Asia Yleiskaavaa koskevat valitukset

Valittajat 1) AVS-Yhtiöt Oy

2) A, B ja C

3) Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry

Päätös, jota valitukset koskeva

Helsingin hallinto-oikeus 29.8.2017 nro 17/0457/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunginvaltuusto on 17.10.2016 tekemällään päätöksellä (§ 144) hyväksynyt Finnoon oikeusvaikutteisen osayleiskaavan (pohjoinen) piirustuksen numero 6658 mukaisena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa, Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n (Tringa) sekä AVS-yhtiöt Oy:n valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) 4 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan mainitun direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella. Mainitun kohdan 4 alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi suojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.

Lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, ottaen huomioon niiden suojelun tarve sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä-, sulkasato- ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.

Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen.

2. Finnoon osayleiskaavan alue, kaavan tavoitteet ja pääasiallinen sisältö

Finnoon osayleiskaava-alue sijaitsee Espoonlahden ja Matinkylän kaupunkikeskusten välissä ja on pinta-alaltaan noin 190 hehtaaria. Kaava-alue rajautuu pohjoisessa Länsiväylään, idässä Tiistilään, etelässä Suomenojan venesatamaan ja lännessä Hyljelahden, Iivisniemen ja Hannuksenpellon alueisiin. Suunnittelualueen pohjoisosassa sijaitsee Ali-Suomenojan kaupan ja teollisuuden alue ja sen länsipuolella Hannuksen pientaloalue. Alueen eteläosassa meren tuntumassa sijaitsevat Fortum Power and Heat Oy:n Suomenojan voimalaitos ja HSY:n Suomenojan jätevedenpuhdistamo. Finnovikenin kosteikko on valtakunnallisesti arvokas luontokohde. Finnoon allas luetaan valtakunnallisesti merkittävien lintukohteiden (FINIBA) sekä kansainvälisesti arvokkaiden lintualueiden (IBA) luokkaan.

Kaava-alueella on voimassa alun perin vuonna 2006 vahvistettu Uudenmaan maakuntakaava. Osayleiskaava-alue on maakuntakaavassa pääasiassa taajamatoimintojen aluetta, Finnobäckenin laakso on virkistysaluetta ja rannan suuntaisena on osoitettu viheryhteystarve. Suomenojan voimalaitos on merkitty energiahuollon alueen kohdemerkinnällä EN. Vuonna 2014 vahvistetussa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osayleiskaava-alueelle on osoitettu kehittämisperiaatemerkintä tiivistettävä alue. Suomenojalle on osoitettu merkitykseltään seudullinen vähittäiskaupan suuryksikkö ja metrolinja on osoitettu liikennetunnelina. Vuonna 2012 vahvistetussa Uudenmaan 3. vaihemaakuntakaavassa osoitetaan jätevedenpuhdistamo Blominmäelle ja siirtoviemärin ohjeellinen linjaus kohti Suomenojaa.

Suunnittelualueella on voimassa Espoon eteläosien yleiskaava, joka on saanut lainvoiman vuonna 2010. Pääosa Finnoon osayleiskaava-alueesta on yleiskaavassa osoitettu selvitysalueeksi. Valtaosa suunnittelualueesta on asemakaavoitettu. Osayleiskaava-alueen keskeiset osat ovat puhdistamo- ja voimalaitostoiminnan sekä Ali-Suomenojan teollisuusalueen toiminnan mahdollistavaa asemakaava-aluetta. Kaava-alueen länsiosassa Hannuksessa on asemakaavoittamatonta aluetta.

Osayleiskaavaan liittyvässä kaavaselostuksessa todetaan, että osayleiskaavan osoittaman maankäyttöratkaisun mukaisesti Finnoon alueelle tullaan muodostamaan joukkoliikenteeseen, erityisesti metron käyttöön, tukeutuva uusi paikallinen keskus. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaava mahdollistaa kodin noin 10 000 asukkaalle.

Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaava on luonteeltaan yleispiirteinen maankäytön suunnitelma, jolla jäsennetään alueen rakenne asemakaavoituksen pohjaksi. Osayleiskaavan aluerajauksia, katulinjauksia ja mitoitusta tarkennetaan ennen rakentamista alueelle laadittavissa asemakaavoissa. Kaavakartassa käytetään aluevaraus-, kohde- ja viivamerkintöjä sekä ominaisuusmerkintöjä ja kehittämisperiaatemerkintöjä. Aluevarausmerkinnöillä osoitetaan kunkin alueen pääkäyttötarkoitus.

Finnoon metroaseman läheiset alueet on osayleiskaavassa osoitettu keskustatoimintojen alueeksi (C-1), jolle saa osoittaa keskustaan soveltuvaa asumista sekä hallinto-, toimisto-, palvelu-, koulutus- ja myymälätiloja. Keskustatoimintojen alueen ympärille on osoitettu asumisen ja keskustatoimintojen sekoittunut alue (A/C), jolle saa osoittaa keskustaan soveltuvaa asumista sekä hallinto-, toimisto-, palvelu-, koulutus- ja myymälätiloja.

Jätevedenpuhdistamolta vapautuva alue on kaavassa osoitettu pääosin asuin- ja liikealueeksi (A-c). Asuntoalueita (A) on osoitettu Kaitaantien ja Suomenlahdentien varteen kaava-alueen länsi- ja itäosiin. Hannuksen olemassa oleva asuntoalue on sen eteläisintä osaa lukuun ottamatta osoitettu kehitettäväksi asuntoalueeksi (A, ruuturasteri). Osayleiskaavassa on osoitettu kaksi julkisten palveluiden ja hallinnon aluetta (PY), jotka on varattu koulupalveluille. Länsiväylän eteläpuolelle on osoitettu työpaikka-alue (TP), josta osa on osoitettu ruuturasterilla kehitettäväksi alueeksi, ja työpaikka-alue sekä kaupallisten palveluiden alue, jolle saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikön (TP/km).

Osayleiskaavassa on Finnoon allas ja keskeinen osa kosteikkoaluetta osoitettu suojelualueeksi (S), jonka ympäristö on osoitettu virkistysalueiksi (V, VL ja V/s) lukuun ottamatta voimalaitoksen reuna-alueita, jotka on osoitettu suojaviheralueiksi (EV-1). Altaan länsipuolinen ruderaattialue on osoitettu luo-2-merkinnällä linnustollisesti arvokkaan alueen suojavyöhykkeeksi. Suomenojan voimalaitoksen alue on osoitettu energiahuollon alueeksi (EN/kem). Voimalaitoksen ja Finnoon altaan välinen alue on osoitettu suojavirhealueeksi (EV-1), jolla tulee toteuttaa ja säilyttää liito-oravalle soveltuvia puustoisia kulkuyhteyksiä. Aluetta koskee myös maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus.

Kaava-alueen lounais- ja kaakkoisosiin on osoitettu alueita, joilla sijaitsee luonnonsuojelulain 49 §:n perusteella suojellun liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja (s-1). Kaava-alueelle on lisäksi osoitettu liito-oravan kulkuyhteyksiä.

Osayleiskaavassa on varsinaisten kaavamääräysten lisäksi laadittu osalle merkinnöistä tarkentava kuvaus merkinnästä ja kehittämissuosituksia jatkosuunnittelun tueksi. Kehittämissuosituksilla ei ole suoranaisesti maankäytön suunnittelua sitovia oikeusvaikutuksia. Suosituksiin on kuitenkin kirjattu toimenpiteitä, jotka tukevat osayleiskaavan tavoitteiden toteutumista.

3. Oikeudellinen arviointi

3.1 Hallinto-oikeuden toimivalta

Osayleiskaavan hyväksymistä koskevaan kaupunginvaltuuston päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa (365/1995) säädetään. Kunnallisvalituksen voi kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan tehdä vain laillisuusperusteella. Kunnalla on kunnan itsehallinnon perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain sekä muun sovellettavan lainsäädännön asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Kunnalla on siten laaja harkintavalta päättää kaavan sisällöstä. Koska kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella, osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että alueen maankäyttö olisi valittajien käsityksen mukaan ollut tarkoituksenmukaisempaa suunnitella toisin. Tästä syystä AVS-Yhtiöt Oy:n ja (= = =) valituksissa esitettyjä muita mahdollisia tarkoituksenmukaisuuteen perustuvia suunnitteluvaihtoehtoja kuten julkisten palveluiden ja hallinnon alueiden osoittamista muualle kuin nyt kysymyksessä olevassa kaavaratkaisussa on tehty tai voimalaitoksen sijoittumista Blominmäkeen, ei arvioida hallinto-oikeuden päätöksessä, vaan hallinto-oikeus ottaa kantaa vain siihen, onko kaupunginvaltuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen siltä osin kuin päätöksestä on valitettu.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että sen toimivaltaan kuuluu kumota kaavapäätös vain, jos se on valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Hallinto-oikeus ei sen sijaan muissa kuin maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:n tarkoitetuissa tapauksissa voi muuttaa kunnan viranomaisen hyväksymää kaavaa.

3.2 Kaavoitusmenettelyä koskevat valitusperusteet (AVS-Yhtiöt Oy ja (= = =))

AVS-Yhtiöt Oy:llä on osayleiskaavan kaavaselostuksen johdosta ollut käsitys, että Länsiväylän varren ja kaava-alueen pohjoisosan alueet säilyvät toimisto- ja työpaikka-alueena. Tämän vuoksi yhtiö ei ole osannut esittää aluevarausten tekemistä kouluja ja muita julkisia palveluita varten Hannuksenpelto II:n 24.3.2014 (§ 36) hyväksytyn asemakaavan vuorovaikutusmenettelyn yhteydessä. (= = =)

Finnoon osayleiskaavaluonnos on ollut nähtävillä 24.10.–22.11.2011. Kaavaluonnoksessa ei esitetty julkisten palveluiden ja hallinnon aluetta (PY) valittajien tarkoittamalle alueelle osayleiskaava-alueen pohjoisosassa. Osayleiskaavaehdotuksessa, joka on ollut nähtävillä 2.11.–1.12.2015, nyt kysymyksessä oleva alue on osoitettu PY-alueeksi.

Kaavavalmistelulle on luonteenomaista, että kaava-alueelle osoitettua maankäyttöä muutetaan valmistelun edetessä esimerkiksi tehtyjen selvitysten ja saatujen lausuntojen perusteella. Hallinto-oikeus toteaa, että kaavaselostus ei ole osa kaavaa eikä siinä osoiteta kaava-alueen maankäyttöä. Koska kunnalla on oikeus itsehallintonsa perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain säännösten rajoissa päättää kaavan sisällöstä, kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että osayleiskaavan sisältöä on Hannuksenpelto II -asemakaavan hyväksymisen jälkeen muutettu edellä esitetyllä tavalla. Yhtiöiden valituksissa ei muutoinkaan ole esitetty sellaisia perusteita, joiden vuoksi osayleiskaavaa laadittaessa noudatettu kaavoitusmenettely ei täyttäisi maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämiä vuorovaikutusta koskevia vaatimuksia.

3.3 Selvitysten riittävyyttä koskevat valitusperusteet ((= = =) ja Tringa)

Kaavan tulee perustua asianmukaisiin selvityksiin siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä säädetään.

Kaavavalmistelun yhteydessä käytettävissä ovat olleet muun ohella seuraavat kaavoituksen vaikutuksia alueen luonnolle ja linnustolle koskevat selvitykset:

- Kalastajantien länsipuolen luontoselvitykset 2008 (Ympäristötutkimus Yrjölä Oy 2008);

- Espoon lintuvesien pesimälinnuston seuranta ja viitasammakkoselvitys 2008 (Espoon ympäristölautakunnan julkaisusarja 1/2009) ja Espoon lintuvesien pesimälinnuston seuranta ja viitasammakkoselvitys 2015 (Espoon ympäristölautakunnan julkaisusarja 1/2016);

- Suomenojan lintualue, Säilytettävän alueen rajaaminen linnuston perusteella (Ympäristösuunnittelu Enviro Oy, 12.5.2010, päivitys 10.6.2011);

- Finnoon osayleiskaavan vaikutusten selvittäminen (Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 4/2011);

- Finnoon altaan linnustoalueeseen kohdistuvat meluhaitat, Meluselvitysraportti 12.4.2011 (Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 6/2011);

- Vaikutukset Finnoon linnustoalueeseen (Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 7/2011);

- Djupsundsbäckenin luontoselvitys 5.9.2011 (Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 10/2011);

- Finnoon alueen luontoselvitys (Ympäristösuunnittelu Enviro Oy, 14.12.2011);

- Ryssjeholmen ja Pirisaari sekä Finnoon satama-alue, Espoo luontoselvitykset 2012 (Ympäristötutkimus Yrjölä);

- Lintujen lentoreittiselvitys Finnoon alueella (Enviro Oy, 29.1.2013);

- Suomenojan lintualue, Selvitys Suomenojan lintualueen suojelun lainsäädännöllisistä vaihtoehdoista (Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 11/2014);

- Finnoon osayleiskaavaehdotusluonnoksen vaikutusten arviointi, Vaikutukset luontoon, maisemaan ja kulttuuriperintöön (Ramboll, 15/12/2014);

- Finnoon linnustollisesti arvokkaan alueen hoito- ja käyttösuunnitelma ja sen toteuttamisperiaatteet (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy, 24.4.2015);

- Finnoon altaan ja Finnoon sataman vesilintuselvitys (Ympäristösuunnittelu Enviro Oy, 28.12.2015) sekä

- Arvio Finnoon osayleiskaavan vaikutuksesta linnustoon (Ympäristötutkimus Yrjölä, 24.5.2016).

Yleiskaavan vaikutuksia alueen linnustoon on selvitetty sekä koko alkuperäisen kaava-alueen että hyväksytyn osayleiskaava-alueen osalta. Hallinto-oikeus toteaa, ettei valituksenalaisella kaupunginvaltuuston päätöksellä ole ratkaistu nyt hyväksytyn osayleiskaava-alueen eteläpuolisten alueiden maankäyttöä. Osayleiskaavan selvityksiä ei siten voida pitää riittämättöminä sillä (= = =) ja Tringan valituksissa esitetyllä perusteella, ettei arvioinnissa olisi riittävästi tarkasteltu kaava-alueen ulkopuolelle jääneiden ranta-alueiden keskeneräisten maankäytön suunnitelmien, kuten meren täytön tai tekosaarien rakentamisen, vaikutuksia linnustoon. Hallinto-oikeus katsoo, että kaavaratkaisu on valituksissa kysymyksessä olevilta osin perustunut riittäviin selvityksiin ja selvitykset on tehty kaavan vaikutukset huomioon ottaen riittävän laajalta alueelta.

3.4 Kaava-alueen jakamista kahdeksi eri kaavaksi koskevat valitusperusteet ((= = =) ja Tringa)

Finnoon osayleiskaavaluonnos ja -ehdotus ovat koskeneet koko Finnoon aluetta mukaan lukien Suomenojan satama sekä läheiset saaret vesialueineen. Hyväksytyn osayleiskaavan kaava-alueen ulkopuolelle on rajattu Finnoon ranta-alue osittain, satama-alue, saaret ja vesialue. Kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen pöytäkirjassa olevan selostuksen mukaan osayleiskaava on tuotu hyväksymiskäsittelyyn kahdessa osassa aikataulullisista syistä, koska keskeistä on ollut turvata metroaseman lähiympäristön jatkosuunnittelun eteneminen ja rakentuminen metrohankkeeseen sidotussa aikataulussa. Lisäksi eteläisen ranta-alueen suunnittelu edellyttää selvitysten täydentämistä muun ohella virtausmittauksilla ja -mallinnuksilla.

Valittajat ovat valituksissaan esittäneet muun ohella, että kaava-alueen jakaminen kahdeksi kaavaksi hämärtää olennaisesti alueen maankäytön kokonaisvaikutuksia ja rajoittaa erilaisten kaavoitusvaihtoehtojen tarkastelua.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnalla on kaavoitusmonopolinsa mukaisesti ja osana maapolitiikkaansa oikeus laatia haluamansa sisältöisiä kaavoja edellyttäen, että kaavalle laissa säädetyt sisältövaatimukset täyttyvät. Kunnalla on tällöin harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus muun ohella päättää siitä, mille alueille ja missä aikataulussa yleiskaavoja laaditaan. Myös kaava-alueen muuttaminen on kaavavalmistelun yhteydessä mahdollista. Tässä tapauksessa kaava-alue on jaettu kahteen osaan ja nyt hyväksytyn osayleiskaavan ulkopuolelle on rajattu Finnoon eteläosan satama- ja ranta-alueet, kaksi saarta ja vesialueita. Kaavaa laadittaessa on tehty selvityksiä kaavan koko alkuperäistä kaava-aluetta koskevista vaikutuksista luontoon ja linnustoon ja vielä erikseen hyväksyttyä osayleiskaavan aluetta koskeva selvitys kaavan vaikutuksista linnustoon. Hallinto-oikeus toteaa, että hyväksytyn kaava-alueen ulkopuolelle jääneen alueen maankäytön suunnittelussa tulevat jatkossa otettavaksi huomioon myös nyt valituksenalaisen osayleiskaavan vaikutukset. Valituksenalaista kaavaa ei sen sijaan voida pitää lainvastaisena hyväksytyn kaava-alueen ulkopuolelle jääneelle Finnoon ranta-alueelle vasta suunnitteilla olevan maankäytön perusteella. Hallinto-oikeus katsoo, että hyväksytty osayleiskaava-alue muodostaa yleiskaavan tarkoitukseen ja sisältövaatimuksiin nähden riittävän suunnittelukokonaisuuden ja että kaava-alueen jakamiselle kahdeksi eri kaavaksi on ollut hyväksyttävät maankäytölliset perusteet.

3.5 Osayleiskaavan maakuntakaavan vastaisuutta koskevat valitusperusteet ((= = =) ja Tringa)

3.5.1 Maakuntakaavan taajamatoimintojen aluetta koskeva merkintä

Valittajat ovat esittäneet, että osayleiskaava on maakuntakaavan vastainen, koska maakuntakaavassa ei ole Finnoon kohdalla keskusta-alueen kaavamerkintää.

Osayleiskaava-alue on maakuntakaavassa pääosin taajamatoimintojen aluetta, jolla osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut erityisalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet.

Maakuntakaavan taajamatoimintojen alue -merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunnitellaan asumisen, ympäristöönsä soveltuvien työpaikkatoimintojen sekä näihin liittyvien palveluiden ja toimintojen alueena. Alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristö- ja luontoarvot sekä ottaa huomioon alueen kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet.

Osayleiskaava-aluetta koskee myös maakuntakaavan kehittämisperiaatemerkintä tiivistettävä alue (ruuturasteri), jolla osoitetaan tiivistettävät taajama- ja keskustatoimintojen alueet, jotka tukeutuvat kestävään liikennejärjestelmään. Suunnittelumääräyksen mukaan aluetta on suunniteltava joukkoliikenteeseen, kävelyyn ja pyöräilyyn tukeutuvana kyseisen taajaman muuta aluetta tehokkaammin rakennettavana alueena. Yhdyskuntarakennetta tiivistettäessä on kiinnitettävä huomiota erityisesti alueen ominaispiirteisiin ja kulttuuriympäristöön, elinympäristön laatuun, ekologisen verkoston toimivuuteen sekä lähivirkistysalueiden riittävyyteen.

Hallinto-oikeus toteaa, että keskustatoimintojen aluetta käytetään maakuntakaavoissa pääsääntöisesti osoittamaan lähinnä kaupunkitasoisten tai aluerakenteen kannalta vastaavaa seudullista merkitystä omaavien taajamien keskusta-alueita. Muussa tapauksessa keskustatoiminnot sisältyvät taajamatoimintojen merkinnällä osoitettuihin alueisiin. Uudenmaan maakuntakaavassa keskustatoimintojen alueina osoitetaan valtakunnan keskus, seutukeskukset, kuntakeskukset ja pääkaupunkiseudun aluekeskukset. Espoon kaupungin alueella pääkaupunkiseudun aluekeskuksina osoitetaan maakuntakaavassa Espoon keskus, Espoonlahti, Leppävaara, Matinkylä-Olari ja Tapiola. Osayleiskaavan tarkoituksena on osoittaa Finnooseen uusi paikalliskeskus. Osayleiskaavassa ei osoiteta Finnooseen sellaista maankäyttöä, joka edellyttäisi, että alueelle olisi maakuntakaavassa osoitettu keskustatoimintojen alueen merkintä, vaikka osayleiskaava sinänsä mahdollistaakin uuden asukasmäärältään merkittävän asuinalueen muodostamisen Finnooseen.

(= = =)

3.7 (= = =) sekä A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksissa tarkoitetut kiinteistöt (= = =) ja 2:22 eivät sisälly 15.2.2016 (§ 20) hyväksyttyyn Finnoon–Djupsundsbäckenin asemakaavaan, jossa puisto- ja lähivirkistysalueille on osoitettu liito-oravien latvusyhteyksiä ja yhteysreittejä. Mainitussa asemakaavassa valituksissa tarkoitettujen kiinteistöjen pohjoispuolelle on osoitettu lähivirkistysalue (VL-1, Hylkeenpyytäjänpuisto), jonka puusto toimii liito-oravien yhteysreittinä. Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaava voi sinänsä sisällöltään poiketa alueella voimassa olevista asemakaavoista, eikä hyväksytty osayleiskaava siten ole lainvastainen sillä valituksissa esitetyllä perusteella, että liito-oravan kulkuyhteys on osayleiskaavassa osoitettu osin eri paikkaan kuin voimassa olevassa asemakaavassa.

Osayleiskaavassa on osoitettu Hyljetien ylittävä liito-oravan kulkuyhteys valituksissa tarkoitettujen kiinteistöjen alueiden kautta. Liito-oravalle soveltuva kulkuyhteys on kaavamääräyksen mukaan toteutettava puustoisena ja riittävän leveänä. Kaavamääräyksen mukaan kulkuyhteyden sijainti on ohjeellinen.

Liito-oravien elinympäristöistä ja yhteyksistä on tehty Espoonlahden ja Matinkylän suuralueiden liito-oravaelinympäristöjen ja yhteyksien kartoitus 2012−2013 (Ympäristötutkimus Yrjölä, 28.8.2013), Liito-oravien radioseuranta Espoonlahden ja Matinkylän suuralueilla 2013 (Ympäristötutkimus Yrjölä 16.1.2014, Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 4/2014) sekä Selvitys liito-oravien ja maankäytön suunnittelun yhteensovituksesta Espoonlahden ja Matinkylän alueilla (Kaupunkisuunnittelukeskuksen julkaisuja 5/2014, 30.5.2014). Viimeksi mainitussa selvityksessä on Finnoon alueen osalta todettu muun ohella, että vuosien 2012−2013 kartoituksissa on Finnoo-Kaitaa pohjoinen ja Hannusmetsä-alueella havaittu hyvä metsäinen liito-oravan yhteys, joka kulkee Djupsundsbäckenin asemakaava-alueen poikki Hylkeenpyytäjänpuistoa pitkin Hyljetien varteen ja edelleen Iivisniemen puistoalueille. Puistoalueilta yhteys jatkuu Iivissyrjän ydinalueen kautta Hannusmetsään.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajien valituksessaan tarkoittaman liito-oravien kulkuyhteyden sijainti on viimeksi mainitun selvityksen mukaan todennettu maastossa. Yleiskaavan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa säädetyn luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen perusteella liito-oravien kulkuyhteyden turvaaminen on tullut ottaa huomioon osayleiskaavassa.

Finnoon osayleiskaava on luonteeltaan yleispiirteinen maankäytön suunnitelma, jota tarkennetaan myöhemmissä alueelle laadittavissa asemakaavoissa. Kun otetaan lisäksi huomioon se seikka, että kulkuyhteys osoitetaan osayleiskaavassa sijainniltaan ohjeellisena, osayleiskaavan ei ole katsottava aiheuttavan maanomistajille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

3.8 (= = =) ja Tringan valitukset muilta kaavan sisältöä koskevilta osin

3.8.1 Suomenojan lintualueen käsittelemistä Natura-alueena koskevat valitusperusteet

Valittajat ovat esittäneet, että osayleiskaavan vaikutuksista Suomenojan lintualueeseen olisi pitänyt tehdä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettua Natura-arviointia vastaava selvitys.

Suomenoja kuuluu Suomen kansainvälisesti tärkeisiin lintualueisiin (IBA FI097) ja valtakunnallisesti tärkeisiin lintualueisiin (FINIBA 210239). Lintulajit, joiden perusteella alue on valittu IBA-luetteloon, ovat harmaasorsa ja mustakurkku-uikku. FINIBA-luetteloon alue on valittu harmaasorsan, liejukanan ja rastaskerttusen perusteella.

Hallinto-oikeus toteaa, että FINIBA-alueet on valittu Suomen ympäristökeskuksen ja lintujärjestö BirdLife Suomi ry:n toteuttaman kartoituksen perusteella. Kysymyksessä ei ole virallinen suojeluohjelma, vaan hankkeen tarkoituksena on kartoittaa Suomen tärkeät lintualueet, säilyttää ne linnustolle soveliaina elinalueina sekä seurata niillä linnuston ja elinympäristön muutoksia. FINIBA-hanke on kansallinen laajennus BirdLife Internationalin maailmanlaajuiseen IBA-hankkeeseen, jossa kartoitetaan kaikkien maanosien tärkeimmät lintualueet.

Korkein hallinto-oikeus on Suomenojan venesataman laajentamiseksi laadittua asemakaavaa koskeneessa vuosikirjapäätöksessään KHO 2009:77 todennut Suomenojan lintualueen osalta seuraavaa:

"Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan 4 alakohdan mukaan jäsenvaltion on osoitettava lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet erityisiksi suojelualueiksi (SPA). Sama koskee direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja kosteikkoalueita. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä virkkeestä seuraavat velvoitteet koskevat myös sellaista aluetta, jota jäsenvaltio ei ole ilmoittanut komissiolle, mutta joka täyttää edellä mainitut kriteerit (asia C-355/90, Marismas de Santoña ja asia C-374/98, Basses Corbières). Suomenojan allasta ei ole ilmoitettu SPA-alueeksi eikä se asiakirjoista saadun selvityksen perusteella kiistattomasta linnustollisesta arvostaan huolimatta ole sellainen alue, joka täyttäisi edellä mainituista lintudirektiivin kohdista ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevät kriteerit siten, että sitä tulisi kohdella SPA-alueena."

Hallinto-oikeus toteaa, ettei Suomenojan lintualuetta ole edelleenkään ilmoitettu SPA-alueeksi eikä hallinto-oikeudella muutoinkaan ole perusteita arvioida Suomenojan lintualueen luonnetta edellä kerrotussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä lausutusta poikkeavasti. Osayleiskaavan hyväksymisen edellytyksenä ei siten ole ollut, että kaavan vaikutukset Suomenojan lintualueeseen olisi arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisesti.

3.8.2 Suomenojan lintualueen luonnonarvojen vaalimiseen liittyvät valitusperusteet

Osayleiskaavassa Finnoon allas ja keskeinen osa Finnovikenin kosteikkoa on osoitettu suojelualueeksi (S), joka on pinta-alaltaan noin 30 hehtaaria. Kaavamääräyksen mukaan valtakunnallisesti merkittävien linnustollisten arvojen säilyminen on turvattava. Alueella esiintyvien lintujen sekä luonnonsuojelulain suojelemien lajien elinympäristöjen hävittäminen sekä niiden laadun heikentäminen on kielletty. Alueella voidaan yksityiskohtaisemman suunnitelman pohjalta toteuttaa rakenteita ja hoitotoimenpiteitä siten, että alueen luontoarvot säilytetään. Alueen virkistyskäyttöä tulee ohjata luontoarvojen säilyttämiseksi. Alueella on maisemaa muuttava maanrakennustyö, puiden kaataminen tai muu näihin verrattavissa oleva toimenpide luvanvaraista siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ssä on säädetty.

Suojelualueelle sijoittuva Finnoon altaan vesialue on osoitettu linnustollisesti arvokkaaksi vesialueeksi (w). Finnoon altaan yli on pohjois-eteläsuuntaisesti osoitettu päävoimansiirtolinja sekä altaan pohjoisosan luhdan yli itä-länsisuuntaisesti toteavana merkintänä yhdystie/kokoojakatu (Suomenlahdentie) sekä pyöräilyn laatureitti.

Finnobäckenin jokisuu on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi alueeksi (luo-1), joka on kaavamääräyksen mukaan säilytettävä luonnontilaisena. Finnobäckenin suulla ja läheisellä merialueella on turvattava lintupoikueiden liikkumismahdollisuudet. Alueen suunnittelussa, käytössä ja hoidossa tulee turvata alueen sisältämien erityisten luontoarvojen säilyminen.

Finnoon altaan länsipuolelle on osoitettu virkistysalue, jolla on erityisiä luontoarvoja (V/s). Kaavamääräyksen mukaan alueella voidaan toteuttaa virkistystä palvelevia rakenteita siten, etteivät alueen luontoarvot vaarannu. Alueen virkistyskäyttöä tulee ohjata luontoarvojen säilyttämiseksi. Aluetta koskevat myös liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja sekä kulkuyhteyksiä koskevat kaavamääräykset sekä maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus. Alueella sijaitseva ruderaattialue on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi alueeksi (luo-2). Kaavamääräyksen mukaan alue on lajistoltaan monipuolinen ruderaattialue ja osa linnustollisesti arvokkaan alueen suojavyöhykettä. Alueen suunnittelussa, käytössä ja hoidossa tulee turvata alueen sisältämien erityisten luontoarvojen säilyttäminen.

Finnoon altaan ja kosteikkoalueen pohjoispuolelle on osoitettu lähivirkistysalue (VL), jota kehitetään toiminnallisten virkistyspalveluiden ja lähiulkoilun alueena. Alueella voidaan toteuttaa virkistystä palvelevia rakennuksia ja rakenteita. Alueen suunnittelussa, käytössä ja hoidossa tulee ottaa huomioon alueen sisältämien erityisten luontoarvojen säilyttäminen ja maakunnallisen ekologisen yhteyden toimivuus. Alueella on toteutettava liito-oravalle soveltuvia puustoisia ja riittävän leveitä kulkuyhteyksiä. Alueella on maisemaa muuttava maanrakennustyö, puiden kaataminen tai muu näihin verrattavissa oleva toimenpide luvanvaraista siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ssä on säädetty.

Altaan itäpuolelle on osoitettu virkistysalue (V), joka on varattu yleiseen virkistystoimintaan ja ulkoiluun. Alueen suunnittelussa, käytössä ja hoidossa tulee ottaa huomioon maakunnallisen ekologisen yhteyden toimivuus. Alueella sijaitsee liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja sekä kulkuyhteyksiä. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen yhteyteen tulee varata riittävä määrä liito-oravalle soveltuvaa elinympäristöä lajin suotuisan suojelutason säilyttämiseksi. Alueella tulee toteuttaa ja säilyttää liito-oravalle soveltuvia puustoisia ja riittävän leveitä kulkuyhteyksiä. Aluetta koskee myös maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus.

Selvitysten Espoon lintuvesien pesimälinnuston seuranta ja viitasammakkoselvitys 2008 (Espoon ympäristölautakunnan julkaisusarja 1/2009) ja Espoon lintuvesien pesimälinnuston seuranta ja viitasammakkoselvitys 2015 (Espoon ympäristölautakunnan julkaisusarja 1/2016) mukaan kaava-alueen arvokkaimmat lintujen pesimäalueet ovat Finnoonlahden allas ja perukan ruovikkoinen luhta-alue. Itärannan laidunalueella pesii niukasti lintuja, mutta alueella oleskelee muuttoaikoina kahlaajia ja muitakin kosteikkolintuja.

Selvityksen Suomenojan lintualue, Säilytettävän alueen rajaaminen linnuston perusteella (Ympäristösuunnittelu Enviro Oy, 12.5.2010, päivitys 10.6.2011) mukaan altaan oma vesilintukanta on erittäin tiheä, minkä lisäksi altaalle kerääntyy alkukesällä runsaasti vesilintupoikueita lähiympäristön merialueelta. Poikueet käyttävät kulkureittinään Finnoonjoen uomaa. Suomenojan altaalla on suuri merkitys vesilintujen poikastuotolle. Noin 90 % Suomenojan alueen linnuista pesii puhdistamon ylivuotoaltaalla. Suomenojan linnustollisen arvon turvaamiseksi ei riitä pelkkä altaan säilyttäminen, vaan arvojen turvaamiseksi altaan ympärille on rajattava riittävän laaja suojavyöhyke, jossa rakentaminen ja muut luonnontilaa voimakkaasti muuttavat toimenpiteet eivät ole sallittuja. Altaan säilyminen poikkeuksellisen hyvänä vesilintujen poikastuotantoalueena edellyttää lisäksi jokivarren ja jokisuun luonnontilan säilyttämistä. Huomionarvoisen lintulajiston perusteella rajattu alue kattaa altaan itäpuolisen merenlahden ja suurimman osan altaan pohjoispuolisesta merenlahdesta. Pesimäalueen rajauksessa on mukana hevoslaidun ja sen pohjoispuolelta kosteikon rantametsää sekä jokivarren pieni, vanhaa puustoa kasvava metsäkuvio, joka on osa luonnontilaisena säilynyttä jokivartta. Altaan linnustollisten arvojen säilyminen edellyttää riittävän suojavyöhykkeen säilyttämistä myös altaan länsipuolella. Täyttömaa-alue tulisi säilyttää rakentamattomana. Alueen länsireunan koivikkoreunus tulisi jättää altaan suojapuustoksi.

Selvitys Finnoon osayleiskaavaehdotusluonnoksen vaikutusten arviointi, Vaikutukset luontoon, maisemaan ja kulttuuriperintöön (Ramboll, 15/12/2014) koskee Finnoon osayleiskaavan ehdotusluonnosta 28.5.2014. Selvitysalueena on nyt hyväksytyn Finnoon osayleiskaavan alueen lisäksi Suomenojan venesatama ja sen edustan merialue, Ryssjeholmen ja Pirisaari. Selvityksessä on luonnon monimuotoisuuden ja ekologisten yhteyksien osalta suosituksina jatkosuunnittelulle todettu muun ohella, että Finnovikenin kosteikon S-alueen ympärille on pyrittävä jättämään leveämpi kaistale V2-aluetta. Nykyinen puusto pyritään säästämään mahdollisimman kattavasti, jotta puusto toimisi kosteikon puskurina. Etelä-pohjoissuuntainen ulkoilureitti tulisi toteuttaa selkeästi korttelialueen sisälle, ei V-alueelle. Ulkoilureitin vähintään 50 metrin etäisyys S-alueesta on riittävä. C-1- ja C-2-alueiden kaavamerkintöjä tarkennetaan niin, että niissä mainitaan kortteleiden sisälle suunniteltavat ulkoilu- ja virkistysalueet tai mahdolliset puistot.

Selvityksen mukaan osayleiskaavan toteutuminen ei suoraan vaikuta altaalla pesiviin ja lepäileviin lintulajeihin, sillä rakentaminen sijoittuu suurimmaksi osaksi kosteikkolintujen käyttämien alueiden ulkopuolelle. Ainoastaan joitakin puolisukeltajasorsien pesimäpaikkoja jää rakentamisalueille. Suojelua koskevat kaavamerkinnät suojaavat säilytettäväksi esitetyn alueen, mutta eivät estä ympäristön maankäytöstä linnustolle aiheutuvia haittoja. Avoimessa ympäristössä linnuston tarvitseman suojavyöhykkeen leveyssuosituksena voidaan pitää noin 150 metriä. Peitteisemmässä maastossa suojavyöhyke voi jäädä kapeammaksi, mutta kuitenkin vähintään 50 metrin levyiseksi. Kaupunkimaiseen ympäristöön sopeutuneiden kosteikkolintujen suojelemiseksi kosteikon rannalle olisi jätettävä vähintään 15 metrin levyinen luonnontilainen ja mielellään puustoinen suojavyöhyke. Osayleiskaavan korttelivaraukset ulottuvat lähimmillään 30 metrin päähän altaasta. Altaan ja rakentamisalueen välinen virkistysalue on altaan luoteispuolella keskimäärin noin sadan metrin levyinen. Kosteikon suojavyöhyke on varattu virkistysalueeksi, jonne myös on esitetty ulkoilureittiä, mikä heikentää sen toimivuutta. Tällöin suojavyöhykkeen tulisi olla suosituksia leveämpi. Finnoon altaalla pesivät linnut ovat tottuneet ihmisten läsnäoloon, sillä allasta kiertää paljon käytetty ulkoilureitti. Finnoon altaalla ja Finnovikenillä ei pesi arkoja lintulajeja, joten ulkoilijoiden määrän kasvu ei vaikuta linnustoon yhtä paljon kuin se voisi vaikuttaa monella muulla kosteikolla. Mitä lähemmäksi allasta rakentaminen ulottuu, sinä enemmän linnusto todennäköisesti häiriintyy rakentamisaikaisesta melusta. Tulevaisuudessa käyttöön otetuilta uusilta asuinalueilta kantautuva liikenteen melu ja muut äänet eivät todennäköisesti häiritse linnustoa. Suosituksina jatkosuunnittelulle on muun ohella todettu, että kosteikon ympärillä tulisi säilyttää nykyinen puusto mahdollisimman kattavasti, jotta se toimisi puskurina. Puustoa tulee olla yli 10 metrin leveydeltä suojaamassa kosteikkoa. Puustoa ei tarvitse säilyttää luonnonmukaisena, vaan sitä voidaan tarvittaessa lisätä.

Selvityksen Finnoon linnustollisesti arvokkaan alueen hoito- ja käyttösuunnitelma ja sen toteuttamisperiaatteet (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy, 24.4.2015) mukaan suojavyöhykkeellä tarkoitetaan yleensä rakennetun alueen ja suojeltavan luontoalueen välistä vyöhykettä, jonne ei osoiteta virkistyskäyttöä. Suojavyöhykkeen tarkoituksena on lieventää ulkopuoliselta alueelta luontoalueelle kantautuvia haittoja. Ulkoilureittien tai muiden toimintojen sijoittaminen suojavyöhykkeelle edellyttää leveämpää vyöhykettä kuin luonnontilaan jätettävä riittävä suojavyöhyke olisi. Toimivaksi arvioidun suojavyöhykkeen leveys suunnittelualueen länsireunassa olisi noin 100 metriä. Ulkoilukäyttö karkottaa arimpia lajeja ja vähentää muiden lajien ruokailuun sekä pesien ja poikasten suojaamiseen käyttämää aikaa.

Selvityksen Arvio Finnoon osayleiskaavan vaikutuksesta linnustoon (Ympäristötutkimus Yrjölä, 24.5.2016) mukaan linnustolle melun osalta kriittistä voivat olla paalutukset tai räjäytykset erityisesti lintualtaan länsipuolen lähimmissä kortteleissa. Näiden kortteleiden väliin jää noin 100 metriä lähivirkistys- ja suojaviheraluetta, jolle esitetään kaavamääräystä "lintujen pesimärauhan turvaamiseksi häiritsevää melua tai tärinää aiheuttavia toimenpiteitä tulee välttää 1.4.−15.8. välisenä aikana". Noin 50−150 metrin levyisen suojavyöhykkeen rakentamisen ja altaan välillä on arvioitu riittävän turvaamaan lintujen pesinnän. Jos suojavyöhykkeellä on puustoa, riittää kapeampi vyöhyke kuin avoimessa paikassa.

Lieventämistoimina selvityksessä on muun ohella mainittu, että alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa esitetyt suojavyöhykkeet alueen ympärillä tulee toteuttaa riittävinä. Reunakorttelien ja lintualueen välissä on säilytettävä suojaavaa puustoa, tai tarvittaessa sitä on istutettava lisää. Lintuallasta kiertävät polut tulee suunnitella niin, että allas rajoittuu selvästi alueena, jolle ihmisten ei toivota menevän. Keskusta-alueen korttelien lintualtaan puoleisissa sivuissa ei saa käyttää yli kerroksen korkuisia kirkkaita lasipintoja. Keskuksen korkeissa rakennuksissa ei saa käyttää yli 20 metrin korkeudella yli kerroksen korkuisia kirkkaita lasipintoja.

Vaikutukset linnustoon altaan itäpuolella ja luhta-alueen osalla ovat todennäköisesti lieviä. Länsi- ja koillispuolella Finnoon keskuksen rakentamisella voi kuitenkin selvästi olla haitallisia vaikutuksia alueen linnustoon. Rakentamisen aikaiset vaikutukset on arvioitu pieniksi, jos suosituksia melua tai tärinää aiheuttavien töiden rajoittamisesta välillä 1.4.−15.8. noudatetaan. Valmiina tornitalojen mahdollisesti linnuille aiheuttama törmäysriski voidaan minimoida julkisivujen suunnittelussa. Kasvava asukasmäärä lisää ihmisten liikkumista alueella, mutta asia on huomioitu lintualueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa. Erityisesti lintualtaan länsi- ja lounaispuolen korttelien ja altaan välisen reunan rakentaminen on tehtävä huolellisesti. Kokonaisuudessaan alueen toteutuksesta on linnustoon vaikutuksia, mutta ne ovat suosituksia noudattaen todennäköisesti vähäisiä eikä niillä ole merkittävää haitallista merkitystä alueella pesivien lintulajien populaatioille.

Osayleiskaavassa on Finnoon allas ja keskeinen osa kosteikkoaluetta osoitettu suojelualueeksi (S). S-alueen ympäristö on osoitettu virkistysalueiksi (V, VL ja V/s) lukuun ottamatta voimalaitoksen reuna-alueita, jotka on osoitettu suojaviheralueiksi (EV-1), joilla tulee toteuttaa ja säilyttää liito-oravalle soveltuvia puustoisia kulkuyhteyksiä. Altaan länsipuolinen ruderaattialue on osoitettu luo-2-merkinnällä linnustollisesti arvokkaan alueen suojavyöhykkeeksi. Finnobäckenin suualue on kaavamääräyksen mukaan säilytettävä luonnontilaisena ja merialueella on turvattava lintupoikueiden liikkumismahdollisuudet. Lähimmät pääulkoilureitit sijoittuvat kaava-alueella Finnoon altaan ja luhdan itä- ja osin pohjoispuolelle. Länsipuolella ulkoilureitti (pyöräilyn laatureitti) on osoitettu C-1-alueelle ruderaattialueen länsipuolelle. C-1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan rakentaminen madaltuu allasta lähestyttäessä ja alueella tulee ottaa huomioon lintujen lentoreitit.

Hallinto-oikeus toteaa, että vuonna 2016 osayleiskaavan linnustovaikutuksista laaditun selvityksen johtopäätöksenä on, että huomioimalla hoito- ja käyttösuunnitelmassa ja mainitussa selvityksessä annetut suositukset, osayleiskaavasta ei aiheudu merkittävää haitallista vaikutusta linnustolle. Osayleiskaavassa osoitettu S-alue ja sitä ympäröivät virkistys- ja suojaviheralueet sekä luo-1- ja luo-2-rajaukset vastaavat pääpiirteissään vuoden 2016 selvityksessä ja hoito- ja käyttösuunnitelmassa esitettyä linnustollisesti tärkeän alueen rajausta ja hoito- ja käyttösuunnitelmassa esitettyjä suojavyöhykkeitä. S-aluetta ympäröivät virkistykseen varatut alueet ovat valtaosin yli 50 metriä leveitä. Kaikkia allasta ja kosteikkoaluetta ympäröiviä virkistys- ja suojaviheralueita koskevat liito-oravan suojeluun liittyvät puustoisten kulkuyhteyksien säilyttämistä ja/tai toteuttamista koskevat määräykset sekä maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ssä säädetyt toimenpiderajoitukset, jotka osaltaan turvaavat altaan ympäristön suojaavan puuston säilymistä. Osayleiskaavassa osoitetut ulkoilureitit ovat sijainniltaan ohjeellisia, eikä kaavassa ole osoitettu ulkoilureittejä altaan välittömään läheisyyteen. Osa vuoden 2016 selvityksessä esitetyistä haittojen lieventämistoimenpiteistä koskee sellaisia seikkoja, kuten rakennusaikainen häiriö, allasta kiertävät polut, rakennusten lasipinnat ja valaistus, altaan veden taso sekä pensaikon ja lahopuuston jättäminen, että ne voidaan ottaa tarkemmin huomioon vasta alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja toteuttamisessa. Huomioon ottaen Finnoon allasta ja kosteikkoa ympäristöineen sekä Finnobäckenin suualuetta koskevat osayleiskaavan merkinnät ja määräykset kokonaisuudessaan sekä osayleiskaavan yleispiirteisyys, hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan luonnonarvojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen alueen linnustoon liittyvien arvojen osalta.

3.9 AVS-Yhtiöt Oy:n ja (= = =) valitukset muiden valitusperusteiden osalta

3.9.1 Hannuksenpelto II -asemakaavaan liittyvät valitusperusteet

Hallinto-oikeus toteaa, ettei hallinto-oikeus osayleiskaavaa koskevien valitusten johdosta tutki Hannuksenpelto II -asemakaavaa koskevia vaatimuksia.

3.9.2 Alueiden käytön suunnittelun tavoitteita koskevat valitusperusteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:n 1 momentissa säädetään alueiden käytön suunnittelun tavoitteista. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa säädettyjä tavoitteita toteuttavista kaavojen sisältövaatimuksista säädetään kunkin kaavamuodon osalta jäljempänä maankäyttö- ja rakennuslaissa.

Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavan lainmukaisuutta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädettyjen yleiskaavan sisältö-vaatimusten perusteella. Sen sijaan maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:n tavoitesäännös ei voi olla välittömästi muutoksenhaun perusteena. Näin ollen kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen AVS-Yhtiöt Oy:n valituksessa esitetyillä mainittua tavoitesäännöstä koskevilla valitusperusteilla.

3.9.3 SEUT 102 ja 107 artikloja koskevat valitusperusteet

AVS-Yhtiöt Oy on esittänyt, että kaupunginvaltuuston osayleiskaavan hyväksymispäätös voi olla Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) määräävän aseman väärinkäyttöä (102 artikla) ja valtiontukea (107 artikla) koskevien artiklojen vastainen. Hallinto-oikeus toteaa, ettei yleispiirteisen osayleiskaavan hyväksymiseen sisälly sellaisia järjestelyjä, joiden vuoksi kaupunginvaltuuston päätös voisi olla valituksessa näiltä osin esitetyillä perusteilla lainvastainen.

3.9.4 Osayleiskaavan maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisuuteen ja kohtuuttomuuteen liittyvät valitusperusteet

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaate ei edellytä, että kaavoituksessa eri maanomistajien alueille olisi osoitettava samanlaista maankäyttöä. Periaate edellyttää kuitenkin, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan ilman, että siihen on kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen hyväksyttäviä maankäytöllisiä perusteita.

AVS-Yhtiöt Oy:n omistamaa kiinteistöä (49-410-1-82) koskee osayleiskaavassa merkintä julkisten palveluiden ja hallinnon alue (PY). Merkintään ei liity kaavamääräyksiä. Merkintää koskevan kehittämissuosituksen mukaan merkinnällä on osoitettu varaukset koulupalveluille. Osayleiskaava-alueen pohjoiseen aluevaraukseen sisältyy tarve isolle urheilukentälle. PY-alueilta tulee varmistaa hyvät kävely- ja pyöräily-yhteydet metrokeskustaan ja erityisesti metroasemalle. Asemakaavoituksessa voidaan tutkia erilaisia toteutustapoja, esimerkiksi koulun toteuttamista useampikerroksisena. Tällöin tilatarve ei ole niin suuri ja asemakaavoituksen yhteydessä aluevarauksen rajausta voidaan tarkistaa.

Kaavaselostuksessa on todettu, että osayleiskaavan väestömitoituksen perusteella kaava-alueella on tarve kahdelle yhtenäiselle peruskoululle ja seitsemälle isolle päiväkodille. Kaavassa osoitetaan kaksi PY-aluetta, jotka on varattu koulupalveluille. Pohjoiseen koulun aluevaraukseen, josta valituksissa on kysymys, sisältyy iso urheilukenttä. Kummankin yhtenäisen peruskoulun yhteyteen sijoittuu myös päiväkoti. Osayleiskaavassa PY-aluevaraukset on osoitettu yksikerroksisen yhtenäiskoulun ja päiväkodin tilantarpeen mukaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että Finnoon osayleiskaavan tarkoituksena on mahdollistaa uuden asukasmäärältään merkittävän asuinalueen muodostaminen Finnooseen. Yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa asetettujen sisältövaatimusten perusteella osayleiskaavassa on tarpeen osoittaa uudelle asuinalueelle aluevarauksia myös kouluja ja päiväkoteja varten. Tässä tarkoituksessa osayleiskaavassa osoitetaan kaksi PY-aluevarausta, joista pohjoisempi sijoittuu muun muassa AVS-Yhtiöt Oy:n omistaman tilan alueelle. Espoon kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan kysymyksessä olevalla PY-alueella on Espoon kaupunki mukaan lukien kuusi maanomistajaa kaupungin omistaessa alueesta noin kolmasosan ja yksityisten noin kaksikolmasosaa. Kysymyksessä oleva PY-aluevaraus sijoittuu hyvien joukkoliikenneyhteyksien läheisyyteen ja rajoittuu itäpuolella olevaan lähivirkistysalueeseen. PY-aluevaraukselle on siten hyväksyttävät maankäytölliset perusteet. Finnoon osayleiskaava on luonteeltaan yleispiirteinen maankäytön suunnitelma, joka osoittaa alueiden pääkäyttötarkoituksen ja jossa osoitetut aluevaraukset tarkentuvat alueen asemakaavoituksessa. Edellä esitetyillä perusteilla osayleiskaava ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen eikä se aseta maanomistajia eriarvoiseen asemaan ilman hyväksyttävää maankäytöllistä perustetta. Osayleiskaavasta ei myöskään aiheudu AVS-Yhtiöt Oy:lle maanomistajana maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

3.9.5 Voimalaitoksen onnettomuusriskiin ja meluun liittyvät valitusperusteet

AVS-Yhtiöt Oy on esittänyt, että osayleiskaavan johdosta moninkertaistuva asukasmäärä altistuu voimalaitoksen aiheuttamalle suuronnettomuusvaaralle ja voimalaitoksen melu aiheuttaa merkittävää haittaa asuinympäristön viihtyisyydelle.

Kaava-alueen eteläosassa sijaitsee Fortum Power and Heat Oy:n Suomenojan voimalaitos. Laitoksen onnettomuusriskin osalta on laadittu seuraavat selvitykset: Finnoon alueen suuronnettomuuksien arviointi kaavoituksen näkökulmasta (Loppuraportti 20.6.2011), Suomenojan voimalaitoksella mahdolliset onnettomuudet ja maankäyttö (27.2.2015), 3d-virtauslaskenta biomassan varastopalon savukaasujen leviämisestä, Projektiraportti (Process Flow Solution Ltd Oy 9.4.2015) ja Finnoon osayleiskaavan onnettomuusriskiselvitykset – Yhteenveto (Espoon kaupunkisuunnittelukeskus/yleiskaavayksikkö 2016). Voimalan aiheuttaman melun osalta on laadittu seuraavat selvitykset: Melumallinnus Suomenojan uudesta CHP-laitoksesta (Pöyry 31.10.2007), Suomenojan voimalaitoksen melumallinnus 2012 (Pöyry 19.3.2012) sekä Ympäristömeluselvitys Finnoon osayleiskaava ja Suomenojan voimalaitos (Promethor 24.6.2014).

Hallinto-oikeus katsoo, että voimalan onnettomuusriskiä ja voimalan aiheuttamaa melua on selvitetty osayleiskaavan ohjaustavoitteen ja tarkkuuden edellyttämällä tavalla riittävästi. Voimalaitoksen alue osoitetaan osayleiskaavassa energiahuollon alueeksi (EN/kem). EN/kem-alueen ympärille osoitetaan mahdollisen suuronnettomuustilanteen suojavyöhyke (sv). Kaavamääräyksen mukaan sv-alueella on otettava huomioon voimalaitoksella mahdollisten onnettomuuksien lämpösäteilyvaikutukset, eikä sv-alueelle tule osoittaa haavoittuvia toimintoja, tiheästi asuttuja asuinalueita, kokoontumistiloja tai yleisiä virkistysalueita. Osayleiskaavassa sv-alueen sisäpuolelle osoitetaan varasto- ja työpaikka-aluetta (TV/TP), suojaviheraluetta (EV-1) ja suojelualuetta. Osayleiskaavan C-1-, A/C-, A-c- ja A-alueita koskee kaavamääräys, jonka mukaan yli seitsemän kerrosta korkeammassa rakentamisessa Suomenojan voimalaitoksen onnettomuustilanteiden palosavukaasujen leviäminen tulee ottaa huomioon. Koko osayleiskaava-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kaavoituksessa, muussa suunnittelussa ja rakentamisessa tulee ottaa huomioon voimalaitoksen aiheuttama melu ja valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä kerrotut osayleiskaavamerkinnät ja -määräykset ohjaavat riittävällä tavalla ottamaan huomioon voimalaitoksen onnettomuusriskin ja melun Finnoon alueen asemakaavoituksessa.

3.9.6 Voimajohtoja ja alueen rakennettavuutta koskevat valitusperusteet

Osayleiskaavassa osoitetaan Caruna Espoo Oy:n 100 kV:n voimajohdot päävoimansiirtolinjan (z) merkinnällä. Osayleiskaava ei estä voimajohtojen mahdollista siirtämistä kulkemaan maan alla eikä kaupunginvaltuuston päätös ole AVS-yhtiöt Oy:n valituksessa näiltä osin esitetyn perusteella lainvastainen.

Osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa on tarkasteltu myös alueen rakennettavuusolosuhteita. Merkittävä osa kaava-alueesta on maaperältään helposti tai normaalisti rakennettavaa. Selostuksen mukaan olosuhteet ovat osin haastavia, mutta rakentaminen voidaan toteuttaa normaalitekniikoilla. Hallinto-oikeus toteaa, että alueen rakennettavuutta on selvitetty yleiskaavatasolla riittävästi, eikä kaupunginvaltuuston päätös ole AVS-Yhtiöt Oy:n valituksessa näiltä osin esitetyn perusteella lainvastainen.

3.10 Lopputulos

Edellä esitetyn perusteella kaupunginvaltuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Tämän vuoksi valitukset on hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 1 momentti ja 191 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jukka Reinikainen ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) AVS-Yhtiöt Oy:n on valituksessaan katsottava vaatineen, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on uudistettu hallinto-oikeudessa esitetty ja todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Espoon kaupunki ei ole varannut AVS-Yhtiöt Oy:lle perustuslain 20 §:ssä tarkoitettua mahdollisuutta vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Yleiskaavasuunnittelu on suunnitteluvarauksen jälkeen muuttunut oleellisesti ja tavalla, joka on saattanut maanomistajat eriarvoiseen asemaan. Yleiskaava on siten yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Espoon kaupunki on siirtänyt kaavoitusvaltaansa suunnitteluvarauksella yksityiselle toimijalle maankäyttö- ja rakennuslain vastaisesti. Kaupunki on käyttänyt määräävää markkina-asemaansa, siis kaavoitusmonopoliaan, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 102 artiklan vastaisesti. Osayleiskaavassa esitetyt ratkaisut tarkoittavat, että asiassa annetaan yhdelle toimijalle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua kiellettyä valtiontukea. Kiellettynä valtiontukea on pidettävä myös sitä, että AVS-Yhtiöt Oy kärsii osayleiskaavasta toisin kuin sen kilpailijat.2) A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että osayleiskaava kumotaan A:n omistaman kiinteistön 49-438-2-22 kiinteistön läpi kulkevan liito-oravien kulkuyhteyden osalta. Liito-oravien kulkuyhteys tulee siirtää mainitun kiinteistön pohjoispuolelle.

Vaatimusten tueksi on uudistettu kaikki aiemmin esitetty ja todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Jos liito-oravien kulkuyhteys päätyy osayleiskaavaan merkittyyn kohtaan, se aiheuttaa muutoksenhakijoille kohtuutonta haittaa maanomistajina. Kulkuyhteys estäisi kiinteistöllä jäljellä olevan rakennusoikeuden käytön ja laskisi kiinteistön arvoa. Liito-oravien kulkuyhteyttä on pidettävä ohjeellisen sijaan luonteeltaan yksityiskohtaisena. Liito-oravien tilanne ja riittävä suojelu on turvattu ilmankin osayleiskaavan kulkuyhteyttä, koska tuoreessa asemakaavassa liito-oraville on osoitettu kulkureitti Hylkeenpyytäjänpuiston kautta. Yleiskaava on ristiriidassa alueelle laaditun tuoreen asemakaavan kanssa.

3) Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan kokonaisuudessaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Finnoon osayleiskaavan osoittama maankäyttöratkaisu mahdollistaa 10 000 asukkaan keskuksen rakentamisen lintualueen välittömään läheisyyteen, mikä heikentää Suomenojan linnustoarvoja sekä yksin että yhdessä muiden suunnitelmien kanssa. Suomenojan linnustoarvoihin kohdistuvat haittavaikutukset ovat ristiriidassa maankäyttö- ja rakennuslain luontoarvojen vaalimista koskevien vaatimusten kanssa. Kaava aiheuttaa merkittäviä haittoja linnustolle, sillä vaikutusten arvioinnissa edellytettyjä lieventämistoimia ei ole asianmukaisesti integroitu kaavaratkaisuun.

Suomenoja kuuluu kansainvälisesti (IBA), kansallisesti (FINIBA) ja maakunnallisesti (MAALI) tärkeisiin lintualueisiin. Lintualue on pieni ja siksi alueellisesti pienilläkin muutoksilla voi olla merkittäviä seurauksia alueen linnustossa. Olennaista on, että suojelualueen ympärille jätetään riittävä suojavyöhyke. Lintualue rajautuu länsi- ja luoteispuolella keskustatoimintoina kehitettävään alueeseen. Etäisyys altaan ja rakennusalueen välillä on pienimmillään noin 30 metriä. Kun otetaan huomioon Suomenojan pienialaisuus ja asukasmäärän mitoitus, mainittu etäisyys ei ole riittävä. Osayleiskaavassa linnustoon kohdistuvia haittoja aiheuttavat erityisesti kasvava ihmisten ja kotieläinten liikkuminen, melun ja liikkeen aiheuttama lisääntyvä stressi sekä korkean rakentamisen aiheuttama törmäysriski. Vaikka kaavassa osoitetut virkistysreitit eivät sijaitse suoraan arvokkaalla lintualueella, on todennäköistä, että asukasmäärän moninkertaistuessa ulkoilu ja kotieläinten määrä myös altaan välittömässä läheisyydessä kasvaa voimakkaasti. Myös rakentamisen aikaiset häiriöt ovat linnuston kannalta haitallisia.

Kaavaratkaisu ei ota huomioon myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:ssä tarkoitettuja valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, joiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että muun ohella valtakunnallisesti merkittävät luonnonperinnön arvot säilyvät. Suomenojan lintualue on kiistatta tällainen kohde, jonka arvojen säilymistä ei kuitenkaan ole riittävästi varmistettu kaavaratkaisussa. Kaavaratkaisu ei myöskään noudata maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:n tavoitetta edistää luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymistä.

Hoito- ja käyttösuunnitelmassa sekä linnustovaikutusten arvioinnissa esitettyjä lieventämistoimenpiteitä ei ole asianmukaisesti sisällytetty hyväksyttyyn osayleiskaavaan, vaan ne on huomioitu vain osittain. Kaavasta puuttuvat muun ohella rakentamisalueita koskeva melurajoitus, rakentamistapaa koskevat suositukset ja kosteikon vesialuetta koskevat tavoitteet. Vuonna 2015 valmistunutta hoito- ja käyttösuunnitelmaa ei ole alettu toteuttaa. Kun otetaan huomioon Suomenojan linnustollinen arvo, tulisi kaikkien lieventämistoimien toteuttaminen varmistaa osayleiskaavaratkaisussa.

Suomenojan lintualue vastaa linnustoltaan SPA-aluetta. Lintu- ja luontodirektiivin määräykset velvoittavat käsittelemään SPA-kriteerit täyttävää aluetta kuten SPA-aluetta riippumatta siitä, onko jäsenvaltio ilmoittanut sen virallisesti Natura 2000 -verkostoon vai ei. Osayleiskaavaa varten olisi siten tullut laatia Natura-arviointi. Vaikutusten arviointiin olisi tullut sisällyttää kaavan ulkopuolelle jäänyt satama-alueen suunnitelma. Varovaisuusperiaate huomioon ottaen Suomenojan linnustoon kohdistuvia merkittäviä haitallisia yhteisvaikutuksia ei voida sulkea pois. Suurempi suunnitelma on pilkottu osiin, koska kokonaisuutena sen linnustovaikutukset olisivat merkittävät ja kaava olisi Euroopan unionin lainsäädännön vastainen.

Osayleiskaava on maakuntakaavan vastainen, sillä maakuntakaavassa Finnoon kohdalla ei ole keskusta-alueen kaavamerkintää. Uuden keskusta-alueen osoittaminen yleiskaavassa vaatisi aluekeskuksen merkinnän maakuntakaavassa. Espoon kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on esitetty valitusten hylkäämistä. AVS-yhtiöt Oy ei ole valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi. Pelkkä ilmaus siitä, että yhtiö uudistaa kaikki seikat on sillä tavoin puutteellinen, että valitus tulee jättää korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta. AVS-yhtiöt Oy:n valitus tulee jättää tutkimatta myös Hannuksenpelto II -asemakaavaa, kaavoitusvallan siirtämistä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 102 ja 107 artiklaa koskevilta osin.

AVS-Yhtiöt Oy on antanut vastaselityksen. Yhtiö on vaatinut hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätösten kumoamista.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on antanut vastaselityksen.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Espoon kaupunginhallituksen vaatimus AVS-Yhtiöt Oy:n valituksen tutkimatta jättämisestä hyväksytään siltä osin kuin kaupunginhallitus on vaatinut kaavoitusvallan siirtämistä koskevan valitusperusteen tutkimatta jättämistä. Korkein hallinto-oikeus ei siten tutki mainittua AVS-Yhtiöt Oy:n kaupunginvaltuuston päätöksestä kuluneen valitusajan päätyttyä esittämää valitusperustetta. Muilta osin kaupunginhallituksen vaatimus yhtiön valituksen tutkimatta jättämisestä hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Valitusperuste, jonka mukaan kaavoitusvaltaa on siirretty lainvastaisesti yksityisille tahoille, on esitetty ensimmäisen kerran vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle jätetyssä valituksessa. Valitus on siten mainitulla perusteella tehtynä jätettävä tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentin mukaan valitus tehdään kirjallisesti. Valituskirjelmässä, joka on osoitettava valitusviranomaiselle, on ilmoitettava:

1) päätös, johon haetaan muutosta;

2) miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi; sekä

3) perusteet, joilla muutosta vaaditaan.

Hallintolainkäyttölakia koskevan hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) 23 §:ää koskevien perustelujen mukaan 2 kohdan tarkoituksena ei ole, että siinä asetettaisiin valituskirjelmälle muodollisia vaatimuksia, vaan säännöksen tarkoituksena olisi ohjata valittajaa esittämään asiansa selkeästi.

Kaupunginhallitus on vaatinut AVS-Yhtiöt Oy:n valituksen tutkimatta jättämistä, koska valituksessa ei ole esitetty vaatimusta kaavapäätöksen kumoamiseksi. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka valituksessa ei ole nimenomaisesti vaadittu hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista, valituksen tekeminen hallinto-oikeuden päätöksestä on sinänsä jo osoitus tyytymättömyydestä hallinto-oikeuden päätökseen. Se, että valituskirjelmässä ilmoitetaan, miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia päätökseen vaaditaan tehtäväksi, ei ole varsinainen valituskirjelmälle asetettu muotovaatimus. Kun lisäksi otetaan huomioon, että AVS-Yhtiöt Oy:n korkeimpaan hallinto-oikeuteen jättämässä valituksessa on uudistettu kaikki hallinto-oikeudessa esitetyt seikat ja se, että yhtiö on hallinto-oikeudessa vaatinut kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista, AVS-Yhtiöt Oy:n valituksessa on katsottava vaaditun hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätösten kumoamista.

Kaupunginhallitus on esittänyt myös, että AVS-yhtiöt Oy:n valitus tulee jättää tutkimatta Hannuksenpelto II -asemakaavaa ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 102 ja 107 artiklaa koskevien vaatimusten osalta. Hallinto-oikeus on jo jättänyt Hannuksenpelto II -asemakaavaa koskevat vaatimukset nyt kysymyksessä olevan osayleiskaava-asian yhteydessä tutkimatta eikä korkein hallinto-oikeus muuta antamallaan ratkaisulla hallinto-oikeuden päätöstä tältä osin. Muut edellä mainitut vaatimukset ovat sinänsä sellaisia, jotka korkeimmassa hallinto-oikeudessa voidaan tutkia ja ne on esitetty kaupunginvaltuuston päätöksestä kuluneen valitusajan puitteissa. Tämän vuoksi AVS-Yhtiöt Oy:n valitusta ei ole muilta kuin myöhässä esitetyn valitusperusteen osalta jätettävä tutkimatta.

2. Osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa esitettyjä linnustolle aiheutuvien vaikutusten lieventämistoimenpiteitä ei ole kaikilta osin vielä sisällytetty kaavaratkaisuun. Esitetyt lieventämistoimenpiteet on suurelta osin mahdollista määrätä toteutettaviksi vasta alueelle laadittavan asemakaavan yhteydessä. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja Forssan jätelautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.11.2017 nro 17/0497/2

Asian aikaisempi käsittely

Forssan jätelautakunta on 1.11.2016 (§ 75) päättänyt, että Huittisten kaupungin alueella jatketaan Säkylän jätelautakunnan kokouksessa 17.12.2013 päättämää kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Päätös koskee kunnan vastuulla olevia yhdyskuntajätteitä lukuun ottamatta kunnan vastuulla olevia sako- ja umpikaivolietteitä, joista tehdään päätös myöhemmin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, A:n ja B:n valituksesta kumonnut Forssan jätelautakunnan 1.11.2016 (§ 75) tekemän päätöksen.

Hallinto-oikeus on tältä osin perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Kunnan vastuulla olevan jätteen kuljetuksen järjestäminen), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi.Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Esityksen valmistelussa on vertailtu eri kuljetusjärjestelmien toimintaa ja niiden vaikutuksia keskeisiksi arvioitujen kriteerien perusteella. Vaikeus valvoa toiminnan lainmukaisuutta on ollut sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen merkittävä heikkous. Kunnan viranomaisille on käytännössä vaikeaa valvoa kiinteistöjen liittymistä jätteen kuljetukseen sekä sitä, mihin jätteet kuljetetaan hyödynnettäviksi tai loppukäsiteltäviksi. Kuljetusyrityksiltä tai yksittäisiltä kotitalouksilta on ollut vaikea saada luotettavia tietoja jätteen kuljetusmääristä ja -kohteista. Tällaiseen runsaasti aikaa vaativaan valvontaan ei kuntien viranomaisilla käytännössä ole mahdollisuuksia. Valvonnan puute on johtanut vapaamatkustukseen kuten jätteiden omatoimisen polton ja laittomien kaatopaikkojen yleistymiseen sekä alueellisten vastaanottopaikkojen ja tienvarsien levähdyspaikkojen jätteenkeräyspaikkojen väärinkäytöksiin. Kuntien siirryttyä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään kuljetukseen on eräissä tapauksissa havaittu, että merkittävä osa alueen kiinteistöistä ei ollut järjestänyt jätteenkuljetusta lain edellyttämällä tavalla. Vaikka kuljetusten valvontaa tehostettaisiin esityksessä ehdotetulla tavalla, kiinteistön haltijan järjestämään kuljetukseen (sopimusperusteinen jätteenkuljetus) arvioidaan edelleen liittyvän suurempi riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista ympäristö- ja terveyshaitoista kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistöjen liittyminen kuljetusjärjestelmään ja jätteen määränpää sen sijaan varmistuvat ilman erityisiä toimenpiteitä kuljetusten järjestämisen yhteydessä.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 35 §:n 2 momentin kohdalla, että vaatimus palvelun kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä tarkoittaisi muun ohella sitä, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai eri alueita ei saisi asettaa esimerkiksi palvelun hinnoittelussa perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Mahdollista määräävää markkina-asemaa ei saisi käyttää kilpailunrajoituslain vastaisesti hinnoittelussa hyväksi.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että 37 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta, että arvioitavia seikkoja olisivat muun muassa vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään. Kokonaisarviossa kunta voisi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Asiassa saatu selvitys

Säkylän kunnan jätelautakunnan päätöksellä 17.12.2013 § 15 Huittisten kaupungin alueella on nyt kyseessä olevien jätteiden osalta käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus.

Huittisten ympäristöterveydenhuollon viranomaisena toimivan Pyhäjärven seudun ympäristölautakunnan antaman lausunnon 1.3.2016 mukaan Huittisissa pitäisi jatkaa kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa. Huittisten tekninen lautakunta on lausunnossaan 15.3.2016 todennut, että kaupungin pohjoisosassa toimii kaksi yritystä ja eteläosassa yksi. Yritysten kuljetusalueet ja reitit ovat eriytyneet, joten kuljetusreitit ovat tehokkaita. Kuljetusmatka ei vaikuta jäteastian tyhjennyskerran hintaan. Kiinteistönhaltijan jätteenkuljetus toimii hyvin. Yhteydenpito kuljetusyrittäjien ja kaupungin välillä on toimiva. Jätealan toimijat ovat lausunnoissaan olleet kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla. Alueen kuljetusyrittäjät ovat ilmoittaneet, että palvelua on tarjolla koko alueella eikä alueita ole jaettu yritysten kesken. Yrittäjät ovat lausunnoissaan ilmoittaneet myös toimenpiteistä, joilla pyrkivät vähentämään päästöjä tai parantamaan etusijajärjestyksen mukaista toimintaa ja alueellista jätehuoltoa. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy on lausunnossaan 29.3.2016 todennut, etteivät jätelain mukaiset edellytykset kiinteistönhaltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle alueella täyty. Yhtiön mukaan jätteentoimituksissa jätehuoltomääräysten mukaisiin vastaanottopaikkoihin on ollut toistuvia ongelmia. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n on myös mahdotonta eriyttää kirjanpitoaan laissa edellytetysti, koska alueen kuljettajat eivät toimita tarvittavia tietoja jätteen alkuperästä.

Jätelautakunnan kokouksissa on todettu, että jätteenkuljetusrekisterin keskeneräisyyden johdosta suoraa sopimustilannetietoa ei ole saatavissa.Jätehuoltoviranomaisen alaiset työntekijät ovat kuitenkin selvittäneet kiinteistöjen ja yrittäjien välistä sopimustilannetta. Myös hinta ja palvelutietoja on selvitetty. Keskihinnat vastaavat melko hyvin Jätelaitosyhdistyksen vuoden 2015 keskivertohintoja. Käytössä on pääasiallisesti astiakohtaiset sopimushinnat. Hinnat vaihtelevat välillä 7,10–22,57 euroa.

Päätöksen perusteluista ilmenee, että yrittäjien ilmoittamat hintatiedot vastaavat Jätelaitosyhdistyksen vuoden 2015 keskivertohintoja.

Asiakirjoista ilmenee, että Huittisissa asuu 10 500 henkilöä. Alueen pinta-ala on 539,6 neliökilometriä. Huittisissa on 4 064 vakituisena asuntona ja 341 vapaa-ajan asuntona käytettyä kiinteistöä. Päätöksestä ilmenee, että Huittisten kaupungin alueella ei ole käytössä paikkaavaa järjestelmää ja, että jätehuoltoviranomaisen ja kuljetusyritysten välinen yhteistyö on ollut aktiivista.

Jätelautakunnan hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa todetaan, että erilliskeräilyvelvollisuuden piiriin kuuluvien kiinteistöjen määrä on vähäinen. Lisäksi lausunnossa on tuotu esiin, että jätehuoltoviranomaisen tekemän selvityksen mukaan kiinteistön itse ilmoittamia sopimuksettomia kiinteistöjä 9/2016 oli 47 kappaletta. Myös asiakirja-aineistossa olevat selvitykset sopimuksettomista kiinteistöistä olivat saman suuntaisia. Asiakirjoista ilmeni myös etteivät kaikki olleet vastanneet lähetettyihin kyselyihin. Jätelautakunnan tietojen mukaan Huittisissa on mahdollista saada 240 litran jäteastian tyhjennys hintaan 7,10 euroa/tyhjennys. Huittisten alueen ympäristönsuojeluviranomaisen alainen viranhaltija on kertonut, että roskaamistapauksia tulee esille keskimäärin 1–2 vuosittain, mutta kuljetusjärjestelmällä ei sinällään ole vaikutusta roskaamiseen. Jätehuoltoviranomaisen käytössä oleva valvontarekisteri on vielä kehitysvaiheessa eikä rekisterin avulla voida tehdä aktiivisesti suuressa määrin tapahtuvaa jätehuollon valvontaa koko alueen osalta. Jätelautakunta on kuitenkin pystynyt seuraamaan jätehuoltotilanteen kehitystä alueella rekisterin avulla. Myös yksittäisten kiinteistöjen seuranta on jo tällä hetkellä mahdollista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Jätelautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksentekijän harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Toisaalta laki ei kuitenkaan edellytä, että valittaessa kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä sen tulisi olla parempi kuin kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Sen sijaan ennen päätöksen tekemistä tulee varmistua, että uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelautakunnan päätöksentekoa varten on selvitetty jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymistä alueella. Selvitys on sisältänyt asianmukaisia perustietoja jätteenkuljetuksesta sekä yksityiskohtaisempaa tarkastelua alueen olosuhteista.

Selvityksestä ilmenee, että osalla alueesta liikennöi ainoastaan yksi yrittäjä, mitä ei voida pitää myönteisenä seikkana kotitalouksien kannalta. Hinnoittelun on todettu perustuvan astiakohtaiseen tyhjennysmaksuun. Perittävissä maksuissa on kuitenkin verrattain suuri vaihteluväli eikä asiassa ole selvitystä siitä, mistä eroavaisuudet johtuvat. Asiassa tulee ottaa huomioon myös se, että jätteenkuljetusten seurantaa hankaloittaa raportointijärjestelmän toiminnassa tällä hetkellä olevat puutteet. Vaikka itse ongelmat raportoinnissa ovat kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa pitkälti samat, ovat niiden vaikutukset kiinteistönhaltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa merkityksellisempiä. Asiassa ei ole myöskään esitetty kattavaa ja luotettavaa selvitystä siitä, kuinka suuri osa kiinteistöistä on järjestetyn jätteenkuljetuksen ulkopuolella. Kun otetaan vielä huomioon Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n lausunnossa esiin tuodut seikat, päätöksen vaikutuksien ei voida arvioida olevan kokonaisuutena myönteisiä. Päätös on jätelain 37 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdan vastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Jätelaki 32 § 1 momentti 1 kohta, 35 § 1 momentti, 36 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Forssan jätelautakunta on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jätelautakunnan päätöksestä tehty valitus hylätään.

Vaatimustensa tueksi jätelautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Alueella liikennöivien jätteenkuljetusyrittäjien määrä ei suoraan kuvasta sitä, ettei palvelua olisi saatavilla kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Lainsäätäjä ei ole määritellyt alueellisesti liikennöivien kuljetusyritysten vähimmäismäärää. Jätteenkuljetuskustannukset alueella ovat kohtuulliset verrattuna muihin Suomen alueisiin huolimatta palveluntarjoajien rajallisuudesta. Alueella toimivat yritykset eivät ole rajoittaneet toiminta-alueitaan. Lautakunnan tietoon ei ole tullut tilanteita, jossa palvelua ei olisi ollut saatavilla. Alueella ei ole käytössä kunnan järjestämää täydentävää jätteenkuljetuspalvelua, mikä kuvastaa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen toimivuutta alueella. Yritysten välinen kilpailu vaikuttaa myönteisesti kotitalouksien asemaan.

Kuljetusjärjestelmän valintaa koskevassa oikeuskäytännössään korkein hallinto-oikeus on todennut, että huomiota on kiinnitettävä paikallisten olosuhteiden tarkasteluun. Huittisten olosuhteita on selvitetty virkatyönä. Huittinen on maaseutumainen palvelukeskus, jossa asutus on suhteellisen harvaa. Maaseudulla palvelun tarjoajia on lähtökohtaisesti vähän, koska pitkät etäisyydet nostavat kuljetuskustannuksia ja heikentävät toiminnan kannattavuutta.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Huittisissa jäteastian tyhjennysmaksuissa on verrattain suuri vaihteluväli. Päätöksessä ei ole huomioitu keskimääräistä jäteastian tyhjennysmaksua. Jätehuoltoviranomaisen alaisten työntekijöiden selvitystyön perusteella keskimääräiset jäteastian (240 tai 600 litraa) tyhjennysmaksut olivat 8,70–18,20 euroa. Jätehuoltoyrittäjien ilmoittamat hintatiedot vastaavat hyvin Jätelaitosyhdistyksen vuoden 2015 keskivertohintoja.

Jätteenkuljetussopimusta vailla olevien kiinteistöjen tilannetta on selvitetty kyselykirjeillä. Saapuneiden vastausten sekä rekisteritietojen perusteella noin 83 prosenttia Huittisten kaupungin alueen asuinkiinteistöistä oli tehnyt jätehuoltosopimuksen yksityisen palveluntarjoajan kanssa. Vastausta ei saatu noin 11,5 prosentin osalta. Osa kiinteistöistä ei kuulu jätehuoltovelvoitteen piiriin esimerkiksi asuinkelvottomuuden vuoksi, mutta kaikille tällaisille kiinteistöille ei ole haettu jätehuoltomaksun kohtuullistamista. Lautakunnan päätöstä varten tehty selvitys on ollut riittävän kattava ja luotettava. Selvitystyötä hankaloitti jätteenkuljetusrekisterin keskeneräinen päivitystyö. Jätehuoltoviranomainen tarkkailee jätteenkuljetussopimustilannetta ja voi tarvittaessa velvoittaa hallintopakkokeinoin kiinteistön haltijaa hoitamaan jätelain mukaiset velvollisuutensa.

Jätteenkuljetusrekisterin pohjana toimivan raportointijärjestelmän ongelmilla ei ole merkitystä jätteenkuljetusjärjestelmäpäätöstä tehtäessä. Tietojen keräys- ja seurantavelvoite on sama jätteenkuljetusjärjestelmästä riippumatta. Sama raportointijärjestelmä on käytössä Säkylässä ja Eurassa, joiden osalta hallinto-oikeus päätyi eri johtopäätökseen.

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n lausunnossa esiin tuotuihin ongelmiin valvontaviranomaisen tulee puuttua laissa säädetyin keinoin. Tarvetta valvonnallisiin toimiin ei ole tullut ilmi ympäristönsuojeluviranomaisessa. Lausunnossa esiin tuoduille ongelmille ei ole annettu merkitystä Säkylän ja Euran jätteenkuljetusjärjestelmien valintaa koskevien päätösten osalta. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n lausuntoa ei voida pitää täysin objektiivisena, koska yhtiön tehtävänä on sen osakkaiden niin päättäessä hoitaa kunnan järjestämä jätteenkuljetus.

A ja B ovat antaneet vastineen. Forssan jätelautakunnalla ei ole valitusoikeutta asiassa. Jätelautakunnalle kuuluvat vain jätelaissa määrätyt viranomaistehtävät, ei edunvalvonta.

Jätteenkuljetuspalvelut eivät ole Huittisissa kilpailutettavissa lain edellyttämällä tai lautakunnan kuvaamalla tavalla. Vaikka eri alueiden houkuttelevuudessa olisi eroja, viranomaisen tulee varmistua siitä, että palvelut turvataan yhdenvertaisesti kaikille kuntalaisille ja lakisääteiset vaatimukset täyttyvät koko kunnan alueella. Yrittäjien ilmoittamat kuljetushinnat poikkeavat lautakunnan vertailusta ja ovat korkeampia kuin Jätelaitosyhdistyksen julkaisemat keskiarvohinnat. Alueellisten erityispiirteiden ja yhdenvertaisen kohtelun varmistaminen jätehuollon kustannusten osalta näyttää jääneen arvioimatta.

Vaikka vain 83 prosenttia Huittisten kiinteistöistä kuuluu järjestetyn jätteenkuljetuksen piiriin, asiaan ei ole puututtu. Tämä lisää eriarvoisuutta ja riskiä luvattomiin kaatopaikkoihin ja ympäristön pilaantumiseen. Ilmeistä on, että kiinteistöjä on vapaaehtoisesti jättäytynyt jätehuollon ulkopuolelle.

Päätöksenteon tulisi perustua riittäviin selvityksiin eikä vain viranomaisen kokemuspohjaiseen tietoon järjestelmän toimivuudesta ja luotettavuudesta.

Forssan jätelautakunta on antanut vastaselityksen. Yhteistoiminta-alueen jätelautakunta on isäntäkuntana toimivan Forssan kaupungin kaupunginvaltuuston ja -hallituksen alainen toimielin. Forssan hallintosäännön 27 §:ssä todetaan lautakunnan edustavan kaupunkia ja käyttävän kaupungin puhevaltaa toimialaansa kuuluvissa asioissa. Jätelautakunnan jatkovalitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen on ilmeinen.

Huittisten alueella toimii oman ilmoituksensa mukaan aktiivisesti neljä kuljetusyritystä. Kuljetusyritysten lukumäärä ei ole jätteenkuljetusjärjestelmän valinnan kannalta ratkaiseva tekijä, kunhan palvelua on tarjolla kohtuullisin ehdoin, eri alueita ei aseteta perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan eikä määräävää markkina-asemaa käytetä hyväksi hinnoittelussa. Palvelutarjonta on kattavaa ja luotettavaa ja jätehuoltopalveluja on saatavissa kohtuullisin kustannuksin ja syrjimättömin ehdoin.

Vaikka selvitysten perusteella jätehuoltosopimuksen on tehnyt 83 prosenttia kiinteistöistä, on todellinen prosenttiosuus tätä suurempi. Vertailulukuna ei myöskään voida pitää 100 prosenttia vaan käytännössä 90 prosenttia, koska osa kiinteistöistä ei kuulu jätehuollon järjestämisvelvollisuuden piiriin.

Jätelautakunnan vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle ja B:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n ja B:n väite jätelautakunnan valitusoikeuden puuttumisesta hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Jätelautakunnan valitus hyväksytään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jätelautakunnan päätöksestä tehty valitus hylätään.

Perustelut

1. Väitteen hylkääminen

Muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tehneellä jätelautakunnalla ei asiassa sovellettavana olevan kuntalain (365/1995) 92 §:n säännösten mukaan ole valitusoikeutta sillä perusteella, että se on tehnyt hallinto-oikeuden kumoaman päätöksen. Kun kuitenkin otetaan huomioon kuntien yhteiselle jätelautakunnalle kuuluvat kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvät tehtävät, joiden tavoitteena osaltaan on varmistaa kuntalaisia palveleva mahdollisimman toimiva jätehuolto, lautakunnalla on valvottavanaan olevan julkisen edun vuoksi asiassa valitusoikeus. Tämän vuoksi väite on hylättävä.

2. Ratkaisu valitukseen

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Lain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Lain 39 §:n 2 momentin mukaan jätteen kuljettajan on vuosittain annettava tiedot kunnan jätehuoltoviranomaiselle kiinteistöistä, joilta jätettä on noudettu, sekä jäteastioiden tyhjennyskerroista kiinteistöittäin ja jätelajeittain. Kunnan jätehuoltoviranomainen voi pyytää toimittamaan tiedot neljännesvuosittain, jos tämä on toiminnan seuraamiseksi tarpeellista. Kuljettajan on lisäksi vuosittain annettava jätelajeittain tiivistelmä kiinteistöiltä kerätyn jätteen määrästä ja toimituspaikoista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä ilmoitettavista tiedoista.

Lain 143 §:n 1 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomainen ylläpitää rekisteriä, johon merkitään 39 §:n 2 momentissa tarkoitetut tiedot. Rekisteriin merkityt henkilötiedot säilytetään viisi vuotta rekisteriin merkitsemisen jälkeen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Tosiseikat

Huittisten kaupungissa on ollut uuden jätelain voimaan tullessa voimassa niin sanottu sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Uuden jätelain tultua voimaan tuolloin toimivaltainen jätehuoltoviranomainen päätti 17.12.2013 (§ 15), että jätelautakunta ottaa jätteenkuljetusjärjestelmän valinnan uudelleen käsittelyyn vuoden 2016 alussa, johon saakka alueella on päätöksen mukaan käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä. Ratkaisu, jonka mukaan kuljetusjärjestelmän valintaa tarkastellaan uudelleen, perustui taustaselvitykseen, jonka mukaan kiinteistön haltijan järjestämälle jätelaissa säädettyjen edellytysten täyttymisestä ei voitu varmistua.

Huittisten kaupunki on sittemmin liittynyt Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n yhteistoiminta-alueeseen, jossa toimivaltainen jätehuoltoviranomainen on Forssan jätelautakunta. Forssan jätelautakunta on asiassa päättänyt, että Huittisten kaupungissa jatketaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Päätös koskee kunnan vastuulla olevia yhdyskuntajätteitä lukuun ottamatta kunnan vastuulla olevia sako- ja umpikaivolietteitä.

Forssan jätehuoltoviranomaisen käytössä on sähköinen, jätelain 143 §:n 1 momentin tarkoittama rekisteri jätteen kuljetuksista. Jätteen kuljettajien on toimitettava rekisteriin tiedot muun muassa kiinteistöistä, joilta jätettä on noudettu. Rekisterin toiminnassa on ollut valvontatyötä hankaloittavia ongelmia, mutta rekisterin toimivuutta on kehitetty.

Kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen piirissä olevien kiinteistöjen määrää on selvitetty rekisteritietojen perusteella ja kyselykirjeillä. Selvitysten perusteella kiinteistöjä, joilla olisi velvollisuus sopia jätteen kuljetuksesta, mutta joilta sopimus puuttuu, on suhteellisen vähän, mutta tiedot eivät ole täysin ajan tasaisia muun muassa kuljetusrekisterin toimintaongelmien vuoksi.

Päätöksentekoa varten on pyydetty lausuntoja muun muassa kuljetusyrittäjiltä, Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:ltä ja muilta sidosryhmiltä. Huittisten teknisen lautakunnan lausunnon mukaan kaupungin alueella toimii pääasiallisesti kolme jätteenkuljetusyritystä ja palvelut ovat kattavia. Kaupungin pohjoisosassa toimii kaksi yritystä ja eteläosassa yksi. Huittisissa ei ole ollut tarvetta kaupungin järjestämälle paikkaavalle jätteenkuljetukselle. Edelleen lausunnon mukaan käytössä oleva kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus toimii tällä hetkellä hyvin.

Kuljetusyrityksille tehdyn kyselyn mukaan Huittisten alueella toimii ainakin kolme jätteenkuljetuspalveluja tarjoavaa yritystä, eivätkä yritykset oman ilmoituksensa perusteella ole rajanneet mitään kaupungin aluetta pois toimialueensa piiristä. Kyselyn perusteella Huittisten kaupungin alueella 240 litran jäteastian tyhjennyshinta on vaihdellut välillä 7,10–13,45 euroa ja 600 litran jäteastian tyhjennyshinta välillä 13,35–22,57 euroa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Uusi jätelaki sisältää mahdollisuuden järjestää jätteenkuljetus kiinteistön haltijan järjestämänä. Kunta voi päättää, että jätteenkuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämänä, jos riittävät selvitykset osoittavat, että kaikki jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Koska kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle säädettyjä edellytyksiä on tiukennettu suhteessa vanhan jätelain voimassa ollessa mahdolliseen niin sanottuun sopimusperusteiseen jätteenkuljetukseen, ei pelkkä kunnan näkemys aikaisemman järjestelmän toimivuudesta riitä päätöksenteon pohjaksi, vaan järjestelmän valintaa on tarkasteltava uuden jätelain mukaisten edellytysten valossa. Tässä arviossa voidaan kuitenkin muun selvityksen ohella hyödyntää esimerkiksi valvonnassa kertynyttä tietoa siitä, miten kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on toiminut.

Jätelautakunnan päätöksentekoa varten on virkatyönä selvitetty Huittisten yhdyskuntarakennetta, jätteenkuljetuspalveluiden tarjontaa ja hinnoittelua alueella sekä kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen piirissä olevien kiinteistöjen määrää. Lisäksi lausuntoja on pyydetty useilta eri tahoilta. Lausunnoissa on otettu kantaa muun muassa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikutuksiin jätehuoltoon kokonaisuutena. Asiasta tehdyt selvitykset eivät kaikilta osin vastaa esimerkiksi Kuntaliiton yleiskirjeessä (5/80/2013) esitettyjä ohjeellisia vaatimuksia. Selvityksen perusteella on kuitenkin arvioitavissa, täyttyvätkö edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle. Kun lisäksi otetaan huomioon uuden jätelain voimassaoloajalta kertynyt kokemus kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta Huittisten kaupungissa, käytettävissä ollutta selvitystä voidaan pitää hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan riittävänä.

Jätelautakunnan käytössä olleen selvityksen perusteella Huittisten kaupungissa on tarjolla jätteenkuljetuspalveluita kattavasti ja luotettavasti. Alueelle palveluita on ilmoittanut tarjoavansa ainakin kolme yrittäjää. Yrittäjät eivät ole ilmoittaneet rajanneensa mitään kaupungin osaa toiminta-alueensa ulkopuolelle. Kuljetushinnat eivät olennaisesti poikkea vastaavista hinnoista muualla Suomessa ja palveluita on tarjolla myös eri hinnoitteluperiaatteilla.

Asiakirjojen perusteella alueella jo pitkään käytössä ollut kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on toiminut hyvin, eikä se ole johtanut esimerkiksi roskaantumisesta aiheutuviin ongelmiin alueella. Kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta ei ole osoitettu aiheutuneen vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Asiakirjojen perusteella voidaan arvioida, että suurin osa kiinteistöistä kuuluu asianmukaisen jätteenkuljetuksen piiriin, vaikka jätteenkuljetusrekisterin ongelmat ovatkin aiheuttaneet tiettyä epävarmuutta. Tarvetta kunnan järjestämään niin sanottuun paikkaavaan järjestelmään ei ole ollut. Jätteenkuljetusrekisterin toiminnan tehostumisen myötä mahdollisuudet valvoa kuljetussopimusten tekemistä parantuvat. Kun otetaan lisäksi huomioon, että jätelautakunnalla on ollut mahdollisuus painottaa tärkeinä pitämiään seikkoja tehdessään kokonaisarviota kuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksen vaikutuksista, ei lautakunnan päätös ole lain vastainen sillä perusteella, että kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle säädetyt edellytykset eivät Huittisten kaupungissa täyttyisi.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja jätelautakunnan päätöksestä tehty valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Veneiden pitopaikalle johtavan tien varressa sijaitsi noin 20 autolle tarkoitettu pysäköintialue. Autoja pysäköitiin tiehen nähden viistottain noin kolme metriä leveälle, tienpientareella sijaitsevalle pitkähkölle ruohopeitteiselle kaistaleelle. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kysymys siitä, oliko rakennuslautakunta voinut jättää ryhtymättä naapurin vaatimuksen johdosta rakennusvalvontatoimiin pysäköintialueen osalta. Tämän selvittämiseksi oli arvioitava, oliko mainittu pysäköintialue toimenpideluvan tarpeessa sen toteuttamisajankohtaan tai maankäytöllisiin vaikutuksiin nähden.

Luvan tarvetta arvioidaan lähtökohtaisesti toimenpiteen toteuttamishetkellä voimassa olevien oikeusohjeiden perusteella. Asiakirjoista ilmeni, että pysäköintialue oli toteutettu jo vuonna 1978, jolloin se ei ollut edellyttänyt toimenpidelupaa. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella pysäköintialuetta ei myöskään ollut maankäyttö- ja rakennuslain voimassaoloaikana sillä tavoin laajennettu, että se olisi laajennuksen vuoksi edellyttänyt toimenpidelupaa.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua toimenpidelupaa edellyttävät sellaiset toimenpiteet, joissa ei välttämättä ole kysymys rakentamisesta, mutta joilla voidaan etukäteen katsoa olevan merkittäviä vaikutuksia maankäyttöön ja joihin liittyy valvonnallinen tarve. Muun ohella muusta alueesta erotetun suurehkon pysäköintialueen toteuttaminen edellyttää toimenpidelupaa.

Kysymyksessä oleva, 14 saarikiinteistölle kulkemista palveleva pysäköintialue varasi sinänsä aluetta muita toimintoja poissulkevaan käyttöön. Pysäköintialuetta ei kuitenkaan ollut päällystetty tai erotettu muusta alueesta pelkästään pysäköintiä varten. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella pysäköinti tien varressa sijaitsevalle ruohokaistaleelle rinnastui pääosin satunnaiseen tienvarsipysäköintiin. Kun otettiin edellä mainittujen seikkojen lisäksi huomioon pysäköimiseen käytettävän alueen pienehkö koko, kysymys ei pysäköintialueen toteuttamisajankohdasta riippumatta ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetusta luvanvaraisesta pysäköintialueesta. Rakennuslautakunta oli siten voinut jättää ryhtymättä rakennusvalvontatoimiin pysäköintialueen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 §, 126 a § 1 momentti 6 kohta ja 182 §

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.5.2017 nro 17/0145/2

Asian aikaisempi käsittely

B on Valkeakosken rakennustarkastajalle lähettämässään kirjeessä vaatinut muun ohella A:n omistamalla tilalla (908-422-18-35) Valkeakoskella sijaitsevan pysäköintialueen ennallistamista.

Valkeakosken rakennuslautakunta kunnan rakennusvalvontaviranomaisena on 12.4.2016 tekemällään päätöksellä (§ 19) muun ohella päättänyt olla ryhtymättä enempiin toimenpiteisiin pysäköintialueen osalta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, B:n valituksesta kumonnut rakennuslautakunnan päätöksen pysäköintialueen osalta ja palauttanut asian siltä osin uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

31.12.2012 saakka voimassa olleen maankäyttö- ja rakennusasetuksen (895/1999) 62 §:n 1 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ja jäljempänä tässä asetuksessa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin sellaisen rakennelman tai laitoksen, jota ei ole pidettävä rakennuksena, pystyttämiseen tai sijoittamiseen taikka rakennuksen ulkoasun tai tilajärjestelyn muuttamiseen seuraavasti:

(= = =)

6) muusta alueesta erotetun suurehkon varastointi- tai pysäköintialueen taikka tällaiseen alueeseen verrattavan alueen järjestäminen (säilytys- tai varastointialue);

(= = =)

Kyseiset säännökset on kumottu ja ne ovat olleet 1.1.2013 lähtien voimassa vastaavan sisältöisinä maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:ssä.

Valkeakosken kaupunginvaltuuston 26.11.2001 hyväksymän rakennusjärjestyksen 7 §:n mukaan muusta alueesta erotettu suurehko varastointi- tai pysäköintialue tai näihin verrattava alue edellyttää haja-asutusalueella toimenpideluvan hakemista. Suurehkon laiturin rakentamiseen on riittänyt ilmoitus.

Vastaava säännös pysäköintialueen osalta on myös voimassa olevassa Valkeakosken kaupunginvaltuuston 13.10.2014 hyväksymässä rakennusjärjestyksessä.

Saatu selvitys

B omistaa Vanajaveden rantaan rajautuvan tilan Lepola (908-422-18-12). Nyt puheena oleva venevalkamana käytetty alue sijaitsee tilan Lepola välittömässä läheisyydessä A:n omistamalla tilalla Ruutala (908-422-18-35). Läheisten saarien vapaa-ajan asukkaat säilyttävät alueella veneitään ja ajoneuvojaan ja käyttävät rannassa olevaa laituria.

Alueella on voimassa lääninhallituksen vuonna 1993 vahvistama oikeusvaikutteinen Rantojen osayleiskaava. Venevalkama sijaitsee maa- ja

metsätalousvaltaisella alueella, jolla ympäristö säilytetään (M/s). Kaavamääräyksen mukaan alueen rakentamisessa ja muussa maankäytössä tulee ottaa huomioon alueen arvokas maisemakuva ja välttää sen muuttamista. Alueella sovelletaan lisäksi maa- ja metsätalousvaltaisen alueen (M) määräyksiä, joissa on todettu muun ohella, että alueella sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä rakentaminen sekä haja-asutuksen muodostaminen ja että asutusta ei saa pääsääntöisesti sijoittaa 200 metriä lähemmäksi rantaviivaa.

Maanmittauslaitoksen rasitetoimituksessa 17.11.2016 K50733 yhteensä 14 tilalle on perustettu oikeus ajoneuvojen pitämiseen sekä venevalkamaa että laituria varten.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

(= = =)

Pysäköintialue

Valokuvaliitteistä ilmenee, että venevalkaman käyttäjät pysäköivät ajoneuvonsa rantaan johtavan tien varrelle. Pääosa ajoneuvoista on pysäköity tien ja B:n kiinteistön rajan väliselle pientareelle. Maanmittaustoimituksessa pysäköintioikeus on perustettu 14 toimituskartasta ilmenevälle tilalle. Karttatarkastelun perusteella kyseiset tilat sijaitsevat lähimpänä manteretta sijaitsevilla Kalliosaarella, Niittysaarella ja Aittosaarella.

Saarien omistajia varten varattu, ainakin 14 tilaa palvelevaa pysäköintialue on laissa tarkoitettu suurehko pysäköintialue. Asian arvioinnissa on otettava huomioon, että autoja pysäköidään välittömästi B:n omistaman tilan rajaan kiinni. Vaikka liikenteen määrästä on annettu ristiriitaista tietoa, on selvää, että kesäaikaan 14 saaritilan omistajan aiheuttamaa liikennettä ei voida pitää vähäisenä, vaikka saaressa ei käytäisikään joka viikonloppu. Saadun selvityksen perusteella aluetta on käytetty pysäköintiin ainakin 1970-luvulta alkaen. Saarissa olevista, rasitetoimituksessa alueen käyttöön oikeutetuista kiinteistöistä kaksi on muodostettu vuonna 2010, kaksi vuonna 1998, kaksi vuonna 1987, yksi vuonna 1975 ja seitsemän vuonna 1963. Tähän nähden voidaan arvioida, että pysäköintialueen käyttäminen on valittajan väittämin tavoin lisääntynyt kahden viimeisen vuosikymmenen aikana. Vakiintuneen ja siten jo ilman lupaakin hyväksyttäväksi muodostuneen toiminnankin luvanvaraisuutta voidaan arvioida uudelleen, jos toiminnassa tapahtuu olennaista muutosta.

Valkeakosken rakennusjärjestyksen määräysten mukaan pysäköintialueen rakentaminen edellyttää toimenpidelupaa. Kun lupaa ei ole haettu eikä saatu, rakennuslautakunta ei ole voinut olla ryhtymättä asiassa enempiin toimenpiteisiin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 126 a § 1 momentti 5 ja 6 kohta sekä 2 momentti, 128 § 1 momentti 3 kohta ja 211 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Ria Savolainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut rakennuslautakunnan päätöksen ja lautakunnan päätös saatetaan myös tältä osin voimaan. Vaihtoehtoisesti korkeimman hallinto-oikeuden tulee palauttaa asia hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi siellä tapahtuneen menettelyvirheen vuoksi.

Vaatimusten tueksi on selostettu pysäköintialueen historiaa ja nykyistä käyttöä sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Pysäköintialueen käyttö on ollut vakiintunutta, volyymiltaan lähes muuttumatonta ja Valkeakosken kaupungin sekä B:n alun perin hyväksymää jo lähes 40 vuotta. Kun pysäköintialue perustettiin vuonna 1978, se ei edellyttänyt Valkeakosken rakennusjärjestyksen mukaan toimenpidelupaa tai mitään muutakaan lupaa. Pysäköintialueen käytössä ei ole tapahtunut hallinto-oikeuden mainitsemaa olennaista lisääntymistä. Päinvastoin, pysäköintialueen käyttö on vähentynyt viime vuosien aikana. Käyttö on vilkasta vain juhannuksena ja heinäkuun lopulla. Lähisaarissa ei ole tapahtunut sellaista kiinteistöjen lohkomista, jolla olisi ollut vaikutusta pysäköintialueen käyttämiseen.

B on jättänyt hallinto-oikeudelle 17.1.2017 vastaselityksen, jota ei ole annettu tiedoksi A:lle. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pysäköintialueen osalta pääosin tämän kirjelmän sisältämillä virheellisillä väittämillä. A ei ole voinut tapahtuneen menettelyvirheen vuoksi oikaista B:n esittämiä virheellisiä tietoja. Hallinto-oikeus on tältä osin tullut harhaanjohdetuksi ja tehnyt pysäköintialueen osalta virheellisen päätöksen.

Valkeakosken rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut selityksen, jossa on esitetty, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja rakennuslautakunnan päätös tulee saattaa voimaan.

B on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. A on velvoitettava korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Vastavuoroisuuden periaate on toteutunut hallinto-oikeuskäsittelyssä. Hallinto-oikeudelle jätetyssä vastaselityksessä esitetyt seikat eivät ole olleet hallinto-oikeuden päätöksen perusteena, joten asiassa ei ole ollut tarpeen kuulla A:ta enää B:n vastaselityksen johdosta. Vaikka vastoin B:n käsitystä katsottaisiin, että asiassa olisi tapahtunut sellainen menettelyvirhe, jonka vuoksi A olisi kärsinyt vahinkoa, asia tulisi sen johdosta enintään palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätös ei ole perustunut virheellisiin tietoihin. Alueen pysäköinti- ja venevalkamakäyttö on alkanut vakiintua vasta 1990-luvulla. Tuolloin alueen käyttö on huomattavasti lisääntynyt ja alkanut aiheuttaa haittaa B:n kiinteistölle. Alueen käyttö on nykyisin huomattavaa suuren osan vuodesta, eikä vilkas käyttö rajoitu vain juhannukseen. Rannan käyttäjien määrä on kasvanut alkuperäisestä.

A on antanut vastaselityksen. B:n ja hänen asiamiehensä on korvattava A:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

A on toimittanut lisäselvitystä. Lisäselvitys ja vastaselitys on lähetetty B:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1.A:n valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus oli kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen ja lautakunnan päätös saatetaan myös tältä osin voimaan. Lautakunnan päätös jää siten kokonaisuudessaan voimaan.

2. B:n ja A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Valitusasian käsittely hallinto-oikeudessa

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Hallinto-oikeus on B:n valituksesta kumonnut Valkeakosken rakennuslautakunnan päätöksen olla ryhtymättä rakennusvalvontatoimenpiteisiin siltä osin kuin kysymys on ollut pysäköintialueesta. B on toimittanut hallinto-oikeuteen vastaselityksen, jossa esitettyjä seikkoja on osittain käytetty hallinto-oikeuden päätöksen perusteina. Hallinto-oikeuden olisi tässä tilanteessa tullut ennen asian lopullista ratkaisemista varata A:lle asianosaisena tilaisuus lausua B:n vastaselityksestä. Asiakirjoista ilmenee, että A on saanut mainitun vastaselityksen tiedokseen hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen. A on korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamassaan valituksessa ottanut kantaa B:n hallinto-oikeudelle jättämässä vastaselityksessä esitettyihin seikkoihin. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon rakennusvalvonta-asiassa annettava ratkaisu, asiaa ei ole tapahtuneesta menettelyvirheestä huolimatta syytä palauttaa hallinto-oikeuteen.

1.2 Rakennuslautakunnan päätös pysäköintialueen osalta

1.2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko rakennuslautakunta maankäyttö- ja rakennuslain säännökset huomioon ottaen voinut jättää ryhtymättä rakennusvalvontatoimiin välittömästi veneiden säilyttämiseen käytettävään rantaan johtavan hiekkatien varressa sijaitsevan pysäköintialueen osalta. Tämän ratkaisemiseksi on arvioitava, onko mainittu pysäköintialue toimenpideluvan tarpeessa.

1.2.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentin mukaan, jos joku ryhtyy toimiin mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyö laimin niihin perustuvan velvollisuutensa, muun ohella kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan sijasta rakentamiseen voidaan hakea toimenpidelupa sellaisten rakennelmien ja laitosten, kuten maston, säiliön ja piipun pystyttämiseen, joiden osalta lupa-asian ratkaiseminen ei kaikilta osin edellytä rakentamisessa muutoin tarvittavaa ohjausta.

Pykälän 2 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan lisäksi sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin mukaan lain 126 §:n mukainen toimenpidelupa tarvitaan sellaisen rakennelman tai laitoksen, jota ei ole pidettävä rakennuksena, pystyttämiseen tai sijoittamiseen taikka rakennuksen ulkoasun tai tilajärjestelyn muuttamiseen seuraavasti:

(= = =)

6) muusta alueesta erotetun suurehkon varastointi- tai pysäköintialueen taikka tällaiseen alueeseen verrattavan alueen järjestäminen (säilytys- tai varastointialue); (= = =)

1.2.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Luvan tarvetta arvioidaan rakentamiseen liittyvien lupien osalta lähtökohtaisesti toimenpiteen toteuttamishetkellä voimassa olevien oikeusohjeiden perusteella. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella kysymyksessä olevaa aluetta on alettu käyttää pysäköintiin vuonna 1978. Pysäköintialue ei ole edellyttänyt tuolloin rakennuslain (370/1958), rakennusasetuksen (266/1959) tai Valkeakosken 24.10.1975 vahvistetun rakennusjärjestyksen mukaan toimenpidelupaa. Maankäyttö- ja rakennuslakiin, joka tuli voimaan 1.1.2000, ei sisälly siirtymäsäännöksiä, joiden

mukaan toimenpidelupaa olisi haettava sellaisille toimenpiteille, jotka eivät olleet luvanvaraisia ennen lain voimaantuloa.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua toimenpidelupaa edellyttävät sellaiset toimenpiteet, joissa ei ole kysymys rakentamisesta, mutta joilla voidaan etukäteen katsoa olevan merkittäviä vaikutuksia maankäyttöön ja joihin liittyy valvonnallinen tarve. Muun ohella muusta alueesta erotetun suurehkon pysäköintialueen toteuttaminen edellyttää toimenpidelupaa. Pysäköintialueen luvanvaraisuuden perusteena on maankäyttö- ja rakennusasetusta koskevan perustelumuistion mukaan se, että alueen erottaminen ja sulkeminen muusta yhteydestä verrattain intensiiviseenkin käyttöön ei muutoin vaadi viranomaislupaa.

B on hallinto-oikeuteen jättämässään valituksessa esittänyt, että pysäköintialue on laajentunut merkittävästi ja sen käyttö on lisääntynyt 1990-luvulla sekä sen jälkeen. Sen arvioimiseksi, edellyttääkö kysymyksessä oleva pysäköintialue maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua toimenpidelupaa, on B:n esittämien seikkojen johdosta tutkittava sitä, onko pysäköintialuetta laajennettu sillä tavoin maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon eli 1.1.2000 jälkeen, että toimenpideluvan tarve syntyy. Lisäksi on arvioitava, onko mainittu pysäköintialue muutoinkaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen luvan tarpeessa.

A:n mukaan pysäköintialueella oli 1970-luvun lopussa tilaa enimmillään 17 autolle, mutta pysäköintialuetta laajennettiin vuonna 1982. Asiakirjoista ei ilmene, että pysäköintialuetta olisi tämän jälkeen edelleen laajennettu. Rakennusvalvonnan katselmushavaintojen ja asiakirjoihin sisältyvien kuvien perusteella arvioituna tasaiselle nurmikkoalueelle mahtuu nykyisin noin 20 autoa. Pysäköintialuetta on siten voitu käyttää suurin piirtein samassa laajuudessa sen toteuttamisesta lähtien. Pysäköintialuetta ei näin ollen ole laajennettu maankäyttö- ja rakennuslain voimassa ollessa sillä tavoin, että se laajentamisen vuoksi edellyttäisi maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua toimenpidelupaa.

Pitkähkö, noin kolme metriä leveä ruohopäällysteinen pysäköintialue sijaitsee välittömästi veneiden säilyttämiseen käytetylle rannalle johtavan hiekkatien vieressä rajoittuen B:n omistamaan kiinteistöön. Rantaa ja sillä sijaitsevaa pysäköintialuetta käytetään saarilla sijaitseville 14 kiinteistölle kulkemiseen. Kysymyksessä oleva pysäköintialue varaa siten sinänsä aluetta muita toimintoja poissulkevaan käyttöön. Pysäköintialuetta ei kuitenkaan ole päällystetty tai erotettu muusta alueesta pelkästään pysäköintiä varten. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella pysäköinti tien varressa sijaitsevalle ruohokaistaleelle rinnastuu pääosin satunnaiseen tienvarsipysäköintiin. Kun otetaan huomioon edellä mainittujen seikkojen lisäksi pysäköimiseen käytettävän alueen pienehkö koko, kysymys ei ole maankäytöllisiltä vaikutuksiltaan sellaisesta toimenpiteestä, joka maankäyttö- ja rakennuslain nojalla nykyisinkään edellyttäisi toimenpidelupaa.

Koska kysymyksessä oleva pysäköintialue ei edellytä maankäyttö- ja rakennuslain mukaista toimenpidelupaa, rakennuslautakunta on voinut jättää ryhtymättä rakennusvalvontatoimiin pysäköintialueen osalta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja rakennuslautakunnan päätös saatettava voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun ja tulkinnanvaraisuuteen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.11.2017 nro 17/0495/2

Asian aikaisempi käsittely

Forssan jätelautakunta on päätöksellään 30.8.2016 (§ 52) päättänyt, että Euran kunnan alueella jatketaan Säkylän jätelautakunnan kokouksessa 17.12.2013 päättämää kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Päätös koskee kunnan vastuulla olevia yhdyskuntajätteitä lukuun ottamatta kunnan vastuulla olevia sako- ja umpikaivolietteitä, joista tehdään päätös myöhemmin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valituksen jätelautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Kunnan vastuulla olevan jätteen kuljetuksen järjestäminen), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi.Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Esityksen valmistelussa on vertailtu eri kuljetusjärjestelmien toimintaa ja niiden vaikutuksia keskeisiksi arvioitujen kriteerien perusteella. Vaikeus valvoa toiminnan lainmukaisuutta on ollut sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen merkittävä heikkous. Kunnan viranomaisille on käytännössä vaikeaa valvoa kiinteistöjen liittymistä jätteen kuljetukseen sekä sitä, mihin jätteet kuljetetaan hyödynnettäviksi tai loppukäsiteltäviksi. Kuljetusyrityksiltä tai yksittäisiltä kotitalouksilta on ollut vaikea saada luotettavia tietoja jätteen kuljetusmääristä ja -kohteista. Tällaiseen runsaasti aikaa vaativaan valvontaan ei kuntien viranomaisilla käytännössä ole mahdollisuuksia. Valvonnan puute on johtanut vapaamatkustukseen kuten jätteiden omatoimisen polton ja laittomien kaatopaikkojen yleistymiseen sekä alueellisten vastaanottopaikkojen ja tienvarsien levähdyspaikkojen jätteenkeräyspaikkojen väärinkäytöksiin. Kuntien siirryttyä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään kuljetukseen on eräissä tapauksissa havaittu, että merkittävä osa alueen kiinteistöistä ei ollut järjestänyt jätteenkuljetusta lain edellyttämällä tavalla. Vaikka kuljetusten valvontaa tehostettaisiin esityksessä ehdotetulla tavalla, kiinteistön haltijan järjestämään kuljetukseen (sopimusperusteinen jätteenkuljetus) arvioidaan edelleen liittyvän suurempi riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista ympäristö- ja terveyshaitoista kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistöjen liittyminen kuljetusjärjestelmään ja jätteen määränpää sen sijaan varmistuvat ilman erityisiä toimenpiteitä kuljetusten järjestämisen yhteydessä.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 35 §:n 2 momentin kohdalla, että vaatimus palvelun kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä tarkoittaisi muun ohella sitä, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai eri alueita ei saisi asettaa esimerkiksi palvelun hinnoittelussa perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Mahdollista määräävää markkina-asemaa ei saisi käyttää kilpailunrajoituslain vastaisesti hinnoittelussa hyväksi.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että 37 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta, että arvioitavia seikkoja olisivat muun muassa vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään. Kokonaisarviossa kunta voisi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Asiassa saatu selvitys

Säkylän kunnan jätelautakunnan päätöksellä 17.12.2013 § 15 Euran kunnan alueella on nyt kyseessä olevien jätteiden osalta käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus.

Euran ympäristöterveydenhuollon viranomaisena ja ympäristönsuojeluviranomaisena toimivan Pyhäjärviseudun ympäristölautakunnan antaman lausunnon 1.3.2016 mukaan Euran pitäisi jatkaa kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa. Euran kunnanhallitus on lausunnossaan 7.3.2016 esittänyt, että kunnassa jatketaan kiinteistönhaltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Järjestelmä täyttää jätelain vaatimukset. Myös jätealan toimijat ovat lausunnoissaan olleet kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla. Alueen kuljetusyrittäjät ovat ilmoittaneet, että palvelua on tarjolla koko alueella eikä alueita ole jaettu yritysten kesken. Yrittäjät ovat lausunnoissaan ilmoittaneet myös toimenpiteistä, joilla pyrkivät vähentämään päästöjä tai parantamaan etusijajärjestyksen mukaista toimintaa ja alueellista jätehuoltoa. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy on lausunnossaan 29.3.2016 todennut, etteivät jätelain mukaiset edellytykset kiinteistönhaltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle alueella täyty. Yhtiön mukaan jätteentoimituksissa jätehuoltomääräysten mukaisiin vastaanottopaikkoihin on ollut toistuvia ongelmia. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n on myös mahdotonta eriyttää kirjanpitoaan laissa edellytetysti, koska alueen kuljettajat eivät toimita tarvittavia tietoja jätteen alkuperästä.

Jätelautakunnan kokouksissa on todettu, että jätteenkuljetusrekisterin keskeneräisyyden johdosta tarkkaa sopimustilannetietoa ei ole saatavissa.Jätehuoltoviranomaisen alaiset työntekijät ovat kuitenkin selvittäneet kiinteistöjen ja yrittäjien välistä sopimustilannetta. Myös hinta ja palvelutietoja on selvitetty. Keskihinnat vastaavat melko hyvin Jätelaitosyhdistyksen vuoden 2015 keskivertohintoja. Käytössä on pääasiallisesti astiakohtaiset sopimushinnat, 4,50–17,71 euroa.

Asiakirjoista ilmenee, että Eurassa asuu 12 131 henkilöä. Alueen pinta-ala on 630 neliökilometriä. Eurassa on 5 114 vakituisena asuntona ja 857 vapaa-ajan asuntona käytettyä kiinteistöä. Alueella toimii neljä kuljetusyrittäjää. Päätöksestä ilmenee, että Euran kunnan alueella ei ole käytössä paikkaavaa järjestelmää ja että jätehuoltoviranomaisen ja kuljetusyritysten välinen yhteistyö on ollut aktiivista.

Jätelautakunnan hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa todetaan, että erilliskeräilyvelvollisuuden piiriin kuuluvien kiinteistöjen määrä on vähäinen. Lisäksi lausunnossa on tuotu esiin, että jätehuoltoviranomaisen tekemän selvityksen mukaan kiinteistön itse ilmoittamia sopimuksettomia kiinteistöjä 9/2016 oli 47 kappaletta. Myös asiakirja-aineistossa olevat selvitykset sopimuksettomista kiinteistöistä olivat saman suuntaisia. Asiakirjoista ilmeni myös, etteivät kaikki olleet vastanneet lähetettyihin kyselyihin. Asiassa oli selvitetty myös vuoden 2006 tilannetta. Lausunnosta ilmeni lisäksi, että asumisessa syntyvien energiajätteiden toimittaminen vähäisessä määrin energianhyödyntämiseen on ollut 1.1.2015 asti jätehuoltomääräysten mukaista. Tämän jälkeen jätehuoltomääräyksissä ei ole osoitettu vastaanottopaikkaa Satakierto Oy:n alueella. Jätehuoltoviranomaisen käytössä oleva valvontarekisteri on vielä kehitysvaiheessa eikä rekisterin avulla voida tehdä aktiivisesti suuressa määrin tapahtuvaa jätehuollon valvontaa koko alueen osalta. Jätelautakunta on kuitenkin pystynyt seuraamaan jätehuoltotilanteen kehitystä alueella rekisterin avulla. Myös yksittäisten kiinteistöjen seuranta on jo tällä hetkellä mahdollista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Jätelautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksentekijän harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Laki ei kuitenkaan edellytä, että valittaessa kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä sen tulisi olla parempi kuin kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Sen sijaan ennen päätöksen tekemistä tulee varmistua, että uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelautakunnan päätöksentekoa varten on selvitetty jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymistä alueella. Selvitys on sisältänyt asianmukaisia perustietoja jätteenkuljetuksesta sekä yksityiskohtaisempaa tarkastelua alueen olosuhteista. Selvityksiä on pidettävä riittävinä.

Jätehuoltoviranomaisen selvityksen perusteella jätteenkuljetuspalveluja on ollut tarjolla alalla tavanomaisin hinnoin. Kunnan alueella toimii neljä jätteenkuljetusyritystä eikäviranomaisten tietoon ole tullut tilanteita, joissa asukas ei olisi saanut yrittäjiltä tyhjennyspalveluita. Asiassa ei ole ilmennyt, että eri alueita olisi palvelun hinnoittelussa asetettu perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Edellä esitetyn perusteella alueella on tarjolla jätteenkuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Kiinteistönhaltijan ja yrityksen välisin sopimuksin hoidetusta jätteenkuljetuksesta on alueelta kertynyt kokemuspohjaista tietoa. Asiassa ei ole ilmennyt, että kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta olisi aiheutunut vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Valtaosa alueen kiinteistöistä on tehnyt sopimuksen jätteenkuljetuksesta yksityisen yrittäjän kanssa vaikkakin asukaskyselynä tehtyyn selvitykseen on liittynyt vastausprosentin alhaisuuden vuoksi joitakin epävarmuustekijöitä. Jätelautakunnan näkemyksen mukaan jätteenkuljetus alueella on ollut toimivaa ja myös yrittäjät ovat osoittaneet kiinnostusta alueellisen jätehuollon kehittämiseen. Päätöksen on katsottava edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa.

Arvioitaessa täyttyykö jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan edellytys, tulee ottaa huomioon, että lautakunnalla on harkintavaltaa sen suhteen kuinka eri tekijöitä painotetaan. Vaikka asiassa on tuotu esiin seikkoja, jotka puoltavat kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen valintaa, ei asiakirjoista ilmene sellaisia seikkoja, joiden nojalla voitaisiin todeta, että päätöksen vaikutukset kokonaisuutena arvioituna eivät ole myönteisiä ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin yksinomaan siitä syystä, ettei valvontarekisteriä ole vielä kaikilta osin saatu toimintaan tai että viranomaisvalvonta on hankalampaa ja riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista haitoista on kiinteistönhaltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa yleisesti suurempi.

Laissa säädetyt edellytykset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöön ottamisesta ovat olleet olemassa eikä päätöstä ole valituksessa esitetyillä perusteilla syytä kumota.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Jätelaki 32 § 1 momentti 1 kohta, 35 § 1 momentti, 36 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Forssan jätelautakunnan päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi A ja B ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa kuntien viranomaisten ja jätehuoltolautakunnan näkemyksiin siitä, kuinka jätteenkuljetus alueella on toiminut sekä jätehuoltoviranomaisen käytössä olevaan kokemuspohjaiseen tietoon. Näiden tietojen perusteella tehdyn päätöksen on arvioitu olevan riittävästi selvitetty ja edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta Eurassa.

Jätelain vaatimusten täyttymisen arvioinnin olisi tullut perustua asiasta tehtyihin riittäviin selvityksiin. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2016:19 mukaan kuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksen lainmukaisuudesta ei voisi varmistua pelkästään sillä perusteella, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on viranomaisen arvion mukaan toiminut.

Selvitysten on osoitettava, että jätelaissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Selvityksessä tulee kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin liittyvät erityispiirteet huomioidaan. Huomiota tulee kiinnittää niihin alueen ominaisuuksiin, joilla on merkitystä jätteenkuljetuksen ja sen kustannusten tai toimivuuden kannalta. Myös kuljetuspalveluista perittävät maksut ovat huomioon otettava seikka. Nykyisen järjestelmän toimivuus ja lain mukaisuus ovat suurelta osin selvittämättä. Kunnan järjestämä jätteenkuljetus on ensisijainen verrattuna kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Alueellista selvitystä kuljetuspalvelujen kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä ei ole tehty. Johtopäätös jätehuoltopalvelujen saatavuudesta perustuu siihen, että alueella toimii neljä jätteenkuljetusyritystä. Jätelautakunnan selvityksestä ei käy ilmi palvelutarjonnan saatavuus erilliskerättävien jätteiden, kuten biojätteiden, osalta. Tosiasiallisesti kuljetuspalveluja ei ole tarjolla päätöksessä esitetyssä laajuudessa.

Hallinto-oikeuden mukaan asiassa ei ole ilmennyt, että eri alueita olisi palveluiden hinnoittelussa asetettu perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Näkemys perustuu jätehuoltoviranomaisen selvitykseen, jossa on todettu astiakohtaisten sopimushintojen vaihtelevan välillä 4,50–17,71 euroa. Suuri vaihteluväli viranomaisen tietoon tulleissa hinnoissa kertoo siitä, että saman kunnan asukkaat ovat perusteettomasti toisistaan poikkeavassa asemassa.

Palveluiden on todettu olevan kattavia, koska tietoon ei ole tullut tilanteita, joissa asukas ei olisi halutessaan saanut tehtyä jätteenkuljetussopimusta. Jätelain edellytysten täyttymisen kannalta ongelmallisia ovat kuitenkin ne kiinteistöt, jotka ovat vapaaehtoisesti jääneet jätteenkuljetuksen ulkopuolelle. Viranomainen ei valvontarekisterin puuttuessa pysty ryhtymään toimenpiteisiin näiden kiinteistöjen osalta eikä asukkaiden kohtelu ole syrjimätöntä. Eurassa vain 47 kiinteistöä on ilmoittanut olevansa ilman jätteenkuljetussopimusta. Kuitenkin vuonna 2016 jätehuoltoviranomainen on Euran, Säkylän ja Huittisten alueella lähettänyt 3 000 selvityskirjettä kiinteistöille, joiden liittymisestä jätteenkuljetukseen ei ole tietoa. Tällä perusteella jätteenkuljetuksen ulkopuolella olevien kiinteistöjen määrä on suurempi kuin hallinto-oikeus on arvioinut.

Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa mahdollisuus edistää jätehuollon toimivuutta on rajallinen verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, jossa kaikki kiinteistöt liitetään automaattisesti jätteenkuljetukseen. Sopimusperusteinen jätteenkuljetus mahdollistaa jätehuollon järjestämisen jätehuoltomääräysten vastaisesti. Jätelautakunta ei ole päätöksenteon yhteydessä arvioinut sopimusperusteisen järjestelmän mahdollistaman ohivirtauksen merkitystä jätteenkäsittelykokonaisuuden hallinnassa. Tällaisia ohivirtauksia on viranomainen todennut tapahtuvan Euran alueella esimerkiksi energiajätteen osalta. Kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen myönteisiä vaikutuksia jätehuollon kehittämiselle ei päätöksestä ole löydettävissä.

Hallinto-oikeuden mukaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikutusta viranomaistoimintaan ei ole syytä arvioida kielteiseksi vain siitä syystä, ettei jätteenkuljetusrekisteriä vielä ole saatu toimimaan. Nykyoloissa jätehuoltoviranomainen ei pysty huolehtimaan sille laissa annettujen seurantavelvoitteiden hoitamisesta.

Jätelain mukaisesti päätöksen vaikutukset tulee voida perustellusti arvioida kokonaisuudessa myönteisiksi. Jätelautakunnan ja hallinto-oikeuden ratkaisuissa tuodaan esille useita epäkohtia, joiden perusteella tämä vaatimus ei täyty. Yksilön valinnanvapauden mahdollistaminen ei yksinään voi muodostaa jätelaissa tarkoitettua kokonaisuutta.

Forssan jätelautakunta on antanut vastineen. Valitus tulee hylätä. Päätöksentekoa varten tehdyissä selvityksissä on erityisesti kiinnitetty huomiota korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessään KHO 2016:19 tekemiin linjauksiin. Päätöksen lainmukaisuuden varmistamiseksi on selvitetty alueiden asukasmäärä, väestötiheys, asuinkiinteistöjen määrä, etäisyydet jätekeskuksiin ja lähikaupunkeihin, alueella liikennöivien jätteenkuljetusyrittäjien hintatiedot sekä tarkasteltu kuljetusoloja. Selvityksen perusteella jätteenkuljetuspalveluja on Euran kunnassa tarjolla asiakkaita syrjimättömästi niin, että hinta on sama kaikille kiinteistön sijainnista riippumatta. Myös sitä selvitettiin, onko kunnissa alueita, joiden jätehuolto vaatii erityisjärjestelyjä tai alueita, joiden jätehuollon järjestäminen olisi muutoin haasteellista. Tällaisia alueita ei Euran kunnan alueella ole. Merkittävimmäksi erityisalueeksi todettiin Pyhäjärvi ja sen yksi saari. Pyhäjärven ympäristö ei selvityksen mukaan kuitenkaan asettanut erityisiä haasteita jätteenkuljetuksen järjestämiselle. Selvitys perustui pääasiassa sekalaisen yhdyskuntajätteen kuljetustilanteeseen. Erilliskeräysvelvollisuuden piiriin kuuluvien kiinteistöjen määrä on Euran kunnassa pieni. Aktiivisesti jätteenkuljetuspalveluja tarjosi Eurassa neljä yrittäjää, jotka ovat ilmoittaneet tarjoavansa palveluita koko alueella. Viranomaisen tietoon ei ole tullut tilanteita, joissa asukas ei olisi saanut tarvitsemaansa tyhjennyspalvelua.

Eurassa 240 litran jäteastian keskimääräinen tyhjennyshinta oli selvityksen mukaan 6,95 euroa ja 600 litran astian tyhjennyshinta keskimäärin 17,21 euroa. Jätelaitosyhdistyksen vuonna 2015 tekemän selvityksen mukaan keskimääräiset hinnat Suomessa olivat 240 litran astialle 7,00 euroa ja 660 litran astialle 17,72 euroa. Euran alueella perittävät hinnat vastasivat hyvin valtakunnan keskimääräisiä hintoja eikä hintojen perusteella voida todeta asukkaita asetetun toisistaan poikkeavaan asemaan.

Selvityksen perusteella arviolta noin 89 prosentilla Euran asuinkiinteistöistä oli ajantasainen jätteenkuljetussopimus. Laskennallisesti on selvitetty, että vanhan Loimi-Hämeen toimialueella ennen fuusioitumista Satakierto Oy:n kanssa noin 90 prosentilla alueen vakituisessa ja vapaa-ajan asumisessa käytetyillä kiinteistöillä olisi tullut olla jätteenkuljetussopimus. Loput kymmenen prosenttia eivät kuulu jätehuoltovelvoitteen piiriin, vaan ovat esimerkiksi asuinkelvottomia kiinteistöjä. Osa kiinteistöjen haltijoista ei ole hakenut jätemaksun kohtuullistamista näille asuinkelvottomille kiinteistöille, joiden tulkitaan aiheettomasti olevan vailla sopimusta. Euran kunnassa noudatettiin 31.3.2017 asti entisen Satakierto Oy:n alueen jätehuoltomääräyksiä, joiden mukaan oli mahdollista käyttää yhtä jäteastiaa, jos vakituinen ja vapaa-ajan asunto sijaitsivat osakaskuntien alueella. Jätehuoltosopimustilanne on näkyvissä viranomaistiedoissa vain toisen kiinteistön osalta, mikä vääristää sopimuksettomien kiinteistöjen todellista määrää.

Jätteenkuljetusrekisterin päivitystyö on ollut kesken vuonna 2016. Uusi ohjelmisto otettiin käyttöön vuoden 2017 alusta. Keskeneräisen päivitystyön vuoksi jätelautakunnalla ei ole ollut käytettävissään ajantasaista sopimustilannetta massatietona jätteenkuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksen tekohetkellä. Jätelautakunta on kuitenkin voinut seurata jätehuoltotilanteen kehitystä sekä yksittäisten kiinteistöjen tilannetta. Jätehuoltoviranomainen tarkkailee tehtyjen jätteenkuljetussopimusten tilannetta ja tiedottaa järjestämisvelvollisuudesta niitä kiinteistöjä, joilla ei ole sopimusta. Jos sopimusta ei tästä huolimatta tehdä, asia siirretään kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, joka voi tarvittaessa hallintopakkokeinojen avulla puuttua tilanteeseen.

Euran kunnan alueella ei ole rajattu alueita kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen ulkopuolelle eikä alueella ole käytössä niin sanottua kunnan järjestämää paikkaavaa jätteenkuljetusta. Jätehuoltomääräysten mukainen kimppa-astia voi sijaita jopa viiden kilometrin päässä kiinteistöltä. On spekulaatiota väittää, että alueella olisi paljon vapaa-ajan kiinteistöjä, joille olisi mahdotonta järjestää kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta. Jäteastioiden tyhjennysvälien noudattamista ja jätteen toimituspaikkoja voidaan valvoa jätteenkuljettajien ilmoittamien tietojen perusteella.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.11.2017 nro 17/0496/2

Asian aikaisempi käsittely

Forssan jätelautakunta on päätöksellään 30.8.2016 (§ 53) päättänyt, että Säkylän kunnan alueella jatketaan Säkylän jätelautakunnan kokouksessa 17.12.2013 päättämää kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Päätös koskee kunnan vastuulla olevia yhdyskuntajätteitä lukuun ottamatta kunnan vastuulla olevia sako- ja umpikaivolietteitä, joista tehdään päätös myöhemmin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n valituksen jätelautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Kunnan vastuulla olevan jätteen kuljetuksen järjestäminen), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi.Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Esityksen valmistelussa on vertailtu eri kuljetusjärjestelmien toimintaa ja niiden vaikutuksia keskeisiksi arvioitujen kriteerien perusteella. Vaikeus valvoa toiminnan lainmukaisuutta on ollut sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen merkittävä heikkous. Kunnan viranomaisille on käytännössä vaikeaa valvoa kiinteistöjen liittymistä jätteen kuljetukseen sekä sitä, mihin jätteet kuljetetaan hyödynnettäviksi tai loppukäsiteltäviksi. Kuljetusyrityksiltä tai yksittäisiltä kotitalouksilta on ollut vaikea saada luotettavia tietoja jätteen kuljetusmääristä ja -kohteista. Tällaiseen runsaasti aikaa vaativaan valvontaan ei kuntien viranomaisilla käytännössä ole mahdollisuuksia. Valvonnan puute on johtanut vapaamatkustukseen kuten jätteiden omatoimisen polton ja laittomien kaatopaikkojen yleistymiseen sekä alueellisten vastaanottopaikkojen ja tienvarsien levähdyspaikkojen jätteenkeräyspaikkojen väärinkäytöksiin. Kuntien siirryttyä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään kuljetukseen on eräissä tapauksissa havaittu, että merkittävä osa alueen kiinteistöistä ei ollut järjestänyt jätteenkuljetusta lain edellyttämällä tavalla. Vaikka kuljetusten valvontaa tehostettaisiin esityksessä ehdotetulla tavalla, kiinteistön haltijan järjestämään kuljetukseen (sopimusperusteinen jätteenkuljetus) arvioidaan edelleen liittyvän suurempi riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista ympäristö- ja terveyshaitoista kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistöjen liittyminen kuljetusjärjestelmään ja jätteen määränpää sen sijaan varmistuvat ilman erityisiä toimenpiteitä kuljetusten järjestämisen yhteydessä.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 35 §:n 2 momentin kohdalla, että vaatimus palvelun kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä tarkoittaisi muun ohella sitä, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai eri alueita ei saisi asettaa esimerkiksi palvelun hinnoittelussa perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Mahdollista määräävää markkina-asemaa ei saisi käyttää kilpailunrajoituslain vastaisesti hinnoittelussa hyväksi.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että 37 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta, että arvioitavia seikkoja olisivat muun muassa vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään. Kokonaisarviossa kunta voisi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Asiassa saatu selvitys

Säkylän kunnan jätelautakunnan päätöksellä 17.12.2013 § 15 Säkylän kunnan alueella on nyt kyseessä olevien jätteiden osalta käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus.

Säkylän ympäristöterveydenhuollon viranomaisena ja ympäristönsuojeluviranomaisena toimivan Pyhäjärviseudun ympäristölautakunnan antaman lausunnon 1.3.2016 mukaan Säkylän pitäisi jatkaa kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa. Säkylän kunnanhallitus on lausunnossaan 7.3.2016 esittänyt, että kunnassa käytetään kiinteistönhaltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Myös jätealan toimijat ovat lausunnoissaan olleet kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla. Alueen kuljetusyrittäjät ovat ilmoittaneet, että palvelua on tarjolla koko alueella eikä alueita ole jaettu yritysten kesken. Yrittäjät ovat lausunnoissaan ilmoittaneet myös toimenpiteistä, joilla pyrkivät vähentämään päästöjä tai parantamaan etusijajärjestyksen mukaista toimintaa ja alueellista jätehuoltoa. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy on lausunnossaan 29.3.2016 todennut, etteivät jätelain mukaiset edellytykset kiinteistönhaltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle alueella täyty. Yhtiön mukaan jätteentoimituksissa jätehuoltomääräysten mukaisiin vastaanottopaikkoihin on ollut toistuvia ongelmia. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n on myös mahdotonta eriyttää kirjanpitoaan laissa edellytetysti, koska alueen kuljettajat eivät toimita tarvittavia tietoja jätteen alkuperästä.

Jätelautakunnan kokouksissa on todettu, että jätteenkuljetusrekisterin keskeneräisyyden johdosta tarkkaa sopimustilannetietoa ei ole saatavissa.Jätehuoltoviranomaisen alaiset työntekijät ovat kuitenkin selvittäneet kiinteistöjen ja yrittäjien välistä sopimustilannetta. Myös hinta ja palvelutietoja on selvitetty. Keskihinnat vastaavat melko hyvin Jätelaitosyhdistyksen vuoden 2015 keskivertohintoja. Käytössä on pääasiallisesti astiakohtaiset sopimushinnat. Hinnat vaihtelevat välillä 8,04–17,71 euroa.

Asiakirjoista ilmenee, että Säkylässä asuu 7 069 henkilöä. Alueen pinta-ala on 527 neliökilometriä. Säkylässä on 1 800 vakituisena asuntona ja 859 vapaa-ajan asuntona käytettyä kiinteistöä. Alueella toimii kolme kuljetusyrittäjää. Päätöksestä ilmenee, että Säkylän kunnan alueella ei ole käytössä paikkaavaa järjestelmää ja, että jätehuoltoviranomaisen ja kuljetusyritysten välinen yhteistyö on ollut aktiivista.

Jätelautakunnan hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa todetaan, että erilliskeräilyvelvollisuuden piiriin kuuluvien kiinteistöjen määrä on vähäinen. Lisäksi lausunnossa on tuotu esiin, että jätehuoltoviranomaisen tekemän selvityksen mukaan kiinteistön itse ilmoittamia sopimuksettomia kiinteistöjä 9/2016 oli 61 kappaletta. Myös asiakirja-aineistossa olevat selvitykset sopimuksettomista kiinteistöistä olivat saman suuntaisia. Asiakirjoista ilmeni myös, etteivät kaikki olleet vastanneet lähetettyihin kyselyihin. Lausunnosta ilmeni lisäksi, että asumisessa syntyvien energiajätteiden toimittaminen vähäisessä määrin energianhyödyntämiseen on ollut 1.1.2015 asti jätehuoltomääräysten mukaista. Tämän jälkeen jätehuoltomääräyksissä ei ole osoitettu vastaanottopaikkaa Satakierto Oy:n alueella. Jätehuoltoviranomaisen käytössä oleva valvontarekisteri on vielä kehitysvaiheessa eikä rekisterin avulla voida tehdä aktiivisesti suuressa määrin tapahtuvaa jätehuollon valvontaa koko alueen osalta. Jätelautakunta on kuitenkin pystynyt seuraamaan jätehuoltotilanteen kehitystä alueella rekisterin avulla. Myös yksittäisten kiinteistöjen seuranta on jo tällä hetkellä mahdollista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Jätelautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksentekijän harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Laki ei kuitenkaan edellytä, että valittaessa kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä sen tulisi olla parempi kuin kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Sen sijaan ennen päätöksen tekemistä tulee varmistua, että uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelautakunnan päätöksentekoa varten on selvitetty jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymistä alueella. Selvitys on sisältänyt asianmukaisia perustietoja jätteenkuljetuksesta sekä yksityiskohtaisempaa tarkastelua alueen olosuhteista. Selvityksiä on pidettävä riittävinä.

Jätehuoltoviranomaisen selvityksen perusteella jätteenkuljetuspalveluja on ollut tarjolla alalla tavanomaisin hinnoin. Kunnan alueella toimii kolme jätteenkuljetusyritystä eikäviranomaisten tietoon ole tullut tilanteita, joissa asukas ei olisi saanut yrittäjiltä tyhjennyspalveluita. Asiassa ei ole ilmennyt, että eri alueita olisi palvelun hinnoittelussa asetettu perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Edellä esitetyn perusteella alueella on tarjolla jätteenkuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Kiinteistönhaltijan ja yrityksen välisin sopimuksin hoidetusta jätteenkuljetuksesta on alueelta kertynyt kokemuspohjaista tietoa. Asiassa ei ole ilmennyt, että kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta olisi aiheutunut vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Valtaosa alueen kiinteistöistä on tehnyt sopimuksen jätteenkuljetuksesta yksityisen yrittäjän kanssa vaikkakin asukaskyselynä tehtyyn selvitykseen on liittynyt vastausprosentin alhaisuuden vuoksi joitakin epävarmuustekijöitä. Jätelautakunnan näkemyksen mukaan jätteenkuljetus alueella on ollut toimivaa ja myös yrittäjät ovat osoittaneet kiinnostusta alueellisen jätehuollon kehittämiseen. Päätöksen on katsottava edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa.

Arvioitaessa täyttyykö jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan edellytys, tulee ottaa huomioon, että lautakunnalla on harkintavaltaa sen suhteen kuinka eri tekijöitä painotetaan. Vaikka asiassa on tuotu esiin seikkoja, jotka puoltavat kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen valintaa, ei asiakirjoista ilmene sellaisia seikkoja, joiden nojalla voitaisiin todeta, että päätöksen vaikutukset kokonaisuutena arvioituna eivät ole myönteisiä ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin yksinomaan siitä syystä, ettei valvontarekisteriä ole vielä kaikilta osin saatu toimintaan tai että viranomaisvalvonta on hankalampaa ja riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista haitoista on kiinteistönhaltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa yleisesti suurempi.

Laissa säädetyt edellytykset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöön ottamisesta ovat olleet olemassa eikä päätöstä ole valituksessa esitetyillä perusteilla syytä kumota.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Jätelaki 32 § 1 momentti 1 kohta, 35 § 1 momentti, 36 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Forssan jätelautakunnan päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi A ja B ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa kuntien viranomaisten ja jätelautakunnan näkemyksiin siitä, kuinka jätteenkuljetus alueella on toiminut sekä jätehuoltoviranomaisen käytössä olevaan kokemuspohjaiseen tietoon. Näiden tietojen perusteella tehdyn päätöksen on arvioitu olevan riittävästi selvitetty ja edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta Säkylässä.

Jätelain vaatimusten täyttymisen arvioinnin olisi tullut perustua asiasta tehtyihin riittäviin selvityksiin. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2016:19 mukaan kuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksen lainmukaisuudesta ei voisi varmistua pelkästään sillä perusteella, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on viranomaisen arvion mukaan toiminut.

Selvitysten on osoitettava, että jätelaissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Selvityksessä tulee kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin liittyvät erityispiirteet huomioidaan. Huomiota tulee kiinnittää niihin alueen ominaisuuksiin, joilla on merkitystä jätteenkuljetuksen ja sen kustannusten tai toimivuuden kannalta. Myös kuljetuspalveluista perittävät maksut ovat huomioon otettava seikka. Nykyisen järjestelmän toimivuus ja lain mukaisuus ovat suurelta osin selvittämättä. Kunnan järjestämä jätteenkuljetus on ensisijainen verrattuna kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Alueellista selvitystä kuljetuspalvelujen kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä ei ole tehty. Johtopäätös jätehuoltopalvelujen saatavuudesta perustuu siihen, että alueella toimii kolme jätteenkuljetusyritystä. Jätelautakunnan selvityksestä ei käy ilmi palvelutarjonnan saatavuus erilliskerättävien jätteiden, kuten biojätteiden, osalta. Tosiasiallisesti kuljetuspalveluja ei ole tarjolla päätöksessä esitetyssä laajuudessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei ole ilmennyt, että eri alueita olisi palveluiden hinnoittelussa asetettu perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Näkemys perustuu jätehuoltoviranomaisen selvitykseen, jossa on todettu astiakohtaisten sopimushintojen vaihtelevan välillä 4,50–17,71 euroa. Suuri vaihteluväli viranomaisen tietoon tulleissa hinnoissa kertoo siitä, että saman kunnan asukkaat ovat perusteettomasti toisistaan poikkeavassa asemassa.

Palveluiden on todettu olevan kattavia, koska tietoon ei ole tullut tilanteita, joissa asukas ei olisi halutessaan saanut tehtyä jätteenkuljetussopimusta. Jätelain edellytysten täyttymisen kannalta ongelmallisia ovat kuitenkin ne kiinteistöt, jotka ovat vapaaehtoisesti jääneet jätteenkuljetuksen ulkopuolelle. Viranomainen ei valvontarekisterin puuttuessa pysty ryhtymään toimenpiteisiin näiden kiinteistöjen osalta eikä asukkaiden kohtelu ole syrjimätöntä. Säkylässä vain 61 kiinteistöä on ilmoittanut olevansa ilman jätteenkuljetussopimusta. Kuitenkin vuonna 2016 jätehuoltoviranomainen on Euran, Säkylän ja Huittisten alueella lähettänyt 3 000 selvityskirjettä kiinteistöille, joiden liittymisestä jätteenkuljetukseen ei ole tietoa. Tällä perusteella jätteenkuljetuksen ulkopuolella olevien kiinteistöjen määrä on suurempi kuin hallinto-oikeus on arvioinut.

Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa mahdollisuus edistää jätehuollon toimivuutta on rajallinen verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, jossa kaikki kiinteistöt liitetään automaattisesti jätteenkuljetukseen. Sopimusperusteinen jätteenkuljetus mahdollistaa jätehuollon järjestämisen jätehuoltomääräysten vastaisesti. Jätelautakunta ei ole päätöksenteon yhteydessä arvioinut sopimusperusteisen järjestelmän mahdollistaman ohivirtauksen merkitystä jätteenkäsittelykokonaisuuden hallinnassa. Tällaisia ohivirtauksia on viranomainen todennut tapahtuvan Säkylän alueella esimerkiksi energiajätteen osalta. Kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen myönteisiä vaikutuksia jätehuollon kehittämiselle ei päätöksestä ole löydettävissä.

Hallinto-oikeuden mukaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikutusta viranomaistoimintaan ei ole syytä arvioida kielteiseksi vain siitä syystä, ettei jätteenkuljetusrekisteriä vielä ole saatu toimimaan. Nykyoloissa jätehuoltoviranomainen ei pysty huolehtimaan sille laissa annettujen seurantavelvoitteiden hoitamisesta.

Jätelain mukaisesti päätöksen vaikutukset tulee voida perustellusti arvioida kokonaisuudessa myönteisiksi. Jätelautakunnan ja hallinto-oikeuden ratkaisuissa tuodaan esille useita epäkohtia, joiden perusteella tämä vaatimus ei täyty. Yksilön valinnanvapauden mahdollistaminen ei yksinään voi muodostaa jätelaissa tarkoitettua kokonaisuutta.

Forssan jätelautakunta on antanut vastineen. Valitus tulee hylätä. Päätöksentekoa varten tehdyissä selvityksissä on erityisesti kiinnitetty huomiota korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessään KHO 2016:19 tekemät linjaukset. Päätöksen lainmukaisuuden varmistamiseksi on selvitetty alueiden asukasmäärä, väestötiheys, asuinkiinteistöjen määrä, etäisyydet jätekeskuksiin ja lähikaupunkeihin, alueella liikennöivien jätteenkuljetusyrittäjien hintatiedot sekä tarkasteltu kuljetusoloja. Selvityksen perusteella jätteenkuljetuspalveluja on Säkylän kunnassa tarjolla asiakkaita syrjimättömästi niin, että hinta on sama kaikille kiinteistön sijainnista riippumatta. Myös sitä selvitettiin, onko kunnissa alueita, joiden jätehuolto vaatii erityisjärjestelyjä tai alueita, joiden jätehuollon järjestäminen olisi muutoin haasteellista. Tällaisia alueita Säkylän kunnan alueella ole. Merkittävimmäksi erityisalueeksi todettiin Pyhäjärvi ja sen yksi saari. Pyhäjärven ympäristö ei selvityksen mukaan kuitenkaan asettanut erityisiä haasteita jätteenkuljetuksen järjestämiselle. Selvitys perustui pääasiassa sekalaisen yhdyskuntajätteen kuljetustilanteeseen. Erilliskeräysvelvollisuuden piiriin kuuluvien kiinteistöjen määrä on Säkylän kunnassa pieni. Aktiivisesti jätteenkuljetuspalveluja tarjosi Säkylässä kolme yrittäjää, jotka ovat ilmoittaneet tarjoavansa palveluita koko alueella. Viranomaisen tietoon ei ole tullut tilanteita, joissa asukas ei olisi saanut tarvitsemaansa tyhjennyspalvelua.

Säkylässä 240 litran jäteastian keskimääräinen tyhjennyshinta oli selvityksen mukaan 6,95 euroa ja 600 litran astian tyhjennyshinta keskimäärin 17,21 euroa. Jätelaitosyhdistyksen vuonna 2015 tekemän selvityksen mukaan keskimääräiset hinnat Suomessa olivat 240 litran astialle 7,00 euroa ja 660 litran astialle 17,72 euroa. Säkylän alueella perittävät hinnat vastasiat hyvin valtakunnan keskimääräisiä hintoja eikä hintojen perusteella voida todeta asukkaita asetetun toisistaan poikkeavaan asemaan.

Selvityksen perusteella Säkylässä ajantasainen jätteenkuljetussopimus on arviolta 81 prosentilla asuinkiinteistöistä. Prosenttiosuudet eivät suoraan kerro siitä, että loppujen kiinteistöjen jätehuoltoa ei olisi järjestetty lainsäädännön ja jätehuoltomääräysten mukaisesti. Laskennallisesti on selvitetty, että vanhan Loimi-Hämeen toimialueella ennen fuusioitumista Satakierto Oy:n kanssa noin 90 prosentilla alueen vakituisessa ja vapaa-ajan asumisessa käytetyillä kiinteistöillä olisi tullut olla jätteenkuljetussopimus. Loput kymmenen prosenttia eivät kuulu jätehuoltovelvoitteen piiriin, vaan ovat esimerkiksi asuinkelvottomia kiinteistöjä. Osa kiinteistöjen haltijoista ei ole hakenut jätemaksun kohtuullistamista näille asuinkelvottomille kiinteistöille, joiden tulkitaan aiheettomasti olevan vailla sopimusta. Säkylän kunnassa noudatettiin 31.3.2017 asti entisen Satakierto Oy:n alueen jätehuoltomääräyksiä, joiden mukaan oli mahdollista käyttää yhtä jäteastiaa jos vakituinen ja vapaa-ajan asunto sijaitsivat osakaskuntien alueella. Jätehuoltosopimustilanne on näkyvissä viranomaistiedoissa vain toisen kiinteistön osalta, mikä vääristää sopimuksettomien kiinteistöjen todellista määrää.

Jätteenkuljetusrekisterin päivitystyö on ollut kesken vuonna 2016. Uusi ohjelmisto otettiin käyttöön vuoden 2017 alusta. Keskeneräisen päivitystyön vuoksi jätelautakunnalla ei ole ollut käytettävissään ajantasaista sopimustilannetta massatietona jätteenkuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksen tekohetkellä. Jätelautakunta on kuitenkin voinut seurata jätehuoltotilanteen kehitystä sekä yksittäisten kiinteistöjen tilannetta. Jätehuoltoviranomainen tarkkailee tehtyjen jätteenkuljetussopimusten tilannetta ja tiedottaa järjestämisvelvollisuudesta niitä kiinteistöjä, joilla ei ole sopimusta. Jos sopimusta ei tästä huolimatta tehdä, asia siirretään kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, joka voi tarvittaessa hallintopakkokeinojen avulla puuttua tilanteeseen.

Säkylän kuntien alueella ei ole rajattu alueita kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen ulkopuolelle eikä alueella ole käytössä niin sanottua kunnan järjestämää paikkaavaa jätteenkuljetusta. Jätehuoltomääräysten mukainen kimppa-astia voi sijaita jopa viiden kilometrin päässä kiinteistöltä, joten on spekulaatiota väittää, että alueella olisi paljon vapaa-ajan kiinteistöjä, joille olisi mahdotonta järjestää kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta. Jäteastioiden tyhjennysvälien noudattamista ja jätteen toimituspaikkoja voidaan valvoa jätteenkuljettajien ilmoittamien tietojen perusteella.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Asia Maa-aineslupaa koskeva valitus

Valittaja Pieksämäen Luonnon Ystävät ry ja sen asiakirjoista ilmenevät 19 asiakumppania

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 3.3.2017 nro 17/0044/3

Asian aikaisempi käsittely

Pieksämäen rakennuslautakunta on 9.2.2016 antamallaan päätöksellä (28.1.2016 § 9) myöntänyt Betokari Oy:lle luvan ottaa 800 000 kuutiometriä soraa Pieksämäen kaupungissa sijaitsevien kiinteistöjen Kiviharju 593-402-4-89, Eerola 593-402-4-94, Lensula 593-402-4-96 ja Kivelä 593-402-4-87 alueelta. Pohjaveden ylin korkeusasema on N60 +130,80 ja maa-ainesten oton alin taso on altaan pohjalla N60 +111,0. Lupa on voimassa 15 vuotta siitä, kun lupa tulee lainvoimaiseksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Pieksämäen Luonnon Ystävät ry:n ja sen asiakumppanien valituksen Pieksämäen rakennuslautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumista;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Maa-aineslain 3 §:n 3 momentin mukaan maa-aineksia ei saa ilman erityistä syytä ottaa meren tai vesistön rantavyöhykkeellä, ellei aluetta ole asemakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu tätä tarkoitusta varten. Pykälän 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994, YVA-laki) 4 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia taikka joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavista hankkeista ja niiden muutoksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Saman pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun olennaiseen muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

Saman pykälän 3 momentin mukaan harkittaessa vaikutusten merkittävyyttä yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Harkintaperusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 6 §:n 1 momentissa säädetään muun muassa, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen. Päätös on tehtävä viipymättä, kuitenkin viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on saanut hankkeesta riittävät tiedot.

Asiassa saatu selvitys

Maa-ainesten ottoalue sijaitsee noin 15 kilometrin etäisyydellä Pieksämäen kuntakeskuksesta. Ottamisalue sijoittuu Etelä-Savon 4.10.2010 vahvistetussa maakuntakaavassa maa-ainesten ottoalueeksi osoitetulle alueelle (EO 316).

Alue ei sijaitse pohjavesialueeksi luokitellulla alueella.

Ottamissuunnitelman mukaan ottamisalue on vanhaa maa-ainesten ottamisaluetta, jossa ottaminen on ulotettu lähelle pohjaveden pinnan tasoa. Osalla ottamisalueesta on voimassa oleva ottamislupa. Ottamissuunnitelmassa on esitetty maa-ainesten ottamista pohjaveden pinnan alapuolelta siten, että alueelle muodostuisi ottamisen päätyttyä noin 4,76 hehtaarin suuruinen pohjavesilampi. Alueen pohjavesi on keskimäärin tasolla +130,75. Altaan pohjalla ottaminen on tarkoitus suorittaa tasoon 111,00 metriä meren pinnan yläpuolella eli noin 19,75 metriä pohjaveden pinnan alapuolelle. Altaan ulkopuolisilla alueilla ottaminen on tarkoitus suorittaa tasoon +131,50–+131,80 (Korkeusjärjestelmänä N60). Ottamissuunnitelman mukaan lähimmät kiinteistöt sijaitsevat ottamisalueen rajasta noin 175 metrin etäisyydellä.

Ottamissuunnitelmassa on öljytuotteiden ja jätteiden käsittelyn osalta todettu muun muassa, että maa-ainesten ottamisalueella ei säilytetä poltto- ja voiteluaineita tai muita ympäristölle haitallisia kemikaaleja ilman riittäviä suojarakenteita. Nestemäisten polttoaineiden, voiteluaineiden ja muiden pohjavedelle vaaraa aiheuttavien aineiden varastointi ja polttoaineen jakelupaikka sekä mahdollinen kuljetus- ja maansiirtokoneiden säilytys sijoitetaan alueelle, jonka maaperä on suojattu. Tukitoiminta-alue suojataan nesteitä läpäisemättömäksi ja reunoilta korotetuksi alueeksi.

Ottamissuunnitelman mukaan maa-ainesalueella tullaan noudattamaan samaa pohjaveden pinnankorkeuden ja laadun tarkkailuohjelmaa, mikä käsiteltävänä olevassa ympäristöluvassa tullaan määrittämään. Keväällä 2015 selvitettiin alueen kaakkoispuolella olevien kiinteistöjen vedenhankinta. Toiminnan aikana pohjaveden tasot määritetään lähimmistä talousvesikaivoista sekä muodostuvasta pohjavesialtaasta. Kahdesta lähimmästä talousvesikaivosta on otettu 25.6.2013 vesinäytteet. Tarkkailua jatketaan toiminnan aikana edellä mainituista kaivoista, muodostuvasta pohjavesialtaasta sekä mahdollisesti asennettavista pohjaveden havaintoputkista joka kolmas vuosi. Mikäli pohjaveden tilassa havaitaan haitallisia vaikutuksia, otetaan viipymättä yhteyttä valvovaan viranomaiseen.

Ottamissuunnitelman liitteenä on selvitys lähialueen kaivoista. Karttatarkastelun perusteella noin 150–500 metrin etäisyydellä ottamisalueesta on kahdeksan kaivoa. Ottamisaluetta lähinnä oleva kaivo on porakaivo, muut kaivot ovat betonirengaskaivoja. Lisäksi noin 500–1 500 metrin etäisyydellä ottamisalueesta on useita kaivoja, selvityksen mukaan 11 kaivoa.

Ottamissuunnitelman liitteenä on Geologian tutkimuskeskuksen laatima arvio pohjaveden alaisen maa-ainesten oton vaikutuksesta pohjaveden pintaan, vesistöihin ja harjumuodostumaan Paltasen maa-ainesten ottamisalueella (geologit Tapio Väänänen ja Jari Hyvärinen, GTK 28.5.2015). Selvityksen mukaan ottamistoiminta ei vaikuta pohjaveden pinnan tasoon merkittävästi edes lähellä kaivualuetta. Yleisesti ottaen pohjaveden pinnan alainen maa-ainesten otto voi näkyä pohjaveden pinnan korkeuden vaihtelun vuodenajoittaisena suurentumisena, pohjaveden lämpötilan kohoamisena ja liuenneiden aineiden määrän kohoamisena. Selvityksen mukaan alueen pohjaveden pinnan ja laadun tarkkailua varten tulisi suunnitellun maa-ainesten ottoalueen ympäristöön asentaa yhteensä 2–3 pohjaveden havaintoputkea esimerkiksi lounais- ja itäpuolelle.

Ottamissuunnitelmassa on viitattu pohjavesien suojelun ja kiviaineshuollon yhteensovittamista koskevan projektin (POSKI-projekti) loppuraporttiin Etelä-Savon osalta (Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus 9/2010). Mainitussa raportissa Paltaharjun alue on mainittu yhteensovitusalueena. Asiakirjoissa on ote Geologian tutkimuskeskuksen Etelä-Savon kiviaineshuollon turvaamista koskevasta raportista 5.12.2014. Paltasen alueesta on todettu, että alue soveltuu nykyisen maa-ainesten ottoaluerajauksen mukaisesti erittäin hyvin maa- ja harjukiviainesten ottoon. Raportissa on todettu, että Paltanen-Tinakypärän alueelle tulee laatia YVA-selvitys ja maa-ainesten oton yleissuunnitelma.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut hakemuksen johdosta 29.1.2015 päivätyn lausunnon. Lausunnossa on todettu muun muassa, että etukäteen arvioiden hakemuksessa kuvattu maa-aineksen otto ei ole vaikutuksiltaan ja merkittävyydeltään sellainen, että hankkeelle tulisi hakea vesilain mukaista lupaa. Kaivunaikainen pohjaveden samentuminen on mahdollista, mutta samentumisella ei arvioida olevan pitkäaikaista vaikutusta pohjaveden laatuun. Suunnitelman mukaan pohjaveden pintaa ei alenneta, jolloin maa-ainesten otolla ei arvioida olevan vaikutusta pohjaveden määrään. Maa-aineksien ottaminen hakemussuunnitelmassa kuvatulla tavalla ei etukäteen arvioiden vaaranna alueen pohjaveden laatua. Maa-ainesten otosta ei etukäteen arvioiden katsota aiheutuvan haittaa pohjavesiesiintymälle, lähialueen yksityisille kaivoille tai lähialueen pintavesille.

ELY-keskus on 6.10.2015 antamassaan lausunnossa todennut, ettei ELY-keskuksella ole huomautettavaa maa-aineslupahakemuksesta.

Valituksenalaisessa päätöksessä on hyväksytty ottamissuunnitelmassa esitetty ja annettu lisäksi lupamääräyksiä. Lupamääräyksiä on annettu muun muassa alueen maisemoinnista (lupamääräykset 3, 5 ja 6) ja pohjavedelle haitallisten aineiden maaperään pääsyn estämisestä (lupamääräykset 8 ja 9). Lupamääräyksessä 13 on edellytetty pohjaveden tarkkailuputkien asentamista geologien tutkimuslaitoksen, oikeastaan Geologian tutkimuskeskuksen suosittamiin paikkoihin. Maa-ainesten määrän ilmoittamisen yhteydessä on ilmoitettava myös pohjaveden laadun tarkkailun tulokset.

Oikeudellinen arviointi

Valituksessa on katsottu, että päätös on perustunut osin virheelliseen aineistoon, koska ELY-keskuksen lausunto on virheellinen ja puutteellinen.

Hallinto-oikeus toteaa, että samaa hanketta koskeva hakemus on ollut vireillä jo aikaisemmin. ELY-keskus on antanut hankkeesta tuolloin lausunnon. Alueella on ollut jo pitkään ottamistoimintaa. ELY-keskus on antanut 29.1.2015 päivätyn lausunnon hankkeen mahdollisesti tarvitseman vesilain mukaisen luvan tarpeesta. Lausunnosta ilmenee, että ELY-keskuksella on ollut käytössään ottamissuunnitelma, jossa on selostettu hankkeen yksityiskohdat, alueen nykytila ja yleiskuvaus. Ottamissuunnitelmassa on selostettu muun muassa lähialueen vesistöt. Lausunnossa on otettu kantaa myös ottamisen vaikutuksista lähialueella oleviin kaivoihin. ELY-keskus on antanut hakemuksen johdosta myös toisen, 6.10.2015 päivätyn lausunnon, josta ilmenee, ettei ELY-keskuksella ole ollut huomautettavaa hankkeesta. Hallinto-oikeus arvioi, etteivät ELY-keskuksen lausunnot ole mahdollisesta vesistön nimen sekaannuksesta huolimatta virheellisiä tai puutteellisia siten, että sillä olisi voinut olla merkitystä hankkeen vaikutusten arvioimisessa.

Valituksessa on katsottu, että GTK:n lausunnossa on virheellisiä ja keskenään ristiriitaisia tietoja muun muassa maatutkaluotauksista ja siltä osin kuin siinä on käytetty Etelä-Savon kiviaineshuollon turvaamista koskeneen projektin (Geologian tutkimuskeskus) tietoja. Mainitun projektin kohderaportissa on useita virheellisiä tietoja muun muassa pohjaveden pinnan arvioidusta tasosta. Selvityksessä esitetty laskelma on harhaanjohtava.

Geologian tutkimuskeskuksen selvityksestä ilmenee, että valituksessa mainitun projektin yhteydessä on tutkittu kallion pinnan syvyyttä alueella. Selvityksen mukaan tuloksia voidaan pitää suuntaa antavina, koska maatutkaluotausten tulosten tulkintaa varten ei ollut ollut käytettävissä referenssikairauksia. Alueelle vuonna 1972 tehdyissä lyöntikairauksissa ottamisalueella on päästy noin kuuden metrin syvyyteen ja kairauksen on tulkittu päättyneen kiveen. Maanpeitteen paksuudesta on annettu tulkinnallinen arvio. Selvityksen mukaan alueella on tehty pohjavesitutkimus vuonna 1972, jolloin alueelta on tarkkailtu pumppauksen aiheuttaman veden pinnan tason muutosta usealta havaintopaikalta. Selvityksestä ilmenee, että ottamissuunnitelmaa varten alueelta on vuonna 2015 tehty pohjaveden ja vesistöjen pinnan korkeusmittauksia sekä kartoitettu lähialueen kaivot. Näiden tietojen perusteella on laadittu pohjavedenpintamalli sekä laskettu pohjaveden virtaussuunnat. Selvityksen mukaan pohjaveden päävirtaussuunnat ovat Kekrinpuron pohjoispuolella länteen ja lounaaseen ja puron eteläpuolella pohjoisluoteeseen.

Selvityksessä on pyritty laskelman avulla arvioimaan ottamisen vaikutusta pohjaveden pinnan tasoon. Selvityksen johtopäätöksenä on ollut, ettei hakemuksessa tarkoitettu maa-ainesten ottaminen vaikuta pohjaveden pintaan merkittävästi edes lähellä kaivualuetta. Johtopäätökseen on päästy paitsi laskelman avulla myös arvioimalla selostuksessa esitettyjä seurantatutkimuksia alueelta. Hallinto-oikeus arvioi, ettei asiassa esitettyä selvitystä voida pitää harhaanjohtavana.

Hallinto-oikeus toteaa, että selvityksestä ilmenee sen perusteena olleiden maaperästä tehtyjen tutkimusten olleen suuntaa antavia ja tulkinnallisia. Tämä on otettu selvityksessä huomioon. Hallinto-oikeus arvioi, että selvityksestä ei ole havaittavissa sellaista virhettä, etteikö arviota pohjaveden pinnan alaisen maa-ainesten ottamisen vaikutuksista olisi sen perusteella voitu tehdä.

Valituksessa on katsottu, että alueella on hyvä pohjavesivaranto, minkä lisäksi läheisiä kaivoja on pidettävä vedenottamoina. Hanke edellyttää vesilain mukaista lupaa.

Ottamisalue ei sijoitu luokitellulle pohjavesialueelle. Hallinto-oikeus toteaa, että edellä selostetulla tavalla alue on maakuntakaavassa osoitettu maa-ainesten ottamisalueeksi. Aluetta koskevien selvitysten, kuten POSKI-selvityksen ja Geologian tutkimuskeskuksen raportin mukaan alue soveltuu hyvin maa-ainesten ottoon. Ottamisalue ei siten sijoitu sellaiselle alueelle, minkä olisi myöskään aluetta koskevissa selvityksissä arvioitu olevan vedenhankintaan varten tärkeä tai muu vedenhankintaan soveltuva pohjavesialue. Kun otetaan huomioon ottamisalueen sijainti sekä pohjavesien suojaamiseksi ja laadun tarkkailemiseksi annetut lupamääräykset hallinto-oikeus arvioi, että ottamisesta ei ennalta arvioiden aiheudu maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantumista. Etäisyydet lähimpiin vesistöihin ja kaivoihin huomioon ottaen toiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu myöskään pinta- tai kaivovesille niiden laatuun tai kaivojen antoisuuteen liittyvää vahinkoa tai muutoksia.

ELY-keskus, joka on vesilain mukainen valvontaviranomainen, on antanut lausunnon, jonka mukaan nyt kysymyksessä oleva hanke ei tarvitse vesilain mukaista lupaa. Niiltä osin kuin vesilain mukaisen luvan tarve tulee harkittavaksi maa-aineslupa-asiaa ratkaistaessa, hallinto-oikeus toteaa, että edellä toiminnan arvioiduista pohjavesivaikutuksista lausutun, esitetyn selvityksen ja alueen olosuhteiden perusteella hallinto-oikeudella ei ole aihetta arvioida asiaa toisin.

Valituksessa on katsottu, että YVA-menettelyn kynnys ylittyy, koska muutkin saattavat hakea maa-aineslupia lähialueelle.

Nyt kysymyksessä olevan hankkeen ottamisalueen pinta-ala on 7,22 hehtaaria. Kokonaisottomäärä on 800 000 kuutiometriä. Vuotuiseksi ottomääräksi on päätöksessä arvioitu 53 350 kuutiometriä. Hankkeessa ei siten ole kysymys YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetusta hankkeesta. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltaminen yksittäistapauksessa edellyttää edellä selostetun YVA-lain 4 §:n 2 momentin mukaan, että hanke aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, pykälän 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Arvioinnissa on otettava huomioon hankkeen ominaisuudet, sijainti sekä vaikutusten luonne.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei asiassa ole ilmennyt, että lähialueella olisi sellaisia hankkeita vireillä, joista yhdessä nyt kysymyksessä olevan hankkeen kanssa aiheutuisi YVA-lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Mikäli tällaisia hankkeita tulee vireille, ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeellisuus on harkittava uudelleen.

Lopputulos

Valituksenalainen päätös ei ole valituksessa esitettyjen valitusperusteiden johdosta lainvastainen.

Päätöksen ovat tehneet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Vanala ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pieksämäen Luonnon Ystävät ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Pieksämäen rakennuslautakunnan päätökset kumotaan ja Betokari Oy:n hakemus hylätään.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat uudistaneet hallinto-oikeudelle esittämänsä ja esittäneet lisäksi seuraavaa:

Hallinto-oikeus on arvioinut väärin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuntoa, jossa on sekaannuksia vesistöjen nimissä ja sijainnissa. Lausunnossa ei mainita mitään Santalammesta, joka on lähde, eikä lähialueen kaivojen sijainnista.

Hanketta, jolle nyt on myönnetty lupa, voidaan verrata Jämsän Kollinkankaan hankkeeseen, jonka osalta pohjaveden pinnan alapuolisen maa-ainesten oton katsottiin voivan heikentää pohjaveden laatua.

Pohjaveden suojelun oikeusohjeet suojaavat paitsi luokiteltuja alueita ja yhdyskunnan vedenottamista myös kaikkea pohjavettä. Valituksenalaisen päätöksen mukainen ottaminen todennäköisesti heikentäisi Paltasen alueen pohjaveden laatua ja määrää ja tämä muutos aiheuttaisi haittaa veden käyttämiselle talousvetenä hankealueen lähitalouksissa. Muutos pohjaveden määrässä muuttaa myös Santalammen ja Kekrinpuron vesitaloutta. Hankkeelle tulee hakea vesilain mukaista lupaa.

Pieksämäen rakennuslautakunta on antanut vastineen, jonka mukaan valitus on hylättävä. Alueella on voimassa pohjavedenalainen maa-ainestenottolupa. Ei ole voitu osoittaa, että toiminta olisi vaikuttanut vesien suojeluun tai rakennettuun ympäristöön. Maa-ainestenottoalue ei ole luokitellulla pohjavesialueella. Alueella ei ole vedenottamoita tai vedenottamovarauksia.

Keski-Savon ympäristölautakunta Pieksämäen ympäristönsuojeluviranomaisena on antanut vastineen. Maakuntakaavassa alue on merkitty maa-ainesten ottoon soveltuvaksi alueeksi (EO 316). Ottoalue ei sijaitse luokitellulla pohjavesialueella. Alue on myös POSKI-projektissa määritelty soranottoon soveltuvaksi alueeksi. Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ei ole lausunnossaan edellyttänyt vesilain mukaisen luvan hakemista. Estettä luvan myöntämiselle ei ole.

Betokari Oy on antanut vastineen. Valitus on hylättävä. Kyseessä on vanha maa-ainestenottoalue, jolla toimintaa on ollut pitkään. Alueen sopivuus maa-ainesten ottoon on selvitetty maakuntakaavan laatimisen yhteydessä. Kysymyksessä ei ole luokiteltu pohjavesialue. Toiminta ei pilaa maaperää tai pohjavettä. Kaivuaikainen pohjaveden samentuminen ottoalueella on mahdollista, mutta sillä ei ole pitkäaikaisia vaikutuksia pohjaveden laatuun. Pohjaveden pintaa ei alenneta, jolloin hankkeella ei ole vaikutusta pohjaveden määrään. Maaperän ja pohjaveden suojelun kannalta keskeisessä asemassa ovat poltto- ja voiteluaineiden sekä jätteiden huolellinen käsittely ja varastointi. ELY-keskuksella ei ole ollut huomautettavaa hankkeesta. Geologian tutkimuskeskus on selvityksessään katsonut, että haitallisia vaikutuksia pinta- tai pohjavesiin ei aiheudu. Maa-aineksia on jo aikaisemman luvan perusteella otettu pohjaveden pinnan alapuolelta. Haitallisia vaikutuksia pohjaveteen ei ole havaittu. Estettä maa-ainesluvan myöntämiselle ei ole. Muutoksenhakijoiden valituksessaan viittaama Kollinkankaan hanke ei ole vertailukelpoinen nyt puheena olevan maa-ainestenottohankkeen kanssa.

Pieksämäen Luonnon Ystävät ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet vastaselityksen. Voimassa oleva maa-aineslupa pohjaveden pinnan alapuoliseen maa-ainesten ottoon on myönnetty huomattavasti pienempään toimintaan. Toiminnan vaikutuksia pohjaveteen ei vielä tunneta. Toiminta-alueen naapurikiinteistön kaivovesinäytteestä on havaittu kohonnut mangaanipitoisuus. Vesihallitus on vuonna 1976 määritellyt Paltasen alueen tärkeäksi pohjavesialueeksi. Mikään ei osoita, että pohjavesiolosuhteet Paltasen alueella olisivat ratkaisevasti muuttuneet. Useat taloudet ottavat vetensä esiintymästä ja Santalampi on puhdasvetinen lähdelampi, johon pohjavettä purkautuu runsaasti. Lähimmät kaivot ovat alle 200 metrin päässä ottamisalueesta pohjaveden virtaussuunnan alapuolella. Kysymys talousvesikaivojen pilaantumisesta ottamistoiminnan seurauksena tulisi ratkaista vesilain mukaisessa lupamenettelyssä. Kun lupaa ei ole edellytetty, jää vesilain mukainen intressivertailu toteutumatta ja kaivojen omistajien oikeusturva puutteelliseksi.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunto on riittämätön sen arvioimiseksi, aiheutuuko hankkeesta vesilain 3 luvun 2 §:n 2 kohdan mukainen seuraus. ELY-keskuksella ei ole ollut käytössään talousvesikaivokartoitusta lausuntoa antaessaan. ELY-keskuksen lausunnossa ei oteta huomioon samentumisen lisäksi soranoton muita mahdollisia pohjavesivaikutuksia. Lupahakemukseen liitetty GTK:n selvitys perustuu osin Etelä-Savon kiviaineshuollon turvaaminen -projektin aikana tehtyihin maatutkaluotauksiin, jotka sisältävät virheitä. Ottamisalueen läheisyydessä on luonnontilainen Kekrinpuro, johon pohjavettä purkautuu. Vesilupa tarvitaan hankkeeseen, joka olennaisesti vähentää tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuutta tai muutoin huonontaa sen käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa vahinkoa tai haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä. Kohta ei tarkoita ainoastaan luokiteltuja pohjavesiesiintymiä, kuten viranomaiskäytännössä on tulkittu.

Pieksämäen Luonnon Ystävät ry:n ja sen asiakumppaneiden vastaselitys on annettu tiedoksi Betokari Oy:lle ja Keski-Savon ympäristölautakunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta A:n tekemänä.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Pieksämäen Luonnon Ystävät ry:n ja yhdistyksen muiden asiakumppanien valituksesta.

2. Lupamääräys 13 muutetaan kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

13. Maa-ainesluvan haltijan tulee vuosittain ilmoittaa maa-aineslain 23 a §:n mukaisesti otetun maa-aineksen määrä ja laatu. Samassa yhteydessä tulee ilmoittaa myös pohjaveden ja kaivojen tarkkailun tulokset, joiden on oltava saatavissa muulloinkin tarvittaessa. Pohjaveden ja kaivojen tarkkailun tulokset tulee toimittaa myös Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Pohjaveden tarkkailua on suoritettava vähintään kahdesta pohjavesiputkesta, jotka asennetaan Geologian tutkimuskeskuksen suosittamiin paikkoihin. Kaivojen tarkkailua on suoritettava kahdesta lähimmästä, maa-ainesten ottamissuunnitelmassa mainitusta kaivosta.

Pohjaveden pinnankorkeus on mitattava pohjavesiputkista ja tarkkailun piiriin kuuluvista kaivoista neljä kertaa vuodessa eri vuodenaikoina.

Vesinäytteet pohjavesiputkista ja tarkkailun piiriin kuuluvista kaivoista on otettava vähintään kerran vuodessa samaan vuodenaikaan. Vesinäytteistä määritettäviä parametreja ovat haju, maku, sameus, väriluku, lämpötila, pH, kovuus, happi, kemiallinen hapenkulutus (COD_Mn), sähkönjohtavuus, kiintoaine, rauta, mangaani, sulfaatti, nitraatti, nitriitti, ammoniumtyppi, kloridi, öljyhiilivedyt (C10–C40) sekä koliformiset ja E. Coli bakteerit.

3. Enemmälti valitus hylätään. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta.

Perustelut

1. A ei ole tehnyt valitusta Pieksämäen rakennuslautakunnan päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen. A on esiintynyt asiassa valittajana ensimmäisen kerran vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi valitus on asiassa sovellettavana olevan kuntalain (365/1995) 93 §:n nojalla jätettävä tutkimatta.

2. Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa maa-ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa. Nyt puheena oleva ottamisalue ei sijaitse tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella.

Maa-aineslain 3 §:n 4 momentin mukaan ottamispaikat on edellä mainittujen tärkeiden ja muiden vedenhankintakäyttöön soveltuvien pohjavesialueiden ulkopuolellakin sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon jää mahdollisimman vähäiseksi eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan puheena olevalla alueella esiintyy pohjavettä, jota käytetään talousvetenä, ja lähialueella sijaitsee useita talousvesikaivoja. Alueella on harjoitettu maa-ainesten ottamista 1960-luvulta alkaen. Maa-ainesten ottaminen on ulottunut osin myös pohjaveden pinnan läheisyyteen. Hakemuksen mukaisen maa-ainesten ottamisen vaikutuksia on arvioitu Geologian tutkimuskeskuksen raportissa, jonka mukaan pohjaveden pinnan alapuolelle ulottuvan maa-ainesten ottamisen ei ole arvioitu vaikuttavan pohjaveden pinnan tasoon merkittävästi edes lähellä kaivualuetta. Yleisesti pohjaveden pinnan alapuolinen maa-ainestenotto voi kuitenkin seurantatutkimusten perusteella näkyä pohjaveden pinnan korkeuden vuodenajoittaisen vaihteluvälin suurentumisena, pohjaveden lämpötilan kohoamisena ja liuenneiden aineiden määrän kohoamisena. Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon mukaan maa-ainesten ottaminen hakemussuunnitelmassa kuvatulla tavalla ei etukäteen arvioiden vaaranna pohjaveden laatua.

Vaikka toiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu talousvesikäyttöä haittaavia muutoksia alueen pohjaveden määrässä ja laadussa, on lupamääräykseen 13 lisättävä pohjaveden ja lähialueen kaivojen veden laadun tarkkailua koskevat määräykset ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla pohjavesivaikutusten seuraamiseksi. Lupamääräyksellä varmistetaan, ettei toiminnasta aiheudu kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa asutukselle tai ympäristölle. Jos toiminnasta seurannan perusteella uhkaisi ennalta arvioidusta poiketen aiheutua lähialueen pohjaveden talousvesikäyttöä haittaavia määrällisiä tai laadullisia muutoksia, voitaisiin asiaan tarkkailutulosten perusteella puuttua maa-aineslain, vesilain ja ympäristönsuojelulain mahdollistamin keinoin.

3. Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan maa-aineksia ei saa ottaa siten, että siitä aiheutuu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa. Lainkohdan säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 242/1996 vp) mukaan lupaedellytysten harkintaan ehdotettiin sisällytettäväksi kaksi tärkeintä pohjavesiluokkaa.

Muutoksenhaun kohteena oleva maa-aineslupa on myönnetty alueelle, joka sijaitsee luokiteltujen pohjavesialueiden ulkopuolella. Lähin luokiteltu pohjavesialue sijaitsee noin 1,2 kilometriä ottamisalueen luoteispuolella. Maa-ainesten ottamisesta ei asiakirjojen perusteella aiheudu pohjaveden laadun tai antoisuuden vaarantumista tärkeällä tai muulla pohjaveden hankintaan soveltuvalla pohjavesialueella. Kysymyksessä ei ole maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu tilanne. Maa-ainesluvan myöntämisen edellytyksenä ei siten ole ollut, että hankkeelle tulisi olla vesilain mukainen lupa. Ympäristönsuojelulain 17 §:ssä säädetty pohjaveden pilaamiskielto sitä vastoin koskee kaikkea maaperässä olevaa pohjavettä riippumatta pohjavesiluokituksesta, josta säädetään nykyisin vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 2 a luvussa.

Myös luokiteltujen pohjavesialueiden ulkopuolelle sijoitettava maa-ainestenottohanke saattaa edellyttää lupaa vesilain 3 luvun 2 §:n tarkoittamissa tilanteissa. Lainvoimaista vesilain mukaista lupaa ei kuitenkaan ole maa-aineslaissa säädetty näissä tilanteissa maa-ainesluvan myöntämisen edellytykseksi. Tämän asian yhteydessä ei siten tule ratkaistavaksi, onko hankkeelle tarpeen saada vesilain mukainen lupa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Neljästä 2 MW:n tuulivoimalasta koostuvan tuulipuiston lähialueen asukkaat olivat vaatineet kunnan ympäristönsuojeluviranomaista puuttumaan erityisesti kahden voimalan toimintaan. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen päätti, ettei voimaloiden toimintaan ollut tarpeen puuttua hallintopakkoasiana.

Tuulivoimalat oli rakennettu asemakaavassa teollisuusalueeksi T- ja TY-merkinnöillä osoitetulle alueelle maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten poikkeamislupien ja rakennuslupien perusteella. Kun otettiin huomioon tuulivoimalan melun luonne, maankäyttö- ja rakennuslain nojalla annetuilla ratkaisuilla ei ollut sellaista merkitystä, että voimaloiden melusta aiheutuvaa rasitusta olisi voitu pitää tavanomaisena ja ennakoitavissa olevana arvioitaessa ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Luvat voimaloiden rakentamiseen oli myönnetty ennen tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen voimaantuloa. Asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan ohjearvoja voitiin kuitenkin soveltaa harkittaessa tuulivoimaloiden ympäristöluvan tarvetta. Melutaso-ohjearvot olivat ohjeellisia ja tuulivoimaloiden ympäristöluvan tarve oli arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon toiminnan ja sen vaikutusalueen ympäristön olosuhteet.

Ympäristönsuojelulain 180 §:n mukaiset yksittäiset määräykset eivät soveltuneet teollisen kokoluokan tuulivoimaloiden ympäristövaikutusten hallintaan, vaan toimintaan oli haettava ympäristölupa.

Hallinto-oikeuden päätös, jolla kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätös kumottiin ja asia palautettiin sille ympäristöluvan hakemiseen velvoittavan määräyksen antamiseksi, pysytettiin voimassa.

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 27 § 1 ja 2 momentti, 175 § 1 momentti ja 180 §

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista 1 §, 3 § ja 6 § 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Asia Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa hallintopakkoasiassa

Valittajat 1. Haminan kaupungin lupavaliokunta

2. Suomen Voima Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.9.2017 nro 17/0287/2

Asian aikaisemmat vaiheet

Haminan ympäristölautakunta on 28.1.2015 (§ 7) päättänyt hylätä A:n ja hänen asiakumppaniensa lautakunnalle toimittamassa kirjelmässä esitetyn vaatimuksen Mäkelänkankaan tuulivoimapuiston voimaloiden WT1 ja WT2 asettamisesta käyttökieltoon. Lautakunta on lisäksi päättänyt, ettei kirjelmä antanut aihetta muutenkaan rajoittaa tuulivoimaloiden toimintaa.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 30.6.2016 (nro 16/0140/2) A:n valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaisena hallintopakkoasiana.

Haminan ympäristölautakunta on 8.12.2016 (§ 198) päättänyt ympäristönsuojelulain 175 §:n nojalla, ettei Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden toimintaan ole tarpeen puuttua hallintopakkoasiana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut Haminan ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaasan hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa).

Saman pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi: 1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa, 2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta, 3) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan tämän lain vastaista ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 184 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään. Uhkaa ei kuitenkaan saa asettaa 180 §:n nojalla annetun määräyksen tehosteeksi.

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun 1.9.2015 voimaan tulleen valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) 1 §:n 1 momentin mukaan asetuksessa säädetään tuulivoimaloiden melusta aiheutuvien terveyshaittojen sekä tuulivoimaloiden melusta aiheutuvan muun merkittävän ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisista ulkomelutason ohjearvoista. Pykälän 2 momentin mukaan asetusta sovelletaan muun ohella ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Mainitun asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason L_Aeq) ohjearvoja pysyvän asutuksen osalta seuraavasti: ulkomelutaso L_Aeq päivällä klo 7–22 45 dB ja yöllä klo 22–7 40 dB.

Mainitun asetuksen voimaantulosäännöksen, 6 §:n 3 momentin mukaan asetusta sovelletaan myös harkittaessa rakennusluvan perusteella toimivan tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Asiassa on A:n valituksesta ratkaistavana onko Haminan kaupungin ympäristölautakunnan päätös lainmukainen, kun se on päättänyt ympäristönsuojelulain 175 §:n nojalla, ettei ole tarpeen puuttua Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden toimintaan hallintopakkoasiana.

Vaasan hallinto-oikeus on 30.6.2016 antamansa lainvoimaisen päätöksen nro 16/0140/2 perusteluissa todennut muun muassa, että ”Melun luonteesta ja voimakkuudesta sekä leviämisestä melumallinnuksissa ja -mittausraporteissa esitetty selvitys sekä häiriintyvien kohteiden sijainti huomioon ottaen tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 toiminnasta saattaa aiheutua ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Mainittujen tuulivoimaloiden toiminta on siten vaikutuksiltaan sellaista, ettei sitä koskevaa määräystä voida antaa ympäristönsuojelulain 180 §:n nojalla.

Hallinto-oikeudessa ei siten tule arvioitavaksi, tulisiko asiassa antaa ympäristönsuojelulain 180 §:ssä tarkoitettu määräys, vaan asia on palautettava ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaisena A:n tekemänä hallintopakkohakemuksena.”

Edellä mainitussa päätöksessä on siten lainvoimaisesti ratkaistu, että tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 toiminnasta saattaa aiheutua ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta eikä kyseisiä voimaloita koskevaa määräystä voida antaa ympäristönsuojelulain 180 §:n nojalla. Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti hallinto-oikeuden palautuspäätös perusteluineen on viranomaista sitova. Mikäli hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen asiassa saadun uuden selvityksen perusteella asiaa on arvioitava toisin, voi viranomainen päätyä hallinto-oikeuden päätöksen vastaiseen lopputulokseen joko osittain tai kokonaan. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan hallinto-oikeuden 30.6.2016 antaman päätöksen jälkeen asiassa on uutena selvityksenä esitetty ainoastaan WSP Finland Oy:n laatimat tuulivoimaloiden äänitehojen mittaukset 9.8.2016 ja 7.9.2016 ja melutasojen laskennallinen arviointi (raportti 29.11.2016).

Vuoden 2016 melumittausten mukaan tuulivoimalan WT2 emissiomittaustulos tuulennopeudella 7 m/s oli 106,3 dB ja tuulennopeudella 8 m/s 106,5 dB, kun vastaavat tulokset vuonna 2015 olivat 107,7 dB ja 107,8 dB. Tuulivoimalan WT1 osalta ei tulosta saatu vuonna 2016 kuin tuulennopeudella 6 m/s, jolloin emissio oli 103,9 dB. Vuoden 2014 mittausten mukaan WT1 emissio tuulennopeudella 6 m/s oli 102,5 dB. Vuoden 2015 mittausten mukaan WT1 emissio tuulennopeudella 7 m/s oli 110,2 dB ja tuulennopeudella 8 m/s 109,6 dB.

Vuoden 2016 meluselvityksen johtopäätösten mukaan laskennallisen arvion perusteella tuulivoimaloiden (WT1, WT2, WT3 ja WT4) toiminnasta aiheutuville 50 dB:n ja 45 dB:n keskiäänitason vyöhykkeille ei sijoitu yhtään asuinrakennusta tai vapaa-ajan asuntoa. 40 dB:n keskiäänitason vyöhykkeelle sijoittuu 3 asuinrakennusta ja 3 vapaa-ajan asuntoa.

Mittaustulosten perusteella voidaan todeta, että vuoden 2016 mittauksissa tuulivoimalan WT1 lähtömelutasoksi mitattiin vuonna 2015 mittauksissa todettu alhaisempi lähtömelutaso. Mittauksia voitiin vuonna 2016 suorittaa kuitenkin vain tuulennopeudella 6 m/s. Selvitystä siitä, minkä vuoksi tuulivoimalalla WT1 saatu lähtömelutaso on poikennut aiemmasta voimalalle suoritetusta mittauksesta ei ole esitetty. Tonaalisuusanalyysin mukaan voimalan WT1 tuottamassa äänessä oli tonaalisia komponentteja taajuudella 222 Hz ja voimalan WT2 äänessä taajuudella 256 Hz. Voimaloissa WT1–WT3 erottui laskennallisesti myös taajuudella 20 Hz tonaalinen komponentti. Ottaen huomioon tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 lähtömelutasoista ja niistä aiheutuvan melun luonteesta sekä tuulivoimaloiden aiheuttamasta melusta ympäristössä saatu selvitys, ei voida perustellusti todeta tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 melupäästön alentuneen tai muuttuneen aiempiin selvityksiin verrattuna siinä määrin, että sillä olisi vaikutusta arvioitaessa melun aiheuttamaa kohtuutonta rasitusta.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole otettu huomioon 1.9.2015 voimaan tullutta valtioneuvoston asetusta tuulivoimaloiden ulkomelutasosta (1107/2015). Asetuksessa on annettu ohjearvot, joita sovelletaan ympäristönsuojelulain mukaisessa asiassa. Kun otetaan huomioon valituksenalaisen päätöksen antopäivä ja mainitun asetuksen siirtymäsäännös, asetus tulee tässä asiassa sovellettavaksi. Asetuksen 3 §:ssä säädetyt ulkomelutasoarvot 45 dB päivällä ja 40 dB yöllä ovat ohjearvoja, ja kuten asetusta koskevassa muistiossa (24.8.2015) on todettu, ne mahdollistavat tapauskohtaisen jouston. Ohjearvojen lukuarvot perustuvat kuitenkin tuulivoimamelun vaikutustutkimuksiin.

Edellä todetun perusteella ja kun otetaan erityisesti huomioon Vaasan hallinto-oikeuden 30.6.2016 antama lainvoimainen päätös samassa asiassa, hallinto-oikeus katsoo, että tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 toiminta edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla. Ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaan toimivalta antaa lainkohdassa tarkoitettu määräys kuuluu valvontaviranomaiselle, tässä tapauksessa Haminan kaupungin ympäristölautakunnalle. Näin ollen valituksenalainen päätös on kumottava ja asia palautettava ympäristölautakunnalle ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaisen ympäristöluvan hakemiseen velvoittavan hallintopakkomääräyksen antamiseksi tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 osalta. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on Suomen Voima Oy:lle annettava tilaisuus lausua asiassa ja otettava huomioon valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015). Hallinto-oikeus toteaa, että kyseisen valtioneuvoston asetuksen johdosta Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden ympäristöluvan tarve on tullut osittain uuteen valoon ja tuulivoimapuiston ympäristöluvanvaraisuutta tulee arvioida kokonaisuutena ottaen tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 lisäksi huomioon tuulivoimalat WT3 ja WT4.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Pirjo-Liisa Saloranta ja Raija Uusi-Niemi. Esittelijä Heli Ala-Tulijoki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Haminan kaupungin lupavaliokunta (ent. ympäristölautakunta) on kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisena tekemässään valituksessa vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Lupavaliokunta on vaatimuksensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeus on tehnyt päätöksensä tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen 6 §:n 2 ja 3 momenttien vastaisesti.

Valtioneuvoston asetusta tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista ei sovelleta ennen asetuksen voimaantuloa lainvoimaisilla luvilla rakennettuihin tuulivoimaloihin. Mäkelänkankaan voimaloiden ympäristöluvan tarvetta ei ole koskaan harkittu, joten asetus ei tule tälläkään perusteella sovellettavaksi.

Vaasan hallinto-oikeudella ei ole ollut käytettävissään vuoden 2017 melumittauksia, joiden mukaan voimaloiden lähtömelutaso oli hiljaisempi kuin vuoden 2016 mittauksissa. Koska melutaso ei ole ainakaan lisääntynyt, melumallinnusta ei tarvinnut tehdä vuonna 2017. Melumittaukset on tehty joka vuosi ympäristöministeriön ohjeiden mukaan.

Ympäristöluvalla voidaan rajoittaa haittoja vain ohjearvojen mukaiseen tasoon. Ohjearvot saavutetaan jo nyt, joten ympäristölupa on tarpeeton. Toimintaa ei saa rajoittaa enempää kuin kohtuuttoman rasituksen poistaminen edellyttää, jos ympäristölupa tarvitaan eräistä naapuruussuhteista annetun lain perusteella. Kohtuutonta rasitusta arvioitaessa on otettava huomioon alueen tavanomainen maankäyttö. Mäkelänkankaan alue on osoitettu asemakaavassa teollisuusalueeksi (T/TY). Kysymys on sietovelvollisuuden piiriin kuuluvasta tilanteesta. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaan tuulivoimala ei ole vaikutuksiltaan merkittävää rakentamista jo rakennetuilla teollisuusalueilla. Koska kohtuutonta rasitusta ei aiheudu, ympäristöluvalla ei voitaisi rajoittaa toimintaa mitenkään.

2. Suomen Voima Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Haminan kaupungin ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Raportit tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 melumittauksista vuosilta 2016 ja 2017 ovat sellaista uutta selvitystä, jonka perusteella asiaa voidaan arvioida toisin kuin Vaasan hallinto-oikeus on päätöksessään 30.6.2016 tehnyt. Vuoden 2016 raportin mukaan laskennallisen arvion perusteella 50 dB:n ja 45 dB:n keskiäänitason vyöhykkeelle ei sijoitu yhtään asuinrakennusta tai vapaa-ajan asuntoa. Keskiäänitason vyöhykkeelle 40 dB sijoittuu kolme asuinrakennusta ja kolme vapaa-ajan rakennusta. Valtioneuvoston päätöksen 993/1992 ohjearvot ylittäville vyöhykkeille ei kuitenkaan sijoitu yhtään vakituisessa käytössä olevaa asuinrakennusta tai vapaa-ajan rakennusta. Tällä perusteella Haminan kaupungin ympäristölautakunta on katsonut, että ympäristönsuojelulakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä ei ole rikottu.

Raportissa vuodelta 2016 on todettu tonaalisuuden osalta, että tuulivoimalan WT1 tuottamassa äänessä oli tonaalisia komponentteja taajuudella 222 Hz ja tuulivoimalan WT2 tuottamassa äänessä taajuudella 256 Hz. Tuulivoimaloissa WT1–WT3 erottui laskennallisesti myös 20 Hz tonaalinen komponentti. Kyseinen selvitys on tehty soveltuvia ympäristöministeriön melumallinnus- ja mittausohjeita sekä IEC 61400-11 -standardia noudattaen, eikä melua voida pitää niiden tarkoittamalla tavalla kapeakaistaisena. Näin ollen meluun ei myöskään tehdä +5 dB kapeakaistaisuuskorjausta.

Vuoden 2016 raporttia on täydennetty raportilla 15.3.2017. Täydennyksessä on todettu yksiselitteisesti, että melumittausten perusteella Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden melupäästö ei täytä kapeakaistaisuuden kriteeriä, jonka mukaan yksittäinen terssikaista olisi 5 dB viereisiä kaistoja korkeampi.

Sekä raportissa vuodelta 2016 että vuodelta 2017 on esitetty laskennallisesti arvioidut meluvyöhykkeet. Arvio perustuu niin sanottuun ”worst case scenario” -tilanteeseen, jolloin tuulen nopeus on 10 metrin korkeudella mahdollisimman suuri (tavoitteena 8 m/s). Tässä tilanteessa, jossa tuulivoimalat toimivat täydellä teholla ja olosuhteet ovat suotuisat melun leviämiselle, 40 dB meluvyöhyke ulottuu vuoden 2016 selvityksen perusteella noin 700 metrin etäisyydelle lähimmästä voimalasta. Nämä laskennallisen arvioinnin melutasot ovat matalampia kuin vuoden 2015 arvioidut melutasot, koska mittauksien mukaan voimaloiden äänitehotasot olivat aiemmin arvioitua matalampia. Vastaavasti vuoden 2017 selvityksen perusteella tuulivoimaloiden 45 dB:n meluvyöhyke ulottuu noin 550–600 metrin etäisyydelle lähimmästä voimalasta. Pitkäaikaisten tilastojen mukaan yksittäisten voimaloiden tehontuotto on ylittänyt 1,5 MW tehotason noin 3 % ajasta aikavälillä 10/2012–10/2013 ja noin 7 % ajasta aikavälillä 10/2013–10/2014. Maksimimelupäästöjen esiintyvyys alueella on siten harvinaista.

Vuodelta 2016 ja 2017 olevat raportit perustuvat asianmukaisiin melumittauksiin ja mittaustulosten analyyseihin. Raporttien perusteella Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden toimintaa ja niiden tuottamaa melua on pidettävä tavanomaisena. Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden sijoittelu on ratkaistu asianmukaisilla maankäyttöpäätöksillä ja rakentaminen perustuu myönnettyihin rakennuslupiin, joissa on muun ohella velvoitettu toiminnanharjoittaja seuraamaan tuulivoimaloiden melua. Mikään ympäristötoimelle vuosina 2014–2017 toimitettu meluselvitys ei ole sisältänyt mitään sellaista, jonka perusteella tuulivoimaloista voitaisiin katsoa aiheutuvan naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Tuulivoimaloiden melupäästö ei täytä kapeakaistaisuuden kriteeriä eikä luvan myöntämishetkellä voimassa olleen melutasojen ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) ohjearvot ylittäville vyöhykkeille sijoitu yhtään vakituisessa käytössä olevaa tai vapaa-ajan rakennusta.

Tuulivoimaloiden ulkomelutasojen ohjearvoista annetun asetuksen voimaantulosäännös ei voi tarkoittaa, että asetusta olisi sovellettava meluvalitusasiassa, joka on tullut vireille ennen asetuksen voimaantuloa. Vireillä olevan asian taustalla oleva meluvalitus on tehty jo 19.11.2014 ja siihen on annettu Haminan ympäristölautakunnan päätös 28.1.2015. Tuulivoimameluasetus on tullut voimaan 1.9.2015. Mikä tahansa toimivaa tuulivoimalaa koskeva meluvalitus ei voi tarkoittaa sitä, että ympäristönsuojeluviranomainen on velvollinen arvioimaan ympäristöluvan tarvetta ja soveltamaan tuulivoimameluasetusta. Tällainen tulkita johtaisi toiminnanharjoittajien ja koko toimialan kannalta kestämättömään tilanteeseen, koska mikä tahansa meluvalitus merkitsisi, että tulivoimalaan sovelletaan uusia melun ohjearvoja.

Toimivaltaisella viranomaisella on harkintavaltaa hallintopakkokeinoihin ryhtymisessä. Viranomaisen on arvioitava, onko hallintopakon käyttämiselle laissa tarkoitettua perustetta ja otettava huomioon myös viranomaistoiminnassa vaikuttavat suhteellisuus- ja tarkoituksenmukaisuusperiaatteet. Haminan ympäristölautakunta on tullut käytettävissään olleen selvityksen perusteella siihen lopputulokseen, että syytä antaa jokin ympäristönsuojelulain 175 §:n mukainen kielto tai määräys ei ole ollut. Ympäristölautakunnalla on ollut käytettävissään kaikki Mäkelänkankaan tuulipuiston toiminta-aikana teetetyt selvitykset, mukaan lukien vuoden 2016 raportti, jota hallinto-oikeudella ei ollut käytössään sen tehdessä päätöstä 30.6.2016. Lautakunta on raportin perusteella voinut arvioida Mäkelänkankaan tuulipuiston meluvaikutuksia eri tavoin kuin Vaasan hallinto-oikeus päätöksessään 30.6.2016. Lautakunnan päätös olla ryhtymättä hallintopakkokeinoihin on perusteltu, koska melumittaukset eivät osoita, että tuulivoimaloista voisi aiheutua kohtuutonta rasitusta.

Naapuruussuhdelain tarkoittaman rasituksen kohtuuttomuutta arvioitaessa on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen ajankohta sekä muut vastaavat seikat. Kiinteistön normaalista käytöstä johtuva rasitus kuuluu naapureiden sietovelvollisuuden piiriin. Naapuruussuhdehaittaan perustuvan ympäristöluvan tarvetta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan laatu ja laajuus sekä kiinteistön käyttömuoto. Mäkelänkankaan tuulivoimalat on sijoitettu ja rakennettu maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä soveltaen Mäkelänkankaan teollisuusalueelle, joka on myös asemakaavassa osoitettu teollisuusalueeksi. Tuulivoimatoimintaa on pidettävä alueen normaalina kiinteistön käyttönä ja alueelta kantautuvaa melua tavanomaisena ja sallittuna. Ympäristöluvan tarpeen on perustuttava objektiiviseen arviointiin eikä merkitystä voida antaa haitankärsijän subjektiivisille kokemuksille tai erityiselle meluherkkyydelle.

Neuvottoman taajama-alue, jolla A asuu, sijaitsee yli kilometrin päässä Mäkelänkankaan tuulivoimaloista. A:n asuinalue sijaitsee niin kaukana tuulivoimaloista, että voimaloiden aiheuttama melurasitus jää aina alle 40 dB:n eikä voi ylittää mitään vakituiseen tai vapaa-ajan asumiseen sovellettavaa ohjearvoa. Muut naapurit eivät valita tuulivoimaloiden melusta tai koe melun olevan erityisen häiritsevää. Voimaloiden melu ei täytä kapeakaistaisuuden kriteerejä eikä A:n asuinalueen ja tuulivoimaloiden välinen etäisyys huomioon ottaen voida katsoa, että melun kapeakaistaisuus olisi ongelma A:n väittämällä tavalla. A on valittanut myös muiden teollisuusalueen toiminnanharjoittajien aiheuttamasta melusta, mikä viittaa siihen, että tapauksessa on kysymys lähinnä A:n subjektiivisista mielipiteistä ja kokemuksesta.

A on antanut vastineen valitusten johdosta. Vastineen mukaan noin 600 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta asuva B on kertonut valittaneensa melusta ympäristöpäällikölle.

Haminan lupavaliokunta on ilmoittanut, että se ei anna vastinetta Suomen Voima Oy:n valituksesta.

Haminan lupavaliokunta on antanut vastaselityksen A:n vastineeseen.

Suomen Voima Oy on antanut vastaselityksen A:n vastineeseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa).

Saman pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:

1) terveyshaittaa;

2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;

3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta;

4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;

5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;

6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Lain 175 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi:

1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;

3) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan tämän lain vastaista ympäristön pilaantumista.

Lain 180 §:n mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräys voi koskea toimea tai rajoitusta, toiminnan tarkkailua tai tiedottamista taikka valvontaa varten tarpeellisten tietojen antamista. Määräys ei voi koskea luvanvaraista toimintaa eikä rekisteröitävää toimintaa. Määräyksen on oltava kohtuullinen ottaen huomioon toiminnan luonne ja ympäristön pilaantumisen merkittävyys.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen (tuulivoimameluasetus) 1 §:n 2 momentin mukaan asetusta sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa maankäytön ja rakentamisen suunnittelussa, lupamenettelyissä ja valvonnassa sekä ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason L_Aeq) ohjearvoja pysyvän ja loma-asutuksen osalta seuraavasti: ulkomelutaso L_Aeq päivällä klo 7–22 45 dB ja yöllä klo 22–7 40 dB.

Asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan asetus on tullut voimaan 1.9.2015.

Pykälän 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta tuulivoimalaan, jolla on ympäristönsuojelulain tai mainitulla lailla kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000), jäljempänä kumottu ympäristönsuojelulaki, mukainen lainvoimainen ympäristölupa tai maankäyttö- ja rakennuslain mukainen lainvoimainen rakennuslupa mainitun asetuksen voimaan tullessa.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos tuulivoimalalle ennen asetuksen voimaantuloa myönnettyä ympäristölupaa joudutaan muuttamaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetulla tavalla asetuksen voimaantultua, sovelletaan kuitenkin asetusta. Asetusta sovelletaan myös harkittaessa rakennusluvan perusteella toimivan tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa on kysymys Haminassa sijaitsevasta Mäkelänkankaan tuulipuistosta. Tuulipuisto koostuu neljästä 2 MW:n tuulivoimalasta, joiden napakorkeus on 100 metriä ja lavan pyörimishalkaisija 93 metriä. Voimalat on rakennettu Mäkelänkankaan teollisuusalueelle. Karttatarkastelun perusteella alle kilometrin päässä lähimmistä voimaloista sijaitsee useita vakituisia asuntoja ja loma-asuntoja.

Tuulivoimaloille on myönnetty rakennusluvat 17.2.2011. Voimalat on rakennettu alueille, jotka on asiassa saadun selvityksen mukaan osoitettu asemakaavassa T-merkinnällä teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi ja TY-merkinnällä teollisuusrakennusten korttelialueeksi, jolla ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia. Asemakaavassa ei ole erikseen osoitettu rakennusaloja tuulivoimaloita varten. Tuulivoimaloiden rakentamista varten on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaiset poikkeamisluvat. Poikkeaminen on asiakirjojen mukaan myönnetty asemakaavassa määrätyn rakennuksen enimmäiskorkeuden ylittämisestä.

Rakennus- tai poikkeamislupiin ei selvitysten mukaan sisälly määräyksiä toiminnan aiheuttamasta melusta tai melun tarkkailusta. Asiakirjoista kuitenkin ilmenee, että voimaloiden loppukatselmuspöytäkirjassa on edellytetty voimaloiden melutasojen mittaamista vuosittain.

WSP Finland Oy on Suomen Voima Oy:n toimeksiannosta selvittänyt tuulivoimaloiden aiheuttamaa melua sekä ympäristömelumittauksilla että mallintamalla voimaloiden käyntiäänen perusteella seuraavasti:

1) 10.7.2013 päivätyn raportin mukaan voimaloiden melun on havaittu olleen kapeakaistaista vuonna 2012. Tämän jälkeen voimaloihin WT3 ja WT4 on vaihdettu vaihdelaatikot. Voimaloissa WT1 ja WT2 on edelleen alkuperäiset vaihdelaatikot. Mittauksissa ei pystytty luotettavasti todentamaan tuulivoimaloiden aiheuttaman melun vaikutusta melun kokonaistasoon, koska mittausten aikaiset olosuhteet olivat epäsuotuisat. Raporttiin kuuluvan melumallinnuksen perusteella yli 40 dB:n vyöhykkeelle ei jäisi yhtään vakituista tai loma-asuntoa.

2) 28.11.2013 päivätyn raportin mukaan tuulipuiston luoteispuolella noin 1 200 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta tuulivoimaloiden taustamelukorjattu keskiäänitaso vaihteli välillä 27,6–32,7 dB (L_Aeq). Tuulipuiston koillispuolella noin 700 metrin etäisyydellä lähimmästä voimalasta taustamelukorjattu keskiäänitaso vaihteli välillä 23,7–40,6 dB (L_Aeq). Raportin mukaan on mahdollista, että voimaloiden aiheuttama ääni voi olla kapeakaistaista mittauspaikoilla, vaikka kapeakaistaisuutta ei mittauspäivinä havaittukaan. Mittauksia tehtiin yhden illan ja yön aikana.

3) 30.5.2014 päivätty raportti koskee melumittauksia, jotka tehtiin kahden tuulipuiston itäpuolella sijaitsevan loma-asunnon pihalla 7.4.–6.5.2014 välisenä aikana. Etäisyys mittauspaikoista lähimpiin voimaloihin oli noin 750–800 metriä. Voimaloiden melu erottui mittauspaikoilla selkeästi. Raportin mukaan voimaloiden aiheuttamat taustamelukorjatut keskiäänitasot olivat molemmissa pisteissä useina mittauspäivinä yli 40 dB. Melu oli ajoittain myös kapeakaistaista. Korjattujen voimaloiden WT3 ja WT4 melu mittauspaikoille oli merkittävästi vähäisempää kuin korjaamattomien voimaloiden WT1 ja WT2 melu.

4) 23.10.2014 ja 4.9.2015 päivätyissä raporteissa on esitetty voimaloiden äänitehotasoihin perustuvat laskennalliset meluvyöhykkeet. Yli 40 dB:n meluvyöhykkeellä sijaitsee mallinnusten mukaan useita vakituisia ja vapaa-ajan asuntoja.

5) 29.11.2016 päivätyn WSP Finland Oy:n raportin mukaan voimaloiden äänitehotasoihin perustuvan laskennallisen arvion perusteella 40 dB:n keskiäänitason vyöhykkeelle sijoittuu kolme asuinrakennusta ja kolme vapaa-ajan asuntoa.

6) 15.3.2017 päivätyssä WSP Finland Oy:n raportissa on esitetty voimaloiden äänitehotasoihin perustuvat laskennalliset meluvyöhykkeet. Yli 45 dB:n meluvyöhykkeellä sijaitsee mallinnuksen mukaan yksi vakituinen asunto ja kaksi vapaa-ajan asuntoa. Yli 40 dB:n vyöhykkeellä sijaitsee useita vakituisia ja vapaa-ajan asuntoja. Mallinnuksen tulokset ovat 4–5 dB suuremmat kuin rakennuslupavaiheessa esitetty arvio, koska voimaloiden mitatut äänitehotasot ovat suuremmat kuin rakennuslupavaiheen selvityksen perusteena käytetyt äänitehotasot. Raportin mukaan voimaloiden melupäästö ei täytä kapeakaistaisuuden kriteeriä, jossa yksittäinen terssikaista olisi 5 dB viereisiä kaistoja korkeampi.

7) 14.9.2017 päivätyn WSP Finland Oy:n raportin mukaan melumallinnusta ei ollut tarpeen tehdä, koska tulokset eivät poikkea oleellisesti vuoden 2016 päästötasoilla lasketuista melutasoista. Tuulivoimaloiden WT1 ja WT2 melussa todettiin tonaalisuutta. Päästömittauksissa todettu melun tonaalisuus ei kuitenkaan sinänsä tarkoita, että melu olisi tonaalista melulle altistuvissa kohteissa.

Raporttien (1–6) melumallinnukset kuvaavat tilannetta, jossa tuulen nopeus on 10 metrin korkeudella 8 metriä sekunnissa ja voimalat toimivat täydellä teholla. Raporttien mukaan maksimimelupäästöjen esiintyvyys alueella on suhteellisen harvinaista.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Tuulivoimarakentamisen ohjauskeinot ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten lupien merkitys ympäristöluvan tarpeen arvioinnissa

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan tuulivoimaloiden sijoittamista varten voidaan kaavoituksessa varata niitä vastaava aluevaraus. Voimalan rakennuslupa voidaan myöntää maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n nojalla yleiskaavan perusteella tai asemakaavan perusteella. Kaavojen sisältövaatimusten, kuten elinympäristön viihtyisyyden ja terveellisyyden, täyttämiseksi kaavaa laadittaessa tehdään riittävät selvitykset voimaloiden sijoittumisesta. Tuulivoimaloiden sijoittaminen voi edellyttää myös poikkeuslupaa ennen rakennusluvan myöntämistä, jos kaavavaraus ja määräykset eivät vastaa rakennushanketta. Poikkeuslupaharkintaa varten on tällöin laadittava riittävät selvitykset.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella kaavalla tai luvalla ei ratkaista, edellyttääkö hanke ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella sen vuoksi, että toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Toiminnan ollessa kaavan mukaista tällä seikalla voi kuitenkin olla merkitystä arvioitaessa toiminnasta aiheutuvan rasituksen tavanomaisuutta ja sitä, onko rasitus ollut ennakoitavissa.

Mäkelänkankaan tuulipuiston sijaintia ei ole ratkaistu kaavoituksen yhteydessä. Tuulivoimaloille on myönnetty rakennusluvat maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaisten poikkeamislupien perusteella asemakaavassa teollisuuskäyttöön osoitetulle alueelle. Tuulivoimatuotannon vaikutuksia ympäristön häiriintyviin kohteisiin ei siis ole tässä tapauksessa tarkasteltu asemakaavan laatimisen yhteydessä. Tuulivoimalat sijoittuvat asemakaavan T- ja TY-alueille, jotka mahdollistavat teollisuustoimintojen sijoittumisen alueelle. Tuulivoimalan melun luonne poikkeaa teollisuusmelusta, eikä voimaloiden sijoittumista teollisuusalueelle voida tämän vuoksi pitää perusteena sille, että tuulivoimamelu olisi tavanomaista voimaloiden lähialueilla.

Poikkeamislupien käsittelyn yhteydessä on luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen harkintaa varten esitetty mallinnus arvioidusta melun leviämisestä. Mallinnuksen mukaan yli 45 dB:n meluvyöhykkeelle ei olisi sijoittunut yhtään vakituista tai loma-asuntoa ja yli 40 dB:n vyöhykkeelle sijoittui kaksi vakituista asuntoa ja kaksi loma-asuntoa. Rakennettujen voimaloiden mitattuihin äänitehotasoihin perustuvien mallinnusten perusteella voimaloiden melu leviää osin poikkeamislupahakemuksessa arvioitua laajemmalle alueelle, koska voimaloiden äänitehotaso on suurempi kuin mitä on käytetty lähtötietona lupahakemusten liitteenä olleessa melumallinnuksessa. Myönnetyt poikkeusluvat eivät tässä tapauksessa tästäkään syystä tarkoita, että voimaloista aiheutuvaa melua voitaisiin pitää rasituksena ennakoitavissa olleena.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset poikkeamis- tai rakennusluvat eivät pääsääntöisesti sisällä toiminnallisia määräyksiä, joiden perusteella voitaisiin valvoa toiminnasta ympäristöön aiheutuvaa rasitusta. Tällaisia määräyksiä annetaan ympäristöluvassa. Voimaloiden maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten lupien määräyksiin perustuvaa selvitystä voidaan kuitenkin käyttää arvioitaessa kokonaisuutena sitä, ovatko toiminnan vaikutukset sellaisia, että ympäristölupaa tulee hakea.

Tuulivoimameluasetuksen soveltaminen asiassa

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annettu valtioneuvoston asetus (tuulivoimalameluasetus) on tullut voimaan 1.9.2015. Asetuksessa säädetään tuulivoimaloiden aiheuttaman ulkomelutason ohjearvoista, joita sovelletaan asetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan muun muassa ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta tuulivoimalaan, jolla on asetuksen voimaan tullessa ympäristönsuojelulain tai mainitulla lailla kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000) mukainen lainvoimainen ympäristölupa tai maankäyttö- ja rakennuslain mukainen lainvoimainen rakennuslupa. Asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan asetusta kuitenkin sovelletaan harkittaessa rakennusluvan perusteella toimivan tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella eli silloin, kun toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Asetuksen perustelumuistion mukaan 6 §:n 3 momentti on tarkoitettu sovellettavaksi pykälän 2 momentin estämättä myös voimaloihin, jotka toimivat tuulivoimameluasetuksen voimaan tullessa pelkän rakennusluvan perusteella.

Mäkelänkankaan tuulipuiston voimalat on rakennettu 17.2.2011 myönnettyihin lainvoimaisiin rakennuslupiin perustuen ennen tuulivoimameluasetuksen voimaantuloa. Mäkelänkankaan tuulivoimaloiden rakennuslupien myöntämisen aikaan lupaharkinnassa sovellettiin yleisesti melutason ohjearvoista annettua valtioneuvoston päätöstä (993/1992), jonka on sittemmin todettu soveltuvan huonosti tuulivoimaloiden meluun ja johtavan liian korkeisiin melutasoihin häiriintyvissä kohteissa.

Tuulivoimameluasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaisesti asetuksen ohjearvotason ylittävät melutasot voivat olla yksi peruste myös ennen asetuksen voimaantuloa myönnettyjen rakennuslupien perusteella rakennetun tuulipuiston ympäristöluvan tarpeen harkinnassa.

Ympäristöluvan tarve

Tuulivoimameluasetuksen 3 §:ssä säädetään tuulivoimaloiden aiheuttaman ulkomelutason ohjearvoista. Asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen kohdalla melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason L_Aeq) ohjearvoa 45 dB päivällä (7–22) ja 40 dB yöllä (22–7). Tuulivoimameluasetuksen säätämistä koskevan perustelumuistion mukaan asetuksen 3 §:n ohjearvot perustuvat tuulivoimamelun vaikutustutkimuksiin, jotka osoittavat, että tuulivoimaloiden melutasoilla 35–45 dB on yhteys häiritsevyyteen.

Tuulivoimameluasetuksessa säädetyt ohjearvot ovat ohjeellisia ympäristölupaharkinnassa ja myös harkittaessa ympäristöluvan tarvetta. Harkinta ympäristöluvan tarpeesta yksittäistapauksessa ja etenkin ennen tuulivoimameluasetuksen voimaantuloa rakennettujen tuulipuistojen osalta tulee aina tehdä tapauskohtaisiin olosuhteisiin perustuen.

Mäkelänkankaan tuulipuiston aiheuttamia melutasoja häiriintyvissä kohteissa on mitattu kahden tuulipuiston itäpuolella sijaitsevan loma-asunnon pihalla vuonna 2014. Kyseisessä mittauksessa voimaloiden aiheuttama taustamelukorjattu keskiäänitaso ylitti useina päivinä tuulivoimameluasetuksen 3 §:n yöajan ohjearvon 40 dB. Melu oli ajoittain myös impulssimaista. Jos tuloksiin olisi näiden mittaustulosten osalta tehty 5 dB:n impulssimaisuuskorjaus, olisi myös päiväajan ohjearvo 45 dB ajoittain ylittynyt.

Edellä mainitun ympäristömelumittauksen jälkeen häiriintyviin kohteisiin aiheutuvaa melua on mallinnettu voimaloiden äänitehomittausten tulosten perusteella vuosina 2015–2017. Raporttiin, joka on päivätty 15.3.2017, liitetyn mallinnuksen mukaan yli 45 dB:n alueelle jää yksi asuinrakennus ja kaksi lomarakennusta. Yli 40 dB:n alueelle jää useita vakituisia ja vapaa-ajan asuntoja.

Lähimmät häiriintyvät kohteet sijaitsevat melko lähellä eli alle 600 metrin päässä lähimmistä tuulivoimaloista. Ympäristömelumittausten yhteydessä on todettu, että tuulivoimaloiden melu on selkeästi havaittavissa lähialueen asutuksen kohdalla. Myös viimeiseksi tehdyn mallinnuksen perusteella naapureihin kohdistuvaan rasitukseen viittaavat melutason ohjearvot voivat toiminnassa ylittyä.

Asiassa käytettävissä olevan selvityksen perusteella ei voida varmistua siitä, että Mäkelänkankaan tuulivoimapuiston toiminnasta ei aiheudu sellaista kohtuutonta rasitusta, joka edellyttää ympäristöluvan hakemista toiminnalle. Hallinto-oikeus on näin ollen voinut kumota ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttaa asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeudella ei kuitenkaan ole asiaa ratkaistessaan ollut käytettävissä kattavaa ja tuoretta, melumittauksiin perustuvaa selvitystä toiminnan tämänhetkisistä vaikutuksista. Lautakunnan on varattava Suomen Voima Oy:lle tilaisuus tulla kuulluksi ennen asian ratkaisemista uudelleen. Tässä yhteydessä yhtiöllä on mahdollisuus esittää toiminnan vaikutuksista lisäselvitystä, jonka valossa luvan tarvetta ja luvan tarpeen piiriin kuuluvien voimaloiden määrää voidaan vielä arvioida.

Mäkelänkankaan tuulipuisto koostuu neljästä voimalasta, jotka sijaitsevat tiiviisti melko suppealla alueella. Häiriintyviä kohteita on suhteellisen tasaisesti tuulipuiston ympärillä. Ympäristömelumittauksissa on todettu, että voimalat WT1 ja WT2 ovat melun kannalta ongelmallisempia kuin voimalat WT3 ja WT4, joiden vaihdelaatikot on vaihdettu. Toisaalta lupaharkinnassa on otettava myös huomioon ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisesti muut rasitusta aiheuttavat toiminnat. Melumallinnusten perusteella ei voida ennalta arvioida, etteikö myös voimaloista WT3 ja WT4 voisi aiheutua kohtuutonta rasitusta erityisesti tuulipuiston länsipuolella sijaitsevan tiiviin asutuksen alueella. Näin ollen lautakunnan on käsitellessään asiaa uudelleen arvioitava luvan tarvetta myös voimaloiden WT3 ja WT4 osalta.

Koska tuulivoimameluasetuksen ohjearvot ovat ohjeellisia ja mahdollistavat tapauskohtaisen jouston, varsinaisessa lupaharkinnassa on otettava huomioon ohjearvojen lisäksi myös muita seikkoja arvioitaessa esimerkiksi tarvittavien lupamääräysten sisältöä.

Mahdollisuus antaa ympäristönsuojelulain 180 §:n mukaisia määräyksiä pilaantumisen ehkäisemiseksi

Ympäristönsuojelulain 180 §:n tarkoittamat yksittäiset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi eivät voi koskea luvanvaraista toimintaa. Tämä määräysten antamiseen liittyvä rajaus koskee myös sellaisia toimintoja, jotka eivät ole luvanvaraisia ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin ja lain liitteiden perusteella ja joiden luvanvaraisuus perustuu ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohtaan. Jos toiminnasta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta, toimintaan on tällöin haettava ympäristölupaa eikä haittojen ehkäisemiseksi voida antaa ympäristönsuojelulain 180 §:n mukaan määräyksiä.

Ympäristönsuojelulain 180 §:n soveltamistilanteet liittyvät lähtökohtaisesti pienimuotoisiin haittoja aiheuttaviin tilanteisiin, jolloin ympäristövaikutukset ulottuvat suppealle alueelle ja ovat hallittavissa yksittäisillä määräyksillä. Teollisen mittaluokan tuulivoimalat ovat luonteeltaan pysyviä ja ne on tarkoitettu toimimaan jatkuvasti ympäri vuorokauden. Toiminnasta aiheutuva melu voi olla luonteeltaan erityisen häiritsevää ja se voi levitä laajalle alueelle. Toiminnan vaikutusten selvittäminen edellyttää myös tarkkailua. Toiminta rinnastuu siten luonteeltaan ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin nojalla ympäristöluvanvaraisiin toimintoihin. Tällaisessa tilanteessa yksittäisillä määräyksillä ei voida korvata ympäristölupaharkinnassa mahdollisia, erilaisia toimintaan liittyviä rajoituksia ja tarkkailuvelvoitteita sekä toiminnan vaikutusalueella asuvien osallistumisen mahdollistavaa ympäristölupamenettelyä.

Lopputulos

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Riku Vahala. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Tehtyjen mittausten mukaan kahdesta tuulivoimalasta aiheutuva melutaso ei sinänsä ylittänyt noin 700 metrin etäisyydellä olevan asuinrakennuksen kohdalla tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) mukaisia melutason ohjearvoja. Melun oli kuitenkin todettu olevan ajoittain luonteeltaan merkityksellisesti sykkivää. Kun otettiin huomioon voimaloiden etäisyys ja sijainti suhteessa asuinrakennuksiin, voimaloista aiheutuva melu saattoi siten ainakin ajoittain olla sellaista, että se koettiin häiritseväksi. Tuulivoimaloiden toiminnasta aiheutui myös roottorin pyöriessä valon ja varjon vuorottelun vuoksi välkettä lähimmän asuinrakennuksen kohdalla. Välkkeen kestolle ei ole Suomessa asetettu varsinaisia ohje- tai raja-arvoja. Lähimmän asuinrakennuksen kohdalla välkevaikutus kuitenkin ylitti kestoltaan muissa Euroopan maissa sovelletut raja- ja ohjearvot.

Voimaloiden aiheuttaman melun torjumiseksi tai välkevaikutuksen vähentämiseksi annettavien määräysten lisäksi oli tarpeen arvioida myös toiminnan vaikutusten seuraamiseksi tarpeellisten määräysten antamista. Kun lisäksi otettiin huomioon tuulivoimaloiden suurehko koko ja teho, 1,6 MW, ja rasituksen mahdollinen pysyvyys, ei haittojen ehkäisemiseksi ja toiminnan seuraamiseksi ollut mahdollista antaa yksittäisiä määräyksiä ympäristönsuojelulain 180 §:n nojalla.

Mainitut seikat huomioon ottaen toiminnasta saattoi melu- ja välkevaikutukset kokonaisuutena arvioiden aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaista kohtuutonta rasitusta lähimmän asuinrakennuksen kohdalla. Tuulivoimaloiden toimintaan oli tämän vuoksi haettava lupaa ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 27 § 1 ja 2 momentti, 175 § 1 momentti ja 180 §

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista 3 § ja 6 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Riku Vahala. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

Elintarviketurvallisuusvirasto oli hylännyt yhtiön hakemukset yhtiölle kasvintuhoojan torjuntapäätösten täytäntöönpanon johdosta aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta. Kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain 30 §:n 1 momentin mukaan korvauksen maksamisen edellytyksenä oli, että toimijalle oli aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla oli toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen oli toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Mainittujen edellytysten täyttyminen merkitsi, että kustannuksia voitiin pitää säännöksessä tarkoitetulla tavoin poikkeuksellisen suurina.

Arvioitaessa torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneiden kustannusten poikkeuksellista suuruutta sekä merkitystä ja mahdollista kohtuuttomuutta yhtiön elinkeinon kannalta voitiin ottaa huomioon myös se, missä määrin toimija oli voinut omilla toimenpiteillään vaikuttaa vahinkojen syntymiseen. Tässä arvioinnissa merkitystä oli sillä, että yhtiön taimitarhalla oli havaittu kyseistä kasvintuhoojaa jo vuodesta 2004 lähtien ja yhtiöllä oli siten ollut tieto kasvivalikoimansa riskialttiudesta ja kokemusta myös kasvintuhoojan torjuntatoimista. Korvausten maksaminen ei ollut tarpeen myöskään elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta. Elintarviketurvallisuusviraston päätökset eivät olleet lainvastaisia.

Laki kasvinterveyden suojelemisesta (703/2003) 11 § (348/2008) ja 30 § (948/2012)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.9.2016 nro 16/0928/1

Asian aikaisempi käsittely

Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira) on kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain (702/2003, kasvinterveyslaki) nojalla 7.4. ja 14.12.2015 tekemillään päätöksillä hylännyt Puutarha Tahvoset Oy:n kaksi hakemusta 264 413,35 euron ja 270 066,33 euron korvauksista kustannuksista, jotka olivat aiheutuneet Eviran alppiruusun versopoltteen hävittämiseksi 9.7.2014 annetun torjuntapäätöksen dnro 6012/0610/2014 täytäntöönpanosta.

Elintarviketurvallisuusvirasto on 3.7.2015 päätöksellään dnro 3478/0616/2015 ja 1.3.2016 päätöksellään dnro 350/0616/2016 hylännyt Puutarha Tahvoset Oy:n oikaisuvaatimukset.

Evira on perustellut päätöstään 3.7.2015 muun ohella seuraavasti:

Yhtiölle ei ole aiheutunut huomattavia kustannuksia, joilla olisi toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen olisi toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Aiheutuneen vahingon korvaamisella voi toki olla vaikutusta yhtiön mahdollisuuksiin jatkaa alppiruusun tuotantoa, mutta syntynyttä vahinkoa suhteessa yhtiön tilinpäätöstietoihin ei voida kuitenkaan pitää niin suurena, että siihen ei olisi voitu varautua ottaen huomioon toimijan kokemus versopoltteen hävittämisestä aiheutuvista kustannuksista.

Evira on perustellut päätöstään 1.3.2016 muun ohella seuraavasti:

Puutarha Tahvoset Oy:n tilikausien positiivinen tulos tarkastellulla ajanjaksolla (1.3.2009–29.2.2014) on osoitus siitä, että yhtiön toiminta on poikkeuksellisista tuloeristä huolimatta ollut kannattavaa. Kasvintuotannolle aiheutunutta vahinkoa ei voi pitää poikkeuksellisen suurena, vaikka alppiruusun kotimainen tuotanto vähenisikin. Suomessa myytävistä alppiruusutaimista suuri osa on jo nyt viljelty Keski-Euroopassa ja eurooppalaiset lajikkeet menestyvät hyvin Etelä-Suomessa, jossa alppiruusuja myös enimmäkseen kasvatetaan. Toimijan vastuullisuuteen liittyvät seikat eivät liity varsinaiseen kasvinterveyslain 30 §:n mukaisen korvauksen maksamista koskevaan harkintaan vaan vastuullinen toiminta on lainsäädännön perusolettamus. Toisaalta yhtiö olisi voinut tehdä asioita toisinkin kasvinterveystilanteen parantamiseksi, kuten harkita nykyisen niin sanotun ramppikastelujärjestelmän tilalle sellaista kastelutapaa, joka ei lisää kasvitaudin leviämisriskiä muualle kasvustoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Puutarha Tahvoset Oy:n valitukset Elintarviketurvallisuusviraston oikaisuvaatimuksia koskeneista päätöksistä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain (kasvinterveyslaki) 30 §:n 1 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto voi päättää, että kasvintuhoojan hävittämiseksi annetun 11 §:ssä tarkoitetun torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneet välittömät ja välttämättömät kustannukset korvataan toimijalle valtion varoista kokonaan tai osittain, jos kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot ovat poikkeuksellisen suuret. Korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että toimijalle on aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla on toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen on toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Korvausta voidaan maksaa vain siltä osin kuin toimijalle ei makseta korvausta vakuutuksesta tai rahastosta.

Kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain muuttamisesta annetusta hallituksen esityksestä 104/2012 vp ilmenee muun ohella seuraavaa. Kasvintuhoojien aiheuttamien vahinkojen korvausjärjestelmää muutettaisiin siten, että torjuntapäätöksen mukaisesta kasvintuhoojien hävittämisestä johtuvia kustannuksia voitaisiin hakemuksesta korvata toimijalle valtion varoista osaksi tai kokonaan, jos kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot olisivat poikkeuksellisen suuret. Tavoitteena olisi edelleen hyvän kasvinterveydellisen tilan säilyttäminen Suomessa niin, että kasvinterveyttä koskevasta riskinhallinnasta vastaisivat sekä toimijat että yhteiskunta.

Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan kasvintuhoojat eivät pääosin ole uhka ihmisten terveydelle. Siltä osin valtion osallistuminen ei ole välttämätöntä. Toisaalta jotkin lajit voivat olla uhka kotoperäisille lajeille, joiden suojelu on osaltaan yhteiskunnan vastuulla. Hävitettäviä kasvintuhoojia esiintyy Suomessa enemmän kuin 10 vuotta sitten. Korvausmenettelyn muuttamisella ei välttämättä ole vaikutuksia tuhoojatilanteeseen. Toiminnanharjoittajan on kuitenkin EU:n kasvinterveyssäädösten pakottamana hävitettävä nämä kasvintuhoojat siitäkin huolimatta, että hävittämisestä ei enää maksettaisi valtion varoista korvauksia. Kasvinterveyssektorilla ei vielä ole käytössä kustannustenjakojärjestelmiä Suomessa. Korvausjärjestelmän muuttamista puoltavat valtiontaloudelliset syyt, tarve yksinkertaistaa korvausmenettelyä sekä yleinen periaate, jonka mukaan vastuu omaisuudesta ja varautumisesta sille aiheutuviin vahinkoihin on ensisijaisesti toimijalla itsellään. Jos lakia muutettaisiin siten, että korvauksia ei maksettaisi lainkaan, voisi se tietyissä tapauksissa aiheuttaa kohtuutonta haittaa koko yhteiskunnalle. Korvausjärjestelmän muuttaminen vaikuttaa kasvintuotannon toimintaympäristöön. Toiminnanharjoittajien omavastuu vaarallisten kasvintuhoojien hävittämisestä ja siitä aiheutuvista kustannuksista lisääntyy olennaisesti, kun korvaukset vähenevät. Toimijoiden riskienhallintakyvyn vaatimukset kasvavat samoin kuin ennakoinnin ja omavalvonnan tarve. Erityisesti puutarhasektorilla kasvivalikoima voi muuttua kasvinterveyden kannalta vähemmän riskillisiin kasveihin.

Kasvinterveyslain 30 §:ää koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valtion korvausvastuu rajattaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin, joissa toimijalle aiheutuisi torjuntatoimenpiteistä ennalta arvaamatonta ja suurta vahinkoa. Sen sijaan taloudellinen vahinko, joka aiheutuu siitä, että kasvintuhooja on aiheuttanut vahinkoa, olisi sen kannettava, jota vahinko on kohdannut. Vahinko jäisi siten tavanomaisen yrittäjäriskin piiriin ja uhka vahingosta toimisi kannustimena vakuutusjärjestelyille. Poikkeuksellisen suuressa vahingossa olisi poikkeuksellisuus määriteltävä sen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon asiayhteys sekä kasvinterveyslain tavoitteet. Poikkeuksellisen vahingon käsitteeseen sisältyisivät kaikki seikat, joihin toimija ei ole voinut vaikuttaa ja jotka eivät ole toimijan hallittavissa, riippumatta siitä, mikä on näiden seikkojen luonne ja vakavuus. Esimerkiksi katastrofiluontoisissa tapauksissa kysymys on jo siinä määrin huomattavasta tuhosta, että sillä on erittäin laajoja taloudellisia vaikutuksia ja sen torjumista on pidettävä yleisen edun vaatimana. Korvauksia voitaisiin maksaa esimerkiksi, jos versopolte aiheuttaisi Suomessa taimitarhoille merkittävät koko yhteiskuntaan vaikuttavat vahingot. Samoin Pohjanmaan kasvihuonekeskittymään joidenkin virusten tai viroidien aiheuttamat tuhot voisivat olla kohtalokkaita koko elinkeinolle. Myös tulipoltteen aiheuttamat vahingot voisivat olla niin laaja-alaisia, että hävittämistoimenpiteiden kustannuksia voitaisiin maksaa.

Kasvintuhoojan hävittämistoimenpiteillä turvattaisiin terveellisen kasvintuotannon jatkuminen. Jos hävittämisestä aiheutuvat vahingot olisivat poikkeuksellisen suuret, olisi vahingolla vahingonkärsijän elinkeinon harjoittamiselle kohtuuttoman suuri merkitys, minkä takia valtion osallistuminen kustannusten korvaamiseen voisi harkinnan mukaan olla perusteltua. Yhteiskunnan vastuu merkittävistä tuhoojista ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei niihin voisi soveltaa myös markkinalähtöisiä riskinhallintakeinoja, esimerkiksi vakuutuksia. Korvausta ei kuitenkaan maksettaisi, jos kasvintuhoojan leviäminen olisi ollut toimijan kohtuullisin toimenpitein estettävissä tai jos aiheutuneet vahingot olisivat vähäisiä. Yhteiskunnan ei ole välttämätöntä osallistua sellaisten kasvintuhoojien riskinhallintaan, joista aiheutuvat vaikutukset ovat hyvin rajallisia. Tällaiset tuhoojat kuuluisivat toimijoiden oman vastuun piiriin. Kasvintuotantoviljelijät harjoittavat toimintaa, johon sisältyy muun muassa kaupallisia ja ilmastollisia riskejä. Tuottajina he voivat varautua siihen, että vaaralliset kasvintuhoojat voivat milloin tahansa levitä tuotantoon ja aiheuttaa sille vahinkoa. Kasvinterveyttä edistävä toiminta kuuluu toimijan velvollisuuksiin. Toimijoiden tulee ottaa vastuuta luonnosta vaarallisten kasvintuhoojien leviämisen estämiseksi. Kasvintuhoojat eivät myöskään pääosin ole uhka ihmisten terveydelle, joten siitä syystä valtion osallistuminen kustannuksiin ei ole perusteltua. Toisaalta jotkin lajit voivat olla uhka kotoperäisille lajeille, joiden suojelu on osaltaan yhteiskunnan vastuulla. Korvauksen maksamisesta päättäisi Evira valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetun määrärahan rajoissa.

Asiassa saatu selvitys

Evira on kasvinterveyslain 11 §:n mukaisilla päätöksillä määrännyt Puutarha Tahvoset Oy:n suorittamaan taimitarhallaan toimenpiteitä versopoltteen hävittämiseksi. Toimenpiteisiin on kuulunut muun muassa versopoltteen saastuttamien alppiruusutaimien hävittäminen ja tartunnalle altistuneiden taimien karanteeniin asettaminen.

Yhtiö on hakenut korvauksia Eviralta kasvinterveyslain nojalla määrättyjen toimenpiteiden aiheuttamista kustannuksista ja vahingoista yhteensä 534 479,68 euroa. Evira on hylännyt yhtiön korvaushakemukset katsoen, ettei tapauksessa ole kyse koko yhteiskuntaan tai toimialaan vaikuttavista vahingoista eikä siten kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin tarkoittamista poikkeuksellisen suurista vahingoista kasvintuotannolle. Yhdelle taimitarhalle torjuntapäätöksen aiheuttamat vahingot eivät ole kohtalokkaita tai aiheuta laajoja taloudellisia vaikutuksia koko taimitarhatuotannon toimialalle, koska Suomessa alppiruusuja tuottaa kaksi taimitarhaa kaikista noin sadasta taimitarhasta. Kielteiset korvauspäätökset eivät aiheuta alppiruusun tuotannon loppumista Suomesta kokonaan eikä se myöskään vaikuta taimien tuontiin ja siten taimien saatavuuteen olennaisesti.

Kielteisten korvauspäätösten perustelujen mukaan syntyneet vahingot eivät ole niin suuria, etteikö yhtiö olisi voinut varautua syntyneiden vahinkojen suuruuteen. Vahingot eivät myöskään ole sillä tavoin huomattavia, että niillä olisi kohtuuttoman suuri merkitys elinkeinolle tai niiden korvaaminen olisi elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Koska yhtiön taimitarhalla on todettu versopoltetta useana vuotena vuodesta 2004 lähtien, on yhtiöllä kokemusta taudin hävittämisestä ja sen aiheuttamista tappioista. Versopolte on komission päätöksessä (2002/757/EY) luokiteltu hävitettäväksi kasvintuhoojaksi, koska se saattaa aiheuttaa haittaa erityisesti tammipuille ja eräille koristekasveille. Pelkästään se, että kysymyksessä on hävitettävä kasvintuhooja, ei tarkoita torjuntakustannusten automaattista korvausta. Korvausten saamista on lainsäädännössä rajoitettu, koska lähtökohtana on, että toimijoilla on pitkälle menevä oma vastuu varautua vaarallisten kasvintuhoojien leviämiseen tuotantoon ja niiden aiheuttamaan vahinkoon. Yhteiskunnan tulisi kuitenkin osallistua sellaisten kasvintuhoojien riskinhallintaan, joiden torjuntaa on pidettävä yleisen edun vaatimana. Tällaiseksi katsotaan esimerkiksi ihmisten terveyttä tai kotoperäisiä lajeja uhkaavat kasvintuhoojat. Eviran mukaan versopolte ei uhkaa mitään kotoperäistä lajia. Lisäksi versopoltteesta ei ole uhkaa ihmisille eikä myöskään niin suurta uhkaa ympäristölle, että sen torjuminen olisi yleisen edun vaatimaa.

Yhtiö on vaatinut kielteisiin korvauspäätöksiin oikaisua. Evira on hylännyt yhtiön oikaisuvaatimukset pääosin samoilla perusteilla kuin se on hylännyt yhtiön korvaushakemukset. Evira on arvioinut yhtiölle torjuntapäätösten täytäntöönpanosta aiheutuneiden kustannusten suuruutta sekä yhtiön mahdollisuutta varautua aiheutuneisiin vahinkoihin suhteessa yhtiön vuosien 2008–2013 tilikausien voittoihin, jotka ovat olleet 33 398–478 492 euroa. Eviran 2.5.2016 antaman lausunnon mukaan yhtiö on tuottanut voittoa tilikaudella 1.3.2014–29.2.2015.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on kysymys siitä, ovatko yhtiölle versopoltteen hävittämiseksi annetuista torjuntapäätösten täytäntöönpanosta kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot poikkeuksellisen suuret siten, että syntyneet kustannukset tulisi korvata kokonaan tai osittain valtion varoista.

Hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä olevien kustannusten korvaamista koskevan lainkohdan esitöiden mukaan valtion korvausvastuu rajattaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin, joissa toimijalle aiheutuisi torjuntatoimenpiteistä ennalta arvaamatonta ja suurta vahinkoa. Esitöissä nostetaan esimerkinomaisesti esille tilanne, jossa korvauksia voitaisiin maksaa, jos versopolte aiheuttaisi Suomessa taimitarhoille merkittävät koko yhteiskuntaan vaikuttavat vahingot. Hallinto-oikeus katsoo, että vaikka alppiruusun kotimainen tuotanto vähenisikin, kysymys ei kuitenkaan ole sellaisesta koko puutarhatoimialaan kohdistuvasta ja koko yhteiskuntaan vaikuttavasta vahingosta eikä siten kasvintuotannolle aiheutuneesta poikkeuksellisen suuresta vahingosta, joka tulisi korvattavaksi valtion varoista kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin nojalla.

Hallinto-oikeus toteaa, että yhtiölle on aiheutunut huomattavia kustannuksia torjuntapäätöksillä määrätyistä hävittämistoimenpiteistä. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, ettei kysymyksessä ole kasvintuotannolle aiheutuneesta poikkeuksellisen suuresta vahingosta, eivät korvauksen myöntämisedellytykset täyty. Kustannusten huomattavuus ei siten yksistään merkitse korvauksen myöntämisedellytysten täyttymistä.

Yhtiö on valituksissaan vedonnut myös siihen, ettei Suomessa ole saatavissa vakuutusta, joka korvaisi kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain nojalla annettujen torjuntapäätösten aiheuttamia kustannuksia ja vahinkoja. Myöskään laissa mainittua rahastoa ei ole olemassa Suomessa. Hallinto-oikeus toteaa, että kasvinterveyslain 30 §:n 1 momenttia koskevan lainsäädäntömuutoksen esitöistä ilmenee, että kyseisten vahinkojen varalle tarkoitettujen vakuutusten ja rahaston puuttuminen on ollut esillä kyseistä lainkohtaa muutettaessa, minkä vuoksi lain voimaantuloa on lykätty vuodella.

Yhtiö on esittänyt väitteitä Eviran virheellisestä toiminnasta näytteidenottoon ja taudinmääritykseen liittyen. Yhtiö on vaatinut, että kyseiset virheellisyydet otetaan huomioon harkittaessa kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymistä. Hallinto-oikeus toteaa, että Eviran yhtiöön kohdistamat kasvinterveyslain 11 §:ssä tarkoitetut torjuntapäätökset ovat lainvoimaisia eikä yhtiö ole valittanut kyseisistä päätöksistä hallinto-oikeuteen. Yhtiön väitteillä menettelyllisistä virheistä ei ole merkitystä arvioitaessa, täyttyvätkö kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin korvausedellytykset.

Valituksenalaisia päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

Muut hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki kasvinterveyden suojelemisesta 11 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Leena Karhu, Pirjo Järvenpää ja Annika Aarnio. Esittelijä Iisa Ylinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Puutarha Tahvoset Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Elintarviketurvallisuusviraston päätökset kumotaan ja Elintarviketurvallisuusvirasto velvoitetaan myöntämään vaaditut korvaukset torjuntapäätösten täytäntöönpanosta aiheutuneista kustannuksista.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Nyt kyseessä olevassa tapauksessa kasvintuotannolle on aiheutunut kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa tarkoitettu poikkeuksellisen suuri vahinko. Puutarha Tahvoset Oy:n korvaushakemus on ensimmäinen, johon Evira on soveltanut kasvinterveyslain 30 §:ää sen jälkeen kun kyseistä lainkohtaa muutettiin 1.1.2014 voimaan tulleella lakimuutoksella (948/2012).

Mikäli korvausta torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneista kustannuksista ei myönnetä, ei Puutarha Tahvoset Oy:llä ole edellytyksiä jatkaa alppiruusutuotantoa. Alppiruusutuotannon loppuminen Puutarha Tahvoset Oy:n toimesta merkitsee samalla ammattimaisen alppiruusutuotannon loppumista Suomessa. Alppiruusutuotanto on oma kasvintuotannon haara, joten kotimaisen tuotannon loppuminen merkitsee poikkeuksellisen suurta vahinkoa kasvintuotannolle.

Lisäksi kotimaisen alppiruusutuotannon korvaaminen tuontilajeilla on ongelmallista. Tuotannon siirtyessä keskieurooppalaisille taimistoille tai korvautuessa kokonaan eteläisimmillä lajeilla, jotka eivät sovellu Suomen ilmastoon, on riskinä lisäksi se, että tuontialppiruusuissa esiintyy merkittävästi versopoltetta, koska versopolte on lämpimissä ilmastoissa viihtyvä laji.

Eviran mukaan kasvintuotannolle aiheutunutta vahinkoa ei voida pitää poikkeuksellisen suurena, vaikka alppiruusun kotimainen tuotanto vähenisikin, koska Suomessa myytävistä alppiruusutaimista suuri osa on jo nyt viljelty Keski-Euroopassa. Ulkomainen tuonti ei ole kotimaista kasvintuotantoa, joten tältä osin Eviran perustelu on ristiriidassa kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin kanssa. Eviran torjuntapäätöksellä on tuhottu yli puolet Suomen alppiruusutuotannosta ja kotimainen kasvintuotanto on korvattu tuonnilla. Tätä voidaan perustellusti pitää kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaisena kasvintuotannolle aiheutuneena poikkeuksellisen suurena vahinkona.

Kuten hallinto-oikeuskin on todennut, Puutarha Tahvoset Oy:lle on aiheutunut huomattavia kustannuksia torjuntapäätöksillä määrätyistä hävittämistoimenpiteistä. Yli 500 000 euron suuruinen vahinko on yhtiölle huomattavan suuri varsinkin, kun torjuntapäätöksen seurauksena koko tuotantoala häviää.

Evira on tuonut esille, että toimijalla on pitkälle menevä vastuu varautua kasvintuhoojien leviämiseen. Alppiruusujen viljelyssä on noudatettu pitkälle menevää omaa vastuuta. Eviran torjuntapäätös on perustunut yhdestä rajallisesta kohdasta otettuun näytteeseen, jossa oli visuaalisesti tarkasteltuna nähtävissä oireita, jotka muistuttivat versopoltteen oireita. Puutarha Tahvoset Oy:n ottamissa ja ulkopuolisen englantilaisen tutkimusyksikön tutkimissa näytteissä ei voitu havaita elävää taudinaiheuttajaa.

Puutarha Tahvoset Oy ei ole mitenkään voinut varautua tämän kokoluokan vahinkoon. Suomessa ei ole saatavissa vakuutusta, joka korvaisi kasvinterveyslain nojalla annettujen torjuntapäätösten aiheuttamia kustannuksia ja vahinkoja. Myöskään kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa mainittua rahastoa ei ole olemassa Suomessa.

Puutarha Tahvoset Oy on asian käsittelyn eri vaiheissa tuonut esille puutteet ja epäkohdat näytteidenotossa. Yhtiö on muun muassa vaatinut kaikkien Eviran tekemien tarkastusten yhteydessä rinnakkaisnäytteiden ottamista, jotta taudin olemassaolo voitaisiin todentaa myös toisessa laboratoriossa. Evira on toistuvasti kieltäytynyt rinnakkaisnäytteiden ottamisesta ja katsonut, että Puutarha Tahvoset Oy:n olisi tullut valittaa virheellisiksi katsomistaan torjuntapäätöksistä hallinto-oikeuteen.

Puutarha Tahvoset Oy:n näkökulmasta tilanne on kohtuuton. Eviran antaman torjuntapäätöksen yhteydessä päätöksen alaiset kasvit määrättiin karanteeniin. Torjuntapäätös ja karanteeni olisivat olleet voimassa valituksesta huolimatta, jolloin normaali kasvinsuojelu olisi ollut mahdotonta. Ilman normaalia kasvinsuojelua kasvierät eivät säily myyntikelpoisina ja ne muuttuvat käytännössä arvottomaksi. Karanteenin alaiset, myyntikelvottomat kasvierät vievät myös tilaa muulta tuotannolta. Päätöksen alaiset kasvierät tulivat siten myyntikelvottomiksi Eviran torjuntapäätöksen johdosta, eikä mahdollisella valituksella olisi ollut käytännön merkitystä asiassa.

Elintarviketurvallisuusvirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja katsonut, että valitus tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kasvinterveyslain muuttamisesta annetussa hallituksen esityksessä (HE 104/2012 vp) todetaan, että valtion korvausvastuu on tarkoitettu rajattavaksi poikkeuksellisiin tilanteisiin ja vahinkoa tulee arvioida laajemmasta kuin pelkästään toimijan näkökulmasta. Kasvintuotannolle aiheutuneella poikkeuksellisen suurella vahingolla ei tarkoiteta Suomessa tuotettavien kasvien valikoiman mahdollista supistumista yhdellä kasvilajilla vaan esimerkiksi tilannetta, jossa kasvintuhooja voisi pahimmillaan aiheuttaa laajoja tuhoja jollakin yhteiskunnan kannalta merkittävällä kasvilajilla. Lisäksi Puutarha Tahvoset Oy on edelleen jatkanut alppiruusutuotantoa siitä huolimatta, että versopoltetta on tuotantopaikalla todettu vuosittain.

Hävittämistoimenpiteistä aiheutuneilla huomattavilla kustannuksilla tulee kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaan olla toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys. Puutarha Tahvoset Oy tuottaa yli 800 eri kasvilajiketta, joista alppiruusuja on 11 lajiketta. Yhtiön liiketoiminta on Eviran korvauspäätöksissä ja hallinto-oikeudelle toimitetussa lausunnossa tarkasteltujen ajanjaksojen lisäksi ollut kannattavaa myös tilikaudella 1.3.2015–29.2.2016, jolloin yritys tuotti voittoa 197 000 euroa ennen veroja. Tilikaudella 1.3.2016–28.2.2017 yritys tuotti voittoa 48 000 euroa ennen veroja.

Puutarha Tahvoset Oy olisi voinut varautua syntyneiden vahinkojen suuruuteen etenkin, kun sillä on kokemusta versopoltteen hävittämisestä ja hävittämiskustannusten määrästä vuodesta 2004 lähtien. Lisäksi toimijalla on pitkälle menevä oma vastuu varautua kasvintuhoojien leviämiseen tuotantoon ja kasvintuhoojien aiheuttamaan vahinkoon.

Tarkastusmenettelyn, näytteenoton ja taudinmäärityksen sekä torjuntapäätöksessä määrättyjen toimenpiteiden laajuuden ja merkityksen osalta Evira on viitannut aiemmin lausumaansa ja todennut, että torjuntapäätös ja siihen tehdyt muutokset ovat lainvoimaisia. Näytteenottoa koskevilla väitteillä ei ole merkitystä arvioitaessa, täyttyvätkö kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaiset korvausedellytykset.

Puutarha Tahvoset Oy on antanut lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Puutarha Tahvoset Oy:n alppiruusutuotantoa ei ole jatkettu aikaisemmassa laajuudessa, vaan siitä on jäljellä noin 10–15 prosenttia verrattuna tuotantomäärään ennen Eviran määräämiä hävittämistoimenpiteitä.

Evira on erehtynyt näytteiden taudinmäärityksessä. Riippumattoman laboratorion rinnakkaisnäytteistä tekemät taudinmääritykset osoittavat, että kyse ei ole haitalliseksi luokitellusta Phytophora ramorum -kasvitaudista, vaan Phytophora cactorum -kasvitaudista, jonka johdosta ei ole tarpeen ryhtyä hävittämistoimenpiteisiin. Korvauksen maksamiselle on erityisen vahvat perusteet.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Puutarha Tahvoset Oy:lle valitusluvan ja tutkii yhtiön valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain (702/2003, kasvinterveyslaki) 11 §:n (384/2008) 1 momentin mukaan kasvintuhoojien torjumiseksi tai niiden leviämisen estämiseksi voidaan muun ohella velvoittaa maanomistaja, viljelijä taikka kiinteistön tai kiinteistön osan omistaja tai haltija suorittamaan välttämättömiä toimenpiteitä kiinteistöllä esiintyvän kasvintuhoojan hävittämiseksi sekä velvoittaa toimija noudattamaan muita kasvintuhoojien torjumiseksi tai niiden leviämisen estämiseksi välttämättömiä rajoituksia, kieltoja ja toimenpiteitä. Pykälän 3 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee toimijakohtaisen torjuntapäätöksen.

Kasvinterveyslain 30 §:n (948/2012) 1 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto voi päättää, että kasvintuhoojan hävittämiseksi annetun 11 §:ssä tarkoitetun torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneet välittömät ja välttämättömät kustannukset korvataan toimijalle valtion varoista kokonaan tai osittain, jos kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot ovat poikkeuksellisen suuret. Korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että toimijalle on aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla on toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen on toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Korvausta voidaan maksaa vain siltä osin kuin toimijalle ei makseta korvausta vakuutuksesta tai rahastosta.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on edellä ilmenevin tavoin kuvattu, mitä kasvinterveyslain 30 §:n muuttamista koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 104/2012 vp) on lainmuutoksesta ja sen tarkoituksesta esitetty.

Kasvinterveyslain 30 §:n 1 momenttiin lisättiin sen toinen virke eduskunnassa maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä (MmVM 7/2012 vp) esitetyn mukaisesti. Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä viitataan perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 24/2012 vp), jossa 30 §:n 1 momenttia katsottiin olevan syytä täsmentää esimerkiksi perusteluissa mainituilla poikkeuksellisuutta arvioitaessa huomioon otettavilla seikoilla. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että "esityksen perustelujen mukaan poikkeuksellisen vahingon käsitteeseen sisältyisivät kaikki seikat, joihin toimija ei ole voinut vaikuttaa ja jotka eivät ole toimijan hallittavissa. Korvaaminen voisi olla perusteltua, jos hävittämisestä aiheutuvilla vahingoilla olisi vahingonkärsijän elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys. Korvausta ei sen sijaan maksettaisi, jos kasvintuhoojan leviäminen olisi ollut toimijan kohtuullisin toimenpitein estettävissä tai jos aiheutuneet vahingot olisivat vähäisiä."

Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten maa- ja metsätalousvaliokunta ehdotti 30 §:n 1 momenttia täsmennettäväksi säännöksellä, jonka mukaan korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että toimijalle on aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla on toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen on toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista.

Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä todetaan myös muun muassa, että esitetty korvauksia koskeva 30 §:n muutos on huomattava nykytilanteeseen verrattuna. Valiokunta on katsonut, että esityksessä ehdotettu korvausjärjestelmä tulee saattaa voimaan vasta siirtymäajan jälkeen.

Kysymyksenasettelu ja oikeudellinen arviointi

Elintarviketurvallisuusvirasto on 9.7.2014 tehnyt kasvinterveyslain 11 §:ssä tarkoitetun päätöksen, jolla se on määrännyt toimenpiteisiin ryhtymisestä alppiruusun versopoltteen (Phytophthora ramorum) hävittämiseksi Puutarha Tahvoset Oy:n taimitarhalla Raaseporissa. Päätöksen valvomiseksi tehdyillä tarkastuksilla otetuista näytteistä todettiin edelleen versopoltetta, mistä syystä Elintarviketurvallisuusvirasto muutti aikaisempaa päätöstään 7.11.2014 tehdyllä uudella päätöksellä. Puutarha Tahvoset Oy ei ole hakenut muutosta näihin kasvinterveyslain 11 §:ssä tarkoitettuihin torjuntapäätöksiin.

Puutarha Tahvoset Oy on 4.9.2014 ja 7.5.2015 Elintarviketurvallisuusvirastolle tekemillään hakemuksilla hakenut korvauksia yhtiölle torjuntapäätösten johdosta 9.7.–23.12.2014 aiheutuneista kustannuksista ja vahingoista yhteensä 534 479,68 euroa.

Elintarviketurvallisuusvirasto on hylännyt Puutarha Tahvoset Oy:n korvaushakemukset sillä perusteella, että kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset eivät ole täyttyneet eikä yhtiön kasvintuotannolle aiheutuneita vahinkoja ole voitu pitää poikkeuksellisen suurena. Yhtiö on valituksessaan katsonut, että sen kasvintuotannolle on aiheutunut kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa tarkoitettu poikkeuksellisen suuri vahinko.

Kasvinterveyslain muutoksen taustalla ovat lain esitöiden mukaan olleet valtiontalouden tilanteen vuoksi valtion talousarviossa tehdyt leikkaukset. Valtion osallistuminen kasvintuhoojan torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneisiin kustannuksiin on kasvinterveyslain mukaan harkinnanvaraista. Elintarviketurvallisuusvirastolla on siten kasvinterveyslain ja talousarvion kasvinterveyskorvauksia koskevien määrärahojen rajoissa harkintavaltaa lain 30 §:ssä tarkoitetuista korvauksista päätettäessä.

Kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto voi päättää, että torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneet välittömät ja välttämättömät kustannukset korvataan toimijalle valtion varoista kokonaan tai osittain, jos kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot ovat poikkeuksellisen suuret. Säännöksen mukaan korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että toimijalle on aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla on toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen on toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Nämä hävittämistoimenpiteistä aiheutuneita kustannuksia koskevat edellytykset on lain esitöiden mukaan lisätty säännökseen täsmentämään sitä, milloin kasvintuotannolle aiheutuneita vahinkoja on pidettävä poikkeuksellisen suurina. Säännöksen ensimmäistä ja toista virkettä on tämän vuoksi tulkittava kokonaisuutena.

Asiassa on näin ollen kysymys siitä, tuleeko Puutarha Tahvoset Oy:n kasvintuotannolle Elintarviketurvallisuusviraston tekemien torjuntapäätösten täytäntöönpanosta aiheutuneita vahinkoja pitää kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavoin poikkeuksellisen suurina joko siitä syystä, että hävittämistoimenpiteistä aiheutuneilla kustannuksilla on yhtiön elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys, taikka siitä syystä, että kustannusten korvaaminen on yhtiön elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta tarpeellista.

Hallinto-oikeus on katsonut, että torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta on aiheutunut yhtiölle huomattavia kustannuksia. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan ole ottanut kantaa siihen, onko näillä kustannuksilla yhtiön elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai onko kustannusten korvaaminen elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta tarpeellista siten kuin kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa säädetään.

Arvioitaessa torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneiden kustannusten merkitystä ja mahdollista kohtuuttomuutta taimitarhan elinkeinon kannalta voidaan ottaa huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenevällä tavoin myös se, missä määrin toimija on voinut omilla toimenpiteillään vaikuttaa vahinkojen syntymiseen. Tässä arvioinnissa merkitystä on sillä, että Puutarha Tahvoset Oy:n taimitarhalla on havaittu versopoltetta jo vuodesta 2004 lähtien ja yhtiöllä on siten ollut tieto kasvivalikoimansa riskialttiudesta tältä osin ja kokemusta myös versopoltteen torjuntatoimista. Kun taudin jatkuva esiintyminen on ollut tiedossa ja sitä on jouduttu jo aiemmin useamman kerran torjumaan, eivät torjuntatoimista aiheutuvat kustannukset ole myöskään suuruudeltaan olleet poikkeuksellisia. Asiassa on otettava huomioon elinkeinonharjoittajalle kuuluva pitkälle menevä vastuu torjuntatoimista, mikä korostaa elinkeinonharjoittajan toimintavelvollisuutta taudin esiintyessä toistuvasti. Tähän nähden vuoden 2014 torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneilla kustannuksilla ei voida katsoa olleen yhtiön elinkeinolle kohtuuttoman suurta merkitystä.

Arvioitaessa kustannusten korvaamisen tarpeellisuutta elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta voidaan Elintarviketurvallisuusviraston lausunnossa esitetyillä tavoin ottaa huomioon myös, että Puutarha Tahvoset Oy:n tuotantotoiminta kattaa yli 800 kasvilajiketta. Vaikka merkittävä osa tuotannosta on ollut alppiruusua ja sillä on ollut elinkeinotoiminnassa keskeinen merkitys, lajikemäärän perusteella voidaan arvioida, että toimintaa voidaan edelleen kehittää ja toiminnan painopistettä muuttaa, jos jonkin lajikkeen viljely ei olisi mahdollista. Korvausten maksaminen ei siten ole välttämätöntä myöskään elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta.

Elintarviketurvallisuusvirasto on hylännyt yhtiön hakemukset ja korvausvaatimukset sillä perusteella, että kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset eivät ole täyttyneet. Päätökset eivät edellä lausuttuun nähden ole lainvastaisia.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Näillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

Suomen riistakeskus oli myöntänyt Tervolan yhteislupa -nimiselle hakijalle metsästyslain mukaisen pyyntiluvan 29 hirven metsästämiseen haetun 55 hirven sijasta. Hallinto-oikeus jätti päätöksestä tehdyn valituksen A:n, B:n ja C:n osalta tutkimatta ja hylkäsi valituksen Veitsiluodon Metsämiehet ry:n tekemänä.

A, B ja C olivat Tervolan yhteisluvan osakkaaksi pyyntilupahakemuksessa ilmoitetun Veitsiluodon Metsämiehet ry:n jäseniä. Lisäksi A, B ja C oli merkitty hakemukseen liitettyyn ampujaluetteloon. Metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan ampujaluettelo oli metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla valtion alueella tehtävä alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan.

Yhteislupamenettely perustui metsästysoikeuden haltijoiden keskinäiseen sopimukseen pyyntiluvan hakemisesta yhteisesti. Suomen riistakeskuksen myöntämä pyyntilupa oli kohdistettu pyyntilupahakemuksen mukaisesti Tervolan yhteisluvalle, jonka osakkaana oli muun ohella Veitsiluodon Metsämiehet ry. Yhteisluvan osakkaita koskevassa lupahakemuksen liitteessä ei ollut viitattu ampujaluetteloon eikä ampujaluetteloon merkittyjen ampujien ollut hakemuksen perusteella muutoinkaan katsottava tarkoitetun olevan yhteisluvan osakkaita.

Vaikka Suomen riistakeskuksen päätös oli välillisesti vaikuttanut myös ampujaluetteloon merkittyjen A:n, B:n ja C:n mahdollisuuksiin osallistua hirvenpyyntiin, päätöksellä ei ollut sellaisia hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia ampujaluettelossa alustavasti ilmoitettujen ampujien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, että heillä olisi ollut valitusoikeus asiassa. Hallinto-oikeuden oli tullut jättää valitus A:n, B:n ja C:n tekemänä tutkimatta.

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Metsästyslaki (615/1993) 26 § 1 momentti ja 2 momentti (159/2011), 27 § 1 ja 2 momentti

Metsästysasetus (666/1993) 6 § (170/2011)

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 27.1.2017 nro 17/0025/1

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskus on 5.8.2015 päätöksellään nro 2015-1-200-00428-5 myöntänyt ”Tervolan yhteislupa” -nimiselle hakijalle metsästyslain mukaisen pyyntiluvan 29 hirven metsästämiseen Tervolan kunnassa 42 079 hehtaarin suuruisella alueella 26.9.–31.12.2015. Päätöksen mukaan pyydettävistä hirvistä aikuisia saa olla 22. Pyyntilupaa oli haettu 55 hirven metsästämiseen.

Suomen riistakeskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaadettavien aikuisten eläinten määrän rajoittaminen on tarpeen eläinkantojen tarkoituksenmukaisen hoidon vuoksi.

Metsästyslain 26 ja 27 §:n mukaan luvan myöntäminen edellyttää muun muassa, että hirvieläinkanta ei hakemuksen johdosta vaarannu ja että hirvieläinten aiheuttamat vahingot pysyvät kohtuullisella tasolla.

Tervolan riistanhoitoyhdistys on antanut 12.5.2015 hakemuksesta metsästysasetuksen 8 §:n 2 momentin mukaisen lausunnon. Hakijalle on annettu mahdollisuus antaa vastaselitys Tervolan riistanhoitoyhdistyksen lausuntoon. Hakija ei ole antanut vastaselitystä.

Hakijan vuokramaiden kiinteistöstä 845-404-2-184 ei ole otettu pyyntilupaharkinnassa huomioon 40 hehtaaria, koska tilasta ei ole ollut esittää voimassa olevaa vuokrasopimusta.

Hakemuksessa ilmoitetuista ampujista yhteensä kahdeksaa henkilöä ei ole otettu huomioon pyyntilupaharkinnassa, koska ampumakoe ei ole ollut voimassa ja osa ampujista on ollut mukana toisten hakijoiden ampujalistoilla.

Suomen riistakeskus on tehnyt pyyntilupapäätöksen riistanhoitoyhdistyksen verotettavaksi esittämän kokonaispyyntikiintiön perusteella. Kyseinen kiintiö on Suomen riistakeskuksen päätöksellä jaettu hakijoille metsästysasetuksen hirvenmetsästykseen kelvollisen yksityismaiden ja valtionmaiden pinta-alojen suhteessa. Hakijan yksityismaiden kiintiöosuus on laskettu matemaattisesti pinta-alan mukaan. Valtion maiden pinta-alojen luvat on myönnetty hakemuksessa olevien hirvenmetsästykseen oikeutettujen metsästäjien lukumäärän suhteessa.

Myönnetty pyyntilupamäärä ei vaaranna alueen hirvikantaa ja on odotettavissa, että pyyntilupamäärän mitoituksella voidaan vaikuttaa myös hirvien aiheuttamia vahinkoja ennalta ehkäisevästi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n, B:n, C:n ja Veitsiluodon Metsämiehet ry:n valituksen A:n, B:n ja C:n tekemänä tutkimatta ja hylännyt valituksen yhdistyksen tekemänä. Lisäksi hallinto-oikeus on asian lopputulokseen nähden hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla hylännyt valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittajien valitusoikeus

Metsästyslain 27 §:n 2 momentin mukaan hirvieläimen pyyntilupa myönnetään sellaiselle hakijalle tai hakijoille, joilla on kyseisellä alueella oikeus metsästää hakemuksessa tarkoitettua hirvieläintä. Muualla kuin 8 §:ssä tarkoitetulla alueella voidaan samalle 1 momentin mukaiselle alueelle myöntää pyyntilupa vain yhden hakemuksen perusteella.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallituksen esityksessä metsästyslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 300/1992) on 27 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että hakijana voi toimia yksi henkilö tai usea henkilö yhdessä. Hakija voi myös olla oikeushenkilö, jolloin pyyntilupaan perustuvan metsästyksen suorittavat fyysiset henkilöt oikeushenkilön päätösten mukaisesti.

Yhteisluvassa on kysymys yhteisluvan osakkaiden yhteishankkeesta, jolloin hirvieläimen pyyntiluvan saajia ovat yhteisluvan osakkaat. Riistakeskuksen päätös kohdistuu hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yhteisluvan osakkaaseen Veitsiluodon Metsämiehet ry:een ja yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, minkä vuoksi yhdistyksellä on asiassa valitusoikeus. Puhevallan käyttäminen tässä valitusasiassa ei edellytä valtuutusta yhteisluvan muilta osakkailta tai heitä yhteisluvan hakemisessa edustaneelta henkilöltä.

A, B ja C eivät ole olleet yhteisluvassa hakijoina. Asiassa saadun selvityksen perusteella A, B ja C ovat Veitsiluodon Metsämiehet ry:n jäseniä. Valituksenalaisen päätöksen ei voida katsoa yhdistyksen jäsenyyden perusteella kohdistuvan hallintolain (oikeastaan hallintolainkäyttölain) 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla heihin. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole rajoitettu eikä voitukaan rajoittaa A:lle, B:lle ja C:lle metsästyslain ja sen nojalla annettujen säädösten perusteella kuuluvaa metsästysoikeutta. Valituksenalainen päätös ei siten välittömästi vaikuta heidän oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Edellä lausuttu huomioon ottaen heillä ei ole valitusoikeutta asiassa.

Pyyntilupien myöntäminen

Sovelletut oikeusohjeet

Metsästyslain 8 §:n mukaan henkilöllä, jonka kotikuntalain 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta on Lapin tai Kainuun maakuntaan kuuluvassa kunnassa tai Kuusamon, Pudasjärven tai Taivalkosken kunnassa, sellaisina kuin ne olivat 31 päivänä joulukuuta 2014, on oikeus metsästää kotikunnassaan valtion omistamilla alueilla.

Lain 26 §:n 1 momentin mukaan kuusipeuran, saksanhirven, japaninpeuran, hirven, valkohäntäpeuran ja metsäpeuran metsästykseen on oltava pyyntilupa.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun pyyntiluvan myöntää Suomen riistakeskus. Myönnettäessä pyyntilupia on huolehdittava siitä, että hirvieläinkanta ei metsästyksen johdosta vaarannu ja että hirvieläinten aiheuttamat vahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Liikenne-, maatalous- ja metsävahinkojen huomioon ottamiseksi Suomen riistakeskuksen tulee vuosittain kuulla alueellisia sidosryhmiä. Edellä 8 §:ssä tarkoitetulle alueelle pyyntilupia myönnettäessä on lisäksi kiinnitettävä huomiota metsästysmahdollisuuksien tasapuoliseen jakaantumiseen.

Metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan, jos pyyntilupahakemus koskee hirvieläimen metsästämistä metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla alueella ja metsästysalueeseen sisältyvien valtion omistamien alueiden pinta-ala on yli 1 000 hehtaaria, hakemukseen on liitettävä alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Suomen riistakeskuksen hirvieläimen pyyntilupahakemuksia koskevat ohjeet

Suomen riistakeskuksen hirvieläimen pyyntilupahakemukseen liitetyissä ohjeissa todetaan muun ohella, että jos pyyntilupahakemus koskee hirvieläimen metsästämistä metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla alueella, ja metsästysalueeseen sisältyvien valtion maiden pinta-ala on yli 1 000 hehtaaria, hakemukseen on liitettävä ampujaluettelo eli alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan. Henkilöllä katsotaan olevan muu hirven metsästysmahdollisuus, jos hän on muualle erikseen hirven pyyntilupaa hakevan seurueen jäsen. Hakijana on oltava aina luonnollinen henkilö (ihminen) tai oikeushenkilö eli juridinen henkilö (esimerkiksi rekisteröity yhdistys). Yhteisluvassa suositeltavin toimintatapa on valtuuttaa yksi henkilö hakemaan pyyntilupaa. Valtion maille tulevan suuren metsästyspaineen vuoksi pyyntilupia myönnetään pääsääntöisesti vain niille seurueille, joissa on vähintään kymmenen metsästäjää (ampumakoe voimassa tai vanhenee kuluvana vuonna), jotka eivät metsästä muualla ja heistä vähintään kuudella ei ole hirven metsästysmahdollisuutta muualla.

Asiassa saatu selvitys

Tervolan yhteislupa on 28.4.2015 hakenut pyyntilupaa 55 hirvieläimen metsästämiseksi. Yhteisluvassa on ollut kuusi osakasta, joista yksi on ollut Veitsiluodon Metsämiehet ry. Lupahakemukseen on liitetty metsästysasetuksen 6 §:n ja riistakeskuksen ohjeen mukaisesti ampujaluettelo, jossa jokaisen ampujan osalta on ilmoitettu muun ohella ampumakokeen suorituspäivä ja se, kuuluuko ampuja jäsenenä muuhun pyyntilupaa hakevaan hirveä metsästävään seuraan tai seurueeseen ja metsästääkö ampuja hirveä muussa seurassa tai seurueessa tulevana metsästyskautena. Lupahakemukseen liitetyssä ampujaluettelossa on ollut yhteensä 116 ampujaa, joista 68 ampujaa on kuulunut Tervolan yhteisluvan lisäksi jäsenenä muuhun pyyntilupaa hakeneeseen hirveä metsästävään seuraan tai seurueeseen. Näistä 68 ampujasta viiden ampujan on ilmoitettu metsästävän hirveä muussa seurassa tai seurueessa tulevana metsästyskautena ja ampujaluettelon mukaisista ampujista kolmen ampujan ampumakoe ei ole ollut voimassa pyyntilupahakemuksen jättöhetkellä. Edellä mainittuja yhteensä kahdeksaa ampujaa ei ole otettu huomioon pyyntilupaharkinnassa pyyntilupien määrään vaikuttavina ampujina.

Oikeudellinen arvio

Yhteisluvassa on kysymys hirven pyyntilupien hakemiseen liittyvästä hallinnollisesta menettelystä, jolla voidaan ratkaista ainoastaan kysymys myönnettävistä pyyntilupien määrästä. Sitä seikkaa, millä tavoin myönnetyt pyyntiluvat jaetaan yhteisluvan osakkaiden kesken, ei ole ratkaistu eikä voida ratkaista riistakeskuksen päätöksellä, vaan pyyntilupien jakaminen perustuu yhteisluvan osakkaiden väliseen sopimukseen.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Suomen riistakeskus on toimittanut valittajan asiamiehelle tiedot kaikkien Tervolan riistanhoitoyhdistykselle jätettyjen hirven pyyntilupahakemusten ampujaluetteloista siten, että niistä on ollut nähtävissä ampujien nimet ja se, kuinka monta ampujista on kuulunut pyyntilupaharkinnassa mihinkin ampujakategoriaan. Ne perusteet, joiden vuoksi edellä mainittuja kahdeksaa henkilöä ei ole otettu huomioon pyyntilupien määrää harkittaessa, on mainittu valituksenalaisen päätöksen perusteluissa. Päätöksellä ei ole rajoitettu näiden kahdeksan yksityishenkilön tosiasiallista metsästysoikeutta, eikä heidän nimeämisensä päätöksen perusteluissa siten ole ollut tarpeen Veitsiluodon Metsämiehet ry:n esittämällä yhdistyksen metsästyksen valvontavelvollisuutta koskevalla perusteella.

Valituksenalainen päätös koskee vain Tervolan yhteisluvalle myönnettyjä pyyntilupia eikä siinä siten ole ollut tarpeen ilmoittaa muita luvansaajia. Riistakeskuksen päätöksestä käyvät riittävän selkeästi ilmi ne hallintolain 44 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetut asianosaiset, joihin päätös kohdistuu. Kun otetaan huomioon Suomen riistakeskuksen valittajan asiamiehelle toimittamat edellä mainitut tiedot ja edellä mainittujen kahdeksan ampujan osalta lausuttu, syytä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen Suomen riistakeskukselle uudelleen käsiteltäväksi yhdistyksen esittämällä päätöksen perusteluja koskevalla perusteella ei ole.

Metsästyslain 26 §:n 2 momentissa ja metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentissa säädetty huomioon ottaen riistakeskus on sille asiassa kuuluvan harkintavallan nojalla voinut jättää edellä mainitut kahdeksan henkilöä huomioon ottamatta pyyntilupien määrää kerryttävänä seikkana. Yhdistys ei ole esittänyt selvitystä siitä, että yhteislupa olisi oikeutettu saamaan yhden hirven lisäpyyntiluvan. Syytä Suomen riistakeskuksen päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen uudelleen käsiteltäväksi ei valituksessa esitetyillä perusteilla ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Metsästyslaki 21 § 1 ja 2 momentti (314/2005)

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Renne Pulkkinen. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A, B, C ja Veitsiluodon Metsämiehet ry ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Suomen riistakeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen riistakeskus tulee velvoittaa ilmoittamaan lupapäätöksessä, ketkä ovat saaneet päätöksessä mainitut 55 hirvieläinten pyyntilupaa, sekä yksilöimään, keiltä kahdeksalta hirvieläinten pyyntilupa on mahdollisesti evätty ja millä perusteella. Palautuspäätöksessä tulee vahvistaa, ettei Suomen riistakeskuksella ole ollut oikeutta evätä A:lta, B:ltä ja C:ltä pyyntilupaa sillä perusteella, että he yhteismetsän osakkaina osallistuvat yhteismetsän lukuun tapahtuvaan hirvenpyyntiin, ja että muutoksenhakijat ovat oikeutettuja yhteen lisälupaan. Lisäksi Suomen riistakeskus tulee velvoittaa korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Muutoksenhakijat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Valittajat kuuluvat Tervolan yhteislupa -nimiseen yhteenliittymään, jonka jäseninä ovat muiden ohella metsästyslain 8 §:n mukaisen kuntalaisen vapaan metsästysoikeuden omaavat A, B ja C henkilökohtaisesti ja Veitsiluodon Metsämiehet ry metsästysseuralla olevien metsästysoikeuksien nojalla. Metsästyslain 8 §:n mukaista metsästysoikeutta ei voi edes teoriassa siirtää metsästysseuralle, joten A:n, B:n ja C:n on katsottava olevan yhteisluvan jäseniä ja hakijoina henkilökohtaisesti lupahakemuksen tarkoittamilla valtion mailla. Metsästyslain 27 §:n mukaan hirvieläimen pyyntilupa myönnetään sellaiselle hakijalle tai hakijoille, joilla on kyseisellä alueella oikeus metsästää hakemuksessa tarkoitettua hirvieläintä.

Veitsiluodon Metsämiehet ry:llä on oikeus metsästää hirvieläimiä yhdistyksen metsästyslain 12 §:n mukaisilla metsästysvuokrasopimuksilla vuokraamilla yksityismailla, mutta ei Tervolan yli tuhannen hehtaarin suuruisilla valtion mailla.

Hirvieläinten pyyntilupien hakemista varten muodostettu niin sanottu yhteislupa ei ole oikeus- eikä oikeustoimikelpoinen, vaan kysymys on siitä, että yhteenliittymän jäsenet ovat valtuuttaneet yhteisluvan vetäjänä toimivan D:n yhteisluvan jäsenten nimissä ja yhteiseen lukuun hakemaan hirvieläinten pyyntilupia Tervolan alueella.

Valitus koskee nimenomaan metsästyslain 8 §:n mukaiselle alueelle myönnettyjä pyyntilupia. Oikeus metsästää hakemuksessa tarkoitettavia hirvieläimiä kuuluu kyseisellä alueella joko metsästyslain 8 §:n mukaisesti kunnassa asuville kuten valittajille A, B ja C tai Metsähallitukselta metsästyslain 17 §:n ja 6 luvun mukaisen henkilökohtaisen metsästysluvan saaneille luvanhaltijoille. Metsähallituksen metsästyslain 17 §:n nojalla myöntämät luvat ovat henkilökohtaisia eivätkä ne ole siirrettävissä.

Henkilöt, joilla on metsästysoikeus, yksilöidään metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaisessa ampujaluettelossa ja mainitut ampujaluettelossa olevat henkilöt hakevat pyyntilupia yhdessä metsästysseuran kanssa.

Hallinto-oikeus on jättänyt A:n, B:n ja C:n valituksen tutkimatta sillä perusteella, ettei heillä olisi metsästyslain 27 §:ssä tarkoitettua oikeutta metsästää hirvieläintä kotikuntansa valtion mailla. Valittajien oikeus perustuu metsästyslain 8 §:n mukaisesti siihen, että he ovat kunnan vakituisia asukkaita. Hallinto-oikeuden tulkinta on ilmeisen lainvastainen. Päätös loukkaa valittajien perustuslain 21 §:n mukaista oikeuttaan saada oikeuksiaan koskeva tuomioistuimen päätös sekä oikeuttaa tulla asian asianosaisina kuulluiksi ja saada perusteltu päätös. He ovat olleet samalla tavalla hirvilupahakemuksen asianosaisia ja valitukseen oikeutettuja kuin Veitsiluodon Metsämiehet ry.

Suomen riistakeskus ei ole yksilöinyt lupapäätöksessä luvansaajia, vaan on yleisesti tyytynyt viittaamaan hakijoihin maininnalla ”Tervolan yhteislupa”. Päätöksen perusteluissa todetaan kuitenkin, että hakijan ampujista kahdeksaa henkilöä ei ole otettu huomioon pyyntilupaharkinnassa, koska ampumakoe ei ole ollut voimassa ja osa ampujista on ollut mukana toisten hakijoiden ampujalistoilla. Maininta koskee nimenomaan niitä yhteisluvan jäseniä, joilla on oikeus metsästää hirvieläimiä valtion vapaan metsästysoikeuden alueella. Mainittu perustelu ei täytä hallintolain 45 §:ssä asetettuja vaatimuksia, koska siitä ei käy ilmi keitä perustelulausuma koskee ja millä perusteella kutakin.

Veitsiluodon Metsämiehet ry on ilmoittanut, että jos A:lta, B:ltä ja C:ltä on evätty Tervolan valtion alueita koskeva pyyntilupa, he eivät voi osallistua valtion maiden hirvenpyyntiin luvansaajina. Koska Suomen riistakeskus ei ole yksilöinyt lupapäätöksessä luvansaajia, asia on epäselvä. Lupa-asia tulisi palauttaa Suomen riistakeskukselle sen selventämiseksi, ketkä ovat luvansaajia ja keitä ja millä perusteella on karsittu pois ampujaluettelosta.

Valittajien tiedon mukaan A:lta, B:ltä ja C:ltä olisi evätty pyyntilupa sillä perusteella, että he yhteismetsän osakkaana osana metsätalouselinkeinoaan osallistuvat yhteismetsän lukuun tapahtuvaan hirvien pyyntiin. Heillä on kaikilla metsästyslain 8 §:n mukainen kuntalaisen vapaa metsästysoikeus kotikuntansa valtion mailla.

Suomen riistakeskuksen tekemät päätökset määrittelevät metsästysrikosasiassa osaltaan sallitun ja kielletyn rajan. Jos pyyntilupapäätöksessä ei asianmukaisesti kerrota, ketkä ovat pyyntiluvan saajia, oikeusvarmuus kärsii.

Suomen riistakeskuksen tapa jättää hallintopäätöksen asianosaiset hallintolain 44 §:n vastaisesti merkitsemättä päätöksiin johtaa myös siihen, ettei jälkikäteen ole osoitettavissa, onko hallintopäätös ja sitä koskeva valitusosoitus asianmukaisesti annettu hallintoasian asianosaisille.

Veitsiluodon Metsämiehet ry:n oikeussuojaintressi perustuu siihen, että se nimeää muun muassa metsästyslain 28 §:n mukaisen metsästyksenjohtajan, jonka tehtävänä on valvoa metsästysasetuksen 23 §:n mukaisesti, että metsästystä koskevia säännöksiä noudatetaan. Jos hallintopäätöksessä ei mainita, ketkä ovat luvan saajia, ei ole käytännössä mahdollista valvoa sitä, ketkä osallistuvat pyyntiin luvansaajina.

Siitä päättäminen, keille lupa on myönnetty ja keille ei, ei kuulu yhteisluvan jäsenten tehtäviin, eikä hallintoviranomainen voi tällaista valtaa siirtää yhteisluvalle. Yhteislupa ei ole oikeushenkilö eikä sillä ole hallintomenettelykelpoisuutta. Lupapäätöksessä mainitut luvansaajat sen sijaan voivat keskenään jakaa saamansa luvat haluamallaan tavalla. Valituksen ensisijainen tarkoitus onkin saada selvyys siihen, keille Suomen riistakeskuksen päätöksessä tarkoitetut luvat on myönnetty.

Suomen riistakeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että valitus tulee muutoin hylätä ja jättää henkilövalittajien osalta tutkimatta. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Päinvastoin kuin valittajat esittävät, hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa nimenomaisesti todennut, että valituksenalaisella päätöksellä ei ole rajoitettu eikä voitukaan rajoittaa kyseisten henkilövalittajille metsästyslain ja sen säännösten perusteella kuuluvaa metsästysoikeutta. Hallinto-oikeus on myös selkeästi todennut, että valitusta ei ole tutkittu kyseisten henkilövalittajien osalta, koska heillä ei ole valitusoikeutta.

Muutoksenhakijat ovat antaneet lausunnon johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Suomen riistakeskuksen vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä A:n, B:n ja C:n osalta.

2. Valitus hylätään siltä osin kuin se koskee hallinto-oikeuden päätöstä jättää valitus A:n, B:n ja C:n osalta tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian muilta osin Veitsiluodon Metsämiehet ry:n valituksesta. Valitus hylätään myös tältä osin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättämistä koskevan vaatimuksen hylkääminen

Suomen riistakeskus on vaatinut, että valitus hallinto-oikeuden päätöksestä tulee jättää A:n, B:n ja C:n osalta tutkimatta.

Hallinto-oikeus on jättänyt sille tehdyn valituksen mainittujen henkilöiden tekemänä tutkimatta. Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan myös toimenpidettä, jolla asia on jätetty tutkimatta. A:lla, B:llä ja C:llä on näin ollen oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt heidän valituksensa tutkimatta.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat säännökset

Metsästyslain (615/1993) 6 §:n mukaan oikeus harjoittaa metsästystä ja määrätä siitä kuuluu alueen omistajalle, jollei jäljempänä muuta säädetä.

Metsästyslain 8 §:n (1427/2014) mukaan henkilöllä, jonka kotikuntalain (201/1994) 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta on Lapin tai Kainuun maakuntaan kuuluvassa kunnassa tai Kuusamon, Pudasjärven tai Taivalkosken kunnassa, sellaisina kuin ne olivat 31 päivänä joulukuuta 2014, on oikeus metsästää kotikunnassaan valtion omistamilla alueilla.

Metsästyslain 26 §:n 1 momentin mukaan muun ohella hirven metsästykseen on oltava pyyntilupa.

Metsästyslain 26 §:n 2 momentin (159/2011) mukaan 1 momentissa tarkoitetun pyyntiluvan myöntää Suomen riistakeskus. Myönnettäessä pyyntilupia on huolehdittava siitä, että hirvieläinkanta ei metsästyksen johdosta vaarannu ja että hirvieläinten aiheuttamat vahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Liikenne-, maatalous- ja metsävahinkojen huomioon ottamiseksi Suomen riistakeskuksen tulee vuosittain kuulla alueellisia sidosryhmiä. Edellä 8 §:ssä tarkoitetulle alueelle pyyntilupia myönnettäessä on lisäksi kiinnitettävä huomiota metsästysmahdollisuuksien tasapuoliseen jakaantumiseen.

Metsästyslain 27 §:n 1 momentin mukaan hirvieläimen pyyntiluvan myöntäminen edellyttää, että luvan hakijalla on käytettävissään metsästykseen sopiva yhtenäinen alue. Hirvenmetsästykseen käytettävän alueen pinta-alan on oltava vähintään 1 000 hehtaaria.

Metsästyslain 27 §:n 2 momentin mukaan hirvieläimen pyyntilupa myönnetään sellaiselle hakijalle tai hakijoille, joilla on kyseisellä alueella oikeus metsästää hakemuksessa tarkoitettua hirvieläintä. Muualla kuin 8 §:ssä tarkoitetulla alueella voidaan samalle 1 momentin mukaiselle alueelle myöntää pyyntilupa vain yhden hakemuksen perusteella.

Metsästyslain 90 §:n mukaan muutoksenhausta Suomen riistakeskuksen ja riistanhoitoyhdistyksen tekemään päätökseen säädetään riistahallintolaissa.

Riistahallintolain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Suomen riistakeskuksen julkisia hallintotehtäviä ovat muun ohella metsästyslaissa säädetyt tehtävät.

Riistahallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Metsästysasetuksen (666/1993) 6 §:n (170/2011) 3 momentin mukaan, jos pyyntilupahakemus koskee hirvieläimen metsästämistä metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla alueella ja metsästysalueeseen sisältyvien valtion omistamien alueiden pinta-ala on yli 1 000 hehtaaria, hakemukseen on liitettävä alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan.

Metsästyslain perusteluja

Hallituksen esityksessä metsästyslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 300/1992 vp) on hirvieläimen pyyntiluvan myöntämisen edellytyksiä koskevan 27 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pyyntiluvan hakijana voi toimia yksi henkilö tai usea henkilö yhdessä. Hakija voi myös olla oikeushenkilö, jolloin pyyntilupaan perustuvan metsästyksen suorittavat fyysiset henkilöt oikeushenkilön päätösten mukaisesti.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu edelleen, että hirvieläinten metsästyksen tarkoituksenmukainen järjestäminen edellyttää, että tietyllä alueella metsästää vain yksi seurue. Tämän vuoksi ehdotetaan, että samalle alueelle saadaan myöntää pyyntilupa vain yhden hakemuksen perusteella. Lupia voi tällöin olla useita ja metsästykseen osallistujatkin voivat vaihdella, mutta periaatteessa pyyntilupa on myönnetty samalle hakijalle tai samoille hakijoille yhteisesti. Niin sanotun vapaan metsästyksen perusteella tällainen järjestely ei kuitenkaan ole mahdollinen, koska kuntalaisilla 8 §:n mukaan on metsästysoikeus kaikilla kunnassa olevilla valtion mailla.

Metsästyslakia on muutettu lailla 504/2017, jolla on muun ohella lisätty lakiin 1.1.2018 voimaan tullut uusi yhteislupaa koskeva 30 a §. Metsästyslain muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2017 vp) yleisperusteluissa on muun ohella todettu, että niin sanottu yhteislupamenettely on yleiseksi muodostunut käytäntö, jonka avulla on mahdollista lisätä pyyntilupajärjestelmän joustavuutta ja pyyntiluvansaajien paikallista harkintavaltaa ja -vastuuta hirvikannan hoidossa sekä keventää pyyntilupamenettelyyn liittyvää byrokratiaa. Yhteislupamenettely perustuu metsästysoikeuden haltijoiden keskinäiseen sopimukseen pyyntiluvan hakemisesta yhteisesti ja pyyntiluvan nojalla metsästämisestä. Nykyisessä lainsäädännössä ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä yhteisluvasta tai sen lupaosakkaiden velvollisuuksista.

Asian vaiheet ja saatu selvitys

Tervolan yhteislupa -niminen yhteenliittymä on tehnyt 28.4.2015 Suomen riistakeskuksen Lapin aluetoimistolle hirvieläimen pyyntilupahakemuksen metsästyslain 8 §:n mukaisella alueella. Hakemusalue sijaitsee Tervolan kunnassa ja sen kokonaispinta-ala on noin 42 119 hehtaaria, josta yksityismaita on noin 10 119 hehtaaria ja valtion alueita noin 32 000 hehtaaria.

Hakemuksen liitteenä on ollut Metsähallituksen 10.3.2015 tekemä päätös hirvieläinten metsästyksen alueluvasta sekä seuraava luettelo Tervolan yhteisluvan osakkaista: Veitsiluodon metsämiehet, Merilapin metsästäjät, Seurue Heikkinen, Seurue Pohjanen, Seurue Höyhtyä ja Seurue Ratilainen.

Lisäksi hakemuksen liitteenä on ollut ampujaluettelo, johon on merkitty yhteensä 116 ampujan nimi, yhteystiedot, metsästäjänumero sekä ampumakokeen suorituspäivä. Lisäksi ampujaluetteloon on merkitty, kuuluuko ampuja jäsenenä muuhun hirveä metsästävään seuraan tai seurueeseen, joka hakee pyyntilupaa, sekä metsästääkö ampuja hirveä muussa seurassa tai seurueessa tulevana kautena.

A, B ja C on merkitty hakemuksen liitteenä olleeseen ampujaluetteloon. Luettelosta käy ilmi, että he asuvat Tervolassa ja ovat jäseniä Veitsiluodon Metsämiehet ry:ssä. Lisäksi heidän kohdalleen on merkitty rasti kohtaan, jonka mukaan he metsästävät hirveä myös muussa seurassa tai seurueessa tulevana metsästyskautena.

Hakemuksen liitteenä niin ikään olleeseen, hakemusalueeseen sisältyviä yksityismaita kuvaavaan Veitsiluodon Metsämiehet ry:n tilaluetteloon on sisältynyt muun ohella A:n, B:n ja C:n omistamia kiinteistöjä.

Tervolan riistanhoitoyhdistys on tarkastanut hakemuksessa esitetyt tiedot ja antanut hakemuksen johdosta lausunnon, jossa se on muun ohella katsonut, että ampujaluetteloon merkityistä 116 ampujasta voidaan ottaa huomioon 109 ampujaa ja hakemusalueeseen sisältyvistä yhteensä 10 119 hehtaarin yksityismaista 10 079 hehtaaria. Riistanhoitoyhdistys on puoltanut luvan myöntämistä 27 hirven pyytämiseen.

Suomen riistakeskus on päätöksellään 5.8.2015 myöntänyt luvan 29 hirven pyytämiseen 26.9.2015–31.12.2015.

A, B, C ja Veitsiluodon Metsämiehet ry ovat Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että Suomen riistakeskuksen päätös kumotaan ja asia palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi.

Yhteisluvan oikeudellinen asema ja valitusoikeutta koskeva oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on katsonut, että Suomen riistakeskuksen päätös kohdistuu hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yhteisluvan osakkaaseen Veitsiluodon Metsämiehet ry:een. A, B ja C eivät puolestaan ole olleet yhteisluvassa hakijoina eikä päätöksen voida hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla katsoa yhdistyksen jäsenyyden perusteella kohdistuvan heihin taikka muutoin välittömästi vaikuttavan heidän oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa.

A, B ja C ovat Tervolan yhteisluvan osakkaaksi ilmoitetun Veitsiluodon Metsämiehet ry:n jäseniä. Sen lisäksi heidät oli merkitty pyyntilupahakemukseen liitettyyn ampujaluetteloon. Muutoksenhakijat ovat valituksessaan katsoneet, että kaikki ampujaluetteloon merkityt henkilöt ovat hakeneet hirvenpyyntilupaa yhdessä metsästysseuran kanssa.

Metsästyslaissa ei ollut ennen 1.1.2018 voimaan tullutta lainmuutosta 504/2017 säännöksiä niin sanotusta yhteisluvasta. Kuitenkin jo metsästyslain esitöissä vuodelta 1992 (HE 300/1992 vp) on mainittu, että pyyntilupaa voi hakea myös useampi henkilö yhdessä tai oikeushenkilö, jonka päätöksen mukaan fyysiset henkilöt suorittavat metsästyksen. Lainmuutoksen 504/2017 esitöissä on myös tuotu esiin, että niin sanottu yhteislupamenettely on yleiseksi muodostunut käytäntö, joka perustuu metsästysoikeuden haltijoiden keskinäiseen sopimukseen pyyntiluvan hakemisesta yhteisesti ja pyyntiluvan nojalla metsästämisestä.

Metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan ampujaluettelo on metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla, pinta-alaltaan yli 1 000 hehtaarin valtion alueella tehtävä alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan. Metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetuilla alueilla pyyntilupia voidaan myöntää useiden hakemusten perusteella, ja ampujaluetteloon merkityillä tiedoilla on merkitystä jaettaessa alueelle myönnettävien pyyntilupien kokonaismäärää eri hakemusten kesken. Ampujaluettelo on asetuksen sanamuodon mukaisesti kuitenkin vain alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista eikä sen tarkoitus ole yksilöidä yhteisluvan osakkaita.

Ampujaluettelon mukaan A, B ja C metsästävät hirveä myös muussa seurassa tai seurueessa kyseisenä metsästyskautena. Tervolan riistanhoitoyhdistys on lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota tähän ampujaluettelon merkintään ja vähentänyt sen perusteella lausunnossa esittämänsä lupamäärän (27) perusteena olevaa ampujamäärää. Suomen riistakeskus on päätöksessään viitannut riistanhoitoyhdistyksen lausuntoon, mutta korottanut lupamäärän 29 hirveen.

Yhteislupamenettely perustuu metsästysoikeuden haltijoiden keskinäiseen sopimukseen pyyntiluvan hakemisesta yhteisesti. Suomen riistakeskuksen myöntämä pyyntilupa on kohdistettu pyyntilupahakemuksen mukaisesti Tervolan yhteisluvalle, jonka osakkaana on hakemuksen liitteen 2 mukaan muun ohella Veitsiluodon Metsämiehet ry. Yhteisluvan osakkaita koskevassa liitteessä 2 ei ole viitattu ampujaluetteloon eikä ampujaluetteloon merkittyjen ampujien ole hakemuksen perusteella muutoinkaan katsottava tarkoitetun olevan yhteisluvan osakkaita.

Tervolan yhteisluvan lupahakemusta tehtäessä on ampujaluettelon perusteella ollut tiedossa, että osa ampujaluetteloon merkityistä henkilöistä metsästää hirveä myös muussa seurueessa tai että heidän ampumakokeensa ei ole ollut voimassa. Muutoksenhakijatkaan eivät ole kiistäneet näitä ampujaluetteloon merkittyjä tietoja.

Vaikka Suomen riistakeskuksen päätös on välillisesti vaikuttanut myös ampujaluetteloon merkittyjen A:n, B:n ja C:n mahdollisuuksiin osallistua hirvenpyyntiin, päätöksellä ei ole sellaisia hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia ampujaluettelossa alustavasti ilmoitettujen ampujien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, että heillä olisi valitusoikeus asiassa.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden on tullut jättää valitus A:n, B:n ja C:n tekemänä tutkimatta.

Pyyntilupaa koskeva oikeudellinen arviointi

Veitsiluodon Metsämiehet ry:n valituksessa on vaadittu, että Suomen riistakeskus velvoitetaan ilmoittamaan lupapäätöksessä, ketkä ovat saaneet päätöksessä mainitut 55 hirvieläinten pyyntilupaa, ja yksilöimään, keiltä kahdeksalta henkilöltä hirvieläinten pyyntilupa on mahdollisesti evätty ja millä perusteella. Palautuspäätöksessä tulee lisäksi vahvistaa, että muutoksenhakijat ovat oikeutettuja yhteen lisälupaan.

Edellä on jo todettu, että Suomen riistakeskuksen päätöksellä 5.8.2015 on myönnetty lupa 29 hirven pyyntiin hakemuksessa esitetyn 55 hirven sijasta. Pyyntilupa on myönnetty hakemuksen mukaisesti Tervolan yhteisluvalle, jonka osakkaat on lueteltu hakemuksen liitteessä 2. Suomen riistakeskuksen päätös on perustunut pyyntilupahakemuksessa ja sen liitteissä esitettyihin tietoihin ja Tervolan riistanhoitoyhdistyksen antamaan lausuntoon, jonka osalta hakijalle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Pyyntiluvan hakijan tulee esittää hakemuksen ratkaisemiseksi tarpeellinen aineisto. Veitsiluodon Metsämiehet ry ei ole kuitenkaan esittänyt Suomen riistakeskukselle tai vielä valituksessaankaan selvitystä siitä, millä perusteella se katsoo olevansa oikeutettu yhteen lisälupaan.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, muutoksenhakijoille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Metsästysasiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 2.11.2016 nro 16/0502/2

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, 12.1.2016 metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla tekemällään päätöksellä nro 2016-5-000-00002-2 myöntänyt Viking Malt Oy:lle poikkeusluvan tappaa muun muassa kesykyyhkyjä vuosina 2016–2020 Lahden kaupungissa hakemuksen karttaliitteeseen merkityllä noin seitsemän hehtaarin suuruisella alueella. Päätöksen mukaan luvansaaja saa tappaa kesykyyhkyjä kunakin vuotena 300 kappaletta ajalla 1.1.–31.12, ensimmäisenä lupavuotena ajalla 12.1.–31.12.

Suomen riistakeskus on perustellut päätöstään suotuisan suojelutason osalta seuraavasti:

Poikkeuslupapäätös on tehty päätöksessä mainittujen rauhoittamattomien lintujen kannantila huomioon ottaen, jolloin poikkeamisella ei haitata niiden suotuisan suojelutason säilyttämistä. Ne ovat runsaslukuisia ja niiden suojelun taso on suotuisa. Poikkeuslupapäätöksellä sallittu lintujen pyydystäminen ei millään tavoin haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Metsästyslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan kesykyyhky on rauhoittamaton eläin.

Metsästysasetuksen 25 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rauhoittamattomat linnut ovat rauhoitettuja seuraavasti: kesykyyhky Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin maakuntien alueella 1.5.–31.7, Pohjois-Savon ja Pohjois-Karjalan maakuntien alueella 1.4.–31.7. ja muualla maassa 10.3.–31.7.

Metsästyslain 41 b §:n 1 momentin mukaan jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää 5 §:ssä tarkoitettujen riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen pyydystämiseen tai tappamiseen säännöksessä tarkoitetuilla perusteilla.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momentin 1 ja 4 kohtien mukaan Suomen riistakeskuksen on metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 1–4 kohdassa säädettyjä poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä muun muassa poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin kanta tai kannan tila haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa sekä toimenpiteet, jotka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa.

Saman asetuksen 5 §:n 2 momentista ilmenee muun muassa, että poikkeusluvat ovat voimassa määräajan, jonka on vastattava poikkeusluvan tarkoitusta ja joka voi olla enintään viisi vuotta.

Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kesykyyhky (Columba livia) kuuluu lintudirektiivin liitteessä II lueteltuihin lajeihin. Metsästyslain mukaan kesykyyhky on rauhoittamaton eläin. Se on kuitenkin rauhoitettu osan aikaa vuodesta. Metsästyslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 300/1992) 5 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan rauhoittamattomille eläimille ovat tyypillisiä vahvat ja elinvoimaiset kannat, joiden vaihtelut voivat olla suuria.

Suomen lintuatlaksen mukaan kesykyyhky runsastui 1900-luvun alkupuolella. Talvilintulaskentojen perusteella kannankehitys on ollut likimain vakaa. Viime aikoina on havaittavissa pienoista nousua. Suomen pesimäkanta on arviolta 30 000–50 000 paria. Lajin levinneisyyden laajentumista näyttää tapahtuneen etenkin Keski- ja Pohjois-Suomen asutuskeskusten ympäristössä. Kesykyyhky voi Suomessa lisääntyä ympäri vuoden, koska se pystyy hyödyntämään kaupunkien parkkihalleja ja vastaavia rakennuksia.

Valituksenalaista päätöstä ei ole tehty lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdalla tarkoitetulla perusteella. Lintudirektiivin soveltamista koskevan komission ohjeasiakirjan suojelun erittäin suotuisalla tasolla olevia lintuja koskevan liitteen 5 mukaan suotuisan suojelutason tarkastelussa otetaan huomioon muun muassa kyseessä olevan maan pesimäkannat. Lintudirektiivin 7 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että lajin metsästys ei vaaranna suojelutoimenpiteitä lintujen levinneisyysalueella. Lajin suotuisan suojelutason ja sen turvaamisen arvioinnin perusteena voi siten olla yksittäistä lupa-aluetta ja kaupunkia laajempi alue.

Asiassa ei ole kiistetty sitä, etteikö kesykyyhkyn suojelun taso olisi suotuisa Lahden kaupungin ulkopuolella ja maanlaajuisesti. Valittaja on esittänyt selvityksenä lajin esiintymisestä Lahdessa filosofian maisteri Heikki Kolusen lausunnon. Kolunen on seurannut Lahden alueen kesykyyhkykantaa 1960-luvulta lähtien. Lausunnosta ilmenee, että alueen kesykyyhkykanta oli vahvimmillaan 1970-luvulla ja sen jälkeen ollut loivassa laskussa. Poikastuotto on melko heikko, vaikka laji pesiikin ympäri vuoden. Lajin pesimäkanta on ollut 2000-luvulla 100–200 paria eli noin 500 yksilöä. Kesykyyhky on Suomessa elinvoimainen laji. Kysymyksessä oleva lupa on rajattu tietylle suppealle alueelle, joka ei ole ainoa lajin esiintymispaikka Lahden kaupungissa. Lupa mahdollistaa pesivien lintujen määrään nähden melko suuren lintumäärän ampumisen. Kun kuitenkin otetaan huomioon kesykyyhkyn elinvoimaisuus ja sen mahdollisuus ympärivuotiseen pesintään, myönnetty lupa ei olennaisesti vaikuta lajin kantaan eikä uhkaa sen suotuisan suojelun tasoa luontaisella levinnäisyysalueella Suomessa. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan asiaa ei ole syytä arvioida toisin, vaikka paikallisesti kesykyyhkykanta voikin nyt sallitun ampumisen johdosta tilapäisesti heiketä.

Lupahakemuksessa on yksilöity useita eri tapoja, joilla on pyritty ehkäisemään lintujen aiheuttamia vahinkoja. Hallinto-oikeus pitää selvitystä riittävänä. Yksityiskohtaisempi arviointi vaihtoehtoisista ratkaisuista ei ole ollut tarpeen. Asiassa on osoitettu, että muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole ollut.

Riistakeskuksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2009/147/EY 2, 7 ja 9 artiklat, liite II

Hallintolaki 31 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Piritta Koivukoski. Esittelijä Marketta Lehtonen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Lupa on lainvastainen niiltä osin kuin se koskee kesykyyhkyä. Luvan myöntäjä ei ole selvittänyt poikkeusluvan myöntämisen edellytyksiä metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lupa on kesykyyhkyjen määrän osalta ylimitoitettu ja vaarantaa lajin suotuisan suojelutason. Luvan hakija ei myöskään ole riittävällä tavalla tuonut esiin mahdollisia muita tyydyttäviä ratkaisuja, joilla lintujen aiheuttamia haittoja voidaan ehkäistä.

Poikkeuslupa on tarkoitettu tilanteisiin, joissa tiettyjen merkityksellisten haittojen ehkäiseminen edellyttää haittaa aiheuttavien eläinyksilöiden poistamista, eikä haitan estämiseksi ole muita ratkaisuja. Poikkeusluvan tarkoituksena ei ole eläinlajin yleinen vähentäminen tai hävittäminen. Oikea luvalla määritetty mitoitus on se pienin yksilöiden vähentämisen määrä, millä voidaan estää merkittävä haitta. Haittaa saa syntyä kunhan merkittävän haitan kynnys ei ylity.

Rauhoittamattomia lajeja voidaan pitää lainsäädännöllisesti jäänteenä vanhanaikaisesta ajattelusta, jonka mukaan lajit jaetaan hyödyllisiin, haitallisiin ja haitattomiin. Hyödyllisiksi katsottiin lajit, joista ihminen suoraan riistana hyötyi. Haitallisiin lajeihin luettiin muun muassa petolinnut ja kuikka. Nykyaikaisen luonnonsuojeluajattelun myötä lajien vainoaminen sen vuoksi, että sen elintapojen voidaan katsoa olevan jollakin tavoin ristiriidassa ihmisen tarpeiden kanssa, on lähes loppunut. Nykyaikaisessa luonnonsuojeluajattelussa lähdetään yksilöistä eli minkä tahansa lajin yksilöt voivat aiheuttaa haittoja. Mikäli haitat ovat merkittäviä eikä niitä voi estää, voidaan ryhtyä poikkeuksellisiin toimiin, kuten sallia yksilöiden tappaminen.

Lahden lintuatlas -julkaisussa Lahden pesimäkannaksi on arvioitu sata paria eli 200 lisääntyvää yksilöä. Lintupopulaatioissa on myös pesimättömiä yksilöitä, joiden määrä vaihtelee lajeittain ollen yleistäen noin 50 prosenttia. Lahden pesimäaikainen aikuisten lintujen yksilömäärä voidaan täten arvioida noin 300 yksilöksi.

Lahden lintuatlas -julkaisun 2. painoksen mukaan kesykyyhkyn syyskanta on taantunut talvilintulaskenta-aineistoihin perustuen 1980-luvun 600–800 yksilöstä 2000-luvun noin 400 yksilöön. Myös pitkään Lahden kesykyyhkykantaa seurannut Heikki Kolunen on vahvistanut kesykyyhkyn selvästi vähentyneen viime vuosikymmenistä ja vähenemisen jatkuneen edelleen viime vuosina. Kolusen havaintojen mukaan nuorten lintujen määrä on pieni, mikä viittaa heikkoon pesimätulokseen.

Luvan yksilömäärä on huomattavan suuri kesykyyhkyn Lahden populaatioon nähden. Asian merkityksellisyys korostuu entisestään, kun otetaan huomioon, että valituksenalaisen luvan lisäksi Lahden kaupunkialueella on jo ennestään voimassa ainakin Oy Fazer Ab:lle myönnetty lupa 60 kesykyyhkyn pesimäaikaiseen tappamiseen vuosittain vuoden 2018 loppuun asti. Ne yhdessä mahdollistavat jopa 360 kesykyyhkyn tappamisen metsästysasetuksen mukaisena pesimäaikana (10.3.–31.7).

Metsästysasetuksessa määritellyn pesimäaikaisen suojan ulkopuolella (1.8.–9.3.) eli 223 päivänä vuodessa (61 prosenttia vuodesta) kesykyyhky on rauhoittamaton, jolloin yksilöiden tappamiseen ei tarvita lupaa. Rauhoitusajan ulkopuolella tapettuja yksilöitä ei Suomessa tilastoida lainkaan. Poikkeuslupa kohdistuu erittäin suureen osuuteen Lahden kesykyyhkykannasta ja aiheuttaa sekä yksinään että yhdessä muiden lupien kanssa uhkan lajin huomattavalle vähenemiselle, ja viime kädessä jopa häviämiselle, alueelta.

Valtioneuvoston asetuksen mukaan viranomaisen on poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä poikkeusluvan kohteena olevan lajin kanta tai kannan tila haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa. Myös vaikutuksia lajin suojelun tasoon tulee tarkastella vastaavasti, eikä viittaaminen lajin valtakunnalliseen tilanteeseen ja yleisyyteen riitä.

Sekä mielekkäin että suurin mittakaava, jolla luvan vaikutusta lajin kantaan voi arvioida, on kuntataso. Vain täten voidaan varmistua siitä, ettei poikkeuslupa aiheuta yksin tai yhdessä muiden lupien kanssa merkittäviä populaatiotason vaikutuksia valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai paikallisesti.

Lupahakemuksessa ei esitetä selvitystä alueella tavattavien kesykyyhkyjen määrästä eikä vahinkoa aiheuttavien yksilöiden määrästä. Asiassa ei esitetä myöskään selvitystä siitä, pääsevätkö linnut todella siten viljan tai maltaan kanssa tekemisiin, että niiden ulostetta voi joutua siiloihin. Riski kontaminaatiosta on kuitenkin luvan myöntämisen syy, ei se, että alueella tavataan kesykyyhkyjä. Hakemuksessa ei ole riittävästi perusteltu esitettyä suurta lintumäärää.

Poikkeuslupa-alueella vilja on sisätiloissa, jolloin lintujen kulku sinne on lähtökohtaisesti estettävissä. Kun otetaan huomioon suuri yksilömäärä, joka on aivan eri luokkaa kuin muissa tiedossa olevissa vastaavissa tapauksissa, ei luvan hakija ole toteuttanut ja pohtinut riittävällä tavalla muita vaihtoehtoja asian ratkaisemiseksi.

Mikäli olisi pyritty löytämään ja tukkimaan kaikki reitit, joita pitkin linnut pääsevät tilaan, ei hakijalla olisi tarvetta satojen yksilöiden tappamiseen joka vuosi. Tällöin lintuja saattaisi päästä tilaan satunnaisesti esimerkiksi ovien kautta ja yksilömäärät olisivat hyvin pieniä. Tällöinkin muuna tyydyttävänä vaihtoehtona on paitsi ovien aukipitämisen minimointi myös yleisesti vastaavissa tiloissa käytettävät limittäiset roikkuvat muovisuikaleet, jotka estävät tehokkaasti lintujen pääsemisen sisään.

Kesykyyhkyjä esiintyy poikkeuslupa-alueella, koska niille on tarjolla helposti saatavissa olevaa ravintoa eli jyviä. Mikäli alueella noudatettaisiin erityistä siisteyttä, ja maahan pudonneet jyvät siivottaisiin välittömästi pois lintujen ulottuvilta, ei kohteella olisi ravintoa kesykyyhkyille. Jonkin verran jyviä jäisi todennäköisesti satunnaisesti kesykyyhkyjen syötäväksi, mutta vähäinen jyvämäärä ei houkuttelisi paikalle niin paljon kesykyyhkyjä, että vuosittain pitäisi tappaa satoja yksilöitä.

Suomen riistakeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja katsonut, että valitus tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kansallisen lainsäädännön tulkinnassa tulee noudattaa direktiivin sisältöä ja päämäärää. Lintudirektiivin mukaisesti harjoitettavasta metsästyksestä Euroopan komissio on laatinut myös ohjeasiakirjan, jossa on pyritty noudattamaan täysin yhteisön tuomioistuimen olemassa olevaa oikeuskäytäntöä. Asiakirjassa tunnustetaan, että metsästyksen hallinta on jäsenvaltioiden vastuulla, samoin kuin jäsenvaltioiden rooli alueensa metsästyskausien määrittelemisessä direktiivin vaatimusten puitteissa.

Metsästysasetuksen 25 a §:ssä säädetyistä rauhoittamattomien lintujen rauhoitusajoista saadaan poiketa Suomen riistakeskuksen myöntämällä poikkeusluvalla. Poikkeamisperusteista säädetään metsästyslain 41 b §:n 1 momentissa. Mainittua säännöstä on tulkittava lintudirektiivin 9 artiklan mukaisesti. Asiassa ei ole riidanalaista, ettei valituksenalaisessa päätöksessä mainittujen lintulajien ja etenkin valituksen kohteena olevan kesykyyhkyn suojelun taso maanlaajuisesti vastaisi lintudirektiivin vaatimuksia.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 2 §:ssä tarkoitetaan niitä poikkeuslupia, jotka koskevat riistaeläimiä, ei siis niin sanottuja rauhoittamattomia eläimiä, joihin kesykyyhky kuuluu.

Muutoksenhakija on kiinnittänyt huomiota myönnettyyn yksilömäärään pitäen sitä liiallisena. Muutoksenhakija ei ole kuitenkaan kyennyt esittämään täsmällisesti, mikä olisi ollut oikea määrä.

Vaikka tässä tapauksessa poistettaisiin poikkeusluvan sallima yksilömäärä poikkeusluvan kohteena olevalta rajatulta alueelta, ei pyynnillä vaikutettaisi haitallisesti lajin suotuisaan suojelun tasoon lajin luontaisella levinneisyysalueella, mitä on pidettävä lintudirektiivin tarkoittamana tarkastelutasona.

Hakemuksessa on aikanaan annettu selvitystä muista toimenpiteistä tilanteen hoitamiseksi: mahdollisuuksien mukaan kaikki löydetyt lintujen kulkureitit on tukittu ja lintujen pääsy sisätiloihin on pyritty näin estämään. Lisäksi erilaisia pelättimiä käytetään, mutta linnut tottuvat niihin nopeasti. Pihalle pudonneet jyvät siivotaan pois mahdollisimman nopeasti.

Poikkeusluvan saajan antaman saalisilmoituksen mukaan poikkeusluvan nojalla tapettiin ajanjaksolla 12.1.–31.12.2016 yhteensä 192 kesykyyhkyä. Määrä osoittaa poikkeusluvan tarpeen. Lisäksi on pantava merkille, että kaikkia luvan mahdollistamia yksilöitä ei ole tapettu. Ensimmäisenä poikkeuslupavuonna toteutettu pyynti osoittaa, että hakijalla on ollut hyvä käsitys lintumäärästä. Poikkeusluvan mitoitusta ei ole syytä pitää liiallisena suhteessa tarpeeseen.

Viking Malt Oy:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen ja lausunnon johdosta.

Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry on antanut Suomen riistakeskuksen lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annettu valtioneuvoston asetus (452/2013), jossa viitataan lain 41 b §:n perusteella myönnettäviin poikkeuslupiin ja määritellään poikkeuslupia koskevat edellytykset, luo ohjeistuksen myös rauhoittamattomia lintuja koskeville poikkeusluville, vaikka niitä ei siinä erikseen mainita.

Ilman tietoa lintupopulaation koosta alueella on mahdotonta arvioida sitä, mikä vaikutus luvan toteuttamisella on lajin suojelutasolle. Vaikutusten arvioiminen on useita muita lajeja helpompaa kesykyyhkyn osalta, koska se on paikkalintu eikä alueella tavata läpimuuttavia populaatioita.

Vaikka metsästyslain säätämisen aikoihin vuonna 1992 ei pidetty rauhoittamattomien lajien uhanalaisuutta todennäköisenä, on se mahdollista, mikä korostaa tarvetta ottaa kussakin päätöksessä huomioon luvan mahdolliset vaikutukset lintulajin kantoihin.

Valituksenalaisessa tapauksessa sisätiloihin pääsee vuosittain satoja lintuja. Poikkeuksellisen suuri yksilömäärä ei osoita, että luvan mitoitus oli oikea. Satojen lintujen sisäänpääsy osoittaa, ettei paikalla ole toteutettu lintudirektiivin edellyttämällä tavalla muita tyydyttäviä ratkaisuja lintujen sisään pääsemisen estämiseksi.

Suomessa on runsaasti viljan varastointipaikkoja, joihin ei ole ollut tarvetta hakea poikkeuslupaa kesykyyhkyjen tappamiseksi. Näissä kohteissa on toteutettu kattavasti toimenpiteitä, joilla on pystytty estämään merkittävän haitan syntyminen ja potentiaalinen kansanterveydellinen riski.

Euroopan komission ohjeasiakirjan mukaan muuta ratkaisua ei voida pitää epätyydyttävänä vain siksi, että se olisi poikkeuksen edunsaajien kannalta epäkäytännöllisempi tai pakottaisi heidät muuttamaan käyttäytymistään.

Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry:n vastaselitys on toimitettu tiedoksi Viking Malt Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry:lle valitusluvan ja tutkii valituksen.

Hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) 7 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin liitteessä II lueteltujen lajien kantojen koon, maantieteellisen levinneisyyden ja lisääntymisnopeuden takia koko yhteisössä niitä voidaan metsästää kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lajien metsästys ei vaaranna suojelutoimenpiteitä niiden levinneisyysalueella.

Kesykyyhky (Columba livia) kuuluu lintudirektiivin liitteen II A osassa lueteltuihin lajeihin.

Direktiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että metsästys harjoitettuna voimassa olevien kansallisten toimenpiteiden mukaisesti vastaa kyseisten lintulajien järkevän hyödyntämisen ja ekologisesti tasapainoisen sääntelyn periaatetta ja että tämä käytäntö näiden lajien ja etenkin muuttavien lajien kantojen osalta on sopusoinnussa 2 artiklasta seuraavien toimenpiteiden kanssa. Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että metsästystä koskevan lainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä pesimisaikana eikä eri lisääntymis- ja poikastenkasvatusvaiheissa. Kun on kyse muuttavista lajeista, jäsenvaltioiden on huolehdittava erityisesti siitä, että metsästyslainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen.

Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta muun ohella kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi.

Lintudirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen osalta metsästyslailla (615/1993).

Metsästyslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan rauhoittamattomiin eläimiin kuuluu muun ohella kesykyyhky.

Metsästyslain 41 §:n (159/2011) 3 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi 41 b §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa myöntää luvan myös poiketa muun ohella 34 §:n nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen säännöksistä.

Metsästyslain 41 b §:n (159/2011) 1 momentin 1 kohdan mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää 5 §:ssä tarkoitettujen riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen pyydystämiseen tai tappamiseen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi.

Metsästysasetuksen 25 a §:n (170/2011) 1 kohdan mukaan kesykyyhky on rauhoitettu muun ohella Lahden kaupungin alueella 10.3.–31.7.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 2 §:n mukaan Suomen riistakeskuksen on metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 1–4 kohdassa säädettyjä poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä:

1) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin kanta tai kannan tila haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa;

2) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin yksilön käyttäytyminen haetulla poikkeuslupa-alueella;

3) tarvittaessa viranomaisten, julkisia hallintotehtäviä hoitavien organisaatioiden ja tutkimuslaitosten tiedot, jotka liittyvät poikkeusluvan hakuperusteeseen;

4) toimenpiteet, jotka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa.

Metsästyslain 41 b §:ää on muutettu 1.1.2018 voimaan tulleella lailla 504/2017 lisäämällä pykälään ilmoitusmenettelyä koskevat 3–6 momentit. Metsästyslain 41 b §:n 5 momentin nojalla on myös annettu valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetystä ilmoitusmenettelystä (930/2017).

Asiassa saatu selvitys, oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Viking Malt Oy on hakemuksellaan 21.9.2015, siltä osin kuin asiassa nyt on kysymys, hakenut metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla lupaa tappaa 1.1.2016–31.12.2020 yhteensä 1 000 kesykyyhkyä. Yhtiö on myöhemmin täydentänyt hakemusta puhelimitse siten, että hakemuksen kohteena olevien kesykyyhkyjen määrä on 300 lintua vuodessa eli yhteensä 1 500 lintua.

Suomen riistakeskus on valituksen kohteena olevalla päätöksellään myöntänyt Viking Malt Oy:lle hakemuksen mukaisesti poikkeusluvan vuosittain 300 kesykyyhkyn tappamiseen koko kiinteistöllä. Päätöksessä ei ole erikseen yksilöity rauhoitusaikana 10.3.–31.7. tapettavaksi sallittujen lintujen määrää. Päätöksessä on kuvattu kesykyyhkyn kannan tilaa toteamalla yleisesti, että linnut ovat runsaslukuisia ja niiden suojelun taso on suotuisa.

Vaikka kesykyyhky ei ole riistaeläin eikä metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momenttia sen sanamuoto huomioon ottaen siihen kaikilta osin sovelleta, säännöksestä saa kuitenkin näiltäkin osin johtoa myös kesykyyhkyn sekä muiden rauhoittamattomien lintujen poikkeusluvan edellytyksiä arvioitaessa merkityksellisistä seikoista (ks. KHO 2016:148).

Asiassa ei ole esitetty luotettavaa selvitystä kesykyyhkykannasta Lahden seudulla eikä myöskään siitä, mikä merkitys poikkeusluvalla sallitulla poistettavalla määrällä on tähän kantaan. Vaikka sinänsä on pidettävä uskottavana, että kaikista varotoimista huolimatta sisälle saattaa päästä lintuja, luvan hakija ei ole esittänyt muuta kuin yleistä selvitystä lintujen eri torjuntatoimenpiteiden merkityksestä. Selvitystä ei myöskään ole esitetty siitä, että lintumäärän ampuminen koko kiinteistön alueella on välttämätöntä. Lupa on voinut koskea poikkeusta ampumiseen vain kesykyyhkyn rauhoitusaikana 10.3.–31.7., minkä lisäksi lintuja on päätöksen estämättä mahdollista metsästää muuna aikana. Lupapäätöksen lintumäärä on tämän vuoksi määritelty myös epäselvästi.

Asiassa esitettyä selvitystä kesykyyhkyn kannan tilasta ja toimenpiteistä lintujen sisätiloihin pääsyn estämiseksi ei edellä lausuttuun nähden voida pitää siten riittävänä, että sen perusteella on voitu myöntää poikkeuslupapäätöksessä tarkoitetun lintumäärän tappamiseen koko kiinteistöllä. Päätöksessä tarkoitettua lintumäärää voidaan pitää huomattavan suurena, kun otetaan erityisesti huomioon, että kesykyyhky on paikkalintu.

Kun myönnetty poikkeus metsästyslain 41 b §:n 1 momentin ja metsästysasetuksen 25 a §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla kesykyyhkyn osalta koskee nimenomaan sen rauhoitusaikaa 10.3.–31.7., olisi luvassa tullut yksilöidä, kuinka suuri määrä lintuja poikkeusluvan nojalla voidaan tappaa rauhoitusaikana. Kun rauhoitusaikana tapettavien lintujen määrää ei ole yksilöity eikä kesykyyhkyn tilaa alueellisesti ole selvitetty, ei saadun selvityksen perusteella ole mahdollista arvioida, onko päätöksessä asetettu tapettavien lintujen enimmäismäärä tasoltaan oikeasuhtainen.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset tulee kumota. Koska metsästyslain 41 b §:n 3–6 momenttiin on 1.1.2018 alkaen lisätty säännökset uudesta ilmoitusmenettelystä, ei asiaa ole syytä palauttaa riistakeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Viking Malt Oy voi tarvittaessa tehdä hakemuksen metsästyslain 41 b §:ssä tarkoitettuun ilmoitusmenettelyyn osallistumisesta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

Valtioneuvoston asetus lohenkalastuksen rajoituksista oli julkaistu Suomen säädöskokoelmassa, ja sillä oli rajoitettu lohenkalastusta muun ohella Kemijoen ja Iijoen edustan merialueilla. Vaikka asetuksen maantieteellinen soveltamisala oli rajoitettu, asetuksella oli annettu säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä kalastuksesta asetuksen soveltamisalueella. Kysymys ei ollut hallintolainkäyttölain 4 ja 5 §:ssä tarkoitetusta valituskelpoisesta hallintopäätöksestä.

Osakaskunnilla oli kalastuslain 47 §:n nojalla mahdollisuus hakea elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta poikkeuslupaa valtioneuvoston asetuksella asetetuista lohenkalastuksen rajoituksista hallinnoimillaan vesialueilla. Samoin niillä oli oikeus valittaa poikkeuspäätöksestä, jolloin myös asetuksen perustuslain tai muun lain mukaisuus voi tulla arvioitavaksi. Näin ollen osakaskuntien valitusta ei ollut tarpeen tutkia myöskään sillä perusteella, ettei osakaskunnilla muutoin olisi mahdollisuutta saattaa asetuksen soveltamisen lainmukaisuutta tuomioistuimen arvioitavaksi.

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti ja 107 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kohta

Kalastuslaki (379/2015) 47 § 1 momentti, 52 § 1, 2 ja 4 momentti

Laki Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta (1048/2016) 8 § 1 momentti ja 25 § 2 momentti

Ks. KHO 2014:57 ja vrt. KHO 2010:27

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvoston asetus 27.4.2017 (Suomen säädöskokoelma 236/2017) lohenkalastuksen rajoituksista. Asetus on annettu kalastuslain (379/2015) 52 §:n 2 momentin sekä Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta annetun lain (1048/2016) 8 §:n 1 momentin ja 25 §:n 2 momentin nojalla. Asetuksella on rajoitettu lohenkalastusta muun ohella Kemin Kirkonkylän osakaskunnan alueen käsittävällä Kemijoen edustan merialueella ja Etelä-Iin jakokunnan ja Pohjois-Iin jakokunnan alueet käsittävällä Iijoen edustan merialueella.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kemin Kirkonkylän osakaskunta, Etelä-Iin jakokunta ja Pohjois-Iin jakokunta ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus jättää soveltamatta lohenkalastuksen rajoituksista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (236/2017) asetettuja kalastusta koskevia rajoituksia Iijoen ja Kemijoen edustan merialueilla. Valtio on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine korkoineen.

Valittajat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Valtioneuvoston asetus ei lähtökohtaisesti ole valituskelpoinen hallintopäätös. Kuitenkin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 2010:27 ilmenevin perustein Suomen perustuslain 21 §:n ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaan valittajilla on oikeus saada oikeuksiaan rajoittavan päätöksen oikeellisuus tutkittavaksi tuomioistuimessa. Valittajat omistavat vesialueet, joiden alueilla kalastusta on asetuksessa rajoitettu.

Valittajien omistamat vesialueet sijaitsevat Kemijoen ja Iijoen edustojen merialueella. Kummankin joen luonnollinen vaelluskalakanta on menetetty aikanaan voimalaitosten rakentamisen seurauksena.

Korkein hallinto-oikeus on velvoittanut vesivoimaloita rakentaneet yhtiöt suorittamaan lohen, meritaimenen ja vaellussiian velvoiteistutuksia, joilla kompensoidaan jokien edustan merialueen kalastajille voimalaitoksen rakentamista seurannut vaelluskalakannan tuhoutuminen.

Kalojen velvoiteistutukset on määrätty kalastajille korvauksena menetetystä luonnonkalakannasta. Istutettu kala ei pääse jokeen lisääntymään, minkä vuoksi sen pyytämisen tulisi tapahtua mahdollisimman tehokkaasti.

Suomen valtio on myynyt vuonna 2004 Pohjois-Iin ja Etelä-Iin jakokunnille (silloisille kalastuskunnille) valtiolle kuuluvan lohen, taimenen ja siian kalastusoikeuden (regaalioikeus) siltä osin, kuin kalastusoikeus on kohdistunut niiden omistamaan vesialueeseen. Kauppakirjojen ehtojen mukaan valtion kalastusoikeuteen sisältyvä lohenkalastusoikeus on siirtynyt ostajille kauppahinnan maksamisen jälkeen.

Kalastuslain 52 §:n nojalla vesialueella, jossa esiintyy kalalaji tai -kanta, jonka elinvoimaisuus tai tuotto on heikentynyt tai vaarassa heikentyä taikka vesialueella, joka on keskeinen kalalajin tai -kannan lisääntymisen kannalta, voidaan valtioneuvoston asetuksella antaa mainitussa pykälässä mainittuja kieltoja ja rajoituksia.

Kalastusoikeus sisältyy vesialueen omistusoikeuteen. Kalastusoikeuteen sisältyy oikeus kalakannan taloudelliseen hyväksikäyttöön. Kalastusoikeus nauttii perustuslain 15 §:n 1 momentissa säädettyä omaisuudensuojaa.

Perusoikeuksien rajoitusten tulee olla oikeasuhteisia. Lohiasetuksen tarkoituksena on luonnonlohikantojen turvaaminen. Lohiasetuksella kuitenkin rajoitetaan tuntuvasti kalastusta terminaalialueilla, joilla ei esiinny merkittävästi luonnonlohta ja joilla kalastaminen ei voi vaarantaa luonnonlohikantoja. Kalastuksen rajoitukset muodostavat huomattavan taloudellisen rasitteen kaupallisille kalastajille. Rajoitusten asteittainen tiukentaminen on omiaan tekemään kalastukseen tehtyjä taloudellisia investointeja hyödyttömiksi ja pahentamaan kalastajien taloudellista epävarmuutta. Varsinaisen kalastuksen lisäksi myös kalan jatkojalostukseen tehtävät investoinnit edellyttäisivät riittävää varmuutta saaliin määrästä.

Etelä- ja Pohjois-Iin jakokuntien sekä valtion välinen regaalioikeuden kauppa jäisi osin merkityksettömäksi, mikäli valtio voisi täysin vapaasti rajoittaa regaalioikeuden omistajan kalastusoikeutta.

Lisäksi kunkin valittajan kalastusoikeus kohdistuu velvoiteistutettuun lohikantaan. Tätä ei ole sääntelyllä mahdollista rinnastaa luonnonloheen, sillä velvoite on tuomittu korvauksena kalakannan tuhoutumisesta. Oikeus kalastaa tehokkaasti velvoiteistutettua lohta on vahvempi oikeus kuin yleinen vesialueen omistajan oikeus luonnonkalakannan hyödyntämiseen ja sen rajoittamiselle tulisi olla vahvemmat perusteet.

Lohiasetuksen rajoitukset eivät ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden ja rikkovat siten perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattua omaisuudensuojaa. Rajoituksissa ei myöskään ole kalastuslain 52 §:n esitöissä edellytetyllä tavalla huomioitu kaupallisen kalastuksen edellytyksiä.

Terminaalialueella toimii vain muutama kaupallinen kalastaja, joiden omaisuudensuojaan sääntely vaikuttaa. Lähtökohtana on, että yleisluonteiset omaisuuden käyttörajoitukset esimerkiksi luontoarvojen suojelemiseksi voidaan toteuttaa tavallisella lainsäädännöllä ja ilman korvausvelvollisuutta, mutta tilanne muuttuu omaisuudensuojanäkökulmasta kriittisemmäksi, jos rajoitukset kohdistuvat pieneen rajattuun henkilöryhmään. Rajoitukset lähenevät näin perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettua omaisuuden pakkolunastusta, joka on mahdollista ainoastaan lailla säätämällä täyttä korvausta vastaan.

Maa- ja metsätalousministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen tutkimista sekä sen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Yleisenä oikeudellisena periaatteena pidetään sitä, että lainsäädäntövallan alaan kuuluviin säädöksiin ei voi hakea muutosta, jollei kysymyksessä oleva normi sisältönsä ja oikeusvaikutustensa vuoksi rinnastu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linjauksessa tarkoitetuin tavoin valituskelpoiseen hallintopäätökseen.

Kun otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja perustuslain säännökset sekä niitä koskeva oikeuskäytäntö, korkeimman hallinto-oikeuden tulisi tutkia valitus siltä osin kuin valituksen kohteena oleva lohiasetus koskee Kemijoen ja Iijoen merialueiden kaupallista kalastusta.

Asetuksen sisältämien kalastusrajoitusten perusteena on turvata luonnonlohikantojen kestävä kalastus. Perustuslain 20 §:n mukaisesti julkisella vallalla on vastuu huolehtia luonnosta ja sen monimuotoisuudesta. Tätä vastuuta konkretisoi kalastuslain 52 §:n 1 momentti, jonka mukaan valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousministeriön on osaltaan huolehdittava kalavarojen kestävän käytön ja hoidon toteuttamisesta luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi.

Etelä- ja Pohjois-Iin jakokuntien lohenkalastusoikeuksia on rajoitettu vain siltä osin kuin se on välttämätöntä ja luonnonvarakeskuksen tietoihin perustuvalla ja ehdottamalla tavalla. Lohiasetuksesta omaisuuden käytölle aiheutuvat rajoitukset ovat oikeasuhtaisia tavoiteltuun päämäärään eli luonnonlohikantojen turvaamiseen nähden. Rajoitukset mahdollistavat edelleen kalastusoikeuden hyödyntämisen kohtuullisella tavalla.

Kemin Kirkonkylän osakaskunta, Etelä-Iin jakokunta ja Pohjois-Iin jakokunta ovat antaneet lausunnon johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Valituksen tutkimatta jättäminen

Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.

Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Artiklan 2 kappaleen mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan Posti ja Rahko v. Suomi (EIT 24.9.2002) todennut muun ohella seuraavaa: Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla ei taannut pääsyä tuomioistuimeen, joka voisi kumota lainsäätäjän antaman lain tai olla noudattamatta sitä. Euroopan ihmisoikeussopimus tarkoitti turvata käytännöllisiä ja tehokkaita oikeuksia teoreettisten ja näennäisten oikeuksien vastakohtana. Jos asetus, päätös tai muu toimenpide, vaikka sitä ei ole osoitettu muodollisesti kenellekään määrätylle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, pääosin vaikutti sellaisen henkilön tai samanlaisessa asemassa olevan henkilöryhmän yksityisluontoisiin oikeuksiin tai velvollisuuksiin, joko tiettyjen heille ominaisten piirteiden tai heidät kaikista muista henkilöistä erottavan tosiasiallisen tilanteen johdosta, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohta saattoi edellyttää, että päätöksen tai toimenpiteen asiasisältö voitiin riitauttaa asianomaisen henkilön toimesta kyseisen kohdan vaatimukset täyttävässä tuomioistuimessa.

Sovellettavat kalastuslainsäädännön säännökset ja niiden esitöitä

Kalastuslain (379/2015) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on parhaaseen käytettävissä olevaan tietoon perustuen järjestää kalavarojen ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävä käyttö ja hoito siten, että turvataan kalavarojen kestävä ja monipuolinen tuotto, kalakantojen luontainen elinkierto sekä kalavarojen ja muun vesiluonnon monimuotoisuus ja suojelu.

Kalastuslain 47 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi muun ohella kalataloudellisten velvoitteiden toimeenpanemista tai hyödyntämistä taikka muuta kalavarojen käyttöön ja hoitoon liittyvää tarkoitusta varten perustellusta syystä myöntää poikkeusluvan kielletyn kalastustavan, pyyntimenetelmän tai kalastusvälineen käyttöön tai säilyttämiseen, kiellettynä ajankohtana kalastamiseen, sallittua määrää suuremman saaliin ottamiseen, sallittua määrää useampien pyydysten käyttämiseen sekä vapautettavaksi määrätyn kalan pyytämiseen ja ottamiseen.

Kalastuslain 52 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousministeriön on osaltaan huolehdittava kalavarojen kestävän käytön ja hoidon toteuttamisesta luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi.

Kalastuslain 52 §:n 2 momentin mukaan vesialueella, jossa esiintyy kalalaji tai -kanta, jonka elinvoimaisuus tai tuotto on heikentynyt tai vaarassa heikentyä taikka vesialueella, joka on keskeinen kalalajin tai -kannan lisääntymisen kannalta, voidaan valtioneuvoston asetuksella:

1) kieltää kalastaminen tietyllä pyydyksellä tai kalastustavalla taikka rajoittaa sitä;

2) kieltää kalastaminen tiettynä ajankohtana tai rajoittaa sitä;

3) rajoittaa käytettävien pyydysten määrää;

4) kieltää tiettyä määrää suuremman saaliin ottaminen;

5) kieltää tiettyä sukupuolta tai kokoluokkaa olevien kalojen taikka sellaisten kalojen saaliiksi ottaminen, joita ei ole merkitty 75 §:n nojalla säädetyllä tavalla; sekä

6) antaa tarkempia määräyksiä pyydysten rakenteesta.

Kalastuslain 52 §:n 4 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettuja asetuksia annettaessa voidaan niiden mukaiset velvoitteet asettaa erilaisina eri kaupallisten kalastajien ryhmiin kuuluville kalastajille.

Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta annetun lain (1048/2016) 8 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan 5 §:n 1 momentin mukaisessa tarkoituksessa säätää tiettyä merialuetta koskevasta määräaikaisesta kalastuskiellosta ja ajallisista, alueellisista tai määrällisistä rajoituksista Euroopan unionissa kiintiöityjen tai muutoin säädeltyjen kalakantojen pyyntiin käytettävien pyydysten käytölle.

Viimeksi mainitun lain 25 §:n 1 momentin mukaan merialueelta pyydettyjen lohien ensimyynti on sallittu vain lohen toimijakohtaisen kalastuskiintiön haltijalle. Muiden kaupallisten kalastajien on vapautettava rysäkalastuksessa saadut lohet. Lohen toimijakohtaisen kalastuskiintiön haltijan on merkittävä myytävät lohet elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta saadun tunnisteen avulla siten, että voidaan tunnistaa kenen toimijakohtaisesta kalastuskiintiöstä lohi on peräisin.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää:

1) tietyllä alueella tai tiettynä aikana kaupalliselle kalastajalle sallittavan lohisaaliin enimmäismäärästä;

2) lohisaaliin koostumusta koskevista rajoituksista; sekä

3) toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä koskevista saaliin merkitsemismenettelyistä.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle kalastuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 192/2014 vp) on 52 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kalastuksen rajoittaminen on luonteeltaan kalastusoikeuden haltijoiden omaisuuden käytön suojaan puuttuva toimenpide, joka edellyttää sitä koskevan asianmukaisen valtuussääntelyn sisältymistä lakiin. Kun kalastusta on tarpeellista rajoittaa sellaisilla yleisesti voimassa olevilla, esimerkiksi tiettyä kalalajia valtakunnallisesti koskevilla yleisiksi oikeussäännöiksi luonnehdittavilla normeilla, joiden vaikutuspiiri on laaja, on tällaiset rajoitukset mahdollista saattaa voimaan asetuksilla, jos lakiin sisältyy riittävän täsmällinen ja tarkkarajainen asiaa koskeva valtuussäännös.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa on kalastuslain 52 §:n osalta todettu lisäksi, että kalastusta koskevia rajoituksia asetettaessa on pyrittävä varmistamaan se, että kaupallisen kalastuksen edellytykset säilyvät niin hyvinä kuin se on mahdollista suhteessa kalakantojen elinvoimaisuuteen ja tuoton turvaamisen tavoitteeseen. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että pykälän nojalla asetettavat rajoitukset voitaisiin säätää erilaisina eri kaupallisten kalastajien luokkiin kuuluville kalastajille. Jos kaupallisille kalastajille annettaisiin elinkeinon turvaamisen tarkoituksessa esimerkiksi jo rajoitusta asetettaessa joitain poikkeuksia yleisestä rajoituksesta, ei näitä poikkeuksia välttämättä myönnettäisi ryhmään II kuuluville kaupallisille kalastajille, joiden kalastus ei usein ole päätoimista.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 58/2014 vp) todennut muun ohella, että kalastuslakiehdotukseen sisältyy eräitä asetuksenantovaltuuksia, joiden nojalla valtioneuvosto voi asetuksella kieltää kalastuksen tai rajoittaa kalastusoikeutta (esimerkiksi 52 §). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että sääntelyteknisesti perustelluin ratkaisu näissä säännöksissä (52 §, 55 § ja 59 §) olisi yleisen vaarantamiskiellon tai huolehtimis- taikka suojeluvelvoitteen sisällyttäminen lakiin. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin tällöin antaa tarkempia säännöksiä kiellon tai velvoitteen toteuttamisesta. Tällainen sääntelytapa ei valiokunnan mielestä estäisi esityksen perusteluissa mainittujen ja sinänsä hyväksyttävien joustoelementtien huomioon ottamista asetuksia laadittaessa, eikä se liioin merkitsisi vaatimusta tarpeellisten rajoitusten säätämisestä laissa. Esimerkiksi ehdotetun 52 §:n asetuksenantovaltuus voisi valiokunnan näkemyksen mukaan olla kalalajeihin ja -kantoihin kohdistuvasta yleisestä vaarantamiskiellosta tai huolehtimis- taikka suojeluvelvoitteesta säätämisen jälkeen sisällöltään ehdotetunlainen. Lain ja asetuksen välisen hierarkkisen suhteen selventämisen lisäksi tämänkaltainen sääntelyratkaisu olisi omiaan korostamaan perustuslain 20 §:n ympäristövastuusäännöksen mukaisesti sitä, että julkisella vallalla ei ole ainoastaan valtuutusta, vaan myös vastuu huolehtia luonnosta ja sen monimuotoisuudesta.

Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä (MmVM 31/2014 vp) on perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten ehdotettu yleisen huolehtimis- ja suojeluvelvoitteen sisällyttämistä kalastuslain 52 §:n 1 momenttiin. Momentin voimassa oleva sanamuoto on selostettu edellä.

Valtioneuvoston asetus ja sen perustelumuistio

Valtioneuvosto on 27.4.2017 antanut kalastuslain 52 §:n 2 momentin ja Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta annetun lain 8 §:n 1 momentin ja 25 §:n 2 momentin nojalla valtioneuvoston asetuksen lohenkalastuksen rajoituksista (236/2017). Asetus on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa 28.4.2017.

Valtioneuvoston asetuksen soveltamisalaa koskevan 1 §:n mukaan asetuksessa säädetään lohenkalastuksen rajoituksista Itämeren pääaltaalla ja Pohjanlahdella sekä Simojoessa ja lohisaaliin merkitsemisestä kaupallisessa kalastuksessa.

Valtioneuvoston asetuksen 5 §:ssä säädetään lohenkalastuksesta isorysällä Perämerellä. Pykälän 3 momentissa säädetään muun ohella erityisesti lohenkalastuksesta isorysällä Iijoen edustan merialueella.

Valtioneuvoston asetuksen 6 §:ssä säädetään lohenkalastuksesta isorysällä Perämeren pohjukassa. Pykälän 3 momentissa säädetään muun ohella erityisesti lohenkalastuksesta isorysällä Kemijoen edustan merialueella.

Maa- ja metsätalousministeriön 26.4.2017 päivätyssä muistiossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ehdotetuilla asetuksilla on tarkoitus säädellä lohen kalastusta Itämeren pääaltaalla ja Pohjanlahdella, Tornionjoen edustan merialueella (rajajokisopimuksen soveltamisalueella) sekä Simojoessa. Sääntelyllä varmistettaisiin luonnonlohikantojen kestävä kalastus ja hyödyntäminen luonnonlohikantojen monimuotoisuutta edistävällä tavalla. Suomen lohen kalastus tapahtuu pääasiassa Pohjanlahden rannikkoalueilla. Tällä alueella kaupalliset kalastajat harjoittavat lohen kalastusta etupäässä isorysillä.

Kaupallisten kalastajien kalastusta isorysillä säädeltäisiin siten, että se kohdistuisi nykyistä tasaisemmin kalastuskauden aikana Pohjanlahdella vaeltaviin eri luonnonlohikantoihin. Tämä olisi nykyistä kerralla käynnistyvää lohen kalastusta kestävämpi säätelyjärjestelmä, koska se kohdistaisi pyyntiä tasaisemmin kaikkiin lohikantoihin, ei pelkästään myöhään vaeltaviin lohikantoihin. Samalla varmistettaisiin, että aikaisiin vaeltaviin luonnonlohikantoihin ja arvokkaisiin suuriin naaraskaloihin kohdistuu pyyntiä vain vähäisessä määrin.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asetus 236/2017 on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa. Vaikka asetuksen ja sen yksittäisten säännösten maantieteellinen soveltamisala on edellä mainitulla tavalla rajoitettu, asetuksella on annettu säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä kalastuksesta asetuksen soveltamisalueella. Asetuksen soveltaminen ei rajoitu vain asianomaisiin vesialueen omistajiin tai osakaskuntien osakkaisiin, vaan sillä rajoitetaan kenen tahansa kalastusta asetuksessa tarkoitetuilla pyydyksillä alueella, jota se koskee. Asetuksen valmistelu ja antaminen eivät siis ole hallintoasian käsittelyä, joka johtaisi hallintolainkäyttölain 4 ja 5 §:ssä tarkoitettuun valituskelpoiseen hallintopäätökseen. Vesialueen omistajat eivät näin ollen ole asetukseen nähden asianosaisia, joilla tulisi olla mahdollisuus valittaa asetuksen antamisesta (ks. KHO 2014:57 ja KHO 2010:27).

Osakaskunnilla on kalastuslain 47 §:n nojalla mahdollisuus hakea elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta poikkeuslupaa valtioneuvoston asetuksella asetetuista lohenkalastuksen rajoituksista hallinnoimillaan vesialueilla. Samoin niillä on oikeus valittaa poikkeuslupapäätöksestä, jolloin myös asetuksen perustuslain tai muun lain mukaisuus voi tulla arvioitavaksi. Näin ollen osakaskuntien valitusta ei ole tarpeen tutkia myöskään sillä perusteella, ettei osakaskunnilla muutoin olisi mahdollisuutta saattaa asetuksen soveltamisen lainmukaisuutta tuomioistuimen arvioitavaksi (vrt. KHO 2010:27).

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja saatu selvitys, Kemin Kirkonkylän osakaskunnan, Etelä-Iin jakokunnan ja Pohjois-Iin jakokunnan valitus on jätettävä tutkimatta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kemin Kirkonkylän osakaskunnalle, Etelä-Iin jakokunnalle ja Pohjois-Iin jakokunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

A Oy:n rakennuttamassa pysäköintilaitoksessa oli 130 pysäköintipaikkaa. A Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön A-osakkeet eli pysäköintiosakkeet oikeuttivat osakaspysäköintimaksua vastaan pysäköintiin mille tahansa vapaana olevalle nimeämättömälle pysäköintipaikalle. Kaikki pysäköintipaikat olivat myös vieraspysäköijien käytössä.

A Oy:n pysäköintilaitoksessaan harjoittamaa toimintaa oli pidettävä 1.1.2017 voimaan tulleessa arvonlisäverolain 29 §:n (1064/2016) 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna alueiden vuokrauksena kulkuneuvojen paikoitusta varten. A Oy:llä oli oikeus vähentää pysäköintilaitoksen rakentamiskustannuksiin ja toiminnan muihin kustannuksiin sisältyvä arvonlisävero myös siltä osin kuin kustannukset kohdistuivat osakaspysäköintiin.

Koska A Oy ei omistanut tai hallinnut asuin- tai liiketiloja eikä A Oy:llä ollut kaavamääräysten, rakennusluvan tai muunkaan syyn perusteella velvollisuutta luovuttaa pysäköintipaikkoja alueen asukkaille, mainittujen seikkojen merkitys pysäköintipaikkojen luovutuksen verokohteluun ei tullut asiassa ratkaistavaksi.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu ajalle 29.5.2017–31.12.2018.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 2 § 1 momentti, 17 §, 18 §, 27 §, 29 § (1064/2016) 1 momentti 5 kohta sekä 102 § 1 momentti ja 2 momentti

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 2 artikla 1 kohta a ja c alakohta, 14 artikla 1 kohta, 24 artikla 1 kohta, 135 artikla 1 kohta l alakohta ja 2 kohta b alakohta sekä 168 artikla a alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-173/88, Henriksen, C-358/97, komissio v. Irlanti, C-326/99, ”Goed Wonen”, C-428/02, Marselisborg ja C-270/09, MacDonald Resorts

Vrt. KHO 2016:40 ja KHO 2012:15

Päätös, jota valitus koskee

Keskusverolautakunnan päätös 29.5.2017 nro 35/2017

Asian käsittely keskusverolautakunnassa

Ennakkoratkaisuhakemus

A Oy, jäljempänä myös yhtiö, on esittänyt ennakkoratkaisuhakemuksessaan muun ohella seuraavaa:

Yhtiön toimialana on omistaa määräosa X:n kaupungin --- kaupunginosan korttelin --- tontista Y ja hallita hallinnanjakosopimuksen perusteella tontin Y maanalaisia alueita sekä omistaa ja hallita rakennettavaa pysäköintilaitosta ja sinne johdettavaa ajoyhteyttä. Lisäksi yhtiön toimialana on harjoittaa pysäköintiliiketoimintaa omistamassaan pysäköintilaitoksessa vuokraamalla alueita kulkuneuvojen paikoitusta varten sekä myydä sähköä sähköauton lataukseen.

Yhtiön pysäköintilaitoksen rakentaminen on tarkoitus aloittaa vuoden 2017 maaliskuussa ja laitoksen on tarkoitus valmistua vuoden 2018 toukokuussa. Pysäköintilaitos rakennetaan korttelin pihakannen alle. Yhtiö hallitsee yksin hallinnanjakosopimuksen nojalla tontin maanalaisia alueita, eikä tontin muiden määräalojen omistajilla ole oikeutta maanalaisiin alueisiin, tulevaan pysäköintilaitokseen tai sen pysäköintipaikkoihin.

Pysäköintilaitos tulee sijaitsemaan muutaman kilometrin päässä X:n kaupungin keskustasta alueella, jota X:n kaupunki kehittää yhtenä kaupungin uusista asuin- ja työpaikka-alueista. Alueelle rakennetaan ja tullaan myös tulevina vuosina rakentamaan huomattava määrä uusia asuin- ja toimistotiloja. Lisäksi alueella jo sijaitsevia kiinteistöjä peruskorjataan. Alueen yleiskaava edellyttää korttelipysäköintiä. Joissakin alueen kiinteistöissä tulee olemaan kiinteistön oma pysäköintikellari, mutta useisiin alueen uusiin kiinteistöihin ei omaa pysäköintikellaria rakenneta. Tällöin pysäköintipaikkavelvoitteet monesti täytetään siten, että pysäköintipaikat osoitetaan yleiseen pysäköintilaitokseen. Tämä vuoksi joidenkin alueelle rakennettavien asunto-osakeyhtiöiden rakennusluvissa autopaikkavelvoitteet osoitetaan täytetyiksi siten, että alueelle rakennetaan yhtiön pysäköintilaitos, jonne sijoitetaan myös yhteiskäyttöautopaikka. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että asukkaat voivat halutessaan käyttää yhtiön pysäköintipalveluja maksua vastaan samoin ehdoin kuin yhtiön muut pysäköintiasiakkaat, tai he voivat vuokrata yhteiskäyttöautoa sitä vuokraavalta toiminnanharjoittajalta. Yhtiöllä ei kuitenkaan ole mitään velvollisuutta luovuttaa pysäköintipaikkoja asunto-osakeyhtiöille, niiden osakkaille tai asukkaille, eikä mitään pysäköintipaikkoja varata erikseen näitä varten.

Yhtiön pysäköintilaitoksen käyttäjiä tulevat olemaan alueen asukkaiden lisäksi alueella työskentelevät, asioivat ja vierailevat henkilöt. Alueella on yleinen uimaranta ja venelaituri. Alueelle valmistuu lähiaikoina myös liikuntakeskus. Yhtiön pysäköintilaitos tulee kilpailemaan kaupungin muiden pysäköintilaitosten kanssa pysäköintipalvelujen tarjoajana.

Pysäköintilaitokseen tulee yhteensä 130 pysäköintipaikkaa, jotka yhtiö vuokraa kulkuneuvojen paikoitusta varten. Osaan pysäköintipaikoista varataan sähköauton lataukseen soveltuva tekniikka. Pysäköintipaikoista yksi nimetään yhteiskäyttöauton pysäköintiä varten. Loput 129 pysäköintipaikkaa tulevat olemaan nimeämättömiä ja ne ovat yhtä aikaa sekä osakas- että vieraspysäköinnin käytettävissä. Pysäköintilaitokseen ajetaan suoraan yleiseltä kadulta ja myös jalankulku pysäköintilaitokseen tapahtuu suoraan kadulta. Tämän lisäksi pysäköintilaitoksesta on suora hissiyhteys korttelin asuinkiinteistöihin.

Yhteiskäyttöauton pysäköintipaikka on nimetty toiminnanharjoittajalle, joka vuokraa omistamaansa yhteiskäyttöautoa kenelle tahansa autoa tarvitsevalle ja harjoittaa siis arvonlisäverollista toimintaa. Pysäköintipaikka varustetaan sähköauton lataamiseen tarvittavalla tekniikalla. Yhtiö vuokraa pysäköintipaikan toiminnanharjoittajalle kuukausittaista pysäköintimaksua vastaan sekä veloittaa tältä korvauksen sähköauton lataamiseen käytetystä sähköstä. Vaihtoehtoisesti yhtiö voi luovuttaa tämän pysäköintioikeuden ja auton lataamiseen käytettävän sähkön toiminnanharjoittajalle vastikkeetta.

Yhtiön osakepääoma jakautuu 129 A-osakkeeseen ja yhteen B-osakkeeseen. A-sarjan osakkeet ovat pysäköintiosakkeita, eivätkä ne tuota yhtiössä äänioikeutta. Osakkeet oikeuttavat osakaspysäköintiin yhdelle mille tahansa kulloinkin vapaana olevista nimeämättömästä 129:stä pysäköintipaikasta. Pysäköintiosakkeen ostaminen ei siis oikeuta minkään tietyn pysäköintipaikan hallintaan, vaan antaa ainoastaan oikeuden yhtiön pysäköintipalvelujen käyttämiseen osakasasiakkaana kuukausittaista osakaspysäköintimaksua vastaan. Osakkaaksi pysäköintilaitokseen pääsee kuka tahansa ostamalla yhtiön osakkeita, eikä osakkeita siten ole rajoitettu esimerkiksi vain lähialueen asukkaille. Osakaspysäköinnin lisäksi pysäköintilaitoksessa harjoitetaan myös lyhytaikaista vierailijapysäköintiä, josta veloitetaan pysäköidyn ajan perusteella kultakin pysäköintikerralta erikseen. Sähköauton latauksesta aiheutuvat kulut veloitetaan latauspaikan kulloiseltakin käyttäjältä.

Pysäköintilaitoksen pysäköinti tulee kokonaisuudessaan toimimaan vuoroittaispysäköintinä siten, että kaikki nimeämättömät 129 pysäköintipaikkaa ovat jatkuvasti sekä osakkaiden että vierailijoiden käytössä pysäköintimaksua vastaan. Pysäköintilaitoksen hallinnointijärjestelmä ohjelmoidaan siten, että se historiatietojen perusteella pystyy varaamaan kulloinkin – esimerkiksi eri vuorokauden aikoina – riittävän määrän pysäköintipaikkoja osakkaiden käyttöön. Pysäköintilaitosta on tarkoitus hallinnoida mobiilisovelluksen avulla. Vierailijapysäköinti ja sähköauton latausmaksut suoritetaan yhtiölle mobiilisovelluksen kautta. Yhtiö ostaa ulkopuoliselta palveluntarjoajalta mobiilipalvelun, jolla veloitukset toteutetaan. Ostaja maksaa siis vierailijapysäköintipaikan ja sähkönlatauksen esimerkiksi luottokortillaan mobiilimaksuna palveluntarjoajalle, joka välittää maksun yhtiölle.

Yhtiö ei siis ole keskinäinen kiinteistöosakeyhtiö, jonka osakkeen omistus oikeuttaisi hallitsemaan jotain tiettyä autopaikkaa. Yhtiö ei harjoita mitään muuta toimintaa kuin hakemuksessa kuvattua pysäköintitoimintaa. Yhtiön osakkaat ostavat pysäköintiosakkeensa aikaisemmilta osakkailta ja voivat vastaavasti itse myydä osakkeensa edelleen, kun eivät enää tarvitse niitä. Yhtiö ei veloita osakkailta rahoitusvastiketta vaan ainoastaan verollista pysäköintivastiketta.

Lisäselvityksenä yhtiö on esittänyt, että yhtiön on perustanut B Oy, joka omistaa edelleen yhtiön koko osakekannan. Tontin Y alueita koskevan hallinnanjakosopimuksen osapuolia tulevat olemaan neljä asunto-osakeyhtiötä sekä A Oy ja B Oy. Hallinnanjakosopimuksen perusteella yhtiö hallitsee omistajuutensa perusteella koko maanalaisen alueensa ja rakennuttaa sille yksinomaiseen omistukseensa pysäköintilaitoksen. B Oy tulee toimimaan urakoitsijana. Muiden määräalojen omistajilla ei ole minkäänlaista oikeutta pysäköintilaitokseen tai sen pysäköintipaikkoihin. Yhtiön osakkeita ei tulla missään vaiheessa siirtämään korttelin asunto-osakeyhtiöille, vaan niitä myydään suoraan autopaikkojen käyttäjille.

Yhtiön äänivaltaisen B-osakkeen omistaa B Oy. B-osakkeen tarkoitus on varmistaa rakentajan määräysvalta yhtiössä koko kehitys- ja toteutusvaiheen ajan. Osake tullaan mitätöimään, kun hallinto luovutetaan A-osakkeenomistajille, jolloin vastaavasti yhtiön A-osakkeet muutetaan äänivaltaisiksi. Äänivaltaisen osakkeen käyttö on yhtiön käsityksen mukaan nykyään melko tavanomainen rakennusvaiheen hallintomenettely, jota pysäköintiyhtiöiden lisäksi sovelletaan esimerkiksi isompien kaupunkien lähiöpalveluyhtiöissä uusien alueiden kehitys- ja toteuttamisvaiheessa muun muassa keskitetyn ja ympäristöystävällisen jätehuollon toteuttamiseksi ja operoimiseksi. B Oy:n omistaman yhtiön B-osaketta ei siis tulla myymään eikä luovuttamaan millekään osapuolelle missään vaiheessa ennen kyseisen osakkeen mitätöitymistä.

Ennakkoratkaisukysymykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevilta osin

1. Onko yhtiön harjoittama ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattu toiminta arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua arvonlisäverollista toimintaa siltä osin kuin pysäköintipaikkoja vuokrataan kulkuneuvojen pysäköintiä varten a. osakaspysäköitsijöille, b. vieraspysäköitsijöille, ja c.yhteiskäyttöautoa varten?

2. Onko hakemuksessa kuvattu sähkön luovuttaminen arvonlisäverollista tavaran myyntiä?

---

4. Onko yhtiöllä oikeus vähentää pysäköintilaitoksen rakentamiskustannusten ja muiden hakemuksessa kuvattua toimintaa varten tekemiensä hankintojen sisältämät arvonlisäverot kokonaisuudessaan?

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

1.a Yhtiön harjoittama hakemuksessa kuvattu toiminta ei ole arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua verollista toimintaa siltä osin kuin yhtiön toiminta koskee osakaspysäköintiä.

1.b Yhtiön harjoittama hakemuksessa kuvattu toiminta on arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua verollista toimintaa sitä osin kuin pysäköintipaikkoja vuokrataan kulkuneuvojen pysäköintiä varten vieraspysäköitsijöille.

1.c Yhtiön harjoittama hakemuksessa kuvattu toiminta on arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua verollista toimintaa siltä osin kuin pysäköintipaikkaa vuokrataan yhteiskäyttöauton pysäköintiä varten.

2. Hakemuksessa kuvattu sähkön luovuttaminen on arvonlisäverollista tavaran myyntiä siltä osin kuin sähköä myydään vieraspysäköitsijöille ja yhteiskäyttöauton pysäköintiä varten.

---

4. Yhtiöllä ei ole oikeutta vähentää pysäköintilaitoksen rakentamiskustannusten ja muiden hakemuksessa kuvattua toimintaa varten tekemiensä hankintojen sisältämiä arvonlisäveroja siltä osin kuin hankinnat kohdistuvat edellä kohdassa 1.a. tarkoitettuihin verosta vapautettuihin luovutuksiin.

Ennakkoratkaisu on annettu ajalle 29.5.2017–31.12.2018.

Keskusverolautakunta on, selostettuaan soveltamansa oikeusohjeet, lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Hakemuksen mukaan A Oy on B Oy:n perustama osakeyhtiö, joka omistaa määräosan X:n kaupunginosassa sijaitsevan korttelialueen tontista. Yhtiö hallitsee tontin maanalaisia alueita yksin hallinnanjakosopimuksen perusteella. Muut hallinnanjakosopimuksen osapuolet ovat B Oy ja neljä asunto-osakeyhtiötä. Yhtiö rakennuttaa tontin maanalaiselle alueelle 130 pysäköintipaikan pysäköintilaitoksen, jossa yhtiö ryhtyy harjoittamaan pysäköintitoimintaa. Vaikka joidenkin alueelle rakennettavien asunto-osakeyhtiöiden rakennusluvissa autopaikkavelvoitteet osoitetaan täytetyiksi siten, että alueelle rakennetaan yhtiön pysäköintilaitos, jonne sijoitetaan myös yhteiskäyttöautopaikka, yhtiöllä ei kuitenkaan ole velvollisuutta luovuttaa tai varata pysäköintipaikkoja asukaspysäköintiä varten.

Yhtiön osakepääoma jakautuu 129 A-sarjan osakkeeseen ja yhteen B-sarjan osakkeeseen. A-sarjan osake on pysäköintiosake eikä se tuota yhtiössä äänioikeutta. A-sarjan osake oikeuttaa osakaspysäköintiin yhdelle kulloinkin vapaana olevista nimeämättömästä 129 pysäköintipaikasta kuukausittaista osakaspysäköintimaksua vastaan sen jälkeen, kun osakeomistus on ensin hankittu eli osakkeen omistus siirtynyt. Osaan pysäköintipaikoista varataan sähköauton lataukseen soveltuva tekniikka ja yhtiö veloittaa sähkönlatauskustannukset kulloiseltakin latauspaikan käyttäjältä. Pysäköintiosakkeet ovat vapaasti luovutettavissa. Osakaspysäköinnin lisäksi 129 nimeämätöntä pysäköintipaikkaa ovat myös lyhytaikaisessa vieraspysäköinnin käytössä. Yhtiö veloittaa kustakin vieraspysäköinnistä pysäköintimaksun käytetyn pysäköintiajan perusteella. Vastaavasti yhtiö veloittaa sähkön latauksesta latauspaikan kulloistakin vieraspysäköitsijää.

B-sarjan osake tuottaa yhden äänen yhtiön yhtiökokouksessa. B-sarjan osake ei oikeuta minkään paikan hallintaan yhtiössä. Yhtiön omassa hallinnassa on yksi erikseen nimetty pysäköintipaikka, jossa on sähköauton lataukseen soveltuva tekniikka. Yhtiön tarkoituksena on vuokrata kyseinen pysäköintipaikka arvonlisäverollista yhteiskäyttöauton vuokrausta harjoittavan toiminnanharjoittajan käyttöön kuukausittaista pysäköintimaksua vastaan sekä periä tältä sähköauton lataamisesta aiheutuvat sähkökustannukset. Yhtiöltä saadun lisäselvityksen perusteella yhtiön tarkoituksena on kuitenkin ensimmäisen viiden vuoden aikana luovuttaa toiminnanharjoittajalle pysäköintipaikan käyttöoikeus ja lataussähkö vastikkeetta.

Ennakkoratkaisukysymys 1

Osakaspysäköinti

Siltä osin kuin yhtiö luovuttaa A-sarjan pysäköintiosakkeitaan osakaspysäköitsijöille, pysäköintipaikkojen käyttöoikeus perustuu osakeomistukseen eikä vuokraoikeuteen. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaisesti osakaspysäköintitoiminta ei ole arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua verollista alueiden vuokrausta kulkuneuvojen paikotusta varten vaan kiinteistöön kohdistuvan oikeuden verotonta luovuttamista.

Vieraspysäköinti

Siltä osin kuin yhtiö luovuttaa vieraspysäköitsijöille käyttöoikeuden nimeämättömiin pysäköintipaikkoihin vastiketta vastaan, kysymys on lyhytaikaisesta vuokraoikeudesta, joka kohdistuu ennalta määrittelemättömään kulloinkin vapaana olevaan pysäköintipaikkaan. Kyseisten pysäköintipaikkojen vuokrauksella ei myöskään ole liityntää asuin- tai liikehuoneistojen luovutukseen. Näin ollen yhtiön vieraspysäköintitoiminta on arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua alueiden vuokrausta kulkuneuvojen paikoitusta varten, josta on suoritettava arvonlisäveroa.

Yhteiskäyttöauton paikkavuokra

Siltä osin kuin yhtiö luovuttaa yhteiskäyttöauton vuokrausta harjoittavalle toimijalle käyttöoikeuden erikseen nimettyyn pysäköintipaikkaan vastiketta vastaan, pysäköintipaikan käyttöoikeus perustuu vuokraoikeuteen. Kun kysymyksessä on vuokraoikeuteen eikä omistusoikeuteen perustuva paikkavuokra, vuokra-ajan pituudella ei ole merkitystä. Siten yhtiön toiminta on tältä osin arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua verollista toimintaa.

Ennakkoratkaisukysymys 2

Siltä osin kuin yhtiö luovuttaa sähköä osakaspysäköitsijälle vastiketta vastaan pysäköintipaikan luovutuksen yhteydessä, kysymys on kiinteistön verottoman käyttöoikeuden luovutuksen yhteydessä tapahtuvasta sähkön luovuttamisesta, josta ei ole arvonlisäverolain 27 §:n 2 momentin mukaan suoritettava arvonlisäveroa.

Siltä osin kuin yhtiö luovuttaa sähköä vieraspysäköitsijöille tai yhteiskäyttöauton vuokrausta harjoittavalle toiminnanharjoittajalle, kysymys on arvonlisäverolaissa tarkoitetusta tavaran myynnistä, josta on suoritettava arvonlisäveroa.

---

Ennakkoratkaisukysymys 4

Yhtiölläon oikeus arvonlisäverolain 117 §:n nojalla vähentää rakentamiskustannusten, sähkön ja muiden hakemuksessa kuvattua toimintaa varten tekemiensä hankintojen sisältämät arvonlisäverot siltä osin kuin ne tulevat yhtiön verollisen liiketoiminnan käyttöön. Yhtiöllä ei ole oikeutta vähentää kyseisten hankintojen sisältämiä arvonlisäveroja siltä osin kuin niiden on katsottava tulevan verottoman osakaspysäköintitoiminnan käyttöön.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että keskusverolautakunnan päätös kumotaan valituksenalaisilta osin ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan kohdan 1.a osalta, että yhtiön harjoittama hakemuksessa kuvattu toiminta on arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua verollista pysäköintitoimintaa siltä osin kuin yhtiön toiminta koskee osakaspysäköintiä, kohdan 2. osalta, että hakemuksessa kuvattu sähkön luovuttaminen on verollista tavaran myyntiä kaikilta osin, ja kohdan 4. osalta, että yhtiöllä on oikeus vähentää pysäköintilaitoksen rakentamiskustannusten ja muiden hakemuksessa kuvattua toimintaa varten tekemiensä hankintojen arvonlisäverot kokonaisuudessaan.

Yhtiö on myös pyytänyt, että asiassa pyydetään ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta (EUT).

Yhtiö on valituksessaan viitannut muun ohella arvonlisäverolain ja arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY säännöksiin sekä asiaan liittyvään korkeimman hallinto-oikeuden ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Yhtiö on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

Keskusverolautakunta ei ole ennakkoratkaisussaan antanut merkitystä 1.1.2017 voimaan tulleelle arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohtaa koskevalle lainmuutokselle (1064/2016). Keskusverolautakunta viittaa päätöksessään osakaspysäköinnin arvonlisäverokohtelua koskevaan korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöön, joka on ajalta ennen edellä mainittua lainmuutosta. Yhtiön käsityksen mukaan keskusverolautakunta on väärässä lainmuutoksen merkityksen suhteen ja katsoo, että uusi arvonlisäverodirektiiviä vastaava lain sanamuoto on otettava laintulkinnassa huomioon. Keskusverolautakunnan tulkinta arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdasta on arvonlisäverodirektiivin ja EUT:n oikeuskäytännön vastainen.

Pysäköintitoiminnan arvonlisäverotusta koskeva Euroopan komission vastaus

Suomen viranomaisten pysäköintitoiminnan arvonlisäverotusta koskevat tulkinnat ovat olleet vuonna 2016 Euroopan komission tutkittavina. Muun muassa Rakennusteollisuus RT ry:n tekemän kantelun perusteella komissio on tutkinut, onko Suomen verotus- ja oikeuskäytäntö ollut arvonlisäverodirektiivin ja EUT:n oikeuskäytännön vastaista silloin, kun pysäköintiä ei ole hyväksytty arvonlisäverolliseksi toiminnaksi.

Kirjeessään komissio on todennut, että Suomen viranomaisten ilmoittaman, 1.1.2017 voimaan tulevan arvonlisäverolain muutoksen seurauksena ei enää voida näyttää unionin oikeuden rikkomusta toteen aikaisempien olosuhteiden perusteella. Yhtiön käsityksen mukaan komissio on todennut Suomen rikkoneen EU-lainsäädäntöä, mutta että jatkossa asia korjaantuu, koska lakia on muutettu. Tämän tulisi tarkoittaa siis sitä, että myös Suomessa oikeuskäytäntö on jatkossa arvonlisäverodirektiivin ja EUT:n oikeuskäytännön mukaista. Komissio toteaakin, että jos lainmuutoksen jälkeen Suomen tuomioistuimet edelleen jatkavat EUT:n oikeuskäytännön vastaista tulkintaa, asiasta voidaan tehdä uusi kantelu.

Yhtiön käsityksen mukaan kyseistä lainmuutosta ei olisi tehty, jos Suomen lainsäätäjä olisi katsonut, että lain vanha muoto on arvonlisäverodirektiivin mukainen. Normaalin käytännön mukaan lakiin ei tehdä sanamuodon mukaisia muutoksia ellei tarkoitus ole, että myös laintulkinta muuttuu. Komissio päätyi päättämään kanteluprosessin siitä syystä, että Suomen viranomaiset ilmoittivat muuttavansa arvonlisäverolakia kyseisen kohdan osalta.

Koska myös osakaspysäköinti on arvonlisäverollista pysäköintitoiminnassa tapahtuvaa pysäköintipaikkojen luovuttamista, myös sähkön myynnissä osakaspysäköitsijöille on kysymys arvonlisäverollisesta tavaran myynnistä. Sähkön myynti on joka tapauksessa verollista riippumatta osakaspysäköinnin verokohtelusta, sillä kyseessä on täysin erillinen luovutus. Latauspisteet ovat kaikkien pysäköintihallin käyttäjien käytössä eikä tiettyjä latauspisteitä ole varattu erikseen osakaspysäköitsijöille. Latauspisteitä käyttävät sähköauton omistajat tai kuljettajat eikä sähkönmyynnillä näin ollen ole liityntää siihen, onko kyseessä osakaspysäköijä vai vieraspysäköijä. Koska osakaspysäköinti ja sähkön luovuttaminen osakaspysäköitsijöille on muun yhtiön harjoittaman pysäköintitoiminnan ja sähkönluovutuksen ohella arvonlisäverollista toimintaa, on yhtiöllä täysimääräinen vähennysoikeus pysäköintilaitoksen rakentamiskustannusten arvonlisäveroista ja muista hakemuksessa kuvattua toimintaa varten tehdyistä hankinnoista.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksen johdosta antamassaan vastineessa viitannut muun ohella arvonlisäverolain ja arvonlisäverodirektiivin säännöksiin sekä asiaan liittyvään korkeimman hallinto-oikeuden ja EUT:n oikeuskäytäntöön, sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yhtiön kyseenalaistama tulkinta ja arvonlisäverodirektiivi

Oikeudenvalvontayksikkö on eri mieltä yhtiön kanssa siitä, että tulkinta, jonka mukaan osakkeiden omistukseen perustuva pysäköintioikeus ei käsitä palvelua, jossa on kysymys alueiden luovutuksesta kulkuneuvojen paikoitusta varten, rikkoisi EU-lainsäädäntöä. Oikeudenvalvontayksikkö on eri mieltä myös 1.1.2017 voimaan tulleen lainmuutoksen merkityksestä tämän seikan kannalta.

Oikeudenvalvontayksikkö toteaa perusteluna tältä osin, että korkein hallinto-oikeus perusti tulkintansa direktiivin tulkintavaikutukseen niissä päätöksissään, joissa vallitseva tulkinta vahvistettiin. Direktiivin tulkintavaikutus sitoo muuttumattomana edelleen. Laintulkinta ei voi muuttua vain lainmuutoksella, koska verovelvollisella on ollut jo alunperin oikeus vedota hyväkseen direktiivin tulkintavaikutukseen.

Ei ole olemassa yhtään EUT:n ratkaisua, joka saattaisi kyseenalaiseksi muun ohella vuosikirjapäätöksestä KHO 2016:196 ilmenevän, yhtiön valituksessaan kyseenalaistaman tulkinnan oikeellisuuden. Tässä suhteessa merkityksellistä on havaita myös hallituksen esityksessä (HE 110/2016 vp) todettu lainmuutoksen sanonnallisuudesta ja se, että direktiiviä ja lakia on tarkoitettu tulkittavan yhdenmukaisesti.

Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan on edelleen niin, että alueiden luovutus kulkuneuvojen paikoitusta varten ei koske tilanteita, joissa pysäköintitilaan jo sinällään oikeuden omaava taho suorittaa maksuja pysäköintioperaattorille. Operointi hallissa ei muuta hallin käyttöä kokonaisuudessaan vähennykseen oikeuttavaksi, koska pysäköintiosakkaan oikeus on erityisen oikeuden luonteinen ja koska osakas käyttää hallia tämän oikeuden perusteella. Näin siitä huolimatta, että osakkaan on suoritettava halliyhtiöille maksuja.

Yhtiön tilanne myös eroaa normaalin osakeyhtiön omistajan tilanteesta siinä suhteessa, että normaalin osakeyhtiön omistus ei tuota mitään oikeutta itsessään siihen omaisuuteen, jonka osakeyhtiö omistaa. Jos osakeyhtiön ja sen omistajan kanssa sovitaan osakkaan pysyvästä oikeudesta osakeyhtiön omistuksessa olevaan kiinteään omaisuuteen, esimerkiksi oikeuteen säilyttää kulkuneuvoa yhtiön hallissa, kysymyksessä on kiinteistön omistusta rajoitetumpi erityinen oikeus, joka kuuluu muulle kuin kiinteistön omistajalle. Erityisiä oikeuksia ovat hallinnanjakosopimukset ja toisaalta maanvuokrasopimukset. Kun käyttöoikeus on sidottu tilan omistavan yhtiön osakkeenomistajuuteen, kysymys ei ole maanvuokraukseen rinnastuvasta toimesta. Pysäköintiosake tuottaa osakkeeseen sidotun pysyvän oikeuden, joten kysymys ei ole vuokrauksesta.

Tarpeesta esittää ennakkoratkaisupyyntö ja komission kannasta asiaan

Luopuminen vallitsevasta kannasta, jonka mukaan osakkeiden omistukseen perustuva pysäköintioikeus ei ole sama asia kuin alueen vuokraus kulkuneuvojen paikoitusta varten, koska osakkeenomistajan pysäköintioikeuden kestoa ei ole määritelty tietyksi sovituksi ajaksi siten kuin EUT:n oikeuskäytännössä tarkoitetaan, edellyttää ennakkoratkaisun pyytämistä EUT:lta.

Vallitseva kanta siitä, että osakkeiden omistukseen perustuva pysäköintioikeus ei ole pysäköintitoimintaa, on ensinnäkin rajoittanut rakennusalan yritysten mahdollisuuksia käsitellä palautukseen oikeuttavana hankintana rakennuskohteiden perustuksiin ja pysäköintiin liittyviä rakentamiskuluja. Yhtiön kannan hyväksyminen johtaisi puolestaan siihen, että yritykset, jotka muutoin käsittelevät rakentamiseen liittyen myös pysäköintirakentamisen rakentamispalvelun oman käytön säännösten mukaisesti eli tilittäen veron välittömistä ja välillisistä kuluista, voisivat käsitellä kaikki kohteessa tapahtuvaa pysäköintiä koskevat kulut suunnitellun verollisen pysäköintitoiminnan kuluina yhtiöittämällä pysäköintitilat. Tällainen muutos tulkinnassa johtaisi huomattavaan verotulojen menetykseen eli kuten Rakennusteollisuus RT ry kantelussaan on esittänykin, yksittäisessäkin rakennushankkeessa arvonlisäveron osuus voi kohota miljooniin euroihin.

Ennakkoratkaisun pyytäminen on aiheellista myös sen vuoksi, että korkeiman hallinto-oikeuden kannanmuutostilanteissa ei ylipäänsä suojata veronsaajaa mitenkään. Kannanmuutos käsillä olevan asian ratkaisemisessa johtaisi lisäksi aikajanan kummallakin suunnalla vaikuttavaan verotulojen menetykseen rakennusliikkeille koituva verohyöty huomioon ottaen.

Oikeudenvalvontayksikkö toteaa perusteluna ennakkoratkaisupyyntöön liittyen kannanmuutosten toisaalta myös osoittavan itsessään päätösten koskevan asioita, jotka ovat siten tulkinnanvaraisia, että ennakkoratkaisun pyytämistä voidaan pitää selvästi aiheellisena. Oikeudenvalvontayksikön mukaan on siten perusteltua pyytää ennakkoratkaisua myös ennen yhtiön vaatimusten mahdollista hyväksymistä eikä vain siinä tilanteessa, että valitus muutoin hylättäisiin.

Rakennusteollisuus RT ry:n kantelu komissiolle tehtiin ainoastaan Rakennusteollisuus RT ry:n jäsenyritysten intresseistä lähtien. Kantelu on myös taustoitettu ainoastaan tästä lähtökohdasta käsin. Sen vuoksi siitä, mitä komissio kirjeessään kantelijalle vastaa, ei voida tehdä mitään johtopäätöksiä sen suhteen, mikä olisi komission kanta, jos se ottaisi kantaa objektiivisesti taustoitettuun, EUT:lle tehtyyn ennakkoratkaisupyyntöön. Tällainen objektiivisesti huomioon otettava seikka on ainakin se, että yhtiön pysäköintihalli on yks’yhteen asunto-osakeyhtiöiden fyysiset perustukset ja tästä seuraava verohyöty hallin ja asuntojen rakentajalle. Lisäksi objektiivisuus edellyttää sen esille tuomista, että kysymys on kyseisen hallin välittömässä yhteydessä olevien asuntojen pysäköinnin järjestämisestä sellaisen sopimuksen perusteella, jossa pysäköintiosakkeen omistajalla on jo osakeomistukseen perustuva oikeus kiinteistöön.

Ennakkoratkaisupyynnöstä tulisi ilmetä myös, että ilman erillistä pysäköintiyhtiötä läheinen liityntä asumiseen olisi täysin riidatonta. Siten EUT:lta tulisi tiedustella, onko rakennusliiketoimintaa harjoittavilla yrityksillä, jotka harjoittavat asuntojen rakentamista ja joiden luovutukset muutoinkin ovat verottomia kiinteistönluovutuksia, mahdollisuus vähentää rakentamiskuluihin liittyviä arvonlisäveroja kohteiden pysäköintiin/pysäköintitilojen päällä olevien kohteiden perustuksiin liittyen, jos kohteen pysäköinti yhtiöitetään ja asuntojen ostajat saavat option hankkia pysäköintiyhtiön osake. Muun ohella edellä todettujen seikkojen esille tuominen on merkityksellistä sen vuoksi, että näin EUT ja myös komissio, joka lausuu asiassa, voisi arvioida myös näiden seikkojen valossa sitä, katkeaako läheinen liityntä asumiseen rakennusvaiheessa sillä, että pysäköintihalli yhtiöitetään.

Sähkön myynti pysäköintiosakkeen omistajalle

Toisin kuin yhtiö, oikeudenvalvontayksikkö katsoo, että sähkön myynti pysäköintiosakkeen omistajalle ei ole arvonlisäverollinen suoritus, vaan seuraa kiinteistöön kohdistuvan oikeuden verokohtelua. Jos kiinteistön omistaja luovuttaa oikeuden käyttää kiinteistöään ja tähän liittyen myös oikeuden käyttää kiinteistölle johdettua sähköä, näiden suorituksen verokohtelua ei voida erottaa.

Johtopäätökset

Pysäköintiosake tuottaa pysyvän, osakkeen omistukseen perustuvan oikeuden autopaikkaan kiinteistössä. Pysäköintiosakkeet rajoittavat yhtiön oikeutta pysäköintihalliin. Pysäköintiosakkeen omistajalta perityt maksut eivät siten ole maksuja, jotka koskisivat alueen luovutusta kyseiselle taholle kulkuneuvon paikoitusta varten. Kiinteistö, josta on luovutettu pysäköintioikeuksia, ei ole täysimääräisesti vähennykseen oikeuttavassa käytössä. Osakkeenomistajilta perityt maksut eivät voi koskea osakkeenomistajalla jo olemassa olevan oikeuden johdosta käyttöoikeutta kiinteistöön, vaan maksut ovat muita arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentissa tarkoitettuja maksuja, joiden periminen ei johda siihen, että kiinteistö olisi vain yhtiön vähennykseen oikeuttavassa käytössä. Päinvastainen tulkinta tarkoittaisi sitä, että tilojen vartiointi tarkoittaa tilan vähennykseen oikeuttavaa käyttöä, vaikka vartiointia suorittavan tahon oikeutta tilaan rajoittaisi muun tahon oikeus tilaan.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä.

Yhtiö on antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja vaatimansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yhtiö huomauttaa, että toisin kuin oikeudenvalvontayksikkö vastineessaan virheellisesti väittää, yhtiön pysäköintihalli ei ole "yks' yhteen asunto-osakeyhtiöiden fyysiset perustukset". Asunto-osakeyhtiöiden asuinrakennukset sijaitsevat pysäköintilaitoksen ympärillä kunkin asunto-osakeyhtiön omilla tonteilla ja omilla perustuksillaan. Pysäköintihallin yläpuolella on vain korttelipiha, jolle asunto-osakeyhtiöiden rakentamat piharakennukset ja muut kevyet rakennelmat eivät edes vaadi erityisiä perustuksia. Asunto-osakeyhtiöt eivät siis hyödy oikeudenvalvontayksikön esittämällä tavalla siitä, että yhtiö rakentaa korttelin keskellä sijaitsevalle tontille maanalaisen pysäköintilaitoksen. Päinvastoin yhtiö hyötyy siitä, että se säästää pysäköintilaitoksen katon kustannuksissa, koska asunto-osakeyhtiöt rakentavat pysäköintilaitoksen päälle korttelipihan. Vaikka joissakin tilanteissa erillisen pysäköintilaitoksen yläpuolelle saatetaan rakentaa asuinrakennus, molempia rakennuksia, niiden toimintaa ja arvonlisäverokohtelua on siinäkin tilanteessa tarkasteltava erillisinä asioina. Missään muissakaan toiminnoissa kahden erillisen toimijan vierekkäin tai päällekkäin rakentamisesta, tai mistä tahansa muusta yhteistyönä toteutetuista hankinnoista, osapuolten saama mahdollinen kustannussäästö ei voi vaikuttaa kummankaan toimijan arvonlisäverokohteluun.

Toisin kuin oikeudenvalvontayksikö väittää, pysäköintitiloja ei yhtiöitetä arvonlisäverosyistä. Taustalla ovat toisaalta kaavavaatimukset ja toisaalta se, että yksityisautojen omistaminen vähenee. Yhä harvemmalla asunnonostajalla on intressi maksaa autopaikasta asuntoa ostaessaan, sillä heillä ei ole välttämättä tarvetta autopaikalle. Pysäköintipaikan tarvitsevat ostavat nämä palvelut erikseen erilaisilta palveluntuottajilta. Pysäköintiyhtiöt ovat erillisiä yhtiöitä asunto-osakeyhtiöistä, eikä näillä yhtiöillä ole keskenään toistensa kanssa tekemistä. Tämän perusasian on keskusverolautakuntakin vahvistanut yhtiölle antamassaan ennakkoratkaisussa. Edelleen ongelmallisia näyttävät kuitenkin jostakin syystä olevan osakaspysäköitsijöille tarjottavat pysäköintipalvelut. Pysäköintiyhtiöt myyvät osakkeita kuitenkin vain siksi, että näin ne saavat tietyn kanta-asiakasjoukon, joille myyvät palveluja. Osakkeenostajat puolestaan haluavat hoitaa pysäköintitarpeensa itselleen käytännöllisimmällä tavalla eli kanta-asiakkuudella ja kuukausimaksulla.

Sähkön myynnistä pysäköintiosakkeen omistajalle yhtiö toteaa, ettei tässäkään tilanteessa ole kysymys kiinteistönvuokrauksesta ja siinä yhteydessä luovutettavasta sähköstä. Yhtiö toiminta on pysäköintitoimintaa ja lisäksi yhtiö myy asiakkailleen sähköauton lataamiseen käytettävää sähköä, jota on yhtiön käsityksen mukaan pidettävä normaalina verollisena tavaran myyntinä. Tällaista sähkön myyntiä on pidettävä verollisena tavaran myyntinä riippumatta siitä, kenelle sitä myydään.

Yhtiön vastaselitys on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimukset ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. A Oy:n valitus hyväksytään. Keskusverolautakunnan päätös kumotaan valituksenalaisilta osin ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan kohdan 1.a osalta, että yhtiön harjoittama toiminta on arvonlisäverolain 29 §:n (1064/2016) 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua verollista pysäköintitoimintaa myös siltä osin kuin yhtiön toiminta koskee osakaspysäköintiä, kohdan 2. osalta, että hakemuksessa kuvattu sähkön luovuttaminen on verollista tavaran myyntiä kaikilta osin, ja kohdan 4. osalta, että yhtiöllä on oikeus vähentää pysäköintilaitoksen rakentamiskustannusten ja muiden hakemuksessa kuvattua toimintaa varten tekemiensä hankintojen arvonlisäverot kokonaisuudessaan.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta

Yhtiö ja Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö ovat pyytäneet, että asiassa pyydetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY tulkinnasta.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Kun otetaan huomioon ne jäljempänä esitetyt perusteet, joilla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön tekeminen olisi tarpeen. Tätä koskevat pyynnöt on siten hylättävä.

2. Pääasiaa koskeva ratkaisu

2.1 Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 17 §:n mukaan tavaralla tarkoitetaan aineellista esinettä sekä sähköä, kaasua, lämpö- ja jäähdytysenergiaa ja muuta niihin verrattavaa energiahyödykettä. Palvelulla tarkoitetaan kaikkea muuta, mitä voidaan myydä liiketoiminnan muodossa.

Arvonlisäverolain 18 §:n 1 momentin mukaan tavaran myynnillä tarkoitetaan tavaran omistusoikeuden vastikkeellista luovuttamista. Saman pykälän 2 momentin mukaan palvelun myynnillä tarkoitetaan palvelun suorittamista tai muuta luovuttamista vastiketta vastaan.

Arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta kiinteistön myynnistä eikä maanvuokraoikeuden, huoneenvuokraoikeuden, rasiteoikeuden tai muun niihin verrattavan kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovuttamisesta. Saman pykälän 2 momentin mukaan veroa ei myöskään suoriteta kiinteistön verottoman käyttöoikeuden luovutuksen yhteydessä tapahtuvasta sähkön, kaasun, lämmön, veden tai muun sellaisen hyödykkeen luovuttamisesta.

Arvonlisäverolain 29 §:n (1064/2016) 1 momentin 5 kohdan mukaan sen estämättä, mitä lain 27 §:ssä säädetään, veroa suoritetaan alueiden vuokrauksesta kulkuneuvojen paikoitusta varten. Lailla 1064/2016 muutettu 29 § on tullut voimaan 1.1.2017. Lainmuutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 110/2016 vp) on todettu, että pykälän 5 kohdan mukaan veroa suoritetaan pysäköintitoiminnassa tapahtuvasta pysäköintipaikkojen luovuttamisesta. Arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan vapautusta ei sovelleta alueiden vuokraukseen kulkuneuvojen paikoitusta varten. Arvonlisäverolain säännöksen sanamuoto ehdotetaan selkeyden vuoksi yhtenäistettäväksi direktiivin säännöksen sanamuodon kanssa. Muutos olisi sanonnallinen, koska arvonlisäverolakia ja direktiiviä on tarkoitettu tulkittavan yhdenmukaisesti.

Arvonlisäverolain 102 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan verovelvollinen saa vähentää verollista liiketoimintaa varten toiselta verovelvolliselta ostamastaan tavarasta tai palvelusta suoritettavan veron taikka ostosta 8 a–8 d tai 9 §:n perusteella suoritettavan veron. Saman pykälän 2 momentin mukaan verollisella liiketoiminnalla tarkoitetaan toimintaa, joka tämän lain mukaan aiheuttaa tavaran tai palvelun myyjälle verovelvollisuuden.

Arvonlisäverolain 117 §:n mukaan tavarasta tai palvelusta, jonka verovelvollinen on hankkinut tai ottanut vain osittain vähennykseen oikeuttavaan käyttöön, saadaan vähennys tehdä vain siltä osin kuin tavaraa tai palvelua käytetään tähän tarkoitukseen.

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY (arvonlisäverodirektiivi) 2 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta.

Arvonlisäverodirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan "tavaroiden luovutuksella" tarkoitetaan aineellisen omaisuuden omistajalle kuuluvan määräämisvallan siirtoa.

Arvonlisäverodirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaan "palvelujen suorituksella" tarkoitetaan liiketointa, joka ei ole tavaroiden luovutus.

Arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan l alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta kiinteän omaisuuden vuokraus. Saman artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan 1 kohdan l alakohdassa säädettyä vapautusta ei sovelleta alueiden vuokraukseen kulkuneuvojen paikoitusta varten.

Arvonlisäverodirektiivin 168 artiklan a alakohdan mukaan siltä osin kuin tavaroita ja palveluja käytetään verovelvollisen verollisiin liiketoimiin, verovelvollisella on oikeus siinä jäsenvaltiossa, jossa tämä suorittaa kyseiset liiketoimet, vähentää verosta, jonka tämä on velvollinen maksamaan, arvonlisäveron, joka on kyseisen jäsenvaltion alueella maksettava tai maksettu tavaroista tai palveluista, jotka toinen verovelvollinen on luovuttanut tai luovuttaa tälle.

Arvonlisäverodirektiivin 173 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan sellaisista tavaroista ja palveluista, joita verovelvollinen käyttää sekä 168, 169 ja 170 artiklan mukaan vähennykseen oikeuttaviin liiketoimiin että vähennykseen oikeuttamattomiin liiketoimiin, vähennys voidaan myöntää ainoastaan siitä arvonlisäveron osasta, joka vastaa ensin mainittujen liiketoimien suhteellista osuutta.

Aikaisemmin vastaavan sisältöiset säännökset ovat sisältyneet kuudenteen arvonlisäverodirektiiviin 77/388/ETY.

2.2 Tosiseikat

Kuten ennakkoratkaisuhakemuksesta ilmenee, A Oy rakennuttaa maanalaisen pysäköintilaitoksen, johon tulee 130 pysäköintipaikkaa, joista yksi on varattu yhteiskäyttöautolle. Muut 129 pysäköintipaikkaa ovat sekä yhtiön osakkaiden että vieraspysäköijien käytössä. Pysäköintilaitoksessa ei ole nimettyjä pysäköintipaikkoja, vaan kaikki pysäköintipaikat ovat sekä osakaspysäköijien että vieraspysäköijien käytössä. Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan A Oy:llä ei ole esimerkiksi kaavamääräyksiin tai rakennuslupaan perustuvaa velvoitetta luovuttaa pysäköintipaikkoja millekään tietylle taholle, kuten läheisten asunto-osakeyhtiöiden asukkaille.

A Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön osakkeet jakautuvat 129 A-osakkeeseen ja yhteen B-osakkeeseen. Yhtiöjärjestyksen 3 §:n mukaan A-osakkeet ovat pysäköintiosakkeita ja ne oikeuttavat pysäköintiin pysäköintimaksua vastaan yhtiöjärjestyksen 4 §:ssä sanotulla tavalla. Yhtiöjärjestyksen 4 §:n mukaan jokainen A-sarjan osake tuottaa oikeuden pysäköintiin pysäköintilaitoksessa pysäköintimaksua vastaan yhdelle mille tahansa kulloinkin vapaana olevalle nimeämättömälle autopaikalle.

Yhtiöjärjestyksen 6 §:n mukaan A-osakkeiden omistajat ovat velvollisia maksamaan yhtiölle osakaspysäköintimaksua. Yhtiökokous määrää A-osakkeenomistajien yhtiölle suoritettavan osakaspysäköintimaksun suuruuden. Osakaspysäköintimaksun suuruuden perusteena käytetään A-osakkeiden lukumäärää siten, että maksu on kultakin A-osakkeelta yhtä suuri.

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan yhtiö ei peri A-osakkailta rahoitusvastiketta vaan ainoastaan osakaspysäköintimaksua.

2.3 Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

2.3.1 Ennakkoratkaisukysymys 1.a – alueiden vuokraus kulkuneuvojen paikoitusta varten osakaspysäköitsijöille

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana se, onko A Oy:n harjoittamaa pysäköintioikeuksien luovuttamista yhtiön osakkeita ostaneille henkilöille tai yhteisöille kuukausittain maksettavaa pysäköintimaksua vastaan pidettävä arvonlisäverolain 29 §:n (1064/2016) 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna alueiden vuokrauksena kulkuneuvojen paikoitusta varten. Säännös vastaa arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 2 kohdan b alakohdan säännöstä. Koska ennakkoratkaisu on annettu ajalle 29.5.2017–31.12.2018, asiassa on sovellettava vain 1.1.2017 alkaen voimassa olevaa arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdan säännöstä.

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan muun ohella liiketoiminnan muodossa tapahtuvasta palvelun myynnistä. Tästä poikkeuksena on arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan veroa ei suoriteta kiinteistön myynnistä eikä maanvuokraoikeuden, huoneenvuokraoikeuden, rasiteoikeuden tai muun niihin verrattavan kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovuttamisesta. Vastaavasti arvonlisäverodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan suorittamasta vastikkeellisesta palvelujen suorituksesta. Arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan l alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta kiinteän omaisuuden vuokraus.

Arvonlisäverolain 29 §:n (1064/2016) 1 momentin 5 kohdan mukaan, sen estämättä, mitä lain 27 §:ssä säädetään, veroa suoritetaan alueiden vuokrauksesta kulkuneuvojen paikoitusta varten. Vastaavasti arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan mainitun artiklan 1 kohdan l alakohdassa säädettyä vapautusta ei sovelleta alueiden vuokraukseen kulkuneuvojen paikoitusta varten.

Koska velvollisuus suorittaa veroa alueiden vuokrauksesta kulkuneuvojen paikoitusta varten on poikkeus arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentin ja arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan l alakohdan säännöksistä, asiassa on ensin arvioitava, kuuluuko A Oy:n harjoittama pysäköintioikeuksien luovuttaminen osakkailleen sinänsä edellä mainittujen arvonlisäverosta vapauttamista koskevien säännösten soveltamisalaan. Asiaa arvioitaessa on ensinnäkin otettava huomioon, että arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentin verosta vapauttamista koskevaa säännöstä on arvonlisäverodirektiivin tulkintavaikutus huomioon ottaen tulkittava mahdollisimman pitkälle yhdenmukaisesti arvonlisäverodirektiivin vastaavan säännöksen kanssa. Asiassa on lisäksi otettava huomioon, että jos arvonlisäverolain säännös poikkeaa vastaavasta arvonlisäverodirektiivin säännöksestä siinä määrin, että sitä ei voida edes direktiivin tulkintavaikutus huomioon ottaen tulkita yhdenmukaisesti direktiivin säännöksen kanssa, jäsenvaltio ei voi yksityistä vastaan vedota siihen, että direktiivin säännöstä ei ole pantu täytäntöön sen edellyttämällä tavalla.

Edellä esitetystä seuraa, että jos yhtiön harjoittama pysäköintioikeuksien luovuttaminen osakkailleen ei täytä arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan l alakohdassa tarkoitetun kiinteän omaisuuden vuokrauksen käsitteeseen kuuluvia edellytyksiä, kysymyksessä on arvonlisäverolain 1 §:ssä ja arvonlisäverodirektiivin 2 artiklassa tarkoitettujen yleisten säännösten alainen palvelu, josta on suoritettava arvonlisäveroa. Arvonlisäverodirektiivissä on vapautettu verosta vain kiinteän omaisuuden vuokraus, mutta ei muuta kiinteistön käyttöoikeuden luovuttamista eikä muita kiinteistöön kohdistuvien oikeuksien luovutuksia.

Arvonlisäverodirektiivin mukainen kiinteän omaisuuden vuokrauksen käsite

Unionin tuomioistuin (EUT) on oikeuskäytännössään todennut, että kuudennen arvonlisäverodirektiivin 13 artiklassa (arvonlisäverodirektiivin 131–137 artiklat) säädetyt vapautukset ovat yhteisön oikeuden itsenäisiä käsitteitä ja ne on näin ollen määriteltävä yhteisön tasolla (esimerkiksi asia C-428/02, Marselisborg, tuomion 27 kohta). EUT:n mukaan kuudennessa arvonlisäverodirektiivissä ei ole nimenomaisesti määritelty vuokrausta eikä siinä myöskään ole jätetty tämän käsitteen määrittämistä tehtäväksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä (asia C-326/99, ”Goed Wonen”, tuomion 44 kohta).

EUT:n vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan l alakohdassa kiinteän omaisuuden vuokrauksella tarkoitetaan kiinteän omaisuuden omistajan korvausta vastaan vuokralleottajalle sovituksi ajaksi antamaa oikeutta käyttää kiinteää omaisuutta ja evätä kaikilta muilta sen käyttöoikeus (esimerkiksi asia C-428/02, Marselisborg, tuomion 30 kohta oikeustapausviittauksineen). Asiassa C-326/99, ”Goed Wonen”, annetun tuomion mukaan kiinteän omaisuuden vuokrauksesta on kysymys myös sellaisen esineoikeuden perustamisessa, joka antaa haltijalleen oikeuden käyttää kiinteää omaisuutta, kuten tuomiossa kysymyksessä oleva käyttö- ja nautintaoikeus. Tällaisen toimen peruspiirteenä on, samoin kuin vuokrauksen peruspiirteenä, se, että asianomaiselle annetaan tietyksi sovituksi ajaksi vastiketta vastaan oikeus hallita kiinteistöä kiinteistön omistajan tavoin ja sulkea muut henkilöt tämän oikeuden käyttämisen ulkopuolelle.

EUT:n asiassa C-358/97, komissio v. Irlanti, antama tuomio koski tiemaksujen verokohtelua. Tuomion mukaan kiinteän omaisuuden vuokrauksen käsitteen piiriin ei voida sisällyttää sopimuksia, joiden erityispiirteenä on se, että osapuolten välisessä sopimuksessa ei ole otettu huomioon kiinteän omaisuuden käyttöoikeuden kestoa, joka on vuokrasopimuksen olennainen osa. Asiassa C-284/03, Temco, annetun tuomion mukaan kiinteän omaisuuden vuokrauksella tarkoitetaan toimia, joiden pääasiallinen tarkoitus on tilojen tai kiinteistöpinta-alojen passiivinen käyttöön luovuttaminen sellaista vastiketta vastaan, joka liittyy ajan kulumiseen, eikä palvelun tarjoaminen, jolloin ne on määriteltävä toisella tapaa.

EUT on asiassa C-270/09, MacDonald Resorts, antamassaan tuomiossa todennut lisäksi, että sen arvioimiseksi, vastaako tietty sopimus kiinteän omaisuuden vuokrauksen määritelmää, on otettava huomioon kaikki kyseisen liiketoimen ominaispiirteet ja olosuhteet, joissa se toteutetaan. Tuomion mukaan tässä yhteydessä ratkaiseva osatekijä on kyseisen toimenpiteen objektiivinen sisältö, joka määritetään riippumatta siitä, miten asianosaiset ovat sen luokitelleet (tuomion 46 kohta).

Johtopäätöksenä EUT:n oikeuskäytännöstä on todettava, että sen mukaan kiinteän omaisuuden vuokrauksen ominaispiirteenä on muun ohella se, että siinä kiinteän omaisuuden käyttöoikeus annetaan sovituksi ajaksi ja että siitä saatu vastike liittyy ajan kulumiseen. Mainittujen tunnusmerkkien avulla kiinteän omaisuuden vuokraus erotetaan sellaisista muista palveluista, joita tarjotaan käyttäen hyväksi palveluntarjoajan kiinteää omaisuutta. Tunnusmerkeillä ei ole niiden asiayhteys huomioon ottaen katsottava tarkoitetun sitä, että täyttääkseen kiinteän omaisuuden vuokrauksen tunnusmerkistön käyttöoikeuden luovuttamisen olisi tapahduttava tietyksi etukäteen määritellyksi ajaksi.

Arvonlisäverolain 27 §:n tulkinnasta

Kuten edellä on todettu, arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta kiinteistön myynnistä eikä maanvuokraoikeuden, huoneenvuokraoikeuden, rasiteoikeuden tai muun niihin verrattavan kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovuttamisesta. Säännös on voimassa alkuperäisessä, 1.6.1994 voimaan tulleessa muodossaan, eikä siihen ole tehty muutoksia Suomen liittyessä tuolloisen Euroopan yhteisön jäseneksi vuoden 1995 alusta lukien.

Arvonlisäverolain 27 §:n 1 momentin säännöksen osalta on arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa: ”Verotonta olisi myös kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovuttaminen. Lainkohdassa lueteltujen oikeuksien lisäksi veroton kiinteistöön kohdistuva oikeus olisi esimerkiksi asunto-osakkeen antama hallintaoikeus.” Lainkohdassa on siis tarkoitettu vapauttaa verosta myös sellainen vain lähinnä Suomessa sovellettava kiinteistön käyttöoikeuden luovutuksen muoto, joka perustuu osakeomistuksen tuottamaan hallintaoikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että arvonlisäverolaissa on tarkoitettu yhdenmukaistaa vuokraoikeuteen ja osakkeiden omistusoikeuteen perustuva kiinteistön tai siinä olevien tilojen hallintaoikeus. Näin ollen tilannetta, jossa vuokranantaja luovuttaa kiinteistön käyttöoikeuden vuokralaiselle, ja tilannetta, jossa kiinteistön omistava kiinteistö- tai asunto osakeyhtiö luovuttaa käyttöoikeuden yhtiöjärjestyksen nojalla osakkeenomistajalle, on tarkoitettu kohdeltavan arvonlisäverotuksessa keskenään samalla tavalla. Tämä ilmenee myös siitä, että arvonlisäverolain 30 §:n 1 momentissa käytetyn sanonnan "kiinteistön käyttöoikeuden luovuttaminen" täytyy pykälän 3 momentin sisältö huomioon ottaen tarkoittaa sekä vuokraoikeuden että yhtiöjärjestyksen nojalla luovutettavaa kiinteistön käyttöoikeutta.

Johtopäätökset kiinteän omaisuuden vuokrauksen käsitteestä

Kun otetaan huomioon kiinteistön omistavan yhtiön yhtiöjärjestyksensä nojalla osakkailleen vastiketta vastaan suorittaman hallintaoikeuden luovutuksen ominaispiirteet ja objektiivinen sisältö, tällainen hallintaoikeuden luovutus on rinnastettava arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 1 kohdan l alakohdassa tarkoitettuun kiinteän omaisuuden vuokraukseen.

Näin ollen A Oy:n harjoittamaa pysäköintioikeuksien luovuttamista osakkailleen ei voida pitää arvonlisäverollisena ja vähennykseen oikeuttavana toimintana sen vuoksi, että toiminta ei kuuluisi arvonlisäverodirektiivissä tarkoitetun kiinteän omaisuuden vuokrauksen soveltamisalaan.

Alueiden vuokraus kulkuneuvojen paikoitusta varten

Kuten edellä on esitetty, A Oy:n toiminnassa on sinänsä kysymys arvonlisäverosta vapautetusta kiinteistön käyttöoikeuden luovuttamisesta tai arvonlisäverodirektiivin terminologian mukaisesta kiinteän omaisuuden vuokrauksesta. Asiassa on vielä arvioitava, onko yhtiön toimintaan sovellettava arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdan säännöstä, sellaisena kuin se on 1.1.2017 voimaan tulleella lailla 1064/2016 muutettuna. Säännöksen mukaan veroa on suoritettava alueiden vuokrauksesta kulkuneuvojen paikoitusta varten. Säännöksellä on pantu täytäntöön arvonlisäverodirektiivin 135 artiklan 2 kohdan b alakohdan samansisältöinen säännös.

EUT:n oikeuskäytännön mukaan alueilla kulkuneuvojen paikoitusta varten tarkoitetaan kaikkia paikkoja, jotka on varattu kulkuneuvojen paikoitusta varten, mukaan lukien suljetut autotallit. Alueiden vuokraus kulkuneuvojen paikoitusta varten on kuitenkin vapautettu arvonlisäverosta, jos vuokraus liittyy läheisesti verosta vapautettuun kiinteistön vuokraukseen. Läheisellä liittymisellä tarkoitetaan tilannetta, jossa kiinteistön ja pysäköintipaikan vuokraus muodostaa yhden liiketoimen ja jossa kummatkin antaa vuokralle sama vuokranantaja (tuomio asiassa C-173/88, Henriksen).

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa A Oy ei omista asuin- tai liiketiloja eikä siis harjoita tällaisten tilojen verosta vapautettua luovuttamista. Koska yhtiö ei kaavamääräysten, rakennusluvan tai muun syyn perustella ole myöskään velvollinen luovuttamaan pysäköintioikeuksia alueen asukkaille, mainittujen seikkojen merkitys pysäköintipaikkojen luovutuksen verokohteluun ei tule tässä yhteydessä ratkaistavaksi.

Johtopäätökset ennakkoratkaisukysymyksen 1.a osalta

Edellä esitetyillä perusteilla on katsottava, että A Oy:n harjoittama hakemuksessa kuvattu toiminta on arvonlisäverolain 29 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua arvonlisäverollista toimintaa siltä osin kuin pysäköintipaikkoja luovutetaan osakaspysäköitsijöille.

2.3.2 Ennakkoratkaisukysymys 2. – sähkön myynti

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä. Lain 17 §:n mukaan tavaralla tarkoitetaan muun muassa sähköä. Lain 27 §:n 2 momentin mukaan veroa ei suoriteta kiinteistön verottoman käyttöoikeuden luovutuksen yhteydessä tapahtuvasta sähkön luovuttamisesta.

Kuten edellä on todettu, niin A Oy:n harjoittama pysäköintitoiminta on myös osakaspysäköinnin osalta katsottava arvonlisäverolain 29 §:n (1064/2016) 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetuksi arvonlisäverolliseksi liiketoiminnaksi. Koska hakemuksessa kuvattu sähkön luovuttaminen ei näin ollen liity arvonlisäverosta vapautettuun kiinteistön käyttöoikeuden luovutukseen, sen luovutusta on pidettävä arvonlisäverolain yleisten sääntöjen perusteella verollisena tavaran myyntinä.

2.3.3 Ennakkoratkaisukysymys 4. – pysäköintilaitoksen rakentamiskustannusten ja muiden hankintojen arvonlisäveron vähennysoikeus

Arvonlisäverolain 102 §:n 1 momentin 1 kohdan pääsäännön mukaan verovelvollinen saa vähentää verollista liiketoimintaa varten toiselta verovelvolliselta ostamastaan tavarasta tai palvelusta suoritettavan veron. Saman pykälän 2 momentin mukaan verollisella liiketoiminnalla tarkoitetaan toimintaa, joka arvonlisäverolain mukaan aiheuttaa tavaran tai palvelun myyjälle verovelvollisuuden.

Asiassa on lainvoimaisesti ratkaistu, että yhtiöllä on oikeus vähentää pysäköintilaitoksen rakentamiskustannukset muilta paitsi osakaspysäköintiä koskevilta osin. Kuten edellä on todettu, yhtiön harjoittama pysäköintitoiminta on myös osakaspysäköinnin osalta katsottava arvonlisäverolain 29 §:n (1064/2016) 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetuksi arvonlisäverolliseksi liiketoiminnaksi. Yhtiöllä on näin ollen arvonlisäverolain 102 §:n nojalla oikeus vähentää pysäköintilaitoksen rakentamiskustannuksiin ja muiden toimintaa varten tekemiinsä hankintoihin sisältyvät arvonlisäverot kokonaisuudessaan.

2.3.4 Johtopäätökset

Edellä esitetyillä perusteilla keskusverolautakunnan päätös on valituksenalaisilta osin kumottava ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marita Eeva.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 15.2.2018 nro 82/18

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 10.12.2016 julkaistulla suunnittelukilpailua koskevalla ilmoituksella Tampereen taidemuseon alueen ja Pyynikintorin yleisestä kansainvälisestä suunnittelukilpailusta.

Suunnittelukilpailun tulokset on julkistettu 30.8.2017.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa A on ollut valittajana ja Tampereen kaupunki vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n valituksen tutkimatta pääasian osalta ja hylännyt hänen vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut A:n korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut 2 175 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Asiassa on valituksen johdosta ensi vaiheessa arvioitava, onko valittaja oikeutettu muutoksenhakuun hankinta-asiassa ja onko valitus tullut hankintasäännösten mukaisessa määräajassa markkinaoikeuteen.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 22 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan suunnittelukilpailuun, joka järjestetään palveluhankintasopimukseen johtavan menettelyn osana, sekä suunnittelukilpailuun, jossa osallistujille maksetaan osallistumispalkkioita tai osallistumismaksuja. Pykälän 2 momentin mukaan suunnittelukilpailuihin sovelletaan muun ohella, mitä lain I ja IV osassa säädetään. Lain IV osaan kuuluvat muun ohella säännökset muutoksenhausta ja seuraamuksista.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Julkista hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytyksenä markkinaoikeudessa on muun ohella se, että valittaja on hankintalaissa tarkoitettu asianosainen. Edellä todettua lainkohtaa koskevista esitöistä (HE 50/2006 vp s. 120 ja 121 sekä HE 190/2010 vp s. 58 ja 59) ilmenee, että asianosaisella tarkoitetaan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöiden ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valittajana voi käytännössä olla lähinnä alalla toimiva yrittäjä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Sovellettavat valvontadirektiivin säännökset

Hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 89/665/ETY (valvontadirektiivi) sekä neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi).

Valvontadirektiivin, sellaisena kuin se on ollut muutettuna oikeussuojadirektiivillä, 1 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Saman artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.

Saman direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklassa säädettyjä muutoksenhakumenettelyjä koskeviin toimenpiteisiin sisältyvät valtuudet muun ohella kumota lainvastaisesti tehdyt päätökset tai varmistaa niiden kumoaminen, mukaan lukien tarjouspyynnössä, sopimusasiakirjoissa tai muussa sopimuksentekomenettelyyn liittyvässä asiakirjassa olevien syrjintää aiheuttavien teknisten, taloudellisten tai rahoitusta koskevien eritelmien poistaminen.

Keskeiset tosiseikat

Tampereen kaupunki on ilmoittanut 10.12.2016 julkaistulla suunnittelukilpailua koskevalla ilmoituksella Tampereen taidemuseon alueen ja Pyynikintorin yleisestä kansainvälisestä suunnittelukilpailusta.

Hankintailmoituksen IV.4.3 kohdan mukaan hankkeiden tai osallistumishakemusten vastaanottamisen määräaika on ollut 27.3.2017 klo 15.00. Hankintailmoituksen liitteenä olleen kilpailuohjelman kohdassa 1.7 "Kilpailuaika" on todettu muun ohella, että kilpailu alkaa 15.12.2016 ja päättyy 15.3.2017. Kilpailuohjelman kohdassa 5.4 "Kilpailuehdotusten sisäänjättö" on todettu muun ohella, että kilpailuaika päättyy 15.3.2017 ja että kilpailuehdotukset on toimitettava klo 15 mennessä ohjelmassa ilmoitettuun osoitteeseen tai jätettävä todistettavasti viimeistään saman päivän aikana postin tai muun kuljetuslaitoksen kuljetettavaksi, jolloin ehdotusten on oltava perillä viimeistään 27.3.2017 klo 15.00.

Kilpailuohjelman kohdassa 5. "Ehdotusten laadintaohjeet" on asetettu vaatimuksia toimitettaville asiakirjoille. Kilpailuehdotusten on tullut sisältää muun ohella kokonaissuunnitelma, osa-aluesuunnitelma, museorakennusten pohjapiirrokset sekä erilaisia havainnekuvia. Kilpailuohjelman 5.3 kohdan mukaan kilpailuehdotuksen mukana on tullut lähettää suljettu ja nimimerkillä varustettu, läpinäkymätön kirjekuori, jonka sisällä on ehdotuksen nimimerkki sekä tekijän nimi, osoite, sähköpostiosoite ja puhelinnumero.

Tampereen kaupunki on ilmoittanut, että kaupungin kirjaamoon on saapunut 27.3.2017 nimetön sähköpostiviesti, jossa todetaan viestin olevan osallistumishakemus suunnittelukilpailuun. Viestissä on lisäksi pyydetty vahvistamaan viestin perille saapuminen, hankintasäännösten tulkinta määräaikojen suhteen sekä uusi aikataulu kilpailutöiden toimittamiselle. Asiassa saadun selvityksen mukaan viestin lähettäjä on ollut valittaja.

Tampereen kaupungille on sen ilmoituksen mukaan tehty useita oikaisuvaatimuksia ja lähetetty useita nimettömiä tai valittajan nimellä lähetettyjä viestejä ajalla 27.3.–21.9.2017. Valittaja on esittänyt, että hän on toimittanut useita suunnittelukilpailua koskevia viestejä useille kaupungin toimijoille 15.3.2017 alkaen.

Tampereen kaupunki on ilmoittanut, että se on lähettänyt valittajalle 25.4.2017 viestin, jonka mukaan valituksen kohteena voivat olla myös suunnittelukilpailun ehdot. Viestin liitteenä hankintayksikkö on toimittanut valittajalle hankinta-asioita koskevan valitusosoituksen.

Suunnittelukilpailun tuomariston päätös on julkaistu 30.8.2017.

A on tehnyt 12.9.2017 valituksen markkinaoikeudelle.

Asian arviointi

Vaikka asiassa saadun selvityksen perusteella valittaja on toimittanut hankintayksikölle 27.3.2017 sähköpostiviestin, jossa todetaan sen olevan osallistumishakemus suunnittelukilpailuun, tämä viesti ei ole sisältänyt hankintailmoituksessa ja sen liitteenä olleessa kilpailuohjelmassa vaadittuja asiakirjoja tai tietoja. Valittajan ei siten voida katsoa antaneen kilpailuehdotusta Tampereen kaupungin järjestämään suunnittelukilpailuun eikä osallistuneen siihen.

Markkinaoikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön (tuomio 12.2.2004, Grossmann, C-230/02, EU:C:2004:93, 23 ja 36–40 kohta) mukaan tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella toimittajalla, joka katsoo, että tarjouskilpailua koskevien asiakirjojen syrjiviksi väittämänsä eritelmät ovat estäneet sitä osallistumasta tarjouskilpailuun, on oltava mahdollisuus muutoksenhakuun myös tilanteessa, jossa toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole jättänyt tarjousta. Unionin tuomioistuimen tuomion perusteella tällaisen yrityksen on kuitenkin käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2017:12 mukaan tulkittaessa hankintalain 85 §:n 1 momentin säännöstä muutoksenhakuun oikeutetuista on otettava huomioon valvontadirektiivin tavoite tehokkaasta ja nopeasta oikeussuojasta. Ratkaisun mukaan yhtiö, joka oli saattanut väitteensä tarjouspyynnön syrjivyydestä markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ollut antanut omaa tarjousta, oli tullut ratkaistuksi ja hankintapäätös on pantu täytäntöön hankintasopimuksella, ei ollut käyttänyt muutoksenhakukeinoja hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa. Kyseistä yhtiötä ei pidetty ratkaisussa asianosaisena.

Valittaja on esittänyt, että hänellä on alan korkeakoulututkinto ja useiden vuosien kokemus rakennus- ja kaupunkisuunnittelusta ja että hän on osallistunut aiemmin useisiin suunnittelukilpailuihin. Valittajan intressiä nyt kyseessä olevaan suunnittelukilpailuun osoittavat osin myös hänen useat yhteydenottonsa hankintayksikköön ja hankintayksikölle tehdyt oikaisuvaatimukset. Valittaja on lisäksi esittänyt valituksessaan, että hankintailmoituksen ja sen liitteenä olleen kilpailuohjelman ristiriitaiset tiedot ja ristiriidan korjaamatta jättäminen ovat estäneet mahdollisia kilpailijoita osallistumasta suunnittelukilpailuun.

Asiassa hankintailmoituksen ja kilpailuohjelman julkaisemista koskevalla ratkaisulla on siten ollut vaikutusta valittajan asemaan. Tämän on myös hankintayksikkö todennut. Julkaisemista koskeva ratkaisu on ollut hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaisesti valituksella saatettavissa markkinaoikeuden tutkittavaksi. Valittaja olisi näin ollen voinut saattaa ristiriitaisena pitämänsä kilpailuohjelman ehdon markkinaoikeuden tutkittavaksi sen jälkeen, kun kilpailuohjelma oli julkaistu hankintailmoituksen liitteenä 10.12.2016.

Valittaja on kuitenkin tehnyt valituksensa markkinaoikeudelle vasta 12.9.2017. Tässä vaiheessa suunnittelukilpailun tuomariston päätös on jo julkaistu. Valittaja on siten saattanut väitteensä hankintailmoituksen ja kilpailuohjelman ristiriitaisuudesta markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta, kun suunnittelukilpailu, jossa se ei ole antanut kilpailuehdotusta, on tullut suunnittelukilpailun tuomariston osalta ratkaistuksi. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hankintayksikkö on vielä erikseen ilmoittanut valittajalle sen käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista kilpailuohjelman osalta jo 25.4.2017, valittaja ei ole käyttänyt muutoksenhakukeinoja hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella valittajaa ei ole pidettävä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena asiassa. Valitus on siten jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan ja sen täydennyksissä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja palauttaa asian pääasian osalta markkinaoikeuden tutkittavaksi. Lisäksi valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja että markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksu jätetään perimättä.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden johtopäätös siitä, että valittaja ei olisi asiassa asianosainen, on virheellinen.

Suunnittelukilpailussa on vallinnut ristiriita kilpailuohjelmassa mainitun kilpailuajan päättymistä koskevan päivämäärän 15.3.2017 ja hankintailmoituksessa mainitun kilpailuehdotusten vastaanottamisen määräpäivän 27.3.2017 välillä. Kysymys on siitä, onko kilpailussa ajalla 16.3.2017–27.3.2017 hankintayksikölle toimitetut kilpailuehdotukset tullut hyväksyä.

Hankintailmoituksessa ilmoitettavien tietojen on oltava tarkkoja ja paikkansapitäviä. Jos niissä on virheitä tai hankintailmoituksessa annetut tiedot ovat ristiriidassa muiden annettujen tietojen kanssa, hankintayksikön on tehtävä korjausilmoitus. Hankintalain näkökulmasta ei ole hyväksyttävää, että vastaus suunnittelukilpailuun sovellettavaan keskeiseen määräaikaa koskevaan kysymykseen on ilmoitettu hankintailmoituksessa väärin. Yleisenä periaatteena hankintalainsäädännön toteutumiseksi on pidettävä sitä, että jos hankintailmoituksessa ilmoitetaan päivämäärä tarjousten jättämiselle, ei kilpailuohjelmassa ilmoitettu vastaava päivämäärä voi olla tätä varhaisempi.

Valittaja on pyrkinyt osallistumishakemuksellaan tuomaan ilmi halunsa osallistua kilpailuun. Valittajalla olisi ollut esittää varsinainen kilpailuehdotus, jos hankintayksikkö olisi ratkaissut päivämääriä koskevan ristiriidan.

Hankintayksikkö on sitoutunut noudattamaan kilpailuohjelmassa ilmoitettuja Suomen Arkkitehtiliiton (SAFA) sääntöjä. Tästä syystä hankintayksikön olisi tullut viedä kysymyksessä olevia päivämääriä koskeva erimielisyys SAFA:n käsiteltäväksi.

Kilpailun tuomariston allekirjoittamaa arvostelupöytäkirjaa ja sen julkaisemista ei voida rinnastaa hankintapäätöksen syntymiseen. Hankintapäätös asiassa on syntynyt vasta loka-marraskuussa 2017, jolloin hankintayksikkö on tehnyt myöhässä lakisääteiset ilmoitusmenettelyä koskevat toimenpiteet ja tieto on ollut yleisesti käytettävissä. Valittaja ei siten ole tehnyt valitustaan markkinaoikeudelle hankintapäätöksen tai hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintayksikkö ei ole noudattanut kilpailusääntöjä ja on omalla toiminnallaan aiheuttanut valittajalle tarpeen hakea ensin oikeussuojaa hankintaoikaisuvaatimuksella ja myöhemmin valituksella markkinaoikeuteen. Valittajalle on syntynyt perusteltu odotus siitä, että hankintayksikkö viimeistään hankintaoikaisun seurauksena korjaa omilla toimillaan päivämääriä koskevan ristiriidan ilman, että valittajalle tulee tarvetta hakea oikeussuojaa tuomioistuimesta.

Oikeussuojakeinojen rinnakkaisuudesta huolimatta lähtökohtana ei voida pitää, että oikeussuojaa hakeva joutuu aina sekä tekemään hankintaoikaisun että jättämään valituksen markkinaoikeudelle. Koska valittaja on esittänyt hankintaoikaisuvaatimuksen ennen kilpailuehdotusten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä, valittaja on käyttänyt muutoksenhakukeinoja ennen kilpailuehdotusten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vaatimusta markkinaoikeuden määräämän oikeudenkäyntimaksun perimättä jättämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut valituksen ja hylkää sen. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Tuomioistuinmaksulain 11 §:n 1 momentin mukaan maksun määräämistä koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua maksun määränneeltä virkamieheltä tai viranomaiselta kuuden kuukauden kuluessa maksun määräämisestä siten kuin hallintolaissa säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Edellä todettu huomioon ottaen korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia vaatimusta markkinaoikeuden päätöksessä määrätyn oikeudenkäyntimaksun perimättä jättämisestä. A:n tätä koskeva vaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

2. Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 82 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan hankintaoikaisun vireilletulo ja käsittely eivät vaikuta siihen määräaikaan, jonka kuluessa asianosaisella on hankintalain nojalla oikeus hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Edellä todettuun nähden ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut, markkinaoikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää A:n valitus tutkimatta. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Kari Tornikoski, Timo Räbinä, Antti Pekkala ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Maahanmuuttovirasto oli Suojelupoliisin lausuntoon viitaten päättänyt karkottaa Turkin kansalainen A:n kotimaahansa, koska hänen voitiin perustellusta syystä epäillä ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan.

A valitti päätöksestä hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus kuuli suullisessa käsittelyssä Suojelupoliisin edustajaa lausunnosta. Hallinto-oikeus hylkäsi valittajan pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta ja varasi valittajalle tilaisuuden toimittaa mahdollista lisäselvitystä kirjallisesti.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valituksen kohteena oli ensisijaisesti hallinto-oikeuden menettely. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vaikka hallinto-oikeus oli arvioinut kaiken Suojelupoliisin esittämän tiedon olevan asianosaiseltakin salassapidettävää, sen olisi tullut varata valittajalle tämän pyytämä tilaisuus tulla suullisesti kuulluksi ja kuulustuttaa ainakin omia todistajiaan. Valittajan pyytämää suullista käsittelyä ei ollut tällaisessa karkottamista koskevassa asiassa voitu pitää ilmeisen tarpeettomana hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin sille uuden suullisen käsittelyn toimittamiseksi.

Ulkomaalaislaki 5 §

Hallintolaki 31, 44 ja 45 §

Hallintolainkäyttölaki 33, 34 ja 38 §

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki 11 § 2 momentti ja 24 § 1 momentti 9 kohta

Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa 8, 9 ja 18 §

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti ja 21 § 2 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kappale, 8 ja 13 artikla

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 8.9.2017 nro 17/0777/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 19.12.2016 tekemällään päätöksellä päättänyt karkottaa A:n (jäljempänä myös valittaja) kotimaahansa Turkkiin sekä määrännyt hänet koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon viideksi vuodeksi.

Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenee, että valittajalle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa Suomeen vuonna 2000, ja päätöksentekohetkellä hänellä oli pysyvä oleskelulupa. Maahanmuuttovirasto on ottanut omasta aloitteestaan harkittavaksi valittajan maasta karkottamisen.

Maahanmuuttovirasto on, selostettuaan sovellettavat säännökset, perustellut päätöstään karkottamisen kokonaisharkinnan osalta sekä lapsen edun kannalta. Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään karkottamisperusteen osalta muun ohella seuraavasti:

Tosiseikat

( - - )

A on syyllistynyt rikoksiin. Hänet on tuomittu Ruotsissa murhan yrityksestä kahdeksan vuoden ja kuuden kuukauden vankeusrangaistukseen 25.4.2012. Hänet on 17.11.2014 siirretty suorittamaan rangaistustaan Suomeen.

Suojelupoliisi arvioi 7.11.2016 antamassaan lausunnossa A:n maassa oleskelun voivan vaarantaa valtion turvallisuutta. Suojelupoliisi on esittänyt lausuntonsa perusteet Maahanmuuttovirastossa.

A:ta on kuultu kirjallisesti. Hän on 24.11.2016 antamassaan vastineessa ilmoittanut vastustavansa karkottamista ja maahantulokieltoon määräämistä. A on asunut Suomessa vuodesta 2000 ja hänellä on perheenjäseniä Suomessa. Hän tapaa lapsiaan vankilasta käsin. Hän ei ole syyllistynyt väkivaltarikoksiin Suomessa. A ei ole osallistunut mihinkään sellaiseen toimintaan, jonka voitaisiin katsoa olevan vaaraksi Suomen yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. A:lla ei esitetyn selvityksen mukaan ole oleskelulupaa toiseen Schengen-valtioon.

( - - )

Johtopäätökset

A karkotetaan kotimaahansa Turkkiin, koska hänen voidaan perustellusta syystä epäillä ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 4 kohdan tarkoittamalla tavalla. Suojelupoliisi arvioi lausunnossaan A:n maassa oleskelun voivan vaarantaa kansallista turvallisuutta.

( - - )

Asiassa ei ole ilmennyt ulkomaalaislain 146 §:n mukaisesti kokonaisharkinnassa huomioitavia seikkoja, jotka olisivat karkottamis- tai maahantulokieltoon määräämisperustetta painavampia. A:n maassa oleskelun on arvioitu vaarantavan kansallista turvallisuutta, mikä on vakava peruste maasta karkottamiselle. ( - - )

A voidaan karkottaa kotimaahansa Turkkiin ilman, että hän voi joutua siellä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 3 artiklan tarkoittaman epäinhimillisen kohtelun tai ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun kohteeksi tai että hänet voitaisiin lähettää sieltä sellaiselle alueelle.

A:n pysyvä oleskelulupa raukeaa ulkomaalaislain 59 § 1 momentin mukaisesti, koska hänet karkotetaan maasta.

( - - )

Käsittely hallinto-oikeudessa

Valittaja on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut Maahanmuuttoviraston päätöksen kumoamista. Hän on lausunut muun ohessa, että kontradiktorinen periaate edellyttää, että kaikki olennainen materiaali on molempien asianosaisten käytettävissä. Suojelupoliisi tulee velvoittaa ilmoittamaan valittajalle vähintään pääpiirteittäiset tiedot siitä, millaiseen toimintaan hänen on väitetty osallistuneen.

Maahanmuuttovirasto on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon ja
valittaja vastaselityksen.

Hallinto-oikeus on välipäätöksellään 9.6.2017 päättänyt toimittaa asiassa suullisen käsittelyn, jota rajoitetaan niin, että paikalle kutsutaan vain Suojelupoliisin edustajat. Käsittelyssä hallinto-oikeus kuulee Suojelupoliisin edustajaa Suojelupoliisin lausunnon perusteista sekä niistä syistä, joiden vuoksi nämä perusteet on ilmoitettu asianosaiseltakin salassa pidettäväksi. Hallinto-oikeus ratkaisee myöhemmin, voidaanko suojelupoliisin 7.11.2016 päivätty lausunto toimittaa valittajalle ja toimitetaanko myös valittajan kuulemiseksi suullinen käsittely.

Hallinto-oikeus on 27.6.2017 toimittanut suullisen käsittelyn Suojelupoliisin kuulemiseksi.

Hallinto-oikeus on välipäätöksellään 28.6.2017 hylännyt valittajan pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta tämän kuulemiseksi. Välipäätöksen perustelujen mukaan, kun otetaan huomioon ne perusteet, joihin valittaja on vedonnut sekä hallinto-oikeuden Suojelupoliisilta suullisessa istunnossa saamat tiedot, suullisen käsittelyn järjestäminen valittajan kuulemiseksi on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Välipäätöksellä valittajalle on varattu tilaisuus toimittaa mahdollista lisäselvitystä asiassa.

Valittaja on toimittanut hallinto-oikeudelle lisäkirjelmän.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut soveltamiaan oikeusohjeita sekä asian tosiseikkoja. Päätöksen perusteluihin sisältyy myös arviot karkottamisen kokonaisharkinnasta ja lasten edusta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään menettelyn ja karkottamisperusteen osalta muun ohessa seuraavasti:

Perustelut

Asian selvittäminen ja salassapito

( – )

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisessa päätöksessä viitannut Suojelupoliisin 7.11.2016 antamaan lausuntoon. Valittaja on katsonut, että valituksenalainen päätös on lainvastainen ja ettei se täytä laissa asetettuja vaatimuksia päätöksen perustelemisesta, eikä valittajan oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin toteudu, mikäli Suojelupoliisin lausunnon perusteluita ei saateta hänen tietoonsa.

Hallinto-oikeus toteaa, että Suojelupoliisin antamaan kirjalliseen lausuntoon ei sisälly perusteluja. Hallinto-oikeus on tämän vuoksi toimittanut suullisen käsittelyn, jossa Suojelupoliisin edustajia on kuultu lausunnon perusteista sekä niistä syistä, joiden vuoksi nämä perusteet on ilmoitettu asianosaiseltakin salassa pidettäviksi. Suojelupoliisi on kuulemistilaisuudessa antanut hallinto-oikeudelle selvityksen lausuntonsa perusteista. Kysymys on tiedoista, jotka Suojelupoliisi on saanut useista eri lähteistä. Ei ole pidettävä ilmeisenä, ettei tiedon antaminen Suojelupoliisin lausunnon tiedoista vaaranna valtion turvallisuutta, joten näiden tietojen antaminen valittajalle olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.

Hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että erittäin tärkeä yleinen etu edellyttää lausunnon ja sen perusteena olevien tietojen salassa pitämistä. Tietojen antamatta jättäminen on välttämätöntä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitetun edun suojaamiseksi, eikä lausunnon perusteena olevien tietojen antamatta jättämisen voida katsoa vaarantavan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Valittajalla ei siten ole asianosaisenakaan oikeutta saada tietoa Suojelupoliisin lausunnon tiedoista. Tähän nähden Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole pidettävä tältä osin puutteellisena, eikä päätöstä ole syytä tämän vuoksi kumota tai muuttaa.

Pääasia

Tosiseikat ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

( - - )

Asiakirjoissa olevan Oikeusrekisterikeskuksen 25.10.2016 päivätyn rikosrekisteriotteen mukaan valittaja on ( - - ) tuomittu Suomessa 1.1.2009 tehdystä petoksesta kolmen kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen ja Ruotsissa ( - - ) 30.10.2013 tehdyistä murhan yrityksestä ja törkeästä ampuma-aserikoksesta (försök till mord ja grovt vapenbrott) sekä 17.6.2013 tehdystä lähestymiskiellon rikkomisesta (överträdelse av kontaktförbud) yhteiseen 8 vuoden 6 kuukauden vankeusrangaistukseen. Tuomiot ovat lainvoimaisia.

Hallinto-oikeus katsoo edellä mainittujen, muun ohella törkeätä ja erityisen vaarallisena pidettävää rikosta koskevien lainvoimaisten tuomioiden, hallinto-oikeudessa suoritetun Suojelupoliisin kuulemisen ja asiassa saadun muun selvityksen perusteella, että Maahanmuuttovirastolla on ollut perusteltu syy epäillä valittajan ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan. Maahanmuuttovirasto on siten voinut määrätä valittajan karkotettavaksi ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla, jolloin myös valittajan voimassa ollut oleskelulupa on rauennut. ( - - ) Asiassa ei ole tullut ilmi, että valittaja olisi vaarassa joutua ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitetun kohtelun alaiseksi, mikäli hänet karkotetaan Turkkiin. Kun valittajalle ei ole määrätty aikaa vapaaehtoiselle paluulle, hänelle on tullut määrätä maahantulokielto. Viiden vuoden koko Schengen-aluetta koskevaa maahantulokieltoa ei ole asian olosuhteissa pidettävä kohtuuttomana. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Siimes, Taina Haanperä ja Jyri Vesanto. Asian esittelijä Emmi Aakula.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan. Päätöksen täytäntöönpano on keskeytettävä. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely asianosaisen ja mahdollisten todistajien kuulemiseksi. Toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeuteen suullisen käsittelyn järjestämiseksi asianosaisen ja mahdollisten todistajien kuulemiseksi.

Valittaja on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valittajan karkotusta on ryhdytty valmistelemaan Helsingin poliisilaitoksella 10.10.2016, kun ulkomaalaispoliisista on lähetetty sähköpostiviesti Maahanmuuttovirastoon. Sähköpostiviesteistä syntyy käsitys, että sekä Helsingin poliisilaitos että Maahanmuuttovirasto ovat arvioineet, ettei valittajan karkottamiselle ole edellytyksiä hänen Ruotsissa tekemänsä rikoksen perusteella.

Karkottamispäätöksellä puututaan valittajan perhe-elämän suojaan. Arvioitavaksi tulee, onko perhe-elämään puuttumiselle ollut perusteita ja onko valittajalle turvattu asian käsittelyssä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan tarkoittama tehokas oikeussuojakeino.

Suojelupoliisin kuulemista asianosaiselta suljetussa suullisessa käsittelyssä ja tämän jälkeen valittajan suullista käsittelyä koskevan vaatimuksen hylkäämistä ei voida Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklaan nähden pitää oikeudenmukaisena ja tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimukset täyttävinä.

Korkein hallinto-oikeus on antanut kolme vuosikirjaratkaisua KHO 2007:47, 2007:48 ja 2007:49, joiden mukaan Suojelupoliisin suullisessa käsittelyssä hallinto-oikeudelle antamat lausuntonsa perusteeksi esittämät tiedot ovat julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla asianosaiselta salassa pidettäviä. Toimivaltaisen tuomioistuimen on kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Tuomioistuimessa järjestettävää suullista käsittelyä koskeva lainsäädäntö ei tunne sellaista suullista käsittelyä, jossa asianosainen ei saisi olla läsnä, kun häntä koskevaa selvitystä otetaan vastaan. Asianosaisjulkisuudesta ei voida oikeudenkäynnissä poiketa edes silloin, kun on kysymys valtion turvallisuutta koskevista tiedoista. Valittajalla ei ole ollut mahdollisuutta esittää selvitystä, joka voisi kyseenalaistaa ja osoittaa vääräksi Suojelupoliisin arvion perusteet. Hallinto-oikeudella ei myöskään ole ollut mahdollisuutta esittää hänelle kysymyksiä Suojelupoliisin esittämien tietojen oikeellisuuden ja merkityksen arvioimiseksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ilmoiteta niitä tosiseikkoja, jotka tukevat päätöksen lopputulosta eikä esitetä seikkoja, joiden perusteella valittajan voitaisiin epäillä ryhtyvän tällaiseen toimintaan, eikä päätöksestä ilmene, millaiseen toimintaan hänen epäillään voivan ryhtyä. Päätöksen perustelut eivät täytä perustuslain edellyttämiä ja hallintolaissa säädettyjä vaatimuksia perustellulle päätökselle.

Valittajalla ei ole päätöksen perusteella edes pääpiirteittäistä tietoa niistä väitetyistä tosiseikoista, joiden perusteella hänen epäillään ryhtyvän kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan. Näin ollen hänellä ei ole keinoja osoittaa Suojelupoliisin lausunnon perusteena olleita seikkoja vääräksi eikä hän voi hyötyä kuulemismenettelystä.

Valittaja ei ole syyllistynyt Suomessa muihin rikoksiin kuin 1.1.2009 petokseen, josta hänelle on tuomittu kolmen kuukauden ehdollinen vankeusrangaistus. Valittaja on tuomittu pitkään ehdottomaan vankeusrangaistukseen Ruotsissa tehdystä vakavasta rikoksesta. Rikos ei ole tekona kohdistunut valtioon, vaan yhteen asianomistajaan ja on liittynyt valittajan ja asianomistajan väliseen päättyneeseen suhteeseen. Rikos ei siten perustellusti voi muodostaa perustetta karkottamiselle Suomen kansallisen turvallisuuden vaarantamisen perusteella.

Valituksessa on lopuksi käsitelty väitettä siitä, että valittajalla olisi yhteyksiä PKK-järjestöön. Valittaja on kiistänyt väitteen ja on esittänyt perusteluja kiistämiselleen. Hän on Suomessa käyttänyt ilmaisunvapauttaan kurdien oikeuksia edistävässä toiminnassa eikä tällainen voi muodostaa perusteltua syytä epäillä hänen ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan. Mahdollisesti Turkin viranomaisilta saatuja tietoja ei voida maan nykyisessä ihmisoikeustilanteessa pitää objektiivisina tietoina.

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 27.10.2017 taltionumero 5532 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan esittänyt, että valituslupahakemus tulisi hylätä sekä menettelyyn kohdistuvien perusteiden että karkottamisen kokonaisharkintaan kohdistuvien perusteiden osalta. Maahanmuuttovirasto on menettelyn osalta esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Asiassa on menetelty Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti. Korkein hallinto-oikeus on viimeksi ratkaisussaan 29.12.2017/6937 vahvistanut kyseisen menettelyn ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin taas tuomiossaan 19.9.2017 Regner v. Tšekki. Ihmisoikeustuomioistuin ei mainitussa tuomiossa tee vakiintuneeseen käytäntöönsä sellaisia muutoksia, joiden vuoksi valittajan asiaa olisi tarkasteltava toisin. Viranomaispäätöksen ja siitä johtuvan oikeusprosessin taustalla olevien tietojen salaaminen asianosaiselta kansallisen turvallisuuden perusteella sekä siitä johtuvat rajoitteet eivät itsessään ole edelleenkään Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaisia. Kyse on kuitenkin aina yksittäistapauksessa kansallisen turvallisuuden ja asianosaisen oikeuksien välisestä punninnasta, jonka suorittavat viime kädessä hallintotuomioistuimet sekä pääasian että salassapidon osalta.

Suojelupoliisi päättää tietojensa salassapidosta sekä yleisesti että suhteessa asianosaiseen silloinkin, kun Maahanmuuttovirasto tekee osittain tai kokonaan Suojelupoliisin lausuntoon perustuvan päätöksen. Maahanmuuttovirasto ei voi poiketa Suojelupoliisin kannasta asianosaisjulkisuuden suhteen. Suojelupoliisi on kirjannut Maahanmuuttovirastolle 7.11.2016 antamaansa lausuntoon ne seikat, joiden se on katsonut olevan asianosaisjulkisia.

Valittaja on vastaselityksessään lausunut muun ohessa seuraavaa:

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tapauksessa Regner v. Tšekki on ollut kysymys ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan arvioinnista työoikeudellisissa kysymyksessä. Tapauksesta ilmenee, että kansallisen viranomaisen päätöksessä oli mainittu tosiseikat Regnerin käyttäytymisestä, mutta perustelut tosiseikkojen osalta olivat salaiset. Regner ja hänen lakimiehensä olivat saaneet tutustua asiakirjoihin pois lukien luottamuksellisia osia. Regner oli myös saanut esittää käsityksensä siitä, mitkä olivat hänen turvallisuusluokituksensa poistamisen syyt.

Nyt esillä olevassa valittajan asiassa on kysymys ihmisoikeussopimuksessa turvatusta perhe-elämän suojasta. Regner-tuomiosta on tehtävä päätelmä, että valittajalle on turvattava vähintään samanlaiset oikeusturvan takeet kuin tuossa tapauksessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uuden suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Perustelut

1.1 Ratkaistavana olevat kysymykset

Hallinto-oikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn, jossa se on kuullut Suojelupoliisia. Hallinto-oikeus on hylännyt valittajan vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta valittajan ja todistajien kuulemiseksi. Valittajalle on samalla varattu mahdollisuus toimittaa kirjallista lisäselvitystä. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei valittajalla ole asianosaisenakaan oikeutta saada tietoa Suojelupoliisin lausunnon tiedoista.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valituksen kohteena on ensisijaisesti hallinto-oikeuden menettely. Asiassa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut hylätä valittajan pyynnön tulla suullisesti kuulluksi ja kuulustuttaa todistajia. Valittajan menettelyllisten oikeuksien kannalta asiassa on myös kysymys siitä, missä määrin Suojelupoliisin lausunnossa esitettyjä tietoja voidaan perustellusti sulkea asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

1.2.1 Euroopan ihmisoikeussopimus

Valittajan menettelyllisiä oikeuksia on tässä karkottamisasiassa tarkasteltava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan ja 7 lisäpöytäkirjan 1 artiklan kannalta.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 lisäpöytäkirjan 1 artikla koskee ulkomaalaisten karkottamista koskevia menettelytakeita. Sen 1 kohdan mukaan jonkin valtion alueella laillisesti oleskelevaa ulkomaalaista ei saa karkottaa sieltä paitsi laillisen päätöksen nojalla, ja hänellä on oltava mahdollisuus:

a) esittää karkotuksensa vastaisia syitä,

b) saada asiansa tutkituksi uudelleen ja

c) tulla näissä tarkoituksissa edustetuksi asianomaisen viranomaisen tai tämän määräämän yhden tai useamman henkilön edessä.

1.2.2 Suomen perustuslaki

Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

1.2.3 Hallintolainkäyttölaki

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.

1.2.4 Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettu laki

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 11 §:n 1 momentin mukaan suullinen käsittely toimitetaan kokonaan tai tarpeellisin osin yleisön läsnä olematta, jos suullisessa käsittelyssä esitetään tieto tai asiakirja, joka on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain tai muun lain mukaan salassa pidettävä. Mainitun lain 12 §:n mukaan suljetussa käsittelyssä saavat olla läsnä oikeudenkäynnin osapuolten ja heidän edustajiensa ja avustajiensa sekä päätöksen tehneen hallintoviranomaisen edustajien ja heidän avustajiensa lisäksi ne, joiden läsnäoloa hallintotuomioistuin pitää tarpeellisena.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi muun ohella vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Saman lain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, Suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.

Hallituksessa esityksessä HE 12/2006 vp, joka koskee oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettua lakia, todetaan sen 9 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin asianosaisen tiedonsaantioikeudesta hallintolainkäytössä. Pykälän 1 momentin mukaan lähtökohtana olisi, että oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella olisi oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 ja 3 momentissa lueteltaisiin poikkeukset 1 momentin mukaisesta pääsäännöstä. Nämä poikkeukset koskisivat tilanteita, joissa asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittaminen on välttämätöntä.

( - - )

(- - ) Tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle vain, kun tämä on välttämätöntä salassa pidettäväksi säädettyjen etujen suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Tuomioistuin ratkaisisi kysymyksen tietojen antamisesta punnitsemalla yhtäältä salassapidon puolesta olevia näkökohtia ja toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia. Tieto tulisi antaa esimerkiksi silloin, kun se ei ole laadultaan sellainen, että sen antaminen aiheuttaisi välitöntä vaaraa salassapidon perusteena olevalle edulle. Toisaalta on tarkasteltava sitäkin, miten ratkaiseva kyseinen tieto on oikeudenkäynnin lopputuloksen kannalta.

( - - )

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut tuomiossaan Al-Nashif 20.6.2002, että kansallisen turvallisuuden vuoksi saattaa olla tarpeen asettaa prosessuaalisia rajoituksia ja antaa karkotuksesta tehtyä valitusta tutkivalle riippumattomalle viranomaiselle harkintavaltaa kansallista turvallisuutta koskevissa asioissa. Tämä ei kuitenkaan oikeuta poistamaan oikeussuojakeinoja kokonaisuudessaan aina, kun toimeenpanovalta vetoaa kansallisen turvallisuuden vaarantumiseen. Jos kansallisen turvallisuuden väitetään vaarantuvan, tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimus edellyttää vähintään, että riippumattomalle valitusviranomaiselle ilmoitetaan karkotuspäätöksen perusteena olevat seikat, vaikka tietoa niistä ei olisi yleisesti saatavilla. Menettelyn tulee olla kontradiktorista ja valitusviranomaisella tulee olla toimivalta hylätä toimeenpanovallan väite kansallisen turvallisuuden vaarantumisesta silloin, kun se pitää sitä mielivaltaisena tai perusteettomana.

Hallintotuomioistuimilla on oikeus saada käyttöönsä myös ne tiedot, joihin henkilöstä tehty turvallisuusarvio perustuu. Tällaisia tietoja käsitellessään tuomioistuimen tulee harkita, miten kussakin yksittäisessä tapauksessa tasapainotetaan valtion turvallisuusedut ja yksilön oikeuksien toteutuminen ja missä laajuudessa asianosaiselle voidaan antaa tieto häntä koskevasta turvallisuusarviosta ja sen perusteista. Lähtökohtana on tällöinkin, että henkilöä koskeva päätös ei saisi syntyä sellaisen tietoaineiston perusteella, josta hänellä ei olisi mahdollisuutta saada tietoa. Tieto voitaisiin jättää antamatta asianosaiselle, mikäli sen antaminen johtaisi Suojelupoliisin tiedon hankinnan vaarantumiseen tai muutoin aiheuttaisi uhan kansalliselle turvallisuudelle.

Tuomioistuimen olisi perusteltava ratkaisunsa, jolla se päättää olla antamatta asiakirjaa tiedoksi asianosaiselle. Tämä voidaan tehdä joko erillisenä välipäätöksenä tai ottaa osaksi pääasian ratkaisua. Erillinen välipäätös on tarpeen silloin, kun asianosainen on nimenomaan vaatinut saada tiedon asiakirjasta."

1.3 Oikeuskäytäntöä

1.3.1 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ole ihmisoikeussopimuksen vastaista. Tällaisessa tilanteessa on toimivaltaisen tuomioistuimen kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita (esimerkiksi Chahal v. Yhdistynyt Kuningaskunta, Al-Nasif v. Bulgaria, Brinks v. Alankomaat, Kaya v. Romania, Jasper v. Yhdistynyt Kuningaskunta).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimenedellä mainittu oikeuskäytäntö on vahvistettu sen suuren jaoston 19.9.2017 antamassa tuomiossa Regner v. Tšekki. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, ettei ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ollut rikottu tilanteessa, jossa valittajalle ei ollut paljastettu salassa pidettäväksi luokiteltua tietoa, joka liittyi päätökseen peruuttaa valittajan pääsy salassa pidettävään aineistoon ("security clearance"). Ihmisoikeustuomioistuin totesi, että oikeudenkäynnin kontradiktorisuus ja equality of arms -periaate ovat keskeisiä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin osatekijöitä. Näistä periaatteista johtuvat oikeudet eivät kuitenkaan ole absoluuttisia, vaan voi esiintyä kilpailevia intressejä, kuten kansallinen turvallisuus, joita vastaan näitä yksilön oikeusturvaa koskevia menettelyllisiä takeita on punnittava. Tuomioistuin katsoi, otettuaan huomioon kyseisessä asiassa noudatetun hallinnollisen menettelyn kokonaisuudessaan, että kun asianosaiselta salassa pidettävä aineisto oli ollut kokonaisuudessaan kansallisten tuomioistuinten käytettävissä ja tutkittavissa, oli asiassa saavutettu oikeudenmukainen tasapaino valittajan oikeuksien ja kansallisesta turvallisuudesta johtuvien intressien välillä.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimentuomiossa 2.9.2010 Kaushal v. Bulgaria valittajan karkottaminen perustui väitteisiin siitä, että hän oli ollut aktiivinen ääriryhmässä ja osallistunut ihmiskauppaan, joka edustaa vakavaa uhkaa kansalliselle turvallisuudelle (tuomion kohta 28). Tuomioistuin totesi, että vaikka kyseessä olisi uhka kansalliselle turvallisuudelle, laillisuuden ja oikeusvaltion käsitteet demokraattisessa yhteiskunnassa edellyttävät, että ihmisoikeuksiin vaikuttaviin toimenpiteisiin on kohdistettava jonkinlaista kontradiktorista menettelyä ennen kuin riippumaton tuomioistuin voi tutkia asiaa. Yksilön on voitava kyseenalaistaa viranomaisten väite, jonka mukaan kansallinen turvallisuus on vaarassa. Vaikka viranomaisen päätökselle on annettava merkittävä painoarvo arvioitaessa uhkaa kansalliselle turvallisuudelle, riippumattoman tuomioistuimen on kuitenkin kyettävä reagoimaan tilanteissa, joissa kyseisellä käsitteellä ei ole kohtuullista perustetta. Jos tällaisia oikeussuojakeinoja ei olisi, poliisi tai muut valtion viranomaiset kykenisivät mielivaltaisesti loukkaamaan ihmisoikeussopimuksella suojattuja oikeuksia (tuomion kohta 29). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi erityisesti, että Kaushalin karkottamista koskevassa päätöksessä ei ollut mainittu tosiseikkoja, joihin se perustui. Siinä viitattiin vain sovellettaviin säännöksiin ja todettiin, että hänen läsnäolonsa Bulgariassa oli "vakava uhka kansalliselle turvallisuudelle". Tämä johtopäätös perustui salassa pidettävään sisäiseen tietoon. Koska valittajalla ei ollut edes yleispiirteistä tietoa tapauksen tosiseikoista, hän ei ollut pystynyt esittämään omia näkökantojaan oikeudessa (tuomion kohta 30).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.5.2018 (ei vielä lopullinen) Ljatifi v. Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia koskee tilannetta, jossa maassa laillisesti oleskelleen henkilön oleskelulupaa ei jatkettu sillä perusteella, että hän on uhka kansalliselle turvallisuudelle. Sisäministeriön tekemässä päätöksessä todettiin lisäksi, että valittajan tulee poistua maasta 20 päivän kuluessa saatuaan tiedon lopullisesta päätöksestä. Valittaja valitti päätöksestä hallintotuomioistuimeen, joka hylkäsi hänen valituksensa. Tuomioistuimen päätöksessä todettiin, että sisäministeriö oli saanut salaiseksi luokitellun kirjallisen viestin turvallisuusvirastolta (Security and Counter Intelligence Agency), jonka mukaan valittaja muodosti uhan kansalliselle turvallisuudelle. Valituksessaan ylemmälle tuomioistuimelle valittaja totesi, että hänellä ei ollut ollut tietoa käytössä ilmeisesti olleesta todisteesta eikä hänellä ollut ollut mahdollisuutta kommentoida sitä. Ylempi tuomioistuin hylkäsi hänen valituksensa.

Ihmisoikeustuomioistuin tutki sille Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan perusteella tehdyn valituksen ihmisoikeussopimuksen 7 lisäpöytäkirjan 1 artiklan valossa. Ihmisoikeustuomioistuin viittasi aikaisempaan oikeuskäytäntöönsä, jonka mukaan niissäkin tilanteissa, joissa on kysymys kansallisesta turvallisuudesta, laillisuuden ja oikeusvaltion vaatimukset edellyttävät jonkinlaista kontradiktorista menettelyä (tuomion kohta 35). Esillä olevassa asiassa tuomioistuin totesi, että yleistä lausumaa lukuun ottamatta viranomaiset eivät olleet antaneet valittajalle vähäisintäkään indikaatiota niistä perusteista, joihin viranomaisten arvio turvallisuusuhasta perustui. Koska valittajalla ei ollut ollut käytettävissään arvioinnin perusteena olleista tosiseikoista edes pääpiirteitä, valittaja ei ollut voinut asianmukaisella tavalla esittää asiaansa valitusvaiheissa. Lopuksi ihmisoikeustuomioistuin kiinnitti huomiota siihen, että hallintotuomioistuimet eivät itse olleet saaneet tiedoksi salassapidettäväksi luokiteltua tietoa ja ne olivat tyytyneet pelkästään muodolliseen tarkasteluun. Hallintotuomioistuimet eivät siten olleet mielekkäällä tavalla tutkineet hallintoviranomaisten väitettä siitä, että valittaja muodosti uhan kansalliselle turvallisuudelle. Tuomioistuin katsoi, että asiassa oli kysymys ihmisoikeussopimuksen 7 lisäpöytäkirjan 1 (a) ja 1 (b) kohtien loukkauksesta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 12.6.2018 antama tuomio Gaspar v. Venäjä (ei vielä lopullinen) koskee oleskeluluvan peruuttamista valtion turvallisuuteen perustuvista syistä. Kansalliset tuomioistuimet olivat rajoittaneet tutkintansa turvallisuusviranomaisen toimivaltaan, mutta eivät olleet itsenäisesti arvioineet, perustuivatko niiden johtopäätökset riittäviin tosiseikkoihin. Myös kansallisen tuomioistuimen perustelut olivat puutteelliset. Lisäksi valittajalla ei ollut ollut käytettävissään edes pääpiirteitä turvallisuusviranomaisten häntä vastaan esittämistä väitteistä. Tällöin valittaja ei ollut pystynyt haastamaan niitä tuomalla esiin esimerkiksi alibia tai vaihtoehtoisia selityksiä teoilleen. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että kansallisessa prosessissa, jossa oli ollut kysymys oleskeluluvan peruuttamisesta ja sen vaikutuksista valittajan perhe-elämään, ei ollut ollut riittäviä menettelyllisiä takeita. Tuomioistuin totesi, että perhe-elämän suojaa koskevaa sopimuksen 8 artiklaa oli rikottu. Samana päivänä annetussa tuomiossa Zezev v. Venäjä (ei vielä lopullinen) oli kysymys vastaavantyyppisestä tilanteesta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tapauksessa X. v. Ruotsi, 9.1.2018, oli kysymys maasta karkottamisesta Säkerhetspolisenin esittämien syiden perusteella. Tässä asiassa ihmisoikeustuomioistuimessa oli tarkasteltavana ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vaatimukset.

1.3.2 Unionin tuomioistuin

Unionin tuomioistuimensuuren jaoston tuomiossa 4.6.2013 asiassa C-300/11, ZZ vastaan Yhdistynyt kuningaskunta, on käsitelty kysymystä, miten tuomioistuimen on meneteltävä käsiteltäessä muutoksenhakua päätökseen, jolla on yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä henkilön maahantulo kielletty. Ennakkoratkaisupyyntö koski direktiivin 2004/38 30 artiklan 2 kohdan ja 31 artiklan tulkintaa.

Tuomion mukaan tehokasta muutoksenhakua tuomioistuimessa koskevan perusoikeuden vastaista olisi se, että tuomioistuimen päätöstä perusteltaisiin tosiseikoilla ja asiakirjoilla, joihin asianosaiset tai yksi niistä ei ole voinut tutustua ja joihin ne eivät näin ollen voineet ottaa kantaa (tuomion kohta 56). Jos kansallinen viranomainen kuitenkin poikkeustapauksissa vastustaa sitä, että asianomaiselle ilmoitetaan täsmällisesti ja täydellisinä ne seikat, joihin direktiivin 2004/38 27 artiklan nojalla tehty päätös perustuu, vetoamalla valtion turvallisuusetuihin, kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisella tuomioistuimella on oltava käytettävissään ja sen on käytettävä sellaisia prosessioikeuden sääntöjä ja keinoja, joiden avulla voidaan sovittaa yhteen yhtäältä valtion turvallisuutta koskevat perustellut seikat, jotka liittyvät tällaista päätöstä tehtäessä huomioon otettujen tietojen luonteeseen ja lähteisiin, ja toisaalta tarve taata riittävästi yksityiselle oikeussubjektille se, että hänen menettelyllisiä oikeuksiaan, kuten oikeutta tulla kuulluksi ja kontradiktorista periaatetta, kunnioitetaan (tuomion kohta 57).

Unionin tuomioistuin totesi vaatimuksista tuomioistuinvalvonnalle, joka koskee toimivaltaisen kansallisen viranomaisen vetoamien kyseisen jäsenvaltion turvallisuusetujen olemassaoloa ja perusteltavuutta, että tuomioistuimen on selvitettävä, ovatko nämä syyt esteenä sille, että seikat, joihin kyseinen päätös perustuu, samoin kuin niihin liittyvä näyttö ilmoitetaan täsmällisesti ja täydellisinä (tuomion kohta 60). Näin ollen toimivaltaisen kansallisen viranomaisen tehtävänä on näyttää kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti, että valtion turvallisuusedut todella vaarantuisivat, mikäli asianomaiselle ilmoitettaisiin täsmällisesti ja täydellisinä ne seikat, joihin direktiivin 2004/38 27 artiklan nojalla tehty päätös perustuu, samoin kuin niihin liittyvä näyttö (tuomion kohta 61). Tässä yhteydessä toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen on tutkittava itsenäisesti kaikki oikeudelliset seikat ja tosiseikat, joihin toimivaltainen kansallinen viranomainen on vedonnut, ja sen on arvioitava kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti, ovatko valtion turvallisuusedut esteenä tällaiselle tietojen ilmoittamiselle (tuomion kohta 62).

Jos osoittautuu, että valtion turvallisuusedut ovat todella esteenä sille, että asianomaiselle ilmoitetaan kyseiset seikat, päätöksen laillisuutta koskeva tuomioistuinvalvonta on toteutettava menettelyssä, jossa vertaillaan asianmukaisesti valtion turvallisuuseduista johtuvia vaatimuksia ja oikeudesta tehokkaaseen oikeussuojaan johtuvia vaatimuksia, siten, että tämän oikeuden käyttöä koskevat rajoitukset rajoitetaan siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä (tuomion kohta 64). Tässä yhteydessä kyseisessä menettelyssä on yhtäältä, ottaen huomioon tarve noudattaa perusoikeuskirjan 47 artiklaa, taattava mahdollisimman laajasti kontradiktorisen periaatteen noudattaminen, jotta asianomaisella henkilöllä on mahdollisuus riitauttaa perusteet, joihin kyseinen päätös perustuu ja esittää huomautuksia päätökseen liittyvästä näytöstä, ja näin ollen tilaisuus puolustautua asianmukaisesti. Asianomaiselle henkilölle on erityisesti ilmoitettava joka tapauksessa niiden perusteiden olennaiset osat, joihin direktiivin 2004/38 27 artiklan nojalla tehty maahantulokieltoa koskeva päätös perustuu, koska valtion turvallisuusetujen suojaamista koskevan tarpeen vaikutuksena ei voi olla, että asianomainen menettäisi oikeutensa tulla kuulluksi, jolloin hänen direktiivin 31 artiklassa tarkoitettu muutoksenhakuoikeutensa menettäisi näin ollen tehokkuutensa (tuomion kohta 65).

Toisaalta tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden ja kyseisen jäsenvaltion turvallisuuden suojaamisen takaamista koskevan tarpeen välinen punninta – johon tämän tuomion edellisessä kohdassa ilmaistu johtopäätös perustuu – ei päde samalla tavalla toimivaltaisessa kansallisessa tuomioistuimessa esitettyjen perustelujen perustana olevaan näyttöön. Tietyissä tapauksissa tällaisen näytön ilmoittaminen on omiaan vaarantamaan välittömästi ja erityisellä tavalla valtion turvallisuusedut, koska sillä voidaan muun muassa saattaa henkilöiden henki, terveys tai vapaus vaaraan tai paljastaa kansallisten turvallisuusviranomaisten käyttämät erityiset tutkintamenetelmät ja siten haitata vakavalla tavalla tai jopa estää kokonaan näitä viranomaisia toteuttamasta tehtäviään tulevaisuudessa (tuomion kohta 66). Tässä asiayhteydessä on toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen tehtävänä arvioida, ovatko, ja jos ovat, missä määrin kantajan puolustautumisoikeuksien rajoitukset, jotka johtuvat erityisesti siitä, että näyttöä ja seikkoja, joihin kyseisen 27 artiklan nojalla tehty päätös perustuu, ei ole ilmoitettu täsmällisesti ja täydellisinä, omiaan vaikuttamaan salassa pidettävän näytön todistusvoimaan (tuomion kohta 67). Näin ollen toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on yhtäältä varmistaa, että asianomaiselle henkilölle ilmoitetaan niiden perusteiden olennaiset osat, joihin kyseinen päätös perustuu, siten, että otetaan asianmukaisesti huomioon tarve pitää näyttö salaisena, ja toisaalta tehdä kansallisen oikeuden nojalla asianmukaiset päätelmät kyseisen ilmoittamisvelvollisuuden mahdollisesta noudattamatta jättämisestä (tuomion kohta 68).

1.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Hallinto-oikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn Suojelupoliisin kuulemiseksi koskien Suojelupoliisin lausuntoa siitä, että valittajan maassa oleskelu voi vaarantaa valtion turvallisuutta. Hallinto-oikeus on hylännyt valittajan vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta valittajan ja todistajien kuulemiseksi. Valittajalle on sen sijaan varattu mahdollisuus toimittaa kirjallista lisäselvitystä. Hallinto-oikeus on päätöksen perusteluissa todennut Suojelupoliisin kuulemisen ja asiassa saadun selvityksen perusteella, että Maahanmuuttovirastolla on ollut perusteltu syy epäillä valittajan ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan.

Hallinto-oikeus ei ole kuullut valittajaa suullisessa käsittelyssä Suojelupoliisin kuulemisen yhteydessä eikä myöskään erikseen sen jälkeen. Pelkästään suullisen käsittelyn jälkeen toimitettavaa kirjallista lisäselvitystä ei voida pitää kontradiktorisen periaatteen turvaavana toimenpiteenä etenkin, kun valittajalla ei ole ollut edes yleispiirteistä tietoa Suojelupoliisin lausunnon sisällöstä.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ole ihmisoikeussopimuksen vastaista. Hallinto-oikeuden tehtävänä on tutkia, onko yksilön oikeuksien sekä yleisen edun eli yleisen järjestyksen ja turvallisuuden välillä saavutettu oikeudenmukainen tasapaino. Mikäli asianosainen ei voi saada tietoa kaikesta oikeudenkäyntiaineistosta, tämän oikeuden rajoituksista aiheutuvaa haittaa asianosaiselle tulee pyrkiä lieventämään oikeudenkäynnissä.

Valitusasiaa käsitellessään kansallisen tuomioistuimen tulee harkita, miten kussakin yksittäistapauksessa tasapainotetaan valtion turvallisuusedut ja yksilön oikeuksien toteutuminen ja missä laajuudessa asianosaiselle voidaan antaa tieto häntä koskevasta turvallisuusarviosta ja sen perusteista. Tuomioistuimen on tarvittaessa Suojelupoliisilta tiedustelemalla selvitettävä ja saamansa selvityksen perusteella arvioitava, johtaisiko Suojelupoliisin esille tuomien valittajaa koskevien seikkojen ilmoittaminen valittajalle Suojelupoliisin tiedon hankinnan vaarantumiseen tai aiheuttaisiko se muutoin uhan kansalliselle turvallisuudelle. Samalla tavoin on selvitettävä ja arvioitava myös se, voitaisiinko edellä mainittujen etujen vaarantumatta valittajalle kertoa ainakin häntä koskevan turvallisuusarvion perusteiden pääpiirteet.

Esillä olevassa asiassa hallinto-oikeus on arvioinut Suojelupoliisin tietojen asianosaisjulkisuutta lyhyesti Maahanmuuttoviraston menettelyn kannalta. Oman menettelynsä osalta hallinto-oikeus on viitannut hallintolainkäyttölain suullista käsittelyä koskevaan 38 §:ään, mutta ei ole laajemmin käsitellyt valittajan menettelyllisiä oikeuksia valitusvaiheessa. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole mainittu ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan vaatimuksia eikä kiinnitetty huomiota siihen, että valittaja on karkottamispäätöstä tehtäessä oleskellut Suomessa laillisesti, jolloin sovellettavaksi tulevat myös ihmisoikeussopimuksen 7 lisäpöytäkirjan 1 kohdassa mainitut ulkomaalaisten karkottamista koskevat menettelytakeet.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaikka hallinto-oikeus oli arvioinut kaiken Suojelupoliisin esittämän tiedon olevan asianosaiseltakin salassapidettävää, sen olisi tullut varata valittajalle tämän pyytämä tilaisuus tulla suullisesti kuulluksi ja kuulustuttaa ainakin omia todistajiaan. Tähän arvioon vaikuttaa se, että hallinto-oikeuden velvollisuutena on pyrkiä oikeudenkäynnissä lieventämään asianosaisjulkisuuden rajoituksesta valittajalle aiheutuvia haittoja. Tämän tavoitteen kannalta kirjallinen kuuleminen ei ole ollut riittävää eikä pelkkä kirjallinen kuuleminen ole tässä tilanteessa antanut valittajalle riittävää mahdollisuutta esittää ihmisoikeussopimuksen 7 lisäpöytäkirjan 1 artiklan (a) kohdassa tarkoitettuja karkotuksensa vastaisia syitä. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei valittajan pyytämää suullista käsittelyä ole tällaisessa karkottamista koskevassa asiassa voitu pitää ilmeisen tarpeettomana hallintolainkäyttölaissa tarkoitetulla tavalla erityisesti kun otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan ja 7 lisäpöytäkirjan 1 artiklan vaatimukset.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle uuden suullisen käsittelyn toimittamista varten siten, että myös valittajalla on mahdollisuus tulla suullisesti kuulluksi sekä kuulustuttaa ainakin omia todistajiaan. Hallinto-oikeuden on, sen lisäksi että se selvittää harkintaansa varten Suojelupoliisin tarkoittamat seikat, arvioitava itsenäisesti näiden seikkojen jonkinasteista asianosaisjulkisuutta ottaen erityisesti huomioon valittajan menettelylliset oikeudet. Asia on suullisen käsittelyn jälkeen ratkaistava uudelleen.

Asian näin päättyessä lausuminen suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Taina Pyysaari ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Ari Koskinen.

Valittaja oli esiintynyt väestötietojärjestelmästä ilmenevällä henkilöllisyydellä kymmenen vuotta siinä vaiheessa, kun hänen kansalaisuushakemuksensa oli ollut vireillä Maahanmuuttovirastossa. Valittaja oli kuitenkin pyytänyt hakemuksen vielä vireillä ollessa maistraattia korjaamaan hänen väestötietojärjestelmään merkittyä syntymäaikaansa. Hän oli pyyntönsä tueksi esittänyt syntymätodistuksen. Valittajan ei näin ollen ollut katsottava esiintyneen ennen kansalaisuushakemusta koskevan päätöksen tekemistä kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla vähintään viimeksi kulunutta kymmentä vuotta väestötietojärjestelmästä ilmenevällä henkilöllisyydellä.

Edellä olevan johdosta asiassa oli otettava kantaa siihen, oliko valittajan pyytämää korjausta syntymäaikaan kuitenkin pidettävä kansalaisuuslain 6 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla vähäisenä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että viiden vuoden eroa ilmoitetuissa syntymäajoissa ei ollut pidettävä mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla vähäisenä. Pyyntö valittajan henkilöllisyyden muuttamiseen oli näin ollen katkaissut kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetun määräajan kulumisen. Sillä seikalla, että pyydettyä muutosta ei ollut merkitty väestötietojärjestelmään, ei ollut asiassa ratkaisevaa merkitystä.

Kansalaisuuslaki 6 §

Ks. ja vrt. KHO 2004:115 ja KHO 15.5.2014 T 1585

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 30.6.2017 nro 17/0458/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 20.5.2016 (diaarinumero 3847/310/2015) myöntänyt Sudanin kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska hänen henkilöllisyyttään ei voida pitää luotettavasti selvitettynä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut kansalaisuuslain 6 §:n säännökset ja pykälän 4 momentin perusteluja sekä perustellut päätöstään muutoin seuraavasti:

Esitetty selvitys

Valittaja on saapunut Suomeen vuonna 2005 UNHCR:n esittämänä kiintiöpakolaisena. UNHCR:n "Resettlement registration form" -asiakirjaan kirjatun mukaan hänen syntymäaikansa on 25.5.1965. Hän on esittänyt henkilöllisyytensä tueksi sudanilaisen passin, jossa syntymävuodeksi on merkitty 1965. Sama syntymäaika on rekisteröity myös Suomen väestötietojärjestelmään. Hän on myös 12.5.2015 allekirjoittamassaan kansalaisuushakemuksessa ilmoittanut syntymäajakseen 25.5.1965.

Valittaja on 29.6.2015 allekirjoittamallaan lomakkeella pyytänyt Hämeen maistraattia korjaamaan rekisteritietojansa. Hän on lomakkeessa ilmoittanut, että oikea syntymäaika on 25.5.1970, ja että 1965 ei ole hänen oikea syntymäaikansa. Hän on myös ilmoittanut matkustaneensa kotimaastaan salaa ja olleensa vankilassa silloin, kun passi on tehty kotimaassa. Pyyntönsä tueksi hän on esittänyt 27.7.2014 laaditun sudanilaisen syntymätodistuksen, jossa hänen syntymäajakseen on merkitty 25.5.1970.

Hämeen maistraatti on pyytänyt Maahanmuuttovirastolta lausuntoa syntymäaikatietoa koskevasta muutoksesta. Maahanmuuttovirasto on maistraatille 31.7.2015 antamassaan lausunnossa todennut, että se on ollut puhelimitse yhteydessä valittajaan ja tiedustellut syntymäajan 1965 virheellisyydestä. Valittajalta saadun selvityksen mukaan hän olisi kiintiövalintahaastattelussa yrittänyt oikaista merkintää syntymävuodestaan. Virheellisen syntymävuoden merkintää hänen Sudanin passissaan valittaja on selittänyt sillä, että hän ei ole itse hakenut passia, vaan sen on hankkinut hänen serkkunsa. Syntymävuosi on merkitty valittajan kertoman mukaan hänen passiinsa viisi vuotta aikaisemmaksi, koska poistuessaan Sudanista vuonna 2000 hän ei enää olisi ollut syntymävuotensa perusteella asepalvelusvelvollinen ja siten päässyt ikänsä puolesta lähtemään maasta. Valittajalta saadun selvityksen mukaan hän ei ole hakenut itse vuonna 2014 kirjoitettua syntymätodistusta Sudanista, vaan sen on hankkinut hänen pyynnöstään Sudanissa asuvat sukulaiset. Maahanmuuttovirasto ei ole puoltanut syntymäajan muutospyyntöä.

Väestötietojärjestelmässä olevia tietoja ei ole esitetyn pyynnön perusteella muutettu.

Maahanmuuttovirasto on kansalaisuushakemuksen täydennyspyynnössä 10.3.2016 pyytänyt valittajaa lausumaan henkilöllisyyttään koskevista tiedoista ja esittämään mahdollista asiakirjaselvitystä henkilöllisyydestään. Valittaja on vastauksessaan täydennyspyyntöön ilmoittanut, että hän ei pysty toimittamaan enempää asiakirjoja. Hän on myös pyytänyt, että syntymäaikaa ei enää yritettäisi muuttaa ja sudanilaisessa passissa oleva syntymäaika 25.5.1965 tulisi hänen syntymäajakseen Suomen passiin.

Oikeudellinen arviointi

Suomen kansalaisuutta hakevan henkilöllisyyden määrittävät nimi, syntymäaika ja kansalaisuus. Valittajan syntymäaika on Suomeen saapumisen jälkeen merkitty väestötietojärjestelmään hänen oman ilmoituksensa ja asiakirjoista saadun selvityksen mukaisesti ja hän on sen jälkeen esiintynyt Suomessa kyseisellä syntymäajalla kymmenen vuotta eli merkittävän pitkän ajan. Valittaja on vuonna 2015 tehnyt ilmoituksen, että hänen väestötietojärjestelmään merkitty syntymävuosi ei ole hänen oikea syntymävuotensa, ja ilmoittanut uuden syntymävuoden. Molempien syntymävuosien tueksi on esitetty asiakirjaselvitystä. Valittaja on siten esittänyt ristiriitaisia tietoja syntymäajastaan.

Vaikka valittajan väestötietojärjestelmässä oleviin henkilötietoihin ei ole syntymävuotta koskevan ilmoituksen perusteella tehty muutoksia, on kyseinen ilmoitus kuitenkin sellainen, jonka perusteella valittajan on katsottava viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana esiintyneen muullakin kuin väestötietojärjestelmästä ilmenevällä henkilöllisyydellä. Hänen henkilöllisyyttään ei voida siten pitää selvitettynä kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentin nojalla. Ilmoitettujen syntymävuosien välinen ero on ollut viisi vuotta. Kansalaisuuslain esityöt huomioon ottaen muutosta ei voida pitää kansalaisuuslain 6 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla vähäisenä.

Valittaja on Suomeen saavuttuaan esittänyt henkilöllisyytensä tueksi Sudanin passin ja myöhemmin hän on esittänyt sudanilaisen syntymätodistuksen. Oman ilmoituksensa mukaan valittaja ei ole itse hankkinut kumpaakaan näistä asiakirjoista, vaan hänen sukulaisensa ovat hankkineet ne. Asiakirjoissa olevat tiedot valittajan syntymävuodesta poikkeavat toisistaan. Maahanmuuttovirasto on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa viitannut asiakirjojen puutteellisiin turvatekijöihin ja niiden hankkimistapaan luotettavuutta vastaan puhuvina seikkoina. Näistä syistä ja kun otetaan huomioon, että valittaja on itse antanut henkilöllisyydestään viranomaisille ristiriitaisia tietoja, ei hänen henkilöllisyytensä voida katsoa tulleen kansalaisuuden myöntämiseksi riittävällä tavalla selvitetyksi.

Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä kansalaisuushakemuksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Anneli Aura. Esittelijä Katja Mäkilä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Valittaja on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeus on tulkinnut valittajan olosuhteet väärin ja soveltanut kansalaisuuslakia virheellisesti.

Valittajan passi on myönnetty vuonna 2000. Valittajan syntymävuodeksi passiin on merkitty 1965, joten hän on ollut tuolloin 35-vuotias. Sudanissa on yleinen asevelvollisuus 18–33-vuotiaille. Mikäli valittajan syntymävuodeksi passiin olisi merkitty 1970, hän olisi passin myöntämishetkellä ollut 30-vuotias, eli velvollinen suorittamaan pakollisen asevelvollisuuden Sudanissa. Valittajan syntymävuosi merkittiin passiin väärin, jotta hän pääsisi poistumaan maasta asevelvollisuusiästä huolimatta.

Valittaja on tullut Suomeen kiintiöpakolaisena vuonna 2005. Valittaja oli kiintiövalintahaastattelussa kertonut, että hänen syntymäaikansa on merkitty väärin hänen passiinsa ja siten myös kiintiövalintaan liittyviin asiakirjoihin. Kiintiövalinnan yhteydessä viranomaiset neuvoivat, että valittaja voi korjata syntymäaikansa sitten, kun hän on Suomessa. Valittajalle on tuolloin myös sanottu, että hän tarvitsee syntymäajan muuttamiseksi asiakirjanäyttöä. Valittaja ei ole Suomeen tultuaan yrittänyt korjata syntymäaikaansa, koska hänellä ei tuolloin ollut esittää mitään asiakirjanäyttöä uuden syntymäajan tueksi.

Valittaja on saanut hankittua sukulaistensa avulla syntymätodistuksensa Sudanista vuonna 2014. Tämä on Sudanissa normaalia, sillä vain kuvallisia asiakirjoja hankittaessa tulee olla itse henkilökohtaisesti läsnä. Valittajan esittämässä syntymätodistuksessa ovat kaikki muut henkilötiedot vastanneet valittajan väestötietojärjestelmään merkittyjä tietoja, mutta syntymävuosi on ollut toinen. Valittaja on 29.6.2015 pyytänyt Hämeen maistraattia korjaamaan hänen syntymäaikansa väestötietojärjestelmään vuodesta 1965 vuodeksi 1970, mutta hakemus on hylätty ja henkilötiedot ovat pysyneet väestötietojärjestelmässä muuttumattomina.

Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp) mukaan henkilötietojen muutosta ei lähtökohtaisesti pidettäisi vähäisenä, jos syntymäaikaa korjataan usealla vuodella. Vaikka ilmoitettujen syntymäaikojen ero on ollut viisi vuotta, valittajan on katsottava yrittäneen johdonmukaisesti oikaista syntymävuotensa, eikä muuttaa henkilöllisyyttään ja esiintyä uudella henkilöllisyydellä.

Valittajalla on Suomessa pakolaisasema. Hän ei voi palata kotimaahansa hankkimaan henkilöllisyysasiakirjoja, eikä hän suojelullisista syistä voi itse olla yhteydessä kotimaansa viranomaisiin. Valittaja on kuitenkin kaikin käytettävissään olevin keinoin pyrkinyt oikaisemaan syntymävuotta koskevan virheen. Hän on esiintynyt koko ajan samalla nimellä, kotipaikalla, kansalaisuudella ja syntymäpäivällä sekä -kuukaudella. Kun valittajalle on selvinnyt, ettei hän pysty hankkimaan vaadittua asiakirjaselvitystä eikä syntymävuoden muuttaminen onnistu, hän on päättänyt jättää asian sillensä ja tyytyä hänelle rekisteröityyn syntymävuoteen.

Valittajan oikaisuyritykseen ei liity minkäänlaista väärinkäytösyritystä tai harhaanjohtamistarkoitusta. Hän on pitänyt epäoikeudenmukaisena sitä, että hän pääsee muihin nähden viisi vuotta aikaisemmin eläkkeelle virheellisen syntymäajan vuoksi. On myös otettava huomioon, että mikäli valittaja ei olisi edes yrittänyt oikaista syntymäaikaansa, olisi Maahanmuuttovirasto mitä todennäköisimmin jo myöntänyt hänelle Suomen kansalaisuuden. Valittajan ei tulisi katsoa esiintyneen missään vaiheessa useammalla kuin yhdellä henkilöllisyydellä. Valittajan tuloksetonta oikaisuyritystä ei saa lukea hänen vahingokseen. Hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos on kohtuuton ja kansalaisuuslain vastainen.

Valittaja on todellisuudessa esiintynyt väestötietojärjestelmästä ilmenevällä henkilöllisyydellä jo yli 12 vuotta. Joka tapauksessa hän oli pian kansalaisuushakemuksen vireille laittamisen jälkeen ja ennen syntymävuotta koskevaa oikaisupyyntöä ehtinyt jo esiintyä väestötietojärjestelmästä ilmenevällä henkilöllisyydellä 10 vuoden ajan. Näin ollen kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentin edellytykset ovat täyttyneet ja hänelle tulee myöntää Suomen kansalaisuus.

Mikäli valittajalle ei nyt myönnetä Suomen kansalaisuutta, jää epäselväksi, milloin kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentin edellytykset hänen kohdallaan täyttyvät.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset, lain esityöt ja oikeuskäytäntöä

Kansalaisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisuuden saaminen edellyttää, että hakijan henkilöllisyys on luotettavasti selvitetty.

Pykälän 2 momentin mukaan selvitystä henkilöllisyydestä voidaan esittää asiakirjanäytöllä tai antamalla muutoin luotettavina pidettäviä tietoja asianomaisen henkilön nimestä, syntymäajasta, perhesuhteista, kansalaisuudesta ja muista asian ratkaisemisen kannalta tarpeellisista henkilötiedoista. Henkilöllisyyttä selvitettäessä tulee ottaa huomioon ne tiedot, jotka henkilö on aikaisemmin antanut viranomaiselle omasta ja lapsensa henkilöllisyydestä.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos ulkomaalainen on vähintään viimeksi kuluneet kymmenen vuotta esiintynyt väestötietojärjestelmästä ilmenevällä henkilöllisyydellä, hänen henkilöllisyyttään pidetään 1 momentin mukaisesti selvitettynä, vaikka hän on aiemmin esiintynyt useammalla kuin yhdellä henkilöllisyydellä.

Korkein hallinto-oikeus on 22.12.2004 antamassaan vuosikirjapäätöksessä KHO 2004:115 katsonut, että se, että kansalaisuutta hakeva henkilö on pyrkinyt oikaisemaan väestötietojärjestelmässä olevan virheelliseksi katsomansa tiedon, ei voi heikentää hänen oikeudellista asemaansa siitä, mikä se olisi jätettäessä mahdollinen virhe ilmoittamatta. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan väestötietojärjestelmään tehdyn muutoksen ei näin ollen ollut katsottava kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentin tarkoittamassa mielessä vaikuttaneen kansalaisuutta hakevan henkilön henkilöllisyyden pysyvyyteen ja todennäköisyyteen siitä, mikä se oli ennen tehtyä korjausta.

Kansalaisuuslain 6 §:ään on lisätty uusi 4 momentti 20.5.2011 annetulla lailla. Pykälän 4 momentin (579/2011) mukaan muutos henkilön nimeen, syntymäaikaan tai kansalaisuuteen katkaisee 3 momentissa tarkoitetun kymmenen vuoden määräajan kulumisen, jos muutosta ei voida pitää vähäisenä. Myös muu henkilöllisyyttä koskeva muutos voi katkaista määräajan kulumisen, jos muutoksen katsotaan selvitetyn henkilöllisyyden kokonaisarvioinnin kannalta muodostavan uuden henkilöllisyyden.

Kansalaisuuslain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kansalaisuuslain 6 §:n 4 momentissa tarkoitetun muutoksen merkitystä arvioitaessa kiinnitettäisiin huomiota muutettavan tiedon merkitykseen henkilöllisyyden arvioinnin kannalta kokonaisuutena sekä muun muassa siihen, kuinka kauan hakija on oleskellut maassa ennen henkilöllisyyden muuttamista koskevan uuden tiedon antamista. Muutosta ei lähtökohtaisesti pidettäisi vähäisenä, jos henkilön syntymäaikaa korjataan usealla vuodella tai jos henkilö on oleskellut Suomessa useita vuosia ennen henkilöllisyyden muuttamista.

Korkein hallinto-oikeus on antanut 15.5.2014 taltionumerolla 1585 lyhyenä ratkaisuselosteena julkaistun päätöksen, joka on koskenut kansalaisuuslain 6 §:n 3 ja 4 momentin soveltamista. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että väestötietojärjestelmään tehtyä syntymävuoden muutosta oli tapauksen olosuhteissa pidettävä kansalaisuuslain 6 §:n 4 momentissa tarkoitettuna vähäisenä muutoksena eikä se siten ollut katkaissut kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetun kymmenen vuoden määräajan kulumista. Tapauksessa X oli tullut kiintiöpakolaisena Suomeen 3.6.2002. Kiintiövalinta-asiakirjojen mukaan X oli ilmoittanut syntyneensä vuonna 1971. Maahan saapuessaan hänellä oli ollut 11.3.2002 myönnetty Afganistanin Teheranin suurlähetystön myöntämä passi, jossa hänen syntymävuodekseen oli merkitty 1973. Tällä syntymäajalla X oli merkitty väestötietojärjestelmään 3.6.2002. Oikeata syntymäaikaa oli selvitetty poliisin kuulemisessa 27.1.2003. Tämän perusteella maistraatti oli 18.2.2003 muuttanut X:n syntymävuodeksi väestötietojärjestelmään vuoden 1971.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on saapunut Suomeen vuonna 2005 UNHCR:n esittämänä kiintiöpakolaisena. UNHCR:n henkilötietolomakkeeseen valittajan syntymäajaksi on merkitty 25.5.1965. Hän on Suomeen saapuessaan esittänyt henkilöllisyytensä tueksi Sudanin passin. Passin mukaan valittajan syntymäaika on 25.5.1965. Valittaja on rekisteröity Suomen väestötietojärjestelmään 2.6.2005 ja hänen syntymäajakseen on merkitty 25.5.1965.

Valittaja on tehnyt Maahanmuuttovirastolle kansalaisuushakemuksen 12.5.2015. Hän on hakemuksessaan ilmoittanut syntymäajakseen 25.5.1965.

Valittaja on tehnyt maistraatille hakemuksen väestötietojärjestelmässä olevien henkilötietojen korjaamiseksi 29.6.2015. Hän on hakemuksessaan pyytänyt, että hänen syntymäajakseen korjataan 25.5.1970. Hän on ilmoittanut, että vuosi 1965 ei ole hänen oikea syntymävuotensa. Valittaja on esittänyt maistraatille 27.7.2014 laaditun sudanilaisen syntymätodistuksen, jossa hänen syntymäajakseen on merkitty 25.5.1970. Valittaja ei ole itse hankkinut mainittua asiakirjaa. Hän on samalla ilmoittanut olleensa vankilassa silloin, kun hänen aikaisemmin esittämänsä passi on tehty kotimaassa, ja että hän on matkustanut kotimaastaan salaa.

Valittaja on vastauksena Maahanmuuttoviraston lisäselvityspyyntöön kansalaisuusasiassa ilmoittanut 11.3.2016, että hänellä ei ole esittää muita asiakirjoja henkilöllisyydestään. Valittaja on myös ilmoittanut, että sudanilaisessa passissa olevaa syntymäaikaa 25.5.1965 voidaan pitää hänen syntymäaikanaan.

Maahanmuuttovirasto on hylännyt valittajan kansalaisuushakemuksen päätöksellään 20.5.2016.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on sinänsä riidatonta, että valittaja on esiintynyt väestötietojärjestelmästä ilmenevällä henkilöllisyydellä kymmenen vuotta siinä vaiheessa, kun hänen kansalaisuushakemuksensa on ollut vireillä Maahanmuuttovirastossa. Hän on kuitenkin pyytänyt kansalaisuushakemuksen vielä vireillä ollessa maistraattia korjaamaan hänen väestötietojärjestelmään merkittyä syntymäaikaansa. Hän on pyyntönsä tueksi esittänyt syntymätodistuksen. Valittajan ei näin ollen ole katsottava esiintyneen ennen kansalaisuushakemusta koskevan päätöksen tekemistä kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla vähintään viimeksi kulunutta kymmentä vuotta väestötietojärjestelmästä ilmenevällä henkilöllisyydellä.

Edellä olevan johdosta asiassa on otettava kantaa siihen, onko valittajan pyytämää korjausta syntymäaikaan kuitenkin pidettävä kansalaisuuslain 6 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla vähäisenä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että viiden vuoden eroa ilmoitetuissa syntymäajoissa ei ole pidettävä mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla vähäisenä. Pyyntö valittajan henkilöllisyyden muuttamiseen on näin ollen katkaissut kansalaisuuslain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetun määräajan kulumisen. Sillä seikalla, että pyydettyä muutosta ei ole merkitty väestötietojärjestelmään, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä.

Kun otetaan huomioon henkilöllisyysasiakirjojen hankkimistapa ja niistä ilmenevät ristiriitaiset tiedot, valittajan henkilöllisyyttä ei voida pitää kansalaisuuslain 6 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetulla tavalla luotettavasti selvitettynä myöskään kokonaisharkinnan perusteella.

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

Tulkkina toiminut A oli turvapaikka-asiassa toimittanut oikeusaputoimistolle laskun tulkkauksesta. Oikeusaputoimisto oli maksatuspäätöksellään osin hylännyt laskuun perustuvan kuluvaatimuksen. A oli tehnyt maksatuspäätöksestä ratkaisupyynnön, jonka oikeusaputoimisto oli toimittanut korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Oikeusaputoimiston mukaan ratkaisupyyntö oli toimitettu korkeimmalle hallinto-oikeudelle eikä toimivaltaiselle hallinto-oikeudelle, koska ratkaisupyynnön kohteena olevasta asiasta oli oikeusaputoimiston käsityksen mukaan tärkeää saada viranomaisia ohjaava ennakkoratkaisu.

Oikeusapulain 24 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen perusteella korkein hallinto-oikeus oli asiassa sinänsä toimivaltainen. Asian ottaminen suoraan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi olisi kuitenkin ollut vastoin oikeusjärjestelmään kuuluvaa oikeusastejärjestystä sekä myös valituslupajärjestelmää. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus ei ottanut ratkaisupyyntöä ratkaistavakseen. Asia palautettiin oikeusaputoimistolle ratkaisupyynnön toimittamiseksi oikeusapulain 24 §:n 2 momentissa tarkoitetulle toimivaltaiselle hallinto-oikeudelle.

Oikeusapulaki 24 § 1 ja 2 momentti, 26 § ja 27 § 1 momentti

Ks. KHO 23.8.2016/3481

Päätös, jota ratkaisupyyntö koskee

Kymenlaakson oikeusaputoimisto 25.1.2018

Asian aikaisempi käsittely

A harjoittaa elinkeinotoimintaa tulkkina ja kääntäjänä. A on toimittanut Kymenlaakson oikeusaputoimistolle turvapaikanhakijoiden tulkkauksesta 18.1.2018 päivätyn 790,60 euron laskun, joka sisältää arvonlisäveron osuutta 153,02 euroa.

Kymenlaakson oikeusaputoimisto on 25.1.2018 tekemällään päätöksellä maksanut A:lle 637,58 euroa. Päätöksen perustelujen mukaan palkkio on maksettu ilman arvonlisäveroa, koska tulkattavan kotipaikka on Euroopan yhteisön ulkopuolella.

A on 31.1.2018 tehnyt oikeusaputoimistolle oikeusapulain 24 §:ssä tarkoitetun ratkaisupyynnön, jota hän on perustellut seuraavasti:

Verohallinnon antaman ohjeen mukaan arvonlisäverovelvollisen tulkin tulee maksaa palvelusta arvonlisävero, jos tilaajana on oikeusaputoimisto eli Suomen valtion viranomainen. A:lle tulee siten korvata tulkkauslaskusta myös arvonlisäveron osuus.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oikeusaputoimisto on siirtänyt A:n tekemän ratkaisupyynnön korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi ja esittänyt siihen liittämässään lausunnossa toimivaltaisen tuomioistuimen osalta muun ohella seuraavaa:

Ratkaisupyyntö on toimitettu korkeimman hallinto-oikeuden eikä Helsingin hallinto-oikeuden ratkaistavaksi, koska arvonlisäveron maksamisesta kyseisenkaltaisessa tilanteessa on tärkeää saada sekä oikeusaputoimistoja että Verohallintoa ohjaava ennakkoratkaisu. Mikäli ratkaisupyyntö toimitettaisiin Helsingin hallinto-oikeudelle, oikeusaputoimistolla ei olisi oikeutta saattaa asiaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. A on ilmoittanut, ettei hänellä ole syytä hakea muutosta tuomioistuimen ratkaisuun. Oikeusapulain 24 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuin, jolle oikeusaputoimisto on osoittanut ratkaisupyynnön, on toimivaltainen tutkimaan asian.

Oikeusaputoimisto on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä esittänyt asiassa lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki ratkaisupyyntöä.

Asia palautetaan Kymenlaakson oikeusaputoimistolle ratkaisupyynnön toimittamiseksi oikeusapulain 24 §:n 2 momentissa tarkoitetulle toimivaltaiselle hallinto-oikeudelle.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Oikeusapulain 24 §:n 1 momentin mukaan oikeusaputoimiston mainitun lain nojalla tekemä päätös voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi (ratkaisupyyntö). Ratkaisupyyntö on tehtävä 30 päivän kuluessa oikeusaputoimiston päätöksen tiedoksi saamisesta, kuitenkin ennen kuin pääasian ratkaisu tulee lainvoimaiseksi. Ratkaisupyyntö on toimitettava päätöksen tehneelle oikeusaputoimistolle. Se on tehtävä kirjallisesti, ja siinä on ilmoitettava se oikeusaputoimiston päätös, jota ratkaisupyyntö koskee, sekä miltä osin ja millä perusteella hakija on päätökseen tyytymätön.

Oikeusapulain 24 §:n 2 momentin mukaan oikeusaputoimiston on viipymättä toimitettava ratkaisupyyntö sen tuomioistuimen tutkittavaksi, jossa pääasia on käsiteltävänä tai jonka toimivaltaan pääasian tutkiminen kuuluu. Jos pääasian käsittely tuomioistuimessa on päättynyt eikä muutoksenhakua varten säädetty aika ole kulunut umpeen, ratkaisupyyntö on toimitettava asiaa viimeksi käsitelleen tuomioistuimen tutkittavaksi. Jos oikeusapupäätös koskee asiaa, jota ei voida saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, tai asiaa, jota koskevasta päätöksestä valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ratkaisupyyntö toimitetaan sen hallinto-oikeuden tutkittavaksi, jonka tuomiopiirissä oikeusapupäätöksen tehnyt oikeusaputoimisto sijaitsee. Tuomioistuin, jolle oikeusaputoimisto on osoittanut ratkaisupyynnön, on toimivaltainen tutkimaan asian.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle oikeusapulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 82/2001 vp) oikeusapulain 24 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että ratkaisupyynnön käsittelemisen joutuisuuden varmistamiseksi ja tuomioistuimien toimivaltaa koskevien tulkintaerimielisyyksien estämiseksi säädettäisiin 2 momentissa, että tuomioistuin, jolle oikeusaputoimisto on pyynnön osoittanut, aina olisi toimivaltainen ratkaisemaan pyynnössä tarkoitetun oikeusapuasian riippumatta siitä, pitääkö se itseään pääasiassa toimivaltaisena.

Oikeusapulain 26 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuimen mainitun lain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla pääasian yhteydessä tai, jos päätös on tehty ennen pääasian ratkaisemista, erikseen noudattaen, mitä valittamisesta pääasiassa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan, jos hallinto-oikeuden päätös koskee oikeusavun antamista asiassa, jota ei voida saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, tai asiassa, jota koskevasta päätöksestä valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, oikeusapupäätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Oikeusapulain 27 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuimen on käsiteltävä pääasiasta erillisenä ratkaistava oikeusavun myöntämistä, muuttamista ja lakkaamista koskeva asia kiireellisenä. Pääasiasta erillisenä ratkaistava oikeusapua koskeva asia käsitellään käräjäoikeudessa noudattaen soveltuvin osin, mitä hakemusasioiden käsittelystä säädetään, ja hallinto-oikeudessa sekä vakuutusoikeudessa noudattaen soveltuvin osin, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on kysymys siitä, onko oikeusaputoimisto velvollinen korvaamaan A:lle hänen tulkkausta koskevaan laskuunsa sisältyvän arvonlisäveron osuuden. Asiassa ei siten ole kysymys oikeusavun hakijan oikeudesta saada oikeusapua. Korkeimman hallinto-oikeuden 23.8.2016 antaman päätöksen taltionumero 3481 (lyhyt ratkaisuseloste) mukaan tulkkiyhtiöllä, jonka laskun oikeusaputoimisto oli ulkoprosessuaalisessa tulkkausasiassa hyväksynyt vain osittain, oli oikeus tehdä asiassa oikeusaputoimiston tekemästä maksatuspäätöksestä ratkaisupyyntö.

Näin ollen myös nyt kysymyksessä olevassa asiassa A:n vaatimus arvonlisävero-osuuden korvaamisesta on voitu käsitellä ratkaisupyyntömenettelyssä.

Ratkaisupyyntö koskee Kymenlaakson oikeusaputoimiston tekemää maksatuspäätöstä. Oikeusaputoimisto on toimittanut ratkaisupyynnön korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi siitä huolimatta, että se olisi oikeusapulain 24 §:n 2 momentin ja oikeusaputoimiston omankin käsityksen mukaan tullut toimittaa toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen.

Oikeusapulain 24 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen perusteella korkein hallinto-oikeus on asiassa sinänsä toimivaltainen. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että korkeimman hallinto-oikeuden olisi otettava oikeusaputoimiston suoraan tänne toimittama ratkaisupyyntö ratkaistavakseen.

Oikeusjärjestelmän keskeisiin periaatteisiin kuuluu, että lainkäytössä käsiteltävä asia ratkaistaan ensin ensiasteen tuomioistuimessa, jonka päätökseen asianosaisella on mahdollisuus hakea muutosta ylemmältä tuomioistuimelta laissa säädetyin edellytyksin. Oikeusapulain tarkoituksena on katsottava olevan, että oikeusaputoimiston päätöksestä tehtävä ratkaisupyyntö toimitetaan ensiasteen tuomioistuimelle, ellei asia ole jo vireillä muussa tuomioistuimessa. Tämä ilmenee myös oikeusapulain 27 §:n 1 momentin säännöksestä, jonka mukaan pääasiasta erillisenä ratkaistava oikeusapuasia käsitellään joko käräjäoikeudessa tai hallinto-oikeudessa, siis ensiasteen tuomioistuimessa, kiireellisenä siinä säädettyjä menettelyjä noudattaen. Oikeusapulain 24 §:n 2 momentin mukaan ratkaisupyyntöä ei toimiteta korkeimpaan hallinto-oikeuteen edes asiassa, josta tehdystä päätöksestä on suora muutoksenhakuoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Oikeusapulain 24 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen tarkoituksena ei ole katsottava olevan, että oikeusaputoimisto voisi edellä sanotusta poiketen oman harkintansa mukaan tarkoituksellisesti sivuuttaa oikeusastejärjestyksen ja toimittaa ratkaisupyynnön suoraan ylimmälle oikeusasteelle.

Oikeusapulain 26 §:n mukaan tuomioistuimen oikeusapulain nojalla tekemään päätökseen voidaan hakea muutosta noudattaen, mitä valittamisesta pääasiassa säädetään. Turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevissa asioissa, kuten useissa muissakin asioissa, hallinto-oikeuden päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Valituslupajärjestelmän tarkoituksena on, että korkein hallinto-oikeus ottaa ratkaistavakseen vain asiat, joiden osalta laissa säädetyt valitusluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät. Ratkaisupyynnön toimittaminen suoraan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi sivuuttaisi mainitun valituslupajärjestelmän eikä siten vastaisi järjestelmän tarkoitusta. Oikeusaputoimiston harkintaan perustuva ratkaisupyynnön toimittaminen suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen saattaisi myös ratkaisupyynnön tekijät valituslupamenettelyn osalta epätasa-arvoiseen asemaan.

Asian saattamista suoraan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei voida oikeuttaa sillä oikeusaputoimiston esittämällä perusteella, että asiasta olisi tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden päätös. Näin on myös useissa muissa asioissa, joissa kuitenkin tulee ensin saattaa asia ensiasteen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Edellä esitetyillä perusteilla ratkaisupyyntö on jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta ja asia palautettava Kymenlaakson oikeusaputoimistolle, jonka on toimitettava ratkaisupyyntö toimivaltaisen hallinto-oikeuden tutkittavaksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

Tietosuojavaltuutettu oli määrännyt rekisterinpitäjän Google Inc.:n poistamaan tietyt kaksi url-hakutulosta kaikista niistä Google Search -hakutuloksista, jotka tulivat saataville hakutulosten poistamista vaatineen henkilön (hakija) nimellä tehtävien hakujen myötä. Toinen hakutuloslinkki ohjautui internetin keskustelupalstalle, josta ilmeni hakijan nimi, hänellä todettu oireyhtymä, hänen saamansa murhatuomio pituuksineen sekä se seikka, että hän oli ollut mielentilatutkimuksessa, jossa hänet oli todettu alentuneesti syyntakeiseksi. Toinen hakutuloslinkki ohjautui uutis- ja mediasisältöpalveluun, jossa oli mainittu hakijan nimi, murhatuomion pituus sekä se seikka, että tuomio oli annettu alentuneesti syyntakeisena.

Asiassa oli arvioitavana, olivatko url-hakutulokset henkilötietolaissa tarkoitetulla tavalla tarpeettomia henkilötietoja rekisterinpitäjän suorittaman henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta ja oliko ne voitu määrätä poistettaviksi.

Oikeuteen tulla unohdetuksi liittyvässä Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiossa C-131/12 on katsottu, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tarkoitetut rekisteröidyn oikeudet syrjäyttävät lähtökohtaisesti suurella yleisöllä olevan intressin saada rekisteröidyn henkilötietoja hänen nimellään tehtävän haun perusteella. Näiden oikeuksien ja intressien välillä on kuitenkin pyrittävä löytämään oikeudenmukainen tasapaino, joka voi riippua kysymyksessä olevien tietojen luonteesta ja niiden arkaluonteisuudesta rekisteröidyn yksityiselämän kannalta sekä yleisöllä olevasta intressistä saada kyseiset tiedot käyttöönsä. Jälkimmäinen intressi voi olla erilainen muun muassa kysymyksessä olevalla henkilöllä julkisuudessa olevan aseman perusteella.

Hakija oli tuomittu alentuneesti syyntakeisena tehdystä murhasta kymmenen vuoden ja kuuden kuukauden pituiseen vankeusrangaistukseen. Rikos oli erittäin vakava ja sen voitiin sen laatu huomioon ottaen katsoa tapahtuneen tietosuojavaltuutetun päätöksen antamisajankohtaan nähden verraten äskettäin. Vaikka rikollista tekoa ja rangaistusta koskevat tiedot sinänsä olivatkin henkilötietolaissa tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja, hakijalla oli edellä kuvatuissa olosuhteissa henkirikoksen tekemisen vuoksi katsottava olleen unionin tuomioistuimen tuomiossa C-131/12 tarkoitettu yksityiselämän suojan ja sananvapauden välisen intressipunninnan kannalta merkityksellinen asema julkisuudessa.

Intressipunninnassa oli toisaalta otettava huomioon, että poistettaviksi määrättyjen hakutulosten välityksin saatavat tiedot hakijan terveyden- ja mielentilasta olivat yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluvia, henkilötietolaissa tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja. Samoin punninnan kannalta oli merkityksellistä, että hakutuloksissa tarkoitetut internet-sivustot olivat hakukoneen avulla löydettävissä muutoinkin kuin juuri hakijan nimellä tehtävän haun perusteella. Hakutulosten poistamisen ei voitu arvioida muutoinkaan juurikaan rajoittavan yleisön tosiasiallista mahdollisuutta yhteiskunnalliseen keskusteluun tai muutakaan sananvapauden käyttämistä.

Edellä kuvatuissa olosuhteissa yleisön intressi saada hakijan terveyden- ja mielentilaa koskevat arkaluonteiset tiedot ei syrjäyttänyt hänen oikeuttaan yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan. Hakutulokset oli voitu määrätä poistettaviksi.

Euroopan unionin perusoikeuskirja 7, 8 ja 11 artikla
Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus 8 ja 10 artikla
Direktiivi 95/46/EY 6 artikla 1 kohta c ja d alakohta sekä 7 artikla f alakohta
Suomen perustuslaki 10 § 1 momentti ja 12 § 1 momentti
Henkilötietolaki 1 §, 4 §, 5 §, 9 § 1 momentti, 11 §, 29 § 1 momentti ja 40 § 2 momentti
C-131/12 Google Spain SL ja Google Inc. v. Agencia de Protección de Datos (AEPD) ja Mario Costeja González
KKO 2005:136

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 8.12.2016 nro 16/1028/5

Asian aikaisempi käsittely

A (jäljempänä hakija) on 7.5.2015 päivätyssä ja tietosuojavaltuutetun toimistoon 11.5.2015 saapuneessa hakemuksessa vaatinut, että häntä koskevat neljä url-hakutulosta poistetaan Google Search -palvelusta.

Tietosuojavaltuutettu on esittänyt Google Finland Oy:lle ja Google Inc.:lle 1.7.2015 selvityspyynnön, joka on kohdistettu url-hakutuloksiin numerot 1 ja 3, koska kahta muuta url-osoitetta ei löydetty enää hakutuloksista hakijan nimellä tehdyssä haussa.

Google Inc. on ilmoittanut 22.7.2015 antamassaan vastauksessa, ettei se poista selvityspyynnön kohteena olevia kahta url-hakutuloslinkkiä.

Tietosuojavaltuutettu on päätöksellään 3.12.2015 hyväksynyt hakijan vaatimuksen kahden url-hakutuloksen (numerot 1 ja 3) osalta ja määrännyt rekisterinpitäjän poistamaan nämä hakutulokset kaikista niistä Google Search -hakutuloksista, jotka tulevat saataville hakijan nimellä tehtävien hakujen myötä.

Tietosuojavaltuutettu on arvioinut ja ratkaissut hakijan vireille saattaman asian henkilötietolain perusteella sekä ottanut asiaa ratkaistessaan huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen tuomion C-131/12 ja EU:n tietosuojavaltuutettujen WP29-työryhmän siitä 26.11.2014 antaman tulkintaohjeen ”Guidelines on the implementation of the Court of Justice of the European Union judgment on 'Google Spain and Inc. v. Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) and Mario Costeja Gonzáles' C-131/12”.

Tietosuojavaltuutetun päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Url-hakutulokset kuvaavat hakijan tekemää henkirikosta ja hänen siitä saamansa vankeusrangaistusta sekä sitä, että hänen terveydentilansa on poikkeava rikosoikeudellisen vastuun arvioimisen kannalta. Lisäksi ensimmäisen hakutuloslinkin kautta on saatavissa nimenomaisesti tieto hakijalla todetusta sairaudesta.

Rekisterinpitäjä on tietosuojavaltuutetulle antamassaan vastauksessa 22.7.2015 tarkastellut asiaa ensimmäisestä näkökulmasta eli sen kannalta, että url-hakutulokset antavat suurelle yleisölle tietoa henkirikoksesta, johon hakija on syyllistynyt ja rangaistuksesta, jonka hän on siitä saanut. Rekisterinpitäjä kertoo tehneensä asiassa intressipunnintaa hakijan ja suuren yleisön oikeuksien välillä. Rekisterinpitäjä kertoo uskovansa, että laajalla yleisöllä on voimakas legitiimi intressi saada rikosta koskeva tieto yleisen ja henkilökohtaisen turvallisuuden varmistamiseksi. Tämä suuren yleisön intressi on painanut rekisterinpitäjän tekemässä punninnassa enemmän kuin hakijan perusoikeus yksityisyyteen. Rikoksen vakavuus ja väkivaltaisuus sekä tuomion viimeaikaisuus huomioiden rekisterinpitäjän näkemys on, että tiedon pitämisellä laajan yleisön saatavilla on legitiimi intressi direktiivin 95/46/EY 7 artiklan f alakohdan mukaisesti.

Vakavaan rikokseen syyllistymistä koskevien näkökohtien osalta rekisterinpitäjän tekemä arviointi edustaa monelta osin samoja yleisnäkemyksiä, joita sekä tietosuojavaltuutetulla että EU:n tietosuojavaltuutettujen muodostamalla WP29-työryhmällä on rikoksiin liittyvien hakutulosten poistamisesta. WP29-työryhmä linjaa tuomiota C-131/12 koskevassa tulkintaohjeessaan muun muassa niin, että tietosuojaviranomaisen tulisi suhtautua pidättyväisemmin sellaisten hakutulosten poistamiseen, jotka kertovat äskettäin tapahtuneista vakavista rikoksista, kun taas poistamiseen voidaan helpommin päätyä sellaisten hakutulosten kohdalla, jotka kertovat kauan sitten tapahtuneista vähäisemmistä rikoksista.

Lisäksi WP29-työryhmä linjaa tulkintaohjeessaan rikokseen syyllistymistä koskevien tietojen osalta, että jäsenmaissa voi olla kansallista erityislainsäädäntöä, jossa määritellään tällaisten tietojen saatavuuden ajallista ulottuvuutta. Ohjeen mukaan kansalliset tietosuojaviranomaiset voivat ottaa rikoksiin liittyvien hakutulosten poistamistarvetta arvioidessaan huomioon ne relevantit kansalliset periaatteet ja lähestymistavat, joita tällaisten tietojen käsittelyyn yleisesti ottaen liittyy. Suomen kohdalla tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että asiaa voidaan peilata muun muassa niihin säilyttämisaikoihin, joita rikosrekisteriin talletetuille merkinnöille on säädetty rikosrekisterilaissa.

Tietosuojavaltuutetun näkemyksen mukaan hakijan asiaa on kuitenkin arvioitava vielä laajemmin kuin mitä rekisterinpitäjä on tehnyt. Asiassa on huomattava, että hakijan tekemä henkirikos ja siitä saatu tuomio, josta kyseiset url-hakutulokset kertovat, on vain yksi tietotyyppi, jota kyseisten url-hakutulosten saatavilla pito tarjoaa hakijasta kaikille muille internetin käyttäjille eli niin sanotulle suurelle yleisölle. Tarkastelun rajaaminen vain rikoksen ja siitä saadun tuomion näkökulmaan on liian suppea lähestymistapa asiaan.

Koska kyseiset hakutulokset kertovat myös hakijan terveydentilan poikkeavuudesta rikosoikeudellisen vastuun arvioimisen kannalta sekä hänen sairaudestaan ja sen laadusta, asiassa on arvioitava, ovatko tällaiset henkilötiedot virheellisiä, tarpeettomia, puutteellisia tai vanhentuneita henkilötietoja rekisterinpitäjän suorittaman henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta.

Tietosuojavaltuutetun tiedossa ei ole seikkoja, joiden vuoksi hän voisi katsoa, että hakijan terveydentilan poikkeavuutta ja hänen sairastamaansa Aspergerin oireyhtymää koskevat tiedot olisivat jollain tavoin todenvastaisia tai paikkaansa pitämättömiä eli siten virheellisiä, puutteellisia tai vanhentuneita henkilötietoja. Laatukriteeristön osalta pitää kuitenkin arvioida myös kysymystä siitä, ovat kyseiset henkilötiedot tarpeettomia rekisterinpitäjän suorittaman henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta.

Ottaen huomioon Google Search -hakupalvelun tarkoituksen ja roolin tiedonjakelijana, henkilötietolain 9 §:n 1 momentin ja 29 §:n 1 momentin mukaisessa tarpeellisuuden/tarpeettomuuden arvioinnissa on huomioitava, onko muilla internetin käyttäjillä eli niin sanotulla suurella yleisöllä oikeutettu tarve saada internetin hakukoneen kautta tietoa hakijan terveydentilan poikkeavuudesta ja hänen sairastamastaan Aspergerin oireyhtymästä. Koska olemassa ei ole erityislainsäädäntöä, joka linjaisi tarpeellisuutta nimenomaisesti internetin hakukoneen kohdalla, asiaan voidaan hakea johdantoa yleisesti lainsäädännöstä ja siitä, miten tällaisten tietojen saatavuutta on linjattu suomalaisessa yhteiskunnassa.

Jos asiaa tarkastellaan lainsäädännön näkökulmasta, esimerkiksi terveydentilaa/sairautta koskevat tiedot on säädetty useissa eri laeissa salassa pidettäviksi. Jos asiaa tarkastellaan tiedotusvälineiden näkökulmasta, huomioitavaksi tulevat Suomen Journalistiliiton laatimat Journalistin ohjeet ja Julkisen sanan neuvoston lausumat. Voidaan tehdä se johtopäätös, että suuren yleisön oikeus saada tietoa yksittäisen henkilön terveydentilasta/sairaudesta on yleisesti ottaen joko täysin poissuljettu tai hyvin rajallinen. Yhtä lailla voidaan todeta, että yhteiskunnassa ei ole yleisesti nähty tarvetta pitää tällaisia tietoja kaikkien saatavilla.

WP29-työryhmä linjaa tulkintaohjeessaan, että arkaluonteisten tietojen käsittelyllä on pääsääntöisesti suurempi vaikutus henkilön yksityiselämään kuin ei-arkaluonteisilla tiedoilla. Tulkintaohjeen mukaan tietosuojaviranomaiset puuttuvat herkemmin sellaisten hakutulosten tarjoamiseen, jotka paljastavat arkaluonteista tietoa muille internetin käyttäjille eli suurelle yleisölle.

Tietosuojavaltuutetun tiedossa ei ole seikkoja, joiden perusteella hän voisi katsoa kaikesta edellä olevasta huolimatta, että internetin hakupalvelua tarjoavalla rekisterinpitäjällä olisi asiallinen peruste ja tarve tarjota hakijan nimellä saaduissa Google Search -hakutuloksissa nyt puheena olevaa kahta url-hakutulosta, jotka kertovat hakijan terveydentilan poikkeavuudesta sekä toinen myös hänen sairastamastaan Aspergerin oireyhtymästä.

Tietosuojavaltuutettu on päätynyt intressipunninnassa ja asian kokonaisharkinnassa siihen lopputulokseen, että kyseiset kaksi url-hakutulosta ovat henkilötietolain 9 §:ssä ja 29 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeettomia henkilötietoja rekisterinpitäjän suorittaman henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta arvioituna. Rekisterinpitäjällä on henkilötietolain 9 §:ssä ja 29 §:n 1 momentissa säädetyn johdosta velvollisuus poistaa kyseiset kaksi url-osoitetta kaikista niistä Google Search -hakutuloksista, jotka tulevat saataville hakijan nimellä tehdyn haun myötä.

Tietosuojavaltuutettu on edellä todetun vuoksi katsonut tarpeelliseksi antaa rekisterinpitäjälle henkilötietolain 40 §:n 2 momentissa tarkoitetun määräyksen kyseisten henkilötietojen korjaamisesta eli poistamisesta.

Tietosuojavaltuutetun päätöksessä on sovellettuina lainkohtina mainittu henkilötietolain 2, 3, 6, 8, 9, 29 ja 40 §.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Google Inc.:n ja Google Finland Oy:n valituksen tietosuojavaltuutetun päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Henkilötietolain 1 §:n mukaan tämän lain tarkoituksena on toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsiteltäessä sekä edistää hyvän tietojenkäsittelytavan kehittämistä ja noudattamista.

Henkilötietolain 4 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan sellaiseen henkilötietojen käsittelyyn, jossa rekisterinpitäjän toimipaikka on Suomen alueella tai muutoin Suomen oikeudenkäytön piirissä. Pykälän 2 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan myös silloin, kun rekisterinpitäjällä ei ole toimipaikkaa Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueella, mutta rekisterinpitäjä käyttää henkilötietojen käsittelyssä Suomessa sijaitsevia laitteita muuhunkin tarkoitukseen kuin vain tietojen siirtoon tämän alueen kautta. Rekisterinpitäjän on tällöin nimettävä Suomessa oleva edustaja.

Henkilötietolain 5 §:n mukaan rekisterinpitäjän tulee käsitellä henkilötietoja laillisesti, noudattaa huolellisuutta ja hyvää tietojenkäsittelytapaa sekä toimia muutoinkin niin, ettei rekisteröidyn yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojan turvaavia perusoikeuksia rajoiteta ilman laissa säädettyä perustetta. Sama velvollisuus on sillä, joka itsenäisenä elinkeinon- tai toiminnanharjoittajana toimii rekisterinpitäjän lukuun.

Henkilötietolain 9 §:n 1 momentin mukaan käsiteltävien henkilötietojen tulee olla määritellyn henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta tarpeellisia (tarpeellisuusvaatimus).

Henkilötietolain 29 §:n 1 momentin mukaan rekisterinpitäjän on ilman aiheetonta viivytystä oma-aloitteisesti tai rekisteröidyn vaatimuksesta oikaistava, poistettava tai täydennettävä rekisterissä oleva, käsittelyn tarkoituksen kannalta virheellinen, tarpeeton, puutteellinen tai vanhentunut henkilötieto. Rekisterinpitäjän on myös estettävä tällaisen tiedon leviäminen, jos tieto voi vaarantaa rekisteröidyn yksityisyyden suojaa tai hänen oikeuksiaan.

Henkilötietolain 40 §:n 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutetun on ratkaistava asia, jonka rekisteröity on saattanut 28 ja 29 §:n nojalla hänen käsiteltäväkseen. Tietosuojavaltuutettu voi antaa rekisterinpitäjälle määräyksen rekisteröidyn tarkastusoikeuden toteuttamisesta tai tiedon korjaamisesta.

Unionin lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö

Euroopan parlamentin ja neuvoston yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun direktiivin (95/46/EY, jäljempänä tietosuojadirektiivi) 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että henkilötiedot ovat asianmukaisia, olennaisia eivätkä liian laajoja siihen tarkoitukseen, mihin ne on kerätty ja missä niitä myöhemmin käsitellään. Saman artiklan d alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että henkilötiedot ovat täsmällisiä ja tarvittaessa päivitettyjä; on tehtävä kaikki mahdollinen sen varmistamiseksi, että niihin tarkoituksiin nähden virheelliset tai puutteelliset tiedot, joita varten tiedot kerättiin tai joissa niitä myöhemmin käsitellään, poistetaan tai oikaistaan.

Euroopan unionin tuomioistuin (jäljempänä EUT) on sananvapautta ja yksityisyyden suojaa koskevassa asiassa C-131/12 linjannut henkilötietoina pidettävien url-hakutulosten poistamista internetin hakukoneesta ja katsonut, että hakukoneen ylläpitäjä on tietosuojadirektiivissä tarkoitettu rekisterinpitäjä. Tuomiossa todetaan, että henkilötietojen käsittely, jonka hakukoneen ylläpitäjä suorittaa, on omiaan vaikuttamaan merkittävästi yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskeviin perusoikeuksiin, kun haku kyseisen koneen avulla suoritetaan luonnollisen henkilön nimellä, koska mainitun käsittelyn johdosta kaikki internetin käyttäjät voivat saada hakutulosten luettelossa sellaisen jäsennellyn katsauksen kyseistä henkilöä koskevista internetistä löydettävistä tiedoista, jotka liittyvät potentiaalisesti useisiin eri seikkoihin hänen yksityiselämästään ja joita ei ilman mainittua hakukonetta olisi voitu tai ne olisi pelkästään hyvin hankalasti voitu yhdistää toisiinsa, ja laatia siis kutakuinkin yksityiskohtaisen profiilin kyseessä olevasta henkilöstä. Lisäksi rekisteröidyn henkilön mainittuihin oikeuksiin puuttuminen on sitäkin suurempaa internetillä ja hakukoneilla – joiden johdosta tällaisista hakutulosten luetteloihin sisältyvistä tiedoista tulee sellaisia, että niitä voidaan katsella kaikkialla – nyky-yhteiskunnassa olevan merkittävän aseman vuoksi (tuomion kohta 80).

Tuomion mukaan hakutulosten luettelosta on poistettava sellaiset rekisteröidyn nimellä suoritetun haun johdosta saatavat tiedot ja linkit, jotka ovat kyseisen tarkastelun ajankohtana ristiriidassa tietosuojadirektiivin 6 artiklan 1 kohdan c–e alakohdan kanssa siitä syystä, että kyseiset tiedot eivät ole asianmukaisia kaikkien käsiteltävälle tapaukselle ominaisten seikkojen vuoksi, jotka eivät ole tai jotka eivät enää ole olennaisia taikka jotka ovat liian laajoja niihin tarkoituksiin, joissa hakukoneen ylläpitäjä niitä käsittelee (tuomion kohta 94).

EUT:n tuomion mukaan asiassa on tarve suorittaa intressipunninta sellaisissa tilanteissa, joissa url-hakutulosten poistamisella voisi olla seurauksia muiden internetin käyttäjien oikeutetulle tiedonsaamisen intressille. Tällöin on pyrittävä löytämään oikeudenmukainen tasapaino kyseisen tiedonsaamisen intressin ja rekisteröidyllä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan nojalla olevien perusoikeuksien välillä. Vaikka kyseisillä artikloilla suojatut rekisteröidyn oikeudet syrjäyttävät pääsääntöisesti internetin käyttäjien mainitun intressin, tasapaino voi kuitenkin riippua erityistapauksissa kyseessä olevien tietojen luonteesta ja niiden arkaluonteisuudesta rekisteröidyn yksityiselämän kannalta sekä yleisöllä olevasta intressistä saada kyseiset tiedot käyttöönsä, ja jälkimmäinen intressi voi olla erilainen muun muassa kyseisellä henkilöllä julkisuudessa olevan aseman perusteella (tuomion kohdat 74 ja 81).

EUT:n tuomion tuomiolauselman mukaan, kun rekisteröity voi hänellä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan nojalla olevien perusoikeuksiensa suhteen vaatia, ettei tuomiossa tarkoitettuja tietoja aseteta enää suuren yleisön saataville sisällyttämällä ne hakutulosten luetteloon, kyseiset oikeudet syrjäyttävät lähtökohtaisesti paitsi hakukoneen ylläpitäjän taloudellisen intressin myös suurella yleisöllä olevan intressin saada mainitut tiedot saataviinsa tehdessään haun rekisteröidyn nimellä. Tästä ei kuitenkaan olisi kyse, jos ilmenee, että rekisteröidyllä julkisuudessa olevan aseman kaltaisista erityisistä syistä puuttuminen rekisteröidyn perusoikeuksiin on perusteltavissa sillä ensisijaisella intressillä, joka suurella yleisöllä on saada nuo tiedot saataviinsa kyseisen sisällyttämisen johdosta.

Henkilötietolain perustelut hallituksen esityksessä

Henkilötietolakia koskevan hallituksen esityksen 9 §:n perusteluissa todetaan, että pykälässä säädettäisiin käsiteltävien henkilötietojen tarpeellisuusvaatimuksesta ja virheettömyysvaatimuksesta. Tietosuojadirektiivin 6 artiklan 1 kohdan d alakohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan säätämään siitä, että henkilötiedot ovat täsmällisiä ja tarvittaessa päivitettyjä. Rekisterinpitäjän on artiklan 2 kohdan mukaan huolehdittava käsiteltävien tietojen tarpeellisuus- ja virheettömyysvaatimuksen noudattamisesta.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että käsiteltävien henkilötietojen tulee olla määritellyn henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta tarpeellisia. Henkilötietoja voidaan pitää käsittelyn tarkoituksen kannalta tarpeellisina silloin, kun ne ovat asianmukaisia ja olennaisia eivätkä liian laajoja siihen tarkoitukseen, mihin ne on kerätty ja missä niitä myöhemmin käsitellään.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa saadun selvityksen mukaan hakija on tuomittu vuonna 2012 tehdystä henkirikoksesta vankeuteen alentuneesti syyntakeisena hänellä todetun Aspergerin syndrooman johdosta. Tapauksesta on tiedotettu hakijan nimellä sanomalehdessä, minkä johdosta asia päätyi saataville myös muualle internetiin ja Google Search -palvelun hakutuloksiin.

Hakija oli 7.5.2015 vaatinut poistettavaksi Google Search -palvelun hakutuloksista neljä häntä koskevaa url-osoitetta, joiden kautta saa tietoa hänen terveydentilastaan. Tietosuojavaltuutetun Google Inc.:lle 1.7.2015 esittämä selvityspyyntö kohdistettiin vain kahteen url-hakutulokseen (numerot 1 ja 3), koska kahta muuta url-osoitetta ei löydetty enää hakutuloksista hakijan nimellä tehdyssä haussa.

Rekisterinpitäjä Google Inc. ei ole suostunut poistamaan edellä mainittuja kahta hakutuloslinkkiä Google Search -palvelusta. Rekisterinpitäjä on 22.7.2015 antamassaan vastineessa vedonnut siihen, että kyseiset hakutulokset antavat suurelle yleisölle tietoa henkirikoksesta, johon hakija on syyllistynyt ja rangaistuksesta, jonka hän on saanut. Rikoksen tuoreus ja vakavuus huomioon ottaen rekisterinpitäjän mukaan suuren yleisön intressi saada tietoa on painavampi kuin hakijan perusoikeus yksityisyyteen.

Url-hakutuloslinkki numero 1 ohjautuu internetin keskustelupalstalle, jossa osassa viesteissä on mainittu hakijan nimi, hänellä todettu Aspergerin oireyhtymä sekä se seikka, että hän on ollut mielentilatutkimuksessa. Url-hakutuloslinkki numero 3 ohjautuu uutis- ja mediasisältöpalveluun, jossa on mainittu hakijan nimi sekä se, että rangaistus on annettu alentuneesti syyntakeisena.

Rekisterinpitäjä ja päätöksen tiedoksiantaminen

Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet päätöksen kumoamista ainakin siltä osin kuin se koskee Google Finland Oy:tä, koska Google Inc.:stä erillisesti toimiva Google Finland Oy ei ole Google Search -hakupalvelun rekisterinpitäjä eikä siihen voi kohdistaa velvoitteita url-hakutulosten poistamiseksi. Valituksen mukaan EU-tuomioistuimen ratkaisusta C-131/12 seuraa, että Googlen paikallisyhtiöitä voidaan pitää yhdysvaltalaisen Google Inc.:n paikallisina toimipaikkoina. Valittajien mukaan hallintoviranomaisen on annettava kaksi erillistä päätöstä, jos se haluaa antaa sitovan määräyksen kahdelle yhtiölle sekä annettava nämä päätökset tiedoksi kummallekin oikeushenkilölle erikseen. Google Inc.:iä ja Google Finland Oy:tä ei voi pitää yhtenä asianosaisena asiassa.

Tietosuojavaltuutetun lausunnon mukaan Google Search -palvelun ja sen kautta saatavien hakutulosten taustalla on yksi henkilörekisteri, jota ylläpitää ja operoi Google Inc., jolla on Suomessa toimipaikka, Google Finland Oy. Tietosuojavaltuutetun lausunnon mukaan päätöksellä ei ole kohdistettu Google Finland Oy:öön itsenäisiä hakutulosten poistamisvelvoitteita, vaan valituksenalainen päätös on lähetetty tiedoksi valittajien ilmoittamaan Google Finland Oy:n prosessiosoitteeseen. Päätös on annettu tiedoksi sähköpostitse myös rekisterinpitäjänä toimivalle Google Inc.:lle.

Hallinto-oikeus toteaa, että sekä valittajien että tietosuojavaltuutetun lausumien perusteella asiassa on riidatonta, että Google Search -palvelun rekisterinpitäjä on Google Inc. Hallinto-oikeus katsoo, että Google Finland Oy:tä voidaan pitää kyseisen yhtiön henkilötietolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuna toimipaikkana Suomessa. Hallinto-oikeus katsoo, ettei päätöksen kohdentamisen osalta asiassa ole epäselvyyttä vastuussa olevasta rekisterinpitäjästä eikä päätöksen tiedoksiantamisen osalta ole tapahtunut valituksessa väitettyä menettelyvirhettä.

Päätöksen perusteena olevat säännökset

Valittajat ovat valituksessaan katsoneet, että tietosuojavaltuutettu on päätöksessään lainvastaisesti soveltanut Julkisen sanan neuvoston ohjeistusta Googleen. Valittajien mukaan Google ei toimi journalistisella alalla eikä ole millään tavalla sitoutunut kyseisiin ohjeisiin.

Hallintolain 45 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Tietosuojavaltuutetun päätöksessä mainitaan sovellettuina oikeusohjeina henkilötietolain 2 §, 3 §, 6 §, 8 §, 9 §, 29 § ja 40 §. Päätös ei siten ole perustunut Julkisen sanan neuvoston ohjeisiin. Kyseistä median itsesääntelyä on selvitetty perustelutekstissä arvioitaessa yhteiskunnassa vallitsevaa tilaa rikoksentekijöiden nimien mainitsemisessa rikosuutisoinnissa.

Henkilötietojen poistaminen

Tietosuojadirektiivi on Suomessa saatettu voimaan henkilötietolailla. Asiassa tulee siten arvioitavaksi, ovatko valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetut Google Search:n url-hakutulokset henkilötietolain 9 §:n 1 momentin ja 29 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla tarpeettomia henkilötietoja rekisterinpitäjänä toimivan Google Inc.:n suorittaman henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta ja tuleeko ne määrätä poistettavaksi.

Hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että valituksenalainen päätös koskee kahden url-hakutuloksen poistamista hakutuloksista ainoastaan, kun Google Search -haku suoritetaan hakijan nimellä. Valituksenalaisella päätöksellä ei siten ole kielletty Google Search -palvelussa linkittämästä hakutuloksia kyseiseen asiasisältöön, sillä päätöksellä ei ole velvoitettu poistamaan kyseisiä url-osoitteita tehtäessä haku muilla hakusanoilla kuin hakijan nimellä. Valituksenalaisella päätöksellä ei myöskään ole velvoitettu poistamaan kyseisiä verkkokeskusteluja. Asiassa tehtävää perusoikeuksien suojaan liittyvää arviointia ja tietosuojavaltuutetun suorittamaa intressipunnintaa ja henkilötietojen tarpeettomuutta on siten arvioitava tämä päätöksen rajaus huomioon ottaen.

Valittajat katsovat, että koska hakijan äiti ensimmäisenä saattoi hakijan oireyhtymän laajempaan julkisuuteen sanomalehdelle antamassaan haastattelussa, se puoltaa yleisön painavaa tiedonsaanti-intressiä asiassa. Hakija on antamassaan vastineessa kiistänyt tämän ja todennut, ettei hakijan äiti ole ollut koskaan missään tekemisissä kyseisen sanomalehden kanssa eikä siten ole antanut poikansa oireyhtymää julkisuuteen.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei hakija ole itse tuonut julkisesti esiin terveydentilaansa liittyviä tietoja. Vaikka hakijan äiti tai joku muu sivullinen olisikin valittajien esittämällä tavalla sanomalehdelle antamassaan haastattelussa tai muutoin tuonut julkisesti esiin hakijan terveydentilaan liittyviä tietoja, ei tällä seikalla ole sellaista merkitystä, että hakijalla olisi katsottava sen vuoksi olevan sellainen asema julkisuudessa, että puuttuminen hakijan yksityisyyden suojaan olisi perusteltavissa hänen julkisen asemansa vuoksi. Myöskään hakijan tekemä rikos ja siitä langetettu tuomio eivät ole tehneet hänestä julkisuuden henkilöä. Myöskään se, miten yleiset tuomioistuimet ovat arvioineet antamiinsa tuomioihin sisältyvien terveystietojen julkisuutta, ei ole asiassa ratkaisevaa, koska tietosuojavaltuutetun päätöksessä ei ole kyse tietojen julkisuudesta.

Valittajat katsovat, ettei tietosuojavaltuutettu ole päätöksessään perustellut puuttumistaan perustuslain ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen suojaamaan sananvapauteen, joka kattaa myös tiedon jakelukeinot. Hallinto-oikeus toteaa, että tietosuojavaltuutettu on päätöksessään tehnyt intressipunnintaa hakijan yksityisyydensuojan ja suuren yleisön tehokkaan tiedonsaanti- ja keskustelumahdollisuuksien välillä. Viimeksi mainittu palvelee perusoikeutena suojattua sananvapautta.

Henkilön terveydentilaa koskevat tiedot ja tieto rikoksesta syytetylle tehdystä oikeuspsykiatrisesta mielentilatutkimuksesta ovat ehdottomasti salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan ja 27 kohdan perusteella. Potilastietojen salassapidosta säädetään myös muun muassa potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 13 §:ssä.

Kun otetaan huomion perusoikeutena ja muualla lainsäädännössä turvattu oikeus yksityisyyteen terveydentilaa koskevien seikkojen osalta ja valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettujen hakutulosten sisältö, hallinto-oikeus katsoo kuten tietosuojavaltuutettu, että kyseiset kaksi hakutulosta ovat henkilötietolain 9 §:n 1 momentissa ja 29 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeettomia henkilötietoja niiden käsittelyn tarkoituksen kannalta. Hakijan oikeutta yksityiselämän suojaan on pidettävä painavampana perusteena kuin internetin käyttäjien oikeutta saada tietoa hakijan nimellä hänen terveystiedoistaan.

Tietosuojavaltuutettu on edellä todettuun nähden voinut määrätä, että Google Inc.:n on poistettava nyt puheena olevat kaksi hakutulosta niistä Google Search -hakutuloksista, jotka tehdään hakijan nimellä. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Nina Tuominen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Google Inc. ja Google Finland Oy ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden ja tietosuojavaltuutetun päätökset kumotaan tai asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tietosuojavaltuutetun ja hallinto-oikeuden tekemä intressipunninta on ollut virheellinen. Asiassa ei ole esitetty perusteita sille, että hakutuloslinkit olisi määrättävä poistettaviksi Google Search -hakupalvelusta. Aineistoon liittyvä hakijan yksityisyyden suojaa koskeva intressi ei ylitä hakukoneoperaattorin ja yleisön intressiä siihen, että Google Search näyttää linkit.

Tietosuojavaltuutettu ja hallinto-oikeus eivät ole ottaneet huomioon, että asiassa on tehtävä kaksi erillistä intressipunnintaa; toinen liittyen sivustoon, jossa ainoastaan kerrotaan hakijan tuomitun alentuneesti syyntakeisena, ja toinen liittyen sivustoon, jossa hakijan oireyhtymä kerrotaan nimeltä. Koska hakutulokset kohdistuvat kahteen yksityisyyden suojan ja sananvapauden kannalta erilaisia tietoja sisältävään erilliseen sivustoon, olisi poistomääräys ja siihen liittyvä intressipunninta joka tapauksessa tullut tehdä kummankin sivuston osalta erikseen. Jokaisen poistettavaksi vaaditun hakutuloksen osalta olisi tullut ilmoittaa merkitykselliset ja riittävät syyt intressipunninnan kallistumiselle suuntaan tai toiseen.

Käräjäoikeus tuomitsi hakijan alentuneesti syyntakeisena tehdystä murhasta. Hovioikeus pysytti käräjäoikeuden tuomion. Hakijan todettiin puukottaneen toista ihmistä fileerausveitsellä noin 58–65 kertaa. Aspergerinsa takia hakijan kuitenkin katsottiin vain rajoitetusti voineen hallita uhrin provokaatiosta johtuvaa tunteenpurkausta. Tämän perusteella hakijan katsottiin toimineen alentuneesti syyntakeisena ja hänet tuomittiin kymmenen vuoden ja kuuden kuukauden vankeuteen elinkautisen rangaistuksen sijaan.

Asperger on lääketieteellinen oireyhtymä, joka kuuluu niin sanotun autismin kirjoon. Aspergeriä pidetään yleensä autismihäiriön ”lievänä” muotona. Suomessa noin 1,6–2,9 aikuisella tuhannesta arvioidaan olevan asperger.

Hakijan oikeustapauksesta on keskustelu keskustelupalstalla (hakutulos numero 1) mainiten hakijalla olevan asperger ja sivustolla (hakutulos numero 3) mainiten hakijan alentunut syyntakeisuus yleensä mainitsematta oireyhtymää. Kysymys on siitä, ovatko sivustoilla olleet viittaukset hakijan alentuneeseen syyntakeisuuteen ja/tai Aspergerin oireyhtymään virheellisiä, tarpeettomia, puutteellisia tai vanhentuneita henkilötietoja henkilötietolain 29 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla siten, että Google ei saisi linkittää näihin sivustoihin hakutuloksissaan.

Asia ratkeaa sen perusteella, voidaanko yleisön tiedonsaantioikeuden katsoa olevan painavamman kuin hakijan yksityisyydensuojaintressin tarkkaa oireyhtymäänsä ja alentunutta syyntakeisuuttaan koskevan tiedon osalta. Intressipunninta on tehtävä kummankin tietotyypin osalta erikseen ja siinä tulee ottaa huomioon WP29-työryhmän tuomiosta C-131/12 antamista tulkintaohjeista ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Axel Springer -ratkaisusta ilmenevät tekijät.

Hakijan tekemä rikos on ollut erittäin vakava ja yleistä kiinnostusta herättävä. Alentunut syyntakeisuus ja oireyhtymä ovat vaikuttaneet olennaisesti rangaistuksen mittaamiseen. Väkivaltarikosten rangaistusmittaus on ollut yleisen ja poliittisen keskustelun aihe Suomessa jo pidemmän aikaa. Vastaavasti on käyty julkista keskustelua liittyen autismin kirjoon, yhteiskunnallisiin asenteisiin näihin liittyen sekä aspergerin ja rikollisuuden välisiin yhteyksiin. Konkreettiset esimerkit ovat merkittävä osa keskustelua.

Demokraattisessa yhteiskunnassa kansalaisten tulee saada keskustella vakavien rikosten ja niiden seuraamusten oikeudellisesta arvioinnista. Vastaavasti hakukoneiden tulee saada linkittää tällaiseen keskusteluun, jotta kansalaiset voisivat tehokkaasti vastaanottaa tietoja merkittävistä poliittisista ja yhteiskunnallisista keskustelukysymyksistä.

Hakijan rikos on ollut erittäin vakava, väkivaltainen ja tapahtunut hiljattain. Hän voi muodostaa uhan yleisölle. Hakija on siten tehnyt julkisen intressin kohteena olevan henkilön itsestään jo pelkällä teollaan. Asiassa ei voida nojautua journalistisiin itsesäätelyohjeisiin yleisön tiedonsaantioikeuden rajoittamiseksi. Muut eurooppalaiset tuomioistuimet ovat katsoneet, että hakutulokset vakavaan ja viimeaikaiseen rikollisuuteen liittyvään tietoon ovat lähtökohtaisesti sallittuja.

Hakijan äiti on tietoisesti luonut julkisuutta tapaukselle. Hakija on siten tälläkin perusteella tullut julkiseksi henkilöksi. Olisi kohtuutonta tehdä intressipunninta siten, että hakijaa lähellä olevat henkilöt saisivat tehokkaasti levittää hakijalle edullisia tietoja kun taas yleisöä olisi estetty tehokkaasti levittämästä kriittisiä tietoja.

Rikosasiaa käsitelleet tuomioistuimet eivät julistaneet päätöksiään nyt kysymyksessä olevien tietojen osalta salassa pidettäviksi ja julkistivat tiedot. Tiedot ovat oikeita, lainvoimaisia ja laillisesti niiden paljastaneiden tahojen haltuunsa saamia. Yleisöllä on oikeus tietää, miksi hakijaa ei tuomittu elinkautiseen vankeusrangaistukseen.

Riidanalaiset tiedot liittyvät siten merkittävään julkiseen keskustelunaiheeseen ja tietynasteista tunnettuisuutta omaavaan henkilöön. Intressipunninnan tulee kallistua siten, ettei hakutuloksia määrätä poistettavaksi.

Lisäksi hakutulosten saatavilla oloa tukee se, että kysymyksessä olevat verkkosivustot sisältävät myös huomattavan määrän hakijan rikokseen liittyvää tietoa, joka ei millään tavoin ole ”kiellettyä”. Hakutulosten poistomääräys rajoittaisi myös näiden tietojen löydettävyyttä. Tiedot ovat merkityksellisiä muun muassa siksi, että yleisö voisi muodostaa käsityksen hakijan vaarallisuudesta. Pääsyn estäminen täysin sallittuihin tietoihin, jotta samalla voitaisiin estää pääsy (väitetysti) kiellettyyn sisältöön, muodostaisi erittäin laajan puuttumisen sananvapauteen.

Tietosuojavaltuutettu ja hallinto-oikeus eivät ole perustelleet sitä, että poistomääräyksen antaminen olisi ihmisoikeussopimuksen sananvapautta koskevan 10 artiklan 2 kohdassa edellytetyllä tavalla perusteltu tai suhteellinen toimenpide. Kun sanotussa artiklakohdassa edellytettyä riittävää arviota ei ole tehty, puuttumista sananvapauteen ei voida pitää perusteltuna.

Tietosuojavaltuutetun arvion perusteella se, että kuka tahansa lisää yhdenkin kielletyn tiedonpalasen keskustelupalstalle tarkoittaisi sitä, että koko palsta/ketju tulisi poistaa hakutuloksista. Tätä ei voida pitää suhteellisuusvaatimuksen mukaisena.

Tietosuojavaltuutettu ja hallinto-oikeus eivät ole päätöksissään ottaneet kantaa Googlen vetoamaan Helsingin Sanomien julkaisemaan artikkeliin Anders Breivikistä. Päätöksiä voidaan lukea niin, että Breivik voisi niiden perusteella vaatia artikkelia poistettavaksi hakutuloksista.

Tietosuojavaltuutettu on perustellut poistomääräystä ja puuttumista sananvapauteen Journalistin ohjeilla sananvapauden rajojen mittapyykkinä. Oikeuskirjallisuudessa ja -käytännössä on katsottu vakiintuneesti, ettei ohjeisiin voida vedota edes journalistin toiminnan oikeudellisessa arvioinnissa. Perustuslain sananvapaussäännöksiä tiukempien Journalistin ohjeiden soveltaminen yhtiöön, joka ei ole sitoutunut niihin tai edes toimi journalistisella alalla, on lainvastaista.

Tietosuojavaltuutettu on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Tietosuojavaltuutettu on uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Unionin tuomioistuin on asiassa C-131/12 katsonut, että rekisteröity voi hänellä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan nojalla olevien perusoikeuksiensa suhteen vaatia, ettei tiettyjä hänen henkilötietojaan aseteta enää suuren yleisön saataville sisällyttämällä ne hakutulosten luetteloon. Rekisteröidyn oikeudet syrjäyttävät tuomioistuimen mukaan lähtökohtaisesti paitsi hakukoneen ylläpitäjän taloudellisen intressin, myös suuren yleisön intressin saada mainitut tiedot saataviinsa tehdessään haun rekisteröidyn nimellä. Tästä ei tuomioistuimen mukaan ole kysymys, jos ilmenee, että rekisteröidyllä julkisuudessa olevan aseman kaltaisista erityisistä syistä puuttuminen rekisteröidyn perusoikeuksiin on perusteltavissa sillä ensisijaisella intressillä, joka suurella yleisöllä on saada nuo tiedot saataviinsa kyseisen sisällyttämisen johdosta.

Tuomion C-131/12 perusteella on kiistatonta, että hakukoneoperaattori on velvollinen ottamaan huomioon yksityisyyden suojaan liittyvät perusoikeudet ja niitä turvaavan kansallisen tietosuojalainsäädännön, kun se käsittelee henkilötietoja url-hakutuloslistausten tarjoamiseksi. Hakutulosten tarjoamista ei voida enää arvioida ja oikeuttaa pelkästään sanan- ja tiedonvälityksen vapauteen liittyvillä näkökohdilla.

Hakukonepoistopyyntöjä arvioidaan ja punnitaan perusoikeudet huomioon ottaen henkilötietolain ja tuomion C-131/12 valossa. Perusoikeuskirjan 54 artiklan mukaan sen määräysten ei saa tulkita antavan oikeutta ryhtyä sellaiseen toimintaan tai tehdä sellaista tekoa, jonka tarkoituksena on tehdä tyhjäksi jokin perusoikeuskirjassa tunnustettu oikeus tai vapaus tai rajoittaa sitä laajemmalti kuin perusoikeuskirjassa on sallittu.

Tietosuojavaltuutetun päätöksessä on katsottu, että hakijan terveydentilaa koskevat tiedot eivät ole tarpeellisia hänen nimellään tehtävän Google-haun yhteydessä. Päätös ei vaikuta siihen, että tiedot ovat yhä paitsi saatavilla verkossa, myös löydettävissä saman hakukoneen muilla hakuehdoilla. Tuomio C-131/12 koskee nimenomaan ja yksinomaan luonnollisen henkilön nimellä tehtävän haun hakutuloslinkkejä.

Hakutulosten poistamismääräys on annettu sairautta ja terveydentilan poikkeavuutta kuvaavien seikkojen vuoksi ja niiden kohdalla henkilötietolain vastaisuuden (tarpeettomuuden) takia. Päätöksellä suojataan sairautta ja terveydentilan poikkeavuutta kuvaavia henkilötietoja, ei rikollista tekoa.

Poistamismääräys kohdistuu väistämättä url-hakutuloksiin kokonaisuudessaan, koska hakukoneoperaattori ei voi erotella pelkästään sairautta ja terveydentilan poikkeavuutta kuvaavia seikkoja pois rekisteröidyn nimellä saatavasta hakutuloslistauksesta ja siitä yksityiskohtaisesta kokonaisprofiilista, jota hakukone hänestä tarjoaa. Hakukoneoperaattori joko näyttää url-linkit tai ei näytä niitä.

Rekisteröidyn nimen kytkemistä hänen sairauttaan ja terveydentilansa poikkeavuutta kuvaaviin tietoihin hänen nimellään saaduissa Google Search -hakutuloslistauksissa ei voida perustella ja oikeuttaa yksinomaan toteamuksella, että suuri yleisö on kiinnostunut saamaan asiasta tiedon ja hakukoneella on sananvapauden vuoksi oikeus jaella tätä tietoa. Suuren yleisön kiinnostus kaikenlaisia asioita kohtaan on periaatteessa rajaton. Yleiseen kiinnostukseen ja tiedonsaantitarpeisiin voitaisiin yhtä lailla vedota aina ja kaikenlaisten henkilötietojen osalta, koska varmasti aina joku sivullinen on asiasta kiinnostunut. Valituksessa omaksuttu ajattelutapa tarkoittaisi sitä, ettei hakukoneesta koskaan voitaisi poistaa mitään henkilötietoja (url-osoitteita), mikä tekisi tyhjäksi tuomion C-131/12 vaikutukset.

Tietosuojavaltuutettu on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon siltä osin kuin valituksessa on esitetty väitteitä, jotka koskevat sananvapauteen puuttumista, sitä, että rekisteröidyn äiti olisi tuonut poikansa oireyhtymän julkisuuteen ja että tämä olisi asian kannalta merkityksellistä, käräjä- ja hovioikeuden oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus- ja salassapitoluokituksen merkitystä sekä Julkisen sanan neuvoston Journalistin ohjeiden soveltamista. Valituksessa ei ole esitetty perustelua sille, miksi yksittäinen Aspergerin oireyhtymää sairastava henkilö hänen sairauttaan ja terveydentilansa poikkeavuutta kuvaavine seikkoineen olisi merkityksellinen tekijä yleisessä keskustelussa.

Hakija on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. Hakija on yhtynyt tietosuojavaltuutetun lausuntoon ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä on alentuneesti syyntakeisen ihmisen tuomio ja hänen erittäin arkaluonteinen sairautensa. Sairaus syrjäytti hakijan yhteiskunnasta yksinäisyyteen jo ennen tapahtunutta ja myötävaikutti tapahtuneeseen tragediaan, mikä traumatisoi hänet lopullisesti. Nyt vankilatuomion jälkeen hoitamaton autistinen sairaus liitännäissairauksineen sulkee hakijan täysin yhteiskunnan ulkopuolelle. Heikon terveydentilan takia hakija ei kykene hoitamaan mitään asioitaan.

Rangaistus ei ole enää "tuore", kuten valituksessa väitetään. Vankeusaika loppuu heinäkuussa 2017.

Vankeus on ollut autismin kirjon ihmiselle epäinhimillinen kärsimys. Hakija vapautuu vankilasta työ- ja toimintakyvyttömänä, psyykkisen ja fyysisen terveyden menettäneenä ihmisrauniona saamatta mitään hoitoa sairauksiinsa koko puolen vuosikymmenen vankeusaikana. Autismin kirjon asiantuntijoiden lääkärinlausuntojen mukaan edessä on ainoastaan sairaus- ja työkyvyttömyyseläke.

Vammaisen ihmisen elämä on tuhoutunut ja Googlen hakulinkkien esille tuomat nimellä haetut sairaustiedot ovat tuhonneet ja tuhoavat sen lopullisesti. Lisäksi on tuhoutunut lähimpien omaisten elämä. Julkistaminen edustaa vakavaa ennakkotapausta kaikkien asperger-syndroomaisten kannalta.

Suurella yleisöllä ei voi olla oikeutettua intressiä saada tuomiossa alentuneesti syyntakeiseksi todetun yksityisen kansalaisen sairaustietoja. Kansalaisen perusoikeuksiin kuuluu oikeus yksityisyyteen arkaluonteisissa asioissa ja etenkin kun tuomio on suoritettu.

Google Inc. ja Google Finland Oy ovat vastaselityksessään pyytäneet, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely. Vastaselityksessä on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Tietosuojavaltuutettu ei ole vastannut Googlen huomioon siitä, että kysymys on kahdesta eri tiedosta eli (a) hakijan yksilöidystä diagnoosista (hakutulos numero 1) ja (b) hakijan alentuneesta syyntakeisuudesta diagnoosia mainitsematta (hakutulos numero 3). Nämä kaksi eri tietoa ovat eri verkkosivuilla, joihin johtaa kaksi erillistä hakutulosta Google Search -palvelussa.

Hakutuloksen poistomääräyksellä puututaan sananvapauteen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tällainen puuttuminen on perusteltava merkittävin ja riittävin perustein. Lähinnä yhteen hakutulokseen liittyvää yleistä arviota ei voida pitää riittävänä arviona ja perusteluna kummankin hakutuloksen poistomääräykselle. Riittävänä ei myöskään voida pitää hakijan aspergeriin liittyviin seikkoihin tukeutumista hakutuloksen numero 3 poistamiseksi tilanteessa, jossa sairautta ei sivustolla mainita.

Toisin kuin tietosuojavaltuutettu on katsonut, Google on esittänyt syitä juuri hakijaan liittyvien tietojen saatavilla ololle. Ensinnäkin vakava väkivaltarikollisuus itsessään voi olla oikeutetun julkisen kiinnostuksen ja keskustelun kohteena. Toiseksi hakijan rikos on merkityksellinen esimerkiksi ajatellen niitä julkisen keskustelun teemoja, jotka koskevat vakavien rikosten rangaistusmittausta ja siihen vaikuttavia seikkoja sekä aspergeria erityisenä rikollisuuteen liittyvänä ilmiönä. Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2005:136 on todettu, että yleisöllä on oikeus saada tietoa toisten yksityiselämänkin piiriin kuuluvista seikoista, jos tällaisella tietojen julkistamisella edistetään yleiseltä kannalta kiinnostavista ja tärkeäksi koetuista asioista käytävää julkista keskustelua. Kolmanneksi asiassa ei ole väitettykään, että hakutulos numero 3 johtaisi hakijan sairautta ja terveydentilan poikkeavuutta kuvaaviin seikkoihin tietosuojavaltuutetun väittämällä tavalla.

Asia edellyttää sananvapausnäkökohtien yksityiskohtaista arviointia. Viranomaiset eivät voi myöskään lähtökohtaisesti määrätä, millä tavoin oikeutettua julkista keskustelua on käytävä. Ei voida edellyttää, että tietty keskustelu on käytävä vain abstraktilla periaatetasolla ilman viittauksia elävän elämän esimerkkeihin ja ongelmiin. Tietosuojavaltuutetun lähestymistapa, jossa viitataan siihen, että keskustelua olisi voitu käydä myös yleisellä tasolla tai jossa vaaditaan Googlen todistavan, että konkreettinen faktatason keskustelu jollakin tapaa oli välttämätön, ei vastaa intressipunninnalle kohtuudella asetettavia edellytyksiä.

Hakijaa on pidettävä oikeutetun julkisen mielenkiinnon kohteena olevana henkilönä. Hakijan äiti on haastatteluissa korostanut, kuinka hakijan tapaus ilmentää laajempia kysymyksiä siitä, miten oikeuslaitos kohtelee aspergeriä sairastavia. Se, että hakijan äiti on tuonut mediajulkisuutta asialle, osoittaa, että tapauksella on laajempaa julkista merkitystä ja kiinnostavuutta. Mikäli rikoksentekijät voisivat vaatia heitä koskevan julkisen keskustelun rajautuvan vain heille myötämielisten henkilöiden kertomiin tietoihin, olisi oikeus helposti väärinkäytettävissä.

Yleisön intressiä saada lisätietoja on pidettävä oikeutettuna silloin kun on kysymys (terveysliitännäisestäkin) tiedosta, joka on suoraan ja kausaalisesti relevantti huomattavan väkivaltaiselle rikokselle ja/tai siihen liittyvälle rangaistusmittaukselle. Yleisöllä on katsottava olevan hakijan yksityisyyden suojaa painavampi intressi vähintäänkin silloin, kun hän on yllä mainittujen seikkojen lisäksi sietänyt hänelle läheisen henkilön esiintyvän mediassa yrittäen luoda hänen näkökulmastaan myönteistä julkisuutta.

Käsillä on ensimmäinen oikeutta tulla unohdetuksi koskevaa periaatetta Suomessa koskeva ennakkopäätösluonteinen asia. Asiaan liittyy olennaisia sananvapautta ja siihen puuttumisen edellytyksiä koskevia kysymyksiä. Sananvapauteen puuttumiseen oikeuttavan lainkohdan soveltaminen edellyttää lähtökohtaisesti suullista käsittelyä. Myös osapuolten argumentointi on kehittynyt asian edetessä. Asian tutkiminen tapahtuisi siten parhaiten suullisessa käsittelyssä.

Googlen näkökulmasta merkityksellistä ei ole vain asian lopputulos, vaan myös se, miten hakutulosten poistamismääräys perustellaan ja on perusteltava. Hallinto-oikeus ei ole ottanut näihin kysymyksiin yksityiskohtaista kantaa.

Asiassa viitataan samaan todisteluun ja muuhun aineistoon kuin hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen hylkääminen.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Google Inc. ja Google Finland Oy ovat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota ne ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasiaratkaisu

Asian ollessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä sovellettavaksi on 25.5.2018 alkaen tullut Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus). Tietosuojavaltuutetun 3.12.2015 antaman päätöksen lainmukaisuutta on kuitenkin arvioitava sen antamisajankohtana voimassa olleiden säännösten perusteella, joten yleinen tietosuoja-asetus ei tule nyt sovellettavaksi.

Asiassa on arvioitavana, ovatko tietosuojavaltuutetun päätöksessä tarkoitetut hakijan nimellä tehtävän haun perusteella saatavat Google Search -hakutulokset henkilötietolain 9 §:n 1 momentissa ja 29 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeettomia henkilötietoja rekisterinpitäjänä toimivan Google Inc.:n suorittaman henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta ja onko ne voitu määrätä poistettaviksi.

Oikeuteen tulla unohdetuksi liittyvässä Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiossa C-131/12 on katsottu, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tarkoitetut rekisteröidyn oikeudet syrjäyttävät lähtökohtaisesti suurella yleisöllä olevan intressin saada rekisteröidyn henkilötietoja hänen nimellään tehtävän haun perusteella. Näiden oikeuksien ja intressien välillä on kuitenkin pyrittävä löytämään oikeudenmukainen tasapaino, joka voi riippua kysymyksessä olevien tietojen luonteesta ja niiden arkaluonteisuudesta rekisteröidyn yksityiselämän kannalta sekä yleisöllä olevasta intressistä saada kyseiset tiedot käyttöönsä. Jälkimmäinen intressi voi olla erilainen muun muassa kysymyksessä olevalla henkilöllä julkisuudessa olevan aseman perusteella.

Hakija on tuomittu alentuneesti syyntakeisena 21.1.2012 tehdystä murhasta kymmenen vuoden ja kuuden kuukauden pituiseen vankeusrangaistukseen. Rikos on erittäin vakava ja sen voidaan sen laatu huomioon ottaen katsoa tapahtuneen tietosuojavaltuutetun päätöksen antamisajankohtaan nähden verraten äskettäin. Vaikka rikollista tekoa ja rangaistusta koskevat tiedot sinänsä ovatkin henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja, hakijalla on edellä kuvatuissa olosuhteissa henkirikoksen tekemisen vuoksi katsottava olevan unionin tuomioistuimen tuomiossa C-131/12 tarkoitettu yksityiselämän suojan ja sananvapauden välisen intressipunninnan kannalta merkityksellinen asema julkisuudessa.

Intressipunninnassa on toisaalta otettava huomioon, että tietosuojavaltuutetun päätöksellä poistettaviksi määrättyjen, hakijan nimellä tehtävän haun perusteella saatavien kahden Google Search -hakutuloksen välityksin saatavat tiedot hakijan terveyden- ja mielentilasta ovat yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluvia, henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja. Samoin punninnan kannalta on merkityksellistä, että näissä hakutuloksissa tarkoitetut internet-sivustot ovat hakukoneen avulla löydettävissä muutoinkin kuin juuri hakijan nimellä tehtävän haun perusteella. Hakutulosten poistamisen ei voida arvioida muutoinkaan juurikaan rajoittavan yleisön tosiasiallista mahdollisuutta yhteiskunnalliseen keskusteluun tai muutakaan sananvapauden käyttämistä.

Edellä kuvatuissa olosuhteissa yleisön intressi saada hakijan terveyden- ja mielentilaa koskevat arkaluonteiset tiedot ei syrjäytä hänen oikeuttaan yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan. Tätä arviointia ei muuta se, että hakijan äiti on antanut poikansa tapauksesta anonyymin haastattelun Yleisradiolle.

Edellä lausutuista syistä ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lausutut seikat, poistettaviksi määrättyjen hakutulosten on katsottava olevan henkilötietolain 9 §:n 1 momentissa ja 29 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kannalta tarpeettomia henkilötietoja.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artikla, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 ja 10 artikla ja tietosuojadirektiivin 95/46/EY 7 artiklan f alakohta sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

A oli kokonaan omistamansa B Oy:n nimellä ja sen arvonlisäverotunnistetta käyttäen ostanut vuosina 2011–2013 verottomana yhteisöhankintana Isosta-Britanniasta C Ltd:ltä henkilökohtaiseen käyttöönsä ralliauton, siihen liittyviä tavaroita sekä näihin kohdistuvia palveluita.

Hallinto-oikeus oli lainvoimaisella päätöksellään 16.9.2016 hylännyt B Oy:n valituksen, joka koski yhtiölle A:n yksityiskäyttöön tehdyistä edellä mainituista hankinnoista maksuunpantuja arvonlisäveroja.

Käyttäessään hankinnoissa edellä mainituin tavoin hyväkseen omistamaansa yhtiötä A oli välttynyt maksamasta arvonlisäveroa, jonka hän olisi muutoin joutunut maksamaan Isoon-Britanniaan, jos hankinnat olisi tehty niiden todellisen tarkoituksen mukaisesti A:n omissa nimissä. A:n oli katsottava saaneen näiden järjestelyiden johdosta rahanarvoisen etuuden. Kun hallinto-oikeuden lainvoimaisessa päätöksessä kysymyksessä olevien hankintojen osalta arvonlisäverovelvolliseksi oli katsottu B Oy, johdonmukaisuuden vuoksi myös mainitun etuuden oli katsottava tulleen A:lle B Oy:ltä, minkä vuoksi etuutta oli pidettävä B Oy:n osakkaalleen A:lle antamana verotusmenettelystä annetun lain 29 §:ssä tarkoitettuna peiteltynä osinkona. Sillä seikalla, että A oli maksanut ostot yksityisvaroillaan tai että hankinnat eivät olleet kuluina B Oy:n kirjanpidossa eikä yhtiö ollut vähentänyt hankintojen arvonlisäveroa, ei ollut asiassa merkitystä.

Laki verotusmenettelystä 29 §

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 2.9.2016 nro 16/0516/3

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on 16.10.2014 toimittanut verotuksen oikaisun verovelvollisen vahingoksi verotarkastuskertomuksesta VETALVT2014T107 laaditun tarkastuskirjeen VETALVT2014L260 perusteella ja lisännyt A:n ansiotuloihin peiteltynä osinkona 52 140,12 euroa verovuodelle 2011 ja 9 547,67 euroa verovuodelle 2012. Lisäksi A:n ansiotuloihin on verovuodelta 2013 toimitetussa verotuksessa lisätty peiteltynä osinkona 3 989,09 euroa. A on käyttäen hyväksi B Oy:n, jonka kaikki osakkeet hän omistaa, arvonlisäverotunnistetta välttynyt arvonlisäveron maksamiselta ralliauton ja siihen liittyvien tavaroiden sekä ralliautoon ja tavaroihin kohdistuvien palveluiden osalta hankkiessaan ne yksityiskäyttöönsä. A:n on katsottu saaneen peiteltynä osinkona verotettavan rahanarvoisen etuuden, joka on vastannut vältetyn arvonlisäveron määrää. Kultakin verovuodelta on määrätty veronkorotusta verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n 3 momentin nojalla.

Verotuksen oikaisulautakunta on päätöksillään 9.6.2015, siltä osin kuin asiassa on nyt kysymys, hyväksynyt A:n vaatimuksen peitellyn osingonjaon ja veronkorotusten poistamisesta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on verotuksen oikaisulautakunnan päätöksestä tekemässään valituksessa hallinto-oikeudelle vaatinut, että oikaisulautakunnan päätökset kumotaan ja A:n ansiotuloon lisätään edellä mainitut arvonlisäverot verovuosilta 2011–2013 sekä määrätään mainituilta verovuosilta veronkorotukset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

A on vuosina 2011–2013 ostanut B Oy:n nimellä, osoitteella ja yhtiön alv-tunnistetta käyttäen yksityiskäyttöä varten ralliauton ja siihen liittyviä tavaroita Isosta-Britanniasta C Ltd:ltä, joka on käsitellyt myynnit verottomana yhteisömyyntinä. Ralliauton ja siihen liittyvien tavaroiden hankinnasta aiheutuneet kulut eivät ole rasittaneet yhtiön kirjanpitoa, eikä yhtiö ole ilmoittanut yhteisöhankintojen arvonlisäveroa kausiveroilmoituksillaan tai tehnyt arvonlisäverovähennyksiä tältä osin.

Pelkästään yhtiön tietojen käyttämisen perusteella ei voida todeta, että yhtiö olisi ollut tavaroiden todellinen hankkija. Kyse ei näin ollen ole yhtiön hankkimista ja edelleen osakkaalle luovuttamista tavaroista. Veron kiertämistä koskevan säännöksen soveltamiselle ei näissä oloissa ole edellytyksiä. Koska yhtiön varallisuusasemassa ei A:n toimien johdosta ole tapahtunut muutosta, yhtiön ei voida katsoa muutoinkaan antaneen hänelle peiteltynä osinkona verotettavaa etuutta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki verotusmenettelystä 28 ja 29 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kirsi Särkilä, Hannu Raahensalo ja Katja Sorsimo. Esittelijä Kirsi Mertsola.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja oikaisulautakunnan päätökset kumotaan sekä että verotukset peitellyn osingon osalta veronkorotuksineen verovuosilta 2011–2013 saatetaan voimaan.

Oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

A:lle syntyi perusteetonta veroetua, kun hän sai yksityiseen käyttöönsä tavaroita ja palveluita, joiden hankkimisesta hän olisi ilman omistamansa yhtiön alv-tunnisteen käyttämistä joutunut suorittamaan arvonlisäveron Isoon-Britanniaan. A on itse ilmoittanut hankkineensa tavarat ja palvelut yksityistä käyttöä varten, mutta siitä huolimatta hän käytti yhtiönsä alv-tunnistetta ja osoitetietoja oston yhteydessä. Toimenpiteelle on annettu siten tosiasioita vastaamaton oikeudellinen muoto. Verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n mukaan verotuksessa on tällöin meneteltävä siten kuin asiassa olisi käytetty oikeaa muotoa.

Kun A osti tavarat ja palvelut tosiasiassa yhtiön nimissä ja alv-tunnistetta käyttäen, voidaan verotuksessa katsoa verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n veronkiertosäännöstä soveltaen, että yhtiö tosiasiassa hankki ja luovutti ne edelleen osakkaalle. Tällöin yhtiön olisi tullut arvonlisäverolain säännösten perusteella sisällyttää osakkaalta perittävään myyntihintaan myös arvonlisäveron osuus.

Koska verotusmenettelystä annetun lain 29 §:n mukaisena peiteltynä osinkona pidetään muun muassa sellaista etuutta, jonka osakeyhtiö antaa osakkaansa hyväksi osakkuusaseman perusteella tavallisesta olennaisesti poikkeavan hinnoittelun johdosta, yhtiön on katsottava jakaneen A:lle osakkuusaseman perusteella tavallisesta olennaisesti poikkeavan hinnoittelun muodossa peitellyn osingon.

Merkitystä ei tule antaa sille, että A on maksanut ostot yksityisvaroillaan tai sille, että yhtiö ei ole käsitellyt kysymyksessä olevia ostoja kuluina kirjanpidossaan tai vähentänyt ostojen arvonlisäveroa. Jos näille asioille annetaan merkitystä asiaa ratkaistaessa, on verovelvollisten, joilla on käytettävissään omistamansa yrityksen alv-tunnus, mahdollista tehdä rajattomasti arvonlisäverottomia hankintoja yksityiskäyttöönsä. Tämä olisi arvonlisäverojärjestelmän vastaista. Lisäksi tällaisen menettelyn salliminen asettaa verovelvolliset eri asemaan riippuen siitä, onko heillä oma yritys, jolla on alv-tunnus. Tällöin verotuksellinen yhdenvertaisuus ei toteudu.

A on vastineessaan esittänyt valituksen hylkäämistä.

Perusteluinaan A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n osalta olennaista on huomata se, että pykälän soveltaminen edellyttää ilmeistä veronvälttämistarkoitusta, joka nyt kyseessä olevasta tapauksesta puuttuu. Sitä, että A on käyttänyt yhtiönsä alv-tunnisteen lisäksi myös sen osoitetietoja, ei yksin voida pitää ratkaisevana pyrittäessä näyttämään toteen tietoista veronvälttämistarkoitusta. Mitään Suomessa tapahtunutta veronvälttämistarkoitusta ei ole.

Peitellyn osingon edellytyksenä on nimenomaan se, että etu on tullut osakkeenomistajan tai hänen omaisensa hyväksi ja konkreettisesti. Edellä lausutun lisäksi verotusmenettelystä annetun lain 29 §:n soveltamisen edellytyksenä on, että yhtiön taloudellinen asema on poikkeavan hinnoittelun tai muun syyn vuoksi heikentynyt. Näin ei ole tässä tapauksessa tapahtunut. Yhtiön taloudellisessa asemassa ei ole tapahtunut mitään muutoksia A:n ralliauton hankinnan johdosta. Merkitystä on annettava erityisesti myös sille seikalle, että yhtiö ei ole millään toimenpiteillään tai muutenkaan mitenkään myötävaikuttamalla konkreettisesti antanut A:lle minkäänlaista konkreettista etuutta.

A on rahoittanut ralliauton hankinnan omilla varoillaan, hankinta ei ole rasittanut kuluna yhtiön kirjanpitoa tai varallisuusasemaa, eikä yhtiö ole myöskään tehnyt hankinnan perusteella arvonlisäverovähennyksiä.

Verotarkastuskertomuksessa on katsottu, että A:n olisi tullut tehdä hankinnat yksityishenkilönä, jolloin hankinnoista olisi saattanut tulla maksettavaksi Ison-Britannian arvonlisävero. Mahdollinen Ison-Britannian arvonlisäveron maksamatta jääminen ei voi olla sellainen osakeyhtiöltä saatu etuus, jota voitaisiin verottaa verotusmenettelystä annetun lain 29 §:n nojalla peiteltynä osinkona. Kyseisen säännöksen tarkoituksena on ylläpitää osakeyhtiön ja osakkeenomistajan erillisyyttä sekä varmistaa, että osakeyhtiön ja osakkeenomistajan väliset liiketoimet hinnoitellaan käypiin arvoihin. Säännöksen tarkoituksena ei sen sijaan ole turvata arvonlisäverotukseen liittyvien menettelyjen oikeellisuutta.

A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastaselityksessä luopunut veronkorotusta koskevasta vaatimuksestaan.

A on antanut lausuman.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle valitusluvan ja tutkinut asian.

Valitus hyväksytään. Turun hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan peiteltyä osingonjakoa koskevat päätökset kumotaan nyt kysymyksessä olevia hankintoja koskevilta osin ja Verohallinnon verovelvollisen vahingoksi tekemät oikaisupäätökset saatetaan näiltä osin voimaan lukuunottamatta veronkorotuksia.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:lle korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat säännökset

Verotusmenettelystä annetun lain 29 §:n 1 momentin mukaan peitellyllä osingolla tarkoitetaan rahanarvoista etuutta, jonka osakeyhtiö antaa osakkaansa tai tämän omaisen hyväksi osakkuusaseman perusteella tavallisesta olennaisesti poikkeavan hinnoittelun johdosta tai vastikkeetta.

Pykälän 3 momentin mukaan jos on ilmeistä, että yhtiö on jakanut 1 momentissa tarkoitettua peiteltyä osinkoa, on yhtiön verotuksessa meneteltävä niin kuin olisi käytetty käypää hintaa ja osakkaan veronalaiseksi tuloksi katsottava käyvän hinnan ja käytetyn hinnan erotus.

1.2 Asiassa saatu selvitys

A:n kokonaan omistama B Oy on yhtiön nimellä ja sen arvonlisäverotunnistetta käyttäen vuonna 2011 ostanut Isosta-Britanniasta C Ltd -nimiseltä yhtiöltä A:n henkilökohtaiseen käyttöön ralliauton ja vuosina 2011–2013 ralliautoon liittyviä tavaroita sekä ralliautoon ja tavaroihin kohdistuvia palveluita. A on maksanut kirjanpidon ulkopuolella omista varoistaan ralliauton hinnan 255 000 euroa sekä autoon liittyvän 24 895,99 euron suuruisen varaosalaskun. Muut tavara- ja palvelulaskut on kirjanpidon mukaan maksettu yhtiön pankkitililtä, ja muutamia vähäisiä kulueriä lukuunottamatta ilman kuluvaikutusta. Vastatilinä on käytetty kassatiliä A:n velan yhtiölle lisäännyttyä hankintojen määrää vastaavilta osin. C Ltd on käsitellyt kaikki B Oy:n ostot arvonlisäverottomina yhteisömyynteinä perustuen B Oy:n sille ilmoittamaan arvonlisäverotunnisteeseen. B Oy ei ollut ilmoittanut näitä ostoja kausiveroilmoituksillaan.

1.3 Merkinnät

Verohallinto on päätöksillään 7.10.2014 maksuunpannut verotarkastuskertomuksen numero VETALVT2014T107 perusteella B Oy:lle muun muassa ralliauton sekä ralliautoon liittyvien tavaroiden yhteisöhankinnasta sekä ralliautoon ja tavaroihin liittyvistä palveluista suorittamatta jääneet arvonlisäverot tilikausilta 1.11.2010–31.10.2011, 1.11.2011–31.10.2012 ja 1.11.2012–30.10.2013. Yhtiölle on lisäksi maksuunpantu veronkorotusta arvonlisäverolain 182 §:n 2 momentin nojalla.

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen arvonlisäveron maksuunpanoista ja veronkorotusten alentamisesta päätöksellään 16.9.2016 numero 16/0959/4.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 17.8.2018 taltionumero 3791 hylännyt yhtiön valituslupahakemuksen Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä.

1.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

A on B Oy:n nimellä ja sen arvonlisäverotunnistetta käyttäen ostanut vuosina 2011–2013 verottomana yhteisöhankintana Isosta-Britanniasta C Ltd:ltä henkilökohtaiseen käyttöönsä ralliauton, siihen liittyviä tavaroita sekä ja näihin kohdistuvia palveluita.

Käyttäessään hankinnoissa edellä mainituin tavoin hyväkseen omistamaansa yhtiötä A on välttynyt maksamasta arvonlisäveroa, jonka hän olisi muutoin joutunut maksamaan Isoon-Britanniaan, jos hankinnat olisi tehty niiden todellisen tarkoituksen mukaisesti A:n omissa nimissä. A:n on siten katsottava saaneen näiden järjestelyiden johdosta rahanarvoisen etuuden. Kun edellä perustelujen kohdassa 1.3 tarkoitetussa Helsingin hallinto-oikeuden lainvoimaisessa päätöksessä ralliauton, tavaroiden ja niihin liittyvien palvelujen osalta arvonlisäverovelvolliseksi on katsottu B Oy, johdonmukaisuuden vuoksi myös mainitun etuuden on katsottava tulleen A:lle B Oy:ltä, minkä vuoksi etuutta on pidettävä yhtiön osakkaalleen A:lle antamana verotusmenettelystä annetun lain 29 §:ssä tarkoitettuna peiteltynä osinkona. Sillä seikalla, että A on maksanut ostot yksityisvaroillaan tai että hankinnat eivät ole kuluina yhtiön kirjanpidossa eikä yhtiö ole vähentänyt hankintojen arvonlisäveroa, ei ole asiassa merkitystä.

Hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan peiteltyä osingonjakoa koskevat päätökset on edellä lausutun johdosta kumottava nyt kysymyksessä olevia hankintoja koskevilta osin ja Verohallinnon verovelvollisen vahingoksi tekemät verotuksen oikaisut saatettava vastaavasti voimaan lukuunottamatta veronkorotuksia, joiden osalta Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on peruuttanut valituksensa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Anu Punavaara.

Vuonna 2001 syntynyt A oli Thaimaan kansalaisen B:n biologinen tytär. A oli alaikäinen ja naimaton. B oli Suomessa asuvan Suomen kansalaisen perheenjäsen, ja hänelle oli myönnetty oleskelulupa Suomen kansalaisen perheenjäsenenä.

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt A:n perhesideperusteista oleskelulupaa koskevan hakemuksen sillä perusteella, että A ei ollut B:n ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettu perheenjäsen. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n Maahanmuuttoviraston päätöksestä tehdyn valituksen. Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus olivat päätöksissään viitanneet siihen, ettei B ollut A:n huoltaja.

A ja B olivat asuneet yhdessä vuoteen 2009 saakka. A oli ollut kahdeksanvuotias, kun B vapaaehtoisesti oli muuttanut Suomeen. Tämän jälkeen A oli asunut isoäitinsä kanssa. Vaikka A:n isä oli ollut A:n laillinen huoltaja, oli isoäiti tosiasiallisesti vastannut A:n kasvatuksesta. B oli hakenut oleskelulupaa A:lle vuonna 2013, eli neljä vuotta Suomeen muuttonsa jälkeen. A oli asunut Thaimaassa vuoteen 2015, jolloin hän oli saapunut Suomeen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että sellaisissa tapauksissa, joissa vanhempi oli muuttanut kotimaastaan vapaaehtoisesti ja oleskelulupaa lapselle oli haettu vasta useita vuosia vanhemman Suomeen saapumisen jälkeen, lähtökohtana voitiin pitää sitä, että vanhemman ja lapsen välillä ei enää vallinnut ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettua perhesidettä. Asiaa oli kuitenkin arvioitava ottaen huomioon kuhunkin yksittäistapaukseen liittyvät olosuhteet kokonaisuudessaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiaa kokonaisuutena arvioiden oli ensinnäkin huomioitava, että B oli hakenut A:lle oleskelulupaa jo vuonna 2013 ja siten yrittänyt saada A:n luokseen Suomeen. Ottaen huomioon tämän lisäksi B:n ja A:n välisen suhteen luonteen ja heidän keskinäinen yhteydenpitonsa B:n Suomeen muuton jälkeen sekä heidän yhdessä Suomessa viettämänsä perhe-elämä, B:n ja A:n välillä oli katsottava vallitsevan sellainen perheyhteys, että vaatimus ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetusta perheenjäsenyydestä täyttyi. Oleskeluluvan myöntämistä voitiin pitää myös lapsen edun mukaisena.

Korkein hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja palautti asian Maahanmuuttovirastolle oleskeluluvan myöntämiseksi.

Ulkomaalaislaki 6 § 1 momentti, 37 § 1 momentti, 50 § 1 momentti ja 66 a §

ks. KHO 2014:162, vrt. KHO 2016:204

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Taina Pyysaari ja Anne Nenonen. Esittelijä Jenny Rebold.

Seloste on kokonaisuudessaan ruotsinkielisellä päätössivustolla.