Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.1.2017 nro 17/0005/2

Asian aikaisempi käsittely

Kauhavan ympäristösihteeri on päätöksellään 19.1.2016 (§ 22), joka on annettu julkipanon jälkeen 20.1.2016, myöntänyt JEPO Voltti Ab:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisen ympäristöluvan perunan ja juuresten varastointia, käsittelyä sekä jalostusta varten.

Lupapäätökseen sisältyvät lupamääräykset 1–21, joista määräykset 2, 7, 9 ja 17 kuuluvat seuraavasti:

Jäteveden esikäsittelylaitoksen tehostamissuunnitelma

2. Tehdas- ja piha-alueet on siivottava säännöllisesti ja ne on pidettävä puhtaina, erityisesti lastaus- ja varastointipaikat. Rakenteet ja laitteet on pidettävä kunnossa huolehtimalla niiden säännöllisestä ylläpidosta, huollosta ja tarkastuksista.

7. Mikäli jätevesien esikäsittelyä jatketaan, niin hakijan on esitettävä ympäristöluvan myöntäneelle viranomaiselle hyväksyttäväksi esikäsittelylaitoksen kehittämissuunnitelma viimeistään 30.10.2016 mennessä. Suunnitelmassa on esitettävä ainakin vastaanottavan jätevesilaitoksen salliman enimmäispitoisuuden ja -kuormituksen alittamiseen johtavat menetelmät ja saavutettavissa olevat tulokset, sekä esikäsittelylaitoksesta aiheutuvien hajuhaittojen poistomenetelmät lähialueelta. Esikäsittelylaitoksen kehittämisen suunnittelu on aloitettava viimeistään kuukauden kuluttua päätöksen lainvoimaisuudesta. Suunnitelmasta tehdään hyväksymispäätös erikseen ja päätös liitetään täydennyksenä ympäristölupaan sen valvottavana osana.

Melunhallintasuunnitelma

9. Hakijan on esitettävä ympäristöluvan myöntäneelle viranomaiselle hyväksyttäväksi melunhallintasuunnitelma viimeistään 30.10.2016 mennessä. Suunnitelmassa esitetään melutasojen vähentäminen melulähteessä ja seurausvaikutus naapurustossa tai sitten melun leviäminen voidaan rajoittaa ja estää rakenteellisesti esimerkiksi meluaidalla. Melunhallinnan suunnittelu on aloitettava viimeistään kuukauden kuluttua päätöksen lainvoimaisuudesta. Suunnitelmasta tehdään hyväksymispäätös erikseen ja päätös liitetään täydennyksenä ympäristölupaan sen valvottavana osana.

Liikenneraportti

17. Hakijan on laadittava liikenneraportti, mikä tarkoittaa vuotuista selvitystä JEPO Voltti Ab:n toiminnan raskaan rahtiliikenteen ajoneuvomääristä. Liikenteen määrät ilmoitetaan, kuten hakemuksen matriisissa (ympäristölupahakemuksen liite 21.1./Tuuliruusu 2015), kuukausittain ja kuljetuslajeittain.

Lupapäätöstä on, siltä osin kuin nyt on kysymys, perusteltu seuraavasti:

Lupamääräykset huomioiden toiminnasta ei aiheudu terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityistä luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lupapäätöksessä on määrätty pilaantumisen ehkäisystä ja jätehuollosta. Määräyksissä on huomioitu pilaantumis- ja onnettomuusriski sekä kaava.

Tarkkailulla varmistetaan, että toiminnasta ei aiheudu ympäristön pilaantumista tai terveydellisen haitan vaaraa, sekä jätehuollon asianmukaisuus.

Lupahakemuksesta esitetyissä muistutuksissa, annetuissa lausunnoissa, lupahakemuksen tarkastamisessa ja muussa lupakäsittelyssä ei ole tullut esille seikkoja, joiden perusteella luvan myöntämisen edellytykset eivät täyttyisi, mikäli toiminta järjestetään lupahakemuksen ja ympäristösihteerin päätöksen mukaisesti. Toiminta ei ole asemakaavan vastaista.

Päätöksessä on annettu lupamääräykset toiminnan hulevesihuollon, jätevesien esikäsittelylaitoksen sekä melunhallinnan määräaikaisesta suunnittelusta ja kehittämisestä, mikä voi olla menettely vanhan olemassa olevan toiminnan muutosluvan käsittelyssä, kun toiminta lupahakemuksen vireilläolosta huolimatta voi jatkua. Päästöistä ja niiden vaikutuksen vähentämisen keinoista ja mahdollisuuksista ei ole hakemuksessa esitetty riittävän yksityiskohtaista tietoa. Suunnitelmista tehdään päätökset ja annetaan lupaan täydentävät määräykset ja niiden päätösten valvonta on ympäristöluvan valvontaa. Suunnittelulle on kuitenkin annettu kohtuullinen aloitus- ja lopetusaika lopputuleman varmistamiseksi.

(---)

Puhtaat pihat, varasto- ja lastauspaikat estävät vaaratilanteet ennakolta, lisäävät viihtyisyyttä ja edistävät hulevesijärjestelmän toimivuutta. Määrättyjen selvitysten perusteella tullaan antamaan toimintokohtaiset tarkentavat määräykset ylläpidosta, huollosta ja tarkastuksista, mikäli tarpeen (lupamääräys 2).

(---)

Jäteveden esikäsittelylaitoksen kehittämismääräys annetaan esikäsittelyjärjestelmän riittävän tehokkaan toiminnan varmistamiseksi tulevaisuudessa ja hajuhaittojen estämiseksi laitoskiinteistöllä ja sen läheisyydessä. Laitoksen ja laitteiden asianmukaisella käytöllä, tarkkailulla ja huollolla ilmapäästöt ja häiriötilanteet saadaan minimoitua ja puhdistustulos maksimoitua. Paikalliset maastolliset olosuhteet yhdessä luonnonilmiöiden kanssa muodostavat mikroilmaston, jolla voi olla huomattavaakin merkitystä lähialueen kuormitteiden leviämisessä ja vaikuttamisessa (lupamääräys 7).

(---)

Melunhallinnan suunnitteluvelvoite annetaan naapuruushaittojen estämiseksi joko päästölähteessä tai meluaidalla, sekä siihen liittyvät melutasoarviot. Lupahakemusta koskevissa muistutuksissa esitetty melusta aiheutuva naapuruushaitta ei ole kiistattomasti pois suljettu ilman lisäselvityksiä (lupamääräys 9).

(---)

Määräys annetaan raskaan liikenteen valvomiseksi ja arvioimiseksi. Tarkkailu- ja raportointimääräykset ovat tarpeen valvonnan toteuttamiseksi sekä ennakoimattomissa olevien vahinkojen takia (lupamääräys 17).

Kauhavan ympäristösihteeri on päätöksellään 5.4.2016 (§ 5), joka on annettu julkipanon jälkeen 8.4.2016, myöntänyt JEPO Voltti Ab:lle oikeuden aloittaa peruna- ja juureskuorimon toiminta muutoksenhausta huolimatta ympäristölupapäätöksen mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksen enemmälti hyläten lisännyt lupamääräykseen 2 kaksi uutta kappaletta ja lupamääräykseen 17 uuden kappaleen. Lupamääräykset 2 ja 17 kuuluvat muutettuina kokonaisuudessaan seuraavasti (lisäykset kursiivilla):

2. Tehdas- ja piha-alueet on siivottava säännöllisesti ja ne on pidettävä puhtaina, erityisesti lastaus- ja varastointipaikat. Rakenteet ja laitteet on pidettävä kunnossa huolehtimalla niiden säännöllisestä ylläpidosta, huollosta ja tarkastuksista.

Toimintaan liittyvät tuotekuljetukset tapahtuvat pääsääntöisesti arkisin klo 6.00–23.00. Säännölliset lastausajat ovat maanantaista torstaihin klo 12.00, klo 16.00, klo 19.00 (vara-aika) ja klo 23.00 sekä perjantaina klo 12.00, klo 16.00 ja klo 23.00. Mikäli valmistuserä ei ehdi edellisen illan kuljetukseen, se noudetaan aamuyöllä noin klo 4.00.

Liikenne tehdasalueelle on ohjattava Knuuttilanraitin puolelta ja kulkumahdollisuus suoraan valtatieltä 19 tehdasalueelle on estettävä lukittavalla puomilla.

17. Hakijan on laadittava liikenneraportti, mikä tarkoittaa vuotuista selvitystä JEPO Voltti Ab:n toiminnan raskaan rahtiliikenteen ajoneuvomääristä. Liikenteen määrät ilmoitetaan, kuten hakemuksen matriisissa (ympäristölupahakemuksen liite 21.1/Tuuliruusu 2015), kuukausittain ja kuljetuslajeittain.

Ajalta 1.2.–31.12.2017 on lisäksi esitettävä selvitys liikennemääristä yöaikaan klo 22.00–7.00 sekä lauantaisin ja sunnuntaisin.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden ja viihtyisyyden kannalta; 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaan luvanvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.

Ympäristönsuojelulain 29 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun toiminnan olennaiseen muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:

1) terveyshaittaa;

2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;

3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta;

4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;

5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;

6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset:

1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista;

2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä;

3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä;

4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa;

5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja
päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista;

6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristöluvan myöntäminen ja lupamääräykset

Asiassa on valituksessa esitetyn johdosta ratkaistavana se, onko toiminnan sijoituspaikka ympäristönsuojelulain 12 §:n vastainen, aiheutuuko hakemuksen mukaisesta toiminnasta, etenkin melu- ja hajuhaitasta, lähiasutukselle sellaista eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, ettei lupaa toimintaan ole voitu myöntää tai onko lupaan lisättävä määräyksiä luvan myöntämisedellytysten täyttymiseksi.

Kyseessä olevalla kiinteistöllä on jo pitkään harjoitettu vastaavanlaista toimintaa kuin ympäristölupahakemus koskee. Toimintaa aiemmin harjoittaneelle Jarnamatic Oy:lle on myönnetty 14.9.1999 annetulla ympäristölupamenettelylain mukaisella päätöksellä lupa toimintaan kyseisellä kiinteistöllä. Alueen asemakaava on tullut voimaan 26.3.2001 eli ympäristöluvan myöntämisen jälkeen. Toimintakiinteistö on asemakaavassa teollisuusrakennusten korttelialuetta TY, eli teollisuusrakennusten korttelialue, jolla ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia. Hallinto-oikeus toteaa, että kaavassa on arvioitu ja vahvistettu alueen maankäyttömuoto. Hakemuksen mukainen perunoiden ja juuresten varastointi, käsittely ja jalostustoiminta kaavan TY-alueella ei ole kaavan vastaista. Hakemuksen mukaisen toiminnan vaatiman ympäristöluvan myöntämisen edellytykset arvioidaan käsillä olevassa ympäristölupamenettelyssä ja toiminnasta aiheutuvia haittoja rajoitetaan ympäristölupamääräyksillä siten, että toiminta täyttää kaavamerkinnän vaatimukset. Edellä olevan perusteella ympäristöluvan myöntämiselle ei ole kaavoituksellista estettä.

Lupamääräykseen 2 on selvyyden vuoksi lisätty hakijan ilmoittamat pääasialliset tuotekuljetusten ajat. Tuotantoon liittyvästä liikenteestä aiheutuvien meluvaikutusten vähentämiseksi on valituksen johdosta lisätty lupamääräykseen 2 liikenteen suuntaamista koskeva määräys. Lupamääräykseen 17 on lisätty velvollisuus selvittää yöaikaista ja viikonloppuun ajoittuvaa raskasta liikennettä, jotta meluhäiriötä ja määräysten tarvetta tältä osin voidaan paremmin arvioida. Muuten meluhäiriön vähentämiseksi riittää tässä vaiheessa lupamääräyksen 9 tarkoittama melunhallintasuunnitelma ja päätös sen johdosta. Hajuhaitan osalta ei nyt saatavilla olevan selvityksen perusteella ole tarvetta muuttaa annettuja lupamääräyksiä, lupamääräyksessä 7 oleva selvitysvelvollisuus esikäsittelylaitoksesta aiheutuvien hajuhaittojen poistomenetelmistä on riittävä.

Johtopäätös

Kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja asiakirjoista saatu selvitys ja päätöksessä olevat lupamääräykset hallinto-oikeuden lupamääräyksiin 2 ja 17 nyt tekemine muutoksineen, päätöksen mukaisesta toiminnasta ei voida katsoa aiheutuvan terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan vaarantumista tai muutakaan ympäristönsuojelulain tarkoittamaa haittaa tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Näin ollen ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa.

Ympäristösihteerin päätöksen kumoamiselle ei ole perusteita ja valitus on siten enemmälti hylättävä.

Lisäksi hallinto-oikeus on A:n valituksen toiminnan aloittamislupapäätöksestä enemmälti hyläten lisännyt päätökseen vakuuden määräämistä koskevan kappaleen (lisäys kursiivilla):

JEPO Voltti Ab:n on asetettava 5 000 euron vakuus ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 199 §:n mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, luvan hakijan pyynnöstä lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen, jos hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle.

JEPO Voltti Ab on hakemuksessaan toiminnan aloittamiseen muutoksenhausta huolimatta vedonnut muun ohella siihen, että lupapäätöksessä tarkoitettu toiminta on olemassa olevaa toimintaa. Ympäristöhaitoista saatu selvitys ja hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ympäristölupa-asiassa huomioiden ei Kauhavan ympäristösihteerin 8.4.2016 antamaa toiminnanaloittamislupapäätöstä ole syytä kumota. Hakija on hakemuksessaan esittänyt vakuuden määräksi 5 000 euroa. Ympäristösihteerin antamasta toiminnanaloittamislupapäätöksestä puuttuu vakuutta koskeva määräys. Hallinto-oikeus on lisännyt päätökseen vakuuden, koska ympäristönsuojelulain 199 §:n 1 momentin mukaan sen määrääminen on edellytys toiminnan aloittamisluvan myöntämiselle.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Mauri Kerätär ja Raija Uusi-Niemi. Esittelijä Matti Suontausta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että ympäristölupa tulee ensisijaisesti kumota kokonaan. Toissijaisesti ympäristölupaa tulee muuttaa siten, että

1. A:n asuinrakennuksen puoleisella lastauslaiturilla tuotteiden toimitukset ja noudot ovat sallittuja vain arkipäivisin 7.00– 21.00 välisenä aikana

2. toiminnanharjoittaja velvoitetaan toteuttamaan rakenteelliset meluvaimentimet, kuten vaimennetut ilmanottokammiot puhaltimille ja kompressoreille, joiden vaimennusvaikutus on sellainen, että melun ohjearvot A:n piha-alueella alitetaan

3. jos tavaraliikennettä yöaikaan ei kielletä, tulee päätökseen lisätä määräys melusuojauksen rakentamisesta A:n kiinteistön ja lastauslaiturin välille

4. peruna- ja vihanneslaatikot tulee varastoida säältä suojattuna katetussa tilassa.

Lisäksi A on vaatinut, että toiminnalle myönnetty aloittamislupa on kumottava ja toiminnanharjoittaja määrättävä saattamaan toiminta sellaiseksi, että se täyttää voimassa olevan ympäristöluvan ehdot, kunnes uutta lupaa koskeva asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Luvanvaraista toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lupahakemuksen kohteena oleva kiinteistö on asemakaavassa osoitettu TY-merkinnällä teollisuusrakennusten korttelialueeksi, jolla ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia. Ympäristöministeriön ohjeen mukaan merkinnällä osoitetulle alueelle voidaan rakentaa rakennuksia teollisuudelle, joka ei aiheuta melua, ilman, veden tai maaperän saastumista, raskasta liikennettä tai muita ympäristöhäiriöitä. Lupahakemuksesta ilmenee, että toiminta aiheuttaa melua, hajuhaittoja ja raskasta liikennettä oheisvaikutuksineen. Ennen asemakaavan vahvistamista myönnetty sijoituspaikkalupa ei oikeuta voimassa olevien kaavamääräysten vastaiseen toimintaan. Lupaharkinnassa, joka koskee toiminnan laajentamista 2,5-kertaiseksi, on noudatettava alueella voimassa olevaa asemakaavaa, joka ei mahdollista hakemuksen mukaisen toiminnan harjoittamista. Lupahakemus tulee hylätä asemakaavan ja ympäristönsuojelulain 12 §:n vastaisena.

Lupahakemuksessa on esitetty virheellistä tietoa toiminnan meluvaikutuksista. Sama virheellinen arvio on melunhallintasuunnitelman perusteena olevissa laskelmissa. Muutoksenhakijan suorittamat koeluonteiset melumittaukset ovat osoittaneet laitoksen puhaltimien aiheuttavan sallittujen melutasojen toistuvaa ylittymistä. Mittaustuloksissa ei ole ollut mukana lastausliikenteestä aiheutuvaa iskuluonteista melua tai kuorma-autojen kompressorien aiheuttamaa lisämelua. Myöskään melunhallintasuunnitelmassa ei ole huomioitu lastausliikenteen melua.

Lupamääräyksissä tulee määrätä sallituista toiminta-ajoista tuotteiden toimituksille ja noudolle sekä lastaukselle lastauslaiturilta, joka sijaitsee A:n asuinrakennuksen puoleisella sivulla. Toiminnoista aiheutuu voimakasta ja häiritsevää iskumaista melurasitusta. Toimintaa ei saa sallia yöaikaan eikä viikonloppuisin. Toiminnanharjoittaja on velvollinen sopimaan kuljetuksista siten, että asetetut lupaehdot tulevat täytetyiksi.

Määräys melunhallintasuunnitelman laatimisesta ei ole riittävä. Ympäristönsuojelulaki edellyttää toiminnanharjoittajalta parhaan käyttökelpoisen tekniikan hyödyntämistä.

Lupamääräyksiin tulee lisätä määräys peruna- ja vihanneslaatikoiden varastoinnista. Avonaisessa varastoinnissa laatikoihin tarttuneesta multa- ja perunajätteestä muodostuva haju leviää ympäristöön. Laatikoiden kastuminen pahentaa tilannetta.

Toimintaa on laajennettu siten, että se ei ole enää voimassa olevan luvan mukaista. Toiminnanharjoittaja ei ole nytkään noudattanut aloittamisluvassa esitettyjä vaatimuksia.

Kauhavan ympäristösihteeri on antanut vastineen, jonka mukaan valituksessa ei ole tullut ilmi mitään uutta. JEPO Voltti Ab on toimittanut ympäristösihteerille 14.12.2016 melunhallintasuunnitelman, jota ei ole vielä hyväksytty, koska valittajan ja JEPO Voltti Ab:n väliset neuvottelut mahdollisesta melunsuojauksesta ovat kesken.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut, että se ei anna lausuntoa.

Jeppo Potatis Ab – Jepuan Peruna Oy (aikaisemmin JEPO Voltti Ab) on antanut vastineen, jonka mukaan valitus on hylättävä. Toiminta ei sijoitu asemakaavan vastaisesti. Ympäristölupapäätöksessä ja hallinto-oikeuden päätöksessä annetut melunhallintaan ja liikenteeseen liittyvät määräykset ovat alueen olosuhteisiin nähden riittäviä. Esimerkiksi melunhallinnan osalta on huomioitava läheisen valtatien 19 melualue ja toimintojen sijoittuminen suhteessa siihen. Yhtiö on teettänyt tuotanto- ja varastotilojen osalta melumittaukset sekä niihin liittyvän mallinnuksen vuosina 2013 ja 2014. Lisäksi yhtiö on teettänyt ympäristöluvassa määrätyn melunhallintasuunnitelman. Melunhallintasuunnitelmaan liittyvä lupamääräys ei sisältänyt vaatimusta rakenteiden toteutuksesta, vaan asiasta annetaan erillinen hyväksymispäätös.

Aloittamisluvan kumoaminen on ilmeisen tarpeetonta. Toiminta ei sijoitu kaavamääräysten vastaisesti tai aiheuta naapurustolle sellaista haittaa tai rasitusta, joka pitäisi määrätä keskeytettäväksi. Ympäristölupapäätöstä noudatetaan kaikilta osin, vaikka se ei ole lainvoimainen.

Yhtiö on lupahakemuksen vireilletulon jälkeen toteuttanut lastauslaiturin kotelointi- ja muutostyöt. Valtatieltä 19 johtavan liittymän käyttö on estetty lukitulla puomilla ja kuljetusyhtiöt ohjeistettu käyttämään Hanhimäentietä Knuuttilanraitin sijaan. Näillä toimenpiteillä on vaikutettu riittävästi naapureihin kohdistuvaan meluvaikutukseen. Yöaikaan ajoittuvat noudot on pyritty pitämään niin harvalukuisina kuin mahdollista. Toimintaa tulee kuitenkin voida harjoittaa yöaikaan eikä vaatimusta kuljetussopimusten muuttamisesta tule ottaa huomioon, koska kuljetuksista aiheutuvien haittojen hallintaan on vaikutettu muilla keinoin. Yhtiö pitää ympäristöluvan ja hallinto-oikeuden päätösten nojalla kirjaa kuljetuksista ja laatii vuosittaisen liikenneraportin. Selvitys antaa viranomaiselle mahdollisuuden arvioida toiminnasta aiheutuneita vaikutuksia.

Ympäristömelun mittaamisessa ja haitallisuuden arvioinnissa on runsaasti muuttujia, joiden vuoksi yksittäisen mittaustapahtuman tai hetkellisen mittarilukeman perusteella ei voi tehdä johtopäätöksiä, joihin valituksessa vedotaan. Melunhallintasuunnitelmaan liittyvät neuvottelut ja selvitystyö ovat käynnissä. Yhtiö ei sulje pois uuden melumittauksen toteuttamista, mutta mittausten luotettavuus tulee varmistaa suunnitelmallisuuden ja mittaajan ammattitaidon osalta.

Nykykäytännön mukainen tyhjien perunalaatikoiden varastointi tehdasalueella ei aiheuta terveyshaittaa tai pysyvää kohtuutonta rasitusta.

A on antanut vastaselityksen. Melunhallintasuunnitelmassa ei ole esitetty toimenpiteitä, jotka poistaisivat valituksen perusteet. Meluvaikutuksia arvioitaessa ei ole myöskään huomioitu A:n omistuksessa olevaa asuinrakennustonttia, jonka hyödyntäminen asemakaavan mukaiseen tarkoitukseen estyy toiminnasta aiheutuvan melurasituksen johdosta. Se, että A:n asuinrakennus sijaitsee valtatien melualueella, ei ole peruste lisätä kiinteistön melurasitusta. Perunalaatikoiden varastointi kiinteistöllä on pitkäaikaista ja jatkuvaa.

Jeppo Potatis Ab – Jepuan Peruna Oy on toimittanut lisäselvitystä, joka on annettu muutoksenhakijalle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Lupamääräykseen 2 lisätään uusi neljäs kappale, joka kuuluu seuraavasti:

Toiminnanharjoittajan on esitettävä 31.5.2019 mennessä lupaviranomaiselle selvitys toiminnasta aiheutuvien hajuhaittojen lähteistä ja hajun leviämisestä sekä tarvittaessa suunnitelma hajuhaittojen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Lupaviranomainen voi selvityksen perusteella täsmentää lupamääräyksiä tai täydentää lupaa.

Valitus hylätään enemmälti. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

2. Lausuminen ympäristösihteerin päätöksen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Lupamääräyksen 2 muuttaminen

Ympäristönsuojelulain 54 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että toiminnanharjoittajan on tehtävä erityinen selvitys toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran selvittämiseksi, jos lupaharkintaa varten ei ole voitu toimittaa yksityiskohtaisia tietoja päästöistä, jätteistä tai toiminnan vaikutuksista.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella jää epäselväksi, missä määrin toiminnasta aiheutuu hajuhaittaa ja mitkä ovat mahdollisen hajuhaitan lähteet. Jotta voitaisiin varmistua siitä, että toiminnasta ei aiheudu naapureille ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettua luvan myöntämisen esteenä olevaa kohtuutonta hajusta johtuvaa rasitusta, toiminnanharjoittaja on määrättävä selvittämään hajuhaittojen lähteet ja vaikutusalue sekä tarvittaessa esittämään suunnitelma hajuhaittojen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Ympäristönsuojelulain 90 §:n mukaisesti lupaviranomainen voi selvityksen perusteella tarvittaessa täydentää lupaa hajuhaittojen rajoittamiseksi. Lupaviranomaisen on selvityksen perusteella arvioitava, onko tarpeen täsmentää lupamääräyksiä tai täydentää lupaa. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus on täydentänyt lupamääräystä 2 ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Valituksen hylkääminen muilta osin

Kysymyksessä oleva tuotantolaitos sijaitsee alueella, joka asemakaavassa on osoitettu TY-merkinnällä teollisuusrakennusten korttelialueeksi, jolla ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia. Ympäristönsuojelulain 12 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraista toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Vastaavan sisältöinen säännös sisältyi myös vanhaan ympäristönsuojelulakiin (86/2000), jota koskevan hallituksen esityksen mukaan (HE 84/1999 vp) kaava rajoittaisi uuden laitoksen sijoittamista tai vanhan laitoksen rakennuslupaa edellyttävää laajentamista, mutta ei esimerkiksi muunlaista muuttamista, kuten tuotantomäärän lisäämistä. Säännös ei hallituksen esityksen mukaan estäisi toiminnallisia muutoksia, jos niiden toteuttaminen on mahdollista maankäyttö- ja rakennuslain mukaan. Nyt käsillä olevassa tilanteessa toiminnan kapasiteettia on kasvatettu siten, että toiminnan muutos ei kuitenkaan asiakirjojen perusteella ole edellyttänyt tuotantotilojen olennaista laajentamista. Toimintaa ei ole ympäristönsuojelulain 12 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla sijoitettu asemakaavan vastaisesti.

Ympäristölupaan sisältyvän lupamääräyksen 9 mukaan luvan saajan on toimitettava hyväksyttäväksi melunhallintasuunnitelma. Lupaviranomainen antaa suunnitelman perusteella tarvittavat määräykset melunhallintatoimenpiteistä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

2. Täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen raukeaminen

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

X:n erityishuoltopiirin kuntayhtymän erityishuollon johtoryhmä päätti 17.2.2017 jatkaa A:n täysi-ikäisen pojan B:n kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 32 §:n mukaista tahdosta riippumatonta erityishuoltoa. Johtoryhmän päätös alistettiin hallinto-oikeuden vahvistettavaksi.

Hallinto-oikeudelle osoitetun valituskirjelmän oli allekirjoittanut A, joka ilmoitti hoitavansa B:n asioita. Valituksessa vaadittiin B:n tahdosta riippumattoman erityishuollon sekä B:lle määrätyn edunvalvojan poistamista. Hallinto-oikeus jätti A:n valituksen tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että muutoksenhaku prosessuaalisesta ratkaisusta, kuten tässä valituksen tutkimatta jättämisestä, noudattaa muutoksenhakua aineellisesta soveltamiskysymyksestä. Tahdosta riippumattoman erityishuollon jatkamista koskevassa päätöksessä katsottiin olevan kysymys sellaisesta kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 33 §:n 3 momentissa tarkoitetusta asiasta, jossa annettuun hallinto-oikeuden päätökseen saa mainitun lain 81 d §:n mukaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

L kehitysvammaisten erityishuollosta 33 § 3 momentti, 38 § 1 momentti, 81 b § 1 momentti 2 ja 3 kohta sekä 3 momentti ja 81 d §

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

A:lla oli Finanssivalvonnan antama lupa toimia säilytysyhteisönä, ja se oli sijoitusrahastolaissa ja vaihtoehtorahastojen hoitajista annetussa laissa tarkoitettu säilytysyhteisö. A luovutti sijoitusrahastolaissa ja vaihtoehtorahastojen hoitajista annetussa laissa tarkoitetuille sijoitusrahastoille ja rahastoyhtiöille lakisääteisiä säilytysyhteisöpalveluja.

Sijoitusrahastolaissa ja vaihtoehtorahastojen hoitajista annetussa laissa tarkoitetun säilytysyhteisön tehtävät kohdistuivat pääasiallisesti rahaston varojen säilyttämiseen sekä sijoitusrahastojen toiminnan valvontaan ja tarkastukseen. Säilytysyhteisön rahastoilta saamia palkkioita ei ollut pidettävä vastikkeina arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitetuista verosta vapautetuista sijoitusrahaston hallinnointipalveluista. A:n oli suoritettava arvonlisäveroa mainituista palkkioista.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu ajalle 24.2.2017–31.12.2018.

Arvonlisäverolaki 41 §, 42 § 1 momentti 6 kohta ja 3 momentti

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annettu neuvoston direktiivi (2006/112/EY) 135 artikla 1 kohta g alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-169/04, Abbey National, C-275/11, GfBk ja C-595/13, Fiscale Eenheid

Vrt. KHO 25.4.2003 taltiot 1042 ja 1043

Päätös, jota valitus koskee

Keskusverolautakunta 24.2.2017 nro 12/2017

Asian käsittely keskusverolautakunnassa

Ennakkoratkaisuhakemus

A, jäljempänä myös yhtiö, on pyytänyt keskusverolautakunnalta ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:

1) Tuleeko yhtiön maksaa arvonlisäveroa sijoitusrahastolain mukaisilta erityisiltä sijoitusrahastoilta tai rahastoyhtiöiltä perimistään hakemuksessa tarkemmin kuvatuista säilytyspalkkioista?

2) Tuleeko yhtiön maksaa arvonlisäveroa vaihtoehtorahastojen hoitajista annetussa laissa tarkoitetuilta erityisiltä sijoitusrahastoilta (jäljempänä vaihtoehtorahasto) tai rahastoyhtiöiltä perimistään hakemuksessa tarkemmin kuvatuista säilytyspalkkioista?

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

Keskusverolautakunta on lausunut ennakkoratkaisuna edellä mainittujen ennakkoratkaisukysymysten johdosta seuraavaa:

1. Yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa hakemuksessa tarkoitetuista sijoitusrahastolain mukaisilta erityisiltä sijoitusrahastoilta tai rahastoyhtiöiltä perimistään säilytyspalkkioista.

2. Yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa hakemuksessa tarkoitetuista vaihtoehtorahastojen hoitajista annetussa laissa tarkoitetuilta erityisiltä sijoitusrahastoilta tai rahastoyhtiöiltä perimistään säilytyspalkkioista.

Ennakkoratkaisua on, jos hakija tekee siitä vaatimuksen, noudatettava sitovana ajalla 24.2.2017-31.12.2018.

Keskusverolautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat kansalliset oikeusohjeet ja oikeuskäytäntö

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 2 §:n 1 momentin mukaan velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa (verovelvollinen) 1 §:ssä tarkoitetusta myynnistä on tavaran tai palvelun myyjä, ellei 2 a, 8 a-8 d tai 9 §:ssä toisin säädetä.

Arvonlisäverolain 41 §:n mukaan veroa ei suoriteta rahoituspalvelun myynnistä.

Lain 42 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan rahoituspalveluna pidetään arvopaperikauppaa. Pykälän 3 momentin mukaan arvopaperikaupalla tarkoitetaan osakkeiden ja muiden niihin verrattavien osuuksien, saatavien sekä johdannaissopimusten myyntiä ja välitystä, myös silloin, kun ne eivät perustu asiakirjaan.

Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) 42 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan arvopaperikauppa olisi arvonlisäverotonta. Arvopaperikaupalla tarkoitettaisiin osakkeiden ja muiden niihin verrattavien osuuksien, saatavien sekä johdannaissopimusten myyntiä ja välitystä, myös silloin kun ne eivät perustu asiakirjaan. Arvopaperin käsite olisi arvonlisäverotuksessa laajempi kuin esimerkiksi arvopaperimarkkinalaissa (495/89). Arvopapereita olisivat lähinnä osakkeet, osuustodistukset, sijoitusrahasto-osuudet, joukkovelkakirjat sekä näiden merkintäoikeus- ja väliaikaistodistukset sekä osinko- ja maksuliput samoin kuin erilaiset haltijalle asetut velkasitoumukset, joita käytetään rahamarkkinoilla. Arvonlisäverottomuus koskisi omaan salkkuun tapahtuvan arvopaperikaupan lisäksi arvopaperin välitystoimintaa. Arvonlisäverotonta olisi myös arvopapereiden liikkeellelasku. Myös sijoitusrahastotoiminta jäisi arvonlisäverotuksen ulkopuolelle. Arvopapereiden säilytys- ja hallintapalvelut olisivat sitä vastoin arvonlisäverollisia.

Sijoitusrahastolain 2 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan säilytysyhteisötoiminnallasijoitusrahaston varojen säilyttämistä sekä sen valvontaa, että toiminnassa noudatetaan lakia, muita säännöksiä ja määräyksiä sekä rahaston sääntöjä. Saman momentin 5 kohdan mukaan säilytysyhteisöllätarkoitetaan säilytysyhteisötoimintaa harjoittavaa yhteisöä.

Säilytysyhteisön tehtävistä säädetään sijoitusrahastolain 5 luvussa (175/2016). Mainitun luvun 31 a §:n 1 momentin mukaan säilytysyhteisön tehtävänä on:

1) varmistaa, että sijoitusrahaston rahasto-osuuksien liikkeeseenlaskuissa ja lunastuksissa noudatetaan tätä lakia ja sijoitusrahaston sääntöjä;

2) varmistaa, että sijoitusrahaston rahasto-osuuksien arvo lasketaan tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten ja sijoitusrahaston sääntöjen mukaisesti;

3) noudattaa rahastoyhtiön antamia toimeksiantoja, jolleivät ne ole tämän lain tai rahastoyhtiön toimintaa koskevan muun lain tai sijoitusrahaston sääntöjen vastaisia;

4) varmistaa, että sijoitusrahaston varoja koskeviin toimiin liittyvät maksut suoritetaan sijoitusrahastolle yleisesti käytössä olevassa määräajassa;

5) varmistaa, että sijoitusrahaston tuotot käytetään tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten ja sijoitusrahaston sääntöjen mukaisesti.

Pykälän 2 momentin mukaan säilytysyhteisön on varmistettava, että sijoitusrahaston kassavirtaa seurataan asianmukaisesti ja että rahasto-osuuksien merkitsemisen yhteydessä sijoittajien suorittamat tai näiden lukuun suoritetut maksut on vastaanotettu ja sijoitusrahaston käteisvarat kirjattu käteistilille:

1) joka on avattu sijoitusrahaston tai sitä hallinnoivan rahastoyhtiön tai sijoitusrahaston lukuun toimivan säilytysyhteisön nimissä;

2) joka on avattu sijoituspalvelulain 9 luvun 3 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa keskuspankissa, talletuspankissa tai muussa valtiossa toimiluvan saaneessa talletusten vastaanottamiseen oikeutetussa luottolaitoksessa; ja

3) jota ylläpidetään sijoituspalvelulain 9 luvun 1 §:ssä ja 3 §:n 2-4 momentissa säädettyjen periaatteiden ja 5 §:ssä tarkoitettujen määräysten mukaisesti.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi sijoitusrahastolain ja Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta (HE 3/2016 vp, s. 4) on yleisperusteluissa todettu, että 13 päivänä heinäkuuta 2009 annettuun sijoitusrahastodirektiivin 2009/65/EY (uudelleen laadittu toisinto) on kodifioitu sijoitusrahastodirektiivi 85/611 /ETY ja siihen sen antamisen jälkeen tehdyt muutokset. Sijoitusrahastodirektiivi on pantu täytäntöön sijoitusrahastolaissa (48/1999) ja Finanssivalvonnasta annetussa laissa (878/2008).

Mainitussa hallituksen esityksessä (HE 3/2016 vp) on edelleen todettu, että Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/91/EU siirtokelpoisiin arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä (yhteissijoitusyritykset) koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun direktiivin 2009/65/EY muuttamisesta säilytystoimintojen, palkka- ja palkkiopolitiikan ja seuraamusten osalta, sijoitusrahastodirektiivin muutosdirektiivi tai muutosdirektiivi, annettiin 23 päivänä heinäkuuta 2014. Direktiivin tavoitteena on sijoittajien yhteissijoitusyrityksiä kohtaan tunteman luottamuksen lisääminen tiukentamalla säilytysyhteisöjen tehtäviä ja vastuuta koskevia vaatimuksia, parantamalla rahastoyhtiöiden ja sijoitusyhtiöiden palkka- ja palkkiopolitiikkaa ja ottamalla käyttöön sellaisia seuraamuksia koskevat yhteiset normit, joita sovelletaan sijoitusrahastodirektiivin tärkeimpiin rikkomuksiin.

Hallituksen esityksen HE 3/2016 vp mukaan sen tarkoituksena on muun ohessa panna täytäntöön sijoitusrahastodirektiivin muuttamisesta säilytystoimintojen, palkka- ja palkkiopolitiikan sekä seuraamusten osalta annettu direktiivi 2014/91/EU. Mainitun hallituksen esityksen (HE 3/2016 vp) mukaiset lainmuutokset sijoitusrahastolakiin (175/2016), mukaan lukien edellä mainittu sijoitusrahastolain 5 luku, ovat tulleet voimaan 21.3.2016.

Vaihtoehtorahastojen hoitajista annetun lain 2 luvun 4 §:n 13 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan säilytysyhteisötoiminnalla vaihtoehtorahaston varojen säilyttämistä sekä sen valvontaa, että toiminnassa noudatetaan lakia, muita säännöksiä ja määräyksiä sekä rahaston sääntöjä.

Vaihtoehtorahastojen hoitajista annetun lain 7 luvun 4 §:n mukaan vaihtoehtorahastojen hoitajan on huolehdittava kunkin sen hoitaman vaihtoehtorahaston varojen säilyttämisestä ja muusta säilytystoiminnasta asianmukaisesti. Jokaiselle vaihtoehtorahastolle on nimettävä sen kanssa samaan ETA-valtioon sijoittautunut säilytysyhteisö, jollei vaihtoehtorahastolle tule nimetä kolmannessa maassa sijaitsevaa yhteisöä siten kuin 15 luvun 8 §:n 4 kohdan nojalla tarkemmin säädetään. Rekisteröitymisvelvollisella vaihtoehtorahastojen hoitajalla ei ole kuitenkaan velvollisuutta nimetä säilytysyhteisöä hoitamilleen vaihtoehtorahastoille.

Vaihtoehtorahastojen hoitajista annetun lain 10 luvun 4 §: n 1 momentin 1 kohdan mukaan salkunhoitoa tai riskienhallintaa ei saa ulkoistaa eikä edelleen ulkoistaa vaihtoehtorahastojen hoitajan nimeämälle säilytysyhteisölle tai sille, jolle säilytysyhteisö on ulkoistanut tehtäviään.

Vaihtoehtorahastojen hoitajista annetun lain 15 luvussa säädetään säilytysyhteisön tehtävistä.

Mainitun 15 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan säilytysyhteisön tehtävänä on säilyttää ne vaihtoehtorahaston rahoitusvälineet, jotka voidaan kirjata säilytysyhteisön kirjanpitoon avatuille rahoitusvälinetileille vaihtoehtorahaston tai, kun tämä ei ole mahdollista, vaihtoehtorahastojen hoitajan nimiin tai fyysisesti toimittaa säilytysyhteisölle.

Pykälän 2 momentin mukaan säilytysyhteisön on säännöllisesti todennettava muista varoista kuin 1 momentissa tarkoitetuista rahoitusvälineistä, että vaihtoehtorahasto tai sen hoitaja omistaa kyseiset varat ja pidettävä ajantasaista kirjanpitoa varoista, joiden se katsoo kuuluvan vaihtoehtorahaston omistukseen. Arvion omistuksesta on perustuttava vaihtoehtorahaston tai vaihtoehtorahastojen hoitajan toimittamiin tietoihin tai asiakirjoihin sekä saatavilla olevaan ulkopuoliseen näyttöön.

Pykälän 3 momentin mukaan säilytysyhteisön omaisuus on pidettävä erillään vaihtoehtorahaston varoista ja muiden asiakkaiden ja vaihtoehtorahastojen varoista sekä säilytettävä luotettavalla tavalla. Vaihtoehtorahaston varoja ei saa ulosmitata säilytysyhteisön velasta. Vaihtoehtorahaston varoja ei ilman vaihtoehtorahastojen hoitajan etukäteistä suostumusta saa pantata tai luovuttaa muussa kuin vaihtoehtorahaston intressissä.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:69, että vain sellaista sijoitusta, joka on valtion erityisen valvonnan alainen, voidaan pitää arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan 9 alakohdassa tarkoitettuna erityisenä sijoitusrahastona, jonka hallinnointi on saman direktiivin kohdan mukaan vapautettava arvonlisäverosta.

Sovellettava unionin oikeus ja Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Neuvoston direktiivin (2006/112/EY) yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä, jäljempänä arvonlisäverodirektiivi, 135 artiklan 1 kohdan g alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta jäsenvaltioiden määrittelemien erityisten sijoitusrahastojen hallinnointi. Säännös vastaa aiemmin voimassa olleen kuudennen direktiivin 77/388/ETY 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohtaa.

Unionin tuomioistuimen (jäljempänä EUT) vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vapautusten määrittelyyn käytettyjä ilmaisuja on tulkittava suppeasti, koska nämä vapautukset ovat poikkeus siitä yleisestä periaatteesta, jonka mukaan arvonlisäveroa peritään jokaisesta verovelvollisen suorittamasta vastikkeellisesta palvelusta (muun muassa asiat C-453/05, Ludwig, 21 kohta ja C-259/11, DTZ Zadelhoff, 20 kohta oikeuskäytäntö viittauksineen).

EUT:n oikeuskäytännössä (esimerkiksi asia C-464/12, ATP Pension Service) on todettu, että kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan mukaan jäsenvaltioilla on oikeus määritellä käsite "erityiset sijoitusrahastot". Määrittelyvallan käyttämisessä on noudatettava arvonlisäverodirektiivin tavoitteita sekä yhteiseen arvonlisäverojärjestelmään kuuluvaa arvonlisäverotuksen neutraalisuuden periaatetta.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kuudennen direktiivin 13 artiklassa säädetyt vapautukset ovat yhteisön oikeuden itsenäisiä käsitteitä, joille on annettava yhteisön oikeuteen perustuva määritelmä, jonka tarkoituksena on välttää eroavaisuudet arvonlisäverojärjestelmän soveltamisessa eri jäsenvaltioissa (asia C-169/04, Abbey National, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

EUT:n mukaan kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdassa mainittu erityisten sijoitusrahastojen "hallinnan" käsite on sellainen yhteisön oikeuden itsenäinen käsite, jonka sisältöä jäsenvaltiot eivät saa muuttaa (em. tuomion 43 kohta).

EUT totesi asiassa C-169/04, Abbey National, antamassaan tuomiossa sijoitusrahastojen "hallinnan" käsitteestä, että tätä käsitettä ei millään tavoin määritellä kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdassa (tuomion 58 kohta). Tätä säännöstä on näin ollen tulkittava asiayhteytensä sekä kyseisen direktiivin tavoitteiden ja systematiikan valossa, ja tällöin on otettava erityisesti huomioon tässä säännöksessä säädetyn vapautuksen tarkoitus (tuomion 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Direktiivin 85/611 1 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että yhteissijoitusyritysten liiketoiminta muodostuu yleisöltä hankittujen varojen yhteisestä sijoittamisesta siirtokelpoisiin arvopapereihin. Yhteissijoitusyritykset muodostavat nimittäin niillä varoilla, jotka merkitsijät maksavat osuuksien oston yhteydessä, merkitsijöiden lukuun ja palkkiota vastaan siirtokelpoisista arvopapereista koostuvia salkkuja ja hoitavat niitä niiden lukuun (tuomion 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Edelleen EUTn asiassa C-169/04, Abbey National, antaman tuomion mukaan kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdassa säädetyn, sijoitusrahastoihin liittyvien liiketoimien verosta vapauttamisen tavoitteena on muun muassa helpottaa piensijoittajien sijoitusyritysten avulla tapahtuvaa arvopaperisijoittamista. Tämän säännöksen 6 alakohdalla pyritään varmistamaan, että yhteinen arvonlisäverojärjestelmä olisi verotuksellisesti neutraali tilanteissa, joissa on valittava, tehdäänkö sijoitus suorana sijoituksena arvopapereihin vai yhteissijoitusyrityksen välityksellä (tuomion 62 kohta). Tästä seuraa, että tämän vapauttamisen kohteena olevat liiketoimet ovat liiketoimia, jotka ovat tunnusomaisia yhteissijoitusyrityksen toiminnalle (tuomion 63 kohta).

EUT:n mukaan näin ollen kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdan soveltamisalaan kuuluvat salkunhoitoon liittyvien tehtävien lisäksi itse yhteissijoitusyritysten hallinnointiin kuuluvat toiminnot, kuten muutetun direktiivin 85/611 liitteessä II olevan otsikon "hallinnoiminen" alla mainitut toiminnot, jotka ovat yhteissijoitusyrityksille tunnusomaisia toimintoja (tuomion 64 kohta). Tämä säännös ei sitä vastoin koske yhteissijoitusyrityksen omaisuudenhoitajan niitä toimintoja, jotka mainitaan direktiivin 85/611 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa ja 14 artiklan 1 ja 3 kohdassa. Nämä toiminnot eivät nimittäin liity yhteissijoitusyritysten hallintaan vaan niiden toiminnan valvontaan ja tarkastukseen, ja niillä pyritään varmistamaan, että yhteissijoitusyritysten hallinta tapahtuu lain mukaisesti (tuomion 65 kohta).

EUT:n mukaan ulkopuolisen hallinnoijan suorittamista rahaston hallinnointi- ja kirjanpitopalveluista oli todettava, että aivan kuten kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 3 ja 5 alakohdan (nykyisin arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan d ja f alakohta) perusteella vapautetut liiketoimetkin, kyseisen artiklan 6 alakohdassa tarkoitettu sijoitusrahastojen hallinta määritellään sekin tarjottujen palvelujen luonteen eikä palvelujen tarjoajan tai vastaanottajan avulla (tuomion 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdan sanamuodolla ei lähtökohtaisesti suljeta pois sitä, että sijoitusrahastojen hallinta jakautuu useisiin toisistaan erillisiin palveluihin, jotka tällöin saattavat kuulua tuossa säännöksessä mainitun käsitteen "erityisten sijoitusrahastojen hallinta" alaan ja joihin saatetaan soveltaa siinä säädettyä vapautusta silloinkin, kun ne suorittaa ulkopuolinen hallinnoija (tuomion 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen verotuksen neutraalisuuden periaate aiheuttaa sen, että toimijoiden on voitava valita se toimintamalli, joka tiukasti taloudelliselta kannalta katsoen soveltuu niille parhaiten, ilman sitä vaaraa, että niiden liiketoimet suljettaisiin kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdassa säädetyn verosta vapauttamisen ulkopuolelle (tuomion 68 kohta). Tästä seuraa, että ulkopuolisen hallinnoijan suorittamat hallinnointipalvelut kuuluvat lähtökohtaisesti kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdan soveltamisalaan (tuomion 69 kohta).

EUT:n mukaan jotta ulkopuolisen hallinnoijan suorittamia rahaston hallinnointi- ja kirjanpitopalveluja voitaisiin pitää kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdassa tarkoitettuina verosta vapautettuina liiketoimina, niiden on kokonaisuutena arvioiden muodostettava sellainen erillinen kokonaisuus, jolla täytetään tässä samassa 6 alakohdassa kuvatun palvelun erityiset ja olennaiset tehtävät (tuomion 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Suoritettujen palvelujen on siis koskettava erityisen sijoitusrahaston hallinnalle tunnusomaisia ja olennaisia toimintoja. Pelkät aineelliset tai tekniset palvelut, kuten tietotekniikkajärjestelmän asentaminen, eivät kuulu kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdan soveltamisalaan (tuomion 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

EUT:n asiassa C-169/04, Abbey National, antaman tuomion 74 kohdan mukaan kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohtaa on tulkittava niin, että ulkopuolisen hallinnoijan suorittamat rahaston hallinnointi- ja kirjanpitopalvelut kuuluvat tässä säännöksessä tarkoitetun käsitteen "erityisten sijoitusrahastojen hallinta" alaan, jos ne kokonaisuutena arvioiden muodostavat erillisen kokonaisuuden ja jos ne ovat erityisiä ja olennaisia näiden rahastojen hallinnalle. Tämän käsitteen alaan eivät sitä vastoin kuulu direktiivin 85/611 7 artiklan 1 ja 3 kohdassa sekä 14 artiklan 1 ja 3 kohdassa mainittujen palvelujen kaltaiset palvelut, joilla suoritetaan omaisuudenhoitajan tehtäviä.

EUT on todennut asiassa C-275/11, GfBk, antamassaan tuomiossa muun ohessa, että palveluilla, jotka muodostuvat varallisuuseriä koskevien osto- ja myyntisuoritusten osoittamisesta pääomasijoitusyhtiölle, on luontainen yhteys pääomasijoitusyhtiölle tunnusomaiseen toimintaan, jona on yleisöltä hankittujen varojen yhteinen sijoittaminen arvopapereihin (tuomion 24 kohta). Se, että neuvonta- ja tiedotuspalveluja ei ole lueteltu direktiivin 85/611, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/107, liitteessä II, ei estä sisällyttämästä niitä sellaisten erityisten palvelujen ryhmään, jotka kuuluvat kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdassa tarkoitettujen erityisten sijoitusrahastojen "hallinnointia" koskeviin toimintoihin, sillä direktiivin 85/611, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/107, 5 artiklan 2 kohdassa korostetaan, että mainitun liitteen luettelo "ei ole tyhjentävä" (tuomion 25 kohta). Myöskään se, että ulkopuolisen henkilön tarjoamilla neuvonta- ja tiedotuspalveluilla ei muuteta rahaston oikeudellista ja taloudellista tilannetta, ei ole esteenä sille, että ne kuuluvat kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdassa tarkoitetun erityisten sijoitusrahastojen hallinnoinnin käsitteen alaan (tuomion 26 kohta).

EUT:n asiassa C-595/13, Fiscale Eenheid, antamassa tuomiossa on todettu, että Unionin tuomioistuin on painottanut sitä, että erityisten sijoitusrahastojen hoitamisen vapautus koskee yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavan yrityksen toiminnan tunnusomaisia liiketoimia. Se on todennut erityisesti ulkopuolisen omaisuudenhoitajan suorittamista hoitopalveluista, että näiden liiketoimien on kokonaisuutena arvioiden muodostettava erillinen kokonaisuus ja niiden on oltava tunnusomaisia ja olennaisia osatekijöitä erityisten sijoitusrahastojen hoitamiselle (tuomion 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Salkunhoitoon liittyvien tehtävien lisäksi yhteistä sijoitustoimintaa harjoittaville yrityksille tunnusomaisia tehtäviä ovat myös yhteissijoitusyrityksistä annetun direktiivin liitteessä II otsikon "Hallinnoiminen" alla mainittujen tehtävien kaltaiset yhteissijoitusyritysten hallintotehtävät sellaisenaan (em. tuomion 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on siis katsonut, että sijoitusten hoidon eli hoidettavan varallisuuden valitsemisen ja luovuttamisen lisäksi kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdassa tarkoitetun erityisen sijoitusrahaston hoitamisen käsitteen alaan kuuluvat hallinto- ja kirjanpitotehtävät, kuten tuottojen ja rahasto-osuuksien tai -osakkeiden hintojen laskenta, varojen arviointi, kirjanpito, tuottojen jakamiseksi tarvittavien ilmoitusten laatiminen, tietojen ja dokumenttien toimittaminen säännöllisin väliajoin julkaistavia tilinpäätöksiä, veroilmoituksia, tilastoja ja arvonlisäveroilmoituksia varten sekä tuottoennusteiden laatiminen (em. tuomio asiassa Fiscale Eenheid, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Oikeuskäytännössä on kuitenkin todettu myös, etteivät yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavien yritysten säilytysyhteisön tehtävät taikka pelkät materiaaliset tai tekniset palvelut, kuten tietotekniikkajärjestelmän käyttöön antaminen, kuulu kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdan soveltamisalaan (74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Yhtiö on sijoitusrahastolaissa ja vaihtoehtorahaston hoitajista annetussa laissa tarkoitettu säilytysyhteisö, joka tarjoaa hakemuksesta ilmeneviä lakisääteisiä säilytyspalveluja rahastoille ja rahastoyhtiöille. Yhtiöllä on Finanssivalvonnan lupa toimia säilytysyhteisönä.

Asiassa on kysymys siitä, ovatko hakemuksessa tarkoitetut yhtiön sijoitusrahastoilta ja rahastoyhtiöiltä veloittamat säilytyspalkkiot korvausta verosta vapautetusta erityisten sijoitusrahastojen hallinnoinnista. Arvonlisäverolaissa ei ole sijoitusrahastojen hallinnoinnin verovapautta koskevaa säännöstä. Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY135 artiklan 1 kohdan 9 alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta jäsenvaltioiden määrittelemien erityisten sijoitusrahastojen hallinnointi.

Asiassa on ensin ratkaistava, ovatko hakemuksessa tarkoitetut rahastot ja rahastoyhtiöt, joille hakija luovuttaa säilytyspalveluja, arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettuja erityisiä sijoitusrahastoja.

Yhtiö luovuttaa hakemuksessa tarkoitettuja palveluja sijoitusrahastolaissa ja vaihtoehtorahastojen hoitajista annetussa laissa tarkoitetuille sijoitusrahastoille ja rahastoyhtiöille, jotka ovat korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:69 tarkoitetulla tavalla valtion erityisen valvonnan alaisia. Kun otetaan huomioon edellä mainittu vuosikirjaratkaisu ja Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, hakemuksessa tarkoitetut rahastot ja rahastoyhtiöt, joille hakija luovuttaa säilytyspalveluja, ovat arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettuja erityisiä sijoitusrahastoja, joiden hallinnointi on vapautettu verosta.

Asiassa on tämän jälkeen ratkaistava, täyttävätkö hakemuksessa tarkoitetut palvelut verottomalta erityisen sijoitusrahaston hallinnoinnilta vaadittavat edellytykset.

Hakemuksessa tarkoitetut palvelut muodostavat yhden taloudellisen suorituksen eli kokonaispalvelun, jonka arvonlisäverokohtelu määräytyy yhtenäisesti. Hakemuksessa kuvatussa kokonaispalvelussa pääsuoritteeksi on katsottava sijoitusrahastolaissa ja vaihtoehtorahastojen hoitajista annetussa laissa säädetyt säilytysyhteisön tehtävät.

Unionin tuomioistuin on 9.12.2015 antamassaan tuomiossa asiassa C-595/13, Fiscale Eenheid, todennut oikeuskäytäntöönsä ja asiassa C-169/04, Abbey National, annetun tuomion 65 ja 71 kohtiin viitaten, etteivät yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavien yritysten säilytysyhteisön tehtävät kuulu kuudennen direktiivin 13 artiklan B kohdan d alakohdan 6 alakohdan soveltamisalaan (tuomio asiassa C-595/13, Fiscale Eenheid, 74 kohta). Mainittu kuudennen direktiivin säännös vastaa voimassa olevan arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan g alakohtaa.

Sijoitusrahastolaissa ja vaihtoehtorahastojen hoitajista annetussa laissa tarkoitetun säilytysyhteisön tehtävät kohdistuvat pääasiallisesti rahaston varojen sälyttämiseen sekä sijoitusrahastojen toiminnan valvontaan ja tarkastukseen. Näin ollen hakemuksessa tarkoitetut säilytysyhteisön lakisääteiset tehtävät vastaavat keskeisiltä osiltaan Unionin tuomioistuimen asiassa C-169/04, Abbey National, kyseessä olleen direktiivissä 85/611tarkoitetun omaisuuden hoitajan toimintoja.

Hakemuksessa tarkoitetuilla direktiivimuutoksilla (2009/65/EYja 2014/91/EU) säilytysyhteisöjen vastuuta on lisätty ja niiden tehtävistä on säännelty yksityiskohtaisemmin, mutta tehtävät liittyvät edelleen säilytysyhteisön valvontaroolin toteuttamiseen.

Edellä mainituilla perusteilla asiassa on katsottava, että hakemuksessa tarkoitetut säilytysyhteisön sijoitusrahastoilta ja rahastoyhtiöiltä veloitta-mat säilytyspalkkiot eivät ole korvausta arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitetusta verosta vapautetusta sijoitusrahaston hallinnointipalvelusta, eivätkä näin ollen arvonlisäverolain 42 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettuja verottomia rahoituspalveluja.

Yhtiön on suoritettava arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla arvonlisäveroa hakemuksessa tarkoitetuilta rahastoita ja rahastoyhtiöiltään veloittamistaan säilytyspalkkioista.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on vaatinut, että Keskusverolautakunnan antama ennakkoratkaisu kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön ei tule maksaa arvonlisäveroa erityisiltä sijoitusrahastoilta (UCITS-rahastoilta ja vaihtoehtorahastoilta) perimistään säilytyspalkkioista.

Perusteluinaan yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Uusi UCITS V -direktiivi lisäsi säilytysyhteisölle annettuja tehtäviä ja tiukensi ja lisäsi niiden vastuuta tässä tehtävässä huomattavasti. Varsinaiset säilytystehtävät muodostavat vain pienen osan yhtiön säilyttäjäyhteisönä myymistä palveluista. Osassa rahastoja, kuten lainanantorahastoissa ja kiinteistörahastoissa, varsinaista säilytettävää omaisuutta ei ole tyypillisesti lainkaan, koska omistukset eivät perustu paperisiin osakekirjoihin tai arvo-osuuksiin.

Näistä uusista tehtävistä painoarvo sekä tärkeyden että ajankäytön osalta säilytysyhteisötoiminnassa on seuraava (merkittävimmästä alkaen): kassavirtojen seuranta, merkintöjen ja lunastusten seuranta, muiden kuin säilytettävien rahoitusvälineiden omistuksen todentaminen sekä omistusten segregointi.

Yhtiön koko säilytystoiminnan (ei pelkästään säilytysyhteisötoiminnan) kannalta merkittävin ja painoarvoltaan suurin osa-alue on ollut omistusten segregoinnin järjestäminen sekä sen noudattamisen valvonta markkinalla.

Vaihtoehtorahastojen hoitajista annetussa laissa velvollisuus rahaston varojen säilyttämisestä on määrätty nimenomaisesti vaihtoehtorahaston hoitajan tehtäväksi. Vaihtoehtorahastojen hoitajalla on myös velvollisuus säännöllisesti raportoida tästä valvonnasta. Tällaista tehtävää ei voida pitää sen rahaston hallinnoinnista erillisenä tehtävänä vaan osana kyseisen vaihtoehtorahaston hallinnointia. Vaihtoehtorahastojen hoitajista annetun lain perusteella rahaston hallinnoinnin käsite kattaa koko rahaston hallinnoinnin, mukaan lukien rahaston valvonnan.

Liittymisperiaatteen mukaan sellaisten palvelujen, jotka muodostavat yhden yhtenäisen kokonaisuuden, jonka jakaminen osiin olisi keinotekoista, arvonlisäverokäsittely määräytyy yhtenäisesti. Verokäsittely määräytyy tällöin pääasiallisen suoritteen mukaan. Säilytysyhteisöjen tehtävät muodostavat nykymuodossaan oleellisen ja olennaisen kokonaisuuden rahastojen hallinnoinnista. Säilytysyhteisön rahastolle myymät palvelut muodostavat sellaisen yhtenäisen ja erillisen kokonaisuuden, ettei sitä voida jakaa osiin. Tämä kokonaisuus muodostaa sellaisen erillisen, erityisen ja olennaisen (lain mukaan pakollisen) kokonaisuuden rahaston hallinnoinnista, että palvelut tulee katsoa kokonaisuudessaan verottomaksi rahaston hallinnoinniksi.

Toisin kuin keskusverolautakunta on ennakkoratkaisussaan katsonut, UCITS IV:n ja UCITS V:n säilytysyhteisöille tuomat uudet tehtävät ja vastuut eivät ole luonteeltaan sellaista Abbey National -tuomiossa tarkoitettua yhteissijoitusyrityksen toiminnan valvontaa ja tarkastusta, jolla pyritään varmistamaan, että hallinta tapahtuu lain mukaisesti. Näin ei ole tulkittu myöskään muissa EU-valtioissa. Selvyyden vuoksi todettakoon, että rahastoyhtiöiden laillisuusvalvonnasta vastaa Finanssivalvonta.

Sijoitusrahastolain mukaiset rahastot ja AIFM-direktiivissä tarkoitetut rahastot katsotaan molemmat arvonlisäverodirektiivissä tarkoitetuiksi erityisiksi sijoitusrahastoiksi. Rahastot kilpailevat keskenään sijoituksista, joten olisi neutraalisuuden periaatteen vastaista, että niiden palkkioilla olisi erilainen arvonlisäverokäsittely.

Säilytyspalvelut olisivat arvonlisäverottomia myös EUT:n asiassa C-2/95, SDC, antaman tuomion mukaisena rahoituspalveluna (tilisiirrot ja maksut). Säilytyspalvelut sisältävät luonteensa puolesta kaikkien arvo-osuusjärjestelmään tehtävien kirjausten tekemisen ja seurannan, eli säilytysyhteisöjen tarjoamissa palveluissa siirretään varoja ja aiheutetaan oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia tuomiossa tarkoitetulla tavalla. Keskusverolautakunta ei ottanut tältä osin asiaan lainkaan kantaa.

Tuomiossa on todettu rahoituspalvelujen vapautusten tulkinnasta, että vapautuksen edellytyksenä ei ole, että i) toimet tekee tietyntyyppinen yritys tai tietyntyyppinen oikeushenkilö tai että ne tehdään kokonaan tai osittain tietyllä, sähköisellä tai manuaalisella, tavalla tai että palvelun tarjoaa yritys, joka on oikeussuhteessa lopulliseen asiakkaaseen, ii) palvelut voidaan luokitella vapautetuiksi liiketoimiksi, jos ne ovat kokonaisuutena arvioiden erillinen kokonaisuutensa ja jos ne täyttävät kyseisissä säännöksissä kuvatun palvelun erityisiä ja olennaisia tehtäviä. Tilisiirtojen osalta palvelujen on näillä kriteerein oltava sellaisia, että niillä siirretään varoja ja aiheutetaan oikeudellisia ja taloudellisia muutoksia.

Palvelut tulisi katsoa verottomiksi myös tällä perusteella. Kokonaisuutena arvioiden säilytysyhteisön tehtävät ovat luonteeltaan silti enemmän rahaston hallinnointia.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen ja vaatinut valituksen hylkäämistä lausuen muun ohella seuraavaa:

Oikeudenvalvontayksikkö on samaa mieltä yhtiön kanssa siitä, että säilyttäjäyhteisön palvelu ei ole jaettavissa. Palvelulla on yksi sisältö, joka käsittää vastuun säilytysyhteisönä toimimisesta.

Unionin tuomioistuimen tulkinnan mukaan vapautettuja ovat vain ne suoritukset, joissa on kysymys erityisen sijoitusrahaston hallinnoinnista. Näin siitä huolimatta, että vapautus käsittää myös ulkopuolisen hallinnoitsijan toiminnan.

Erityisen sijoitusrahaston hallinnointitehtävät eivät ole yhteneväisiä niiden vastuiden ja tehtävien kanssa, joita säilyttäjäyhteisöön sääntelyn nojalla kohdistuu ja joista säilyttäjäyhteisö vastaa. Siten erityisen sijoitusrahaston hallinnointipalvelun perusteella ei voida vapauttaa säilyttäjäyhteisön palvelua arvonlisäverosta.

Sääntelyn perusteella ei ole mahdollista, että vaihtoehtorahaston hoitaja toimisi itse säilyttäjäyhteisönä. Yhtiön suorituksen pitäminen ei ole siten neutraalisuuden vastaista. Neutraalisuusperiaatteen soveltaminen ratkaisun tekemisessä ei ole mahdollista, koska sillä ei voida korvata puuttuvaa säännöstä.

Oikeudenvalvontayksikkö pitää selvänä, että säilyttäjäyhteisön vastuu muodostuu eri tavalla kuin tilisiirron suorittajan vastuu. Säilyttäjäyhteisön toiminta ei vastaa minkään vapautetun toiminnan käsitettä.

Yhtiön suorittama säilytysyhteisöpalvelu on kokonaisuutena tarkastellen arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettua verollista hallintaa ja tallessapitoa siltä osin kuin kysymys on osakesäilytyksestä, ja muilta osin direktiivissä ei ole vapautettu yhtiön ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattua palvelua sellaisenaan.

Koska säilyttäjäyhteisön tehtävistä on oma direktiivisääntelynsä, joka koskee vain säilyttäjäyhteisöä ja koska toisaalta sijoitusrahaston hallinnoinnista on oma sääntelynsä, joka koskee rahastoja, yhtiön toiminta säilytysyhteisönä ei voi olla vapautettua 135 artiklan 1 kohdan g alakohdan perusteella, joka käsittää vain rahaston vastuun piirissä olevan hallinnoinnin. Siten sillä seikalla, että tuomio asiassa C-595/13, Fiscale Eenheid ajoittuu koskemaan aikaa ennen direktiiviä 2014/91/EU, ei ole myöskään merkitystä käsillä olevan asian ratkaisemisessa.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. A:n valitus hylätään. Keskusverolautakunnan päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät keskusverolautakunnan päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, keskusverolautakunnan päätöksen muuttamiseen ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Anu Punavaara.

Asunto Oy A omisti B:n kaupungissa tontin X, jolle yhtiö oli rakentanut alun perin voimassa olleen asemakaavan rakennusoikeuden mukaisesti 1 940 kerrosneliömetrin suuruisen asuinrakennuksen. Asuinrakennuksen valmistumisen jälkeen voimaan tulleen asemakaavan mukaan tontin rakennusoikeus oli vain 1 100 kerrosneliömetriä. Asemakaavamuutoksen tarkoituksena oli suojella rakennettuja vanhoja rakennuksia purkamiselta. Uuteen asemakaavaan oli sisällytetty niin sanottu kaksitasomääräys, jonka mukaan olemassa olevassa ennen tiettyä ajankohtaa rakennusluvan saaneessa rakennuksessa saadaan suorittaa korjaaminen uudisrakentamiseen verrattavalla tavalla sen estämättä, mitä kaavassa muuten on määrätty muun muassa tontin kerrosalasta.

Toimitetussa kiinteistöverotuksessa Asunto Oy A:n omistaman tontin maapohjan verotusarvo oli vahvistettu kiinteistön voimassa olleen asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden

1 100 kerrosneliömetriä ja kyseessä olevalle vuodelle vahvistetun kerrosneliömetrihinnan perusteella. Hallinto-oikeus oli Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen johdosta katsonut, että maapohjan verotusarvoa määrättäessä laskentaperusteena oli käytettävä tontin alkuperäistä rakennusoikeutta 1 940 kerrosneliömetriä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että maapohjan verotusarvoa vahvistettaessa huomioon on otettava, mihin tarkoitukseen kiinteistön omistaja on maapohjaa käyttänyt. Koska yhtiö oli käyttänyt omistamaansa kiinteistöä 1 940 kerrosneliömetrin suuruisen asuinrakennuksen rakennuspaikkana, yhtiön omistaman tontin maapohjan verotusarvoa vahvistettaessa käytettävänä rakennusoikeutena ei ollut pidettävä verovuonna voimassa olleen asemakaavan mukaista 1 100 kerrosneliömetrin suuruista rakennusoikeutta vaan yhtiön tosiasiassa hyödyntämää alkuperäisen asemakaavan mukaista 1 940 kerrosneliömetrin suuruista rakennusoikeutta.

Koska esillä olleelta vuodelta ja usealta aiemmalta vuodelta Verohallinnon lain säännöksen nojalla erikseen vahvistamien laskentaperusteiden nojalla toimitetuissa kiinteistöverotuksissa yhtiön omistaman kiinteistön maapohjan verotusarvo oli vahvistettu 1 100 kerrosneliömetrin suuruisen rakennusoikeuden perusteella, korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhtiölle oli syntynyt oikeutettu odotus siitä, että sen omistaman kiinteistön maapohjan verotusarvo perustuu 1 100 kerrosneliömetrin rakennusoikeuteen. Yhtiölle oli siten myönnettävä luottamuksensuojaa, minkä vuoksi korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi toimitetun kiinteistöverotuksen voimaan. Verovuosi 2014.

Äänestys 4-1 perusteluista.

Kiinteistöverolaki 15 § (811/2013)

Laki varojen arvostamisesta verotuksessa 29 § 1 momentti ja 4 momentti (505/2010)

Verohallinnon päätös rakennusmaan verotusarvon laskentaperusteista (1329/2013) 1 §

Hallintolaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 4.7.2016 nro 16/0656/6

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on toimittanut kiinteistöverotuksen vuodelta 2014 Asunto Oy A:n omistamasta ja B:n kaupungissa sijaitsevasta kiinteistöstä. Kiinteistön maapohjan verotusarvoksi on tällöin vahvistettu 673 200 euroa. Maapohjan verotusarvo on vahvistettu kiinteistön voimassa olleen asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden 1 100 kerrosneliömetriä ja vuodelle 2014 vahvistetun kerrosneliömetrihinnan 612 euroa perusteella.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut kiinteistön maapohjan verotusarvon vahvistamista tontin alkuperäisen 1 940 kerrosneliömetrin mukaisen rakennusoikeuden perusteella.

Verotuksen oikaisulautakunta on 8.6.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön oikaisuvaatimuksen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että verotuksen oikaisulautakunnan päätös ja toimitettu kiinteistöverotus on kumottava kiinteistön maapohjan osalta. Maapohjan verotusarvo tulee määrätä ottamalla huomioon nykyiseen asemakaavaan sisältyvä kaksitasoista rakennusoikeutta koskeva määräys. Maapohjan verotusarvo on siten määrättävä maapohjan alkuperäisen rakennusoikeuden eli 1 940 kerrosneliömetrin ja sen mukaisesti rakennetun rakennuksen kerrosalan perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hyväksynyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen ja katsonut, että maapohjan verotusarvoa määrättäessä laskentaperusteena on käytettävä tontin alkuperäistä rakennusoikeutta 1 940 kerrosneliömetriä kiinteistöverotuksessa käytetyn 1 100 kerrosneliömetrin sijasta.

Hallinto-oikeus on hylännyt Asunto Oy A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan kiinteistöverolain 15 §:n ja varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain 29 §:n 1, 3 ja 4 momentin säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatua selvitystä

Asunto Oy A omistaa B:n kaupungissa kiinteistön. Kiinteistön alkuperäinen rakennusoikeus on ollut 1 940 kerrosneliömetriä ja kiinteistöllä on vuonna 1935 valmistunut rakennus, jonka kerrosala on 1 940 kerrosneliömetriä. Kiinteistöllä on nykyisin voimassa vuonna 1980 vahvistettu asemakaava, johon merkitty maapohjan rakennusoikeus on 1 100 kerrosneliömetriä. Tontin maapohjan verotusarvo on kiinteistöverotuksessa määrätty tämän rakennusoikeuden mukaan. Maapohjan kiinteistöverotuksessa käytettävä verotusarvo on ollut 673 200 euroa ja tontista on määrätty kiinteistöveroa 5 385,60 euroa.

Asiakirjojen mukaan korttelialueelle, jolla puheena oleva tontti sijaitsee, on laadittu asemakaava ilmeisesti vuonna 1917. Tontille on rakennettu 1 940 kerrosneliömetrin suuruinen asuinkerrostalo vuonna 1935 silloin voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Asiakirjoista ilmenee, että alueen asemakaavaa on 1980 muutettu siten, että tontille sallittu rakennusoikeus on pienentynyt 1 940 kerrosneliömetristä 1 100 kerrosneliömetriin. Tontilla olevan rakennuksen kerrosala ylittyy siten uuden asemakaavan mukaisesta enimmäismäärästä 840 kerrosneliömetrillä. Syynä tällaiseen poikkeukselliseen asemakaavamuutokseen on ollut se, että on haluttu suojella rakennettuja vanhoja rakennuksia purkamiselta.

Uuteen asemakaavaan 1980 on sisällytetty niin sanottu kaksitasomääräys, jonka mukaan olemassa olevassa, ennen 11.10.1961 rakennusluvan saaneessa rakennuksessa saadaan suorittaa korjaaminen uudisrakentamiseen verrattavalla tavalla sen estämättä, mitä edellä on määrätty muun muassa tontin kerrosalasta, silloin kun olemassa olevan rakennuksen kerrosala ylittää tontille rakennettavaksi sallitun kerrosalan. Uudisrakentamiseen verrattava korjaaminen ei saa lisätä rakennusluvassa määrättyä kerrosalaa.

Oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätös

Veron suuruuden perusteista on säädettävä lailla. Lailla säätämisen vaatimus ei kuitenkaan merkitse, että veron perusteista olisi mahdollista säätää niin yksityiskohtaisesti, ettei koskaan olisi tarpeen tulkita lakiin sisältyviä käsitteitä.

Kiinteistövero on objektivero, joka perustuu kiinteistön ominaisuuksien perusteella määriteltävään verotusarvoon. Maapohjan osalta ominaisuuksien perusteella määrättävää arvoa määrättäessä on muun ohella otettava huomioon kiinteistön osalta vahvistettu rakennusoikeus. Alueella, jolle on vahvistettu asemakaava, rakennusoikeudella eli tontin kerrosalalla tarkoitetaan tontille rakennettavaksi sallittua rakennusten yhteenlaskettua kerrosalaa.

Vuoden 1980 asemakaavakarttaan on merkitty luku, joka osoittaa tontille ja rakennusalalle rakennettavaksi sallitun enimmäiskerrosalan neliömetreissä (1 100 kerrosneliömetriä). Asemakaavaan 1980 sen yhtenä osana sisällytetyn kaksitasomääräyksen mukaan olemassa olevassa, ennen 11.10.1961 rakennusluvan saaneessa rakennuksessa saadaan kuitenkin suorittaa korjaaminen uudisrakentamiseen verrattavalla tavalla sen estämättä, mitä kaavassa on muutoin määrätty muun muassa tontin kerrosalasta siten, että uudisrakentamiseen verrattava korjaaminen ei saa lisätä edellä mainitussa rakennusluvassa määrättyä kerrosalaa.

Kun otetaan huomioon vuoden 1980 asemakaavaan sisältyvä kaksitasomääräys ja syy asemakaavan muuttamiseen tältä osin eli olemassa olevan rakennuksen suojelu sekä myöskin verovelvollisten yhdenmukaisen kohtelun periaate, hallinto-oikeus katsoo, että kiinteistöveroa määrättäessä on maapohjan osalta otettava laskentaperusteeksi käytetty rakennusoikeus eli 1 940 kerrosneliömetriä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että verovelvollinen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Perustuslaki 81 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Anja Talja ja Mika Hämäläinen. Esittelijä Heidi Orrenmaa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asunto Oy A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Yhtiö on myös vaatinut, että sille on korvattava muutoksenhausta hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet kulut.

Yhtiö on esittänyt vaatimustensa perusteina muun ohella seuraavaa:

Kiinteistöverotus on kaavamaista ja summaarista menettelyä, jossa maan arvostaminen on perustunut muun muassa voimassa olevan kaavan rakennusoikeuteen, joka on merkitty kaavakartalle. Maan verotusarvoa määritettäessä rakennuksen todellista kerrosalaa tai kokoa ei toisin sanoen oteta huomioon. Tämä perustuu lakiin varojen arvostamisesta, jossa on erityissääntö, jonka mukaan maapohja ja rakennus arvostetaan erikseen. Lisäksi arvostamislain 29 §:n 4 momentissa on annettu Verohallinnolle valtuutus määrittää tarkempia laskentaperusteita, joilla maan verotusarvo lasketaan. Verohallinto on käyttänyt vuosittain saamaansa valtuutusta. Verohallinnon päätösten mukaan rakennusmaan verotusarvoa laskettaessa perusteena käytetään kuntakohtaisia tonttihintakarttoja ja arviointiohjeita. Näissä ohjeissa rakennusoikeudella tarkoitetaan nimenomaan voimassa olevan kaavan mukaista rakennusoikeutta.

Kaavan mukainen asuintontin rakennusoikeus käsitteenä kuvaa sitä määrää, mikä voidaan kaavan mukaan uudisrakentaa tontille. Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:ssä todetaan, että asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan muun muassa rakentamisen määrä (4. kohta). Tässä tapauksessa kaavakartta osoittaa sen, että kaavan mukainen rakennusoikeus on 1 100 neliötä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan merkitystä ei olisi sillä seikalla, että voimassa olevassa kaavassa Asunto Oy A:n omistaman tontin kohdalle on rakennusoikeudeksi merkitty 1 100 neliötä. Kyseisellä alemmalla rakennusoikeudella on kuitenkin merkitystä esimerkiksi tilanteessa, jossa yhtiön omistama rakennus tuhoutuisi tai purettaisiin. Yhtiö ei saisi rakennuslupaa saman kokoiselle rakennukselle, mitä yhtiö nyt omistaa. Kyseessä on siis selvä rajoite, joka vaikuttaa alentavasti maan arvoon. Kaavan niin kutsutut kaksitasomääräykset eivät sisällä lainkaan määräyksiä voimassa olevan rakennusoikeuden suuruudesta.

Rakennusoikeutta alentamalla B:n kaupunki on varmistanut sen, että olemassa olevaa rakennusta ei pureta uudisrakentamistarkoituksessa. Alentamalla tontin rakennusoikeutta kaupunki on alentanut tontin arvoa ja samalla ehkäissyt sen, että tonttia käytettäisiin uudisrakentamiseen. Tontin omistajan näkökulmasta on selvää, että maan arvo on alentunut, koska rakennusoikeus on alentunut aikaisempaan verrattuna.

Asunto Oy A:ta ei ole kohdeltu yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan verovelvollinen, jonka tontin rakennusoikeus voimassa olevan kaavan mukaan on 1 100 neliötä, on samassa asemassa kuin verovelvollinen, jonka tontin rakennusoikeus on 1 940 neliötä. Lain soveltaminen ei ole yhdenvertaista, jos muiden verovelvollisten osalta maan verotusarvo perustuu rakennusoikeuden osalta voimassa olevan kaavan mukaiseen rakennusoikeuteen ja Asunto Oy A:n osalta rakennetun rakennuksen kerrosalaan.

Asiassa on suojattava Asunto Oy A:n luottamusta. Tätä puoltaa erityisesti se, että vuosikymmenien ajan verotus on toimitettu Verohallinnon päätösten ja ohjeiden mukaan. Verohallinnon ohjeeseen 29.12.2015 on kirjoitettu, että "Verotuskäytännössä ei asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden ylittymistä ole lainkaan otettu huomioon maapohjan arvostamisessa". Lisäksi arvostamislain 29 §:n perusteella Verohallinto vahvistaa vuosittain kunkin kunnan osalta laskentaperusteet, joiden mukaan rakennusmaan verotusarvo lasketaan. Tähän mennessä Verohallinto on Helsingin osalta vahvistanut, että maan verotusarvoa määritettäessä rakennusoikeuden määränä käytetään nimenomaan voimassa olevaan kaavaan merkittyä rakennusoikeutta. Verotusarvo on määritetty tämän säännön mukaan vuosikymmenien ajan. Verovelvollinen on siten toiminut vilpittömässä mielessä. Verovelvollinen ei myöskään ole antanut Verohallinnolle virheellisiä tietoja.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut valituksen johdosta vastineen ja vaatinut valituksen sekä oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Lisäksi oikeudenvalvontayksikkö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on perustunut lakiin ja sen nojalla annettuihin päätöksiin. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan rakennusoikeus merkitsee juuri sitä, mitä hallinto-oikeus on edellä esittänyt. Käytännössä rakennusoikeus osoittaa tontille rakennettavaksi sallittavan määrän. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa rakennusoikeus on myös vuoden 1980 kaavaan sisältyvän siirtymäsäännöksen luonteisen määräyksen mukaisesti 1 940 kerrosneliömetriä.

Jos kiinteistöverotusta ei oikaistaisi vastaamaan 1 940 kerrosneliömetrin rakennusoikeutta, kiinteistöverotuksessa ei kohdeltaisi samassa asemassa olevia kiinteistönomistajia yhtenäisesti. Uudemmilla kiinteistöillä (rakennuslupa saatu vuoden 1961 jälkeen), joissa siis ei ole nyt kysymyksessä olevan kaltaista kaksitasomääräystä, kaavaan merkitty rakennusoikeus vastaa yleensä tosiasiallista tilannetta. Näiden tonttien kiinteistövero määräytyy siten myös todellisen ja käytetyn rakennusoikeuden mukaisesti ja niissä kiinteistöverotus olisi suhteellisesti ankarampaa kuin käsillä olevan tapauksen kaltaisissa tilanteissa, koska ensin mainituissa rakennusoikeus on otettu huomioon täysimääräisesti. Verovelvollisten välinen yhdenvertaisuus toteutuu vain, jos käsillä olevassa tapauksessa hallinto-oikeuden päätös jää voimaan.

Kiinteistöverotuksen perusteita koskevia virheellisiä tosiseikkatietoja on aina mahdollista oikaista. Kysymys ei siten tässä tapauksessa ole Verohallinnon ja valtiovarainministeriön päätösten perusteella määritettyjen verotusarvojen korottamisesta, vaan arvon määrittämisestä oikeiden tosiseikkojen perusteella.

Verovelvollinen ei ole korjannut rakennusoikeutta koskevaa tietoa. Asian tulkinnanvaraisuuden ja vakiintuneen verotuskäytännön vuoksi on ymmärrettävää, että verovelvollinen ei ole tällaista korjausta tehnyt. Verovelvollisen menettelyä voidaan arvioida myös kiinteistöverolain 25 §:n 1 momentin veronkorotusta koskevan säännöksen tarkoituksesta käsin. Se, että verovelvollinen ei ole korjannut rakennusoikeutta koskevaa tietoa, on sellainen virhe, josta verovelvollisen ei voida kohtuudella olettaa olleen tietoinen. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan verovelvollinen on siten toiminut asiassa vilpittömässä mielessä, eikä oikeudenvalvontayksikkö vastusta sitä, että verovelvolliselle annetaan asiassa luottamuksensuojaa.

Asunto Oy A on antanut vastaselityksen sekä ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 875,03 euroa. Vastaselitys ja oikeudenkäyntikulujen määrää koskeva selvitys on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Yhtiön valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja toimitettu kiinteistöverotus saatetaan voimaan.

2. Verohallinto määrätään korvaamaan Asunto Oy A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 875,03 eurolla.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat säännökset

Kiinteistöverolain 15 §:n (811/2013) mukaan kiinteistön arvona pidetään varallisuuden arvostamisesta verotuksessa annetun lain (1142/2005) 5 luvun ja sen nojalla annettujen säännösten ja päätösten mukaisesti laskettavaa arvoa kiinteistöveron määräämisvuotta edeltävältä kalenterivuodelta.

Varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain 28 §:n mukaan kiinteistön verotusarvo määrätään erikseen maapohjan ja rakennusten osalta.

Saman lain 29 §:n 1 momentin mukaan maapohjan verotusarvoa määrättäessä on otettava huomioon kiinteistön käyttötarkoitus, rakennusoikeus, sijainti, liikenneyhteydet, sopivuus rakennustarkoituksiin, kunnallisteknisten töiden valmiusaste sekä laadultaan ja sijainniltaan vastaavista kiinteistöistä paikkakunnalla vapaassa kaupassa normaaleissa oloissa maksettujen hintojen perusteella todettu kohtuullinen hintataso. Saman pykälän 4 momentin (505/2010) mukaan Verohallinto vahvistaa vuosittain verotusta varten kunkin kunnan osalta tarkemmat laskentaperusteet, joiden mukaan rakennusmaan verotusarvo lasketaan.

Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan, jos kiinteistön kiinteistöveron alaisten osien ja etuuksien verotusarvojen yhteismäärä on näiden osuuksien ja etuuksien yhteenlaskettua käypää arvoa suurempi, katsotaan kiinteistön kiinteistöveron alaisten osien ja etuuksien arvoksi niiden käypä arvo. Saman pykälän 2 momentin mukaan käyvällä arvolla tarkoitetaan sitä käypää arvoa, joka omaisuudella oli verovuoden päättyessä omistajan hallussa ja sillä paikalla, missä omaisuus oli, tai omaisuuden todennäköistä luovutushintaa, jos se on edellä mainittua arvoa suurempi.

Vuoden 2014 kiinteistöverotuksessa sovellettavan Verohallinnon rakennusmaan verotusarvon laskentaperusteista antaman päätöksen (1329/2013) 1 §:n 1 momentin mukaan rakennusmaan verotusarvoa laskettaessa perusteena käytetään kuntakohtaisia tonttihintakarttoja ja arviointiohjeita. Tonttihintakarttaan tai arviointiohjeeseen on merkitty rakennusmaan käyvät, aluekohtaiset arvot (aluehinta). Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos rakennusmaalle ei ole annettu arviointiohjetta tai tonttihintakartassa arvoa tai jos niissä perusteissa, jotka rakennusmaan käypää arvoa määrättäessä on otettava huomioon, on tapahtunut oleellinen muutos, verotusarvo lasketaan noudattaen soveltuvin osin vastaavanlaista aluetta koskevaa kuntakohtaista arviointiohjetta ja tonttihintakarttaa.

Saman päätöksen 5 §:n mukaan, jos rakennusmaan käypä arvo on tämän päätöksen mukaan laskettua arvoa alempi, rakennusmaan arvoksi katsotaan käypä arvo.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

1.2 Tosiseikat

Asunto Oy A:n omistama kiinteistö sijaitsee B:n kaupungin C:n kaupunginosan korttelissa numero Y. Kiinteistöllä on vuonna 1935 valmistunut asuinkerrostalo, joka on kerrosalaltaan 1 940 neliömetriä.

Korttelin asemakaavaa on vuonna 1980 muutettu siten, että tontin rakennusoikeutta alennettiin aikaisemman asemakaavan mukaisesta rakennusoikeudesta 1 100 kerrosneliömetriin. Asemakaavan muutos on toteutettu kaksitasoisella asemakaavamääräyksellä. Asemakaava sisältää sekä uuden alemman rakennusoikeutta koskevan määräyksen että kaavan voimaan tullessa olemassa olleiden tietyn ikäisten rakennusten korjaamista koskevan määräyksen. Korjaamista koskevan määräyksen mukaan ennen 11.10.1961 myönnetyn rakennusluvan saaneiden ja uuden rakennusoikeuden mukaisen kerrosalan ylittävien rakennusten korjaaminen on sallittua uudisrakentamiseen verrattavalla tavalla. Korjaamisen tulee kuitenkin tapahtua rakennukselle aikanaan myönnetyn rakennusluvan ja siinä määrätyn kerrosalan puitteissa.

Yhtiön omistaman kiinteistön maapohjan verotusarvo on vahvistettu toimitetussa kiinteistöverotuksessa voimassa olleen asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden 1 100 kerrosneliömetriä ja vuodelle 2014 vahvistetun kerrosneliömetrihinnan perusteella. Asiassa saadun selvityksen perusteella maapohjan verotusarvo on vahvistettu vastaavalla tavalla usealta aiemmalta vuodelta toimitetuissa kiinteistöverotuksissa.

1.3 Asian arviointi ja johtopäätökset

1.3.1 Arvostuksen perusteena oleva rakennusoikeus

Asiassa on ensin ratkaistava, onko Asunto Oy A:n omistaman kiinteistön maapohjan verotusarvoa määritettäessä kiinteistön rakennusoikeutena pidettävä kiinteistöä koskevan alkuperäisen asemakaavan rakennusoikeusmääräyksen ja sen mukaisen rakennusluvan nojalla käytettyä 1 940 kerrosneliömetrin suuruista rakennusoikeutta vai nykyisin voimassa olevan asemakaavan mukaista 1 100 kerrosneliömetrin suuruista rakennusoikeutta.

Varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain 29 §:n 1 momentin mukaan maapohjan verotusarvoa määrättäessä on otettava huomioon muun ohessa kiinteistön käyttötarkoitus ja rakennusoikeus.

Yhtiö on käyttänyt omistamaansa kiinteistöä 1 940 kerrosneliömetrin suuruisen asuinrakennuksen rakennuspaikkana. Kiinteistön käyttötarkoitus huomioon ottaen kiinteistön maapohjan verotusarvoa vahvistettaessa käytettävänä rakennusoikeutena ei ole pidettävä nykyisin voimassa olevan asemakaavan mukaista 1 100 kerrosneliömetrin suuruista rakennusoikeutta vaan yhtiön tosiasiassa hyödyntämää alkuperäisen asemakaavan mukaista 1 940 kerrosneliömetrin suuruista rakennusoikeutta. Asiassa ei ole myöskään näytetty, että verotusarvo muodostuisi tällöin varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain 32 §:n 1 momentissa tarkoitettua käypää arvoa suuremmaksi. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole kumottava sen tähden, että hallinto-oikeus olisi vahvistanut maapohjan verotusarvoa määritettäessä huomioon otettavan kiinteistön rakennusoikeuden liian suureksi.

1.3.2 Luottamuksensuoja

Kiinteistöverolaissa ei ole viittaussäännöstä, jonka nojalla asiassa olisi otettava huomioon verotusmenettelystä annetun lain 26 §:n luottamuksensuojaa koskevat säännökset. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisten toimien on kuitenkin suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämän vuoksi asiassa on vielä ratkaistava, onko yhtiölle myönnettävä luottamuksensuojaa.

Varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain 29 §:n 4 momentin (505/2010) mukaan Verohallinto vahvistaa vuosittain verotusta varten kunkin kunnan osalta tarkemmat laskentaperusteet, joiden mukaan rakennusmaan verotusarvo lasketaan. Verohallinto ja sen edeltäjä Verohallitus ovat tämän ja sitä edeltäneiden säännösten perusteella antaneet vuosittain laskentaperusteita koskevan päätöksen. Edellä selostetulla tavalla esillä olevalta vuodelta ja usealta aiemmalta vuodelta tällaisen päätöksen nojalla toimitetuissa kiinteistöverotuksissa yhtiön omistaman kiinteistön maapohjan verotusarvo on vahvistettu tällöin voimassa olleen asemakaavan mukaisen 1 100 kerrosneliömetrin suuruisen rakennusoikeuden perusteella. Näissä olosuhteissa yhtiölle on katsottava syntyneen oikeutettu odotus siitä, että sen omistaman kiinteistön maapohjan verotusarvo perustuu 1 100 kerrosneliömetrin rakennusoikeuteen.

Näin ollen yhtiölle on myönnettävä asiassa luottamuksensuojaa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja vuodelta 2014 toimitettu kiinteistöverotus saatettava voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian laatu ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Asunto Oy A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös tältä osin ja Verohallinto hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan yhtiölle hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut esitetyn vaatimuksen mukaisesti edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Korkein hallinto-oikeus hylkää hallintolain 64 §:n 1 momentin nojalla yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen siltä osin kuin kysymys on oikaisulautakuntamenettelystä aiheutuneista kuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Leena Äärilän äänestyslausunto:

"Myönnän Asunto Oy A:lle valitusluvan ja hyväksyn yhtiön valituksen seuraavin perustein:

Pääasia

Kiinteistöverolain 15 §:n mukaan kiinteistön arvona pidetään varallisuuden arvostamisesta verotuksessa annetun lain (arvostamislaki) 5 luvun ja sen nojalla annettujen säännösten ja päätösten mukaisesti laskettavaa arvoa kiinteistöveron määräämisvuotta edeltävältä kalenterivuodelta. Arvostamislain 29 §:n 1 momentissa määritellään ne tekijät, jotka on otettava huomioon kiinteistön maapohjan verotusarvoa määritettäessä. Säännöksen mukaan verotusarvoa määrättäessä on otettava huomioon muun ohella rakennusoikeus. Toimitetussa kiinteistöverotuksessa maapohjan verotusarvo on vahvistettu voimassa olevan asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden 1 100 kerrosneliömetriä ja vuodelle 2014 vahvistetun kerrosneliömetrihinnan 612 euroa perusteella. Nyt esillä olevassa asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, olisiko maapohjan verotusarvo tullut voimassa olevan kaavan mukaisen rakennusoikeuden sijasta vahvistaa tosiasiallisesti käytetyn rakennusoikeuden eli 1 940 kerrosneliömetrin perusteella.

Katson, että arvostamislain 29 §:n 1 momentissa rakennusoikeudella tarkoitetaan oikeutta rakentaa tontille voimassa olevan asemakaavan mukainen rakennus. Säännöksessä rakennusoikeudella ei voida katsoa tarkoitettavan tosiasiallisesti käytettyä rakennusoikeutta. Tätä osoittaa muun ohella arvostamislain 29 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan, jollei tontin tai rakennuspaikan rakennusoikeutta ole käytetty täyteen määrään, tontin arvoa on alennettava kohtuullisesti. Arvostamislaissa tai muussa lainsäädännössä ei ole säännöstä tontin arvon korottamisesta tapauksessa, jossa kaavan mukainen rakennusoikeus on ylitetty. Kun otetaan huomioon myös Suomen perustuslain 81 §:n 1 momentin säännös sekä 121 §:n 3 momentin kuntien verotusoikeutta koskeva säännös, joiden mukaan lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista, katson toisin kuin enemmistö, että vastoin lain nimenomaista säännöstä ei verotusarvoa vahvistettaessa voida muissa kuin arvostamislain 29 §:n 3 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa ottaa huomioon sitä, että kaavan mukaisesta rakennusoikeudesta on poikettu.

Näin ollen katson, että toimitettu kiinteistöverotus, jossa yhtiön omistaman tontin maapohjan verotusarvo on vahvistettu kiinteistön voimassa olleen asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden 1 100 kerrosneliömetriä ja kyseessä olevalle vuodelle vahvistetun kerrosneliömerihinnan perusteella, on saatettava voimaan.

Luottamuksensuoja

Enemmistön hylättyä yhtiön valituksen pääasian osalta mutta myöntäen yhtiölle luottamuksensuojaa lausun velvoitettuna luottamuksensuojan osalta seuraavaa:

Katson kuten enemmistö, että kysymystä siitä, olisiko Verohallinnolla ollut oikeus toimittaa verotus enemmistön päätöksen mukaisella tavalla, on tarkasteltava vain hallintolain 6 §:n säännöksen perusteella. Säännöksen mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Tasapuolisen kohtelun vaatimuksella on katsottava tarkoitettavan muun ohella, että viranomaisen on kohdeltava samanlaisia asioita samalla tavalla. Asiakirjojen mukaan nyt kysymyksessä olevan kaltaisia kaavamääräyksiä on B:n kaupungissa lukuisilla, ilmeisesti yli kahdella tuhannella asunto-osakeyhtiöiden omistamalla tontilla. Asiakirjoista ilmene myös, että näiden asunto-osakeyhtiöiden kiinteistöverotus on vakiintuneesti ja myös nyt kysymyksellä olevalta vuodelta toimitettu siten, että rakennusoikeutena on pidetty voimassa olevan kaavan mukaista rakennusoikeutta. Tämä ilmenee myös Verohallinnon ohjeesta Kiinteistöjen arvostaminen kiinteistöverotuksessa (ohje 7.4.2017 A25/200/2017) sekä aiemmin voimassa olleesta ohjeesta Kiinteistön verotusarvo kiinteistöverotuksessa (ohje 7.1.2015 A221/200/2014). Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on hakenut tältä osin muutosta vain nyt kysymyksessä olevan ja kolmen muun asunto-osakeyhtiön kiinteistöverotukseen. Kiinteistöverotuksen toimittaminen vain nyt kysymyksessä olevan ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa samaan aikaan vireillä olevan kolmen muun asunto-osakeyhtiön osalta enemmistön pääasian osalta päättämällä tavalla olisi näissä olosuhteissa vastoin hallintolain 6 §:ssä tarkoitettua tasapuolisuuden vaatimusta. Näin ollen Verohallinnon toimittama kiinteistöverotus on tälläkin perusteella saatettava voimaan.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö."

Asia Ulkomaalaisasiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja A, Irak

Asiakasnumero X

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.9.2017 nro 17/1352/71

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 1.9.2016 antamallaan päätöksellä hylännyt valittajan turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää hänet Irakiin. Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenee, että valittaja on kotoisin Tuz Khurmatun kaupungista Salah al-Dinin läänistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta ja on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasia osalta muun ohessa seuraavasti:

Valittajan kertomus

Valittaja on etniseltä taustaltaan kurdi, uskonnoltaan sunnimuslimi ja kotoisin Tuz Khurmatusta, Salah al-Dinin läänistä.

Valittaja on turvapaikkapuhuttelussa kertonut, että varhain eräänä aamuna kesällä 2015 aseistautunut ryhmä on tullut ravintolaan, jossa valittaja on ollut ja siepannut valittajan ja hänen seurassaan olleet henkilöt. Heidät on viety toiseen paikkaan, jonne on tuotu lisää ihmisiä. Sieppaajat ovat vieneet valittajan lompakon, jossa on ollut hänen henkilökorttejaan. Myöhemmin valittajan silmät on sidottu ja hänet on viety autoon. Valittaja on autossa kuullut sieppaajien puhuvan, että kurdit eivät saisi asua alueella. Noin puolen tunnin ajon jälkeen sieppaajia kohti on ammuttu ja sieppaajat ovat heittäneet valittajan ja muut siepatut autoista ja paenneet paikalta. Siepatut vapauttanut ryhmä on kuljettanut siepatut Tuziin. Kaupunkiin palattuaan valittaja on huomannut, että sieppaajat olivat surmanneet kaksi pakoon yrittänyttä.

Valittaja ei tiedä, keitä sieppaajat ovat olleet. Siepattuja on ollut kolmessa autossa. Sieppaus on valittajan käsityksen mukaan tehty siepattujen kurditaustan vuoksi. Valittajan kotialueella on aikaisemmin heitetty kranaatteja, koska alueen asukkaat ovat kurdeja. Valittajan perheen kotitalo ja muita asuntoja on räjäytetty huhtikuussa 2015. Valittaja on ollut alueella tunnettu, koska hänellä on ollut autohuoltamo.

Valittaja pelkää, että häntä ammutaan tulevaisuudessa, koska hänen henkilökorttinsa on viety, ja koska hänen nimensä ja asuinpaikkansa tiedetään. Valittaja pelkää myös, että itsemurhaiskijä voisi pitää hallussaan valittajan henkilökorttia.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja on vedonnut kansainvälisen suojelun tarpeen perusteenaan etnisestä taustastaan johtuvaan uhkaan.

Turvallisuustilanne Salah al-Dinin läänissä on parantunut vuoden 2015 puolivälistä lähtien ja paluumuutto Salah al-Diniin on jatkunut kesällä 2016 runsaana huolimatta Salah al-Dinin läänin pohjoisosissa jatkuvista sotilasoperaatioista. Shiiamilitioita on yhdistetty alueella tapahtuneisiin murhiin, sieppauksiin ja siviiliväestön kotien ja muun omaisuuden tuhoamiseen. Oikeudenloukkauksia on kohdistunut erityisesti Isis-yhteistyöstä epäiltyihin sunneihin ja yhteistyöstä epäiltyjen henkilöiden sekä heidän perheenjäsentensä paluumuuttoa alueelle on rajoitettu. Ison-Britannian maatietopalvelu on katsonut, ettei Salah al-Dinin läänissä enää voida katsoa vallitsevan määritelmädirektiivin 15 c artiklassa tarkoitettua aseellista selkkausta, joka aiheuttaisi siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavaa vakavaa ja henkilökohtaista mielivaltaisesta väkivallasta johtuvaa vaaraa. YK ja kansainväliset järjestöt ovat antaneet rahaa alueen jälleenrakentamiseen ja peruspalveluiden kehittämiseen. (Human Rights Watch: Ruinous Aftermath. Militia Abuses Following Iraq’s Recapture of Tikrit, 20.9.2015; Lifos, Temarapport, Irak: säkerhetsläget – första halvåret 2016, 18.7.2016; UN General Assembly, Global Protection Cluster, Iraq Protection Cluster: Salah Al Din Returnee Profile – kesäkuu 2016, 22.7.2016; elokuu 2016; Institute for the Study of War, Control of the Terrain in Iraq, 21.10.2016; UN General Assembly, Second report of the Secretary-General pursuant to paragraph 7 of resolution 2233 (2015), 26.1.2016; UNHCR Position on Returns to Iraq, 14.11.2016)

Isis valtasi Salah al-Dinin läänin itäosassa sijaitsevan ja kurdien, turkmeenien sekä arabien asuttaman Tuzin alueen kesällä 2014. Alue saatiin shiialaisten militioiden ja peshmerga-joukkojen yhteistyöllä vallattua takaisin Isisiltä lokakuussa 2014. Kaikki konfliktin osapuolet ovat kohdistaneet terroria siviiliväestöön ja asukkaita on paennut alueelta joukoittain. Tuzin alueella sijaitsevan Tuz Khurmatun kaupungin väestöstä noin puolet on kurdeja, kolmasosa turkmeeneja ja loput arabeja. Kaupungin turkmeenit ovat shiiamuslimeja. Kaupungin eri väestönosien välillä on ollut jännitteitä ja kaupunkia hallinnassaan pitävien shiiamilitioiden sekä kurdien pesmerga-joukkojen välillä on ollut valtataistelua ja toistuvia yhteenottoja marraskuusta 2015 alkaen. Vaikka kaupungin tilanne on edelleen konfliktiherkkä, tilanteen on kuitenkin kesällä 2016 raportoitu useiden katkonaisten tulitaukojen jälkeen toistaiseksi vakiintuneen. (Landinfo, Irak: Sikkerhet og internt fordrevne i Salahaddin provins, 19.3.2015; Al-Monitor: Arab‒Kurd conflict heats up after Tuz Khormato incidents, 8.12.2015; Rudaw: Joint Kurdish‒Shiite force to patrol contested Tuz Khurmatu, 11.5.2016; Lifos, Temarapport, Irak: säkerhetsläget – första halvåret 2016, 18.7.2016; The Washington Post: With Isis on the run, new wars could erupt in Iraq, 12.8.2016; Institute for the Study of War, Control of the Terrain in Iraq, 21.10.2016)

Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt, että valittaja on siepattu. Valittajan kertoma sieppaus on kuitenkin kohdistunut valittajan lisäksi useisiin muihin henkilöihin, ja sieppaajat ovat jääneet tuntemattomiksi. Asiassa ei ole saatu muutakaan sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi syytä uskoa, että tapahtumien taustalla olisivat olleet valittajaan henkilökohtaisesti liittyvät syyt. Niin ikään räjäytys, jossa valittajan kotitalon on kerrottu tuhoutuneen, on kohdistunut myös muihin alueen asuntoihin.

Maatiedon mukaan valittajan kotialueella esiintyy jännitteitä eri etnisten ryhmien välillä, ja myös alueen enemmistöväestöön kuuluviin kurdeihin voi muiden väestöryhmien ohella ajoittain kohdistua oikeudenloukkauksia. Hallinto-oikeus pitää maatietoon nähden mahdollisena, että valittajan perheenjäseniä on uhattu valittajan Irakista lähdön jälkeen ja että alueella on levitetty uhkausvideota. Kyseisiä tapauksia on kuitenkin pidettävä vielä yksittäisinä eikä niidenkään esitetyn selvityksen perusteella voida katsoa liittyvän erityisesti valittajaan vaan alueen yleiseen tilanteeseen. Etniseen taustaan liittyvän oikeudenloukkausten vaaran ei ole muutoinkaan katsottava olevan sillä tavoin jatkuvaa ja järjestelmällistä, että valittaja olisi pelkästään kurditaustansa vuoksi yleisesti vaarassa joutua kotialueellaan vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin yksinomaan sen perusteella, että valittaja mahdollisesti on harjoittamansa yritystoimintansa vuoksi kotialueellaan tunnettu.

Valituksessa esitetty väite siitä, että valittaja olisi etsintäkuulutettu kotimaassaan epäiltyjen terrorismiyhteyksien vuoksi, on ollut yleisluonteinen, eikä sen tueksi ole esitetty mitään selvitystä. Valitusvaiheessa on lisäksi esitetty, että valittaja on yritetty lavastaa syylliseksi surmaan häneltä sieppauksen yhteydessä varastettujen henkilöllisyysasiakirjojen avulla, mihin liittyen on esitetty selvityksenä valokuvajäljennöksiä. Valokuvista ei kuitenkaan ole pääteltävissä, että ne liittyisivät väitettyihin tapahtumiin ja valittajaan, eikä niiden alkuperästä ole esitetty selvitystä. Asiassa ei voida näistä syistä taikka muutoinkaan katsoa selvitetyksi, että valittaja olisi kotimaassaan vakavien oikeudenloukkausten vaarassa mainituista syistä.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan lisäksi huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksessä esille tuotu asiaan liittyvä maatieto, jota saatavilla olevien lähteiden mukaan on edelleen pidettävä ajantasaisena, ei ole todennäköistä, että valittajalla olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Valittaja ei siten ole ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitetulla tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa. Valittajalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa tai myöntää oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella.

(- - )

Ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentin mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta hänen terveydentilansa, Suomeen syntyneiden siteiden tai muun yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi, kun erityisesti otetaan huomioon olosuhteet, joihin hän joutuisi kotimaassaan, tai hänen haavoittuva asemansa.

Valittaja on valitusvaiheessa esittänyt olevansa seurustelusuhteessa suomalaisen henkilön kanssa, ja että hänellä on tämän sekä tekemänsä vapaaehtoistyön vuoksi kiinteät siteet Suomeen. Ulkomaalaislain 52 §:n 1 momenttia koskevien lainvalmistelutöiden (HE 28/2003 vp) mukaan tarkoitus ei ole, että pykälän soveltamisella voitaisiin ohittaa perhe- tai työsiteen perusteella myönnettävien oleskelulupien säädetyt edellytykset. Yksinomaan valittajan seurustelusuhteelle taikka vapaaehtoistyölle ei siten ole annettava erityistä merkitystä valittajan Suomeen syntyneitä siteitä koskevassa arvioinnissa. Valittaja on terve, nuori mies. Asiassa ei tämän ja muun edellä lausutun perusteella ole perustetta oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä syystä. Mainitut perusteet eivät myöskään ole käännyttämisen kokonaisharkintaan olennaisesti vaikuttavia seikkoja. Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että valittaja on voitu määrätä käännytettäväksi Irakiin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 146, 147 ja 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Viima ja Jatta Rinta-Hoiska. Esittelijä Mika Walldén.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja hänelle myönnetään turvapaikka taikka oleskelulupa toissijaisen suojelun tai yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella. Lisäksi hän on vaatinut, että maasta poistamisen täytäntöönpano kielletään.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittajan kansainvälisen suojelun tarve on arvioitu virheellisesti. Arvioinnissa ei ole otettu huomioon valittajalle myönteisen ratkaisun puolesta puhuvia seikkoja, vaikka hän on pyrkinyt myötävaikuttamaan asiansa selvittämiseen. Valittajaan kohdistuneen sieppauksen merkitys ja vaikutukset on arvioitu väärin. Perheen kotitalon räjäytys vuonna 2015 kertoo vakavasta vaarasta sekä alueen yleisestä turvallisuustilanteesta.

Alueen turvallisuustilanne on huonontunut, ja ajantasaisen maatiedon perusteella valittajan pelko on perusteltua. Hän on kansainvälisen suojelun tarpeessa kotialueeseensa nähden, eikä hänellä ole mahdollisuutta sisäiseen pakoon.

Valittaja seurustelee suomalaisen kanssa, ja hänellä on pysyvä työpaikka. Hänelle on siten syntyneet vahvat siteet Suomeen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 18.1.2018 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 191 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöön­panon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa antamaan lausunnon valituslupahakemuksesta ja valituksesta. Lausuntoa on pyydetty erityisesti valittajan kotipaikkakunnan Tuz Khurmatun ajantasaisesta turvallisuustilanteesta.

Maahanmuuttovirasto on esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Turvapaikan osalta asiassa ei ole esitetty mitään, mikä antaisi aihetta myöntää valituslupaa.

Toissijaisen suojelun osalta Maahanmuuttovirasto on koonnut lausuntoonsa Salah Al Dinin lääniä ja Tuz Khurmatua koskevaa ajantasaista maatietoa. Lausuntoon sisältyy laaja lähdeluettelo, ja Maahanmuutto­viraston lausunto sisältää viittaukset lähteisiin. Seuraavassa lähteet ilmoitetaan lyhenteinä.

Islamilaiseksi valtioksi itseään kutsuva aseellinen ryhmittymä (ISIS) valtasi kesällä 2014 alueita sunnienemmistöisessä Salah al-Dinin läänissä. ISIS valtasi muun muassa Tikritin, Baijin ja Dhuluiyan kaupungit sekä Shirqatin piirikunnan. Salah al-Dinin kaupungeista muun muassa Balad ja Samarra pysyivät Irakin viranomaisten hallinnassa. ISIS piiritti pitkään shiiaturkmeenien asuttamaa Amirlin kaupunkia, mutta saarto murrettiin elokuussa 2014 (BBC 2014a). ISIS ajettiin öljynjalostamokaupunki Baijista marraskuussa ja Dhuluiya vapautettiin joulukuussa 2014 (BBC 2014b, The Daily Star 2014). ISIS kuitenkin onnistui valtaamaan Baijin uudestaan, ja se vapautettiin lopulta vasta lokakuussa 2015 kuukausia kestäneiden taistelujen jälkeen (Rudaw 2015). Irakin turvallisuusjoukot valtasivat Tikritin kaupungin takaisin huhtikuussa 2015, minkä jälkeen kaupungista ja sen ympäristöstä raportoitiin niin shiia- kuin sunnimilitioiden tekemistä oikeudenloukkauksista (HRW 2015). Viimeinen ISISin hallussa ollut laajempi alue Salah al-Dinissä oli Shirqatin piirikunta. Irakin turvallisuusjoukot valtasivat Shirqatin kaupungin syyskuussa 2016, mutta piirikunnan itäiset, Hawijan rajalla olevat alueet vapautettiin vasta 24.9.2017 (Reuters 2016, UN Security Council UNSC 2017c).

Kurdien itsenäisyyttä koskeneen kansanäänestyksen seurauksena Irakin keskushallinnon joukot ja niitä tukevat Kansan joukot (Hashd al-Shaabi) ryhtyivät valtaamaan kiisteltyjä alueita kurdijoukoilta lokakuun puolivälissä. Salah al-Dinissä näihin kiisteltyihin alueisiin kuuluu Tuz Khurmatun kaupunki, missä Kansan joukkoihin kuuluva Asa’ib Ahl al-Haq hyökkäsi kurdipuolue PUK:n joukkojen päämajaan 13.10.2017 (ISW 2017e). Taisteluista ja tuhotuista rakennuksista raportoitiin myös hyökkäystä seuranneina päivinä (Amnesty International AI 2017, MEE 2017, Niqash 2017f). Tilanteen seurauksena tuhannet ihmiset pakenivat kaupungista (AI 24.10.2017). Irakin keskushallinnon otettua Tuz Khurmatun hallintaansa sieltä on raportoitu kranaatti-iskuista, autopommeista ja yhteenotoista eri ryhmien välillä (Al- Jazeera 2017, NRT 2017, Rudaw 2017, UNAMI 2017a).

ISISillä on edelleen rajoitettua läsnäoloa Salah al-Dinin maaseudulla, missä järjestö on jatkanut asymmetristä konfliktia tekemällä iskuja turvallisuusjoukkoja sekä heimojoukkoja vastaan (ISW 2017a, Niqash 2017b, UNSC 2017b). ISISin terroristit piilottelevat Makhoulin ja Hamrinin vuoristoissa Salah al-Dinin pohjoisosissa, Tuz Khurmatun seudulla sekä Mutaibijan aavikolla. YK:n lokakuisen raportin mukaan ISIS olikin lisännyt iskuja muun muassa Tuz Khurmatussa. (ISW 2017b, Knights 2017, Niqash 2017a ja 2017c, UNSC 2017c.) Salah al-Dinin ja Diyalan läänin rajalla sijaitsevan Dawrin piirikunnan turvallisuustilanne on heikentynyt lisääntyneen ISIS-toiminnan vuoksi. Siviiliväestöä pakeni alueelta ISISin terroristien poltettua taloja, takavarikoitua kotieläimiä ja tehtyä tappouhkauksia. (ISW 2017d, Niqash 2017b.) Tutkimuslaitos ISW on arvellut, että alueella saattaa olla ISISin ja muiden sunnien kapinallisryhmien keskinäistä valtakamppailua, ja että al-Qaidan vaikutusvalta olisi nousussa. (ISW 2017c.) Salah al-Din on touko- marraskuussa mainittu UNAMIn Irakin konfliktin siviiliuhreja tilastoivissa raporteissa kesä-, elo- ja marraskuussa, jolloin läänissä sai surmansa 59 siviiliä (UNAMI 2017b).

Salah al-Dinin läänissä on ongelmana myös alueella vaikuttavien erilaisten joukkojen määrä. Armeija, poliisi, sunnien heimojoukot ja shiiamilitiat eivät koordinoi toimintaansa keskenään tai lääninhallinnon kanssa riittävästi. Tikritistä ja Dawrista on raportoitu, että osa sunnien heimojoukoista toimii yhteistyössä shiialaisten ryhmittymien kanssa. Shiiamilitioiden läsnäolo Salah al-Dinin läänissä on näkyvää. Tikritissä militiat ovat ottaneet haltuunsa Saddam Husseinin palatseja ja hallinnon rakennuksia, ja ainakin 13 shiiapuoluetta tai -militiaa on avannut kaupunkiin toimistot (Global Public Policy Institute GPPi 2017, Niqash 2017a ja 2017d.) Samarrassa shiiamilitioiden, armeijan ja liittovaltion poliisin kerrotaan vastaavan kaupungin järjestyksestä (Al-Monitor 2017b).

Salah al-Dinin lääninneuvosto päätti elokuussa 2016 karkottaa sellaiset perheet, joiden jäseniä oli kuulunut ISISiin, ja jotka tukivat tai edistivät ISISin asiaa. Karkotuspäätöstä voitaisiin kuitenkin harkita uudelleen puolen vuoden välein. (Al- Monitor 2017a.) Kesäkuussa 2017 ainakin 170 ISISiin liitettyä perhettä asui Shahaman leirillä Tikritin kupeessa. Enemmistö perheistä oli tuotu sinne Shirqatista (Al-Monitor 2017c, Niqash 2017c). Helmikuussa Irakin pääministeri Abadi ilmoitti, että kansallisiin sovintotoimiin kuuluu sisäisesti siirtymään joutuneiden palaaminen kotikaupunkeihinsa, ja ettei ISISin jäsenten perheenjäseniä tulisi rangaista, jos he eivät olleet sekaantuneet ISISin toimiin. (Al-Monitor 2017a, the New York Times NYT 2017).

Salah al-Dinin läänissä oli joulukuussa noin 252 000 evakkoa, joista 203 000 läänin sisäisiä. Koko Irakissa oli joulukuussa 363 000 evakkoa, jotka olivat kotoisin Salah al-Dinistä. (IOM 2017a.) IOM:n mukaan joulukuussa 2017 Salah al-Diniin oli palannut jo yli 450 000 ihmistä, joista 402 000 on asettunut entisiin koteihinsa (IOM 2017b).

Paluumuuttoa on hidastanut sodassa vaurioitunut infrastruktuuri ja jäljelle jääneet räjähteet. Myös taloudelliset ongelmat ja peruspalveluiden puutteet ovat yleisiä ja humanitaarisen avun tarve on monilla alueilla jatkuva. Baijin kaupungista raportoidaan tuhoutuneen jopa 75 prosenttia, eikä jälleenrakennus ole kunnolla käynnistynyt. Baijissa on tiukat turvatoimet, ja paluumuutto sinne on ollut vaikeaa. (Global Protection Cluster GPC 2017, Niqash 2017e, OCHA 2017.) UNDP:n vakautusrahasto toimii alueella, ja sillä oli meneillään 320 ohjelmaa Anbarin, Diyalan, Nineven ja Salah al-Dinin lääneissä (UNSC 2017a).

Noin 80 kilometriä Kirkukin eteläpuolella sijaitseva Tuz Khurmatu on monietninen kaupunki. Asukkaista yli puolet on kurdeja ja loput lähinnä shiialaisia turkmeeneja sekä sunnalaisia arabeja. (Al Jazeera 2016, Rudaw 2016a.) Kaupunki on osa Irakin niin sanottuja kiisteltyjä alueita, joita niin Irakin keskushallinto kuin Irakin Kurdistanin aluehallintokin ovat havitelleet. Alueen jännitteet purkautuivat eri ryhmien välisinä voimakkaina väkivaltaisuuksina syksyn 2015 ja kevään 2016 aikana. Kurdien peshmerga-joukot ja shiiojen Kansan joukot (Hashd al-Shaabi), joita aseistautuneet paikalliset ovat molemmin puolin tukeneet, sieppasivat vastapuolelta ihmisiä ja ryöstivät sekä polttivat heidän kotejaan, autojaan ja liikkeitään. (Human Rights Watch HRW 2016, Middle East Online 2016.) Etnisten ryhmien välisten jännitteiden vuoksi kaupunki jaettiin erillisiin turkmeenien ja kurdien asuinalueisiin (Al-Jazeera 2016). Huhtikuun 2016 lopussa kaupunkiin julistettiin tulitauko, ja toukokuussa peshmergat ja Kansan joukot laativat sopimuksen tilanteen rauhoittamiseksi sekä perustivat yhteiset joukot valvomaan kaupungin katuja (Al- Monitor 2016, Rudaw 2016).

Väkivaltaiset iskut ja yhteenotot alueella kuitenkin jatkuivat ja niihin ovat syyllistyneet monet eri ryhmittymät. YK:n raportin mukaan ISIS oli lisännyt iskuja Tuz Khurmatun alueella vuoden 2017 aikana. (UNSC 2017a ja 2017b.) Irakin Kurdistanin itsenäisyydestä syyskuussa 2017 järjestetyn kansanäänestyksen jälkeen Irakin keskushallinto alkoi valmistautua kiisteltyjen alueiden haltuun ottamiseen. Taistelu näistä alueista alkoi Tuz Khurmatusta, kun 13.10.2017 Asa’ib Ahl al Haq hyökkäsi kurdipuolue PUK:n peshmergojen päämajaan (ISW 2017). Suurimmat yhteenotot käytiin 16.10., ja ne johtivat lopulta kurdien vetäytymiseen kaupungista. UNAMIn ja Amnesty Internationalin mukaan ainakin kymmeniä ja jopa satoja taloja ja kauppoja on tuhottu (AI 2017, UNAMI 2017). Lisäksi kaupunki ja sitä ympäröivät kylät ovat lokakuun jälkeen kärsineet kranaatinheitin- ja tykistötulesta, josta on syytetty eri osapuolia kuten kurdeja ja Kansan joukkoja sekä tuntemattomaksi jääneitä tahoja (Basnews 2017b, Iraqi News 2018, NRT 2017, Rudaw 2017). Marraskuussa kaupungissa tehtiin ainakin kaksi autopommi-iskua, joista toisessa kuoli 32 ihmistä (Basnews 2017a, Al Jazeera 2017). Tuz Khurmatuun julistettiin poikkeustila 12. joulukuuta (NRT 2017). UNAMIn mukaan suurin osa väkivallasta on seurausta kurdien ja shiiaturkmeenien välisistä jännitteistä (UNAMI 2017). Väkivaltaan ovat kuitenkin syyllistyneet myös ISIS sekä uudet, alueella toimintansa aloittaneet sunniryhmittymät, joissa toimii myös kurdeja (Arab News 2017, Rudaw 2017). Lisäksi erään lähteen mukaan alueella olisi siepattu useita sunniarabeja ja -turkmeeneja lokakuun puolivälin jälkeen (Basnews 2017c).

IOM:n mukaan joulukuun puolivälissä oli noin 54 000 evakkoa, jotka olivat paenneet Tuz Khurmatusta lokakuun puolivälissä tai sen jälkeen (IOM 2017c).

Maahanmuuttovirasto on edellä esitetyn maatiedon johdosta linjannut valittajan kotialueen äärimmäisen korkean väkivallan riskin alueeksi siten, että jokainen sinne palaava on vaarassa joutua vakavan haitan vaaraan pelkästään alueella oleskelemalla. Näin ollen valittaja on toissijaisen suojelun tarpeessa suhteessa kotialueeseensa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Valittaja on vastaselityksessään todennut, että Maahanmuuttoviraston lausunnosta ilmenee selkeästi, millainen tilanne valittajan kotipaikkakunnalla on tällä hetkellä. Maahanmuuttoviraston antaman lausunnon perusteella valittaja ollaan käännyttämässä, vaikka hän on toissijaisen suojelun tarpeessa. Muuttunut maatieto on otettava asiassa huomioon.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valituslupahakemus hylätään ulkomaalaislain 87 §:ssä tarkoitetun turvapaikan osalta. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen tältä osin.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian ulko­maalaislain 88 §:ssä tarkoitetun toissijaisen suojelun osalta. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan toissijaisen suojelun ja käännyttämisen osalta ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Turvapaikka

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole turvapaikan osalta ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

2. Toissijainen suojelu

2.1 Toissijaisen suojelun myöntämisen edellytykset

Ulkomaalaislain 88 §:n mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Asiassa ei ole ilmennyt, että valittaja joutuisi kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa edellä ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetusta syystä. Asiassa on seuraavaksi tarkasteltava valittajan tilannetta saman momentin 3 kohdan valossa.

2.2 Toissijainen suojelu alueen turvallisuustilanteen kannalta

Asiassa on ratkaistavana, onko Irakin Tuz Khurmatun vallitsevaa turvallisuustilannetta pidettävä sellaisena, että oleskeluluvan myöntämisen edellytykset toissijaisen suojelun perusteella täyttyvät valittajan koh­dalla.

Tuz Khurmatu sijaitsee Salah al-Dinin läänissä vajaan 90 kilometrin päässä Kirkukista etelään.

2.2.1 Sovellettavia oikeuslähteitä

Toissijaista suojelua koskevan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan vakavalla haitalla tarkoitetaan mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Toissijaisen suojelun edellytysten arvioinnissa on otettava huomioon niin kutsutun uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin (2011/95/EU) 2 artiklan f alakohdan ja 15 artiklan c kohdan määräykset sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.

Unionin tuomioistuin on tuomiossa Elgafaji (C-465/07) todennut muun ohessa:

- jotta kyseessä on toissijaista suojelua hakevan henkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, ei ole tarpeen, että kyseinen henkilö esittää näytön siitä, että vaara koskee erityisesti häntä hänen henkilökohtaisille olosuhteillensa ominaisten seikkojen takia

- tällaisen vaaran olemassaolo voidaan poikkeuksellisesti katsoa toteen näytetyksi, kun käynnissä olevalle aseelliselle selkkaukselle tyypillisen mielivaltaisen väkivallan aste, jota arvioivat toimivaltaiset kansalliset viranomaiset, joiden käsiteltäväksi on saatettu toissijaista suojelua koskeva hakemus, tai jäsenvaltion tuomioistuimet, joiden käsiteltäväksi on saatettu tällaisen hakemuksen hylkääminen, saavuttaa niin korkean tason, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että kyseiseen maahan tai tilanteen mukaan asianomaiselle alueelle palautettu siviilihenkilö joutuisi jo pelkästään sen takia, että hän on kyseisen maan tai alueen alueella, tällaiseen todelliseen vaaraan (tuomion 43 kohta).

Asiaa ratkaistaessa on otettava myös huomioon ulkomaalaisoikeuteen sisältyvä ehdoton palautuskielto. Palautuskieltoa ei tarkastella ainoastaan valituksenalaisen päätöksen tekemisen olosuhteiden valossa, vaan myös olosuhteiden muutokset on otettava huomioon (niin kutsuttu ex nunc -tarkastelu). Olosuhteiden muutoksilla tarkoitetaan henkilökohtaisten olosuhteiden lisäksi alueen turvallisuustilannetta.

2.2.2 Oikeudellinen arvio

Asiassa on ilmennyt, että turvallisuustilanne valittajan kotialueella Tuz Khurmatussa on heikentynyt selvästi verrattuna siihen ajankohtaan, kun Maahanmuuttovirasto ja sittemmin hallinto-oikeus ovat ratkaisseet asian.

Kun otetaan huomioon se tuore selvitys, jota edellä on selostettu Maahanmuuttoviraston lausunnon kohdalla, korkein hallinto-oikeus arvioi, että Tuz Khurmatun alueella väkivallan aste on noussut viime kuukausina sille tasolle, että mielivaltaisen väkivallan on katsottava aiheuttavan kenelle tahansa alueella oleskelevalle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Edellä mainituilla perusteilla valittajaa ei voida palauttaa kotialueelleen Tuz Khurmatuun. Asian käsittelyn tässä vaiheessa ei ole perusteltua ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensi asteena tarkasteltavaksi, onko valittajalla mahdollisuus ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettuun sisäiseen pakoon.

Koska toissijaisen suojelun osalta tilannetta arvioidaan nyt toisin kuin hallinto-oikeudessa, asiassa ei ole tarpeen lausua valituksessa toissijaisesti vaaditusta ulkomaalaislain 52 §:ssä tarkoitetusta, yksilölliseen inhimilliseen syyhyn perustuvasta oleskeluluvasta.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava toissijaisen suojelun ja käännyttämisen osalta, ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Hannele Klemettinen.

Asia Valitus pysäköinnintarkastajan virkojen täyttämistä koskevassa kunnallisasiassa

Valittaja A, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 2.3.2016 nro 16/0169/2

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupungin rakennusviraston palveluosaston osastopäällikkö oli 24.9.2014 (§ 10) päättänyt ottaa pysäköinnintarkastajan vakinaisiin virkoihin 1.11.2014 lukien seuraavat henkilöt, jotka täyttävät parhaiten viranhoidolle asetetut vaatimukset ja ovat henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan soveltuvimmat tehtävään: B (vakanssi 055344), C (vakanssi 055911), D (vakanssi 060508), E (vakanssi 057836), F (vakanssi 060670) ja G (vakanssi 060594).

Päätöksen perustelujen mukaan virkoja haki määräajassa 161 henkilöä, joista 150 henkilöä täytti viran kelpoisuusvaatimukset. Hakemusten perusteella kutsuttiin haastatteluun 23 hakijaa, joista kaksi ei saapunut paikalle. Kaikki haastatteluun kutsutut täyttivät pysäköinninvalvonnasta annetun lain 12 §:n mukaiset kelpoisuusvaatimukset. Päätöksessä on lueteltu haastattelussa olleiden 21 hakijan hakemusasiakirjoista ilmenevät ansiot. Psycon Oy suoritti psykologisen henkilöarvioinnin yhdeksälle haastattelussa olleelle hakijalle.

Hakijoiden kokonaisarviointi suoritettiin hakuasiakirjojen, haastattelujen ja psykologisten henkilöarviointien perusteella. Virkoihin valitut osoittivat oma-aloitteisuutta ja pysäköinnintarkastajan työssä menestymiseen tarvittavia vuorovaikutustaitoja ja heillä on parhaat edellytykset menestyksellisesti hoitaa pysäköinnintarkastajan virkaa.

Helsingin yleisten töiden lautakunta on 25.11.2014 (§ 455) hylännyt A:n osastopäällikön päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

A on valittanut Helsingin yleisten töiden lautakunnan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen Helsingin yleisten töiden lautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Lain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

A on vaatinut, että asiassa on toimitettava suullinen kuuleminen henkilötodisteiden antamiseksi, mikäli hallinto-oikeus ei ratkaise asiaa hänen hyväkseen kirjallisen aineiston perusteella. Vaatimuksensa perusteeksi hän on esittänyt, että esteellisyyden osoittavan ennakkoasenteen todistaminen saattaa vaatia rakennusviraston työsuojelutarkastajalle antamien valheellisten väittämien totuudenmukaisuuden selvittämistä.

Hallinto-oikeus toteaa, että A:n valitukseen on liitetty Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen 30.10.2014 päivätty tarkastuskertomus ja sanotussa työsuojelutarkastuksessa Helsingin kaupungin rakennusvirastolta pyydettyjä lausuntoja. A:n suullista käsittelyä koskeva vaatimus liittyy edellä mainittuun työsuojelutarkastukseen ja sen yhteydessä rakennusviraston antamiin aiempaa viranhakua koskeviin lausuntoihin, joista A:n mukaan ilmenee päätöksenteossa mukana olleiden ja sitä valmistelleiden virkamiesten vihasuhteinen ennakkoasenne häntä kohtaan. Kun otetaan huomioon A:n ja kaupungin nyt kysymyksessä olevassa virkavaaliasiassa esittämä kirjallinen selvitys esteellisyydestä, hallinto-oikeus katsoo, että suullinen käsittely on ilmeisen tarpeeton.

Valitus

Valmistelun puutteellisuutta, päätösten perustelemista ja ansiovertailun puutteellisuutta koskevat valitusperusteet

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Pykälän 2 momentissa on lueteltu syyt, joilla päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä. Lain 49 g §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuspäätöksessä on annettava perusteltu ratkaisu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin vaatimuksiin. Oikaisuvaatimuspäätöksen perustelemiseen ei sovelleta lain 45 §:n 2 momenttia.

A on katsonut, ettei asiassa ilmene perusteita sille, miksi juuri tietyt haastateltavista ovat päässeet psykologiseen henkilöarviointiin, ja hän on ansiovertailun puutteellisuuteen vedoten esittänyt epäilyjä myös siitä, etteivät jotkut ansioituneimmista hakijoista ole päässeet edes haastatteluun. A:n mukaan osastopäällikön ja lautakunnan päätöksiä ei ole perusteltu hallintolain edellyttämällä tavalla.

Osastopäällikön valintapäätöksen mukaan pysäköinnintarkastajan virkoja haki yhteensä 161 henkilöä, joista 150 täytti viran kelpoisuusvaatimukset. Haastatteluun kutsuttiin 23 hakijaa, joista kaksi ei saapunut paikalle. Haastattelut suoritti neljä johtavaa pysäköinnintarkastajaa ja Salmisen haastattelua lukuun ottamatta myös kunnallinen pysäköinninvalvoja oli mukana haastatteluissa. Osastopäällikön päätöksessä on tehty hakijoiden arviointi siten, että siinä on kerrottu haastatteluun osallistuneiden 21 hakijan hakemuksista ilmenevät ansiot. Lisäksi päätöksestä ilmenee, että Psycon Oy on suorittanut yhdeksälle haastatellulle psykologisen henkilöarvioinnin. Valintapäätöksessä on todettu, että kokonaisarviointi suoritettiin hakuasiakirjojen, haastattelujen ja psykologisten henkilöarviointien perusteella ja esitetty lyhyt perustelu valittujen valitsemiseksi.

Lautakunnan valituksenalaisessa päätöksessä on muun ohella todettu, että haastatteluun valitaan yleensä ne kelpoisuusvaatimukset täyttävät hakijat, joiden ominaisuudet, koulutus ja ansiot vastaavat parhaiten tehtävän menestykselliseen hoitamiseen vaadittavia ansioita. Haastattelussa hakijoiden kykyä ja ominaisuuksia on punnittu ja tarkennettu siitä, mitä hakemusasiakirjoista ilmeni, ja siinä on saatu syventävää tietoa hakijoiden työkokemuksesta ja taidoista sekä henkilökohtaisista ominaisuuksista. Tämän jälkeen yhdeksälle haastatellulle on tehty psykologinen henkilöarviointi.

Hallinto-oikeus toteaa, että hakijoita on ollut runsaasti, joten valintapäätöksen valmistelu on voinut tapahtua vaiheittain. Ensinnä on tehty valinta haastatteluun, josta saatujen lisätietojen perusteella on tehty valinta psykologiseen soveltuvuusarvioon pääsevistä hakijoista. A on ollut haastattelussa ja soveltuvuustestissä. Haastattelut ja psykologinen henkilöarviointi ovat osa valintapäätöksen valmistelua ja valintapäätösten luonteeseen kuuluu, että vain osa hakijoista haastatellaan ja kutsutaan soveltuvuusarviointiin. Hallinto oikeus katsoo, ettei kyseisessä valintatilanteessa eri valmisteluvaiheisiin pääsyä ole tarvinnut perustella jokaisen hakijan osalta erikseen. Kun otetaan huomioon lautakunnan antama selvitys valinnan vaiheista ja niihin valinnasta, valmistelu ei ole ollut A:n esittämillä perusteilla virheellistä eikä lainvastaista. Osastopäällikön päätös on perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Helsingin yleisten töiden lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamassa päätöksessä on annettu yksityiskohtaisesti perusteltu ratkaisu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin seikkoihin, ja siitä ilmenevät ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset sekä sovelletut säännökset. Lautakunnan päätös on perusteltu hallintolain 49 g §:n 1 momentin mukaisesti ja päätöksistä ilmenevä ansiovertailu on ollut riittävä.

Virkamiesten esteellisyyttä koskeva valitusperuste

Kuntalain (365/1995) 52 §:n (1034/2003) 2 momentin mukaan kunnan viranhaltijan esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Lain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta kuin momentin 1–6 kohdassa tarkoitetusta erityisestä syystä vaarantuu.

A on valituksessaan katsonut, että päätöksen tekijä, valmistelijat ja oikaisuvaatimuspäätöksen esittelijä ovat olleet asiassa esteellisiä hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yleislausekkeen nojalla, koska sanotuilla henkilöillä on ollut voimakas ennakkoasenne A:ta kohtaan niin kutsutun vihasuhteen vuoksi. Syinä sanottuun ennakkoasenteeseen A on valituksessa esittänyt laajasti seikkoja, jotka liittyvät hänen tekemäänsä muutoksenhakuun vuonna 2012 tapahtuneesta virantäytöstä, työsuojelutarkastajan tarkastuskertomukseen ja työsuojeluviranomaisen päätökseen ilmoittaa A:n epäillystä työsyrjinnästä poliisille sekä A:n käräjäoikeuteen jättämään hyvitys- ja vahingonkorvauskanteeseen. A on katsonut, että edellä mainituissa yhteyksissä annetut lausunnot ovat ristiriitaisia keskenään ja osoittavat niiden antajissa ennakkoasennetta häntä kohtaan.

Rakennusviraston lausunnon mukaan sekä virantäyttö että lautakunnan oikaisuvaatimusta koskevan päätöksen valmistelu ja esittely ovat kuuluneet kyseisten henkilöiden virkatehtäviin. Sanotuilla päätöksiin osallisilla ei ole ollut mitään ennakkoasennetta, mielipidettä tai virheellistä tietoa eikä valittajan esittämää vihasuhdetta A:han, mikä olisi vaarantanut heidän objektiviteettiperiaatteen mukaisen esteettömyytensä valituksenalaisen asian käsittelyssä. Rakennusvirasto on pysäköinnintarkastajien valintaa suorittaessaan toiminut kaikkien hakijoiden osalta avoimesti, ja hakijoiden ansioiden sekä henkilökohtaisten ominaisuuksien kokonais­arviointi on tapahtunut myös valittajan osalta samalla tavalla kuin muidenkin hakijoiden. Ulkopuolisen tahon suorittama soveltuvuusarviointi on osaltaan varmistanut soveltuvuusarviointiin lähetettyjen hakijoiden tasapuolisen kohtelun.

Hallinto-oikeus toteaa, että esteellisyydellä tarkoitetaan henkilön sellaista suhdetta asiaan tai asianosaisiin, joka vaarantaa hänen puolueettomuutensa yksittäisen asian käsittelyssä. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yleislausekejäävin tarkoittaman esteellisyysperusteen soveltaminen edellyttää, että on olemassa ulkopuolisen havaittava syy puolueettomuuden vaarantumiseen ja syyn puolueettomuuden vaarantumiseen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin sanotussa pykälässä erikseen säädetyissä esteellisyysperusteissa (kohdat 1–6). Ennakkoasenteen kaltaisen esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta näyttövelvollisuus on lähtökohtaisesti valittajalla.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että virkavalintapäätöksen tekijä sekä oikaisuvaatimukseen annetun päätöksen valmistelijat ja esittelijä ovat toimineet virkatehtävissään virkavastuulla. Se, että he ovat aiemmin tehneet päätöksiä tai osallistuneet valmistelijana tai esittelijänä päätösten tekemiseen asioissa, joissa A on ollut viranhakijana, ei sinänsä ole tehnyt heitä esteellisiksi hoitamaan virkatehtäviään nyt kyseessä olevassa virkavalinnassa. Myöskään se, että aiempia virkavalinnan ja työsuojelutarkastuksen yhteydessä annettuja lausuntoja on perusteltu eri näkökulmista, ei merkitse, että niiden antajilla olisi ollut ennakkoasenne A:ta kohtaan. Hallinto-oikeus katsoo, etteivät A:n valituksessa esittämät syyt ja niiden perusteet osoita, että valintapäätöksen tehneelle tai oikaisuvaatimuksen esitelleelle viranhaltijalle taikka valmistelutehtäviin osallistuneille viranhaltijoille olisi syntynyt A:ta kohtaan viranhakijana ulkopuolisen havaittavissa oleva vihasuhteenkaltainen kielteinen ennakkoasenne siten, että sanotut henkilöt olisivat tulleet hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla esteellisiksi toimimaan tässä asiassa.

Virkaan valintaa koskevat sovellettavat oikeusohjeet ja hakukuulutus

Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto. Hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) mainittua 125 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan taidolla tarkoitetaan lähinnä koulutuksen tai työkokemuksen avulla hankittuja tietoja ja taitoja. Kyvyllä viitataan yleisesti tuloksellisen työskentelyn edellyttämiin henkilön ominaisuuksiin, kuten luontaiseen lahjakkuuteen, järjestelykykyyn, aloitteellisuuteen ja muihin vastaaviin tehtävien hoitamisen kannalta tarpeellisiin kykyihin. Koetellulla kansalaiskunnolla tarkoitetaan yleisessä kansalaistoiminnassa saatuja viranhoidon kannalta merkityksellisiä ansioita sekä nuhteetonta käytöstä. Yleisiä nimitysperusteita on tulkittava yhteydessä asianomaisen viran yleisiin ja erityisiin kelpoisuusehtoihin, joihin liittyen on otettava huomioon myös viran nimi ja tehtäväpiiri sekä virkaan liittyvät konkreettiset työtehtävät.

Pysäköinninvalvonnasta annetun lain 12 §:n 2 momentin mukaan pysäköinnintarkastajan kelpoisuusvaatimuksena on hänelle kuuluvien tehtävien hoitamiseen tarpeellinen liikennettä ja joutokäyntiä koskevien sääntöjen tuntemus.

Hallintolain 6 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 12 §:n (26/2004) 1 momentin mukaan työnantaja ei saa virkasuhteeseen ottaessaan eikä virkasuhteen aikana ilman hyväksyttävää perustetta asettaa hakijoita eikä viranhaltijoita eri asemaan iän, terveydentilan, vammaisuuden, kansallisen tai etnisen alkuperän, kansalaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen, kielen, uskonnon, mielipiteen, vakaumuksen, perhesuhteiden, ammattiyhdistystoiminnan, poliittisen toiminnan tai muun näihin verrattavan seikan vuoksi. Sukupuoleen perustuvan syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986). Siitä, mitä syrjinnän käsitteellä tarkoitetaan, vastatoimien kiellosta ja todistustaakasta syrjintäasiaa käsiteltäessä säädetään yhdenvertaisuuslaissa (21/2004).

Virkoja koskevan hakuilmoituksen mukaan pysäköinnintarkastajan tehtävänä on pysäköintisääntöjen noudattamisen valvonta edistäen näin liikenteen turvallisuutta ja sujuvuutta, tähän liittyvät toimistotyöt sekä asiakkaiden opastaminen ja neuvonta pysäköintiin liittyvissä asioissa. Edellytyksenä pysäköinnintarkastajan virkaan on vähintään toisen asteen tutkinto, tieliikennesääntöjen tuntemus ja ajokortti. Hakijoilta on edellytetty myös oma-aloitteisuutta, sosiaalisuutta ja ATK-taitoja sekä hyviä vuorovaikutustaitoja ja suoriutumista taidolla haastavistakin asiakaspalvelutilanteista. Työ on edellyttänyt hyvää fyysistä kuntoa, koska valvontatehtävää suoritetaan kävellen. Koska työtä tehdään vuoroissa, hakijalla on tullut olla mahdollisuus työskennellä myös iltaisin ja viikonloppuisin. Hyvä kielitaito ja Helsingin paikallistuntemus on luettu hakijalle eduksi.

Asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Kysymyksessä on nyt kuuden pysäköinnintarkastajan vakinaisen viran täyttäminen. Virkoihin valittujen hakijoiden ja A:n koulutukset, työkokemukset ja muut viranhaun kannalta merkitykselliset seikat ilmenevät valintapäätöksestä ja valinnassa käytettävistä olleista asiakirjoista. Hallinto-oikeus toteaa, että sekä valituksi tulleet että A täyttävät pysäköinninvalvonnasta annetun lain 12 §:n 2 momentin mukaiset pysäköinnintarkastajan viran muodolliset kelpoisuusvaatimukset.

Osastopäällikön valintapäätöksen mukaan A on ylioppilas ja on suorittanut metrojunankuljettajan tutkinnon vuonna 2000 ja sähköasentajantutkinnon vuonna 2009. A on työskennellyt yksityisissä yhtiöissä siivoojana ajalla 1996–1999, Helsingin kaupungin palveluksessa metrojunan kuljettajana vuosina 2000–2011 ja pysäköinnintarkastajana vuoden ja 7 kuukautta ajalla 2011–2012 sekä vuodesta 2013 lähtien kouluisäntänä. A:lla on BC-ajokortti.

Työkokemuksen osalta hakukuulutuksessa ei ole asetettu edellytykseksi esimerkiksi aikaisempaa kokemusta pysäköinnintarkastajan tehtävistä. Erityisiä laista johtuvia tai kunnan asettamia kielitaitovaatimuksiakaan ei ole ollut. Valinnassa on nimitysperusteita arvioitu kokonaisuutena, jossa koulutuksen ja virassa menestymistä tukevan työkokemuksen ohella on otettu huomioon hakijan viran hoitamisen kannalta merkitykselliset henkilökohtaiset ominaisuudet, joilla pysäköinnintarkastajan tehtävissä on katsottu olevan erityinen painoarvo. Virassa menestymistä tukevina tekijöinä hakijoilta on edellytetty muun ohessa hyviä vuorovaikutustaitoja, oma-aloitteisuutta, sosiaalisuutta ja hyvää fyysistä kuntoa. Tämän lisäksi on arvioitu viran hoitamisen kannalta merkityksellisiä henkilökohtaisia ominaisuuksia kuten soveltuvuutta työtehtäviin sekä työn asettamien paineiden ja haasteiden kestokykyä. Hallinto-oikeuden käytettävissä ovat olleet myös Psycon Oy:n psykologiset henkilöarviot valituista hakijoista ja A:sta. Psykologisella henkilöarvioinnilla on haluttu selvittää sekä hakijoiden sopivuus työyhteisöön että hakijoiden työskentelytapa ottaen huomioon varsinkin hankalat asiakaspalvelutilanteet, jotka pysäköinnintarkastajan tehtävässä korostuvat.

Hallinto-oikeus toteaa, että viranhaltijan valinta perustuu kokonaisharkintaan siitä, kenellä kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto huomioon ottaen arvioidaan olevan parhaat edellytykset viran menestykselliseen hoitamiseen. Koulutuksen ja työkokemuksen lisäksi on voitu painottaa henkilökohtaisia ominaisuuksia, koska niiden merkitys on kysymyksessä olevien virkojen hoidon kannalta tärkeä. Näitä yleisiä nimitysperusteita voidaan keskenään painottaa täytettävänä oleva virka huomioon ottaen. Virkavalinnassa on voitu kokonaisarviossa ottaa huomioon myös haastattelujen perusteella saatu käsitys ja psykologisista henkilöarvioinneista saatu selvitys hakijoiden sopivuudesta pysäköinnintarkastajan virkoihin.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei A ole koulutuksensa, työkokemuksensa ja haastattelussa esille tulleiden seikkojen perusteella osoittanut olevansa ansioituneempi kysymyksessä oleviin pysäköinnintarkastajan virkoihin kuin virkoihin valitut hakijat. Aikaisempaa kokemusta pysäköinnintarkastajan työstä ei asiakirjoista ilmenevän mukaan ole virkavalinnassa vähätelty, mutta sille ei myöskään ole annettu ratkaisevaa painoarvoa niiden hakijoiden eduksi, joilla sanottua kokemusta on. Psykologinen henkilöarviointikaan ei ole osoittanut, että A:lla olisi henkilökohtaisten ominaisuuksiensa puolesta paremmat edellytykset kyseisten virkojen hoitamiseen kuin virkoihin valituilla hakijoilla. Näin ollen puheena olevassa virkavalinnassa ei ole syntynyt syrjintäolettamaa eikä A:ta ole muutoinkaan kohdeltu syrjivästi.

Rakennusviraston palveluosaston osastopäällikkö on kokonaisarvioinnin perusteella voinut valita virkoihin valitsemansa henkilöt. Osastopäällikön päätös ja yleisten töiden lautakunnan päätös eivät ole syntyneet virheellisessä järjestyksessä, sanotut viranomaiset eivät ole ylittäneet toimivaltaansa eivätkä päätökset ole muutenkaan lainvastaisia. Yleisten töiden lautakunta on voinut hylätä A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Suomen perustuslaki 6 § 1 momentti

Yhdenvertaisuuslaki (21/2004) 6, 8 ja 17 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Airi Helenius. Esittelijä Markku Lumme.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden, Helsingin yleisten töiden lautakunnan ja Helsingin kaupungin rakennusviraston palveluosaston osastopäällikön päätökset kumotaan. Asiassa on lisäksi toimitettava suullinen käsittely.

A on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Virkaanottopäätös on kumottava Suomen perustuslain, yhdenvertaisuuslain ja hallintolain sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien oikeusturvasäännösten vastaisena.

Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, sillä virkavalintoihin osallistuneet viranhaltijat ovat olleet esteellisiä käsittelemään asiaa ennakkoasenteensa vuoksi. Ennakkoasenne liittyy työsuojelua valvovan viranomaisen näkemykseen rakennusviraston harjoittamasta syrjinnästä valittajaa kohtaan. Valittajaan määräaikaisessa virkasuhteessa kohdistettu yhdenvertaisuuslain vastainen syrjintä ja vastatoimet ovat vaikuttaneet olennaisesti myös valittajan kohteluun viranhaussa.

Hakijoiden ansiovertailu perustuslain 125 §:n määrittämien virkojen yleisten nimitysperusteiden ja viralle asetettujen erityisten kelpoisuusehtojen pohjalta on tapahtunut vastoin objektiivisuusvaatimusta.

Hallinto-oikeus on soveltanut yhdenvertaisuuslakia virheellisesti. Virkavalintapäätöksen aikana voimassa olleessa yhdenvertaisuuslaissa sekä 1.1.2015 voimaan tulleessa uudessa yhdenvertaisuuslaissa on säädetty käänteisestä todistustaakasta. Jos joku syrjintää kokenut esittää selvitystä, jonka perusteella voidaan olettaa syrjintää tapahtuneen, vastaajan on osoitettava, että syrjinnän ja vastatoimien kieltoa ei ole rikottu. Lainsäätäjän tarkoitus on ollut, että yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettu syrjintäolettama pääsääntöisesti todetaan aina ja että vastaajan on vastanäytöllä osoitettava, ettei syrjinnän ja vastatoimien kieltoa ole rikottu.

Valittajan tapauksessa syrjintäolettaman kynnys olisi pitänyt ylittyä, sillä työsuojelua valvova viranomainen, Etelä-Suomen aluehallintovirasto, on todennut työsuojelutarkastuskertomuksessaan, että valittajaa on kohdeltu virkasuhteen aikana ja vuonna 2013 aikaisemmassa viranhaussa syrjivästi. Tarkastuskertomuksen mukaan Helsingin kaupungin rakennusvirasto on kohdistanut valittajaan vastatoimia mielipiteen ja terveydentilan perusteella.

Hallinto-oikeus ei ole ratkaisussaan myöskään ottanut kantaa etukäteen ilmoitettujen pysäköinnintarkastajan virkaan ansioituneisuutta tuovien ominaisuuksien ja kokemuksen epäloogiseen soveltamiseen virkavalinnoissa. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ei käy ilmi, miten se on arvioinut rakennusviraston suorittamaa ansiovertailua ja painotettavien kriteerien objektiivista painottamista eri hakijoiden kesken.

Hallinto-oikeus on päätöksessään käsitellyt vastapuolena olevaa Helsingin kaupungin rakennusvirastoa ikään kuin asiantuntijaroolissa ja sivuuttanut sen mahdollisuuden, että virkavastuulla toimivat viranhaltijat voisivat peitellä lainvastaisia toimiaan. Hallinto-oikeus on asettanut hallintolainkäytössä resursseiltaan heikommaksi osapuoleksi katsottavan yksityishenkilön suhteessa hallintopäätöksen tehneeseen viranomaiseen heikompaan asemaan, kun hallinto-oikeus on soveltanut yhdenvertaisuuslakia lain tarkoituksen vastaisesti ja ratkaisun perustelutkin on kirjoitettu mukaillen viranomaisosapuolen lausumaa.

Hallinto-oikeus on myös menetellyt Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan vastaisesti hylätessään vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisuissaan todennut mahdollisuuden suulliseen käsittelyyn myös hallintolainkäytössä olevan osa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitettuja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n mukaan suullinen käsittely on toimitettava asianosaisen pyynnöstä, mutta se voidaan jättää toimittamatta, jos se on asian laadun tai muun syyn vuoksi ilmeisen tarpeetonta.

Helsingin hallinto-oikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat aiemmissakin virkavalintaa koskevissa päätöksissään evänneet valittajan vaatiman suullisen käsittelyn ilmeisen tarpeettomana. Hallintotuomioistuimet ovat muuttaneet lainsäätäjän tarkoittaman pääsäännön poikkeukseksi tulkitsemalla lain sananmuodon vastaisesti valtaosan asianosaisten pyynnöistä ilmeisen tarpeettomiksi.

Asianosainen ei voi kirjallisessa vaiheessa esittää yksityiskohtaisen tarkasti esimerkiksi henkilötodistajien todistusteemoja, sillä suullisen kuulemisen tarkoitus on antaa spontaani näkökanta asiaan ja vahvistaa asianosaisen väitteitä oikeusprosessin osapuolten ulkopuolelta. Suullisen kuulemisen tarkoitus on siis antaa sellaista tietoa, jota on kirjallisesti vaikea todentaa, ja alistaa osapuolet ja todistajat myös vastapuolen kuulusteltaviksi.

Tämän vuoksi asiassa tulee toimittaa suullinen käsittely, jossa tulee kuulla todistajana pysäköinnintarkastaja H:ta, Helsingin kaupunginkanslian henkilöstöosaston suunnittelijaa I:tä sekä ylilääkäri J:tä Helsingin kaupungin työterveyskeskuksesta. Kaikkien todistajien osalta todistusteemana on rakennusviraston uskottavuus, yhdenvertaisuuslain vastainen toiminta sekä ennakkoasenne valituksenalaisessa virantäytössä.

Ennakkoasenne ja yhdenvertaisuuslain vastainen syrjintä

Valittaja on ollut Helsingin kaupungin sisäisessä uudelleensijoituksessa terveydellisten syiden perusteella. Valittaja on ollut määräaikaisen virkasuhteensa alussa kolme kuukautta pysäköinnintarkastajan tehtävässä rakennusvirastossa vuonna 2011 Kuntien eläkevakuutuksen maksamassa työkokeilussa. Tämän jälkeen pysäköinninvalvonta jatkoi valittajan määräaikaisia viransijaisuuksia katsoen näin valittajan ilmeisesti sopivaksi tehtävään.

Valittajan virkasuhteen hoito on ollut moitteetonta, eikä hän ole saanut viranhoidossaan huomautuksia, varoituksia tai kielteisiä asiakaspalautteita. Valittajan perussairaudet eivät myöskään ole estäneet tai haitanneet viranhoitoa.

Valittaja osallistui syksyllä 2011 ja kesällä 2012 vakituisen viran hakumenettelyyn ja hänet haastateltiin. Molemmilla kerroilla virkoihin valittiin palvelusvuosiltaan kokeneempi henkilö. Helsingin kaupungin pysäköinninvalvonta oli pääsääntöisesti valinnut vakituisiin virkoihin pisimpään määräaikaisessa virkasuhteessa olleet henkilöt.

Valittaja halusi kesän 2012 virantäytön osalta saada oikaisuvaatimuksen avulla selvityksen siitä, miksi Helsingin kaupungin sisällä uudelleensijoitettavia ei pidetty etusijalla olevina virkojen täytössä vastoin kaupungin henkilöstöohjetta. Rakennusvirasto on sittemmin todennut, että virkoja täytettäessä uudelleensijoitusasema ei voi olla painavampi valintaperuste kuin perustuslain 125 §:n mukaiset virkojen yleiset nimitysperusteet. Rakennusvirasto on valituksenalaista päätöstä aikaisemmissa oikaisuvaatimuspäätöksissään ja antamissaan lausunnoissa todennut, että ainoastaan arvioitaessa ansioita kahden tasavahvan hakijan välillä uudelleensijoitettavan asema voi vaikuttaa päätökseen.

Vuonna 2013 rakennusvirasto totesi, ettei se voi korvamerkitä virkoja uudelleensijoitettaville, kuten valittajalle. Tästä huolimatta rakennusvirasto totesi hallinto-oikeudelle toimittamissaan muistioissa kevään 2013 virkavalinnassa olleen kaksi uudelleensijoitukseen kohdennettua pysäköinnintarkastajan virkaa. Näihin vakituisiin virkoihin valittiin kaksi uudelleensijoitettavaa, jotka olivat olleet määräaikaisessa virkasuhteessa lyhyemmän aikaa kuin valittaja. Rakennusviraston edellä tarkoitetut lausumat virkojen kohdentamisesta uudelleensijoitettaville ovat siis olleet ristiriitaisia.

Ennen valittajan ottamista työkokeiluun pysäköinninvalvonnan päällikkö K vastasi valittajan uudelleen sijoituksesta vastanneen Helsingin kaupungin henkilöstökeskuksen (sittemmin kaupunginkanslian henkilöstöosasto) suunnittelijan I:n tiedusteluun, että mikäli valittajalla olisi tukirankaan liittyvä sairaus, työkokeilu ei olisi mahdollinen. Valittajalla ei ollut mitään fyysistä tai tukirankaan liittyvää estettä pysäköinnintarkastajan työhön. Valittajan työkokeiluun ottamisen jälkeen pysäköinninvalvonta otti kaksi tukirangan sairauksista kärsivää uudelleensijoitettavaa henkilöä määräaikaisiin pysäköinnintarkastajan virkasuhteisiin. Nämä kaksi otettiin kevään 2013 virantäytöissä vakituisiin virkoihin. Toinen uudelleensijoitettavista oli työskennellyt virkaan nimittämisen hetkellä määräaikaisena pysäköinnintarkastajana vajaan vuoden ja toinen muutaman kuukauden.

Kun I tiedusteli keväällä 2012 sähköpostitse valittajan mahdollisuudesta uudelleensijoitettavana saada vakituinen virka, K vastasi muun muassa, ettei voi palkata henkilöä vakituiseen virkaan, jos tämän terveys ei kestä pysäköinnintarkastajan työtä. K ei esittänyt minkäänlaisia perusteluja valittajan terveydentilaa koskevalle arviolleen I:lle eikä valittajalle itselleen. Valittaja oli suorittanut työnsä moitteettomasti eikä ollut sairauden vuoksi poissa töistä juuri lainkaan. Mitään terveydentilaan tai muuhun jaksamiseen viittaavaa perustetta ei ollut sille, etteikö valittaja soveltuisi tehtävään.

Valittajaa on syrjitty yhdenvertaisuuslain vastaisesti terveydentilan perusteella, sillä valittajan terveydentila ei millään tavalla ole estänyt tai vakavasti haitannut hänen työssä suoriutumistaan. Valittaja on haluttu tietoisesti pitää vain määräaikaisissa virkasuhteissa hänen tehtyä viranhaltijoita suututtaneen oikaisuvaatimuksen ja esitettyä mielipiteitään avoimesti. Valittajan mielipiteiden esittämistapa ei ole ollut asiaton, eikä siitä häntä mitenkään virkasuhteensa aikana huomautettukaan. Pysäköinninvalvonta ei myöskään ottanut työterveyslainsäädännön edellyttämällä tavalla valittajan itsensä kanssa esille epäilyjään hänen terveydentilastaan tai jaksamisestaan. Toiminta valittajan tietämättä osoittaa yleisen elämänkokemuksen mukaan viranhaltijoiden syrjivän tarkoitusperän.

Syksyllä 2012 valittaja joutui olemaan sairauslomalla muutaman viikon äkillisesti pahenneen kroonisen sairauden vuoksi, mikä ei johtunut työtehtävistä vaan puutteellisesta lääkityksestä. Tuon sairausloman jälkeen valittaja kävi keskusteluja työterveyshuollon kanssa työkyvystään ja päätyi työterveyshoitajan kanssa siihen, että sairaus ei haittaa työtehtäviä, mikäli lääkitys hoidetaan kuntoon.

Työterveyshuollon tietojärjestelmien otteesta valittajalle selvisi vasta hieman yli vuosi sitten, että joku esimiehistä oli ilmoittanut valittajan tietämättä heti tämän sairausloman aikana, että valittaja ei tule saamaan jatkoa määräaikaiselle virkasuhteelleen, joka oli päättymässä lokakuun lopussa 2012. Tätä ei kuitenkaan kerrottu valittajalle, eikä rakennusviraston pysäköinninvalvonnan esimiesten epäilyjä valittajan työssä jaksamisesta koskaan otettu puheeksi valittajan itsensä kanssa.

Vasta kun määräaikainen virkasuhde oli päättymässä, suunnittelija I soitti valittajalle ja pyysi käymään luonaan. Tuolloin I ilmoitti, että hänelle oli ilmoitettu, että valittaja ei tule saamaan jatkoa virkasuhteelleen. Valittaja ja I ihmettelivät, että esimiehet eivät olleet sanoneet asiaa suoraan valittajalle.

Asian selvittämiseksi järjestettiin kokous, jossa olivat valittajan lisäksi paikalla I, johtava pysäköinnintarkastaja L, luottamusmies M sekä kunnallinen pysäköinninvalvoja K. Kokouksessa valittajalle ilmoitettiin, että jaksamisongelmien vuoksi virkasuhde ei jatku ja valittajalle pitäisi alkaa etsiä muuta työtä. Valittaja tiedusteli kokouksessa, mistä esimiehet olivat päätelleet, ettei hän jaksa työssään, koska hän ei ollut kertonut sellaista esimiehilleen. Syyksi ilmoitettiin lokakuussa 2012 virkahaastattelussa kysymykseen annettu vastaus, jossa valittaja oli todennut henkilökohtaisten solvausten pyörivän pari päivää mielessä, mutta ei sen enempää.

Rakennusviraston pysäköinninvalvonnan esimiehet, jotka olivat haastattelemassa valittajaa myös valituksenalaisessa viranhaussa, asettivat haastattelussa kysymykset tarkoitushakuisesti, jotta voisivat tulkita minkä tahansa vastauksen osoittavan valittajan soveltumattomuutta.

Valittaja halusi edellä tarkoitetussa haastatteluvastauksessaan osoittaa, että on rehellinen tunteissaan, sillä poliisien, palomiesten ja sosiaalityöntekijöidenkin työssään kohtaamien ikävien tilanteiden jälkeen heille järjestetään purkutilaisuuksia, eikä heiltäkään edellytetä epäinhimillistä tunteettomuutta. Yleisen elämänkokemuksen perusteella voidaan todeta olevan täysin normaalia, että ihminen reagoi ikäviin tilanteisiin negatiivisesti. Mikäli valittaja olisi todennut kärsivänsä solvauksista muutaman viikon ja menettävän yöunensa, rakennusviraston tulkinta soveltumattomuudesta voisi olla perusteltu.

Hieman haastattelua ennen valittaja oli joutunut torikauppiaan fyysisen väkivallan kohteeksi, mutta hän ei tarvinnut sairauslomaa siitä toipuakseen, eikä tapaus muutenkaan vaikuttanut valittajan työkykyyn. Tämän tapauksen esimiehet myös tiesivät, mutta eivät syrjivän tarkoitusperänsä vuoksi halunneet ottaa sitä huomioon.

Valituksenalaisessa virkavalinnassa tehdyssä psykologisessa henkilöarvioinnissa valittaja sai paineensietokyvystä keskimääräistä paremman arvion, vaikka rakennusviraston pysäköinninvalvonnan esimiehet olivat juuri tätä epäilleet. Tulos vastaa valittajan yli 1,5 vuoden moitteetonta viranhoitoa.

Rakennusviraston pysäköinninvalvonta totesi vielä vuonna 2014 vuoden 2012 virkavalinnan kunnallisvalituspäätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittaessaan, että kesällä 2012 virkaan haastatellut hakijat – valittaja mukaan lukien – olivat käytännössä osoittaneet soveltuvansa pysäköinnintarkastajan työhön.

Yksi tarkoitusperiltään kyseenalaista motiivia, syrjintää, osoittava viite on rakennusviraston ja Helsingin kaupungin ristiriitaiset lausunnot valittajasta. Mikäli rakennusviraston pysäköinninvalvonnan esimiesten toiminnan taustalla eivät ole yhdenvertaisuuslain vastaiset vastatoimet tai syrjintä valittajan mielipiteen ja terveydentilan perusteella, olisi pysäköinninvalvonnan muutoin perusteltava, miksi epäilyä valittajan työkyvystä on käsitelty hänen tietämättään työterveyshuollon ja suunnittelija I:n kanssa ottamatta asiaa puheeksi valittajan itsensä kanssa ja miksi valittajaa ei ole kohdeltu yhdenvertaisesti kahteen muuhun uudelleensijoitettavaan henkilöön nähden.

Kunnallinen pysäköinninvalvoja K ja hallinto-osaston osastopäällikkö N ovat työsyrjintärikoksen kuulustelupöytäkirjassa todenneet perustaneensa käsityksensä pääasiassa muiden esittämiin kertomuksiin, joiden paikkansapitävyyttä he eivät olleet varmistaneet eivätkä kysyneet asiasta valittajalta. K on jopa allekirjoituksellaan kuulustelupöytäkirjan tarkastettuaan vahvistanut perustaneensa käsityksensä valittajan soveltumattomuudesta "työpaikkajuoruiluun" ja valittajan kirjaamiin tietoihin Työsuojelupakki-ohjelmassa. Erityisen moitittavaa on se, että rakennusviraston pyydettyä kirjaamaan kaikki vaara- ja uhkatilanteet kyseiseen ohjelmaan työn vaarojen tilastoimiseksi ja valittajan noudatettua työnantajan ohjetta tunnollisemmin kuin useammat muut työntekijät, kirjaukset on käännetty osoitukseksi valittajan ongelmista.

Osastopäällikkö N totesi kuulustelupöytäkirjan mukaan, ettei tunne valittajaa eikä ole häntä edes tavannut. Tästä huolimatta N väitti valittajan olevan ongelmissa asiakkaiden kanssa. Näin ollen N:n, joka on toiminut esittelijänä virkavalinnoista tehdyissä oikaisuvaatimusasioissa, näkemykset perustuvat niin kutsuttuihin toisen käden tietoihin samoin kuin K:nkin näkemykset. K:n näkemykset valittajan "kinaamisesta" asiakkaiden kanssa perustuvat "juoruiluun" tai ne ovat muutoin perusteettomia. Kummassakaan tapauksessa tällaisia käsityksiä ei voida käyttää päätettäessä henkilön palvelussuhteen jatkosta ja soveltuvuudesta viranhakumenettelyissä.

Virkasuhteen päättyminen tuli valittajalle syksyllä 2012 yllätyksenä, vaikka esimiehet olisivat voineet kertoa siitä jo kaksi kuukautta aiemmin, kun he ilmoittivat työterveyshuoltoon, että valittaja ei tule saamaan jatkoa. Tästä huolimatta valittajaa haastateltiin vakituiseen virkaan. Tarkoituksena oli ilmeisesti saada jälkikäteisiä "perusteita" valitulle linjalle. Jos viisi haastattelijaa keskenään sopivat, he voivat väittää haastateltavan vastaukseksi mitä tahansa paikkansa pitämätöntä.

Valittajan virkasuhdetta jatkettiin vielä vuoden 2012 loppuun kaksi kuukautta. Valittaja pitää merkillisenä sitä, että jos työntekijä on väitetyllä tavalla soveltumaton työhön, tämän ei olettaisi voivan tehdä samaa työtä määräaikaisessa virkasuhteessakaan.

Rakennusviraston syrjivää tarkoitusperää osoittaa myös vasta yli vuoden valittajan virkasuhteen päättymisen jälkeen työsuojelutarkastajalle annetussa vastauksessa ensimmäistä kertaa esitetty väite valittajan virkatehtävään soveltumattomasta epäsiisteydestä. Valittajalle ei ole missään vaiheessa valitettu hänen hygieenisestä siisteydestään, eikä sitä ollut koskaan otettu puheeksi virkasuhteen aikana.

K:n poliisikuulustelussa mainitsemassa esimiehen puuttumisessa valittajan ulkoasuun oli kysymys tilanteesta, jossa valittaja oli työtovereidensa avustuksella pyytänyt useasti itselleen uutta virkapuvun paitaa. Paitojen huonolaatuisuus ja värjäytyminen auringonpaisteessa sai ne punertamaan, eikä värivirhe korjaantunut pesemällä. Useista pyynnöistä huolimatta valittaja ei saanut uutta paitaa. Työsuojeluvaltuutettu oli samoin useasti aiemmin puuttunut siihen, että kaikille työntekijöille ei ollut annettu virkapukuasetuksen määrittämiä virkapuvun kappaleita. Kesäpaitojen huonolaatuisuus oli yleisesti tiedossa.

Muut työntekijät eivät siis valittaneet esimiehille valittajasta, vaan he vaativat esimiehiä antamaan valittajalle uusia paitoja. Valittajan useiden pyyntöjen jälkeen esimies eräänä päivänä kauhistui valittajan paidan epäsiisteyttä ja haki varastosta uuden paidan, vaikka aikaisemmin oli kerrottu, ettei varastossa ollut paitoja. Valittajan epäsiisteys ei suinkaan johtunut hänestä itsestään, vaan asiasta, jota työnantaja ei pyynnöistä huolimatta korjannut. Asian kääntäminen työntekijän ominaisuudeksi on erittäin loukkaavaa ja syrjivää.

Rakennusviraston pysäköinninvalvonnan viranhaltijat ovat jälkikäteen koonneet erinäisistä seikoista omasta mielestään legitiimejä selityksiä syrjiville toimilleen.

Vuonna 2014 toteutetussa Kunta10-tutkimuksessa on todettu Helsingin kaupungilla ja rakennusvirastossa esiintyvän runsaasti syrjintää, kiusaamista ja epäasiallista kohtelua. Tämän rakennusvirasto on yleisellä tasolla myöntänyt ja käynnistänyt toimenpiteitä kaupunginjohtajan vaatimuksesta.

Rakennusviraston viranhaltijat ovat kuitenkin jatkuvasti käyttäneet virka-asemaansa väärin lakien ja johtosäännön määrittelemien tehtävien vastaisesti omien, kollegoiden tai alaisten lainvastaisten päätösten ja toimenpiteiden suojelemiseksi. Virka-asemaa on käytetty vastoin lain määrittämiä hyväksyttäviä tarkoituksia valittajan vahingoksi ja viranhaltijoiden oman edun suojelemiseksi. Erityisesti työsuojelutarkastuksen käynnistyttyä viranhaltijoiden päämääräksi näytti muodostuneen valheellisten ja toteennäyttämättömien seikkojen esille tuominen valittajan soveltumattomuudesta.

Rakennusviraston ristiriitaista ja syrjivää tarkoitusperää vahvistaa myös se, että johtava pysäköinnintarkastaja L pyysi valittajaa useasti normaalityöpäivän jälkeen ylitöihin, mihin valittaja joustavana työntekijänä suostui. Valittaja suostui usein jatkamaan päivää, jos iltavuorosta puuttui työntekijä. Valittaja ilmoittautui tarjolla oleviin ylityötehtäviin usein myös oma-aloitteisesti. Jos valittaja olisi ollut työtehtäviin soveltumaton ja asiakaspalveluun soveltumattoman epäsiisti – kuten rakennusvirasto työsuojelutarkastuksessa antamassaan vastauksessa totesi – esimiehet tuskin olisivat käyttäneet häntä jatkuvasti puuttuvien työntekijöiden sijaisena ylitöissä.

K on esittänyt sähköpostissaan epäilyjä valittajan terveydentilasta. Helsingin kaupungin oikeuspalvelut on kuitenkin todennut käräjäoikeudelle valittajan hyvitys- ja vahingonkorvauskanteeseen vastatessaan, että valittajaa ei ollut syrjitty ainakaan terveydellisin perustein, sillä tämä oli ollut vähän poissa töistä sairauden takia. Kysymys on tältä osin epäloogisista ja ristiriitaisista kannanotoista.

Virkasuhteen aikainen ennakkoasenne ja virkavalinnat

Yleisen elämänkokemuksen vastaista ja epäuskottavaa on, että valituksenalaisessa viranhaussa mukana olleet viranhaltijat, jotka ovat valittajan aiemman virkasuhteen aikana kohdistaneet valittajaan syrjiviä toimia ja sekä vastatoimia, eivät olisi esteellisiä ennakkoasenteen perusteella myöhemmässä viranhaussa.

Hallinto-oikeus on todennut ratkaisussaan, että esteellisyysperusteiden soveltaminen yleislausekkeen nojalla niin kutsutun vihasuhteen vuoksi edellyttäisi sitä, että puolueettomuus ulkopuolisesta näkökulmasta vaarantuisi. Valittaja on saanut hallinto-oikeuteen jättämänsä kunnallisvalituksen jälkeen käyttöönsä K:n ja I:n valittajaa koskevan kirjeenvaihdon sekä otteen työterveyshuollon järjestelmästä. Myös Helsingin kaupungin oikeuspalveluiden lausunto hyvityskanteeseen on tullut sen jälkeen. Nämä asiakirjat sekä poliisikuulustelupöytäkirjat osoittavat valittajan mielestä riittävästi myös ulkopuolisesta näkökulmasta vihasuhteen.

Ennakkoasenne on todettavissa myös siitä, että hakijoiden ansioita ei ole vertailtu objektiivisesti. Vaikka virkaan­ nimitettäessä saakin painottaa jotain tiettyä perustetta, tämä tulee tehdä objektiivisesti eri hakijoiden kesken ja objektiivisuus tulee myös voida osoittaa.

Oikeuskäytännössä omaksuttu kanta mahdollistaa käytännössä hyvin monenlaisen mielivallan hakijoiden arvioinnissa ja huonontaa virkaa hakeneiden oikeusturvaa muutoksenhaussa. Virkaan nimittävällä elimellä on käytännössä lukemattomat mahdollisuudet peittää objektiviteettiperiaatteen vastainen menettely ja löytää tämän salaamiseksi hyväksyttävältä vaikuttava peruste.

Objektiivisuuden puute ansioiden vertailussa ja painotuksissa voidaan kätkeä asianomaisilta ulkopuolisten soveltuvuusarvioiden taakse, jotka eivät muiden hakijoiden osalta ole asianomaiselle julkisia. Jos nimityspäätöksen tekijällä tai valmistelijalla on vihasuhde, voidaan henkilöarviossa kiinnittää huomio hakijan kannalta kielteiseen tulokseen, vaikka toisen hakijan kohdalla samanlaista tulosta ei oteta huomioon. Voidaan menetellä myös siten, että vihasuhteen kohteena olevan henkilön viranhoidon kannalta positiivisia tuloksia ei oteta huomioon. Mikäli vihasuhteen kohde saa parhaan mahdollisen arvion joka osa-alueesta, henkilöarvio voidaan jättää ottamatta huomioon ja henkilö valitsematta perustellen arvioiden olevan vain lisätietoa antavia.

Tuomioistuimen tulisi muutoksenhaun yhteydessä ottaa kantaa myös siihen, miten toimisto-olosuhteissa suoritettu ja työtehtäviin liittymätön persoonallisuus- ja monivalintatesti voi paremmin osoittaa haettavan viran kannalta olennaista soveltuvuutta tai soveltumattomuutta kuin käytännön viranhoitokokemus.

Valittajan aiempiin kunnallisvalituksiin annetuissa ratkaisuissa on todettu, että pysäköinnintarkastajan virkanimitystä koskevissa päätöksissä päätöksen allekirjoittaja on ollut palveluosaston osastopäällikkö, ja annettu ymmärtää, että juuri päälliköllä olisi ollut käsitys virkoihin valittaviksi esitettävien ansioista. K:n kuulustelukertomuksesta kuitenkin ilmenee, että todellisuudessa valintoihin ovat vaikuttaneet vain johtavat pysäköinnintarkastajat ja kunnallinen pysäköinninvalvoja. Osastopäällikkö ei ole osallistunut haastatteluihin, ja päätöksen haastatteluihin kutsuttavista ovat tehneet muut viranhaltijat. Näin ollen rakennusviraston väitteellä siitä, että osastopäälliköllä ei ole ollut ennakkoasennetta, ei ole asiassa merkitystä.

Ansioituneisuutta lisäävä kokemus

Miltei kaikki hakijat ovat täyttäneet lain määrittelemät kelpoisuusehdot, joten eroa hakijoiden ansioista on tullut hakea erityisistä, ansioituneisuutta tuovista ominaisuuksista tai kokemuksesta.

Rakennusvirasto on todennut hakuilmoituksessa haastavan asiakaspalvelukokemuksen sekä paikallistuntemuksen olevan eduksi. Haastateltavien joukossa oli henkilöitä, joiden työkokemus oli peräisin pääasiassa haasteellisessa asiakaspalvelussa, kuten järjestyksenvalvojana, ovimiehenä ja vartijana, työskentelystä. Lisäksi haastateltujen joukossa oli hakijoita, joilla oli paikallistuntemusta aiemmista työtehtävistä, kuten jakeluliikenteestä, pysäköinnintarkastajan työstä tai kiertävänä kodinhoitajana työskentelystä.

Virkoihin valittiin kuitenkin henkilöitä, joilta tällainen kokemus puuttui kokonaan. Objektiviteettiperiaatteen vastaisesti jonkun hakijan kohdalla lyhyttä ja muuta kuin haasteellisen asiakaspalvelun kokemusta on painotettu valtavasti, kun toisella pitkä kokemus haasteellisesta asiakaspalvelusta ei ole merkinnyt mitään. Nämä ratkaisevat ja etukäteen ilmoitettujen kriteerien kanssa ristiriidassa olevat valinnat on tehty epämääräisten "henkilökohtaisten ominaisuuksien" perusteella. Jos henkilökohtaisia ominaisuuksia ei valintapäätöksessä tarvitse perustella mitenkään, miten mielivaltaisia päätöksiä tahansa voitaisiin käytännössä aina perustella legitiimisti vetoamalla sopiviin henkilökohtaisiin ominaisuuksiin.

Ansiovertailun sisältö

Valittaja pitää erittäin kyseenalaisena sitä, että hallinto-oikeus on hyväksynyt riittäväksi ansiovertailuksi kärkihakijoiden mekaanisen työkokemuslistauksen, josta ilmenee vain kunkin työsuhteiden ammattinimike, työnantaja ja työsuhteen kesto, mutta näiden työkokemustietojen vaikutusta tai painotusta hakeneiden ja valittujen kohdalla ei ole perusteltu sanallisesti mitenkään. Valittujen kohdalla erityistä ansioituneisuutta tuovan työkokemuksen puuttumista ei ole myöskään perusteltu.

Yhteenveto

Helsingin kaupungin rakennusviraston pysäköinninvalvonta on syrjinyt valittajaa monella tavalla tämän ollessa määräaikaisessa virkasuhteessa pysäköinnintarkastajana vuosina 2011–2012, minkä vuoksi viranhaltijoilla on ollut voimakas ennakkoasenne valituksenalaisessa viranhaussa. Viranhaltijat ovat tämän vuoksi olleet esteellisiä arvioimaan valittajaa hakijana perustuslain ja yhdenvertaisuuslain mukaisesti. Rakennusviraston asiasta lausumat näkemykset eivät muodosta minkäänlaista loogista kokonaisuutta, perustuvat todistamattomiin juoruihin ja ovat keskenään ristiriidassa. Valittajan esittämien asiakirjojen perusteella rekrytointiin osallistuvien viranhaltijoiden esteellisyys niin kutsutun vihasuhteen perusteella on tullut myös ulkopuolisen näkökulmasta toteennäytetyksi.

Valittajan osalta virantäytössä on jatkettu yhdenvertaisuuslain vastaista syrjivää menettelyä yrittämällä piilottaa syrjiviä motiiveja ja epäobjektiivista ansiovertailua henkilöarviointituloksen taustalle.

Helsingin kaupungin rakennusviraston selitys

Helsingin kaupungin rakennusvirasto on antanut selityksen ja asiassa aikaisemmin lausumansa uudistaen vaatinut, että valitus hylätään.

Esillä olevassa asiassa syrjintäolettamaa ei ole syntynyt, koska valittaja ei ole esittänyt selvitystä, joka osoittaisi hänen olevan tehtävään valittuja ansioituneempi tai soveltuvampi.

Rakennusvirasto ei ole asettanut valittajaa epäedullisempaan asemaan tai kohdistanut häneen kielteisiä seuraamuksia oikeusturvakeinojen käyttämisen vuoksi. Pelkästään sillä, että oikeusturvakeinojen käyttämisellä ja viranhakuprosessilla on ajallinen yhteys, ei ole oikeudellista merkitystä.

Valittajan oikeusturvakeinojen käyttö ja sen johdosta tapahtuva asioiden selvittäminen ei tee asian käsittelyyn osallistuneista viranhaltijoista esteellisiä. Asian käsittelyyn osallistuneilla viranhaltijoilla ei ole valittajaa kohtaan ennakkoasennetta eikä valituksessa tarkoitettua vihasuhdetta.

Pysäköinnintarkastajan työssä korostuvat esimerkiksi asiakaspalvelu ja ajoittain haastavat asiakaskohtaamiset. Haastatteluun on kutsuttu kelpoisuusvaatimukset täyttävien hakijoiden hakemusten perusteella ansioituneimmiksi katsotut 22 hakijaa sekä yksi uudelleensijoitettava hakija.

Hakemuksista ilmeneviä erilaisia työkokemuksia on arvioitu erityisesti niiden sellaisen sisällön perusteella, jonka on katsottu parhaiten tukevan pysäköinnintarkastajan tehtävässä selviytymistä. Sillä, että valittajalla on ollut ennestään työkokemusta pysäköinnintarkastajan työstä, ei ole virkavalinnassa ollut ratkaisevaa merkitystä eikä sitä ole hakuilmoituksessa edellytetty.

Soveltuvuusarviointiin on lähetetty varteenotettavimmat hakijat. Soveltuvuusarvioinnilla on haluttu selvittää hakijoiden soveltumista työyhteisöön, työskentelytapoja sekä selviämistä haastavista asiakaspalvelutilanteista.

Virkavalinnoissa on otettu huomioon perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaiset yleiset nimitysperusteet sekä pysäköinnintarkastajan viralle asetetut erityiset kelpoisuusehdot. Virkoihin on valittu hakijat, jotka on kokonaisharkinnan perusteella katsottu ansioituneimmiksi ja henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan todettu parhaiten soveltuviksi.

Valittajan vastaselitys

A on antanut vastaselityksen.

Valittaja on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta vapauttamaan hänet mahdollisesta oikeudenkäyntimaksusta kohtuullisuussyiden sekä vähävaraisuuden perusteella.

Asian valmisteluun ja selityksen antamiseen osallistuneilla ei ole henkilökohtaista tietoa siitä valittajaan kohdistuneesta syrjinnästä, joka on ollut virkavalinnoissa esteellisyyden aiheuttavan ennakkoasenteen taustalla. Rakennusviraston johtavat viranhaltijat eivät lausuntoja antaessaan ole pyrkineetkään selvittämään aineellista totuutta. Johtavat viranhaltijat luottavat alaistensa tekevän lainmukaisia päätöksiä ilman henkilökohtaisia laittomia motiiveja, mikä ilmenee poliisikuulustelupöytäkirjoista. Rakennusvirastossa ja pysäköinninvalvonnassa esiintyvää syrjintää ja kiusaamista harjoittavat lähinnä esimiehet toisiaan ja alaisiaan kohtaan. Valittajan käsityksen mukaan virka-asemaa käytetään yleisesti väärin peittelemällä omia tai kollegan lainvastaisia toimia henkilökohtaisen edun turvaamiseksi.

Rakennusviraston viranhaltijoiden lausumat eivät edusta virkavastuulla esitettävää objektiivista näkemystä asioiden tilasta, eikä hallintotuomioistuinten pitäisi hyväksyä tällaisia lausumia. Hallintotuomioistuinten käytännössä syrjintäasioissa noudatettava käänteinen todistustaakka täyttyy sillä, että syrjivän päätöksen tehnyt viranhaltija kiistää syrjineensä ja kollegaa suojeleva golfkaveriviranhaltija vahvistaa asian. Tuomioistuinten valitsema selvitys- ja ratkaisukäytäntö mahdollistaa virka-asemassa lähes minkälaisen syrjinnän tahansa, ja syrjityn henkilön suojaksi asetetusta käänteisestä todistustaakasta huolimatta mikään syrjintää osoittava vastanäyttö ei riitä kumoamaan kiistämistä. Tällainen käytäntö ei ole perus- ja ihmisoikeuksia turvaavan lainsäädännön tarkoituksen mukaista.

Soveltuvuustestien perusteella rakennusvirasto on osoittanut voivansa poimia minkä tahansa seikan tukemaan valittajan soveltumattomuutta.

Rakennusvirasto ei ole osoittanut, miten etukäteen ilmoitettua ansioituneisuutta tuovaa työkokemusta on hakijoiden kohdalla arvioitu. Jos etukäteen ilmoitetuista ansioituneisuutta tuovista seikoista huolimatta tehtäviin valitaan sellaisia, joiden työhistoria ei ollenkaan vastaa etukäteen ilmoitettuja kriteereitä, ja jätetään valitsematta sellaisia, joiden työhistoria osoittaa ansioituneisuutta, valintaa olisi tullut perustella muutonkin kuin vetoamalla kokonaisarviointiin.

Selitykset valittajan soveltumattomuudesta ovat tulleet – haastatteluvastausta lukuun ottamatta – vasta vuosia valittajan virkasuhteen päättymisen jälkeen. Valittajan tietoon ne ovat tulleet vasta työsuojelutarkastajalle annetuissa vastauksissa, poliisikuulustelupöytäkirjoissa ja valittajan käsiinsä saamista sähköposteista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa perittävän oikeudenkäyntimaksun määräämättä jättämisestä jätetään tutkimatta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muuten tutkinut asian. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Oikeudenkäyntimaksun määräämättä jättämistä koskeva vaatimus

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa perittävää oikeudenkäyntimaksua koskevan vaatimuksen ratkaiseminen ei, kun otetaan huomioon tuomioistuinmaksulain 10 ja 11 §, kuulu korkeimman hallinto-oikeuden lainkäyttökokoonpanon toimivaltaan. Vaatimus on tämän vuoksi jätettävä tutkimatta.

2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

A on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista kolmen valituksessa nimetyn henkilön kuulemiseksi todistajina. Kaikkien todistajiksi nimettyjen todistusteemaksi on esitetty rakennusviraston uskottavuus ja yhdenvertaisuuslain vastainen toiminta sekä ennakkoasenne valituksenalaisessa virantäytössä.

A on vaatinut jo hallinto-oikeudessa suullisen käsittelyn toimittamista esteellisyyttä koskevaan valitusperusteeseensa liittyen. Jäljempänä kohdassa 3.1 mainituilla perusteilla suullisen käsittelyn toimittaminen esteellisyyden osoittavan ennakkoasenteen selvittämiseksi ei ole tarpeen hallintolainkäyttölain 37 §:n perusteella. Asian ratkaisemiseksi suullisen lisäselvityksen saaminen ei ole tarpeen myöskään rakennusviraston uskottavuudesta tai sen väitetystä yhdenvertaisuuslain vastaisesta toiminnasta. Tämän vuoksi vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä.

3. Pääasia

3.1 Suullisen käsittelyn toimittaminen hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Pykälän 3 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuok­si sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 217/1995 vp) todetaan muun ohella, että pykälässä säädettäisiin asianosaisen oikeudesta suulliseen käsittelyyn. Tämän pykälän soveltamistapauksissa väistyisi 37 §:n mukainen valitusviranomaisen harkinta. Toisaalta asianosaisella ei olisi 38 §:n mukaan aina oikeutta suulliseen käsittelyyn, vaan pykälässä olisi eräitä perusteita suullisen käsittelyn toimittamatta jättämiselle. Koska suullinen käsittely olisi luonteeltaan kirjallista menettelyä täydentävä menettely, voitaisiin asianosaisen vaatimukselle antaa merkittävä sija ratkaistaessa, toimitetaanko suullinen käsittely. Mahdollisuus esittää henkilökohtaisesti ja suullisesti näkemyksensä suoraan tuomareille on prosessuaalinen oikeus, joka voidaan nähdä olennaisena osana oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Tätä osoittaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamiskäytäntö.

Hallituksen esityksen mukaan suullinen käsittely olisi mahdollista jättää toimittamatta, jos suullinen käsittely olisi asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Tuomioistuin voisi harkita, edistäisikö suullisen käsittelyn toimittaminen asian selvittämistä tai olisiko suullisen käsittelyn toimittamiseen muita syitä. Säännöksessä oleva maininta suullisen käsittelyn ilmeisestä tarpeettomuudesta merkitsisi sitä, että suullinen käsittely voitaisiin jättää toimittamatta, jos olisi hyvin todennäköistä, ettei suullisesta käsittelystä ole hyötyä. Säännöksen nojalla voitaisiin torjua suullinen käsittely myös asianosaisten kannalta vähäpätöisissä asioissa tai asioissa, joissa menettelyn kohteena oleva oikeus, etu tai velvollisuus olisi muuten laadultaan sellainen, ettei yksityisen oikeusturva edellyttäisi suullisen käsittelyn järjestämistä. Säännöksen soveltamisessa olisi tällöin otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan määräykset.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Asiassa on kysymys Helsingin kaupungin rakennusviraston pysäköintivalvontayksikössä haettavana olleiden kuuden pysäköinnintarkastajan viran täyttämisestä, joita A on hakenut. A on hallinto-oikeudessa vaatinut, että asiassa toimitetaan esteellisyyden osoittavan ennakkoasenteen todistamiseksi suullinen käsittely, mikäli valitusta ei voida ratkaista hänen vaatimustensa mukaisesti kirjallisen aineiston perusteella.

Hallinto-oikeus on pitänyt suullisen käsittelyn toimittamista ilmeisen tarpeettomana ottaen huomioon A:n ja kaupungin nyt kysymyksessä olevassa virantäyttöasiassa esittämä kirjallinen selvitys esteellisyydestä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun otetaan huomioon A:n esteellisyyteen liittyen esittämä kirjallinen selvitys, esteellisyyttä koskevan kysymyksen oikeudellinen arviointi on ollut suoritettavissa kirjallisen aineiston perusteella, minkä vuoksi hallinto-oikeus on voinut pitää suullisen käsittelyn toimittamista esteellisyyden selvittämiseksi hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeettomana. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään suhteessa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen tulkintakäytäntöön.

3.2 Hakuilmoitus ja muu asiakirjoista saatu selvitys

Pysäköinnintarkastajan virkoja koskevan hakuilmoituksen mukaan pysäköinnintarkastajan tehtävänä on pysäköintisääntöjen noudattamisen valvonta edistäen näin liikenteen turvallisuutta ja sujuvuutta, tähän liittyvät toimistotyöt sekä asiakkaiden opastaminen ja neuvonta pysäköintiin liittyvissä asioissa. Edellytyksenä pysäköinnintarkastajan virkaan on vähintään toisen asteen tutkinto, tieliikennesääntöjen tuntemus ja ajokortti. Hakijoilta on edellytetty myös oma-aloitteisuutta, sosiaalisuutta ja ATK-taitoja sekä hyviä vuorovaikutustaitoja ja suoriutumista taidolla haastavistakin asiakaspalvelutilanteista. Työ edellyttää hyvää fyysistä kuntoa, koska valvontatehtävää suoritetaan kävellen. Koska työtä tehdään vuoroissa, hakijalla on tullut olla mahdollisuus työskennellä myös iltaisin ja viikonloppuisin. Hyvä kielitaito ja Helsingin paikallistuntemus on luettu hakijalle eduksi.

Helsingin kaupungin rakennusviraston palveluosaston osastopäällikkö on kunnallisen pysäköinninvalvojan K:n suorittaman valmistelun pohjalta 24.9.2014 (§ 10) päättänyt ottaa pysäköinnintarkastajan vakinaisiin virkoihin 1.11.2014 lukien seuraavat henkilöt, jotka täyttävät parhaiten viranhoidolle asetetut vaatimukset ja ovat henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan soveltuvimmat tehtävään: B (vakanssi 055344), C (055911), D (060508), E (057836), F (060670) ja G (060594).

Päätöksen perustelujen mukaan virkoja haki määräajassa 161 henkilöä, joista 150 henkilöä täytti viran kelpoisuusvaatimukset. Hakemusten perusteella haastatteluun kutsuttiin 23 hakijaa, joista kaksi ei saapunut paikalle. Kaikki haastatteluun kutsutut täyttivät pysäköinninvalvonnasta annetun lain 12 §:n mukaiset kelpoisuusvaatimukset. Päätöksessä on lueteltu haastattelussa olleiden 21 hakijan hakemusasiakirjoista ilmenevät ansiot. Päätöksen mukaan A on ylioppilas ja on suorittanut metrojunankuljettajan tutkinnon vuonna 2000 ja sähköasentajantutkinnon vuonna 2009. A on työskennellyt yksityisissä yhtiöissä siivoojana ajalla 1996–1999, Helsingin kaupungin palveluksessa metrojunan kuljettajana vuosina 2000–2011 ja pysäköinnintarkastajana vuoden ja seitsemän kuukautta ajalla 2011–2012 sekä vuodesta 2013 lähtien kouluisäntänä. A:lla on BC-ajokortti.

Psycon Oy on suorittanut psykologisen henkilöarvioinnin yhdeksälle haastattelussa olleelle hakijalle, heidän joukossaan A:lle.

Päätöksen perustelujen mukaan hakijoiden kokonaisarviointi on suoritettu hakuasiakirjojen, haastattelujen ja psykologisten henkilöarviointien perusteella. Virkoihin valitut ovat osoittaneet oma-aloitteisuutta ja pysäköinnintarkastajan työssä menestymiseen tarvittavia vuorovaikutustaitoja ja heillä on parhaat edellytykset menestyksellisesti hoitaa pysäköinnintarkastajan virkaa.

3.3 Valmistelun puutteellisuutta, päätösten perustelemista ja ansiovertailun puutteellisuutta sekä viranhaltijoiden esteellisyyttä koskevat valitusperusteet

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeus on mainitsemillaan perusteilla voinut hylätä A:n valituksen valmistelun puutteellisuutta, Helsingin kaupungin rakennusviraston palveluosaston osastopäällikön ja Helsingin yleisten töiden lautakunnan päätösten perustelemista ja ansiovertailun puutteellisuutta sekä viranhaltijoiden esteellisyyttä koskevilta osin.

A:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman valituksen liitteenä olevat uudet selvitykset eivät myöskään anna aihetta arvioida viranhaltijoiden esteellisyyttä toisin kuin hallinto-oikeus on arvioinut.

3.4 Syrjintään ja oikeusturvakeinojen käyttämiseen liittyvät valitusperusteet

3.4.1 Sovellettavat säännökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottamisen yleisistä perusteista säädetään perustuslaissa. Lisäksi virkasuhteeseen otettavalla on oltava erikseen säädetty tai kunnan päättämä erityinen kelpoisuus.

Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Perustuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) 125 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että yleisiä nimitysperusteita on tulkittava yhteydessä asianomaisen viran yleisiin ja erityisiin kelpoisuusehtoihin, joihin liittyen on otettava huomioon myös viran nimi ja tehtäväpiiri sekä virkaan kuuluvat konkreettiset työtehtävät.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) päätöksen tekohetkellä voimassa olleen 12 §:n 1 momentin (26/2004) mukaan työnantaja ei saa virkasuhteeseen ottaessaan eikä virkasuhteen aikana ilman hyväksyttävää perustetta asettaa hakijoita eikä viranhaltijoita eri asemaan iän, terveydentilan, vammaisuuden, kansallisen tai etnisen alkuperän, kansalaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen, kielen, uskonnon, mielipiteen, vakaumuksen, perhesuhteiden, ammattiyhdistystoiminnan, poliittisen toiminnan tai muun näihin verrattavan seikan vuoksi. Sukupuoleen perustuvan syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986). Siitä, mitä syrjinnän käsitteellä tarkoitetaan, vastatoimien kiellosta ja todistustaakasta syrjintäasiaa käsiteltäessä säädetään yhdenvertaisuuslaissa (21/2004).

Yhdenvertaisuuslain (21/2004) 6 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan syrjinnällä tarkoitetaan sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa. Määritelmää täydentää lain 7 §:ssä oleva erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteita koskeva luettelo.

Yhdenvertaisuuslain (21/2004) 8 §:n mukaan ketään ei saa asettaa epäedulliseen asemaan tai kohdella siten, että häneen kohdistuu kielteisiä seurauksia, koska hän on valittanut tai ryhtynyt toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden turvaamiseksi.

Pysäköinninvalvonnasta annetun lain 12 §:n 2 momentin mukaan pysäköinnintarkastajan kelpoisuusvaatimuksena on hänelle kuuluvien tehtävien hoitamiseen tarpeellinen liikennettä ja joutokäyntiä koskevien sääntöjen tuntemus.

3.4.2 Kysymyksenasettelu

A on katsonut tulleensa tässä virkasuhteeseen ottamista koskevassa asiassa syrjintäkiellon vastaisesti syrjityksi terveydentilansa tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Lisäksi hänet on yhdenvertaisuuslain (21/2004) 8 §:ssä tarkoitetulla tavalla asetettu epäedullisempaan asemaan oikeusturvakeinojen käyttämisen vuoksi.

Asiassa on A:n valituksen johdosta tältä osin ensin arvioitava, onko A syrjäytetty valinnassa ansioituneempana hakijana ja onko asiassa tämän vuoksi syntynyt syrjintäolettama. Mikäli syrjintäolettama on syntynyt, on arvioitava, onko Helsingin kaupungin rakennusvirasto työnantajana osoittanut, että erilaiselle kohtelulle on ollut yhdenvertaisuuslain (21/2004) 7 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu oikeuttamisperuste.

3.4.3 Oikeudellinen arviointi tältä osin

Yhdenvertaisuuslain mukaisessa ansiovertailussa on otettava huomioon hakijoiden koulutus ja työkokemus sekä muut tehtävän hoitamisen kannalta merkitykselliset, objektiivisesti arvioitavissa olevat tiedot ja taidot, jotka voidaan katsoa lisäansioiksi. Ansioita arvioitaessa on otettava huomioon viran tai tehtävän kelpoisuusvaatimukset ja muut etukäteen vahvistetut valintaperusteet sekä konkreettiset tehtävät. Työnantajalla on näissä rajoissa oikeus painottaa hakijoiden sellaisia ansioita, joiden se katsoo parhaiten edistävän työtehtävien hoitamista.

Asiakirjoista ilmenee, että kyseessä olevia virkoja hakeneissa on eri alojen koulutuksen ja erilaisen työkokemuksen omaavia henkilöitä. Työnantajan mukaan hakijoiden työkokemusta on arvioitu erityisesti niiden sellaisen sisällön perusteella, jonka on katsottu parhaiten tukevan pysäköinnintarkastajan tehtävässä selviytymistä.

Kuten edellä kohdassa 3.2 "Hakuilmoitus ja muu asiakirjoista saatu selvitys" on todettu, kaikkien haastatteluun kutsuttujen on katsottu täyttäneen pysäköinninvalvonnasta annetun lain 12 §:n mukaiset kelpoisuusvaatimukset. Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, että A:ta voitaisiin koulutuksen osalta pitää virkoihin valittuja ansioituneempana. Työkokemuksen osalta hakuilmoituksessa ei ole asetettu edellytykseksi esimerkiksi aikaisempaa kokemusta pysäköinnintarkastajan tehtävistä. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon asiakirjoissa oleva selvitys A:n työkokemuksesta, häntä ei voida pelkästään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että hänellä on yhden vuoden ja seitsemän kuukauden pituinen kokemus pysäköinnintarkastajan tehtävistä, pitää pysäköinnintarkastajan virkoihin työkokemuksen osalta niihin valittuja ansioituneempana.

Edellä todetun perusteella valintapäätöksestä ilmeneviä hakijoiden ansioita kokonaisuutena arvioitaessa A:ta ei taidoiltaan voida pitää virkaan valittuja ansioituneempana. Syrjintäolettamaa ei näin ollen ole syntynyt.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät seikat ja se, että kärkihakijat ovat osallistuneet haastatteluun sekä psykologiseen henkilöarviointiin, jossa heidän viran hoitamisen kannalta merkityksellisiä henkilökohtaisia ominaisuuksiaan on voitu arvioida, Helsingin kaupungin rakennusviraston palveluosaston osastopäällikkö on hänelle kuuluvan harkintavallan nojalla voinut valita kysymyksessä oleviin kuuteen pysäköinnintarkastajan virkaan niihin valitut henkilöt. Osastopäällikön ja Helsingin kaupungin yleisten töiden lautakunnan päätökset eivät ole yhdenvertaisuuslain ja perustuslain 125 §:n 2 momentin vastaisia eivätkä muutenkaan kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisia.

Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että A olisi yhdenvertaisuuslain 8 §:ssä säädetyn vastatoimien kiellon vastaisesti asetettu muihin hakijoihin nähden epäedullisempaan asemaan sen vuoksi, että hän on aikaisempien virantäyttöjen yhteydessä valittanut ja ryhtynyt toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden turvaamiseksi.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Pekka Aalto, Maarit Lindroos ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Koska ampuma-aseiden hallussapitoon oikeuttavien lupien peruuttaminen oli pantu vireille, poliisilaitoksen oli ampuma-aselain 92 §:n 1 momentin nojalla tullut päättää luvanhaltijan ampuma-aseiden väliaikaisesta haltuunotosta. Tällaisessa tilanteessa ampuma-aseiden ottaminen väliaikaisesti poliisin haltuun ei erikseen edellyttänyt ampuma-aselain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettua perusteltua syytä.

Ampuma-aselaki 92 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Asia Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 1.2.2017 nro 17/0048/3

Asian aikaisempi käsittely

Vöyrin kunnanvaltuusto on 15.6.2015 (§ 59) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Sandbackan tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n ja B:n valituksen sekä oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen.

Vaasan hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaavoitusmenettelystä

A:n ja B:n esittämä YVA-menettelyä koskeva valituksen perustelu tarkoittaa kaavoitusmenettelyn lainmukaisuutta. Se seikka, että esitetyllä perustelulla ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa kaavoitusmenettelyä, ei ole esteenä valituksen tutkimiselle myös tältä osin.

Hallinto-oikeus toteaa, että YVA-menettely ei ole kaavoituksen edellytys eikä osa kaavoitusmenettelyä. Kaavan vaikutuksien selvittämiseen ja kaavoituksessa noudatettavaan vuorovaikutukseen sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen sään­nöksiä. Tähän nähden sillä, onko A:n ja B:n valituksessa tarkoitettu kiinteistö mainittu YVA-ohjelman tiivistelmässä tai onko YVA-menettelyssä noudatettu siitä annetun lain kuulemista koskevia säännöksiä, ei ole merkitystä arvioitaessa sitä seikkaa, onko Vöyrin kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä syntynyt oikeassa järjestyksessä.

Sandbackan tuulivoimapuistohankkeesta ja osayleiskaavaratkaisusta

Vöyrin kunnanvaltuuston hyväksymä Sandbackan tuulivoimapuiston osayleiskaava käsittää Svevind Oy Ab:n Vöyrin kunnan ja Uudenkaarlepyyn kaupungin Sandbackan alueille sijoittuvasta yhteensä 14 voimalan tuulivoimahankkeesta sen eteläosan. Voimaloista neljä on suunniteltu sijoitettavaksi kysymyksessä olevan osayleiskaavan alueelle ja kymmenen Uudenkaarlepyyn kaupunginvaltuuston hyväksymän osayleiskaavan suunnittelualueelle.

Osayleiskaavan suunnittelualue on pienehköä energiahuollon alueeksi EN osoitettua aluetta lukuun ottamatta osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-1. Aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alue on varattu pääasiassa metsätaloutta varten. M-1-alueelle on osoitettu osa-aluerajausmerkinnällä tv-1-alueet, joille on mahdollista sijoittaa tuulivoimala. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus saa olla enintään 215 metriä. Osa-alueille on osoitettu ympyräkatkoviivoilla tuulivoimaloiden ohjeelliset sijainnit.

Osayleiskaavan yleisissä määräyksissä on määrätty muun muassa, että yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena osayleiskaavana ja että osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-1-alueilla). Osayleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille voidaan sijoittaa yhteensä enintään neljä tuulivoimalaa ja niiden vaatima rakennusoikeus.

Alueen suunnittelutilanne

Pohjanmaan maakuntakaavan 14.12.2015 vahvistetussa vaihekaavassa 2 (uusiutuvat energiamuodot) Sandbackan tuulivoimahankkeen alue on osoitettu tuulivoimaloiden alueeksi aluerajausmerkinnällä tv-1. Tuulivoimaloiden alueita koskevien suunnittelumääräysten mukaan alueiden suunnittelussa on otettava huomioon vaikutukset muun muassa virkistykseen.

Osayleiskaavan suunnittelualueella ei ole voimassa olevia yleiskaavoja tai asemakaavoja.

Sovellettavia säännöksiä

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan lainkohdan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Melusta

Melutason ohjearvoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä 993/1992 esitettyjä ulkomelutason ohjearvoja ja ympäristöhallinnon ohjeessa 4/2012 annettuja suunnitteluohjearvoja voidaan pitää asiantunteviin selvityksiin nojaavina viitteinä ympäristön viihtyisyyttä alentavista melutasoista. Ohjearvot eivät kuitenkaan ole oikeudellisesti sitovia vaan ohjeellisia ja siten harkinnanvaraisia.

Valtioneuvoston päätöksen 2 §:n 1 momentin mukaan melutaso ei saa asumiseen käytettävillä alueilla ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla melutason yöohjearvo on 45 dB. Pykälän 2 momentin mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla melu­tason päiväohjearvo on 45 dB ja yöohjearvo 40 dB.

Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevan ohjeen 4/2012 mukaan ulkomelutason suunnitteluohjearvo asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla on päiväajalla (klo 7–22) 45 dB L_Aeq ja yöajalla (klo 22–7) 40 dB L_Aeq. Ohjearvo loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella on päiväajalla (klo 7–22) 40 dB L_Aeq ja yöajalla (klo 22–7) 35 dB L_Aeq.

Valtioneuvoston tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista antaman asetuksen 1107/2015 mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ei saa ylittää pysyvän asutuksen ja loma-asumiseen käytettävillä alueilla päivällä klo 7–22 45 dB L_Aeq eikä yöllä klo 22–7 40 dB L_Aeq. Asetusta ei sen voimaantulosäännöksen mukaan sovelleta valituksenalaiseen kaavaan.

Sandbackan tuulivoimapuiston 14 voimalan meluvaikutuksia on arvioitu 31.12.2014 päivätyssä meluraportissa. Raporttiin sisältyvän melumallinnuksen mukaan muutoksenhakijoiden valituksessa tarkoitetulla kiinteistöllä olevat loma-asuinrakennukset sijaitsevat 35 dB(A) melualueella noin 1 400 metrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalan ohjeellisesta sijoituspaikasta.

Hallinto-oikeus katsoo, että tuulivoimapuiston meluvaikutuksia muutoksenhakijoiden kiinteistölle arvioitaessa on otettava huomioon myös kiinteistön sijainti liikenteellisesti vilkkaan valtatien 8 välittömässä läheisyydessä. Kun lisäksi otetaan huomioon kiinteistön etäisyys lähimmistä suunnitelluista tuulivoimaloista ja melumallinnuksen tulos, ei tuulivoimaloiden arvioidun melun voida arvioida alentavan merkittävästi ympäristön viihtyisyyttä kiinteistöllä.

Maisemavaikutuksista

Tuulivoimapuiston maisemavaikutukset eivät YVA-selostuksen ja kaavaselostuksen mukaan muodostu merkittäviksi muutoksenhakijoiden kiinteistön käsittävällä alueella. Karttatarkastelun mukaan muutoksenhakijoiden kiinteistön välitön lähialue on metsätalouskäytössä olevaa aluetta, mikä lieventää tuulivoimapuiston maisemavaikutuksia kiinteistöllä. Kun otetaan huomioon etäisyys kaava-alueeseen, ei maiseman sietokyvyn muutoksenhakijoiden kiinteistöltä tarkasteltuna voida katsoa ylittyvän.

Virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyydestä

Osayleiskaavan suunnittelualue on pääosin metsätalouskäytössä olevaa aluetta, joka soveltuu myös jokamiehenoikeuksiin perustuvaan virkistyskäyttöön. Alueen virkistyskäyttöä ei ole rajoitettu osayleiskaavassa, joskin on mahdollista, että liikkumista tuulivoimaloiden välittömässä läheisyydessä tullaan rajoittamaan rakentamisvaiheessa ja myöhemminkin.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole valituksessa esitetyllä perusteella syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Tuulivoimaosayleiskaavan edellytyksenä ei ole, että kaavan toteuttamisesta ei aiheutuisi ollenkaan haitallisia seuraamuksia, vaan että maankäytön eri tavoitteet ja kaavalle asetetut vaatimukset otetaan huomioon siinä määrin kuin laadittavan kaavan tavoite ja tarkkuus sekä kaavan sisällölle säädetyt vaatimukset sitä edellyttävät. Kaavoituksessa sovitetaan yhteen erilaisia maankäytön tavoitteita ja kaavoitukselle asetettuja vaatimuksia, jotka voivat olla keskenään ristiriitaisia. Voimaloiden vähimmäisetäisyydelle häiriintyvistä kohteista ei ole annettu yleisiä suositus- tai ohjearvoja, vaan vaadittavat etäisyydet määräytyvät tapauskohtaisessa suunnittelussa voimaloiden vaikutuksista tehtävien selvitysten perusteella. Osayleiskaavan vaikutuksista tehdyt tutkimukset ja selvitykset ja niiden arvioinnit osoittavat, että osayleiskaava on mahdollista toteuttaa niin, että maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä tarkoitetut sisältövaatimukset sekä 77 b §:ssä tarkoitetut tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan erityiset sisältövaatimukset voidaan täyttää tässä asiassa käsitellyiltä osin. Osayleiskaavan arvioidut vaikutukset eivät rajoita muutoksenhakijoiden kiinteistön käyttöä sen nykyiseen tarkoitukseen eikä osayleiskaava aiheuta heille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Kunnanvaltuuston päätöksen kumoamiseen ei yllä lausutun perusteella ole syytä, joten valitus on hylätty.

Oikeudenkäyntikulut

Asian laatu ja siinä annettu ratkaisu huomioon ottaen A ja B saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa asiassa omana vahinkonaan.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Vöyrin kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Vöyrin kunta on velvoitettava korvaamaan A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimuksiensa tueksi A ja B ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston päätöksen 993/1992 mukaiset melutason ohjearvot eivät suoraan sovellu tuulivoimamelun arviointiin, koska näiden meluarvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimaloiden melun häiritsevyys korostuu etenkin yöaikaan, kun liikenteen aiheuttama taustamelu on alhainen. Tuulivoimaloiden ääni syntyy korkealla, joten sen eteneminen on esteetöntä ja myös sääoloilla on merkittävä vaikutus melun kulkeutumiseen. Meluselvityksessä on otettava huomioon tuulen suunnat ja voimakkuudet eri korkeuksilla. Tuulivoimaloiden aiheuttaman melun luonteesta johtuen melutasoa on tarkasteltava taajuuskaistoittain.

Meluselvitys on laadittava siten, että sen perusteella voidaan ennalta arvioida sellaisten tilanteiden yleisyyttä, kestoa ja voimakkuutta, jolloin tuulivoimaloiden melu ei peity liikenteen aiheuttamaan meluun, vaan aiheuttaa ympäristöhallinnon ohjeessa 4/2012 mainitut suunnitteluohje-arvot ylittävää melurasitusta vakituiselle asutukselle ja loma-asutukselle. Niissä tilanteissa, joissa suunnitteluohjearvot ylittyvät, tulee tarkastella mahdollisuuksia vähentää melutasoa ja esittää arvio toimenpiteen vaikutuksesta melutasoon. Suomen ilmasto- ja luonnonolosuhteet kuten talven lumi- ja jääpeite, auringon viistokulma sekä siitä aiheutuva pintainversio -ilmiö vaikuttavat aivan oleellisesti melun kulkeutumiseen pidemmälle. Melumallinnuksien oikeellisuuden varmistamista hankaloittaa myös se, etteivät tuulivoimalaitevalmistajat liikesalaisuuteen vedoten luovuta melupäästötietoja kolmansille.

Sisämelun mallinnus on ollut tässä tapauksessa riittämätön. Rakennuksen ulkovaipan ilmaääneneristävyyttä ei ole määritelty, vaikka rakennusten ääneneristävyydessä voi olla suuriakin vaihteluja.

Tuulivoimaloiden meluhaittaa ja infraäänen vaikutuksia ei ole tutkittu tarpeeksi. Melumallinnus ei ole yksiselitteinen, eikä siinä voida tutkia esimerkiksi pienitaajuisen melun vaikutusta ihmisen terveyteen. Suuritehoiset tuulivoimalat aiheuttavat enemmän pienitaajuista melua kuin pienet voimalat. Hallinto-oikeus ei ole myöskään huomioinut päätöksessään mitenkään tuulivoiman terveysvaikutusten selvitystä, jonka Suomen hallitus päätti aloittaa 24.11.2016. Ympäristölainsäädännössä varovaisuusperiaate on keskeinen ja se tarkoittaa käytännössä, että mikäli jostakin toimesta voi aiheutua ympäristön pilaantumisen vaaraa, toimeen ei saa ryhtyä. Sama periaate on myös terveydensuojelulainsäädännössä.

Lomamökkien vuokrauksesta on tullut muutoksenhakijoiden pääelinkeino. Tuulivoimaloiden rakentaminen merkitsee asiakaskunnan menettämistä. Kaava aiheuttaa muutoksenhakijoille näin ollen merkittäviä taloudellisia menetyksiä ja kohtuutonta haittaa ja on ristiriidassa Suomen perustuslain 18 ja 20 §:issä turvattujen omaisuuden suojan ja elinkeinon harjoittamisen vapauden kanssa.

On lisäksi ilmennyt, että Uudenkaarlepyyn puolella esteellinen kaupungin valtuuston puheenjohtaja X on ottanut osaa asian käsittelyyn ja osallistunut Uudenkaarlepyyn kunnanhallituksen kokoukseen 25.5.2015 §:n 172 kohdalla, joka on koskenut Vöyrin Sandbackan tuulivoimapuiston osayleiskaavaa. Lisäksi on ilmennyt, että esteelliset henkilöt Y ja Z ovat ottaneet osaa asian käsittelyyn ja osallistuneet esteellisinä Vöyrin kunnanvaltuuston kokoukseen 15.6.2015 § 59.

Vöyrin kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on muun ohella esittänyt esteellisyyttä koskevien valitusperusteiden jättämistä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyinä tutkimatta sekä kiistänyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Andelslaget Sandbacka Vind on omasta aloitteestaan toimittanut lausunnon, joka on lähetetty tiedoksi A:lle ja B:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja B:n valituksessa esitettyä vaatimusta kunnanvaltuuston päätöksen kumoamisesta sillä perusteella, että osayleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon on osallistunut esteellisiä henkilöitä.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin (1375/2007) mukaan valittajan tulee esittää lainkohdan 2 momentissa tarkoitetut valitusperusteet ennen valitusajan päättymistä.

A ja B eivät ole hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet kunnanvaltuuston päätöksen kumoamista sillä perusteella, että osayleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Vaatimus valtuuston päätöksen kumoamisesta tällä perusteella on jätettävä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettynä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Neste Markkinointi Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 16.10.2017 nro 17/0450/3

Asian aikaisempi käsittely

Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta on päätöksellään 18.2.2016 (§ 11) hylännyt Neste Markkinointi Oy:n ympäristölupahakemuksen polttonesteiden jakeluaseman toiminnalle kiinteistöllä 444-407-5-105 osoitteessa Lohjanharjuntie 998.

Ympäristö- ja rakennuslautakunta on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Kyseinen kiinteistö sijaitsee yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta tärkeällä Lohjanharjun I-luokan pohjaveden muodostumisalueella (Lohjanharju B, nro 0142851B). Kiinteistön hydrogeologiset olosuhteet ovat pohjaveden suojelun kannalta epäsuotuisat. Kiinteistön maaperä on kohteessa tehtyjen maaperätutkimusten perusteella hyvin vettä johtavaa hiekkaa 20 metrin syvyyteen saakka ja pohjavesi sijaitsee noin 19–20 metrin syvyydessä maanpinnasta. Lähin vedenottamo sijaitsee kohteesta noin 800 metriä pohjois-koilliseen ja vedenottamon suojavyöhyke kulkee kiinteistön itärajaa pitkin. Toinen vedenottamo sijaitsee kohteesta noin 1 200 metriä lähteen. Vaikka pohjaveden virtaussuunta on arvioitu olevan etelän-kaakon suuntaan, ei kuitenkaan varmuudella voida sanoa, kuuluuko kyseinen jakeluasema vedenottamoiden valuma-alueeseen. Lisäksi on huomioitava myös koko pohjavesialue ja mahdollisuudet tehdä sille uusia vedenottamoita myöhemmässä vaiheessa.

Hakemuksessa ei ole esitetty erityisen painavia syitä, jotka puoltaisivat yleisen tarpeen kannalta tärkeän luonnonvaran käyttökelpoisuuden ja turvallisuuden uhraamisen polttoaineen jakelun mahdollistamiseksi nykyisellä paikallaan. Polttoainehuolto on mahdollista järjestää myös pohjavesialueen ulkopuolelta käsin. Vaikka jakeluaseman uusimisessa käytettävä maaperän ja pohjaveden suojaustekniikka edustaa hyvää suojaustasoa, ei hakemuksen perusteella voida ehdottoman varmasti päätellä, onko suojausjärjestelmät mahdollista toteuttaa sellaisella huolellisuudella, että niiden toimivuus varmasti toteutuisi esitetynlaisesti.

Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunta on katsonut, että polttonesteiden varastointi ja käsittely muodostavat kiinteistöllä pohjaveden pilaantumisriskin, jota ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa riittävän tehokkaasti ehkäistä asiassa esillä olleilla tai muillakaan hakemuksen pohjalta arvioitavissa olevilla suojaustoimenpiteillä taikka luvassa annettavilla, minimivaatimuksia ankarammilla lupamääräyksillä. Koska ympäristönsuojelulain (86/2000) 8 §:ssä tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus on aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este, ei edellytyksiä ympäristöluvan myöntämiselle ole.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Neste Markkinointi Oy:n valituksen ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita ja lain esityöt

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Mainitun lain 229 §:n mukaan tällöin hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa vireillä ollut asia käsitellään ja ratkaistaan, mikäli uuden lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksistä ei muuta johdu, vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti.

(= = = =)

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset sekä luvan myöntämisen edellytykset. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, 3) ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä tarkoitettua kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin osalta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi 84/1999 vp) on todettu muun muassa, että sijoituspaikan hyväksyttävyyteen vaikuttaisi mahdollinen toimintaan liittyvä onnettomuusriski. Esimerkiksi polttonesteiden jakeluasemaan voi liittyä erityinen riski, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin oleellisesti huonontua, 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää taikka 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaisi loukata yleistä tai yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on muun muassa mainittu, että ympäristönsuojelulain 8 §:ssä oleva pohjaveden pilaamiskieltosäännös vastaisi entistä vesilain 1 luvun 22 §:ää. Pohjaveden pilaamiskiellon vastaiselta toiminnalta ei edellytettäisi konkreettisen pilaantumisen aiheutumista.

Toiminnan laatu ja sijainti

Hakemuksen mukaan kyse on olemassa olevasta jakeluasematoiminnasta, jota on harjoitettu Lohjalla osoitteessa Lohjanharjuntie 998 vuodesta 1972 lähtien. Toiminnalla on Lohjan ympäristölautakunnan 17.4.1997 § 62 myöntämä ympäristölupamenettelylain mukainen ympäristölupa. Hakemuksen mukaan kohteessa on tarkoitus jatkaa polttonesteiden myyntiä henkilöliikennettä palvelevalla automaattiasemalla ja raskasta liikennettä palvelevalla automaattiasemalla. Toiminnassa olevan aseman maaperäsuojaukset on tarkoitus parantaa ja maaperän suojaamisen kannalta kriittiset laitteet ja asennukset on tarkoitus uusia siten, että suojausratkaisut edustavat parasta käyttökelpoista tekniikkaa.

Kyseessä oleva kiinteistö sijaitsee Lohjanharjun yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta tärkeällä pohjavesialueella ja sen varsinaisella pohjaveden muodostumisalueella. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kohdekiinteistön maaperä on kohteessa tehtyjen maaperätutkimusten perusteella hyvin vettä johtavaa hiekkaa 20 metrin syvyyteen saakka. Pohjavesi sijaitsee noin 19–20 metrin syvyydellä maanpinnasta. Lähin vedenottamo sijaitsee kiinteistöstä pohjois-koilliseen noin 800 metrin etäisyydellä. Vedenottamon suojavyöhyke kulkee kiinteistön itärajaa pitkin. Kiinteistöstä noin 1 200 metriä länteen sijaitsee toinen vedenottamo.

Luvan myöntämisen edellytykset

Neste Markkinointi Oy on muutoksenhakuvaiheessa antamansa vastaselityksen yhteydessä toimittanut hallinto-oikeuteen jakeluasemaa koskevan muutetun rakennepiirustuksen ja riskinarvion. Lähtökohtana on, ettei hakemusta voida muuttaa enää muutoksenhakuvaiheessa. Muutettu hakemus edellyttää kokonaan uutta ympäristölupamenettelyä ja lupaharkintaa. Hallinto-oikeus ei siten voi ensi asteena ratkaista lupa-asiaa muutetun hakemuksen pohjalta. Kun lisäksi otetaan huomioon nyt kyseessä olevan asian käsittelyn kokonaiskesto ja jakeluaseman sijainti tärkeällä pohjavesialueella, ei asiaa ole myöskään syytä palauttaa lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on arvioinut asiaa sen ympäristölupahakemuksen perusteella, jota valituksenalainen päätös koskee.

Hakemuksessa on kyse toiminnassa olevasta polttonesteiden jakeluasemasta, jolla ei ole aikaisempaa ympäristönsuojelulain nojalla myönnettyä ympäristölupaa. Ympäristönsuojelulain kannalta asiassa on kyse kokonaan uudesta luvasta. Ympäristölupaharkinnassa hanketta arvioidaan uuden polttonesteiden jakeluaseman sijoittamisena kyseiselle alueelle. Siten toiminnan ympäristövaikutukset arvioidaan ympäristönsuojelulain vaatimusten mukaisesti.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ratkaistaan tapauskohtaisen lupaharkinnan perusteella. Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa on toiminnan luonteen ja pilaantumisen todennäköisyyden lisäksi otettava huomioon myös onnettomuusriski, muun muassa tulipalon ja räjähdyksen vaara.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 kohta, on ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä eikä ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä.

Pohjaveden pilaamiskielto sisältää vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain perustelut huomioon ottaen polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei edellä lausuttuun nähden ole mahdollista ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois. Luvan hakija ei ole esittänyt tällaisia poikkeuksellisia perusteita.

Hallinto-oikeus on katsonut, että asiakirjojen perusteella ei ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, ovatko jakeluaseman suojaustoimenpiteet, vaikka ne yleisesti vähentävätkin pilaantumisriskiä, riittävän tehokkaita estämään jakeluasematoiminnan haitallisia vaikutuksia edellä tarkoitetulle tärkeälle pohjavesiesiintymälle.

Pohjaveden pilaantumisriski on mahdollisissa onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa vielä suurempi. Poikkeuksellisista tilanteista, joissa polttoainepäästöjä voi kulkeutua jakeluasema-alueen ulkopuolelle, aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei ole riittävästi arvioitu kyseessä olevan sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteissa.

Pilaantumisriskiä lisää tässä tapauksessa jakeluaseman sijainti pohjaveden muodostumisalueella ja alueen hyvin vettä johtava ja läpäisevä maaperä.

Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa ehkäistä riittävän tehokkaasti asiassa esillä olleilla suojaustoimenpiteillä. Näin ollen ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset ovat puuttuneet. Haettua ympäristölupaa ei siten ole voitu ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti huomioon ottaen myöntää.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Juha Väisänen ja Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Neste Markkinointi Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Lohjan ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätökset ensisijaisesti kumotaan siltä osin kuin niillä on hylätty hakijan ympäristölupahakemus ja että ympäristölupa myönnetään hakemuksen mukaisesti. Toissijaisesti asia on palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Neste Markkinointi Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on ratkaissut lupahakemuksen ottamatta huomioon hakijan esittämää selvitystä. Hakija on esittänyt vastaselityksessään hallinto-oikeudelle täydennyksen polttonesteen jakeluaseman rakenteeseen ja toiminnasta laaditun riskinarvion. Hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi. Valituksen täydennyksen johdosta asia ei ole muuttunut toiseksi, vaan kyse on teknisistä muutoksista rakenteisiin, jotka olisi toteutettu myös silloin, jos lupa olisi myönnetty hakemuksen mukaisesti. Hallintoprosessin aikana on mahdollista esittää sekä uutta tosiasiaselvitystä että uusia oikeudellisia argumentteja, jotka tukevat valituksessa esitettyä. Toissijaisesti asia olisi tullut palauttaa lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi uuden selvityksen vuoksi.

Ympäristöministeriön 22.2.2017 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille lähettämän ns. JAPO-kirjeen (Polttonesteiden jakeluasemien sijoittuminen pohjavesialueille, YM 7/401/2016) mukaan pohjavesialueella sijaitsevan jakeluaseman ympäristölupaharkinnassa tulee huomioida tapauskohtaisesti jakeluaseman olosuhteet sekä riskienhallinta. Voimassa oleva lainsäädäntö ei aseta ehdotonta estettä jakeluaseman sijoittamiselle pohjavesialueelle. Jakeluaseman sijoittaminen pohjavesialueelle edellyttää erityistä syytä sekä pilaantumisriskien hallintaa toiminnallisin keinoin ja teknisin ratkaisuin. Pohjaveden pilaamiskielto ei estä sellaista toimintaa, josta aiheutuva pohjaveden pilaantumisriski on asianmukaisen, sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteet huomioon ottavan riskinarvioinnin mukaan merkityksetön tai hyvin pieni.

Lainsäädäntö ei edellytä toiminnan absoluuttista riskittömyyttä eikä pohjaveden pilaamiskielto koske aineen vähäisen määrän päästämistä pohjaveteen, kun päästöstä ei aiheudu pohjaveden laadun heikkenemistä. Neste Markkinointi Oy on esittänyt kohdekohtaisen riskinarvion, jonka mukaan toiminta ei aiheuta merkityksellistä pohjaveden pilaantumisriskiä edes onnettomuustilanteessa.

Uusien rakennepiirustusten mukaisesti jakelualueiden ja täyttöpaikan päällysteet tehdään tiiviistä betonista, ja betonin alle asennetaan 1,5 millimetrin paksuinen HDPE-muovikalvo. Muovikalvon päälle tuleva vesi sekä jakelualueiden ja täyttöpaikan hulevedet viemäröidään 1-luokan öljyn- ja bensiininerottimen kautta kiinteistölle asennettavaan maanalaiseen 15 m³:n umpisäiliöön. Öljyn- ja bensiininerotin varustetaan elektronisella reaaliaikaisella hälytysjärjestelmällä. Asennettavat viemäriputket ovat 2-vaippaisia öljyn- ja bensiininerottimelle saakka, ja erottimella on vuotohälytysjärjestelmä, joka on ympärivuorokautisessa valvonnassa. Jakelualueiden ja täyttöpaikan viemärit kaivoineen asennetaan alemman (2 millimetrin HDPE-kalvon sekä bentoniittimattojen) ns. toissijaisen tiivistysrakenteen yläpuolelle. Jakelualueita ja täyttöpaikkaa ympäröivän liikennealueen hulevedet viemäröidään erilliseen umpisäiliöön, johon kertyvät vedet käsitellään niiden laadun edellyttämällä tavalla. Lisäksi poikkeustilanteiden varalta betonin reunoille tehdään asfaltista korotukset, jolloin muodostuu suoja-allas aseman jakelualueelle sekä varastosäiliöiden täyttöpaikalle.

Asfalttikorotuksella pystytään ehkäisemään pohjaveden pilaantumisen vaara myös erittäin epätodennäköisessä säiliöauto-onnettomuudessa aseman alueella. Uusi rakenne estää vakavan onnettomuustilanteen aiheuttaman polttoainepäästön joutumisen aseman suojatun alueen ulkopuolelle. Allastukset yhdessä umpisäiliön kanssa varmistavat, että suurimmatkin realistisesti kuviteltavissa olevat polttonestevuodot voidaan ottaa onnettomuustilanteessa talteen. Toissijainen suojarakenne varmistaa, että kaksoisvaippasäiliöiden tai -putkistojen vuototilanteissakaan maaperään ei kulkeudu merkityksellisiä määriä polttonesteitä.

Pohjavesialueelle sijoittuville jakeluasemille esitetyn erityisrakennemallin toimivuudesta tehdyn riskinarvion 20.1.2014 perusteella jakeluasemastandardin SFS 3352 mukaisen jakeluaseman alueella tapahtuvan säiliöauton onnettomuuden tai poltonestesäiliön täytön yhteydessä tapahtuvien vahinkojen seurauksena aiheutuvat päästöt suojaamattomaan maaperään ovat hyvin epätodennäköisiä ja pohjaveden pilaantumisriski on merkityksetön.

Golder Associates Oy:n arvioinnin 20.3.2013 mukaan kaksi kerrosta bentoniittimattoa vastaa metrin paksuista luonnonsavikerrosta.

HDPE-kalvon pitkäaikaiskestävyyttä on tarkasteltu Minna Leppäsen lausunnossa. Kalvo kestää laajan tutkimusaineiston perusteella hapettumatta lähes 500 vuotta, joten sen käyttöikä selvästi ylittää jakeluaseman tavanomaisen elinkaaren. Tiivistyskalvon tehokuutta voidaan lisätä käyttämällä yhdistelmärakennetta, jolloin kalvon yksittäisen vauriokohdan vaikutus suojauksen tehokkuuteen ei ole yhtä merkittävä. Tutkimusten mukaan yhdistelmärakenne on tuhansia kertoja tehokkaampi kuin kalvo yksinään.

Esko Rossi Oy:n tutkimuksen 11.12.2015 perusteella VOC-yhdisteiden kulkeutuminen diffuusion vaikutuksesta toissijaisen suojarakenteen läpi ei osoittautunut merkitykselliseksi pohjaveden laatua vaarantavaksi tekijäksi.

Pienten nopeuksien vuoksi säiliöauton rikkoutumista liikenneonnettomuuden vuoksi ei voida pitää realistisena mahdollisuutena. Päällystetyille alueille vuotaneita öljyjä tai polttonesteitä ei voi kulkeutua päällysteen reunan yli pohjavesialueen maaperään rankkasateidenkaan yhteydessä. Aurauslumet varastoidaan asfalttikorotuksen sisään jäävällä päällystetyllä alueella, josta sulamisvedet kulkeutuvat hulevesiviemäriin ja edelleen umpisäiliöön.

Jakeluasemaa koskevassa kohdekohtaisessa riskinarviossa 6.10.2016 ei todettu sellaisia realistisia tilanteita, joissa polttonestettä voisi päästä suojaamattomille alueille tai merkityksellisiä määriä polttonestettä voisi kulkeutua maaperään. Erityisrakennemallin mukaisella jakeluasemalla suojatulla alueella tapahtuvista polttoneste- tai öljyvuodoista ei voi kulkeutua haitta-aineita pohjaveteen niin, että niillä olisi haitallinen vaikutus pohjaveden laatuun. Pohjaveden pilaantumisriskiä ei aiheudu jakeluasemalla edes erittäin epätodennäköisessä vahinkotapauksessa. Toiminnan jatkamiselle nykyisellä paikalla on erityisiä syitä ja luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa.

Lohjan vetovoimalautakunnan lupajaosto kunnan nykyisenä ympäristönsuojeluviranomaisena on antanut lausunnon, jonka mukaan valitus tulee hylätä kokonaisuudessaan.

Lohjan ympäristöterveyspalveluille on varattu tilaisuus antaa lausunto.

Neste Markkinointi Oy on antanut vastaselityksen, jonka mukaan hakijan oikeusturva edellyttää, että päätöstä tehtäessä on otettava huomioon hallinto-oikeudelle annetut lisäselvitykset. Hakijan on tarkoitus ottaa käyttöön erityisrakennemalli 7:n mukaiset ratkaisut, ja lupamääräykset voidaan asettaa sen mukaisesti. Lupahakemuksen jättämisen aikana vuonna 2012 mallia ei ollut käytettävissä. Riskinarvio osoittaa, että pilaantumisriski on suljettu pois ja ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa. Lupa-asia on vähintään palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi ja luvan myöntämiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 35 §:n 2 momentin mukaan lupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Luvan hakijan vastuulla on siten esittää tarvittava selvitys, jonka perusteella voidaan ympäristönsuojelulain 41 §:n mukaisesti arvioida, ovatko luvan myöntämisen edellytykset lain 42 §:n mukaisesti olemassa ja minkälaisia määräyksiä lupaan on tarpeen asettaa. Lupaviranomainen ja muutoksenhakutuomioistuimet voivat pyytää hakijalta lisäselvitystä ja hankkia oma-aloitteisestikin selvitystä luvan edellytysten ja sisällön kannalta merkityksellisistä seikoista. Luvan hakijalla on kuitenkin aina tästä riippumatta ensisijainen vastuu osoittaa luvan edellytysten käsilläolo.

Koska lupahakemusta on muutoksenhakuvaiheessa muutettu eikä hallinto-oikeuden toimivaltaan tuomioistuimena kuulu ensi asteena ratkaista lupa-asiaa muutetun hakemuksen pohjalta, on Vaasan hallinto-oikeus voinut ratkaista asian alkuperäisen lupahakemuksen perusteella ottamatta asian ratkaisun pohjaksi Neste Markkinointi Oy:n vastaselityksensä ohessa toimittamaa muutettua rakennepiirustusta ja riskinarviota.

Kun otetaan huomioon myös asian käsittelyn kokonaiskesto sekä se, mitä Vaasan hallinto-oikeus on lausunut luvan myöntämisen edellytyksistä kyseessä olevalla sijoituspaikalla, on hallinto-oikeus voinut ratkaista asian palauttamatta sitä lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

Asia Syrjintää koskeva valitus

Valittaja A, Turku

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 16.2.2017 nro 17/0068/2

Asian aikaisempi käsittely

Sähköpyörätuolia käyttävä A on 16.4.2015 pyrkinyt Kokoomuksen Turun Aluejärjestö ry:n (jäljempänä myös yhdistys) tuona iltana kello 18 alkaen ravintola Teerenpelin toisessa kerroksessa järjestämään eläkepolitiikkaa käsittelevään Kokoomusklubi-tilaisuuteen. Tilaisuuteen on ollut vapaa pääsy. Toiseen kerrokseen ei ole ollut hissiä, eikä A ole päässyt tuohon tilaisuuteen.

A on kanteluksi nimeämässään hakemuksessa pyytänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa toteamaan, että Kokoomuksen Turun Aluejärjestö ry on toiminut yhdenvertaisuuslain välillisen syrjinnän kiellon vastaisesti ja pyytänyt lautakuntaa kieltämään yhdistystä syrjimästä uudelleen tilaisuuksissaan.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on 14.12.2015 hylännyt hakemuksen.

Lautakunta on perustellut päätöksensä lopputulosta seuraavasti:

Syrjintäolettama on A:n esittämän selvityksen perusteella syntynyt. Yhdistykseltä saadun selvityksen mukaan tilaisuudet järjestetään perinteisesti jossakin panimoravintolassa, yleensä Ravintola Koulun Historia-luokassa. Tuo esteetön tila on ollut tällä kertaa varattu. Yhdistys on ilmoittanut kiinnittävänsä jatkossa tarkempaa huomiota tilan saavutettavuuteen. Lautakunta on tässä tilanteessa katsonut, että kyse on ollut poikkeuksellisesta hyväksyttävään syyhyn perustuvasta tilajärjestelystä eikä käytännöstä järjestää tilaisuudet esteellisessä tilassa. Syrjintäolettama on näin ollen kumoutunut. Kokoomuksen Turun Aluejärjestö ry ei ole menetellyt yhdenvertaisuuslain vastaisesti asiassa.

A on valittanut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon.

A on antanut vastaselityksen ja valituksen täydennyksen. Valituksen täydennyksessä on todettu muun ohella, että yhdistys on jatkanut käytäntöään järjestämällä vastaavan tilaisuuden Teerenpelissä 26.4.2016, tuolloinkin ilmeisesti 2. kerroksessa.

Yhdistys on hallinto-oikeuden tiedustelun johdosta vahvistanut tilaisuuden olleen Teerenpelin toisessa kerroksessa. Yhdistys on antanut asiassa myös selityksen.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut lausunnon, joka on annettu tiedoksi asianosaisille.

A on vastannut lausuntoon ja vaatinut, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 2 227,50 euroa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi (päätöksen kohta 1).

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta (päätöksen kohta 2).

Ratkaisun perustelut (päätöksen kohta 1)

Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä muun muassa vammaisuuden perusteella.

Yhdenvertaisuuslain 10 §:n mukaan syrjintä on välitöntä, jos jotakuta kohdellaan henkilöön liittyvän syyn perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta henkilö on kohdeltu, kohdellaan tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa.

Yhdenvertaisuuslain 13 §:n mukaan syrjintä on välillistä, jos näennäisesti yhdenvertainen sääntö, peruste tai käytäntö saattaa jonkun muun epäedullisempaan asemaan henkilöön liittyvän syyn perusteella, paitsi jos säännöllä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia.

Yhdenvertaisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan erilainen kohtelu ei ole syrjintää, jos kohtelu perustuu lakiin ja sillä on muutoin hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia. Pykälän 2 momentin mukaan erilainen kohtelu on kuitenkin oikeutettua siinäkin tapauksessa, että kohtelun oikeuttamisperusteista ei ole säädetty, jos kohtelulla on perus- ja ihmisoikeuksien kannalta hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia.

Yhdenvertaisuuslain esitöissä (HE 19/2014 vp) todetaan oikeuttamisperusteista seuraavaa: Myös muulla kuin välittömästi lakiin perustuvalla erottelulla voi olla hyväksyttävä tavoite. Tällaisen tavoitteen hyväksyttävyyttä tulisi arvioida Suomen oikeusjärjestyksen näkökulmasta. Tavoitteen tulee siten olla hyväksyttävä perusoikeusjärjestelmän ja Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden ja yleisemminkin Suomen oikeusjärjestyksen kannalta. Hyväksyttävästä tavoitteesta voi niin ikään olla kyse, kun yhdistys tai elinkeinonharjoittaja tarjoaa yhdistyksen jäsenille etuja taikka kun uskonnollinen yhteisö järjestää tapahtumia ensisijaisesti yhteisön jäsenille. Säännös edellyttäisi erottelulta hyväksyttävän tavoitteen lisäksi käytettävien keinojen oikeasuhtaisuutta. Ihmisten erilainen kohtelu hyväksyttävässäkään tarkoituksessa ei siten olisi sallittua, jos käytetty keino on kyseisessä tilanteessa epäasianmukainen tai ylimitoitettu taikka jos keinon käyttäminen ei ole tarpeen sen vuoksi, että sama tavoite voitaisiin saavuttaa jollakin muulla, yhdenvertaisen kohtelun kanssa paremmin sopusoinnussa olevalla keinolla.

Yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voi kieltää asianomaista jatkamasta tai uusimasta syrjintää tai vastatoimia taikka määrätä tämän ryhtymään kohtuullisessa määräajassa toimenpiteisiin tässä laissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi. Lautakunta voi asettaa antamansa kiellon tai määräyksen tehosteeksi uhkasakon.

Yhdenvertaisuuslain 28 §:n mukaan vireillepanijan on syrjintää tai vastatoimia koskevaa asiaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa käsiteltäessä esitettävä selvitystä seikoista, joihin vaatimus perustuu. Jos asiaa käsiteltäessä esitettyjen selvitysten perusteella voidaan olettaa syrjinnän tai vastatoimien kieltoa rikotun, vastapuolen on kumotakseen oletuksen osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu.

Asiassa saatu selvitys

Eläkepolitiikkaa käsitellyt Kokoomus-klubi tilaisuus on ollut ravintola Teerenpelissä Turussa 16.4.2015 klo 18. Tilaisuuteen on ollut vapaa pääsy, eikä ennakkoilmoittautumista ole edellytetty.

Asiakirjoissa olevan sähköpostikirjeenvaihdon mukaan A on 15.4.2015 aamulla tiedustellut Teerenpelin edustajilta, onko ravintolassa luiskaa tai muuta sellaista järjestelyä ja inva-WC:tä, koska hän olisi tulossa Kokoomuksen tilaisuuteen 16.4.2015. Ravintola on vastauksessaan pahoitellut, että tilaisuus on yläkerrassa, jonne ei ole hissiä. A on 15.4.2015 illalla ilmoittanut sähköpostitse Turun Kokoomuksen edustajalle huomanneensa Kokoomuksen eläkepolitiikkatilaisuuden ja ilmoittanut olevansa tulossa. Hän on kysynyt neuvoa ja ilmoittanut, ettei tiedä, miten kyseiseen tilaan pääsee sähköpyörätuolilla. Turun Kokoomuksen puheenjohtaja on samana iltana vastannut hänelle Kokoomuksen pyrkivän valitsemaan paikat siten, että niiden saavutettavuus olisi mahdollisimman hyvä. Samassa viestissä on todettu, että yleensä tilaisuudet pidetään Panimoravintola Koulun historian luokassa. Valitettavasti tila ei ollut tällä kertaa saatavilla, joten Kokoomus päätyi toiseen vaihtoehtoon. Viestin mukaan Kokoomus pyrkii kiinnittämään tilan saavutettavuuteen tarkempaa huomiota. A on mainitulle puheenjohtajalle 16.4.2015 aamulla lähettämässään sähköpostiviestissä ilmoittautunut tilaisuuteen. Puheenjohtaja on vastauksessaan pahoitellut ikävää tilannetta ja ilmoittanut, että kyseinen tapahtuma on järjestetty perinteisesti panimoravintolassa, joita on Turussa kaksi. Oletus on, että ravintoloihin on esteetön pääsy. Juridisiin kysymyksiin liittyen puheenjohtaja on kehottanut olemaan yhteydessä lakimies B:hen.

A on ilmoittanut olleensa Teerenpelin edessä 16.4.2015 kello 17.50–18.05, eikä kukaan ole tullut auttamaan häntä sisään tilaisuuteen. A:n mukaan videotallenne todistaa asian. Hallinto-oikeus ei ole katsonut tarpeelliseksi tilata tallennetta A:lta.

B on Kokoomuksen Turun Aluejärjestö ry:n asiamiehenä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle antamassaan vastauksessa pahoitellut, että A:lle on aiheutunut mielipahaa. Vastauksen mukaan A olisi halutessaan voinut pyytää apua ravintolan yläkertaan pääsemiseksi. Tätä hän ei ole kuitenkaan tehnyt vaan on toiminut tarkoitushakuisesti. Hän olisi voinut sopia avun saamisesta ja asia olisi järjestynyt.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on lausunnossaan 5.10.2016 arvioinut välittömän syrjinnän soveltuvuutta tilanteeseen ja katsonut, ettei vastaaja ole esittänyt yhdenvertaisuuslain 11 §:n 2 momentin mukaista oikeuttamisperustetta tilaisuuden järjestämiseksi esteellisessä paikassa. Yhdenvertaisuusvaltuutettu toteaa edelleen, että asiaa on mahdollista arvioida myös yhdenvertaisuuslain 13 §:n mukaisen välillisen syrjinnän näkökulmasta. Tämän pykälän mukaiseen hyväksyttävyys- ja suhteellisuusarviointiin soveltuu samankaltaisia huomioita kuin välittömän syrjinnän osalta. Arviointien samankaltaisuus perustuu EU-oikeudelliseen suhteellisuusperiaatteen noudattamiseen ja sen soveltamiseen syrjintädirektiivin osalta sekä perustuslain 6 §:n tulkintaan. Hän toteaa 13 §:n ”käytäntö”-käsitteen olevan tulkinnanvarainen siltä osin, edellytetäänkö käytännöltä jatkuvuutta vai voiko yksittäinen toimenpide muodostaa käytännön. Hän viittaa lausunnossaan tarkemmin yksilöityihin yhdenvertaisuuslain ja perustuslain yhdenvertaisuuspykälän esitöihin sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) ratkaisuun, jotka puoltavat näkemystä, jonka mukaan yksittäinen toimenpide voidaan tulkita pykälän edellyttämäksi käytännöksi. Valtuutettu katsoo yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksestä poiketen, että asiassa on perusteita katsoa, että vastaaja ei ole esittänyt syrjintäolettaman kumoavaa selvitystä. Valtuutetun arviointi perustuu nimenomaan tässä asiassa toimitetusta aineistosta esille tulleisiin seikkoihin. Valtuutettu painottaa tapauskohtaisen arvioinnin välttämättömyyttä arvioitaessa, onko tilaisuuden järjestäminen esteellisessä paikassa yhdenvertaisuuslain tarkoittamaa syrjintää.

Oikeudellinen arvio

On kiistatonta, että Kokoomusklubi-tilaisuus oli järjestetty ravintolassa kokoustilassa, joka oli hissin puutteen takia sillä tavoin esteellinen, ettei A:n ollut mahdollista päästä sinne pyörätuoleineen. Hallinto-oikeus katsoo, kuten yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta, että A on esittänyt objektiivisesti arvioiden selvitystä, jonka perusteella on syntynyt syrjintäolettama ja että todistustaakka on kääntynyt.

Kokoomuksen Turun Aluejärjestö ry on selittänyt, että Panimoravintola Koulu on ollut varattu ja että panimoravintola on ollut perinteinen paikka kyseisenlaiselle tilaisuudelle. Tilaisuus on ollut kaikille avoin, ja siinä on käsitelty eläkepolitiikkaa. Tilaisuuden luonne huomioon ottaen yhdistyksen selitys ei oikeuta erilaista kohtelua etenkään, kun ei ole väitettykään, ettei Turussa olisi ollut tarjolla esteettömiä paikkoja tilaisuuden järjestämispaikaksi. Lisäksi yhdistys on ilmoittanut, että kyseessä on ollut poikkeuksellinen järjestely. Asiassa on kuitenkin sittemmin ilmennyt, että vastaava tilaisuus on edelleen vuonna 2016 järjestetty samoissa tiloissa. Näissä oloissa erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteita ei ole eikä syrjintäolettama ole kumoutunut.

Perustelut oikeudenkäyntikulujen osalta (päätöksen kohta 2)

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisen korvausvelvollisuudesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Vaikka valitus on hyväksytty, oikeudenkäynnin ei ole katsottava johtuneen viranomaisen virheestä. Ei ole kohtuutonta, että itse valituksensa tehnyt A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

1) Yhdenvertaisuuslaki 8 § 1 momentti, 10 §, 11 § 1 ja 2 momentti,

13 §, 20 § 3 momentti sekä 28 §

2) Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannele Sarell ja Eija-Riitta Kaarila. Esittelijä Marja Peltoniemi (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee seuraamusten määräämisestä pidättäytymistä ja A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

A on vaatimustensa perusteluina esittänyt seuraavaa:

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan olisi tullut määrätä syrjinnästä yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentissa tarkoitetut seuraamukset. Tarkoituksenmukainen seuraamus asiassa on kieltää yhdistystä syrjimästä jatkossa.

Seuraamusten määräämättä jättämistä ei ole lainkaan perusteltu hallinto-oikeuden päätöksessä. Syrjinnän kieltoa koskevan normiston keskeinen elementti on seuraamusten liittäminen kielletyn syrjinnän toteamisen osaksi. Hallinto-oikeus on menetellyt tämän vastaisesti.

Oikeudenkäyntikulut tulee määrätä korvattaviksi, koska yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on selvittänyt asiaa huolimattomasti päätyen osaksi väärään lopputulokseen.

Merkintä Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on 8.6.2017 antamallaan päätöksellä (diaarinumero 249/2017) kieltänyt Kokoomuksen Turun Alueyhdistys ry:tä jatkamasta tai uusimasta A:han tai kehenkään muuhun vammaiseen henkilöön kohdistuvaa syrjivää menettelyä. Kieltopäätöksen tehosteeksi on asetettu 2 000 euron sakon uhka.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksen. Hallinto-oikeus on katsonut, että Kokoomuksen Turun Aluejärjestö ry on toiminut yhdenvertaisuuslain syrjinnän kiellon vastaisesti järjestettyään kaikille avoimen Kokoomusklubi-tilaisuuden tiloissa, joihin pyörätuolia käyttävillä vammaisilla ihmisillä ei ollut pääsyä. Hallinto-oikeus ei tuolloin ole kuitenkaan lopullisesti ratkaissut asiaa, vaan se on palauttanut asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on näin jättänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan ratkaistavaksi, mihin yhdenvertaisuuslain mukaisiin toimenpiteisiin hallinto-oikeuden toteama syrjintäkiellon vastainen toiminta antaa aihetta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta koskevan ratkaisun osalta.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Pekka Aalto ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko kaivosviranomainen Tukes voinut malminetsintälupaa koskevassa päätöksessään asettaa kaivoslaissa tarkoitetun vakuuden luvanhaltijakohtaisesti vai olisiko se tullut asettaa koskemaan yksinomaan päätöksessä tarkoitettua malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta.

Kaivoslain 107 §:n mukaan vakuuden määräämistä arvioitaessa merkityksellisiä seikkoja ovat muun ohella toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet sekä toimintaa varten annettavat lupamääräykset. Vakuus asetetaan kaivoslain 15 §:ssä tarkoitettujen jälkitoimenpiteiden suorittamista sekä 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan korvaamista varten. Nämä toimenpiteet ja korvaukset ovat malminetsintäaluekohtaisia.

Koska vakuuden tarkoitus on varmistaa lakiin perustuvien velvoitteiden täyttäminen, vakuusjärjestelyjen on oltava yksiselitteisiä ja vakuuksien tehokkaasti realisoitavissa. Kaivoslain mukaisten vakuusjärjestelyjen on myös perusteltua olla vastaavanlaisia kuin muissa laeissa edellytettyjen vakuusjärjestelyjen, jollei tästä poikkeamiseen ole kaivoslaista johtuvia perusteita.

Mainitut seikat tukivat sitä tulkintaa, että vakuutta ei voida määrätä asetettavaksi luvanhaltijakohtaisesti eli niin, että vakuus koskisi kaikkia luvanhaltijalla olemassa olevia ja tälle mahdollisesti myöhemmin myönnettäviä malminetsintälupia. Vakuus tulee sen sijaan asettaa koskemaan yksinomaan kutakin yksittäistä malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta. Muu menettely johtaisi siihen, että vakuusmäärä määrättäisiin käytännössä kaavamaisesti esimerkiksi kunkin luvanhaltijan malminetsintäalueiden kokonaispinta-alan perusteella. Luvanhaltijakohtaisen vakuuden määrääminen johtaisi myös siihen, että yksityiskohtaisesti ei voitaisi arvioida, miltä osin vakuus tosiasiassa kattaa juuri tiettyyn lupaan ja lupa-alueeseen liittyvät vakuustarpeet. Edelleen luvanhaltijakohtaisen vakuuden määrääminen saattaisi johtaa epäselvyyksiin ja määräysten muutostarpeisiin niissä tilanteissa, joissa luvanhaltijalle myönnetään uusia lupia tai olemassa olevia lupia siirtyy toiselle luvanhaltijalle.

Vaikka kaivoslaissa ei sinänsä nimenomaisesti kielletäkään asettamasta vakuutta luvanhaltijakohtaisesti koskemaan kaikkia luvanhaltijan olevia ja tälle mahdollisesti myönnettäviä malminetsintälupia, vakuusmenettelyn tarkoituksena on edeltä ilmenevästi se, että vakuus määrätään asetettavaksi koskemaan kutakin yksittäistä malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta.

Tukesin olisi näin ollen tullut määrätä vakuus asetettavaksi siten, että se koskee yksinomaan päätöksessä tarkoitettua malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta.

Äänestys 4–1.

Kaivoslaki 15 § 1 momentti, 51 § 2 momentti 9 kohta, 103 § 1 momentti, 107 §, 109 §, 110 § ja 111 §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 25.8.2016 nro 16/0232/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksellään 22.1.2015 myöntänyt Dragon Mining Oy:lle kaivoslain (621/2011) nojalla malminetsintäluvan (lupatunnus ML2011:0022) Kuusamon kaupungissa sijaitsevalle, viidestä osa-alueesta koostuvalle 1 436,38 hehtaarin suuruiselle alueelle nimeltä Ollinsuo 1–2. Lupa on voimassa neljä vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Hakija otaksuu alueella olevan kobolttia ja kultaa.

Päätöksessä on annettu muun ohella seuraavat yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset lupamääräykset:

1. Määräys malminetsintätutkimusten sallituista ajankohdista ja menetelmistä sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista

Tämän malminetsintäluvan nojalla on sallittua suorittaa seuraavia malminetsintätoimenpiteitä ja soveltaa seuraavia malminetsintämenetelmiä:

1. Geofysikaaliset ja geokemialliset tai vaikutuksiltaan vastaavat tutkimusmenetelmät.

2. Koneellisesti tehtävät maaperä- ja kallioperänäytteenotto (moreeni-, ura- ja pistenäytteet, kairaus).

3. Tutkimuskaivannot ja -ojat.

(- - -)

3. Määräys jälkitoimenpiteiden ajankohdasta ja ilmoittamisesta kaivosviranomaiselle

Kun malminetsintälupa on rauennut tai peruutettu, malminetsintäluvan haltijan on:

1. Välittömästi saatettava malminetsintäalue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, poistettava väliaikaiset rakennelmat ja laitteet, huolehdittava alueen kunnostamisesta ja siistimisestä sekä saatettava alue mahdollisimman luonnonmukaiseen tilaan. Malminetsintäluvan haltijan on tehtävä kirjallinen ilmoitus kaivosviranomaiselle, malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille ja muille oikeudenhaltijoille, kun toimenpiteet on saatettu loppuun. Ilmoitus on lisäksi tehtävä poronhoitoalueella asianomaiselle Oivangin paliskunnalle. Ilmoituksen tulee sisältää tiedot jälkitoimenpiteiden päättymispäivästä sekä kuvaus toteutetuista jälkitoimenpiteistä.

(- - -)

4. Määräys kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta

Malminetsintäluvan haltija on velvollinen huolehtimaan maa- ja kivi­ainesjätteen synnyn ehkäisemisestä, sen haitallisuuden vähentämisestä sekä jätteen hyödyntämisestä tai käsittelemisestä.

Malminetsinnästä tässä luvassa myönnetyillä menetelmillä ei synny kaivannaisjätettä. Töiden loputtua kohteella on alue välittömästi saatettava mahdollisimman luonnonmukaiseen tilaan ja korjattava mahdolliset maastovahingot.

5. Määräys ilmoitusvelvollisuudesta koskien malminetsintäalueen maastotöitä ja rakennelmia

Malminetsintäluvan haltijan on hyvissä ajoin etukäteen ilmoitettava kirjallisesti malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille (sekä näihin rinnastettaville) ja muille oikeudenhaltijoille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa, sekä väliaikaisista rakennelmista. Malminetsintäluvan haltijan on ilmoitettava maastotöistä toimialallaan yleistä etua valvoville viranomaisille:

- Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristövastuualueelle

- Museovirastolle, jos alueella oletetaan olevan kiinteitä muinaisjäännöksiä tai irtaimia muinaisesineitä.

(- - -)

7. Määräys vakuuden asettamisesta

Hakijalle 14.8.2013 (ML2012:0095) myönnetyssä malminetsintälupapäätöksessä on Dragon Mining Oy:lle määrätty 20 000 euron pankkitalletusvakuus, joka kattaa myös tässä päätöksessä kaivoslakiin perustuvasta toiminnasta mahdollisesti aiheutuneiden vahinkojen ja haittojen korvaamisen sekä kaivoslain mukaisten jälkitoimenpiteiden suorittamisen.

Perustelut: Määräyksen perusteena on kaivoslain 107 §. Vakuus on yhtiökohtainen ja se asetetaan yhtiön voimassa olevien malminetsintäluvan/-lupien, ja myös mahdollisesti myöhemmin myönnettävien malminetsintälupien kokonaispinta-alan mukaan. Tukesin linjauksen mukaisesti 1 001–10 000 hehtaarin alueelle vakuus on 20 000 euroa. Koneellisen montutuksen ja järeämmän toiminnan (esimerkiksi koelouhinta) vakuus arvioidaan ja määrätään lupakohtaisesti.

8. Määräykset malminetsintää ja malminetsintäalueen käyttöä koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu kaivoslaissa kiellettyä seurausta

Malminetsintäluvan haltijan on tulpattava kairareiät, mikäli kairareiästä nousee pohjavettä maanpinnalle. Kairaputket on katkaistava mahdollisimman läheltä maanpintaa ja viljelykäytössä olevilta peltoalueilta poistettava kokonaan. Kairauskohteiden jätehuolto sekä siistiminen on tehtävä välittömästi töiden loputtua kohteella. Jos kairauksessa tarvittavan käytettävän veden määrä ylittää 100 kuutiometriä vuorokaudessa, on toimittava kuten vesilain 15 §:ssä todetaan. Tutkimustöitä tehtäessä on otettava huomioon ympäristönsuojelulain 17 §:n mukainen pohjaveden pilaamiskielto. Malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa eikä merkittävää maisemallista haittaa.

(- - -)

9. Määräykset yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista

Hakemukseen saatujen lausuntojen perusteella alueelta ei ole tullut tietoon sellaisia ympäristö- tai luontoarvoja, jotka olisivat esteenä malminetsintäluvan myöntämiselle. Malminetsintälupa-alueella ei ole Natura 2000 -alueita tai muita luonnonsuojelualueita. Lähin Natura 2000 -alue on Kouervaaran lehdot ja suot (FI1101603), joka sijaitsee noin 500 metrin etäisyydellä lupa-alueesta länteen. Lupa-alue sijaitsee osaksi Kouervaaran alue – Riihisuo (SSO110460) – soidensuojeluohjelma-alueella ja lupa-alueella on vesilain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vesiluontotyyppejä. Luvanhaltijan tulee huomioida soidensuojeluohjelma-alueen ja vesiluontotyyppien sijainnit malminetsintätoimien suunnittelussa. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on todennut lisäksi lausunnossaan lupa-alueella olevan lukuisia luonnontilaisia soita. Edellä mainituilla suoalueilla luvanhaltijan tulee pidättäytyä koneellisesta malminetsinnästä sulanmaan aikaan.

Lupa-alueella on tiedossa olevia, luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettuja kasvilajien esiintymiä. Näitä esiintymiä ei saa hävittää tai tuhota.

Lupa-alueen eteläosat ovat osittain Kiviharjut (11305127) pohjavesialueella. Mikäli malminetsintätoimet kohdistuvat edellä mainitulle pohjavesialueelle, tulee ne suunnitella siten, ettei niistä aiheudu muutoksia pohjaveden määrään tai laatuun.

Vaikka tässä malminetsintäluvassa sallitut tutkimusmenetelmät eivät vaikuta laajasti ympäristöön, malminetsintäluvan haltijan on oltava kuitenkin riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa kuin kohtuudella voidaan edellyttää.

Malminetsintäluvan haltijan tulee toimittaa hyvissä ajoin ennen tutkimustöiden aloittamista tarkka tutkimussuunnitelma toimenpiteineen ja sijaintitietoineen Tukesille ja antaa suunnitelma tiedoksi Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle.

Liikkuminen kohteella sulanmaan aikana on pyrittävä suunnittelemaan niin, että alueella olevia metsäkoneuria ja luontaisia aukkopaikkoja käytetään mahdollisimman paljon hyväksi. Kosteikkoalueilla liikkumista tulee välttää sulanmaan aikana ja tutkimukset viljelykäytössä olevilla peltoalueilla tulee ajoittaa satokauden ulkopuolelle aikaan, jolloin maa on roudassa. Peltoalueilla sijaitsevat kohteet tulee kairata peltoalueen ulkopuolelta, mikäli se on mahdollista. (- - -)

Malminetsintäluvan haltijan on rajoitettava malminetsintä ja muu malminetsintäalueen käyttö tutkimustyön kannalta välttämättömiin toimenpiteisiin. Toimenpiteet on suunniteltava siten, että niistä ei aiheudu kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua:

1) haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle;

2) olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle;

3) merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa;

4) harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista;

5) merkittävää maisemallista haittaa.

(- - -)

11. Määräys vahinkojen ja haittojen korvaamisesta malminetsintäalueella

Malminetsintäluvan haltijan on korvattava malminetsintäalueella tapahtuvasta kaivoslakiin perustuvasta toiminnasta aiheutuneet vahingot ja haitat, jollei jonkin toimenpiteen osalta korvauksesta tosin säädetä.

12. Määräys poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi poronhoitoalueella

Lupa-alue sijoittuu Oivangin paliskunnan alueelle. Malminetsintätutkimukset on sovitettava alueella toimivan paliskunnan kanssa siten, ettei niistä aiheudu kohtuutonta haittaa poronhoidolle. Malminetsintäluvan haltijan on ilmoitettava Oivangin paliskunnalle tutkimustöistä ja niiden aikataulusta sekä muusta alueiden käytöstä hyvissä ajoin ennen tutkimustöiden aloittamista. Malminetsintäluvan haltijan on otettava huomioon alueella mahdollisesti olevat poronhoidolle tärkeät rakenteet, kuten esimerkiksi erotusaita, ja käytettävä valmiita veräjiä kulkemiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen Tukesin päätöksestä. Lisäksi hallinto-oikeus on asian näin päättyessä ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin säännökset huomioon ottaen hylännyt yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on Tukesin päätöstä koskevien valitusperusteiden osalta lausuttu seuraavaa:

Kuulutusasiakirjoja, vastaselitysmahdollisuuden varaamista ja muistutusten huomioon ottamista koskevat valitusperusteet

Keskeiset sovellettavat säännökset

Kaivoslain 39 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on ennen malminetsintälupaa, kaivoslupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta.

Pykälän 2 momentin mukaan muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa asiassa.

Lain 40 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tiedotettava malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta hakemuksesta kuuluttamalla siitä vähintään 30 päivän ajan ilmoitustaulullaan sekä asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei asian merkitys ole vähäinen tai ilmoittaminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta. Kuuluttamisesta säädetään muutoin julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/1925).

Pykälän 4 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kuulutukseen sisällytettävistä asioista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Valtioneuvoston kaivostoiminnasta antaman asetuksen (391/2012) 26 §:n mukaan kaivoslain 40 §:ssä tarkoitetusta kuulutuksesta tulee käydä ilmi ainakin:

1) hakijan nimi;

2) kuvaus hakemuksen mukaisen toiminnan laadusta, kestosta ja laajuudesta;

3) tieto alueesta, jolla hakemuksen mukaista toimintaa suoritettaisiin;

4) tieto hakemusasiakirjojen nähtävillä pidosta;

5) tieto muistutusten ja mielipiteiden jättämiseksi;

6) tieto mahdollisesta julkisesta kuulemistilaisuudesta.

Kaivoslain 42 §:n mukaan hakijalle ja muille asianosaisille on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Selityksen johdosta asianosaisille on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Tukes on 17.9.2014 kuuluttanut yhtiön hakemuksesta, joka on ajalla 17.9.–17.10.2014 ollut nähtävillä Tukesin Helsingin ja Rovaniemen toimipisteissä, Kuusamon kaupungin ilmoitustaululla ja Tukesin internet-sivuilla. Kuulutukseen on sisältynyt lyhyt kuvaus suunnitellusta toiminnasta, ja nähtävillä olleisiin kuulutusasiakirjoihin on liitetty malminetsintälupahakemus, kartat malminetsintäalueista ja Kuusamon kaupungin kaavoituskatsaus 2009 liitteineen. Muun muassa Kitkan Viisaat ry asiakumppaneineen on tehnyt muistutuksen ennen asian ratkaisemista. Dragon Mining Oy on antanut muistutusten ja lausuntojen johdosta 16.1.2015 päivätyn selityksen.

Yhtiön malminetsintälupahakemus ei ole koskenut uraania. Kaivoslain (621/2011) 34 §:n 2 momentin 4 a) kohdassa ei edellytetä, että malminetsintäluvan hakija esittäisi selvitystä sellaisista kaivoskivennäisistä, joihin tutkimustyö ei kohdistuisi. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, mitä edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen 26 §:ssä on säädetty kuulutuksen vähimmäisvaatimuksista, asiassa ei voida katsoa tapahtuneen valittajien esittämillä perusteilla menettelyvirhettä yhtiön hakemuksesta kuulutettaessa. Yhtiön muistutusten johdosta antamassa selityksessä ei ole katsottava esitetyn sellaisia kaivoslain 42 §:ssä tarkoitettuja uusia vaatimuksia tai sellaista selvitystä, joka olisi saattanut vaikuttaa asian ratkaisuun. Vastineen tiedoksi antaminen muistutusten tekijöille olisi kuitenkin edistänyt vuorovaikutusta asiassa. Tukesin menettelyä asiassa ei kuitenkaan voida pitää lainvastaisena. Pelkästään se seikka, että valituksenalaisessa päätöksessä ei ole annettu muistutuksissa vaadittuja määräyksiä tai että Tukes ei ole ennen valituksenalaisen päätöksen antamista vaatinut hakijalta muistutuksissa mainittuja selvityksiä, ei osoita Tukesin päätöstä lainvastaiseksi.

Siltä osin kuin valittajat ovat vedonneet tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehtyyn yleissopimukseen (121/2004, jäljempänä Århusin yleissopimus), yleissopimuksen oikeusturvajärjestelmän on yleisesti katsottu toteutuneen Suomessa sekä perustuslain säännöksillä ja hallintomenettelyä koskevilla säännöksillä, joita edellä lausuttu huomioon ottaen on nyt kysymyksessä olevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä noudatettu.

Alkuperäisväestön oikeuksien huomioon ottamista koskeva valitus­peruste

Nyt kysymyksessä oleva malminetsintäalue ei sijaitse saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 §:ssä tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella tai kolttien kolttalain (253/1995) 2 §:ssä tarkoitetulla koltta-alueella. Hallinto-oikeus toteaa, että koska malminetsintälupa-alue sijoittuu alkuperäiskansoina pidettävien saamelaisten ja kolttien kotiseutualueen ulkopuolelle, ei malminetsinnän voida katsoa estävän alkuperäiskansoja nauttimasta kulttuuristaan siten kuin kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklassa tai Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentissa säädetään. Näin ollen päätöksen kumoamiseen ei ole syytä sillä perusteella, ettei päätöksessä ole annettu määräyksiä vähemmistöjen syrjimisen estämiseksi.

Siltä osin kuin valittajat ovat viitanneet ILO-sopimukseen, hallinto-oikeus toteaa, ettei Suomi ole ratifioinut ILO-sopimusta nyt kysymyksessä olevalta osin eikä se siten tule sovellettavaksi asiaa ratkaistaessa.

Selvitysten riittävyys ja malminetsintäluvan myöntämisen edellytykset

Sovellettavat keskeiset säännökset

Kaivoslain 3 §:n mukaan sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, sovelletaan tämän lain mukaista lupa- tai muuta asiaa ratkaistaessa ja muutoin tämän lain mukaan toimittaessa muun muassa luonnonsuojelulakia (1096/1996), ympäristönsuojelulakia (527/2014), erämaalakia (62/1991), maankäyttö- ja rakennuslakia (132/1999), vesilakia (587/2011), poronhoitolakia (848/1990), säteilylakia (592/1991), ydinenergialakia (990/1987), muinaismuistolakia (295/1963), maastoliikennelakia (1710/1995) ja patoturvallisuuslakia (494/2009).

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan malminetsintään on oltava kaivosviranomaisen lupa (malminetsintälupa), jos malminetsintää ei voida toteuttaa 7 §:n mukaan etsintätyönä tai kiinteistön omistaja ei ole antanut siihen suostumustaan.

Lain 11 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on rajoitettava malminetsintä ja muu malminetsintäalueen käyttö tutkimustyön kannalta välttämättömiin toimenpiteisiin. Toimenpiteet on suunniteltava siten, että niistä ei aiheudu kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua:

1) haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle;

2) olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle;

3) merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa;

4) harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista;

5) merkittävää maisemallista haittaa.

Lain 51 §:n 2 momentin mukaan malminetsintäluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

1) malminetsintätutkimusten ajankohdista ja menetelmistä sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista;

2) poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella;

3) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäkansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella;

4) tutkimustöitä ja -tuloksia koskevasta selvitysvelvollisuudesta;

5) jälkitoimenpiteistä ja ajankohdasta, jolloin jälkitoimenpiteitä koskeva ilmoitus on viimeistään tehtävä;

6) kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta;

7) velvollisuudesta ilmoittaa tutkimustöistä asianomaiselle toimialallaan yleistä etua valvovalle viranomaiselle;

8) malminetsintäalueen koon pienentämisen aikataulusta;

9) vakuudesta 10 luvun mukaisesti;

10) muista malminetsintää ja malminetsintäalueen käyttöä koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu tässä laissa kiellettyä seurausta;

11) muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Ydinenergialain (990/1987) 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tätä lakia sovelletaan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Asiassa saatu selvitys

Dragon Mining Oy:n lupahakemuksen mukaan yhtiö on harjoittanut malminetsintää Suomessa vuodesta 2003 ja kaivostoimintaa vuodesta 2007 lähtien. Yhtiön viimeisimmät neljännesvuosi-, puolivuosi- ja vuosiraportit sekä tilinpäätökset ovat olleet ladattavissa hakemuksessa mainitulla yhtiön internet-kotisivulla. Dragon Mining Oy on geofysikaalisten tulkintojen, historiallisten raporttien ja alustavien kenttätutkimusten perusteella otaksunut malminetsintäalueella olevan kobolttia ja kultaa. Hakemuksen mukaan toiminnasta ei tule muodostumaan kaivannaisjätettä. Lapiolla tehtävät kuopat tullaan peittämään välittömästi näytteenoton jälkeen ja kaivinkoneella ohuen maapeitteen alueella mahdollisesti tehtävät tutkimusojat tullaan peittämään tarpeellisten tutkimusten päätyttyä.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on hakemuksen johdosta 10.10.2014 antamassaan lausunnossa todennut muun muassa seuraavaa:

Malminetsintäalueella ei sijaitse Natura 2000 -alueita tai muita luonnonsuojelualueita. Lähin Natura-alue on useammasta erillisestä alueesta koostuva Kouvervaaran lehdot ja suo (FI1101603), jonka Kouvervaaran eteläpuolella sijaitseva osa on noin 500 metrin etäisyydellä Rovavaaran ja Riihivaaran alueille sijoittuvista malminetsintäalueen osista. Lähin yksityinen suojelualue Kouvervaaran luonnonsuojelualue (YSA117689) sijaitsee noin 500 metrin etäisyydellä malminetsintäalueesta. Soidensuojeluohjelman kohde Kouvervaaran alue – Riihisuo (SSO110460) ulottuu Rovavaaran pohjoispuolella (Rovavaaran ja Kouvervaaran välissä) pienialaisesti malminetsintäalueelle. Mäntyvaaran malminetsintäalueelta on tiedossa kaksi uhanalaisen lajin esiintymispaikkaa. Malminetsintäalueella osittain sijaitsevalta Kivisuolta on sijainniltaan epätarkka havainto ruosteheinästä, joka on rauhoitettu ja erittäin uhanalainen. Kivisuon länsipuolelta malmietsintäalueen rajan tuntumasta on kesällä 2014 tehty havainto suopunakämmekästä, joka on uhanalainen vaarantunut laji. Malminetsintäalueella on useita luonnontilaisia soita. Malminetsintäalueeseen kuuluva Kotalammen – Könkäänniemen alue pieneltä osin ja eteläinen Mäntyvaaran malminetsintäalue noin 50 hehtaarin osalta ovat Kiviharjun pohjavesialueella.

Lausunnossaan ELY-keskus on todennut, että ojittamattomilla suoalueilla liikuttaessa tulee koneilla liikkuminen ja tutkimustoimet suorittaa ehdottomasti ainoastaan talviaikaan. Kairauksessa syntyvät ainekset tulee hoitaa siten, että ne eivät pääse leviämään suolle. Mahdolliset tutkimuksen aiheuttamat vauriot on ennallistettava riittävällä tavalla. Koneilla liikkumista soistuneilla vesistöjen rannoilla tulee välttää ja koneelliset toimenpiteet noilla alueilla tulee tehdä talviaikaan. Kiviharjun pohjavesialueella ei saa tehdä sellaisia malminetsintätutkimuksia (esimerkiksi kallioperään kohdistuvia kairauksia), joiden vuoksi kallioperästä voi päästä uraani- ja/tai radioaktiivista vettä harjun pohjaveteen. Myös pohjavesialueen ulkopuolella tutkimustoimien tulee olla sellaisia, ettei niistä aiheudu toiminnan päätyttyä ympäristö- ja terveyshaittaa.

ELY-keskus on lausunnossaan arvioinut, että pääsääntöisesti vesien- ja ympäristönsuojelullisia esteitä malminetsinnän toteuttamiseksi hakemuksessa esitetyllä tavalla ei ole ja se voidaan toteuttaa edellyttäen, että lausunnossa esitetyt vaatimukset ja tiedot otetaan toiminnassa huomioon.

Malminetsintäalue sijaitsee Oivangin paliskunnan alueella. Tukes on varannut paliskunnalle tilaisuuden lausua hakemuksen johdosta ja esittää poronhoidolle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi tarvittavia toimen­piteitä. Paliskunta ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausua mielipiteensä asiassa.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Valtausalue, oikeastaan malminetsintäalue, ei sijaitse poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetulla erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella. Tukes on antanut poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi lupamääräyksen 12. Kun lisäksi otetaan huomioon malminetsintäluvan nojalla sallitut toimenpiteet, haittojen ehkäisemiseksi annetut lupamääräykset ja jälkitoimenpiteistä annetut lupamääräykset, valittajien yleisluontoisen väittämän perusteella ei voida katsoa, että suunniteltu malminetsintätoiminta aiheuttaisi olennaista haittaa Oivangin paliskunnan poronhoidolle.

Dragon Mining Oy:n suunnittelema malminetsintä ei kohdistu uraaniin, eikä Tukesin päätöksessä ole kysymys varsinaisen kaivostoiminnan harjoittamisesta. Näin ollen ydinenergialaki ei mainitun lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tule sovellettavaksi malminetsintälupaa koskevan päätöksen laillisuutta arvioitaessa. Malminetsintäalueella esiintyvällä uraanilla voisi kuitenkin olla merkitystä valtaushankkeen, oikeastaan malminetsintäluvassa tarkoitetun hankkeen, ympäristövaikutusten kannalta. Uraanin ympäristövaikutuksia tutkineen Säteilyturvakeskuksen mukaan (Säteily- ja ydinturvallisuuskatsauksia, Uraani kaivostoiminnassa) uraanin etsintävaiheen toimenpiteillä ei kuitenkaan ole merkittäviä ympäristövaikutuksia ja syväkairausten vaikutus pohjaveden radioaktiivisuuteen on hyvin pieni. Tähän nähden valituksenalaisen malminetsintäluvan myöntämiselle ei ole ollut vesilain tai ympäristönsuojelulain säännöksistä johtuvaa estettä.

Suunniteltujen tutkimustoimenpiteiden laatu ja laajuus ja valituksenalaisessa päätöksessä annetut tutkimustoimintaa koskevat lupamääräykset huomioon ottaen ei ole ennalta arvioiden ilmeistä, että luvanmukaisella toiminnalla olisi niin merkittäviä haitallisia vaikutuksia malminetsintäalueelle tai sen ulkopuolelle, että sen ja lähiympäristön mahdollisten muiden hankkeiden yhteisvaikutusten selvittäminen olisi valituksessa vaaditulla tavalla tarpeen. Kun otetaan huomioon suunnitellun toiminnan sisältämät toimenpiteet, Dragon Mining Oy:n hakemuksessa esitetty selvitys, Tukesin käytettävissä Dragon Mining Oy:n internet-sivuilla olleet yhtiön raportit ja tilinpäätökset ja Tukesin suunniteltujen toimenpiteiden vaikutuksesta ELY-keskukselta hankkima selvitys, Tukes on ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä huolehtinut hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla asian riittävästä selvittämisestä ja Tukesilla on ollut käytettävissään riittävät tiedot myös sen seikan arvioimiseksi, onko yhtiöllä edellytykset vastata suunnitellusta toiminnasta.

ELY-keskus on lupahakemukseen perustuvien tietojen nojalla arvioinut toiminnan vaikutukset luonnonarvoille, vesistöille ja pohjavedelle sekä esittänyt haittojen ehkäisemiseksi rajoituksia toimintaan. Tukes on ottanut antamissaan lupamääräyksissä huomioon ELY-keskuksen lausunnossa esitetyn. Kuten edellä on todettu, etsintätyön kohteena ei ole uraani. Dragon Mining Oy:lle myönnetty malminetsintälupa ei oikeuta esiintymän hyödyntämiseen. Näissä oloissa suunniteltu malminetsintätoiminta ja annetut lupamääräykset huomioon ottaen valituksenalaisen malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta toiminnasta ja muusta malminetsintä-alueen käytöstä ei voida valituksessa esitetyillä perusteilla katsoa aiheutuvan kaivoslain 11 §:n 2 momentin 1–5 kohdassa tarkoitettuja kiellettyjä vaikutuksia. Valituksenalaisessa päätöksessä kaivoslain 51 §:n 2 momentissa tarkoitetut yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annetut lupamääräykset ovat siten riittävät.

Yhteenveto

Edellä lausuttu huomioon ottaen asian käsittelyssä ei ole tapahtunut menettelyvirhettä, Tukes on huolehtinut asian riittävästä selvittämisestä, eikä Tukesin päätös ole valituksessa mainittujen lakien tai kansainvälisten sopimusten vastainen. Syytä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei ole.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen säännösten lisäksi kaivoslain (621/2011) 10, 13, 15 ja 34 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kitkan Viisaat ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan. Lisäksi valituksessa on vaadittu, että Tukes ja Dragon Mining Oy velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on valituksessa ja sen täydennyskirjelmässä lähemmin yksilöidyllä tavalla esitetty muun ohella seuraavaa:

Malminetsintälupahakemus ei täytä kaivoslain 34 §:n, NORM-säädösten, poronhoitolain eikä vähemmistöryhmien oikeuksia suojaavien säännösten vaatimuksia. Tukes ei selvitysvastuunsa mukaisesti ole varmistanut eikä myöskään todennut varmistaneensa hakemuksen täyttävän säännösten vaatimukset ennen kuin se kuulutti hakemuksen ja teki päätöksensä.

Hallinto-oikeus ei ole selvittänyt mainittujen säännösten vaatimusten täyttymistä eikä hakemuksen puutteellisuuden vaikutusta lupamenettelyn lainmukaisuuden ja asianosaisten oikeusturvan kannalta.

Alkuperäistä hakemusta 20.9.2011 ja sen täydennyksiä ei ole esitetty kuulutuksessa 17.9.2014 vaan muutoshakemus 4.7.2014.

Tukes on antanut puutteellisilla kuulutusasiakirjoilla asianosaisille epäasiallista tietoa hankkeesta estäen tällä menettelyllä muistuttajia ja alueen asukkaita saamasta sellaista olennaista tietoa, jota nämä olisivat tarvinneet harkitessaan kannanottojaan hankkeen vaikutuksista elinympäristöönsä. Menettely on paitsi kaivoslain, myös Århusin sopimuksen vastainen. Tukes ei myöskään ole ottanut huomioon muistutuksissa esitettyjä vaatimuksia kuulutusasiakirjojen puutteiden korjaamisesta ja tältä osin uudistettavasta kuuluttamisesta. Hallinto-oikeus ei ole ottanut hakemuksen ja kuulutusasiakirjojen puutteellisuutta huomioon.

Tukes pyysi viranomaisilta lausunnot puutteellisen hakemuksen perusteella. Tästä syystä viranomaislausunnot ovat yleisten ja yksityisten etujen turvaamista koskevan arvioinnin kannalta puutteelliset. Säteilyturvakeskukselta ei pyydetty lausuntoa lainkaan. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon asiakirjojen puutteellisuuden vaikutusta lausuntomenettelyn lainmukaisuuden, lausuntojen sisällön eikä yleisten ja yksityisten etujen turvaamisen edellytysten vaarantumisen kannalta.

Tukes antoi malminetsintäluvan hakijalle selitysmahdollisuuden muistutuksissa lausutun johdosta, mutta ei vastaselitysmahdollisuutta muistuttajille. Tukesin päätökseen on epäasiallisesti kirjattu, että lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyt seikat on otettu huomioon lupamääräyksissä. Vastoin lupapäätökseen tehtyä kirjausta Tukes lausui hallinto-oikeudelle, ettei hakijan vastineessa esitetty sellaisia seikkoja, jotka olisivat vaikuttaneet asian ratkaisuun, ja että tällä perusteella Tukes katsoi vastaselitysmahdollisuuden antamisen ilmeisen tarpeettomaksi. Hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa Tukesin lausuntoon eikä ole ottanut huomioon epäasiallisesta menettelystä aiheutunutta oikeusturvan loukkausta.

Uraania ja muita haitallisia mineraaleja ja niiden ympäristövaikutuksia koskevat tiedot on salattu hakemuksessa ja Tukesin päätöksessä. Hanke sijoittuu tunnetulle GTK:n määrittelemälle Kuusamon uraanivyöhykkeelle, mutta hakemuksessa uraania ja uraanivyöhykettä ei ole tuotu esiin eikä selvityksin selvitetty. Tukes ei vaatinut hakijaa selvittämään uraanin liittyviä seikkoja ennen hakemuksen kuuluttamista, vaikka uraanivyöhyke on sille ennestään tuttu ja uraanipitoisiin materiaaleihin kohdistuviin toimintoihin liittyy useita kaivoslaissa ja erityislaeissa asetettuja vaatimuksia.

Muistutuksessa uraaniasia vaadittiin selvitettäväksi ja uraaniin liittyvät tiedot annettavaksi asianosaisille uusittavassa kuulutusmenettelyssä, mutta kaivoslakia virheellisesti tulkiten Tukes kirjasi päätökseensä vain väitteen, jonka mukaan hakemus kohdistuu kultaan ja kobolttiin. Päätökseen ei myöskään sisällytetty uraanipitoisia mineraaleja koskevia lupamääräyksiä. Myös hallinto-oikeus tulkitsi virheellisesti, että hakemus ei koske uraanin etsintää.

Hakemuksessa ei otettu huomioon historiallisella saamelaisten asumisalueella asuvia alkuperäiskansan jäseniä. Muistutuksessa esitetystä vaatimuksesta huolimatta Tukes ei päätösharkinnassaan ottanut huomioon saamelaisvähemmistön oikeuksia.

Lausunnossaan hallinto-oikeudelle Tukes perusteli päätöstään virheellisesti sillä, että hakemusalue ei sijaitse saamelaisten kotiseutualueella, ja sillä, että kesken olevalla alkuperäiskansojen oikeuksia koskevan sopimuksen ratifiointiasialla ei ole vaikutusta. Hallinto-oikeus on käyttänyt samaa virheellistä perustetta. Suomen lainsäädännössä ei ole säädetty, että KP-sopimuksen 27 artiklan velvoitteet, perustuslain säännökset ja hallintolain syrjimättömyys- ja tasavertaisuusvaatimukset eivät olisi voimassa saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella.

Hakemuksessa ei esitetty selvitystä poronhoidolle aiheutuvista haitoista eikä toimenpide-ehdotuksia haittojen estämiseksi eikä Tukes vaatinut näitä selvitettäviksi ennen hakemuksen kuuluttamista. Tukes on perustellut poronhoitolain vastaista menettelyään virheellisesti sillä väitteellä, että hakemusalue ei sijaitse erityisellä poronhoitoalueella. Tukes ei muistutuksessa vaaditusta huolimatta myöskään selvittänyt, aiheutuuko hakemuksen ja muiden alueelle kohdistuvien kaivoslain mukaisten hankkeiden yhteisvaikutuksena haittaa poronhoidolle. Päätöksen poronhoitoon liittyvä lupamääräys 12 ei perustu luotettaviin selvityksiin eikä täytä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi asetettuja vaatimuksia.

Myös hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan virheellisesti sillä, että hakemusalue ei sijaitse erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella. Se ei myöskään ole ottanut huomioon eikä selvittänyt, aiheutuuko poronhoidolle hakemuksen ja muiden kaivoslain mukaisten hankkeiden yhteisvaikutuksena olennaisia haittoja Oivangin paliskunnan luoteisella talvilaidunnusalueella.

Hankkeen vaikutukset harvinaisiin ja uhanalaisiin eläin- ja kasvilajeihin sekä vesistöihin ja ympäristöturvallisuuteen on selvitetty puutteellisesti. Hakemuksessa ei esitetty selvitystä hakemusalueen harvinaisista ja uhanalaisista eläin-, kala- ja kasvilajeista eikä niiden kulkureiteistä. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon lausuntopyyntöasiakirjojen puutteellisuutta, puutteellisen tutkimussuunnitelman vaikutusta Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen lausuntoon eikä Tukesin päätöksen lupamääräyksen 9 oikeusvaikutuksen epäselvää luonnetta.

Hakemuksessa ei esitetty selvitystä hankkeen vaikutuksista uhanalaisiin kalakantoihin. Tukes jätti muistutuksesta huolimatta selvittämättä nämä vaikutukset eikä antanut uhanalaisten kalakantojen suojelemiseksi tarpeellisia lupamääräyksiä. Tämän hallinto-oikeus on jättänyt huomioimatta.

Hakemuksessa on viitattu maakuntakaavaan ja Kuusamon kaupungin kaavoituskatsaukseen 2009 ilman varsinaista selvitystä hakemusalueeseen kohdistuvista kaavoituksellisista reunaehdoista. Tukesin päätöstä on perusteltu maakuntakaavamerkinnällä ja Ruka-Kuusamon matkailualueen osayleiskaavaehdotuksella. Osayleiskaavaprosessissa ei kuitenkaan ole arvioitu eikä otettu kantaa elinkeinojen yhteensovittamiseen eikä siten myöskään kaivoslain mukaisten hankkeiden kaavoituksellisiin reunaehtoihin, vaan niitä on määritelty vuonna 2012 alkaneessa Kuusamon yleiskaavan päivitysprosessissa, johon hakemuksessa ja Tukesin päätöksessä ei ole viitattu. Hallinto-oikeus ei ole lainkaan käsitellyt kaavoituksellisten seikkojen huomioon ottamista Tukesin päätöksessä, joka perustuu tältä osin puutteelliseen selvitykseen.

Jälkitoimenpiteiden vastuunkantajataho ja vakuussumma ovat jääneet epäselviksi. Tukes on päätöksessään tulkinnut Dragon Mining Oy:lle yhtiökohtaisesti aikaisemmin määrätyn pankkitalletusvakuuden kattavan myös nyt haetun malminetsintäalueen jälkihoitotöiden suorittamisen turvaamiseksi asettavan vakuusvaatimuksen. Päätöksessä ei esitetä lain mukaisia perusteluja tälle ratkaisulle.

Tukes on myöhemmin erillisellä päätöksellään 11.11.2015 hyväksynyt Dragon Mining Oy:n Kuusamossa sijaitsevien kaivoslain mukaisten oikeuksien siirron uudelle yhtiölle Kuusamo Gold Oy:lle jättäen tuossa päätöksessä määrittämättä oikeuksiin liittyvien vakuusvelvoitteiden tai muiden vastuiden ja velvoitteiden siirtymisen/asettamisen uudelle yhtiölle. Päätöksestä on valitettu, mutta hallinto-oikeus ei ole tästä maininnut. Hallinto-oikeus ei myöskään ole käsitellyt jälkihoitotöiden vakuusvaatimusta vakuuden määrän osalta eikä myöskään siltä osalta, minkä yhtiön vastuulle se on määrätty vai onko kenenkään, jos siirtopäätös tulee lainvoimaiseksi.

Oikeudenkäynti johtuu Dragon Mining Oy:n ja Tukesin lainvastaisista menettelyistä. Olisi kohtuutonta, jos oikeudenkäyntikulut jäisivät muutoksenhakijoiden vahingoksi.

Tukes on lausunnossaan esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Tukes on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituksessa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella hallinto-oikeuden päätös olisi hallintolain tai kaivoslain vastainen. Hallinto-oikeus on aivan oikein todennut, että haettu malminetsintälupa ei ole koskenut uraanin etsintää eikä malminetsintäalue sijaitse saamelaisten kotiseutualueella. Väitteet ja vaatimukset kuulutuksiin liittyvien puutteiden ja poronhoidon osalta ovat tulleet perustellusti hylätyiksi.

Malminetsintäluvan siirtämisestä Dragon Mining Oy:ltä Kuusamo Gold Oy:lle on valitettu hallinto-oikeuteen eikä asialla muutoinkaan ole merkitystä nyt käsillä olevassa asiassa.

Sekä Dragon Mining Oy:lle että Kuusamo Gold Oy:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen.

Kuusamo Gold Oy on antanut vastineen. Vastineessa on vaadittu, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään ja muutoksenhakijat määrätään yhteisvastuullisesti korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut. Vastineessa on viitattu aiemmin esitettyyn, Tukesin ja hallinto-oikeuden päätöksiin ja Tukesin lausuntoon sekä lausuttu muun ohella seuraavaa:

Luvanhakija etsii kultaa ja kobolttia. Yhtiön selvitysten perusteella etsinnästä ei aiheudu haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle, olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle, merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa, harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista eikä merkittävää maisemallista haittaa. Selvitykset ovat olleet riittäviä.

Paliskuntaa ja muita asianosaisia on kuultu Tukesissa ja heidän etunsa on otettu viran puolesta huomioon, vaikka kaikki eivät ole asiassa lausuneet. Dragon Mining Oy:n selityksen johdosta asianosaisille ei ole ollut tarpeen varata tilaisuutta vastaselityksen antamiseen, koska selitys ei saattanut vaikuttaa asian ratkaisuun. Tukesin kuuluttama hakemus ja päätös ovat perustuneet kaivoslain 34, 40 ja 42 §:n ja kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 12, 13 ja 26 §:n mukaisiin tietoihin, selvityksiin ja kuulemiseen. Malminetsintäluvassa on annettu kaivoslain 51 §:n ja kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen mukaiset määräykset.

Malminetsintäluvan mukaisessa etsinnässä ei etsitä uraanimalmia eikä siinä muodostu uraanijätettä. Työ- ja elinkeinoministeriö on vahvistanut ennakkotietopäätöksellään 25.4.2013, että edes Kuusamossa sijaitsevien kaivospiirien toiminnassa ei ole kysymys uraanikaivoksen toiminnasta. Yhtiöllä ei ole myöskään säteilyasetuksen 29 §:n mukaista ilmoitusvelvollisuutta Säteilyturvakeskukselle.

Uraanipitoisuudet ovat taustapitoisuuksien tasolla muun muassa Meurastuksenahon ja Pohjasvaaran esiintymissä. Kallioperän keskiarvopitoisuuksia korkeampia uraanipitoisuuksia tavataan paikallisesti Juomasuon, Hangaslammen ja Sivakkaharjun esiintymissä. Juomasuon kulta- ja kobolttipitoisen vyöhykkeen uraanipitoisuusarvio on 30–180 g/t (30–180 ppm) ja Hangaslammen 50–220 g/t (50–220 ppm). Kysymys ei ole uraanimalmista, jonka vähimmäispitoisuus on 1000 g/t (0,1 %).

Alueen pitkäaikaisissa tutkimuksissa ei ole havaittu kohonneita säteilyarvoja, jotka voisivat liittyä kapeisiin kohonneita uraanipitoisuuksia sisältäviin vyöhykkeisiin. Pääosa kallioperästä on taustapitoisuuden tasolla, joten sekä uraanipitoisuudet että säteily ovat hyvin vähäistä. Kulta- ja kobolttipitoisen vyöhykkeen ulkopuolisten kivien uraanikeskipitoisuus-arvio on 2–4 g/t (2–4 ppm), mikä vastaa kallioperän keskimääräistä uraanipitoisuutta.

Malminetsintäalueet eivät sijaitse saamelaisten kotiseutualueella tai koltta-alueella, joten alueella ei sovelleta lakia saamelaiskäräjistä eikä kolttalakia.

Malminetsintäalue ei sijaitse erityisellä poronhoitoalueella vaan poronhoitoalueella, joka on Oivangin paliskunnan aluetta. Paliskunnan etu on otettu huomioon, vaikka se ei kuultaessa antanut lausuntoa. Malminetsintäalueen sijainti poronhoitoalueella ei estä etsintää eikä edes maan ottamista erityiseen käyttöön. Malminetsinnästä ei ennakoida aiheutuvan vaikutuksia poronhoitoon. Etsintä on pistemäistä toimintaa, joka voidaan hyvin sovittaa yhteen poronhoidon kanssa. Oivangin paliskunnan talvilaidunnus otetaan huomioon.

Toiminnan vahinkojen ja haittojen varalta on määrätty asianmukainen vakuus. Vakuus on edelleen voimassa riippumatta siitä, kenelle malminetsintälupa siirretään. Käsillä olevaan valitusasiaan ei liity se, vastaako Dragon Mining Oy etsintätyön vahingosta omalla vakuudellaan vai asettaako Kuusamo Gold Oy oman vakuutensa malminetsintälupapäätöksen tultua lainvoimaiseksi. Muutoksenhakijoille tulisi riittää tieto, ettei etsintätyötä voi harjoittaa ilman määrättyä vakuutta.

Malminetsintäalueella voidaan perustellusti arvioida olevan kaivosmineraaleja. Etsintätyöllä tarkennetaan esiintymien sijainti. Toiminta ei vaikuta ruosteheinään, lounais- ja luoteispuolella oleviin luonnonsuojelualueisiin eikä muihinkaan luonnonsuojelulaissa tarkoitettuihin luontoarvoihin eikä myöskään vesistöön, pienvesiin tai kalakantoihin. Etsintätoiminta ei häiritse kaavan mukaista maankäyttöä.

Muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton, koska valitus on perusteeton. Kitkan Viisaat ry vastustaa kaikkea kaivostoimintaa sen säädösten mukaisuudesta riippumatta. Olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valituksessa on esitetty lukuisia tarpeettomia ja vääriä perusteita, joihin yhtiön on pitänyt perehtyä.

Kitkan Viisaat ry ja sen asiakumppanit ovat vastaselityksessään vaatineet, että Kuusamo Gold Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään. Vastaselityksessä on uudistettu aikaisemmin esitettyä ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kuusamo Gold Oy:n vastineessa ei ole osoitettu, että malminetsintälupahakemus täyttäisi lainsäädännön vaatimukset.

Esiintymään sisältyvien NORM-mineraalien mahdollisesti aiheuttamaa haittaa ympäristölle, luonnolle, vesistölle, pohjavesille, kaivovesille, asukkaille ja elinkeinoelämälle ei ole selvitetty kaivoslain ja säteilylainsäädännön vaatimusten mukaisesti.

Vähemmistöryhmien oikeuksien turvaamista ei ole osoitettu otetun huomioon. Hakemukseen ja kuulutukseen ei liitetty riittäviä selvityksiä suunnitellusta toiminnasta poronhoidolle aiheutuvista vaikutuksista. Luvanhakija ei ole osoittanut, kuinka paliskunnan etu olisi otettu huomioon.

Hakemukseen ei ollut liitetty riittäviä selvityksiä harvinaisille ja uhanalaisille eläin- ja kasvilajeille sekä vesistöille ja ympäristöturvallisuudelle aiheutuvista haitoista. Myös vaikutukset uhanalaisiin kalakantoihin on jätetty selvittämättä.

Väite siitä, että etsintätoiminta ei häiritse kaavan mukaista maankäyttöä, on perusteeton ja perustelematon.

Vastine ei osoita Tukesin päätöksen vakuuden asettamista koskevan määräyksen 7 oikeusvaikutuksen epämääräisyyden poistuneen eikä Kuusamo Gold Oy esitä vakuussumman osuutta Ollinsuon osalta. Valitus on kohdistunut siihen oikeudelliseen epäkohtaan, että lupaviranomainen ei ole kaivoslain edellyttämään lupamääräykseen määritellyt yksilöllisesti myöntämäänsä lupapäätökseen kohdistuvaa vakuussummaa. Menettely mahdollistaa luvanhaltijalle malminetsintäluvalla keinottelun, koska vakuussumman suuruutta ja muuta luvanhaltijan vastuuta malminetsintä­luvasta ei ole lupapäätöksessä yksilöity. Lupamääräys 7 on sisällöltään ja oikeusvaikutuksiltaan epäselvä eikä se täytä viranomaispäätöksille hallintolaissa asetettua yksikäsitteisyysvaatimusta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan lupamääräyksen 7 osalta ja asia palautetaan tältä osin Tukesille uudelleen käsiteltäväksi malminetsintälupa- ja malminetsintäaluekohtaisen vakuusmääräyksen antamiseksi.

2. Muilta kuin lupamääräykseen 7 kohdistuvilta osin valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

3. Vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Tukesin päätöksen kumoamista lupamääräyksen 7 osalta ja asian palauttamista Tukesille uudelleen käsiteltäväksi koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Kaivoslain 6 lukuun sisältyvässä 51 §:ssä säädetään malminetsintäluvassa annettavista määräyksistä. Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintäluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

(- - -)

9) vakuudesta 10 luvun mukaisesti;

(- - -).

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 107 §:n mukaan malminetsintäluvan haltijan ja kullanhuuhtojan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten, jollei tätä ole pidettävä tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 109 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen määrää vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa luvassa. Pykälän 2 momentin mukaan vakuuden suuruutta on tarvittaessa tarkistettava muun ohella silloin, kun malminetsintälupaa muutetaan 69 §:n mukaisesti tai luvan voimassaoloa jatketaan 61 §:n mukaisesti. Pykälän 3 momentin mukaan vakuus on asetettava kaivosviranomaiselle, jonka tulee valvoa korvauksen saajan etua vakuuden asettamisessa sekä tarvittaessa toimia vakuuden rahaksi muuttamista ja varojen jakamista koskevissa asioissa.

Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 110 §:n 1 momentin mukaan vakuudesta voidaan suorittaa ne kustannukset, jotka ovat tarpeen kaivoslaissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen tulee vapauttaa vakuus, kun luvanhaltija on täyttänyt 1 momentissa tarkoitetut velvoitteet. Vakuus on mahdollista vapauttaa myös osittain.

Kaivoslain 7 lukuun sisältyvässä 73 §:ssä säädetään luvan siirrosta. Kaivoslain 10 lukuun sisältyvän 111 §:n 1 momentin mukaan edellä 73 §:ssä tarkoitettu luvan siirto ei vapauta vakuutta. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen on hyväksyessään luvan siirron arvioitava, onko vakuuden lajia tai suuruutta tarkistettava, sekä tehtävä asianomaisiin lupamääräyksiin tarvittavat muutokset. Samalla kaivosviranomaisen on määrättävä ajankohta, josta lukien muutokset ovat voimassa.

Kaivoslain 2 lukuun sisältyvän 15 §:n 1 momentin mukaan, kun malminetsintälupa on rauennut tai peruutettu, malminetsintäluvan haltijan on:

1) välittömästi saatettava malminetsintäalue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon, poistettava väliaikaiset rakennelmat ja laitteet, huolehdittava alueen kunnostamisesta ja siistimisestä sekä saatettava alue mahdollisimman luonnonmukaiseen tilaan;

2) kuuden kuukauden kuluessa luovutettava kaivosviranomaiselle tutkimustyöselostus, tutkimukseen liittyvä tietoaineisto ja edustava osa kairasydämistä.

Kaivoslain 9 lukuun sisältyvän 103 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on korvattava malminetsintäalueella tapahtuvasta tähän lakiin perustuvasta toiminnasta aiheutuneet vahingot ja haitat, jollei jonkin toimenpiteen osalta korvauksesta toisin säädetä.

Lain esityöt

Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 107 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Malminetsintää varten vaadittaisiin vakuus, kun se perustuu 9 §:ssä tarkoitettuun malminetsintälupaan. Malminetsintäluvan haltija olisi velvollinen asettamaan vakuuden 15 §:ssä tarkoitettujen jälkitoimenpiteiden sekä 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan korvaamista varten. (- - -).

Vakuuden asettamista koskeva asia ratkaistaisiin asianomaisessa luvassa. Vakuusvaatimuksesta voitaisiin poiketa, jos vakuutta olisi pidettävä ilmeisen tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja luvan hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen.

(- - -). Lupaan perustuvaa malminetsintää varten vakuutta olisi lähtökohtaisesti pidettävä myös aina tarpeellisena. Välttämätön se on etenkin silloin, jos malminetsintäalueella on tarkoitus tehdä suurehkoja tutkimuskaivantoja tai -ojia, koelouhintaa taikka vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä. Malminetsintäluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa varten vakuutta ei kuitenkaan olisi aina tarpeen vaatia, jos toiminta on pienimuo­toista eikä maastossa liikuta moottoriajoneuvolla.

Vakuusvaatimusta arvioitaessa olisi myös otettava huomioon luvan hakijan vakavaraisuus. Julkisyhteisöjä olisi sellaisenaan pidettävä vakavaraisina, eikä vakuutta sen vuoksi olisi pidettävä tarpeellisena. Yhtiöiden vakavaraisuutta kuvaisi omavaraisuusaste sekä pitkään jatkunut vakiintunut toiminta."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 109 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella, että "lupaviranomainen määräisi 1 momentin nojalla vakuuden lajin ja suuruuden asianomaisessa lupapäätöksessä tai luvan voimassaolon jatkamista koskevassa päätöksessä. Niihin vaikuttaisivat toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat lupamääräykset. Malminetsintälupaan sisältyvän vakuuden määrää asetettaessa kaivosviranomaisen olisi erityisesti arvioitava 15 §:ssä säädettyjen velvoitteiden hoitamisesta aiheutuvat kustannukset sekä 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan todennäköisyys."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 110 §:n kohdalla muun ohella, että "vakuus voitaisiin käyttää kaivoslaissa säädettyjen tai asianomaisessa luvassa määrättyjen velvoitteiden suorittamiseksi, esimerkiksi malminetsintäalueen (- - -) jälkitoimenpiteiden suorittamiseksi (- - -). Vakuutta voitaisiin käyttää myös malminetsintäluvan haltijan (- - -) aiheuttamien vahinkojen ja haittojen korvaamiseksi. Kaivosviranomaisen olisi vapautettava vakuus, kun luvanhaltija on täyttänyt kaivoslaissa säädetyt ja asianomaisessa luvassa määrätyt velvoitteet. Vakuus olisi mahdollista vapauttaa myös osittain."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 111 §:n kohdalla muun ohella, että "jos malminetsintälupa (- - -) siirrettäisiin 73 §:n nojalla, ei vakuutta vapautettaisi. Kaivosviranomaisen olisi kuitenkin siirron yhteydessä harkittava, olisiko vakuuden lajia tai suuruutta tarkistettava, sekä tehtävä asianomaisiin lupamääräyksiin tarvittavat muutokset. Samalla kaivosviranomaisen olisi määrättävä ajankohta, josta lukien vakuuden suuruutta tai lajia koskevat muutokset ovat voimassa."

Oikeudellinen arviointi

Kaivoslain 107 §:ssä tarkoitetun vakuuden asettamista koskevan Tukesin päätöksen lupamääräyksen 7 mukaan Dragon Mining Oy:lle 14.8.2013 myönnetyssä malminetsintäluvassa (ML2012:0095) määrätty 20 000 euron suuruinen pankkitalletusvakuus kattaa myös nyt kysymyksessä olevasta toiminnasta mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen ja haittojen korvaamisen sekä jälkitoimenpiteiden suorittamisen.

Lupamääräyksen perustelujen mukaan vakuus on yhtiökohtainen ja se asetetaan yhtiön voimassa olevien malminetsintälupien ja myös mahdollisesti myöhemmin myönnettävien malminetsintälupien kokonaispinta-alan mukaan. Tukesin linjauksen mukaisesti 1 001–10 000 hehtaarin alueelle vakuus on 20 000 euroa. Koneellisen montutuksen ja järeämmän toiminnan (esimerkiksi koelouhinta) vakuus arvioidaan ja määrätään lupakohtaisesti.

Asiassa on valituksessa vaaditun vuoksi ratkaistavana, onko Tukes vakuuden asettamisesta määrätessään voinut asettaa vakuuden yhtiökohtaisesti (luvanhaltijakohtaisesti) vai olisiko se tullut asettaa koskemaan yksinomaan päätöksessä tarkoitettua malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta. Korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmat malminetsintälupia koskevat ratkaisut eivät niissä esitetyt vaatimukset ja perustelut huomioon ottaen sisällä kannanottoa tähän vasta nyt käsillä olevan asian yhteydessä ratkaistavaksi tulevaan kysymykseen.

Kaivoslain 107 §:stä ja lain esitöistä ilmenee, että vakuuden määräämistä arvioitaessa merkityksellisiä seikkoja ovat muun ohella toiminnan laatu ja laajuus, toiminta-alueen erityispiirteet sekä toimintaa varten annettavat lupamääräykset. Vakuus asetetaan kaivoslain 15 §:ssä tarkoitettujen jälkitoimenpiteiden suorittamista sekä 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan korvaamista varten. Nämä toimenpiteet ja korvaukset ovat malminetsintäaluekohtaisia.

Koska vakuuden tarkoitus on varmistaa lakiin perustuvien velvoitteiden täyttäminen, vakuusjärjestelyjen on oltava yksiselitteisiä ja vakuuksien tehokkaasti realisoitavissa. Kaivoslain mukaisten vakuusjärjestelyjen on myös perusteltua olla vastaavanlaisia kuin muissa laeissa edellytettyjen vakuusjärjestelyjen, jollei tästä poikkeamiseen ole kaivoslaista johtuvia perusteita.

Edellä mainitut seikat tukevat sitä tulkintaa, että vakuutta ei voida määrätä asetettavaksi luvanhaltijakohtaisesti eli niin, että vakuus koskisi kaikkia luvanhaltijalla olemassa olevia ja tälle mahdollisesti myöhemmin myönnettäviä malminetsintälupia. Vakuus tulee sen sijaan asettaa koskemaan yksinomaan kutakin yksittäistä malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta. Muu menettely johtaisi siihen Tukesin päätöksen perusteluistakin ilmenevään seikkaan, että vakuusmäärä määrättäisiin käytännössä kaavamaisesti kunkin luvanhaltijan malminetsintäalueiden kokonaispinta-alan perusteella. Luvanhaltijakohtaisen vakuuden määrääminen johtaisi myös siihen, että yksityiskohtaisesti ei voitaisi arvioida, miltä osin vakuus tosiasiassa kattaa juuri tiettyyn lupaan ja lupa-alueeseen liittyvät vakuustarpeet. Edelleen luvanhaltijakohtaisen vakuuden määrääminen saattaisi johtaa epäselvyyksiin ja määräysten muutostarpeisiin niissä tilanteissa, joissa luvanhaltijalle myönnetään uusia lupia tai olemassa olevia lupia siirtyy toiselle luvanhaltijalle.

Vaikka kaivoslaissa ei sinänsä nimenomaisesti kielletäkään asettamasta vakuutta luvanhaltijakohtaisesti koskemaan kaikkia luvanhaltijan olevia ja tälle mahdollisesti myönnettäviä malminetsintälupia, vakuusmenettelyn tarkoituksena on edeltä ilmenevästi se, että vakuus määrätään asetettavaksi koskemaan kutakin yksittäistä malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta.

Tukesin olisi näin ollen tullut määrätä vakuus asetettavaksi siten, että se koskee yksinomaan päätöksessä tarkoitettua malminetsintälupaa ja malminetsintäaluetta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset on kumottava lupamääräyksen 7 osalta ja asia on tältä osin palautettava Tukesille uudelleen käsiteltäväksi lupa- ja aluekohtaisen vakuusmääräyksen antamiseksi.

2. Valituksen hylkäämistä muutoin koskeva ratkaisu

Asiakirjoista ilmenee, että alun perin 20.9.2011 vireille tulleen malminetsintälupa-asian käsittely ja luvan myöntäminen on perustunut ennen kaikkea Tukesille 4.7.2014 saapuneeseen malminetsintälupahakemukseksi otsikoituun asiakirjaan, josta Tukesin päätöksen kohdassa "Hakemuksen käsittely" on käytetty ilmaisua hakemuksen muutos 4.7.2014.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Tukesin päätöksellä myönnetyssä malminetsintäluvassa tarkoitetut suhteellisen laajat etsintäalueet sijaitsevat pääosin niin sanotulla Kuusamon uraanivyöhykkeellä. Hakemuksen mukaisiin ja Tukesin päätöksen mahdollistamiin tutkimustoimenpiteisiin kuuluu muun ohella syväkairaus ja tutkimusojien tekeminen. Hakemuksen muutos ei sisällä mainintoja uraanin esiintymisestä alueella. Vaikka hankkeessa ei asiakirjojen mukaan olekaan kysymys uraanin vaan koboltin ja kullan etsinnästä, hakemuksessa olisi edellä lausutun perusteella tullut kaivoslain 34 §:n 2 momentin 6 kohdan perusteella esittää lupaharkinnan kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys niistä toiminnan ympäristö- ja muista vaikutuksista, jotka kytkeytyvät uraanin esiintymiseen alueella.

Eräissä hakemuksen johdosta Tukesille annetuissa mielipiteissä ja muistutuksissa, kuten erityisesti Kitkan Viisaat ry:n ja sen asiakumppaneiden antamassa, on kiinnitetty huomiota uraanin esiintymiseen alueella ja siitä mahdollisesti aiheutuviin tutkimustoimenpiteistä seuraaviin ongelmiin. Tämä koskee myös Kuusamon kaupungin yhdyskuntatekniikan lautakunnan Tukesille antamaa lausuntoa.

Myös Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan Tukesille tuonut esille uraanin esiintymisen alueella sekä kiinnittänyt huomiota syväkairauksista pohjavedelle ja ympäristölle aiheutuvaan mahdolliseen riskiin. Toisaalta lausunnossa on katsottu, että malminetsintää voidaan toteuttaa hakemuksessa esitetyllä tavalla edellyttäen, että lausunnossa esitetyt vaatimukset ja tiedot otetaan huomioon toimenpiteissä.

Tukesin päätöksen määräyksen 8 mukaan malminetsintäluvan haltijan on tulpattava kairareiät, mikäli niistä nousee pohjavettä maan pinnalle. Lisäksi lupamääräyksen 9 mukaan, mikäli malminetsintätoimet kohdistuvat Kiviharjujen pohjavesialueelle, ne tulee suunnitella siten, ettei niistä aiheudu muutoksia pohjaveden määrään tai laatuun.

Vaikka hakemuksen muutoksessa uraanin esiintymistä alueella ja siitä mahdollisesti seuraavia vaikutuksia ei ole esitettykään, tämä ei ole estänyt muistutuksen ja mielipiteiden esittäjiä ja lausunnon antajia esittämästä selvitystä näistä kysymyksistä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnossa esitetty, edellä mainitut lupamääräykset sekä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa syväkairausten vaikutuksesta pohjaveden radioaktiivisuuteen lausuttu, Tukesin päätöstä ei ole perusteita kumota sillä perusteella, että hakemuksen muutoksessa ei ollut esitetty uraanitietoja tai sillä perusteella, että päätös olisi uraaniin liittyvien seikkojen osalta perustunut puutteelliseen selvitykseen eikä myöskään sillä perusteella, että uraanin esiintymiseen kytkeytyvät lupamääräykset olisivat puutteelliset.

Kun otetaan huomioon Tukesin päätöksellä sallittujen malminetsintätoimenpiteiden laatu sekä päätöksen määräys 12 poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämisestä, malminetsintälupa ei merkitse sitä, että saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin vastaisesti estyisi tai että heiltä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklan vastaisesti kiellettäisiin oikeus nauttia omasta kulttuuristaan.

Arvioitaessa sitä, onko malminetsintäluvan myöntämiselle kaivoslain 46 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettu kaavan toteuttamiseen liittyvä este, merkitystä ei ole vasta valmisteluvaiheessa olevilla kaavoilla vaan alueella voimassa olevilla oikeusvaikutteisilla kaavoilla. Kuusamon kaupungin yhdyskuntatekniikan lautakunnan lausunnossa Tukesille on todettu, että haetut malminetsintälupa-alueet sijaitsevat Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa matkailun vetovoima-alueella/matkailun ja virkistyksen kehittämisen alueella Ruka-Oulanka-Kitka (mv-1). Lisäksi lausunnossa on todettu, että alueet sijaitsevat Kuusamon yleiskaavassa osoitetulla maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, jota voidaan käyttää pääkäyttötarkoituksen lisäksi luontomatkailuun, loma-asumiseen sekä pysyvään asumiseen. Tukesin päätöksellä sallittujen malminetsintätoimenpiteiden laatu ja alueella päätöksen antamishetkellä voimassa olleiden oikeusvaikutteisten kaavojen eli Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavan ja Kuusamon yleiskaavan maankäyttövarausten sisältö huomioon ottaen luvan mukaisen toiminnan ei voida katsoa mainitun momentin 6 kohdan vastaisesti vaikeuttavan oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista.

Kuusamon kaupungin yhdyskuntatekniikan lautakunta ei ole lausunnossaan Tukesille vastustanut malminetsintäluvan myöntämistä. Asiassa ei siten tule arvioitavaksi, onko malminetsintäluvan myöntämiselle ollut kaivoslain 46 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettu este.

Tukes on päätöksellään 11.11.2015 hyväksynyt Dragon Mining Oy:n hakemuksen muun muassa nyt kysymyksessä olevan malminetsintäluvan siirrosta Kuusamo Gold Oy:lle. Nyt käsillä olevan, malminetsintäluvan myöntämistä koskevan Tukesin päätöksen 22.1.2015 lainmukaisuuden arviointia koskevan asian yhteydessä ei tule eikä voisikaan tulla ratkaistavaksi, onko myöhemmän luvan siirtoa koskevan päätöksen yhteydessä määrätty vakuuden asettamisesta kaivoslaissa säädetyn mukaisesti.

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä pääasiaratkaisun että oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämisen osalta, päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi kaivoslain 37, 45 ja 46 § sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin asia ei koske vakuusmääräyksen antamista.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat ratkaisut

Asian näin päättyessä ja sen laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kitkan Viisaat ry:lle ja sen asiakumppaneille ja Kuusamo Gold Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Hannu Rannan äänestyslausunto:

"Hylkään valituksen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun kohdassa 1 tarkoitetun lupamääräyksen 7 osalta.

Sovellettavien kaivoslain 15, 103, 107, 109 ja 110 §:ien ja kaivoslain esitöiden osalta viittaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun.

Ratkaisun oikeudellisena arviointina lausun tältä osalta seuraavaa:

Kaivoslain esitöistä ilmenee, että vakuus sinänsä on myös malminetsinnässä lähtökohtaisesti yleensä tarpeen, vakuutta ei kuitenkaan ole tarpeen määrätä, jos toiminta on pienimuotoista eikä maastossa liikuta moottoriajoneuvolla.

Kaivoslain 107 §:n tekstissä ei oteta kantaa siihen, onko vakuus asetettava kohde- vai luvanhaltijakohtaisesti. Myöskään lain esitöissä ei oteta tähän kantaa.

Kaivoslain mukaan tarkoituksena on, että vakuus riittää kattamaan ne kustannukset, jotka kaivoslain 15 §:ssä tarkoitetuista jälkitoimenpiteistä ja 103 §:ssä tarkoitetun vahingon ja haitan korvaamisesta aiheutuu.

Edellä lausuttuun nähden ja ottaen huomioon valituksen kohteena olevalla Tukesin päätöksellä sallittujen malminetsintätoimenpiteiden laatu, vakuuksia koskevista kaivoslain 10 luvun säännöksistä ei johdu estettä asettaa vakuus Tukesin päätöksestä ilmenevällä tavalla luvanhaltijakohtaisesti.

Oikeuskäytännössä vakuuden asettaminen luvanhaltijakohtaisesti on hyväksytty korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla 20.9.2016 taltionumero 3912 (D:1918/1/15) pysytetyssä Mawson Oy:lle myönnetyn malminetsintäluvan lupamääräyksessä 7 sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla 9.3.2018 taltionumero 1069 (D:3092/1/16) pysytetyn Sakatti Mining Oy:lle myönnetyn malminetsintäluvan lupamääräyksessä 7.

Hallintovalituksen osalta muutoksenhakijan vaatimukset rajaavat muutoksenhakutuomioistuimen toimivallan. Päätös voidaan vaatimusten rajoissa kumota myös muulla kuin valituksessa esitetyllä perusteella. Oikeuskäytännössä on ollut tavanomaista muuttaa lupamääräyksiä sellaisella perusteella, jota valittaja ei ole maininnut (esimerkiksi korkein hallinto-oikeus 25.4.2008 taltionumero 950). Molemmissa edellä maini­tuissa tapauksissa valituksissa oli vaadittu lupapäätöksen kumoamista kokonaisuudessaan, joten valittajan vaatimuksista ja hallintolainkäyttölain 51 §:stä johtuvaa prosessuaalista estettä päätösten kumoamiselle myös vakuuden osalta ei ole ollut. Eri toimijoiden yhdenvertainen kohtelu edellyttää, että asiat ratkaistaan keskenään samanlaisissa tapauksissa samalla tavoin.

Kaivoslain 107 §:ssä tarkoitetun vakuuden asettamista koskevan Tukesin päätöksen lupamääräyksen 7 mukaan Dragon Mining Oy:lle 14.8.2013 myönnetyssä malminetsintäluvassa (ML2012:0095) määrätty 20 000 euron suuruinen pankkitalletusvakuus kattaa myös nyt kysymyksessä olevasta toiminnasta mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen ja haittojen korvaamisen sekä jälkitoimenpiteiden suorittamisen. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt, että vakuuden määrä ei luvan mahdollistaman etsintätoiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen olisi riittävä.

Kun Tukesin päätös ei ole lupamääräyksen 7 osalta lainvastainen hylkään valituksen lupamääräyksen 7 osalta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun kohdan 2 ja 3 osalta yhdyn korkeimman hallinto-oikeuden lausuntoon. "

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valituslupahakemus

Muutoksenhakija Espoon kaupunki

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 20.9.2017 nro 17/0498/5

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 33 § 3 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Maahanmuuttovirasto päätti käännyttää kolmannen maan kansalaisen kotimaahansa Nigeriaan ja määräsi hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi, koska hänen katsottiin vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Valittajalla oli Espanjan myöntämä 11.2.2018 asti voimassa oleva oleskelulupa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, unionin tuomioistuimen annettua asiassa korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta tuomion (C-240/17 E, EU:C:2018:8), että koska maasta poistamiseen on ryhdytty sillä perusteella, että valittaja muodostaa vaaran yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle, hän ei enää täyttänyt Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan e-alakohdan mukaista maahantulon edellytystä Schengen-valtioiden alueelle. Tämän vuoksi hänet on tullut käännyttää kotimaahansa Nigeriaan.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoi, että valittajalle on lähtökohtaisesti tullut määrätä maahantulokielto, joka koskee kaikkia Schengen-valtioita. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohta edellyttää, että kolmannen maan kansalaiselle maahantulokiellon määräävä valtio neuvottelee sen valtion kanssa, joka on myöntänyt kolmannen maan kansalaiselle voimassa olevan oleskeluluvan. Maahanmuuttovirasto ei ollut toiminut virheellisesti käynnistäessään neuvottelumenettelyn Espanjan kanssa vasta siinä vaiheessa, kun valittaja oli määrätty käännytettäväksi ja hänelle oli määrätty Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto. Neuvottelumenettelyn tuloksettomuuden vuoksi Maahanmuuttoviraston olisi tullut kuitenkin kohtuullisen ajan jälkeen peruuttaa valittajaa koskeva Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto ja määrätä maahantulokielto Suomea koskevana.

Ulkomaalaislaki 11 § 1 momentti 5 kohta, 146 § 1 ja 2 momentti, 147 a 2 momentti, 149 b § ja 150 § 1 – 3 momentti

Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2008/115/EY, paluudirektiivi) johdanto 14 perustelukappale, 3 artikla 3 ja 6 kohta, 6 artikla 1 ja 2 kohta sekä 21 artikla

Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (Schengenin yleissopimus SopS 23/2001 muutoksin) 25 artikla 1 (a)- 3 kohta sekä sekä 96 artikla 1 ja 2 a kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 5.4.2016 nro 16/0826/7

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 21.1.2015 tekemällään päätöksellä päättänyt käännyttää E:n (jäljempänä myös valittaja) kotimaahansa Nigeriaan sekä määrännyt hänet koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi.

Maahanmuuttovirasto on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Tosiseikat

Käräjäoikeus on 24.1.2014 tuominnut valittajan kolmesta törkeästä huumausainerikoksesta ja yhdestä huumausainerikoksesta yhteiseen viiden vuoden vankeusrangaistukseen. Valittaja on yhdessä rikoskumppaneidensa kanssa myynyt tai luovutustarkoituksessa tuonut maahan ja pitänyt hallussaan kokaiinia. Tekojen kohteena on ollut suuria määriä erittäin vaarallista huumausainetta ja rikoksilla on tavoiteltu huomattavaa taloudellista hyötyä.

Valittaja ei ole vastustanut käännyttämistä. Hän on ilmoittanut lähtevänsä vapaaehtoisesti Suomesta tuomionsa jälkeen. Valittaja on pyytänyt käännyttämistä Espanjaan, jossa hän on asunut 14 vuotta, ja jossa hänen perheensä on. Maahantulokiellosta valittaja on toivonut mahdollisimman lyhyttä. Valittaja on ilmoittanut, että hänellä on Suomessa läheisiä ystäviä.

Esitetyn selvityksen perusteella valittajalla ei ole työsiteitä eikä ulkomaalaislain tarkoittamia perhesiteitä Suomeen. Valittajalla on Espanjan myöntämä oleskelulupa, joka on voimassa 11.2.2018 saakka.

Johtopäätökset

Valittaja käännytetään ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1, 8 ja 9 kohdan perusteella kotimaahansa Nigeriaan.

Valittaja vaarantaa ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 5 kohdan tarkoittamaa yleistä järjestystä ja turvallisuutta, mikä on ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1 kohdan mukainen peruste käännyttämiselle.

Hänet käännytetään, koska hänen voidaan ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 8 kohdan tarkoittamalla tavalla tuomitun vankeusrangaistuksen perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä syyllistyvän rikokseen, josta on Suomessa säädetty vankeusrangaistus tai epäillä syyllistyvän toistuvasti rikoksiin.

Hänet käännytetään, koska hänet on ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaisesti tuomittu rikoksesta rangaistukseen Suomessa oleskelunsa aikana.

Valittajalle ei määrätä aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaan, koska hän on vaaraksi yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.

Koska vapaaehtoisen paluun aikaa ei anneta, valittaja määrätään ulkomaalaislain 150 §:n mukaiseen Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi. Maahantulokiellon pituutta harkittaessa on otettu huomioon se, että valittaja on tuomittu Suomessa kolmesta törkeästä huumausainerikoksesta ja yhdestä huumausainerikoksesta. Huumausainerikollisuus muodostaa kansalaisten terveyteen, turvallisuuteen ja elämänlaatuun sekä jäsenvaltioiden talouteen, vakauteen ja turvallisuuteen vaikuttavan uhan. Huumausainerikoksissa on kyse vakavista rikoksista, jotka vaarantavat yleistä järjestystä ja turvallisuutta.

Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioitavia seikkoja, jotka olisivat käännyttämis- tai maahantulokieltoon määräämisperustetta painavampia. Asiassa saadun selvityksen mukaan valittajalla ei ole työ- tai ulkomaalaislain tarkoittamia perhesiteitä Suomeen. Maahanmuuttovirasto aloittaa Schengenin yleissopimuksen mukaisen neuvottelun Espanjan kanssa selvittääkseen, onko Espanjan valittajalle myöntämän oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.

Valittaja voidaan käännyttää kotimaahansa Nigeriaan ilman, että hän voi joutua siellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

Valittaja on valituksessaan Maahanmuuttoviraston päätöksestä vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös on kumottava siltä osin kuin maahantulokielto on määrätty koko Schengen-aluetta koskevaksi eikä valittajalle ole määrätty aikaa vapaaehtoiseen paluuseen. Jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei määrätä, valittaja tulee käännyttää Nigerian sijasta Espanjaan. Maahantulokielto tulee määrätä enintään viideksi vuodeksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt E:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittaja on tuomittu kolmesta törkeästä huumausainerikoksesta ja huumausainerikoksesta yhteiseen viiden vuoden vankeusrangaistukseen. Valittaja oli muun muassa pitänyt hallussaan ja myynyt ainakin 850 ekstaasitablettia, tuonut Suomeen myynti- tai luovutustarkoituksessa yhteensä 438 grammaa kokaiinia sekä yrittänyt myyntitarkoituksessa hankkia ainakin 30 grammaa kokaiinia. Tuomio on lainvoimainen. Sisä-Suomen poliisilaitos on esittänyt hänen käännyttämistään kotimaahansa Nigeriaan tai vaihtoehtoisesti asuinmaahansa Espanjaan ja määräämistään maahantulokieltoon rikoksiin syyllistymisen perusteella.

Maahanmuuttovirasto on käännyttänyt valittajan kotimaahansa Nigeriaan ja määrännyt hänet toistaiseksi voimassa olevaan Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

Valittajan kotimaata Nigeriaa ei voida pitää turvattomana siten, että häntä ei voisi sinne käännyttää. Valittaja on voitu käännyttää Nigeriaan ilman, että hän joutuisi siellä ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi. Tekemiensä rikosten perusteella valittajan voidaan katsoa olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Maahanmuuttovirasto on siten voinut olla määräämättä hänelle mahdollisuutta vapaaehtoiselle paluulle. Tämän vuoksi hänelle on lisäksi tullut määrätä maahantulokielto. Valittaja on tuomittu laadultaan törkeistä rikoksista, ja hänen voidaan katsoa muodostavan vakavan uhan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto on näin ollen voitu määrätä toistaiseksi. Maahantulokiellon pituutta ei ole rikosten laatuun nähden pidettävä suhteettomana. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirpa Tammisalo ja Klaus Kekki. Esittelijä Reijo Jormanainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

E on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan siltä osin kuin hänet on määrätty käännytettäväksi Nigeriaan ja koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Valittaja on määrättävä käännytettäväksi Espanjaan. Valittajalle määrätty maahantulokielto tulee määrätä koskemaan vain Suomea. Päätöksen täytäntöönpano on keskeytettävä.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittajalla on Espanjan myöntämä oleskelulupa, joka on voimassa 11.2.2018 saakka. Espanja ei ole peruuttanut valittajan oleskelulupaa. Ulkomaalaislain 150 §:n 3 momentin mukaan maahantulokielto määrätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta. Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen ja sitä on muutettava. Koska valittajalla on voimassa oleva oleskelulupa Espanjassa, hänet tulee käännyttää Espanjaan.

Maahanmuuttovirasto on 5.7.2016 antanut lausunnon. Schengenin yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti sopimuspuolet ovat velvollisia neuvottelemaan keskenään tilanteessa, jossa ulkomaalaisella on oleskelulupa toisessa valtiossa tai oleskeluluvan myöntämistä harkitaan, ja toinen sopimuspuoli on määrännyt tai aikoo määrätä hänet maahantulokieltoon. Maahanmuuttovirasto on 26.1.2015 käynnistänyt Schengenin yleissopimuksen 25 artiklan 1 kohtaan perustuvat neuvottelut Espanjan kanssa, jossa se on pyytänyt Espanjaa ilmoittamaan kantansa mahdolliseen valittajan oleskeluluvan peruuttamiseen. Koska Espanja ei ollut vastannut neuvottelupyyntöön, Maahanmuuttovirasto on uusinut pyyntönsä 20.6.2016. Espanja on 21.6.2016 reagoinut asiaan pyytämällä oikeuden tuomiota valittajalle Suomessa tuomituista rikoksista. Maahanmuuttovirasto on 21.6.2016 välittänyt valittajan rikostuomioita koskevan tuomiolauselman Espanjaan. Espanja ei ole vielä ilmoittanut kantaansa mahdolliseen oleskeluluvan peruuttamiseen, joten neuvottelut Espanjan kanssa ovat yhä kesken. Valittaja on tuomittu laadultaan törkeistä rikoksista, ja hänen voidaan katsoa muodostavan vakavan uhan yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Keskeneräisistä neuvotteluista johtuen valittajan oleskeluluvan jatkaminen Espanjassa on ylipäätään epävarmaa. Maahanmuuttovirasto on 28.6.2016 välittänyt Espanjaan kiireellisen vastauspyynnön asiaan liittyen.

Valittaja on 18.8.2016 antanut vastaselityksen. Asiassa on riidatonta, että valittajalla on Espanjan myöntämä voimassa oleva oleskelulupa. Espanja ei ole peruuttanut valittajan oleskelulupaa. Ulkomaalaislain 150 §:n 3 momentin sanamuoto on selvä. Jos lupaa ei peruuteta, maahantulokielto määrätään kansallisena. Espanjan passiivisuus asiassa ei tarkoita luvan peruuttamista. Valittajan käsityksen mukaan asiassa on kaksi vaihto­ehtoa. Valittajalle voidaan määrätä maahantulokielto kansallisena ja palauttaa valittaja Espanjaan tai odottaa Espanjan ratkaisua oleskelulupa-asiassa. Espanjan ratkaisun odottaminen on kohtuutonta, sillä valittaja on vankilasta vapautumisensa jälkeen ollut Suomessa täysin vailla tuloja tai sosiaaliturvaa.

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 27.10.2016 taltionumero 4578 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon.

Maahanmuuttovirasto on 11.11.2016 antanut uuden lausunnon. Espanjan viranomaiset eivät ole vastanneet heille neuvottelupyynnössä esitettyyn kysymykseen valittajan Espanjan myöntämän oleskeluluvan mahdollisesta peruuttamisesta. Maahanmuuttovirasto on 9.11.2016 uusinut pyyntönsä ja muistuttanut Espanjaa käynnissä olevista neuvotteluista.

Siltä osin kuin lausuntopyynnössä oli pyydetty lausumaan siitä, miksi valittaja oli käännytetty Nigeriaan eikä Espanjaan, Maahanmuuttovirasto totesi seuraavaa: Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan mukaan, jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, määrätään maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita. Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon. Käännyttämällä valittaja kotimaahansa Nigeriaan Maahanmuuttovirasto on toiminut Schengenin yleissopimuksen tarkoituksen mukaisesti, sillä näin se on antanut Espanjalle tosiasiallisen mahdollisuuden ilmoittaa kantansa valittajalle myöntämänsä oleskeluluvan mahdollista peruuttamista koskevassa asiassa.

Vaikka valittaja käännytettäisiinkin Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaisesti kotimaahansa Nigeriaan, voivat Espanjan viranomaiset pyytää Suomea muuttamaan valittajalle määrätyn toistaiseksi voimassa olevan ja koko Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon vain Suomea koskevaksi, mikäli ne katsovat, että valittajan pääsy Espanjaan tulisi sallia hänen Suomessa tekemistään törkeistä huumausainerikoksista huolimatta. Espanjan passiivisuus asiassa on nähtävissä korkeintaan siten, ettei Espanja ainakaan vastusta Maahanmuuttoviraston päätöstä, koska se ei ole pyrkinyt toiminnallaan estämään valittajan käännyttämistä kotimaahansa Nigeriaan eikä asettamista koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon.

Valittaja on 5.12.2016 antanut uuden vastaselityksen. Koska oleskelu­lupaa ei ole peruutettu, maahantulokielto on määrättävä kansallisena. Valittajalla on voimassaoleva oleva oleskelulupa Espanjaan, joten hänet on käännytettävä sinne.

Korkein hallinto-oikeus on varannut valittajalle ja Maahanmuuttovirastolle tilaisuuden ilmaista käsityksensä ennakkoratkaisun pyytämistä koskevasta välipäätösluonnoksesta sekä unionin tuomioistuimelle esitettävistä kysymyksistä. Maahanmuuttovirasto on vastannut lausuntopyyntöön.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 2.5.2017 taltionumero 2025 (KHO:2017:66) päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan tulkinnasta.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:

1) Onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla sopimusvaltioiden neuvotteluvel­voitteella oikeudellinen vaikutus, johon kolmannen maan kansalainen voi vedota tilanteessa, jossa sopimusvaltio määrää hänet koko Schengen­-aluetta koskevaan maahantulokieltoon ja palautettavaksi kotimaahansa sillä perusteella, että henkilö vaarantaa yleistä järjestystä ja yleistä tur­vallisuutta?

2) Jos yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohtaa sovelletaan maahantulo­kieltoa määrättäessä, tuleeko neuvotteluihin ryhtyä ennen maahantulo­kiellon määräämistä vai voidaanko neuvottelut käydä vasta sen jälkeen, kun päätös palauttamisesta ja maahantulokieltoon määräämisestä on tehty.

3) Jos neuvottelut voidaan käydä vasta sen jälkeen, kun päätös palaut­tamisesta ja maahantulokiellon määräämisestä on tehty, onko kolmannen maan kansalaisen kotimaahan palauttamisen ja koko Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon voimaantulon esteenä se, että sopimusval­tioiden neuvottelut ovat kesken eikä toinen sopimusvaltio ole ilmoittanut aikeistaan peruuttaa kolmannen maan kansalaisen oleskelulupaa?

4) Miten sopimusvaltion on meneteltävä siinä tapauksessa, että oleskelu­luvan myöntänyt sopimusvaltio ei toistuvista pyynnöistä huolimatta ole ottanut kantaa kolmannen maan kansalaiselle myöntämänsä oleskelulu­van peruuttamiseen?

Unionin tuomioistuimen tuomio

Unionin tuomioistuin on 16.1.2018 asiassa C-240/17 antamallaan tuomiolla ratkaissut korkeimman hallinto-oikeuden esittämät kysymykset. Tuomiota on nyt ratkaistavana olevan asian kannalta olennaisin osin perusteltu seuraavasti:

Toinen kysymys

33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, joka on tutkittava ensiksi, pääasiallisesti, onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta tulkittava siten, että kun sopimusvaltio aikoo poistaa maasta kolmannen maan kansalaisen, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, ja määrätä tämän Schengen-aluetta koskevaan maahantulo- ja oleskelukieltoon, ensin mainitun valtion on käynnistettävä mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely ennen kuin kyseisestä kansalaisesta tehdään palauttamispäätös, johon liitetään maahantulokielto, vai onko mainittua määräystä tulkittava siten, että kyseinen menettely voidaan käynnistää tällaisen päätöksen tekemisen jälkeen.

34. Kuten Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen ensimmäisen kohdan useimpien kieliversioiden sanamuodosta ilmenee, maahantulokiellon määräävän sopimusvaltion on neuvoteltava oleskeluluvan myöntäneen sopimusvaltion kanssa vasta silloin, kun kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskelulupa, on määrätty maahantulokieltoon, josta tehdään ilmoitus Schengenin tietojärjestelmään.

35. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa täsmennetään, että maahantulokiellon antanut valtio peruuttaa kiellon, jos oleskelulupaa ei peruuteta.

36. Tästä seuraa, että mainitussa 25 artiklan 2 kappaleessa määrätty neuvottelumenettely on lähtökohtaisesti käynnistettävä vasta sen jälkeen, kun asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle on määrätty maahantulokielto, josta on tehty ilmoitus Schengenin tietojärjestelmään, ja siis vasta, kun hänestä on tehty palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto.

37. On kuitenkin lisättävä kattavan vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen mukaan ei ole kiellettyä, että sopimusvaltio, joka haluaa poistaa maasta tällaisen kolmannen maan kansalaisen ja määrätä hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulo- ja oleskelukieltoon, käynnistää mainitussa määräyksessä tarkoitetun neuvottelumenettelyn jo ennen kuin se tekee kyseisestä kansalaisesta palauttamispäätöksen ja liittää siihen maahantulokiellon.

38. On nimittäin niin, että kun otetaan huomioon yhtäältä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen tarkoitus – jona on estää sellainen ristiriitainen tilanne, jossa kolmannen maan kansalaisella olisi sekä sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa että Schengenin tietojärjestelmään ilmoitettu maahantulokielto – ja toisaalta vilpittömän yhteistyön periaate, sellaisena kuin se vahvistetaan SEU 4 artiklan 3 kohdassa, on toivottavaa, että neuvottelumenettely käynnistetään mahdollisimman aikaisin.

39. Toiseen kysymykseen on siis vastattava, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että sopimusvaltio, joka aikoo tehdä kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, palauttamispäätöksen ja liittää siihen Schengen-aluetta koskevan maahantulo- ja oleskelukiellon, voi vapaasti käynnistää mainitussa määräyksessä tarkoitetun neuvottelumenettelyn jo ennen kyseisen päätöksen tekemistä, mutta tällainen menettely on joka tapauksessa käynnistettävä heti, kun tällainen päätös on tehty.

Kolmas ja neljäs kysymys

40. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, mitä päätelmiä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleeseen perustuvan neuvottelumenettelyn käynnistäneen sopimusvaltion on tehtävä siitä, ettei kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, erityisesti siltä osin kuin kyse on kolmannen maan kansalaiseen, jolla on viimeksi mainitun valtion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, kohdistetun palauttamispäätöksen ja Schengen-aluetta koskevan maahantulokieltopäätöksen täytäntöönpanosta.

41. Aluksi on palautettava mieleen, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyssä yleissopimuksessa vahvistettiin ennen asetuksella N:o 562/2006 tehtyjä muutoksia muun muassa edellytykset, jotka kolmansien maiden kansalaisten on täytettävä voidakseen tulla Schengen-alueelle ja oleskella siellä alle kolme kuukautta. Yli 90 päivän pituiset oleskeluluvat sitä vastoin kuuluvat enimmäkseen jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön piiriin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kyseisiä maahantuloedellytyksiä. Lisäksi se, että sopimusvaltio myöntää tällaisen oleskeluluvan, oikeuttaa kyseisen yleissopimuksen 21 artiklan mukaan oleskeluluvan haltijan liikkumaan vapaasti enintään kolmen kuukauden ajan muiden sopimusvaltioiden alueella, jos hän täyttää kyseisessä artiklassa mainitut edellytykset.

42. Direktiivissä 2008/115 puolestaan säädetään sen 1 artiklan mukaan yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia. Kuten mainitun direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan, tässä direktiivissä annetaan kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä.

43. Kaikesta edellä esitetystä ilmenee, että kullakin päätöksellä, jonka jäsenvaltio tekee kolmannen maan kansalaisen maahantulosta ja oleskelusta asetuksen N:o 562/2006 mukaisesti, ja kullakin päätöksellä, jonka kyseinen jäsenvaltio tekee tällaisen kansalaisen palauttamisesta ja hänen määräämisestään maahantulokieltoon direktiivin 2008/115 nojalla, on vaikutuksia muihin jäsenvaltioihin ja muihin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen sopimusvaltioihin.

44. Tässä asiayhteydessä oli niin, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 23 artiklan 2 ja 4 kappaleessa säänneltiin tilannetta, jossa kolmannen maan kansalainen oleskelee laittomasti sopimusvaltion alueella mutta hänellä on lisäksi toisen sopimusvaltion myöntämä oleskelulupa. Direktiivin 2008/115 21 artiklasta, joka koskee tämän direktiivin ja kyseisen yleissopimuksen välisiä suhteita, kuitenkin ilmenee, että mainittu 23 artikla on korvattu kyseisen direktiivin säännöksillä.

45. Tässä yhteydessä direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohdassa säädetään, kuten määrättiin myös Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 23 artiklan 2–4 kappaleessa, että jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen on velvollinen siirtymään välittömästi hänelle oleskeluluvan myöntäneen jäsenvaltion alueelle ja että, jos hän ei noudata tätä vaatimusta tai jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, kyseisestä kansalaisesta on tehtävä palauttamispäätös.

46. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 63 kohdassa, edellä esitetystä ilmenee, että tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen, jolla on jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa, oleskelee laittomasti toisen jäsenvaltion alueella, hänelle on annettava mahdollisuus siirtyä jäsenvaltioon, joka on myöntänyt hänelle oleskeluluvan, sen sijaan, että hänen olisi heti palattava lähtömaahansa, elleivät muiden muassa yleinen järjestys tai kansallinen turvallisuus sitä edellytä.

47. Nyt käsiteltävässä asiassa on palautettava mieleen, että E, jolla on Espanjan valtion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, oleskelee laittomasti Suomen alueella, että hänestä on tehty palauttamispäätös, johon on liitetty Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto, koska Suomen viranomaisten mielestä hän on uhka yleiselle järjestykselle ja kansalliselle turvallisuudelle, että nämä viranomaiset käynnistivät Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetun neuvottelumenettelyn 26.1.2015 ja että Espanjan viranomaiset eivät ole edelleenkään ilmoittaneet, aikovatko ne pysyttää E:n oleskeluluvan vai peruuttaa sen.

48. Siltä osin kuin on yhtäältä kyse Suomen viranomaisten mahdollisuudesta tehdä näissä olosuhteissa E:stä palauttamispäätös ja liittää siihen maahantulokielto, direktiivin 2008/115 6 artiklan 2 kohdan sanamuodostakin ilmenee, että nämä viranomaiset olivat velvollisia tekemään tällaisen palauttamispäätöksen ja direktiivin 11 artiklan nojalla velvollisia liittämään siihen maahantulokiellon siltä osin kuin yleinen järjestys ja valtion turvallisuus sitä edellyttävät, mikä kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin tarkastettava unionin tuomioistuimen asian kannalta merkityksellisen oikeuskäytännön kannalta (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Zh. ja O., C-554/13, EU:C:2015:377, 50–52 ja 54 kohta).

49. Tässä tapauksessa on palautettava mieleen, että jäsenvaltio on velvollinen arvioimaan direktiivissä 2008/115 tarkoitettua käsitettä "vaara yleiselle järjestykselle" tapauskohtaisesti voidakseen tarkastaa, merkitseekö asianomaisen kolmannen maan kansalaisen oma käyttäytyminen todellista ja välitöntä vaaraa yleiselle järjestykselle, eikä pelkästään se, että kyseinen kansalainen on saanut rikostuomion, riitä yksinään siihen, että kyseessä voidaan katsoa olevan tällainen vaara (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Zh. ja O., C-554/13, EU:C:2015:377, 50 ja 54 kohta).

50. Toisaalta on katsottava siltä osin kuin kyse on mainittujen viranomaisten mahdollisuudesta panna tällainen päätös täytäntöön pääasian olosuhteissa, että direktiivin 2008/115 8 artiklan mukaan Suomen viranomaiset voivat perustellusti poistaa E:n maasta viipymättä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta E:n mahdollisuutta vedota oikeuksiin, jotka hänellä on Espanjan viranomaisten hänelle myöntämän oleskeluluvan perusteella, siirtymällä myöhemmin Espanjaan. Se, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa määrätty neuvottelumenettely on vielä kesken, ei kyseenalaista mainittua tulkintaa.

51. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappale ei ole esteenä myöskään sille, että Schengenin tietojärjestelmään tehdään maahantulokieltoa koskeva ilmoitus, vaikka mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely on kesken, kuten tämän tuomion 39 kohdasta ilmenee. Mainitun 25 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa kuitenkin määrätään, että maahantulokielto on peruutettava, "jos oleskelulupaa ei peruuteta".

52. Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleen tarkoituksena on siinä määrätyn neuvottelumenettelyn avulla estää tilanteet, joissa samalla kolmannen maan kansalaisella olisi sekä sopimusvaltion määräämä maahantulokielto että toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa.

53. Niinpä kuultavan jäsenvaltion viranomaiset ovat SEU 4 artiklan 3 kohdassa mainitun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti velvollisia ottamaan kantaa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan pysyttämiseen tai sen peruuttamiseen, ja niiden on tehtävä näin kohtuullisessa määräajassa, joka on mukautettava käsiteltävään tapaukseen, jotta näille viranomaisille jää riittävästi aikaa kerätä asian kannalta merkitykselliset tiedot (ks. analogisesti tuomio 5.4.2016, Aranyosi ja Căldăraru, C-404/15 ja C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, 97 kohta).

54. Nyt käsiteltävässä asiassa on selvää, etteivät Espanjan viranomaiset ole noudattaneet tällaista määräaikaa. On kuitenkin katsottava, kun tällainen aika on umpeutunut, että niin kauan kuin kyseessä oleva oleskelulupa on voimassa eivätkä kyseiset viranomaiset ole virallisesti peruuttaneet sitä ja sen välttämiseksi, että tämän tuomion 52 kohdassa mainitun kaltainen ristiriitainen tilanne ja sen asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle aiheuttama oikeudellinen epävarmuus pitkittyvät, Suomen viranomaisten asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

55. Kolmanteen ja neljänteen kysymykseen on vastattava kaiken edellä esitetyn perusteella, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että sopimusvaltion sellaisesta kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, tekemä palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, pannaan täytäntöön, vaikka mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely on kesken, jos maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio pitää kyseistä kansalaista uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisen kansalaisen mahdollisuutta vedota oikeuksiin, jotka hänellä on kyseisen oleskeluluvan perusteella, siirtymällä myöhemmin jälkimmäisen sopimusvaltion alueelle. On kuitenkin niin, että jos neuvottelumenettelyn käynnistämisestä on kulunut kohtuullinen aika eikä kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, maahantulokiellon määränneen sopimusvaltion asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

Ensimmäinen kysymys

56. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, jolla on sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja josta on tehty toisessa sopimusvaltiossa palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa mainitussa määräyksessä tarkoitetusta neuvottelumenettelystä johtuviin oikeusvaikutuksiin.

57. Tässä yhteydessä on todettava, että vaikka mainittu määräys koskee sopimusvaltioiden viranomaisten välistä menettelyä, sillä voi olla konkreettisia vaikutuksia yksityisten oikeuksiin ja etuihin.

58. On nimittäin palautettava mieleen, että kyseisessä 25 artiklan 2 kappaleessa määrätään selvästi, täsmällisesti ja ehdottomasti neuvottelumenettelystä, jonka sellainen sopimusvaltio on velvollinen käynnistämään, joka haluaa määrätä Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon kolmannen maan kansalaisen, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa. Lisäksi on niin, että jos jälkimmäisen valtion mielestä sen myöntämä oleskelulupa on pidettävä voimassa, ensin mainitulle valtiolle syntyy yhtä selvä, täsmällinen ja ehdoton velvollisuus peruuttaa maahantulokielto ja muuntaa se tarvittaessa kansalliseen maahantulokieltoluetteloon merkittäväksi kielloksi.

59. Niinpä on katsottava, että E:n kaltainen yksityinen voi perustellusti vedota kansallisessa tuomioistuimessa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaleessa määrättyyn neuvottelumenettelyyn ja erityisesti maahantulokiellon määränneen valtion velvollisuuteen käynnistää mainittu menettely ja – sen mukaan, mikä tämän menettelyn lopputulos on – velvollisuuteen peruuttaa Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto, johon hänet on määrätty.

60. Ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, jolla on sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja josta on tehty toisessa sopimusvaltiossa palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa neuvottelumenettelystä, jonka maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio on velvollinen käynnistämään, johtuviin oikeusvaikutuksiin ja siitä aiheutuviin vaatimuksiin.

61. Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin Schengenissä 19.6.1990 ja joka tuli voimaan 26.3.1995, 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että sopimusvaltio, joka aikoo tehdä kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, palauttamispäätöksen ja liittää siihen Schengen-aluetta koskevan maahantulo- ja oleskelukiellon, voi vapaasti käynnistää mainitussa määräyksessä tarkoitetun neuvottelumenettelyn jo ennen kyseisen päätöksen tekemistä, mutta tällainen menettely on joka tapauksessa käynnistettävä heti, kun tällainen päätös on tehty.

2) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että sopimusvaltion sellaisesta kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, tekemä palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, pannaan täytäntöön, vaikka mainitussa määräyksessä tarkoitettu neuvottelumenettely on kesken, jos maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio pitää kyseistä kansalaista uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisen kansalaisen mahdollisuutta vedota oikeuksiin, jotka hänellä on kyseisen oleskeluluvan perusteella, siirtymällä myöhemmin jälkimmäisen sopimusvaltion alueelle. On kuitenkin niin, että jos neuvottelumenettelyn käynnistämisestä on kulunut kohtuullinen aika eikä kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, maahantulokiellon määränneen sopimusvaltion asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

3) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kappaletta on tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, jolla on sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja josta on tehty toisessa sopimusvaltiossa palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa neuvottelumenettelystä, jonka maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio on velvollinen käynnistämään, johtuviin oikeusvaikutuksiin ja siitä aiheutuviin vaatimuksiin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ennakkoratkaisun jälkeen

Maahanmuuttovirasto on lisälausuntopyynnön johdosta ilmoittanut, että unionin tuomioistuin antaa, erityisesti tuomion kohdassa 54 selvät ohjeet siitä, miten valittajan asiassa on toimittava nyt, kun Espanja ei edelleenkään ole toimittanut tietoa valittajan luvan peruuttamisesta. Schengen-alueen laajuinen maahantulokielto on peruutettava ja muutettava tarvittaessa kansalliseksi. Maahantulokiellon peruuttamiselle kokonaan ei ole perustetta, joten kyseeseen tulee maahantulokiellon muuttaminen kansalliseksi. Tilanne rinnastuu unionin tuomioistuimen tulkinnan myötä siihen, kun luvan myöntänyt jäsenvaltio on ilmoittanut, ettei se peruuta Suomessa maahantulokieltoon määrätyn henkilön oleskelulupaa. Käytännössä tämä tarkoittaa kieltoa koskevien merkintöjen poistamista ja muuttamista niin, että maahantulokielto saa jatkossa vain Suomen laajuisen vaikutuksen. Keskeisin toimenpide on se, että kuulutus poistetaan SIS-järjestelmästä. Koska selvää kuitenkin on, että unionin tuomioistuimen mielestä kuulutusta ei pitäisi enää olla SIS-järjestelmässä, Maahanmuuttovirasto poistaa jo tässä vaiheessa teknisenä toimenpiteenä kyseisen kuulutuksen. Tällöin valittaja voi käytännössä palata muualle Schengen-alueelle kuin Suomeen ilman, että maahantulokielto vaikuttaa asiaan.

Valittaja on ilmoittanut hyväksyvänsä sen, että hänelle määrätään Suomea koskeva maahantulokielto ja että hän voi joko vapaaehtoisesti poistua maasta tai hänet määrätään palautettavaksi Espanjaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen käännytyksen osalta. Valituksen johdosta korkein hallinto-oikeus muuttaa Maahanmuuttoviraston päätöstä maahantulokiellon osalta siten, että maahantulokielto määrätään koskemaan vain Suomeen saapumista.

Perustelut

1. Ratkaistavana olevat kysymykset

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymykset siitä, onko valittaja tullut Suomessa tekemiensä rikosten vuoksi käännyttää kotimaahansa Nigeriaan ja määrätä Maahanmuuttoviraston päätöksen­tekopäivästä lukien Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon huolimatta siitä, että valittajalla on 11.2.2018 asti voimassa oleva oleskelulupa Espanjaan.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

1.2.1 Ulkomaalaislaki

Ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että hänen ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita.

Ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin mukaan aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ei määrätä myöskään silloin, kun on olemassa pakenemisen vaara, henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle, oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen johdosta tai kysymys on 103 §:ssä tarkoitetusta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimatta jättämisestä taikka 104 §:ssä tarkoitetusta nopeutetun menettelyn käyttämisestä. Pakenemisen vaaraa arvioidaan siten kuin 121 a §:ssä säädetään.

Ulkomaalaislain 149 b §:n mukaan kolmannen maan kansalaista, joka oleskelee maassa laittomasti tai jonka oleskelulupahakemus on hylätty ja jolla on toisen Euroopan unionin jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi, päätetään hänen maasta poistamisestaan.

Ulkomaalaislain 150 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä määrätä maahantulokielto. Maahantulokielto määrätään, jos aikaa vapaaehtoiselle paluulle ei ole 147 a §:n 2 momentin nojalla määrätty tai jos ulkomaalainen ei ole paluulle määrätyssä ajassa poistunut maasta vapaaehtoisesti, jollei 146 §:stä muuta johdu.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan maahantulokielto määrätään enintään viiden vuoden määräajaksi tai toistaiseksi. Laadultaan törkeästä tai ammattimaisesta rikoksesta rangaistukseen tuomitulle ulkomaalaiselle maahantulokielto voidaan määrätä toistaiseksi silloin, kun hän muodostaa vakavan uhan yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan maahantulokielto määrätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta.

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan. Jos pääsyn epääminen, käännyttäminen tai maasta karkottaminen taikka siihen liittyvä maahantulokielto perustuisi ulkomaalaisen rikolliseen toimintaan, on otettava huomioon teon vakavuus sekä yleiselle tai yksityiselle turvallisuudelle aiheutunut haitta, vahinko tai vaara.

Pykälän 2 momentin mukaan maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on lisäksi otettava huomioon, onko ulkomaalaisella sellaisia perhe- tai työsiteitä Suomeen tai muuhun Schengen-valtioon, joiden hoitamista maahantulokielto kohtuuttomasti vaikeuttaisi.

1.2.2 Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus

Yleissopimuksen 25 artiklan 1 kohdan mukaan kun jäsenvaltio aikoo myöntää oleskeluluvan, se tekee järjestelmällisesti haun Schengenin tietojärjestelmästä. Kun jäsenvaltio aikoo myöntää oleskeluluvan ulkomaalaiselle, joka on määrätty maahantulokieltoon, sen on ensin neuvoteltava määräyksen antaneen jäsenvaltion kanssa ja otettava huomioon sen edut; oleskelulupa voidaan myöntää ainoastaan painavista syistä, erityisesti humanitaarisista syistä tai kansainvälisten velvoitteiden takia. Jos oleskelulupa myönnetään, maahantulokiellon määränneen jäsenvaltion on peruutettava kielto. Sen sijaan se voi merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon. Artiklan 1 a kohdan mukaan ennen 96 artiklassa tarkoitetun, maahantulokiellon määräämistä koskevan ilmoituksen tekemistä jäsenvaltioiden on tarkistettava pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuja viisumeja tai oleskelulupia koskevat kansalliset rekisterinsä. Artiklan 2 kohdan mukaan jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, määrätään maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita. Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon. Artiklan 3 kohdan mukaan edellä olevaa 1 ja 2 kohtaa sovelletaan myös pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuihin viisumeihin.

Yleissopimuksen 96 artiklan 1 kohdan mukaan maahantulokieltoon määrättyä ulkomaalaista koskevat tiedot tallennetaan järjestelmään kansallisen ilmoituksen perusteella, joka perustuu toimivaltaisten hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten päätöksiin, kansallisessa lainsäädännössä määrättyjä menettelytapasääntöjä noudattaen. Artiklan 2 kohdan mukaan päätökset voivat perustua yleisen turvallisuuden ja järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden uhalle, jonka ulkomaalaisen läsnäolo kansallisella alueella aiheuttaa. Näin voi olla erityisesti, jos a) kohdan mukaan on kyse ulkomaalaisesta, joka on tuomittu rikoksesta, josta seuraa vähintään vuoden vapausrangaistus.

1.2.3 Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2008/115/EY, paluudirektiivi)

Paluudirektiivin johdannon 14 kohdan mukaan kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille olisi annettava eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä. Maahantulokiellon pituutta määritettäessä olisi otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet, eikä se saisi pääsääntöisesti ylittää viittä vuotta. Tässä yhteydessä olisi otettava erityisesti huomioon se, että asianomainen kolmannen maan kansalainen on jo saanut yhtä useamman palautuspäätöksen tai maastapoistamismääräyksen tai hän on saapunut jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon aikana.

Direktiivin 3 artiklan 3 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’palauttamisella’ prosessia, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna

— alkuperämaahan, tai

— kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai

— muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään.

Direktiivin 3 artiklan 6 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan ’maahantulokiellolla’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen.

Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista. Saman artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.

Direktiivin 21 artiklan mukaan paluudirektiivi korvaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 23 artiklan määräykset.

1.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

1.3.1 Käännytys

Sisä-Suomen poliisilaitos on 4.2.2014 esittänyt valittajan käännyttämistä rikoksiin syyllistymisen perusteella. Maahanmuuttovirasto on 21.1.2015 tekemällään päätöksellä päättänyt käännyttää valittajan kotimaahansa Nigeriaan sekä määrännyt hänet Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon toistaiseksi.

Asiassa on ensinnä ratkaistava, mikä merkitys käännyttämisessä on sillä seikalla, että valittajalla on käännyttämisestä päätettäessä ollut voimassa oleva oleskelulupa Espanjaan.

Ulkomaalaislain 149 b §:n mukaan kolmannen maan kansalainen, jolla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, voidaan poistaa maasta, jos hänen välitön poistumisensa on tarpeen yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi. Ulkomaalaislain säännöksillä on pantu kansallisesti täytäntöön paluudirektiivin (2008/115/EY) määräykset laittomasti maassa oleskelevien kolmannen maan kansalaisten maasta palauttamisesta. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että palauttaminen tapahtuu henkilön kotimaahan tai muuhun kolmanteen maahan. Direktiivin 6 artiklan mukaan laittomasti maassa oleskelevan kolmannen maan kansalaiselle, jolla on toisen jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa, tehdään palauttamispäätös siinä tapauksessa, että henkilö ei noudata vaatimusta siirtyä sen jäsenvaltion alueelle, joka on myöntänyt oleskeluluvan, tai kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi.

Valittajalla ei ole Suomessa oleskelulupaa ja hänen on tuomittu useista Suomessa tehdyistä huumausainerikoksista viiden vuoden vankeusrangaistukseen. Tällä perusteella valittajan välitön poistuminen Suomesta on ollut tarpeen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi. Näin ollen valittajaan ei ole voitu soveltaa ulkomaalaislain 149 b §:ssä tarkoitettua vaatimusta siirtymisestä välittömästi sellaisen toisen jäsenvaltion alueelle, joka on myöntänyt henkilölle oleskeluluvan. Valittajalle ei ole myöskään tullut varata mahdollisuutta vapaaehtoiseen paluuseen siten kuin ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentissa määrätään. Valittajan maasta poistamisesta on tullut tehdä päätös.

Ulkomaalaislain 149 b §:ssä tarkoitettu maasta poistaminen tapahtuu ulkomaalaislain 9 luvussa säädetyin edellytyksin. Koska valittajalla ei ole ollut Suomessa aikaisemmin oleskelulupaa, maasta poistaminen tapahtuu käännyttämisenä. Maahanmuuttoviraston päätöksessä on katsottu, että valittaja voidaan käännyttää ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1, 8 ja 9 kohdan nojalla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että mainituissa lainkohdissa säädetyt käännytyksen edellytykset täyttyvät valittajan osalta. Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioon otettavia käännyttämistä vastaan olevia seikkoja, jotka olisivat painavampia kuin ne seikat, jotka puoltavat valittajan käännyttämistä. Käännytystä on pidettävä tässä tapauksessa oikeutettuna toimenpiteenä.

Koska maasta poistamiseen on ryhdytty sillä perusteella, että valittaja muodostaa vaaran yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle, hän ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan e-alakohdan mukaista maahantulon edellytystä Schengen-valtioiden alueelle. Tämän vuoksi hänet on tullut käännytyksessä palauttaa kotimaahansa Nigeriaan. Asiassa ei ole tullut esille seikkoja, jotka osoittaisivat, että valittajan palauttaminen Nigeriaan saattaisi hänet ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitettujen oikeudenloukkausten kohteeksi.

1.3.2 Maahantulokielto

Ulkomaalaislain 147 a §:n 2 momentin ja 150 §:n 1 momentin mukaisesti ulkomaalaiselle määrätään käännyttämistä koskevassa päätöksessä maahantulokielto, jos hänelle ei ole määrätty aikaa vapaaehtoiselle paluulle.

Paluudirektiivin 3 artiklasta ilmenee, että maahantulokielto koskee tuloa jäsenvaltioiden alueelle. Direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaisen lausuman mukaan yhden jäsenvaltion määräämälle maahantulokiellolle on tarkoituksellisesti annettu tällainen eurooppalainen ulottuvuus.

Valittajaa on pidetty vaarana yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle, minkä vuoksi hänelle ei ole määrätty aikaa vapaaehtoiselle paluulle. Valittaja on määrätty palautettavaksi kotimaahansa Nigeriaan. Näin ollen valittajalle on lähtökohtaisesti tullut määrätä maahantulokielto, joka koskee kaikkia Schengen-valtioita. Koska valittaja on tuomittu laadultaan törkeästä tai ammattimaisesta rikoksesta rangaistukseen, ja hänen muodostamansa uhka yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle on luonteeltaan vakava, niin maahantulokielto on voitu määrätä toistaiseksi voimassa olevana.

Seuraavaksi asiassa on ratkaistava, miten valittajan Espanjaa koskeva oleskelulupa vaikuttaa hänelle määrätyn maahantulokiellon käsittelyyn. Valittajalla on ollut voimassa oleva oleskelulupa Espanjaan, kun hänen käännyttämisestään on päätetty. Maahanmuuttovirasto on päätöksessä todetuin tavoin käynnistänyt Schengenin yleissopimuksen mukaisen neuvottelumenettelyn Espanjan kanssa selvittääkseen, onko Espanjan valittajalle myöntämän oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.

Ulkomaalaislain 150 §:n 3 momentin mukaan maahantulokielto määrätään kansallisena, jos ulkomaalaisella on toisessa Schengen-valtiossa oleskelulupa, jota ei peruuteta. Lainkohdassa on otettu huomioon Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklassa tarkoitettu menettely. Lainkohta liittyy tilanteeseen, jossa koko Schengen-aluetta koskevaksi määrätty maahantulokielto peruutetaan ja määrätään yksinomaan kansallisena kieltona, jos valtioiden välisten neuvotteluiden lopputuloksena on se, että toinen jäsenvaltio ei peruuta sen myöntämää oleskelulupaa.

Unionin tuomioistuin on 16.1.2018 antamallaan tuomiolla antanut ennakkoratkaisun korkeimman hallinto-oikeuden esittämiin kysymyksiin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan tulkinnasta.

Tiivistetysti tuomiossa todetaan, että sopimusvaltion kolmannen maan kansalaisesta, jolla on toisen sopimusvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, tekemä palauttamispäätös, johon on liitetty maahantulokielto, voidaan panna täytäntöön, vaikka neuvottelumenettely on kesken, jos maahantulokiellon määrännyt sopimusvaltio pitää kyseistä kansalaista uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle. Jos neuvottelumenettelyn käynnistämisestä on kulunut kohtuullinen aika eikä kuultava sopimusvaltio ole vastannut neuvottelupyyntöön, maahantulokiellon määränneen sopimusvaltion asiana on peruuttaa maahantulokielto ja tarvittaessa merkitä kolmannen maan kansalainen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttovirasto ei ole toiminut virheellisesti käynnistäessään neuvottelumenettelyn Espanjan kanssa vasta siinä vaiheessa, kun valittaja on 21.1.2015 määrätty käännytettäväksi ja hänelle on määrätty Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto. Neuvottelumenettely on kuitenkin osoittautunut tuloksettomaksi. Tämän vuoksi Maahanmuuttoviraston olisi tullut kohtuullisen ajan jälkeen, jollaisena voidaan tässä tapauksessa pitää syksyä 2016, peruuttaa valittajaa koskeva Schengen-aluetta koskeva maahantulokielto ja määrätä maahantulokielto Suomea koskevana. Edellä mainitulla perusteella korkein hallinto-oikeus peruuttaa ratkaisulauselmasta ilmenevällä tavalla valittajalle määrätyn Schengen-aluetta koskevan maahantulokiellon ja määrää sen Suomea koskevaksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Taina Pyysaari ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Ari Koskinen.

Asia Etuosto-oikeusasiaa koskeva valituslupahakemus

Muutoksenhakija A

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 3.11.2017 nro 17/0268/1

Asian vaiheet

Rovaniemen kaupunginhallitus on päätöksellään 14.11.2016 (§ 445) päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan 23.9.2016 tehdyssä kiinteistökaupassa, joka on koskenut noin 29,9 hehtaarin suuruista määräalaa Rovaniemen kaupungissa sijaitsevasta Toramolammen tilasta 698-409-244-2.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on päätöksellään, jota valituslupahakemus koskee, hylännyt muutoksenhakijan valituksen Rovaniemen kaupunginhallituksen päätöksestä.

Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä ja täydentänyt hakemustaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Etuostolaki 22 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Lingsoft Language Services Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 9.5.2017 nro 254/17

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.7.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puheentunnistusratkaisua koskevasta palveluhankinnasta.

HUS-Servis liikelaitoksen vs. toimitusjohtaja on 4.11.2016 tekemällään päätöksellä (§ 20) keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 4 000 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Lingsoft Language Services Oy on ollut valittajana ja Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja velvoittanut Lingsoft Language Services Oy:n korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 2 200 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti päättäessään hankintamenettelyn keskeyttämisestä.

Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevat oikeusohjeet

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; hankintalaki) 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Pykälän 2 momentin mukaan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään 73 §:ssä.

Viimeksi mainitun pykälän 1 momentissa säädetään, että hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisuista kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat.

Hankintalain 73 a §:n säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan hankintayksikön tulee keskeyttämisen syyn arvioinnissa kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Pykälän esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa oikeuskäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous, ja sitä, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi. Hyväksyttävänä keskeyttämisen perusteena on pidetty myös hankinnan kohteen tai hankinnan tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Pykälän 2 momentin osalta hallituksen esityksessä (HE 182/2010 vp s. 23) on todettu, että hankinnan keskeyttämistä koskevasta ratkaisusta tulee hankintalain 73 §:n mukaisesti tehdä perusteltu päätös, joka annetaan valitusosoituksineen tiedoksi tarjouskilpailuun osallistuneille. Päätöksen perusteluista tulee käydä ilmi keskeyttämisratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko keskeyttämisessä noudatettu lain velvoitteita.

Hankintalain perusteluissa (HE 190/2009 vp s. 69) on markkinaoikeuden määrättävissä olevien seuraamusten osalta lisäksi todettu, että käytännössä seuraamusta ei tule määrättäväksi sellaisessa tilanteessa, jossa hankintayksikkö ei ole perustellut hankintalain edellyttämällä tavalla hankintapäätöstään, mutta hankintayksikkö esittää sittemmin menettelyn kuluessa hyväksyttävät perustelut.

Hankintamenettelyn keskeytyspäätös

HUS-Servis liikelaitoksen vs. toimitusjohtaja on päätöksellään 4.11.2016 § 20 keskeyttänyt hankintamenettelyn. Päätöstä on perusteltu muun ohella sillä, että hankinnan kohde, tarjousten hinnoittelumalli ja hankintayksikön määräostovelvoite ovat perustuneet oletukseen nykyisen digisaneluratkaisun käytöstä Uranuksen elinkaaren loppuun. Sanotun digisaneluratkaisun käytöstä oli tehty suorahankintapäätös, josta oli valitettu markkinaoikeuteen. Keskeytyspäätöksen mukaan suorahankintapäätöstä ei ole voitu panna täytäntöön, koska siitä oli valitettu.

Hankintamenettelyn keskeyttämistä on päätöksessä perusteltu myös Epic-järjestelmästä saaduilla lisätiedoilla. Perustelujen mukaan hankintayksikkö on siirtymässä käyttämään uutta sosiaali- ja terveydenhuollon asiakas- ja potilastietojärjestelmää (Apotti), jonka ensimmäinen käyttöönotto tapahtuu loppuvuonna 2018 ja johon puheentunnistusjärjestelmä kytketään tiiviisti.

Perustelujen mukaan Apotin määritystyöt olivat alkaneet syksyllä 2016 ja tarjouspyynnön valmisteluajankohtana tietoa siitä oli ollut saatavilla vain rajallisesti. Määritystyön aikana Apotti-järjestelmän toimittaja oli saanut runsaasti lisätietoa tulevan järjestelmän sekä siihen kytkettyjen puheentunnistusratkaisujen ominaisuuksista ja välittänyt ne hankintayksikölle. Määritykset suomalaiseen toimintaympäristöön olivat tarkentuneet ja tuoneet esille uusia ratkaisuja ja vaatimuksia, joita keväällä 2016 ei ollut tullut ilmi.

Perustelujen mukaan näillä uusilla tiedoilla on merkittävä vaikutus hankinnan kohteen sisältöön, teknisiin ratkaisuihin ja vaadittuihin ominaisuuksiin sekä kustannuksiin. Hankinnan kohde oli muuttunut niin paljon, että muutos vaikuttaa epäedullisesti hankintayksikön lisäksi tarjoajiin. Perusteluissa on lisäksi mainittu, että tarjotut teknologiset ratkaisut voivat olla siinä määrin epäyhteensopivia, että niiden toteutuksesta aiheutuu myös tarjoajille riskejä ja kustannusvaikutuksia, joita ne eivät ole voineet tarjousta tehdessään huomioida. Epicissä on lisäksi sellaisia ominaisuuksia, jotka voivat olla päällekkäisiä hankinnan kohteen kanssa, minkä vuoksi hankinnan kohdetta tulee tarkentaa. Päätöksen perustelujen mukaan kesällä 2016 julkaistu alkuperäinen tarjouspyyntö on edellä mainituilla perusteilla ollut virheellinen ja puutteellinen.

Perusteluissa on vielä todettu, että alkuperäinen tarjouspyyntö ei ole sisältänyt vaatimusta siitä, että valitulla puheentunnistusratkaisulla olisi todennetusti toteutettu edustatunnistus terveydenhuollossa tai siitä olisi toteutettu integraatio Epic-potilastietojärjestelmään. Syksyn 2016 aikana Epic-potilastietojärjestelmästä tarkentuneiden tietojen mukaan sellaisen toteutuksen riskit, joissa edustatunnistus lääkärien saneluihin ja integraatio Epic-potilastietojärjestelmään jouduttaisiin rakentamaan vailla referenssejä olevaan ratkaisuun, olisivat suuret ja edellyttäneet erilaisia käyttöönottoon liittyviä vaatimuksia ja sopimusehtoja. Terveydenhuollon tietojärjestelmiltä vaaditaan niiden luonteen vuoksi korostettua toimintavarmuutta, eivätkä niiden kehitys- ja käyttöönottotyöt saa vaarantaa sairaaloiden päivittäistä toimintaa ja lääkäreiden työnkulkuja. Alkuperäinen tarjouspyyntö ei ole uusien tietojen mukaan varmistanut tätä riittävällä tavalla.

Päätöksen mukaan hankinnan kohde on edellä mainituilla perusteilla muuttunut hankintamenettelyn aikana saatujen lisätietojen perusteella, ja alkuperäinen tarjouspyyntö on ollut siinä määrin virheellinen ja puutteellinen, että puheentunnistusratkaisua ei sen perusteella ole ollut mahdollista toteuttaa tarjouspyynnössä tarkoitetulla tavalla ja aikataululla.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, ettei sen määrättävissä oleviin seuraamuksiin kuulu se, että hankintayksikkö velvoitettaisiin päättämään hankintamenettely tietyllä tavalla. Hankintayksikkö voi keskeyttää hankintamenettelyn ja siis olla tekemättä hankintapäätöstä, mikäli hankintamenettelyn keskeyttämiselle on hankintalain 73 a §:n 1 momentissa tarkoitettu perusteltu ja todellinen syy. Pykälän säätämisellä on lain esitöiden (HE 182/2010 vp s. 4 ja 5) mukaan pyritty vähentämään hankintayksiköiden ja toimittajien epätietoisuutta hankinnan keskeyttämisen sallittavuudesta.

Niin kuin edellä on hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevien oikeusohjeiden osalta todettu, hankintamenettelyä koskeva päätös on perusteltava siten, että päätöksestä käy ilmi keskeyttämisratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko keskeyttämisessä noudatettu lain velvoitteita.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeytyspäätöksessä viitatun, toista hankintaa koskevan valitusasian käsittely on markkinaoikeudessa päättynyt sen myötä, että kyseisessä asiassa valittajana ollut taho on peruuttanut valituksensa. Hankintayksikön päätös keskeyttää nyt kysymyksessä oleva hankintamenettely ei kuitenkaan ole perustunut yksin kyseisen valitusasian vireilläoloon vaan myös siihen, että hankinnan kohde oli muuttunut. Kun otetaan huomioon se, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä ja lain esitöidenkin mukaan suhtauduttu varsin sallivasti, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön päätöstä keskeyttää nyt kysymyksessä oleva hankintamenettely voida pitää hankintasäännösten vastaisena. Muutoksenhaun kohteena oleva päätös on perusteltu seikkaperäisesti, eikä asiassa ole ilmennyt aihetta epäillä, että päätös olisi hankintasäännösten tarkoittamalla tavalla syrjivä tai epätasapuolinen tai että keskeyttäminen ei olisi perustunut todellisiin ja perusteltuihin syihin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Ville Parkkari, Markus Mattila ja Pertti Lenkkeri.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lingsoft Language Services Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun ja määrää hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Valittaja on lisäksi pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön esittämään sen hallussa olevat Oy Apotti Ab:n hankintayksikölle välittämät tiedot, joihin hankintayksikkö on keskeyttämispäätöksessään viitannut.

Valittaja on lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön hallussa olevien tietojen esittämisvaatimuksen osalta valittaja toteaa, että hankintayksikkö on keskeyttämispäätöksessä ilmoittanut vastaanottaneensa lisätietoja Oy Apotti Ab:lta koskien uusia ratkaisuja ja vaatimuksia. Esitettäviksi vaadituilla asiakirjoilla voi olla merkitystä näyttönä asiassa.

Itse hankinnan osalta valittaja toteaa, että hankintayksikkö on valmistellut hankinnan toteutusta vuosia, tehnyt markkinakartoituksia ja järjestänyt toukokuussa 2016 teknisiä vuoropuheluita. Valittajan tarjous on täyttänyt tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjoajaa ja järjestelmää koskevat vaatimukset. Hankintayksikkö on kutsunut valittajan katselmointiin syyskuussa 2016.

Hankintayksikkö on perustellut hankinnan keskeyttämistä suorahankintaa koskevalla valituksella, hankinnan kohteen muuttumisella, Epic-potilastietojärjestelmän toteutusta koskevien lisätietojen saamisella ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen soveltuvuusvaatimusten puutteellisuudella.

Hankintayksikkö on keskeyttämispäätöstä koskevasta valituksesta huolimatta käynnistänyt uuden tarjouskilpailun helmikuussa 2017. Uudessa kilpailussa järjestelmätoimittajien mahdollisuutta osallistua tarjouskilpailuun on rajoitettu suhteettomasti. Valittaja on valittanut kyseisestä hankinnasta markkinaoikeuteen.

Markkinaoikeus ei ole käsitellyt valittajan väitteitä hankintamenettelyn toteutusta tai hankinnan kohteena olevan teknologisen ratkaisun sisältöä koskevista keskeyttämispäätöksen epäjohdonmukaisuuksista tai virheellisyyksistä, jotka osaltaan osoittavat, ettei keskeyttämiselle ole ollut hankintalain mukaista perustetta. Markkinaoikeuden olisi tullut yksilöidä, mitkä päinvastaiset perustelut ovat johtaneet ”ei ole syytä epäillä” -lopputulokseen.

Muussa hankinnassa vireille saatetulla suorahankintavalituksella ei ole vaikutusta käynnissä olevaan tarjouskilpailuun. Hankintalaissa on lisäksi säädetty keinoista hankintatarpeiden tyydyttämiseksi valituksen käsittelyn ajaksi. Perustelu ei sen spekulatiivisesta luonteesta johtuen täytä todellisen ja perustellun syyn vaatimusta.

Markkinaoikeuden tulkinta siitä, että yksittäisen virheelliseen perustelun esittäminen ei ole merkityksellistä, mikäli muu esitetty peruste täyttää hankintalain 73 a §:n edellytykset, on ongelmallinen. Painoarvoa todellisen ja perustellun syyn arvioinnissa on asetettava sille, mikäli jokin esitetyistä syistä on virheellinen.

Keskeyttämispäätöksessä esitettyjen seikkojen perusteella ei voida tulkita, että hankinnan kohde olisi muuttunut tavalla, johon tarjouspyynnössä ei olisi valmistauduttu. Hankinta ei ole muuttunut, vaan hankintayksikön tahtotila valittavasta ratkaisusta ja toimittajasta. Menettely on loukannut tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintayksikkö ei ole keskeyttämispäätöksessään yksilöinyt yhtäkään teknistä ominaisuutta, johon muutostarve olisi kohdistunut. Perustelut ovat tältä osin puutteellisia. Keskeyttämispäätöksessä ei ole täsmennetty, mistä lisääntyneestä riskistä referenssivaatimuksen osalta on kyse. Väite on virheellinen eikä vastaa tarjouspyynnön sisältöä. Tarjouspyynnön mukaan hankittavalta ratkaisulta on edellytetty sekä edusta- että taustatunnistustoiminnallisuutta. Väitetty riski ei siten ole voinut perustua järjes- telmän ominaisuuksiin tai toiminnallisuuteen liittyviin puutteisiin. Oy Apotti Ab:n ilmoittama uusi tieto lienee perustunut Epic-potilastietojärjestelmän toimittajan tulkintaan, minkä huomioon ottaminen on voinut vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Soveltuvuusvaatimuksen täyttävillä tarjoajilla on riittävä kokemus puheentunnistusjärjestelmien toimittamisesta. Järjestelmähankinnoissa riskienhallinta on lähtökohtaisesti sopimustekninen kysymys. Hankintayksikkö on valmistellut tarjouspyynnössä ilmoitettuja soveltuvuusvaatimuksia huolellisesti. Referenssi joko edusta- tai taustatunnistusratkaisutoimituksesta on ollut tietoinen valinta ja perustunut halukkuuteen varmistaa kilpailun toteutuminen tarjouskilpailussa.

Ei ole uskottavaa, että tarjouskilpailun edettyä vertailuvaiheeseen, Apotti-hankkeesta olisi ilmennyt sellaista uutta tietoa, joka olisi edellyttänyt hankinnan keskeyttämistä.

Väite hankinnan kohteen muuttumisesta Epic-järjestelmästä saatujen tietojen vuoksi on ilmeisen perusteeton myös järjestelmän integroitavuusvaatimuksen perusteella. Kilpailutettavalta ratkaisulta on edellytetty laajaa integroitavuutta potilas- ja asiakastietojärjestelmiin. Hankintayksikkö on myös hinnoittelun osalta varautunut laajaan kehittämistarpeeseen. Järjestelmän on tullut mahdollistaa tilaajalle avoimien rajapintojen hyödyntäminen järjestelmäintegraation osalta. Tarjoajat ovat hinnoitelleet tarjoamansa asiantuntijapalvelut ottaen huomioon tarjouspyynnön vaatimukset järjestelmän integroitavuudesta. Muutostarve ei ole edellyttänyt hankinnan keskeyttämistä.

Valittaja olisi ilman hankinnan keskeyttämistä voittanut tarjouskilpailun. Hyvitysmaksun määräämättä jättäminen loukkaisi valittajan oikeusturvaa ja merkitsisi hankintalain 94 §:n soveltamista oikeusturvadirektiivin 2007/66/EY vastaisesti. Suorahankintavalitusta koskeva ilmeisen virheellinen perustelu ja uuden tarjouskilpailun käynnistäminen vireillä olevasta valituksesta huolimatta muodostavat erityisen syyn hankintalain 94 §:n 2 momentissa säädetyn korkeamman hyvitysmaksun määräämiselle.

Selitys

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä / HUS-Servis liikelaitos on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja valittaja velvoitetaan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on viitannut markkinaoikeudessa esittämäänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on valituksen kohteena olevan hankintamenettelyn jälkeen keväällä 2017 kilpailuttanut puheentunnistusratkaisun. Toimittajaksi on 19.4.2017 hankintapäätöksellä valittu CGI Suomi Oy. Lingsoft Language Services Oy on valittanut kyseisessä asiassa markkinaoikeuteen. Markkinaoikeus on väliaikaisella päätöksellä sallinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Hankintasopimus on allekirjoitettu 14.7.2017.

Valittaja ei ole esittänyt todistusteemaa eikä perustellut editiovaatimusta muuta kuin sillä, että asiakirjoilla voi olla merkitystä näyttönä.

Valittajan vaatimat tiedot eivät perustu yksittäisiin dokumentteihin, vaan kokouksiin, puhelinkeskusteluihin, tapaamisiin ja yleensäkin hankintayksikön ja Oy Apotti Ab:n asiantuntijoiden vapaamuotoiseen yhteistyöhön. Hankintayksikkö on Oy Apotti Ab:n suurin omistaja, asiakas ja merkittävin yhteistyökumppani uuden asiakas- ja potilastietojärjestelmän toteuttamisessa. Suuri määrä hankintayksikön henkilökuntaa on Apotti-hankkeessa mukana, minkä vuoksi asiantuntijoiden tietojenvaihto on jatkuvaa.

Hankinnan valmistelusta on vastannut HUS-Servis liikelaitos. Puheentunnistukseen liittyviä seikkoja on käsitelty ja tarkentavia tietoja esitetty esimerkiksi hankinnan valmistelijoiden ja Oy Apotti Ab:n asiantuntijoiden välisissä tapaamisissa ja puhelinkeskusteluissa, HUS-Apotti-ohjausryhmän kokouksissa sekä hankinnan valmistelijoiden ja HUS-Kuvantamisen sekä HUSLABin asiantuntijoiden välillä käydyissä keskusteluissa.

Hankinnan valmistelijat ja Oy Apotti Ab:n asiantuntijat ovat lisäksi käyneet tarkentavia keskusteluita Apotti-järjestelmän toimittajan Epic Systems Corporationin asiantuntijoiden kanssa. Keskustelut ovat koskeneet esimerkiksi Apotti-järjestelmän vaatimuksia ja teknisiä ominaisuuksia sekä yleisesti puheentunnistukseen, äänikomentoihin ja äänellä ohjaamiseen liittyviä mahdollisuuksia.

Lisäksi hankinnan valmistelijat ovat saaneet tietoa lokakuussa 2016 järjestetyistä Apotti-järjestelmän linjaustilaisuuksista, joiden tarkoituksena on ollut esitellä sosiaali-, perusterveyden- ja erikoissairaanhuollon suunniteltuja työnkulkuja Apotti-järjestelmässä ja päättää, kuinka hyvin ne soveltuvat Apotti-alueen työnkuluiksi. Esitettävät työnkulut olivat perustuneet nykytilan selvityksiin keväällä 2016, elo-syyskuussa 2016 tehtyihin yksikkövierailuihin ja aiemmin määriteltyihin toiminnallisiin tavoitteisiin.

Asiassa ei ole mahdollisuutta esittää valittajan edellyttämää kirjallista todistelua, koska seikat perustuvat hankinnan valmistelijoiden suullisesti saamiin tietoihin. Jos korkein hallinto-oikeus katsoo tarpeelliseksi toimittaa asiassa suullisen käsittelyn, asiassa on mahdollisuus esittää suullista todistelua. Kirjallisen tai suullisen todistelun esittäminen asiassa ei kuitenkaan ole tarpeen.

Myöhemmin järjestettyä kilpailutusta koskevat väitteet eivät liity valituksen kohteena olevaan markkinaoikeuden päätökseen. Väitteet ovat markkinaoikeuden tutkittavina, eikä niitä tule tutkia korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä olevassa asiassa.

Hankintayksikkö on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä sillä, että tarjouskilpailun lähtöolettamana olleesta Uranus-digisanelun jatkoa koskevasta suorahankinnasta oli valitettu markkinaoikeuteen. Valituksen vuoksi hankintayksikkö ei voinut sitoutua digisanelun jatkamiseen, minkä vuoksi puheentunnistusratkaisun hankintaa ei voitu toteuttaa tarjouspyynnön mukaisesti. Myöhemmin järjestetyssä uudessa puheentunnistusratkaisun kilpailutuksessa kytkentää digisanelun jatkoon ei enää ole ollut.

Hankintayksiköllä ei ole voinut olla täyttä varmuutta asian lopputuloksesta markkinaoikeudessa. Suorahankintaa koskevan valituksen menestyminen olisi johtanut tilanteeseen, jossa hankintayksikkö ei olisi voinut toteuttaa puheentunnistusratkaisun hankintaa ilman hankintasopimuksen olennaista muuttamista. Hankintayksikkö olisi tarjouspyynnön mukaisella hankintasopimuksella sitoutunut puheentunnistuksen hankintaan nimenomaisesti suorahankinnan kohteena olevaan digisaneluun liitettynä sekä tietyn suuruiseen määräostovelvoitteeseen. Näiden sopimusvelvoitteiden toteuttaminen olisi ollut mahdotonta tilanteessa, jossa digisanelua ei olisi markkinaoikeuden päätöksen johdosta voitu jatkaa.

Hankintasopimuksen olennainen muuttaminen ei ole mahdollista. Hankintayksikkö olisi voinut joutua tilanteeseen, jossa se olisi joutunut yksipuolisesti ja vailla sopimusoikeudellista perustetta päättämään puheentunnistusratkaisun hankintasopimuksen. Tästä olisi aiheutunut vahingonkorvausvastuu puheentunnistusratkaisun toimittajaa kohtaan. Jos hankintayksikkö olisi keskeyttänyt digisanelun suorahankinnan, se olisi joutunut keskeyttämään myös puheentunnistusratkaisun hankintamenettelyn. Olosuhteiden ennakoimaton muuttuminen jälkeenpäin, eli digisanelun suorahankintaa koskevan valituksen peruuttaminen, ei tee aikaisempaa päätöstä hankintalain vastaiseksi.

Hankintayksikkö on tehnyt digisanelun hankintaan liittyvän väliaikaisen sopimuksen. Hankinnan väliaikaista järjestämistä koskee kuitenkin velvollisuus päättää väliaikainen sopimus markkinaoikeuden asiassa antaman ratkaisun niin edellyttäessä. Puheentunnistusratkaisun hankintaa ei siten ole voinut perustaa digisanelusta tehtyyn väliaikaiseen sopimukseen.

Keskeyttämispäätöksen perusteluissa on todettu muun muassa, että tarjouspyynnöstä on puuttunut vaatimus siitä, että valitulla puheentunnistusratkaisulla olisi todennetusti toteutettu edustatunnistus terveydenhuollossa tai siitä olisi toteutettu integraatio Epic-potilastietojärjestelmään. Tämä vaatimus ei koske tarjoajan soveltuvuutta, vaan hankinnan kohdetta ja millä tahansa integraattorina toimivalla toimittajalla on mahdollisuus tarjota ratkaisua, joka täyttää mainitun vaatimuksen.

Epic-toimittajan väitteiden huomioiminen käynnissä olevassa tarjouskilpailussa ei ole voinut vaarantaa tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Kun hankinnan kohteelta edellytetään yhteensopivuutta kolmannen osapuolen järjestelmän kanssa, teknisiä määrityksiä kyseisen yhteensopivuuden varmistamiseksi ei usein ole mahdollista saada muualta kuin kyseiseltä kolmannelta osapuolelta. Mikään hankintamenettelyn valmisteluun osallistunut toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen ei ole perustunut tarjoajien soveltuvuusvaatimusten eikä valittajan viittaamien integroitavuutta ja rajapintoja koskevien vaatimusten virheellisyyteen. Muun muassa riskienhallintaan liittyvät sopimusehdot eivät ole olleet keskeytetyssä hankinnassa riittävällä tasolla.

Keskeyttämispäätös on tehty tarjousten saapumisen jälkeen, mutta ennen tarjoajien soveltuvuuden ja tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointia sekä tarjousvertailua. Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajilta tarjouspyynnössä ilmoitettuja selvityksiä ja todistuksia sekä katselmoinut valittajan tarjousta. Hankintayksikkö ei ole esittänyt sellaista tietoa, jonka perusteella valittaja olisi tullut valituksi, jos hankintamenettelyä ei olisi keskeytetty.

Hankintayksiköllä on ollut kahdella eri perusteella todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Vaikka korkein hallinto-oikeus katsoisi, että keskeyttämispäätös tarkoittaisi hankintamenettelyssä tehtyä virhettä, asiassa ei olisi aihetta määrätä hyvitysmaksua.

Oikeudenkäyntikuluja koskeva ilmoitus

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on toimittanut arvonlisäverottomalta määrältään 1 000 euron oikeudenkäyntikulujaan koskevan ilmoituksen.

Vastaselitys

Lingsoft Language Services Oy on hankintayksikön selityksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö ei ole yksilöinyt lisätietojen sisältöä. Editiovaatimuksen todistusteema liittyy siihen, etteivät lisätiedot täytä hankintalain 73 a §:ssä säädettyjä vaatimuksia. Editiovaatimus koskee perustelua, jonka mukaan ei ole ilmennyt aihetta epäillä, että keskeyttämispäätös olisi hankintasäännösten tarkoittamalla tavalla syrjivä tai epätasapuolinen tai että keskeyttäminen ei olisi perustunut todellisiin ja perusteltuihin syihin. Keskeyttämispäätöksestä ei käy ilmi, mihin tekniseen sisältöön hankintayksikkö viittaa mahdollisella yhteensopimattomuudella, tai mitä päällekkäiset ominaisuudet voisivat olla. Valittaja tai markkinaoikeus ei ole voinut arvioida väitteiden paikkansa pitävyyttä. Valittajan oikeusturva edellyttää, että tuomioistuin todentaa väitteen lisätiedoista.

Hankintayksikön vastaus editiovaatimukseen ei ole uskottava. Hallintolain mukaan tiedot suullisesti esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun, on kirjattava tai muulla tavoin rekisteröitävä.

Integraatioiden vähimmäismäärää koskevan vaatimuksen sisältö ei tue keskeyttämispäätöksen väitettä siitä, että keskeyttäminen perustuisi uusiin tietoihin hankinnan kohteen sisällöstä, teknisistä ratkaisuista tai kustannuksista.

Toteutettuja integraatioita koskevan uuden ehdottoman vaatimuksen syrjivyys on käsiteltävänä markkinaoikeudessa vireillä olevassa asiassa. Menettelyn syrjivyys on merkityksellinen myös keskeyttämisen hankintalain mukaisuuden arvioinnissa. Todellinen syy hankinnan keskeyttämiselle on liittynyt Apotti-hankkeen läpivientiin ja halukkuuteen suosia Apotti-toimittajaa ja sen teknologiakumppaneita.

Väite siitä, ettei hankintayksikkö olisi suorittanut soveltuvuusarviointia tai tarjousten vertailua, on ilmeisen perusteeton. Vertailun yksinkertaisuuden ja tarjousten lukumäärän perusteella on selvää, että hankintayksi- köllä on tarjoukset avattuaan ollut tieto tarjouskilpailun voittajasta. Koska hankintayksikkö on ollut yhteydessä valittajan ilmoittaman referenssin yhteyshenkilöön, hankintayksikkö on arvioinut soveltuvuutta. Hankintayksikkö on myös pyytänyt valittajalta alihankkijoineen todistuksia ja selvityksiä. Tarjouspyynnön muotoilu tukee sitä, että valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun. Hankintayksikkö on kutsunut valittajan katselmointiin ja pyytänyt varmistusta erääseen asiaan syyskuussa 2016. Hankintayksikön toimenpiteiden ajankohdat osoittavat, että se on pyrkinyt saamaan asian päätökseen ilmoitetussa tavoiteaikataulussa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Lingsoft Language Services Oy:n vaatimuksen tietojen esittämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Lingsoft Language Services Oy määrätään korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Lingsoft Language Services Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Lingsoft Language Services Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut hankintayksikön velvoittamista esittämään sen hallussa olevat Oy Apotti Ab:n hankintayksikölle välittämät tiedot, joihin hankintayksikkö on keskeyttämispäätöksessään viitannut.

Hankintayksikkö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut, ettei valittajan vaatimien tietojen esittäminen ole mahdollista, koska kysymys on suullisesti saaduista tiedoista eikä asiakirjoista. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon asiassa esitetty muu selvitys, Lingsoft Language Services Oy:n vaatimat tiedot eivät ole sellaisia, että hallintolainkäyttölain 37 §:ssä tarkoitettu suullisen käsittelyn toimittaminen olisi asian selvittämiseksi tarpeen. Tämän vuoksi Lingsoft Language Services Oy:n vaatimus on hylättävä.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus määrää Lingsoft Language Services Oy:n hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla korvaamaan Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Lingsoft Language Services Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Pekka Aalto ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Annat beslut 1640/2018

Annat beslut 1641/2018

Annat beslut 1642/2018

Nigerian kansalainen A oli avioitunut Suomen kansalaisen kanssa ja saanut tämän perhesiteen perusteella pysyvän oleskeluluvan Suomessa. Tämän perhesiteen katkettua A on avioitunut Nigerian kansalainen B:n kanssa, ja heillä on yhteinen alaikäinen lapsi C. Perheenkokoaja A:n aviopuoliso B ja lapsi C ovat hakeneet oleskelulupaa perhesiteen perusteella.

Maahanmuuttovirasto ei myöntänyt oleskelulupia, koska se katsoi olleen perusteltua aihetta epäillä perheenkokoaja A:n saaneen oman oleskelulupansa ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä. Lisäksi Maahanmuuttovirasto katsoi, että perheenkokoaja ja hakijat voivat halutessaan viettää perhe-elämää yhteisessä kotimaassaan, jolloin oleskelulupahakemusten hylkäämiseen oli myös ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin mukainen peruste. Mainitun säännöksen toinen virke kuuluu: "Päätöksenteossa on kuitenkin otettava huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan henkilön mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin muuhun maahan viettämään perhe-elämää, jos perhesiteiden voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne."

Hallinto-oikeus puolestaan arvioi, ettei A:n aiempaa avioliittoa voitu katsoa solmitun maahantuloa koskevien sääntöjen kiertämiseksi. Sen mukaan oleskelulupahakemukset oli kuitenkin voitu hylätä ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin nojalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että perheenkokoaja ja oleskeluluvan hakijat olivat henkilöitä, joihin sovelletaan perheenyhdistämisdirektiiviä (2003/86/EY). Perheenyhdistämisdirektiivin luettelo perheenyhdistämishakemuksen sallituista epäämisedellytyksistä on direktiivin sanamuodon ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella tyhjentävä. Luettelo ei sisällä ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin toisessa virkkeessä ilmaistua mahdollisuutta hakemuksen hylkäämiselle. Koska ulkomaalaislain perheenyhdistämistä koskevaa sääntelyä on tulkittava ja sovellettava ottaen huomioon perheenyhdistämisdirektiivistä johtuvat vaatimukset, ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin toisen virkkeen sisältämää oikeusohjetta ei voitu soveltaa ainoana ja itsenäisenä perusteena evätä hakijoiden perhesideperusteiset oleskelulupahakemukset.

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumottiin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Ulkomaalaislaki 36 § 3 momentti, 37 § 1 momentti ja 47 § 5 momentti

Neuvoston direktiivi 2003/86/EY oikeudesta perheenyhdistämiseen

Ks. myös KHO 2009:85

Vrt. KHO 19.4.2016/1441 (lyhyt ratkaisuseloste)

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 4.4.2017 nro 17/0208/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 6.7.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt Nigerian kansalaisen B:n (jäljempänä hakija) hakemuksen saada itselleen ja alaikäiselle lapselleen C:lle oleskelulupa perhesiteen perusteella. Perheenkokoaja on Nigerian kansalainen A (jäljempänä perheenkokoaja tai valittaja). Perheenkokoaja on hakijan aviopuoliso ja lapsen isä.

Maahanmuuttovirasto on selostanut ulkomaalaislain 6 §:n, 36 §:n 3 momentin, 37 §:n 1 momentin, 39 §:n 1 ja 2 momentin, 47 §:n 5 momentin ja 66 a §:n sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan sisällön ja perustellut päätöstään muun ohessa seuraavasti:

Tosiseikat

Perheenkokoaja on hakenut turvapaikkaa Suomesta 30.7.2007. Hänelle ei ole myönnetty turvapaikkaa, mutta Maahanmuuttovirasto on 8.1.2009 samalla päätöksellä myöntänyt hänelle oleskeluluvan Suomen kansalaisen perheenjäsenenä hänen avioiduttuaan D:n kanssa 1.2.2008. Hänelle on myönnetty jatkolupa samalla perusteella 2.12.2009. Pysyvän oleskeluluvan hän on saanut 11.3.2013 edelleen Suomen kansalaisen perheenjäsenenä.

Väestötietojärjestelmän mukaan perheenkokoaja ja D ovat muuttaneet erilleen 7.6.2013. Avioliitto on päättynyt avioeroon 12.6.2014.

B on avioitunut perheenkokoajan kanssa 12.1.2015. Avioliiton solmimisesta on esitetty todistus ja avioliitto on rekisteröity Suomen väestötietojärjestelmään. C on perheenkokoajan ja B:n yhteinen lapsi. Biologisesta sukulaisuudesta on esitetty todistus ja huoltosuhde on rekisteröity Suomen väestötietojärjestelmään.

Perheenkokoaja ja hakija ovat kertoneet tavanneensa ja aloittaneensa seurustelun heinäkuussa 2014 yhteisten ystäviensä häissä Nigeriassa. He ovat kihlautuneet joulukuussa 2014 perheenkokoajan vieraillessa toisen kerran Nigeriassa. Hakijan mukaan perinteinen hääseremonia on järjestetty 20.12.2014. Virallinen vihkiminen on ollut 12.1.2015. He ovat asuneet yhdessä häiden jälkeen 8.2.2015 asti, jolloin perheenkokoaja on palannut Suomeen. Puolisoille on syntynyt lapsi 8.10.2015.

Toimeentulon perheenkokoaja on kertonut saavansa työstään yritys S:ssä ja T Oy:ssä sekä yritystoiminnastaan Suomessa ja Nigeriassa.

Maahanmuuttoviraston johtopäätökset

Hakijat ovat ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaisia perheenjäseniä.

Oleskelulupia ei myönnetä, koska on perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Perheenkokoaja on solminut avioliiton Suomen kansalaisen kanssa turvapaikkaprosessin aikana. Turvapaikkapäätös on ollut kielteinen. Perheenkokoaja on muuttanut pois puolisonsa luota 7.6.2013 eli pian pysyvän oleskeluluvan saamisen jälkeen. Kun otetaan huomioon uuden asunnon löytymiseen menevä aika, pariskunnan erosta on todennäköisesti päätetty viimeistään pysyvän oleskeluluvan saamisen jälkeen. Avioliitto on päättynyt 12.6.2014, ja perheenkokoaja on tavannut hakijan heinäkuussa 2014. Arvioiden kokonaisuutena edellä esitettyä, on perusteltua aihetta epäillä, että perheenkokoajan purkautunut parisuhde Suomen kansalaisen D:n kanssa on solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi. Perheenkokoaja on saanut oman pysyvän oleskelulupansa antamalla väärää tietoa perhesuhteestaan entiseen aviopuolisoonsa.

Asiassa ei ole esitetty seikkoja, joiden johdosta perheenkokoaja ja hakijat eivät voisi halutessaan viettää perhe-elämää yhteisessä kotimaassaan Nigeriassa. Perheenkokoajalla ei ole ulkomaalaislain 37 §:n mukaisia perheenjäseniä Suomessa. Hänen hakijoina olevat puolisonsa ja lapsensa asuvat Nigeriassa, jossa hän itse omistaa yrityksen ja vierailee säännöllisesti. Näin ollen oleskeluluvan myöntämättä jättämiselle on ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin mukaiset perusteet.

Ulkomaalaislain 39 §:n mukaista toimeentuloedellytyksen täyttymistä ei ole tutkittu, koska oleskelulupien myöntämisen edellytykset eivät täyty.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta ja hänen valituksensa Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on pääasian osalta perustellut päätöstään seuraavasti:

Säännösten ja esitöiden sisältöä

Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin mukaan oleskelulupa perhesiteen perusteella voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan.

Ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin mukaan kun ulkomaalaiselle on myönnetty jatkuva tai pysyvä oleskelulupa perhesiteen perusteella ja luvan myöntämisen perusteena ollut perheside on katkennut, hänen ulkomailla olevalle perheenjäsenelleen voidaan myöntää jatkuva oleskelulupa edellyttäen, että tämän toimeentulo on turvattu. Päätöksenteossa on kuitenkin otettava huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan henkilön mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin muuhun maahan viettämään perhe-elämää, jos perhesiteiden voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne.

Ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (28/2003) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 47 pykälän osalta, että 5 momentti sisältäisi säännöksen perheen yhdistämisestä niissä tapauksissa, joissa maassa oleva ulkomaalainen on alun perin saapunut maahan perheenjäsenenä, mutta kyseinen maahantuloon johtanut perheside onkin katkennut. Ulkomaalainen on esimerkiksi mennyt naimisiin Suomen kansalaisen tai pysyvästi maassa asuvan ulkomaalaisen kanssa, mutta avioliitto on päättynyt. Jos ulkomaalainen tällöin ryhtyy hakemaan uutta perhettä itselleen kotimaastaan, tulee päätöksenteossa ottaa huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan ulkomaalaisen mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin muuhun maahan viettämään perhe-elämää, jos perhesiteiden voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne.

Edelleen hallituksen esityksen mukaan, jos parisuhde Suomen kansalaiseen katkeaa esimerkiksi heti sen jälkeen, kun ulkomaalainen on saanut Suomessa pysyvän oleskeluluvan ja ulkomaalainen pyrkii sen jälkeen saamaan Suomeen entisestä kotimaastaan esimerkiksi jo aiemmin sukujen kesken sovitun tai entisen puolison yksin tai yhdessä tästä liitosta syntyneiden lasten kanssa, olisi tarkasteltava, oliko purkautunut parisuhde Suomen kansalaisen kanssa solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi. Tällaisissa tilanteissa olisi mahdollista edellyttää, että ulkomaalainen palaa entiseen kotimaahansa viettämään siellä perhe-elämää.

Asiassa saatu selvitys

Perheenkokoaja on tullut Suomeen turvapaikanhakijana 30.7.2007 ja avioitunut Suomen kansalaisen kanssa 1.2.2008. Maahanmuuttovirasto on 8.1.2009 tekemällään päätöksellä hylännyt perheenkokoajan turvapaikkahakemuksen mutta myöntänyt hänelle oleskeluluvan Suomen kansalaisen perheenjäsenenä. Maahanmuuttovirasto on päätöksessään todennut, että avioliitosta saatu selvitys osoittaa, että kyseessä on tosiasiallinen perhe-elämä, eikä ole ilmennyt perusteltua syytä epäillä avioliiton olevan solmittu ainoastaan oleskeluluvan saamiseksi.

Perheenkokoaja on saanut pysyvän oleskeluluvan 11.3.2013 saman perhesiteen perusteella. Väestötietojärjestelmän mukaan perheenkokoaja ja hänen silloinen puolisonsa ovat muuttaneet erilleen 7.6.2013 ja avioero on astunut voimaan 12.6.2014. Perheenkokoaja on tavannut hakijan, B:n, Nigeriassa heinäkuussa 2014 ja avioitunut tämän kanssa tammikuussa 2015. Heidän yhteinen lapsensa, C, on syntynyt 8.10.2015.

Perheenkokoajalla on kotimaassaan Nigeriassa puoliso ja lapsi. Suomessa hänellä ei ole ilmoitettu olevan perheenjäseniä. Suomessa perheenkokoaja on solminut työsopimuksen T Oy:n kanssa, minkä lisäksi hänellä on täällä yritys U. Perheenkokoajalla on Nigeriassa yritys V.

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisessa päätöksessä katsonut, että on perusteltua syytä epäillä, että perheenkokoajan aiempi avioliitto oli solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi. Näin ollen perheenkokoaja on saanut pysyvän oleskelulupansa antamalla vääriä tietoja suhteestaan entiseen puolisoonsa. Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään sillä, että avioliitto on solmittu perheenkokoajan turvapaikkaprosessin aikana ja perheenkokoaja on saanut kielteisen turvapaikkapäätöksen. Perheenkokoaja on myös muuttanut erilleen puolisostaan pian pysyvän oleskeluluvan saatuaan ja erosta on todennäköisesti päätetty viimeistään luvan saamisen jälkeen. Perheenkokoaja on tavannut uuden puolisonsa jo heinäkuussa 2014. Lisäksi Maahanmuuttovirasto on katsonut, että esteitä perhe-elämän viettämiselle Nigeriassa ei ole esitetty. Perheenkokoajan puoliso ja lapsi asuvat Nigeriassa, jossa hänellä on yritystoimintaa ja jossa hän säännöllisesti vierailee, kun taas Suomessa hänellä ei ole ulkomaalaislain 37 §:n mukaisia perheenjäseniä.

Valituksen liitteeksi on toimitettu perheenkokoajan aiemman puolison 13.7.2016 päivätty lausuma. Lausumassaan puoliso kertoo, että hän ei olisi käyttänyt kuutta vuotta olemalla naimisissa vain, että perheenkokoaja saisi oleskeluluvan. Puolisot olivat menossa lapsettomuushoitoihin pitkän yrittämisen jälkeen, mutta perheenkokoajan aiemman puolison masennus esti jatkamasta hoitoja. Masennus oli myös yksi syy eroon. Eropäätös oli yksin perheenkokoajan puolison, perheenkokoaja olisi halunnut jatkaa avioliittoa. Aiempi puoliso on lausumassaan kertonut myös hankkineensa perheenkokoajalle uuden asunnon ja ettei hän antanut perheenkokoajalle muuta vaihtoehtoa, kuin muuttaa pois puolisoiden yhteisestä kodista.

Perheenkokoajan hallinto-oikeudelle lisäselvityksenä toimittamasta sairaalan naistentautien poliklinikan potilaskertomuksesta ilmenee, että perheenkokoaja oli 6.11.2012 käynyt yhdessä entisen puolisonsa kanssa lapsettomuustutkimuksissa.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Perheenkokoajan aiemmasta avioliitosta esitetty selvitys huomioon ottaen pelkästään se, että perheenkokoaja on muuttanut erilleen entisestä puolisostaan kolme kuukautta pysyvän oleskeluluvan saamisen jälkeen, ei osoita, että avioliitto olisi solmittu pääasiassa oleskeluluvan saamiseksi. Avioliittoa ei muutoinkaan voida katsoa solmitun maahantuloa koskevien säännösten kiertämiseksi.

Asiassa tulee tämän jälkeen arvioitavaksi, voisiko perheenkokoaja ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin mukaisesti muuttaa kotimaahansa viettämään perhe-elämää. Esitetyn selvityksen perusteella perheenkokoajan perhesiteiden voidaan katsoa painottuvan hänen kotimaahansa Nigeriaan, eikä ole muutoinkaan esitetty syitä, joiden vuoksi perhe-elämän viettäminen Nigeriassa ei olisi mahdollista. Hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin nojalla voinut hylätä hakijoiden oleskelulupahakemukset.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla Partanen ja Kristian Hellman. Esittelijä Juulia Tuomaala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja hänen aviopuolisolleen ja lapselleen myönnetään jatkuva oleskelulupa.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan valittajan nykyisten perhesiteiden voidaan katsoa painottuvan Nigeriaan eikä perhe-elämän viettämiseen siellä olisi estettä. Valittaja on kuitenkin asunut Suomessa yli yhdeksän vuotta ja hänelle on myönnetty pysyvä oleskelulupa perhesiteen perusteella. Hän on avioitunut täällä suomalaisen puolison kanssa, mutta avioliitto on päättynyt avioeroon muun muassa lapsettomuuden vuoksi. Valittajalla on vakituinen työpaikka Suomessa ja hän harjoittaa täällä elinkeinotoimintaa.

Valittaja ei voi palata Nigeriaan viettämään perhe-elämää, koska hänen elämänsä on vakiintunut Suomessa ja hänellä on täällä turvattu toimeentulo toisin kuin Nigeriassa. Hän pystyy turvaamaan myös perheenjäsentensä toimeentulon Suomessa.

Valituslupahakemuksen liitteeksi on toimitettu valittajan työsopimus ja työeläkevakuutusyhtiön todistus siitä, ettei valittajalla ole maksamattomia yrittäjäeläkevakuutusmaksuja elinkeinotoiminnastaan.

Maahanmuuttovirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä. Ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin mukaisesti valittajan voidaan edellyttää muuttavan kotimaahansa viettämään siellä perhe-elämää hakijoiden kanssa.

Valittaja on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin lausumansa. Hän on toimittanut lisäselvitystä toimeentulostaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Ulkomaalaislaki esitöineen

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovellettaessa perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso.

Ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin mukaan oleskelulupa perhesiteen perusteella voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan.

Ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin mukaan, kun ulkomaalaiselle on myönnetty jatkuva tai pysyvä oleskelulupa perhesiteen perusteella ja luvan myöntämisen perusteena ollut perheside on katkennut, hänen ulkomailla olevalle perheenjäsenelleen voidaan myöntää jatkuva oleskelulupa edellyttäen, että tämän toimeentulo on turvattu. Päätöksenteossa on kuitenkin otettava huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan henkilön mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin muuhun maahan viettämään perhe-elämää, jos perhesiteiden voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne.

Ulkomaalaislakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp, s. 146) on todettu 47 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

”Pykälän 5 momentti sisältäisi säännöksen perheen yhdistämisestä niissä tapauksissa, joissa maassa oleva ulkomaalainen on alunperin saapunut maahan perheenjäsenenä, mutta kyseinen maahantuloon johtanut perheside onkin katkennut. Ulkomaalainen on esimerkiksi mennyt naimisiin Suomen kansalaisen tai pysyvästi maassa asuvan ulkomaalaisen kanssa, mutta avioliitto on päättynyt. Jos ulkomaalainen tällöin ryhtyy hakemaan uutta perhettä itselleen kotimaastaan, tulee päätöksenteossa ottaa huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan ulkomaalaisen mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin muuhun maahan viettämään perhe-elämää, jos perhesiteiden voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne.

Jos parisuhde Suomen kansalaiseen katkeaa esimerkiksi heti sen jälkeen, kun ulkomaalainen on saanut Suomessa pysyvän oleskeluluvan ja ulkomaalainen pyrkii sen jälkeen saamaan Suomeen entisestä kotimaastaan esimerkiksi jo aiemmin sukujen kesken sovitun tai entisen puolison yksin tai yhdessä tästä liitosta syntyneiden lasten kanssa, olisi tarkasteltava, oliko purkautunut parisuhde Suomen kansalaisen kanssa solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi. Tällaisissa tilanteissa olisi mahdollista edellyttää, että ulkomaalainen palaa entiseen kotimaahansa viettämään siellä perhe-elämää.”

Ulkomaalaislain muutoksella 549/2010 muun ohella lisättiin lain 36 §:ään uusi 3 momentti. Hallituksen esityksen yleisperusteluissa (HE 240/2009 vp, s. 11) on lain 47 §:n 5 momentin, jota ei muutettu, osalta todettu seuraavaa:

”Ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin mukaan perheenkokoajan ulkomailla olevalle perheenjäsenelle voidaan myöntää oleskelulupa, vaikka perheenkokoaja olisi itse saanut oleskelulupansa perhesiteen perusteella ja luvan myöntöperusteena ollut perheside olisi katkennut. Luvan myöntäminen edellyttää, että toimeentulo on turvattu. Päätöksenteossa on kuitenkin otettava huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan henkilön mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin muuhun maahan viettämään perhe-elämää, jos perhesiteiden voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne. Säännöksen tarkoituksena on estää maahantulosäännösten kiertäminen lumeavioliiton avulla. Maahanmuuttovirasto ei ole myöntänyt oleskelulupia perhesiteen perusteella tapauksissa, joissa perheenkokoaja on solminut lumeavioliiton saadakseen oleskeluluvan Suomeen, eronnut Suomessa olevasta puolisostaan ja hakenut sen jälkeen oleskelulupaa kotimaahan jääneelle puolisolleen sekä mahdollisille yhteisille lapsilleen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on katsottu, että hakemuksen hylkääminen 47 § 5 momentin perusteella ei edellytä, että myös hakijana oleva puoliso on suoraan kiertänyt maahantulosäännöksiä. Sen sijaan riittää, että hän on ollut tietoinen perheenkokoajan vilpillisestä toiminnasta. Samaan aikaan hakevien alaikäisten lasten osallistumista vilpilliseen toimintaan ei ole edellytetty. Heidän oleskelulupahakemuksensa on voitu hylätä sillä perusteella, että lasten vanhemmat ovat toimineet vilpillisesti.”

Saman hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 240/2009 vp, s. 37) on 36 §:n 3 momentin osalta todettu muun ohella seuraavaa:

”Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin maahantulosäännösten kiertämisen vaikutuksesta myöhempään perheenyhdistämisasian käsittelyyn. Pykälässä säädetään oleskeluluvan myöntämisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä, että ulkomaalaisen tarkoituksena on maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Säännös koskee kaikilla perusteilla haettuja oleskelulupia. Maahantulosäännöksiä voidaan kiertää esimerkiksi antamalla vääriä tietoja henkilöllisyydestä ja perhesuhteista. Voimassa olevalla lainsäädännöllä ei ole suoraa vaikutusta perheenjäseneen, joka ei ole itse kiertänyt maahantulosäännöksiä, mutta jonka Suomessa olevan perheenkokoajan maassa oleskelu perustuu vääriin henkilö- ja perhesuhdetietoihin, jotka siis poikkeavat uudessa perhesidehakemuksessa ilmoitetuista huomattavasti.

Uuden 3 momentin mukaan perhesiteen perusteella tehty oleskelulupahakemus voitaisiin hylätä, jos olisi perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oman oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan. Säännös tulisi sovellettavaksi silloin, kun on perusteltua aihetta epäillä, että perheenkokoaja ei olisi saanut oleskelulupaansa ilman, että hän on antanut oman oleskelulupahakemuksensa yhteydessä tarkoituksellisesti henkilöllisyyttään tai perhesuhteitaan koskevia vääriä tietoja tai jättänyt kertomatta tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan, mutta jonka oleskeluluvan peruuttaminen tai maasta poistaminen ei kokonaisharkinnan perusteella ole mahdollista.”

1.2 Oikeudesta perheenyhdistämiseen annettu direktiivi 2003/86/EY

Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (jäljempänä perheenyhdistämisdirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on vahvistaa edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen.

Perheenyhdistämisdirektiivin sisältämistä määritelmistä säädetään direktiivin 2 artiklassa. Sen mukaan direktiivissä tarkoitetaan:

- -

c) "perheenkokoajalla" jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevaa kolmannen maan kansalaista, joka hakee tai jonka perheenjäsenet hakevat perheenyhdistämistä päästäkseen muuttamaan perheenkokoajan luokse;

d) "perheenyhdistämisellä" jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenten maahantuloa ja oleskelua jäsenvaltiossa perheyhteyden säilyttämistä varten riippumatta siitä, ovatko perhesuhteet muodostuneet jo ennen perheenkokoajan maahantuloa vai vasta sen jälkeen;

e) "oleskeluluvalla" mitä tahansa jäsenvaltion viranomaisten myöntämää lupaa, jonka perusteella kolmannen maan kansalainen voi laillisesti oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta 13 päivänä kesäkuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1030/2002(5) 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti;

- -

Perheenyhdistämisdirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa on säädetty perheenkokoajaa koskevasta direktiivin henkilöllisestä soveltamisalasta. Sen mukaan direktiiviä sovelletaan, kun perheenkokoajalla on jäsenvaltion vähintään yhdeksi vuodeksi myöntämä oleskelulupa ja perustellut mahdollisuudet saada pysyvä oleskeluoikeus, silloin kun perheenkokoajan perheenjäsenet ovat kolmannen maan kansalaisia, heidän oikeudellisesta asemastaan riippumatta. Artiklan 5 kohdan mukaan direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia.

Perheenyhdistämisdirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa on säädetty siinä tarkoitettuja perheenjäseniä koskevasta oikeudesta perheenyhdistämiseen sekä jäsenvaltioiden mahdollisuudesta eräin edellytyksin poiketa velvollisuudesta sallia perheenyhdistäminen. Sen mukaan, jollei IV luvussa sekä 16 artiklassa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on sallittava tämän direktiivin nojalla seuraavien perheenjäsenten maahantulo ja maassaoleskelu:

a) perheenkokoajan aviopuoliso;

b) perheenkokoajan ja hänen aviopuolisonsa alaikäiset lapset - -

- -

Perheenyhdistämisdirektiivin IV luvussa (6-8 artikla) ja 16 artiklassa on säädetty 4 artiklan 1 kohdassa mainituista perheenyhdistämisen epäämisen edellytyksistä. Tältä osin asian ratkaisemisen kannalta merkitykselliset perheenyhdistämisdirektiivin säännökset on käsitelty tämän päätöksen oikeudellisen arvioinnin yhteydessä.

2. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on käsitellyt oikeutta perheenyhdistämiseen perheenyhdistämisdirektiivin kannalta erityisesti tuomioissaan asiassa C-540/03 Euroopan parlamentti vastaan Euroopan unionin neuvosto, asiassa C-578/08 Chakroun, yhdistetyissä asioissa C-356/11 ja C-357/11 O ja S. sekä asiassa C-558/14 Khachab. Ensin mainittua tuomiota lukuun ottamatta näissä on ollut kysymys perheenyhdistämisen edellytysten tutkimisesta ennakkoratkaisupyyntöjen perusteella erityisesti siltä osin kuin kansallisessa lainsäädännössä on annettu direktiiviin perustuvia säännöksiä vakaita ja säännöllisiä tuloja ja varoja koskevista vaatimuksista (perheenyhdistämisdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan johdantokappale ja c alakohta).

Tuomioistuin on oikeuskäytännössään korostanut, että perheenyhdistämisdirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimimisvelvollisuuksia, jotka vastaavat selvästi määriteltyjä subjektiivisia oikeuksia, koska kyseisessä säännöksessä jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivissä määritetyissä tapauksissa sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen ilman, että ne voisivat käyttää harkintavaltaansa (asia C-540/03, tuomion kohta 60; asia C-578/08, tuomion kohta 41 sekä asiat C-356/11 ja C-357/11, tuomion kohta 70). Mainittua säännöstä sovelletaan kuitenkin vain, jollei erityisesti direktiivin IV luvussa säädetyistä edellytyksistä, kuten 7 artiklan 1 kohdan c alakohdasta, muuta johdu (asia C-578/08, tuomion kohta 42 ja asiat C-356/11 ja C-357/11, tuomion kohta 71).

Tuomioistuin on edelleen korostanut, että koska perheenyhdistäminen on pääsääntö, direktiivissä säädettyä mahdollisuutta poiketa siitä on tulkittava suppeasti. Jäsenvaltiot eivät myöskään saa käyttää niille tunnustettua harkintavaltaa tavalla, joka olisi vastoin direktiivin tavoitetta ja tehokasta vaikutusta (asia C-578/08, tuomion kohta 43; asiat C-356/11 ja C-357/11, tuomion kohta 74 ja asia C-558/14, tuomion kohta 25). Tuomioistuin on tältä osin viitannut direktiivin johdanto-osan neljänteen perustelukappaleeseen, josta käy ilmi, että direktiivin yleisenä tavoitteena on helpottaa kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista jäsenvaltioissa mahdollistamalla perhe-elämä perheenyhdistämisen ansiosta. Tuomioistuin on myös katsonut, että direktiivin säännöksiä ei voida soveltaa siten, että soveltamisessa jätettäisiin ottamatta huomioon muun muassa perusoikeuskirjassa mainitut perusoikeudet (asia C-578/08, tuomion kohta 44; asiat C-356/11 ja 357/11, tuomion kohdat 75-80 ja asia C-558/14, tuomion kohdat 27-28).

Perheenyhdistämisdirektiivin henkilöllisen soveltamisalan osalta tuomioistuin on ensinnäkin viitannut direktiivin 4 artiklan 1 kohdan määritelmään, joka kattaa muun ohella perheenkokoajan aviopuolison sekä perheenkokoajan ja hänen aviopuolisonsa alaikäiset lapset. Tuomioistuin on toiseksi katsonut, että henkilöitä, jotka oleskelivat laillisesti jäsenvaltiossa ja jotka hakivat perheenyhdistämistä, oli pidettävä direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuina ”perheenkokoajina” (asiat
C-356/11 ja C-357/11, tuomion kohdat 64 ja 68). Tuomioistuin on myös viitannut direktiivin 3 artiklan 1 kohtaan, jossa direktiivin henkilöllinen soveltamisala rajataan perheenkokoajaan, jolla on vähintään yhdeksi vuodeksi myönnetty oleskelulupa ja jolla on perustellut mahdollisuudet saada pysyvä oleskeluoikeus. Tällaisten mahdollisuuksien olemassaolon arviointi edellyttää väistämättä sitä, että asianomaisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen tarkastelee perheenkokoajan tilanteen tulevaa kehitystä oleskeluluvan saamiseen nähden (asia C-558/14, tuomion kohta 35).

Lisäksi tuomioistuin on todennut, että direktiivin 2 artiklan johdantokappaleessa ja d alakohdassa määritellään perheenyhdistäminen tekemättä eroa sen mukaan, milloin puolisoiden avioliitto on solmittu, koska siinä täsmennetään, että perheenyhdistämisellä on tarkoitettava perheenjäsenen tuloa vastaanottavan jäsenvaltion alueelle tai oleskelua siellä perheyhteyden säilyttämistä varten ”riippumatta siitä, ovatko perhesuhteet muodostuneet jo ennen perheenkokoajan maahantuloa vai vasta sen jälkeen”. Tästä muodostaa poikkeuksen vain 9 artiklan 2 kohta, jota sovelletaan pakolaisiin (asia C-578/08, tuomion kohdat 59-60).

3. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2009:85 oli ratkaistavana, voitiinko perheenkokoajan oman perheensä puolesta perhesiteen perusteella tekemiin oleskelulupahakemuksiin soveltaa ulkomaalaislain 47 §:n 5 momenttia sillä perusteella, että perheenkokoaja, joka oli aikoinaan saanut alaikäiseksi ilmoitettuna oleskeluluvan Suomeen perhesiteen perusteella, oli tätä maahantuloaan koskevassa perhesidehaastattelussa salannut avioliittonsa ja lapsensa olemassaolon.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin säännöstä voidaan lainkohdan sanamuoto ja hallituksen esityksen yksityiskohtaiset perustelut huomioon ottaen soveltaa tilanteisiin, joissa yhtäältä voidaan edellyttää perheenkokoajan itse syyllistyneen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla maahantuloa koskevien säännösten rikkomiseen ja toisaalta hänen myöhemmin perheenjäsentensä puolesta tekemä hakemus perheenyhdistämiseksi perustuu tuolla rikkomuksella saatuun oleskeluoikeuteen Suomessa.

Korkein hallinto katsoi, että asiassa oli sovellettava perhesiteen vaikutusta koskevaa ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin säännöstä siitä riippumatta, että ulkomailla olevat hakijat itse eivät olleet syyllistyneet maahantulosäännösten kiertämiseen.

Ratkaisussa KHO 19.4.2016 T 1441 (lyhyt ratkaisuseloste) korkein hallinto-oikeus katsoi Maahanmuuttovirastosta ja hallinto-oikeudesta poiketen, ettei asiassa ollut kyse ulkomaalaislain 36 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitetusta tilanteesta, eikä oleskelulupaa siten olisi voitu tällä perusteella evätä. Kun oleskeluluvan myöntäminen kuitenkin korkeimman hallinto-oikeuden mukaan edellytti, että asiassa suoritetaan ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin ja mahdollisesti 66 a §:n mukainen harkinta, asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

4. Asiassa saatu selvitys

Asiassa saatu selvitys ilmenee edeltä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista.

5. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

5.1 Asian vaiheet

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään todennut, että hakijat ovat perheenkokoajan ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettuja perheenjäseniä. Heille ei kuitenkaan myönnetty oleskelulupia, koska Maahanmuuttovirasto katsoi olleen perusteltua aihetta epäillä, että perheenkokoaja oli saanut oman oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Asiassa ei Maahanmuuttoviraston mukaan ollut esitetty seikkoja, joiden johdosta perheenkokoaja ja hakijat eivät voisi halutessaan viettää perhe-elämää yhteisessä kotimaassaan Nigeriassa. Oleskelulupien myöntämättä jättämiselle oli näin ollen ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin mukaiset perusteet. Toimeentuloedellytyksen täyttymistä ei tällöin ollut tarpeen tutkia.

Hallinto-oikeus on Maahanmuuttovirastosta poiketen todennut, ettei perheenkokoajan aiempaa avioliittoa ole avioliitosta esitetty selvitys huomioon ottaen voitu katsoa solmitun maahantuloa koskevien säännösten kiertämiseksi. Sen on näin todetessaan katsottava päätyneen siihen, ettei ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti tule sovellettavaksi. Hallinto-oikeus on kuitenkin tämän jälkeen arvioinut, että perheenkokoaja voisi muuttaa kotimaahansa viettämään perhe-elämää, minkä vuoksi hakijoiden oleskelulupahakemukset on voitu hylätä ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin nojalla. Hallinto-oikeus perustaa siten päätöksensä Maahanmuuttovirastosta poiketen ainoastaan ja itsenäisesti ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin toiseen virkkeeseen, jonka mukaan päätöksenteossa on kuitenkin otettava huomioon Suomessa jo luvallisesti asuvan henkilön mahdollisuus muuttaa takaisin kotimaahansa tai johonkin muuhun maahan viettämään perhe-elämää, jos perhesiteiden voidaan kokonaisuudessaan katsoa painottuvan sinne.

5.2 Ratkaisun lähtökohdat

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lähtökohtana on hallinto- oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla se, ettei ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentti tule asiassa sovellettavaksi. Asiassa on siten kysymys siitä, onko ulkomaalaislain 47 §:n 5 momenttia, ja erityisesti sen toista virkettä, voitu kaikki olosuhteet huomioon ottaen soveltaa itsenäisenä perusteena hylätä hakijoiden oleskelulupahakemukset.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ulkomaalaislain perheenyhdistämistä koskeva sääntely perustuu olennaisilta osin Euroopan unionin perheenyhdistämisdirektiiviin (2003/86/EY). Jäsenvaltion perheenyhdistämistä koskevan lainsäädännön ja sen soveltamisen on oltava yhdenmukaista direktiivin säännösten ja tavoitteiden kanssa. Jäsenvaltioilla on kuitenkin direktiivin 3 artiklan 5 kohdan nojalla oikeus antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat hakijoiden kannalta direktiiviä suotuisampia.

5.3 Perheenkokoaja ja perheenjäsen perheenyhdistämisdirektiivissä

Asiassa on ensin tutkittava, ovatko perheenkokoaja ja oleskeluluvan hakijat tässä asiassa sellaisia henkilöitä, joihin perheenyhdistämisdirektiiviä sovelletaan.

Perheenyhdistämisdirektiiviä sovelletaan sen 3 artiklan 1 kohdan mukaan, kun perheenkokoajalla on jäsenvaltion vähintään yhdeksi vuodeksi myöntämä oleskelulupa ja perustellut mahdollisuudet saada pysyvä oleskeluoikeus. Perheenkokoaja on tullut Suomeen vuonna 2007. Hänelle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa Suomen kansalaisen perheenjäsenenä 8.1.2009 ja jatkolupa 2.12.2009. Hän on saanut pysyvän oleskeluluvan samalla perusteella 11.3.2013. Avioliitto, joka on ollut oleskeluluvan perusteena, on päättynyt avioeroon vuonna 2014, mutta perheenkokoajan oleskelulupaa ei ole peruutettu. Perheenkokoaja kuuluu edellä mainitun perusteella epäilemättä perheenyhdistämisdirektiivin henkilölliseen soveltamisalaan (ks. myös unionin tuomioistuimen tuomiot yhdistetyissä asioissa C-356/11 ja C-357/11, tuomion kohta 82 ja asiassa C-558/14, tuomion kohta 35).

Oleskeluluvan hakijoina ovat perheenkokoajan aviopuoliso sekä perheenkokoajan ja hänen aviopuolisonsa alaikäinen lapsi, jotka ovat 4 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettuja perheenjäseniä. Asian kuulumisesta kokonaisuudessaan perheenyhdistämisdirektiivin henkilölliseen soveltamisalaan ei näin ollen ole epäilystä.

5.4 Perheenyhdistämisen edellytykset perheenyhdistämisdirektiivissä

Seuraavaksi on tutkittava, millä edellytyksillä perheenyhdistäminen voidaan direktiivin mukaan evätä. Tältä osin on ensinnäkin todettava, että perheenyhdistämisen salliminen on perheenyhdistämisdirektiivin johdanto-osasta ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevä pääsääntö, johon säädettyjä poikkeuksia on tulkittava suppeasti. Direktiivin sallimaa harkintavaltaa ei saa käyttää tavalla, joka olisi vastoin direktiivin tavoitetta, eli perheenyhdistämisen edistämistä, ja direktiivin tehokasta vaikutusta.

Perheenyhdistämisdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan perusteella jäsenvaltioiden on sallittava direktiivissä tarkoitettujen perheenjäsenten maahantulo ja maassaoleskelu, jollei direktiivin IV luvussa (6-8 artikla) sekä 16 artiklassa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan säännöksessä asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimimisvelvollisuuksia, jotka vastaavat selvästi määriteltyjä subjektiivisia oikeuksia, koska kyseisessä säännöksessä jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivissä määritetyissä tapauksissa sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen ilman, että ne voisivat käyttää harkintavaltaansa. Edellytysten luettelo on säännöksen sanamuoto ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen tyhjentävä, joten jäsenvaltio ei voi asettaa perheenyhdistämiselle direktiivin IV lukuun tai 16 artiklaan perustumattomia lisäedellytyksiä.

Seuraavaksi on siten arvioitava asian ratkaisemisen kannalta merkityksellisiä direktiiviin sisältyviä oleskeluluvan epäämisedellytyksiä.

5.5 Perheenyhdistämisen edellytysten arviointi esillä olevassa asiassa

Jäsenvaltiot voivat perheenyhdistämisdirektiivin IV lukuun sisältyvän 6 artiklan perusteella evätä hakemuksen yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä. Tällaisia syitä, joista on säädetty myös ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentissa, käsillä olevassa asiassa ei ole esitetty.

Direktiivin 7 artiklan perusteella jäsenvaltio voi vaatia perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on muun ohella vakaat ja säännölliset tulot. Suomen lainsäädännössä toimeentuloedellytyksestä on säädetty ulkomaalaislain 39 §:ssä ja nyt kysymyksessä olevan oleskeluluvan osalta erikseen vielä ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentissa. Näiden säännösten perusteella on selvää, että toimeentuloedellytystä koskevia säännöksiä sovelletaan käsillä olevaan asiaan, jos hakemuksen hylkäämiselle ei ole muita perusteita. Toimeentuloedellytyksen täyttymistä ei kuitenkaan ole Maahanmuuttovirastossa eikä hallinto-oikeudessa tutkittu, koska oleskelulupien myöntämisen muiden edellytysten ei ole katsottu täyttyneen.

Direktiivin 8 artiklassa on säännöksiä jäsenvaltioiden mahdollisuuksista säätää erikseen perheenkokoamisen odotusajoista. Tällaisia aikoja ei sisälly Suomen lainsäädäntöön.

Perheenyhdistämisdirektiivin 16 artiklan 1 kohdan a alakohdan perusteella jäsenvaltiot voivat hylätä perheenyhdistämistä varten tehdyn hakemuksen, jos direktiivissä asetetut edellytykset eivät täyty tai eivät enää täyty. Näillä tarkoitetaan edellä mainittuja direktiivin IV luvussa säädettyjä edellytyksiä mukaan lukien toimeentuloedellytys. Lisäksi jäsenvaltiot voivat 16 artiklan 1 kohdan perusteella hylätä hakemuksen, jos perheenkokoaja ja perheenjäsen eivät elä todellisessa avioliitossa tai perhesuhteessa, tai jos todetaan, että perheenkokoaja on avioliitossa tai pysyvässä suhteessa toisen henkilön kanssa. Käsillä olevassa asiassa ei ole esitetty tällaisia seikkoja.

Direktiivin 16 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat hylätä perheenyhdistämistä varten tehdyn hakemuksen, jos käy ilmi, että on käytetty vääriä tai harhaanjohtavia tietoja, vääriä tai väärennettyjä asiakirjoja tai tehty muunlainen petos tai käytetty muita laittomia keinoja. Artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella hakemus voidaan hylätä myös, jos avioliitto on solmittu yksinomaan sitä varten, että asianomainen henkilö voisi tulla jäsenvaltioon tai oleskella siellä. Sääntelyn tarkoituksena on direktiivissä säädettyihin oikeuksiin kohdistuvien väärinkäytösten ehkäiseminen. Suomessa nämä direktiivin säännökset on pantu täytäntöön lähinnä ulkomaalaislain 36 §:n 2 ja 3 momentin säännöksillä.

Tässä asiassa Maahanmuuttovirasto oli katsonut olleen perusteltua aihetta epäillä, että perheenkokoajan eroon päätynyt avioliitto oli solmittu maahantulosäännösten kiertämiseksi. Tämä olisi ollut direktiivin mukainen peruste hylätä hänen nykyisen puolisonsa ja lapsensa oleskelulupahakemus. Koska hallinto-oikeus ja korkein hallinto-oikeus edellä todetulla tavalla eivät kuitenkaan ole katsoneet ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin soveltuvan käsillä olevaan tapaukseen, asiassa ei enää ole kysymys direktiivin 16 artiklan 2 kohdassa mainituista perusteista hylätä hakemus.

Direktiivin 17 artiklan mukaan päättäessään muun ohella hakemuksen hylkäämisestä jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perhesiteeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan. Säännös vastaa ulkomaalaislain 66 a §:ää. Direktiivin 17 artikla ei sisälly sallittujen epäämisedellytysten luetteloon eikä sen tarkoituksena siten ole asettaa lisäperusteita hakemuksen hylkäämiselle. Sen sijaan säännös velvoittaa jäsenvaltioita ottamaan yksilölliset olosuhteet huomioon tilanteissa, joissa hakemuksen hylkäämiselle olisi direktiivin IV luvussa tai 16 artiklassa säädetty edellytys.

Mainittujen perheenyhdistämisdirektiivissä lueteltujen sallittujen epäämisedellytysten tyhjentävyys ja direktiivin tavoite huomioon ottaen jäsenvaltion viranomainen tai tuomioistuin ei voi soveltaa yksinomaan kansalliseen lainsäädäntöön perustuvaa lisäedellytystä perusteena perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hylkäämiselle. Direktiivin luettelo oleskeluluvan epäämisedellytyksistä ei sisällä ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentissa ilmaistua mahdollisuutta hylätä hakemus pelkästään sillä perusteella, että Suomessa jo luvallisesti asuva henkilö voisi muuttaa takaisin kotimaahansa viettämään perhe-elämää perhesiteiden painottuessa kokonaisuudessaan sinne.

Ulkomaalaislain perheenyhdistämistä koskevaa sääntelyä on tulkittava ja sovellettava perheenyhdistämisdirektiivistä johtuvat vaatimukset huomioon ottaen, joten ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin toisen virkkeen sisältämää oikeusohjetta ei voida soveltaa ainoana ja itsenäisenä perusteena evätä hakijoiden perhesideperusteiset oleskelulupahakemukset. Tällainen tulkinta vastaa myös sitä, millaisissa tilanteissa säännöstä on ulkomaalaislain 47 §:n 5 momenttia koskevissa perusteluissa (HE 28/2003 vp, s. 146 ja HE 240/2009 vp, s. 11) esitetyn mukaisesti tarkoitettu sovellettavaksi. Näin ollen hallinto-oikeuden ensin päädyttyä Maahanmuuttoviraston päätöksestä poiketen siihen, ettei perheenkokoajan aiempaa avioliittoa ollut voitu katsoa solmitun ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertämiseksi, sen ei olisi tullut perustaa perheenjäsenten oleskeluluvan hylkäävää päätöstään yksinomaan ulkomaalaislain 47 §:n 5 momentin toisessa virkkeessä mainittuihin perusteisiin.

5.6 Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava. Asiaa ei ole vielä tutkittu toimeentuloedellystä koskevien ulkomaalaislain säännösten kannalta. Korkein hallinto-oikeus palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Hannu-Pekka Peura.

Asia Kunnallisasiaa koskevat valitukset

Valittajat 1. A, B ja C, Oulu

2. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry (aiemmin Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry)

Suomen luonnonsuojeluliiton Oulun yhdistys ry (aiemmin Oulun luonnonsuojeluyhdistys ry),

Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellinen yhdistys ry ja

Luonto-Liiton Pohjois-Suomen piiri ry, Oulu

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 13.6.2016 nro 16/0519/2

Asian aikaisempi käsittely

Oulun kaupunginvaltuusto on päätöksellään 16.6.2014 (§ 47) äänin 34–33 kaupunginhallituksen esityksestä poiketen hylännyt Sanginjoen ulkometsän suojelua koskevan esityksen.

A asiakumppaneineen on hallinto-oikeudessa vaatinut, että valituksenalainen päätös kumotaan ja asia palautetaan kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi ja että päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Vaatimustensa perusteeksi valittajat ovat esittäneet seuraavaa:

Valtuutetulla ja kuntalaisilla on oikeus edellyttää, että päätöksenteko- ja äänestystilanne rauhoitetaan niin, että valtuutettu voi käyttää omaa harkintavaltaansa suojassa ulkoiselta painostukselta ja häiriöltä. Valtuutetun epäasiallinen painostaminen kesken äänestyksen ja puheenjohtajan sen suhteen osoittama salliva käytös merkitsee, että päätös on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Puheenjohtaja ei pitänyt huolta järjestyksestä salliessaan valtuutettu Ojalehdon poistua istumapaikaltaan kesken äänestyksen häiritsemään valtuutettu Lepistön äänestystä. Valtuuston työjärjestyksen 14 § edellyttää puheenjohtajan puuttuvan kokouksen kulkua häiritsevään käyttäytymiseen. Valtuutettu Lepistö häkeltyi valtuutettu Ojalehdon häneen kohdistamasta painostuksesta ja äänesti lopuksi suojeluhanketta vastaan ratkaisten samalla äänestyksen lopputuloksen. Valtuutettu Lepistö totesi äänestyksen päättymisen jälkeen äänestäneensä vahingossa väärin. Syntyneestä epäjärjestyksestä huolimatta valtuuston puheenjohtaja ei keskeyttänyt saati lopettanut kokousta, mitä kuntalain 15 § edellyttää. Puheenjohtajan olisi pitänyt uusia äänestys sen jälkeen, kun ilmeni, että valtuutettu Lepistön äänestyskäyttäytymistä oli manipuloitu. Puheenjohtaja myös rikkoi puheenvuorojen antamisesta annettuja valtuuston työjärjestyksen 18 §:n määräyksiä evätessään valtuutettu Lepistön pyytämän työjärjestyspuheenvuoron.

Äänestys ei ollut lainmukainen myöskään äänestyskoneen rikkoutumisen vuoksi. Valtuuston työjärjestyksen 22 § edellyttää, että selvyyden vuoksi äänestys on toimitettava uudelleen nimenhuudolla, jos epäselvyyttä ilmenee. Puheenjohtajan toiminta oli johdattelevaa, kun ensimmäistä äänestyskoneen tulosta ei välittömästi vahvistettu ja annettu vain niille valtuutetuille lisäaikaa, joiden äänestyskone ei toiminut, äänestää nimenhuudolla. Äänestyksen pitäminen auki pitkään mahdollisti äänestystuloksen manipuloimisen ja toisten valtuutettujen painostamisen.

Puheenjohtaja ei noudattanut työjärjestyksen 17 §:n määräyksiä siitä, että käsittelyn pohjana on kaupunginhallituksen esitys. Sen perusteella vaihtoehtoiset esitykset on äänestettävä ensin keskenään ja lopuksi kaupunginhallituksen esitystä vastaan. Ennen viimeistä äänestystä olisi pitänyt äänestää kahden hylkäävän esityksen välillä. Äänestysjärjestyksellä pyrittiin vaikuttamaan lopputulokseen.

Yhdistykset ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että valituksenalainen päätös kumotaan ja asia palautetaan kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Vaatimustensa perusteeksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kuntalain 53 §:n mukaan kunnanhallitus valmistelee valtuustossa käsiteltävät asiat. Valmisteluasiakirjojen olennaisinta sisältöä ovat päätösesityksen perustelut. Pöytäkirjasta ei käy ilmi päätöksen tarkempi sisältö eikä päätöstä ole mitenkään perusteltu. Päätös tarkoittanee, että alueella on jatkossakin voimassa Sanginjoen osayleiskaavan mukainen tilanne.

Päätöksenteko ei ole noudattanut hyvää hallintotapaa. Äänestystilanteeseen vaikuttivat äänestyslaitteiden toimintahäiriöt, valtuutetun äänestysrauhan häirintä ja siitä seurannut hälinä kokoussalissa. Valtuutettu Lepistö äänesti oman ilmoituksensa mukaan virheellisesti sekä painostuksen että laitteiston toimintahäiriöiden vuoksi. Kokouksen puheenjohtaja ei vaatimuksista huolimatta sallinut äänestyksen uusimista.

Kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta annetun lain mukaan kunnan tulee alueellaan valvoa ja edistää ympäristönsuojelua. Saman lain mukaan kunnanhallitus johtaa ympäristönsuojelun yleissuunnittelua ja toimia ympäristönsuojelun huomioon ottamiseksi kunnan toiminnassa. Kaupunginhallitus on ohjeistanut kaupungin ympäristönsuojeluviranomaista valmistelemaan suojeluesityksen, joka on lopulta esitelty kaupunginvaltuustolle. Valmistelutyö on otettu huomioon koko uuden Oulun vireillä olevassa yleiskaavoituksessa. Kaavakarttaluonnoksessa Sanginjoen ulkometsän alue on merkitty virkistyksen kehittämisvyöhykemerkinnällä. Kaupunginvaltuuston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole huomioitu yleiskaavan lainmukaisia sisältövaatimuksia eikä kaupungin omassa hallinnossa vireillä olevan yleiskaavoituksen sisältöä. Päätös on lainvastainen. Valittajat ovat viitanneet myös alueen suojelun tarkoituksenmukaisuuteen sekä alueen luontoarvoihin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valitukset ja päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Päätöksen perusteleminen

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Yhdyskuntalautakunta ja kaupunginhallitus ovat valmistelleet valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevällä tavalla Sanginjoen ulkometsän suojelua ja hoitoa koskevan asian ennen sen käsittelyä kaupunginvaltuustossa. Valituksenalaisen päätöksen perusteena olleet hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset ilmenevät päätöksen valmistelua koskevista tiedoista. Kaupunginvaltuuston tehtävänä on ollut poliittisena päätöksentekoeliminä arvioida valmistelun kuluessa saatuja tietoja. Sanginjoen suojelua koskevan esityksen hylkääminen tarkoittaa, että alueen käyttö ja suojelu jatkuvat entisellään. Valtuuston selvitysten nojalla tekemää suojeluesityksen hylkäävää äänestyspäätöstä ei ole ollut tarpeen edellä mainittujen selvitysten lisäksi erikseen arvioida päätöstekstissä. Valituksenalaista päätöstä ei ole pidettävä puutteellisesti perusteltuna.

Äänestysjärjestys

Kuntalain 59 §:n 1 momentin (365/1995) mukaan, jos toimielin on asiasta yksimielinen tai vastaehdotusta ei ole kannatettu, puheenjohtaja toteaa päätöksen. Muussa tapauksessa puheenjohtaja toteaa ehdotukset, joita ei kannatuksen puuttuessa oteta äänestettäviksi, ja ehdotukset, joista äänestetään. Puheenjohtaja saattaa toimielimen hyväksyttäväksi äänestystavan ja, jos äänestyksiä on toimitettava useampia, äänestysjärjestyksen sekä tekee äänestysesityksen siten, että vastaus "jaa" tai "ei" ilmaisee kannanoton ehdotukseen.

Kaupunginvaltuuston työjärjestyksen 22 §:n mukaan äänestys on toimitettava avoimesti. Milloin useita ehdotuksia on otettava äänestykseen, puheenjohtaja esittää valtuuston hyväksyttäväksi äänestystavan ja äänestysjärjestyksen.

Työjärjestyksen 17 §:n mukaan käsittelyn pohjana on kaupunginhallituksen ehdotus. Jos kaupunginhallitus on muuttanut ehdotustaan ennen kuin valtuusto on tehnyt päätöksen asiasta, pohjaehdotus on muutettu ehdotus.

A asiakumppaneineen on väittänyt, että ennen viimeistä äänestystä olisi pitänyt asettaa vastakkain valtuutettu Antti Huttu-Hiltusen kaupunginhallituksen esityksen hylkäämistä tarkoittava esitys ja valtuutettu Anna-Maria Takkulan esitys ja sen jälkeen voittanut esitys kaupunginhallituksen esitystä vastaan.

Valtuuston pöytäkirjanotteesta ilmenee, että valtuutettu Mikko Raudaskoski on esittänyt alueen rauhoitusmääräyksiin lisättäväksi, että alueella on metsästys sallittu maanomistajan päättämällä tavalla. Valtuutettu Vaili Jämsä-Uusitalo on esittänyt suojelualueen laajuutta koskevan muutosesityksen. Valtuutettu Antti Huttu-Hiltunen on esittänyt Sanginjoen suojelua koskevan esityksen hylkäämistä. Valtuutettu Anna-Maria Takkula on esittänyt, että aluetta kehitetään ulkoilu- ja virkistysalueena, suojelu pysyy nykyisen kaltaisena ja laajuisena, metsänhoidollisia toimenpiteitä tehdään kansallisen lainsäädännön mukaisesti huomioiden luontoarvot ja kestävä kehitys sekä että alueella mahdollisesti olevien uhanalaisten lajien ja muiden erityisten luontoarvojen osalta tehdään erillinen tarkastelu ja suojelupäätös.

Pöytäkirjanotteen mukaan ensin on asetettu vastakkain valtuutettujen Takkulan ja Jämsä-Uusitalon muutosesitykset, joista Jämsä-Uusitalon esitys on voittanut. Tämän jälkeen kaupunginvaltuusto on hyväksynyt yksimielisesti valtuutettu Raudaskosken esityksen mukaisen muutoksen kaupunginhallituksen esitykseen. Seuraavaksi on asetettu vastakkain ensimmäisessä äänestyksessä voittanut esitys kaupunginhallituksen muutettua esitystä vastaan. Viimeisessä äänestyksessä Huttu-Hiltusen esitys on voittanut valtuutettu Jämsä-Uusitalon esityksen äänin 34–33.

Siitä, missä järjestyksessä ehdotukset asetetaan vastakkain, ei ole yksityiskohtaisesti säädetty kuntalaissa eikä myöskään valtuuston työjärjestyksessä sen 17 §:ssä olevaa pohjaehdotusta koskevaa kohtaa lukuun ottamatta. Vakiintuneen äänestysjärjestystä koskevan käytännön mukaan ensin asetetaan vastakkain kaksi pohjaehdotuksesta eniten poikkeavaa ehdotusta. Kun on tehty myös pohjaehdotuksen hylkäävä ehdotus, se tulee asettaa viimeisessä äänestyksessä sitä myönteistä ehdotusta vastaan, joka on aikaisemmissa äänestyksissä voittanut muut ehdotukset.

Hallinto-oikeus katsoo, että äänestystä ei ole tullut suorittaa A:n vaatimassa järjestyksessä.

Äänestyksen kulku

Kuntalain (365/1995) 15 a §:n 1 momentin (81/2002) mukaan puheenjohtaja johtaa asioiden käsittelyä ja pitää huolta järjestyksestä valtuuston kokouksessa. Mikäli valtuutettu käytöksellään häiritsee kokouksen kulkua, puheenjohtajan tulee kehottaa valtuutettua käyttäytymään asianmukaisesti. Jos valtuutettu ei noudata kehotusta, puheenjohtaja voi määrätä valtuutetun poistettavaksi. Jos syntyy epäjärjestys, puheenjohtajan on keskeytettävä tai lopetettava kokous.

Valtuuston työjärjestyksen 14 § on saman sisältöinen kuin edellä mainittu kuntalain 15 a §:n 1 momentti.

Hallinto-oikeudelle toimitetusta kaupunginvaltuuston kokousta koskevasta videotallenteesta ilmenee, että puheenjohtaja on tehnyt viimeisen äänestyksen kohdalla äänestysesityksen, jonka mukaan Jämsä-Uusitalon esitystä kannattavat äänestävät ”jaa” ja Huttu-Hiltusen esitystä kannattavat äänestävät ”ei”. Äänestyksen alettua puheenjohtaja on tiedustellut valtuutettu Vähämäen ääntä, koska tämän äänestyskone oli rikki. Puheenjohtaja on noin minuutti äänestyksen alkamisen jälkeen kysynyt, pyysikö joku valtuutettu työjärjestyspuheenvuoroa ja vaihtoiko joku valtuutetuista ääntään. Valtuutettu Salmi on todennut, että salissa manipuloidaan äänestystuloksia. Keskustelu salissa on jatkunut, jolloin puheenjohtaja on vaatinut äänestysrauhaa ja hiljaisuutta saliin. Puheenjohtaja on noin kolmen minuutin kuluttua ja uudelleen noin kolmen ja puolen minuutin kuluttua äänestyksen alkamisesta todennut, että äänestys on edelleen käynnissä ja että jos joku valtuutetuista on vahingossa äänestänyt väärin, on hänellä mahdollisuus vaihtaa ääntään. Tämän jälkeen puheenjohtaja on lähes neljän minuutin kuluttua äänestyksen alkamisesta päättänyt äänestyksen ja todennut äänestyksen tuloksen.

Asiassa on arvioitava, onko valituksenalaisen päätöksen tekemiseen liittyneen äänestyksen kulku ollut valittajien esittämillä perusteilla lainvastainen.

Valtuutettu Lepistö on valtuutettu Ojalehdon sinänsä moitittavan menettelyn jälkeen muuttanut ensin antamansa ”jaa”-äänen ”tyhjää”-ääneksi ja lopuksi ”ei”-ääneksi. Asiassa saadun selvityksen mukaan valtuutettu Lepistö on pyytänyt äänestyksen aikana työjärjestyspuheenvuoroa. Valtuutettu Jämsä-Uusitalon 18.6.2014 päivätyn kirjallisen lausunnon mukaan Lepistön puheenvuoropyyntö on kuitenkin hävinnyt näytöltä ennen kuin Lepistölle on annettu puheenvuoro. Sen sijaan valtuutettu Salmi on puheenvuorossaan tuonut ilmi valtuutettu Ojalehdon menettelyn, minkä jälkeen puheenjohtaja on antamalla äänestyksen jatkua tehnyt mahdolliseksi sen, että valtuutetut ovat voineet tarkistaa äänestäneensä haluamallaan tavalla. Valtuutettu Lepistöllä on siten ollut mahdollisuus ja myös riittävästi aikaa halutessaan muuttaa äänestystään. Hallinto-oikeus katsoo, että valtuuston päätöstä ei ole Ojalehdon menettelyn vuoksi pidettävä lainvastaisena.

Asiakirjoista ei ilmene, mistä syystä Lepistön äänestyksen aikana esittämä puheenvuoropyyntö on hävinnyt näytöltä. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että puheenjohtaja olisi havainnut pyynnön ja siitä huolimatta jättänyt antamatta puheenvuoron Lepistölle. Puheenjohtajan menettely ei siten ole tältä osin ollut lainvastaista. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu Lepistön mahdollisuudesta äänestää haluamallaan tavalla, sillä seikalla, että Lepistö on äänestyksen päättämisen jälkeen käyttämässään puheenvuorossa ilmoittanut vahingossa äänestäneensä väärin, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä. Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, valtuuston päätöstä ei voida valittajien väittämän äänestyksen kulkuun liittyvän puheenjohtajan menettelyn perusteella pitää lainvastaisena.

Puheenjohtaja on kuntalain 15 a §:ssä ja valtuuston työjärjestyksen 14 §:ssä tarkoitetulla tavalla pitänyt huolta järjestyksestä kokouksessa vaatimalla hiljaisuutta ja äänestysrauhaa saliin, minkä jälkeen tilanne on rauhoittunut siten, että puheenjohtaja on voinut julistaa äänestyksen päättyneeksi ja todeta äänestystuloksen. Puheenjohtajan menettelyä kokousjärjestyksen ylläpidossa ei siten voida pitää lainvastaisena.

Äänestyksen uusiminen

Valtuuston työjärjestyksen 22 §:n mukaan jos äänestys on toimitettu muulla tavalla kuin nimenhuudolla tai äänestyskoneella, äänestys on vaadittaessa tai puheenjohtajan katsoessa sen selvyyden vuoksi tarpeelliseksi toimitettava uudelleen nimenhuudolla tai äänestyskoneella.

Äänestys on toimitettu muiden valtuutettujen kuin valtuutettu Vähämäen osalta äänestyskoneella. Valtuutettu Vähämäki on ilmoittanut äänensä nimenhuudolla. Valituksenalainen asia on tullut loppuun käsitellyksi, kun puheenjohtaja on päättänyt äänestyksen ja todennut äänestystuloksen. Edellä mainitut seikat ja valtuuston työjärjestyksen 22 §:ssä todettu huomioon ottaen äänestystä ei ole tullut toimittaa valtuutettujen vaatimuksesta uudelleen.

Suojeluarvot ja yleiskaava

Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry asiakumppaneineen on vedonnut valituksessaan siihen, että valmisteltavana olevassa uuden Oulun yleiskaavaluonnoksessa puheena oleva alue on merkitty virkistyksen kehittämisvyöhykkeeksi. Lisäksi valittajat ovat esittäneet luonnonsuojelua koskevaan lainsäädäntöön, suojeluarvoihin ja suojelun tarkoituksenmukaisuuteen liittyviä valitusperusteita.

Kaupunginhallituksen suojelua koskeva esitys on huomioitu vireillä olevassa uuden Oulun yleiskaavan valmistelussa. Kaupunginvaltuustolla ei ole kuitenkaan ollut valmisteltavana olevasta yleiskaavasta tai laista johtuvaa velvollisuutta hyväksyä suojelua koskeva esitys. Kaupunginvaltuuston päätökseen ei kunnallisvalituksin voida hakea muutosta myöskään päätöksen tarkoituksenmukaisuutta koskevilla perusteilla, vaan suojelusta päättäminen on ollut kaupungin harkinnassa.

Johtopäätös

Kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamiseen ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla aihetta.

Täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset

Valituksenalainen päätös ei edellytä täytäntöönpanotoimia. Tämän vuoksi täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Aila Kovala ja Anna-Kaisa Marski. Esittelijä Henri Matinolli.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A asiakumppaneineen on valituksessaan vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan ja että asia käsitellään uudelleen valtuustossa. Valtuuston päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Vaatimustensa perusteeksi valittajat ovat uudistaneet aiemmin lausumansa ja esittäneet korkeimmassa hallinto-oikeudessa lisäksi seuraavaa:

Hallinto-oikeus on todennut moitittavaksi valtuutettu Ojalehdon menettelyn, jossa hän häiritsi äänestysrauhaa ja vaalisalaisuutta sekä pakotti valtuutettu Lepistön muuttamaan äänestyskäyttäytymistään. Hallinto-oikeuden päätös ei kuitenkaan ota huomioon epäasiallisen ja laittoman menettelyn ratkaisevaa vaikutusta valtuuston päätökseen. Hallinto-oikeus on jättänyt ottamatta huomioon myös lähellä istuneiden valtuutettujen Kemppaisen ja Haapasen lausunnot Ojalehdon toiminnasta. Puheenjohtaja Talvitien ja valtuutettu Ojalehdon menettelyn takia valtuuston päätös muuttui ensimmäisestä äänestystuloksesta. Kokous olisi tullut keskeyttää ja äänestys uusia. Valtuutettu Lepistön erehtymistä on tarkasteltava myös ja nimenomaan todisteensa siitä vakavasta häirinnästä ja painostuksesta, jonka kohteeksi hän joutui.

Suomea sitovan Euroopan neuvoston Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan I osan 7 artiklan 1 kohdan mukaan paikallisella tasolla luottamustehtäviin valittujen tulee voida vapaasti hoitaa tehtävänsä. Valtuutetulla ja samalla kuntalaisilla demokraattisen yhteisön jäseninä on oikeus edellyttää, että päätöksenteko- ja äänestystilanne rauhoitetaan niin, että valtuutettu voi käyttää omaa harkintavaltaansa ulkoiselta painostukselta ja häiriöltä suojattuna.

Äänestyksissä on siirrytty sähköisiin äänestyskoneisiin, jolloin äänestyksen luonne on jossain määrin muuttunut niin, että äänestystulosten muodostumista on mahdollista seurata reaaliajassa. Kun äänestyksen annetaan jatkua pidempään, se antaa mahdollisuuden manipulointiin ja siten epäasialliseen käytökseen äänestystuloksen muuttamiseksi. Tässä tapauksessa äänestyksen annettiin jatkua neljä minuuttia. Tällä on erityistä merkitystä tiukassa äänestystilanteessa, jossa korostuu puheenjohtajan velvollisuus huolehtia äänestyksen rauhallisuudesta ja valtuutettujen asianmukaisesta käyttäytymisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee kumota valtuuston päätös ja tarkentaa äänestyksiin liittyviä ohjeita niin, että äänestysrauha ja vaalisalaisuus sekä valtuutettujen vapaus toimia itsenäisesti turvataan. Nyt äänestyksen seuraaminen reaaliajassa valtuuston etutilan näytöltä mahdollistaa taktikoinnin ja painostuksen yksittäisen valtuutetun tai ryhmän taholta. Sähköisen äänestyksen teknisten vikojen kohdalla valtuutetut joutuvat eriarvoiseen asemaan, jolloin äänestysmenettely tulisi toteuttaa nimenhuudolla yksiselitteisten äänestystulosten varmistamiseksi.

2. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry asiakumppaneineen on valituksessaan vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

Vaatimustensa perusteeksi valittajat ovat uudistaneet aiemmin lausumansa ja esittäneet korkeimmassa hallinto-oikeudessa lisäksi seuraavaa:

Valtuuston kielteistä suojelupäätöstä ei voida hallinto-oikeuden tulkitsemalla tavalla pitää perusteltuna pelkästään myönteisen suojeluratkaisun valmistelun perusteella. Kielteisen suojelupäätöksen laillisuus edellyttäisi esimerkiksi tietoa siitä, että metsänsuojelun pinta-ala on ilman Sanginjokeakin riittävä Oulussa tai ympäristössä. Päätös nojautuu paikkaansa pitämättömiin väitteisiin eikä sitä ole aidosti perusteltu.

Suojeluarvot, joihin valittajat ovat hallinto-oikeudessa vedonneet, ovat olennainen osa lain vaatimaa päätöksen perustelua, eivätkä vain tarkoituksenmukaisuuskysymyksiä, kuten hallinto-oikeus on katsonut. Kansainvälisen biodiversiteettisopimuksen Nagoyan osapuolikokouksen tavoite on lisätä suojelupinta-ala 17 prosenttiin. Sopimusvelvoitteet ovat laillinen osa Suomen oikeusjärjestelmää ja lakia rikotaan, jos tavoitetta ei noudateta. Osapuolikokouksen päätöksen mukaan suojelutavoitteet tulee saavuttaa vuoteen 2020 mennessä.

Valtuuston päätös ei edistä hallintolain edellyttämällä tavalla ja perusoikeutenakin turvattua hyvää hallintoa eikä oikeusturvaa hallintoasioissa eikä hallinnon palvelujen laatua tai tuloksellisuutta.

Valtuuston kokouksen puheenjohtajana toiminut Talvitie on paikaltaan salin edestä nähnyt, mitä salissa tapahtui, puuttumatta valtuutettu Ojalehdon rynnistykseen valtuutettu Lepistön luo kesken äänestyksen. Videotallenteessa on vain yhden kameran kuvaa, vaikka salissa piti olla kaksi muuta kameraa. Vain puheenjohtajan lähellä oleva mikrofoni on ollut käytössä eikä taustan yltyvä melu kuulu tallenteessa. Salin takaosan yleisölehteriltä näkyi hyvin, että suojelu oli voittamassa yhdellä äänellä. Vaikka äänet oli jo annettu, puheenjohtaja jatkoi äänestystä, jolloin Ojalehto ryntäsi kohti Lepistöä. Lepistö on todennut hämmentyneensä ja painaneensa lopulta vahingossa väärää nappia. Painettuaan väärää nappia Lepistö on pyytänyt työjärjestyspuheenvuoroa, mitä ei kuitenkaan ole myönnetty, vaan äänestys on suljettu. Valituksessa esitetty selostus suojeluhankeen etenemisestä ja käsittelystä osoittaa, että Talvitien toiminta on ollut osa tietoista taktiikkaa lopullista äänestystä varten. Ojalehdon teko on estänyt valtuutettua hoitamasta tehtäväänsä vapaasti, omatuntonsa, vakaumuksensa ja tietojensa mukaisesti. Äänestys olisi tullut kaupunginvaltuuston omankin työjärjestyksen mukaan uusia.

Oulun kaupunginhallitus on antanut valitusten johdosta selitykset, joissa se on vaatinut, että valittajien vaatimukset hylätään. Kaupunginhallitus on muun ohella esittänyt, että asian ratkaisun kannalta on keskeistä, että puheenjohtaja antoi äänestystilanteessa tapahtuneen häiriön jälkeen äänestysaikaa jatkamalla kaikille valtuutetuille mahdollisuuden tarkistaa äänestyskäyttäytymisensä. Tämä mahdollisuus oli myös valtuutettu Lepistöllä ja tällöin hänellä oli mahdollisuus häiriöttömässä tilanteessa antaa äänensä haluamallaan tavalla. Sillä seikalla, että Lepistön oman näkemyksen mukaan hänen äänestyskäyttämisensä ei vastaa sitä, miten hän olisi oikeasti halunnut äänestää asiassa, ei ole sellainen laillisuus- tai menettelyvirhe, että kaupunginvaltuuston päätös tulisi kumota. Vaikka olisi riidatonta, että luottamushenkilö äänestää ryhmäpaineesta tai muusta vastaavasta syystä johtuen todellisen tahtonsa vastaisesti, ei kysymyksessä ole päätöstä rasittava laillisuusvirhe. Äänestyslaitteistossa ei kyseisessä tilanteessa ollut sellaista vikaa tai puutetta, että tulokset olisivat kirjautuneet virheellisesti.

A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Hallinto-oikeuden päätöksessä selostetun, asiassa sovellettavan vanhan kuntalain (365/1995) 59 §:n 1 momentin mukaan puheenjohtaja saattaa toimielimen hyväksyttäväksi äänestystavan. Tässä tapauksessa asian käsittelyssä äänestykseen on käytetty sähköistä äänestämistä yhdistettynä nimenhuutoäänestykseen yhden valtuutetun osalta, koska tämän äänestyslaite ei ole toiminut. Kukaan valtuutetuista ei ole esittänyt vastalauseita puheenjohtajan esittämän äänestystavan osalta, joten valtuusto on hyväksynyt sen. Kuntalaissa tai valtuuston työjärjestyksessä ei myöskään ole kielletty sellaista äänestystapaa, jossa valtuutetulla on mahdollisuus äänestyksen edetessä seurata annettuja ääniä ennen oman äänensä ilmoittamista. Sekä asiassa sovellettavan vanhan kuntalain että sittemmin säädetyn kuntalain esitöissä todetaan äänestyskoneen ohella varmimmaksi äänestystavaksi nimenhuutoäänestys (HE 104/1992 vp, 59 §:n yksityiskohtaiset perustelut, ja HE 268/2014 vp, 104 §:n yksityiskohtaiset perustelut). Myös nimenhuutoäänestyksessä myöhemmin äänestävät valtuutetut saavat tiedon heitä aiemmin äänestäneiden kannasta ennen oman äänensä antamista. Tähän nähden valtuuston päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että käytetty äänestystapa on äänestykselle varatun ajan seurauksena mahdollistanut valittajien taktiseksi nimittämän äänestyskäyttäytymisen.

Äänestyksen häiriöttömän kulun turvaamisen osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että saadun selvityksen perusteella valtuutettu Ojalehdon käytös kesken toimitettavan äänestyksen on ollut sellaista, johon puheenjohtajan on tullut vanhan kuntalain 15 a §:n 1 momentin mukaan puuttua. Sellaisesta epäjärjestyksestä, jonka johdosta kokous olisi tullut kokonaan keskeyttää, ei kuitenkaan ole ollut kyse. Kun häiriö on vielä äänestyksen aikana valtuutettu Salmen toimesta nostettu esiin, puheenjohtaja on vaatinut äänestysrauhaa ja hiljaisuutta sekä erikseen todennut, että äänestys on edelleen käynnissä ja että valtuutetut voivat vielä tarkistaa mahdollisia virheellisesti antamiaan ääniä. Valtuutettu Lepistöllä on näin ollen ollut vielä tässä vaiheessa vapaus äänestää asiassa oman tahtonsa mukaisesti. Äänestystuloksesta ei ole myöskään valtuutettu Lepistön tai muidenkaan osalta jäänyt äänestyksen päättyessä epäselvyyttä. Ojalehdon aiheuttamasta häiriöstä äänestyksen aikana ei näissä oloissa seuraa, että valtuuston päätös olisi virheellisessä järjestyksessä syntyneenä lainvastainen.

Kaupungin velvollisuudesta edistää luontoarvojen suojelua alueensa maankäytössä säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Tässä tapauksessa kyse on ollut kaupungin maanomistajana harkitsemasta esityksestä luonnonsuojelulain mukaan yksityismaalle perustettavasta suojelualueesta. Luonnonsuojelulaki ei velvoita maanomistajaa hakemaan luonnonsuojelualueen perustamista, joten kaupungilla on asiassa laaja harkintavalta. Myöskään niistä kansainvälisistä velvoitteista, joihin valittajat ovat vedonneet, ei seuraa kaupungille velvollisuutta tehdä määrätyn sisältöistä esitystä suojelualueen perustamiseksi. Kuten hallinto-oikeus on todennut, sille ei kunnallisvalitukseen perustuvassa muutoksenhaussa ole kuulunut tällaisen suojelutoimenpiteeseen ryhtymisen tai ryhtymättä jättämisen tarkoituksenmukaisuuden arviointi. Kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt asiassa harkintavaltaansa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Emil Waris.