa julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua itsenäistä kokonaisuutta.

Vaihtoehtoinen kudosnäytteiden toimittamista koskeva vaatimus ei perustu julkisuuslakiin, vaan siihen, että tällä tavoin A saisi aineiston haltuunsa ilman, että Oulun yliopiston tutkimustyötä tarvitsee kyseenalaistaa.

Se seikka, että Oulun yliopisto julkisoikeudellisena laitoksena salaa aineistoa, jonka pohjalta on tehty tutkimuksia ja vedetty rikosoikeudellisia johtopäätöksiä ilman, että puolustuksella olisi ollut mahdollisuus perehtyä siihen, ei ole julkisuuslain 3 §:stä ilmenevän lain tarkoituksen mukaista. A: ensisijaiset tavoitteet tutkimustyössään liittyvät lainkohdassa mainittuihin syihin.

Suomen perustuslain 16 §:n 3 momentin mukaan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu. Tämän perusteella ei ole olemassa laillisia perusteita sille, että Oulun yliopisto saisi rajoittaa aineiston tilastollista analysointia (tiedettä).

A on täydennyskirjelmässään esittänyt muun ohella seuraavaa:

A:n tietoon on 22.11.2017 tullut, että hänen vaatimansa aineisto on pääosiltaan ladattavissa internetistä ja ollut sitä vuodesta 2014 alkaen. Tämä aineisto sisältää 242 suomalaisen suden/koirasuden genotyyppidatan vuosilta 1998–2009 sekä 37 venäläisen suden/koirasuden genotyyppidatan vuosilta 1995–2010. Aineisto on löydettävissä kustannusyhtiö John Wiley & Sons, Inc.:n julkisesta tietokannasta täydennyskirjelmässä mainitusta internet-osoitteesta sekä lataamalla täydennyskirjelmässä yksilöidyn linkin takana oleva excel-taulukko.

Kysymyksessä on tieteellinen julkaisu "Balancing selection and heterozygote advantage in major histocompatibility complex loci of the bottlenecked Finnish wolf population". Tämä julkaisu, jonka liitetietoina on A:n pyytämän genotyyppidatan pääosa, on jätetty kustannusyhtiölle 29.2.2014, eli lähes vuosi ennen rikosasian R 14/227 puolustuksen Oulun yliopistolle esittämää ensimmäistä vaatimusta. Julkaisun yhtenä tekijänä ja yhtenä julkaisun kustannusyhtiölle luovuttaneena henkilönä on mainitussa rikosasiassa syyttäjän päätodistajana toiminut professori Aspi Oulun yliopistosta. Niin yliopisto kuin A:n vaatiman susien/koirasusien genotyyppidatasta vastannut professori Aspi ovat tämän prosessin ajan olleet tietoisia siitä, että aineisto on heidän itsensä toimesta tullut keskeisiltä osin julkisesti saataville, mutta ovat siitä huolimatta yrittäneet estää rikosasian puolustusta sitä saamasta.

Koska aineisto on julkisesti saatavilla eikä siinä ole salassapitoa taikka käyttörajoitusta koskevaa merkintää, aineistoa ei yliopiston omien toimien takia voida pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuna salassa pidettävänä tutkimuksen perusaineistona. Yliopisto ei myöskään ole estänyt aineiston pääsyä julkisuuteen.

Koska pääosa A:n pyytämästä aineistosta on ollut julkista koko prosessin ajan, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Oulun yliopisto on velvoitettava korvaamaan tarpeettomasta valitusprosessista tahallisesti aiheuttamansa työn ja kulut.

Korkein hallinto-oikeus on A:n täydennyskirjelmän johdosta Oulun yliopistolle esittämässään lausuntopyynnössä pyytänyt erityisesti selvittämään, eroaako täydennyskirjelmässä viitattu internetissä julkaistu aineisto sisällöltään, kattavuudeltaan tai luonteeltaan yliopiston päätöksessä 9.2.2015 tarkoitetusta susien dna-tutkimuksiin liittyvästä genotyyppidatasta, ja jos eroaa, millä tavoin.

Oulun yliopisto on lausunnossaan uudistanut näkemyksensä siitä, että A:n pyytämä aineisto on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaisesti salassa pidettävää, ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

A:n väitteen mukaan hänen pyytämänsä aineisto ei olisi tutkimuksen perusaineistoa. Kuitenkin hän kertoo tekevänsä aineistolla tutkimusta, joten ilmeisesti hänenkin käsityksensä mukaan kysymys on perusaineistosta. Samoin hänen mukaansa aineisto on jo pääosin muualla vapaasti saatavilla. Jos aineisto on saatavilla, miksi hän edelleen sitä pyytää yliopistolta?

Tieteellisessä julkaisemisessa yleinen käytäntö on, että artikkeliin liitetään käsiteltävien tutkimusongelmien kannalta olennainen aineisto. Tarkoituksena on, että artikkelin lukijoilla on mahdollisuus tarkistaa tehtyjen analyysien ja niihin perustuvien johtopäätösten oikeellisuus. Se seikka, että tietyn tieteellisen ongelman toistettavuuden vuoksi julkaisuun on sisällytetty tutkimusaineistoa, ei kuitenkaan tarkoita sitä, että se ei edelleen olisi tutkimuksen perusaineistoa, ja että julkaisijan täytyisi luovuttaa kenelle tahansa koko kyseisestä lajista keräämänsä perusaineisto.

Täydennyskirjelmässä viitatussa vuonna 2014 julkaistussa artikkelissa on tutkittu Suomen ja Venäjän Karjalan susien immunopuolustukseen liittyvien MHC-geenien muuntelua ja niiden assosiaatiota trikiini- ja ekinokokkiloistartuntoihin sekä mahdollisia eroja alleelifrekvensseissä eri populaatioiden välillä. Tutkimuksen yhteydessä on julkaistu 242 suomalaisen ja 37 venäläisen suden MHC-geenilokusten genotyypit, joita A ei ole yliopistolta pyytämässä.

Koska tutkimuksessa ei löydetty eroja MHC-alleelifrekvensseissä susipopulaatioiden välillä siinä on verrattu referenssinä eroja myös neutraalien geenialleelien suhteen. Tämän vuoksi julkaisussa on annettu myös näiden susien 17 mikrosatelliittimarkkerin genotyypit, joiden perusteella lukijan on mahdollista tarkistaa, onko susipopulaatioiden välillä geneettisiä eroja Suomen ja Venäjän välillä. Tämä on kuitenkin vain erittäin pieni osatulos kokonaisuudesta, joka ei liity tutkimuksen päätuloksiin. Näin ollen koko aineistoa ei ole sellaisenaan julkaistu, vaan julkaistu mikrosatelliittiaineisto edustaa ainoastaan vähän yli puolta A:n pyytämästä aineistosta. Näin ollen A:n tarkoittama internetissä julkaistu aineisto eroaa kattavuudeltaan, sisällöltään ja luonteeltaan hänen pyytämästään kokonaisaineistosta.

Yliopisto on jo aiemmin osoittanut, että aineiston tieteellistä arvoa ovat puntaroineet useat tunnustetut ulkopuoliset tutkijat opinnäytteiden ja artikkelien tieteellisen pätevyyden arvioinnin yhteydessä. Aineiston luotettavuutta on käsitelty myös Perhon susien salakaato-oikeudenkäynnissä ja todettu luotettavaksi. Samaa aineistoa on käytetty myös Nousiaisten susioikeudenkäynnissä.

Yliopisto tekee jatkuvasti opinnäytetöitä ja julkaisuja A:n pyytämästä tutkimuksen perusaineistosta. Aineistoa on käytetty neljässä pro gradu -työssä, kahdessa väitöskirjassa ja kahdeksassa julkaisussa. Lisäksi yliopistossa on tekeillä väitöskirja ja artikkeleita, joissa aineistoa hyödynnetään. Aineiston käyttötarkoitus on edelleenkin tieteellinen tutkimus vaikka yliopisto on tehnyt poliisiviranomaisten ja Luonnonvarakeskuksen pyynnöstä myös muutamia lajintunnistuksia metsästysrikkomus- ja hybridiepäilytapauksissa.

A kertoo tutkimustarkoituksensa olevan arvioida susien välisiä sukulaisuussuhteita. Oulun yliopistossa on tekeillä A:n pyytämästä aineistosta tieteellinen tutkimus, jossa käsitellään susien sukulaisuussuhteita ja laaditaan Suomen susista sukupuu. Aineistoa ei ole tarkoituksenmukaista luovuttaa kilpailevaan tutkimukseen, jotta tutkimuksen suorittaminen yliopistossa ei vaarantuisi.

Tutkimuksen julkaisemisen jälkeen A:lla on normaalin tieteellisen käytännön mukaisesti mahdollisuus arvioida sen luotettavuutta ja aineiston tieteellistä pätevyyttä sekä laatia vastineensa julkaisufoorumiin. Ennen tutkimuksen julkaisemista siinä käytetty aineisto on kuitenkin kokonaisuudessaan salassa pidettävää julkisuuslain perusteella.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yliopisto on lausunnossaan kysynyt, että jos aineisto on A:n mukaan pääosin muualla vapaasti saatavilla, miksi hän edelleen sitä pyytää yliopistolta. Edelleen yliopisto on todennut, että aineiston tulee olla artikkelin lukijoilla, jotta analyysien ja johtopäätösten oikeellisuus voidaan varmistaa. A on juuri tästä syystä pyytänyt aineiston käyttöönsä.

Toimiessaan puolustuksen avustajana käräjäoikeudessa rikosasiassa R 14/227 ja pyytäessään aineistoa yliopistolta A ei tiennyt, että koko aineisto oli julkaistu internetissä. Asia olisi ratkennut sillä, että yliopisto olisi ilmoittanut aineiston olevan saatavissa internetissä. Nyt toiminta viittaa siihen, että yliopistossa on tahallisesti tai tuottamuksellisesti yritetty vaikeuttaa rikosasian puolustuksen toimintaa.

Kun aineisto on internetissä julkisesti saatavilla, se on julkista, eikä sen julkaisija voi vaikuttaa siihen, kuka sitä käyttää. Aineisto ei voi olla salassa pidettävää, koska Oulun yliopisto on sen asettanut julkiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vaatimus Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden moittimisesta sekä vaatimus Oulun yliopiston velvoittamisesta toimittamaan A:lle kudosnäytteitä jätetään tutkimatta. Samoin jätetään tutkimatta vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jätettävät vaatimukset

Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n perusteella kuulu lainkäyttöasian käsittelyn yhteydessä tutkia hallintokantelun luonteista vaatimusta Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden moittimisesta oikeudenkäynnin viivyttämisen takia eikä liioin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin perustumatonta vaatimusta Oulun yliopiston velvoittamisesta toimittamaan A:lle kudosnäytteet kustakin verrokkiaineistoon sisältyvästä koiraeläimestä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, nämä vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

A on vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut hänelle hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

A:n valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarkoitettu Oulun yliopiston hallinto-oikeudelle antaman lausunnon luottamuksellinen liite käsittää yliopiston hallinto-oikeudelle toimittaman genotyyppidatan vuosilta 1995–2013, jonka julkisuutta oikeudenkäynti hallinto-oikeudessa on osaltaan koskenut. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua tiedonsaantioikeutta sen asiakirjan salassa pidettyyn osaan, jonka julkisuudesta oikeudenkäynnissä on kyse. Tämän vuoksi ja kun otetaan lisäksi huomioon hallintolainkäyttölain 34 §:n 3 momentti A:lle ei ole tullut varata tilaisuutta tutustua yliopiston lausunnon liiteaineistoon siinä yhteydessä, kun hänelle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen mainitun lausunnon johdosta.

Aineistoihin tutustumisen ja asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella voidaan havaita, että A:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassa täydennyskirjelmässä tarkoitettu erään kustannusyhtiön internet-sivustolla julkaistu genotyyppidata vuosilta 1998 tai ennen - 2009 kattaa ainoastaan osan siitä aineistokokonaisuudesta, jota A:n asiakirjapyyntö on koskenut. Internet-sivustolla julkaistu aineisto eroaa lisäksi esitystavaltaan Oulun yliopiston päätöksessä tarkoitetusta aineistosta, joten kysymys ei ole osaksikaan samasta asiakirjasta. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut A:n pyytämää genotyyppidataa vuosilta 1996–2015 koskevilta osin, päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi yliopistolain 30 §:n 2 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkääminen

Koska valitus on osittain jätetty tutkimatta ja osittain hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäynti­kuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.