Irakin kansalaiset A ja B olivat omasta ja kahden alaikäisen lapsensa puolesta hakeneet Suomessa kansainvälistä suojelua. Maahanmuuttovirasto oli hylännyt heidän hakemuksensa ja päättänyt käännyttää heidät Irakiin.

A ja B valittivat päätöksestä hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeus sai asian vireillä ollessa tiedon, että perhe oli poistunut Suomesta Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön IOM:n avustamana. Muutoksenhakijoiden asiamies ilmoitti hallinto-oikeudelle, että paluu Irakiin oli johtunut pakottavista perhesyistä eikä valitusta peruuteta.

Hallinto-oikeus päätti ulkomaalaislain 198 a §:n nojalla, että valitusasia raukeaa muutoksenhakijoiden poistuttua Suomesta.

A ja B vaativat korkeimmassa hallinto-oikeudessa muun ohessa, että heidän muutoksenhakunsa on tutkittava aineellisesti.

Korkein hallinto-oikeus jätti valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksellä ei ollut ratkaistu tai jätetty tutkimatta muutoksenhakijoiden valitusta. Ratkaisu ei siten ollut hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös, johon voi hakea valittamalla muutosta.

Korkein hallinto-oikeus tutki muutoksenhaun hallinto-oikeuden päätöksen purkua koskevana hakemuksena ja hylkäsi hakemuksen. Hallinto-oikeus oli, saatuaan tiedon muutoksenhakijoiden vapaaehtoisesta paluusta kotimaahansa, voinut ulkomaalaislain 198 a §:n perusteella päättää, että asian käsittely raukeaa.

Ulkomaalaislaki 87 § 1 momentti, 88 § 1 momentti, 95 c § 1 momentti, 147 §, 191 § 8 kohta ja 198 a §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) 46 artikla 11 kohta

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti ja 63 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.4.2018 nro 18/0320/71

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 8.12.2016 hylännyt Irakin kansalaisten A:n ja B:n omasta ja kahden alaikäisen lapsensa (myöhemmin valittajat tai muutoksenhakijat) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja on päättänyt käännyttää heidät Irakiin.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Valittajat ovat Helsingin hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja heille myönnetään kansainvälistä suojelua. Asiassa on toimitettava suullinen käsittely.

Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut hallinto-oikeudelle, ettei sillä ole lausuttavaa valituksen johdosta.

Valittajille on lähetetty tiedoksi Maahanmuuttoviraston ilmoitus.

Helsingin poliisilaitos on ilmoittanut hallinto-oikeudelle, että valittajat ovat poistuneet maasta Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) avustamina 17.1.2018.

Valittajat ovat asiamiehensä välityksellä 22.1.2018 ilmoittaneet hallinto-oikeudelle palanneensa Irakiin pakottavista perhesyistä. He eivät kuitenkaan peruuta valitustaan. Hallinto-oikeudentiedusteluun perheen olinpaikasta valittajien asiamies on 14.3.2018 vastannut, että valittajat ovat Irakissa. Irakiin paluun syynä on epäily A:n äidin vakavasta sairaudesta ja valittajien tarkoituksena on palata Suomeen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään todennut, että asian käsittely hallinto-oikeudessa raukeaa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ulkomaalaislain 198 a §:n mukaan hallinto-oikeus voi tehdä päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan muutoksenhakuasian raukeamisesta, jos valittaja on oma-aloitteisesti, ilman viranomaistoimenpiteitä poistunut Suomesta.

Valittajat ovat Helsingin poliisilaitokselta saadun tiedon mukaan poistuneet Suomesta 17.1.2018. Näin ollen valittajien kansainvälistä suojelua koskeva valitusasia raukeaa. Valittajien 22.1. ja 14.3.2018 antamissa selvityksissä esitetyt seikat eivät ole sellaisia, joiden perusteella asiaa olisi arvioitava toisin.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätökseen ei saa pääasian osalta hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Reinikainen ja Jatta Rinta-Hoiska. Esittelijä Tuomas Vesterbacka

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittajat ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. He ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi turvapaikan antamiseksi tai oleskeluluvan myöntämiseksi toissijaisen suojelun perusteella taikka yksilöllisestä inhimillisestä syystä. Tarvittaessa on järjestettävä suullinen käsittely. Vaihtoehtoisesti on vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös puretaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle valituksen aineellista tutkimista varten.

Valittajat ovat esittäneet vaatimustensa tueksi muun ohessa seuraavaa:

Valittajat ovat edelleen turvapaikan tarpeessa, ja asiassa on myös otettava huomioon lasten etu. Hallinto-oikeus on menetellyt virheellisesti ja sen päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka on olennaisesti vaikuttanut päätökseen. Ulkomaalaislain 198 a §:ää ei voi soveltaa, jos on selvää, että valitusta ei ole tarkoitettu peruuttaa. Valittajat ovat nimenomaisesti ilmoittaneet, että he eivät peruuta valitustaan. Vähintään unionin tuomioistuimelta tulisi pyytää ennakkoratkaisu mainitun pykälän ja sen taustalla olevan neuvoston direktiivin 2005/85/EY (ns. menettelydirektiivi) 39 artiklan (uudelleen laaditun menettelydirektiivin 2013/32/EU 46 artiklan) oikeasta tulkinnasta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valitusta ei tutkita.

2. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

4. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut kirjelmän purkuhakemuksena.

Purkuhakemus hylätään.

Perustelut

1. Valitus

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallinto-oikeuden päätöksellä ei ole ratkaistu muutoksenhakijoiden kansainvälistä suojelua koskevaa asiaa. Asiaa ei ole myöskään jätetty tutkimatta, vaan asian käsittelyn on todettu raukeavan. Hallinto-oikeuden päätös ei siten ole hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös, johon voi hakea valittamalla muutosta. Tämän vuoksi valitus hallinto-oikeuden valituksenalaisesta päätöksestä on hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä tutkimatta.

2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

4. Hallinto-oikeuden päätökseen kohdistuva purkuhakemus

4.1 Hallintolainkäyttölaki

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan päätös voidaan purkaa: 1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; 2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai 3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

4.2 Ulkomaalaislaki tausta-aineistoineen

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 26.6.2013 antaneet direktiivin (2013/32/EU) kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu menettelydirektiivi). Direktiivin 46 artiklan 11 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kansallisessa lainsäädännössä säätää edellytyksistä, joiden perusteella voidaan olettaa, että hakija on peruuttanut 1 kohdan mukaiset oikeussuojakeinonsa implisiittisesti tai luopunut niistä, sekä tällöin noudatettavista menettelysäännöistä.

Suomessa menettelydirektiivin 46 artiklan 11 kohdassa tarkoitettu sääntely on toteutettu ulkomaalaislain 198 a §:llä.

Ulkomaalaislain 198 a §:n mukaan hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus voi tehdä päätöksen kansainvälistä suojelua koskevan muutoksenhakuasian raukeamisesta, jos valittaja on oma-aloitteisesti, ilman viranomaistoimenpiteitä, poistunut Suomesta tai hänen katsotaan todennäköisesti poistuneen Suomesta 95 c §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislain 198 a §:n esitöistä (HE 86/2008 vp) ilmenee, että säännös on tarkoitettu sovellettavaksi tilanteissa, joissa valittaja jättää hallinto-oikeudessa asiansa ajamisen kesken peruuttamatta valitustaan. Säännös perustuu neuvoston direktiivin 2005/85/EY pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (menettelydirektiivi) 39 artiklan 6 kohtaan. Mainitun 6 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kansallisessa lainsäädännössä säätää edellytyksistä, joiden perusteella voidaan olettaa, että hakija on peruuttanut 1 kohdan mukaisen oikeussuojakeinonsa implisiittisesti tai luopunut siitä, sekä tällöin noudatettavista menettelysäännöistä. Menettelydirektiivi on sittemmin korvattu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (ns. uudelleenlaadittu menettelydirektiivi), jonka 46 artiklan 11 kohta on saman sisältöinen kuin menettelydirektiivin 39 artiklan 6 kohta.

4.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Saadun selvityksen mukaan A on puolisoineen ja lapsineen palannut vapaaehtoisesti kotimaahansa Irakiin 17.1.2018.

Koska muutoksenhakijat ovat oma-aloitteisesti, ilman viranomaistoimenpiteitä, poistuneet Suomesta kotimaahansa, hallinto-oikeus on voinut ulkomaalaislain 198 a §:ssä säädetyn perusteella olettaa, että he ovat luopuneet käyttämästä oikeussuojakeinoaan valitusta.

Muutoksenhakijat olivat kuitenkin ilmoittaneet hallinto-oikeudelle, että he eivät peruuta valitustaan. Hallinto-oikeuden ratkaisua on tähän nähden tarkasteltava myös muutoksenhakijoiden itsensä ilmaiseman oikeussuojan tarpeen kannalta.

Ulkomaalaislain 87 §:ssä säädetyn turvapaikan ja 88 §:ssä säädetyn toissijaiseen suojeluun perustuvan oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakija oleskelee Suomessa. Muutoksenhakijoiden palattua vapaaehtoisesti maahan, johon nähden he olivat hakeneet kansainvälistä suojelua, turvapaikan antamiselta ja toissijaisen suojelun myöntämiseltä puuttuu perustavaa laatua oleva edellytys. Myöskään ulkomaalaislain 147 §:ssä säädetty palautuskielto ei voi tulla arvioitavaksi muutoksenhakijoiden palattua vapaaehtoisesti maahan, johon nähden he ovat hakeneet kansainvälistä suojelua.

Edellä mainittuun nähden hallinto-oikeus on, saatuaan tiedon muutoksenhakijoiden vapaaehtoisesta paluusta kotimaahansa, voinut ulkomaalaislain 198 a §:n perusteella päättää, että asian käsittely raukeaa. Hallinto-oikeuden päätös ei ole vanhempiensa mukana Irakiin palanneiden lasten edun vastainen. Hallinto-oikeus ei myöskään ole soveltanut ulkomaalaislain 198 a §:ää uudelleenlaaditun menettelydirektiivin vastaisesti.

Muutoksenhakijoiden purkuhakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentti, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Petri Helander, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Petri Leinonen

A oli saanut elantonsa B Oy:stä, jonka osakekannan hän oli omistanut kokonaisuudessaan. B Oy:n jouduttua vuonna 2013 konkurssiin A:n maksettavaksi oli pantti- ja takaussitoumusten perusteella tullut B Oy:n velkoja. A ja hänen puolisonsa olivat myyneet asuntonsa hallintaan oikeuttavat osakkeet pantti- ja takausvastuidensa kattamiseksi. A oli veroilmoituksessaan ilmoittanut antamansa pantin ja takaussitoumusten perusteella suorittamansa määrät verotettavien ansiotulojensa vähennyksiksi.

A ei ollut itse harjoittanut sitä elinkeino- tai ansiotoimintaa, jota hänen sitoutumisensa vastuuseen sittemmin konkurssiin joutuneen B Oy:n veloista oli tarkoitus edistää. A:n pantti- ja takaussitoumusten perusteella suorittamia yhtiön velkojen pääomien maksuja ei tämän vuoksi ollut pidettävä A:n omaan tulonhankkimistoimintaan liittyvinä menoina eikä siten hänen tuloverotuksessaan tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneina menoina. A ei voinut vähentää näitä maksuja veronalaisista tuloistaan. Verovuosi 2013.

Tuloverolaki 29 § 1 momentti ja 54 § 1 momentti

Ks. myös KHO 2000:5, KHO 1985 B II 576 ja KHO 8.12.1982 T 5529; ks. ja vertaa KHO 2014:21

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.10.2016 nro 16/1009/6

Asian aikaisempi käsittely

A on verovuodelta 2013 antamassaan veroilmoituksessa ilmoittanut veronalaisten tulojensa vähennyksenä hänen omistamansa B Oy:n konkurssiin ja hänen antamiinsa panttiin ja takauksiin perustuvat yhteensä 27 354,22 euron suuruiset maksut.

Verohallinto ei verovuoden 2013 verotusta toimittaessaan ole hyväksynyt A:n veronalaisten tulojen vähennyksiksi panttaus- ja takaussitoumuksista johtuneita menetyksiä.

Verotuksen oikaisulautakunta on päätöksellään 30.6.2015 hyväksynyt A:n verotettavasta tulosta vähennettäväksi tulonhankkimisvelan korkomenoja 1 103,05 euroa mutta hylännyt A:n vaatimukset enemmälti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan tuloverolain 29 §:n 1 momentin ja 58 a §:n 1 momentin säännökset sekä asiassa saadun selvityksen todennut johtopäätöksinään ja oikeudellisena ratkaisunaan seuraavasti:

Kahteen Pankki D:lle olleeseen velkaan perustuneet A:n antamansa takauksen perusteella maksamat korot on valituksenalaisella päätöksellä vähennetty tuloverolain 58 a §:ssä tarkoitettuina takausvelan korkoina. Valituksenalaisessa asiassa on siten kyse takausvastuun perusteella suoritetun velkapääoman verokohtelusta.

A on vaatinut takaajana ja pantinantajana suorittamansa B Oy:n velkapääoman vähentämistä tulonhankkimismenona. Tuloverolain 54 §:n säännöksen vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan pääomatuloa kerryttävänkään varallisuuden ja saatavien menetykset eivät ole tuloverolain mukaisessa verotuksessa vähennyskelpoisia. A on antanut takaukset omistamiensa ja erillisinä verovelvollisina verotettavien yritystensä tukemiseksi, eikä kyse ole ollut hänen omasta elinkeino- tai muustakaan tulonhankkimistoiminnastaan. Sillä seikalla, että A ja hänen puolisonsa ovat saaneet yhtiöistä palkkatuloa, ei ole asiassa merkitystä. Takausvastuun perusteella maksettu suoritus on arvioitava luonteeltaan sellaiseksi pääoman menetykseksi, jota ei voida pitää tuloverolain 29 §:n 1 momentin mukaisena ansiotulon tai tuloverolain 54 §:n mukaisena pääomatulon hankkimisesta ja säilytyksestä johtuvana menona. A:n valituksessaan viittaamassa oikeuskäytännössä on ollut kyse erilaisesta tilanteesta, eikä asiaa ole sen perusteella arvioitava toisin.

Edellä mainituin perustein oikaisulautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mika Hämäläinen ja Jaakko Sivonen. Esittelijä Antti Mikkonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on hakenut valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja verotuksen oikaisulautakunnan päätös kumotaan siltä osin kuin hänen vaatimuksensa on hylätty ja että hänen tuloistaan hyväksytään vähennettäväksi takausvelkaa koskevat 26 251,17 euron suuruiset maksut tai asia palautetaan Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

A on antanut yritystensä liiketoiminnan tukemiseksi erilaisia pantteja ja takauksia. Hän on pantannut muun ohella vakituisen asuntonsa. Näillä toimilla hän on pyrkinyt rahoittamaan yritystensä liiketoimintaa. Kyseiset toimet ovat olleet välttämättömiä liiketoiminnan jatkumisen kannalta. A on vuosien ajan saanut pääasiallisen palkkatulonsa mainituista yrityksistä ja niiden rahoittaminen ja liiketoiminta on liittynyt läheisesti hänen henkilökohtaiseen tulonhankintaansa. A on yritysten toiminnan rahoittamiseksi sijoittanut saamiaan palkkatuloja takaisin mainittuihin yrityksiin.

Koska tuloverotus perustuu yleisesti nettotulon eli niin sanotun puhtaan tulon verotukseen, kaikki tulonhankintaan liittyvät menot pitäisi katsoa vähennyskelpoisiksi, jos niitä ei ole erikseen säädetty vähennyskelvottomiksi. Jos meno on alun perin suoritettu vakaassa tarkoituksessa saada tai säilyttää tuloa, kysymys on tulon hankkimisesta ja säilyttämisestä johtuneesta menosta. Vähennyskelpoisuuden kannalta ei pitäisi olla merkitystä sillä, kerryttikö meno tosiasiallisesti tuloa vai ei.

Tuloverolain 29 §:n ja 54 §:n 1 momentin ei voida katsoa niiden sanamuodosta huolimatta merkitsevän sitä, että kaikki menetykset olisivat tuloverolain mukaan toimitettavassa verotuksessa vähennyskelvottomia. Menetyksen vähennyskelpoisuutta tulisi arvioida sen perusteella, kuinka läheisesti se kytkeytyy verovelvollisen harjoittamaan tulonhankkimistoimintaan. Aikaisemman oikeuskäytännön (esimerkiksi KHO 1997:33 ja KHO 1979 B 571) perusteella on selvää, että menetys voi olla myös tuloverolain mukaan toimitettavassa verotuksessa vähennyskelpoinen, jos menetyksellä on läheinen liittymä verovelvollisen tulonhankintaan.

A:lle aiheutunut menetys on liittynyt erittäin läheisellä tavalla hänen tulonhankintaansa, koska hän on saanut pääasialliset tulonsa kysymyksessä olevien yhtiöiden toiminnan välityksellä. Vaikka tällaisia menetyksiä ei aikaisemmassa oikeuskäytännössä (esimerkiksi KHO 1985 B 576) ole pidetty vähennyskelpoisina, A:lle syntynyt menetys tulisi katsoa verotuksessa vähennyskelpoiseksi tulonhankkimismenoksi, kun otetaan huomioon erityisesti vuosikirjaratkaisu KHO 2014:21. Tässä vuosikirjaratkaisussa korkein hallinto-oikeus on hyväksynyt saatavan menetyksen tuloverolain mukaan verotetun luonnollisen henkilön vähennyskelpoiseksi tulonhankkimistoimintaan liittyväksi menetykseksi. Vuosikirjaratkaisun tulisi muuttaa verolainsäädännön tulkintalinjaa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Realisoitunut takausvastuu ei korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön perusteella ole vähennyskelpoinen tulonhankkimismeno eikä pääosakkaan antaman pantin realisoinnista aiheutunut menetys osakkaan verotuksessa vähennyskelpoinen. Ratkaisusta KHO 2010:74 ilmenee lisäksi, että muun omaisuuden kuin arvopapereiden lopullinen arvonmenetys ei ole tuloverolain mukaisessa verotuksessa vähennyskelpoinen. Nyt käsillä olevaa tilannetta ei voida rinnastaa ratkaisussa KHO 2014:21 tarkoitettuun rahanlainaustoimintaan. Verovelvollisen viittaamissa ratkaisuissa KHO 1997:33 ja KHO 1979 B II 571 ei ole ollut kysymys takausvastuun realisoitumisesta tai lainasaatavan menetyksestä.

Takausvastuun realisoitumisessa ei ole ollut kysymys verovelvollisen tulonhankkimistoiminnasta. Asian ratkaisemisessa merkitystä ei ole sillä, että verovelvollinen on saanut yhtiöstä pääasiallisen ansiotulonsa. Asian ratkaisemisessa merkitystä on sen sijaan sillä, että verovelvollinen ei ole perinyt yhtiölle antamastaan takauksesta palkkiota tai muutoinkaan harjoittanut takaus- tai rahanlainaustoimintaa tulonhankkimistarkoituksessa. Verovelvollisen ja yhtiön välillä on lisäksi ollut intressiyhteys, koska verovelvollinen on ollut yhtiön osakas. Tämän vuoksi takausvastuun realisoitumisessa ja lainasaatavan menetyksessä ei ole ollut kysymys tuloverolain 29 §:n 1 momentissa tarkoitetusta tulon hankkimiseksi tai säilyttämiseksi suoritetusta menosta.

Tuloverolain menokäsite ei ole verovelvollisen esittämällä tavalla laaja siten, että menetykset olisi katsottava laajan menokäsitteen tai nettotulon verotuksen periaatteiden nojalla vähennyskelpoisiksi. Korkein hallinto-oikeus ei ole ratkaisulla KHO 2014:21 vahvistanut, että tulonhankkimistoimintaan liittyvät menetykset ovat vähennyskelpoisia tuloverolain 54 §:n 1 momentin nojalla tai että tuloverolain menokäsite on laaja.

A on antanut vastaselityksen, joka on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Tuloverolain 29 §:n 1 momentin mukaan veronalaista tuloa ovat jäljempänä säädetyin rajoituksin verovelvollisen rahana tai rahanarvoisena etuutena saamat tulot. Verovelvollisella on oikeus vähentää tuloistaan niiden hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneet menot (luonnolliset vähennykset).

Tuloverolain 54 §:n 1 momentin mukaan verovelvollisella on oikeus vähentää pääomatuloista niiden hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneet menot.

Asiassa esitetty selvitys

A on omistanut B Oy:n ja C Oy:n osakekannat sekä toiminut mainittujen yhtiöiden hallituksien jäsenenä ja C Oy:n toimitusjohtajana. Verovuonna 2013 A:n kaikki veronalaiset ansiotulot ovat kertyneet B Oy:n maksamista palkoista. A:n muut tulot ovat kertyneet hänen ja hänen puolisonsa vakituisena asuntona käyttämän huoneiston hallintaan oikeuttavien osakkeiden myynnistä saadusta luovutushinnasta ja vähäisestä määrästä osuuspääoman korkoja. Myös A:n puolison tulot ovat verovuonna 2013 kertyneet B Oy:n maksamista palkoista sekä asuntona käytetyn huoneiston hallintaan oikeuttavien osakkeiden myynnistä saadusta luovutushinnasta.

B Oy on asetettu konkurssiin 13.8.2013. Yhtiön jakoluettelo on vahvistettu 28.5.2014. Lopputilitys on annettu 13.6.2014.

A ja hänen puolisonsa ovat antaneet yritystensä liiketoiminnan tukemiseksi pantteja ja takauksia. A ja hänen puolisonsa ovat pantinantajina maksaneet 4.12.2013 B Oy:n velkakirjaan perustuvia saatavia pääomaltaan 40 000 euroa ja koroltaan 2 026,67 euroa eli yhteensä 42 026,67 euroa Pankki D:lle. A on suorittanut 25.9.2013 ja 4.12.2013 saatavia B Oy:ltä omavelkaisen yleistakauksen perusteella 500 euroa ja 1 428,37 euroa Pankki E:lle. A ja hänen puolisonsa ovat pantinantajina maksaneet 29.10.2013 B Oy:n velkakirjaan perustuvia saatavia pääomaltaan 4 083,09 euroa, koroltaan 116,45 euroa, viivästyskoroltaan 62,97 euroa sekä kuluiltaan ja palkkioiltaan 150 euroa eli yhteensä 4 412,51 euroa Pankki D:lle. Näistä A:n osuus on yhteensä 25 147,96 euroa.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, onko A:n veronalaisista tuloista vähennettävä A:n omistamansa yhtiön B Oy:n puolesta antamien panttaus- ja takaussitoumusten ja yhtiön konkurssin vuoksi tekemät suoritukset. Asiassa on näin ollen ensin ratkaistava, ovatko suoritukset kohdistettavissa A:n harjoittamaan tulonhankkimistoimintaan.

A ei ole itse harjoittanut sitä elinkeino- tai ansiotoimintaa, jota hänen sitoutumisensa vastuuseen sittemmin konkurssiin joutuneen B Oy:n veloista oli tarkoitus edistää. Näin ollen A:n pantti- ja takaussitoumusten perusteella suorittamia yhtiön velkojen pääomien ja niihin liittyvien kulujen maksuja ei ole pidettävä A:n omaan tulonhankkimistoimintaan liittyvinä menoina eikä siten hänen tuloverotuksessaan tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneina menoina. Tämän vuoksi A ei voi vähentää näitä suorituksia veronalaisista tuloistaan. Asiassa ei siten ole merkitystä sillä A:n esittämällä seikalla, että korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:21 on hyväksytty saatavan menetys tuloverolain mukaan verotetun luonnollisen henkilön vähennyskelpoiseksi tulonhankkimistoimintaan liittyväksi menetykseksi.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Katja Syväkangas.

A kävi koulua kehityksestä viivästyneiden ja vaikeimmin kehitysvammaisten oppilaiden kuntouttavan opetuksen ryhmässä. Hänen kuljetuksensa oli järjestetty yksilöllisesti taksilla. A:lla oli ollut koulussa ajoittain sellaista väkivaltaista tai häiritsevää käyttäytymistä, jonka takia koulupäivä oli rehtorin tai apulaisrehtorin päätöksellä keskeytetty. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kysymys A:n oikeudesta maksuttomaan koulukuljetukseen tai huoltajan oikeudesta riittävään avustukseen niinä päivinä, joina koulupäivä oli keskeytetty.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että A:n kohdalla se, että koulupäivä saatetaan joutua keskeyttämään hänen väkivaltaisen tai häiritsevän käyttäytymisensä perusteella, oli kiinteässä yhteydessä hänen vammaansa tai sairauteensa, eikä hän kyennyt säätelemään omaa käytöstään samalla tavalla kuin samanikäinen lapsi tai nuori yleensä. Lähtökohtana tuli pitää sitä, että oppilaalle järjestetään myös tällaisina päivinä kuljetus kotiin, tarvittaessa saatettuna, jos kuljetus on turvallisesti näin järjestettävissä. Huoltajalle myönnettävän avustuksen määrää ei voitu määrätä kunnan yleisten koulukuljetusperiaatteiden mukaisesti ja siten julkisten kulkuvälineiden taksan mukaisesti, vaan tässäkin oli otettava huomioon oppilaan erityiset olosuhteet. Hallinto-oikeuden ja X:n kaupungin opetusjohtajan päätökset kumottiin ja asia palautettiin opetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 6 ja 16 §

Perusopetuslaki 32 § 1 momentti ja 36 § 3 momentti

Yhdenvertaisuuslaki 8 § 1 momentti ja 15 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.1.2018 nro 18/0002/2

Asian käsittely kunnassa

Jämsän kaupungin opetusjohtaja ei päätöksellään 29.5.2017 (§ 86) ole myöntänyt A:lle maksutonta koulukuljetusta tilanteessa, jossa oppilaalta evätään opetus loppupäivän ajaksi. Huoltajan vaatimus riittävästä korvauksesta oppilaan hakemisesta koulusta koulupäivän epäämisen jälkeen 27.4.2017 on samalla hylätty.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

B on alaikäisen lapsensa puhevallan käyttäjänä valittanut opetusjohtajan päätöksestä hallinto-oikeuteen. Hän on vaatinut päätöksen kumoamista ja asian palauttamista kuntaan perusopetuslain mukaisten kuljetuspalvelujen myöntämiseksi myös tilanteissa, joissa koulupäivä keskeytyy.

B on esittänyt vaatimustensa tueksi hallinto-oikeudessa muun ohella seuraavaa:

A:n toimintakyky on hänen vammastaan tai sairaudestaan johtuen ratkaisevasti rajoittunut. Koulupäivän keskeytymisessä ei hänen tilanteessaan ole kysymys normaaleista syistä johtuvasta koulupäivän osittaisesta epäämisestä. Keskeytymisen voidaan katsoa johtuvan hänen toimintarajoitteistaan. On kohtuutonta rangaista hakijaa siten, ettei hän ole oikeutettu koulukuljetukseen tilanteissa, joissa hän ei ole itse voinut vaikuttaa käyttäytymiseensä. Lisäksi se, että huoltaja hakee oppilaan koulusta kesken koulupäivän, on ikään kuin palkinto oppilaalle siitä, että hän on käyttäytynyt huonosti.

Jämsän kaupungin sivistyslautakunta on antanut lausunnon.

B on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä. Vastaselityksessä on vaadittu, että hallinto-oikeus varaa yhdenvertaisuusvaltuutetulle tilaisuuden antaa asiassa lausunto yhdenvertaisuuslain 27 §:n mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on hylännyt yhdenvertaisuusvaltuutetun kuulemista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Yhdenvertaisuusvaltuutetun kuuleminen

Yhdenvertaisuuslain 27 §:n mukaan tuomioistuimen on sen käsiteltävänä olevassa, tämän lain soveltamista koskevassa asiassa varattava yhdenvertaisuusvaltuutetulle mahdollisuus tulla kuulluksi siltä osin kuin asia kuuluu valtuutetun toimivaltaan.

Kyse ei ole sellaisesta yhdenvertaisuuslain soveltamista koskevasta asiasta, jossa yhdenvertaisuusvaltuutetulle tulisi varata tilaisuus tulla kuulluksi.

Pääasia

Sovellettava säännös

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Perusopetusta tai lisäopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus.

Perusopetuslain 36 §:n 3 momentin mukaan oppilaan osallistuminen opetukseen voidaan evätä enintään jäljellä olevan työpäivän ajaksi, jos on olemassa vaara, että toisen oppilaan taikka koulussa tai muussa opetustilassa työskentelevän henkilön turvallisuus kärsii oppilaan väkivaltaisen tai uhkaavan käyttäytymisen vuoksi taikka opetus tai siihen liittyvä toiminta vaikeutuu kohtuuttomasti oppilaan häiritsevän käyttäytymisen vuoksi.

Esitetty selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

A on 14-vuotias seitsemäsluokkalainen, joka käy koulua C:n koulun kehityksessä viivästyneiden ja/tai vaikeimmin kehitysvammaisten oppilaiden kuntoutuvan opetuksen ryhmässä E2. A:n koulumatka on noin 24 kilometriä, ja hänelle on myönnetty maksuton koulukuljetus kodin ja koulun välille.

A:lla on määrittämätön älyllinen kehitysvamma, johon liittyy autistisia piirteitä. A:n kehitysvammasta johtuvat toimintarajoitteet on lähtökohtaisesti otettava huomioon koulupaikkaa osoitettaessa.

Nyt esillä olevassa asiassa kyse on siitä, onko A:lla oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen koulusta kotiin tilanteissa, joissa häneltä on evätty oikeus osallistua opetukseen jäljellä olevan koulupäivän ajaksi. Tällöin A:n huoltaja on tullut hakemaan A:n kesken päivän koulusta kotiin. Autismikuntoutusohjaajan ja Mannerheimin lastensuojeluliiton kuntoutustyöryhmän arvion mukaan A:n kannalta olisi parempi, jos kuljetus järjestyisi muulla tavalla kuin huoltajan kyydillä, sillä A voi kokea palkitsevana sen, että isä tulee hakemaan hänet kesken koulupäivän.

Koulupäivän keskeytymiselle tyypillistä on, ettei sen ajankohta ole etukäteen tiedossa, jolloin tilanteeseen on vaikea varautua etukäteen. Laissa ei ole suoraa määräystä siitä, miten koulukuljetus tulee järjestää tällaisissa tilanteissa.

Maksuttoman koulukuljetuksen ensisijainen tarkoitus on turvata lapsen oikeus perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaiseen maksuttomaan perusopetukseen. Tällöin lähtökohtana on, että koulukuljetus järjestetään kotoa kouluun koulupäivän alkaessa sekä koulusta kotiin koulupäivän päättyessä. Se, että A:lle ei ole myönnetty maksutonta koulukuljetusta tilanteissa, joissa koulupäivä keskeytyy ja opetus evätään loppupäivän ajaksi, ei loukkaa hänen oikeuttaan maksuttomaan perusopetukseen.

Opetuksen epääminen on poikkeuksellista ja oppilaan toimintakyky näissä tilanteissa saattaa olla rajoittunut. Perusopetuslain 36 h §:n mukaan oppilasta ei saa jättää ilman valvontaa tilanteissa joissa opetus on evätty 36 §:n 3 momentin mukaisesti. Edellä esitetty huomioon ottaen A:n huoltajan on katsottava olevan vastuussa siitä, että A pääsee turvallisesti koulusta kotiin niinä päivinä, kun häneltä on evätty opetus kesken koulupäivän.

Koulukuljetusta koskevassa päätöksenteossa ei ole menetelty yhdenvertaisen kohtelun tai syrjintäkiellon vastaisesti.

Edellä esitetty huomioon ottaen opetusjohtajan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Suomen perustuslaki 6 ja 16 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Pihlava, Virpi Juujärvi ja Ria Savolainen. Esittelijä Anna Soininen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on alaikäisen lapsensa puhevallan käyttäjänä pyytänyt lupaa saada valittaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Jämsän kaupungin opetusjohtajan päätökset kumotaan ja asia palautetaan opetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi perusopetuslain mukaisten kuljetuspalvelujen myöntämiseksi myös niissä tilanteissa, joissa koulupäivä keskeytyy.

B on uudistanut hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa lausumansa ja esittänyt vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituslupa tulisi myöntää, koska lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Asiassa on kysymys perusopetuslain mukaisen koulukuljetuksen järjestämisestä tilanteessa, jossa koulupäivä keskeytyy oppilaan vammasta johtuvasta syystä. Valitusluvan myöntäminen on tarpeen myös sen vuoksi, että yhdenvertaisuusvaltuutettua ei ole kuultu, vaikka kysymys on myös yhdenvertaisuuslain soveltamisesta.

Maksuttoman koulukuljetuksen ensisijainen tarkoitus on turvata lapsen oikeus perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaiseen maksuttomaan perusopetukseen, kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu. Tämä tarkoitus ei A:n kohdalla toteudu, koska hän joutuu keskeyttämään koulupäivän vammastaan johtuvista syistä. Koulukuljetuksen puuttuminen loukkaa lapsen oikeutta maksuttomaan perusopetukseen, koska näitä elementtejä ei voi erottaa toisistaan.

Päätös on yhdenvertaisuutta koskevien säännösten ja määräysten vastainen. Kyseistä lasta tulee vammansa vuoksi kohdella eri tavalla kuin muita lapsia. Huomiota tulee kiinnittää siihen, minkä vuoksi koulupäivä keskeytyy. Koulupäivän keskeytyminen liittyy nimenomaan hakijan vammaan ja siitä johtuvaan toimintarajoitteeseen. Tilannetta voidaan tarkastella erityisesti yhdenvertaisuuslain mukaisena kohtuullisena mukautuksena muutoin normaaliin palveluun, minkä vuoksi myös yhdenvertaisuusvaltuutetun kuuleminen olisi tarpeen.

Jämsän kaupunki ja hallinto-oikeus eivät ole tulkinneet lakia perus- ja ihmisoikeusmyönteisesti. Päätöksissä ei ole myöskään arvioitu lapsen edun toteutumista eikä annettu sille merkitystä. Näistä syistä päätökset ovat myös vammaisten henkilöiden oikeuksista ja lapsen oikeuksista tehtyjen Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimusten vastaisia.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut korkeimman hallinto-oikeuden yhdenvertaisuuslain 27 §:n perusteella esittämän pyynnön johdosta lausunnon.

Yhdenvertaisuusvaltuutetun havaintojen mukaan vammaisten lasten koulunkäyntiin liittyvät hankaluudet koskevat usein koulukuljetusten järjestämistä. Kuten hallinto-oikeus on todennut, maksuttoman koulukuljetuksen ensisijainen tavoite on turvata lapsen oikeus perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaiseen maksuttomaan perusopetukseen. Vammaisen lapsen koulukuljetuksia arvioitaessa tulee perusopetuslain rinnalla ottaa huomioon yhdenvertaisuuslaki ja etenkin velvollisuus kohtuullisiin mukautuksiin, joihin vammainen henkilö on yhdenvertaisuuslain 15 §:n mukaan oikeutettu ja joiden epääminen on saman lain 8 §:n 2 momentin mukaisesti syrjinnän yksi muoto, sekä Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista.

Yhdenvertaisuuslain 15 §:n mukaisen mukautusvelvollisuuden osalta korostuu vammaisen henkilön yksilöllisten tarpeiden huomioon ottaminen. Mukautusvelvollisuus perustuu Suomea sitovaan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimukseen vammaisten henkilöiden oikeuksista. Huomionarvoista on, että koulutuksen osalta sopimukseen on sisällytetty nimenomainen koulutusta koskeva mukautussäännös, vaikka yleissopimuksen 2 ja 5 artiklassa määritetty yleinen mukautusvelvollisuus olisi yksinäänkin asettanut velvoitteen tehdä mukautuksia koulutuksen alalla. Mukautusvelvoitteella on erityinen painoarvo, kun kysymys on koulutuksesta. Sopimuksen 24 artiklassa määrätään sopimuksen 2 artiklasta ja 5 artiklasta johtuvan yleisen mukautusvelvollisuuden ohella nimenomaisesti mukautusvelvollisuus koulutuksen kontekstissa kaikilla koulutusjärjestelmän tasoilla.

Sopimuksen 24 artiklan 2 kohdassa todetaan muun muassa, että oikeutta koulutukseen toteutettaessa sopimuspuolet varmistavat seuraavaa:

c) vammaisia henkilöitä varten tehdään heidän yksilöllisten tarpeidensa mukaiset kohtuulliset mukautukset;

d) vammaiset henkilöt saavat yleisessä koulutusjärjestelmässä tuen, jota tarvitaan helpottamaan heidän tehokasta koulutustaan;

e) toteutetaan tehokkaat yksilöidyt tukitoimet ympäristöissä, jotka mahdollistavat opillisen ja sosiaalisen kehityksen enimmillistämisen täysimääräisen osallisuuden tavoitteen mukaisesti.

Julkista valtaa sitoo perustuslain 22 §:n mukainen velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Kun tämän ohella koulutuksen järjestäjän yhdenvertaisuuslain 15 §:n mukaista velvollisuutta tehdä kohtuullisia mukautuksia tulkitaan yhdessä sen 6 §:n 1 momentista johtuvan yleisen edistämisvelvollisuuden kanssa, voimassa olevaa oikeutta on syytä tulkita ihmisoikeusmyönteisesti siten, että koulutuksen järjestäjällä on edellä kuvatunlainen vammaisten henkilöiden oikeuksien sopimuksesta johtuva laajempi mukautusvelvollisuus.

Yhdenvertaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 19/2014 vp) perusteluissa todetaan kohtuullisten mukautusten osalta muun muassa, että mukautustarve ilmenee toimijalle usein siten, että vammainen ihminen pyytää mukautusta, kun katsoo sitä tarvitsevansa.

Viranomainen sekä koulutuksen järjestäjä on velvollinen sekä tekemään kohtuullisia mukautuksia että edistämään yhdenvertaisuutta. Mukautusta arvioitaessa lähtökohtana tulee olla vammaisen henkilön tarpeet eli pyydetty mukautus. Mukautusten tekemisestä saa tulla toimijalle kustannuksia. Lakisääteisen palvelun toteuttaminen ei ole mukautus.

Jämsän kaupungin sivistyslautakunta on antanut selityksen ja hallinto-oikeuden päätökseen yhtyen vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään.

Sivistyslautakunta on viitannut yhdenvertaisuuslain 6 §:ään koulutuksen järjestäjän velvollisuudesta edistää yhdenvertaisuutta sekä lain esitöissä (HE 19/2014 vp) tältä osin lausuttuun samoin kuin saman lain 15 §:ään kohtuullisista mukautuksista ja todennut, että A:n oikeus opetukseen on turvattu riittävällä henkilöresurssoinnilla, henkilökunnan kouluttautumisella, pedagogisin ratkaisuin sekä erityisin opetusjärjestelyin. Näin toimien oppilaan oikeus opetukseen on turvattu hänen yksilölliset tarpeensa huomioon ottaen.

A:n jaksamisen tukemiseksi koulupäivä on lyhennetty. A:n koulupäivä alkaa kello 8.00 ja päättyy kello 10.45. Muita ulkoisia ratkaisuja rauhallisen koulupäivän turvaamiseksi on ollut muun muassa oman työskentelytilan osoittaminen. A kulkee kouluun omasta, rauhallisesta ovesta, jotta ylimääräiset äänet eivät aiheuta häiriötä. Koulukyyti tuo oppilaan kouluun juuri ennen oppitunnin alkamista ja hakee oppituntien päätyttyä, jotta oppilas ei joudu odottamaan.

Rauhallinen koulupäivä on luotu selkeällä struktuurilla ja A:lle tuttujen aikuisten avulla. A:n kanssa työskentelee erityisluokanopettaja ja kaksi koulunkäynninohjaajaa. Sijaiset eivät työskentele A:n kanssa.

A:n omaan tilaan on rakennettu päiväjärjestys kuvien avulla. Omaa tilaa käytetään oppilaan pukeutumiseen/riisuutumiseen, omaa rauhaa vaativiin tehtäviin, lepohetkiin sekä niihin tilanteisiin, jolloin A on hermostunut. Ruokailussa A ruokailee omassa rauhallisessa nurkkauksessa oman ohjaajan kanssa.

Kommunikoinnissa käytetään kuvia. A:n kanssa puhutaan selkokieltä. A:n mielialaa havainnoidaan tarkasti koko koulupäivän ajan ja toimintaa suhteutetaan sen mukaisesti. Oppilas osallistuu oman vointinsa mukaisesti pari- ja ryhmätyöskentelyyn, jolloin työskentelypariksi valitaan oppilaat, joiden toiminta ei normaalisti hermostuta A:ta. Tehtävien taso mitoitetaan A:n jaksamisen mukaisesti.

Rajoittamistilanteet ovat usein liittyneet wc-käynteihin. A:lla on käytössään inva-wc, jossa hänellä on oma rauha. Wc:n sisustus on riisuttu, jotta se ei hermostuttaisi oppilasta. Wc-tilaan on tuotu pehmeitä elementtejä, jotka rauhoittavat A:ta eivätkä aiheuta muille vaaraa. Wc-käynnit pyritään pitämään rauhallisina, jolloin sotkuihin ei reagoida, ei kiirehditä, käytetään selkokieltä sekä kiinnitetään erityistä huomiota aikuisten äänensävyyn ja toimintaan.

Rauhallisen koulupäivän turvaamiseksi oppilaan työskentelytilan lähialue rauhoitetaan muilta oppilailta ja henkilökunnalta. A:n ollessa luokassa tilanteen rauhallisuutta pyritään edistämään esimerkiksi siirtämällä äänekkäitä oppilaita toiseen tilaan opiskelemaan.

Edellä mainituilla toimintatavoilla oppilaan opetuksen turvaamiseksi myös koulupäivän epäämiset ja läheltä piti -tilanteet ovat selkeästi vähentyneet lukuvuoden 2017–2018 aikana.

A:n oikeutta opetukseen on turvattu monin erilaisin yksilölliset tarpeet huomioon ottavin tavoin eikä oppilaan opetusta ole evätty hänen vammastaan johtuen. Opetuksen epääminen on turvaamistoimi ja oppilaan opetus on evätty ainoastaan perusopetuslain 36 §:ssä säädetyissä poikkeustilanteissa, joissa on ollut olemassa vaara, että toisen oppilaan tai koulussa tai muussa opetustilassa työskentelevän henkilön turvallisuus kärsii oppilaan väkivaltaisen tai uhkaavan käyttäytymisen vuoksi.

A:n vammasta johtuvat kohtuulliset mukautukset toteutetaan ensisijaisesti osana koulupäivää oppilaan opetuksen turvaamiseksi. Koulupäivän epäämistilanteissa kaikkia perusopetuksen oppilaita tulee kohdella samalla tavoin niin, että huoltajan on hallinto-oikeuden ratkaisun mukaisesti katsottava olevan vastuussa siitä, että oppilas pääsee turvallisesti koulusta kotiin niinä poikkeuksellisina päivinä, joina oppilaalta on evätty opetus kesken koulupäivän.

Sen, että oppilaalla perusopetuslaissa säädetyn opetuksen epäämisen seurauksena ei ole erikseen mahdollisuutta matkaetuun, ei voida katsoa loukkaavan oppilaan perustuslaillista oikeutta maksuttomaan perusopetukseen eikä olevan yhdenvertaisen kohtelun vastaista. Oppilaan vammasta johtuvat kohtuulliset mukautukset toteutetaan osana koulupäivää, mutta koulupäivän epäämistilanteissa kaikkia perusopetuksen oppilaita kohdellaan samalla tavoin. Koulukuljetusta koskevassa päätöksenteossa ei ole menetelty yhdenvertaisen kohtelun tai syrjintäkiellon vastaisesti.

B on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Hallinto-oikeuden ja Jämsän kaupungin opetusjohtajan päätökset kumotaan ja asia palautetaan opetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet

Suomen perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Perustuslain16 §:n mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen.

Perustuslakivaliokunta on mietinnössään hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta katsonut, että perusopetuksen maksuttomuus tarkoittaa myös tarpeellisia koulukuljetuksia (PeVM 25/1993 vp s. 9).

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin (1139/2003) mukaan, jos perusopetusta tai lisäopetusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Perusopetusta, lisäopetusta tai esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus.

Hallituksen esityksessä koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi (HE 86/1997 vp) on perusopetuslain 32 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että vaikeasti vammaisten oppilaiden koulumatkaetuus koskee myös vammaisen saattajana toimivaa henkilöä.

Perusopetuslailla kumotun peruskoululain (476/1983) koulukuljetusta säännelleen 47 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/1982 vp) on lausuttu muun ohella, että jos huoltaja järjestää oppilaan kuljettamisen tai saattamisen, on sitä riittävässä määrin avustettava. Avustusta voidaan pitää riittävänä, jos kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvat välttämättömät ja välittömät menot korvataan huoltajalle. Korvauksen maksaminen oman kulkuneuvon käyttämisestä ja huoltajalle aiheutuvasta ajanhukasta voi myös olla paikallaan. Kunnan avustus ei kuitenkaan saa olla suurempi kuin mitä kuljettamisen tai saattamisen järjestäminen tulisi maksamaan.

Perusopetuslain 36 §:n 3 momentin mukaan oppilaan osallistuminen opetukseen voidaan evätä enintään jäljellä olevan työpäivän ajaksi, jos on olemassa vaara, että toisen oppilaan taikka koulussa tai muussa opetustilassa työskentelevän henkilön turvallisuus kärsii oppilaan väkivaltaisen tai uhkaavan käyttäytymisen vuoksi taikka opetus tai siihen liittyvä toiminta vaikeutuu kohtuuttomasti oppilaan häiritsevän käyttäytymisen vuoksi.

Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä muun ohella terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Pykälän 2 momentin mukaan välittömän ja välillisen syrjinnän lisäksi mainitussa laissa tarkoitettua syrjintää on häirintä, kohtuullisten mukautusten epääminen sekä ohje tai käsky syrjiä.

Yhdenvertaisuuslain 15 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen, koulutuksen järjestäjän, työnantajan sekä tavaroiden tai palvelujen tarjoajan on tehtävä asianmukaiset ja kulloisessakin tilanteessa tarvittavat kohtuulliset mukautukset, jotta vammainen henkilö voi yhdenvertaisesti muiden kanssa asioida viranomaisissa sekä saada koulutusta, työtä ja yleisesti tarjolla olevia tavaroita ja palveluita samoin kuin suoriutua työtehtävistä ja edetä työuralla. Pykälän 2 momentin mukaan mukautusten kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon vammaisen ihmisen tarpeiden lisäksi 1 momentissa tarkoitetun toimijan koko, taloudellinen asema, toiminnan luonne ja laajuus sekä mukautusten arvioidut kustannukset ja mukautuksia varten saatavissa oleva tuki.

Asiakirjoista saatu selvitys

A on viranhaltijapäätöksen tekohetkellä ollut perusopetuksen seitsemännen vuosiluokan oppilas, joka käy koulua C:n koulun kehityksessä viivästyneiden ja/tai vaikeimmin kehitysvammaisten oppilaiden kuntouttavan opetuksen ryhmässä E2. A:lla on määrittämätön älyllinen kehitysvamma, johon liittyy autistisia piirteitä. A:n koulupäivää on mukautettu oppilaan opetuksen turvaamiseksi monin sivistyslautakunnan selityksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmenevin tavoin.

A:n koulumatka on noin 24 kilometriä, ja hänelle on myönnetty maksuton koulukuljetus taksilla kodin ja koulun välille. Normaalipäivinä A lähtee kotoa koulutaksilla ja palaa taksilla kotiin, jolloin isä yleensä on vastassa. Koulukyyti tuo oppilaan kouluun juuri ennen oppitunnin alkamista ja hakee oppituntien päätyttyä, jotta oppilas ei joudu odottamaan.

A:lla on asiakirjojen mukaan ollut koulussa ajoittain väkivaltaista tai häiritsevää käytöstä, mihin on liittynyt rajoitustoimenpiteitä. Niinä päivinä, joina koulun rehtori tai apulaisrehtori on tehnyt perusopetuslain 36 §:n 3 momentissa tarkoitetun päätöksen oppilaan opetukseen osallistumisen epäämisestä, A:n isä on useimmiten joutunut hakemaan A:n koulusta kesken päivän kotiin. Jos isä ei ole päässyt hakemaan A:ta tai huoltajia ei ole tavoitettu, paikalle on joskus jouduttu hälyttämään ambulanssi.

A:n huoltaja B on vaatinut, että niinä päivinä, jolloin A:n koulupäivä on C:n koulun rehtorin tai apulaisrehtorin päätöksellä keskeytetty, koulukuljetus järjestettäisiin tarvittaessa henkilökohtaisen avustajan tuella. B:n vaatiman mukaan vasta sitten, jos taksia ei yrityksistä huolimatta saada tuomaan lasta kotiin, huoltajaa pyydetään hakemaan lapsi kotiin, jolloin hänelle tulee maksaa riittävä avustus. Autismikuntoutusohjaajan ja Mannerheimin lastensuojeluliiton kuntoutustyöryhmän arvion mukaan A:n kannalta olisi parempi, jos kuljetus järjestyisi muulla tavalla kuin huoltajan kyydillä, sillä A voi kokea palkitsevana sen, että isä tulee hakemaan hänet kesken koulupäivän.

Jämsän kaupunki on katsonut, että opetuksen järjestäjällä ei ole koulukuljetusvelvollisuutta tilanteessa, jossa oppilaalta evätään opetus loppupäivän ajaksi. Näissä tilanteissa kaikkia perusopetuksen oppilaita kohdellaan samalla tavoin. Näin ollen Jämsän kaupunki ei järjestä koulukuljetusta A:lle koulupäivän epäämisen yhteydessä. Opetuksen järjestäjällä ei ole myöskään velvollisuutta kuljettaa oppilasta avustajan saattamana kotiin.

Jämsän kaupungin linjausten mukaisesti oppilaan huoltajalle voidaan maksaa kuljetusavustusta, jos oppilas täyttää koulukuljetusehdot ja huoltaja kuljettaa oppilasta. Kuljetusavustus maksetaan edullisimman vaihtoehdon mukaan (linja-autoliikenteen lipun hinta). Koska kaupungilla ei koulupäivän epäämisen yhteydessä ole kuljetusvelvollisuutta, B:n esittämälle vaatimukselle kuljetuskustannusten korvaamisesta ei ole perusteita. Jämsän kaupunki on katsonut, että kustannuksia ei näin ollen korvata.

Sivistyslautakunnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että koulupäivän epäämiset ja läheltä piti -tilanteet ovat selkeästi vähentyneet lukuvuoden 2017–2018 aikana oppilaan opetuksen turvaamiseksi omaksuttujen toimintatapojen ansiosta.

Oikeudellinen arviointi

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaisella koulumatkaetuudella toteutetaan osaltaan Suomen perustuslaissa jokaiselle taattu maksuton perusopetus. Perusopetuslain 32 §:n lähtökohtana on, että lainkohdassa säädettyjen edellytysten täyttyessä oppilaalla on oikeus koulumatkaetuun. A:lle onkin hänen henkilökohtaisten olosuhteidensa takia järjestetty koulukuljetus taksilla siten, että koulukyyti tuo oppilaan kouluun juuri ennen oppitunnin alkamista ja hakee tämän oppituntien päätyttyä, jotta oppilas ei joudu odottamaan.

Valituksessa esitetyn mukaan A:n oikeus perustuslain 16 §:n mukaiseen maksuttomaan perusopetukseen ei toteudu, koska hän joutuu keskeyttämään koulupäivän vammastaan johtuvasta syystä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa ei ole ratkaistavana, ovatko perusopetuslain 36 §:n 3 momentin mukaiset edellytykset A:n opetukseen osallistumisen epäämiseksi sinänsä täyttyneet.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko A:lla perusopetuslain 32 §:n 1 momentin perusteella oikeus maksuttomaan kuljetukseen koulusta kotiin myös sellaisina koulupäivinä, joina hänen koulupäivänsä joudutaan perusopetuslain 36 §:n 3 momentin nojalla keskeyttämään hänen väkivaltaisen tai häiritsevän käyttäytymisensä takia. Asiassa on näin ollen kysymys siitä, onko Jämsän kaupunki opetuksen järjestäjänä velvollinen myös tällaisina päivinä joko järjestämään A:lle maksuttoman kuljetuksen kotiin tai myöntämään huoltajalle lainkohdassa tarkoitetun riittävän avustuksen oppilaan kuljettamista tai saattamista varten, jotta oppilaan oikeuden maksuttomaan perusopetukseen voidaan katsoa toteutuvan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että koulutuksen järjestäjällä on koulumatkaetuudesta päättäessään velvollisuus ottaa huomioon kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet. Tämän vuoksi koulutuksen järjestäjällä on velvollisuus kaikessa vammaisten oppilaiden palveluja koskevassa päätöksenteossa soveltaa perusopetuslain säännösten ohella yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin ja 15 §:n 1 ja 2 momentin säännöksiä. Tämä velvollisuus koskee päätöksentekoa koulumatkaedusta myös esillä olevassa erityistilanteessa. Näin on siitä huolimatta, että opetuksen järjestäjä on jo A:n perusopetuksen toteuttamisessa ottanut A:n yksilölliset tarpeet huomioon ja mukauttanut A:n koulupäivää ja koulukuljetusta eri tavoin näiden tarpeiden perusteella.

A:n kohdalla se, että koulupäivä saatetaan joutua keskeyttämään hänen väkivaltaisen tai häiritsevän käyttäytymisensä perusteella, on kiinteässä yhteydessä hänen vammaansa tai sairauteensa, eikä hän kykene säätelemään omaa käytöstään samalla tavalla kuin samanikäinen lapsi tai nuori yleensä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että näissä oloissa lähtökohtana tulee pitää sitä, että oppilaalle järjestetään myös tällaisina päivinä kuljetus kotiin, tarvittaessa saatettuna, jos kuljetus on turvallisesti näin järjestettävissä. Jos huoltajan kanssa sovitaan, että hän hoitaa oppilaan kuljetuksen tai saattamisen tällaisessa tilanteessa, huoltajalle on myönnettävä tähän perusopetuslain 32 §:n 1 momentissa tarkoitettu riittävä avustus. A:n erityistarpeet huomioon ottaen hänen koulukuljetustaan ei ole mahdollista järjestää julkisilla kulkuvälineillä. Huoltajalle myönnettävän avustuksen määrää ei voida määrätä kunnan yleisten koulukuljetusperiaatteiden ja siten julkisten kulkuvälineiden taksan mukaisesti, vaan tässäkin on otettava huomioon oppilaan erityiset olosuhteet. A:n huoltajalle maksettavan korvauksen tulee olla riittävä siten, että hänelle kuljettamisesta aiheutuvat välittömät ja välttämättömät kustannukset korvataan.

Edellä todettuun nähden Jämsän kaupungin opetusjohtajan päätös olla myöntämättä A:lle maksutonta koulukuljetusta puheena olevassa tilanteessa on lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Jämsän kaupungin opetusjohtajan päätökset on kumottava ja asia palautettava opetusjohtajalle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeusapu

Oikeustieteen maisteri Jukka Kumpuvuorelle maksetaan oikeusapulain nojalla vaatimuksen mukainen palkkion määrä 550 euroa ja arvonlisäveron määrä 132 euroa eli yhteensä 682 euroa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lastensuojelulain 62 §:n 2 momentissa annetaan viranomaiselle riittävä lailla säädetty peruste vaatia lapsen tapaamisen ehtona vanhempaa tai muuta läheistä henkilöä tarvittaessa osoittamaan, että huostaanotetun lapsen tapaamisesta ei aiheudu momentissa tarkoitettua vaaraa lapselle tai muille henkilöille. Tällaisen etukäteisen selvitysvelvoitteen viranomainen voi asettaa, jos siihen on olemassa objektiivinen peruste, kuten viranomaisella oleva tieto vanhempien päihdehistoriasta. Vanhemman asiana on toimittaa selvitys, jonka avulla viranomainen voi varmistaa, että yhteydenpito voi tapahtua lastensuojelulain mukaisesti lapsen edun huomioon ottavalla tavalla. Tällaisen selvitysvelvoitteen asettamisessa ei ole kysymys henkilön velvoittamisesta henkilökatselmukseen. Lastensuojelulain 62 §:ää on tulkittava edellä esitetyllä tavalla niiden lapsen perus- ja ihmisoikeuksien suojaamiseksi, joiden vuoksi lastensuojelulaki yleensä ja sen rajoitustoimenpiteitä koskevat säännökset erityisesti on säädetty. Yhteydenpidon rajoittamista koskevassa päätöksessä oli päätöksentekohetkellä käytettävissä ollut selvitys huomioon ottaen voitu määrätä, että vanhemman oli ennen tapaamista osoitettava päihteettömyytensä päihdeseulalla.

Lastensuojelulaki 62 § 2 momentti

Äänestys 4 – 4

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 29.6.2016 nro 16/0419/4

Asian aikaisempi käsittely

X kaupungin johtava sosiaalityöntekijä on 13.3.2015 päättänyt A:n ja B:n lapsen, 16.10.2013 syntyneen C:n sekä hänen isänsä B:n yhteydenpidon rajoittamisesta ajalla 13.3. –13.9.2015 siten, että isä B:n on osoitettava päihteettömyytensä antamalla päihdeseula ennen C:n tapaamista. Tapaamiset voidaan toteuttaa kerran kolmessa viikossa. Tapaamisten tulee olla valvottuja.

Päätöksen perustelujen mukaan sosiaalityöntekijällä ei ole näyttöä isän päihteettömyydestä. Äidin kertoman pohjalta isän tulisi käydä päihdeseulassa ennen C:n tapaamisia. Tapaamisten tulisi olla myös valvottuja, koska isä ei ole koskaan itsenäisesti hoitanut C:tä. Isän pitää voida tutustua C:hen rauhassa ja aluksi valvotuilla tapaamisilla, koska isällä ei ole kokemusta näin pienen lapsen hoidosta. Isä on viimeksi tavannut C:n tämän ollessa pieni vauva.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt B:n valituksen yhteydenpidon rajoittamista koskevasta päätöksestä.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa yhteydenpidon rajoittamisen osalta selostanut soveltamansa oikeusohjeet sekä lausunut seuraavaa:

Sijaishuoltoa järjestettäessä on otettava huomioon tavoite perheen jälleenyhdistämisestä, ja lapsen ja hänen vanhempansa välistä yhteydenpitoa on tuettava ja edistettävä. Yhteydenpidon rajoittaminen on mahdollista ainoastaan lastensuojelulain 62 §:stä ilmenevien edellytysten täyttyessä ja vain siinä määrin kuin se on kussakin tapauksessa laissa säädetyn tarkoituksen toteuttamiseksi välttämätöntä. Yhteydenpidon rajoittamisasiassa on aina harkittava, voidaanko rajoituksen tarkoitus saavuttaa lievemmillä keinoilla. Asiassa on aina ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Yhteydenpidon rajoituspäätös voi poikkeuksellisesti sisältää lasten vanhemmille asetettavia ehtoja, joiden tarkoituksena on varmistaa lapsen turvallisuus ja etu tapaamisen aikana.

Yhteydenpidon rajoittaminen on tehty tilanteessa, jossa B:n ja lastensuojelun työntekijöiden välinen yhteistyö on ollut erittäin vähäistä johtuen muun muassa siitä, että B ei ole juurikaan osallistunut C:tä koskeviin neuvotteluihin eikä ollut tavoitettavissa. B on tavannut C:n viimeksi tämän ollessa pieni vauva eikä ole itsenäisesti hoitanut C:tä koskaan. B ei ole osoittanut halukkuutta vanhemmuutensa selvittämiseen. Sosiaalityöntekijällä ei ole ollut B:stä muuta tietoa kuin mitä C:n äiti on kertonut.

C:n ollessa pieni vauva C:n äiti on kertonut perhekuntoutusjaksolla, että B on jättänyt rauhoittavia lääkkeitä C:n äidin asuntoon äidin käytettäväksi. Äidin mukaan B oli tarjonnut äidille lääkkeitään jo äidin raskausaikana. Tuon jakson aikana C:n äiti ei uskaltanut mennä kotilomalle, koska B on ollut päihtyneenä äidin kotona. C:n äiti haki B:lle lähestymiskieltoa keväällä 2014, koska äidin mukaan B vaani ja seurasi äitiä ja C:tä. Äidin mukaan B oli vaikuttanut tilanteissa sekavalta. C:n äiti on joutunut muuttamaan, koska äiti pelkää B:tä, joka on ollut uhkaava ja väkivaltainen äitiä kohtaan.

Kun otetaan huomioon C:n äidin kertomus B:n päihteidenkäytöstä ja muusta käyttäytymisestä, B:n haluttomuus toimia yhteistyössä lastensuojelun työntekijöiden kanssa ja hänen suhtautumisensa vanhemmuutensa selvittämiseen, sosiaalityöntekijä on voinut perustellusti epäillä B:n käyttävän päihteitä. Johtava sosiaalityöntekijä on voinut esittämillään perusteilla rajoittaa valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevässä laajuudessa C:n ja hänen isänsä välistä yhteydenpitoa ajalla 13.3.–13.9.2015 ja myös siten, että isän on osoitettava päihteettömyytensä ennen tapaamisia. Edellä esitetty ja erityisesti C:n ikä ja hänen etunsa huomioon ottaen johtava sosiaalityöntekijä on voinut myös asettaa isälle edellytyksen seulojen antamisesta ennen C:n tapaamisia. Johtavan sosiaalityöntekijän lausunnon mukaan isä voi osoittaa päihteettömyytensä seulojen antamisen sijasta myös jollain muulla hyväksyttävissä olevalla tavalla.

Valituksenalainen päätös ei ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan vastainen eikä se ole ristiriidassa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 4 §:n kanssa. Valituksessa mainittu Kuopion hallinto-oikeuden yhteydenpidon rajoittamisasiassa antama päätös ei ole ennakkopäätös eikä sillä muutoinkaan ole merkitystä nyt kyseessä olevaa asiaa ratkaistaessa.

Johtavan sosiaalityöntekijän päätöstä 13.3.2015 ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Lastensuojelulaki 4 § 1 momentti, 62 ja 63 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tiina Hyvärinen, Irmeli Rautaharkko, joka on myös esitellyt asian, ja Jaakko Salovaara.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja johtavan sosiaalityöntekijän päätökset.

Vaatimuksensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kuopion hallinto-oikeuden 13.1.2011 antamassa päätöksessä numero 11/0012/2 todetaan yksiselitteisen selkeästi, että vastaavan kaltaisessa vanhemman päihdetestauksessa oli kysymys henkilönkatsastuksesta, jollaisia voidaan lastensuojelulain 61 §:n 1 momentin ja 66 §:n 2 momentin mukaan kohdistaa vain sijoitettuun lapseen itseensä. Muiden henkilöiden osalta ei ole olemassa perustuslain 7 §:n 3 momentin edellyttämää laissa säädettyä perustetta puuttua perusoikeutena suojattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen.

Vaatimus päihdeseulasta on perustunut ainoastaan lapsen äidin väitteisiin isän päihteidenkäytöstä. Äidin väitteet isän päihteidenkäytöstä eivät pidä paikkaansa. Lisäksi äidin lähestymiskieltohakemus on tullut lainvoimaisesti hylätyksi ja epäillystä huumausaineen käyttörikoksesta on tehty syyttämättäjättämispäätös.

Myös yhteydenpidon rajoittamista koskevaa päätöstä edeltävien toimien merkitys tulee arvioida tässä yhteydessä. Rajoituksia ei ole asetettu päätöksessä taannehtivasti, mutta rajoitustoimia on käytännössä kuitenkin kohdistettu isään pitkään ennen varsinaista viranhaltijan päätöstä yhteydenpidon rajoittamisesta.

X kaupungin johtava sosiaalityöntekijä on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Yhteydenpidon rajoituspäätöksellä on turvattu C:n sijaishuollon tarkoituksen toteutuminen. Yhteydenpidon rajoittamisen edellykset ovat täyttyneet riippumatta siitä, mikä merkitys vaatimukselle päihteettömyyden osoittamisesta päihdeseuloin annetaan.

Isän päihteidenkäytöstä on ollut pitkäaikaista ja perusteltua huolta. C:n terveyden, turvallisuuden ja kehityksen turvaamiseksi yhteydenpidon rajoittamista koskevassa päätöksessä on todettu, että isän tulee osoittaa päihteettömyytensä antamalla päihdeseula ennen C:n tapaamista. Täysivaltainen aikuinen voi suostua päihdeseuloihin vapaaehtoisesti. Isää ei pakoteta seulaan eikä häneen voida kohdistaa pakkokeinoja päihdeseulan saamiseksi. Vapaaehtoisen päihdeseulan antamisen ei voida katsoa olevan perustuslain 7 §:n 3 momentissa tarkoitettua puuttumista henkilökohtaiseen koskemattomuuteen.

Kuopion hallinto-oikeuden ratkaisu 13.1.2011 11/0012/2 ei ole ennakkopäätös eikä sillä ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa.

A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

B on antanut vastaselityksen. Huoli isän päihteidenkäytöstä on perustunut päihteitä itse käyttävän äidin puheisiin. Isä on antanut puhtaat seulat, mutta lapsen tapaamiset ovat kariutuneet äidin epäpuhtaisiin seuloihin. Isä on ehdottanut, että hän voisi osoittaa päihteettömyytensä seulojen sijasta jollain muulla hyväksyttävissä olevalla tavalla, mutta mitään isän ehdotuksia ei ole hyväksytty.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Vanhemman päihteettömyyden osoittaminen ennen huostaan otetun lapsen tapaamista

1.1 Oikeuskysymys

Asiassa on ensinnä B:n valituksesta ratkaistavana, onko viranhaltija voinut yhteydenpidon rajoittamista koskevalla päätöksellään määrätä lapsen isän osoittamaan päihteettömyytensä päihdeseulalla ennen huostaan otetun lapsen tapaamisia.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

1.2.1 Suomen perustuslaki esitöineen

Suomen perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen.

Perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta.

Perustuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 1/1998 vp) on perustuslain 7 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa viitattu aikaisemmin voimassa olleen hallitusmuodon 6 §:ään ja sitä koskevaan hallituksen esitykseen (HE 309/1991 vp). Tuossa hallituksen esityksessä pykälän 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen antaa suojaa esimerkiksi henkilöön käypiä tarkastuksia ja pakolla toteutettavia lääketieteellisiä tai vastaavia toimenpiteitä vastaan ja että säännöksellä on läheinen yhteys myös yksityiselämän suojaan.

Perustuslain 10 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu.

Hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) perusteluissa on todettu, että pykälä vastaa aikaisempaa hallitusmuodon 8 §:ää. Hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp) on todettu yksityiskohtaisissa perusteluissa, että yksityiselämän suojan lähtökohtana on, että yksilöllä on oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten tahojen mielivaltaista tai aiheetonta puuttumista hänen yksityiselämäänsä.

Hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) mukaan yksityiselämän piirin määrittäminen on vaikeaa. Siihen kuuluu muun muassa yksilön oikeus vapaasti solmia ja ylläpitää suhteita muihin ihmisiin ja ympäristöön sekä oikeus määrätä itsestään ja ruumistaan. Hallituksen esityksen mukaan ehdotuksessa ei ole kansainvälisten ihmisoikeussopimusten tavoin erityistä mainintaa perhe-elämän suojasta. Tämä johtuu muun muassa perhekäsitteen ongelmallisuudesta ja sen määrittelyn vaikeudesta. Perhe-elämä kuuluu kuitenkin ehdotetun säännöksen tarkoittaman yksityiselämän suojan piiriin.

Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on myös tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.

Hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp) todetaan hallitusmuodon 15 a §:ään ehdotetusta 3 momentista, joka vastaa sittemmin säädettyä perustuslain 19 §:n 3 momenttia, että lapsen hyvinvointi on ymmärrettävä laajasti sekä aineellisena että henkisenä hyvinvointina. Säännös sisältää yleisemminkin ajatuksen turvallisista kasvuoloista. Hyvinvoinnin edistäminen kattaa myös suojan väkivaltaa, alistamista ja hyväksikäyttöä vastaan, mihin hallituksen esityksen mukaan on kiinnitetty erityistä huomiota lapsen oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Pykälän perustelut ovat tältä osin hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp). Mainitussa hallituksen esityksessä on todettu muun ohella, että julkiselle vallalle asetettu perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisen turvaamisvelvollisuus koskee myös oikeuksien toteutumista yksityisten keskinäisissä suhteissa. Käytännössä velvoite kohdistuu lähinnä lainsäätäjään, jonka tehtävä on täsmentää yleisellä tasolla ilmaistua perusoikeutta niin, että sen vaikutus ulottuu myös yksityisten välisiin suhteisiin. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä ei kuitenkaan ole määritelty niitä keinoja, joilla julkisen vallan tulee turvaamisvelvoitteensa toteuttaa. Keinovalinta jää kussakin tapauksessa erikseen harkittavaksi. Valittavat keinot saattavat myös vaihdella huomattavasti. Keskeisiin keinoihin kuuluvat perusoikeuden käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön säätäminen sekä taloudellisten voimavarojen kohdentaminen.

1.2.2 Euroopan ihmisoikeussopimus ja lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaan kaikissa lapsia koskevissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, hallintoviranomaisten, tuomioistuinten ja lainsäädäntöelinten toimissa on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 9 artiklan 1 kappaleen ensimmäisen virkkeen mukaan sopimusvaltiot takaavat, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi, kun toimivaltaiset viranomaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettelytapojen mukaan sen olevan lapsen edun mukaista. Mainitun artiklan 3 kappaleen mukaan sopimusvaltiot kunnioittavat vanhemmastaan tai vanhemmistaan erossa asuvan lapsen oikeutta ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti paitsi, jos se on lapsen edun vastaista.

1.2.3 Lastensuojelulaki esitöineen

Lastensuojelulain 4 §:n 1 momentin mukaan lastensuojelun tarvetta arvioitaessa ja lastensuojelua toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet.

Lastensuojelulain 45 §:n 1 momentin mukaan, kun lapsi on otettu huostaan, sosiaalihuollosta vastaavalla toimielimellä on oikeus huostaanoton tarkoituksen toteuttamiseksi päättää lapsen olinpaikasta sekä hoidosta, kasvatuksesta, valvonnasta ja muusta huolenpidosta ja näiden toteuttamiseksi tarpeellisesta opetuksesta ja terveydenhuollosta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lastensuojelulain 13 §:n 2 ja 3 momentin mukaan määräytyvä viranhaltija tai saman pykälän 1 momentissa tarkoitettu sosiaalityöntekijä taikka laitoksen johtaja päättää huostaan­otetun lapsen ja tämän vanhempien sekä muiden lapselle läheisten henkilöiden välisestä yhteydenpidon rajoittamisesta siten kuin 62 ja 63 §:ssä säädetään.

Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa on pyrittävä yhteistoimintaan lapsen, vanhemman ja huoltajan kanssa ja ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Lastensuojelulain 62 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan sijaishuollossa olevan lapsen oikeutta pitää yhteyttä vanhempiinsa tai muihin hänelle läheisiin henkilöihin saadaan mainitun lain 63 §:ssä tarkoitetulla päätöksellä rajoittaa, jos yhteydenpidosta ei ole voitu lain 30 §:ssä tarkoitetussa asiakassuunnitelmassa tai erityisestä syystä muutoin sopia lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden läheistensä kanssa, ja jos yhteydenpito vaarantaa lapsen sijaishuollon tarkoituksen toteuttamisen ja rajoittaminen on lapsen hoidon ja kasvatuksen kannalta välttämätöntä.

Momentin 2 kohdan mukaan edellä tarkoitetuin edellytyksin yhteydenpitoa lapsen vanhempiin tai muihin hänelle läheisiin henkilöihin saadaan rajoittaa, jos yhteydenpidosta on vaaraa lapsen hengelle, terveydelle, kehitykselle tai turvallisuudelle.

Momentin 3 kohdan mukaan rajoittaminen voi perustua siihen, että se on välttämätöntä vanhempien tai perheen muiden lasten, perhekodin tai laitoksen muiden lasten tai henkilöstön turvallisuuden vuoksi. Momentin 4 kohdassa säädetään lisäksi 12 vuotta täyttäneen lapsen ja tätä nuoremman lapsen yhteydenpitoa vastustavan kannan merkityksestä rajoituksen perusteena.

Lastensuojelulain 62 §:n 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitetuin edellytyksin saadaan 1 kohdan mukaan rajoittaa lapsen oikeutta tavata vanhempiaan tai muita läheisiään ja 2 kohdan mukaan rajoittaa lapsen oikeutta pitää yhteyttä läheisiinsä puhelimitse tai muita yhteydenpitolaitteita tai -välineitä käyttäen.

Saman pykälän 4 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan edellä 1–2 momentissa tarkoitettua yhteydenpidon rajoittamista voidaan käyttää vain siinä määrin kuin kussakin tapauksessa on laissa säädetyn tarkoituksen saavuttamiseksi välttämätöntä.

Lastensuojelulain 63 §:n 1 momentin mukaan lain 62 §:n 1–3 momentissa tarkoitetusta yhteydenpidon rajoittamisesta on tehtävä päätös, jonka tulee olla määräaikainen, enintään yksi vuosi kerrallaan. Päätöksessä on mainittava rajoituksen syy, henkilöt, joihin rajoitus kohdistuu, millaista yhteydenpitoa rajoitus koskee ja missä laajuudessa rajoitus toteutetaan. Lain 63 §:n 2 momentissa säädetään tarkemmin siitä, kuka tekee päätöksen tällaisessa asiassa. Momentin viimeisen virkkeen mukaan yhteydenpidon rajoitus on lopetettava heti, kun se ei ole enää 62 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeellinen.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 58/2006 vp) hallituksen esityksestä lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 252/2006 vp) todennut, että lastensuojelulakiehdotuksen 11 luvun säännökset sijaishuollossa olevaan lapseen kohdistettavista rajoitustoimenpiteistä vastaavat perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 5/2006 vp) tuolloin vastikään säädetyn lastensuojelulain muutoslain asiasisältöä. Valiokunnalla ei ole ollut huomautettavaa lakiehdotuksesta näiltä osin.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 5/2006 vp) hallituksen esityksestä (HE 225/2004 vp), jonka tarkoituksena oli täydentää ja täsmentää lastensuojelulain säännöksiä toisaalta sijaishuollossa olevan lapsen ja hänen läheistensä yhteydenpidon rajoittamisesta ja toisaalta laitoshuollossa olevan lapsen perusoikeuksiin kohdistettavista erinäisistä rajoituksista, todennut, että sääntelyn lastensuojeluun tähtäävät tavoitteet olivat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä.

Valiokunnan mukaan viime kädessä on kysymys lapsen oikeudesta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Lastensuojelulainsäädäntö toteuttaa jokaiselle perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvattua oikeutta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon samoin kuin julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädettyä tehtävää tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Sääntely toisaalta mahdollistaa puuttumisen lapsen itsemääräämisoikeuteen ja useisiin muihin perusoikeuksiin, kuten perustuslain 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaiseen vapau-teen ja koskemattomuuteen, perustuslain 9 §:ssä suojattuun liikkumisvapauteen samoin kuin perustuslain 10 ja 15 §:ssä turvattuihin yksityiselämän, luottamuksellisen viestin salaisuuden ja omaisuuden suojaan.

Valiokunnan mukaan sääntelyä oli näin ollen arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa tietyn perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta. Rajoitusten hyväksyttävyyden, tarkkarajaisuuden ja oikeasuhtaisuuden lisäksi oli kiinnitettävä huomiota rajoitustoimenpiteen kohteena olevien oikeusturvaan.

Käsitellessään sääntelyn oikeasuhtaisuutta valiokunta totesi yhteydenpidon rajoittamisen merkitsevän puuttumista paitsi lapsen myös hänen vanhempiensa tai muiden läheistensä perusoikeuksiin. Valiokunnan mukaan esimerkiksi lapsen ja tämän vanhempien tapaamisen epääminen kokonaan voi perustuslain näkökulmasta tulla kysymykseen vain, jos rajoituksen tarkoitusta ei ole mahdollista saavuttaa lievemmillä toimenpiteillä, kuten päätöksellä tapaamisajasta ja -paikasta (PeVL 5/2006 vp, s. 4).

1.3 Oikeudellinen arvio päihteettömyyden osoittamisen osalta

Lastensuojelulain 4 §:n 1 momentin mukaisesti myös yhteydenpidon rajoittamista koskevaa päätöstä tehtäessä ja sitä toimeenpantaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lapsen etu tarkoittaa muun ohella konkreettisesti sitä, että lastaan tapaamaan tuleva vanhempi tai muu läheinen henkilö on joko päihteetön tai hänen päihtymyksensä ei voida arvioida aiheuttavan tapaamisessa lapselle tai kenellekään muulle henkilölle, kuten esimerkiksi sijaisvanhemmalle tai tapaamisen valvojalle, sellaista haittaa tai vaaraa, jota tarkoitetaan lastensuojelulain 62 §:ssä.

Lapsen huostaanotto merkitsee lastensuojelulain 45 §:n 1 momentin mukaisesti muun ohella lapsen olinpaikasta sekä hoidosta, kasvatuksesta, valvonnasta ja muusta huolenpidosta päättämistä koskevan toimivallan siirtymistä sosiaalihuollosta vastaavalle toimielimelle. Mainitun pykälän 2 momentin mukaisesti lapsen yhteydenpitoa läheisiin voidaan rajoittaa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lastensuojelulaissa tai muussakaan laissa ei ole erikseen säädetty, että yhteydenpidon rajoittamista koskevassa viranhaltijapäätöksessä voitaisiin määrätä lapsen vanhempi tai muu läheinen henkilö osoittamaan päihteettömyytensä antamalla tahtonsa vastaisesti päihdeseula edellytyksenä sille, että vanhemman ja lapsen välinen tapaaminen voisi toteutua. Perustuslain 7 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Tämän vuoksi on ensin ratkaistava, onko lastensuojelulaissa tältä osin sellainen sääntelyaukko, jota ei voida tulkinnalla ratkaista nyt esillä olevassa asiassa.

Kuten perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännöstä (PeVL 5/2006 vp) käy ilmi, yhteydenpidon rajoittaminen itsessään merkitsee puuttumista paitsi huostaan otetun lapsen myös hänen vanhempiensa tai muiden läheistensä perusoikeuksiin.

Lastensuojelulain esitöiden mukaan yhteydenpidossa on kuitenkin ensisijaisesti kysymys lapsen oikeudesta. Tämä todetaan nimenomaisesti hallituksen esityksessä lastensuojelulain muuttamisesta (HE 225/2004 vp s. 116) seuraavasti:

"Lastensuojelulain 24 §:n turvaama yhteydenpito-oikeus on luonteeltaan lapsen erityinen ihmisoikeus. Yhteydenpidon rajoittamista koskevan päätöksen varsinainen kohde on lapsi."

Samassa hallituksen esityksessä todetaan edelleen seuraavaa (s. 85):

"Lastensuojelulain rajoitustoimivaltuuksien keskeisenä tavoitteena on lapsen jotakin perusoikeutta rajoittamalla turvata lapsen vahvempi perusoikeus eli perustuslain 19 §:n 1 momentin sääntelemä oikeus ihmisarvoisen elämän edellyttämään välttämättömään huolenpitoon."

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun otetaan huomioon lastensuojelulain 45 §:n säännökset, huostaanotto siirtää lapsen oloista päättämisen, vanhemmille lastensuojelulain 46 §:n mukaisesti jäävästä huollosta seuraavin rajoituksin, lastensuojeluviranomaisten oikeudellisen päätösvallan piiriin. Näin ollen huostaanoton oikeudellisena seurauksena on se, että lapsi ei ole vanhemman tai vanhempiensa luona eivätkä nämä voi vapaasti oman tahtonsa mukaisesti tavata lasta. Lapsi asuu ja pääosin myös oleskelee huostaanoton aikana sijaishuoltopaikassa.

Huostaanotto merkitsee sekä vanhemman että lapsen näkökulmasta perhe-elämää koskevan perusoikeuden rajoittamista ja mahdollistaa viranomaisten puuttumisen lapsen henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja yksityisyyteen lastensuojelulaissa säädetyn edellytyksin. Korkein hallinto-oikeus on todennut tämän päätöksessä KHO 2017:54 seuraavasti:

"Lapsen oikeus tavata vanhempiaan, sisaruksiaan ja muita hänelle läheisiä henkilöitä esimerkiksi vastaanottamalla vieraita sijaishuoltopaikassa on turvattu nimenomaisesti lastensuojelulain 45 §:n 2 momentissa ja 54 §:ssä, ja tämä oikeus kuuluu osaltaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaisen yksityis- ja perhe-elämän suojan piiriin. Perustuslakivaliokunta huomautti edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 5/2006 vp), että yhteydenpidon rajoittaminen merkitsee puuttumista paitsi lapsen myös hänen vanhempiensa tai muiden läheistensä perusoikeuksiin. Tämän vuoksi yhteydenpidon rajoittaminen on mahdollista vain lastensuojelulain 62 §:n 1 momentin edellytysten täyttyessä, mikäli lapsen yhteydenpidosta näihin henkilöihin ei ole voitu sopia. Tällöin yhteydenpidon rajoittamisesta on tehtävä nimenomainen päätös lastensuojelulain 62 ja 63 §:n mukaisesti."

Vaikka huostaanotto rajoittaakin sekä vanhemman että lapsen oikeutta perhe-elämään, korkein hallinto-oikeus korostaa, että lastensuojelulaissa turvataan nimenomaisesti ainoastaan lapsen oikeus pitää yhteyttä vanhempaansa, ei päinvastoin. Huostaanoton yhteydessä vanhemman perhe-elämää koskevan perusoikeuden turvaamiseen liittyy erityisesti lastensuojelulain 47 §:n sääntely huostassapidon lopettamisesta ja perheenyhdistämisestä. Suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuusperiaatteista kuitenkin seuraa se, että yhteydenpidon rajoittaminen ei saa olla liiallista vanhemmankaan näkökulmasta. Tätä turvaa vanhemmille sekä muille läheisille kuuluva oikeus hakea muutosta yhteydenpidon rajoittamispäätökseen.

Lastensuojelulaissa ei myöskään toisaalta anneta viranomaisille toimivaltaa asettaa vanhemmille oikeudellisia velvollisuuksia tapaamisten ehdoksi eikä oikeutta esimerkiksi pakkokeinoin tai tahdonvastaisesti toteutettavaan vanhemman henkilötarkastukseen tai -katselmukseen.

Lastensuojelulain 63 § 1:n mukaan yhteydenpidon rajoittamista koskeva päätös voi olla voimassa enintään vuoden kerrallaan. Hallituksen esityksessä lastensuojelulain muuttamisesta (HE 225/2004 vp) esitettiin poikkeustilanteissa mahdollisuutta myös kolmen vuoden pituisen rajoitukseen ja tätä perusteltiin muun muassa seuraavasti: "Luonteeltaan pitkäaikainen uhka voi olla esimerkiksi, jos lapsen vanhemman todetaan olevan mielisairas, eikä hänen terveydentilassaan ole asiantuntija-arvion perusteella lyhyellä aikavälillä odotettavissa muutosta."

Vaikka vanhemman terveydentilaan perustuvaa näin pitkää yhteydenpidon rajoitusta ei pidettykään oikeasuhteisena (PeVL 5/2006 vp s. 4), edellä lainattu perustelulausuma osoittaa korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan, että tavattavan henkilön tila ja tilanne voivat perustella yhteydenpidon rajoittamista ja että tästä henkilön tilasta ja tilanteesta voidaan tarvita esimerkiksi lääketieteellistä selvitystä, jollaista henkilö sinänsä ei ole oikeudellisesti velvollinen antamaan ja jollaista ei pääsäännön mukaan ole saatavilla ilman hänen myötävaikutustaan tai suostumustaan.

Tästä lähtökohdasta korkein hallinto-oikeus pitää selvänä, että esimerkiksi päihtyneen, aggressiota stimuloivan huumeen vaikutuksen alaisen taikka avoimesti psykoottisen tai tarttuvaa tautia sairastavan henkilön tapaaminen voi sekä aiheuttaa vaaraa lapsen hengelle, terveydelle, kehitykselle tai turvallisuudelle että olla vaaraksi muille lastensuojelulain 62 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Lastensuojelulain 62 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdalle on myös vaikea nähdä muuta tavoitetta kuin ensisijaisesti rajoittaa lapsen yhteydenpitoa sellaisiin henkilöihin, joista aiheutuu esimerkiksi mainitun kaltainen uhka tai vaara lapselle tai muulle henkilölle.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että lastensuojelulain 62 §:n 2 momentissa annetaan viranomaiselle riittävä lailla säädetty peruste vaatia lapsen tapaamisen ehtona vanhempaa tai muuta läheistä henkilöä tarvittaessa osoittamaan, että huostaanotetun lapsen tapaamisesta ei aiheudu momentissa tarkoitettua vaaraa lapselle tai muille henkilöille. Tällaisen etukäteisen selvitysvelvoitteen viranomainen voi asettaa, jos siihen on olemassa objektiivinen peruste, kuten viranomaisella oleva tieto vanhempien päihdehistoriasta. Vanhemman asiana on toimittaa selvitys, jonka avulla viranomainen voi varmistaa, että yhteydenpito voi tapahtua lastensuojelulain mukaisesti lapsen edun huomioon ottavalla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tällaisen selvitysvelvoitteen asettamisessa ei ole kysymys henkilön velvoittamisesta henkilökatselmukseen samassa merkityksessä kuin tilanteessa, jossa huostaanotettu lapsi itse voidaan vastoin tahtoaan lastensuojelulain 66 §:n nojalla pakottaa tutkimukseen tai henkilö määrätä esimerkiksi mielenterveyslain tai tartuntatautilain mukaisesti lääketieteelliseen tutkimukseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lastensuojelulain 62 §:ää on tulkittava edellä esitetyllä tavalla niiden lapsen perus- ja ihmisoikeuksien suojaamiseksi, joiden vuoksi lastensuojelulaki yleensä ja sen rajoitustoimenpiteitä koskevat säännökset erityisesti on säädetty.

Edellä lausutusta johtuu, että yhteydenpidon rajoittamista koskevassa päätöksessä on päätöksentekohetkellä käytettävissä ollut selvitys huomioon ottaen voitu määrätä, että vanhemman on ennen tapaamista osoitettava päihteettömyytensä päihdeseulalla. Viranhaltijan ja hallinto-oikeuden päätökset ovat siten tältä osin lain mukaisia ja valitus on hylättävä.

2. Perusteet yhteydenpidon rajoittamiselle

Asiassa on kysymys yhteydenpidon rajoittamisesta lapsen ja tämän isän välillä puolen vuoden ajan. Kysymys on tapaamisten määrästä ja niiden toteuttamisesta valvottuina sekä rajoittamispäätökseen otetusta määräyksestä, jonka mukaan isän on ennen lapsen tapaamista osoitettava päihteettömyytensä antamalla päihdeseula.

Kun yhteydenpidon rajoittamisen perusteiden osalta otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita tapaamisten määrän ja niiden valvottuina toteuttamisen osalta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Anne Rautiainen.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Ari Wirénin äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Anne Nenonen, Outi Suviranta ja Alice Guimaraes-Purokoski yhtyivät:

"Totean, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja johtavan sosiaalityöntekijän päätökset ovat lainvastaisia siltä osin kun yhteydenpidon rajoittamista koskevassa päätöksessä on määrätty, että B:n on osoitettava päihteettömyytensä antamalla päihdeseula ennen C:n tapaamista. Päätös tulisi tältä osin kumota. Tältä osin enempi lausuminen asiassa kuitenkin raukeaa, koska ajanjakso, jota päätös on koskenut, on päättynyt.

Muilta osin hylkään valituksen enkä muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Perustelut

1. Päihdeseulan edellyttäminen vanhemmalta ennen tapaamisia

1.1 Oikeuskysymys

Asiassa on ensinnä B:n valituksesta ratkaistavana, onko viranhaltija voinut yhteydenpidon rajoittamista koskevalla päätöksellään määrätä lapsen vanhemman osoittamaan päihteettömyytensä päihdeseulalla ennen lapsen tapaamisia.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Suomen perustuslaki esitöineen

Suomen perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen.

Perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta.

Perustuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 1/1998 vp) on perustuslain 7 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa viitattu aikaisemmin voimassa olleen hallitusmuodon 6 §:ään ja sitä koskevaan halli-tuksen esitykseen (HE 309/1991 vp). Tuossa hallituksen esityksessä pykälän 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen antaa suojaa esimerkiksi henkilöön käypiä tarkastuksia ja pakolla toteutettavia lääketieteellisiä tai vastaavia toimenpiteitä vastaan ja että säännöksellä on läheinen yhteys myös yksityiselämän suojaan.

Perustuslain 10 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu.

Euroopan ihmisoikeussopimus ja yleissopimus lapsen oikeuksista

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Kaikissa lapsia koskevissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, hallintoviranomaisten, tuomioistuinten ja lainsäädäntöelinten toimissa on lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaan otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen mukaan sopimusvaltiot kunnioittavat vanhemmastaan tai vanhemmistaan erossa asuvan lapsen oikeutta ylläpitää henkilökohtaisia suhteita ja suoria yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti, paitsi jos se on lapsen edun vastaista.

Lastensuojelulaki esitöineen

Lastensuojelulain 4 §:n 1 momentin mukaan lastensuojelun tarvetta arvioitaessa ja lastensuojelua toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet.

Lastensuojelulain 45 §:n 1 momentin mukaan, kun lapsi on otettu huostaan, sosiaalihuollosta vastaavalla toimielimellä on oikeus huostaanoton tarkoituksen toteuttamiseksi päättää lapsen olinpaikasta sekä hoidosta, kasvatuksesta, valvonnasta ja muusta huolenpidosta ja näiden toteuttamiseksi tarpeellisesta opetuksesta ja terveydenhuollosta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lastensuojelulain 13 §:n 2 ja 3 momentin mukaan määräytyvä viranhaltija tai saman pykälän 1 momentissa tarkoitettu sosiaalityöntekijä taikka laitoksen johtaja päättää huostaan­otetun lapsen ja tämän vanhempien sekä muiden lapselle läheisten henkilöiden välisestä yhteydenpidon rajoittamisesta siten kuin 62 ja 63 §:ssä säädetään.

Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa on pyrittävä yhteistoimintaan lapsen, vanhemman ja huoltajan kanssa ja ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Lastensuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan sijaishuollossa olevan lapsen oikeutta pitää yhteyttä vanhempiinsa tai muihin hänelle läheisiin henkilöihin saadaan mainitun lain 63 §:ssä tarkoitetulla päätöksellä rajoittaa, jos yhteydenpidosta ei ole voitu lain 30 §:ssä tarkoitetussa asiakassuunnitelmassa tai erityisestä syystä muutoin sopia lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden läheistensä kanssa, ja jos:

1) yhteydenpito vaarantaa lapsen sijaishuollon tarkoituksen toteuttamisen ja rajoittaminen on lapsen hoidon ja kasvatuksen kannalta välttämätöntä; tai

2) yhteydenpidosta on vaaraa lapsen hengelle, terveydelle, kehitykselle tai turvallisuudelle; ---

Lastensuojelulain 62 §:n 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitetuin edellytyksin saadaan:

1) rajoittaa lapsen oikeutta tavata vanhempiaan tai muita läheisiään;

2) rajoittaa lapsen oikeutta pitää yhteyttä läheisiinsä puhelimitse tai muita yhteydenpitolaitteita tai -välineitä käyttäen;---

Saman pykälän 4 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan edellä 1–2 momentissa tarkoitettua yhteydenpidon rajoittamista voidaan käyttää vain siinä määrin kuin kussakin tapauksessa on laissa säädetyn tarkoituksen saavuttamiseksi välttämätöntä.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 58/2006 vp) hallituksen esityksestä lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 252/2006 vp) todennut, että lastensuojelulakiehdotuksen 11 luvun säännökset sijaishuollossa olevaan lapseen kohdistettavista rajoitustoimenpiteistä vastaavat perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 5/2006 vp) vastikään säädetyn lastensuojelulain muutoslain asiasisältöä. Valiokunnalla ei ollut huomautettavaa lakiehdotuksesta näiltä osin. Perustuslakivaliokunta on mainitussa lausunnossaan PeVL 5/2006 vp hallituksen esityksestä lastensuojelulain muuttamiseksi todennut yhteydenpidon rajoittamisen osalta muun ohella, että sääntely mahdollistaa puuttumisen perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattuun yksityiselämään ja siihen sisältyvään perhe-elämän suojaan (HE 309/1993 vp, s. 53/I) samoin kuin perustuslain 10 §:n 2 momentissa suojattuun luottamuksellisen viestin salaisuuteen. Sääntely on merkityksellistä myös perustuslain 12 ja 15 §:ssä turvattujen sananvapauden ja omaisuuden suojan kannalta. Sääntelyn oikeasuhtaisuutta lausunnossa käsitellessään perustuslakivaliokunta on huomauttanut, että yhteydenpidon rajoittaminen merkitsee puuttumista paitsi lapsen myös hänen vanhempiensa tai muiden läheistensä perusoikeuksiin.

Perustuslakivaliokunnan lausuntoja koskien päihdetestejä

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa lausunnossaan PeVL 5/2006 vp tarkastellut myös lakiehdotukseen sisältyneitä laitoshuoltona järjestettävässä sijaishuollossa olevaan lapseen kohdistettavaa henkilöntarkastusta ja -katsastusta koskevia säännösehdotuksia. Perustuslakivaliokunta totesi, että lakiehdotuksen säännökset henkilöntarkastuksesta ja -katsastuksesta ovat merkityksellisiä perustuslain 7 §:n 1 momentissa ja 10 §:n 1 momentissa turvattujen henkilökohtaisen koskemattomuuden ja yksityiselämän suojan kannalta. Tarkastuksen edellytyksenä on perusteltu syy epäillä, että lapsella on vaatteissaan tai muutoin yllään 31 §:n 1 momentissa tarkoitettuja aineita tai esineitä. Henkilönkatsastus taas voidaan toimittaa, jos on perusteltua syytä epäillä lapsen käyttäneen 31 §:n 1 momentissa tarkoitettuja päihdyttäviä aineita. Kun otetaan huomioon valiokunnan aiempi käytäntö (PeVL 34/2001 vp, s. 4/II, PeVL 20/2005 vp, s. 6/II) ja lakiehdotuksen 31 §:n 1 momentista edellä esitetty arvio, ei sääntely perustuslakivaliokunnan kannan mukaan muodostunut perustuslain kannalta ongelmalliseksi.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 14/2016 vp) hallituksen esityksestä nuorisolaiksi tarkastellut lakiehdotukseen sisältynyttä nuorten työpajatoiminnan huumausainetestausta koskevaa säännösehdotusta. Ehdotuksen sanamuodon mukaan nuorten työpajatoiminnan järjestäjä saa tietyin edellytyksin velvoittaa nuoren esittämään huumausainetestiä koskevan todistuksen. Säännöksen perusteluista ilmenee, että kyse ei ole esimerkiksi hallintopakolla tuettavasta velvollisuudesta, vaan kieltäytyminen huumausainetestiä koskevan todistuksen esittämisestä tai positiivisen testituloksen antaminen voisi johtaa ilmeisesti lähinnä siihen, että nuoren valmennusta joudutaan muuttamaan. Perustuslakivaliokunta totesi, että sääntelyä tulee tällaisen välittömän velvoittavuuden puutteesta huolimatta arvioida perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattujen yksityiselämän suojan ja henkilötietojen suojan kannalta. Sääntelyllä puututaan myös perustuslain 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja rajoitetaan henkilön itsemääräämisoikeutta.

1.3 Oikeudellinen arvio päihdeseulan edellyttämisen osalta

Asiassa on arvioitavana, onko nyt kysymyksessä olevassa lastensuojelulain 62 ja 63 §:n nojalla tehdyssä yhteydenpidon rajoittamista koskevassa päätöksessä voitu määrätä, että vanhemman tai muun lapselle läheisen henkilön on ennen lapsen tapaamista päihdeseulalla osoitettava päihteettömyytensä.

Totean, että lastensuojelulain 4 §:n 1 momentin mukaisesti myös yhteydenpidon rajoittamista koskevaa päätöstä tehtäessä ja sitä toimeenpantaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lastensuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaisesti sijaishuollossa olevan lapsen yhteydenpidossa on kysymys ensisijaisesti lapsen oikeudesta pitää yhteyttä vanhempiinsa ja muihin hänelle läheisiin henkilöihin. Tämän mukaisesti on selvää, että lapsen ei tarvitse tavata vanhempaansa taikka hänelle läheisiä muita henkilöitä ympäristössä, jossa on päihteiden väärinkäyttöä. Lastensuojelusta vastaavan toimielimen edustaja tai lapsen huolenpidosta ja valvonnasta konkreettisessa tilanteessa vastaava aikuinen voi siten lastensuojelulain 45 §:n 1 momentin mukaisen lapsen huolenpidon ja valvonnan takaamiseksi välittömästi kieltää päihtyneenä lastaan tapaamaan tulevaa vanhempaa tapaamasta lastaan ilman, että tämä edellyttää erillisen lastensuojelulain mukaisen rajoituspäätöksen tekemistä. Lastensuojelulain 62 ja 63 §:n mukaisten edellytysten täyttyessä lapsen ja hänelle läheisen henkilön välinen yhteydenpito voidaan myös tarvittaessa etukäteen kieltää päätöksellä määräajaksi kokonaan.

Päihdeseulan edellyttäminen vanhemman tahdon vastaisesti puuttuu perustuslain 7 §:n 1 momentissa perusoikeutena turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen puuttuminen edellyttää muun ohella sitä, että sen perusteesta on säädetty lailla.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2015:38 katsonut, että lastensuojelulain 62 §:ään sisältyvä mahdollisuus rajoittaa lapsen oikeutta pitää yhteyttä läheisiinsä puhelimitse ei mahdollistanut puhelujen kuuntelemista kaiuttimen avulla siten, että perhekodin vanhemmat kuulevat lapsen ja tämän vanhemman välisen keskustelun, sillä lastensuojelulaissa ei ollut erikseen säädetty puhelujen kuuntelemisesta ja puhelujen rajaamista koskeva lastensuojelulain sääntely liittyi perustuslaissa turvattuun vanhemman yksityiselämän suojaan ja luottamuksellisen viestin suojaan.

Euroopan ihmisoikeustoimikunta- ja tuomioistuin ovat useassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa koskevassa ratkaisussaan katsoneet, että henkilön velvoittaminen pakolliseen lääketieteelliseen toimenpiteeseen puuttuu henkilön 8 artiklassa turvattuun yksityiselämän suojaan myös silloin, kun itse toimenpidettä on pidettävä merkitykseltään vähäisenä. Tällöin tulee arvioitavaksi muun ohella se, salliiko laki henkilön velvoittamisen tällaiseen lääketieteelliseen toimenpiteeseen. (Ks. esimerkiksi X v. Alankomaat, päätös 4.12.1978, no. 8239/78, 16 D/R s. 184; X v. Itävalta, päätös 13.12.1979, no. 8278/78, 18 D/R s. 154; Peters v. Alankomaat, päätös 6.4.1994, no. 21132/93 ja Schmidt v. Saksa, päätös 5.1.2006, no. 32352/02.)

Totean, että lastensuojelulaissa tai muussakaan laissa ei ole erikseen säädetty, että yhteydenpidon rajoittamista koskevassa viranhaltijapäätöksessä voitaisiin määrätä lapsen vanhempi antamaan tahtonsa vastaisesti päihdeseula.

Edellä lausutusta johtuu, että yhteydenpidon rajoittamista koskevassa päätöksessä ei ole voitu määrätä, että vanhemman on ennen tapaamista osoitettava päihteettömyytensä päihdeseulalla, koska tällaiselle määräykselle ei ole laissa säädettyä perustetta. Viranhaltijan ja hallinto-oikeuden päätökset ovat siten tältä osin lainvastaisia ja ne tulisi kumota. Kun kuitenkin ajanjakso, jota päätös on koskenut, on päättynyt, enempi lausuminen asiasta tältä osin raukeaa.

2. Perusteet yhteydenpidon rajoittamiselle

Asiassa on kysymys yhteydenpidon rajoittamisesta lapsen ja tämän isän välillä puolen vuoden ajan. Kysymys on tapaamisten määrästä ja niiden toteuttamisesta valvottuina sekä rajoittamispäätökseen otetusta määräyksestä, jonka mukaan isän on ennen lapsen tapaamista osoitettava päihteettömyytensä antamalla päihdeseula.

Kun otan yhteydenpidon rajoittamisen perusteiden osalta huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saadun selvityksen, katson, että hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita tapaamisten määrän ja niiden valvottuina toteuttamisen osalta."

Asian esittelijän Anne Rautiaisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Ari Wirénin äänestyslausunto.

Turun hallinto-oikeus oli päätöksellään 5.9.2016 Tl. Kosken kunnan hakemuksesta velvoittanut Loimaan kaupungin korvaamaan kunnalle huostaan otetun lapsen sijaishuollon kustannukset 8.12.2014 alkaen. Päätös on lainvoimainen.

Helsingin hallinto-oikeuden oli tullut jättää tutkimatta Loimaan kaupungin 20.9.2016 saapunut hakemus, jossa oli vaadittu Nurmijärven kunnan velvoittamista korvaamaan Loimaan kaupungille edellä mainitut kustannukset.

Hallintolainkäyttölaki 69 § ja 70 § 1 momentti

Lastensuojelulaki 16 a § 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 16.11.2016 nro 16/1123/6

Asian taustatietoja

Turun hallinto-oikeus oli 5.9.2016 antamallaan päätöksellä numero 16/0512/2 Tl. Kosken kunnan hallintoriita-asiassa tekemästä hakemuksesta velvoittanut Loimaan kaupungin korvaamaan Tl. Kosken kunnalle (jäljempänä myös Kosken kunta) 3.9.1999 syntyneen A:n sijaishuollon kustannukset 8.12.2014 alkaen. Päätös on lainvoimainen.

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

Loimaan kaupunki on Helsingin hallinto-oikeuteen 20.9.2016 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että Nurmijärven kunta velvoitetaan korvaamaan Loimaan kaupungille A:n sijaishuollosta aiheutuneet kustannukset.

A on otettu huostaan Tl. Kosken kunnan sosiaaliviranomaisen päätöksellä 8.12.2014. A oli asunut Loimaalla vajaan seitsemän kuukautta ajalla 1.3.–26.9.2014. Tätä ennen hän oli asunut Nurmijärvellä vajaan kaksi vuotta ajalla 16.4.2012–28.2.2014. Maaliskuussa 2014 järjestetyssä lastensuojeluasiakkuuden siirtopalaverissa oli Nurmijärven sosiaalityöntekijä todennut huostaanoton olleen veitsenterällä ja sijoituspaikkoja oli jo kartoitettu. Perheen on todettu muuttaneen Nurmijärveltä pakoon huostaanottoa. Olisi kohtuutonta, mikäli Loimaan kaupungin katsottaisiin olevan vastuussa A:n sijaishuollon kustannuksista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on jättänyt Loimaan kaupungin hakemuksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Turun hallinto-oikeus on 5.9.2016 antamallaan päätöksellä velvoittanut Loimaan kaupungin vastaamaan A:n sijaishuollon kustannuksista 8.12.2014 alkaen. Päätöksen perusteluissa on todettu A:n sijaishuollon tarpeen syntyneen Loimaalla. Kyseisellä päätöksellä on sitovasti ratkaistu sijaishuoltokustannuksista 8.12.2014 lähtien vastuussa oleva kunta. Loimaan kaupungin olisi Helsingin hallinto-oikeudelle tehdyn hakemuksen sijaan tullut esittää Nurmijärven kustannusvastuuta koskeva vaatimus jo asiaa Turun hallinto-oikeudessa käsiteltäessä tai hakea Turun hallinto-oikeuden myöhemmin antamasta päätöksestä valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Loimaan kaupungin hakemus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 34 § 2 momentti ja 69 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Sinikka Välitalo ja Marko Ahlstedt, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Loimaan kaupunki onpyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Kaupunki on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja tutkii Nurmijärven kunnan vastuun A:n sijaishuollosta aiheutuneista kustannuksista.

Vaatimustensa tueksi kaupunki on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallintolainkäyttölaista tai lastensuojelulaista ei voi tehdä sellaista johtopäätöstä, että Loimaan kaupungin perusturvalautakunnan olisi tullut esittää Nurmijärven kuntaan kohdistamansa vaatimukset jo Turun hallinto-oikeudessa. Hallintoriitaprosessin aikana kunta ei voi olettaa, että hallinto-oikeus selvittäisi toissijaisesti, mikä vastaajana oleva kunta voidaan velvoittaa korvaamaan vaatimusten kohteena olevat kustannukset.

Nurmijärven kunta on antanut selityksen ja vaatinut, että Loimaan kaupungin valituslupahakemus hylätään. Mikäli valituslupa myönnetään, Loimaan kaupungin vaatimukset tulee hylätä.

Hallintoriidan käsittelyssä ensisijainen selvitysvastuu on riidan osapuolilla. Hakijan vastuulla on esittää selvitys, joka tukee hallintoriitahakemusta, ja jos vastaaja esittää asian käsittelyssä vaatimuksen, on vastaajan esitettävä selvitys sen perusteista.

Kun otetaan huomioon tasapuolisuuden vaatimus oikeudenmukaisen prosessin kulmakivenä, hallintotuomioistuin ei voi ajaa asiaa toisen viranomaisasianosaisen puolesta hankkimalla selvitystä vireillä olevan hakemusprosessin ulkopuolisen kunnan mahdollisesta kustannusvastuusta ja siihen vaikuttavista sekoista tai tutkimalla asiaa oma-aloitteisesti ilman asianosaisen esittämää nimenomaista perusteltua vaatimusta. Myös hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentista seuraa, että valitusviranomainen voi antaa ratkaisun vain asiassa esitettyihin vaatimuksiin.

Loimaan kaupunki ei ole esittänyt Turun hallinto-oikeudessa asiaa käsiteltäessä nimenomaista vaatimusta Nurmijärven kunnan velvoittamisesta korvaamaan A:n sijaishuollon kustannuksia Loimaan kaupungin sijasta, vaikka kaupunki on ollut tietoinen pojan lastensuojelun asiakkuudesta edeltävässä kunnassa. Turun hallinto-oikeuden päätöksen perusteluosasta on myös nähtävissä, että lapsen asuminen Nurmijärvellä on kyllä asiaan liittyvissä selvityksissä mainittu, mutta varsinaista kustannusten korvaamiseen liittyvää vaatimusta ei kuitenkaan ole esitetty. Näin ollen Turun hallinto-oikeus ei olisi voinut asiaa edes näiltä osin tutkia ja ratkaista.

Loimaan kaupunki onantanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Nurmijärven kunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Loimaan kaupungin valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus. Pykälän 2 momentin mukaan hakemus, jolla hallintoriita pannaan vireille, on toimitettava hallinto-oikeudelle. Hakemuskirjelmässä on mainittava toimenpide, jota vaaditaan, sekä vaatimuksen perusteet.

Hallintolainkäyttölain 70 §:n 1 momentin mukaan hallintoriita-asia käsitellään siinä hallinto-oikeudessa, jonka tuomiopiirissä sillä asianosaisella, johon tehty vaatimus kohdistuu, on kotipaikka. Jos vaatimus kohdistuu valtioon, kuntaan tai muuhun julkisoikeudelliseen oikeushenkilöön, asian käsittelee se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä tällaisen oikeushenkilön puhevaltaa käyttävän viranomaisen tai toimielimen kotipaikka sijaitsee.

Lastensuojelulain 16 a §:n 3 momentin mukaan lapsen sijaishuollon kustannuksista vastaa se kunta, jossa lapsen sijaishuollon tarve on syntynyt.

2. Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

Tl. Kosken kunta oli Turun hallinto-oikeudessa 17.8.2015 vireille tulleessa hakemuksessa vaatinut, että Loimaan kaupunki velvoitetaan korvaamaan Tl. Kosken kunnalle A:n sijaishuollon kustannukset 8.12.2014 alkaen. Turun hallinto-oikeuteen on Loimaan kaupungin puolesta annettu selitys, johon Kosken kunta on vastannut.

Turun hallinto-oikeus on 5.9.2016 antamallaan päätöksellä hyväksynyt hakemuksen ja velvoittanut Loimaan kaupungin korvaamaan Tl. Kosken kunnalle A:n sijaishuollon kustannukset 8.12.2014 alkaen. Hallinto-oikeus on todennut, että A:n sijaishuollon tarpeen on katsottava syntyneen Loimaalla ja Loimaan kaupunki on vastuussa A:n sijaishuollon kustannuksista. Hallinto-oikeuden päätökseen ei ole haettu muutosta.

Esillä olevassa asiassa Loimaan kaupunki on Helsingin hallinto-oikeuteen 20.9.2016 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että Nurmijärven kunta velvoitetaan vastaamaan A:n sijaishuollosta aiheutuneista kustannuksista. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Loimaan kaupungin valituksesta ratkaistavana, onko Helsingin hallinto-oikeuden tullut jättää hakemus tutkimatta.

3. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Turun hallinto-oikeuden 5.9.2016 antamasta päätöksestä ilmenee, että hallinto-oikeudelle osoitetun hakemuksen jälkeen Turun hallinto-oikeus oli ennen asian ratkaisemista varannut Loimaan kaupungille tilaisuuden antaa selityksensä. Loimaan kaupunki on siten voinut hallinto-oikeudessa esittää omat näkemyksensä, väitteensä ja vaatimuksensa, jotka koskevat sen vastuuta riidanalaisista lastensuojelukustannuksista.

Turun hallinto-oikeus on katsonut A:n sijaishuollon tarpeen syntyneen Loimaan kaupungissa lastensuojelulain 16 a §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ja on tällä perusteella velvoittanut Loimaan kaupungin korvaamaan esillä olevat sijaishuollon kustannukset Tl. Kosken kunnalle.

Turun hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakua koskevan ohjauksen mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Loimaan kaupunki ei ole hakenut valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta, joten Turun hallinto-oikeuden 5.9.2016 antama päätös Loimaan kaupungin velvoittamisesta korvaamaan Tl. Kosken kunnalle A:n sijaishuollon kustannukset 8.12.2014 alkaen on lainvoimainen. Koska Loimaan kaupungin korvausvastuu on tuomioistuimen lainvoimaisella päätöksellä ratkaistu, Helsingin hallinto-oikeus ei ole voinut ottaa Loimaan kaupungin hakemusta tutkittavaksi.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla Loimaan kaupungin hakemus on jätetty tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Outi Suviranta, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.

Sijaishuollossa olevat lapset olivat vierailleet lomilla isovanhempansa luona ja isovanhempi oli myös valvonut kotonaan lasten ja heidän biologisen vanhempansa tapaamisia asiakassuunnitelmassa sovitulla tavalla usean vuoden ajan sen estämiseksi, että vanhempi olisi tapaamisissa päihtyneenä. Isovanhempi vaati kuntaa takautuvasti maksamaan korvausta lasten luonapidosta sekä tapaamisten valvomisesta.

Asiassa ei ollut kysymys sellaisesta julkisoikeudellisesta saatavasta, joka olisi vanhentumislain 1 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla rajattu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että korvausvaatimukseen tuli soveltaa velan vanhentumisesta annettua lakia.

Laki velan vanhentumisesta 1 §

Lastensuojelulaki 54 § 1 ja 2 momentti

Ks. KHO 2.6.2017 taltionumero 2620

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Anne Rautiainen.

A:n hyvinvointikuntayhtymä oli suorahankintana 14.11.2016 tekemällään päätöksellä laajentanut käytössään olleen terveydenhuollon potilastietojärjestelmän käyttöoikeuden B:n kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstön käyttöön. B:n kaupungille eräitä potilastietojärjestelmäpalveluja toimittanut yhtiö C valitti päätöksestä markkinaoikeuteen. Markkinaoikeus kumosi yhtiö C:n valituksesta suorahankintapäätöksen ja kielsi A:n hyvinvointikuntayhtymää tekemästä 200 000 euron sakon uhalla hankintasopimusta tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Markkinaoikeus katsoi, että hankintayksikkö ei ollut esittänyt hankintalain mukaista perustetta suorahankintapäätökselle.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli A:n hyvinvointikuntayhtymän valituksen johdosta ratkaistavana muun ohella, oliko markkinaoikeus voinut arvioida, että suorahankintaa, lisähankintaa ja hankintasopimuksen muuttamista koskevat edellytykset eivät täyttyneet hankinnassa.

A:n hyvinvointikuntayhtymään oli siirretty vuoden 2017 alusta liikkeenluovutuksella muun ohella B:n kaupungin perusterveydenhuolto. Suorahankintapäätöksellä laajennettiin hankintayksiköllä käytössä olleen tietojärjestelmän käyttöoikeus B:n kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstön käyttöön siirtymäkaudeksi, jonka arvioitiin kuluvan sote-uudistuksen voimaantuloon. Laajennuksella korvattiin myös potilastietojärjestelmäpalvelut, joita yhtiö C oli toimittanut B:n kaupungille.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että mahdollinen sote-uudistus ja sen toteutusaikataulun epävarmuus eivät asian olosuhteissa täyttäneet hankintalain 27 §:n 3 kohdassa suorahankinnalle asetettua edellytystä hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneesta äärimmäisestä kiireestä.

Hankintayksikkö ei ollut myöskään selvittänyt, mitkä olisivat olleet ne hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitetut yksinoikeuden suojaamiseen liittyvät syyt, joiden vuoksi hankinnan olisi voinut toteuttaa ainoastaan yhtiö D, jonka potilastietojärjestelmä oli käytössä muualla hankintayksikössä kuin B:n kaupungissa.

Hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitetuksi tekniseksi syyksi hankintayksikkö esitti järjestelmien välisten rajapintojen puuttumisen. Asiassa ei ollut kuitenkaan osoitettu, että useamman järjestelmän käyttäminen olisi käytännössä mahdotonta. Kun otettiin huomioon, että hankintayksikössä oli ollut käytössä erillisiä potilastietojärjestelmiä eikä asiassa ollut selvitetty, ettei rajapintojen toteuttaminen olisi teknisesti mahdollista, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei hankintayksikkö ollut osoittanut suorahankintaan oikeuttavaa teknistä syytä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteluilla, etteivät asiassa soveltuneet myöskään hankintalain 28 §:ssä tarkoitetut lisähankintaa koskevat suorahankintaperusteet ja että suorahankintaa ei voitu pitää myöskään sallittuna sopimuksen muuttamisena.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi hankintayksikön valituksen ja pysytti markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen.

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 27 § 2 ja 3 kohta sekä 28 § 2 mom.

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 22.12.2017 nro 837/17

Asian aikaisempi käsittely

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö) hallitus on 14.11.2016 tehnyt päätöksen (§ 222) hyvinvointikuntayhtymän potilastietojärjestelmiin liittyvistä hankinnoista. Hankintayksikkö on muun ohella päättänyt, että se hyväksyy Tieto Oyj:n tarjouksen Effica-käyttöoikeuksien laajentamisesta Lahden kaupungilta siirtyneiden työntekijöiden käyttöön ja hankinnan toteuttamisesta suorahankintana.

Hankintayksikkö on ilmoittanut 22.11.2016 julkaistulla vapaaehtoista ennakkoavoimuutta koskevalla ilmoituksella Effica-potilastietojärjestelmän käyttöoikeuden ulottamisesta Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön. Ilmoituksen mukaan kysymyksessä on suora- ja lisähankinta hankintayksikön pääasialliselta palveluntuottajalta. Ilmoituksen mukaan sopimuskumppani on Tieto Healthcare & Welfare Oy.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 2 400 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa In Net Oy on ollut valittajana, Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä vastapuolena ja Tieto Healthcare & Welfare Oy (nykyään Tieto Finland Oy) kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän 14.11.2016 tekemän suorahankintapäätöksen (§ 222) ja kieltänyt asettamansa 200 000 euron sakon uhalla Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän korvaamaan In Net Oy:n oikeudenkäyntikulut 11 000 eurolla viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Valituksen tutkiminen

Hankintayksikkö on esittänyt, että In Net Oy ei ole asiassa asianosainen, koska suunterveydenhuolto ei ole ollut hankinnan kohteena ja koska In Net Oy toimittaa käytännössä vain suunterveydenhuoltoon liittyviä tietojärjestelmiä.

Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Edellä mainittua säännöstä koskevien hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58–59) mukaan lain 85 §:n 1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta aiemmin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia. Mainitussa hallituksen esityksessä on tältä osin lausuttu, että hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 120–121) tällaisella asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että In Net Oy on terveydenhuoltoon liittyvien tietojärjestelmien toimittaja, joka ilmoituksensa mukaan toimii kaikkien suorahankintapäätöksen kohteena olevien tietojärjestelmien markkinoilla. Markkinaoikeus katsoo, että In Net Oy:llä on ollut alalla toimivana yrityksenä oikeudellinen intressi saattaa suorahankintamenettely markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Hankintayksikön esittämä asianosaisaseman puuttuminen ei siten ole peruste jättää valitus tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintayksikön perusteet suorahankinnalle

Suorahankintapäätöksessä 14.11.2016 on suorahankinnan perusteiksi esitetty seuraavaa:

Kysymyksessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu tai lisäurakka, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun tai urakan toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu tai lisäurakka voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Nyt käsillä olevassa tapauksessa lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa.

Lisäksi sopimuskauden aikana alkuperäisen Effica-sopimuksen sisällölliset muutokset voivat olla hankintalain näkökulmasta mahdollisia, kunhan seuraavat edellytykset täyttyvät: sopimukseen ei tule olennaisia sisällöllisiä muutoksia, kokonaiskustannukset (hinta) tilaajalle eivät kasva, sopimuskautta ei pidennetä nykymääräyksiin verrattuna ja toimittajalle asetettavia vaatimuksia ei muutoinkaan helpoteta. Nyt tehtävät muutokset Effica-sopimukseen ovat sen luonteisia, että ne on mahdollista tehdä sopimukseen ilman uutta kilpailutusta.

Tietojärjestelmähankinta edellyttää yhteensopivuutta olemassa olevan järjestelmän kanssa. Vain Effican käyttö on mahdollista, mikäli halutaan, että koko hyvinvointikuntayhtymä toimisi samassa tietoteknisessä ympäristössä. Hankinta koskisi Lahden perusterveydenhuollon tietojärjestelmäosiota, joka kytkettäisiin osaksi hyvinvointikuntayhtymän Effica-järjestelmää. Teknisistä ja yksinoikeuden suojaan liittyvistä syistä perusterveydenhuollon käyttämää Pegasos-järjestelmää ei voida yhdistää Effica-järjestelmään.

Lisäksi kysymyksessä on vain kolmen vuoden pituinen siirtymäkauden järjestely. Järjestelmän hankkiminen kilpailuttamisen kautta aiheuttaisi suhteettoman suuret tekniset ja toiminnalliset vaikeudet. Käytännössä näin ison järjestelmän kilpailuttaminen on mahdotonta näin lyhyeksi kaudeksi. Vaikka markkinaoikeuden oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla tarkoituksenmukaisuussyyt eivät sinänsä voi olla keskeisiä perusteita hankinnalle tietyllä tavalla, tulee hankinnan laajuus suhteuttaa siirtymäkauden lyhyyteen. Julkisten hankintojen menettelyjen tarkoituksena on kuitenkin aina etsiä taloudellisesti tehokkain tapa tehdä hankinta. Tekniset ja yksinoikeuksien suojaan liittyvät syyt ovat relevantti peruste tukeutua suorahankintaan.

Vielä hankintayksikkö on markkinaoikeudessa maininnut, että asiassa on kysymys myös potilasturvallisuudesta ja siirtymäkauden ennalta arvaamattomuudesta johtuvasta kiireperusteesta. Lisäksi tällaisen tietojärjestelmähankkeen kilpailuttamisen ajallinen kesto, kustannukset ja vaiva puoltavat ennen kaikkea suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen suorahankinnan hyväksymistä.

Oikeusohjeet

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Hankintalain 27 §:n 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita hankintalajiksi suorahankinnan, jos teknisestä, taiteellisesta tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan. Pykälän 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu tai lisäurakka, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun tai urakan toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu tai lisäurakka voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Lisäksi edellytyksenä on, että lisäpalvelujen tai lisäurakoiden kokonaisarvo on enintään 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 76) mukaan lain 27 ja 28 §:ssä esitetyt suorahankinnan edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti. Hankintalain 27 §:n 2 kohdan esitöiden mukaan (s. 77) säännöksessä tarkoitettuna teknisenä seikkana kyseeseen voi tulla esimerkiksi poikkeuksellinen uusi tekninen ratkaisu tai hankinnan kohteen edellyttämä tietty käsityötaito, jota hankinnan toteuttaminen edellyttää. Hankintayksikön tulee kuitenkin pystyä osoittamaan, ettei ole olemassa vastaavaa tuotetta tai palvelua, jolla sama lopputulos voitaisiin saavuttaa.

Esitöissä on edelleen hankintalain 27 §:n 3 kohdan osalta tuotu esiin (s. 77–78), että suorahankinta voidaan tehdä, jos määräaikojen noudattaminen on hankintayksikölle ennalta arvaamattomista syistä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi mahdotonta ja hankinnan tekeminen on ehdottoman välttämätöntä. Kiireen tulee ensinnäkin johtua hankintayksikön ulkopuolisista syistä. Perusteen on lisäksi oltava äkillinen ja sellainen, jota hankintayksikkö ei ole kohtuudella voinut ennakoida. Säännöksen tarkoittamaksi kiireeksi ei siten voida katsoa hankintayksikön viivyttelyä hankinnan toteuttamisessa. Esitöiden mukaan kiiretilanne voi sen sijaan liittyä esimerkiksi äkillisen luonnonilmiön tai onnettomuuden aiheuttamien vahinkojen korjaamiseen taikka toiminnoille kriittisen laitteen ennalta arvaamattomaan rikkoutumiseen. Hankintayksikön on lisäksi kyettävä näyttämään toteen poikkeamisperusteen soveltumisen edellytysten täyttyminen.

Asian arviointi

Suorahankinnan perusteeksi on esitetty ensinnäkin se, että hankittavan tietojärjestelmän on oltava yhteensopiva käytössä olevan järjestelmän kanssa ja että siten vain käytössä oleva Effica-ohjelmisto voi olla hankinnan kohteena. Järjestelmien yhdistäminen ei ole mahdollista paitsi teknisistä myöskään yksinoikeuksien suojaan liittyvistä syistä.

Edellä esitetyn mukaisesti näyttövelvollisuus suorahankinnan edellytysten täyttymisestä on hankintayksiköllä. Hankintalain 27 §:n 2 kohdassa säädetyn suorahankintaperusteen soveltamisen edellytyksenä edellä todetuin tavoin on, että hankintayksikkö pystyy osoittamaan, että esimerkiksi teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa suorahankinnan kohteena olevan hankinnan. Hallituksen esityksessä todetulla tavalla suorahankinnan ollessa poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvollisuuteen, on sen käyttöedellytyksiä tulkittava suppeasti.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen määritellessä hankinnan kohdetta. Hankintayksikön ei tarvitse lähtökohtaisesti sovittaa edellyttämiään teknisiä vaatimuksia markkinoilla toimivien järjestelmien ominaisuuksiin. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole esittänyt mitään selvitystä siitä, että Effica-ohjelmiston kanssa yhteensopivia hankintayksikön käyttöön soveltuvia ohjelmistoja ei olisi saatavissa joko Suomesta tai EU-alueelta tai että sopivaa ohjelmistoa ei voisi toimittaa jokin muu yritys kuin valittu palveluntarjoaja. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että pelkkä yhteensopivuusvaatimus ei ole sellainen hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitettu tekninen syy, jonka perusteella vain tietty toimittaja olisi ainoa mahdollinen hankinnan toteuttaja, ja mistä syystä voitaisiin siten poiketa yleisestä kilpailuttamisvelvollisuudesta.

Edelleen hankintalain 27 §:n 2 kohtaan liittyen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole näyttänyt, että vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan kyseisessä lainkohdassa todetusta yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä.

Suorahankinnan perusteeksi on toiseksi esitetty, ettei kokonaista järjestelmää ole ollut taloudellisista syistä käytännössä mahdollista kilpailuttaa, koska kolmen vuoden siirtymäkauden jälkeen ollaan siirtymässä täysin uuteen järjestelmään. Siirtymäkauden ennalta arvaamattomuuden osalta hankintayksikkö on markkinaoikeudessa vedonnut kiireperusteeseen.

Markkinaoikeus toteaa, että siirtymäkautta tai hankintakauden pituutta ei ole mainittu hankintalain 27 tai 28 §:ssä perusteena suorahankinnalle. Sitä vastoin hankintayksikön niin ikään vetoama kiire on mainittu hankintalain 27 §:n 3 kohdassa. Asiassa ei ole esitetty mitään selvitystä siitä, että kysymyksessä olevalla hankinnalla olisi hankintayksikön ulkopuolisesta syystä johtuva äärimmäinen kiire. Pikemminkin kysymyksessä on aiemmin itsenäisen yksikön liittämisestä hankintayksikköön aiheutunut tarve saattaa tietojärjestelmät yhteensopiviksi ja mahdollinen kiire on siten hankintayksikön itsensä aiheuttama. Markkinaoikeus katsoo, ettei suorahankintaa voida perustella hankintalain 27 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla äärimmäisellä kiireellä.

Suorahankinnan perusteeksi on kolmanneksi esitetty, että kysymys on aiempaan ohjelmistosopimukseen liittyvästä hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaisesta lisähankinnasta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 28 §:n 2 momentin mukainen alkuperäiseen palveluun liittyvä lisähankinta edellyttää sitä, että tällaiselle hankinnalle on ennalta arvaamaton syy ja hankinta on tämän syyn takia välttämätön alkuperäisen palvelun toteuttamiselle. Edellä todetuin tavoin nyt kysymyksessä olevan hankinnan tarve on syntynyt itsenäisen yksikön yhdistämisestä eikä tätä tarvetta voida pitää hankintayksikön kannalta ennalta arvaamattomana. Hankintayksikössä on lisäksi käytetty erillisiä tietojärjestelmiä rinnakkain, joten suorahankinta ei ole ollut välttämätön alkuperäisen hankinnan toteuttamisellekaan. Markkinaoikeus katsoo, ettei suorahankintaa voida perustella hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaisella lisäpalvelun tarpeella.

Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että kysymyksessä ei ole ollut olennainen muutos aiempaan hankintasopimukseen ja että suorahankinta voidaan tällä perusteella hyväksyä hankintalain 28 §:n tarkoittamana lisähankintana.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että julkista hankintaa koskevan sopimuksen määräyksiin sen voimassaoloaikana tehtyjä muutoksia on pidettävä uutena sopimuksen tekemisenä, jos nämä muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot. Sopimusmuutosta voidaan pitää olennaisena, kun se sisältää ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi. Alkuperäiseen sopimukseen tehtävää muutosta voidaan pitää olennaisena myös, kun sillä ulotetaan sopimus merkittävässä määrin sellaisiin palveluihin, joista ei alun perin ollut kyse tai kun sillä muutetaan sopimuksen taloudellista tasapainoa sopimuspuoleksi valitun yhtiön eduksi tavalla, josta ei määrätty alkuperäisen sopimuksen ehdoissa. (Ks. tuomio 19.6.2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351 34–37 kohta ja tuomio 7.9.2016 Finn Frogne, C-549/14, EU:C:2016:634, 28 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä on ollut yli kahden miljoonan euron hankinta, jolla on korvattu aiemmin käytössä ollut tietojärjestelmä. Markkinaoikeus katsoo, ettei kysymyksessä siten voi olla sellainen vähäinen sopimusmuutos, joka edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella ei merkitsisi julkisia hankintoja koskevan uuden sopimuksen tekemistä. Näin ollen suorahankintaa ei voida perustella sillä, että kysymyksessä olisi ollut vain aiemman sopimuksen muutos. Hankinnan kokonaisarvo huomioon ottaen suorahankintaa ei voida perustella myöskään sillä, että kilpailuttamiskustannukset tai muu kilpailuttamisesta aiheutuva haitta olisi suhteettoman suuri.

Hankintayksikkö ei edellä lausutun mukaisesti ole esittänyt hyväksyttävää syytä suorahankintapäätökselle. Tällaisena syynä ei voida pitää myöskään hankintayksikön markkinaoikeudessa vailla varsinaisia perusteluja esittämää mainintaa potilasturvallisuuden vaarantumisesta. Näin ollen kyseessä on laiton suorahankinta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Markkinaoikeus on 28.2.2017 antamallaan päätöksellä 99/17 hylännyt hankintayksikön vaatimuksen suorahankintapäätöksen 14.11.2016 täytäntöönpanosta. Muutoksenhaun kohteena oleva suorahankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa potilastietojärjestelmän tai sen laajennuksen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla 7 000 eurolla lisättynä markkinaoikeuden valittajalle määräämää oikeudenkäyntimaksua vastaavalla 4 000 eurolla eli yhteensä 11 000 eurolla viivästyskorkoineen. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, vahvistaa hankintayksikön suorahankintapäätöksen lainmukaisuuden ja velvoittaa In Net Oy:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on lausunut perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Suorahankintapäätöksestä ei ole valittanut sellainen taho, joka tällä hetkellä toimittaa markkinoilla potilaskertomusjärjestelmiä. In Net Oy ei toimita muita kuin suunterveydenhuollon potilastietojärjestelmiä. Yhtiön osuus kuntayhtymän nykyisistä potilastietojärjestelmän kustannuksista on noin 1,5 prosenttia. Yhtiöllä ei ole todellista oikeussuojan tarvetta valituksen kohteena olevassa suorahankinnassa.

Hankintayksikkö vastaa maakunnassa erikoissairaanhoitolaissa tarkoitetuista sairaanhoitopiirin tehtävistä sekä valtaosassa maakuntaa myös perus- ja ympäristöterveydenhuollon tehtävistä.

Suorahankintapäätöksellä Tieto Healthcare & Welfare Oy:n Effica-potilastietojärjestelmän (järjestelmän nykyinen nimi Tieto Lifecare) käyttöoikeus on ulotettu Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön. Kysymys on vuonna 2011 tehdyn sopimuksen laajentamisesta tai lisätilauksesta hankintayksikön pääasialliselta palveluntuottajalta sote-alueen asianomaisen tietojärjestelmän yhdenmukaistamiseksi.

Ohjelmistoa ei korvata uudella, vaan vanha ohjelmisto ja toiminnot laajennetaan koskemaan koko kuntayhtymää todennäköisesti vuoteen 2021 ulottuvaksi siirtymäkaudeksi. Kyse ei ole suorahankinnasta, vaan olemassa olevan sopimuksen muuttamisesta.

Hankintayksikkö on asettanut ehdoksi, ettei vanhan sopimuksen ehtoja paranneta lisätilauksen yhteydessä toimittajan eduksi ja järjestelmä otetaan käyttöön määräajaksi, joka ei ylitä 3–4 vuotta muusta kuin erityisestä perusteesta. Muu toimintavaihtoehto ei käytännössä ole mahdollinen ilman, että siitä aiheutuisi hankintayksikölle merkittävää haittaa tai kustannusten päällekkäisyyttä.

Sote-uudistuksen onnistuminen riippuu pitkälti siitä, että tietojärjestelmät tukevat toiminnallisia muutoksia. Keskeinen edellytys on, että potilaskertomustieto kulkee reaaliaikaisesti erikoissairaanhoidon ja avoterveydenhuollon välillä. Hankintayksikkö on nähnyt järjestelmien yhteensovittamisen ainoaksi keinoksi toteuttaa toiminnalliset uudistukset.

Hankinnalla on pyritty yhdenmukaistamaan kuntayhtymän alueella käytössä olevat järjestelmät, minkä jälkeen on yksinkertaisempaa ja kustannustehokkaampaa yhdenmukaistaa potilastietojärjestelmien kokonaisuus maakunnallisesti sote-uudistuksen yhteydessä. Taloudellisista, teknisistä ja potilasturvallisuuden vaarantamiseen liittyvistä syistä on kohtuutonta edellyttää sopimuskumppanin vaihtamista.

Sairaanhoitopiirien edellytetään jo laittavan täytäntöön sote-uudistuksen suunnitelmia. Useamman maakunnan kattava, mahdollisesti valtakunnallinen potilastietojärjestelmä pyritään saamaan valmiiksi vuosina 2022–2023.

Hankinta tehdään sote-uudistuksen määräämässä aikataulussa lyhyen siirtymäkauden tarpeita varten. Tekninen yhteensopivuus on käytännössä mahdollista vain laajentamalla yksi järjestelmä kattamaan koko kuntayhtymä.

Sote-uudistukseen ja potilastietojärjestelmiltä edellytettäviin ominaisuuksiin liittyy sellaisia seikkoja, joita hankintayksikkö ei ole kyennyt ennakoimaan huolellisesta harkinnasta huolimatta.

Potilasturvallisuuden edistäminen on osa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuuta. Puutteet potilastiedon kulussa muodostavat riskin potilasturvallisuudelle. Kahden tai useamman potilaskertomusjärjestelmän ratkaisumalli on riskialtis. Tietojen hakeminen, tarkistaminen ja päivittyminen on hidasta. Ilman yhteistä tietokantaa saatavilla olevat tiedot ovat puutteellisia. Kanta-arkisto ei täytä tätä aukkoa tietojen päivittymisen viiveiden vuoksi. Vanhoilla potilastiedoilla eli ennen Kanta-palvelun käyttöönottoa tallennetuilla tiedoilla on myös suuri merkitys.

Lääketiedot sekä laboratorio- ja kuvantamistutkimustiedot voivat olla potilasturvallisuuden kannalta kriittistä tietoa, ja niiden on oltava saatavilla reaaliaikaisesti. Tiedonkulun puutteet voivat aikaansaada tapahtumaketjun, joka johtaa potilaan kuolemaan. Hoidon turha pitkittäminen erikoissairaanhoidossa tiedonkulun ongelmien vuoksi aiheuttaisi puolestaan merkittäviä lisäkustannuksia, inhimillisiä kärsimyksiä ja sairaalainfektioiden riskin lisääntymisen.

Potilasturvallisuuden kannalta merkittävää on, että käytössä ovat yhtenäiset osoite- ja läheistiedot, koska Väestörekisterikeskuksesta ei saa tietoja automaattisesti. Ajantasaisten tietojen siirtymisen puutteiden vuoksi syntyy epävarmuus siitä, kenelle voidaan antaa tietoja tai kehen olla yhteydessä hätätilanteessa.

Ilman yhtenäisiä kirjaamis- ja tilastointikäytäntöjä potilastiedot voivat vaihdella tavalla, joka aiheuttaa suuremman riskin siitä, että hoitava lääkäri jättää huomiotta potilasta koskevan oleellisen riskitiedon. Sama järjestelmä ja käytännöt mahdollistavat myös varahenkilöstön helpomman yhteiskäytön.

Koska hankintayksikkö on kehittämässä kotiin vietäviä palveluja, on tärkeää, että erikoissairaanhoidossa ja avoterveydenhuollossa on käytössä sama tietojärjestelmä. Potilasturvallisuuteen kytkeytyy myös oikeusturvakysymys eli hoitavien lääkärien vastuu.

Kysymyksessä oleva hankinta edellyttää yhteensopivuutta olemassa olevan järjestelmän kanssa. Toinen käytössä oleva järjestelmä (Pegasos) kattaa vain osan toiminnoista. Kolmas vaihtoehto eli uuden yhtenäisen tietojärjestelmän kilpailutus on teoreettinen eikä aikataulusyistä mahdollinen.

Lahden perusterveydenhuollon käytössä ollutta Pegasos-järjestelmää ei olisi teknisistä ja yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä kyetty yhdistämään Effica-järjestelmään. Vain Effica-järjestelmän käyttö on mahdollista, mikäli halutaan koko kuntayhtymän toimivan samassa tietojärjestelmäympäristössä.

Tekniset esteet muodostuvat siitä, ettei ole olemassa rajapintoja, jotka mahdollistaisivat kahden eri potilasjärjestelmän rinnakkaisen toiminnan niin, että tiedot näkyisivät niissä reaaliajassa.

Effica-järjestelmään voidaan tuoda muihin järjestelmiin kirjattuja kertomustietoja, mutta siihen kirjattuja kertomustietoja ei voida kysellä muusta tietojärjestelmästä. Merkittävin puute on, että Effica-järjestelmässä olevia potilaan perus- ja riskitietoja voidaan kysellä toisesta järjestelmästä, mutta toisessa järjestelmässä olevia tietoja ei voida tuoda siihen. "Ylikirjoittamisen" mahdollistavaa rajapintaa ei ole olemassa, koska Effica-järjestelmä on niin sanottu master-järjestelmä.

Ilman merkittävää tuotekehityspanosta kahden järjestelmän rinnakkainen käyttö ei ole tällä hetkellä mahdollista. Vaikka asia teknisesti olisi ratkaistavissa, kahden eri järjestelmän käyttö ei olisi yhtä sujuvaa. Kanta-arkisto ei ratkaise asiaa, koska kaikki potilastiedot eivät siirry arkistoon tai siirtyvät viiveellä, mikäli niitä ei manuaalisesti siirretä. Potilaalla on myös mahdollisuus kieltää tietojen näkyvyys.

Effica-järjestelmä on siirtymäkaudella käytännössä ainoa teknisesti mahdollinen järjestelmä. Muu vaihtoehto merkitsisi uuden tietojärjestelmän hankintaa ainakin koko erikoissairaanhoitoa varten. Markkinoilla on muitakin järjestelmiä, mutta niiden käyttöönotto koko kuntayhtymän alueelle muutaman vuoden siirtymäkaudeksi on käytännössä teknisesti mahdotonta.

Kyseessä on lyhyt siirtymäkauden järjestely. Vaikka suorahankintaa koskevat säännökset eivät tunne suorahankinnan perusteena sopimuskauden lyhyyttä, voidaan sitä käyttää argumenttina ottaen huomioon monimutkaisen tietojärjestelmähankkeen kilpailuttamisen ajallinen kesto, kustannukset ja vaiva. Kiireperuste tulee sovellettavaksi, koska tietojärjestelmän kilpailuttamiseen siirtymäkautta varten ei ole voitu varautua erityisesti sote-uudistuksen aikataulun epävarmuudesta johtuen. Muita taloudellisesti ja toiminnallisesti perusteltavissa olevia vaihtoehtoja ei ole ollut.

Hankintayksikkö ei ole alkuperäisen hankinnan yhteydessä voinut varautua potilasmäärän kasvamiseen Lahden kaupungin liittymisen myötä tai sote-uudistuksen edellyttämiin seikkoihin ja siirtymäkausiin. Sopimus on tehty aikana, jolloin hankintayksiköllä ei ole ollut tietoa tulevasta sote- ja maakuntauudistuksesta.

Käyttöoikeuden laajentamiselle koskemaan Lahden perusterveyden-huollon henkilökuntaa on olemassa suorahankintaan, lisätilaukseen ja sopimuksen muuttamiseen liittyvät perusteet. Siirtymäkauteen liittyvä kiire, tekniset ja yksinoikeuden suojaamiseen liittyvät syyt, lisähankinnan edellytykset ja uuden hankintalain mukaiset sopimuksen muuttamisen edellytykset mahdollistavat suorahankinnan ja sopimuksen muuttamisen. Lisäpalvelua ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa. Järjestelmän hankkiminen kilpailuttamalla aiheuttaisi suhteettoman suuret tekniset ja toiminnalliset vaikeudet.

Olemassa olevan potilaskertomusjärjestelmän ulottaminen Lahden kaupungin potilastietoihin perustuu pyrkimykseen toteuttaa taloudellisesti tarkoituksenmukainen hankinta. Osajärjestelmän kilpailuttaminen siirtymäkaudeksi olisi ollut teknisesti vaikea ja sitä kautta taloudellisesti suhteettoman kallis toimenpide. Tietojärjestelmien kokonaiskilpailuttaminen käytössä olevassa aikataulussa ja tilanteessa, jossa valtakunnalliset tietojärjestelmät ovat tuloillaan, on vastoin hankintojen taloudellisuuden, laadukkuuden ja suunnitelmallisuuden vaatimusta. Hankintaoikeudelliset periaatteet saavat asian arvioinnissa korostuneen merkityksen.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on valituksen täydennyksessään vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asiaa koskevan valituksen. Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on lausunut muun ohella seuraavaa:

Maakunnan väliaikainen hallinto käynnistyy 1.6.2018, ja kuntayhtymän tietojärjestelmät siirtyvät 1.1.2020 maakuntien omistamien yhtiöiden vastuulle. Päivämäärät eivät ole eduskunnan vahvistamia, mutta sairaanhoitopiirit ovat käytännössä velvoitettuja toimimaan kyseisten aikataulujen mukaisesti. Mikäli hankintayksikkö käynnistää kilpailutuksen odottamatta korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä, se joutuu toteuttamaan kilpailutuksen välitilassa, jossa sen toimivalta hankintaan päättyy pian. Täytäntöönpanoon ei ole voitu ryhtyä, sillä valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen olisi käynyt täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi.

Hankintayksikkö on lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi tehnyt väliaikaisen järjestelyn. Hankinnan väliaikaiselle järjestämiselle on perusteet myös sinä aikana, kun asiaa käsitellään korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Selitykset

In Net Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

In Net Oy on lausunut perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Suorahankintapäätöksen kohteena on ollut myös suunterveydenhuollon ja hammaskuvaamisen palvelut. In Net Oy:llä on samoilla markkinoilla toimivana yrityksenä asiassa oikeussuojan tarve.

Suorahankintaperustetta hankinnan toteuttamiselle kilpailuttamatta ei ole ollut. Hankintayksiköllä on ollut riittävästi aikaa kilpailuttaa tietojärjestelmähankinta. Lisäksi hankintayksikkö olisi voinut kilpailuttaa tietojärjestelmän koko kuntayhtymän osalta tai toimia usealla potilastietojärjestelmällä rinnakkain. Kyseessä ei ole ollut tekniseen syyhyn perustuva suorahankintaperuste, koska markkinoilla on useita toimittajia, jotka olisivat voineet toimittaa hankintakokonaisuuden.

Suorahankinnalla ei ole toteutettu sote-uudistuksen potilastietojärjestelmiä koskevia tavoitteita. Tästä syystä mahdollisesti toteutuvalla sote-uudistuksella ei ole merkitystä suorahankinnan hankintalain mukaisuuden arvioinnissa. Hankintayksikkö ei myöskään ole viitannut sote-uudistukseen liittyvään, voimassa olevaan tai ehdotettuun säännökseen, joka oikeuttaisi suorahankinnan.

Toiminnalliset seikat ja potilasturvallisuus ovat aina tärkeitä potilastietojärjestelmissä. Ne eivät ole mahdolliseen sote-uudistukseen liittyviä uusia seikkoja, joilla suorahankintaa voitaisiin perustella. Hankintayksikön esittämät perusteet eivät vaadi, että sote-yksikössä olisi käytössä yhden toimittajan potilastietojärjestelmäkokonaisuus. Sote-uudistuksen tavoite ei ole keskittää tietojärjestelmiä yhden toimittajan toimitettavaksi. Toteutumiseltaan epävarmalla UNA-hankkeella ei ole merkitystä asian arvioinnin kannalta.

Hankintayksikön näkemykset tietojärjestelmien käyttöönottoon liittyvistä ongelmista eivät ole teknisiä tai yksinoikeuden suojaan liittyviä seikkoja. Hankintayksikkö ei ole perustellut, miksi kyseiset seikat eivät olisi teknisesti ratkaistavissa.

Potilasturvallisuuteen liittyvillä seikoilla ei ole merkitystä arvioitaessa suorahankinnan hankintalain mukaisuutta. Yhden toimittajan tietojärjestelmä ei takaa parempaa potilasturvallisuutta verrattuna siihen, että käytössä on rinnakkaisia eri toimittajien tietojärjestelmiä. Potilasturvallisuus on riippuvainen tietojärjestelmän laatutekijöistä. Hankintayksikkö on toiminut rinnakkaisilla järjestelmillä yli vuoden ajan suorahankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Mikäli potilasturvallisuuteen liittyvät tekijät olisivat aitoja, suorahankinta olisi toteutettu jo aiemmin.

Hankinnan toteuttamiselle ei ole äärimmäistä ja hankintayksiköstä riippumatonta kiirettä. Suorahankintapäätöksen kohteena olevat tietojärjestelmät on tarkoitettu otettaviksi käyttöön vuonna 2018. Suorahankintapäätös on tehty marraskuussa 2016. Päätös Lahden kaupungin perusterveydenhoidon ja sosiaalihuollon järjestämisvastuun siirtämisestä yhteisen kuntayhtymän hoidettavaksi 1.1.2017 alkaen on tehty kesäkuussa 2016. Hankintayksiköllä olisi ollut riittävästi aikaa kilpailuttaa hankinta hankintalain mukaisesti.

Hankinnan toteuttamiselle ei ole ollut ennakoimatonta syytä. Huolellinen hankintayksikkö olisi voinut aloittaa hankinnan valmistelun jo ennen päätöstä Lahden kaupungin perusterveydenhoidon ja sosiaalihuollon järjestämisvastuun siirtämisestä kuntayhtymän hoidettavaksi. Myöskään mahdollinen tuleva sote-uudistus ei ole ennakoimaton peruste.

Hankintayksikkö ei ole näyttänyt, että Effica-järjestelmän kanssa yhteensopivia hankintayksikön käyttöön soveltuvia ohjelmistoja ei olisi saatavissa Suomesta tai muualta EU-alueelta ja että sopivaa ohjelmistoa ei voisi toimittaa muu yritys kuin Tieto Oyj. Yhteensopivuusongelmat ovat ratkaistavissa. Väitetyt tekniset seikat ja niiden tuomat hyödyt eivät ole sellaisia, jotka olisivat välttämättömiä hankinnan toteuttamiselle.

Lisätilausperuste ei sovellu asiaan. Hankintayksiköllä ei ole ollut ennalta arvaamatonta tai välttämätöntä syytä suorahankinnalle. Lisätilauksen tekeminen aiemmalta toimittajalta ei ole välttämätöntä alkuperäisen palvelun toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Ylipäänsä tietojärjestelmien yhdistäminen yhdeksi kokonaisuudeksi ei ole välttämätöntä. Hankintalain 28 §:n 1 momentti koskee vain tavarahankintoja.

Kysymyksessä on olennainen sopimusmuutos jo suorahankinnan arvon perusteella. Sopimusmuutos ei kohdistu sopimuksen alkuperäiseen kohteeseen, vaan se on laajennus uusiin yksiköihin ja tiloihin.

Tarkoituksenmukaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin sekä julkisten varojen käytön tehokkuusperiaatteiseen vetoamisella ei voida ohittaa suorahankinnasta nimenomaisesti säädettyä. Periaatteet on otettu huomioon suorahankintaperusteita säädettäessä. Joka tapauksessa suorahankinta on loukannut myös kyseisiä periaatteita.

In Net Oy on valituksen täydennyksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Tieto Finland Oy (aiemmin Tieto Healthcare & Welfare Oy) ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän valituksen ja sen täydennyksen johdosta.

In Net Oy:n selitykset on lähetetty tiedoksi Tieto Finland Oy:lle.

Vastaselitys

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä toimittanut kolme asiantuntijalausuntoa ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Maakuntien edellytetään valmistautuvan sote-uudistukseen, josta ei ole vielä voimassa olevaa lainsäädäntöä. Potilastietojärjestelmän laajennuksesta päätettäessä uudistuksen suuntaviivat olivat päätöksentekijöiden tiedossa. On epäuskottavaa väittää, ettei julkisia toimijoita velvoittaisi poliittiset päätökset, jotka koskevat tietojärjestelmähankintoja. UNA-hankkeen tarkoituksena on tulevaisuudessa kilpailuttaa osallistujaorganisaatioiden puolesta potilastietojärjestelmäkokonaisuus.

Suomessa käytössä olevien järjestelmien vanhakantaisuuden vuoksi potilastietojärjestelmissä ei ole käytössä standardirajapintoja, joiden kautta tietoja voitaisiin siirtää laajemmassa mittakaavassa eri järjestelmien välillä. Useamman eri järjestelmän yhteentoimivuuden toteuttaminen on epätarkoituksenmukaista, kallista ja usein teknisesti mahdotonta.

Kysymys ei ole pelkästään teknisestä yhteensopimattomuudesta, vaan myös toiminnallisista riskeistä ja kustannuksista, mikäli useamman järjestelmän malliin päädyttäisiin kilpailutuksen seurauksena. Ammattilaiset joutuvat opettelemaan saman asian toteuttamisen joka järjestelmää varten erikseen. Käyttöönottoaika pitenee ja käyttöönottokustannus kasvaa. Myös potilasturvallisuusriski on omiaan lisääntymään.

Erillisistä potilastietojärjestelmistä aiheutuu potilastietojen ajantasaisuuden ja täsmällisyyden vaarantuminen. Puutteet potilastiedon kulussa ovat merkittävä potilasturvallisuusriski. Tiedonkulkuun liittyvät ongelmat ovat usein terveydenhuollon vaaratapahtumien taustalla.

Kilpailuttaessaan alkuperäisen potilastietojärjestelmähankinnan vuonna 2011 hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida, että Suomessa on tarkoitus tehdä vuonna 2018 sote-uudistus, joka tulee edellyttämään hankitun ohjelmiston käyttöoikeuden laajentamista.

Tiedon siirtäminen eri potilastietojärjestelmien välillä on hyvin vaikeaa tai kallista toteuttaa, jollei mahdotonta. Nämä ovat seikkoja, joita lainsäätäjä on tarkoittanut salliessaan suorahankinnan teknisiin ja yksinoikeuden suojaamiseen liittyvissä tilanteissa.

Vaikka kyseessä ei ole tavarahankinta, hankintalain 28 §:n 1 momenttia voitaisiin soveltaa asiassa analogisesti. Myös hankintalain 28 §:n 2 momentti soveltuu kysymyksessä olevaan suorahankintaan. Lisätilaus alkuperäiseltä toimittajalta on osoittautunut tarpeelliseksi syistä, joita alkuperäistä hankintaa tehtäessä on ollut mahdotonta ennakoida. Lisähankintaa ei voida tehdä toiselta yritykseltä ilman, että tästä aiheutuisi hankintayksikölle huomattavaa haittaa. Haitta ilmenee teknisenä yhteensopimattomuutena ja potilasturvallisuuden vaarantumisena. Sopimuksen laajennus ei volyymiltään tai euromäärältään ylitä 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Hankintayksikkö on toiminut suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tehdessään lisäsopimuksen vain kolmeksi vuodeksi.

Tapaukseen näyttäisi soveltuvan uuden hankintalain sopimusmuutoksia koskeva 136 §:n 2 momentti. Hankinnan luonne ei muutu toiseksi. Kyse on samasta hankinnasta hieman laajemmassa muodossa. Lisäksi laajennus on luonteeltaan väliaikainen. Sopimusta on laajennettu entisin ehdoin. Muutos ei siten ratkaisevasti paranna toimittajan asemaa.

Kyse on monimutkaisesta siirtymätilanteesta, johon liittyy tärkeitä yhteiskunnallisia intressejä. Hankintayksikkö ei ole loukannut hankintalainsäädännön keskeisiä periaatteita.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän vastaselitys on lähetetty tiedoksi Tieto Finland Oy:lle.

Muut lausumat ja selvitykset

In Net Oy on Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän vastaselityksen johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Suorahankinnan sopimuskausi on toistaiseksi voimassa oleva, koska tarjous on hyväksytty sellaisenaan.

Asiantuntijalausunnosta on pääteltävissä, että integraatioiden suorittaminen on mahdollista. Asiantuntijalausunnossa ei ole esitetty konkreettisia teknisiä syitä, miksi muut yritykset kuin nykyinen toimittaja eivät olisi voineet toteuttaa hankintaa. Asiantuntijalausunnosta on pääteltävissä, että rajapinnan toteuttaminen on teknisesti lähtökohtaisesti mahdollista. Teknistä yhteensopimattomuutta on perusteltu lähinnä taloudellisten ja muiden tarkoituksenmukaisuussyiden kannalta.

Kunnat ja sairaanhoitopiirit ovat vuosia toimineet useammilla eri tietojärjestelmillä. Tilanne on ollut hankintayksikön tiedossa ennen Lahden kaupungin perusterveydenhuollon siirtymistä osaksi kuntayhtymän toimintaa. Väitetty yhteensopivuusongelma olisi voitu ottaa huomioon jo vuoden 2011 kilpailutuksessa. Kyseessä ei ole tilanne, jossa potilasturvallisuus olisi ennakoimattomasti heikentynyt. Asiassa esitetyt tarkoituksenmukaisuussyyt yhden tietojärjestelmän käytöstä ovat olleet tiedossa vuosikymmeniä.

Kysymys on pitkään vallinneen ja hankintayksikön tiedossa olleen asiantilan parantamisesta suorahankinnalla. Tavoite tiedonkulusta sote-toiminnassa eri toimintayksiköiden välillä ei ole ollut hankintayksikölle ennakoimatonta. Tietojärjestelmien yhteensovittamisesta on säädetty voimassa olevassa terveydenhuoltolaissa.

Hankintayksikkö on vuonna 2016 kertaalleen päättänyt kilpailuttaa yhtenäisen potilastietojärjestelmän. Kyseisessä päätöksessä on todettu, että jos yhteiseen potilastietokantaan ei siirrytä, toiminta jatkuu sellaisenaan eikä muutosta tule ajankäyttöön tai potilasturvallisuuteen ja että ammattilaiset joutuvat pahimmillaan hakemaan tietoja useammasta eri järjestelmästä tai kysymään niitä soittamalla.

Yhdellä järjestelmällä toimimiseen ei ole toiminnallista pakottavaa syytä. Hankintayksikkö on tuottanut erikoissairaanhoitoa lahtelaisille jo ennen kuin Lahden kaupungin perusterveydenhuolto siirtyi kuntayhtymän toimintavastuulle. Vuonna 2016 ei ole ollut erityistä syytä, jonka vuoksi kahden eri toimittajan tietojärjestelmistä voisi aiheutua yhteensopimattomuutta tai suhteettomia vaikeuksia käytössä ja kunnossapidossa. Suorahankinnan kohteena oleva järjestelmä on teknisesti mahdollista erottaa pääsopimuksesta.

In Net Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle ja Tieto Finland Oy:lle.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta toimittanut esillä olevaa asiaa koskevat hankintapäätöksen 14.11.2016 (§ 222) liitteet 6–10, hankintaoikaisupäätöksen asiakirjoineen ja väliaikaisen sopimuksen sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintapäätös on koskenut kolmen Effica-järjestelmän kannan yhdistämistä ja siitä erillisenä kysymyksenä Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstölle. In Net Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on koskenut ainoastaan viimeksi mainittua. Myös markkinaoikeuden valituksenalainen päätös on koskenut vain kysymystä käyttöoikeuden laajentamisesta Lahteen. Effica-kantojen yhdistäminen ja laajentaminen ovat erillisiä toimenpiteitä saman päämäärän saavuttamiseksi.

Hankintayksikössä on marraskuussa 2016 ollut käytössä Tieto Oyj:n erikoissairaanhoidon Effica-järjestelmä (sisältäen erikoissairaanhoidon suunterveydenhuollon osion) ja Tieto Oyj:n perusterveydenhuollon Effica-järjestelmä (sisältäen perusterveydenhuollon tason suunterveydenhuollon osion). Hankintayksikköön tuossa vaiheessa kuulumattomalla Lahden kaupungilla on ollut käytössä CGI Oy:n perusterveydenhuollon Pegasos-järjestelmä ja erillinen In Net Oy:n suunterveydenhuollon WinHit-järjestelmä.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymään on liitetty vuoden 2017 alusta liikkeenluovutuksella Lahden kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon hallintokunta sopimuksineen, eli edellä mainitut CGI Oy:n ja In Net Oy:n toistaiseksi voimassa olevat 1990-luvun lopussa tehdyt sopimukset. Lisäksi hankintayksikköön on liitetty liikkeenluovutuksella Hollolan kunnan taseyksikkönä toiminut peruspalvelukeskus Oiva. Sen myötä hankintayksikölle on siirtynyt Tieto Oyj:n ja Hollolan kunnan välinen toistaiseksi voimassa oleva sopimus perusterveydenhuollon Effica-järjestelmästä (sisältäen suunterveydenhuollon osion).

Lahden kaupunki on harjoittanut toimintaa hankintayksiköön liittymiseensä asti eri potilastietojärjestelmillä. Jotta koko kuntayhtymä voisi toimia saman potilastietojärjestelmän alla, Lahden kaupungin osalta oli tehtävä käyttöoikeuden laajennus.

Alun perin suunterveydenhuolto on ollut osa käyttöoikeuden laajentamista koskevaa hankintaa. Suunterveydenhuolto on sisältynyt Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjouksessa "Kertomus"-ohjelmistoon. Lisäksi tarjoukseen on sisältynyt hammaskuvantamisen ohjelmisto, joka on osa Tieto Oyj:n ratkaisua.

Edellä kuvatut suunterveydenhuollon ohjelmistoratkaisut ovat olleet käytössä hankintayksikössä suun erikoissairaanhoidossa sekä Aava- ja Oiva-kuntayhtymissä jo ennestään. Käytön laajennuksen tarjous on sisältänyt toiminnallisuudet, jotka ovat olleet jo aiemmin hankintayksikön muiden alueiden käytössä. Suunterveydenhuollon järjestelmä on yksi osa Tieto Oyj:n järjestelmäkokonaisuutta, kun taas In Net Oy:n järjestelmä on vain yksi itsenäinen moduuli.

Koska hankintapäätöksestä valitti markkinaoikeuteen Lahden kaupungin suunterveydenhuollon nykyisen järjestelmän toimittaja, päätettiin suunterveydenhuollon järjestelmä jättää väliaikaisen järjestelyn ulkopuolelle ja jatkaa In Net Oy:n kanssa vanhaa sopimusta. Ainoa väliaikainen sopimus on tehty Lahden kaupungin osalta koskien käyttöoikeuden laajentamista Lahden perusterveydenhuollon henkilöstöön ja vain muun kuin suunterveydenhuollon osalta.

Liikkeenluovutusten seurauksena hankintayksiköllä on ollut vuodesta 2017 alkaen käytössään kolme erillistä Effica-kantaa, Lahden kaupungin väliaikaissopimus ja suunterveydenhoidon järjestelmänä WinHit. Edellä mainittuja puitesopimuksia ei ole irtisanottu. Myös sopimus In Net Oy:n kanssa on voimassa.

Nykytilanne, jossa toimitaan kahden eri järjestelmän avulla, aiheuttaa ongelmia. Esimerkiksi terveydenhoitajan ja neuvola-koululääkärin kirjaukset eivät näy suunterveydenhuollon puolella ja päinvastoin. Järjestelmien laajentamisen ja yhdistämisen tuloksena aikoja voitaisiin varata ristiin ja tiedot kulkisivat viiveettä. Erikoissairaanhoidossa tehtäviin operaatioihin, syöpähoitoihin ja dialyysiin menossa olevien potilaiden tiedot eivät ole luettavissa Lahden alueella. Hoitoketju katkeaa tai aiheuttaa lisätyötä, ja operaatioiden suorittaminen viivästyy. Ongelmat ovat vakavia ja korostuvat erityisesti potilailla, jotka ovat toisten ihmisten tuen varassa.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän lausuma on lähetetty tiedoksi Tieto Finland Oy:lle lukuun ottamatta lausuman liitteenä olevan päätöksen 14.11.2016 (§ 222) liitettä 7 (juridisen asiantuntijan lausunto) ja liitettä 8 (hankintapäällikön lausunto).

In Net Oy on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön sekä Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän lausuman ja sen julkisiksi tai asianosaisjulkisiksi ilmoitettujen liitteiden johdosta toimittamassaan lausumassa lausunut muun ohella seuraavaa:

In Net Oy:n valitus on kohdistunut ainoastaan Effica-järjestelmän laajentamiseen Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön. Markkinaoikeuden päätös on koskenut ainoastaan Effica-järjestelmän laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuoltoon.

Vaikka In Net Oy:n WinHit-järjestelmä on suunterveydenhuollon järjestelmä, se on integroitavissa muihin järjestelmiin. Järjestelmä on aiemmin tullut osaksi muun muassa Ylioppilaiden terveydenhuoltosäätiön potilastietojärjestelmää tarjouskilpailun voittajan tarjouksen koostuessa keskenään integroiduista Acute- ja WinHit-järjestelmistä. WinHit-järjestelmä on liitetty Uranus-erikoissairaanhoidon järjestelmään Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin hankinnassa.

Mikäli hankinta olisi kilpailutettu avoimesti, In Net Oy olisi voinut osallistua kilpailutukseen. Yhtiön järjestelmä on yhdistettävissä muihin järjestelmiin. Yhdisteleminen mahdollistaa myös sen, että tarjottava kokonaisuus saadaan vastaamaan parhaalla mahdollisella tavalla tarjouspyyntöä. Tarjouspyynnöstä riippuen tämä voi tapahtua useiden eri kotimaisten tai ulkomaisten toimijoiden kanssa järjestelyin, joissa In Net Oy käyttää alihankkijaa, toimii itse alihankkijana tai tarjoaa yhdessä yhden tai useamman järjestelmätoimittajan kanssa konsortiona.

In Net Oy:lle ei ole varattu mahdollisuutta tutustua hankintayksikön lausuman liitteinä olleisiin ei-julkisiin tarjouksiin käyttöoikeuksien laajentamisesta ja kantojen yhdistämisestä, väliaikaiseen sopimukseen eikä juridisen asiantuntijan ja hankintapäällikön lausuntoihin. Asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. In Net Oy on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta luovuttamaan edellä tarkoitetut asiakirjat In Net Oy:lle tutustuttaviksi.

Tieto Finland Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausua In Net Oy:n lausuman johdosta.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on In Net Oy:n lausuman johdosta toimittamassaan lausumassa vaatinut asiakirjapyynnön hylkäämistä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kysymys on laajemmasta kokonaisuudesta kuin pelkästään suunterveydenhuollon järjestelmästä. Kokonaisuuden osien edellytetään toimivan yhteen eri sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden välillä ja myös saman palvelun kesken eri toimipaikoilla. In Net Oy on todennut tarjoavansa vain suunterveydenhuollon potilastietojärjestelmää.

Asianosaisen tiedonsaantioikeus ei murra teknisen liike- ja ammattisalaisuuden suojaa. Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjouksia käyttöoikeuden laajentamisesta ja kantojen yhdistämisestä sekä väliaikaista sopimusta ei tule luovuttaa In Net Oy:lle.

Väliaikaisesta sopimuksesta on toimitettu asianosaisjulkinen versio. Lisäksi jo aiemmin on toimitettu käyttöoikeuden laajentamista koskevasta tarjouksesta asianosaisjulkinen versio. Mitä tulee kantojen yhdistämistä koskevaan tarjoukseen, In Net Oy ei ole edes väittänyt kykenevänsä tarjoamaan yhdistämistä.

Juridisen asiantuntijan ja hankintapäällikön lausunnot ovat asian valmistelua koskevia asiakirjoja. Hankintapäätökseen vaikuttaneet valmisteluasiakirjojen osat ovat näkyvissä päätöksessä. In Net Oy:llä on siten jo tiedossaan valmistelun sisältö siltä osin kuin se vaikuttaa yhtiön asemaan. Asiassa ei ole sellaista syytä tai etua, minkä vuoksi salassa pidettävät asiakirjat tulisi esittää In Net Oy:lle. Kaikki asian ratkaisun kannalta merkitykselliset tiedot ovat julkisia ja In Net Oy:n käytettävissä.

Kysymyksessä olevan asian ratkaisemisen kannalta merkitystä ei ole sillä, lausuuko In Net Oy väliaikaisen sopimuksen sisällöstä.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän lausuma on lähetetty tiedoksi Tieto Finland Oy:lle.

In Net Oy on Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän lausuman johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Liikesalaisuuksien suoja voi murtua asianosaisjulkisuuden perusteella. Väliaikaisen sopimuksen asianosaisjulkinen versio ei vastaa In Net Oy:n saamia tietoja. Kyseisellä sopimuksella toteutettu laajennus on kattanut myös suunterveydenhuollon käyttäjät Lahdessa. Laajennuksella ei ole kuitenkaan syrjäytetty WinHit-järjestelmää.

In Net Oy olisi voinut toteuttaa Lahden suunterveydenhuollon tarvitsemat järjestelmäpalvelut suoraan tai alihankintajärjestelyjen avulla.

In Net Oy on ilmoittanut arvonlisäverottomiksi oikeudenkäyntikuluikseen 16 815 euroa.

In Net Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle ja Tieto Finland Oy:lle.

Merkintä

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 17.12.2018 taltionumero 5944 antanut In Net Oy:lle tiedon Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän 14.11.2016 tekemän päätöksen (§ 222) liitteenä 8 olevasta hankintapäällikön lausunnosta. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös ja hankintapäällikön lausunto on lähetetty myös Tieto Finland Oy:lle.

In Net Oy on ilmoittanut, ettei se anna selitystä sille toimitetun hankintapäällikön lausunnon johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää In Net Oy:n pyynnön saada tieto Effica-järjestelmän kantojen yhdistämistä koskevasta tarjouksesta ja asianajajan lausunnosta. Korkein hallinto-oikeus hylkää In Net Oy:n pyynnön saada tieto Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskevaan tarjoukseen ja väliaikaista järjestelyä koskevaan sopimukseen sisältyvistä liikesalaisuuksiksi ilmoitetuista tiedoista.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä määrätään korvaamaan In Net Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimus enemmälti hyläten 9 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

4. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Asiakirjojen ja tietojen antamista koskeva vaatimus

1.1. Hankintapäätökseen liitettyjä tarjouksia sekä väliaikaista sopimusta koskevat pyynnöt

In Net Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa pyytänyt, että sille annetaan tieto hankintayksikön korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamista, hankintayksikön päätöksen 14.11.2016 (§ 222) liitteenä olevista Tieto Healthcare & Welfare Oy:n 20.10.2016 päivätyistä tarjouksista sekä hankintayksikön korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamasta väliaikaista järjestelyä koskevasta sopimuksesta.

1.1.1 Sovellettavat säännökset

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 1 §:n mukaan oikeudenkäynti ja oikeudenkäyntiasiakirjat ovat julkisia, jollei kyseisessä laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 3 §:n mukaan siltä osin kuin kyseisessä laissa ei toisin säädetä, hallintotuomioistuimessa sovelletaan, mitä asiakirjojen julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelmää tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta julkisuuslaissa tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua. Pykälän 2 momentin 6 kohdan (604/2018) mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan (604/2018) mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat seuraavat asiakirjat, jollei erikseen toisin säädetä:

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

1.1.2 Oikeudellinen arviointi

Effica-järjestelmän kantojen yhdistämistä koskeva tarjous

In Net Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensinnäkin pyytänyt, että sille annetaan tieto hankintayksikön salassa pidettäväksi ilmoittamasta Effica-järjestelmän kantojen yhdistämistä koskevasta Tieto Healthcare & Welfare Oy:n 20.10.2016 päivätystä tarjouksesta.

Jäljempänä päätöksen kohdassa 2.1 todettavan mukaisesti asiassa selvitetyn perusteella In Net Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on koskenut ainoastaan suorahankintaa, jolla Effica-järjestelmän käyttöoikeus on laajennettu Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön, eikä hankintayksikön samassa päätöksessä 14.11.2016 (§ 222) tekemää toista suorahankintaa kolmen Effica-järjestelmän kannan yhdistämisestä.

Kun otetaan huomioon, ettei esillä olevassa asiassa oikeudenkäynnin kohteena eikä siten korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana ole Effica-järjestelmän kantojen yhdistämistä koskeva hankinta, kyseiseen hankintaan liittyvää Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjousta koskeva In Net Oy:n asiakirjapyyntö hylätään.

Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskeva tarjous

In Net Oy on lisäksi pyytänyt, että sille annetaan tieto Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön koskevasta Tieto Healthcare & Welfare Oy:n 20.10.2016 päivätystä tarjouksesta myös siltä osin kuin hankintayksikkö on ilmoittanut sen salassa pidettäväksi.

Tieto Healthcare & Welfare Oy:n mainittu tarjous koskee sitä hankintaa, jonka arvioinnista korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt esillä olevassa asiassa kysymys.

In Net Oy on asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä saanut käyttöönsä edellä tarkoitetusta käyttöoikeuden laajentamista koskevasta tarjouksesta hankintayksikön toimittaman asianosaisjulkisen kappaleen, josta on poistettu Tieto Healthcare & Welfare Oy:n liikesalaisuuksiksi ilmoitetut tiedot. In Net Oy:n tältä osin esittämä pyyntö koskee näin ollen edellä todetulla tavalla tarjouksen salassa pidettäviksi ilmoitettuja tietoja.

Asiakirjoista ilmenevän perusteella tarjouksen asianosaisjulkisesta kappaleesta poistetut tiedot ovat koskeneet eräitä suoritemääriä, kappalehintoja ja vuosimaksuja.

Pyydetyt tiedot sisältävät sellaisia yksityiskohtaisia tietoja hinnoista tai suoritemääristä, että Tieto Finland Oy:llä (aiemmin Tieto Healthcare & Welfare Oy) on katsottava olevan liiketoimintaansa liittyvä intressi pitää tiedot salassa. Tietoja on siten pidettävä Tieto Finland Oy:n liikesalaisuuksina ja tämän vuoksi salassa pidettävinä.

In Net Oy on jäljempänä päätöksen kohdassa 2.2 todettavalla tavalla julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä hankintalaki) 85 §:ssä (321/2010) tarkoitettu muutoksenhakuun markkinaoikeudessa oikeutettu taho sitä hankintaa koskevassa asiassa, joka nyt on Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän valituksen johdosta korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin perusteella In Net Oy:llä on oikeudenkäynnin osapuolena olevana asianosaisena lähtökohtaisesti oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta. Saman säännöksen mukaan tämä asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee asiakirjaa, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin perusteella liikesalaisuutta koskeva tieto voidaan jättää antamatta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä momentissa mainitussa salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa hankintayksikön valituksen johdosta nyt esillä olevassa asiassa kysymys siitä, onko markkinaoikeus voinut päätöksensä mukaisesti katsoa, että suorahankinnalle, lisätilaukselle tai hankintasopimuksen muuttamiselle asetetut edellytykset eivät ole nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa täyttyneet.

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana oleva oikeuskysymys ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos, Tieto Healthcare & Welfare Oy:n Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskevan tarjouksen liikesalaisuuksiksi katsotut tiedot eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eikä niitä koskevan tiedon antamatta jättäminen siten myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Tämän vuoksi ja kun tiedon antamatta jättäminen Tieto Healthcare & Welfare Oy:n tarjouksesta edellä todetulta osin on välttämätöntä yhtiön liikesalaisuuksien suojaamiseksi, In Net Oy:llä ei ole oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta saada pyytämäänsä tietoa asiakirjasta. Edellä olevan perusteella In Net Oy:n pyyntö on hylättävä.

Väliaikaista järjestelyä koskeva sopimus

In Net Oy on lisäksi pyytänyt, että sille annetaan tieto hankintayksikön korkeimpaan hallinto-oikeuteen antamansa lausuman liitteenä toimittamasta väliaikaista järjestelyä koskevasta sopimuksesta siltä osin kuin hankintayksikkö on ilmoittanut sen salassa pidettäväksi.

In Net Oy on asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä saanut käyttöönsä edellä mainitusta väliaikaisesta sopimuksesta hankintayksikön toimittaman asianosaisjulkisen kappaleen, josta Tieto Healthcare & Welfare Oy:n liikesalaisuuksiksi ilmoitetut tiedot on poistettu. In Net Oy:n tältä osin esittämä pyyntö koskee näin ollen edellä todetulla tavalla kyseisen sopimuksen salassa pidettäviksi ilmoitettuja tietoja.

Asiakirjoista ilmenevän perusteella väliaikaisen sopimuksen asianosaisjulkisesta kappaleesta poistetut tiedot ovat hintoja ja suoritemääriä koskevia ja siten vastaavia kuin tiedot, jotka hankintayksikkö on edellä ilmenevällä tavalla poistanut Tieto Healthcare & Welfare Oy:n Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskevan tarjouksen asianosaisjulkisesta kappaleesta. Lisäksi sopimuksen asianosaisjulkisesta kappaleesta on poistettu Tieto Healthcare & Welfare Oy:n palveluhinnasto. Edellä lausutun mukaisesti kyseessä olevat hintoja ja suoritemääriä koskevat tiedot on katsottava Tieto Finland Oy:n liikesalaisuuksiksi.

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana oleva oikeuskysymys, mainitut tiedot eivät olisi voineet vaikuttaa asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tiedon antamatta jättäminen sopimuksesta edellä todetulta osin on välttämätöntä Tieto Finland Oy:n liikesalaisuuksien suojaamiseksi. Tämän vuoksi In Net Oy:n pyyntö on myös tältä osin hylättävä.

1.2 Asianajajan lausuntoa koskeva asiakirjapyyntö

In Net Oy on vielä pyytänyt, että sille annetaan juridisen asiantuntijan lausunto, joka on ollut hankintayksikön 14.11.2016 tekemän päätöksen (§ 222) liitteenä. Hankintapäätökseen merkityn mukaan kyseinen lausunto on salassa pidettävä. Hankintayksikkö on toimittanut kyseisen asianajajansa laatiman lausunnon korkeimmalle hallinto-oikeudelle, mutta ilmoittanut asiakirjan liittyvän sisäiseen valmisteluun, minkä vuoksi sitä ei tule luovuttaa In Net Oy:lle.

1.2.1 Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät säännökset

Asiakirjapyyntöön sovellettavat oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain ja julkisuuslain säännökset on selostettu tämän päätöksen kohdassa 1.1.1.

Julkisuuslain 5 §:ssä säädetään viranomaisen asiakirjasta. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua tiedonsaantia koskevaa oikeutta viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimaan tai hankkimaan asiakirjaan, jos tiedon antaminen olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 19 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimat ja hankkimat asiakirjat, jos tiedon antaminen asiakirjasta olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä.

Asianajajista annetun lain 5 c §:n 1 momentin (639/2018) mukaan asianajaja tai hänen apulaisensa ei saa luvattomasti ilmaista sellaista yksityisen tai perheen salaisuutta taikka liikesalaisuutta, josta hän tehtävässään on saanut tiedon.

Hallintolainkäyttölain 39 c §:ssä (799/2015) säädetään tilanteista, joissa todistajalla on velvollisuus kieltäytyä todistamasta. Kyseisen pykälän 3 momentin mukaan velvollisuuteen kieltäytyä todistamasta sovelletaan muun ohella, mitä oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n 1 ja 3 momentissa säädetään.

Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 13 §:n (732/2015) 1 momentin mukaan muun ohella oikeudenkäyntiasiamies tai -avustaja ei saa luvattomasti todistaa siitä, mitä hän on saanut tietää: 1) hoitaessaan oikeudenkäyntiin liittyvää tehtävää; 2) antaessaan oikeudellista neuvontaa päämiehen oikeudellisesta asemasta esitutkinnassa tai muussa oikeudenkäyntiä edeltävässä käsittelyvaiheessa; 3) antaessaan oikeudellista neuvontaa oikeudenkäynnin käynnistämiseksi tai sen välttämiseksi.

Pykälän 3 momentin (599/2018) mukaan muun ohella asianajaja ei saa luvattomasti todistaa muun ohella liikesalaisuudesta, josta hän on muussa kuin 1 momentissa tarkoitetussa tehtävässään saanut tiedon. Tuomioistuin voi kuitenkin velvoittaa henkilön todistamaan muun ohella, jos erittäin tärkeät syyt ottaen huomioon asian laatu, todisteen merkitys asian ratkaisemisen kannalta ja seuraukset sen esittämisestä sekä muut olosuhteet sitä vaativat.

1.2.2 Oikeudellinen arviointi

Kyseinen juridisen asiantuntijan lausunto on hankintayksikön esillä olevassa oikeudenkäynnissä asiamiehenään toimivalta asianajajalta hankkima lausunto, joka on sisältänyt oikeudellista neuvontaa hankintayksikön suunnittelemasta hankintamenettelystä oikeudenkäyntiä edeltävässä käsittelyvaiheessa ja oikeudenkäynnin välttämiseksi.

Asiakirjapyynnön kohteena oleva asianajajan lausunto on liitetty valituksen kohteena markkinaoikeudessa olleeseen hankintaviranomaisen päätökseen. Kun otetaan huomioon oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 § ja julkisuuslain 5 §:n 2 momentti, päätöksen liitteenä olevaa lausuntoa ei voida pitää hankintayksikön esittämällä tavalla julkisuussääntelyn ulkopuolelle rajautuvana viranomaisen valmisteluasiakirjana. Kyseinen hankintapäätökseen liitetty, korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitettu asianajajan lausunto on siten oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitettu oikeudenkäyntiasiakirja, josta tiedon saamiseen sitä pyytäneellä In Net Oy:llä on oikeus, jollei asiakirjan antamista koske oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa säädetty asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitusperuste.

Mainitussa laissa asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitusperusteeksi ei ole säädetty julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 4 kohtaa, jonka mukaan asianosaisella ei ole oikeutta viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimaan tai hankkimaan asiakirjaan, jos tiedon antaminen olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä.

Arvioitaessa In Net Oy:n oikeutta saada tieto asianajajan lausunnosta on otettava huomioon, että oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Mainitun julkisuuslain kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua tiedonsaantioikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että päämiehen ja asianajajan välinen suhde perustuu luottamukseen ja luottamuksellisten tietojen salassa pysymiseen. Asianajajan salassapitovelvollisuus luo osaltaan edellytyksiä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumiselle. Esillä olevassa asiassa lausunnon laatiminen on liittynyt kysymyksessä olevaa hankintamenettelyä koskevaan oikeudelliseen neuvontatoimintaan oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa ja oikeudenkäynnin välttämiseksi. Lausunnossa on kysymys asianajajan ja päämiehen välisestä luottamuksellisesta tietojenvaihdosta.

Kun otetaan huomioon asianajajan vaitiolovelvollisuuteen ja todistamiskieltoon liittyvistä säännöksistä ilmenevät asianajajan ja hänen päämiehensä välisen tietojenvaihdon luottamuksellisuutta koskevat periaatteet, korkein hallinto-oikeus katsoo, että asianajajan lausunnon antaminen olisi vastoin julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua hankintayksikön etua, ja tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä kyseisen edun suojaamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että oikeudenkäynnin lopputulos huomioon ottaen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset eivät myöskään asiassa edellytä, että asianajajan lausunnosta annettaisiin tieto In Net Oy:lle. Edellä lausutun vuoksi asianajajan hankintayksikölle antama oikeudellista neuvontaa sisältävä lausunto on kokonaisuudessaan salassa pidettävä. Asiakirjan antamista koskeva In Net Oy:n vaatimus hylätään.

1.3 Hankintapäällikön lausuntoa koskeva asiakirjapyyntö

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 17.12.2018 taltionumero 5944 antanut In Net Oy:lle sen asiakirjapyynnön johdosta tiedon hankintapäällikön lausunnosta.

2. Pääasiaratkaisu

2.1 Oikeudenkäynnin kohde ja kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän hallituksen 14.11.2016 (§ 222) tekemästä päätöksestä, jolla on päätetty muun ohella toteuttaa suorahankintana Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentaminen Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön.

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään In Net Oy:n valituksesta kumonnut hankintayksikön 14.11.2016 (§ 222) tekemän päätöksen. Hankintayksikön päätöksen kyseisen pykälän kohdalla on käsitelty paitsi edellä tarkoitettua Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista koskevaa suorahankintaa myös toista suorahankintaa, jossa on ollut kysymys Effica-järjestelmän tietokantojen yhdistämisestä.

Asiakirjoista ilmenevän sekä myös Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän ja In Net Oy:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämän mukaan In Net Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus on kohdistunut ainoastaan suorahankintaan, joka on koskenut käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön. Kyseiset osapuolet ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittäneet lisäksi käsityksenään, ettei markkinaoikeuden päätöskään ole koskenut kuin kyseistä hankintaa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen päätöslauselman muotoilusta huolimatta kyseisessä päätöksessä on ollut kysymys vain Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön eikä Effica-järjestelmän tietokantojen yhdistämistä koskevasta hankinnasta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on näin ollen Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän valituksen johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko In Net Oy asianosainen Effica-järjestelmän käyttöoikeuden laajentamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön koskevassa hankinnassa ja onko markkinaoikeus voinut arvioida, että suorahankintaa, lisähankintaa ja hankintasopimuksen muuttamista koskevat edellytykset eivät ole kyseisessä hankinnassa täyttyneet.

2.2 In Net Oy:n asianosaisuus

2.2.1 Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Markkinaoikeuden päätöksessä kuvatulla tavalla hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp ja HE 50/2006 vp) mukaan asianosaisella on tarkoitettu henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen menettelyyn. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen.

Hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu direktiivi 89/665/ETY (valvontadirektiivi) sekä direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annettu direktiivi 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi).

Valvontadirektiivin, sellaisena kuin se on muutettuna oikeussuojadirektiivillä, 1 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Saman artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.

2.2.2 Asiassa saatu selvitys

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on markkinaoikeudessa esittänyt, ettei In Net Oy:llä ole asianosaisasemaa. Suorahankinnan piiriin ei kuulu suunterveydenhuolto, ja In Net Oy toimittaa käytännössä ainoastaan suunterveydenhuoltoon liittyviä tietojärjestelmiä.

In Net Oy on markkinaoikeudessa esittänyt, että riippumatta siitä, sisältyykö suunterveydenhuollon ohjelmisto hankintaan, yhtiöllä on asianosaisasema. Yhtiö on hankintapäätöksen kohteena olevissa järjestelmissä samoilla markkinoilla toimiva yritys, joka olisi voinut avoimessa kilpailutuksessa jättää tarjouksen suorahankinnan kokonaisuuteen tai osakokonaisuuksiin yksin, alihankintajärjestelyillä tai konsortion osapuolena.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa hankintayksikkö on lausunut, ettei In Net Oy:llä ole todellista oikeussuojan tarvetta, koska yhtiö ei toimita muita kuin suunterveydenhuollon tietojärjestelmiä. Hankintayksikön mukaan yhtiön osuus hankintayksikön nykyisistä potilastietojärjestelmän kustannuksista on noin 1,5 prosenttia.

Hankintayksikkö on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta ilmoittanut, että suunterveydenhuolto on alun perin ollut osa hankintaa, mutta jätetty hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevan sopimuksen ulkopuolelle.

In Net Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausunut, että päätöksen kohteena ovat olleet myös suunterveydenhuollon ja hammaskuvaamisen palvelut.

In Net Oy on korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta lausunut, että vaikka yhtiön järjestelmä on suunterveydenhuollon järjestelmä, se on integroitavissa muihin järjestelmiin. Järjestelmä on liitetty osaksi muun muassa Ylioppilaiden terveydenhuoltosäätiön järjestelmiä ja erään sairaanhoitopiirin järjestelmiä. Jos hankinta olisi kilpailutettu avoimesti, yhtiö olisi voinut osallistua kilpailutukseen, koska sen järjestelmä on yhdistettävissä muihin järjestelmiin kattavan kokonaisuuden tarjoamiseksi. Tämä voi tapahtua useiden kotimaisten tai ulkomaisten toimijoiden kanssa järjestelyin, joissa In Net Oy käyttää alihankkijaa, toimii alihankkijana tai tarjoaa järjestelmää yhdessä yhden tai useamman järjestelmätoimittajan kanssa konsortiona.

2.2.3 Oikeudellinen arviointi

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kyseessä olevaan hankintaan liittyvään Tieto Healthcare & Welfare Oy:n 20.10.2016 päivättyyn tarjoukseen tarjousnumero 348744 sisältyvät maininnat "Kertomus (sis. suunterveydenhuollon)" ja "Hammaskuvantaminen (osa Tiedon sth ratkaisua)". Myös hankintayksikkö on tuonut korkeimmassa hallinto-oikeudessa esille, että alun perin suunterveydenhuolto on ollut osa hankintaa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikön päätöksellään 14.11.2016 (§ 222) tekemä päätös laajentaa Effica-järjestelmä Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstön käyttöön on siten sisältänyt myös mainitun järjestelmän laajentamisen Lahden kaupungin suunterveydenhuoltoon. Vaikka suunterveydenhuolto on hankintayksikön mukaan sittemmin jätetty hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevan sopimuksen ulkopuolelle, tällä ei ole vaikutusta hankintayksikön päätöksellä 14.11.2016 tehdyn suorahankintaa koskevan päätöksen laajuuteen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankinnassa on kysymys muualla hankintayksikössä jo käytössä olleen järjestelmän käyttöoikeuden laajentamisesta hankintayksikköön liitettyyn Lahden kaupungin perusterveydenhuoltoon, jolla on perusterveydenhuollon osalta ollut käytössään toisen toimittajan järjestelmä ja suunterveydenhuollon osalta In Net Oy:n järjestelmä.

Kysymyksessä olevan suorahankintapäätöksen täytäntöönpano johtaisi siihen, että In Net Oy:n Lahden kaupungille toimittaman suunterveydenhuollon järjestelmän käytöstä luovuttaisiin ja suunterveydenhuollon järjestelmäpalveluja koskevat In Net Oy:n toimitukset hankintayksikölle päättyisivät. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että In Net Oy:llä on jo tällä perusteella oikeudellinen intressi hakea muutosta suorahankintaa koskevaan päätökseen. Asia koskee siten In Net Oy:tä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

In Net Oy:n ilmoituksen mukaan se olisi voinut osallistua koko potilastietojärjestelmää koskevaan kilpailutukseen esimerkiksi yhteenliittymäjärjestelyin, koska sen järjestelmä on integroitavissa muihin järjestelmiin. Kun otetaan huomioon In Net Oy:n yhteistyöstään muissa kilpailutuksissa esittämä, In Net Oy:n ilmoitusta mahdollisuudestaan osallistua koko potilastietojärjestelmää koskevaan kilpailutukseen ei voida pitää epäuskottavana.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että In Net Oy:tä on pidettävä hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp ja HE 50/2006 vp) tarkoitetulla tavalla alalla toimivana yrityksenä, jolla on kysymyksessä olevassa, kilpailuttamatta tehdyssä hankinnassa asianosaisaseman edellytykseksi riittävä oikeudellinen intressi. Suorahankintaa koskevan asian on siten katsottava koskevan myös tällä perusteella In Net Oy:tä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että In Net Oy on asiassa hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen.

2.3 Suorahankinta

2.3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Sovellettavien oikeusohjeiden osalta korkein hallinto-oikeus viittaa edellä markkinaoikeuden päätöksessä selostettuihin säännöksiin.

2.3.2 Hankintayksikön perustelut suorahankinnalle

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymään on siirretty vuoden 2017 alusta liikkeenluovutuksella muun ohella Lahden kaupungin perusterveydenhuolto. Hankintayksikön vastuulle siirtyneellä Lahden kaupungin perusterveydenhuollolla on ollut käytössään eri tietojärjestelmä kuin muualla hankintayksikössä. Suorahankintapäätöksellä on laajennettu hankintayksiköllä käytössä olleen Effica-järjestelmän käyttöoikeus Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön sote-uudistuksen tuolloin arvioituun voimaantuloon ulottuvaksi siirtymäkaudeksi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että Lahden kaupungin perusterveydenhuollon käytössä olevaa järjestelmää ei olisi teknisistä ja yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä kyetty yhdistämään hankintayksikön järjestelmään. Hankintayksikön mukaan suorahankintaan oikeuttavan teknisen esteen muodostaa se, että kahden eri järjestelmän rinnakkaisen toiminnan mahdollistavia rajapintoja ei ole niin, että tiedot näkyisivät reaaliaikaisesti molemmissa järjestelmissä. Tietojen siirtäminen eri järjestelmien välillä on vaikeaa ja kallista, jollei jopa mahdotonta. Lisäksi Lahden kaupungin järjestelmä kattaa vain osan toiminnoista. Ainoastaan hankintayksikössä aiemmin käytössä olleen järjestelmän käyttäminen on mahdollista, mikäli koko hankintayksikön halutaan toimivan samassa järjestelmäympäristössä.

Hankintayksikkö on pitänyt potilastiedon reaaliaikaista kulkemista erikoissairaanhoidon ja avoterveydenhuollon välillä keskeisenä ja järjestelmien yhteensovittamista ainoana keinona, koska tiedonkulun puutteet ovat potilasturvallisuusriski.

Hankintayksikkö on myös ilmoittanut pyrkineensä yhdenmukaistamaan alueensa järjestelmät, minkä jälkeen on yksinkertaisempaa ja kustannustehokkaampaa yhdenmukaistaa järjestelmien kokonaisuus maakunnallisesti sote-uudistuksen yhteydessä. Kysymyksessä on lyhyt siirtymäkauden järjestely ennen sote-uudistusta. Suorahankintaan oikeuttavan kiireen osalta hankintayksikkö on esittänyt, ettei se ole alkuperäistä sopimusta vuonna 2011 tehdessään huolellisuudestaan huolimatta kyennyt ennakoimaan sote-uudistusta ja potilastietojärjestelmiltä edellytettäviä ominaisuuksia.

2.3.3 Oikeudellinen arviointi

Sote-uudistusta koskevan perusteen arviointi

Hankintayksikön on katsottava vedonneen yhtäältä siihen, että sote-uudistus velvoittaisi yhtenäistämään tietojärjestelmät jo ennen uudistuksen voimaantuloa, ja toisaalta siihen, että hankintayksiköllä tulisi olla mahdollisuus suorahankintaan, koska kilpailuttaminen lyhyeksi siirtymäkaudeksi on epätarkoituksenmukaista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei hankintayksikkö ole osoittanut, että sillä olisi ollut velvollisuus yhtenäistää alueensa tietojärjestelmät ennen suunnitellun sote-uudistuksen voimaantuloa tai maakunnallisten taikka valtakunnallisten tietojärjestelmien kilpailuttamista. Hankintalain 27 §:ään ei sisälly siirtymävaiheen menettelyjen joustavampaa arviointia mahdollistavaa säännöstä. Tiedossa ei varmuudella ole myöskään se, milloin mahdollinen sote-uudistus tulee voimaan tai yhtenäiset tietojärjestelmät ovat valmiit, eikä siten se, kuinka pitkäksi siirtymäkausi muodostuisi.

Vaikka pitkään suunnitellun sote-uudistuksen toteutuminen aikatauluineen on epävarmaa, ei hankintayksikön kannalta asiaa arvioituna ennalta-arvaamattomana ole pidettävä sitä, että sosiaali- ja terveydenhuoltoalan toimintaympäristössä saattaa tapahtua rakenteellisia tai organisatorisia muutoksia ja toimijoilla saattaa olla käytössään eri tietojärjestelmiä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että mahdollinen sote-uudistus ja sen aikataulun epävarmuus eivät nyt esillä olevan asian olosuhteissa täytä hankintalain 27 §:n 3 kohdassa suorahankinnalle asetettua edellytystä hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneesta äärimmäisestä kiireestä.

Yksinoikeuden suojaamista ja teknisiä syitä koskevan perusteen arviointi

Hankintayksikkö ei ole tuonut esiin selvitystä siitä, että yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä kysymyksessä olevaa hankintaa ei olisi voinut kilpailuttaa. Hankintayksikkö ei siten ole selvittänyt, mitkä olisivat ne hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitetut yksinoikeuden suojaamiseen liittyvät syyt, joiden vuoksi hankinnan olisi voinut toteuttaa ainoastaan Tieto Finland Oy, jonka potilastietojärjestelmä on käytössä muualla hankintayksikössä kuin Lahden kaupungissa.

Edellä viitatussa hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitetuksi tekniseksi syyksi hankintayksikkö on esittänyt järjestelmien välisten rajapintojen puuttumisen. Hankintayksikön korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamasta asiantuntijalausunnosta ilmenevän perusteella sairaanhoitopiirit ja kunnat ovat yleensä hankkineet potilastietojärjestelmänsä itsenäisesti, jolloin alueella on saattanut olla käytössä useampia eri järjestelmiä. Ongelman ratkaisemiseksi on viime vuosina ryhdytty yhdistämään järjestelmiä yhden järjestelmän kokonaisuuksiksi. Lausunnon mukaan eri valmistajien järjestelmien välillä ei ole mahdollisuutta siirtää potilastietoa merkittävissä määrin ilman, että niihin ohjelmoidaan kutakin tarvetta varten oma erillinen integraationsa. Aina integraatiorajapinnan toteuttaminen ei ole mahdollista, toimittaja ei ole halukas sen toteutukseen tai se maksaa liikaa.

In Net Oy on esittänyt, että hankintayksikkö on tuottanut erikoissairaanhoitoa lahtelaisille potilaille jo ennen Lahden kaupungin perusterveydenhuollon siirtymistä hankintayksikön vastuulle, eikä suorahankinnalle ole siten hankintayksikön esittämiä perusteita. Hankintayksikkö ei ole vastannut tähän väitteeseen. Koska Lahden kaupungin perusterveydenhuollossa on ollut käytössä eri tietojärjestelmä kuin muualla hankintayksikössä, on tilanteen jo ennen suorahankintaa katsottava olleen se, että lahtelaisten potilaiden osalta hankintayksikön käytössä ovat olleet eri järjestelmät erikoissairaanhoidossa ja perusterveydenhuollossa.

Hankintayksikön näkökulmasta tarkoituksenmukaista olisi, että sen alueella olisi käytössä yhtenäinen tietojärjestelmä. Asiassa ei ole kuitenkaan osoitettu, että useamman järjestelmän käyttäminen olisi käytännössä mahdotonta. Kun otetaan huomioon, että hankintayksikössä on ollut käytössä erillisiä järjestelmiä eikä asiassa ole selvitetty, ettei rajapintojen toteuttaminen olisi teknisesti mahdollista, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole osoittanut suorahankintaan oikeuttavaa teknistä syytä.

Lisähankintaa ja sopimuksen muuttamista koskevien perusteiden arviointi

Korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteluilla, etteivät asiassa sovellu myöskään hankintalain 28 §:ssä tarkoitetut suorahankintaperusteet ja ettei suorahankintaa voida pitää sallittuna sopimuksen muuttamisena.

2.4 Johtopäätös

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos In Net Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan In Net Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

4. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Tiedot hyväksyttyjen tutkimusrahoitushakemusten arvioijien henkilöllisyydestä ja taustaorganisaatioista eivät olleet julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Kysymyksessä ollut maa- ja metsätalousministeriön yhteydessä olevan Maatilatalouden kehittämisrahaston rahoitushaku oli jo ratkaistu asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 § ja 24 § 1 momentti 21 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 16.2.2018 nro 18/0088/5

Asian aikaisempi käsittely

A on 15.2.2017 ja uudestaan 20.3.2017 pyytänyt saada maa- ja metsätalousministeriöltä Maatilatalouden kehittämisrahaston (Makera) syksyn 2016 tutkimus- ja kehittämishankehaussa rahoitettujen hankkeiden kirjalliset ja numeeriset arviot. A on lisäksi pyytänyt saada vastaavat tiedot myös oman hakemuksensa eli Turun yliopiston biologian laitoksen hakemuksen 29.9.2016, jossa tarkoitetun tutkimuksen vastuullinen johtaja on A, osalta.

Maa- ja metsätalousministeriö on päätöksellään 23.3.2017 luovuttanut A:lle hänen omaa hakemustaan koskevat arviointitiedot. Muita hakemuksia koskevia pyydettyjä arviointeja ei ole luovutettu, kuten ei myöskään minkään hakemuksen osalta tietoja arvioijista. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Eri alojen asiantuntijoiden lausunnot ovat arviointien pohjana. Ministeriö pyytää kaikilta arvioijilta vaitiolo- ja riippumattomuusvakuutuksen. Arviointi tapahtuu kokonaan anonyymisti ja anonymiteetti on keskeinen osa arviointia. Anonymiteetistä luopuminen tekisi hankkeiden arvioinnin mahdottomaksi. Ministeriö ei saisi arvioijia ilman anonymiteettiä.

Tämän lisäksi arvioijien lausunnot ovat vain pohjana Makeran tutkimus- ja kehittämishankeryhmälle, joka tekee lopullisen lausunnon hankkeesta ja suosituksen rahoitettaviksi hankkeiksi. Arvioijien lausunnot ovat näin ollen luonteeltaan viranomaisen sisäisiä valmisteluasiakirjoja. Hankeryhmä arvioi hakemuksia suhteessa haun painopisteisiin ja muihin haulle asetettuihin tavoitteisiin. Hankeryhmän lausunto hakijan hankkeesta on toimitettu hakijalle.

Pyydetyt arvioinnit ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaisia arviointeja. Useimmiten arvioinnit sisältävät hankkeiden sisältöä ja tutkimuksellista ideaa valottavia asioita, joita viranomaisen ei pidä tuoda julkisuuteen ennen kuin hanke on päättynyt. Näiden tietojen antamisesta aiheutuisi haittaa sekä asianmukaiselle arvioinnille että muiden hakijoiden tutkimuksen suorittamiselle.

Sovellettavina oikeusohjeina ministeriön päätöksessä on mainittu julkisuuslain 10 §, 11 § ja 24 §:n 1 momentin 21 kohta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut maa- ja metsätalousministeriön päätöksen siltä osin kuin A:lle ei ole annettu tietoja hänen oman hakemuksensa arvioijista ja oikeuttanut A:n saamaan pyytämänsä tiedot näiltä osin. Muilta osin valitus on hylätty.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet ja julkisuuslain esitöitä

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta. Pykälän 3 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei ole vielä antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

21) asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 24 §:n 1 momentin osalta todettu muun ohella, että kaikissa tapauksissa ei tiedon laatuun perustuvaa ehdotonta salassapitoa ole pidetty tarpeellisena, koska se saattaa helposti johtaa tarpeettoman laajaan salassapitoon asioissa, joissa on tarvetta julkisen vallan käytön valvomiseen. Tämän estämiseksi useissa säännöksissä edellytetään viranomaisen arvioivan asiakirjakohtaisesti myös tiedon antamisesta aiheutuvaa haittaa (vahinkoedellytys). Tällöin salassapitosäännökseen sisältyy niin sanottu vahinkoedellytyslauseke. Lausekkeiden muotoilussa on käytetty kahta erilaista tapaa. Toisen mukaan asiakirja on salassa pidettävä, jos tiedon antamisesta aiheutuu haittaa suojeltaville eduille. Tällainen muotoilu merkitsee olettamaa asiakirjan julkisuudesta. Jos vahinkoedellytyslauseke sen sijaan edellyttää olevan ilmeistä, ettei tiedon antamisesta aiheudu haittaa suojattaville eduille, olettamana on asiakirjan salassapito.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan osalta todettu, että kohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä taikka niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antamisesta niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle tai niiden arvioinnille taikka tutkijalle haittaa. Vahinkoedellytyksen mukaan tiedot olisivat siten pääsäännön mukaan salaisia. Tutkimussuunnitelma voi sisältää sellaista tietotaitoa, jota voidaan ottaa oikeudettomasti käyttöön ja jonka julkisuus voi siten haitata tutkijan toimintaa ja hänen tieteellisen työnsä edistymistä ja vaikeuttaa hänen ammatillista toimintaansa. Teknologisessa kehittämistyössä voi olla kysymys esimerkiksi tuotteesta, joka voidaan myöhemmin patentoida. Valtio antaa useiden eri organisaatioiden kautta avustusta niin tieteelliseen tutkimukseen kuin teknologiseen kehittämistyöhönkin, mikä on lisännyt tällaisten asiakirjojen yleisyyttä viranomaisissa.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on pyytänyt saada Maatilatalouden kehittämisrahaston (Makera) vuoden 2017 maa- ja elintarviketalouden tutkimus- ja kehittämismäärärahojen hakuun liittyen omaa hakemustaan ja kaikkia rahoitettuja hankkeita koskevat sanalliset ja numeeriset arviointitiedot. Maa- ja metsätalousministeriö on valituksenalaisella päätöksellään antanut valittajalle hänen omaa hakemustaan koskevat sanalliset ja numeeriset arviointitiedot lukuun ottamatta arvioijien henkilöllisyyttä koskevia tietoja. Ministeriö on hylännyt valittajan tietopyynnön rahoitettuja hankkeita koskevien arviointitietojen osalta.

Maa- ja metsätalousministeriölle on kysymyksessä olevassa haussa tehty 75 tutkimus- ja kehittämishankerahoitushakemusta, joista 19:sta on myönnetty rahoitusta. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajan hankerahoitushakemukseen annetun hylkäävän päätöksen 16.3.2017 liitteenä valittajalle on rahoitettujen hankkeiden osalta annettu tiedot hankkeen diaaritiedoista, hakijasta, hankkeen vastuullisesta johtajasta, hankkeen nimestä, hankkeen alkamis- ja päättymisajankohdasta, hankkeen tavoitteesta, kokonaisrahoituksesta ja vuodelle 2017 kohdistuvasta rahoituksesta.

Maa- ja metsätalousministeriö on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että hankearviointilomakkeessa pyydetään numeerista arviota kolmesta eri osa-alueesta: tieteellinen taso, hankkeen organisointi ja hankkeen relevanssi. Lausunnon mukaan ulkopuolisten asiantuntijoiden ensisijainen tehtävä on varmistaa hankkeiden tieteellisen tason riittävyys. Heidän antamansa numeeriset ja kirjalliset arviot kootaan yhteen ja Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeiden hankeryhmä arvioi hankkeiden sovellettavuutta käytäntöön eli hankkeiden relevanssia. Ulkopuolisten asiantuntijoiden arvio ei lausunnon mukaan ole hakemuksen rahoituksen kannalta ratkaiseva, koska päätöksenteossa paino asetetaan hankkeen relevanssille.

Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos

Tietopyynnön kohteena olevien asiakirjojen luonne

Maa- ja metsätalousministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että pyydetyt asiakirjat ovat luonteeltaan julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja viranomaisen sisäisiä valmisteluasiakirjoja, joita ei pidetä viranomaisen asiakirjoina. Hallinto-oikeus toteaa, että tietopyynnön kohteena olevat arvioinnit on annettu Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeiden hankeryhmälle hankkeiden relevanssin arvioimiseksi. Hankeryhmä on laatinut arviointien pohjalta lausunnon, jonka perusteella maa- ja metsätalousministeriö on tehnyt hankerahoituspäätöksen. Kysymyksessä olevat asiantuntijoiden laatimat arvioinnit eivät siten ole edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja muistiinpanoja tai luonnoksia, joita niiden laatija ei olisi vielä antanut asian käsittelyä varten, vaan viranomaisen asiakirjoja, joiden julkisuutta ja salassapitoa on arvioitava julkisuuslain perusteella.

Pyydettyjen asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskeva arviointi

Valittaja on pyytänyt saada paitsi omaa hakemustaan koskevat arviointitiedot myös kaikkien kysymyksessä olevassa haussa rahoitettujen hankkeiden arviointitiedot. Asiassa on siten ensin arvioitava, ovatko valittajan pyytämät arviointitiedot yleisöjulkisia eli sellaisia, että jokaisella on oikeus saada ne julkisuuslain 9 §:n 1 momentin nojalla.

Hankerahoitushakemusten arviointia koskevat asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan nojalla salassa pidettäviä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa. Vahinkoedellytyslausekkeen mukaan olettamana on siten asiakirjojen salassapito.

Hallinto-oikeus on tutustunut hankerahoitushakemusten sanalliset ja numeeriset arvioinnit sisältävään taulukkoon sekä ulkopuolisista arvioijista ja heidän taustatahoistaan laadittuun luetteloon. Luettelon mukaan muut taulukossa mainitut arvioijat ovat maa- ja metsätalousministeriön virkamiehiä.

Hankehakemusten sanallisiin arvioihin sisältyy yksityiskohtaisia selostuksia ja arviointeja tutkimuskohteista, tutkimusten toteutustavasta, suunnitelmista, hankkeen toteuttajien pätevyydestä ja tutkimusideoista sekä hankkeiden yleisempää arviointia. Lisäksi taulukossa on esitetty hankkeiden numeerinen arviointi. Hallinto-oikeus katsoo, kun otetaan huomioon arviointien yksityiskohtaisuus ja arvioinneista tutkimushankkeista ilmenevät tiedot kokonaisuudessaan sekä salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen kyseisistä asiakirjoista ei aiheuta tutkimuksen suorittamiselle tai sen hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle haittaa. Näin ollen sekä sanalliset että numeeriset arvioinnit ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan nojalla yleisöltä salassa pidettäviä.

Arvioijien henkilöllisyyttä koskevien tietojen osalta hallinto-oikeus toteaa, että maa- ja metsätalousministeriön päätöksellä rahoitusta on myönnetty yhteensä viidelle suhteellisen suppealle tutkimusalalle. Tieto arvioijan henkilöllisyydestä on osa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettua arviointia koskevaa tietoa. Kun otetaan huomioon tehtyjen arviointien yksityiskohtaisuus, arvioijan pätevyydelle ja riippumattomuudelle asetetut vaatimukset sekä salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös, hallinto-oikeus katsoo, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen kyseisistä arvioijista ei aiheuta tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle haittaa. Näin ollen arvioitsijoiden henkilöllisyys on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan nojalla yleisöltä salassa pidettävä tieto.

Valittajan asianosaisaseman arviointi

Asiassa on vielä ratkaistava, onko valittajalla oikeus saada pyytämänsä tiedot asianosaisjulkisuutta koskevien säännösten perusteella. Valittaja on hakenut kysymyksessä olevaa hankerahoitusta ja tällä perusteella katsonut, että hänellä on oikeus tiedonsaantiin asiakirjoista asianosaisena julkisuuslain 11 §:n nojalla.

Hallinto-oikeus toteaa, että julkisuuslain 11 §:ssä säädetyn asianosaisjulkisuuden perusedellytys on, että pyydetty asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asianosaisen asian käsittelyyn. Hankerahoitushakemus käsitellään ja ratkaistaan siitä ilmenevien seikkojen perusteella eikä yksittäisen hakemuksen käsittely perustu muissa hakemuksissa esitettyihin seikkoihin tai selvityksiin. Hallinto-oikeus katsoo, että muissa hakemuksissa esitetyt seikat eivät ole vaikuttaneet julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla valittajan asian käsittelyyn. Valittajalla ei siten ole mainitussa lainkohdassa säädettyä asianosaisen oikeutta saada tietoa muiden hakijoiden hankehakemuksista.

= = =

Muilta osin maa- ja metsätalousministeriön päätöksen muuttamiseen ei ole syytä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jukka Reinikainen ja Riikka Valli-Jaakola (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan niiltä osin kuin siinä on katsottu, että arvioijien henkilöllisyys ja numeeriset arvioinnit ovat yleisöltä salassa pidettäviä tietoja.

Vaatimusten perusteluina hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tieto arvioijan henkilöllisyydestä ei ole osa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettua asiakirjaa. Säännöksen tarkoituksena on suojata asiakirjojen eli tieteellisen tutkimuksen sisällön ja niistä tehtyjen sanallisten arviointien sisältöä. Säännöksen maininta "tiedon antaminen niistä" viittaa asiakirjasisältöihin, ei mihinkään muuhun.

Tieteellisen tutkimuksen arvioijan henkilöllisyys ja tieto hänen edustamastaan organisaatiosta ei liity säännöksessä tarkoitettuun asiakirjaan eikä salassapitointressiin millään lailla. Tiedon saamisen arvioijan henkilöllisyydestä ei voida millään kuviteltavissa olevalla tavalla aiheuttavan haittaa arvioitavalle tutkimukselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille. Säännöksen tarkoituksena ei, siltäkään osin kuin siinä viitataan suojattavana intressinä "asianmukaiseen arviointiin", ole suojata arvioijaa tai rahoittavan julkisen toimijan mahdollisuuksia saada anonyymeja arvioijia käyttöönsä, vaan turvata tutkijaa ja erityisesti tutkimuksen sisältöä.

Tieto siitä, ketkä ovat arvioineet sellaisten tieteellisten tutkimusten sisältöä, joihin on haettu tutkimusrahoitusta, ei paljasta mitään olennaista tutkimuksen sisällöstä etenkin, kun esimerkiksi nyt kysymyksessä olevassa haussa rahoitusta saaneet hankkeet – niiden otsikot, kuvaukset hankkeen tavoitteista, hakijat, organisaatiot ja myönnetyt summat – ovat julkisia. Näistä tiedoista ilmenee todennäköisesti paljon enemmän tutkimusten sisällöstä kuin asiantuntija-arvioijien listauksesta.

Suomen Akatemia toimii juuri edellä mainitulla tavalla soveltaessaan julkisuuslakia. Samalla tavalla toimitaan muissa vastaavissa julkista rahoitusta jakavissa organisaatioissa. Ministeriön rahoittamat hankkeet voivat tuskin muodostaa tästä poikkeusta. Hallinto-oikeuden tulkinta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdasta johtaisi siihen absurdiin johtopäätökseen, että esimerkiksi Suomen Akatemian tulisi jatkossa salata myös haussa käytettyjen asiantuntijoiden nimet, tittelit ja organisaatiot.

Ratkaisussa KHO 2014:83 todetaan, että tiedon saaminen siitä, ketkä käyttävät julkista valtaa, kuuluu julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevän julkisuusperiaatteen ydinalueeseen. Tämä tiedonsaantioikeus koskee paitsi henkilön osallistumista yksittäisen julkisen vallan käyttöä sisältävän päätöksen tekemiseen, myös hänen kuulumistaan julkista valtaa käyttävään organisaatioon päätöksentekoon osallistuvana.

Kysymys on julkisen vallan ja erityisesti julkisten varojen käytön valvonnan mahdollistamisesta. Yleisön on pystyttävä esimerkiksi valvomaan, että julkisten varojen jakamiseen osallistuvat eivät ole lähtökohtaisesti puolueellisia tai jäävejä.

Maa- ja metsätalousministeriön mukaan anonymiteetistä luopuminen tekisi hankkeiden arvioinnin mahdottomaksi eikä se saisi arvioijia ilman anonymiteettiä. Tämä tuskin voi olla julkisuuslain mukainen perustelu, koska se on suoranaisesti lain 3 §:n vastainen. Julkisuuslain kannalta hyväksyttävänä perusteluna ei voida myöskään pitää sitä, että arvioinnilla ei ole rahoituksen myöntämisen kannalta ratkaisevaa merkitystä. Asiantuntijat osallistuvat kiistatta julkista valtaa käyttävän organisaation päätöksentekoon. Voidaan kysyä, miksi arvioita edes pyydettäisiin, jos niillä ei olisi merkitystä, tai miksi asiantuntijatiedot olisi salattava, jos asiantuntijoiden arvioilla ei ole päätöksenteon kannalta merkitystä.

Maa- ja metsätalousministeriö on velvoitettava antamaan ainakin lista sen käyttämistä asiantuntijoista ja näiden taustaorganisaatioista.

Edellä esitetyn perusteella myöskään asiantuntija-arvioijien numeeriset arvioinnit tutkimushankkeista eivät kuulu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviin tietoihin. Tiedon saaminen niistä ei paljasta säännöksessä tarkoitettua tietosisältöä eikä salaamisintressiä siten ole.

Maa- ja metsätalousministeriö on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tutkimuksen arviointiin käytettyjen riippumattomien tieteellisten asiantuntijoiden tarkka henkilöllisyys on ministeriön näkemyksen mukaan luonteeltaan sellaista tietoa, jota julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan salassapitosäännöksellä on nimenomaisesti tarkoitus suojata.

Riippumattomien ulkopuolisten tieteellisten asiantuntijoiden arvioinneilla ministeriö haluaa varmistaa rahoitettavien hakemusten riittävän tieteellisen laatutason. Ministeriöllä ei itsellään ole riittävää asiantuntemusta hakemusten tieteellisen laadun arvioimiseksi, ottaen huomioon Makera-hankkeiden varsin laajan aihealueiden kirjon. Tieteellisen tason arvioinnilla ei aseteta hankehakemuksia paremmuusjärjestykseen vaan varmistetaan, että rahoitusta saavat hankkeet ylittävät tieteelliseltä laadultaan riittävän minimitason.

Ratkaiseva tekijä Makeran tutkimus- ja kehittämisrahoituspäätöksiä tehtäessä ei ole tieteellinen laatu sinällään, vaan hankkeelta odotettavissa olevien tulosten sovellettavuus päätöksenteon valmistelussa ja elinkeinojen kehittämisessä eli hankkeen niin sanottu relevanssi. Relevanssia peilataan erityisesti hakuilmoituksessa kuvattuja haun sisällöllisiä painopisteitä vastaan. Arvio hanke-esitysten relevanssista tehdään Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeiden hankeryhmässä, jonka jäsenet ovat ministeriön virkamiehiä ja elinkeinoelämän edustajia. Hankeryhmän kokoonpano on yleisölle julkinen tieto. Hankeryhmän jäseninä ei ole tutkimusorganisaatioiden edustajia. Hankeryhmä käyttää omaa kantaansa muodostaessaan ulkopuolisten asiantuntijoiden tieteellisen tason arviointeja täydentävänä taustatietona. Varsinaiset rahoituspäätökset tekee maa- ja metsätalousministeriö Makera-hankeryhmän esityksen pohjalta.

Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeita arvioivilta ulkopuolisilta tieteellisiltä asiantuntijoilta vaaditaan kirjallinen vaitiolo- ja riippumattomuusvakuutus, jonka mukaan arvioija sitoutuu olemaan luovuttamatta kolmannelle osapuolelle tietoa arviointitoimeksiannon olemassaolosta, saamiaan hakemuksia ja tutkimussuunnitelmia, hakemuksiin ja tutkimussuunnitelmiin sisältyviä tietoja sekä tietoa arvioinnin tuloksista. Lisäksi arvioijien on sitouduttava pidättäytymään arvioimasta sellaisia hakemuksia, joissa he itse ovat osapuolina, tai joissa on mukana sellainen taho, johon he ovat palvelussuhteessa, toimeksiantosuhteessa tai hallituksen, hallintoneuvoston tai johtokunnan tai niihin rinnastettavien toimielinten jäsenenä tai varajäsenenä. Mainituilla vaatimuksilla on osaltaan tarkoitus suojata julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan taustalla olevia viranomaisen asiakirjojen salassapitointressejä.

Makera-hankehakemusten tieteellisen tason arviointi on luonteeltaan vertaisarviointia, mikä on yleinen ja vakiintunut toimintatapa akateemisessa tiedeyhteisössä. Muun muassa tieteelliset julkaisusarjat käyttävät vertaisarviointeja tehdessään päätöksiä julkaistavaksi tarjottujen tutkimusraporttien julkaisemisesta. Toimintatapa, jossa tutkijat antavat tutkimuksensa tiedeyhteisön muiden tutkijoiden arvioitavaksi luottamuksellisessa menettelyssä, muodostaa koko tiede- ja tutkimusjärjestelmän perustan. Luottamuksellisuuteen perustuva arviointijärjestelmä on lisäksi yleisesti vakiintunut oikeusjärjestelmiltään Suomeen rinnastettavien maiden tutkimuskentässä, ja on käytössä myös esimerkiksi EU:n tutkimusrahoituspäätösten valmistelussa.

Ulkopuolisten tieteellisten asiantuntijoiden mahdollisuus antaa arvionsa anonyymisti ja luottamuksellisesti varmistaa, että arviot ovat aitoja, rehellisiä ja asianmukaisen kriittisiä. Jos hankehakemusten arvioijien henkilöllisyys julkistettaisiin siten, että arvioijan henkilö on mahdollista yhdistää arvioituun hankehakemukseen, tästä voisi ministeriön näkemyksen mukaan aiheutua haittaa tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille. Erityisesti kielteisen rahoituspäätöksen saaneiden hakemusten arvioijat joutuisivat hankalaan tilanteeseen, joka voisi haitata heidän omaa tutkimustaan ja yhteistyötään tiedeyhteisössä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyjen näkökohtien ohella on erityisesti vertaisarviointiin perustuvassa toimintamallissa otettava huomioon käsillä olevan tutkimuksen arvioinnille aiheutuvan haitan lisäksi arvioijana toimivalle tutkijalle ja hänen omalle tutkimustyölleen mahdollisesti aiheutuva haitta. Arvioijien henkilöllisyyden tullessa julkiseksi haittaa voisi laissa tarkoitetulla tavalla siten aiheutua käsillä olevan tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille, tutkimusten arvioinnille yleisesti, arvioijina toimiville tutkijoille itselleen sekä heidän omalle tutkimukselleen.

Arvioijien saaminen hankearviointeihin on ollut jo nykyisellään haastavaa ja tieto arvioijien henkilöllisyyden julkistamisesta todennäköisesti heikentäisi riippumattomien ja asiantuntevien arvioijien saatavuutta entisestään.

Edellä mainituilla perusteilla arvioijien henkilöä koskevat tiedot ovat ministeriön näkemyksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuja tieteellisen tutkimuksen arviointia koskevia asiakirjoja, joiden osalta ei voida pitää ilmeisenä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuttaisi haittaa tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle.

Hankehakemusten tieteellistä tasoa koskevat numeeriset arviot liittyvät kiinteästi sanallisiin arvioihin. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan sanalliset arvioinnit ovat yleisöltä salassa pidettäviä tietoja. A on tyytynyt tältä osin hallinto-oikeuden päätökseen.

Eri hankkeille annetut numeeriset arvioinnit eivät ole keskenään vertailukelpoisia, jos ne irrotetaan sanallisista arvioinneista. Kokonaisarviointi muodostuu aina numeerisen ja kirjallisen arvion yhteistuloksena. Yhtä hankehakemusta arvioi tyypillisesti yksi tai kaksi asiantuntijaa. Arvioijien tavassa käyttää arviointiasteikkoa on merkittäviä eroja, eikä numeerisia arviointeja itsessään ole mahdollista yhteismitallistaa siten, että ne olisivat keskenään vertailukelpoisia. Kaikkien hankehakemusten numeerisia arviointeja ei ole ollut tarpeen normittaa jatkokäsittelyä varten, koska numeerista arviointia tarkastellaan päätöksenteossa aina sanallisten arviointien yhteydessä. Pelkkien tieteellistä tasoa koskevien numeeristen arviointien perusteella syntyy helposti harhaanjohtava kuva hankearvioinneista ja rahoituspäätösten perusteista. Numeeristen arviointien irrottaminen kontekstistaan ja niiden vertaileminen keskenään ilman sanallisia arvioita johtaisi siten mahdollisesti julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuun haittaan tutkimuksen asianmukaiselle arvioinnille sekä tutkijalle itselleen. Tällaisen haitan syntymättömyyttä ei voida pitää mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla niin ilmeisenä, että lähtökohtaisen salassapito-olettaman poistaminen numeeristen arviointien osalta julkisuuslain 10 §:n osajulkisuutta koskevan säännöksen nojalla voisi tapauksessa tulla kyseeseen.

A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valituslupahakemusta siltä osin kuin valituksessa on vaadittu saada lista maa- ja metsätalousministeriön käyttämistä asiantuntijoista ja näiden taustaorganisaatioista.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää muilta osin valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden ja maa- ja metsätalousministeriön päätökset kumotaan siltä osin kuin A:lle ei ole luovutettu tietoa Maatilatalouden kehittämisrahaston (Makera) syksyn 2016 tutkimus- ja kehittämishankehaussa hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevat tausta-arviot antaneiden maa- ja metsätalousministeriön virkamiesten ja ministeriön ulkopuolisten asiantuntijoiden henkilöllisyydestä ja taustaorganisaatiosta. Asia palautetaan tältä osin maa- ja metsätalousministeriölle uudelleen käsiteltäväksi sanottujen tietojen luovuttamiseksi A:lle niiden tietojen lisäksi, jotka hän on jo ministeriön ja hallinto-oikeuden päätösten perusteella oikeutettu saamaan.

Valitus hylätään siltä osin kuin kysymys hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevista numeerisista arvioista. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jättämistä koskeva ratkaisu

A:n asiakirjapyyntö ei ole koskenut listaa maa- ja metsätalousministeriön käyttämistä asiantuntijoista ja näiden taustaorganisaatioista, vaan vaatimus tällaisen listan saamisesta on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tällaisen vaatimuksen tutkiminen ei kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ensi asteena. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, valituslupahakemus on mainitulta osin jätettävä tutkimatta.

2. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan lain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan osalta, että "kohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Salassapitoperuste on pääosin uusi. Kohdan mukaan salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä taikka niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antamisesta niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle tai niiden arvioinnille taikka tutkijalle haittaa. Vahinkoedellytyksen mukaan tiedot olisivat siten pääsäännön mukaan salaisia. Tutkimussuunnitelma voi sisältää sellaista tietotaitoa, jota voidaan ottaa oikeudettomasti käyttöön ja jonka julkisuus voi siten haitata tutkijan toimintaa ja hänen tieteellisen työnsä edistymistä ja vaikeuttaa hänen ammatillista toimintaansa. Teknologisessa kehittämistyössä voi olla kysymys esimerkiksi tuotteesta, joka voidaan myöhemmin patentoida. Valtio antaa useiden eri organisaatioiden kautta avustusta niin tieteelliseen tutkimukseen kuin teknologiseen kehittämistyöhönkin, mikä on lisännyt tällaisten asiakirjojen yleisyyttä viranomaisissa."

Julkisuuslakia koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 43/1998 vp) lausutaan, että "momentin 21 kohdan tarkoituksena on suojata tutkimus- ja kehitystyötä sekä niiden arviointia. Ehdotuksen voidaan ymmärtää liittyvän hallitusmuodon 13 §:n 3 momentissa turvattuun tieteen vapauteen. Säännös antaa suojaa opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen tekijälle ja työn mahdolliselle toimeksiantajalle eikä se niin muodoin vaikuta esimerkiksi tutkimussuunnitelman käsittelemiseen tiedeyhteisön piirissä tutkijan suostumuksella (26,1 §:n 2 kohta)."

Oikeudellinen arviointi

Lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Makeran syksyn 2016 tutkimus- ja kehittämishankehakuun osallistuneet hankkeet on arvioitu siten, että käsittelyn pohjaksi on ensin pyydetty hankkeiden tausta-arviointeja maa- ja metsätalousministeriön omilta virkamiehiltä sekä yhdeltä tai kahdelta ministeriön ulkopuoliselta asiantuntijalta. Hankearviointilomakkeelle kootut arviot on toimitettu Makeran tutkimus- ja kehittämishankkeiden hankeryhmälle, joka on arvioinut hankkeiden sovellettavuutta käytäntöön. Varsinaiset hankkeiden rahoituspäätökset on tehnyt maa- ja metsätalousministeriö hankeryhmän esityksen pohjalta.

Maa- ja metsätalousministeriö on hylännyt A:n asiakirjapyynnön muun ohella hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevien tausta-arviointien osalta. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen ministeriön päätöksestä siltä osin kuin valitus on kohdistunut hyväksyttyjä hakemuksia koskeviin tausta-arviointeihin. A ei siten ole saanut tietoa muun ohella siitä, ketkä asiantuntijat ovat antaneet tausta-arviot hyväksytyistä hakemuksista ja mitkä heidän antamansa numeeriset arviot ovat olleet.

Valituksessa esitetyt vaatimukset huomioon ottaen korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, ovatko hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevien arvioijien henkilöllisyyttä ja heidän taustaorganisaatiotaan sekä numeerisia arvioita koskevat tausta-arviointia koskeviin asiakirjoihin sisältyvät tiedot yleisöjulkisia vai salassa pidettäviä.

Kysymyksessä olevien rahoitushakemusten tausta-arviointia koskevat asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitettuja tieteellisen tutkimuksen tai muun kehittämistyön arviointia koskevia asiakirjoja. Asiakirjoihin sisältyvien arvioijien henkilöllisyyttä ja taustaorganisaatiota sekä numeerisia arvioita koskevien tietojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy lainkohdan salassapito-olettaman sisältävän vahinkoedellytyslausekkeen perusteella.

Vielä voidaan todeta, että kysymyksessä olevat rahoitushakemukset oli ratkaistu siinä vaiheessa, kun maa- ja metsätalousministeriö antoi päätöksen A:n asiakirjapyyntöön.

Arvioijien henkilöllisyyttä ja taustaorganisaatioita koskevat tiedot

Maa- ja metsätalousministeriö on esittänyt arvioijien henkilöllisyyttä koskevan tiedon salassa pidon tueksi sekä arviointijärjestelmän toimivuuteen ja toteuttamisedellytyksiin että yksittäisten arviointien antamiseen liittyviä syitä.

Tausta-arviointeja antaneiden maa- ja metsätalousministeriön virkamiesten on katsottava toimineen tässä asiantuntijatehtävässään virkatehtävissään ja -asemassaan. Jo pelkästään tästä seuraa, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan vahinkoedellytyslauseke huomioon ottaen arviointiasiakirjoihin sisältyviä tietoja näiden virkamiesten henkilöllisyydestä tai taustaorganisaatiosta ei voida katsoa salassa pidettäviksi. A:lla on asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella oikeus saada tieto sanotuista arviointiasiakirjoihin sisältyvistä tiedoista.

Vaikka maa- ja metsätalousministeriön ulkopuolisten asiantuntijoiden arvioita on edellä kuvatusti käytetty ainoastaan rahoituspäätösten tausta-aineistona, arviointitoiminta liittyy julkisia varoja koskevaan päätöksentekoon, minkä seikan asiantuntijat ovat tiedostaneet tehtävään ryhtyessään. Julkisuuslain ja julkisuusperiaatteen yksi keskeinen tarkoitus on mahdollistaa julkisten varojen käytön valvonta. Tämän lisäksi voidaan todeta, että erilaisten arviointijärjestelmien käytettävyyden ja toimivuuden edellytysten suojaaminen ei kuulu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdassa tarkoitetun salassapitointressin ydinalueeseen.

A ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin hyväksyttyjä rahoitushakemuksia koskevat sanalliset arviot on siinä katsottu salassa pidettäviksi. Jäljempää ilmenevästi myös numeeriset arviot ovat salassa pidettäviä. Arvioijien henkilöllisyyttä koskevan tiedon yleisöjulkisuus ei siten merkitsisi sitä, että samalla tulisi tietoon, millaisia arvioita kukin arvioija on antanut. Näin ollen arvioijien henkilöllisyyttä koskevaa tietoa ei voida salata sillä perusteella, että arvioinnin riippumattomuus ja asianmukaisuus vaarantuisi. Edelleen merkitystä on sillä seikalla, että hallinto-oikeuden ottaman kannan mukaan kukin hakija saa asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella tiedon oman hakemuksensa arvioijien henkilöllisyydestä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen on ilmeistä, että tietojen antamisesta ministeriön ulkopuolisten asiantuntijoiden henkilöllisyydestä ja heidän taustaorganisaatioistaan ei aiheudu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan vahinkoedellytyslausekkeessa tarkoitettua haittaa. A:lla on asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella oikeus saada tieto sanotuista arviointiasiakirjoihin sisältyvistä tiedoista.

Numeeriset arviot

Hallinto-oikeus on sen päätöksestä lähemmin ilmenevillä perusteilla katsonut, että sekä rahoitushakemusten sanalliset että niiden numeeriset arviot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä. A ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin se koskee sanallisia arvioita.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella sanallisia ja numeerisia arvioita on pidettävä saman arviointikokonaisuuden osina. Lisäksi on otettava huomioon, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan yhtenä tarkoituksena on turvata mahdollisuus riippumattomien ja sisällöllisesti asianmukaisten arvioiden antamiseen tutkimushankkeista. Tähän nähden ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen numeerisista arvioista ei aiheuta sanotun lainkohdan vahinkoedellytyslausekkeessa tarkoitettua haittaa. Arviointiasiakirjoihin sisältyvät numeeriset arviot ovat siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä eikä A:lla ole oikeutta saada niistä tietoa asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Lopputulos

Edellä lausutuista syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, asia on ratkaistava edeltä ratkaisulauselmasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Hallinto-oikeus oli, toimitettuaan asiassa 15.2.2018 katselmuksen, kahden vaalissa ehdokkaana olleen valittajan valituksesta kumonnut osittain Sodankylän kunnan keskusvaalilautakunnan päätöksen, jolla kuntavaalien tulos oli vahvistettu, ja palauttanut asian keskusvaalilautakunnalle vaalituloksen oikaisemista ja uuden vaalituloksen vahvistamista varten. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan keskusvaalilautakunta oli äänten tarkastuslaskennassa tehnyt eräitä päätöksestä tarkemmin ilmeneviä virheitä, jotka olivat vaikuttaneet vaalien tulokseen siten, että alemmalla vertausluvulla valituksi tullut ehdokas oli vahvistettu virheellisesti.

Keskustan Sodankylän kunnallisjärjestö ry valitti hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kunnallisjärjestö katsoi valituksessaan muun ohella, että hallinto-oikeuden suorittama äänestyslippujen tarkastaminen ja uudelleen laskenta keskittymällä lähinnä Suomen Keskusta r.p:lle ja Vihreä liitto r.p:lle annettuihin ääniin oli lainvastaista.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että hallinto-oikeuden 15.2.2018 suorittamassa äänestyslippujen tarkastamisessa ja ääntenlaskennassa ei ollut ollut kysymys hallintolainkäyttölain 41 §:ssä tarkoitetusta katselmuksesta eikä muustakaan sellaisesta tilaisuudesta, johon oikeudenkäynnin osapuolet tai niiden edustajat olisi tullut kutsua tai jossa he olisivat saaneet olla läsnä. Hallintotuomioistuimen suorittamassa äänestyslippujen tarkastamisessa ja laskennassa oli sen sijaan kysymys hallinto-oikeuden päätösharkintaan liittyvästä toiminnasta, joka kuului oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 15 §:ssä säädetyn neuvottelusalaisuuden piiriin. Äänestyslippujen tarkastus ja laskenta olisi siten tullut suorittaa vain hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpanon läsnä ollessa. Hallinto-oikeuden virheellinen menettely ei kuitenkaan ollut johtanut siihen, että kuntavaalien tuloksen vahvistamista koskevan päätöksen sisällöllistä oikeellisuutta ei olisi voitu käytettävissä olevan aineiston perusteella enää arvioida korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että hallintotuomioistuimen tulee vaalivalitusta käsitellessään arvioida, onko valituksessa esitetty sellaisia seikkoja, joiden takia tuomioistuimen tulisi itse tarkastaa äänestyslippuja ja laskea ääniä. Äänestyslippuja on tarkastettava ja ääniä laskettava vain tarvittaessa ja tarpeellisilta osin. Hallinto-oikeuden edellä todetun virheellisen menettelyn takia kaikki äänestysliput tarkastettiin ja laskettiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että keskusvaalilautakunta oli vaalien tulosta laskiessaan ja vahvistaessaan tehnyt eräitä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä tarkemmin ilmeneviä virheitä. Keskusvaalilautakunnan menettely ei kuitenkaan ollut vaikuttanut vaalien tulokseen. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen. Keskusvaalilautakunnan päätös jäi siten voimaan.

Hallintolainkäyttölaki 41 §

Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa 15 §

Vaalilaki 103 §

Ks. KHO 1985 A I 1

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 23.3.2018 nro 18/0052/1

Asian aikaisempi käsittely

Sodankylän keskusvaalilautakunta on 12.4.2017 (§ 58) vahvistanut 9.4.2017 pidettyjen kuntavaalien tuloksen.

Päätöksestä ilmenee muun ohella, että hyväksyttyjä ääniä oli annettu 4 274 kappaletta ja mitättömiä äänestyslippuja oli 34 kappaletta. Suomen Keskusta r.p:n (jäljempänä myös Keskusta) äänimäärä oli 1 504 ääntä ja Vihreä liitto r.p:n (jäljempänä myös Vihreä liitto) äänimäärä 408 ääntä.

Päätöksen liitteestä ilmenee, että valtuustoon on valittu 27 valtuutettua. Pienimmällä vertausluvulla valitun, Keskustan ehdokkaana olleen Juho Takalan vertausluku oli 136,727. Ensimmäinen valitsematta jäänyt ehdokas oli Vihreän liiton ehdokkaana ollut Seppo Aikio, jonka vertausluku oli 136,000.

Vihreä liitto r.p:n ehdokaslistan ehdokkaille oli ehdokaslistojen yhdistelmässä annettu numerot 2–8 ja Suomen Keskusta r.p:n ehdokaslistan ehdokkaille numerot 46–70.

Asian käsittely Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa

Pekka Kaukko ja Seppo Aikio ovat valittaneet keskusvaalilautakunnan päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatineet, että he pääsisivät katsomaan äänestysliput ja että hallinto-oikeus tarkastaa kuntavaalien tuloksen.

Valittajat ovat olleet ehdokkaina käydyissä kuntavaaleissa. He epäilevät, että vaalien tuloslaskenta on ollut lainvastainen. Kuntavaalien alustavaan laskentaan verrattuna kokonaisäänimäärä on tarkastuslaskennassa pienentynyt kahdella äänellä. Tarkastuslaskennassa muiden puolueiden äänimäärä on noussut, mutta Vihreän liiton äänimäärä on laskenut kahdella äänellä. Kun Keskustan äänimäärä on noussut kolmella äänellä, Seppo Aikion paikka viimeiseksi valittuna valtuutettuna on siirtynyt Keskustan ehdokkaalle.

Valittajat eivät ole yrityksestään huolimatta saaneet itse käydä katsomassa äänestyslippuja.

Keskusvaalilautakunta on antamassaan lausunnossa muun ohella todennut, että valittajat saapuivat vaatimaan katsottavakseen puolueensa Vihreän liiton äänestyslippuja 26.4.2017 eli samana päivänä kun valitusaika asiassa päättyi.

Ajankohdasta ja rajallisesta ajasta johtuen keskusvaalilautakunnan puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja saatiin tavoitettua, mutta heillä ei ollut sillä hetkellä mahdollisuutta saapua paikalle, jotta asia olisi saatu ratkaistua. Varapuheenjohtaja saapui vähän myöhemmin paikalle. Keskusvaalilautakunnan sihteeri pyysi valittajia soittamaan asiasta myöhemmin. Yhteydenottoa ei kuitenkaan tullut.

Keskusvaalilautakunta on hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lisäselvityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä.

Lisäselvityksessä on muun ohella todettu, että kun tarkastuslaskennan yhteydessä havaittiin virhe, kaikki keskusvaalilautakunnan jäsenet tarkastivat äänestyslipun ja äänen kohtalo ratkaistiin yhdessä. Keskusvaalilautakunnassa ei tarvinnut äänestää, sillä kaikki päätökset olivat yksimielisiä. Kaikki havaitut virheet listattiin, ja vaalin tulos on tarkastuksen jälkeen oikea. Kysymyksessä on kuitenkin inhimillinen toiminta. Jos joitakin yksittäisiä virheitä on jäänyt havaitsematta, ne eivät kuitenkaan vaikuta lopputulokseen.

Valittajille oli varattu mahdollisuus tulla tarkastamaan äänestyslippuja kuntavaalien jälkeen. Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle 17.5.2017 annettuun lausuntoon viitaten keskusvaalilautakunta totesi, että lautakunnan sihteeri oli sopinut valittajien kanssa äänestyslippujen tarkastukselle ajankohdaksi 26.4.2017 kello 14.00–16.00. Keskusvaalilautakunnan varapuheenjohtaja ja sihteeri olivat tuolloin odottamassa valittajia, mutta nämä eivät saapuneet paikalle. Valittajat tutustuivat äänestyslippuihin valvotusti Sodankylän kunnanvirastolla 30.10.2017 kello 8.45–11.18.

Keskustan ehdokkaana ja alimman vertausluvun saaneena valtuustoon valituksi tullut Juho Takala ei hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä.

Valittajat ovat antamassaan vastaselityksessä tuoneet esiin ääntenlaskennassa havaitsemiaan virheitä ja epäselvyyksiä.

He ovat muun ohella todenneet, että ehdokkaalta numero 7 on vähennetty lopullisessa laskennassa kaksi ääntä, mutta keskusvaalilautakunnan lausuntoon on merkitty vain yksi ääni vähennetyksi. Ehdokkaalta numero 6 on vähennetty lopullisessa laskennassa kaksi ääntä, mutta keskusvaalilautakunnan lausuntoon on merkitty kaksi ääntä vähennetyksi ja yksi lisätyksi. Ehdokkailta numerot 6 ja 7 on lopullisessa ääntenlaskennassa hylätty yhteensä neljä ääntä, mutta hylättyjen äänestyslippujen joukossa ei ole yhtäkään lippua, joista voisi millään kuvitella, että ne olisi voitu alustavassa laskennassa tulkita numeroksi 6 tai 7.

Toisin kuin keskusvaalilautakunnan toimittamassa lisäselvityksessä todetaan, valittajille ei ollut varattu todellista mahdollisuutta tutustua äänestyslippuihin. Myöskään 31.10.2017, oikeastaan 30.10.2017, järjestetyssä tutustumistilaisuudessa valittajilla ei ollut mahdollisuutta tutustua äänestyslippuihin kuin pintapuolisesti. He pystyivät laskemaan vain omat äänimääränsä.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on toimittanut asiassa Sodankylän kuntatalolla 15.2.2018 katselmuksen, josta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin.

Katselmuksessa ovat olleet läsnä valittajat eli Vihreä liitto r.p:n ehdokkaat Pekka Kaukko ja Seppo Aikio sekä Suomen Keskusta r.p:n ehdokas Juho Takala. Sodankylän keskusvaalilautakunnan edustajina katselmuksessa ovat olleet lautakunnan puheenjohtaja Riitta Sassali, varapuheenjohtaja Anna Maria Jääskeläinen, jäsen Kaarlo Kuusela ja sihteeri Sonja Julkunen sekä varatuomari Hannu Kauppala lautakunnan avustajana.

Valittajat olivat katselmuksen alussa tarkentaneet valituksen koskemaan Keskustan ja Vihreän liiton saamia ääniä ja sitä, tuleeko Sodankylän kunnanvaltuustoon valituksi Seppo Aikio vai Juho Takala. Tilaisuudessa tutustuttiin äänestyslippuihin ja laskentalomakkeisiin vaalialueittain valittajien tarkoittamilta osin. Valittajat, jotka olivat vielä 14.2.2018 käyneet tutustumassa äänestyslippuihin, ovat katselmuksessa tuoneet esille ääntenlaskennassa tulleita virheitä seuraavasti:

Kirkonkylän äänestysalueen ennakkoäänten osalta numeroiksi 6, 47, 62, 63, 70, 77 ja 79 hyväksyttyjen äänten joukossa on epäselviä ääniä. Lisäksi ääniä on valittajien laskelmien mukaan 1 547, kun pöytäkirjassa äänimääräksi on merkitty 1 542. Sattasen äänestysalueen ennakkoäänissä yksi ehdokkaalle numero 51, niin ikään yksi ehdokkaalle numero 57 ja kaksi ehdokkaalle numero 63 hyväksytyistä äänistä ovat epäselviä. Valittajien laskelmien mukaan Sattasessa oli annettu ennakkoääniä 201, mutta laskentalomakkeessa oli merkitty äänten kokonaismääräksi 202. Valittajat eivät kuitenkaan halunneet, että ääniä lasketaan tältä osin katselmuksessa uudestaan. Edelleen Sattasen äänestysalueella ennakkoäänissä Vihreän liiton ehdokkaalle numero 6 on hyväksytty vain 12 ääntä, mutta hyväksyttyjen äänten pinossa on 14 ääntä. Keskusvaalilautakunnan taholta mainittu laskuvirhe myönnettiin. Vaalajärven äänestysalueen vaalipäivän äänistä yksi äänestyslippu on hylätty, koska siihen on merkitty viiva. Keskusvaalilautakunnan päätöksen 10.4.2017 § 53 mukaan hylkäämisen syyksi on kuitenkin merkitty se, että äänestyslippu on tyhjä. Vuotson äänestysalueen vaalipäivän äänistä kaksi äänestyslippua on hylätty, koska niihin on merkitty viiva. Keskusvaalilautakunnan päätöksen 10.4.2017 § 53 mukaan hylkäämisen syyksi on kuitenkin merkitty se, että liput ovat tyhjiä. Orajärven äänestysalueen vaalipäivän äänistä kaksi äänestyslippua on keskusvaalilautakunnan päätöksen 10.4.2017 § 53 mukaan hylätty, koska liput ovat tyhjiä. Toiseen äänestyslippuun on kuitenkin kirjoitettu Aku. Orajärven äänestysalueen vaalipäivän hyväksytyistä äänistä yksi numeroksi 67 katsottu ääni on epäselvä ja siten hylättävä. Yhteen ehdokkaalle numero 82 hyväksyttyyn äänestyslippuun on numero 82 merkitty kahteen kertaan. Syväjärven äänestysalueen vaalipäivän yhteen äänestyslippuun oli merkitty numero 75 myös lipun kääntöpuolelle. Raudanjoen äänestysalueen vaalipäivän äänten osalta numeroiksi 50 ja 68 hyväksyttyjen äänten joukossa on epäselviä ääniä. Kelujärven äänestysalueen vaalipäivän äänten osalta numeroiksi 35, 55 ja 59 hyväksyttyjen äänten joukossa on epäselviä ääniä. Kirkonkylän äänestysalueen vaalipäivän hyväksytyistä äänistä yksi numeroksi 55 katsottu ääni on epäselvä. Vihreältä liitolta on tarkastuslaskelmassa vähennetty ääniä, mutta hylätyissä äänestyslipuissa ei ole numeroiksi 3, 5 ja 6 tulkittavia merkintöjä. Epäselvää on, mihin kyseiset Vihreälle liitolle alustavassa laskennassa hyväksytyt äänestysliput ovat kadonneet.

Keskusvaalilautakunnan avustaja esitti katselmuksessa pyynnön suullisen käsittelyn järjestämisestä asiassa sen selvittämiseksi, onko valittajille varattu tilaisuus päästä tarkastamaan äänestyslippuja. Lisäksi suullisessa käsittelyssä tulisi kuulla todistajana äänestyslippujen uuden laskennan suorittavaa riippumatonta asiantuntijaa.

Keskusvaalilautakunta on katselmuksen johdosta antamassaan lausumassa muun ohella vedonnut todistelutarkoituksessa oikeusministeriön vaaliohjeisiin vuonna 2017 toimitettavia kuntavaaleja varten (OM 20/51/2016) ja pyytänyt niiden ottamista oikeudenkäyntiaineistoksi.

Katselmuksen yhteydessä havaittu ehdokkaan numero 6 ennakkoäänten määrän laskennassa tapahtunut virhe, jonka seurauksena Vihreälle liitolle tulee kahden äänen lisäys, ei vaikuta vaalien lopputulokseen. Muulta osin tarkastuslaskennassa on menetelty oikeusministeriön vaaliohjeiden mukaisesti, ja vaalien lopputulos on oikea. Valitus tulee hylätä.

Valittajat ja Juho Takala eivät hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ole heille siihen varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet katselmuksen johdosta lausumaa. Heille on lähetetty tiedoksi keskusvaalilautakunnan katselmuksen johdosta antama lausuma.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt keskusvaalilautakunnan esittämän suullisen käsittelyn järjestämistä koskevan pyynnön.

Hallinto-oikeus on valituksen enemmälti hyläten katsonut, että ehdokkaan numero 6 äänimääräksi ennakkoäänestyksessä Sattasen äänestysalueella on virheellisesti vahvistettu 12 ääntä 14:n asemesta ja yhteen ehdokkaalle numero 57 hyväksyttyyn äänestyslippuun tehdyt merkinnät ovat niin epäselviä, että äänestyslippu on mitättömänä hylättävä. Koska mainitut äänten tarkastuslaskennassa tapahtuneet virheet ovat hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevällä tavalla vaikuttaneet vaalien tulokseen, hallinto-oikeus on kumonnut valituksenalaisen päätöksen näiltä osin ja palauttanut asian Sodankylän keskusvaalilautakunnalle vaalituloksen oikaisemista ja uuden vaalituloksen vahvistamista varten.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, lain 36 §:ssä tarkoitettua viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.

Hallinto-oikeudella on käytettävissään muun muassa valittajien valitus ja vastaselitys sekä keskusvaalilautakunnan lausunto, lisäselvitys ja valituksenalainen päätös. Lisäksi asian selvittämiseksi on järjestetty katselmus, jossa osapuolet ovat päässeet esittämään kantansa kiistanalaisiin seikkoihin. Osapuolille on myös varattu katselmuksen jälkeen tilaisuus antaa lausuma katselmuksessa esiin tulleista seikoista. Suullisessa käsittelyssä ei todennäköisesti ole saatavissa sellaista asian lopputulokseen vaikuttavaa uutta selvitystä, joka ei jo ilmenisi asiassa saadusta selvityksestä. Ottaen huomioon, että valittajille on varattu tilaisuus tutustua äänestyslippuihin 30.10.2017 ja 14.2.2018, hallinto-oikeus katsoo, että valittajat ovat saaneet tutustua äänestyslippuihin riittävissä määrin ja että äänestyslippuihin tutustumista koskevan viranomaismenettelyn enempi selvittäminen ja sitä koskeva lausuminen on tarpeetonta. Hallinto-oikeuden tehtävänä on itsenäisesti arvioida äänestyslippuihin tehtyjen merkintöjen selvyys ja tarvittaessa tehdä tätä koskevia tulkintoja, eikä suullisen käsittelyn järjestäminen myöskään asiantuntijan kuulemiseksi todistelutarkoituksessa ole asiassa tarpeen. Tämän vuoksi suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

Pääasiaratkaisuun sovellettavat oikeusohjeet

Vaalilain 85 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan äänestyslippu on mitätön, jos ehdokkaan numero on merkitty siten, ettei selvästi ilmene, ketä ehdokasta se tarkoittaa. Saman momentin 6 kohdan mukaan äänestyslippu on mitätön, jos äänestyslippuun on kirjoitettu äänestäjän nimi tai erityinen tuntomerkki taikka siihen on tehty muunlainen asiaton merkintä.

Pykälän 2 momentin mukaan asiattomana ei pidetä äänestyslippuun tehtyä merkintää, joka ainoastaan selventää, ketä ehdokasta äänestäjä on tarkoittanut äänestää.

Vaalilain 103 §:n 1 momentin mukaan, jos vaaliviranomaisen päätös tai toimenpide on ollut lainvastainen ja lainvastaisuus on ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen, vaalit on määrättävä uusittaviksi asianomaisessa vaalipiirissä tai kunnassa taikka europarlamenttivaaleissa koko maassa, jollei vaalien tulos ole oikaistavissa.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos vaalipiirilautakunta tai kunnan keskusvaalilautakunta on vaalien tulosta laskiessaan tai vahvistaessaan menetellyt lainvastaisesti ja lainvastaisuus on vaikuttanut vaalien tulokseen, vaalien tulosta on oikaistava.

Oikeudellinen arviointi

Tarkastuslaskennassa Vihreä liitto r.p:n (jäljempänä Vihreä liitto) ehdokkaalta numero 6 on vähennetty Sattasen äänestysalueella ennakkoäänistä kaksi ääntä, eli alustavan laskennan äänimäärä on laskenut neljästätoista äänestä kahteentoista ääneen. Katselmuksessa suoritetun laskennan mukaan kyseiselle ehdokkaalle hyväksyttyjen äänestyslippujen nipussa oli kuitenkin neljätoista äänestyslippua. Keskusvaalilautakunnan ei siten olisi tullut vähentää Vihreän liiton mainitulta ehdokkaalta kahta ääntä Sattasen äänestysalueella, vaan ehdokkaalle tulleeksi äänimääräksi ennakkoäänestyksessä olisi tullut vahvistaa neljätoista ääntä.

Yhden valittajien yksilöimän Sattasen äänestysalueen ennakkoääniin sisältyneen äänestyslipun ympyrään on selvästi merkitty numero viisi ja sen jälkeen numero/merkintä, jota ei voida yksiselitteisesti tunnistaa miksikään numeroksi. Keskusvaalilautakunta on tulkinnut merkinnän numeroksi seitsemän ja hyväksynyt äänen Suomen Keskusta r.p:n (jäljempänä Keskusta) ehdokkaalle numero 57. Koska äänestyslipun merkinnästä ei kuitenkaan selvästi ilmene, ketä ehdokasta se tarkoittaa, äänestyslippu olisi tämän vuoksi tullut jättää mitättömänä huomioon ottamatta.

Edellä mainituilta osin äänten tarkastuslaskennassa on menetelty virheellisesti.

Valittajien on katsottava tosiasiallisesti luopuneen Kirkonkylän ja Sattasen äänestysalueiden ennakkoäänten kokonaismäärän osalta esittämistään väitteistä, koska he eivät ole halunneet, että äänten määrä tarkistettaisiin katselmuksen yhteydessä.

Muiden valittajien äänten epäselvyyksiä koskevien väitteiden osalta hallinto-oikeus toteaa, että epäselviksi väitetyt äänestysliput eivät ole merkinnöiltään epäselviä tai ne ovat sellaisia, että keskusvaalilautakunta on voinut hyväksyä niillä annetut äänet tulkitsemallaan tavalla. Kun kysymyksessä oleviin äänestyslippuihin äänestysnumeron merkitsemiseen tarkoitettuun kohtaan tehty merkintä on selvä, äänestyslippuja, joissa ehdokkaan numero oli merkitty myös lipun kääntöpuolelle tai merkitty äänestyslippuun muutoin kahteen kertaan, ei ole pidettävä mitättöminä. Kun otetaan huomioon, että äänestyslippu olisi joka tapauksessa mitätön, merkitystä ei ole sillä, että hylätty ääni on kirjattu tyhjäksi, vaikka äänestyslippuun todellisuudessa oli merkitty viiva tai kirjoitettu Aku. Valittajat eivät ole esittäneet eikä asiassa ole muutoinkaan tullut esille selvitystä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että äänten tarkastuslaskennan yhteydessä ääniä olisi hävitetty. Edellä todettuun nähden valittajien muut vastaselityksessään ja katselmuksessa esittämät väitteet on hylättävä.

Kun edellä mainitut virheellisesti lasketut äänet ja yksi virheellisesti tulkittu ääni otetaan laskennassa huomioon, Vihreän liiton ehdokkaan Seppo Aikion vertausluvuksi saadaan 136,667 ja Keskustan ehdokkaan Juho Takalan vertausluvuksi 136,636. Edellä lausutun johdosta keskusvaalilautakunta on menetellyt virheellisesti vahvistaessaan vaalin tuloksen siten, että Juho Takala on tullut valituksi kunnanvaltuutetuksi. Koska virheellinen menettely on vaikuttanut vaalien tulokseen, asia on palautettava keskusvaalilautakunnalle vaalituloksen oikaisemista ja uuden vaalituloksen vahvistamista varten.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Vaalilaki 89 §

Merkitään

Pohjois-Suomenhallinto-oikeuden 23.3.2018 antaman päätöksen jälkeen on tullut ilmi, että toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, Takala on hallinto-oikeudessa antanut selityksen valituksen johdosta sekä lausuman katselmuksen johdosta.

Takala on hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä esittänyt epäilyksensä siitä, saako kuka tahansa käydä katsomassa ja laskemassa äänestyslippuja. Hän on omana näkemyksenään lausunut, että hän vaaleissa ehdokkaana olleena olisi jäävi tutkimaan ja laskemaan annettuja ääniä.

Takala oli mukana 15.2.2018 pidetyssä katselmuksessa noin kello 10.00–12.00. Kaukko ja Aikio vaativat katselmuksessa äänten laskennassa tapahtuneiden virheiden johdosta Vihreälle liitolle yhden valtuustopaikan lisää Keskustalta. Muita vaatimuksia he eivät ole enää esittäneet.

Takala on esittänyt näkemyksensä selityspyynnön liitteenä valokuvana olleesta äänestyslipusta, vaikka onkin pitänyt itseään jäävinä esittämään tulkintoja. Äänestyslipussa on numero 53. Numero viisi on selkeä ja numero kolme epäselvä. Numeron kolme voi tulkita myös numeroksi seitsemän tai kaksi. Tulkinnalla ei kuitenkaan ole suurta merkitystä, koska numeroille 50–59 annetut äänet ovat kaikki Keskustalle annettuja ääniä.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on 3.4.2018 antanut kirjoitusvirheen korjaamista koskevan päätöksen, jonka mukaan hallinto-oikeuden 23.3.2018 antamassa päätöksessä nro 18/0052/1 oleva virheellinen maininta " --- Juho Takala ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä" korjataan mainitulla päätöksellä muotoon "--- Juho Takala on antanut selityksen".

Lisäksi päätöksessä oleva virheellinen maininta "Valittajat ja Juho Takala eivät heille varatusta tilaisuudesta huolimatta ole antaneet katselmuksen johdosta lausumaa" korjataan mainitulla päätöksellä muotoon "Valittajat eivät ole heille siihen varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet katselmuksen johdosta lausumaa. Juho Takala on antanut lausuman."

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Renne Pulkkinen ja Anna-Leena Heikkinen. Esittelijä Maiju Tero.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keskustan Sodankylän kunnallisjärjestö ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Sodankylän kuntavaalit määrätään uusittaviksi vaalilain 103 §:n mukaisesti. Lisäksi yhdistys on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes lopullinen päätös asiasta on annettu.

Yhdistys on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Menettelyvirhe asianosaisen kuulemisessa

Asian käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirheitä ja päätös on vaalilain vastainen. Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että Keskustan ehdokkaana ja alimman vertausluvun saaneena valtuustoon valituksi tullut Juho Takala ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä. Tämä ei pidä paikkaansa.

Hallinto-oikeuden esittelijä on 4.4.2018 Juho Takalalle lähettämässään sähköpostissa todennut, että "hallinto-oikeuden sisäisessä tiedonkulussa tapahtuneen virheen vuoksi toimittamanne selvitys ei valitettavasti ole ollut päätöksentekijöiden käytössä päätöksen antopäivään mennessä. Myös tällä perusteella on mahdollista hakea päätökseen muutosta korkeimmasta hallinto-oikeudesta. Pahoittelen vielä tapahtunutta virhettä."

Sähköpostin jälkeen Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelta on tullut 3.4.2018 annettu päätös nro 18/0070/l, jolla hallinto-oikeuden 23.3.2018 antamaa päätöstä nro 18/0052/1 on korjattu kirjoitusvirheenä. Asian on ratkaissut yksi hallinto-oikeuden jäsen.

On erikoista, että ensin hallinto-oikeudelta tulee sähköpostilla viesti, jossa todetaan, että hallinto-oikeuden sisäisessä tiedonkulussa on tapahtunut virhe, ja että tämän jälkeen virhe yritetään korjata kirjoitusvirheenä. Alkuperäisessä 23.3.2018 annetusta päätöksestä ei ilmene, että Juho Takalan selitys olisi otettu huomioon asiaa ratkaistaessa.

Esteellisten henkilöiden osallistuminen keskusvaalilautakunnan työskentelyyn

Keskusvaalilautakunta on 26.10.2017 antanut Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle sen pyytämän lisäselvityksen. Lautakunnan kokouksessa on ollut läsnä kuntavaaleissa 2017 ehdokkaana olleita henkilöitä, jotka ovat olleet esteellisiä. Tällaisia henkilöitä ovat olleet Anna Maria Jääskeläinen, Jorma Mustonen ja Anna-Tytti Sulisalo.

Menettelyvirheet äänestyslippujen tarkastamisessa

Vaaliviranomaisen on tehtävässään toimittava puolueettomasti vaalilain 9 a §:n (714/1998) mukaisesti. Vaaliviranomaisen puolueettomuus on vaarantunut kuntavaaleissa 2017 Sodankylässä seuraavista tekijöistä johtuen:

Äänestyslippujen tarkastamisessa on menetelty virheellisesti, koska kuntavaaleissa ehdokkaina olleet henkilöt (Kaukko, Aikio ja Takala) ovat tutustuneet omiin äänestyslippuihinsa 30.10.2017 ja 14.2.2017 sekä osallistuneet myös Sodankylän kuntatalolla 15.2.2018 järjestettyyn katselmukseen ja koska vaaliasiamiehiä ei ole kutsuttu katselmukseen.

Lienee selvää, että jos kuntavaaleissa ehdolla olleet henkilöt osallistuvat omien ääntensä tarkastukseen tai laskentaan, vaaliviranomaisen puolueettomuus vaarantuu. Samasta syystä johtuen ehdokkaat eivät voi olla esimerkiksi vaalitoimitsijoina tai keskusvaalilautakunnan jäseninä. Vaaliasiamiehillä on puolestaan vaalilain 151 §:n mukaisesti oikeus olla läsnä kokouksissa, jotka pidetään ehdokkaiden numeroiden määräämistä, äänestyslippujen järjestämistä tai laskemista taikka vaalien tuloksen määräämistä varten.

Vaalilain 14 §:n mukaan keskusvaalilautakunta on päätösvaltainen viisijäsenisenä. Asiassa on tapahtunut menettelyvirhe sillä perusteella, että keskusvaalilautakunta ei kaksijäsenisenä ole ollut päätösvaltainen 14.2.2018 pidetyssä tilaisuudessa, jossa Aikio ja Kaukko ovat tutustuneet äänestyslippuihin, eikä myöskään Sodankylän kuntatalolla 15.2.2018 järjestetyssä katselmuksessa, johon on osallistunut vain osa keskusvaalilautakunnan jäsenistä.

Katselmuksessa on pöytäkirjan mukaan ollut läsnä Sodankylän keskusvaalilautakunta edustajinaan lautakunnan puheenjohtaja, varapuheenjohtaja, yksi jäsen ja sihteeri sekä oikeudellinen avustaja. Keskusvaalilautakunnan kokoukseen on osallistunut myös esteellinen henkilö Anna Maria Jääskeläinen. Hän oli ollut kuntavaaleissa 2017 ehdokkaana.

Äänestyslippujen säilytys, katselmus ja tarkastuslaskenta

Sodankylässä ei ole menetelty vaalilain 99 §:n mukaisesti asiakirjojen säilyttämisessä. Hallinto-oikeudessa valittajina olleiden hallinto-oikeudelle antama vastaselitys osoittaa, että kuntavaalien ääntenlaskentaan Sodankylässä on sisältynyt lukuisia epäselvyyksiä. Vastaselityksessä on muun muassa todettu, että "vaalilippulaatikot olivat kiinniteipattuina tavallisella teipillä pöydällä meitä odottamassa ennen laatikoiden avaamista" ja että "vaalilippulaatikot jäivät avonaisina paikalla olleiden vaalilautakunnan jäsenten käsiin". Vastaselityksessä on lisäksi kuvattu useita erimielisyyksiä keskusvaalilautakunnan toiminnassa koskien osaa äänestyslippuja.

Myös hallinto-oikeuden katselmuspöytäkirjasta 15.2.2018 ilmenee, että Sodankylässä on ollut puutteita äänestyslippujen ja laskentalomakkeiden osalta. Pöytäkirjassa on todettu, että laskentalomake puuttuu osasta äänestysalueita ja että äänestyslippu ja laskentalomakkeet ovat kahdessa laatikossa, jotka on suljettu teipillä. Laatikoita ei siten ollut sinetöity vaalilain 99 §:n mukaisesti.

Juho Takala on lisäksi 26.2.2018 päivätyssä selityksessään todennut kokeneensa katselmuksen suhteellisen sekavaksi. Hän on selityksessään tuonut ilmi, että kyseisiä lippuja oli jo käsitelty useita kertoja ja niiden järjestyksessä pitäminen huolestutti häntä. Takala on antanut lausuman myös lähetteen mukana tulleesta lipusta, vaikka hän on mielestään ollut jäävi antamaan tulkintoja siitä, koska on ollut ehdokkaana kyseisissä vaaleissa.

Hallinto-oikeuden katselmuksessa 15.2.2018 tutustuttiin äänestyslippuihin ja laskentalomakkeisiin vaalialueittain valittajien tarkoittamilta osin. Katselmuksessa sovittiin, että toimituksessa keskitytään lähinnä Keskustalle ja Vihreälle liitolle annettuihin ja tarkoitettuihin ääniin. Tällainen äänestyslippujen osittainen tarkastaminen ei mahdollista vaalilaissa tarkoitetun kokonaisvaalin toteutumista vaalilain 88 §:n mukaisesti ja on näin ollen vaalilain vastaista. Lisäksi huomion arvoista on, että katselmuksessa oli edellä mainitusta menettelystä sopimassa ehdokkaita, jotka ovat olleet esteellisiä.

Sodankylän keskusvaalilautakunta on antanut selityksen.

Lautakunta on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa.

Hallinto-oikeuden menettelystä

Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, että valtuustoon valituksi tulleen Juho Takalan hallinto-oikeudelle antamaa 26.2.2018 päivättyä selitystä ei ole hallinto-oikeuden päätöksenteon yhteydessä otettu huomioon. Asianosaisen kuulemisessa on tapahtunut virhe, jota ei voi korjata kirjoitusvirheenä. Jutun osapuolen kuuleminen on laiminlyöty ja tehty hänelle vastainen päätös. Keskusvaalilautakunta pyytää, että korkein hallinto-oikeus tästä menettelyvirheestä huolimatta enemmän viivytyksen välttämiseksi ottaisi asian välittömästi ratkaistavakseen.

Kunnallisjärjestö ei voine vaatia valtuustopaikkaa Takalalle, joka jo hallinto-oikeuden katselmustilaisuudessa on lausunut, että hänen kannaltaan on samantekevää, miten asia ratkaistaan. Takala on myös hallinto-oikeudelle antamassaan lausumassa myöntänyt, että ratkaisevaksi muodostunut äänestyslippu on epäselvä. Tästä johtuen vertausluvut Aikion ja Takalan välillä muodostuvat Takalalle epäedullisiksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden on harkittava, onko kunnallisjärjestöllä valitukselleen riittävä oikeudellinen intressi. Sekä Takala että Aikio olivat katselmuksessa sitä mieltä, että valituksessa oli kysymys vain siitä, kumpi heistä on valtuutettu.

Vaatimus kuntavaalien uusimisesta

Vaatimus kuntavaalien uusimisesta on perusteeton ja aiheeton. Kunnallisjärjestö on esittänyt vaatimukselleen lukuisia perusteita, jotka ovat epäselviä, osittain lakiin perustumattomia ja koskevat pääosin hallinto-oikeuden määräyksiä, prosessinjohtoa ja päätöksiä.

Vaalilain 103 §:n mukaan ensisijaisena keinona on vaalien tuloksen oikaiseminen. Mikäli kunnan keskusvaalilautakunnan todetaan menetelleen virheellisesti tulosta laskiessaan tai vahvistaessaan ja tämä virheellisyys on ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen, asia joko palautetaan tai valitusviranomainen enemmän viivytyksen välttämiseksi ratkaisee asian itse. Tässä asiassa hallinto-oikeus valitsi toimintamalliksi palauttamisen oikaistavaksi.

Uusintavaalien toimittamisen edellytyksenä on sekä lainvastaisuus että sen vaikutus vaalien tulokseen. Kynnys on asetettava korkealle ja lähtökohtana on pidettävä sitä, ettei vaalien tulos ole oikaistavissa. Vaalien uusiminen tulee kysymykseen silloin, kun äänestäjien tahtoa ei enää voida saada selville (ks. Lauri Tarasti - Arto Jääskeläinen: Vaali- ja puoluelainsäädäntö, kuudes painos sivu 362).

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa kaikki vaalimateriaali on tallella ja hyvässä järjestyksessä lukkojen takana. Äänestäjien tahto sellaisena kuin se on ilmennyt vaalien aikaisessa poliittisessa ilmastossa voidaan milloin tahansa todeta.

Oikeuskäytännössäkään ei ole lähdetty uusintavaaleihin kevyin perustein, kuten esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut KHO 2013:112 ja KHO 14.12.1983 taltionumero 5317 osoittavat.

Valituksessa on perusteellisesti erehdytty vaaliviranomaisen käsitteestä. Vaalilain nojalla vaaliviranomaisia ovat kuntavaaleissa oikeusministeriö, kuntien keskusvaalilautakunnat, vaalilautakunnat, vaalitoimikunnat, yleisen ennakkoäänestyspaikan vaalitoimitsija, kotiäänestyksen vaalitoimitsija ja vaaliavustaja vaalipäivän äänestyspaikalla. Tuomioistuimet eivät ole vaaliviranomaisia.

Vaaliviranomaiset toimivat vaalilain 2 luvun perusteella itsenäisesti päätöksenteossaan. Näistä kunnan keskusvaalilautakunta on lakisääteinen pysyvä lautakunta kaikkia valtiollisia ja kunnallisia vaaleja varten ja se asetetaan aina uudelleen kunnallisen vaalikauden alkaessa.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa eli 9.4.2017 pidettyjen, 12.4.2017 vahvistettujen kuntavaalien aikana on ollut eri keskusvaalilautakunta kuin nyt kysymyksessä olevan tuomioistuinmenettelyn aikana. Vaalikauden 2013–2017 keskusvaalilautakunta on ollut esteetön, ja se on antanut hallinto-oikeudelle 17.5.2017 päivätyn lausunnon Kaukon ja Aikion valituksesta.

Nykyinen, kunnanvaltuuston 8.6.2017 valitsema keskusvaalilautakunta on 26.10.2017 antanut hallinto-oikeudelle lisäselvityksen hallinto-oikeuden yksilöidystä pyynnöstä. Selvitys on ollut teknillisluonteinen eikä se ole voinut vaikuttaa vaalien tulokseen.

Nykyisen keskusvaalilautakunnan jäseniksi ja varajäseniksi on Riitta Sassalia ja Kaarlo Kuuselaa lukuun ottamatta valittu Sodankylässä noudatetun vakiintuneen tavan mukaisesti vaaleissa valtuuston ulkopuolelle jääneitä ehdokkaita. Tämän kunnallisjärjestökin on hyvin tiennyt asettaessaan omia ehdokkaitaan vakiintuneen tavan mukaisesti keskusvaalilautakunnan jäseniksi ja varajäseniksi.

Valituksessa väitetään, että vaaliviranomaisen puolueettomuus on vaarantunut, kun Kaukko ja Aikio ovat saaneet tutustua äänestyslippuihin 30.10.2017 ja 14.2.2018 ja kun he ovat osallistuneet hallinto-oikeuden katselmukseen 15.2.2018. Näiltä osin kysymys on ollut tuomioistuinmenettelyn osista, ei vaaliviranomaisen toiminnasta. Mainitut henkilöt ovat olleet valitusasian osapuolia, ja ajatus siitä, että he eivät olisi saaneet tutustua oikeudenkäyntiaineistoon, jopa disponoida siitä, on mahdoton.

Keskusvaalilautakunta on 14.2.2018 järjestänyt hallinto-oikeuden kirjeessä 4.10.2017 annetun määräyksen mukaisesti silloisille valittajille Kaukolle ja Aikiolle tilaisuuden käydä läpi kuntavaalien 2017 äänestysliput. Kyseessä ei ole ollut keskusvaalilautakunnan kokous, vaan hallinto-oikeuden määräämä katselmuksen valmistelutoimi.

Hallinto-oikeus kutsui keskusvaalilautakunnan edustettuna 15.2.2018 pidettyyn katselmukseen. Ennen katselmusta keskusvaalilautakunnasta tiedusteltiin useita kertoja sekä hallinto-oikeudelta että oikeusministeriöstä, oliko koko keskusvaalilautakunnan oltava läsnä katselmuksessa vai ei. Edustus on ollut saatujen ohjeiden mukainen.

Katselmuspöytäkirjassa on virhe, joka koskee laskentalomakkeita. Kaikki laskentalomakkeet olivat katselmuksessa käytettävissä. Osa niistä oli laatikoissa ja osa äänestyslippupusseissa.

Vaaliasiamiesten tehtävät rajoittuvat vaaliviranomaisten laissa yksilöityihin vaalilain mukaisiin toimiin. Näihin ei kuulu oikeuden istuntoihin tai katselmuksiin osallistuminen, eikä heille tarvitse kutsuja niihin lähettää.

Äänestysliput ja muu materiaali pakattiin vaalien jälkeen pahvilaatikoihin ja pantiin kiireessä ja vahingossa kiinni pakkausteipeillä ja vietiin lukittuun arkistotilaan, johon vain nimetyt henkilöt pääsevät. Kun laatikot haettiin säilytyksestä, todettiin, että teippejä ei ollut avattu, toisin sanoen aineisto oli koskematon.

Epäselväksi on jäänyt, mitä viittaus laskennan tai käsittelyn keskeyttämiseen liittyvästä säilytyksestä tarkoittaa. Esimerkiksi valitusasiakirjoissa olevat valvontapöytäkirjat Kaukon ja Aikion vaalilipputarkastelujen osalta osoittavat, kuinka tarkasti huolellisuus- ja varomääräyksiä noudatettiin. Tästä esimerkkinä on myös taukojen sopiminen yhtä aikaa pidettäviksi ja käytettyjen huonetilojen lukitsemiset.

Kaukon ja Aikion päätettyä tarkistustoimensa laatikot, joissa vaaliaineisto oli, teipattiin ja vietiin edellä mainittuun turvalliseen säilytystilaan. Vaaliaineiston sisältävät laatikot on katsomisten jälkeen suljettu virallisin sinettisitein. Näiltä osin aineiston käsittelyn ovat hoitaneet esteettömät henkilöt. Aineistoa on käsitelty ja säilytetty huolellisesti. Vaalisalaisuutta ei ole rikottu. Pakkausteipin käyttö on ollut inhimillinen virhe.

Väite siitä, että Kaukon ja Aikion katsomisen jälkeen vaaliaineistoa olisi jäänyt avonaisena pöydälle, ei pidä paikkaansa. Aineisto pakattiin ja laatikot suljettiin. Lisäksi aineisto näin pakattuna kuvattiin ennen lukittuun säilöön viemistä.

Keskusvaalilautakunta on tunnollisesti noudattanut toimessaan vaaleja koskeneita määräyksiä ja ohjeita sekä hallinto-oikeuden asian käsittelyn yhteydessä antamia määräyksiä ja ohjeita. Epäselvissä tapauksissa on oltu yhteydessä oikeusministeriöön, Kuntaliittoon ja myös hallinto-oikeuteen.

Yhteenveto

Vaaleissa ei ole tapahtunut muuta lopputulokseen vaikuttavaa suoranaista virhettä kuin inhimilliseksi katsottava erehdys edellä todetun kahden äänen osalta. Hallinto-oikeuden mitättömäksi julistaman ja Takalan niin ikään epäselväksi eli mitättömäksi katsoman äänestyslipun numero on tulkintakysymys, johon keskusvaalilautakunta pidättyy ottamasta kantaa. Kaikki muut tässä asiassa esiin nostetut seikat koskevat vaalien jälkeistä prosessia hallinto-oikeudessa. Näilläkin perusteilla kysymys voi olla vain vaalien lopputuloksen oikaisemisesta.

Täytäntöönpanokiellon määrääminen ei ole tarpeen eikä muutenkaan aiheellista, sillä ennen vaalien lopputuloksen lopullista vahvistamista ei tapahdu tosiasiallisia muutoksia.

Pekka Kaukko ja Seppo Aikio eivät ole käyttäneet heille varattua tilaisuutta antaa selitys.

Juho Takala ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa selitys.

Keskustan Sodankylän kunnallisjärjestö ry on antanut keskusvaalilautakunnan selityksen johdosta vastaselityksen.

Länsimaisen demokratian lähtökohtana on vaalituloksen luotettavuus. Sodankylän kuntavaalin tulos on valituksessa esiin tuoduin tavoin vaarantunut niin monen tekijän johdosta, että vaalin tulos ei ole oikaistavissa. Menettelyvirheitä on tapahtunut sekä asianomaisen kuulemisessa että äänestyslippujen tarkastuslaskennassa. Virheitä on ollut sekä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden että keskusvaalilautakunnan toiminnassa.

Keskusvaalilautakunta on selityksessään vähätellyt sekä vaalilain keskeistä sisältöä että hallintolaissa määriteltyjä hyvän hallintotavan periaatteita, kuten esteellisyyssäännöksiä ja lautakunnan päätösvaltaisuutta. Keskusvaalilautakunta ei selityksessään myöskään ole riittävästi ottanut huomioon vaalilippujen tarkastuslaskennassa tapahtuneita useita menettelyvirheitä. Erityisesti äänestyslippujen säilyttämisessä ennen tarkastuslaskentaa ja laskennan aikana on ollut vaalilain ja hallintolain näkökulmasta vakavia puutteita, minkä vuoksi vaalin tulosta ei voida enää luotettavasti oikaista.

Äänestyslippujen katselmus on tapahtunut hallinnollisten menettelyvirheiden lisäksi siten puutteellisesti, että vain osa äänestyslipuista on tarkastettu, kuten hallinto-oikeuden katselmuspöytäkirjastakin ilmenee. Koska kuntavaaleissa on kysymys vaalilain mukaisesti kokonaisvaalista, tarkastuslaskenta kahden puolueen osalta ei riitä varsinkaan tilanteessa, jossa äänestyslippujen säilytyksessä on ollut puutteita. Näin ollen keskusvaalilautakunnan kannanotto koskien vaalien uusimista on virheellinen.

Korkeimman hallinto-oikeuden tarkastama aineisto

Sodankylän keskusvaalilautakunta on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle kaikki Sodankylän kuntavaaleissa annetun äänestysliput.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisukokoonpanossaan tarkastanut kaikki ennakkoäänet ja kaikki vaalipäivänä annetut äänet sekä äänestysliput, jotka keskusvaalilautakunta oli jättänyt mitättöminä huomioon ottamatta. Huomiota on lisäksi kiinnitetty erityisesti niihin kohtiin, joissa hallinto-oikeus on todennut keskusvaalilautakunnan suorittamassa tarkastuslaskennassa tapahtuneen virheitä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

I Kuntavaalien tulos

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Keskustan Sodankylän kunnallisjärjestö ry:n valituksesta.

Sodankylän keskusvaalilautakunnan 12.4.2017 tekemä päätös vuoden 2017 kuntavaalien tuloksen vahvistamisesta jää siten voimaan.

II Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Lausuminen hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

I Kuntavaalien tulos

1. Lähtökohdat

Vaali- ja osallistumisoikeudet turvataan Suomen perustuslain 14 §:ssä. Pykälän 3 momentin mukaan jokaisella Suomen kansalaisella ja maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä sen mukaan kuin lailla säädetään.

Säännökset kuntavaalien keskeisistä periaatteisista sisältyvät kuntalakiin ja säännökset kuntavaalien toimittamisesta vaalilakiin (714/1998) ja kuntarakennelakiin (1698/2009).

Kuntalain 15 §:n mukaan valtuutetut ja varavaltuutetut valtuustoon valitaan kunnassa toimitettavissa kuntavaaleissa. Valtuuston toimikausi on neljä vuotta ja se alkaa vaalivuoden kesäkuun alusta. Kuntavaalit toimitetaan välittöminä, salaisina ja suhteellisina.

Vaalilain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään sen lisäksi, mitä perustuslaissa ja kuntalaissa (410/2015) vaaleista säädetään, miten toimitetaan eduskuntavaalit, presidentinvaali, kuntavaalit ja europarlamenttivaalit.

Vaalilain I osa sisältää vaaleja koskevat yhteiset säännökset. Tällaisia ovat muun ohessa vaaliviranomaisia, ennakkoäänestystä, vaalipäivän äänestystä sekä vaalien tuloksen laskentaa ja vahvistamista koskevat säännökset. Vaalilain II osa sisältää vaalikohtaiset säännökset. Vaalilain 11 luku koskee kuntavaaleja.

Vaalilain 2 luvussa säädetään vaaliviranomaisista ja näiden työskentelystä. Luvusta ilmenee, että kuntavaaleissa vaaliviranomaisia ovat oikeusministeriö, kuntien keskusvaalilautakunnat, vaalilautakunnat, laitoksissa toimitettavaa ennakkoäänestystä ja kotiäänestystä varten asetetut vaalitoimikunnat sekä laissa tarkoitetut vaalitoimitsijat.

Yleisissä vaaleissa ylimpänä vaaliviranomaisena toimii oikeusministeriö, joka on 19.12.2016 antanut vuonna 2017 toimitettavia kuntavaaleja varten muun ohella vaaliohjeen 1) Kunnan keskusvaalilautakunnan tehtävät. Mainitussa ohjeessa käsitellään muun ohella ennakkoäänestysasiakirjojen käsittelyä, äänten laskentaa ja vaalien tuloksen vahvistamista sekä vaalien jälkitoimenpiteitä.

Tässä jaksossa viitattuja säännöksiä ja ohjeita selostetaan tarpeellisilta osin asianomaisessa kohdassa jäljempänä.

2. Kysymyksenasettelu

Hallinto-oikeus on osin kumonnut Sodankylän keskusvaalilautakunnan päätöksen 12.4.2017 (§ 58), jolla keskusvaalilautakunta on vahvistanut 9.4.2017 pidettyjen kuntavaalien tuloksen, ja palauttanut asian keskusvaalilautakunnalle vaalituloksen oikaisemista ja uuden vaalituloksen vahvistamista varten.

Hallinto-oikeus on katsonut, että keskusvaalilautakunnan suorittamassa tarkastuslaskennassa on menetelty virheellisesti, kun ehdokkaan numero 6 äänimääräksi ennakkoäänestyksessä Sattasen äänestysalueella on vahvistettu 12 ääntä 14:n asemesta ja kun ehdokkaalle numero 57 on luettu hyväksi yksi äänestyslippu, johon tehdyt merkinnät ovat niin epäselviä, että äänestyslippu on mitättömänä hylättävä. Ehdokas numero 6 on Vihreän liiton ehdokas ja ehdokas numero 57 Keskustan ehdokas.

Kun hallinto-oikeus on ottanut mainitut virheellisyydet huomioon vaalituloksen laskennassa, se on päätynyt siihen, että Vihreän liiton ehdokkaan Seppo Aikion vertausluvuksi saadaan 136,667 ja Keskustan ehdokkaan Juho Takalan vertausluvuksi 136,636. Tämän mukaisesti vaalin tulos olisi tullut vahvistaa siten, että Seppo Aikio on tullut valituksi valtuustoon ja vastaavasti Juho Takala ei ole tullut valituksi.

Keskustan Sodankylän kunnallisjärjestö ry on valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja määrää kuntavaalit uusittaviksi Sodankylän kunnassa. Valittaja on katsonut, että hallinto-oikeuden päätös on vaalilain vastainen ja että asian käsittelyssä on tapahtunut useita menettelyvirheitä.

Valituksen johdosta korkeimman hallinto-oikeuden on ensinnäkin arvioitava, onko asian käsittelyssä hallinto-oikeudessa tapahtunut sellaisia menettelyvirheitä, joiden vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Toiseksi on arvioitava, onko asian käsittelyssä keskusvaalilautakunnassa tai hallinto-oikeudessa tapahtunut sellaisia virheitä, joiden vuoksi vaalien tuloksen vahvistamista koskevan päätöksen sisällöllistä oikeellisuutta ei voida käytettävissä olevien äänestyslippujen perusteella enää selvittää. Jos näin ei ole asianlaita, on vielä äänestyslippuja tarpeellisessa laajuudessa tarkastamalla selvitettävä, vastaako vaalien vahvistettu tulos vaaleissa annettuja ääniä.

3. Asiakirjoista saatu selvitys

Sodankylän keskusvaalilautakunta on 12.4.2017 (§ 58) vahvistanut 9.4.2017 pidettyjen kuntavaalien tuloksen. Pöytäkirjan mukaan ääniä on annettu yhteensä 4 308 kappaletta, joista hyväksyttyjä ääniä oli 4 274 kappaletta ja mitättömiä 34 kappaletta. Suomen Keskusta r.p:n äänimäärä on ollut 1 504 ääntä ja Vihreä liitto r.p:n äänimäärä 408 ääntä. Pöytäkirjan liitteen mukaan pienimmällä vertausluvulla valtuustoon valitun, Keskustan ehdokkaana olleen Juho Takalan vertausluku oli 136,727. Ensimmäinen valitsematta jäänyt ehdokas oli Vihreän liiton ehdokkaana ollut Seppo Aikio, jonka vertausluku oli 136,000.

Kaukko ja Aikio ovat valituksessaan Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle muun ohella todenneet, että tarkastuslaskennassa muiden puolueiden äänimäärä oli noussut paitsi Vihreä liitto r.p:n, jonka äänimäärä oli laskenut kahdella. Mainittu kahden äänen häviäminen ja Suomen Keskusta r.p:n kolmen äänen lisäys on aiheuttanut Seppo Aikion paikan siirtymisen Keskustan ehdokkaalle.

Koska valittajat eivät olleet ennen valitusajan päättymistä itse päässeet tarkistamaan äänestyslippuja, he ovat Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa pyytäneet päästä tarkistamaan äänestysliput ja vaatineet, että hallinto-oikeus tarkastaa myös itse tuloksen.

Hallinto-oikeus oli 4.10.2017 päivätyllä lähetteellä pyytänyt keskusvaalilautakuntaa täydentämään Kaukon ja Aikion valituksen johdosta antamaansa lausuntoa ilmoittamalla lautakunnan kannan valittajien valituksessaan esittämään väitteeseen, jonka mukaan kuntavaalien 2017 tuloslaskenta ei ole tapahtunut lainmukaisesti, sekä perusteet kannan tueksi. Lisäksi on pyydetty ilmoittamaan kaikkien ehdokkaiden alustavassa ääntenlaskennassa saamat äänimäärät sekä vertausluvut.

Hallinto-oikeuden lähetteessä on todettu, että valittajille on varattava tilaisuus tutustua äänestyslippuihin kunnan toimitiloissa ennen lausunnolle asetettua määräaikaa.

Keskusvaalilautakunta on kokouksessaan 26.10.2017 päättänyt lisäselvityksen antamisesta hallinto-oikeudelle ja päättänyt hyväksyä lisäselvityksen antamiseen liittyvän lausunnon. Asiasta keskusvaalilautakunnan kokouksessa ovat olleet päättämässä Anna Maria Jääskeläinen, Jorma Mustonen ja Anna-Tytti Sulisalo.

Hallinto-oikeus on Sodankylän kuntatalolla 15.2.2018 suorittanut kyseessä olevassa kuntavaaleja koskevassa asiassa äänestyslippujen tarkastuksen ja laskenut äänestysliput osittain uudelleen. Tähän tilaisuuteen on kutsuttu valittajina olleet Vihreä liitto r.p:n ehdokkaat Pekka Kaukko ja Seppo Aikio sekä Suomen Keskusta r.p:n ehdokas Juho Takala ja Sodankylän keskusvaalilautakunta edustettuna.

Tilaisuudesta laaditun pöytäkirjan mukaan siinä ovat olleet saapuvilla edellä mainitut henkilöt ja Kaukon avustajana Tiina Sarste sekä Sodankylän keskusvaalilautakunnan edustajina lautakunnan puheenjohtaja Riitta Sassali, varapuheenjohtaja Anna Maria Jääskeläinen, jäsen Kaarlo Kuusela ja sihteeri Sonja Julkunen sekä lautakunnan avustajana varatuomari Hannu Kauppala.

Pöytäkirjan mukaan tilaisuudessa tutustuttiin äänestyslippuihin ja laskentalomakkeisiin vaalialueittain valittajien tarkoittamilta osin. Asiassa sovittiin, että toimituksessa keskitytään lähinnä Suomen Keskusta r.p:lle ja Vihreä liitto r.p:lle annettuihin ja tarkoitettuihin ääniin. Valittajat olivat katselmuksen alussa tarkentaneet valituksensa koskemaan Keskustan ja Vihreän liiton saamia ääniä ja sitä, tuleeko Sodankylän kunnanvaltuustoon valituksi Seppo Aikio vai Juho Takala.

4. Oikeudellinen arviointi

4.1 Juho Takalan selitys hallinto-oikeudessa

Valittajan mukaan hallinto-oikeuden valituksenalaista päätöstä rasittaa menettelyvirhe, kun siinä on virheellisesti todettu, että Juho Takala ei olisi antanut selitystä hallinto-oikeudessa. Valittaja kummeksuu myös hallinto-oikeuden menettelyä, kun se on pyrkinyt korjaamaan virheen kirjoitusvirheen korjaamista koskevien säännösten perusteella.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjoista ei ole saatavissa luotettavaa selvitystä siitä, ovatko Takalan hallinto-oikeudelle valituksen johdosta antama selitys ja katselmuksen johdosta antama lausuma olleet hallinto-oikeudessa ratkaisukokoonpanon tiedossa valituksenalaista päätöstä annettaessa. Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan näin ei ole ollut asian laita. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Takalan selityksessään ja katselmuksen johdosta antamassaan lausumassa lausuttu on voitu korkeimmassa hallinto-oikeudessa ottaa huomioon, sekä korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä ollut koko muu asiakirja-aineisto, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole kumottava hallinto-oikeuden edellä todetun menettelyn johdosta.

4.2 Esteellisyys keskusvaalilautakunnan kokouksessa 26.10.2017

Valittaja on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa todennut, että keskusvaalilautakunnan päättäessä 26.10.2017 hallinto-oikeudelle tämän pyynnöstä annetusta lisäselvityksestä lautakunnan kokouksessa on ollut läsnä kuntavaaleissa 2017 ehdokkaana olleita ja siten esteellisiä henkilöitä. Tällaisina henkilöinä valituksessa on mainittu Anna Maria Jääskeläinen, Jorma Mustonen ja Anna-Tytti Sulisalo.

Keskusvaalilautakunnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selityksen mukaan lisäselvityksen hallinto-oikeudelle on antanut vaalien jälkeinen Sodankylän kunnan kunnanvaltuuston 8.6.2017 (§ 60) valitsema uusi keskusvaalilautakunta, jonka jäseniksi ja varajäseniksi on Riitta Sassalia ja Kaarlo Kuuselaa lukuun ottamatta valittu Sodankylässä noudatetun vakiintuneen tavan mukaisesti vaaleissa valtuuston ulkopuolelle jääneitä ehdokkaita.

Vaalilain 13 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on asetettava kuntaan toimikaudekseen kunnan keskusvaalilautakunta. Pykälän 2 momentin (563/2015) mukaan kunnan keskusvaalilautakuntaan kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja kolme muuta jäsentä sekä tarpeellinen määrä varajäseniä, joita on kuitenkin oltava vähintään viisi. Varajäsenet on asetettava siihen järjestykseen, jossa he tulevat jäsenten sijaan. Sekä jäsenten että varajäsenten tulee mahdollisuuksien mukaan edustaa kunnassa edellisissä kuntavaaleissa ehdokkaita asettaneita äänestäjäryhmiä. Jäsen tai varajäsen, joka keskusvaalilautakunnalle toimitetun ehdokashakemuksen mukaan on asetettu puolueen tai valitsijayhdistyksen ehdokkaaksi, ei voi osallistua keskusvaalilautakunnan työskentelyyn kyseisissä vaaleissa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaalilain 13 §:n 2 momentista ilmenee, että keskusvaalilautakunnan jäsen tai varajäsen, joka keskusvaalilautakunnalle toimitetun ehdokashakemuksen mukaan on asetettu puolueen tai valitsijayhdistyksen ehdokkaaksi, ei voi osallistua keskusvaalilautakunnan työskentelyyn kyseisissä vaaleissa. Tällä perusteella myöskään uuden keskusvaalilautakunnan sellaisten jäsenten, jotka ovat olleet ehdokkaina edellisissä vaaleissa, ei olisi tullut osallistua keskusvaalilautakunnan työskentelyyn, kun keskusvaalilautakunta on päättänyt lisäselvityksen antamisesta hallinto-oikeudelle edellisiä vaaleja koskevassa asiassa.

Hallinto-oikeus on kuitenkin voinut ja korkein hallinto-oikeus voi valitusviranomaisena asiaa ratkaistessaan tästä seikasta tietoisena itse arvioida, mikä merkitys keskusvaalilautakunnan lisäselvitystä koskevalle lausunnolle on annettava osana asiassa esitettyä muuta asiakirja-aineistoa. Hallinto-oikeuden päätöstä ei ole tällä perusteella kumottava.

4.3 Menettely hallinto-oikeudessa

Valittajan mukaan asiassa on tapahtunut menettelyvirhe ja vaaliviranomaisen puolueettomuus on vaarantunut sen vuoksi, että hallinto-oikeuden Sodankylän kuntatalolla 15.2.2018 suorittamassa äänestyslippujen tarkastamisessa ja laskennassa on keskusvaalilautakunnan edustajana ollut läsnä kuntavaaleissa 2017 ehdokkaana ollut ja siten esteellinen henkilö Anna Maria Jääskeläinen.

Asiassa on tapahtunut menettelyvirhe myös sillä perusteella, että keskusvaalilautakunta ei kaksijäsenisenä ole ollut päätösvaltainen 14.2.2018 pidetyssä tilaisuudessa, jossa Seppo Aikio ja Pekka Kaukko ovat tutustuneet äänestyslippuihin, eikä myöskään Sodankylän kuntatalolla 15.2.2018 järjestetyssä tilaisuudessa, johon on osallistunut vain osa keskusvaalilautakunnan jäsenistä (kolme jäsentä).

Lisäksi äänestyslippujen tarkastamisessa on menetelty virheellisesti, koska kuntavaaleissa ehdokkaina olleet henkilöt (Kaukko, Aikio ja Takala) ovat tutustuneet omiin äänestyslippuihinsa ja osallistuneet omia ääniään koskevaan Sodankylän kuntatalolla 15.2.2018 järjestettyyn tilaisuuteen ja koska vaaliasiamiehiä ei ole kutsuttu viimeksi mainittuun tilaisuuteen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että hallinto-oikeuden 15.2.2018 suorittamassa äänestyslippujen tarkastamisessa ja ääntenlaskennassa ei ole ollut kysymys hallintolainkäyttölain 41 §:ssä tarkoitetusta katselmuksesta eikä muustakaan sellaisesta tilaisuudesta, johon oikeudenkäynnin osapuolet tai niiden edustajat olisi tullut kutsua tai jossa he olisivat saaneet olla läsnä. Hallintotuomioistuimen suorittamassa äänestyslippujen tarkastamisessa ja laskennassa on sen sijaan kysymys hallinto-oikeuden päätösharkintaan liittyvästä toiminnasta, joka kuuluu oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 15 §:ssä säädetyn neuvottelusalaisuuden piiriin. Äänestyslippujen tarkastus ja laskenta olisi siten tullut suorittaa vain hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpanon läsnä ollessa.

Edellä todettuun nähden hallinto-oikeus on menetellyt virheellisesti, kun se on tarkastanut äänestyslippuja ja suorittanut ääntenlaskentaa jutun osapuolten saapuvilla ollessa. Sen sijaan hallinto-oikeus ei ole menetellyt virheellisesti jättäessään vaaliasiamiehet kutsumatta kyseiseen tilaisuuteen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hallinto-oikeuden päätöstä ole kuitenkaan kumottava hallinto-oikeuden edellä tarkoitetun virheellisen menettelytavan vuoksi, kun otetaan huomioon, että asiassa on kysymys kuntavaalien tuloksen vahvistamista koskevan päätöksen lainmukaisuudesta, eikä hallinto-oikeuden virheellinen menettely ole johtanut siihen, että kuntavaalien tuloksen vahvistamista koskevan päätöksen sisällöllistä oikeellisuutta ei voitaisi käytettävissä olevan aineiston perusteella enää arvioida korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valittaja katsoo, että hallinto-oikeuden päätöstä rasittaa menettelyvirhe siitä syystä, että kunnan keskusvaalilautakunta ei ole ollut päätösvaltaisena läsnä niissä tilaisuuksissa, joissa Kaukolle ja Aikiolle on hallinto-oikeuden antaman ohjeistuksen perusteella varattu mahdollisuus tutustua äänestyslippuihin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että näissä tilaisuuksissa ei ole ollut kysymys sellaisesta kunnan keskusvaalilautakunnan työskentelystä, jota tarkoitetaan vaalilain 14 §:ssä ja jonka mukaan kunnan keskusvaalilautakunta on päätösvaltainen viisijäsenisenä. Kysymys on sen sijaan ollut siitä, että hallinto-oikeuden edellytettyä, että hallinto-oikeudessa valittajina olleiden Kaukon ja Aikion tulee voida tutustua äänestyslippuihin, kunnan keskusvaalilautakunnan on tullut järjestää heille tämä mahdollisuus valvottuina ja samalla myös varmistuen siitä, ettei äänestyslippuihin tutustuminen vaaranna vaalisalaisuutta. Hallinto-oikeuden päätöksen ei voida katsoa syntyneen virheellisessä menettelyssä sen takia, että tilaisuuksiin on tässä tarkoituksessa osallistunut vain osa kunnan keskusvaalilautakunnan jäsenistä.

Valittaja katsoo, että hallinto-oikeuden päätöstä rasittaa menettelyvirhe, koska kuntavaalissa ehdokkaina olleet Kaukko, Aikio ja Takala ovat päässeet tutustumaan äänestyslippuihin.

Korkein hallinto-oikeus on jo edellä todennut, että hallinto-oikeus on menetellyt virheellisesti siltä osin kuin se on sallinut hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpanoon kuulumattomien osallistua tilaisuuteen, jossa hallinto-oikeus on tarkastanut ääntenlaskentaa ja laskenut ääniä. Sen sijaan siltä osin kuin Kaukko ja Aikio ovat valvottuina voineet tutustua äänestyslippuihin hallinto-oikeuden tätä edellytettyä, korkein hallinto-oikeus katsoo, ottaen myös huomioon korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO 1985 A I 1 ilmenevä äänestyslippua koskeva julkisuusperiaate, että hallinto-oikeuden päätöstä ei rasita menettelyvirhe.

Korkein hallinto-oikeus ei tässä yhteydessä ota kantaa siihen, missä laajuudessa Kaukolla ja Aikiolla on ollut oikeus tutustua äänestyslippuihin ja onko hallinto-oikeuden tullut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin varmistamiseksi tai muusta syystä lähetekirjeessään 4.10.2017 mainituin tavoin edellyttää, että valittajille varataan tällainen tilaisuus.

4.4 Äänestyslippujen säilytys

Äänestyslippujen säilytys on valittajan mukaan ollut vaalilain 99 §:n vastaista.

Vaalilain 99 §:n 1 momentin mukaan, jos äänestyslippujen laskenta tai käsittely keskeytetään, kaikki äänestysliput ja laskelmat on säilytettävä siten, ettei kukaan ulkopuolinen saa niitä käsiinsä. Pykälän 2 momentin mukaan vaalien tuloksen vahvistamisen jälkeen äänestysliput ja kappale ehdokaslistojen yhdistelmää tai presidentinvaalin ehdokasluetteloa on pantava päällykseen, joka sinetöidään oikeusministeriön määräämällä tavalla. Ne on säilytettävä, kunnes lähinnä seuraavat vastaavat vaalit on toimitettu. Laskelmat on säilytettävä pöytäkirjan liitteenä. Hallussaan olevat asiakirjat ja vaaleissa käytetyt tarvikkeet vaalipiirilautakunnan on luovutettava aluehallintovirastolle säilytettäviksi.

Keskusvaalilautakunnan päätöksen 10.4.2017 (§ 53) mukaan tarkastuslaskennan jälkeen keskusvaalilautakunta paketoi äänestysliput laatikkoon, joka sinetöitiin ja vietiin kunnan keskusarkistoon säilytettäväksi. Keskusvaalilautakunta on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä kuitenkin todennut, että vaalien jälkeen äänestysliput ja muu materiaali oli pakattu pahvilaatikoihin ja pantu kiireessä vahingossa kiinni pakkausteipeillä. Laatikot oli viety lukittuun arkistotilaan, johon vain nimetyt henkilöt pääsevät. Kun laatikot haettiin 14.2.2018 säilytyksestä, todettiin, että teippejä ei ollut avattu, toisin sanoen aineisto oli koskematon. Kaukon ja Aikion päätettyä mainittuna päivänä tarkastustoimensa vaaliaineisto pakattiin uudelleen laatikoihin, teipattiin ja vietiin edellä mainittuun turvalliseen säilytystilaan. Vaaliaineiston sisältävät laatikot on katsomisten jälkeen suljettu virallisin sinettisitein. Näiltä osin aineiston käsittelyn ovat hoitaneet esteettömät henkilöt. Aineistoa on käsitelty ja säilytetty huolellisesti. Vaalisalaisuutta ei ole rikottu. Pakkausteipin käyttö on keskusvaalilautakunnan mukaan ollut inhimillinen virhe.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen mukaan vaaliasiakirjoja ei keskusvaalilautakunnan suorittaman tarkastuslaskennan jälkeen ollut oikeusministeriön määräämällä tavalla säilytetty sinetöimisnauhalla sinetöityinä. Tämä virheellinen menettely ei ole kuitenkaan voinut vaikuttaa keskusvaalilautakunnan päätökseen, jolla kuntavaalin tulos on vahvistettu. Virheellisellä menettelyllä on sen sijaan merkitystä arvioitaessa, onko vaalien tuloksen vahvistamista koskevan päätöksen sisällöllinen oikeellisuus edelleen selvitettävissä käytettävissä olevan aineiston perusteella.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kukaan valittajista ei ole väittänyt, että äänestyslippuihin olisi virheellisen säilytyksen aikana kajottu, eikä merkkejä tällaisesta ole asiassa muutoinkaan ilmennyt, ei myöskään korkeimman hallinto-oikeuden tarkastaessa äänestyslippuja. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei virheellinen menettely vaaliasiakirjojen säilytyksessä näin ollen muodostu esteeksi sille, että vaalien tuloksen vahvistamista koskevan päätöksen sisällöllinen oikeellisuus voidaan selvittää käytettävissä olevan aineiston perusteella.

4.5 Korkeimman hallinto-oikeuden havainnot äänestyslippujen tarkastuksessa ja uudelleen laskennassa

4.5.1 Vaalien tuloksen laskentaa ja vahvistamista koskevia oikeusohjeita

Vaalilain 78 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunnan puheenjohtajan tai varapuheenjohtajan julistettua vaalipäivän äänestyksen päättyneeksi otetaan äänestysliput viipymättä vaaliuurnasta ja lasketaan niiden lukumäärä. Samoin lasketaan niiden henkilöiden lukumäärä, jotka vaaliluetteloon tai äänioikeusrekisteriin tehtyjen merkintöjen mukaan ovat käyttäneet äänioikeuttaan vaalipäivänä. Saman pykälän 2 momentin mukaan, kun äänestyslippujen lukumäärä on laskettu, vaalilautakunta tarkastaa äänestysliput. Ne äänestysliput, jotka on katsottava mitättömiksi, erotetaan eri ryhmäksi. Jäljellä olevat liput jaotellaan siten, että kunkin ehdokkaan hyväksi annetut liput ovat omana ryhmänään. Kussakin ryhmässä olevien äänestyslippujen lukumäärä lasketaan (alustava ääntenlaskenta). Saman pykälän 4 momentin mukaan sen jälkeen kun alustava ääntenlaskenta on suoritettu, laitetaan äänestysliput, jaoteltuina 2 momentin mukaisesti, kestävään päällykseen, joka suljetaan huolellisesti sinetöimällä se oikeusministeriön määräämällä tavalla. Päällykseen merkitään 81 §:n 1 momentissa tarkoitetun vastaanottajan osoite, lähetyksen sisältö ja lähettäjä.

Vaalilain 84 §:n 2 kohdan mukaan ennakkoäänestyksessä annettujen äänestyslippujen laskennasta ja vaalipäivän äänestyksessä annettujen äänestyslippujen tarkastuslaskennasta huolehtii kokouksessaan kunnallisvaaleissa kunnan keskusvaalilautakunta.

Vaalilain 85 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan äänestyslippu on mitätön, jos ehdokkaan numero on merkitty siten, ettei selvästi ilmene, ketä ehdokasta se tarkoittaa. Saman momentin 6 kohdan mukaan äänestyslippu on mitätön, jos äänestyslippuun on kirjoitettu äänestäjän nimi tai erityinen tuntomerkki taikka siihen on tehty muunlainen asiaton merkintä. Pykälän 2 momentin mukaan asiattomana ei pidetä äänestyslippuun tehtyä merkintää, joka ainoastaan selventää, ketä ehdokasta äänestäjä on tarkoittanut äänestää.

Vaalilain 87 §:n 1 momentin mukaan vaalipäivää seuraavana maanantaina kello 9 on ryhdyttävä tarkastamaan vaalipäivän äänestyksessä annettuja äänestyslippuja sekä vaalilautakuntien ja 82 §:n 4 momentissa tarkoitettuja kuntien keskusvaalilautakuntien laskelmia. Tarkastuslaskennassa on päätettävä, mitkä äänestysliput luetaan ehdokkaiden hyväksi ja mitkä jätetään mitättöminä huomioon ottamatta.

Vaalilain 88 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden saamat äänimäärät lasketaan yhteen siten, että samaan vaaliliittoon kuuluvien puolueiden ehdokkaiden äänimäärät tulevat vaaliliiton hyväksi, vaaliliittoon kuulumattoman puolueen ehdokkaiden äänimäärät puolueen hyväksi ja yhteislistaan kuuluvien valitsijayhdistysten ehdokkaiden äänimäärät yhteislistan hyväksi.

Vaalilain 89 § koskee vaalien tuloksen laskentatapaa. Pykälän 1 momentin mukaan vaaliliittoon kuulumattomaan puolueeseen ja kuhunkin yhteislistaan kuuluvien ehdokkaiden keskinäinen järjestys puolueessa tai yhteislistassa määräytyy heidän saamiensa henkilökohtaisten äänimäärien mukaan. Tässä järjestyksessä ehdokkaille annetaan vertausluvut siten, että kunkin puolueen tai yhteislistan ensimmäinen ehdokas saa vertausluvukseen puolueen tai yhteislistan hyväksi annettujen äänten koko lukumäärän, toinen puolet siitä, kolmas kolmanneksen, neljäs neljänneksen ja niin edelleen.

4.5.2 Äänestyslippujen tarkastaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että hallinto-oikeus on menetellyt virheellisesti, kun se on tarkastanut äänestyslippuja ja suorittanut ääntenlaskentaa jutun osapuolten saapuvilla ollessa. Valittajan mukaan hallinto-oikeuden 15.12.2018 Sodankylän kuntatalolla suorittama äänestyslippujen tarkastaminen ja uudelleen laskenta keskittymällä lähinnä Suomen Keskusta r.p:lle ja Vihreä liitto r.p:lle annettuihin ja tarkoitettuihin ääniin ei ole mahdollistanut vaalilaissa tarkoitetun kokonaisvaalin toteutumista vaalilain 88 §:n mukaisesti ja on siten ollut vaalilain vastaista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintotuomioistuimen tulee vaalivalituksia käsitellessään arvioida, onko valituksessa esitetty sellaisia seikkoja, joiden takia tuomioistuimen tulisi itse tarkastaa äänestyslippuja ja laskea ääniä. Äänestyslippuja on tarkastettava ja ääniä laskettava vain tarvittaessa ja tarpeellisilta osin.

Korkein hallinto-oikeus on esillä olevassa asiassa pitänyt hallinto-oikeuden edellä todetun virheellisen menettelyn takia tarpeellisena sitä, että kaikki äänestysliput tarkastetaan ja lasketaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa sillä tavoin kuin on kuvattu edellä kohdassa "Korkeimman hallinto-oikeuden tarkastama aineisto".

Korkeimman hallinto-oikeuden suorittamassa tarkastuksessa ilmeni, että äänestysliput olivat asianmukaisesti sinetöidyissä laatikoissa jaoteltuina eri kuoriin äänestysalueittain ja sen mukaan, oliko kysymys ennakkoäänistä vai varsinaisen vaalipäivän äänistä. Pienten äänestysalueiden ennakkoäänet ja vaalipäivän äänet oli yhdistetty samaan kuoreen. Kunkin ehdokkaan hyväksi annetut liput olivat omana ryhmänään ja mitättömiksi katsotut äänet oli eroteltu omiksi nipuikseen. Laskentalomakkeet oli asianmukaisesti täytetty. Kirkonkylän äänestysalueen laskentalomakkeet kuitenkin puuttuivat.

Tarkastuksessa ei ilmennyt yhtään äänestyslippua, joka olisi hylätty virheellisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden tekemien havaintojen mukaan Kirkonkylän äänestysalueella oli ennakkoäänten tarkastuslaskennassa yhdelle ehdokkaalle annetuksi ääneksi hyväksytty toisen puolueen ehdokkaalle annettu ääni. Sattasen äänestysalueella oli yhden ehdokkaan hyväksi luettu yksi leimaamaton äänestyslippu. Leimaamaton äänestyslippu on vaalilain mukaan mitätön. Lisäksi yhden ehdokkaan hyväksi ei ollut luettu yhtään ennakkoääntä, vaikka kyseisen ehdokkaan äänestyslippunipussa on ollut yksi hyväksytty äänestyslippu. Näiltä osin korkeimman hallinto-oikeuden suorittamassa laskennassa havaittujen virheiden vaikutus vertailulukuihin on kuitenkin niin vähäinen, ettei vaalien tulos olisi muuttunut.

Kirkonkylän äänestysalueella on ennakkoäänten tarkastuslaskennassa Suomen Keskusta r.p:n ehdokkaalle numero 69 hyväksytty 17 ääntä. Korkeimman hallinto-oikeuden suorittaman laskennan mukaan kyseiselle ehdokkaalle hyväksyttyjen äänestyslippujen nipussa on kuitenkin ollut 19 äänestyslippua.

Sattasen äänestysalueella Vihreä liitto r.p:n ehdokkaan numero 6 hyväksi on tarkastuslaskennassa luettu kaksi ennakkoääntä vähemmän kuin alustavassa ääntenlaskennassa, jolloin tarkastuslaskennan mukainen äänimäärä on ollut kaksitoista ääntä. Korkeimman hallinto-oikeuden suorittaman laskennan mukaan kyseiselle ehdokkaalle hyväksyttyjen äänestyslippujen nipussa on ollut 14 äänestyslippua. Suomen Keskusta r.p:n ehdokkaan numero 57 hyväksi luetuissa ennakkoäänissä on yksi Kaukon ja Aikionkin yksilöimä äänestyslippu, jonka ympyrään on selvästi merkitty numero viisi ja sen jälkeen numero/merkintä, jota ei voida yksiselitteisesti tunnistaa miksikään numeroksi. Koska äänestyslipusta ei selvästi ilmene, kenelle ehdokkaalle ääni on annettu, äänestyslippu on vaalilain 85 §:n nojalla jätettävä mitättömänä huomioon ottamatta.

Vaalajärven äänestysalueella Suomen Keskusta r.p:n ehdokkaan numero 52 hyväksi ei ole vaalipäivän äänten tarkastuslaskennassa luettu yhtään ääntä. Alustavassa ääntenlaskennassa hänen hyväkseen oli luettu kolme ääntä. Korkeimman hallinto-oikeuden suorittaman laskennan mukaan kyseiselle ehdokkaalle hyväksyttyjen äänestyslippujen nipussa on ollut kolme äänestyslippua. Suomen Keskusta r.p:n ehdokkaan numero 57 hyväksi on vaalipäivän tarkastuslaskennassa puolestaan luettu seitsemän ääntä, mikä on kolme ääntä enemmän kuin alustavassa ääntenlaskennassa. Korkeimman hallinto-oikeuden suorittaman laskennan mukaan kyseiselle ehdokkaalle hyväksyttyjen äänestyslippujen nipussa on ollut neljä äänestyslippua.

Korkeimman hallinto-oikeuden suorittamassa tarkastuslaskennassa tehtyjen havaintojen perusteella Suomen Keskusta r.p:n äänimäärä on 1 505 ääntä ja Vihreä liitto r.p:n äänimäärä 410 ääntä.

4.6 Hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen

Vaalilain 103 §:n 2 momentin mukaan, jos kunnan keskusvaalilautakunta on vaalien tulosta laskiessaan tai vahvistaessaan menetellyt lainvastaisesti ja lainvastaisuus on vaikuttanut vaalien tulokseen, vaalien tulosta on oikaistava.

Edellä todetun perusteella Sodankylän keskusvaalilautakunta on vaalien tulosta laskiessaan ja vahvistaessaan menetellyt lainvastaisesti siltä osin kuin yhtä leimaamatonta ja yhtä epäselvää äänestyslippua ei ole todettu mitättömiksi. Lisäksi keskusvaalilautakunta on tehnyt virheen lukiessaan Vihreä liitto r.p:n ehdokkaan numero 6 hyväksi Sattasen äänestysalueella kaksitoista (12) ennakkoäänestyksessä annettua ääntä, vaikka ehdokkaalle ennakkoäänestyksessä tulleeksi äänimääräksi olisi tullut vahvistaa neljätoista (14) ääntä. Keskusvaalilautakunta on tehnyt virheen myös lukiessaan Suomen Keskusta r.p:n ehdokkaan numero 69 hyväksi seitsemäntoista (17) Kirkonkylän äänestysalueella ennakkoäänestyksessä annettua ääntä, vaikka ehdokkaalle tulleeksi äänimääräksi ennakkoäänestyksessä olisi tullut vahvistaa yhdeksäntoista (19) ääntä.

Kun edellä mainitut virheellisesti Suomen Keskusta r.p:n osalta lasketut äänet ja yksi virheellisesti tulkittu ääni otetaan laskennassa huomioon, Suomen Keskusta r.p:n äänimääräksi muodostuu 1 505 ääntä ja ehdokas Juho Takalan vertausluvuksi saadaan 136,818. Kun edellä mainitut virheellisesti Vihreä liitto r.p:n osalta lasketut äänet otetaan laskennassa huomioon, Vihreä liitto r.p:n äänimääräksi muodostuu 410 ääntä ja ehdokas Seppo Aikion vertausluvuksi saadaan 136,667.

Toisin kuin hallinto-oikeus on todennut, keskusvaalilautakunta ei edellä todetun perusteella ole menetellyt virheellisesti vahvistaessaan vaalien tuloksen siten, että Juho Takala on tullut valituksi kunnanvaltuutetuksi. Koska keskusvaalilautakunnan lainvastainen menettely ei siten valituksenalaiselta osalta ole vaikuttanut vaalien tulokseen, hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota Sodankylän keskusvaalilautakunnan päätöstä valituksenalaiselta osalta eikä palauttaa asiaa Sodankylän keskusvaalilautakunnalle vaalituloksen oikaisemista ja uuden vaalituloksen vahvistamista varten. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Keskusvaalilautakunnan päätös jää siten voimaan.

II Vaatimus hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Asia Uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotukea koskeva valitus

Valittaja Amperax Energie GmbH

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.2.2018 nro 18/0069/3

Asian tausta ja aikaisempi käsittely

Amperax Energie GmbH (jäljempänä myös yhtiö) on 23.10.2015 jättänyt uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain (1396/2010, tuotantotukilaki) 15 §:ssä tarkoitetun hakemuksen voimalaitoksen Lotlax Vindpark syöttötariffijärjestelmään hyväksymiseksi.

Energiavirasto on 29.2.2016 tekemällään päätöksellä dnro 2220/712/2015 hyväksynyt Amperax Energie GmbH:n voimalaitoksen Lotlax Vindpark tuotantotukilain 15 §:n nojalla syöttötariffijärjestelmään.

Energiavirasto on 5.10.2016 tekemällään päätöksellä dnro 1062/712/2016 peruuttanut Amperax Energie GmbH:lle 29.2.2016 myönnetyn voimalaitoksen Lotlax Vindpark syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevan päätöksen 5.10.2016 lukien.

Energiavirasto on lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella, että yhtiö on hakemuksessaan ja sen liitteissä antanut voimalaitoksen kaupallisen käyttöönottamisen ajankohdasta virheellisiä ja puutteellisia tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet Energiaviraston hyväksymispäätökseen ja siihen liittyvään harkintaan. Energiavirasto on päätöksessään katsonut asiassa näytetyn, että yhtiö on toiminut virheellisiä ja puutteellisia tietoja toimittaessaan tahallisesti tai vähintäänkin tuottamuksellisesti. Energiavirasto on katsonut päätöksessään, että tuotantotukilain 20 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset edellytykset hyväksymispäätöksen peruuttamiselle ovat täyttyneet.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin täällä on kysymys, hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina tältä osin seuraavaa:

Oikeusohjeet

Uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain (tuotantotukilaki) 7 §:n 1 momentin mukaan syöttötariffijärjestelmään voidaan hyväksyä tuulivoimala, biokaasuvoimala, metsähakevoimala ja puupolttoainevoimala, joka sijaitsee Suomessa tai Suomen aluevesillä ja on liitetty sähköverkkoon siellä sekä jolla on toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset sähkön tuotannolle. Pykälän 2 momentin mukaan voimalaitoskohtaisista edellytyksistä järjestelmään hyväksymiselle säädetään 8–11 §:ssä.

Tuotantotukilain 14 §:n 1 momentin mukaan sähkön tuottajan on tehtävä syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä varten hakemus Energiavirastolle. Pykälän 2 momentin mukaan hakemus on tehtävä ennen kuin tuulivoimala, biokaasuvoimala ja siihen biokaasua tuottava biokaasulaitos tai puupolttoainevoimala otetaan kaupalliseen käyttöön. Pykälän 3 momentin mukaan hakemuksessa on esitettävä viranomaisharkinnan kannalta tarpeelliset selvitykset sähkön tuottajasta, voimalaitoshankkeesta ja voimalaitoksesta. Tuulivoimalan, biokaasuvoimalan ja puupolttoainevoimalan hyväksymistä koskevassa hakemuksessa on ilmoitettava myös suunniteltu kaupalliseen käyttöön ottamisen ajankohta. Pykälän 4 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä suunnitelma tukeen oikeuttavan sähkön tuotannon seurannasta. Hakemukseen on liitettävä myös todentajan varmennus momentissa lueteltujen edellytysten täyttymisestä.

Tuotantotukilain 15 §:n 1 momentin mukaan Energiavirasto hyväksyy voimalaitoksen syöttötariffijärjestelmään, jos hakemuksessa on osoitettu, että tässä laissa säädetyt edellytykset täyttyvät, että ennakkoilmoitus on tehty 13 §:n mukaisesti ja että hyväksymiselle ei ole tässä laissa säädettyä estettä.

Tuotantotukilain 20 §:n 1 kohdan mukaan Energiavirasto voi peruuttaa hyväksymispäätöksen, jos hakemuksessa tai sen liitteessä on annettu virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet päätökseen tai muutoin siihen liittyvään harkintaan.

Tuotantotukilain 22 §:n 1 momentin mukaan sähkön tuottajan on viipymättä ilmoitettava Energiavirastolle 1) pysyvistä muutoksista, jotka koskevat voimalaitoskohtaisia lain 7–11 §:ssä säädettyä edellytystä tai hyväksymispäätöksessä annetun määräyksen perustetta ja 3) syöttötariffijärjestelmään hyväksytyn voimalaitoksen käyttöön ottamisen viivästymisestä.

Hallituksen esityksen (HE 152/2010 vp) hyväksymispäätöksen peruuttamista koskevan pykälän yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan Energiamarkkinaviraston olisi harkittava hyväksymispäätöksen peruuttamista, jos hakemuksessa tai sen liitteessä on annettu virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet päätökseen tai muutoin siihen liittyvään harkintaan. Kyseeseen tulisivat lähinnä 7–11 ja 14 §:ssä tarkoitettuja seikkoja koskevat virheelliset tai puutteelliset tiedot. Peruuttaminen edellyttäisi sähkön tuottajan tahallista tai tuottamuksellista menettelyä.

Asiassa saatu selvitys

Hyväksymishakemuksen käsittelyn vaiheet

Valittaja on 23.10.2015 jättänyt tuotantotukilain mukaisen hakemuksen voimalaitoksen Lotlax Vindpark syöttötariffijärjestelmään hyväksymiseksi. Samaan hyväksymishakemukseen on hakemuksen käsittelyn yhteydessä yhdistetty Lålaxin tuuliturbiinit.

Valittaja on ilmoittanut hyväksymishakemuksessa, että voimalaitoksen suunniteltu kaupallisen käyttöönoton ajankohta on 31.3.2016. Valittaja on 5.2.2016 toimittanut hakemuksen liitteeksi rakennusaikataulun, jonka mukaan maanrakennus- ja perustustyöt, sähkötyöt ja kaikkien tuulivoimaloiden asennustyöt ovat valmiita 26.6.2016 mennessä.

Energiavirasto on pyytänyt hakemuskäsittelyn yhteydessä 19.2.2016 valittajalta selvitystä, onko 5.2.2016 ilmoitettu tieto aikataulusta edelleen ajan tasalla. Valittaja on 24.2.2016 vahvistanut, että 5.2.2016 toimitettu aikataulu on edelleen ajan tasalla, mutta sääolosuhteet tai muut vastaavat vaikutukset saattavat muuttaa rakennusaikataulua.

Energiavirasto on päätöksellään 29.2.2016 dnro 2220/712/2015 hyväksynyt valittajan Lotlax Vindpark tuulivoimalaitoksen syöttötariffijärjestelmään. Päätöksen mukaan voimalaitoksen suunniteltu käyttöönoton ajankohta on 31.3.2016. Päätös on annettu tiedoksi valittajalle 29.2.2016 ja se on tullut lainvoimaiseksi 30.3.2016.

Asian vaiheet hyväksymispäätöksen jälkeen

Valittajan Energiavirastolle 4.4.2016 toimittaman ilmoituksen mukaan rakentaminen ei ole edistynyt hakemuksen liitteenä toimitetun aikataulun mukaisesti. Ilmoituksen mukaan hanke on viivästynyt äärimmäisistä sääolosuhteista johtuvista syistä.

Energiavirasto on 14.4.2016 pyytänyt valittajalta selvitystä rakennusaikataulun muutoksesta ja siihen johtaneista syistä. Selvityksessä on pyydetty ilmoittamaan myös ajankohta, jolloin valittaja on havainnut rakennusaikataulun viivästyksen sekä voimalaitoksen suunniteltu kaupallisen käyttöönoton ajankohta. Valittajan Energiavirastolle 29.4.2016 toimittaman selvityksen mukaan voimalaitoksen rakennusaikataulun muutos johtuu kommunikaatiovirheestä valittajan hankintaosastotiimin ja tornin valmistajan välillä, joka ei ollut sisällyttänyt ankkurihäkkejä tornien alkuperäiseen sopimukseen. Valittaja on selvityksessä ilmoittanut, että rakennusaikataulun muutokseen johtanut virhe huomattiin valittajan konsulttina toimineen Finnish Consulting Groupin pyytäessä ankkurihäkkien piirustuksia suunnittelutyötä varten helmikuun alussa ja virheen aiheuttamat seuraukset rakennusaikatauluun tulivat valittajan johdon tietoon helmikuun lopussa.

Energiavirasto on käynnistänyt 23.5.2016 päivätyllä kuulemiskirjeellä menettelyn hyväksymispäätöksen peruuttamiseksi tuotantotukilain 20 §:n 1 momentin nojalla. Valittaja on toimittanut 17.6.2016 lausuntonsa Energiavirastolle. Lausunnon mukaan päätöksen peruuttamiselle ei ole perusteita. Valittaja on muun ohella vaatinut Energiavirastoa suorittamaan hallintolain 38 §:n mukaisen katselmuksen osoittaakseen Energiavirastolle rakennustöiden olevan käynnissä.

Energiavirasto on valituksenalaisella 5.10.2016 tekemällään päätöksellä peruuttanut 29.2.2016 tekemänsä hyväksymispäätöksen päätöksentekopäivästä lukien.

Valituksenalaisen päätöksen perustelut

Valituksenalaisen päätöksen mukaan Energiavirasto on tehnyt hyväksymispäätöksen valittajan 23.10.2015 toimitetussa hakemuksessa sekä 5.2.2016 toimitetussa ja 24.2.2016 vahvistetussa rakennusaikataulussa annettujen tietojen perusteella. Energiavirastolla ei ole hyväksymishakemuksen jättämis- tai päätöksentekoajankohtana ollut perusteltua syytä epäillä valittajan ilmoittaman suunnitellun kaupallisen käyttöönoton toteutumista hyväksymishakemuksessa esitetyn mukaisesti. Todentajan 21.12.2015 päivätyn varmennusraportin mukaan laitoskäynti on tehty 15.10.2015 ja laitoskäyntipäivänä sähköasema Herrforsin 110 kV verkkoon oli valmiina ja tietyöt tehty. Lisäksi laitosyksiköt oli tilattu. Virastolle on selvinnyt kevään 2016 aikana, etteivät valittajan virastolle toimittamat tiedot rakennusaikataulusta pidä paikkansa ja että hanke tulee viivästymään yli vuoden alkuperäisestä aikataulusta. Virasto on katsonut viivästyksen olennaiseksi ja sille toimitettujen rakennusaikataulua koskevien tietojen olleen virheellisiä ja puutteellisia. Viraston mukaan valittajan hyväksymishakemuksen käsittelyä varten esittämät tiedot voimalaitoshankkeen rakentamisaikataulusta ovat olennaisesti vaikuttaneet syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevaan päätökseen. Lisäksi Energiavirasto on katsonut, että valittajan menettely asiassa on ollut tahallista tai vähintäänkin tuottamuksellista.

Energiavirasto toteaa päätöksessään, että tuotantotukilakia muutettiin 26.10.2015 voimaan tulleella muutoslailla ja muutoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 15/2015 vp) ja sen johdosta annetun talousvaliokunnan mietinnön 3/2015 sekä työ- ja elinkeinoministeriön muistion 21.9.2015 perusteella on selvää, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut irtautua syöttötariffijärjestelmästä tuulivoimalla tuotetun sähkön osalta vuodesta 2018 alkaen ja hallitun sulkemisen yhteydessä varmistaa, että asianmukaisesti ja tuotantotukilain 14 §:ssä säädetyllä tavalla jätetyt syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevat hakemukset käsitellään ensisijaisesti ennen kiintiöiden vahvistamista tuulivoimaloiden kokonaiskapasiteetista koskevia hakemuksia. Lainsäätäjän tarkoitus on ollut, että sellaisia syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevia hakemuksia, joita ei ole jätetty asianmukaisesti tai tuotantotukilain 14 §:n säännösten mukaisesti ei oteta tutkittavaksi, jotta ne eivät varaa kiintiötä asianmukaisesti kiintiöjonossa olevilta hankkeilta.

Energiaviraston päätöksessään esittämän mukaan tuotantotukilain ja muutoslain siirtymäsäännöksellä on ollut tarkoitus varmistaa, että voimalaitosta koskeva hyväksymishakemus on mahdollista tehdä ilman voimassaolevaa kiintiöpäätöstä tilanteessa, jossa voimalaitosta koskeva hanke on edennyt siihen vaiheeseen, että kiintiön vahvistamista koskevaa hakemusta ei ole mahdollista tehdä ja ratkaista ennen suunniteltua kaupallista käyttöönottoa. Hyväksymishakemusta ja hakemuksen perusteella tehtävää hyväksymispäätöstä ei tule tehdä sellaisen voimalaitoksen osalta, jonka suunniteltu kaupallinen käyttöönotto tai koekäyttö ei suunnitellusti tulisi alkamaan oikeuden syöttötariffiin alkaessa tuotantotukilain 16 §:n 1 momentin mukaisesti, kun hyväksymishakemus on merkittävästi etuajassa ennen suunniteltua kaupallista käyttöönottoa.

Voimalaitoksen kaupallinen käyttöönotto on ajankohta, jolloin vähintäänkin yhdellä myllyllä tuotetaan sähköä verkkoon pääasiallisena tarkoituksena sähkön myynti. Vaikka kaupallisen käyttöönoton ajankohta on arvio, tulee kaupallisen käyttöön ottamisen tapahtua tuotantotukilain 14 §:n nojalla hyväksymispäätöksen lainvoimaiseksi tuloa seuraavasta tariffijaksosta.

Energiavirasto on päätöksessään todennut, että jos sillä olisi ollut tieto voimalaitoksen tosiasiallisesta rakennusaikataulusta hyväksymishakemuksen jättämisajankohtana, se ei olisi tehnyt päätöstä voimalaitoksen hyväksymisestä syöttötariffijärjestelmään, vaan olisi tehnyt asiassa tutkimattajättämispäätöksen, joka olisi ollut ratkaisukäytäntönä yksiselitteinen ja hakijoita yhdenvertaisesti sekä tasapuolisesti kohteleva. Jos todellinen aikataulu olisi tullut viraston tietoon hakemuskäsittelyn aikana, virasto olisi hylännyt hyväksymishakemuksen sillä perusteella, että suunniteltu kaupallinen käyttöönotto ei toteudu hallituksen esityksen tarkoittamalla tavalla ja tämän vuoksi hallituksen esityksessä esitetty tarkoitussidonnaisuus ei täyty.

Energiavirasto on päätöksessä viitannut aikaisempaan ratkaisukäytäntöönsä, jonka mukaan tapauksissa, joissa syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskeva hakemus on jätetty huomattavan aikaisin ennen suunniteltua kaupallista käyttöönottoa, Energiavirasto on tarkastellut hakemuksessa osoitetun aikataulun realistisuutta suhteessa oikeuden syöttötariffiin alkamiseen tuotantotukilain 16 §:n 1 momentin mukaisesti. Hyväksymispäätös on tehty hakijan eduksi, jos hakemus on jätetty keskimäärin noin kuusi kuukautta ennen suunniteltua kaupallista käyttöönottoa ja lain 14 §:n edellytykset hyväksymiselle ovat täyttyneet. Energiavirasto on noudattanut edellä mainittua tulkintaa vakiintuneesti ja tasapuolisesti.

Energiavirasto on katsonut tekemässään päätöksessä, että valittajan on ollut vielä helmikuussa 2016 mahdollista arvioida ankkurihäkkien puuttumisen vaikutus hankkeen valmistumiseen ja peruuttaa hyväksymishakemus liian aikaisessa vaiheessa jätettynä. Lisäksi valittaja on esittänyt 4.4.2016 Energiavirastolle, että rakennusaikataulun viivästyminen on johtunut äärimmäisistä sääolosuhteista.

Energiaviraston päätöksen perustelujen mukaan sille toimitettu aikataulu on ollut virheellinen ja puutteellinen ja viivästyksen syistä toimitetut tiedot ovat olleet keskenään ristiriidassa. Valittajan 29.4.2016 toimittaman selvityksen mukaan viivästys rakennusaikataulussa on ollut valittajan tiedossa helmikuun lopussa eli ennen hyväksymispäätöksen antamisajankohtaa 29.2.2016. Valittaja on jättänyt ilmoittamatta rakennusaikataulun viivästymisestä Energiavirastolle hyväksymiskäsittelyn yhteydessä ja siten toiminut asian vilpittömän ja totuudenmukaisen selvittämisen vaatimuksen vastaisesti. Valittaja on Energiaviraston 29.2.2016 tekemän päätöksen antamisajankohdan jälkeen laiminlyönyt tuotantotukilain 22 §:n 1 momentin mukaista sähkön tuottajan yleistä tiedonantovelvollisuutta jättäessään kertomatta virastolle rakennusaikataulun olennaisista muutoksista.

Energiaviraston näkemyksen mukaan asiassa ei ole näytetty hyväksyttävää syytä sille, että valittaja ei ole ilmoittanut rakennusaikataulun viivästymisestä tuotantotukilain 22 §:n 1 momentin mukaisesti viipymättä eikä sille, että valittaja ei ole noudattanut toiminnassaan hallintolain 31 §:n 2 momentin mukaista myötävaikuttamisvelvollisuutta. Tuotantotukilain 20 §:n 1 momentin mukaiset edellytykset hyväksymispäätöksen peruuttamiselle täyttyvät, koska hyväksymispäätös on perustunut valittajan hakemuksessa ja sen liitteissä antamiin virheellisiin ja puutteellisiin tietoihin hankkeen rakennusaikataulua koskien, ja tiedot ovat olennaisesti vaikuttaneet päätökseen ja siihen liittyvään harkintaan. Valittajan virastolle hyväksymispäätöksen jo tultua lainvoimaiseksi toimittaman selvityksen liitteenä oleva rakennusaikataulu poikkeaa olennaisesti valittajan hakemuskäsittelyn yhteydessä toimittamista tiedoista. Edellytykset hyväksymispäätöksen peruuttamiselle ovat tapauksessa täyttyneet.

Energiavirasto on päätöksessään katsonut, että luottamuksensuojan tai omaisuudensuojan periaatteilla ei ole käsillä olevassa asiassa merkitystä hyväksymispäätöksen peruuttamisen kannalta, koska valittajan toiminta on ollut olennaisesti tuotantotukilain ja hallintolain säännösten vastaista. Valittajalle ei siten ole Energiaviraston näkemyksen mukaan syntynyt sellaisia oikeutettuja odotuksia, joita kyseiset periaatteet voisivat suojata.

Valitusvaiheessa esitetty selvitys

Antamassaan lausunnossa Energiavirasto on todennut muun ohella, että valittajan esittämä kuvaus annetuista tiedoista ja tapahtumien kulusta on puutteellinen ja esitetyt väitteet osittain virheellisiä. Valittaja on myös annettujen tietojen ja tapahtumien kulun osalta jättänyt esittämättä asian käsittelyn kannalta merkityksellisiä vaiheita liittyen voimalaitoksen turbiinien vaihtamiseen, sen vaikutuksesta käsittelyaikatauluun ja rakennusaikataulua koskevat täydennyspyynnöt. Valittajaa on nimenomaisesti pyydetty täydentämään hyväksymishakemusta rakennusaikataulun osalta useammassa täydennyspyynnössä joulukuusta 2015 lähtien. Hyväksymispäätöksen lainvoimaiseksi tulon jälkeen valittaja on esittänyt kysymyksiä voimalaitoksen turbiinimallin vaihtamiseen liittyen ennen sen toimittamaa varsinaista ilmoitusta 4.4.2016 hankkeen aikataulun viivästymisestä, ja virasto on sen takia ryhtynyt selvittämään kyseistä aikataulumuutosta ja sen vaikutusta voimalaitoshankkeeseen tarkemmin.

Valittaja on vastaselityksessään tuonut esille muun muassa, että Energiavirasto on tulkinnut valituksen liitteitä virheellisesti. Valituksen liitteenä oleva 26.2.2016 päivätty kirje Ventur GmbH:lta osoittaa, että kommunikaatiossa on tapahtunut virhe, koska kirje on lähetetty Kaarstin kaupungissa sijaitsevaan valittajan pääkonttoriin. Valittajan voimalaitoksesta vastaavat henkilöt työskentelevät kuitenkin Itzehoen kaupungissa ja he saivat tiedon Ventur GmbH:n kirjeestä vasta maaliskuussa. Valituksen liitteenä oleva 29.12.2015 päivätty maaperätutkimuksia koskeva sähköposti osoittaa nimenomaan sen, että rakennustyöt ovat olleet käynnissä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on kysymys sen arvioimisesta, onko Energiavirastolla ollut tuotantotukilain 20 §:n 1 kohdassa säädetyt edellytykset peruuttaa valittajan tuulivoimalan syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskeva päätös. Valittaja on valituksessaan esittänyt, ettei se ole antanut hakemuksen käsittelyn yhteydessä tuottamuksellisesti tai tahallisesti virheellistä tai puutteellista tietoa. Valittaja on valituksessaan lisäksi tuonut esiin, että rakennusaikataulun viivästyminen on johtunut ennakoimattomista syistä ja että valittaja on pyrkinyt minimoimaan viivästyksen aiheuttamat vahingot sekä täyttänyt velvollisuutensa ilmoittamalla viivästyksestä Energiavirastolle viipymättä. Hallinto-oikeudelle valittaja on lisäksi perustellut vaatimustaan luottamuksen- ja omaisuudensuojan näkökulmasta ja pitänyt peruuttamispäätöstä kohtuuttomana myös peruuttamisesta valittajalle aiheutuvan taloudellisen vahingon takia.

Valittaja on 24.2.2016 vahvistanut Energiavirastolle aikataulun, jonka mukaan voimalaitoksen suunniteltu kaupallisen käyttöön ottamisen ajankohta on 31.3.2016. Valittaja on ilmoittanut Energiavirastolle rakennusaikataulun viivästymisestä huhtikuun alussa 2016. Ilmoituksen mukaan viivästys johtuu äärimmäisistä sääolosuhteista. Valittajan 29.4.2016 toimittaman selvityksen mukaan viivästys johtuu inhimillisestä kommunikaatiovirheestä ja sen takia tehdystä puutteellisesta tilauksesta, joka on tullut valittajan johdon tietoon helmikuun lopussa 2016. Rakennusaikataulusta ja voimalaitoksen rakentamisen etenemisestä saadun selvityksen perusteella on ilmeistä, että voimalaitoksen rakennustyöt eivät ole 24.2.2016 edenneet siihen vaiheeseen, että Energiavirastolle ilmoitettu suunniteltu kaupallisen käyttöönoton ajankohta olisi voinut toteutua. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että rakennuksenaikataulu on hyväksymispäätöksen jälkeen annetun arvion mukaan ollut viivästymässä yli vuoden helmikuussa 2016 ilmoitetusta, on ilmeistä, että valittajan Energiavirastolle hakemuksen käsittelyn yhteydessä antamat tiedot ovat olleet puutteellisia ja virheellisiä. Energiavirastolle annettujen tietojen puutteellisuus tai virheellisyys on johtanut siihen, että virasto on tehnyt hyväksymispäätöksen, jota se ei olisi tehnyt, jos sillä olisi ollut käytettävissään riittävät ja oikeat tiedot hankkeen rakennusaikataulusta ja rakentamisen edistymisestä.

Voimalaitoksen rakentamiseen vaikuttava viivästys on valittajan mukaan huomattu jo ennen Energiaviraston hyväksymispäätöksen tekemistä, mutta siitä on ilmoitettu virastolle vasta yli kuukauden päästä siitä, kun viivästys on kiistatta ollut valittajan johdon tiedossa. Valittajan voidaan katsoa toimineen vähintäänkin tuottamuksellisesti jättäessään toimittamatta Energiavirastolle todelliset tiedot hankkeen aikataulusta. Kaikki asiassa saatu selvitys huomioiden hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksen yhteydessä on annettu virheellisiä ja puutteellisia tietoja rakennusaikataulusta ja tiedot ovat olennaisesti vaikuttaneet päätösharkintaan hyväksymispäätöstä tehtäessä. Virheellisen ja puutteellisen tiedon perusteella tehty hyväksymispäätös ei ole aikaansaanut valittajalle oikeutettuja odotuksia päätöksen pysyvyyteen. Edellä kerrotuin perustein Energiavirasto on voinut tuotantotukilain 20 §:n 1 kohdan nojalla peruuttaa tekemänsä hyväksymispäätöksen. Viraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Laki uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta 1 ja 4 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä, joka on myös esitellyt asian, ja Taina Haanperä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Amperax Energie GmbH on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja Energiaviraston päätöksen sekä pysyttää syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevan Energiaviraston päätöksen.

Yhtiö on vaatimustensa tueksi uudistanut asiassa aiemmin lausumansa. Lisäksi yhtiö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeudella ei ole ollut perustetta hylätä yhtiön valitusta. Päätöksen peruuttamiselle tuotantotukilain 20 §:ssä asetetut oikeudelliset edellytykset eivät asiassa täyty. Peruuttamispäätös tulee siten kumota lainvastaisena.

Energiavirastolla ei ole ollut tuotantotukilain nojalla velvollisuutta peruuttaa hyväksymispäätöstä. Tuotantotukilaki tarjoaa mahdollisuuden hyväksymispäätöksen peruuttamiseen, jota Energiaviraston tulisi käyttää harkintavaltansa puitteissa vain vakavien ja olennaisten laiminlyöntien ja rikkomusten seurauksena.

Yhtiön tarkoitus ei ole ollut erehdyttää Energiavirastoa tai antaa tahallisesti virheellistä tai puutteellista tietoa päätöksenteon perustaksi. Tämän vuoksi yhtiön tahallisen tai tuottamuksellisen menettelyn edellytys ei tapauksessa täyty. Jotta hyväksymispäätös olisi voitu peruuttaa, olisi tullut olla ilmeistä, että yhtiö on tahallisesti tai tuottamuksellisesti antanut Energiavirastolle virheellisiä tai puutteellisia tietoja. Energiavirasto ja hallinto-oikeus eivät ole perusteluissaan tuoneet esille, millä tavalla yhtiön toiminta on ollut tahallista tai tuottamuksellista.

Hyväksymispäätöksen peruuttaminen on ollut hallintoprosessin perusperiaatteiden vastainen tilanteessa, jossa Energiaviraston käytettävissä olisi ollut myös lievempiä keinoja. Hyväksymispäätöksen peruuttaminen on poikkeuksellisen ankara seuraamus käsillä olevassa tilanteessa, jossa yhtiöllä ei ole enää mahdollisuutta päästä tuulivoiman syöttötariffijärjestelmän piiriin. Lisäksi parhaillaan vireillä oleva tuotantotukilain muutos (HE 175/2017 vp) on muotoiltu siten, ettei yhtiöllä tule olemaan lakiehdotuksen mukaan mahdollisuutta osallistua uuteen uusiutuvan energian tukijärjestelmän kilpailutukseen. Yhtiön käsityksen mukaan muita vastaavia tapauksia ei ole, joten uutta tukijärjestelmää koskevalla rajoituksella on haluttu nimenomaisesti estää yhtiön osallistuminen uusiutuvan energian tukijärjestelmän tarjouskilpailuun.

Yhtiön johto ei ole suomalaista eikä suomenkielentaitoista. Tämä on väistämättä johtanut epätarkkuuksiin viestinnässä. Lisäksi kyseinen seikka on vaikuttanut siihen, että yhtiön johto ei ole ymmärtänyt, että pieni virhe tai epätarkkuus aikatauluissa voi johtaa edellä kuvatun kaltaisiin poikkeuksellisen merkittäviin seuraamuksiin. Rakennusaikataulut perustuvat aina arvioon, johon tulee väistämättä muutoksia hankkeiden edetessä. Hyväksymispäätöksen peruuttaminen ei ole oikeasuhtainen seuraamus jo itsessään arvioon perustuvan rakennusaikataulun muutoksesta. Peruuttamispäätöksen kaltaiset seuraamukset pienestä virheestä eivät ole omiaan luomaan vakaata ja ennustettavaa investointiympäristöä ulkomaisille tai suomalaisille toimijoille.

Yhtiö ei ole hakemuksen käsittelyn yhteydessä antanut tuottamuksellisesti tai tahallisesti virheellistä tai puutteellista tietoa. Voimalaitoksen rakennusaikataulun viivästyminen on johtunut ennakoimattomista syistä, joiden aiheuttaman vahingon yhtiö on pyrkinyt minimoimaan. Yhtiö on toimittanut Energiavirastolle hakemuskäsittelyn aikana kaiken asian ratkaisun kannalta merkityksellisen tiedon ennen hyväksymispäätöksen tekemistä. Lisäksi yhtiö on sille säädettyjen velvoitteiden mukaisesti ilmoittanut viivästyksestä Energiavirastolle heti, kun viivästyksen kesto on voitu arvioida.

Yhtiö on 24.2.2016 vahvistanut Energiavirastolle asiassa aikaisemmin toimitetun rakennusaikataulun ilmoittaen samalla, että aikataulu voi viivästyä sääolosuhteista tai muista vastaavista olosuhteista johtuvista syistä. Energiaviraston olisi tullut ottaa tämä ilmoitus huomioon hyväksymispäätöstä tehdessään.

Yhtiö on 4.4.2016 ilmoittanut Energiavirastolle, että voimalaitoksen rakentaminen ei ole edistynyt aikataulun mukaisesti sääolosuhteiden vuoksi. Yhtiö on edelleen 29.4.2016 vastatessaan Energiaviraston 14.4.2016 päivättyyn selvityspyyntöön ilmoittanut rakennusaikataulun muutoksen johtuneen viestinnässä tapahtuneesta virheestä yhtiön hankintatiimin ja tuulivoimalan tornin valmistajan välillä, minkä vuoksi tornin valmistaja ei ole sisällyttänyt tarpeellisia ankkurihäkkejä alkuperäiseen sopimukseen. Yhtiö on vastauksessaan Energiavirastolle todennut, että kaikki ankkurihäkkien puuttumisen aiheuttamat seuraukset rakennusaikatauluun ovat tulleet yhtiön johdon tietoon helmikuun lopussa. Toteamuksella yhtiö on viitannut mahdollisiin seuraamuksiin ilman vaihtoehtoisia ratkaisuja. Yhtiön helmikuun 2016 lopussa saama tieto ankkurihäkkeihin liittyvän viestintävirheen vaikutuksista ei ole ollut luonteeltaan sellainen, että sen perusteella olisi voitu tehdä luotettava arvio virheen vaikutuksesta voimalaitoksen rakennusaikatauluun ennen kuin kaikki vaihtoehtoiset ratkaisut on selvitetty.

Yhtiön antamat tiedot eivät ole olleet keskenään ristiriitaisia.

On selvää, että rakennustyön kannalta olennaisten komponenttien puuttuminen aiheuttaa jonkinasteisen viivästyksen. Tämän vuoksi yhtiö on ryhtynyt heti selvittämään, miten virheen vaikutuksia pystytään lieventämään ja mitä vaihtoehtoisia ratkaisuja on käytettävissä. Asianmukaisten selvitysten tekeminen ja vaihtoehtoisten ratkaisujen löytäminen on vienyt useamman viikon. Yhtiön on tullut ensin tehdä tilaus ja saada vahvistus toimitusajasta ennen kuin arvio uudesta rakennusaikataulusta on ollut tehtävissä. Vasta näiden selvitysten valmistuttua virheen lopullinen vaikutus rakennusaikatauluun on saatu selville.

Yhtiöllä on vankka kokemus tuulivoima-alasta. Yhtiön hakemusprosessin aikana toimittama rakennusaikataulu on ollut toteuttamiskelpoinen, ja rakennusaikataulun viivästymiseen johtaneet vaikeudet alkoivat keväällä 2016. Yhtiö on tehnyt parhaansa minimoidakseen toteuttamiskelpoiseen aikatauluun kohdistuneet valitettavat viivästykset.

Tietynsisältöinen aikataulu ei myöskään ole edellytys syöttötariffijärjestelmään hyväksymiseksi. Tuotantotukilaki edellyttää ainoastaan arviota suunnitellun kaupallisen käyttöönoton ajankohdasta. Syöttötariffijärjestelmä ei voi lähteä siitä, että siihen hyväksyttävien voimalaitosten rakennusprojektit eivät voi venyä. Kaikkeen rakennustoimintaan sisältyy riski, että aikatauluihin tulee merkittäviäkin muutoksia. Tuulivoimarakentaminen ei ole tästä poikkeus. Normaalisti merkittävissä rakennusprojekteissa rakennusaikataulut arvioidaan kuukausien, tai korkeintaan viikkojen tarkkuudella.

Yhtiö on toiminut tiedossaan olleiden seikkojen puitteissa vilpittömästi sekä myötävaikutusvelvollisuutensa mukaisesti. Yhtiö ei ole tietoisesti jättänyt tiedottamatta Energiavirastoa aikataulun muutoksista. Yhtiö on hyväksymispäätöksen peruuttamiseen asti toiminut vilpittömässä mielessä vieden voimalaitoksen rakentamisprojektia eteenpäin.

Yhtiöllä on laaja kokemus alan hankkeista sekä kokemukseen perustuvaa tietotaitoa aikataulumuutosten hallinnasta ja toteuttamiskelpoisuudesta. Hyväksymispäätöksen peruuttaminen ei ole oikeasuhtainen seuraamus rakennusaikataulun muutoksista, joiden tarkka ennakoiminen ei ole ollut mitenkään mahdollista. Viranomaisten toiminnan ennustettavuus sekä päätösten oikeasuhtaisuus ovat edellytyksiä vakaan investointiympäristön syntymiselle.

Energiavirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Amperax Energie GmbH:n valituksen sekä pysyttää hallinto-oikeuden päätöksen ja Energiaviraston 5.10.2016 tekemän hyväksymispäätöstä koskevan peruutuspäätöksen.

Energiavirasto on vaatimuksensa tueksi uudistanut 5.10.2016 tekemässään peruutuspäätöksessä ja hallinto-oikeudelle toimittamissaan lausunnoissa lausumansa. Lisäksi Energiavirasto on lausunut muun ohella , että yhtiön valitus on perusteeton. Energiaviraston tekemä peruutuspäätös ja hallinto-oikeuden antama päätös ovat lainmukaisia. Energiavirasto on noudattanut asiaan soveltuvia säännöksiä ja ottanut huomioon niitä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut sekä suhteuttanut harkintavallan käyttönsä yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin.

Amperax Energie GmbH on antanut vastaselityksen, joka on toimitettu tiedoksi Energiavirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet ja lisäksi hallintolain 6 § sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Kuntayhtymän kiinteistöjohtaja oli 29.1.2015 päättänyt nimetä viranhaltija A:n suostumuksensa mukaisesti muiden tehtäviensä ohella kuntayhtymän eräiden sähkölaitteistojen käytön johtajaksi. Samalla hän oli päättänyt vapauttaa kiinteistöpäällikkö B:n edellä mainitusta tehtävästä. Muutos liittyi kuntayhtymän kiinteistötoimen uudelleen järjestämiseen, jonka yhteydessä oli tarkoituksenmukaista jakaa tehtäviä uudelleen.

Kuntayhtymän hallitus jätti B:n kiinteistöjohtajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen tutkimatta katsottuaan, että kysymys oli työnjohdollisesta määräyksestä, johon ei voinut hakea muutosta kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain mukaisesti kuntalaissa tarkoitetulla oikaisuvaatimuksella.

Hallinto-oikeus kumosi B:n valituksesta kiinteistöjohtajan ja kuntayhtymän hallituksen päätökset. Hallinto-oikeus katsoi, että tällainen muutos olisi edellyttänyt kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:ssä tarkoitettua päätöstä virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta.

Korkein hallinto-oikeus kumosi kuntayhtymän valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkäsi B:n valituksen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan B:n pääasialliset tehtävät kiinteistöpäällikkönä olivat laaja-alaisia kiinteistökehittämiseen liittyviä tehtäviä. Hän oli muiden tehtäviensä ohella toiminut kuntayhtymän tiettyjen sähkölaitteistojen käytön johtajana, josta tehtävästä määrättiin alun perin tarkemmin kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä (516/1996). B oli aikanaan nimetty sähkölaitteistojen käytön johtajaksi siinä yhteydessä, kun hänet oli valittu sairaalainsinöörin virkaan. Sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävät olivat säilyneet B:llä hänen tultuaan nimitetyksi kiinteistöinsinöörin virkaan, mikä virka oli sittemmin muutettu kiinteistöpäällikön viraksi.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että viranhaltijalain 17 §:n 1 momenttiin perustuvaan työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä, miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Kuten viranhaltijalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 196/2002 vp) ilmenee, viranhaltijalain 23 §:llä on ollut tarkoitus antaa työnantajalle oikeus muuttaa viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta laajemmin kuin mihin työnantajalla olisi oikeus normaalin direktio-oikeuden perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että työnantajalla on normaalin direktio-oikeuden perusteella yleensä oikeus esimerkiksi jakaa konkreettisia työtehtäviä viranhaltijoiden kesken sekä tehdä rajoitettuja muutoksia myös viranhaltijan virkasuhteeseen kuuluvissa tehtävissä.

B:lle aikanaan osoitetut tiettyjen sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävät eivät olleet olennaisesti kuuluneet hänen sittemmin hoitamaansa kiinteistöpäällikön virkaan. Käytön johtajan tehtävissä ei myöskään ollut kysymys kuntayhtymän viranomaistehtävistä, vaan lainsäädännössä oli asetettu niin yksityisille kuin julkisille sähkölaitteiden haltijoille velvollisuus nimetä vastuuhenkilö vastaamaan tiettyjen sähkölaitteistojen käytöstä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi työnantajan voineen direktio-oikeutensa perusteella päättää sähkölaitteistojen käytön valvontaan liittyvien tehtävien järjestämisestä toisin ja siten päättää tehtävien siirtämisestä pois kiinteistöpäällikkö B:ltä. Tämä tehtävien muutos ei ollut niin merkittävä, että siitä olisi tullut tehdä päätös viranhaltijalain 23 §:n nojalla. Näin ollen kiinteistöjohtajan päätökseen ei ollut voinut hakea muutosta oikaisuvaatimuksella. Kuntayhtymän hallituksen oli siten tullut jättää B:n oikaisuvaatimus tutkimatta.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 17 § 1 momentti, 23 § ja 50 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 13.6.2016 nro 16/0544/3

Asian aikaisempi käsittely

C:n kuntayhtymän kiinteistöjohtaja on 29.1.2015 päättänyt (§ 3) nimetä sairaalainsinööri A:n D:n ja E:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajaksi 1.3.2015 alkaen. Samalla hän on päättänyt vapauttaa kiinteistöpäällikkö B:n käytön johtajan vastuusta.

Päätöksen perustelujen mukaan D:n ja E:n sairaalassa on oltava lain mukaan nimettynä käytön johtaja. Käytön johtajana on toiminut kiinteistöpäällikkö B. Tukipalveluiden uudelleen järjestämisen yhteydessä on tarkoituksenmukaista suorittaa tehtävänjakoa uudella tavalla.

A on Tilojen Ylläpito -vastuuyksikön esimiehenä ja sähköalan sairaalainsinöörinä suoranaisessa vastuussa sähkön käytöstä, huollosta ja korjauksista F:n yliopistollisissa sairaaloissa. A:lla on luontevasti sekä taloudellinen että työnjohdollinen asema käytön johtajan tehtävien hoitamiseen ja sen kautta riittävät ja tosiasialliset mahdollisuudet johtaa ja valvoa käyttötöitä.

B:n tehtävät kiinteistöpäällikkönä suuntautuvat Kiinteistöyksikössä enemmän muun muassa maankäytön ja liikennejärjestelyjen suunnittelun ja rakentamisen ohjaamiseen sekä kiinteistövarallisuuden hallintaan. Näin ollen on luontevaa, että B:n nykyiset käytön johtajan vastuut siirretään A:lle, joka on sopiva henkilö sähköpätevyys 1:n omaavana nimettäväksi käytön johtajaksi. A on myös suorittanut tehtävän edellyttämän sähköturvallisuuskoulutuksen.

C:n kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 13.4.2015 (§ 73) jättänyt B:n kiinteistöjohtajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen tutkimatta.

Päätöksen perustelujen mukaan B:n virkatehtävät kiinteistöpäällikkönä ovat laaja-alaisia, eikä sähkön käytön johtajan tehtävä ole objektiivisesti arvioiden kuulunut hänen keskeisiin virkatehtäviinsä. Sähkön käytön johtajan tehtävän hoitajan muuttamisella ei ole muutettu B:n virantoimitusvelvollisuutta kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:n tarkoittamalla tavalla. Kiinteistöjohtaja on esimiehenä voinut antaa työnjohdollisen määräyksen B:n vapauttamisesta sähkön käytön johtajan tehtävän hoitamisesta. Kiinteistöjohtajan päätöksessä on kysymys työnjohdollisesta päätöksestä, johon ei voi hakea muutosta oikaisuvaatimuksella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään B:n valituksen johdosta kumonnut kiinteistöjohtajan ja kuntayhtymän hallituksen päätökset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 17 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan on suoritettava virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä.

Viranhaltijalain 23 §:n mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Viranhaltijalain 50 §:n mukaan työnantajan tämän lain nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja kunnallisvalituksesta säädetään.

Kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Esitetty selvitys

F:n yliopistollisen keskussairaalaliiton liittohallitus on 18.12.1985 (§ 666) päättänyt perustaa sähkövoimatekniikan vastuuyksikön, jota johtaa sairaalainsinööri. Samalla on päätetty, että sairaalainsinöörin tehtävänä on, sen lisäksi mitä johtosäännön 16 §:ssä on sanottu, muun muassa toimia kantasairaalan sähkölaitoksen ja H:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajana. Sairaalainsinöörin päävirkaan on päätetty valita B.

F:n yliopistollisen sairaalan palvelualuejohtaja on 27.1.2005 (§ 12) päättänyt nimittää B:n 1.2.2005 alkaen kiinteistöinsinöörin virkaan. Päätöksen esittelyosion mukaan toiminta- ja taloussuunnitelmaan vuodelle 2005 on sisältynyt seuraava vakanssijärjestely tilakeskuksen vastuualueella: kehittämisinsinöörin toimen muuttaminen kiinteistöinsinöörin viraksi. Esittelytekstin mukaan sairaalainsinööri B on hoitanut omassa virassaan 1.11.2003 alkaen kiinteistöinsinöörin tehtäviä, ja hän täyttää kiinteistöinsinöörin virkaan asetetut kelpoisuusvaatimukset.

C:n kuntayhtymän hallintopäällikön hallinto-oikeudelle antaman lausunnon ja sen liitteenä olevan vuoden 2011 toiminta- ja taloussuunnitelman otteen mukaan kiinteistöinsinöörin viran nimi on muutettu kiinteistöpäällikön viraksi talousarvion 2011 käsittelyn yhteydessä.

Kiinteistöjohtajan 1.4.2015 sairaanhoitopiirin hallitukselle osoittaman selvityksen mukaan kiinteistöpäällikkö B työskentelee Toimitilat-vastuualueen Kiinteistöyksikössä. B:n tehtävät määräytyvät Kiinteistöyksikön tehtävistä sekä johdon erikseen osoittamista erillistehtävistä. Kiinteistöyksikön tehtävänä on huolehtia sairaanhoitopiirin maa-alueiden kaavoituksesta ja kehittämisestä, liikenne- ja pysäköintijärjestelyistä, toimitilojen vuokralle antamisesta ja ottamisesta, tyhjistä tiloista ja rakennuksista, kiinteistöveroista ja -vakuutuksista, kiinteistöjä koskevasta raportoinnista ja ilmoitusvelvollisuuden hoitamisesta sekä näitä toimintoja palvelevista tietojärjestelmistä, kuten kiinteistö- ja tilarekisteristä.

Sähköturvallisuuslain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan sähkölaitteiden korjaus- ja huoltotöitä sekä sähkölaitteistojen rakennus-, korjaus-, huolto- ja käyttötöitä saa tehdä muun muassa sillä edellytyksellä, että töitä johtamaan nimetään luonnollinen henkilö, jolla on riittävä kelpoisuus (töiden johtaja).

Sähkölaitteiston haltijan tulee kauppa- ja teollisuusministeriön sähköturvallisuuslain nojalla sähköalan töistä antamassa päätöksessä (516/1996) säännellyin edellytyksin nimetä käyttötöitä varten käytön johtaja. Mainitussa päätöksessä on säädetty myös käytön johtajan tehtävistä sekä pätevyysvaatimuksista.

Oikeudellinen arviointi

Työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Esitetyn selvityksen mukaan sähkön käytön johtajan tehtävät, jotka ovat lakiin perustuvia, on nimenomaisesti määrätty B:n sairaalainsinöörin virkasuhteeseen kuuluviksi kyseisen viran täyttöä koskevassa päätöksessä. Mainitut tehtävät ovat riidattomasti kuuluneet B:n virantoimitusvelvollisuuteen myös hänen palvelussuhteessaan tapahtuneiden virka- ja tehtävämuutosten jälkeen aina nyt tehtyyn kiinteistöjohtajan päätökseen saakka.

B:n virkasuhteeseen kuuluneiden sähkön käytön johtajan tehtävien poistamisella on näissä oloissa ollut työnantajan direktio-oikeutta pitemmälle menevä, viranhaltijan tehtäviin ja virantoimitusvelvollisuuteen kohdistuva vaikutus. Tällainen muutos on edellyttänyt viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettua päätöstä, johon mainitun lain 50 §:n mukaan saa hakea oikaisua ja sen jälkeen muutosta kunnallisvalituksin. C:n kuntayhtymän hallituksen ei siten olisi tullut jättää B:n oikaisuvaatimusta mainitsemillaan perusteilla tutkimatta. Kun C:n kuntayhtymä ei ole oman selvityksensä perusteella menetellyt asiassa viranhaltijalain 23 §:n mukaisesti ja tehnyt asiassa mainitussa säännöksessä tarkoitettua toimivaltaisen viranomaisen päätöstä, on nyt kysymyksessä olevat kiinteistöjohtajan sekä kuntayhtymän hallituksen päätökset lainvastaisina kumottava. Tähän nähden asiassa ei ole tarpeen ottaa kantaa muihin esitettyihin valitusperusteisiin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian, ja Jussi-Pekka Lajunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

C:n kuntayhtymä on valituksessaan uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä selvitykset sekä vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, sairaanhoitopiirin kiinteistöjohtajan ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätökset saatetaan voimaan ja B velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 200 eurolla.

Sähkön käytön johtajan tehtävä ei ole erityislainsäädäntöön perustuva viranomaistehtävä. Se ei ole luonteeltaan julkisen vallan käyttämistä eikä myöskään kuntalain nojalla siirretyn toimivallan käyttämistä.

Kysymyksessä on operatiiviseen toimintaan liittyvä vastuu, joka ei ole muodostanut kiinteistöpäällikkö B:n työtehtävien olennaista osaa. Kiinteistöpäällikön viran olennainen sisältö on muodostunut kiinteistökehittämiseen liittyvistä tehtävistä.

B:n tehtävät sairaanhoitopiirissä ovat muuttuneet olennaisella tavalla vuodesta 1985 vuoteen 2015 mennessä ja samalla hänen virkanimikkeensä on muuttunut. Organisaation ja työnantajan tarpeet muuttuvat ajan kuluessa.

Sähkön käytön johtajan tehtävä on sairaalan palvelutoiminnan turvaamiseen liittyvä operatiivinen tukitehtäviä. Siihen ei liity hallinnollista päätöksentekoa eikä kenenkään eduista tai oikeuksista päättämistä. Tehtävän siirtäminen työnjohdollisesti toiselle henkilölle ei ole vaikuttanut B:n palkkaukseen.

B:n tehtävät ovat laaja-alaisia kiinteistökehittämiseen liittyviä vastuita ja tehtäviä. Yksittäisen sähköturvallisuuteen liittyvän tehtävän määrääminen kuuluvaksi toisen henkilön tehtäviin ei ole vähentänyt B:n pääasiallisia työtehtäviä. B:n asema sairaanhoitopiirin viranhaltijana ei työnjohdollisella määräyksellä ole millään tavalla heikentynyt.

B on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että C:n kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään, sekä esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Sähkön käytön johtajan tehtävä on erityislainsäädännön mukainen, virantoimitusvelvollisuuteen kuuluva tehtävä. Sähkölaitteiston haltijan on nimettävä tietynlaisille laitteistolle käytön johtaja. Koska käytön johtaja edustaa haltijaa, hänen velvollisuutena on muun ohella huolehtia viranomaisille lähetettävistä ilmoituksista ja selvityksistä. Laitteiston ja kiinteistön sähköturvallisuus liittyy läheisesti omistajan intressiin. Kysymys on virkaan kuuluvasta vastuusta eikä yksittäisestä sähköturvallisuuteen liittyvästä tehtävästä. Asiassa on kysymys kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:ssä tarkoitetusta virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta.

Käytön johtajan tehtävästä poiketen sähkötöiden tekeminen ja niiden johtaminen on operatiivinen tukitehtävä, josta vastaa sähkötöiden johtaja.

Kiinteistöinsinöörin virkaa perustettaessa sanottuun virkaan kuuluvat tehtävät on käyty läpi ja päätös on valmisteltu huolellisesti. Viran täyttämistä koskevassa päätöksessä todetulla tavalla B on jo aikaisemmin hoitanut näitä tehtäviä omassa virassaan. Kun sairaanhoitopiirin valtuusto on perustanut kiinteistöinsinöörin viran, käytön johtajan tehtävät ovat olleet keskeisiä tähän virkaan kuuluvia vastuita.

Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä (516/1996) on määrätty käytön johtajan tehtävistä. Kiinteistöinsinöörin virkaa ei ole perustettu käytön johtajan tehtävien hoitamista varten, koska käytön johtajuudessa kysymys on enemmänkin haltijan vastuusta huolehtimisesta kuin päätoimisesta virasta. Kiinteistöinsinöörin virkaa perustettaessa käytön johtajan tehtävää ei ole määritelty yhdeksi viran pääasiallisista tehtävistä, kuten ei mitään muutakaan tehtävää.

Vuonna 2012 tapahtuneen organisaatiomuutoksen yhteydessä vahvistettiin välillisesti, että käytön johtajan tehtävät kuuluvat kiinteistöpäällikön virkaan.

A on antanut selityksen.

C:n kuntayhtymä ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa C:n kuntayhtymän valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää B:n valituksen.

2. C:n kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on C:n kuntayhtymän valituksesta ratkaistavana, onko kuntayhtymän kiinteistöjohtaja voinut kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 17 §:n 1 momentin perusteella työnantajalle kuuluvan työnjohto- ja valvontaoikeuden nojalla päättää, että kiinteistöpäällikkö B vapautetaan D:n ja E:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajan vastuusta, kuten kuntayhtymä katsoo, vai edellyttääkö tällainen muutos kiinteistöpäällikön tehtäviin sitä, että asiasta tehdään viranhaltijalain 23 §:n perusteella päätös virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta, kuten hallinto-oikeus on katsonut.

Työnjohto- ja valvontaoikeuden piiriin kuuluvasta työnjohdollisesta toimenpiteestä ei vakiintuneen tulkinnan mukaan saa tehdä oikaisuvaatimusta. Sen sijaan viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettuun päätökseen saa hakea oikaisua ja sen jälkeen muutosta kunnallisvalituksin (näin esimerkiksi KHO 2014:94).

Sähkön käytön johtajan tehtäviä koskevat oikeusohjeet

Asiassa on viitattu kauppa- ja teollisuusministeriön nyttemmin jo kumotun sähköturvallisuuslain (410/1996) nojalla antamaan päätökseen sähköalan töistä (516/1996). Ministeriön päätöksen 2 §:n 2 momentin mukaan sähkölaitteiston haltijan on nimettävä käyttötöitä varten käytön johtaja tuossa momentissa tarkemmin määritellyt tehot ylittäviä sähkölaitteistoja varten.

Kauppa- ja teollisuusministeriön mainitun päätöksen 3 §:n 1 momentin mukaan käytön johtajan tulee olla sähkölaitteiston haltija tai tämän palveluksessa. Käytön johtajana voi toimia myös sellaisen yhteisön palveluksessa oleva henkilö, jolla on sähkölaitteiston haltijan kanssa sähkölaitteistoa koskeva kunnossapitosopimus. Lisäksi momentissa tarkemmin määritellyissä tapauksissa käytön johtajana voi olla henkilö, joka ei ole sähkölaitteiston haltijan palveluksessa.

Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 5 §:n 2 momentin mukaan käytön johtajan on huolehdittava siitä, että:

1) sähkölaitteiston käytössä ja huollossa noudatetaan sähköturvallisuuslakia sekä sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä sekä

2) käyttötöitä tekevät henkilöt ovat ammattitaitoisia ja riittävästi opastetut tehtäviinsä.

Päätöksen 5 §:n 3 momentissa (351/2010) on lisäksi edellytetty, että käytön johtajan, kuten myös sähkötöiden johtajan, on tunnettava kulloinkin voimassa olevat sähköturvallisuusvaatimukset. Heidän on muutoinkin jatkuvasti ylläpidettävä ammattitaitoaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyttemmin käytön johtajasta säädetään sähköturvallisuuslaissa (1135/2016). Nykyisen lain mukaan käytön johtaja voi olla joko sähkölaitteiston haltijan palveluksessa tai kunnossapitoyrityksen palveluksessa. Tietyissä tilanteissa käytön johtajan ei tarvitse olla kummankaan edellä tarkoitetun palveluksessa.

Viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta koskevat oikeusohjeet

Viranhaltijalain 17 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan on suoritettava virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä.

Viranhaltijalain 23 §:ssä säädetään virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta. Pykälän mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Hallituksen esityksessä laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 196/2002 vp) lausutaan viranhaltijalain 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

Ehdotetussa 17 §:ssä säädettäisiin viranhaltijan virantoimitusvelvollisuudesta. Viranhaltijan virantoimitusvelvollisuudella tarkoitetaan viranhaltijan virkasuhteeseen perustuvaa päävelvoitetta eli hänelle kuuluvien virkatehtävien suorittamista. Velvollisuus vastaa työsuhteeseen kuuluvaa työntekijän päävelvoitetta eli työntekovelvollisuutta. Työsuhteesta poiketen virkasuhde ei ole sopimussuhde, joten viranhaltijan tehtävistä ei sovita, vaan niistä päättäminen kuuluu työnantajan päätösvaltaan. Valtion virkamiesten virantoimitusvelvollisuudesta säädetään valtion virkamieslain 14 §:ssä.

Ehdotetun 1 momentin mukaan viranhaltijan olisi suoritettava virkaan kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Ehdotetussa 1 momentissa mainituilla ”määräyksillä” tarkoitettaisiin kunnan johtosääntöjen ja virkaehtosopimusten määräyksiä. Säännös olisi samansisältöinen kuin voimassa oleva kuntalain 44 a §, kuitenkin siten täsmennettynä, että säännökseen ehdotetaan lisättäväksi velvollisuus työnantajan työnjohto- ja valvontamääräysten noudattamisesta valtion virkamieslain 14 §:n 1 momenttia vastaavasti. Vaikka voimassa olevan kuntalain 44 a §:n perusteluissa on jo mainittu, että virantoimitusvelvollisuus kattaa virkaan kuuluvat tehtävät ja työnjohto- ja valvontamääräysten noudattamisen, työnjohto- ja valvontaoikeus on niin olennainen osa myös työnantajan ja viranhaltijan välistä oikeussuhdetta, että asia on perusteltua todeta myös itse säännöksessä. Työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä, miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta säädettäisiin 24 §:ssä (oikeastaan 23 §:ssä).

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä lausutaan viranhaltijalain 23 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

Säännöksessä annettaisiin työnantajalle oikeus muuttaa virantoimitusvelvollisuutta laajemmin kuin mihin sillä olisi oikeus pelkästään normaalin direktio-oikeuden perusteella. Säännöksen lähtökohtana on toiminnan ja virkatehtävien sopeuttaminen muuttuviin tilanteisiin, tarpeisiin ja olosuhteisiin. Kunnan on julkisyhteisönä voitava kaikissa tilanteissa turvata sille kuuluvien tehtävien tarkoituksenmukainen ja tehokas hoitaminen. Näin ollen ehdotetaan, että kunnan viranomainen, joka päättää virkasuhteen täyttämisestä toistaiseksi, voisi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan tai viranhaltijan virkatehtäviä järjestellään uudelleen, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää. Säännöksessä tarkoitettua perusteltua syytä arvioidaan kunnan hallinnon tarpeiden perusteella. Säännös ei edellyttäisi viranhaltijan suostumusta, mutta viranhaltijalle olisi varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennen kuin muutoksesta lopullisesti päätetään.

Mikäli työnantajan toiminnan tai hallinnon uudelleenjärjestelyt merkitsevät niin laajoja viranhaltijoiden tehtävien muutoksia, että virka voidaan katsoa sisällöltään ja luonteeltaan uudeksi viraksi, virka tulee yleensä lakkauttaa ja perustaa uusi virka. Tällöin viranhaltijan asema määräytyy lakiehdotuksen 37 §:n mukaisesti.

Asiassa saatu selvitys

F:n yliopistollisen keskussairaalaliiton liittohallitus on 18.12.1985 (§ 666) päättänyt perustaa sähkövoimatekniikan vastuuyksikön, jota johtaa sairaalainsinööri. Samalla on päätetty, että sairaalainsinöörin tehtävänä on, sen lisäksi mitä johtosäännön 16 §:ssä on sanottu, muun muassa toimia kantasairaalan sähkölaitoksen ja H:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajana. Sairaalainsinöörin päävirkaan on valittu B.

F:n yliopistollisen sairaalan palvelualuejohtaja on 27.1.2005 (§ 12) päättänyt nimittää B:n 1.2.2005 alkaen kiinteistöinsinöörin virkaan. Päätöksen esittelyosion mukaan toiminta- ja taloussuunnitelmaan vuodelle 2005 on sisältynyt seuraava vakanssijärjestely tilakeskuksen vastuualueella: kehittämisinsinöörin toimen muuttaminen kiinteistöinsinöörin viraksi. Esittelytekstin mukaan sairaalainsinööri B on hoitanut omassa virassaan 1.11.2003 alkaen kiinteistöinsinöörin tehtäviä, ja hän täyttää kiinteistöinsinöörin virkaan asetetut kelpoisuusvaatimukset.

C:n kuntayhtymän hallintopäällikön hallinto-oikeudelle antaman lausunnon ja sen liitteenä olevan vuoden 2011 toiminta- ja taloussuunnitelman otteen mukaan kiinteistöinsinöörin viran nimi on muutettu kiinteistöpäällikön viraksi vuoden 2011 talousarvion käsittelyn yhteydessä.

Kiinteistöjohtajan 1.4.2015 sairaanhoitopiirin hallitukselle osoittaman selvityksen mukaan kiinteistöpäällikkö B työskentelee Toimitilat-vastuualueen Kiinteistöyksikössä. Hallinto-oikeudelle toimitetun selvityksen mukaan B:n tehtävät määräytyvät Kiinteistöyksikön tehtävistä sekä johdon erikseen osoittamista erillistehtävistä. Kiinteistöyksikön tehtävänä on huolehtia sairaanhoitopiirin maa-alueiden kaavoituksesta ja kehittämisestä, liikenne- ja pysäköintijärjestelyistä, toimitilojen vuokralle antamisesta ja ottamisesta, tyhjistä tiloista ja rakennuksista, kiinteistöveroista ja -vakuutuksista, kiinteistöjä koskevasta raportoinnista ja ilmoitusvelvollisuuden hoitamisesta sekä näitä toimintoja palvelevista tietojärjestelmistä, kuten kiinteistö- ja tilarekisteristä.

Kuntayhtymän kiinteistöjohtaja on päätöksellään 29.1.2015 määrännyt sairaalainsinööri A:n D:n ja E:n sairaalan sähkölaitteistojen käytön johtajaksi 1.3.2015 alkaen ja samalla vapauttanut B:n tästä vastuusta. Kuntayhtymän mukaan tämä vastuu ei ole muodostanut kiinteistöpäällikkö B:n työtehtävien olennaista osaa eikä vastuusta vapauttaminen ole vaikuttanut hänen palkkaukseensa.

Edellä selostetun selvityksen lisäksi korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä on asiaa ratkaistaessa ollut muun ohella palvelukeskuksen johtaja G:n 5.7.2016 päivätty sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävän siirtoa koskeva selvitys. G:n laatimasta selvityksestä ilmenee, että vuoden 2011 loppuun asti sairaanhoitopiirissä oli kaksi erillistä yksikköä kiinteistöasioihin, tilakeskuksen vastuualue ja tekniikan vastuualue. Nämä vastuualueet yhdistettiin vuonna 2012 yhdeksi kokonaisuudeksi, joka on nykyiseltä nimeltään Toimitilat-vastuualue.

G:n selvityksen mukaan A on nimetty Toimitilat-vastuualueen Tilojen ylläpito-vastuuyksikön esimieheksi. Vastuuyksikön tehtäviin kuuluvat muun ohella sairaalan sähkölaitteiston käyttötoimenpiteet, huolto ja korjaukset. A on pätevä ja kokenut sähköalan diplomi-insinööri ja hänet on valittu sairaalainsinöörin virkaan sähkötekniikan alalle. Hänellä on välittömät mahdollisuudet vaikuttaa sairaalan sähkön käytön turvallisuuteen.

G:n selvityksen mukaan organisaatiomuutoksessa vuonna 2012 perustettiin Toimitilat-vastuualueeseen Kiinteistöyksikkö-niminen vastuuyksikkö, jonka tehtäviin kuuluvat hallinnolliset asiat, kuten kiinteistöjen myynti, kaavoitus- ja vuokrausasiat sekä liikenne ja pysäköinti. Kiinteistöpäällikkö B on sijoitettu mainittuun yksikköön suorittamaan Kiinteistöyksikölle kuuluvia tehtäviä. B:n tehtävät ovat siten muuttuneet hänen alkuperäisistä tehtävistään täysin toisiksi. B:n tehtäviin kuuluvat kiinteistöyksikön projektitehtävät ja hallinnolliset työt. Sähkön käytön johtajan tehtävät ovat jääneet B:n varsinaiseen tehtäväalueeseen nähden irrallisiksi.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävistä on kiinteistöjohtajan päätöstä 29.1.2015 tehtäessä määrätty sähköturvallisuuslain (410/1996) nojalla annetussa kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä (516/1996) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa ei ole kysymys sähköturvallisuuslaissa (410/1996) tarkoitetuista sähkötöiden johtajan tehtävistä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan B:n pääasialliset tehtävät kiinteistöpäällikkönä ovat olleet laaja-alaisia kiinteistökehittämiseen liittyviä tehtäviä. Hän on muiden tehtäviensä ohella toiminut kuntayhtymän tiettyjen sähkölaitteistojen käytön johtajana. B on aikanaan nimetty sähkölaitteistojen käytön johtajaksi siinä yhteydessä, kun hänet on valittu sairaalainsinöörin virkaan. Sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtävät olivat säilyneet B:llä hänen tultuaan nimitetyksi kiinteistöinsinöörin virkaan, mikä virka on sittemmin muutettu kiinteistöpäällikön viraksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viranhaltijalain 17 §:n 1 momenttiin perustuvaan työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä, miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Kuten viranhaltijalakia koskevasta hallituksen esityksestä ilmenee, viranhaltijalain 23 §:llä työnantajalle on ollut tarkoitus antaa oikeus muuttaa viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta laajemmin kuin mihin työnantajalla olisi oikeus normaalin direktio-oikeuden perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että työnantajalla on normaalin direktio-oikeuden perusteella yleensä oikeus esimerkiksi jakaa konkreettisia työtehtäviä viranhaltijoiden kesken sekä tehdä rajoitettuja muutoksia myös viranhaltijan virkasuhteeseen kuuluvissa tehtävissä.

Esillä olevassa asiassa B:lle on aikanaan hänen muiden tehtäviensä ohella osoitettu tiettyjen sähkölaitteistojen käytön johtajan tehtäviä. Nämä tehtävät eivät ole olennaisesti kuuluneet juuri kiinteistöpäällikön virkaan. Näissä tehtävissä ei myöskään ole ollut kysymys kuntayhtymän viranomaistehtävistä, vaan lainsäädännössä on asetettu niin yksityisille kuin julkisillekin sähkölaitteistojen haltijoille velvollisuus nimetä vastuuhenkilö vastaamaan tiettyjen sähkölaitteistojen käytöstä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että työnantaja on viranhaltijalain 17 §:n mukaisen direktio-oikeutensa perusteella voinut päättää sähkölaitteistojen valvontaan liittyvien tehtävien järjestämisestä toisin ja siten päättää tehtävien siirtämisestä pois kiinteistöpäällikön virassa olevalta Järveltä. Tämä tehtävien muutos ei ole ollut niin merkittävä, että siitä olisi tullut tehdä päätös viranhaltijalain 23 §:n nojalla.

Edellä mainituilla perusteilla kiinteistöjohtajan päätökseen 29.1.2015 (§ 3) ei ole voinut hakea muutosta oikaisuvaatimuksella. C:n kuntayhtymän hallituksen on tullut jättää B:n kiinteistöjohtajan päätöksestä tekemä oikaisuvaatimus tutkimatta.

Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen kumottava ja B:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulut

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, on kunnallisvalituksen tehnyt asianomainen viranhaltija tai muu henkilö, jonka on katsottava tehneen valituksen viranhaltijan puolesta, vaadittaessa velvoitettava korvaamaan työnantajan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikäli valitus koskee tässä laissa tarkoitettua asiaa eikä valitusta hyväksytä. Vastaavasti viranomainen on velvoitettava korvaamaan kunnallisvalituksen tehneen asianosaisen kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, mikäli päätös valituksen johdosta osittain tai kokonaan kumotaan.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 2 momentin mukaan mainitun pykälän 1 momentista poiketen oikeudenkäyntikuluja ei velvoiteta korvattavaksi silloin, kun päätös koskee virkaan ottamista tai jos asia on ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että oikeudenkäyntiin on ollut perusteltu syy tai oikeudenkäyntikulujen korvaamista on muutoin pidettävä asian laatu tai olosuhteet huomioon ottaen kohtuuttomana.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta olisi asian laatu ja asiassa saatu selvitys huomioon ottaen kohtuutonta velvoittaa B korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi C:n kuntayhtymän vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 2 momentin nojalla hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

Aluehallintovirasto oli kunnan hakemuksesta määrännyt vedenottamoille suoja-alueen ja antanut aluetta koskevat suoja-aluemääräykset. Vedenottamoiden lähisuojavyöhykettä koskevan suoja-aluemääräyksen mukaan alueella tuli maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Saman suoja-aluemääräyksen mukaan maa-ainesten ottaminen oli kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi oli välttämätöntä.

Lähisuojavyöhykkeellä pääosin sijaitsevan kiinteistön omistajat vaativat suoja-alueen hakijan velvoittamista korvaamaan taloudellisena tappiona edunmenetys, joka aiheutui suoja-aluemääräyksestä johtuvasta maa-ainesten ottamisen estymisestä.

Maa-ainesten ottaminen edellytti lähtökohtaisesti maa-aineslain mukaista lupaa riippumatta siitä, sijaitsiko kiinteistö vedenottamon suojavyöhykkeellä. Suoja-aluemääräyksestä seurasi, että maa-ainesten ottaminen edellytti maa-aineslain mukaisen luvan lisäksi vesilain mukaista lupaa niiden ottamiseen. Mikäli maa-aineksia aiottiin ottaa suoja-aluemääräyksen vastaisella tavalla, tarvittiin ennen maa-aineslain mukaista lupaa vielä vesilain 4 luvun 12 §:n 2 momentin mukainen lupaviranomaisen poikkeus suoja-aluemääräyksestä.

Arvioitaessa sitä, aiheutuiko suoja-aluemääräyksestä korvattavaa edunmenetystä, oli otettava huomioon, että maa-ainesten ottaminen, jonka estymisen perusteella korvausta haettiin, oli luvanvaraista toimintaa, jota voitiin harjoittaa ainoastaan, mikäli oikeudelliset edellytykset toiminnan harjoittamiselle täyttyivät. Maa-ainesten ottamisen sallittavuus kiinteistöltä ratkaistiin siten lopullisesti vasta mainituissa poikkeus- ja lupamenettelyissä. Ennen näissä menettelyissä annettuja ratkaisuja ei voitu ottaa kantaa siihen, aiheutuuko suoja-aluemääräyksestä maanomistajille korvattavaa edunmenetystä.

Vesilaki 4 luku 12 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 25.10.2017 nro 17/0340/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 5.9.2014 nro 145/2014/2 vesilain 4 luvun 11 ja 12 §:ien nojalla Harjavallan kaupungin teknisen viraston hakemuksesta muuttanut Länsi-Suomen vesioikeuden 19.8.1982 antamassa päätöksessä nro 10/1982 D Hiittenharjun ja Järilänvuoren pohjavedenottamoille määrättyä suoja-aluetta ja suoja-aluemääräyksiä sekä määrännyt Santamaan vedenottamolle suoja-alueen hakemukseen liitetyn 15.10.2013 päivätyn suunnitelmakartan mukaisesti Harjavallan ja Kokemäen kaupungeissa. Yhteinen suoja-alue käsittää vedenottamoalueet sekä lähi- ja kaukosuojavyöhykkeen. Suoja-aluemääräysten muuttamisesta ja suoja-alueen laajentamisesta ei ennalta arvioiden aiheudu kenellekään vesilain mukaan korvattavaa edunmenetystä. Päätöstä on määrätty noudatettavaksi mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Suoja-alueella on määrätty noudatettavaksi seuraavia alueen käyttöä koskevia määräyksiä, ellei aluehallintovirasto erikseen tai ympäristönsuojelulain mukaisen lupa-asian yhteydessä myönnä lupaa poiketa niistä.

Nyt kysymyksessä olevilta osin määräykset kuuluvat seuraavasti:

Kaukosuojavyöhyke

= = =

5) Maa-ainesten ottaminen on kielletty pohjavedenpinnan alapuolelta lukuun ottamatta vanhan ottoalueen jälkihoitoon liittyvää ottoa ja suojelutoimenpiteitä. Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Jo avatulla maa-ainesten ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään neljä metriä.

= = =

Lähisuojavyöhyke

= = =

19) Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Kotitarveotosta tulee ottomäärästä riippumatta tehdä maa-aineslain 23 a §:n mukainen ilmoitus valvontaviranomaiselle.

Maa-ainesten ottaminen on kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi on välttämätöntä. Jo avatulla ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään 6 metriä.
= = =

Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa muun ohella todennut, että Länsi-Suomen vesioikeus (jäljempänä vesioikeus) on päätöksellään nro 10/1982 D vahvistanut Hiittenharjun ja Järilänvuoren pohjavedenottamoille suoja-alueet. Suoja-alueen vahvistamisen jälkeen alueelle on rakennettu uusi Santamaan pohjavedenottamo, joka sijaitsee mainittujen vedenottamoiden kaukosuojavyöhykkeellä. Sille ei ole vahvistettu erillistä suoja-aluetta.

Järilänvuoren pohjavesialueelle vuonna 1992 laaditun ja vuonna 2008 päivitetyn suojelusuunnitelman mukaan suoja-alueelle on sijoitettu pohjaveden laatua vaarantavaa toimintaa suoja-aluemääräyksistä huolimatta. Suunnitelmassa on lisäksi arvioitu, että Hiittenharjun ja Järilänvuoren vedenottamoiden suojavyöhykkeiden suoja-aluemääräykset eivät vastaa nykyisiä suojeluvaatimuksia.

Pohjaveden suojelutason varmistamiseksi ja suoja-alueen laajentamiseksi Santamaan vedenottamolle on laadittu esitys vedenottamoiden suojavyöhykkeistä ja suoja-aluemääräyksistä. Vedenottamoiden suojavyöhykkeiden ja suoja-aluemääräysten päivittämisellä pyritään turvaamaan pohjaveden määrällinen ja laadullinen riittävyys ja ennaltaehkäisemään pohjaveteen kohdistuvia riskejä.

Järilänvuoren, Hiittenharjun ja Santamaan pohjavedenottamot ovat tärkeitä Harjavallan kaupungin ja Nakkilan kunnan vedenhankinnalle. Vedenottamoista tuotettavaa vettä ei voi lyhyellä aikavälillä korvata ilman talousveden jakeluhäiriöitä.

Yhteisen, kaikkia kolmea vedenottamoa koskevan suoja-alueen määrääminen lähi- ja kaukosuojavyöhykkeineen on tarpeen veden laadun ja pohjavesiesiintymän antoisuuden turvaamiseksi. Paras suojeluteho voidaan saavuttaa, kun suoja-alue määräyksineen kattaa koko sen alueen, jolta vesi pääasiallisesti muodostuu. Uusi suoja-alue on riittävä turvaamaan vedenottamoilta otettavan veden hyvän laadun. Suoja-alueen rajauksessa on otettu huomioon alueen kiinteistörajat eikä aluetta ole määrätty laajemmaksi kuin on välttämätöntä.

Päätöksessä on annettu vedenoton turvaamiseksi tarpeelliset määräykset suojatoimenpiteistä, muista suoja-alueen käytön rajoituksista ja määräysten noudattamisen valvonnasta. Suoja-aluemääräyksillä ei rajoiteta alueella jo olemassa olevaa toimintaa enempää kuin on välttämätöntä pohjaveden laadun ja määrän turvaamiseksi. Suoja-alueen rajojen määräämisestä ja määräysten asettamisesta ei aiheudu vesilain mukaan korvattavaa edunmenetystä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään aluehallintoviraston päätöksestä tehtyjen valitusten johdosta, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, muuttanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 5 ja 19 kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):
= = =

5) Maa-ainesten ottaminen on kielletty pohjavedenpinnan alapuolelta lukuun ottamatta vanhan ottoalueen jälkihoitoon liittyvää ottoa ja suojelutoimenpiteitä. (uusi kappale)

Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Määräys ei koske voimassa oleviin maa-aineslupiin perustuvaa, jo aloitettua maa-ainesten ottoa. Jo avatulla maa-ainesten ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään neljä metriä.

= = = = = = = =

19) Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Määräys ei koske voimassa oleviin maa-aineslupiin perustuvaa, jo aloitettua maa-ainesten ottoa. Kotitarveotosta tulee ottomäärästä riippumatta tehdä maa-aineslain 23 a §:n mukainen ilmoitus valvontaviranomaiselle.

Maa-ainesten ottaminen on kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi on välttämätöntä. Jo avatulla ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään 6 metriä.

= = = = = = = =

Hallinto-oikeus on hylännyt muiden ohella A:n ja B:n kuolinpesien valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

= = =

Suoja-alueen laajentamisen perusteet ja suoja-alueen ulottuvuus

Vesilain 4 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi veden ottamista koskevassa päätöksessä tai erikseen määrätä pohjaveden ottamon ympärillä olevan alueen suoja-alueeksi. Suoja-alue voidaan määrätä, jos alueen käyttöä on tarpeen rajoittaa veden laadun tai pohjavesiesiintymän antoisuuden turvaamiseksi. Suoja-aluetta ei saa määrätä laajemmaksi kuin on välttämätöntä. Vaatimuksen tai hakemuksen suoja-alueen määräämisestä voi tehdä hankkeesta vastaava, valvontaviranomainen tai asianosainen.

Vesilain 4 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan suoja-alueen määräämistä koskevassa päätöksessä on annettava vedenoton turvaamiseksi tarpeelliset määräykset suojatoimenpiteistä, muista suoja-alueen käytön rajoituksista ja määräysten noudattamisen valvonnasta (suoja-aluemääräykset). Määräykset eivät saa olla ankarampia kuin on välttämätöntä. Määräyksistä toiselle johtuva edunmenetys on vedenottamon omistajan tai haltijan korvattava.

Pykälän 2 momentin (587/2011) mukaan lupaviranomainen voi yksittäistapauksessa hakemuksesta myöntää poikkeuksen suoja-aluemääräyksistä. Poikkeuksen myöntämisestä ympäristölupa-asian yhteydessä säädetään ympäristönsuojelulain 39 §:n 4 momentissa.

Pykälän 3 momentin mukaan mitä 3 luvun 21 §:ssä säädetään lupamääräysten tarkistamisesta, koskee soveltuvin osin suoja-aluemääräyksiä.

Hallituksen esityksen (HE 277/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa vesilain 4 luvun 11 pykäläksi on muun ohessa todettu, että vanhan vesilain voimassaoloaikana pohjavedenottamoiden suoja-alueita ei juurikaan perustettu. Useissa tilanteissa pohjaveden pilaamiskieltoa ja muuttamiskieltoa sekä maaperän pilaamiskieltoa on sellaisenaan pidetty riittävinä mekanismeina turvaamaan veden laatu. Veden ottamiseen käytettävien alueiden suojelua koskevaa sääntelyä on tarpeen selventää. Tarpeellisiksi katsotut rajoitukset tulee toteuttaa suoja-aluesääntelyn puitteissa, joka tarjoaa oikeudellisen perustan tarpeellisten käytönrajoitusten asettamiselle. Suoja-aluemääräyksillä voidaan yksilöidä ne toimenpiteet, joita pohjaveden pilaamis- ja muuttamiskiellot, suojelusuunnitelmat sekä vesilain säännökset huomioon ottaen on suoja-alueella rajoitettava. Menettelystä on sekin hyöty, että käytönrajoituksista mahdollisesti aiheutuvat korvauskysymykset voidaan käsitellä suoja-alueen perustamisen yhteydessä. Hallituksen esityksessä on edelleen todettu tarkoituksena olevan, että suoja-alue perustetaan ainoastaan niissä tilanteissa, joissa veden laadun tai vesiesiintymän antoisuuden turvaaminen sitä edellyttää. Veden laadun turvaamisella tarkoitetaan vedenhankintakäyttöön otetun raakavesiesiintymän säilymistä terveydellisesti turvallisena ja vedenhankintakäyttöön soveltuvana. Vesiesiintymän antoisuus puolestaan viittaa toimenpiteisiin, jotka saattavat heikentää vesiesiintymän määrällistä antoisuutta. Suoja-aluetta ei saisi määrätä laajemmaksi kuin veden laadun tai pohjavesiesiintymän turvaaminen veden ottamishankkeen näkökulmasta edellyttää.

Suoja-alueen määrääminen on nähtävä osana vedenottamishankkeen kokonaisuutta. Suoja-alue on määrättävä, jos se on tarpeen toimintaedellytysten varmistamiseksi. Suoja-aluetta ei tule määrätä, jos toiminnan harjoittamisen turvaaminen ei sitä edellytä. Kyse ei ole hankkeesta vastaavan harkintavallan piiriin kuuluvasta seikasta siinä mielessä, että hankkeesta vastaava voisi päättää suoja-alueen perustamisen tarpeellisuudesta. Mahdolliset suoja-alueen perustamisesta johtuvat korvausvelvollisuudet ovat osa hankkeen toteuttamiskustannuksia. Vesihuoltolaitokset voivat sisällyttää nämä kustannukset vesihuollosta perittäviin maksuihin.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Länsi-Suomen vesioikeus määräsi 19.8.1982 antamallaan päätöksellä Hiittenharjun ja Järilänvuoren pohjavedenottamoiden ympärille suoja-alueen. Suoja-alueen muodostivat vedenottamoalue, lähisuojavyöhyke ja kaukosuojavyöhyke, joita koskevat päätöksestä ilmenevät suoja-aluemääräykset. Kaukosuojavyöhykettä koskevan määräyksen a) mukaan muun ohessa maa-aineksen ottoa ei saanut ulottaa syvemmälle kuin yhden metrin päähän ylimmästä pohjavedenpinnasta eikä alueelle määräyksen b) mukaan saanut rakentaa mm. huoltoasemaa tai muitakaan vesien suojelusta annetussa asetuksessa tarkoitettuja laitoksia. Lähisuojavyöhykkeellä mm. maa-aineksen ottoa ei määräyksen f) nojalla saanut ulottaa tason N₆₀ +30 m alapuolelle.

Suoja-aluepäätöksen antamisen jälkeen alueelle rakennettiin uusi Santamaan pohjavedenottamo, jolle ei ole vahvistettu erillistä suoja-aluetta. Santamaan pohjavedenottamo sijaitsee yllä mainittujen vedenottamoiden kaukosuojavyöhykkeellä. Järilänvuoren pohjavesialueelle on laadittu vuonna 1992 suojelusuunnitelma, jota on päivitetty vuonna 2008. Suojelusuunnitelman mukaan suoja-alueelle on sijoitettu pohjaveden laatua vaarantavaa toimintaa suoja-aluemääräyksistä huolimatta. Suunnitelmassa on lisäksi arvioitu, että Hiittenharjun ja Järilänvuoren vedenottamoiden suojavyöhykkeiden nykyiset suoja-aluemääräykset eivät vastaa nykyisiä suojeluvaatimuksia. Pohjaveden suojelutason väärinkäsitysten välttämiseksi ja suoja-alueen laajentamiseksi Santamaan vedenottamolle on laadittu uusi esitys vedenottamoiden suojavyöhykkeistä ja suoja-aluemääräyksistä. Vedenottamoiden suojavyöhykkeiden ja suoja-aluemääräysten päivittämisellä pyritään turvaamaan pohjaveden määrällinen ja laadullinen riittävyys ja ennaltaehkäisemään pohjaveteen kohdistuvia riskejä.

Luvan hakija on pitänyt Hiittenharjun, Järilänvuoren ja Santamaan pohjavedenottamoiden merkitystä Harjavallan kaupungin ja Nakkilan kunnan vedenhankinnassa merkittävänä eikä ottamoista otettavaa pohjavettä voi hakijan ilmoituksen mukaan korvata lyhyellä aikavälillä ilman talousveden jakeluhäiriöitä.

Järilanvuoren pohjavesialue on osa luoteen–kaakon -suuntaista pitkittäisharjujaksoa. Alueen kokonaispinta-ala on noin 24 km² ja pohjaveden muodostumisalueen pinta-ala 15,7 km². Alueella on arvioitu muodostuvan pohjavettä noin 10 000 m³/d. Pohjavesialue soveltuu hyvin vedenhankintaan lukuun ottamatta alueen pohjoisosaa, jossa pohjaveden kupari-, nikkeli- ja kadmiumpitoisuudet ovat korkeita. Järilänvuoren harjun ydinosasta on näkyvissä vain kapea jakso muodostuman keskiosassa. Harjun ydin on kivistä soraa ja hiekkaa, mikä johtaa hyvin vettä. Pohjavedenpinta Järilänvuoren alueella on 14–20 m:n syvyydellä maanpinnasta tasolla +30–33 m. Lisäksi harjun reunaosissa on orsivesikerroksia, jotka ovat tasolla +43–44,5 m.

Pohjaveden muodostumisalueen pohjaveden virtaukseen ja virtauskuvaan vaikuttaa harjuselänteen länsiosan alla ja länsipuolella oleva syvä kallioperän painanne, jossa olevien maakerrosten paksuus on 50–70 metriä. Pohjaveden päävirtaussuunta on kaakosta luoteeseen harjujakson suuntaisesti. Pohjavedet purkautuvat pääosin Kokemäenjokeen Lammaisten vedenottamon alueelta pohjavesialueen pohjoispäästä.

Harjavallan kaupungin Hiittenharjun vedenottamo on otettu käyttöön vuonna 1980. Länsi-Suomen vesioikeus on vuonna 1981 myöntänyt luvan ottaa siitä pohjavettä vuosikeskiarvona 3 000 m³/d. Lupa koskee Hiittenharjun ja Järilänvuoren vedenottamoiden yhteenlaskettua vedenottomäärää. Hiittenharjun vedenottamon kapasiteetti on 3 000 m³/d. Vuonna 2012 Hiittenharjun vedenottamolta pumpattiin pohjavettä 1 060 m³/d. Harjavallan kaupungin omistama, mutta Kokemäen kaupungin alueella sijaitseva Järilänvuoren vedenottamo on otettu käyttöön vuonna 1971. Vesioikeus on vuonna 1981 myöntänyt luvan pumpata ottamolta pohjavettä 3 000 m³/d Hiittenharjun vedenottamon vedenotto mukaan laskettuna. Määrä on sama kuin Järilänvuoren vedenottamon kapasiteetti. Vuonna 2012 Järilänvuoren vedenottamolta pumpattiin vettä 940 m³/d. Santamaan vedenottamo on Nakkilan kunnan omistuksessa, mutta sen käytöstä vastaa Harjavallan kaupunki. Vedenottamo sijaitsee Kokemäen kaupungin alueella. Vedenottamo on otettu käyttöön vuonna 1993. Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on vuonna 2006 myöntänyt luvan nostaa ottamolta pumpattavan vesimäärän 2 900 m³:iin/d kuukausikeskiarvona laskettuna. Vuonna 2012 vedenottamolta pumpattiin vettä noin 740 m³/d. Vedenottamoiden vesi on laadultaan tasalaatuista ja pohjavedenottoon soveltuvaa.

Järilänvuoren pohjavesialueella sijaitsevat lisäksi STEP Oy:n Outokummun vedenottamo, jolta on lupa ottaa pohjavettä 3 500 m³/d vuosikeskiarvona sekä Lammaisten vedenottamo, joka on poistettu käytöstä vuonna 1980 kohonneiden kadmiumpitoisuuksien vuoksi. Järilänvuoren pohjavesialueen eteläreunaan rajoittuvalla Koomankangas-llmijärvi pohjavesialueella Kokemäen kaupungin alueella sijaitsevat lisäksi Huovin- tien vedenottamo (vedenottolupa 1 000 m³/d), Kooman vedenottamo (vedenottolupa 1 300 m³/d) ja Ilmijärven vedenottamo (vedenottolupa 2 000 m³/d).

Hakija on pitänyt suojavyöhykkeiden päivittämistä tarpeellisena, koska aikaisemman päätöksen määräykset eivät vastaa nykyisiä suojeluvaatimuksia. Järilänvuoren pohjavesialueelle laaditun suojelusuunnitelman (2008) mukaan vedenottamoiden nykyisellä suoja-alueella on useita pohjaveden laatua mahdollisesti uhkaavia maankäyttömuotoja ja riskitoimintoja, kuten maa-ainesten otto, liikenne ja ampumarata. Osa toiminnoista on sijoitettu alueelle suoja-aluepäätöksen jälkeen.

Hiittenharjun, Järilänvuoren ja Santamaan pohjavedenottamoille on rajattu yhteinen kauko- ja lähisuojavyöhyke pääosin kiinteistörajojen mukaan sekä omat vedenottamoalueet. Suoja-alueen pohjoisreunan osalta aluerajaus perustuu Hiittenharjun ja Järilänvuoren vedenottamoiden voimassa olevaan suoja-aluerajaukseen. Etelään mentäessä suoja-alueen rajaus perustuu Santamaan vedenottamolle Köyliö-Ulvilan harjuselvityksessä arvioituun suoja-aluerajaukseen.

Kokemäen kaupungin puolella mentäessä kaukosuojavyöhykkeen itäreunaa on levitetty koko pohjavesien muodostumisalueen leveydelle, koska muodostumisalueen itäreunalla on riskitoimintoja ja pohjavesi virtaa alueelta kohti vedenottamoita. Kaukosuojavyöhykkeen eteläreunaa on jatkettu Järilänvuorentielle asti, koska tien pohjoispuolella on lukuisia riskitoimintoja ja pohjavesi virtaa tien suunnasta kohti vedenottamoita. Lähisuojavyöhykettä on laajennettu Santamaan vedenottamon länsi-, itä- ja eteläpuolelle siten, että pohjaveden viipymä lähisuojavyöhykkeen rajalta vedenottamolle on noin 2 kuukautta. Lähisuojavyöhykkeen pinta-ala on noin 151 ha ja kaukosuojavyöhykkeen pinta-ala noin 534 ha. Suoja-alueella on joko kokonaan tai osittain yhteensä 94 kiinteistöä. Vedenottamoille on rajattu alueet siten, että Hiittenharjun vedenottamoalue on noin 3,1 ha, Järilänvuoren vedenottamoalue noin 1,5 ha ja Santamaan vedenottamoalue noin 1,0 ha.

Oikeudellisena arviointinaan hallinto-oikeus toteaa, että vuonna 2008 valmistuneen Järilänvuoren ja Koomankankaan-Ilmiinjärven pohjavesialueiden suojelusuunnitelman mukaan Järilänvuoren pohjavesialueella yhteenlaskettu sorakuoppien pinta-ala on ollut noin 152 ha, eli noin 20 % vedenottamoiden silloisesta suoja-alueesta. ELY-keskuksen käytettävissä olevien tietojen mukaan pohjaveden laatua ei ole Järilänvuoren soranottoalueilla soranottajien toimesta seurattu säännöllisesti eikä käytettävissä ole pitkän aikavälin seurantatietoja soranottoalueiden pohjaveden laadusta. Pohjaveden suojelutason varmistamiseksi ja suoja-alueen laajentamiseksi Santamaan vedenottamolle on laadittu esitys vedenottamoiden suojavyöhykkeistä ja suoja-aluemääräyksistä.

Järilänvuoren, Hiittenharjun ja Santamaan pohjavedenottamot ovat tärkeitä Harjavallan kaupungin ja Nakkilan kunnan vedenhankinnalle. Asiassa saadun selvityksen mukaan vedenottamoista tuotettavaa vettä ei voi lyhyellä aikavälillä korvata ilman talousveden jakeluhäiriöitä. Suoja-alueen avulla voidaan turvata vedenottamoilta saatavan veden puhtaana säilyminen. Suoja-aluemääräyksillä on voitu täsmentää laissa jo muutoinkin olevia yleisiä pohjaveden pilaamis- ja muuttamiskieltoja kysymyksessä olevalla alueella. Yhteisen, kaikkia kolmea vedenottamoa koskevan suoja-alueen määrääminen lähi- ja kaukosuojavyöhykkeineen on tarpeen veden laadun ja pohjavesiesiintymän antoisuuden turvaamiseksi. Suoja-alue kattaa koko sen alueen, jolta vesi pääasiallisesti muodostuu. Aluehallintoviraston päätöksellä määrätty suoja-alue on päätöksen perusteluista ilmenevästi riittävä turvaamaan vedenottamoilta otettavan veden hyvän laadun. Suoja-alueen vyöhykkeiden rajauksissa on otettu huomioon alueen kiinteistörajat eikä aluetta ole määrätty laajemmaksi kuin veden laadun tai pohjavesiesiintymän turvaaminen veden ottamishankkeen näkökulmasta edellyttää. Päätöksessä on annettu vedenoton turvaamiseksi tarpeelliset määräykset suojatoimenpiteistä, muista suoja-alueen käytön rajoituksista ja määräysten noudattamisen valvonnasta. Valituksissa ei ole esitetty hyväksyttäviä perusteluja suojavyöhykkeiden rajausten muuttamiseksi. Suoja-aluemääräyksen antamisen esteenä ei ole myöskään se, että maa-ainesten otosta ei toistaiseksi ole aiheutunut korvattavaa vahinkoa.

= = =

Myös lupamääräyksissä 5 ja 19 asetettuja määräyksiä maa-ainesten ottoalueiden maakerrosten minimipaksuudesta ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on pidettävä pohjavesialueen olosuhteista saatu selvitys kokonaisuutena huomioon ottaen lainmukaisina. Määräyksiä ei kyseisiltä osin ole pidettävä ankarampina, kuin vedenoton turvaamiseksi on välttämätöntä ja tarpeellista. Aluehallintovirasto ei ole ollut sidottu luvan hakijan esitykseen, vaan on harkintavaltansa puitteissa voinut antaa lupamääräysehdotuksessa esitettyä tiukemman määräyksen kaukosuojavyöhykkeellä sijaitsevalla ottoalueella noudatettavasta maakerroksen minimivahvuudesta ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella. Aluehallintoviraston päätöstä on perusteltu pääasiaratkaisusta ilmenevästi eikä ratkaisua ole kyseiseltä osin pidettävä perustuslain omaisuuden suojaa ja elinkeinovapautta koskevien 15 ja 18 §:n säännösten vastaisena, kun otetaan huomioon, että määräysten tarpeellisuutta pohjaveden pilaantumisen ja antoisuuden vähenemisen torjumiseksi on punnittava suhteessa vastuuta ympäristöstä koskevaan perustuslain 20 §:n säännökseen.

= = =

Lupamääräysten 5 ja 19 kirjoitusasu edellyttäisi maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen haettavaksi myös vesilain mukaisen aluehallintoviraston luvan kaikkien, myös jo maa-ainesluvan saaneiden hankkeiden osalta. Osa maa-ainesten ottolupiin perustuvista hankkeista on asiakirjaselvityksen mukaan loppumassa, jolloin vesilain mukaisen luvan edellyttäminen näiltä hankkeilta ei olisi suhteellisuusperiaatteen mukaan perusteltua. Kun lisäksi otetaan huomioon maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan säännöksessä ja vesilain 3 luvun 2 §:n 1 momentin säännöksissä luvan haltijoille säädetty velvollisuus hakea vesilain mukaista lupaa ja luottamuksensuojan periaate, joka rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin, hallinto-oikeus on Rudus Oy:n, Noormarkun Murske Oy:n ja C:n valituksista lieventänyt lupamääräyksissä 5 ja 19 määrättyä velvollisuutta vesilain mukaisen aluehallintoviraston luvan hakemiseen siten, että muutettuna määräys ei koske voimassa oleviin maa-aineslupiin perustuvaa, jo aloitettua maa-ainesten ottoa. Muutettuina lupamääräyksiä 5 ja 19 ei ole pidettävä ankarampina kuin pohjaveden suojelun kannalta on välttämätöntä.

Edunmenetysten korvattavuus

Poikkeuksena vesilain 13 luvun 9 §:n 1 momentissa säädetystä korvattavien edunmenetysten luettelosta vesilain 4 luvun 12 §:n 1 momentin erityissäännöksen viimeisen virkkeen mukaan suoja-aluemääräyksistä toiselle johtuva edunmenetys on vedenottamon omistajan tai haltijan korvattava.

Hallituksen esityksen perusteluissa vesilaiksi on todettu, että lähtökohtaisesti vesilain mukaisen korvauksen määrääminen edellyttää edunmenetyksen kytkeytymistä vesistön tilan tai kiinteistön fyysiseen muutokseen. Taloudellisista edunmenetyksistä, jotka eivät ole yhteydessä esinevahinkoon, ei ole vesilain mukaan määrätty korvauksia.

Edellä mainituissa vesilain esitöissä on edelleen todettu muun muassa, että korvausvelvollisuudesta annettu vesilain 4 luvun 12 §:n 1 momentin säännös vastaa vanhan vesilain 9 luvun 19 §:n 2 momenttia. Korvausvelvollisuuden piiriin eivät kuulu sellaiset edunmenetykset, jotka aiheutuvat voimassa olevasta lainsäädännöstä. Korvausvastuu voi syntyä niistä edunmenetyksistä, jotka ovat aiheutuneet rajoituksista, jotka asettavat voimassa olevaan lainsäädäntöön nähden pidemmälle meneviä rajoituksia. Eräissä tilanteissa saattaa olla tulkinnanvaraista, johtuuko mahdollinen toiminnanrajoitus ja siitä aiheutuva edunmenetys lakiin perustuvasta velvollisuudesta vaiko suoja-aluemääräyksestä. Näissä tapauksissa ratkaisu joudutaan tekemään tapauskohtaisesti. Esimerkiksi maaperän ja pohjaveden pilaamiskieltojen osalta suuntaviivoja toiminnan estymisen arvioinnin osalta voidaan hakea oikeuskäytännöstä. Mahdolliset suoja-alueen perustamisesta johtuvat korvausvelvollisuudet ovat hallituksen esityksen mukaan osa hankkeen toteuttamiskustannuksia. Vesihuoltolaitokset voivat sisällyttää nämä kustannukset vesihuollosta perittäviin maksuihin.

Vesilain 13 luvun 1 §:n säännös edellyttää suoja-aluemääräyksistä mahdollisesti määrättävien korvausten ratkaisemista lähtökohtaisesti asiaa koskevassa päätöksessä tai erityisestä syystä myöhemmin luvan saajan hakemusasian täydennyksenä vireille panemassa, korvauksien määräämistä koskevassa hakemusasiassa siten kuin vesilain 11 luvun 18 §:n 3 momentin säännöksestä ilmenee.

= = = A:n ja B:n kuolinpesät = = = ovat vaatineet, että hallinto-oikeus velvoittaa luvan hakijan korvaamaan suoja-aluemääräyksistä aiheutuvan edunmenetyksen siltä varalta, että valittajien vaatimukset suoja-aluemääräysten kumoamisesta tai muuttamisesta hylätään.

Aluehallintovirasto ei ole edellyttänyt luvan hakijaa toimittamaan ottoaluekohtaista selvitystä luvan hakijan ehdottamien uusien suoja-aluemääräysten aiheuttamista edunmenetyksistä.

Maa-ainesten ottamisen kannalta aluehallintoviraston osittain muutettu päätös määrää avatuilla ottoalueilla maakerrosten minimivahvuudeksi ylimmän pohjavedenpinnan yläpuolella kaukosuoja-alueella neljä metriä ja lähisuoja-alueella kuusi metriä ja kieltää lähisuoja-alueella maa-ainesten ottamisen luonnontilaisilta alueilta. Kun useissa kaukosuoja-alueella sijaitsevissa maa-ainesten ottoluvissa on jo määrätty maakerrosten minimivahvuudeksi ylimmän pohjavedenpinnan yläpuolella neljä metriä, suoja-aluemääräys ei aseta kyseisillä alueilla uusia rajoituksia maa-ainesten otolle. Suurimmat välittömät vaikutukset suoja-aluemääräyksistä kohdistuvat maa-ainesten ottoon lähisuoja-alueilta, joille on määrätty maakerrosten minimivahvuudeksi ylimmän pohjavedenpinnan yläpuolella kuusi metriä ja kielto maa-ainesten ottoon lähisuoja-alueiden luonnontilaisilta alueilta.

Maaperän ja pohjaveden pilaamiskieltojen osalta oikeuskäytäntö muun muassa polttonesteiden jakeluasemien sijoittamisesta tärkeille pohjavesialueille on vakiintunutta. Pohjaveden pilaamiskieltoon on vakiintuneesti tulkittu sisältyvän myös vaaran aiheuttamisen kiellon, jolloin toiminnan ei tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Polttonesteiden jakeluasemien sijoittamista tärkeille pohjavesialueille ei ole vakiintuneesti pidetty mahdollisena ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois.

Hallinto-oikeus toteaa, että vesilain 4 luvun 12 §:n 1 momentin säännöksessä tarkoitetun korvauksen määräämisen edellytyksenä ei ole edunmenetyksen kytkeytyminen vesistön tilan tai kiinteistön fyysiseen muutokseen. Maaperän ja pohjaveden pilaamiskieltoja koskevassa oikeuskäytännössä vaaran aiheuttamisen kieltoon perustuva toiminnan rajoittaminen on vakiintuneesti katsottu lakiin perustuvaksi ratkaisuksi. Hallinto-oikeus arvioi vesilain esityöt ja maaperän ja pohjaveden pilaamiskieltoja koskeva vakiintunut oikeuskäytäntö huomioon ottaen, että vesilain 4 luvun 12 §:n 1 momentin säännöksessä tarkoitetun korvauksen määräämisen edellytyksenä olisi suoja-alueen määrääminen tarkoitustaan tiukemmin määräyksin ja tarkoitustaan selvästi laaja-alaisempana. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa suoja-alueita ei voida katsoa määrätyn laajemmiksi kuin veden laadun ja pohjavesiesiintymän turvaaminen alueen veden ottamishankkeiden näkökulmasta edellyttää eikä suoja-aluemääräysten katsoa asettavan voimassa olevaan lainsäädäntöön nähden pidemmälle meneviä rajoituksia. Näin ollen aluehallintoviraston ratkaisua olla määräämättä korvausta vesilain 4 luvun 12 §:n 1 momentin säännöksessä tarkoitetuista edunmenetyksistä ei ole syytä muuttaa.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, aluehallintoviraston päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Juha Väisänen ja Pertti Piippo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n ja B:n kuolinpesät ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan tai päätöstä muutetaan siltä osin kuin se koskee valittajien omistaman kiinteistön Lautaviita (271-401-1-29) maa-ainesten ottoa siten, että nykyisin voimassa olevat suoja-aluemääräykset pysytetään voimassa tai vaihtoehtoisesti lähisuojavyöhykettä siirretään siten, että kiinteistö Lautaviita jää sen ulkopuolelle. Mikäli edellä mainittuihin vaatimuksiin ei suostuta, valittajat ovat vaatineet, että hakija velvoitetaan korvaamaan rajoituksen aiheuttama taloudellinen tappio kiinteistön omistajille.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittäneet seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa lähisuojavyöhykkeen aluerajauksen muuttamista koskevaan vaatimukseen. Valittajien kiinteistö Lautaviita sijaitsee paikassa, jonka molemmin puolin maa-ainesten ottoa on harjoitettu runsaasti. Valittajien kiinteistö on jäänyt harjumuotoisena kaistaleena tähän väliin. Ilmakuvassa asia tulee hyvin esiin. Ympäristöseikat huomioon ottaen lähisuojavyöhykkeen aluerajauksen muuttaminen tältä osin olisi perusteltua.

Harjavallan kaupungin tekninen virasto on 18.9.2013 aluehallintovirastossa vireille panemassaan hakemuksessa pyytänyt nyt kysymyksessä olevan suoja-alueen määräämistä. Valittajilla on tuolloin ollut voimassa oleva lupa soran ja hiekan ottoon kiinteistöllä Lautaviita. Korvauksen edellytyksiä tulee tarkastella tuon ajankohdan mukaan. Mainitun ajankohdan huomioon ottaminen tarkastelussa johtaa siihen, että valittajille on syntynyt korvattavaa edunmenetystä. Edellä lausutun perusteella asia tulee palauttaa aluehallintovirastolle korvauksen määrittämistä varten.

Vaasan hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella viittaamalla vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, joka koskee polttonesteiden jakeluasemien sijoittamista pohjavesialueille. Maa-ainesten ottoa ja polttonesteen jakeluasemia ei voida rinnastaa keskenään.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on ilmoittanut, ettei sillä ole valituksen johdosta uutta lausuttavaa.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon. ELY-keskus on lausunut, että suoja-aluepäätöksen lähi- ja kaukosuojavyöhykkeiden rajauksessa on asianmukaisesti huomioitu alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteet eikä ole perusteltua jättää kiinteistöä Lautaviita lähisuojavyöhykkeen ulkopuolelle. Suoja-aluepäätöksen määräykset vastaavat pohjaveden suojelutasoa, joka tulee suoraan lainsäädännöstä pilaantumisen vaaraa aiheuttavien toimien rajoittamiseksi.

Harjavallan kaupungin tekniset palvelut on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä ja hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä voimassa.

A:n ja B:n kuolinpesät ovat antaneet lausuntojen ja vastineen johdosta vastaselityksen.

Vastaselityksessä on muun ohella todettu, että valittajien kiinteistön molemmilla puolilla on soranottoa tapahtunut huomattavan kauan, eikä se vastaselityksen mukaan ole aiheuttanut vaaraa pohjavesille. Maa-ainestenotto ei aiheuta vaaraa pohjavedelle. Siten tässä tilanteessa rajoituksia on pidettävä ankarampina kuin pohjaveden suojelun kannalta on välttämätöntä. Valittajien edunmenetys otettavan maa-aineksen kokonaismäärän rajoituksen johdosta on arviolta 150 000 euroa. Ottamismäärä pienenee 53 000 kiintokuutiometriä. Kiintokuution hinnaksi valittajat ovat arvioineet 5 euroa.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään asiassa dn:o 1192/1/18 antamallaan päätöksellä ratkaissut A:n ja B:n kuolinpesien valituksen Vaasan hallinto-oikeuden 22.2.2018 antamasta päätöksestä nro 18/0034/2. Hallinto-oikeus oli mainitulla päätöksellään hylännyt A:n ja B:n kuolinpesien valituksen aluehallintoviraston 15.1.2016 antamasta päätöksestä nro 8/2016/2 vesilain mukaista lupaa maa-aineksen ottamiseen kiinteistöltä Lautaviita (271-401-1-29) Kokemäen kaupungissa koskevassa vesitalousasiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Aiempien suoja-aluemääräysten pysyttäminen ja lähisuojavyöhykkeen rajaus

A:n ja B:n kuolinpesät ovat ensisijaisesti vaatineet, että aiemmat suoja-aluemääräykset pysytetään voimassa tai vaihtoehtoisesti lähisuojavyöhykettä siirretään siten, että kiinteistö Lautaviita (271-401-1-29) jää sen ulkopuolelle.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei näiltä osin ole perusteita.

Suoja-aluemääräyksistä aiheutuva korvausvelvollisuus

A:n ja B:n kuolinpesät ovat toissijaisesti vaatineet, että hakija velvoitetaan korvaamaan suoja-aluemääräysten aiheuttama taloudellinen tappio kiinteistön omistajille.

Keskeiset sovellettavat säännökset

Vesilain 4 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi veden ottamista koskevassa päätöksessä tai erikseen määrätä pohjaveden ottamon ympärillä olevan alueen suoja-alueeksi. Suoja-alue voidaan määrätä, jos alueen käyttöä on tarpeen rajoittaa veden laadun tai pohjavesiesiintymän antoisuuden turvaamiseksi. Suoja-aluetta ei saa määrätä laajemmaksi kuin on välttämätöntä. Vaatimuksen tai hakemuksen suoja-alueen määräämisestä voi tehdä hankkeesta vastaava, valvontaviranomainen tai asianosainen.

Saman luvun 12 §:n 1 momentin mukaan suoja-alueen määräämistä koskevassa päätöksessä on annettava vedenoton turvaamiseksi tarpeelliset määräykset suojatoimenpiteistä, muista suoja-alueen käytön rajoituksista ja määräysten noudattamisen valvonnasta (suoja-aluemääräykset). Määräykset eivät saa olla ankarampia kuin on välttämätöntä. Määräyksistä toiselle johtuva edunmenetys on vedenottamon omistajan tai haltijan korvattava.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomainen voi yksittäistapauksessa hakemuksesta myöntää poikkeuksen suoja-aluemääräyksistä. Poikkeuksen myöntämisestä ympäristölupa-asian yhteydessä säädetään ympäristönsuojelulain 47 §:n 4 momentissa.

Asiassa saatu selvitys

Lautaviidan kiinteistö sijaitsee pääosin aluehallintoviraston päätöksen mukaisella lähisuojavyöhykkeellä ja pieneltä osin itäosaltaan kaukosuojavyöhykkeellä. Kiinteistöllä ei ole voimassa olevaa maa-ainesten ottolupaa. Kiinteistöllä aiemmin olleen maa-ainesluvan voimassaolo on päättynyt 31.5.2015. Kiinteistöltä on aiemmin otettu vähäisessä määrin maa-aineksia. Alue on vedenhankintaa varten tärkeää pohjavesialuetta.

Lähisuojavyöhykettä koskeva suoja-aluemääräys 19, sellaisena kuin hallinto-oikeus on sen muuttanut, kuuluu seuraavasti:

"19) Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Määräys ei koske voimassa oleviin maa-aineslupiin perustuvaa, jo aloitettua maa-ainesten ottoa. Kotitarveotosta tulee ottomäärästä riippumatta tehdä maa-aineslain 23 a §:n mukainen ilmoitus valvontaviranomaiselle.

Maa-ainesten ottaminen on kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi on välttämätöntä. Jo avatulla ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään 6 metriä."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys vesilain 4 luvun 12 §:n 1 momentissa tarkoitetun korvausvelvollisuuden arvioimisesta. Korvausta on vaadittu erityisesti suoja-aluemääräyksestä 19 johtuvasta edunmenetyksestä sillä perusteella, että Lautaviidan kiinteistön alueen määrääminen pääosin lähisuojavyöhykkeeksi estää maa-ainesten ottamisen kiinteistöltä ja siitä aiheutuu kuolinpesille taloudellista vahinkoa.

Maa-ainesten ottaminen edellyttää lähtökohtaisesti maa-aineslain mukaista lupaa riippumatta siitä, sijaitseeko kiinteistö vedenottamoille määrätyllä suojavyöhykkeellä. Maa-aineshankkeen sijainnilla vedenhankintaa varten tärkeällä pohjavesialueella on pohjaveden suojelutarpeesta johtuen aina merkitystä harkittaessa maa-ainesluvan myöntämisedellytyksiä ja vaadittavaa suojakerrospaksuutta.

Lähisuojavyöhykettä koskevasta suoja-aluemääräyksestä seuraa, että maa-ainesten ottaminen Lautaviidan kiinteistöltä edellyttää maa-aineslain mukaisen luvan lisäksi vesilain mukaista lupaa niiden ottamiseen. Mikäli maa-aineksia aiotaan ottaa suoja-aluemääräyksen vastaisella tavalla, tarvitaan ennen maa-aineslain mukaista lupaa vielä vesilain 4 luvun 12 §:n 2 momentin mukainen lupaviranomaisen poikkeus suoja-aluemääräyksestä.

Arvioitaessa sitä, aiheutuuko suoja-aluemääräyksestä korvattavaa edunmenetystä, on otettava huomioon, että maa-ainesten ottaminen, jonka estymisen perusteella korvausta haetaan, on luvanvaraista toimintaa, jota voidaan harjoittaa ainoastaan, mikäli oikeudelliset edellytykset toiminnan harjoittamiselle täyttyvät. Maa-ainesten ottamisen sallittavuus kiinteistöltä ratkaistaan siten lopullisesti vasta edellä selostetuissa poikkeus- ja lupamenettelyissä. Ennen näissä menettelyissä annettuja ratkaisuja ei voida ottaa kantaa siihen, aiheutuuko suoja-aluemääräyksestä kuolinpesille korvattavaa edunmenetystä.

Sillä seikalla, että Lautaviidan kiinteistöllä on suoja-aluepäätöstä tehtäessä ollut maa-aineslupa, jonka voimassaolo on sittemmin päättynyt, ei ole merkitystä suoja-aluepäätöksestä aiheutuvaa korvausvelvollisuutta arvioitaessa. Myöskään sillä valituksessa esitetyllä seikalla, että suojakerrospaksuus Lautaviidan kiinteistön alueella on nyt suurempi kuin aluetta koskeneissa aikaisemmin voimassa olleissa suoja-aluemääräyksissä, ei ole tässä vaiheessa korvausvelvollisuuden kannalta ratkaisevaa merkitystä.

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt A:n ja B:n kuolinpesien vaatimuksen korvauksen määräämisestä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Vedenottamoiden lähisuojavyöhykettä koskevan suoja-aluemääräyksen mukaan alueella tuli maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Saman suoja-aluemääräyksen mukaan maa-ainesten ottaminen oli kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi oli välttämätöntä.

Aluehallintovirasto oli hylännyt vesilain mukaisen hakemuksen maa-ainesten ottamiseksi vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeeltä. Aluehallintoviraston mukaan alue oli vähäisestä aikaisemmasta maa-ainesten ottamisesta huolimatta pääosin luonnontilaista ja vanha ottoalue hyvin maisemoinutta. Aluehallintovirasto katsoi, että vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeille ei tullut perustaa uusia ottamisalueita eikä jo maisemoituneita ottamisalueita tullut avata uudelleen. Aluehallintovirasto oli hylännyt hakemuksen vesilain 3 luvun 4, 6 ja 7 §:n intressivertailun perusteella. Hallinto-oikeus oli hylännyt luvanhakijan valituksen aluehallintoviranomaisen päätöksestä.

Koska suoja-aluemääräys lähtökohtaisesti kielsi maa-ainesten ottamisen luonnontilaisilta alueilta, tarvittiin haettuun maa-ainesten ottamiseen vesilain 4 luvun 12 §:n 2 momentin mukainen poikkeus tästä suoja-aluemääräyksestä. Poikkeuksen saaminen oli edellytyksenä sille, että samassa suoja-aluemääräyksessä tarkoitettu vesilain mukainen lupa maa-ainesten ottamiseen luonnontilaiselta alueelta voitiin myöntää.

Suoja-aluemääräykseen perustuvan vesilain mukaisen luvan hakijan ei voitu edellyttää erikseen hakevan poikkeusta samasta suoja-aluemääräyksestä. Asia tuli viran puolesta käsitellä lupaviranomaisessa siinä laajuudessa, että haetun maa-ainesten ottamisen sallittavuus vesilain kannalta tulee kattavasti arvioitua. Aluehallintoviraston olisi siten tullut lupahakemusta ratkaistessaan ensin arvioida, voitiinko suoja-aluemääräyksestä myöntää poikkeus.

Korkein hallinto-oikeus palautti asian aluehallintovirastolle käsiteltäväksi suoja-aluemääräyksestä poikkeamista koskevana asiana ja vesilain mukaista maa-aineslupaa koskevana asiana.

Vesilaki 4 luku 12 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 22.2.2018 nro 18/0034/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 15.1.2016 nro 8/2016/2 hylännyt A:n ja B:n kuolinpesien hakemuksen saada vesilain mukainen lupa maa-aineksen ottamiseen kiinteistöltä Lautaviita (271-401-1-29) Kokemäen kaupungissa.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suunniteltu maa-ainesten ottamisalue sijoittuu Järilänvuoren vedenhankintaa varten tärkeälle pohjavesialueelle, Harjavallan kaupungin Järilänvuoren ja Hiitteenharjun vedenottamoiden sekä Nakkilan kunnan Santamaan ottamon lähisuojavyöhykkeelle, jonka Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 5.9.2014 antamallaan päätöksellä nro 145/2014/2 määrännyt. Aluehallintoviraston päätös ei ole lainvoimainen. Suoja-alueen käyttöä koskevat rajoitukset on määrätty noudatettaviksi, vaikka päätökseen haettaisiinkin muutosta.

Muutetun lupahakemuksen mukainen alue on lähes kokonaan edellä mainitun päätöksen mukaisella vedenottamon lähisuojavyöhykkeellä ja pieneltä osalta kaukosuojavyöhykkeellä. Ottamisalueen etäisyys on Järilänvuoren vedenottamoon noin 380 metriä ja Santamaan vedenottamoon noin 350 metriä. Vedenottamoiden suojavyöhykkeiden tarkoituksena on turvata pohjaveden laadun säilyminen hyvänä. Maaperä ottamisalueella on karkeaa ja hyvin vettä läpäisevää, jolloin mahdolliset haitta-aineet pääsevät nopeasti huuhtoutumaan pohjaveteen. Muutetun hakemuksen mukainen maa-ainesten ottaminen voi aiheuttaa riskin pohjaveden laadulle sekä vedenottamoiden vedenotolle.

Kaukosuojavyöhykemääräyksen 5 ja lähisuojavyöhykemääräyksen 19 mukaan alueella tapahtuvaan maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen tulee hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Maa-ainesten ottaminen on kielletty lähisuojavyöhykkeellä luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi on välttämätöntä. Jo avatulla ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään 6 metriä.

Aluehallintovirasto toteaa, että osalla hakemusaluetta on ollut maa-ainesten ottolupa, joka on päättynyt 31.5.2015. Ottamistoimintaa vanhan luvan nojalla on ollut vähäisessä määrin alueen keskiosassa. Muutoin kiinteistön alue on luonnontilaista. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen lausunnon mukaan vanha ottamisalue on hyvin maisemoitunut, eikä alue nykyisellään aiheuta riskiä pohjavedelle. Vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeille ei tule perustaa uusia ottamisalueita eikä jo maisemoituneita ottamisalueita tule avata uudelleen.

Hankealue sijaitsee Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueella. Varsinais-Suomen pohjavesien toimenpideohjelmassa vuosille 2016–2021 Järilänvuoren pohjavesialue on arvioitu riskialueeksi.

Hankkeesta yksityiselle edulle saatavaa hyötyä ei voida pitää huomattavana verrattuna siitä yleiselle edulle koituviin menetyksiin vesilain mukaan arvioituna.

Aluehallintoviraston päätöksessä sovelletut oikeusohjeet

Vesilain 3 luvun 4, 6 ja 7 §

Käsittely hallinto-oikeudessa

A:n ja B:n kuolinpesät ovat valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatineet, että aluehallintoviraston päätös kumotaan ja kuolinpesille myönnetään 30.10.2015 muutetun hakemuksen mukainen lupa maa-aineksen ottamiseen. Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kuolinpesät ovat muuttaneet hakemustaan siten kuin Kokemäen kaupungin ympäristölautakunta lausunnossaan 26.8.2015 esitti. Tämä tarkoitti ottamisalueen pienentämistä sekä kuuden metrin suojakerroksen jättämistä pohjaveden pinnan yläpuolelle. Nämä muutokset tarkoittivat ottomäärän pienenemistä 53 000 kiintokuutiometriä alkuperäiseen hakemukseen verrattuna.

Alkuperäiseen hakemukseen kielteisesti suhtautunut Varsinais-Suomen ELY-keskus oli muutetusta hakemuksesta 17.11.2015 antamassaan lausunnossa myös valmis hyväksymään luvan myöntämisen haettuun ottamistoimintaan tietyin edellytyksin. Hakijat ovat 31.12.2015 täydentäneet hakemustaan ELY-keskuksen edellyttämillä täydennyspiirustuksilla. Muutoksista huolimatta aluehallintovirasto hylkäsi hakemuksen kokonaisuudessaan.

Aluehallintoviraston päätöksen perustelut nojautuvat pääosin siihen virheelliseen arvioon, että ottamishakemuksessa on ollut kysymys luonnontilaisesta tai jo hyvin maisemoituneesta vanhasta ottamisalueesta. Kokemäen ympäristölautakunta on edellyttänyt uuden hakemuksen mukaista ottamisaluetta rajattavaksi siten, että se rajautuu pääosin jo aiemman 31.5.2015 päättyneen ottamisluvan nojalla avattuihin alueisiin. Sellainen osa muutetun hakemuksen mukaista aluetta, jota ei vielä vanhan luvan nojalla ole ottotoimintaan avattu sijoittuisi suhteessa vedenottamoihin vanhojen ottamisalueiden "taakse" ja osin myös vedenottamoiden kaukosuojavyöhykkeille. Lisäksi 31.5.2015 umpeutunut ottamislupa olisi sallinut maa-aineksen oton koko kiinteistöltä, joten maanomistaja kärsii joka tapauksessa muutetun hakemuksen seurauksena merkittävää vahinkoa siitä, ettei tuon aiemman luvan voimassa ollessa ollut hyödyntänyt koko kiinteistön ottamismahdollisuuksia. Lopputulos muodostuisi kohtuuttomaksi, jos valituksenalainen päätös jäisi voimaan.

Hakemuksen kohteena olevan kiinteistön keskellä on varsin suuri vanha ottamisalue, joka katkaisee tilan koko leveydeltään. Vanhalta ottamisalueelta on kaakon suuntaan koko kiinteistön pohjoisen rajan kohdalla ottamisaluetta. Vanha ottoalue ei ole luonnontilaista eikä millään tavoin hyvin maisemoitunutta.

Kokemäen kaupungin ympäristölautakunnan vaatimuksesta hakemusta muutettiin siten, että vanhan ottamisalueen länsipuolella oleva alue, joka sijaitsee ottoalueen ja lähimmän eli Järilänvuoren vedenottamon välissä, jätettiin luonnontilaiseksi. Naapurikiinteistöjen ottamistoiminta on ulottunut lännessä hyvin paljon lähemmäs Järilänvuoren vedenottamoa kuin nyt hakemuksen mukainen maa-ainesten ottaminen sijoittuisi. Santamaan vedenottamo taas sijaitsee suhteessa hakemuksen kohteena olevaan kiinteistöön toisen naapurikiinteistön ottamisalueen toisella puolella. Aluehallintoviraston päätöksessä ei näytä millään tavoin huomioidun ELY-keskuksen muuttunutta ja hyväksyvää kantaa lupahakemukseen.

Aluehallintovirasto on arvioinut muutetun hakemuksen mukaisten alueiden olosuhteet virheellisesti. Se on päätynyt selvästi lainvastaiseen hakemuksen hylkäämiseen hahmottaessaan ottamisalueen olosuhteita toisin kuin valvontaviranomaiset ja yliarvioinut näin merkittävästi ottamistoiminnasta pohjavesiesiintymälle aiheutuvat riskit. Alueelle annetut pohjavesiesiintymän suoja-aluemääräykset on mitoitetut siten, että niihin sisältyy merkittävä varmuusmarginaali.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on vastineenaan hallinto-oikeudessa muun muassa esittänyt, että se on lausunut asiasta kahdesti. Ensimmäisessä lausunnossaan 21.7.2015 ELY-keskus on katsonut, ettei jo maisemoituneita ottamisalueita tule avata uudelle kaivulle ja hakemuksen mukaisen maa-ainesoton aiheuttavan riskin läheisten ottamoiden vedenotolle ja pohjaveden laadulle. Sittemmin hakemusta on muutettu siten, että ottamisalueen länsiosa jätetään ottamistoiminnan ulkopuolelle, minkä lisäksi pohjaveden pinnan yläpuolelle tulee kuuden metrin suojakerros.

Hakemuksen muutosta koskevassa lausunnossaan 17.11.2015 ELY-keskus on katsonut uuden rajauksen mukaisen maa-ainesoton olevan mahdollista, mikäli ylimmän tutkitun luonnollisen pohjaveden pinnan yläpuolelle jätetään 6 metrin suojakerros ja mikäli lupaharkinnassa huomioidaan lausunnossa esitetyt alueen pohjavesiolosuhteita turvaavat seikat. Ottamisen yhteydessä tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että polttoaineiden ja muiden pilaantumisen vaaraa aiheuttavien aineiden pääsy maaperään ja pohjaveteen estetään ja alueen jälkihoito toteutetaan huolellisesti.

ELY-keskus on viitannut 17.11.2015 antamaansa lausuntoon ja vielä esittänyt muun muassa, että kiinteistön Lautaviita alueella on harjoitettu vähäistä maa-ainesottoa, minkä jälkeen alue on pääosin maisemoitunut ja etenkin sen länsi- ja itäosia voidaan ilmakuvatarkastelun perusteella pitää luonnontilaisina. Alueen itäosassa kuitenkin on noin 5 metrin syvyinen kuoppa tasolla +47 m ja keskellä suurempi, noin 10 metrin syvyinen, kuoppa tasolla +41 m. Kiinteistön ottamaton alue on noin tasolla +50–52 m. Keskellä oleva kuoppa on ollut mukana soranottoalueiden tilaa ja kunnostustarvetta kartoittaneessa SOKKA-hankkeessa (2008), jossa se on yhdessä noin tasolla +30–42 m olevan pohjoispuoleisen kiinteistön (RN:o 2:28) kanssa muodostanut kuopan nro 25. Kohdetta on tuolloin luonnehdittu vanhaksi ja maisemoimattomaksi ottoalueeksi, jota ollaan syventämässä ja laajentamassa.

Kokemäen kaupungin ympäristölautakunta on vastineenaan hallinto-oikeudessa muun muassa esittänyt, että se on hakemuksesta antamassaan lausunnossa edellyttänyt, että Voitoistentien puoleiseen päähän jätetään noin 120 metriä tien keskiviivasta lukien luonnontilainen alue, jolta maa-aineksia ei oteta. Koska ottosuunnitelmaa on sittemmin muutettu siten, että kyseinen alue jää ottotoiminnan ulkopuolelle, voidaan toiminnalle myöntää lupa.

Vanhan ottoluvan aikana maa-aineksia on otettu alueen keskiosalta ja alueella on myös ilmeisesti sitäkin vanhempia, jyrkkäreunaisia ottoalueita, jotka ovat maisemoimatta. Pohjoisreunalla on naapurikiinteistön ottoalue ulotettu hakijakiinteistön rajalle siten, että luiska on rajan molemmin puolin. Myös etelässä alue rajoittuu ottoalueeseen.

Hakemuksen mukaisen alueen maisemoinnin toteuttamiseksi vesilain mukainen lupa ja maa-ainesten ottolupa alueelle voitaisiin myöntää. Lautakunnan näkemyksen mukaan maa-ainesten otosta ei aiheudu maaperän tai pohjaveden pilaantumista tai vedenottamoiden käyttömahdollisuuden vaarantumista.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on todennut, ettei sillä ole lausuttavaa asiasta.

A:n ja B:n kuolinpesät ovat vastaselityksenään hallinto-oikeudessa muun muassa esittäneet, ettei vastineissa tai aluehallintoviraston lausunnossa ole esitetty mitään sellaisia seikkoja, jotka antaisivat aihetta muuttaa valituksessa esitettyjä vaatimuksia tai niiden perusteluja.

ELY-keskus on vastineessaan todennut, että SOKKA-hankkeessa hakemuksen kohteena oleva kiinteistö on luokiteltu vanhaksi ja maisemoimattomaksi ottoalueeksi, jota ollaan syventämässä ja laajentamassa. Myös tämä luokittelu osoittaa, että aluehallintoviraston lupapäätöksessään tekemä arvio alueen luonnontilaisuudesta ei vastaa alueen todellisia olosuhteita. Lupaviranomainen ei suorittanut katselmusta hakemuksen mukaisella alueella.

Varsin kapean kiinteistön jäädessä nykyiseen korkeuteensa on sen molemmilla laidoilla hyvin korkeat ja jyrkät hiekkaluiskat, koska molemmilla naapurikiinteistöillä otto on jo nyt saavuttanut merkittävästi alemman tason. Tällä hetkellä korkeusero on noin 15 metriä. Hakemuksen mukaisestikin kiinteistö jäisi kuuden metrin suojakerroksella edelleen korkeammalle tasolle kuin naapurikiinteistöt. Nykytilanne johtaisi siihen, että kiinteistön molemmin puolin sen alueelle jäisi sortuvat ja maisemaa hyvin paljon rumentavat korkeat suoraviivaiset paljaat luiskat, joita ei pystytä muotoilemaan ympäröivien maastonmuotojen mukaisesti, jolloin sen kasvittaminen hankaloituu.

Pöyry Oy on 17.8.2018 päivätyssä asiantuntijalausunnossaan muun muassa esittänyt, että se, että kiinteistön alueelta poistetaan lisää puustoa ja kuoritaan pintamaat, ei muuta Järilänvuoren pohjavesialueen suojelutilannetta. Lähisuojavyöhykkeellä on jo useita vuosikymmeniä ollut ottotoimintaa, joiden ei ole voitu osoittaa heikentäneen veden laatua. Suunniteltu ottoalue käsittään noin 0,12 prosenttia pohjaveden varsinaisen muodostumisalueen pinta-alasta. Pöyry Oy:n lausunnossa esitetyn perusteella on selvää, ettei lausunnossa esitettyjen lupamääräysten mukaisesti toteutettuna hanke vaaranna pohjaveden eikä pohjavesiesiintymän vedenlaatua.

Aluehallintovirasto on perusteetta kohdellut saman alueen maanomistajien ottamishakemuksia eri tavoin. Kahdelle hakijalle on myönnetty luvat, joiden mukaiset ottoalueet sijaitsevat aivan samalla etäisyydellä pohjavedenottamoilla kuin puheena oleva kiinteistö ja aivan samalla tavalla osin ottamoiden lähisuojavyöhykkeellä ja osin kaukosuojavyöhykkeellä. Molemmilla alueilla on ollut aiemmat ottoluvat, jotka ovat päättyneet 31.5.2015 ja 30.4.2015. Hakijan lupa päättyi 31.5.2015. Toiset luvat on myönnetty aluehallintoviraston 5.9.2014 tekemän suoja-aluepäätöksen jälkeen.

Aluehallintoviraston perustelujen perusteella ainoa ero näiden muiden hankkeiden ja hakijan hankkeen välillä oli se, että muilla alueilla oli ryhdytty ennen luvan myöntämistä ottamistoimintaa valmisteleviin toimiin tai maan pintakerroksen poistamiseen. Vertailuluvat vastaavat hakijakiinteistön tilannetta. Olisi kestämätöntä, että kuolinpesien lupahakemus hylättäisiin vain siitä syystä, ettei se ole aiemman luvan voimassa ollessa poistanut kaikkea puustoa ja pintamaata kiinteistöltään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n kuolinpesien valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilain 3 luvun 2 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan vesitaloushankkeella on oltava lupaviranomaisen lupa, jos se voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos olennaisesti vähentää tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuutta tai muutoin huonontaa sen käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa vahinkoa tai haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä.

Vesilain 4 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi veden ottamista koskevassa päätöksessä tai erikseen määrätä pohjaveden ottamon ympärillä olevan alueen suoja-alueeksi.

Vesilain 4 luvun 11 §:n 3 momentin mukaan suoja-alueen määräämistä koskevaa päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Vesilain 4 luvun 12 §:n 1 momentin mukaan suoja-alueen määräämistä koskevassa päätöksessä on annettava vedenoton turvaamiseksi tarpeelliset määräykset suojatoimenpiteistä, muista suoja-alueen käytön rajoituksista ja määräysten noudattamisen valvonnasta (suoja-aluemääräykset).

Vesilain 4 luvun 12 §:n 2 momentin mukaan lupaviranomainen voi yksittäistapauksessa hakemuksesta myöntää poikkeuksen suoja-aluemääräyksistä.

Sovellettavat suoja-aluemääräykset

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 5.9.2014 antamallaan päätöksellä nro 145/2014/2 muuttanut Länsi-Suomen vesioikeuden 19.8.1982 antamassa päätöksessä nro 10/1982 D Hiittenharjun ja Järilänvuoren pohjavedenottamoille määrättyä suoja-aluetta ja suoja-aluemääräyksiä sekä määrännyt Santamaan vedenottamolle suoja-alueen. Päätöksessä on annettu määräykset 1–27, joista 1–18 koskevat kaukosuojavyöhykettä ja 19–24 lähisuojavyöhykettä. Suoja-aluemääräykset 5 ja 19 kuuluvat seuraavasti:

5) Maa-ainesten ottaminen on kielletty pohjavedenpinnan alapuolelta lukuun ottamatta vanhan ottoalueen jälkihoitoon liittyvää ottoa ja suojelutoimenpiteitä. Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Jo avatulla maa-ainesten ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään neljä metriä.

19) Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Kotitarveotosta tulee ottomäärästä riippumatta tehdä maa-aineslain 23 a §:n mukainen ilmoitus valvontaviranomaiselle.

Maa-ainesten ottaminen on kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi on välttämätöntä. Jo avatulla ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään 6 metriä.

Vaasan hallinto-oikeus on 25.10.2017 antamallaan päätöksellä n:o 17/0340/2 muuttanut lupamääräyksiä 5 ja 19 siten, että velvollisuus hakea maa-aineksen ottamiselle maa-ainesluvan lisäksi myös vesilain mukaista lupaa ei koske voimassa oleviin maa-aineslupiin perustuvaa, jo aloitettua maa-ainesten ottoa.

Valitus Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asiassa saatu selvitys

A:n ja B:n perikunta on hakenut vesilain mukaista lupaa maa-aineksen ottamiseen kiinteistöltä Lautaviita (271-401-1-29) Kokemäen kaupungissa. Alkuperäisen hakemuksen mukaisen ottamisalueen pinta-ala on noin 2,37 hehtaaria, kokonaisottomäärä noin 250 000 kiintokuutiometriä kymmenen vuoden aikana ja alin ottotaso +33,0. Hakija on myöhemmin muuttanut hakemustaan siten, että ottoalueen länsiosasta on rajattu oton ulkopuolelle noin 120 metrin levyinen alue ja pohjaveden pinnan päälle jätetään kuuden metrin paksuinen suojakerros. Muutosten seurauksena kokonaisottomäärä on pienentynyt 53 000 kiintokuutiometriä.

Ottamisalue sijoittuu vedenhankinnan kannalta tärkeälle Järilänvuoren pohjavesialueelle. Harjuytimen aines on hyvin vettä johtavaa kivistä soraa ja hiekkaa. Pohjaveden päävirtaussuunta on kaakosta luoteeseen harjun suuntaisesti.

Pohjavesialueella sijaitsevat Santamaan, Hiittenharjun ja Järilänvuoren pohjavedenottamot. Lähin eli Järilänvuoren vedenottamo sijaitsee lähimmillään noin 380 metrin päässä ottamisalueesta. Santamaan vedenottamoon lyhin etäisyys on noin 350 metriä. Suunniteltu ottamisalue sijoittuu pääosin suoja-aluepäätöksen mukaiselle vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeelle, kiinteistön koilliskulma sijoittuu kuitenkin kaukosuojavyöhykkeelle. Kiinteistöllä Viherlehto (271-421-2-28) sijaitsevassa havaintoputkessa pohjavedenpinta oli 18.4.2015 tasolla +27,95 m.

Kiinteistötietojärjestelmästä saatujen ilmakuvien, valituskirjelmään liitettyjen valokuvien sekä Varsinais-Suomen ELY-keskuksen lausunnon 21.7.2015 perusteella suunnitellulla ottoalueella on ollut maa-ainesten ottotoimintaa, mutta ottotoiminta on sittemmin loppunut ja kaivuualue metsittynyt. Kokemäen kaupungin ympäristölautakunnan lausunnon 26.8.2013 § 49 mukaan maa-ainesten ottolupa on päättynyt 31.5.2015.

Muutoksenhakijan vastaselityksessä mainitut ottoalueet ovat hakijakiinteistön pohjoispuolella sijaitseva Porin Tilausajo Oy:n ottoalue, jolle on myönnetty vesilain mukainen ottolupa Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 4.1.2016 nro 1/2016/2 ja hakijakiinteistön kaakkoispuolella sijaitseva C:n ottoalue, jolle on myönnetty vesilain mukainen ottolupa Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 5.6.2015 nro 114/2015/2. Ilmakuvien perusteella kyse on käyttöön otetuista ottoalueista, joilla ei ole suojaavaa maannoskerrosta ja kasvillisuutta. Päätösten perusteella Porin Tilausajo Oy:n ottoalue sijaitsee puolittain vedenottamon lähisuojavyöhykkeellä ja puolittain kaukosuojavyöhykkeellä siten, että ottoalue on lyhimmillään noin 360 metrin päässä Järilänvuoren vedenottamosta ja noin 500 metrin päässä Santamaan vedenottamosta. C:n ottoalue sijaitsee kokonaan lähisuojavyöhykkeellä noin 370 metrin päässä Santamaan vedenottamosta.

Oikeudellinen arviointi

Valituskirjelmään liitetyistä valokuvista ja ilmakuvista näkyy, että ottoalue on valtaosin kasvipeitteistä. Sen ja muun asiassa saadun selvityksen perusteella on suunniteltua ottoaluetta, toisin kun Porin Tilausajo Oy:n ja C:n ottoalueita, pidettävä luonnontilaisena alueena. Tämän vuoksi ja koska suunniteltu ottoalue sijaitsee pääosin vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeellä, on suunniteltu ottotoiminta Etelä-Suomen aluehallintoviraston 5.9.2014 antaman suoja-aluepäätöksen nro 145/2014/2 määräyksen 19 vastainen. Koska tällaista määräystä on vesilain 4 luvun 11 §:n 3 momentin ja 12 §:n 2 momentin perusteella noudatettava muutoksenhausta huolimatta, edellyttää suunniteltu maa-aineksen ottaminen maa-aineslain mukaisen ottoluvan ja vesilain mukaisen luvan lisäksi vesilain 4 luvun 12 §:n 2 momentin mukaista poikkeusta suoja-aluemääräyksistä. Tällainen poikkeus myönnetään sanotun lainkohdan mukaan hakemuksesta. Muutoksenhakijat eivät ole hakeneet poikkeusta.

Hallinto-oikeus ei voi nyt ensiasteena ottaa kantaa poikkeuksen myöntämiseen. Asiaa ei ole myöskään perusteltua palauttaa aluehallintovirastolle uutta käsittelyä varten, koska poikkeusta ei ole haettu ja suoja-aluemääräysten lopullinen sisältö on muutoksenhaun vuoksi vielä epävarmaa. Tästä syystä hallinto-oikeus hylkää valituksen ottamatta enemmälti kantaa luvan ja poikkeuksen myöntämisen edellytyksiin. A:n ja B:n perikunta voi tämän päätöksen estämättä panna vireille aluehallintovirastossa hakemuksen poikkeuksen myöntämiseksi suoja-aluemääräyksistä sekä uuden hakemuksen vesilain mukaiseksi luvaksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Susanna Airiola ja Patrick Sahlström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n ja B:n kuolinpesät ovat pyytäneet lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja heille myönnetään 30.10.2015 muutetun hakemuksen mukainen lupa maa-ainesten ottamiseen sellaisin lupaehdoin, kuin he ovat Vaasan hallinto-oikeudelle esittäneet. Vaihtoehtoisesti valittajat ovat vaatineet, että lupahakemus palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi luvan myöntämistä varten.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hakemusta maa-ainesten ottamiseen on 30.10.2015 päivätyn selityksen yhteydessä muutettu siten kuin Kokemäen kaupungin ympäristölautakunta lausunnossaan 26.8.2015 esitti. Tämä tarkoitti ottamisalueen pienentämistä sekä kuuden metrin suojakerroksen jättämistä pohjaveden pinnan yläpuolelle. Vaatimus suojakerroksen paksuudesta on perustunut alueelle aluehallintoviraston päätöksellä 5.9.2014 nro 145/2014/2 annettuun vielä lainvoimaa vailla olevaan suoja-aluepäätökseen, jonka mukaan edellä mainittua kuuden metrin vaatimusta sovellettaisiin aiemmin avattuihin ottamisalueisiin. Nämä muutokset tarkoittivat ottomäärän pienenemistä 53 000 kiintokuutiometriä alkuperäiseen hakemukseen verrattuna.

Varsinais-Suomen ELY-keskus oli näin muutetusta hakemuksesta 17.11.2015 antamassaan lausunnossa valmis hyväksymään luvan myöntämisen haettuun ottamistoimintaan tietyin edellytyksin. Hakemusta on täydennetty vielä 31.12.2015 ELY-keskuksen edellyttämillä täydennyspiirustuksilla. Näistä muutoksista huolimatta aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen kokonaisuudessaan. Päätöksen perustelut nojautuvat pääosin siihen virheelliseen arvioon, että ottamishakemuksessa on ollut kysymys luonnontilaisesta tai jo hyvin maisemoituneesta vanhasta ottamisalueesta.

Alkuperäiseen hakemusalueeseen on sisältynyt osin luonnontilaisiakin alueita, mutta Kokemäen ympäristölautakunta on edellyttänyt uuden hakemuksen mukaista ottamisaluetta muutettavaksi siten, että se rajautuu pääosin jo aiemman 31.5.2015 päättyneen ottamisluvan nojalla avattuihin alueisiin. Tällöin kysymys on suoja-aluemääräyksen perusteella sellaisista alueista, joilla ottamistoiminta on mahdollista kuuden metrin suojakerrosvaatimusta noudattaen. Sellainen osa muutetun hakemuksen mukaista aluetta, jota ei vielä vanhan luvan nojalla ole ottotoimintaan avattu, sijoittuisi suhteessa vedenottamoihin vanhojen ottamisalueiden "taakse" ja osin myös vedenottamoiden kaukosuojavyöhykkeelle. Lisäksi 31.5.2015 umpeutunut ottamislupa olisi sallinut maa-ainesten ottamisen koko kiinteistöltä. Siten maanomistaja kärsii muutetunkin hakemuksen seurauksena merkittävää vahinkoa siitä, ettei aiemman luvan voimassa ollessa ollut hyödyntänyt koko kiinteistön ottamismahdollisuuksia. Lopputulos muodostuisi kohtuuttomaksi, jos valituksenalainen päätös jäisi voimaan.

Kiinteistön keskellä on varsin suuri vanha ottamisalue, joka katkaisee tilan koko leveydeltään. Vanhalta ottamisalueelta kaakon suuntaan on koko hakijakiinteistön pohjoisrajan kohdalla ottamisaluetta, jossa naapurikiinteistön kautta on jo jossain määrin otettu maa-ainesta hakijatilan pohjoisrajan luiskasta. Kiinteistön vanha ottoalue ei ole luonnontilaista tai hyvin maisemoitunutta. Aiempi ottamistoiminta on selvästi todettavissa ja alueella kasvaa vain siellä täällä joitain pieniä puuntaimia.

Varsinais-Suomen ELY-keskus ei ole lausunnossaan hallinto-oikeudelle edelleenkään vastustanut hakemuksen hyväksymistä ja on ilmoittanut lisätietona, että soranottoalueiden tilaa kartoittaneessa SOKKA-hankkeessa hakijatila on luokiteltu vanhaksi ja maisemoimattomaksi ottoalueeksi, jota ollaan syventämässä ja laajentamassa. Myös tämä luokittelu osoittaa, että aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten perustelujen arvio alueen luonnontilaisuudesta ei vastaa alueen todellisia olosuhteita. Aluehallintovirasto tai hallinto-oikeus eivät ole suorittaneet katselmusta hakemuksen mukaisella alueella.

Myös Kokemäen ympäristölautakunnan lausunnossa hallinto-oikeudelle on todettu, että ottohankkeelle olisi voitu myöntää muutetun hakemuksen mukainen lupa ja ettei maa-ainesten otosta aiheudu maaperän tai pohjaveden pilaantumista tai vedenottamoiden käyttömahdollisuuksien vaarantumista. Lautakunta viittasi lausunnossaan erityisesti myös alueen maisemoinnin toteuttamiseen.

Hakijan varsin kapean kiinteistön jäädessä nykyiseen korkeuteensa sen molemmilla laidoilla on hyvin korkeat ja jyrkät hiekkaluiskat, koska molemmilla naapurikiinteistöillä otto on jo nyt saavuttanut merkittävästi alemman tason. Tällä hetkellä korkeuseroa on noin 15 metriä. Nykytilanteessa kiinteistön alueelle molemmin puolin jäisi sortuvat ja maisemaa rumentavat korkeat suoraviivaiset paljaat luiskat, joita ei voida muotoilla ympäröivien maastonmuotojen mukaisesti. Tällöin myös alueen pysyvä kasvittaminen on eroosion johdosta lähes mahdotonta toteuttaa.

Lisäksi valittajat ovat viitanneet jo hallinto-oikeudelle toimittamaansa Pöyry Finland Oy:n 17.8.2016 päivättyyn asiantuntijalausuntoon.

Aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat perusteetta kohdelleet saman alueen maanomistajia koskien heidän maa-ainesten ottamislupahakemuksiaan eri tavoin. Aluehallintoviraston päätöksillä kahdelle hakijalle on myönnetty maa-ainesten ottamiseen luvat, joiden mukaiset ottoalueet sijaitsevat aivan samalla etäisyydellä pohjavedenottamoilla kuin puheena oleva kiinteistö ja aivan samalla tavalla osin ottamoiden lähisuojavyöhykkeellä ja osin kaukosuojavyöhykkeellä. Näiden lupien mukainen otto ulottuu tasolle, jossa suhteessa pohjaveden pintaan jätetään kuuden metrin suojakerros. Molemmilla alueilla on ollut aiemmat ottoluvat, jotka ovat päättyneet 31.5.2015 ja 30.4.2015. Hakijan lupa päättyi 31.5.2015. Toiset luvat on myönnetty aluehallintoviraston 5.9.2014 tekemän suoja-aluepäätöksen jälkeen.

Aluehallintoviraston perustelujen perusteella ainoa ero näiden muiden hankkeiden ja hakijan hankkeen välillä oli se, että muilla alueilla oli ryhdytty ennen luvan myöntämistä ottamistoimintaa valmisteleviin toimiin tai maan pintakerroksen poistamiseen. Vertailuluvat vastaavat hakemuksen kohteena olevan kiinteistön tilannetta. Olisi kestämätöntä, että kuolinpesien lupahakemus hylättäisiin vain siitä syystä, ettei kiinteistöltä ole aiemman luvan voimassa ollessa poistettu kaikkea puustoa ja pintamaata.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:n ja B:n kuolinpesille valitusluvan ja tutkii valituksen. Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Vesilain 3 luvun 4 §:n (luvan myöntämisen yleiset edellytykset) 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Yleisten hyötyjen ja menetysten arvioimisesta säädetään vesilain 3 luvun 6 §:n 1 momentissa ja yksityisten hyötyjen ja menetysten arvioimisesta vesilain 3 luvun 7 §:n 1 momentissa.

Vesilain 4 luvun 12 §:n (suoja-aluemääräykset) 1 momentin mukaan suoja-alueen määräämistä koskevassa päätöksessä on annettava vedenoton turvaamiseksi tarpeelliset määräykset suojatoimenpiteistä, muista suoja-alueen käytön rajoituksista ja määräysten noudattamisen valvonnasta. Määräykset eivät saa olla ankarampia kuin on välttämätöntä. Määräyksistä toiselle johtuva edunmenetys on vedenottamon omistajan tai haltijan korvattava. Saman pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomainen voi yksittäistapauksessa hakemuksesta myöntää poikkeuksen suoja-aluemääräyksistä. Poikkeuksen myöntämisestä ympäristölupa-asian yhteydessä säädetään ympäristönsuojelulain 47 §:n 4 momentissa.

Hallituksen esityksessä (HE 277/2009 vp) todetaan ehdotuksessa vesilain 4 luvun 12 §:ksi, että pykälän 2 momentissa olisi vesilain nykyistä järjestelmää vastaava säännös suoja-aluemääräyksistä poikkeamisesta. Poikkeuksen määräyksistä myöntäisi tapauskohtaisesti hakemuksesta lupaviranomainen. Jos kyse kuitenkin olisi ympäristölupaa edellyttävästä toiminnasta, poikkeamisesta päätettäisiin ympäristölupapäätöksellä. Tästä säädettäisiin ympäristönsuojelulain (86/2000) 39 §:n 4 momentissa.

Suoja-aluepäätös ja suoja-aluemääräykset

Aluehallintovirasto on päätöksellään 5.9.2014 määrännyt yhteisen suoja-alueen Hiittenharjun, Järilänvuoren ja Santamaan vedenottamoille Harjavallan ja Kokemäen kaupungeissa. Suoja-alue käsittää vedenottamoalueet sekä lähi- ja kaukosuojavyöhykkeen. Päätökseen sisältyy suoja-aluemääräyksiä. Lähisuojavyöhykettä koskeva suoja-aluemääräys 19 kuuluu, sellaisena kuin Vaasan hallinto-oikeus on sitä päätöksellään 25.10.2017 muuttanut, seuraavasti:

"19) Alueella tulee maa-aineslain mukaan luvanvaraiseen maa-ainesten ottamiseen hakea myös vesilain mukainen aluehallintoviraston lupa. Määräys ei koske voimassa oleviin maa-aineslupiin perustuvaa, jo aloitettua maa-ainesten ottoa. Kotitarveotosta tulee ottomäärästä riippumatta tehdä maa-aineslain 23 a §:n mukainen ilmoitus valvontaviranomaiselle.

Maa-ainesten ottaminen on kielletty luonnontilaisilta alueilta paitsi silloin, kun se luiskien loiventamisen vuoksi on välttämätöntä. Jo avatulla ottoalueella maakerroksen paksuus ylimmän tutkitun luonnollisen pohjavedenpinnan yläpuolella on oltava vähintään 6 metriä."

Aluehallintoviraston päätös on määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta. Korkein hallinto-oikeus on tänään asiassa dnro 5796/1/17 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n ja B:n kuolinpesien valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä. Suoja-aluepäätös on siten lainvoimainen.

A:n ja B:n kuolinpesät ovat 3.6.2015 vireille panemallaan ja sittemmin muuttamallaan hakemuksella pyytäneet vesilain mukaista lupaa maa-ainesten ottamiseen Lautaviidan kiinteistöllä (271-401-1-29) sijaitsevalta ottamisalueelta. Ottamisalue sijaitsee pääosin vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeellä ja pieneltä osin kaukosuojavyöhykkeellä.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys vesilain mukaisesta lupahakemuksesta maa-ainesten ottamiseen puheena olevalta Lautaviidan kiinteistöltä. Hankkeen vesilain mukainen luvantarve perustuu siihen, että kiinteistö sijaitsee aluehallintoviraston 5.9.2014 päättämällä vedenottamoiden lähisuojavyöhykkeellä, jota koskeva suoja-aluemääräys 19 edellyttää vesilain mukaisen luvan hakemista.

Aluehallintovirasto on nyt kysymyksessä olevassa asiassa hylännyt lupahakemuksen vesilain 3 luvun 4 pykälän intressivertailun perusteella keskeisesti siihen perustuen, että ottamisalue on pääosin luonnontilainen. Aluehallintovirasto ei ole käsitellyt asiaa poikkeuksena suoja-aluemääräyksestä 19.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että suoja-aluemääräyksessä tarkoitettua ottamisalueen luonnontilaisuutta arvioitaessa olennaista on se, voidaanko alue peitteisyyden ja pohjavettä suojaavan maannoskerroksen olemassaolon osalta rinnastaa luonnontilaiseen alueeseen. Asiakirjoissa olevien valokuvien perusteella haettua ottamisaluetta on tässä suhteessa pidettävä ainakin merkittäviltä osin tällaisena alueena. Siten korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten aluehallintovirastokin, että ottamisalue on pääosin luonnontilainen.

Koska suoja-aluemääräys 19 lähtökohtaisesti kieltää maa-ainesten ottamisen luonnontilaisilta alueilta, tarvitaan haettuun maa-ainesten ottamiseen poikkeus tästä suoja-aluemääräyksestä. Poikkeuksen saaminen on edellytyksenä sille, että samassa suoja-aluemääräyksessä tarkoitettu vesilain mukainen lupa maa-ainesten ottamiseen luonnontilaiselta alueelta voidaan myöntää.

Suoja-aluemääräykseen perustuvan vesilain mukaisen luvan hakijan ei voida edellyttää erikseen hakevan poikkeusta samasta suoja-aluemääräyksestä. Varsinkaan nyt käsillä olevassa tilanteessa, jossa hakija ei itse ole pitänyt haettua ottamisaluetta luonnontilaisena, ei voida edellyttää, että hakijan siitä huolimatta tulisi hakea poikkeusta suoja-aluemääräyksestä, jossa maa-ainesten ottaminen kielletään luonnontilaisilta alueilta. Asia tulee viran puolesta käsitellä lupaviranomaisessa siinä laajuudessa, että haetun maa-ainesten ottamisen sallittavuus vesilain kannalta tulee kattavasti arvioitua.

Aluehallintoviraston olisi siten tullut lupahakemusta ratkaistessaan ensin arvioida, voidaanko asiassa myöntää poikkeus suoja-aluemääräyksestä. Hallinto-oikeuden ei vastaavasti olisi tullut antaa merkitystä sille, ettei luvan hakija ollut erikseen ilmoittanut hakevansa poikkeusta suoja-aluemääräyksistä.

Korkein hallinto-oikeus ei ensi asteena ota kantaa poikkeuksen myöntämisedellytyksiin, vaan palauttaa asian aluehallintovirastolle käsiteltäväksi suoja-aluemääräyksestä poikkeamista koskevana asiana ja vesilain mukaista maa-aineslupaa koskevana asiana.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Tampereen kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 7.4.2017 nro 17/0114/2

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 18.1.2016 (§ 10) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Tampereen keskustan strategisen osayleiskaavan.

Asian käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa nyt kysymyksessä olevilta osin

Eläköön Eteläpuisto ry, Tampereen kasvitieteellinen yhdistys ry ja Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

Yleiskaavan hyväksymispäätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä muistutusten käsittelyyn liittyvien lukuisien puutteiden, totuudenvastaisten ja virheellisten tietojen sekä olennaisten tosiseikkojen peittelyn johdosta. Kunnan vastaukset muistuttajille puuttuvat osin kokonaan ja ovat monelta osin puutteellisia, tarkoitushakuisia tai totuudenvastaisia. Vastine on annettu vasta kaavan hyväksymispäätöksen jälkeen eli liian myöhään.

Kaavan käsittelyn ja hyväksymismenettelyn yhteydessä on poikettu hyvän hallinnon periaatteista esittämällä tarkoitushakuisesti valitun kaavaratkaisun myönteisiä puolia korostavaa ja kielteisiä vaikutuksia vähättelevää argumentointia ja näin loukattu perustuslain 20 §:n turvaamaa asukkaiden oikeutta ympäristöön. Valituksessa on esitetty useita seikkoja, jotka valittajien käsityksen mukaan osoittavat Tampereen kaupungin viranomaisten menetelleen hyvän hallintotavan vastaisesti.

Yleiskaava on Pirkanmaan 1. maakuntakaavan vastainen. Kaavaselostuksesta ei ilmene tämä seikka eikä siinä ole myöskään perusteltu maakuntakaavasta poikkeamista. Kaupunkiviheralueiden fyysisiä ja psyykkisiä terveysvaikutuksia ei ole selvitetty. Kaavaselostuksessa ei ole arvioitu lisääntyvän väestön ja palvelutarpeiden aiheuttaman menolisäyksen ja väestönkasvutavoitteen kustannusvaikutuksia.

Kaava ei täytä yleiskaavan sisältövaatimuksia eikä kaavaselostus täytä yleiskaavan selostukselle asetettuja vaatimuksia.

Kaavaselostuksessa esitettyä asukaslukutavoitetta on käytetty vaikutusarvioinnin lisäksi aluevarauksen pohjana. Kaavamerkinnät ja -määräykset sekä selostuksessa esitetty mitoitustavoite ovat Eteläpuiston osalta keskenään selvässä ristiriidassa. On mahdotonta saavuttaa esitetty 2 500 asukkaan lisäys ja toisaalta keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeseen alueeseen ja kehitettävään viher- ja virkistysvyöhykkeeseen liittyvät tavoitteet. Eteläpuiston ja sen lähialueiden asukastavoitetta on väljennettävä ja kompensoitava osoittamalla asuntorakentamiselle nykyisen Viinikanlahden jätevedenpuhdistamon alue.

Hyväksytty yleiskaava ja vireillä oleva asemakaavan muutos tarkoittavat esitetyssä laajuudessa valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön keskeisten arvojen hävittämistä sekä viher- ja virkistysalueverkoston keskeisen solmupisteen tuhoamista. Yleiskaava ei ohjaa riittävästi asemakaavoitusta.

Kaavaratkaisun pohjana olevan suunnitelman edellyttämä, lähes koko olemassa olevan puuston poistaminen ja puistoalueen erittäin merkittävä kaventaminen heikentävät olennaisesti alueen ympäristön, maiseman ja luonnon arvoja ja vähentävät virkistysalueita. Eteläpuisto on koko keskustan ja Tampereen yhteistä historiallisesti arvokasta viher- ja virkistysaluetta. Erityisesti tämä koskee Eteläpuiston ylätasanteen historiallista muotopuutarhaa, jonka yleiskaavaratkaisun pohjana oleva Seelake-suunnitelma tuhoaa täysin. Suunnitelma merkitsee olennaisia muutoksia myös RKY-alueisiin. Vaikutukset olisi tullut selvittää yleiskaavatyön yhteydessä. Kaavaselostuksessa ei ole selvitystä yleiskaavan virkistyskäyttöön varattujen alueiden muutoksesta voimassa oleviin yleis- ja asemakaavoihin nähden. Virkistyskäyttöön osoitettujen alueiden määrä asukasta kohti laskee merkittävästi sekä voimakkaasti lisääntyvän asukasmäärän että selvästi vähentyvien virkistysalueiden johdosta. Kantakaupungin alueella tulisi olla kantakaupungin yleiskaava 1998 viheralueiden mitoitussuosituksen mukaan ulkoilupuistoa ja ulkoilualuetta 120 m²/asukas mikä vastaa kansallista mitoitussuositusta. Keskustan strategisessa yleiskaavassa on kaavaselostuksen mukaan virkistysalueita noin 15 m²/asukas; vähennys nykytilaan ei selviä kaava-asiakirjoista.

Vaikutusarvioissa ei ole otettu huomioon lisääntyvän liikennemelun ja päästöjen eikä vähentyvien viheralueiden vaikutusta elinympäristön turvallisuuteen ja terveellisyyteen eikä näiden muutosten selviä negatiivisia taloudellisia vaikutuksia. Kaavaratkaisu johtaa virkistyskäytön paineiden entistä suurempaan kohdistumiseen Pyynikin luonnonsuojelualueelle, jonka kulutuskestävyys on jo nykyisin ylitetty. Miljoonan kerrosneliö-metrin asuin-, liike- ja toimistotilojen rakentaminen sekä 15 000 uutta asukasta keskustassa lisäävät ajoneuvoliikennettä merkittävästi. Lisäksi rakenteilla oleva Ratinan kauppakeskus suuntaa keskustan ulkopuolelta tulevaa liikennettä Hämeenpuiston kautta ja lisää osaltaan liikenteen melu- ja päästöhaittoja. Hankkeiden yhteisvaikutukset ovat jääneet arvioimatta. Valituksessa on viitattu ympäristöministeriön ohjeeseen (opas 13, 2006) jonka mukaan strategisessakin yleiskaavoituksessa pitää selvitysten avulla kyetä riittävästi varmistamaan, että suunnitelman keskeiset periaatteet on mahdollista toteuttaa sisältövaatimusten mukaisesti.

Nykyinen Eteläpuisto Eteläpuistokadun ja Pyhäjärven rannan välissä sekä Papinkadun, Pyhäjärvenkadun, Koulukadun ja Eteläpuistokadun välinen osuus ovat rakentuneet elimellisesti alueeksi, jolla on kaupunkikulttuurisesti huomattava arvo niin historiallisen, puistokulttuurin kuin kaupunkikuvankin kannalta. Tästä alueesta on kehkeytynyt ehyt kokonaisuus, jonka asemaa korostaa sen merkitys osana Tampereen historiallisesti merkittävää ja kansainvälisestikin ainutlaatuista Näsinpuiston, Hämeenpuiston, Kirkkopuiston ja Eteläpuiston viherakselia. Tämän seikan merkitys ja kaavaratkaisun kielteiset vaikutukset on kaava-asiakirjoissa sivutettu lähes täysin.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

Eläköön Eteläpuisto ry asiakumppaneineen on antanut selityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, jättänyt Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen tutkimatta valitukseen sisältyvää hallintokantelua koskevilta osin, tutkinut valituksen muutoin sekä valituksen johdosta kumonnut kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen siltä osin kuin kaavassa on osoitettu keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunut alue ja asuntovaltaisen täydennys-rakentamisen vyöhyke Eteläpuiston tällä hetkellä rakentamattomalle osalle.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

(---)

Eläköön Eteläpuisto ry:n ym. valituksessa esille tuodut hyvän hallintotavan noudattamiseen liittyvät seikat ovat hallintokantelua, jonka tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Pääasiaan sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Valtioneuvoston 13.11.2008 hyväksymien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 Kulttuuri- ja luonnonperintö-, virkistyskäyttö ja luonnonvarat erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.

Edellä mainitun kohdan tarkoittamia selvityksiä ovat muun muassa Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet (ympäristöministeriön ympäristönsuojeluosaston mietintö 66/1992) ja Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009).

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Tampereen keskustan strategisen yleiskaavan suunnittelualueena on noin 6 km²:n kokoinen alue Tampereen ydinkeskustassa. Siitä Eteläpuiston alue on osoitettu suurilta osin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi. Pyhäjärven rantaviivaa on idän puolella kapealta alueelta ja Pyynikin alueeseen rajautuvalla länsiosalla leveämmältä alueelta osoitettu viher- tai virkistysalueeksi. Hämeenpuiston päätteenä on viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve -merkintä sekä muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteitä muinaisjäännös (Frenckellin kalkkiruukki). Rantaviivan suuntaisesti on myös nuolimerkinnöin osoitettu kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke. Tämän merkinnän kaavamääräyksen mukaan viher- ja virkistysvyöhykkeellä on kehitettävä viher- ja virkistyspalveluiden laatua ja jatkuvuutta siten, että Pyynikin, Kaupin ja Iidesjärven saavutettavuus keskustasta sekä yhteydet järveltä järvelle paranevat. Vyöhykettä tulee kehittää kaupungin viihtyisyys- ja vetovoimatekijänä sekä tärkeänä kaupunkimaiseman osana. Alueelle on lisäksi osoitettu asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhyke. Kohdekohtaisen määräyksen mukaan alueen 4. Eteläpuisto maankäytön ratkaisujen pohjana tulee olla yleispiirteinen kokonaistarkastelu. Alueella on erityisiä viherympäristöön ja virkistykseen liittyviä arvoja. Alue tulee suunnitella siten, että rannoille syntyy koko keskustaa palvelevia monipuolisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita, toimintoja ja reittejä. Laajempi Pyhäjärven rannan kehittämisvyöhyke ulottuu myös Eteläpuiston alueelle. Kaavamääräyksen mukaan rantojen kehittämisen on vahvistettava Tampereen keskustaa järvenrantakaupunkina. Rantojen maankäyttöä on kehitettävä siten, että rannoille syntyy pääkäyttötarkoituksen lisäksi monipuolisia virkistyspalveluita ja -toimintoja sekä korkeatasoisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita. Reittien jatkuvuutta rantojen suuntaisesti ja rantojen saavutettavuutta osana kaupungin keskustaa on parannettava. Rantojen julkinen käyttö on turvattava.

Strategisen yleiskaavan tavoitteiksi on kaavaselostukseen kirjattu muun muassa, että keskustan puistojen ja muiden yleisten alueiden virkistysarvoa ja käyttömahdollisuuksia parannetaan, viher- ja virkistysverkon jatkuvuudesta huolehditaan sekä keskustan rannat otetaan aktiiviseen käyttöön. Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavassa on osoitettu virkistysalueita noin 85 hehtaaria ja virkistyksen ja muiden toimintojen sekoittuneita alueita noin 23 hehtaaria, joten kaava-alueella on yleiskaavan mukaisia virkistysalueita vuonna 2030+ noin 15 m² asukasta kohden. Vaikutusten arvioinnin osalta kaavaselostuksessa on todettu, että voimakkaan täydennysrakentamisen myötä virkistysalueiden pinta-ala asukasta kohden pienenee, mutta keskustaa reunustavien laajojen viher- ja virkistysalueiden saavutettavuus enimmäkseen paranee. Täydennysrakentamisen myötä puistojen käyttöpaine kasvaa muun muassa Eteläpuiston alueella. Yleiskaava-alueen ulkopuolella Pyynikin luonnonsuojelualueen käyttöpaine lisääntyy lähialueiden asukasluvun kasvun myötä, mikä saattaa lisätä Pyynikin alueen kulumista. Osa yleiskaavan kehittämistavoitteista saattaa olla ristiriidassa kulttuuriympäristön arvojen kanssa. Keskustan yleiskaavan sisältämät laatuun ja viihtyisyyteen liittyvät kaavamääräykset tukevat rakennetun ympäristön kehittämistä nykyistä laadukkaammaksi. Voimakas täydennysrakentaminen voi sekä parantaa että huonontaa ympäristöä. Eteläpuiston alue on rajatapaus. Nykyiselle rakentamattomalle alueelle suunnitellaan rakentamista ja vapaan alueen määrä siten vähenee. Samalla joidenkin asukkaiden matka virkistysalueille todennäköisesti pitenee. Keskustan eteläosissakin viher- ja virkistysalueiden saavutettavuus säilyy silti hyvänä, sillä virkistysverkkoon liittyviä jalankulun reittejä ja niiden jatkuvuutta mm. Hämeenpuiston, Eteläpuiston ja Ratinan välillä parannetaan. Pyynikin alueen kulumista voidaan vähentää osoittamalla virkistysreittejä ja toiminnallisia virkistysalueita esimerkiksi Eteläpuiston alueelle.

Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa suunnittelualue on pääosin keskustatoimintojen (C) ja taajamatoimintojen aluetta (A). Eteläpuiston kohdalla on Pyhäjärven rantaviivaan rajautuva virkistysaluemerkintä V. Merkinnällä osoitetaan seudullisesti merkittäviä tai alueeltaan laajoja taajamiin liittyviä virkistysalueita tai taajamarakenteen viherverkon kannalta erityisen tärkeitä alueita. Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen suunnittelussa tulee kiinnittää huomiota virkistyskäyttöedellytysten ja virkistysalueverkoston turvaamiseen ja kehittämiseen sekä ympäristön laadun säilymiseen.

Keskustan valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (RKY 2009) Hämeenpuiston alueella ulottuu lähes Pyhäjärven rantaan saakka. Tampereen vihreä keskusta -selvityksessä Eteläpuisto on arvioitu maisemallisesti merkittäväksi viheralueeksi. Sen länsipuolelle sijoittuu Pyynikin valtakunnallisesti arvokas maisema-alue.

Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä vuodelta 2008 Eteläpuiston itäinen osa on arvotettu merkittäväksi viherverkon osaksi. Kohteet ovat erityisen tärkeitä elinvoimaisen viherverkoston ylläpitämisessä. Suosituksena on, että alueen luonnetta voidaan muuttaa vain erityisestä syystä, kuten esimerkiksi viereisen alueen kaavan tarkentava vaikutus esimerkiksi alueen rajoihin. Lännen puoleinen osa Eteläpuistosta on selvityksen mukainen toiminnallisesti merkittävä viherverkon osa.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaavoitusmenettelyssä esitettyihin muistutuksiin annetut vastineet ovat olleet kaupunginvaltuuston päätöksen liitteenä. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että lausunnoista ja muistutuksista tehtyjen tiivistelmien sekä niihin laadittujen vastineiden lisäksi päätöksenteon liitteenä ovat olleet myös alkuperäiset lausunnot ja muistutukset lyhentämättöminä. Muistuttajille on toimitettu ote pöytäkirjasta, josta ilmenee palautteen perusteella osayleiskaavaan tehdyt tarkastukset sekä muistutuksiin laaditut vastineet.

Valituksen tekijöillä on ollut myös Suomen perustuslain 20 §:n edellyttämällä tavalla mahdollisuus osallistua ympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että muistutuksiin annettava vastine olisi osallisten käytössä ennen valtuuston kokousta. Vastineen mahdollinen puutteellisuus ei voi johtaa kaavapäätöksen kumoamiseen. Kaavoitusmenettely ei ole ollut valittajien väittämin tavoin lainvastaista.

Kaavaselostuksen tarkoituksena on muun muassa esittää kaavan tavoitteet ja yhteenveto keskeisestä kaavan perusteena olevasta selvitysaineistosta sekä osaltaan toimia kaavaratkaisun perusteluna ja tulkinnan apuvälineenä. Se otetaan huomioon selvitysten riittävyyttä arvioitaessa. Kaavaselostuksella ei kuitenkaan ole itsenäisiä oikeusvaikutuksia eikä se voi olla myöskään muutoksenhaun kohteena. Kaavaselostuksessa mahdollisesti olevat puutteet tai virheellisyydet eivät siten yksinään voi olla perusteena kaavapäätöksen kumoamiselle.

Valituksenalaisen osayleiskaavan kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan vaikutuksia muun muassa yhdyskuntatalouteen. Erillistä selvitystä kaupunkiviheralueiden terveysvaikutuksista tai kaavan muista kustannusvaikutuksista ei ole ollut tarpeen tehdä. Eteläpuiston alueella ei ole saadun selvityksen (Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvitys 2008) perusteella erityisiä, yleiskaavoituksessa huomioon otettavia luontoarvoja.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden perusteella on sinänsä hyväksyttävää ja jopa tavoiteltavaa, että taajamia tiivistetään ja rakentamisen tehokkuutta lisätään. Näin ollen myös aiempia viheralueita on lähtökohtaisesti mahdollista osoittaa rakentamiseen. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan maisemalliselta ja virkistykselliseltä arvoltaan keskeisten puisto- ja viheralueiden kaavoittamiselle rakentamiseen on oltava kuitenkin erityiset perusteet.

Saadun selvityksen perusteella Eteläpuistolla on ainutlaatuinen asema osana Tampereen keskusta-alueen viheryhteysverkkoa. Maakuntakaavassa rantaviivaa on melko laajasti osoitettu nimenomaan viheralueeksi. Osayleiskaavan viheraluevaraus on tältä osin selvästi suppeampi kuin maakuntakaavan. Kaavaa laadittaessa ei ole tarkemmin perusteltu maakuntakaavan suunnittelumääräyksen sivuuttamista.

Hallinto-oikeus arvioi, että osayleiskaava ei mahdollista alueen säilymistä yhtenäisenä puistoalueena edes ranta-alueen läheisyydessä. Rakentamisen välittömään yhteyteen sijoitettuna viheralueen luonne virkistysalueena on selvästi erilainen kuin laajan puistoalueen. Tähän nähden virkistyksen ja keskustatoimintojen sekoittuneen alueen sekä asuntorakentamisen täydennysvyöhykkeen ulottuminen hyvin lähelle Pyhäjärven rantaviivaa rajaa kaavamääräyksistä huolimatta merkittävästi alueen jatkosuunnittelua ja maankäyttöä. Edellä sanotun lisäksi kaava on epäselvä sen suhteen, mihin pääasialliseen tarkoitukseen aluetta on tarkoitus kehittää. Pienelle alueelle kohdistuvat useat keskenään ristiriitaisia tavoitteita sisältävät kaavamerkinnät eivät mahdollista kaavan tavoitteiden toteutumista ja alueen jatkosuunnittelua ainakaan viher- ja virkistysvyöhyke -nuolimerkinnän mukaisesti. Tämän lisäksi muiden viheralueiden väheneminen lisää Pyynikin luonnonsuojelualueen kulumisen painetta. Kaavapäätöksen laillisuutta arvioitaessa on huomioitava vielä Hämeenpuiston RKY-alueen ulottuminen osin Eteläpuiston alueelle. Puistoalueen luonteen muuttumisella voi olla merkitystä myös tämän alueen arvoihin.

Edellä todetuilla perusteilla osayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimusten vastainen ekologisen kestävyyden, luonnonarvojen vaalimisen ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden osalta. Kaupunginvaltuuston päätös on kumottava valituksenalaisilta osin lainvastaisena.

Kaavapäätöksen tultua kumotuksi edellä olevalla perusteella hallinto-oikeus ei lausu muista valitusperusteista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 30 § ja 41 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 17 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Eija Mäkelä ja Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen ja että kaavan hyväksymistä koskeva valitus hylätään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä esitetty kumotun alueen rajaus on epäselvä. Eteläpuiston rakentamatonta aluetta ei voida yksiselitteisesti määritellä. Kaupunginhallituksen tulkinnan mukaan kumoaminen koskee noin 4,7 hehtaarin suuruista kaavakartalla punavihreällä raidoituksella osoitettua aluetta, joka on varattu keskustatoimintojen ja virkistyksen käyttöön.

Eteläpuistoon osoitetun maankäytön tavoite on osoittaa alueen kehittämisen tapa nimenomaan siten, että alueesta puolet kehitetään julkisen virkistyskäytön ehdoilla. Kaavaselostuksen mukaan keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneella alueella virkistykseen liittyvien toimintojen tulee olla keskeinen lähtökohta alueiden kehittämisessä.

Eteläpuiston alueelle osoitetun asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhykkeen kaavamääräys edellyttää muun muassa alueen suunnittelemista siten, että rannoille syntyy koko keskustaa palvelevia monipuolisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita, toimintoja ja reittejä. Kehitettävän viher- ja virkistysvyöhykkeen kaavamääräys edellyttää viher- ja virkistyspalveluiden laadun ja jatkuvuuden kehittämistä siten, että muun muassa Pyynikin saavutettavuus keskustasta paranee. Eteläpuiston alueelle on lisäksi osoitettu merkintä viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve. Kaavaselostuksessa on kerrottu tämän tarkoittavan rannan kehittämistä. Eteläpuiston ranta-alue on edelleen osoitettu myös osaksi Pyhäjärven rannan kehittämisvyöhykettä, jolla kaavamääräyksen mukaan, sen lisäksi että rantojen kehittämisen on vahvistettava Tampereen keskustaa järvenrantakaupunkina, rantoja on suunniteltava siten, että rannoille syntyy pääkäyttötarkoituksen lisäksi monipuolisia virkistyspalveluja ja -toimintoja sekä korkeatasoisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita. Reittien jatkuvuutta rantojen suuntaisesti ja rantojen saavutettavuutta osana kaupungin keskustaa on parannettava ja rantojen julkinen käyttö turvattava.

Eteläpuiston alue ei ole miltään osin luonnontilainen, eikä alueella ole uhattuna olevia luonnonarvoja. Pyynikin luonnonsuojelualueen käyttöpaineen lisääntyminen ei johdu suoranaisesti Eteläpuiston alueelle mahdollisesti toteutuvasta täydentävästä rakentamisesta, vaan siitä, että koko osayleiskaavan alueelle sijoittuu laskennallisesti merkittävä määrä uusia asukkaita. Kaavan tavoitteena on lisätä keskustan asukasmäärää 15 000 asukkaalla. Pyynikin luontoarvojen säilyminen on turvattava alueen hoito- ja käyttösuunnitelman mukaisilla toimenpiteillä.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden perusteella on hyväksyttävää tiivistää taajamia ja lisätä rakentamisen tehokkuutta. Myös maisemallisilta ja virkistyksellisiltä arvoiltaan keskeisiä puisto- ja viheralueita on erityisin perustein mahdollista osoittaa rakentamiseen. Kaavaratkaisussa on esitetty tällaisten erityisen perusteiden olemassaolo.

Yleiskaavassa on huomioitu Pirkanmaan maakuntakaava 2040:n kaavaehdotus, joka on hyväksytty maakuntavaltuustossa 27.3.2017. Maakuntakaavaehdotuksessa Eteläpuiston alue sijoittuu keskustatoimintojen alueelle.

Strategisen osayleiskaavan tarkoituksena on ollut myös Eteläpuiston alueella keskittyä alueidenkäytön päälinjoihin ja määrittää lähtökohdat yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle. Kaavan tavoitteena on kehittää Eteläpuiston aluetta kokonaisuutena kiinnittämällä erityistä huomiota viher- ja virkistysalueisiin samalla kaupunkirakennetta tiivistäen. Osayleiskaavan kaavamääräykset eivät ole epäselviä eivätkä kaavamääräyksen tavoitteet ole keskenään ristiriitaisia ottaen huomioon yleiskaavan tarkoituksen. Yleiskaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä asetetut sisältövaatimukset myös valituksenalaisen alueen osalta.

Eläköön Eteläpuisto ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Eteläpuiston arvo ja merkitys keskuspuistoverkoston ja ekologisen verkoston osana on todettu kaikissa Tampereen kaupungin laatimissa selvityksissä, suunnitelmissa sekä voimassa olevissa kaavoissa. Alueen osoittamiselle rakentamiseen ei ole esitetty riittäviä perusteita. Osayleiskaava on voimassa olevan Pirkanmaan 1. maakuntakaavan vastainen.

Strategisen osayleiskaavan tarkoituksella ei voida perustella sellaista yleispiirteisyyttä ja tulkinnanvaraisuutta, joka sivuuttaa yleiskaavalta vaadittavan ohjausvaikutuksen ja yleiskaavan sisältövaatimukset. Osayleiskaava mahdollistaa yleispiirteisyydessään ja ristiriitaisuudessaan Eteläpuiston alueen asemakaavoittamisen tehokkaaseen rakentamiseen. Historiallisesti merkittävää sekä maisemallisesti ja virkistyskäytön kannalta tärkeää puistoaluetta ei voida kaupungin esittämällä tavalla samanaikaisesti sekä rakentaa että säilyttää. Osayleiskaava mahdollistaa muun ohella Eteläpuiston ylätasanteella olevan 100 vuotta vanhan puuston hävittämisen.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Strategisen osayleiskaavan tavoitteena on osoittaa kokonaistavoite ja -kuva alueiden kehittämisestä. Kaava ei ota kantaa yksityiskohtaisiin rakentamista koskeviin ratkaisuihin. Osayleiskaavan lainmukaisuutta ei voida arvioida vireillä olevan asemakaavan ratkaisujen perusteella.

Eläköön Eteläpuisto ry ja sen asiakumppanit ovat omasta aloitteestaan antaneet selityksen kaupunginhallituksen vastaselityksen johdosta. Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavan ohjausvaikutus toteutuu asemakaavoituksen kautta. Eteläpuiston alueelle samanaikaisesti laadittavia yleis- ja asemakaavoja on siten voitava arvioida kokonaisuutena.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus ottaa välittömästi tutkittavakseen Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole siitä lausunut. Valitus Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Eteläpuiston alueelle osayleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Eteläpuiston alue on osoitettu pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi. Pyynikin alueeseen rajautuva alueen länsiosa on osoitettu viher- tai virkistysalueeksi. Myös ranta-alueelle on osoitettu rantaviivan suuntainen yhtenäinen kapea viher- tai virkistysalue.

Aluetta koskevat lisäksi seuraavat kehittämisen tavoitteita koskevat merkinnät:

Hämeenpuistosta Eteläpuiston alueen eteläosaan sekä sieltä rantaviivan suuntaisesti edelleen Pyynikin suuntaan on osoitettu nuolimerkinnoin kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan viher- ja virkistysvyöhykkeellä on kehitettävä viher- ja virkistyspalveluiden laatua ja jatkuvuutta siten, että Pyynikin, Kaupin ja Iidesjärven saavutettavuus keskustasta sekä yhteydet järveltä järvelle paranevat. Vyöhykettä tulee kehittää kaupungin viihtyisyys- ja vetovoimatekijänä sekä tärkeänä kaupunkimaiseman osana.

Alueen eteläosaan Pyhäjärven rantaan on osoitettu lisäksi viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve -merkintä sekä muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteitä muinaisjäännös (Frenckellin kalkkiruukki).

Alueelle on edelleen osoitettu asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhyke. Kohdekohtaisen määräyksen mukaan alueen 4. Eteläpuisto maankäytön ratkaisujen pohjana tulee olla yleispiirteinen kokonaistarkastelu. Alueella on erityisiä viherympäristöön ja virkistykseen liittyviä arvoja. Alue tulee suunnitella siten, että rannoille syntyy koko keskustaa palvelevia monipuolisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita, toimintoja ja reittejä.

Eteläpuiston alue sisältyy edelleen myös laajempaan Pyhäjärven rannan kehittämisvyöhykkeeseen. Kaavamääräyksen mukaan rantojen kehittämisen on vahvistettava Tampereen keskustaa järvenrantakaupunkina. Rantojen maankäyttöä on kehitettävä siten, että rannoille syntyy pääkäyttötarkoituksen lisäksi monipuolisia virkistyspalveluita ja -toimintoja sekä korkeatasoisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita. Reittien jatkuvuutta rantojen suuntaisesti ja rantojen saavutettavuutta osana kaupungin keskustaa on parannettava. Rantojen julkinen käyttö on turvattava.

Eteläpuiston alueelle ulottuu lisäksi eteläisin osa kaavakartalla osoitetusta Hämeenpuiston valtakunnallisesti arvokkaan rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) alueesta. Kaavamääräyksen mukaan alueella tapahtuva kehittäminen on sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin.

Osayleiskaavan kartassa 2, liikenne, Eteläpuiston alue on osoitettu kävelykeskustana kehitettävän hitaan liikkumisen alueeksi. Rannan tuntumaan on lisäksi osoitettu Pyhäjärven rantaviivaa seuraava tärkeä jalankulun reitti.

Eteläpuiston aluetta koskevat maakuntakaavan merkinnät ja määräykset

Osayleiskaavan suunnittelualue on kaavaa laadittaessa ja hyväksyttäessä voimassa olleessa Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa osoitettu pääosin keskustatoimintojen (C) ja taajamatoimintojen alueeksi (A). Eteläpuiston alueelle on osoitettu Pyhäjärven rantaviivaan rajautuva virkistysaluemerkintä V. Merkinnällä osoitetaan seudullisesti merkittäviä tai alueeltaan laajoja taajamiin liittyviä virkistysalueita tai taajamarakenteen viherverkon kannalta erityisen tärkeitä alueita. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen suunnittelussa tulee kiinnittää huomiota virkistyskäyttöedellytysten ja virkistysalueverkoston turvaamiseen ja kehittämiseen sekä ympäristön laadun säilymiseen.

Eteläpuiston alue on 27.3.2017 hyväksytyssä Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 osoitettu keskustatoimintojen alueeksi. Kaavapäätös ei ole lainvoimainen.

Eteläpuiston maisemallista ja virkistyskäytöllistä merkitystä koskeva selvitys

Tampereen vihreä keskusta -selvityksessä (Tampereen kaupunki/Kaupunkiympäristön kehittäminen 2014) Eteläpuisto on arvioitu maisemarakenteellisesti merkittäväksi viheralueeksi. Se sijaitsee kaupungin edustuspaikalla ja muodostaa visuaalisen päätteen Hämeenpuiston eteläosalle. Eteläpuiston pohjoisosa on osoitettu keskustapuistoksi, jolla selvityksessä tarkoitetaan edustavaa ja esteettisesti tasokasta usein pienehköä puistoa, jolla on tärkeä kaupunkikuvallinen merkitys. Eteläpuiston eteläosa on puolestaan osoitettu korttelipuistoksi, jolla tarkoitetaan leikkiä ja oleskelua varten varustettuja asumiseen läheisesti liittyviä toiminnallisia puistoja. Eteläpuiston länsiosa on osoitettu urheilukenttä- ja liikunta-alueeksi.

Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä vuodelta 2008 todetaan, että Eteläpuisto on keskustan viherverkon keskeinen osa. Eteläpuiston todetaan toimivan tärkeänä rantayhteytenä Pyhäjärven itäosista Pyynikille ja Pispalaan. Eteläpuiston todetaan selvityksessä jakautuvan kahteen eri luonteiseen osaan. Pyhäjärven rannassa on toiminnallinen eteläosa, jossa on laaja nurmikkoalue sekä hiekkakenttä liikuntaan. Hämeenpuistoon rajautuvan pohjoisosan keskeisin elementti on Osuustoimintamonumentti kukkaistutuksineen. Pohjoisella edustuspuistolla todetaan olevan sekä kaupunkikuvallista että historiallista merkitystä. Selvityksessä todetaan edelleen, että Eteläpuiston läpi kulkee itä-länsisuuntainen merkitykseltään paikallinen ekologinen yhteys.

Kaavaratkaisun vaikutuksia koskeva selvitys

Osayleiskaavan luonnonarvoihin kohdistuvina vaikutuksina kaavaselostuksessa todetaan, ettei yleiskaavalla ole lainkaan tai on vain vähän vaikutuksia yleiskaava-alueen merkittävimpiin luontoarvoihin. Pyynikin luonnonsuojelualueen käyttöpaine lisääntyy keskustan asukasluvun lisääntymisen myötä, mikä saattaa lisätä Pyynikin alueen kulumista. Kulumista voidaan vähentää osoittamalla virkistysreittejä ja toiminnallisia virkistysalueita Pyynikin läheisyyteen, esimerkiksi Eteläpuiston alueelle.

Virkistysalueiden riittävyyden osalta todetaan, että asukasmäärän kasvun myötä keskustan yleiskaava-alueella tulee olemaan vuonna 2030+ yleiskaavan mukaisia virkistysalueita noin 15 m² asukasta kohden. Virkistysalueiden vähäistä määrää kompensoivat yleiskaavassa esitettävät kehitettävät viher- ja virkistysvyöhykkeet, jotka osoittavat virkistysyhteyksien kehittämistä laajoille Kaupin, Pyynikin ja Iidesjärven viher- ja virkistysalueille ja Hatanpään Arboretumin suuntaan. Keskustan lisääntyvän väkiluvun myötä virkistysalueiden pinta-ala asukasta kohden pienenee, mutta keskustaa reunustavien laajojen viher- ja virkistysalueiden saavutettavuutta voidaan yleiskaavaan perustuen parantaa. Myös olemassa olevien viheralueiden laadullinen kehittäminen kompensoi virkistysalueiden vähäistä määrää.

Virkistykseen ja virkistysalueiden saavutettavuuteen liittyvinä vaikutuksina todetaan muun ohella, että täydennysrakentamiseen painottuva rakennetun alueen kasvu ei merkittävästi vähentäne virkistysalueiden määrää. Rajatapauksena mainitaan kuitenkin Eteläpuisto, jossa nykyiselle rakentamattomalle alueelle suunnitellaan rakentamista ja vapaan alueen määrä siten vähenee. Samalla joidenkin asukkaiden matka virkistysalueille todennäköisesti pitenee. Keskustan eteläosissakin viher- ja virkistysalueiden saavutettavuus säilyy silti hyvänä, sillä virkistysverkkoon liittyviä reittejä ja niiden jatkuvuutta muun muassa Hämeenpuiston, Eteläpuiston ja Ratinan välillä parannetaan. Virkistys- ja viheralueiden saavutettavuutta tuetaan kaavamääräyksillä.

Oikeudellinen arviointi Eteläpuiston alueen osalta

Tampereen keskustan strateginen osayleiskaava esitetään kahdella kartalla. Kaavaselostuksen mukaan maankäyttökartalla on esitetty yleispiirteisesti alueiden käyttötarkoitus sekä strategiset kehittämismerkinnät. Kaavalla tavoitellaan kaavaselostuksen mukaan muun ohella asuntojen rakentamista noin 15 000 uudelle asukkaalle ja noin 15 000 uuden työpaikan mahdollistamista. Kaavan tavoitteina mainitaan edelleen, että keskustan puistojen ja muiden yleisten alueiden virkistysarvoa ja käyttömahdollisuuksia parannetaan, viher- ja virkistysverkon jatkuvuudesta huolehditaan ja keskustan rannat otetaan aktiiviseen käyttöön.

Eteläpuiston alue on osayleiskaavassa osoitettu maankäytöltään pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi sekä pieneltä osin viher- tai virkistysalueeksi. Osa Eteläpuiston alueesta on lisäksi osoitettu valtakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) alueeksi.

Eteläpuiston alueelle tavoiteltua maankäyttöä on täsmennetty maankäytön kehittämisen tavoitteita koskevilla merkinnöillä ja määräyksillä, jotka sisältävät myös sekä alueen virkistyskäytön kehittämiseen että toisaalta alueen asuntovaltaiseen täydennysrakentamiseen liittyviä tavoitteita. Alueen asuntovaltaisen täydennysrakentamisen lähtökohtana on kaavamääräyksen mukaan kuitenkin oltava alueen viherympäristöön ja virkistykseen liittyvien arvojen huomioon ottaminen sekä rantojen virkistyskäyttömahdollisuuksien kehittäminen.

Osayleiskaavan strategisesta luonteesta johtuu, että asemakaavoitusvaiheeseen jää merkittävästi liikkumavaraa sen suhteen, miten Eteläpuiston alueen maankäyttöä koskevat osin erisuuntaiset tavoitteet jatkosuunnittelussa painottuvat. Tämä vaikeuttaa osaltaan myös kaavaratkaisun vaikutusten arvioimista. Aluetta koskevia osin erisuuntaisia kehittämistavoitteita ei ole kuitenkaan kokonaisuutena arvioiden pidettävä sillä tavoin ristiriitaisina, että osayleiskaava olisi maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetuilta oikeusvaikutuksiltaan epäselvä.

Kaavaselostuksessa esitetyn vaikutustenarvioinnin perusteena on ollut 2 500 asukkaan lisäys Eteläpuiston ja Nalkalanrannan alueille. Mainitulle alueelle osoitetun asukasmäärän lisäystä ei ole yleiskaavassa jatkosuunnittelua sitovasti ratkaistu, mutta se kuitenkin antaa vaikutustenarvioinnin kannalta riittävän täsmällisen kuvan alueelle suunnitellun maankäytön vaikutuksista. Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa on arvioitu kaavaratkaisun vaikutuksia muun ohella luonnonarvoihin, virkistysalueiden riittävyyteen ja saavutettavuuteen sekä kulttuuriympäristön arvoihin. Kaava perustuu näiltä osin kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden riittäviin selvityksiin.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Eteläpuiston alue on keskustan viher- ja virkistysalueverkon keskeinen osa. Alue jakautuu kuitenkin toiminnallisesti sekä maisemallisilta ja kulttuuriympäristöllisiltä arvoiltaan erityyppisiin osiin. Hämeenpuiston RKY-alueen osalta kysymys on valtakunnallisesti arvokkaasta rakennetusta kulttuuriympäristöstä, kun taas muilta osin alueen arvot ovat lähinnä paikallisia. Näin ollen alueen luonteesta tai alueen edellä todetuista arvoista ei sinällään seuraa, etteikö aluetta olisi osaksikaan mahdollista osoittaa rakentamiseen edellyttäen, että alueen keskeiset virkistyskäyttöön ja rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyvät arvot samalla turvataan.

Osayleiskaava mahdollistaa Eteläpuiston nykyisin rakentamattoman ja Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa viher- tai virkistysalueeksi osoitetun alueen muuttamisen osin keskustatoimintojen alueeksi asuntovaltaisen täydennysrakentamisen tarpeisiin. Tämä voi johtaa maakuntakaavassa osoitetun viher- ja virkistysalueen supistumiseen. Kun kuitenkin osayleiskaavassa Eteläpuiston alueelle osoitettujen viher- tai virkistysalueiden lisäksi otetaan huomioon kaavan tavoitemerkinnät, joissa erityisesti Eteläpuiston ranta-alueen osalta painottuvat viher- ja virkistysverkon laatua ja jatkuvuutta koskevat tavoitteet sekä alueen sijainti Tampereen keskeisessä kaupunkirakenteessa, osayleiskaavaa laadittaessa on riittävästi otettu huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus.

Hämeenpuiston RKY-alueella tapahtuva kehittäminen on kaavamääräyksen mukaan sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin. Näin ollen myös kulttuuriympäristöön liittyvät arvot on yleiskaavassa sen suunnittelutarkkuuteen nähden riittävällä tavalla turvattu.

Eteläpuiston viher- ja virkistysalueen mahdollisen supistumisen vaikutuksia on osayleiskaavassa lievennetty erityisesti Eteläpuiston ranta-aluetta koskevilla virkistyskäytön kehittämistä koskevilla kaavamääräyksillä sekä yleisemmin yleiskaavassa esitetyillä viher- ja virkistysvyöhykkeillä, jotka edellyttävät virkistysyhteyksien kehittämistä kaava-alueen ulkopuolella sijaitseville laajoille Kaupin, Pyynikin ja Iidesjärven viher- ja virkistysalueille. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon osayleiskaavan aluerakenteen tiivistämiseen liittyvät, myös valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tukevat tavoitteet sekä kaupungin harkintavalta yleiskaavalle asetettujen sisältövaatimuksien yhteensovittamisessa, osayleiskaava ei ole virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen vastainen, vaikka kaavaratkaisu mahdollistaakin Eteläpuiston rakentamattoman alueen supistumisen.

Eteläpuiston alue sijaitsee kävelyetäisyydellä Tampereen ydinkeskustasta. Alueella ei asiassa saadun selvityksen perusteella ole erityisiä, yleiskaavoituksessa huomioon otettavia luontoarvoja. Eteläpuiston osoittaminen keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi tai alueen sisällyttäminen asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhykkeeseen ei näin ollen ole myöskään ekologista kestävyyttä tai luonnonarvojen vaalimista koskevien sisältövaatimusten vastaista.

Yleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. Eteläpuiston alueelle laadittavana olevan asemakaavan sisällöllä ei sitä vastoin ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa osayleiskaavan lainmukaisuutta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeuden ei olisi Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen johdosta tullut kumota kaupunginvaltuuston päätöstä. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta kumottava ja yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valitus on tältä osin hylättävä.

Muut valitusperusteet

Enemmän viivästyksen välttämiseksi Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden hallinto-oikeudelle tekemä valitus on syytä ottaa välittömästi ratkaistavaksi siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole valitusperusteista lausunut.

Osayleiskaavan liikenteeseen liittyvänä tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan parantaa keskustan saavutettavuutta joukkoliikenteellä ja polkupyörällä sekä turvata keskustan saavutettavuus henkilöautolla erityisesti kehittämällä pysäköintijärjestelmää. Muiden ohella Eteläpuiston alue on osayleiskaavan kartassa 2, liikenne, osoitettu kävelykeskustana kehitettävän hitaan liikkumisen alueeksi.

Kaavaselostuksessa esitetyn kaavaratkaisun liikenteellisiä vaikutuksia ja erityisesti liikenteen ympäristöhaittoja koskevan vaikutusarvioinnin mukaan melulle ja pölylle altistuvien määrä vähenee maanpäällisen henkilöliikenteen vähentyessä kävelykeskustana kehitettävällä hitaan liikkumisen alueella. Osalla keskustan kehää ja Ratapihan kadun varrella liikenteen meluhaitat ja päästöt kasvavat. Keskustan kehän varrella prosentuaaliset muutokset ovat kuitenkin pieniä.

Yleiskaavan sosiaalisia vaikutuksia koskevassa vaikutustenarvioinnissa on lisäksi arvioitu osayleiskaavan vaikutuksia muun ohella asumisen laatuun ja hintaan sekä turvallisuuteen.

Osayleiskaava on perustunut myös liikenteellisiä ja sosiaalisia vaikutuksia koskevilta osin kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden riittäviin selvityksiin. Kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamiselle lainvastaisena ei siten ole perusteita myöskään niiden valituksessa hallinto-oikeudelle esitettyjen valitusperusteiden johdosta, joista hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole lausuttu.

Lopputulos

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole ollut lainvastainen hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehty valitus on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä jää siten kaikilta osin voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Jaakko Aution äänestyslausunto:

"Hylkään Tampereen kaupunginhallituksen valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Tampereen keskustan osayleiskaava on tyypiltään strateginen. Eteläpuiston alue on osoitettu kaavassa pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi. Kaavamääräyksissä ei ole esitetty merkinnän selostusta. Osa eteläpuiston alueesta on osoitettu valtakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) alueeksi.

Eteläpuiston alueelle tavoiteltua maankäyttöä on pyritty täsmentämään maankäytön kehittämisen tavoitteita koskevilla merkinnöillä ja määräyksillä, jotka sisältävät sekä alueen virkistyskäyttöön että asuntovaltaiseen täydennysrakentamiseen liittyviä tavoitteita. Kaavaselostuksessa todetaan, että merkintä mahdollistaa maankäytön monipuolisen kehittämisen. Alueelle on osoitettu asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhyke, mutta virkistykseen liittyvien toimintojen tulee olla keskeinen lähtökohta alueen kehittämisessä.

Pyhäjärven rannan lähellä oleva Eteläpuiston alueen osa on osoitettu kaavassa yhtenäisenä kapeana viher- ja virkistysalueena. Samoin alueelle on osoitettu myös muun muassa kehittämisen tavoitetta osoittava merkintä, jonka mukaan alueen eteläosaan Pyhäjärven rantaan on osoitettu viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve -merkintä sekä muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteä muinaisjäännös -merkintä (Frenckellin kalkkiruukki). Rantaviivan suuntaisesti on myös nuolimerkinnöin osoitettu kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke Pyynikin luonnonsuojelualueen suuntaan.

Kaupungilla on kaavoittajana lähtökohtaisesti laaja harkintavalta sen suhteen, kuinka paljon rakentamista alueelle osoitetaan. Tässä tapauksessa kyse on etenkin siitä, miten Eteläpuiston alueen maankäyttöä koskevat osin vastakkaiset tavoitteet asuntovaltaisen täydennysrakentamisen ja virkistyskäytön turvaamisen osalta voidaan sovittaa yhteen. Arvioitavaksi tulee erityisesti se, ovatko yleiskaavan maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n mukaiset oikeusvaikutukset riittävän yksiselitteiset, jotta yleiskaava täyttää tehtävänsä yksityiskohtaisemman suunnittelun ohjaamisessa.

Strategisen osayleiskaavan luonteeseen kuuluu, että siinä keskitytään alueidenkäytön päälinjoihin ja se voidaan esittää yleispiirteisesti. Strategisessakin yleiskaavoituksessa tulee erilaisten selvitysten avulla kyetä riittävästi varmistamaan, että suunnitelman keskeiset periaatteet on mahdollista käytännössä toteuttaa sisältövaatimusten mukaisesti. Eteläpuiston sekoittuneella alueella epäselvyyttä on erityisesti viher- ja virkistysalueiden riittävyyttä ja kehittämistä koskevista rakenteellisista kysymyksistä.

Tampereen vihreä keskusta selvityksessä (2014) todetaan, että Eteläpuiston pohjoisosa on osoitettu keskustapuistoksi, jolla tarkoitetaan edustavaa ja esteettisesti tasokasta usein pienehköä puistoa, jolla on tärkeä kaupunkikuvallinen merkitys. Eteläosa mainitaan maisemarakenteellisesti merkittävänä viheralueena. Selvityksen mukaan Eteläpuisto on koko kaavoitushistoriansa aikana − Engelin kaavasta nykypäivään − rajautunut selkeänä puistona Pyhäjärveen ja on suojavyöhyke Pyynikin luonnonsuojelualueelle. Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä vuodelta 2008 todetaan, että Eteläpuisto on keskustan viherverkon keskeinen osa. Selvityksessä mainitaan myös, että Eteläpuiston läpi kulkee itä-länsisuuntainen merkitykseltään paikallinen ekologinen yhteys. Tehdyt selvitykset osoittavat, että Eteläpuistolla on varsin suuri maisemallinen ja virkistyskäytöllinen merkitys alueella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n mukaan voimassa olevaa maakuntakaavaa on pidettävä ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Pirkanmaan voimassa olevassa 1. maakuntakaavassa Eteläpuiston ranta-alue on merkitty yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetuksi virkistysalueeksi (V). Yleismääräyksen mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääasiallisesti rakentamattomina ja ne tulee osoittaa yksityiskohtaisessa kaavoituksessa virkistyskäyttöön. Maakuntakaavassa on melko laajasti osoitettu rantaviivan läheinen alue viheralueeksi, kun taas osayleiskaavassa viheraluevaraus on tätä selvästi suppeampi. Maakuntakaavasta poikkeamiselle ei ole tältä osin esitetty kaavaselostuksessa tai muussa aineistossa erityisiä perusteluita.

Eteläpuiston alueelle osoitettua asukasmäärän lisäystä ei ole yleiskaavassa jatkosuunnittelua sitovasti ratkaistu, ja määrä voi nousta varsin suureksi. Kaavaselostuksessa todetaan, että Eteläpuiston ranta-alueen virkistyskäyttömahdollisuuksia pyritään parantamaan. Jos virkistyskäyttöön varattu ranta-alue supistuu pieneksi, niin tästä itsessään aiheutuva haitta voi muodostua suuremmaksi kuin jäljelle jäävien alueiden parannustoimenpiteistä saatava hyöty. Kaavassa olisi tullut selkeämmin ratkaista virkistysalueen mitoitukseen liittyvät kysymykset Eteläpuiston osalta, koska kyseessä on selvitysten mukaan keskeisiltä osin erityinen arvoalue. Maankäytön vaikutusten selvittäminen virkistyskäytön lisääntymisen ja lisärakentamisen osalta jää kokonaisuudessaan riittämättömäksi, vaikka kyseessä onkin strateginen osayleiskaava.

Kaavamääräyksissä on rantaviivan suuntaisesti nuolimerkinnöin osoitettu kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke Pyynikin luonnonsuojelualueen suuntaan. Viher- ja virkistysvyöhykkeellä on kehitettävä viher- ja virkistyspalveluiden laatua ja jatkuvuutta siten, että Pyynikin, Kaupin ja Iidesjärven saavutettavuus keskustasta ja yhteydet järveltä järvelle paranevat. Tämän tavoitteen tulisi kompensoida osaltaan Eteläpuiston viher- ja virkistysalueen mahdollista supistumista. Selvityksistä ei kuitenkaan käy ilmi, että alueiden saavutettavuudessa tai yhteyksissä olisi ongelmia, joten virkistys- ja viheralueiden vähenemistä ei voida tältä osin perustella yhteyksien paranemisella. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että Tampereen keskisen suuralueen läntisen osan ainoa selkeä virkistysaluekokonaisuus muodostuu Pyynikin luonnonsuojelualueesta (noin 50 hehtaaria) ja sen reunamien virkistysalueista siten, että pääosa kokonaisuudesta on luonnonsuojelualuetta. Seurauksena voi olla Pyynikin luonnonsuojelualueen kuluminen virkistyskäyttöpaineen kasvun myötä.

Virkistysalueiden, -toimintojen ja -palveluiden kehittämistä Eteläpuiston alueella on ohjattu kaikkiaan viidellä toisiaan täydentävällä kaavamerkinnällä ja -määräyksellä. Vaikka virkistykseen liittyvien toimintojen tulee olla keskeinen lähtökohta alueen kehittämisessä, merkitsee viher- ja virkistysalueiden supistuminen todennäköisiä haittoja, joita ei voida riittävästi kompensoida virkistykseen liittyvien toimintojen kehittämisellä supistuneilla alueilla tai ohjaamalla virkistyskäyttöä muualle. Osayleiskaavan esitetyillä kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä ei voida kokonaisuudessaan varmistaa Eteläpuiston viher- ja virkistysympäristön riittävää laajuutta ja laatua ottaen huomioon alueen erityinen luonne. Kummankin esitetyn tavoitteen toteuttaminen vaatii ahtaalla alueella niin paljon tilaa, ettei niiden samanaikainen saavuttaminen nyt esitetyllä tavalla ole mahdollista.

Katson aluetta koskevien erisuuntaisten kehittämistavoitteiden olevan kokonaisuutena arvioiden sillä tavoin ristiriitaisia, että osayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:ssä tarkoitetuilta oikeusvaikutuksiltaan epäselvä."

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja hänen asiakirjoista ilmenevät 10 asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 6.7.2017 nro 17/0140/3

Asian aikaisempi käsittely

Vesannon kunnanvaltuusto on 13.6.2016 (§ 24) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Oinaskylän tuulivoimaosayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n ja hänen kymmenen asiakumppaninsa valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja viranomaisohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin (204/2015) mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin (895/1999) mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta

tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaan rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Valtioneuvoston tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista antaman asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan asetuksessa säädetään tuulivoimaloiden melusta aiheutuvien terveyshaittojen sekä tuulivoimaloiden melusta aiheutuvan muun merkittävän ympäristönsuojelulain (527/2014) 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisista ulkomelutason ohjearvoista. Pykälän 2 momentin mukaan tätä asetusta sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa maankäytön ja rakentamisen suunnittelussa, lupamenettelyissä ja valvonnassa sekä ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Saman asetuksen 2 §:n 1 kohdan mukaan melupäästön takuuarvolla tarkoitetaan tuulivoimalan laitteiston valmistajan ilmoittamaa saman tuulivoimalatyypin melupäästön hajonnasta johtuvan epävarmuuden huomioivaa varmuusarvoa. Pykälän 6 kohdan mukaan impulssimaisella melulla tarkoitetaan melua, joka sisältää kuulohavainnoin ja mittaamalla erotettavissa olevia melun haitallisuutta lisääviä toistuvia lyhytkestoisia ääniä melulle altistuvalla alueella. Pykälän 7 kohdan mukaan kapeakaistaisella melulla tarkoitetaan melua, joka sisältää kuulohavainnoin ja mittaamalla erotettavissa olevia melun haitallisuutta lisääviä toistuvia ääneksiä taikka kapeakaistaisia tai tonaalisia komponentteja melulle altistuvalla alueella.

Saman asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason L_Aeq) ohjearvoja seuraavasti: pysyvän asutuksen, loma-asutuksen ja virkistysalueiden osalta ulkomelutaso ei saa ylittää päivällä (klo 7–22) 45 dB sekä pysyvän ja loma-asutuksen osalta yöllä (klo 22–7) 40 dB.

Saman asetuksen 5 §:n mukaan, jos tuulivoimalan melu on impulssimaista tai kapeakaistaista melulle altistuvalla alueella, valvonnan yhteydessä saatuun mittaustulokseen lisätään 5 dB ennen sen vertaamista 3 §:ssä säädettyihin arvoihin.

Saman asetuksen 6 §:n voimaantulosäännöksen 1 momentin mukaan asetus tulee voimaan 1.9.2015. Pykälän 4 momentin mukaan asetusta ei sovelleta, jos kaava on tämän asetuksen voimaan tullessa ollut tai on maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena kaavaehdotuksena julkisesti nähtävillä, eikä myöskään mainitun lain mukaiseen lupa-asiaan, joka on vireillä tämän asetuksen voimaan tullessa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut asetuksen asunnon ja muun oleskelutilan terveydellisistä olosuhteista sekä ulkopuolisten asiantuntijoiden pätevyysvaatimuksista. Asetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan asunnon tai muun oleskelutilan terveydellisten olosuhteiden todentamiseen sisämelun päivä- ja yöajan keskiäänitasoon sovelletaan liitteen 2 taulukon 1 toimenpiderajoja. Saman pykälän 2 momentin mukaan kun melu on pienitaajuista, sovelletaan yöaikaiseen meluun liitteen 2 taulukon 2 toimenpiderajoja. Pienitaajuisen melun toimenpiderajat koskevat tiloja, jotka on tarkoitettu nukkumiseen. Asetus on tullut voimaan 15.5.2015.

Ympäristöministeriö on antanut ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on tullut voimaan 28.2.2014 ja on voimassa toistaiseksi. Ohjetta voidaan hyödyntää meluvaikutusten ja melulle altistumisen arvioinnissa muun muassa yksityiskohtaisessa kaavoituksessa ja rakennuslupaharkinnassa. Ohjeen kohdassa, joka koskee melumallinnusta yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, todetaan, että tuulivoimaloiden koolle on ilmoitettava yksityiskohtaiset ja vaihtoehtoiset tiedot kuten tuulivoimaloiden lukumäärä ja paikat, nimellisteho, korkeus, roottorin halkaisija ja melupäästötiedot, joita voidaan käyttää tuulivoimaloiden melutason arviointiin mallintamalla. Melumallinnustarkastelu perustuu oppaan mukaan tuulivoimaloiden melupäästön ylärajatarkasteluun.

Ohjeen 2/2014 kohdassa, joka koskee melumallinnusta ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ja yksityiskohtaisessa kaavoituksessa todetaan, että tuulivoimalan tai tuulivoima-alueen tuulivoimaloiden melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai valmistajan standardin IEC TS 61400-14 mukaisesti ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön (äänitehotaso) takuuarvoja. Äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä selvitetään. Melun impulssimaisuuden ja merkityksellisen sykinnän (amplitudimodulaatio) vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin, eikä niiden tarkastelua tässä yhteydessä edellytetä. Sanktio voidaan huomioida laskennan lähtöarvoissa, mikäli tiedetään tuulivoimalan melupäästön sisältävän kapeakaistaisia/tonaalisia komponentteja ja voidaan arvioida näiden erityispiirteiden olevan kuulohavainnoin erotettavissa ja ohjeistuksen mukaisesti todennettavissa melulle altistuvalla alueella. Kapeakaistaisuus/tonaalisuus arvioidaan ympäristöministeriön tuulivoimaloiden melupäästön mittausohjeen mukaan. Muussa tapauksessa sanktiota ei sovelleta melun mallinnuksessa.

Asiassa saatu selvitys

Suunnittelualue sijaitsee Vesannon kunnan Oinaskylässä noin 10 kilometrin etäisyydellä Vesannon kunnan keskustasta. Suunnittelualue rajautuu Viitasaaren kunnan rajaan länsipuolella. Kaavaselostuksen mukaan hankealue on pääosin metsätalouskäytössä.

Alueella on voimassa 7.12.2011 vahvistettu Pohjois-Savon maakuntakaava 2030, johon on vahvistettu muutoksia 15.1.2014 ja 1.6.2016.

Maakuntakaavassa on osoitettu Honkamäki-Palokangas tuulivoima-alue (tv). Kaavamääräyksen mukaan merkinnällä osoitetaan potentiaaliset tuulivoima-alueet. Alueiden päämaankäyttöluokka on kuitenkin muu kuin tuulivoimaenergian tuotanto, yleisimmin maa- ja metsätalous. Rakentamismääräyksen mukaan maankäyttö- ja rakentamislain 33 §:n mukainen rakentamisrajoitus ei ole voimassa tuulivoima-alueilla. Suunnittelumääräyksen 1 mukaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa tai suunnittelussa tulee pyytää lausunnot asianomaisilta viranomaisilta mm. Puolustusvoimien tutkajärjestelmästä ja lentoliikenteen turvallisuusvaateista (ilmailulain 165 §:n mukainen lentoestelupa) sekä myös liikenneväylien suojaetäisyyksistä ja telemastoista johtuvista rajoitteista jo ennen tuulivoimaloiden rakennuslupaa.

Viitasaaren puolella on voimassa 14.4.2009 vahvistettu Keski-Suomen maakuntakaava sekä 16.12.2009, 11.5.2011, 5.12.2014 ja 24.9.2014 vahvistetut vaihemaakuntakaavat. Suunnittelualueen läheisyyteen ei kohdistu aluevarauksia tai kohdemerkintöjä.

Suunnittelualue on Pohjois-Konneveden ja kunnan luoteisosan järvien ja lampien rantaosayleiskaavassa osoitettu pääosin maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi.

Valituksenalaisessa kaavassa on osoitettu kuusi tuulivoimaloiden aluetta (tv). Kaavamääräyksen mukaan merkinnällä osoitetaan ne alueet, joille on mahdollista sijoittaa tuulivoimaloita. Voimaloita voidaan sijoittaa kullekin alueelle enintään sille merkittyjen ohjeellisten paikkojen verran. Voimaloiden rakenteiden ja siipien pyörimisalueen tulee sijoittua kokonaisuudessaan alueen sisäpuolelle. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus saa olla enintään 210 metriä. Tuulivoimaloiden vähimmäisetäisyys maantiestä on oltava 230 metriä. Ennen tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämistä on saatava hyväksyntä Puolustusvoimien pääesikunnalta. Ohjeellisilla merkinnöillä on osoitettu kullekin tuulivoimaloiden alueelle yksi tuulivoimalaitos.

Muilta osin suunnittelualue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1). Kaavamääräyksen mukaan alue on varattu pääasiassa metsätaloutta varten. Alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetulle alueelle sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja. Alueella sallitaan maa- ja metsätalouden harjoittamista palveleva rakentaminen.

Suunnittelualueelle on lisäksi merkitty yhdystie (yt), nykyinen/kunnostettava pääsytie sekä ohjeellinen uusi pääsytie. Lisäksi on osoitettu ohjeellinen uusi maakaapeli, voimalinjan yhteystarve sekä energiahuollon kohde (en).

Koko osayleiskaava-aluetta koskien on annettu muun muassa seuraavat määräykset. Yleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille voidaan sijoittaa yhteensä enintään kuusi tuulivoimalaa ja niiden vaatima rakennusoikeus. Meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on noudatettava valtioneuvoston asetusta 1107/2015 tuulivoimaloiden ulkomelun ohjearvoista.

Oikeudellinen arviointi

Tuulivoimaloiden sijaintiin ja meluvaikutuksiin liittyvät valitusperusteet

Valituksessa on katsottu, että tuulivoimalat on suunniteltu liian lähelle asutusta. Melumallinnukset ovat virheellisiä. Valituksen ja sen liitteenä olevan Vesa Viljasen raportin mukaan melun kapeakaistaisuus on jätetty huomioimatta eikä melumallinnustuloksiin ole lisätty kapeakaistaisuudesta johtuvaa +5dB:n sanktiota. Mallinnuksissa ei ole myöskään käytetty mallikohtaista taattua melupäästöarvoa (L_WAd) vaan on käytetty äänitehoa (L_WA). Tällöin melumallinnuksessa on jätetty huomioimatta +1,5 dB:n lisäys melupäästöarvoon (L_WA) ympäristöministeriön ohjeen vastaisesti. Näin ollen tuloksiin on lisättävä +6,5 dB ennen mallinnustulosten vertaamista ohjearvoihin.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan tuulivoimaloiden ja asutuksen väliselle etäisyydelle ei ole olemassa selviä määräyksiä. Suunnitellut voimalat sijaitsevat hyväksytyn etäisyyden päässä asutuksesta. Oinaskylän koululla ei ole ollut kunnan järjestämää opetusta vuoden 1966 jälkeen. Melumallinnuksissa ja raporteissa on käytetty ympäristöministeriön helmikuussa 2014 julkaisemia ohjeita. Meluvaikutukset jäävät kaikkien vakituisten ja loma-asuntojen kohdalla alle 40 dB:n.

Tuulivoimapuisto Vöyrinkangas Oy on antamassaan vastineessa lausunut, että melumallinnus on tehty ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 mukaisesti siten, että kaikkien voimaloiden yhteisvaikutus on huomioitu. Mallinnus on tehty Nordex N131 3 megawatin voimalalla, jolla on haettu myös Vesannon kunnalta tuulivoimaloille rakennuslupia. Voimalavalmistaja Nordex on antanut takuuarvon Nordex N131 3MW voimalan kokonaismeluarvolle. Kaavamateriaalissa on esitetty melun takuuarvo. Tällöin voidaan käyttää standardin ISO 9613-2 mukaisia vakioituja sää- ja ympäristöolosuhdearvoja. Pienitaajuisen melun laskennassa 1/3 oktaavikaistan arvoihin on lisätty 2 dBA varmuusluku, jotta voidaan standardin mukaisesti taata 1/3 oktaavikaistoista laskettava pienitaajuinen sisämelu.

Kaavaselostuksen mukaan melumallinnuksessa on käytetty koko prosessin ajan ympäristöministeriön ohjeita (2/2014). Melumallinnuksen laskennalliset tulokset ovat kaavaselostuksen liitteenä. Kaavaselostuksen mukaan luonnosvaiheen melutasoihin tulleet muutokset johtuvat valmistajan antamien takuuarvojen tarkennuksista.

Kaavaselostuksen liitteenä on 14.9.2015 päivätty Etha Wind Oy:n laatima Honkamäen tuulivoimapuistoa koskeva meluraportti. Raportin mukaan pääasiallisena laskentatyökaluna on käytetty WindPRO Ver3.0.578 ohjelmiston DECI-BEL -moduulia sekä ISO 9613-2 standardin mukaisia oletuksia ja lähtöarvoja. Pienitaajuinen melu on laskettu käyttäen R Ver3.1.1 -ohjelmistoa. Mallinnuksessa ja raportoinnissa on käytetty ympäristöministeriön ohjeita (Ympäristöhallinnon ohjeita 2/2014). Melumallinnuksen tuloksia on verrattu valtioneuvoston asetuksen 1107/2015 mukaisiin ohjearvoihin. Rakennusten äänieristys on laskettu DSO 1284 menetelmän mukaisesti ja tuloksia on vertailtu asumisterveysasetuksessa oleviin pienitaajuista sisämelua koskeviin toimenpiderajoihin.

Raportin mukaan mallinnus on tehty Nordex N131/3000 voimalalla. Voimalan tornin korkeus on 144 metriä. Äänitehotasojen takuuarvot on saatu voimalan valmistajalta. Lähtötiedoista ilmenee, että voimalavalmistaja on taannut kokonaismeluarvon 104,5 dBA. Matalataajuisen melun laskennassa lisätään 2 dBA:ä kuhunkin 1/3 oktaavikaistaan IEC 61400-14 standardin mukaisesti, jotta saadaan _Lwd arvot. Melun ei ole ilmoitettu olevan kapeakaistaista, impulssimaista tai merkityksellisesti sykkivää. Äänitehotasot on ilmoitettu 1/3 oktaavikaistoittain. Mallinnuksessa on käytetty kerrointa 0,4 maaston vaikutuksen huomioon ottamiseksi melun etenemiseen. Tarkastelupisteen korkeus on 4 metriä. Kasvillisuuden vaikutusta ei ole otettu huomioon. Mallinnuksessa on oletettu, että kaikki asunnot ovat tuulen alapuolella kaikkiin voimaloihin nähden ja tuulen nopeus 10 metrin korkeudella maan pinnasta on 8 metriä sekunnissa. Useiden voimaloiden yhteisvaikutukset on otettu huomioon. Raportin mukaan valtioneuvoston asetuksen mukaiset ohjearvot alittuvat kaikkien asuntojen sekä vapaa-ajan asuntojen kohdalla. Myöskään sosiaali- ja terveysministeriön antamia sisätilojen pienitaajuisen melun toimenpiderajoja ei ylitetä.

Hallinto-oikeus toteaa, että Suomessa ei ole sitovaa määräystä siitä, mille etäisyydelle tuulivoimalat voidaan sijoittaa lähimmistä häiriintyvistä kohteista. Ympäristöhallinnon mallintamisohjeella (2/2014) on pyritty mitoittamaan riittävä suojaetäisyys tuulivoimalan ja melulle alttiin kohteen välillä.

Kun kaavaehdotus on ollut nähtävillä 1.9.2015 jälkeen, asiaan sovelletaan valtioneuvoston asetusta tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista. Asetuksesta ilmenee, että laskennallinen melutaso tulee määritellä melupäästön takuuarvon perusteella. Takuuarvolla tarkoitetaan laitteiston valmistajan ilmoittamaa melupäästön hajonnasta johtuvan epävarmuuden huomioivaa varmuusarvoa.

Valtioneuvoston asetuksesta tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista ilmenee, että melun impulssimaisuuden tai kapeakaistaisuuden vuoksi mittaustuloksiin tehtävä korjaus koskee vain valvonnan yhteydessä tehtäviä melumittauksia. Asetusta koskevassa ympäristöministeriön perustelumuistiossa on todettu, että impulssimaisen tai kapeakaistaisen melun ilmenemistä ei yleensä pystytä huomioimaan mallinnusvaiheessa. Lisäksi perustelumuistioissa on todettu, että merkityksellistä sykintää ei voida huomioida mallinnusvaiheessa.

Etha Wind Oy:n raportissa on ilmoitettu, että laskennassa on käytetty valmistajan takaamaa kokonaismeluarvoa. Raportista ilmenee, että valmistajan ilmoituksen mukaan melu ei ole kapeakaistaista tai impulssimaista eikä merkityksellistä sykintää esiinny. Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisen kaavan kaavamääräyksessä on edellytetty, että tuulivoimaloiden toteuttamisessa on noudatettava valtioneuvoston asetusta 1107/2015 tuulivoimaloiden ulkomelun ohjearvoista. Meluraportista ja Tuulivoimapuisto Vöyrinkangas Oy:n vastineesta ilmenevät tiedot huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että melumallinnus antaa riittävät tiedot melupäästön arvioimiselle. Kapeakaistaisuudesta tai impulssimaisuudesta aiheutuvaa sanktiota ei ole tarvinnut ottaa mallinnuksessa huomioon. Huomioon ottaen lisäksi rakennuslupien myöntämistä ohjaava kaavamääräys hallinto-oikeus arvioi, että kaavaa varten on laadittu riittävät selvitykset kaavan vaikutusten arvioimiseksi.

Meluraportista ilmenee, että edellä selostetut valtioneuvoston asetuksessa olevat ohjearvot alittuvat lähimmillä melulle altistuvilla kohteilla. Myös asumisterveysasetuksen mukaiset toimenpiderajat pienitaajuiselle sisämelulle alittuvat. Hallinto-oikeus arvioi, että valituksenalaisessa kaavassa on otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla mahdollisuudet turvalliseen ja terveelliseen elinympäristöön. Valituksenalainen kaava ei ole lainvastainen meluvaikutuksista esitetyn valitusperusteen johdosta.

(---)

Lopputulos

Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitettyjen valitusperusteiden johdosta. Valitus on hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (419/2015) 145 §, 146 § 1 momentti ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Jaana Malinen ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n ja hänen asiakumppaneidensa on katsottava valituksessaan vaatineen, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavaa varten laadituissa melumallinnuksissa ei ole huomioitu ympäristöministeriön ohjetta tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Tuulivoimalavalmistaja Nordexin antamia standardinmukaisia (IEC 61400-11, ed 3, 2012, 61400-14) melupäästöasiakirjoja ei ole esitetty, eikä melumallinnusten oikeellisuutta näin ollen ole ollut mahdollista tarkistaa.

Vesannon kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt valituksen hylkäämistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen, johon on liitetty johtava ääniasiantuntija FM Vesa Viljasen 22.10.2017 päivätty asiantuntijalausunto.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat toimittaneet omasta aloitteestaan lisäkirjelmän.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Hallinto-oikeus oli katsonut, että valtion virkamies A:n irtisanomista koskeneen valitusasian käsittely oli viivästynyt kahdella vuodella tuomioistuinten vastuulla olevasta syystä, ja oli määrännyt tällä perusteella A:lle maksettavaksi hyvitystä. Hallinto-oikeus oli hylännyt vaatimuksen hyvityksen yhteismäärän korottamisesta hyvityslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että virkamiehen irtisanomista koskevia asioita oli yleensä pidettävä hyvityslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuina asianosaiselle erityisen merkittävinä asioina. Esillä olevassa asiassa ei ollut ilmennyt seikkoja, joiden perusteella asiaa olisi voitu pitää A:lle vähemmän merkittävänä kuin virkamiehen irtisanomista koskevia asioita yleensä. A oli oikeutettu hyvityksen korotukseen, jonka määräksi korkein hallinto-oikeus arvioi 1 500 euroa.

Laki oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä (hyvityslaki) 6 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 17.4.2018 nro 18/0107/4

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Karjalan rajavartiosto on päätöksellään 30.4.2014 irtisanonut yliluutnantti A:n valtion virkamieslain 25 §:n 2 momentin nojalla sekä pidättänyt hänet välittömästi virantoimituksesta valtion virkamieslain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on päätöksellään 11.5.2015 hylännyt A:n valituksen edellä sanotusta päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus on 19.10.2017 antamallaan päätöksellä taltionumero 5229 kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

A on hallinto-oikeudelle 7.2.2018 toimittamassaan kirjelmässä vaatinut oikeudenkäynnin viivästymisen hyvityksenä 1 500 euroa vuodessa kultakin vuodelta, jonka oikeudenkäynti on tuomioistuimen vastuulla olevasta syystä viivästynyt, sekä hyvityksen yhteismäärän korottamista 2 000 eurolla, koska asia on erityisen merkittävä A:lle. A on myöhemmin täydentänyt vaatimustaan ilmoittamalla sen kokonaismääräksi 12 000 euroa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on, toimitettuaan asiassa suullisen käsittelyn, päätöksellään 17.4.2018, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt A:n valituksen Pohjois-Karjalan rajavartioston päätöksestä 30.4.2014 sekä määrännyt, vaatimuksen enemmälti hyläten, Valtiokonttorin korvaamaan A:lle hyvitystä oikeudenkäynnin viivästymisestä 3 000 euroa ja hyvitysvaatimuksen esittämisestä aiheutuneet kohtuulliseksi katsotut kulut 200 eurolla.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisen osalta seuraavasti:

Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain (jäljempänä hyvityslaki) 3 §:n 1 momentin mukaan yksityisellä asianosaisella on oikeus saada valtion varoista 6 §:ssä tarkoitettu kohtuullinen hyvitys, jos oikeudenkäynti viivästyy siten, että se loukkaa asianosaisen oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa.

Hyvityslain 4 §:n 1 momentin mukaan arvioitaessa, onko oikeudenkäynti viivästynyt, otetaan oikeudenkäynnin keston lisäksi huomioon erityisesti:

1) asian laatu ja laajuus;

2) asianosaisten, viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta oikeudenkäynnissä;

3) asian merkitys asianosaiselle.

Hyvityslain 6 §:n 1 momentin mukaan hyvityksen tarkoituksena on korvata oikeudenkäynnin viivästymisestä asianosaiselle aiheutunutta huolta, epävarmuutta ja muuta niihin rinnastettavaa haittaa.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan hyvityksen määrä on 1 500 euroa vuodessa kultakin vuodelta, jona oikeudenkäynti on tuomioistuimen tai viranomaisen vastuulla olevasta syystä viivästynyt. Hyvityksen yhteismäärää korotetaan enintään 2 000 eurolla, jos pääasia on erityisen merkittävä asianosaiselle. Asiaa pidetään erityisen merkittävänä, jos se liittyy välittömästi henkilön terveyteen, toimeentuloon, oikeudelliseen asemaan tai muuhun vastaavaan seikkaan. Hyvitystä voidaan alentaa tai korottaa 4 §:n 1 momentissa mainitun tai muun niihin rinnastuvan seikan perusteella.

A:n valitus on tullut hallinto-oikeudessa vireille 30.5.2014. Hallinto-oikeus on antanut päätöksen asiassa 11.5.2015. A:n valitus on tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireille 12.6.2015 ja korkein hallinto-oikeus on antanut hallinto-oikeuden päätöksen kumoavan ja asian hallinto-oikeuteen palauttavan päätöksen 19.10.2017.

Ratkaistavana olevan asian oikeudenkäynti on kestänyt kokonaisuudessaan tämän päätöksen antohetkellä noin 3 vuotta ja 10 kuukautta. A on hallinto-oikeuden ensimmäisessä käsittelyssä ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa toimittanut valituksen ja pyydetyn vastineen lisäksi kerran lisäselvitystä kummassakin vaiheessa. Hallinto-oikeuden uudelleen käsittelyssä A on toimittanut suullisen käsittelyn toimittamisen jälkeen useita lausumia ja uutta kirjallista selvitystä, mikä ei kuitenkaan ole merkittävästi viivästyttänyt hallinto-oikeuden käsittelyä. A ei siten ole omalla toiminnallaan vaikuttanut asian käsittelyn viivästymiseen.

Virkasuhteen irtisanomista ja virantoimituksesta pidättämistä koskevaa asiaa on tullut valtion virkamieslain 55 §:n 1 momentin mukaan käsitellä kiireellisenä. Asia on A:n virkamiesoikeudellista asemaa ja toimeentuloa koskevana A:lle merkittävä.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja merkitys A:lle, asian käsittelyaikaa on pidettävä kohtuuttoman pitkänä. Kohtuullisena korvauksena oikeudenkäynnin viivästymisestä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa on pidettävä kahden vuoden viivästymistä vastaavaa 3 000 euron hyvitystä. Hyvityksen korottamiseen ei ole ilmennyt aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Timo Tervonen, Elina Ranz ja Karoliina Hyvärinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituslupahakemuksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan sekä pääasian että viivästymishyvitystä koskevan ratkaisun osalta.

Hakemuksessa on viivästymishyvitystä koskevan ratkaisun osalta esitetty muun ohella, että asiassa on kysymys hyvityksen korottamisesta ja oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain 6 §:n 2 momentin tulkinnasta. Oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi, onko virkamiehen irtisanomisen lainmukaisuutta koskevassa asiassa kysymys mainitussa lainkohdassa tarkoitetusta asianosaiselle erityisen merkittävästä, välittömästi asianosaisen toimeentuloon vaikuttavasta asiasta, joka oikeuttaa hyvityksen korottamiseen enintään 2 000 eurolla.

Valituksessaan A on viivästymishyvitystä koskevan ratkaisun osalta vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole korottanut hyvitystä ja hyvitys määrätään maksettavaksi 2 000 eurolla korotettuna. Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvityksenä maksettavan korvauksen perusosan osalta ja hyvittämisvaatimuksen esittämisestä aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta A on tyytynyt hallinto-oikeuden ratkaisuun.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Virkasuhteen päättymistä koskeva asia on A:lle erityisen merkittävä. Edellytykset hyvityskorvauksen korottamiselle ovat käsillä.

Virkasuhteen päättyminen koskee välittömästi A:n toimeentuloa ja hänen mahdollisuuksiaan huolehtia omasta ja tyttärensä hyvinvoinnista. Virkasuhteen päättyminen irtisanomiseen on johtanut huomattaviin vaikeuksiin työllistyä uudelleen työkokemuksen tai koulutuksen mukaisille aloille. A on masentunut työnantajan menettelyn ja irtisanomisprosessin seurauksena. Pitkittynyt oikeudenkäynti ja sen tuoma epävarmuus taloudellisesti huomattavan merkittävässä asiassa tekee asiasta hänelle laissa tarkoitetulla tavalla erityisen merkittävän.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskevan ratkaisun osalta ja tutkinut asian tältä osin. Hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan korottamalla hallinto-oikeuden määräämän hyvityksen yhteismäärää 1 500 eurolla. Vaatimus hyvitysratkaisun muuttamisesta hylätään enemmälti.

2. Valtiokonttori määrätään valtion varoista maksamaan A:lle korvausta hyvitysvaatimusasiaa koskevasta muutoksenhausta korkeimpaan hallinto-oikeuteen aiheutuneina kuluina 200 euroa.

3. Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen irtisanomista koskevan pääasian osalta tai muutoinkaan muilta kuin edellä sanotuilta osin.

Perustelut

1. Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain (hyvityslaki) 3 §:n 1 momentin mukaan yksityisellä asianosaisella on oikeus saada valtion varoista 6 §:ssä tarkoitettu kohtuullinen hyvitys, jos oikeudenkäynti viivästyy siten, että se loukkaa asianosaisen oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa.

Hyvityslain 6 §:n 1 momentin mukaan hyvityksen tarkoituksena on korvata oikeudenkäynnin viivästymisestä asianosaiselle aiheutunutta huolta, epävarmuutta ja muuta niihin rinnastettavaa haittaa.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan hyvityksen määrä on 1 500 euroa vuodessa kultakin vuodelta, jona oikeudenkäynti on tuomioistuimen tai viranomaisen vastuulla olevasta syystä viivästynyt. Hyvityksen yhteismäärää korotetaan enintään 2 000 eurolla, jos pääasia on erityisen merkittävä asianosaiselle. Asiaa pidetään erityisen merkittävänä, jos se liittyy välittömästi henkilön terveyteen, toimeentuloon, oikeudelliseen asemaan tai muuhun vastaavaan seikkaan. Hyvitystä voidaan alentaa tai korottaa 4 §:n 1 momentissa mainitun tai muun niihin rinnastuvan seikan perusteella.

Hyvityslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 233/2008 vp) on lain 6 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että jos pääasia on erityisen merkittävä asianosaiselle, hyvityksen yhteismäärää korotettaisiin enintään 2 000 eurolla. Tällaisena pidettäisiin asiaa, joka liittyy välittömästi henkilön terveyteen, toimeentuloon, oikeudelliseen asemaan tai muuhun vastaavaan, toisin sanoen henkilöä koskevaan seikkaan. Tällaisia olisivat esimerkiksi lapsioikeudelliset asiat. Usein olisi perusteltua korottaa hyvitystä mainitulla enimmäismäärällä tai sitä lähellä olevalla määrällä. Hyvitystä voitaisiin lisäksi asiakohtaisten erityispiireiden johdosta alentaa tai korottaa lain 4 §:n 1 momentissa mainitun tai muun niihin rinnastuvan seikan perusteella.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että A:n vireille paneman valitusasian käsittely on viivästynyt hyvityslaissa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeus on katsonut, että oikeudenkäynti on viivästynyt kahdella vuodella tuomioistuinten vastuulla olevasta syystä, ja määrännyt tällä perusteella A:lle maksettavaksi hyvityksenä oikeudenkäynnin viivästymisestä 3 000 euroa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei sitä aikaa, jonka perusteella kohtuullisen hyvityksen määrää tässä asiassa arvioidaan, ole A:n valituksen johdosta syytä arvioida uudelleen, vaan asia jää tältä osin hallinto-oikeuden ratkaisun varaan.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n viivästymishyvitystä koskevan vaatimuksen enemmälti katsoen, että hyvityksen korottamiseen lain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla ei ole ilmennyt aihetta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko esillä olevaa A:n irtisanomista koskevaa asiaa pidettävä sellaisena hyvityslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuna asianosaiselle erityisen merkittävänä asiana, jota koskevan oikeudenkäynnin viivästyessä hyvityksen yhteismäärää olisi mainitun lainkohdan pääsäännön mukaan korotettava enintään 2 000 eurolla.

Hyvityslain 6 §:n 2 momentille hallituksen esityksessä esitetyistä perusteluista ilmenee, että lainkohdassa tarkoitettuina asianosaiselle erityisen merkittävinä asioina olisi pidettävä asioita, jotka liittyvät välittömästi henkilön toimeentuloon ja oikeudelliseen asemaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että virkamiehen irtisanomista koskeva asia vaikuttaa yleensä välittömästi ja erittäin merkittävällä tavalla irtisanotun virkamiehen toimeentuloon. Myös irtisanotun virkamiehen oikeudellinen asema muuttuu irtisanomispäätöksellä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että virkamiehen irtisanomista koskevia asioita on yleensä pidettävä hyvityslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuina asianosaiselle erityisen merkittävinä asioina.

Esillä olevassa asiassa A:n pitkäaikainen virkasuhde on irtisanottu virkamiehestä johtuvasta syystä. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella asiaa voitaisiin pitää A:lle vähemmän merkittävänä kuin virkamiehen irtisanomista koskevia asioita yleensä. Tähän nähden A on oikeutettu hyvityksen korotukseen. Korkein hallinto-oikeus arvioi korotuksen määräksi 1 500 euroa.

2. Jos asianosaiselle myönnetään hyvitys, hänelle määrätään hyvityslain 10 §:n mukaan samalla valtion varoista korvattavaksi hyvityksen vaatimisesta aiheutuneet tarpeelliset ja kohtuulliset kulut, jollei niitä muutoin korvata valtion varoista. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen (HE 233/2008 vp) mukaan korvattavaksi voivat tulla myös muutoksenhausta aiheutuneet kulut.

A on esittänyt valituslupahakemuksessaan vaatimuksen Rajavartiolaitoksen velvoittamisesta korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa asiassa. Viivästymishyvitystä koskevasta muutoksenhausta johtuvia kuluja ei ole erikseen vaadittu korvattavaksi eikä niitä ole eritelty. Kun asiassa ei ole myönnetty valituslupaa pääasian osalta, Valtiokonttori on määrättävä korvaamaan A:lle valtion varoista hyvitysvaatimusasiaa koskevasta muutoksenhausta korkeimpaan hallinto-oikeuteen aiheutuneet kohtuulliseksi katsottavat kulut edellä päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

3. Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta kuin edellä sanotuilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Outi Suviranta, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Emil Waris.

Lääkärin tehtyä poliisille A:ta koskevan ilmoituksen ajokorttiluvan edellytyksenä olevien terveysvaatimusten täyttymättä jäämisestä ryhmässä 1 poliisilaitos oli määrännyt A:n ajokieltoon toistaiseksi.

Hallinto-oikeus hylkäsi A:n poliisilaitoksen päätöksestä tekemän valituksen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi A:n valituksen johdosta, että lähtökohtaisesti poliisin tuli lääkärin ilmoituksen saatuaan määrätä henkilö ilman lisäselvityksiä ajokieltoon. A oli kuitenkin esittänyt sairaudestaan sellaista luotettavana pidettävää selvitystä, joka oli otettava huomioon arvioitaessa, ovatko ajokieltoon määräämisen edellytykset täyttyneet.

Jäsenvaltio voi sinänsä asettaa ajokorteista annettua direktiiviä ankarampia vaatimuksia ajo-oikeuden haltijan terveydelle. Ajokorttilain 17 §:n 1 momentin 3 kohdassa kuitenkin viitattiin nimenomaan direktiivin liitteessä III asetettuihin vaatimuksiin asettamatta direktiiviä ankarampia vaatimuksia. Tämän vuoksi arvioitaessa sitä, oliko A täyttänyt ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla lain 12 §:ssä säädetyt ajokorttiluvan myöntämisen edellytykset terveysvaatimusten osalta, oli otettava huomioon, mitä direktiivin liitteessä III oli säädetty epilepsiasta. Kun A:lla ei ollut ollut kohtauksia muulloin kuin nukkuessa, häntä oli pidettävä direktiivin mukaan ajokykyisenä. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset sekä A:lle määrätyn ajokiellon.

Ajokorttilaki 12 § 1 momentti 1 kohta, 17 § 1 momentti 3 kohta (70/2015) ja 2 momentti (70/2015), 21 § 1 momentti (70/2015) ja 3 momentti (386/2011), 64 § 2 momentti 1 kohta ja 66 § 3 momentti

Ajokorteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (ajokorttidirektiivi) 2006/126/EY liitteen III kohta 12 sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan komission direktiivillä 2009/113/EY

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 16.3.2018 nro 18/0209/4

Asian aikaisempi käsittely

Poliisilaitos on 30.11.2017 tekemällään päätöksellä ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan ja 66 §:n 3 momentin nojalla määrännyt A:n ajokieltoon toistaiseksi. Poliisilaitoksen päätöksen mukaan poliisille 6.9.2017 saapuneen lääkäri B:n 23.11.2017 allekirjoittaman lääkärinlausunnon mukaan terveysvaatimukset eivät A:n kohdalla täyty ryhmässä 1.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n poliisilaitoksen päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ajokorttilain 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ajokorttilupa myönnetään, jos hakija täyttää ajokorttiluvan terveysvaatimukset. Lain 17 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ryhmään 1 kuuluvia luokkia vastaavan ajokorttiluvan edellytyksenä on, että hakijalla ei ole sellaista ajokorteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY liitteessä III mainittua vikaa, sairautta tai vammaa, joka olennaisesti heikentää hänen kykyään toimia tässä momentissa mainittuun luokkaan kuuluvan ajoneuvon kuljettajana tai, jos hänellä on ajokykyyn vaikuttava vika, sairaus tai vamma, se ei heikennä olennaisesti hänen kykyään toimia automaattivaihteisen tai alkolukolla taikka erityisin ajohallintalaittein varustetun ajoneuvon kuljettajana. Pykälän 2 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja muita terveysvaatimuksia koskevien vaatimusten täyttymisestä. Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä niin, että ajokorttidirektiivin ja liikenneturvallisuuden vaatimukset täyttyvät. Hallituksen esityksen ajokorttilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 212/2010 vp) 17 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ehdotukseen sisältyvät komission direktiivin 2009/113/EY aiheuttamat näköä, diabetesta ja epilepsiaa koskevat terveysvaatimusten muutokset.

Ajokorttilain 21 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä tietojen salassapitovelvollisuudesta säädetään, lääkärin on ilmoitettava poliisille, jos hän toteaa, ettei ajokorttiluvan hakija tai ajo-oikeuden haltija enää täytä 17 tai 18 §:ssä tarkoitettuja terveysvaatimuksia terveydentilan muuten kuin tilapäisesti tapahtuneen heikentymisen tai jatkuvan päihteiden väärinkäytön takia.

Ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos hän ei enää täytä lain 12 §:ssä säädettyjä ajokorttiluvan myöntämisen edellytyksiä. Lain 66 §:n 3 momentin mukaan edellä 64 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa ajokielto määrätään olemaan voimassa toistaiseksi.

Euroopan komissio on antanut direktiivin 2009/113/EY ajokorteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY muuttamisesta, jolla on muun ohessa korvattu direktiivin 2006/126/EY liitteen III epilepsiaa koskeva kohta 12. Kohdassa 12.5 todetaan epilepsian osalta siten, että kuljettajat tai hakijat voidaan todeta ajokykyisiksi, kun kohtauksettomuus on kestänyt vuoden. Kohdassa 12.6 todetaan pelkästään unenaikaisista kohtauksista siten, että hakija tai kuljettaja, jolla ei koskaan ole ollut kohtauksia muulloin kuin nukkuessa, voidaan todeta ajokykyiseksi, mikäli tämän on todettu jatkuneen vähintään sen ajan, joka vastaa epilepsiaan liittyvää vaatimusta kohtauksettomuuden kestosta.

Liikenteen turvallisuusviraston 16.5.2017 antamassa Ajoterveyden arviointiohjeet lääkäreille -ohjeessa todetaan epilepsian osalta siten, että kun edellisestä epileptisestä kohtauksesta on kulunut alle kolme vuotta, seuraa uudesta satunnaisesta kohtauksesta 12 kuukauden ajokielto. Ohjeessa todetaan lisäksi, että edellä mainitut ohjeet koskevat kaikkia epileptisiä kohtauksia niiden laadusta tai esiintymisajankohdasta riippumatta. Siten unenaikaisia kohtauksia käsitellään samalla tavoin kuin valveaikaisia.

Ajo-oikeustietojen mukaan valittajalla on B-luokan ajokortti, joka on myönnetty 26.2.2001. Asiakirjoissa on 23.11.2017 päivätty neurologian erikoislääkäri B:n ilmoitus poliisille, jonka mukaan valittajan kohdalla ajokorttiluvan terveysvaatimukset eivät täyty ryhmän 1 eikä ryhmän 2 osalta. Asiakirjoissa olevan 23.11.2017 päivätyn neurologian erikoislääkäri B:n laatiman potilaskertomuksen mukaan valittajalla on diagnosoitu määrittämätön epilepsia. Potilaskertomuksen mukaan valittaja on seurannan loppumisen jälkeen saanut yöllisiä epileptisiä kohtauksia 6/2010, 3–4/2015 ja viimeksi lokakuun 2017 alussa. Potilaskertomuksessa todetaan lisäksi, että valittajan lokakuun alun kohtauksen vuoksi, koska edellisestä kohtauksesta on alle kolme vuotta aikaa, vuoden ajokielto ja tästä ilmoitus poliisille.

Hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan komission direktiivin 2006/126/EY liite III direktiivillä 2009/113/EY korvatussa muodossaan ei edellytä ajokieltoa, mikäli kohtauksetonta aikaa pelkästään unenaikaisesta epileptisestä kohtauksesta on kestänyt vuoden. Tältä osin valveillaolon aikaisia ja unenaikaisia epileptisiä kohtauksia arvioidaan samalla tavalla. Kun otetaan huomioon valittajalla diagnosoitu epilepsia sekä epileptisistä kohtauksista saatu selvitys, hallinto-oikeus katsoo, ettei valittaja täytä ajokorttilain 12 §:ssä säädettyjä ajokorttiluvan edellytyksiä lain 17 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettujen terveysvaatimusten osalta saatuaan unenaikaisen epileptisen kohtauksen 10.10.2017. Näin ollen poliisilaitoksen on tullut määrätä valittaja toistaiseksi ajokieltoon ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan ja 66 §:n 3 momentin mukaisesti. Poliisilaitoksen ajokieltoa koskevaa päätöstä ei ole valituksessa esitetyn johdosta syytä muuttaa.

Asian on ratkaissut jäsen Heidi Jääskeläinen. Esittelijä Maarit Hinkkanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja hänelle palautetaan ajo-oikeus. Poliisilaitoksen päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä tai keskeytettävä ja A:lle korvattava oikeudenkäyntikuluna hallinto-oikeuden päätöksestä peritty 250 euron suuruinen oikeudenkäyntimaksu.

A on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on tapahtunut ilmeinen virhe. Hallinto-oikeus ei ole perehtynyt kunnolla ajo-oikeutta sääntelevään ajokorttidirektiiviin. Direktiivin kohtaa 12.6 unenaikaisesta epilepsiasta on tulkittu väärin. A:han on sovellettu virheellisesti kohtaa 12.5, joka koskee valveaikaista epilepsiaa. A:lla on vain unenaikainen epilepsia, mikä ei ole direktiivin 12.6 kohdan mukaan ajo-oikeuden menettämisen syy.

Hallinto-oikeus on myös ymmärtänyt Liikenteen turvallisuusviraston "Ajoterveyden arviointiohjeet lääkäreille" väärin, ja tulkinnut että kohtaa, joka koskee vain ryhmää 2, tulisi soveltaa myös A:n, vaikka hän kuuluu ryhmään 1.

Ajo-oikeuden peruuttamisesta väärin perustein on aiheutunut A:lle huomattavaa haittaa. Hän ei ole voinut osallistua lastensa päiväkotiin, esikouluun ja harrastuksiin viemisiin. A on myös joutunut kieltäytymään työtehtävistä, jotka olisivat vaatineet pidempiä ajomatkoja asiakkaiden luo. Tilanne on myös henkisesti raskas. Syynä on se, että hänen kohdalleen sattui lääkäri, jolla ei ole riittävä asiantuntemusta oikeiden päätösten tekemiseen, eikä hallinto-oikeus ole vaivautunut tutustumaan ajo-oikeutta sääntelevään lainsäädäntöön kunnolla.

A sai unenaikaisen epileptisen kohtauksen aamuyöllä 10.10.2017. Kohtauksen jälkeen hän kävi lääkärissä terveysasemallaan 24.10.2017 ja neurologilla 23.11.2017. Poliisilaitos eväsi ajo-oikeuden 30.11.2017 tekemällään päätöksellä. Päätöksen mukaan ajo-oikeus palautetaan puoltavan lääkärilausunnon jälkeen, jos hän on ilman kohtausta 12 kuukautta.

A on käynyt talvella 2018 tutkimuksissa ja tapaamassa hänestä lausunnon antanutta neurologia, joka ei ole uskonut A:n selvitystä siitä, mikä on direktiivin merkitys ja miten Trafin lääkäreille laatimia ohjeita on luettava.

A:lla on ollut unenaikainen epilepsia teini-iästä lähtien yli 21 vuotta. Hän on käynyt lukuisten neurologien luona erinäisissä tarkastuksissa ja tutkimuksissa. Kukaan lääkäri ei ole aikaisemmin tulkinnut lainsäädäntöä, direktiiviä tai Trafin ohjeita niin, että häneltä pitäisi evätä ajo-oikeus. A:lla on hyvin toimiva lääkitys eikä hänellä ole ollut kohtausta vuosina 2004‒2010. 2010-luvulla kohtauksia on ollut vain vuosina 2010, 2015 ja nyt 2017. Kaikki kohtaukset tapahtuvat vasta sen jälkeen kun A on ehtinyt nukkua pari tuntia. A ei ole elämänsä aikana kertaakaan saanut kohtausta hereillä ollessaan.

Hallinto-oikeuden tulkinta direktiivistä, että A voi saada ajo-oikeuden vasta kun hänellä ei ole ollut kohtausta vuoteen, on virheellinen. Päätöksessään hallinto-oikeus on sekoittanut direktiivin kohdan 12.5, joka koskee valveaikaista epilepsiaa, ja kohdan 12.6, joka koskee vain unenaikaista epilepsiaa. Tämän lisäksi hallinto-oikeus on tulkinnut direktiivin kohdan 12.6 väärin siltä osin kuin kohdassa viitataan kohtauksettomaan aikajaksoon.

Trafi on julkaissut ohjeen joka on tarkoitettu lääkäreille. Ohje on ongelmallinen, koska siinä todetaan sivulla 15 seuraavaa: "Edellä mainitut ohjeet koskevat kaikkia epileptisiä kohtauksia niiden laadusta tai esiintymisajankohdasta riippumatta. Siten unenaikaisia kohtauksia käsitellään samalla tavoin kuin valveaikaisia." Ohjeen tässä kohdassa todetaan toisin sanoen, että unenaikaista epilepsiaa tulisi kohdella samalla tavalla kuin valveaikaista epilepsiaa. Tämän kohdan lääkäri ja hallinto-oikeus ovat valitettavasti ymmärtäneet väärin, ja myös Trafin ohjeiden oikeudellinen asema on tulkittu väärin.

On tärkeä huomata, että kyseinen kohta unenaikaisesta epilepsiasta Trafin ohjeessa sivulla 15 koskee vain henkilöitä jotka kuuluvat ryhmään 2. Lause tulee tekstissä heti ryhmän 2 epilepsia sääntöjen jälkeen. Myös lauseen jälkeisessä jaksossa kohdellaan vielä ryhmän 2 rajoituksia. Kyseisen maininnan unenaikaisesta epilepsiasta ei ole tarkoitettu koskevan henkilöitä, joilla on B-ajokortti ja jotka kuuluvat ryhmään 1. Toisin sanoen unenaikaisen epilepsian yhtenäistäminen valveaikaisen epilepsian kanssa on vain tarkoitettu kuorma-auton ja bussin kuljettajille, jotka kuuluvat ryhmään 2. Tämä käy myös selvästi ilmi siitä, että direktiivin kohdat 12.10‒12.14, jotka koskevat ryhmää 2, eivät sisällä mitään erikoissääntöä unenaikaisesta epilepsiasta.

Ajokorttilain 17 §:n 2 momentissa mainitaan selvästi, että "Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä niin, että ajokorttidirektiivin ja liikenneturvallisuuden vaatimukset täyttyvät." Trafi saa antaa sitovia määräyksiä terveysvaatimuksista. Näin Trafi on myös useasti tehnyt. Trafin antamia määräyksiä löytyy finlex.fi -sivulta viranomaisten määräyskokoelmassa. Trafin antama "Ajoterveyden arviointiohjeet lääkäreille" ei ole määräys, eikä sitä ole lisätty Finlexiin. Kyse on vain ohjeesta tai suosituksesta, ja suositus ei ole sitova. Tästä johtuen direktiiville tulee antaa etusija eikä ohjetta tule seurata, kun se on ristiriidassa direktiivin kanssa.

Direktiivin kohta 12 koskee yleisesti epileptikoiden oikeutta saada kuljettaa ajoneuvoa. Hallinto-oikeus on viitannut direktiivissä kohtiin 12.5 ja 12.6. Epileptikot jaetaan myös epilepsian osalta kahteen ryhmään, joista A kuuluu ryhmään 1 sillä hänellä on B-luokan ajokortti eikä hän ole taksinkuljettaja. Unenaikaisesta epilepsiasta säädetään kohdassa 12.6 ryhmän 1 osalta. Direktiivin mukaan, erityisesti kun sitä tarkastellaan englanninkielisen tekstiversion pohjalta, edes uudet unenaikaiset epileptiset kohtaukset eivät aiheuta estettä ajamiselle sellaiselle henkilölle, jolla on ollut kauan vain unenaikainen epilepsia. Jos sen sijaan saisi hereillä ollessa epileptisen kohtauksen, tämä johtaisi vuoden mittaiseen ajokieltoon.

Direktiivin ensimmäisessä lauseessa kohdassa 12.6 mainittu "seizure-free period" (siis aika, jonka unenaikaisen epilepsian kaava on jatkunut) on todennäköisesti kohdassa 12.1 mainittu viiden vuoden tarkkailujakso. A:lla on 21 vuoden aikana ollut ainoastaan unenaikaisia epileptisiä kohtauksia, joten hän täyttää edellytyksen.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ajokorttidirektiivin liitteessä III säädetään moottoriajoneuvon kuljettamiseen vaadittavista fyysistä ja henkistä suorituskykyä koskevista vähimmäisvaatimuksista. Sen 5 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat asettaa ajokortin antamiselle ja sen myöhemmälle uudistamiselle kyseisen liitteen vaatimuksia ankarampia vaatimuksia. Ajokorttidirektiivin muutosdirektiivin (2009/113/EY) johdanto-osassa niin ikään todetaan, että jäsenvaltiot voivat asettaa eurooppalaisia vähimmäisvaatimuksia ankarampia vaatimuksia.

Ajokorttilain (386/2011) 17 §:ssä on annettu Liikenteen turvallisuusvirastolle toimivalta antaa tarkempia määräyksiä ryhmän 1 ajokorttien terveysvaatimuksista. Liikenteen turvallisuusvirasto on sääntelyn keventämistavoitteiden vuoksi päätynyt antamaan ajoterveydentilavaatimuksista määräyksen sijaan ohjeen "Ajoterveyden arviointiohjeet lääkäreille".

Ajokorttilain valtuutussäännöstä on hiljattain tarkennettu. Hallituksen esityksessä ajokorttilaiksi (146/2017) todetaan, että valtuussäännöstä määräysten ja tarkempien määräysten antamiseen Liikenteen turvallisuusviraston määräyksillä tarkennettaisiin niin, että virasto voisi antaa määräyksiä. Hallituksen esityksessä myös todetaan Liikenteen turvallisuusviraston käytännössä usein käyttäneen määräysten sijaan ohjeistusta.

Lääkäreiden tulee lähtökohtaisesti noudattaa ajoterveysarviointeja tehdessään Trafin ajoterveysohjeita. Lääkäri voi poiketa ohjeista ainoastaan tilanteessa, jossa hän pystyy perustelemaan, ettei poikkeaminen kyseisessä yksittäistapauksessa vaaranna liikenneturvallisuutta.

Lääkärin on ilmoitettava ajoterveydentilan heikentymisestä poliisille aina silloin kun ajokyvyttömyyden arvioidaan kestävän vähintään kuusi kuukautta. Suomessa on päädytty suhtautumaan unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin tietoisesti direktiiviä ankarammin. Ajoterveysohjeiden neurologisia sairauksia koskevaa lukua laatimassa olleiden ja Liikenteen turvallisuusviraston nyt lausuntopyynnön johdosta konsultoimien kokeneiden ajoterveysarviointeihin perehtyneiden neurologien mukaan unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin liittyy suurentunut riski myös valveaikaisiin kohtauksiin. Usein epilepsiaa sairastavilla on sekä valveilla ollessa että unessa esiintyviä kohtauksia. On olemassa epilepsiaoireyhtymiä, joissa kohtaukset esiintyvät pääasiallisesti unessa, mutta silloinkin valveaikaiset kohtaukset ovat mahdollisia. Unenaikaisista kohtauksista kärsivillä voi olla myös valveilla ollessa pienempiä kohtauksia, joita he eivät itse tunnista, mutta jotka voivat olla liikenneturvallisuuden näkökulmasta merkittäviä. Täten on liikenneturvallisuusnäkökulmasta perusteltua suhtautua unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin samoin kuin valveaikaisiin kohtauksiin.

Ajoterveysohjeissa 27.4.2017 todetaan, että edellä mainitut ohjeet koskevat kaikkia epileptisiä kohtauksia niiden laadusta tai esiintymisajankohdasta riippumatta ja unenaikaisia kohtauksia käsitellään samalla tavoin kuin valveaikaisia. Kyseinen kappale koskee sekä ryhmän 1 että ryhmän 2 ajokortteja, eikä sellaista johtopäätöstä voida tehdä, että kyseiset lauseet viittaisivat ainoastaan ryhmän 2 ajoterveysvaatimuksiin sillä perusteella, että edellinen ja seuraava kappale käsittelevät ryhmän 2 ajokorttien ajoterveysvaatimuksia. Vastaavasti ryhmän 1 ajoterveysvaatimuksia koskevan kappaleen jälkeen on myös molempien ryhmien ajoterveysvaatimusten arviointia koskevaa ohjeistusta. Täten ajoterveysohjeiden mukaan uudesta satunnaisesta (valve- tai unenaikaisesta) kohtauksesta seuraa 12 kuukauden ajokielto, kun edellisestä epileptisestä kohtauksesta on kulunut alle kolme vuotta. Jos taas edellisestä kohtauksesta on kulunut yli kolme vuotta, on ajokiellon kesto kuusi kuukautta. Liikenteen turvallisuusvirasto katsoo, että ajokorttidirektiivin asettamien vähimmäisvaatimusten lisäksi tulee noudattaa Liikenteen turvallisuusviraston antamia ajoterveyden arviointiohjeita, joiden mukaan unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin tulee suhtautua samoin kuin valveaikaisiin.

Poliisilaitos on antanut lausunnon.

A on antamassaan vastaselityksessä todennut viitanneensa valituksessaan arviointiohjeeseen lääkäreille 16.5.2017 eikä aikaisempaan ohjeeseen 27.4.2017, johon Trafi viittaa.

Hallituksen esityksessä 146/2017 on lausuttu, että Trafi voi antaa tarkemmat määräykset terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä niin, että ajokorttidirektiivin ja liikenneturvallisuuden vaatimukset täyttyvät. Siinä viitataan nimenomaan siihen, että ajokorttidirektiivin vaatimukset täyttyvät, eikä siihen että ajokorttidirektiivin vaatimuksia tiukennetaan. Vaatimus siitä, että ryhmään 1 kuuluvat henkilöt, joilla on unenaikainen epilepsia, eivät saa ajaa autoa kohtauksen jälkeen, on tiukennus suhteessa ajokorttidirektiiviin eikä täytä ajokorttidirektiivin vaatimuksia. Tätä kohtaa laissa ja hallituksen esityksessä tulee siten tulkita niin, että ohjeella ja määräyksellä ei voi tiukentaa ajokorttidirektiiviä.

Trafin asiantuntijoiden näkemys siitä, että ajoterveyden arviointiohjeen lause unenaikaisesta epilepsiasta koskisi sekä ryhmän 1 että ryhmän 2 ajokortteja ei ole perusteltavissa, jos vain katsoo objektiivisesti itse ohjetta ja sen tekstiä.

Arviointiohjeessa ei lauseellakaan mainita, että sen tarkoitus on tiukentaa ajokorttidirektiivin sääntöjä. Ajokorttidirektiivi antaa ryhmään 1 kuuluvien henkilöiden säilyttää ajokortin vaikka heillä on ollut unenaikainen epileptinen kohtaus. Arviointiohjeessa ei ole lausettakaan, jossa ilmenee tämä "suhtautuminen" unenaikaisiin epileptisiin kohtauksiin. Arviointiohjeissa ei myöskään mainita missään kohdassa, että Trafi on tältä osin tietoisesti tiukentanut tulkintaa verrattuna EU:n ajokorttidirektiiviin. Trafin asiantuntijat perustelevat lausunnossaan miksi unenaikaista epilepsiaa tulisi kohdella tiukemmin kuin ajokorttidirektiivissä. Arviointiohjeissa ei myöskään ilmene mitään vastaavia perusteluja, jotka oikeuttavat kohtelemaan unenaikaista epilepsiaa samalla tavalla kuin valveilla oloajan epilepsiaa.

Trafin lausunnossa viitataan yleisesti myös Trafin konsultoimien neurologien mielipiteisiin. Trafin lausunnosta ei ilmene, ketkä nämä neurologit ovat, ja milloin heitä on konsultoitu. Arviointiohjeesta ei myöskään ilmene, että neurologit olisivat esittäneet vastaavia mielipiteitä ohjetta laatiessa. "Equality of arms"-periaatteen vastaisesti A:lla ei ole ollut mahdollisuutta tutustua neurologien antamiin lausuntoihin unenaikaisesta epilepsiasta. Neurologien lausunnot eivät koske A:n tilannetta. A:lla ei ole kertaakaan yli 20 vuoden aikana ollut epileptistä kohtausta hereillä ollessa.

Trafin asiantuntijoiden lausunto ja Trafin ohje poikkeavat huomattavasti toisistaan. Ei ole mahdollista tehdä sellaista johtopäätöstä ohjeiden perusteella, että Trafi haluaa soveltaa sääntöjä, jotka tiukentavat direktiivissä säädettyä linjaa. Vain Trafin asiantuntijoiden lausunnosta ilmenee tämä suhtautuminen unenaikaiseen epilepsiaan ja sen perustelut. Tässä on selvä riski, että Trafin asiantuntijat tulkitsevat ohjetta laajemmin kuin mitä on ollut ohjeen laatijoiden alkuperäinen tarkoitus.

Jos olisi ollut tarkoitus tiukentaa ajokorttidirektiiviä, siitä olisi pitänyt selvästi mainita ohjeessa. Myös perustelujen tälle olisi pitänyt ilmetä ohjeesta. Voidaanko edes olla varmoja siitä, että lääkäri, joka on ottanut A:lta ajoluvan, on ollut tietoinen Trafin "suhtautumisesta" unenaikaiseen epilepsiaan ja Trafin asiantuntijoiden perusteluista, jos nämä asiat eivät ilmene ohjeesta, jota lääkärin tulisi soveltaa?

On erittäin ongelmallista ohjetasolla määrätä näinkin tärkeistä asioista. Ohjeen ongelmallisuus korostuu vielä siinä, että Trafin asiantuntijoiden antamasta lausunnosta ilmenee paljon uusia väitteitä, mitä ei ole mainittu ohjeessa. Vaikka ohjeen laatijoiden alkuperäisenä tarkoituksena olisi ollut tiukentaa ajokorttidirektiivin sääntöjä (vaikka mikään ohjeessa ei viittaa tähän) ja lausetta sivulla 15 pitäisi myös logiikan vastaisesti soveltaa ajokorttiryhmään 1, niin näin suuresta asiasta ei saa määrätä ohjeessa. Ohjeet eivät käy läpi samaa tiukkaa seulaa kuin lait. On myös kyseenalaista olisiko tällainen rajoitus unenaikaisen epilepsian kohdalla katsottu aiheelliseksi, jos se olisi käynyt läpi eduskuntakäsittelyn.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan.

2. Vaatimus hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta jätetään tutkimatta.

Perustelut

1. Pääasia

Ajokorttilain 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ajokorttilupa myönnetään, jos hakija täyttää ajokorttiluvan terveysvaatimukset.

Ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos hän ei enää täytä lain 12 §:ssä säädettyjä ajokorttiluvan myöntämisen edellytyksiä. Lain 66 §:n 3 momentin mukaan edellä 64 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa ajokielto määrätään olemaan voimassa toistaiseksi.

Ajokortin terveysvaatimuksista ryhmässä 1, josta tässä asiassa on kysymys, säädetään ajokorttilain 17 §:ssä. Pykälän 1 momentin 3 kohdan (70/2015) mukaan ryhmään 1 kuuluvia luokkia vastaavan ajokorttiluvan edellytyksenä on, että hakijalla ei ole sellaista ajokorteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY liitteessä III mainittua vikaa, sairautta tai vammaa, joka olennaisesti heikentää hänen kykyään toimia tässä momentissa mainittuun luokkaan kuuluvan ajoneuvon kuljettajana tai, jos hänellä on ajokykyyn vaikuttava vika, sairaus tai vamma, se ei heikennä olennaisesti hänen kykyään toimia automaattivaihteisen tai alkolukolla taikka erityisin ajohallintalaittein varustetun ajoneuvon kuljettajana. Pykälän 2 momentin (70/2015) mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja muita terveysvaatimuksia koskevien vaatimusten täyttymisestä. Liikenteen turvallisuusvirasto antaa tarkemmat määräykset terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä niin, että ajokorttidirektiivin ja liikenneturvallisuuden vaatimukset täyttyvät.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY liitteen III epilepsiaa koskeva kohta 12 on muutettu Euroopan komission antamalla direktiivillä 2009/113/EY. Epilepsiasta on säädetty muun ohella seuraavaa:

12. Epileptiset kohtaukset tai muut äkilliset tajunnan häiriöt ovat vakava vaara liikenneturvallisuudelle, jos ne tapahtuvat silloin, kun henkilö kuljettaa moottoriajoneuvoa.

Epilepsia katsotaan olevan henkilöllä, jolla on ollut vähintään kaksi epileptistä kohtausta enintään viiden vuoden välein. Ulkoisen tekijän provosoimaksi kohtaukseksi katsotaan kohtaus, jonka on saanut aikaan tunnistettava ja vältettävissä oleva tekijä.

- - -

Ryhmä 1:

12.1 Ryhmään 1 kuuluvien kuljettajien, joilla on epilepsia, ajokelpoisuutta olisi seurattava siihen saakka, kun kohtauksettomuus on kestänyt vähintään viisi vuotta.

Jos henkilöllä on epilepsia, perusteet myöntää ajokortti ilman ehtoja eivät täyty. Tällöin olisi tehtävä ilmoitus ajokortin myöntävälle viranomaiselle.

- - -

12.5 Epilepsia: kuljettajat tai hakijat voidaan todeta ajokykyisiksi, kun kohtauksettomuus on kestänyt vuoden.

12.6 Pelkästään unenaikaiset kohtaukset: hakija tai kuljettaja, jolla ei koskaan ole ollut kohtauksia muulloin kuin nukkuessa, voidaan todeta ajokykyiseksi, mikäli tämän on todettu jatkuneen vähintään sen ajan, joka vastaa epilepsiaan liittyvää vaatimusta kohtauksettomuuden kestosta. Mikäli henkilö saa kohtauksen hereillä ollessaan, ajolupa voidaan myöntää, kun kohtauksia ei ole esiintynyt vuoteen (katso ’Epilepsia’).

Ajokorttilain 21 §:n 1 momentin (70/2015) mukaan sen estämättä, mitä tietojen salassapitovelvollisuudesta säädetään, lääkärin on ilmoitettava poliisille, jos hän toteaa, ettei ajokorttiluvan hakija tai ajo-oikeuden haltija enää täytä 17 tai 18 §:ssä tarkoitettuja terveysvaatimuksia terveydentilan muuten kuin tilapäisesti tapahtuneen heikentymisen tai jatkuvan päihteiden väärinkäytön takia. Pykälän 3 momentin (386/2011) mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa ilmoituksessa voidaan antaa tieto ainoastaan siitä: 1) että ilmoituksen kohteena oleva henkilö ei täytä ajokorttiluvalle asetettuja terveysvaatimuksia; 2) mitä lisätoimenpiteitä lääkäri ehdottaa terveydentilan tai siitä ajokykyyn aiheutuvien vaikutusten tarkemmaksi selvittämiseksi.

Liikenteen turvallisuusvirasto ei ole antanut ajokorttilain 17 §:n 2 momentissa (70/2015) tarkoitettuja tarkempia määräyksiä pykälän 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja muita terveysvaatimuksia koskevien vaatimusten täyttymisestä tai terveysvaatimusten täyttymisen tutkimiseksi ja ajoterveyden arvioimiseksi tehtävistä tarkastuksista ja niiden sisällöstä.

A sairastaa ajokorteista annetun direktiivin liitteen III kohdassa 12 määriteltyä epilepsiaa, koska hänellä on ollut vähintään kaksi epileptistä kohtausta enintään viiden vuoden välein. Hänellä on näin ollen ajokorttilain 17 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu sairaus. Neurologian erikoislääkäri on 23.11.2017 ajokorttilain 21 §:n nojalla tehnyt poliisille ilmoituksen, jonka mukaan A ei enää täytä ajokorttiluvalle asetettuja terveysvaatimuksia. Lähtökohtaisesti poliisin tulee lääkärin ilmoituksen saatuaan määrätä henkilö ilman lisäselvityksiä ajokieltoon. Tässä asiassa A on kuitenkin esittänyt sairaudestaan sellaista luotettavana pidettävää selvitystä, joka on otettava huomioon arvioitaessa, ovatko ajokieltoon määräämisen edellytykset täyttyneet.

Direktiivin liitteen III 5 kohdan mukaan jäsenvaltio voi sinänsä asettaa mainitun liitteen vaatimuksia ankarampia vaatimuksia ajo-oikeuden haltijan terveydelle. Ajokorttilain 17 §:n 1 momentin 3 kohdassa kuitenkin viitataan nimenomaan direktiivin 2009/113/EY liitteessä III asetettuihin vaatimuksiin asettamatta direktiiviä ankarampia vaatimuksia. Liikenteen turvallisuusviraston ohjetta, jonka mukaan unenaikaisia kohtauksia käsitellään samalla tavoin kuin valveaikaisia, ei voida pitää sellaisena terveysvaatimusten täyttymistä koskevana tarkentavana määräyksenä, jonka antaminen on kuulunut Liikenteen turvallisuusvirastolle laissa säädettyyn toimivaltaan. Tämän vuoksi arvioitaessa sitä, onko A täyttänyt ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla lain 12 §:ssä säädetyt ajokorttiluvan myöntämisen edellytykset terveysvaatimusten osalta, on otettava huomioon, mitä mainitussa direktiivin liitteessä on säädetty epilepsiasta.

Saadun selvityksen mukaan A:lla ei ole ollut kohtauksia muutoin kuin nukkuessa. Tämän vuoksi häntä on pidettävä, direktiivin liitteen III kohta 12.6 huomioon ottaen, ajokykyisenä. Edellä olevan perusteella hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset sekä A:lle määrätty ajokielto on kumottava.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7–16 §:ssä säädetään.

Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 14 §:n mukaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on tehtävä ennen käsittelyn päättymistä.

A on vaatinut, että hänelle on oikeudenkäyntikuluna korvattava hallinto-oikeuden päätöksestä peritty 250 euron suuruinen oikeudenkäyntimaksu. Mainitun oikeudenkäyntikulun korvaamista koskeva vaatimus on tullut esittää ennen asian käsittelyn päättymistä hallinto-oikeudessa. Vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettynä vaatimus on jätettävä tutkimatta.

Asian on ratkaissut oikeusneuvokset Irma Telivuo, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittajat European Dynamics Luxembourg SA

CGI Suomi Oy (aiemmin Affecto Finland Oy)

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 26.10.2016 nro 634/16

Asian aikaisempi käsittely

Tulli (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 19.11.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 17.12.2015 julkaistulla lisätietoilmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta tulliselvitys- ja tariffijärjestelmien hankinnasta.

Tulli on 25.1.2016 tekemällään päätöksellä muun ohella hylännyt European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksen sekä valinnut ehdokkaat neuvottelumenettelyyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 20 000 000–30 000 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa European Dynamics Luxembourg SA ja Affecto Finland Oy ovat olleet yhdessä valittajina ja Tulli vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Tullin vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä. Markkinaoikeus on hylännyt European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n valituksen sekä velvoittanut European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Tullin oikeudenkäyntikulut 26 238,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valituksen tutkiminen

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan kohteena on ollut tulliselvitys- ja tariffijärjestelmien hankinta. Hankintamenettelyksi on ilmoitettu neuvottelumenettely.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi se, jota asia koskee. Lain 87 §:n 1 momentin mukaan, jollei pykälässä toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä European Dynamics Luxembourg SA ja Affecto Finland Oy ovat tehneet tarjouksen ryhmittymänä. Ensiksi mainitun yhtiön valitus on toimitettu markkinaoikeuteen hankintalain 87 §:n 1 momentissa säädetyssä määräajassa. Affecto Finland Oy on sittemmin valituksen tekemiselle säädetyn määräajan jälkeen ilmoittanut yhtyvänsä European Dynamics Luxembourg SA:n valitukseen. European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n yhteinen valitus on näin ollen tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikön soveltuvuuskriteereiksi asettamat referenssivaatimukset eivät varsinkaan tulliselvitysjärjestelmää koskeneeseen referenssiin liittyneiden pakollisten vaatimusten 2 ja 3 osalta ole olleet perusteltuja hankinnan kohteen kannalta eivätkä ne ole olleet suhteellisuuden ja puolueettomuuden periaatteiden mukaisia. Valittajien mukaan mainitut referenssivaatimukset ovat olleet liian ankaria ja syrjiviä sekä rajoittaneet kilpailua.

Valittajat ovat edelleen esittäneet, että niiden muodostaman ryhmittymän referenssinään mainitsemat Kyproksen ja Kreikan tulleille tekemät toimitukset ovat täyttäneet edellä mainitut pakolliset vaatimukset. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että hankintayksikön olisi tullut hyväksyä valittajien muodostaman ryhmittymän referenssit ainakin niin sanottuna yhdistelmäreferenssinä.

Asiassa on näin ollen ensinnäkin kysymys siitä, ovatko kehotuksessa osallistumishakemuksen jättämiseen esitetyt soveltuvuusvaatimukset olleet valittajien esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisia. Toiseksi asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se ei ole hyväksynyt valittajien muodostaman ryhmittymän osallistumishakemusta neuvottelumenettelyyn.

Edellä mainitun lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se ei ole valittajien esittämin tavoin hylännyt toista neuvottelumenettelyyn valituista ehdokkaista.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettyjen selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 100) on lain 56 §:n osalta todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Siten hankintayksikön tulee hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta ja tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä luettelolla viimeksi kuluneen enintään kolmen vuoden aikana toteutetuista tärkeimmistä tavarantoimituksista tai palveluista arvoineen, ajankohtineen ja vastaanottajatietoineen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 103) mukaan selvitysten vaatimisen tulee olla perusteltua menettelyn kohteena olevan palvelu- tai tavarahankinnan taikka rakennusurakan laadun ja laajuuden kannalta. Vaatimusten tulee olla kohtuullisessa suhteessa hankinnan toteuttamiseen liittyvien riskien minimointitavoitteen kanssa. Referenssejä koskevien selvitysten vaatimisessa ja niihin perustuvissa ehdokkaiden tai tarjoajien teknistä kapasiteettia koskevissa vaatimuksissa tulee ottaa huomioon referenssien merkitys hankinnan kohteen kannalta. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteen ja kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä koskevien vaatimusten kanssa ristiriitainen voi olla menettely, jossa painoarvoa annetaan yrityksen sellaisille referensseille, jotka eivät koske hankinnan kohteena olevaa tavara- tai palveluhankintaa tai rakennusurakkaa.

Hankintamenettely

Hankintailmoituksen kohdan "Osallistumisehdot" alakohdassa "Tekninen suorituskyky" on todettu muun ohella, että ehdokkaan on ilmoitettava kolme sellaista järjestelmätoimitusta koskevaa referenssiä, joissa ehdokas on ollut pääsopimuskumppani tai muutoin pääasiallisesti vastuussa tilaajaan nähden, ja jotka täyttävät muun ohella seuraavat vaatimukset:

- referenssin on oltava EU-tulliviranomaiselle toimitettu tulliselvityksessä käytettävä tietojärjestelmätoimitus,

- referenssitoimitus kattaa hankintailmoituksen julkaisuhetkellä tulliviranomaisella tuotantokäytössä olevan tuonnin ja viennin tulli-ilmoitusten käsittelyprosessin sekä edellä mainittujen ilmoitusten korjaamisen ennen ja jälkeen menettelyyn luovuttamisen,

- referenssitoimituksen tulee sisältää harmonisoitu käsittelyprosessi vähintään kahdelle seuraavista tullimenettelyistä: vienti, tuonti, passitus.

Tariffijärjestelmää koskevana referenssijärjestelmänä on esitetty, että referenssin on oltava EU-tulliviranomaiselle toimitettu EU:n Taric-toiminnallisuudet sisältävä tariffijärjestelmä.

Käyttöönottoa ja systeemi-integraatiota koskevana referenssivaatimuksena on esitetty muun ohella, että referenssin toteuttajalla on vähintään yksi vaatimukset täyttävä referenssihanke. Lisäksi on edellytetty muun ohella, että referenssin toteuttaja on toiminut hankkeessa vastuullisena toimittajana ja on ollut hankkeessa mukana myös käyttöönoton jälkeen ja osallistunut jatkuvien palveluiden tuottamiseen.

Hankintayksikkö on lähettänyt kehotuksen osallistumishakemuksen jättämiseen 15:lle osallistumishakemuskehotuksen pyytäneelle ehdokkaalle. Hankintayksikkö on saanut viisi osallistumishakemusta.

Edellä mainitun kehotuksen osallistumishakemuksen jättämiseen liitteessä 1 "Vaatimusten täyttäminen" on ilmoitettu ehdokkaan soveltuvuudesta kohdassa 5 "Ehdokkaan referenssit", että ehdokkaan on tullut osoittaa liitteessä 1.4 ilmoitetut vaatimukset täyttävät referenssit ja niistä on esitettävä selvitykset.

Viimeksi mainitun liitteen 1.4. kohdan "Tuoteratkaisun referenssit" sarakkeessa "Referenssi" on muun ohella esitetty pakollinen vaatimus 1, jonka mukaan "referenssin on oltava EU-tulliviranomaiselle toimitettu tulliselvityksessä käytettävä tietojärjestelmätoimitus". Mainitussa sarakkeessa on myös esitetty pakollinen vaatimus 5, jonka mukaan "referenssin on oltava EU-tulliviranomaiselle toimitettu EU:n Taric-toiminnallisuudet sisältävä tariffijärjestelmä".

Edelleen kyseisen liitteen sanotun kohdan sarakkeessa "Referenssin sisältämät menettelyt" on muun ohella esitetty pakollinen vaatimus 2, jonka mukaan "referenssitoimitus kattaa hankintailmoituksen julkaisuhetkellä tulliviranomaisella tuotantokäytössä olevan tuonnin ja viennin tulli-ilmoitusten käsittelyprosessin sekä edellä mainittujen ilmoitusten korjaamisen ennen ja jälkeen menettelyyn luovuttamisen". Sarakkeessa "Referenssin muut vaatimukset" on puolestaan esitetty pakollinen vaatimus 3, jonka mukaan "referenssitoimituksen tulee sisältää harmonisoitu käsittelyprosessi vähintään kahdelle seuraavista tullimenettelyistä: vienti, tuonti, passitus".

Tietojärjestelmän referenssien osalta ehdokkaan referenssikuvauksesta on pakollisen referenssin 1 osalta tullut selvitä muun ohella referenssin harmonisoidut tullimenettelyt, miten harmonisointi on toteutettu ja miten toiminnot näkyvät tulliviranomaiselle yhtenäisinä (pakollinen vaatimus 3).

Ehdokkaan pakollista referenssiä 2 koskevasta referenssikuvauksesta on tullut selvitä muun ohella referenssin yleinen kuvaus ja että ehdokas on suunnitellut ja toteuttanut tuotantokäyttöön otetun EU:n Taric-toiminnallisuudet ja verojen laskennan sisältävän tariffijärjestelmän.

Käyttöönoton ja systeemi-integraation referenssien osalta ehdokkaan referenssikuvauksesta on tullut selvitä muun ohella pakolliset vaatimukset. Ehdokkaan referenssikuvauksesta on tullut selvitä muun ohella, että ehdokas on ollut referenssissä vastuullinen toimittaja ja on ollut hankkeessa mukana myös käyttöönoton jälkeen ja osallistunut jatkuvien palveluiden tuottamiseen.

Valittajien muodostama ryhmittymä on ilmoittanut osallistumishakemuksessaan referenssiasiakkaikseen Kyproksen ja Kreikan tullit. Osallistumishakemuksen liitteessä 1.4.1 ryhmittymä on ilmoittanut ensimmäisenä referenssinään "Design and development of the ECDP platform"; toisena referenssinään "An Import and Export project for the Republic of Cyprus and NCTS for the Dutch, Irish and Maltese Customs", jonka ryhmittymä on ilmoittanut sisältäneen myös ICS:n ja ECS2:n, sekä kolmantena referenssinään "The Customs Clearance system of Greece", jonka osalta ryhmittymä on ilmoittanut, että se on ottanut käyttöön olemassa olevan sovelluksen, johon ryhmittymä on toteuttanut merkittäviä muutoksia viennin tulliselvitysjärjestelmän osalta. Osallistumishakemuksen mukaan ryhmittymä on kehittänyt järjestelmään vientimenettelyn (ECS Export Control System), minkä lisäksi osallistumishakemuksessa on selostettu ICS-järjestelmää. Ryhmittymän osallistumishakemuksessa on viimeksi mainitulta osin ollut myös maininta harmonisoidusta käsittelyprosessista.

Hankintayksikön päätös 25.1.2016 neuvotteluun valituista ehdokkaista

Muutoksenhaun kohteena olevassa hankintayksikön päätöksessä ja sen liitteenä olleessa Soveltuvuustarkastus-nimisessä asiakirjassa on mainittu ehdokkaat, joiden on katsottu täyttäneen asetetut pakolliset vaatimukset, ja ehdokkaat, joiden ei ole katsottu täyttäneen niitä. Viimeksi mainitussa asiakirjassa on valittajien muodostaman ryhmittymän osalta mainittu, että soveltuvuustarkastuksessa on todettu, että kyseisen ryhmittymän osallistumishakemuksessaan ilmoittamat referenssit eivät täytä referensseille asetettuja pakollisia vaatimuksia.

Edellä mainitun Soveltuvuustarkastus-asiakirjan mukaan valittajien muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksessa mainittua ICS-järjestelmää on pidettävä tuontivalvontaan liittyvänä järjestelmänä, ei tuonnin tulliselvitysjärjestelmänä. Kyseisessä asiakirjassa esitetyn mukaan ryhmittymä on edelleen sanotun referenssin osalta ilmoittanut, että referenssitoimitus sisältää harmonisoidun käsittelyprosessin.

Soveltuvuustarkastus-asiakirjan mukaan edellä mainittu referenssitoimitus ei ole täyttänyt tulliselvitysjärjestelmälle asetettua vaatimusta, koska ilmoitettu referenssi ei ole sisältänyt tuonnin tulli-ilmoitusten käsittelyprosessia, ilmoitusten korjaamista ennen ja jälkeen menettelyyn luovuttamista (vaatimus 2) eikä myöskään passitusta (vaatimus 3).

Edellä mainitussa Soveltuvuustarkastus-asiakirjassa on lisäksi todettu, että valittajien muodostama ryhmittymä on tulliselvitysjärjestelmää koskevan referenssin osalta ilmoittanut myös toisen tulliselvityksen referenssin. Hankintayksikkö on tältä osin todennut, että ryhmittymä on ilmoittanut ottaneensa vastuulleen asiakkaalle jo toteutetun tulliselvitysjärjestelmän, johon se on toteuttanut muutoksia viennin tulliselvitysjärjestelmään (ECS). Soveltuvuustarkastus-asiakirjassa todetun mukaan valittajien muodostama ryhmittymä ei kuitenkaan ole toteuttanut tuonnin tulliselvitysjärjestelmää. Tulliselvitysjärjestelmä on kuvauksen perusteella ollut alkuperäisen toimittajan toteuttama ja valittajien muodostama ryhmittymä on tuottanut olemassa olevalle järjestelmälle ainoastaan ylläpitopalveluita vuosina 2007–2012.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen liitteenä olleessa Soveltuvuustarkastus-asiakirjassa vielä todennut, että valittajien muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksessaan ilmoittama toinen referenssitoimitus ei ole täyttänyt tulliselvitysjärjestelmälle asetettua vaatimusta, koska ehdokas ei ole ollut referenssitoimitukseksi ilmoitetun järjestelmän toteutuksen pääsopimuskumppani tai muutoinkaan toteutuksen päävastuullinen toimittaja. Hankintayksikkö on näin ollen todennut, että valittajien muodostama ryhmittymä ei ole täyttänyt referenssien osalta osallistumishakemuspyynnössä asetettuja pakollisia vaatimuksia.

Asian arviointi

Soveltuvuusvaatimusten asettaminen

Valittajat ovat edellä todetulla tavalla ensinnäkin esittäneet, että hankintayksikön tulliselvitysjärjestelmälle asettamat pakolliset vaatimukset 2 ja 3 olisivat olleet liian ankaria ja syrjiviä sekä rajoittaneet kilpailua.

Kuten edellä on selostettu, hankintayksikkö on kyseessä olevassa hankintamenettelyssä edellyttänyt ehdokkaiden soveltuvuusvaatimuksena, että tulliselvitysjärjestelmän referenssitoimituksen on pakollisen vaatimuksen 2 mukaisesti tullut kattaa tuonti- ja vientimenettelyt. Hankintayksikkö on perustellut sanottua vaatimusta sillä, että kyseiset menettelyt ovat keskeisimpiä tullimenettelyjä. Hankintayksikkö on myös edellyttänyt referenssitoimituksena tariffijärjestelmän toimitusta, jota kuitenkin on tullut arvioida tulliselvitysjärjestelmästä erillään, koska tariffijärjestelmä muodostaa tulliselvitysjärjestelmän tukitoiminnon.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on soveltuvuusvaatimuksia pakollisten referenssien osalta määritellessään käyttänyt hyväksi käymästään teknisestä vuoropuhelusta saamaansa markkinatuntemusta. Hankintayksikkö on myös esittänyt, että se on vuoropuhelun perusteella voinut arvioida, että vähintään neljällä tai viidellä toimittajalla on toimituskokemusta useamman kuin yhden tullimenettelyn kattavista järjestelmistä.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä ovat olleet hankintayksikön tarjoajille asettamat soveltuvuusvaatimukset, joiden määrittelyssä hankintayksiköllä on edellä todetun mukaisesti harkintavaltaa. Soveltuvuusvaatimukset ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja ottaen huomioon hankintayksikön tältä osin esittämät perusteet, niiden on katsottava olleen hankinnan kannalta perusteltuja. Vaatimukset eivät ole olleet hankinnan kohteeseen nähden suhteettomia eivätkä ne ole olleet ketään ehdokasta syrjiviä. Vaatimusten ei voida myöskään katsoa rajoittaneen tarpeettomasti kilpailua.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa, kun se on määritellyt ehdokkaiden teknistä suorituskykyä koskevat soveltuvuusvaatimukset suorittamallaan tavalla.

Valittajien muodostaman ryhmittymän soveltuvuus

Valittajat ovat edellä todetulla tavalla toiseksi esittäneet, että hankintayksikkö olisi joka tapauksessa menetellyt virheellisesti, kun se on hylännyt valittajien muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksen puuttuvan soveltuvuuden vuoksi.

Valittajien muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksessaan ilmoittama Kyproksen tullille tehtyä toimitusta koskenut referenssi on sisältänyt vientimenettelyn. Valittajien muodostama ryhmittymä on ilmoittanut, että toimitus on käsittänyt ICS-järjestelmän.

Hankintayksikkö on kuitenkin katsonut, että viimeksi mainitussa järjestelmässä on ollut kyse tuontivalvontaan liittyvästä järjestelmästä, ei tuonnin tulliselvitysjärjestelmästä. Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen liitteenä olleessa Soveltuvuustarkastus-nimisessä asiakirjassa maininnut, että valittajien muodostama ryhmittymä on mainitun referenssin osalta myös ilmoittanut, että referenssitoimitus sisältää harmonisoidun käsittelyprosessin. Hankintayksikkö on kuitenkin sanotussa asiakirjassa todennut, että ryhmittymän ilmoittama referenssi ei ole täyttänyt tulliselvitysjärjestelmälle asetettua vaatimusta, koska ilmoitettu referenssi ei ole sisältänyt tuonnin tulli-ilmoitusten käsittelyprosessia.

Kreikan tullille tehtyä toimitusta koskeneen referenssin osalta valittajien muodostama ryhmittymä on puolestaan edellä todetun mukaisesti ilmoittanut ottaneensa vastuulleen asiakkaalle jo toteutetun tulliselvitysjärjestelmän ja toteuttaneensa siihen muutoksia viennin tulliselvitysjärjestelmään.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevan päätöksensä liitteenä olleessa Soveltuvuustarkastus-asiakirjassa katsonut, että mainittu referenssitoimitus ei ole täyttänyt asetettua vaatimusta, koska valittajien muodostama ryhmittymä ei ole ollut referenssitoimitukseksi ilmoitetun järjestelmän toteutuksen pääsopimuskumppani tai muutoinkaan toteutuksen päävastuullinen toimittaja.

Valittajat ovat edelleen esittäneet, että hankintayksikön olisi tullut hyväksyä niiden muodostaman ryhmittymän ilmoittamat referenssit niin sanottuna yhdistelmäreferenssinä, eli arvioiden useat valittajien muodostaman ryhmittymän referensseinä ilmoittamat hankkeet yhtenä referenssinä.

Hankintayksiköllä on ollut edellä todetun mukaisesti oikeus edellyttää, että referenssitoimituksen tulee sisältää harmonisoitu käsittelyprosessi vähintään kahdelle tuontia, vientiä ja passitusta koskeneista tullimenettelyistä. Hankintayksikkö on sille osallistumishakemusten jättämisaikana esitettyihin kysymyksiin antamissaan vastauksissa lisäksi ilmoittanut, että kaikkien vaadittujen osa-alueiden, moduulien, tulee olla toimitettu samalle EU-alueen tullille.

Hankintayksikön ei asetetut referenssivaatimukset huomioon ottaen ole katsottava menetelleen virheellisesti, kun se ehdokkaiden soveltuvuutta arvioidessaan ei ole yhdistänyt valittajien muodostaman ryhmittymän referensseinään ilmoittamia eri toimituksia toisiinsa. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt virheellisesti katsoessaan, etteivät valittajien muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksessaan ilmoittamat referenssit ole täyttäneet asetettuja vaatimuksia.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti hylätessään valittajien muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksen.

Neuvottelumenettelyyn hyväksytyn ehdokkaan soveltuvuus

Valittajat ovat edellä todetulla tavalla vielä kolmanneksi esittäneet, että hankintayksikkö olisi menetellyt virheellisesti, kun se ei ole hylännyt toista neuvottelumenettelyyn valituista ehdokkaista sen johdosta, ettei mainittu ehdokas ole täyttänyt kehotuksessa osallistumishakemuksen jättämiseen edellytettyjä vaatimuksia viimeisen vahvistetun tilikauden liikevaihdon vähimmäisvaatimuksen eikä luottoluokitusvaatimuksen osalta.

Hankintailmoituksen kohdassa "Taloudellinen ja rahoituksellinen tilanne" on muun ohella ilmoitettu, että ehdokkaan viimeisen vahvistetun tilikauden liikevaihdon tulee olla vähintään 25 000 000 euroa. Vaatimukset ja niiden todentamiseksi edellytetyt selvitykset on kuvattu tarkemmin kehotuksen osallistumishakemuksen jättämiseen liitteessä 1 "Vaatimusten täyttäminen". Viimeksi mainitun liitteen mukaan ehdokas on voinut käyttää alihankkijoidensa tietoja soveltuvuusvaatimuksien täyttämiseen.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että valittajien valituksessa viitattu neuvottelumenettelyyn hyväksytty ehdokas on ilmoittanut käyttämänsä alihankkijat edellytetyllä tavalla ja esittänyt selvityksen omasta ja alihankkijoidensa liikevaihdosta. Hankintayksikölle esitetyn selvityksen mukaan yhteenlaskettu liikevaihto on ylittänyt liikevaihdolle asetetun vähimmäisvaatimuksen.

Hankintailmoituksen edellä mainitussa kohdassa on myös muun ohella ilmoitettu, että ehdokkaan luottoluokituksen tulee vastata Suomen asiakastiedon luottoluokitusta AAA, AA+ tai AA.

Valittajien valituksessa viitattu neuvottelumenettelyyn hyväksytty ehdokas on osallistumishakemuksessaan ilmoittanut luottoluokituksestaan tšekkiläisen luottoluokitusasteikon mukaisesti sekä antanut hankintayksikölle selvityksen siitä, että sanottu luottoluokitus on vastannut Suomen asiakastiedon luottoluokitusta AA.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, ettei sillä ole ollut aihetta epäillä, että edellä mainitun ehdokkaan luottoluokituksestaan antama selvitys ei olisi vastannut luottoluokitukselle hankintailmoituksessa asetettuja vaatimuksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa ehdokkaan osallistumishakemuksessaan antamiin tietoihin. Hankintayksikkö on todennut, että edellä mainittu ehdokas on täyttänyt ehdokkaan soveltuvuudelle hankintailmoituksessa asetetut vaatimukset liikevaihdon ja luottoluokituksen osalta. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt aihetta epäillä, etteikö kysymyksessä oleva ehdokas olisi täyttänyt mainittuja vaatimuksia.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti katsoessaan, että edellä mainittu ehdokas on kyseiseltä osin täyttänyt liikevaihdolle ja luottoluokitukselle asetetut vähimmäisvaatimukset.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajien esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäynti- ja asianosaiskulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Sanna Holkeri ja Olli Wikberg.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

European Dynamics Luxembourg SA on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen markkinaoikeuden päätöksen ja Tullin 25.1.2016 tekemän päätöksen European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostaman ryhmittymän (jäljempänä myös ryhmittymä tai valittaja) osallistumishakemuksen hylkäämisestä sekä velvoittaa Tullin korjaamaan virheellisen menettelynsä ja kieltää Tullia jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä. Lisäksi European Dynamics Luxembourg SA on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää, ettei markkinaoikeuden päätöstä ole noudatettava ennen kuin korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian sekä kieltää Tullia tekemästä hankintasopimusta tänä aikana.

European Dynamics Luxembourg SA on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Tullin korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimusten perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Referenssivaatimukset ovat olleet suhteettoman ankaria

Tullin virheellinen menettely on estänyt ryhmittymää osallistumasta tarjouskilpailuun ja neuvottelumenettelyyn.

Ehdokkaiden soveltuvuutta koskevat vaatimukset ovat olleet liian ankaria. Tullin referenssivaatimusten täyttämiseksi ei ole ollut riittävää toimittaa tietoja ehdokkaan tärkeimmistä tai merkittävimmistä toimituksista eri maiden tulliviranomaisille ja niiden asianmukaisesta toteutuksesta, vaan Tulli on edellyttänyt, että ehdokkaalla on kolme erilaista referenssitoimitusta (tulliselvitys, tariffi ja käyttöönotto/systeemi-integraatio). Näille toimituksille on asetettu lukuisia pakollisia lisävaatimuksia, minkä lisäksi kaikkia referenssitoimituksia on koskenut yleinen kolmen vuoden aikarajoitus.

Tullin käyttämistä lisävaatimuksista on mainittava erityisesti vaatimus, jonka mukaan referenssitoimituksen on tullut sisältää harmonisoitu käsittelyprosessi vähintään kahdelle tullimenettelylle viennin, tuonnin ja passituksen joukosta. Kuten Tullin hankintailmoituksessa on todettu, eri EU-maissa on käytössä järjestelmiä, jotka ovat eriasteisia tuotteita tai tuoteaihioita. Hankintaa kilpailutettaessa on ollut tiedossa, että tullitoiminnassa on perinteisesti EU-maissa käytetty kunkin maan tullille räätälöityjä järjestelmiä.

Näiden tietojen valossa Tullille on täytynyt olla selvää, että ehdokkaiden tuotantokäyttöön saatettujen toimitusten toteutuksissa on välttämättä eroavaisuuksia, koska mitään yhtenäistä järjestelmää tai toimintamallia ei ole ollut olemassa. Tästä huolimatta Tulli on asettanut referenssivaatimukseksi sellaisen toimituksen nimeämisen, joka on täyttänyt neljä erilaista pakollista lisävaatimusta (on toteutettu EU-tulliviranomaiselle, on tuotantokäytössä, sisältää harmonisoidun käsittelyprosessin ja sillä käsitellään vuosittain vähintään 500 000 ilmoittajan tekemää ilmoitusta. Referenssivaatimus on mennyt huomattavasti pidemmälle kuin mitä olisi tarvittu sen arvioimiseksi, onko toimittajalla kyky toteuttaa hankinta.

Tullin asettamat referenssivaatimukset eivät ole täyttäneet julkisille hankinnoille hankintalaissa asetettua suhteellisuuden vaatimusta. Referenssivaatimuksissa ei ole keskitytty tärkeimpiin tai merkittävimpiin toimituksiin, vaan vaatimukset on laadittu siten, että ainoastaan ani harva ja oletettavasti Tullin etukäteen tietämä järjestelmätoimitus on voinut täyttää vaatimukset. Osoituksena tästä on, että ainoastaan kaksi ehdokasta on pystynyt Tullin arvioinnin mukaan täyttämään referenssivaatimukset ja päässyt mukaan neuvottelumenettelyyn.

Jos Tullin tavoitteena on ollut saada aikaan juuri tietynlainen järjestelmäratkaisu, tätä koskevat vaatimukset olisi tullut asettaa teknisinä eritelminä, jolloin ne koskisivat hankinnan kohdetta. Tulli on kuitenkin ennakoinut tulevan hankinnan vaatimuksia asettamalla ne soveltuvuusvaatimuksiksi, jolloin suuri osa sellaisista toimittajista, joilla olisi ollut tekninen ja ammatillinen pätevyys hankinnan toteuttamiseksi, ei ole päässyt edes tarjousvaiheeseen.

Referenssivaatimukset ovat rajoittaneet kilpailua ja olleet syrjiviä

Tullin referenssejä koskevat pakolliset vaatimukset ovat olleet omiaan rajoittamaan tarpeettomasti kilpailua ja syrjineet perusteettomasti sellaisia toimittajia, joilla on soveltuva tekninen suorituskyky ja ammatillinen pätevyys hankinnan toteuttamiseksi.

Markkinaoikeuden valituksenalaisessa päätöksessä ei ole otettu huomioon, että pakollisen referenssin 1 (tulliselvitysjärjestelmä) pakollinen vaatimus 3 (harmonisoitu käsittelyprosessi vähintään kahdelle seuraavista: vienti, tuonti, passitus) on estänyt ehdokkaita, joilla on tarvittava tekninen kyky ja ammatillinen pätevyys toteuttaa hankinta, osallistumasta tarjouskilpailuun sillä sattumanvaraisella perusteella, onko yksikään ehdokkaan aikaisemmista asiakkaista edeltävän kolmen vuoden aikana halunnut tällaista järjestelmää. Markkinaoikeus ei myöskään ole ottanut huomioon, että tällaista järjestelmäalustaa tai edes tuoteaihiota ei ole EU-maiden tulliviranomaisilla yleisesti käytössä.

Referenssivaatimukset ovat olleet peiteltyjä hankinnan kohteen vaatimuksia

Tullin asettamat referenssivaatimukset ovat tosiasiallisesti olleet peiteltyjä teknisiä eritelmiä. Vaatimus siitä, että referenssinä ilmoitettavan tulliselvitysjärjestelmän on tullut sisältää harmonisoitu käsittelyprosessi vähintään kahdelle menettelylle viennin, tuonnin ja passituksen joukosta, on liittynyt Tullin hankinnan kohteelle asettamiin tavoitteisiin sellaisina kuin ne on kuvattu osallistumishakemuksen jättämistä koskevan kehotuksen liitteessä 2 (Alustava hankinnan kohde).

Peitellyn teknisen eritelmän käyttäminen soveltuvuutta koskevana vaatimuksena, erityisesti referenssejä koskevana vaatimuksena, sekoittaa tarjoajien soveltuvuutta ja sopimuksentekoperusteita koskevat kriteerit keskenään. Lisäksi menettely rajoittaa kilpailua ja on omiaan estämään uusien taloudellisten toimijoiden pääsyn markkinoille, koska tarjouskilpailuun osallistumisen ehtona on vaatimus hankinnan kohdetta vastaavasta aikaisemmasta toimituksesta. Tällainen vaatimus ei mittaa taloudellisen toimijan kykyä toteuttaa hankinta, vaan rajaa tarjouskilpailun ulkopuolelle sellaiset talouden toimijat, joilla selvästi olisi kyky ja edellytykset tarjouksen tekemiseen, mutta jotka eivät ole kolmen edeltävän vuoden aikana toteuttaneet juuri tietynlaista järjestelmää tietylle asiakasryhmälle.

European Dynamics Luxembourg SA on toimittanut Tullin hankintaa vastaavan ja samat ominaisuudet sisältävän järjestelmän kahdeksan eri EU-maan tulliviranomaiselle (Alankomaat, Englanti, Irlanti, Kreikka, Kypros, Malta, Puola ja Tanska). European Dynamics Luxembourg SA on voinut tärkeimmillä ja merkittävimmillä toimituksillaan osoittaa soveltuvuutensa ja kykynsä hankinnan toteuttamiseen ja siten tarjouskilpailuun osallistumiseen. Vastaavalla tavalla merkittävä järjestelmätoimittaja Oy IBM Finland Ab, joka voi tukeutua kansainvälisen emoyhtiönsä resursseihin ja referensseihin, ei ole päässyt edes neuvotteluvaiheeseen, vaikka yhtiöllä voidaan arvioida olevan tekniset edellytykset ja kyky toteuttaa hankinta.

Neuvotteluun hyväksytyn ehdokkaan soveltuvuus

Asiassa on perusteltu syy epäillä, että toisen neuvotteluihin hyväksytyn ehdokkaan Aquasoft spol. s.r.o:n (jäljempänä myös Aquasoft) luottoluokitus ei ole vastannut asetettua luottoluokitusvaatimusta eli vähintään Suomen Asiakastiedon luottoluokitusta AA ja että kyseinen yhtiö ei ole täyttänyt asetettuja referenssivaatimuksia siltä osin kuin referenssien on tullut koskea EU-maiden tulliviranomaisille tehtyjä toimituksia. Yhtiön osallistumishakemuksen julkisissa versioissa viitataan toimituksiin Turkissa ja Serbiassa, mutta ei sen sijaan toimituksiin EU-maiden viranomaisille.

Hankintayksiköllä on velvollisuus asettaa sellaisia vaatimuksia, joiden osalta sillä on tosiasiallinen mahdollisuus tarkastaa ehdokkaan tai tarjoajan antamien tietojen paikkansapitävyys. Asiassa on jäänyt selvittämättä, millä tavoin Tulli on voinut varmistua siitä, että Aquasoft on täyttänyt ehdokkaan taloudellista ja rahoituksellista tilaa koskevat soveltuvuusvaatimukset. Jos yhtiö on valittu osallistumaan neuvotteluun, vaikka se ei ole täyttänyt soveltuvuudelle asetettuja vähimmäisvaatimuksia, on menettely ollut muita ehdokkaita ja talouden toimijoita kohtaan syrjivää.

Selitykset

Tulli on valituksen johdosta antamissaan kahdessa selityksessä vaatinut, että valitus ja täytäntöönpanokieltoa koskeva hakemus ensisijaisesti jätetään tutkimatta, koska European Dynamics Luxembourg SA:lta puuttuu asiavaltuus, tai toissijaisesti valitus hylätään. Lisäksi Tulli on vaatinut, että European Dynamics Luxembourg SA velvoitetaan korvaamaan Tullille korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuvat arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Tulli on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valituksen tutkimatta jättäminen

European Dynamics Luxembourg SA on jättänyt osallistumishakemuksen tarjouskilpailuun ryhmittymänä yhdessä Affecto Finland Oy:n kanssa. Osallistumishakemuksen ovat allekirjoittaneet ryhmittymän molemmat osapuolet.

European Dynamics Luxembourg SA:n valitusta markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei ole tehty toisen ryhmittymään kuuluvan yrityksen eli Affecto Finland Oy:n nimissä. European Dynamics Luxembourg SA on valittanut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman Affecto Finland Oy:n valtakirjaa tai muuta suostumusta. Koska valitusta eivät ole tehneet hankintamenettelyyn osallistuneen ryhmittymän kaikki jäsenet yhdessä, valitus on jätettävä tutkimatta puuttuvan asiavaltuuden vuoksi.

Täytäntöönpanokieltoa koskeva hakemus

Tulli on käynyt neuvottelumenettelyyn valittujen kahden ehdokkaan kanssa neuvottelut kevään 2016 aikana. Neuvottelujen jälkeen ehdokkailta on pyydetty lopulliset tarjoukset 29.9.2016 mennessä. Tulli on markkinaoikeuden päätöksen jälkeen 31.10.2016 tehnyt lopullisen hankintapäätöksen asiassa. Tarjouskilpailun voittajaksi valitun Solitea Business Solutions s.r.o:n (aiemmin nimeltään Aquasoft) kanssa on 14.12.2016 tehty hankintasopimus.

Tulli on edennyt hankinnassa ja tehnyt hankintasopimuksen, koska hankinta on Tullille erittäin merkittävä ja kiireellinen. EU:n UCC-lainsäädäntö edellyttää, että vienti- ja passitusmenettelyjä koskevat toiminnallisuudet ovat tuotantokäytössä 1.11.2019 alkaen ja loput tullimenettelyt 15.10.2020 alkaen.

Täytäntöönpanokieltoa koskeva hakemus on hylättävä, koska hankintasopimus asiassa on tehty.

Referenssivaatimukset eivät ole olleet suhteettoman ankaria tai syrjiviä

Tulli on asettanut referenssivaatimukset hankintasäännösten mukaisesti siten, että ne osoittavat toimittajan omaavan riittävää kokemusta ja osaamista toteuttaa uusi tietojärjestelmä Tullin tarpeiden ja tavoitteiden mukaisesti. Referenssivaatimukset on suhteutettu markkinatarjontaan selvittämällä ennen hankintamenettelyn aloittamista teknisellä vuoropuhelulla toimittajien aiempaa kokemusta tulliselvitysjärjestelmien toimittamisesta.

Hankinnan kohteena ollut uusi tulliselvitysjärjestelmä koskee Tullin ydintehtäviä. Uuden järjestelmän on täytettävä paitsi UCC-lainsäädännössä (Union Customs Code, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 952/2013 unionin tullikoodeksista) asetetut vaatimukset, myös palveltava mahdollisimman hyvin Tullin organisaation omia, UCC-lainsäädännöstä riippumattomia tarpeita.

Tullin tavoitteena on toimintaansa tehostaakseen harmonisoida uudella järjestelmällä tulliselvityksen eri prosessit tullimenettelyistä riippumattomiksi mahdollisimman kattavasti. Uudella järjestelmällä korvataan kokonaan Tullin käytössä olleet tulliselvitysten erilliset järjestelmät (tuonti, vienti, passitus, turvatietojärjestelmä, verorajajärjestelmä). Tullimenettelyt automatisoidaan niin, että paperimenettelyistä luovutaan myös varamenettelyinä, jollei lainsäädännössä tai EU:n komissiolta saatavassa ohjeistuksessa muuta vaadita. Manuaalityön väheneminen tehostaa Tullin toimintaa, koska automatisointi nopeuttaa tulliselvitysprosessia ja helpottaa Tullin asiakkaiden tullaustoimintaa.

Uuden järjestelmän harmonisoidut käyttöliittymät ja toimintamallit parantavat sovelluksen käytettävyyttä ja lisäävät joustavuutta. Tämä puolestaan helpottaa merkittävästi Tullin henkilöstön siirtymistä tulliselvityksen tehtävästä toiseen, ja tätä kautta lisää Tullin henkilöstöresurssien tehokasta käyttöä.

Referenssivaatimuksia ei ole asetettu kilpailua rajoittavasti tai sattumanvaraisesti, vaikka tulliselvitysjärjestelmiä EU-alueen tulleille toimittaneet toimittajat eivät kaikki ole pystyneet täyttämään referenssivaatimuksia. Tullin referensseille asettamat vaatimukset liittyvät keskeisiin Tullin hankinnalleen asettamiin tarpeisiin. Pelkästään yhden tullimenettelyn kattava järjestelmätoteutus ei osoita ehdokkaan riittävää kokemusta Tullin tavoitteiden mukaisen hankinnan toteuttamiseen, eivätkä yksittäisten tullimenettelyjen järjestelmätoteutukset eri asiakkaille osoita toimittajan riittävää valmiutta toteuttaa tullimenettelyt samaan järjestelmään hankinnan tavoitteiden mukaisesti.

Tulli odotti markkinakartoituksensa perusteella saavansa osallistumishakemuksia vähintään neljältä tai viideltä toimittajalta ja varautui myös siihen, että hankinnasta kiinnostuneita ehdokkaita voisi olla enemmänkin. Tästä syystä osallistumishakemuskehotuksessa varauduttiin rajoittamaan neuvotteluihin valittavien ehdokkaiden lukumäärää 3–5 ehdokkaaseen ja ilmoitettiin soveltuvien ehdokkaiden valintaperusteet.

Tulli on pyrkinyt siihen, että toimittajat voivat hankintasäännöksissä mahdollistetulla tavalla osallistua mahdollisimman laajasti hankintamenettelyyn myös ryhmittyminä tai alihankkijoita käyttämällä. Tätä varten ehdokkaita on ohjeistettu osallistumishakemuskehotuksessa erityisen huolellisesti näistä seikoista.

Tulli on saanut osallistumishakemuksen viideltä toimittajalta, joista kaksi on valittu mukaan neuvotteluihin. Yksi hylätty ehdokas on suljettu tarjouskilpailusta siitä syystä, että ehdokas ei ilmoittanut täyttävänsä eräitä henkilöstön lukumäärää koskevia minimimäärävaatimuksia. Kyseinen ehdokas on sen sijaan täyttänyt Tullin asettamat referenssivaatimukset. Oy IBM Finland Ab:n osallistumishakemus suljettiin tarjouskilpailusta sen vuoksi, ettei sen tulliselvitysjärjestelmää koskevassa referenssitoimituksessa viennin tulli-ilmoitusten tuotantokäyttö ollut vaaditulla tavalla alkanut. Kolmella ehdokkaalla oli siten esittää vaadittu osaaminen ja kokemus. Neljännen ehdokkaan kohdalla referenssivaatimuksen täyttymättä jääminen johtui siitä, että ehdokkaan toimittaman järjestelmän tuotantokäyttö oli alkanut odotettua myöhemmin.

Hankintasäännösten ja vakiintuneen oikeuskäytännön lähtökohta on, että hankintayksikön tarpeet määrittävät hankinnan kohteen ja sitä kautta myös ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuusvaatimukset. Tullin hankintasäännösten puitteissa asettamien referenssivaatimusten täyttyminen on ollut mahdollista osoittaa hankintalain 59 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla ehdokkaan tärkeimmillä referenssitoimituksilla.

Tullin asettamat referenssivaatimukset ovat osoittaneet toimittajan osaamista nykyisen lainsäädännön mukaisen tulliselvitysjärjestelmän toteuttamisesta siten, että neuvottelumenettelyyn valittavilla toimittajilla on katsottava olevan riittävät valmiudet toteuttaa UCC-lainsäädännön vaatimukset täyttävä uusi järjestelmä Tullin tavoitteiden mukaisesti. Kysymys on erittäin vaativasta ja Tullille keskeisestä tietojärjestelmähankkeesta. Referenssivaatimukset ovat olleet suhteellisia, eikä niitä ole asetettu ehdokkaita syrjivästi. Tulli on markkinakartoituksesta saamansa markkinatuntemuksen perusteella asettanut vaatimukset niin, ettei niillä ole rajoitettu tarpeettomasti kilpailua.

Referenssivaatimukset eivät ole olleet peiteltyjä hankinnan kohteen vaatimuksia

Tullin asettamissa referenssivaatimuksissa ei ole kysymys hankittavan järjestelmän teknisistä eritelmistä, vaan ehdokkaan riittävästä kyvykkyydestä vaativan tietojärjestelmätoimituksen toimittajaksi. Hankinnan kohteen tekniset vaatimukset on määritelty neuvottelumenettelyn jälkeen lopullisessa tarjouspyynnössä.

Toimittajan aiempi kokemus ja osaaminen mittaavat ensisijaisesti toimittajan soveltuvuutta. Tulli on hankintasäännösten mukaisesti asettanut toimittajien referenssit soveltuvuusarvioinnin osatekijöiksi.

Neuvotteluun hyväksytyn ehdokkaan soveltuvuus

Neuvotteluihin hyväksytty Aquasoft on täyttänyt soveltuvuusvaatimukset sekä luottoluokitukselle asetetun vaatimuksen että referenssivaatimusten osalta.

Aquasoft on esittänyt osallistumishakemuksessaan selvityksen luottoluokituksestaan Tšekin kauppakamarin luottoluokitusasteikon mukaisesti ja siitä, että mainittu luottoluokitus vastaa Suomen Asiakastiedon luottoluokitusta AA. Tullilla ei annetun selvityksen perusteella ole ollut aihetta epäillä, etteikö selvitys vastaisi luottoluokitukselle asetettuja vaatimuksia.

Aquasoft on vaaditulla tavalla ilmoittanut referenssinä EU:n tulliviranomaiselle toimitetun järjestelmän, eikä valituksessa esitetyllä tavalla Turkin tai Serbian tulleille toimitettua järjestelmää.

Tulli on toiminut hankintasäännösten mukaisesti hyväksyessään Aquasoftin mukaan neuvottelumenettelyyn. Yhtiö on täyttänyt kaikki soveltuvuusvaatimukset.

Vastaselitys

Valittaja on antanut Tullin selitysten johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiavaltuus ja oikeus edustaa ryhmittymää

European Dynamics Luxembourg SA ja Affecto Finland Oy ovat jättäneet osallistumishakemuksensa ryhmittymänä. European Dynamics Luxembourg SA:lla on ollut ryhmittymän keskinäiseen sopimukseen perustuva asiavaltuus ja edustusvalta nostaa kanteita ja ajaa niitä ryhmittymän puolesta Tullin tarjouskilpailuun liittyvissä valitusasioissa. Tämä oikeus on perustunut ryhmittymän jäsenten keskinäiseen sopimukseen, jossa on yksiselitteisesti sovittu, että European Dynamics Luxembourg SA voi edustaa ryhmittymää kaikissa toimivaltaisissa tuomioistuimissa ja käyttää ryhmittymän oikeutta valittaa sovellettavan lainsäädännön mukaisesti.

Lisäksi Affecto Finland Oy on erikseen kirjallisesti valtuuttanut European Dynamics Luxembourg SA:n toimimaan Affecto Finland Oy:n puolesta sekä markkinaoikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Referenssivaatimusten hankintasäännösten vastaisuus

Tullin selityksissä ei ole esitetty seikkoja, jotka antaisivat aihetta arvioida referenssivaatimuksia eri tavalla kuin valituksessa.

Markkinoilla ei ole ollut valmiita ratkaisuja nyt kysymyksessä olevan hankinnan toteuttamiseksi. Tulli on tästä huolimatta asettanut referenssivaatimukset siten, että referenssitoimituksen on tullut vastata pitkälti sellaista järjestelmää, joka täyttää Tullin omalle tulevalle järjestelmälle asetetut tekniset vaatimukset. Tulli on toisin sanoen ennakoinut referenssivaatimuksissa hankinnan kohteelle asetettavia teknisiä vaatimuksia.

Tullin asettamat referenssivaatimukset väärinkäyttävät soveltuvuusvaatimusten käsitettä ja tarkoitusta. Soveltuvuusvaatimusten tarkoituksena on varmistua siitä, että ehdokkailla on suorituskyky ja pätevyys toteuttaa hankinta. Suhteettoman ankarien referenssivaatimusten vuoksi ryhmittymä, kuten myös Oy IBM Finland Ab, on jäänyt ilman mahdollisuutta osallistua tarjouskilpailuun, vaikka molemmat ovat markkinajohtajia EU:n tulliviranomaisille toimitetuissa sähköisissä tullausjärjestelmissä ja niillä on merkittävästi enemmän referenssejä ja kokemusta tällaisista toimituksista kuin tarjouskilpailun voittajalla.

Tulli on ensimmäisen pakollisen referenssin osalta edellyttänyt erittäin spesifiä referenssitoimitusta, kun taas toisen referenssin osalta Tulli on noudattanut selvästi alempaa standardia. Toisen referenssin osalta Tulli on hyväksynyt tarjouskilpailun voittajalta suurpiirteisellä tavalla ilmoituksen toimituksesta, joka ei ole edes koskenut vaatimuksena olleen Taric-järjestelmän toimitusta. Vaatimuksia on toisin sanoen sovellettu ehdokkaisiin syrjivällä tavalla.

Ryhmittymä on esittänyt ensimmäisenä pakollisena referenssinään toimituksen, joka on täyttänyt Tullin vaatimusten yhdistelmän. Kyseisessä toimituksessa European Dynamics Luxembourg SA oli kokonaisvastuussa referenssivaatimuksen mukaisen järjestelmän toimituksesta. Tulli ei kuitenkaan ole hyväksynyt tätä referenssiä, vaan se on katsonut European Dynamics Luxembourg SA:n ainoastaan kehittäneen asiakkaan olemassa olevaa järjestelmää. Todellisuudessa European Dynamics Luxembourg SA on kuitenkin toteuttanut koko järjestelmän uudelleen.

Neuvotteluun hyväksytyn ehdokkaan soveltuvuus

Tulli on sekä markkinaoikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että Aquasoft on täyttänyt soveltuvuusvaatimukset. Tulli ei kuitenkaan ole ilmoittanut, minkä EU-maan viranomaisille referenssitoimitukset on tehty. Tämä tieto on merkitty edellä mainitun yhtiön osallistumishakemuksesta salaiseksi, vaikka tieto siitä, minkä maan viranomaisille yhtiö on tehnyt referenssikseen ilmoittamansa toimituksen, on tuskin liikesalaisuus.

Tulli on käyttänyt johdonmukaisesti yksikkömuotoa todetessaan, että Aquasoft on ilmoittanut referenssinä EU:n tulliviranomaiselle toimitetun järjestelmän. Tästä ei voida tehdä muuta johtopäätöstä kuin sen, että yhtiö on aiemmin toimittanut EU-maan tulliviranomaisille vain yhden järjestelmän, vaikka referenssivaatimuksissa on edellytetty kahta referenssiä EU-maan tulliviranomaiselle toimitetuista järjestelmistä. Yhtiö ei siten ole täyttänyt asetettuja referenssivaatimuksia.

Tullin 25.1.2016 tekemä päätös on ollut puutteellisesti perusteltu. Aquasoftin referensseihin liittyvä epäselvyys on ollut yksi keskeinen syy sille, miksi Tullin päätöksestä on valitettu markkinaoikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tullin välttelevät vastaukset ja laiminlyönti esittää tiedot Aquasoftin referensseistä on otettava huomioon oikeudenkäyntikulujen määrässä.

Tulli on laiminlyönyt arvioida, voidaanko Aquasoftin toimittamaa Tšekin kauppakamarin luottoluokitusta pitää vastaavan tasoisena kuin Suomen Asiakastiedon Rating Alfa -raporttia. Tulli on lisäksi sivuuttanut Aquasoftin taloudellisen tilan heikkoudet, jotka ilmenevät Aquasoftin tilinpäätöksistä vuosilta 2013–2015. Tilinpäätökset ja tase kyseisiltä vuosilta osoittavat, että Aquasoft on suhteellisen pieni yritys ja että sen taloudelliset tunnusluvut ovat merkittävästi heikenneet vuodesta 2014 vuoteen 2015. Tullin hankinnan ennakoitu arvo on noin kuusinkertainen verrattuna Aquasoftin koko liikevaihtoon. Vaikuttaa siltä, että Aquasoft on täyttänyt Tullin asettaman liikevaihtokriteerin vetoamalla tytär- ja muiden konserniyritysten muodostamaan kokonaisuuteen. Tullin hankinnan koko on huomattavan suuri suhteessa Aquasoftin toiminnan laajuuteen.

Tullin lisäselitys

Tulli on toimittanut vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Referenssivaatimukset eivät ole sisältäneet Tullin tulevan järjestelmän teknisiä vaatimuksia, vaan kuvanneet toimittajien riittävää kyvykkyyttä hankinnan toteuttamiseen.

Toimittajalla on tullut olla kokemusta harmonisoiduista käsittelyprosesseista, ei yksittäisistä käsittelyprosesseista. On eri asia toimittaa tietojärjestelmä, joka käyttää yhteisiä harmonisoituja käsittelyprosesseja. Tämä osaaminen on ollut Tullille oleellista.

Kaikki referenssitoimituksen pakolliset vaatimukset koskevat keskeisiä ja yleisesti EU:n tullijärjestelmistä löytyviä ominaisuuksia. Vaatimusten mukainen tietojärjestelmätoteutus osoittaa ehdokkaan riittävää kokemusta Tullin tavoitteiden mukaisen hankinnan toteuttamiseen. Referenssivaatimukset ovat olleet kohtuullisessa suhteessa hankinnan toteuttamiseen liittyvien riskien minimointitavoitteiden kanssa.

Tulli on soveltanut asettamiaan referenssivaatimuksia samalla tavoin kaikkiin ehdokkaisiin. Hylätyistä ehdokkaista vain ryhmittymän referenssit ovat olleet selvästi asetettujen vaatimusten vastaisia.

Aquasoft on esittänyt osallistumishakemuksessaan Tullin vaatimalla tavalla kaksi eri EU:n tulliviranomaisille toteutettua tuoteratkaisun referenssiä ja yhden referenssitoimituksen käyttöönoton ja systeemi-integraation osalta. Kyseiset referenssit ovat kaikki olleet asetettujen vaatimusten mukaisia.

Valittaja ei ole ennen oikeudenkäyntiä esittänyt Tullille mitään osallistumishakemuksia koskevaa asiakirjapyyntöä. Oikeudenkäynnin aikana Tulli on toimittanut markkinaoikeudelle vastineensa liitteenä Aquasoftin osallistumishakemuksen kokonaisuudessaan. Aquasoftin osallistumishakemus sisältää salassa pidettäviä liikesalaisuuksia. Osallistumishakemuksesta on toimitettu markkinaoikeudelle julkinen versio ja versio, joka sisältää salassa pidettävät tiedot.

Tullilla on ollut oikeus luottaa ehdokkaan osallistumishakemuksessaan antamiin tietoihin, eikä Tulli ole ollut velvollinen tarkastamaan Aquasoftin luottoluokitustietoja yhtiön toimittaman, ulkopuolisen tahon antaman luottoluokituksen vastaavuutta koskevan selvityksen lisäksi. Tulli on myös tosiasiallisesti tarjouskilpailun ratkeamisen jälkeen selvittänyt tarjouskilpailun voittaneen Solitea Business Solutions s.r.o:n (aiemmin Aquasoft) ja sen alihankkijoiden taloudellisen tilan.

Valitus on perusteeton. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut Tullin virheestä. Koska Tullille on aiheutunut kuluja valitukseen vastaamisesta, Tullin kannalta olisi kohtuutonta, jos se joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Jos valitus tutkitaan ja valittajaksi katsotaan osallistumishakemuksen tehnyt ryhmittymä, Tulli vaatii toissijaisesti, että ryhmittymän molemmat jäsenet European Dynamics Luxembourg SA ja Affecto Finland Oy velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan Tullin oikeudenkäyntikulut.

Valittajan lisävastaselitys

European Dynamics Luxembourg SA on uudistanut valituksessaan esittämänsä vaatimukset ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hyväksyy vaatimukset lain sallimassa laajuudessa. European Dynamics Luxembourg SA on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus antaa sille oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7–9 §:n nojalla tiedon voittaneen tarjoajan osallistumishakemuksessaan nimeämistä referensseistä.

Tiedot tarvitaan voittaneen tarjoajan referensseistä erityisesti asiakkaan nimen ja ilmoitetun referenssikohteen osalta referenssien tarjouspyynnönmukaisuuden arvioimiseksi. Tullin toiminnan hyväksyttävyyden ja valituksen menestymisen kannalta on keskeistä, olisiko voittanut tarjoaja tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle jo ennen hankinnan neuvotteluvaiheen käynnistymistä.

Tiedot asiakkaan nimestä ja ilmoitetun referenssin kohteesta eivät ainakaan tämän hankinnan oloissa voi olla liikesalaisuuksia tai muuten salassa pidettäviä tietoja. Tiedon saaminen referensseistä on edellä todetuista syistä tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumiseksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Valittajalla on oikeus tietoihin, vaikka niitä pidettäisiinkin liikesalaisuuksina.

Tullimenettelyjä ja -järjestelmiä koskevat vaatimukset on harmonisoitu EU:n tasolla asetuksilla. Tulliprosesseissa noudatetaan konkreettisia Euroopan komission asettamia sääntöjä.

Koska kaikki EU:n tulliviranomaiset toimivat harmonisoidun sääntelyn ja harmonisoitujen järjestelmien mukaisesti, tämän sääntelyn ja prosessien tuntemus on välttämätöntä kaikkien tullijärjestelmien kehittämisessä. Tästä seuraa, että vientisovellusta ei ole mahdollista kehittää ymmärtämättä samalla tuontisovellusta ja päinvastoin. Prosessin kulku suurimmassa osassa tullisovelluksia (tuonti, vienti ja kauttakulku) on yhteydessä toisiinsa, ja niiden välillä vaihtuu tietoa. Integraatio (harmonisointi) on määritelty EU:n tasolla sekä toiminnallisesti että teknisesti. Siten järjestelmätoimituksissa tai niiden integraatiossa ei ole mitään sellaista, mitä toimittajien tulisi keksiä tai kehittää alusta pitäen.

Vaikka toimittaja olisi toimittanut ainoastaan vientisovelluksen jonkin EU:n jäsenvaltion tulliviranomaiselle, kyseinen sovellus ei voi toimia muista sovelluksista irrallaan, vaan se yhdistyy kyseisen jäsenvaltion muihin tullisovelluksiin. Tästä syystä on merkityksetöntä, integroidaanko vientisovellus tuontisovelluksen kanssa, jonka on kehittänyt toimittaja itse, tai integroidaanko se sovellukseen, jonka on kehittänyt jokin toinen toimittaja. Myöskään sillä ei ole merkitystä, integroidaanko sovellukset samaan vai eri aikaan. Sovellusten integraatiot muihin sovelluksiin on toteutettava aina tullisovelluksia hankittaessa. Tekniset ja toiminnalliset integraatiot, vaatimukset ja säännöt ovat EU:n alueella samat.

Tulli on edellä mainituista seikoista huolimatta esittänyt referenssivaatimukset, joiden perusteella kilpailuun on hyväksytty vain toimittaja, joka on samaan aikaan toimittanut kaksi sovellusta kolmesta (tuonti, vienti ja passitus). Tulli on virheellisesti väittänyt, että kyseiset sovellukset olisivat yksittäisiä eivätkä ne olisi harmonisoituja, jos niitä ei ole toimitettu samaan aikaan. Tosiasiassa jokainen näistä prosesseista on harmonisoitu käsittelyprosessi. Yksittäisiä käsittelyprosesseja tai sovelluksia, joita ei olisi harmonisoitu muihin tulliprosesseihin, EU:n jäsenvaltioissa ei voi olla olemassa.

Tullin lisälausuma

Tulli on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajan esittämän vaatimuksen voittaneen tarjoajan osallistumishakemukseen sisältyneiden referenssitietojen antamisesta. Vaatimus kohdistuu tietoihin, jotka ovat voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksia viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Tulli on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että voittaneen tarjoajan osallistumishakemuksen tiedot ovat salassa pidettäviä liikesalaisuuksia siinä laajuudessa kuin voittanut tarjoaja on näin Tullille ilmoittanut. Tullin voittaneelta tarjoajalta saaman tiedon mukaan tietojen liikesalaisuusluonne ei ole myöhemmin muuttunut. Pyydettyjä referenssitietoja ei siten tule luovuttaa valittajalle. Tietojen antamatta jättäminen ei vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Voittaneen tarjoajan referenssitiedoissa liikesalaisuuksiksi on merkitty asiakkaan nimi, yksityiskohtaiset kuvaukset referenssien sisällöstä sekä referenssitoimittaja siltä osin kuin voittanut tarjoaja on turvautunut soveltuvuusehtojen täyttämisessä alihankkijoihinsa. Tullin näkemys on, että kyseisenkaltaiset tiedot ovat hyvin yleisesti yritysten liikesalaisuuksia, koska tietojen perusteella on mahdollista saada yksityiskohtaista tietoa yritysten asiakkaista ja referenssikohteiden teknisistä ratkaisuista. Voittaneen tarjoajan asiakirjoissa liikesalaisiksi määriteltyjen tietojen luovuttaminen voi näin ollen aiheuttaa voittaneelle tarjoajalle ja sen alihankkijoina toimineille yhteistyökumppaneille vahinkoa.

Tässä oikeudenkäynnissä on valittajan väitteiden johdosta ensisijaisesti kysymys siitä, onko Tulli voinut asettaa referenssivaatimukset tekemällään tavalla, sekä siitä, onko Tulli toiminut hankintasäännösten mukaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta. Mikäli vastoin Tullin käsitystä ja markkinaoikeuden ratkaisua katsottaisiin, että Tullin olisi pitänyt sulkea myös voittanut tarjoaja hankintamenettelystä puuttuvan soveltuvuuden vuoksi, pelkästään tämä seikka ei muuta valittajan asemaa tarjouskilpailussa. Neuvottelumenettelyyn on valittu kaksi ehdokasta, joten Tulli olisi joka tapauksessa voinut edetä hankintamenettelyssä. Tullin väitetty virhe voittaneen tarjoajan soveltuvuuden harkinnassa ei vaikuta valittajan asemaan tarjouskilpailussa tavalla, joka antaisi perusteen oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain nojalla luovuttaa valittajalle voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksia.

Tulli on osallistumishakemuskehotuksessaan määritellyt, mitä käsittelyprosessien harmonisoinnilla tarkoitetaan. Kysymys ei ole prosessien integraatiosta eikä EU:n asetusten vaatimuksista. Käsittelyprosessien harmonisoinnilla on tarkoitettu sitä, että eri käsittelyprosesseissa työnkulku on samanlainen ja eri käsittelyprosesseissa asioiden looginen esitystapa on samanlainen. Kun henkilö tekee järjestelmässä esimerkiksi vientimenettelyn, menettely etenee prosessina samalla tavalla kuin tuontimenettely. Toimittajan kokemus harmonisoiduista käsittelyprosesseista on ollut Tullin hankinnalle asettamien tavoitteiden kannalta olennainen.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta Tulli on viitannut aiemmin lausumaansa ja ilmoittanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa arvonlisäverolliseksi määräksi 21 948 euroa.

Valittajan lisälausuma

European Dynamics Luxembourg SA on Tullin lisälauman johdosta esittänyt, että voittaneen tarjoajan ilmoittamat referenssit ovat jo julkiseksi tullutta tietoa. Tämän vuoksi perustetta niiden salaamiseen ei ole.

Ehdokkaiden ilmoittamien referenssien on tullut koskea EU:n laajuisia, hankintadirektiivien mukaisia tarjouskilpailuja, joiden tuloksista hankintayksikön on tähän hankintaan sovellettavan hankintadirektiivin 2004/18/EY 35 artiklan 4 kohdan mukaan tullut toimittaa jälki-ilmoitus julkaistavaksi 48 päivän kuluessa sopimuksen tekemisestä. Tämä huomioon ottaen kaikki voittaneen tarjoajan referenssien kannalta keskeiset tiedot, kuten asiakkaan nimi, sopimuksen arvo ja hankinnan kohteen kuvaus, on ilmoitettu jälki-ilmoituksessa ja tulleet julkisiksi, jollei Tulli tai voittanut tarjoaja todistettavasti osoita, että kyseisistä toimituksista ei ole julkaistu eikä ole tullutkaan julkaista jälki-ilmoituksia.

Lisälausuma on lähetetty tiedoksi Tullille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Tullin vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää European Dynamics Luxembourg SA:n vaatimuksen tiedon antamisesta.

3. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääsian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

4. European Dynamics Luxembourg SA:n ja CGI Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

European Dynamics Luxembourg SA ja CGI Suomi Oy määrätään yhteisvastuullisesti korvaamaan Tullin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaatimus enemmälti hyläten, 15 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

5. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä

Tulli on vaatinut valituksen tutkimatta jättämistä puuttuvan asiavaltuuden vuoksi perustellen vaatimustaan sillä, että valitusta eivät ole tehneet hankintamenettelyyn osallistuneen ryhmittymän kaikki jäsenet yhdessä. Tulli on lausunut, että valituksen korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehnyt European Dynamics Luxembourg SA on toimittanut valituskirjelmänsä korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilman toisen osallistumishakemuksen tehneeseen ryhmittymään kuuluneen yrityksen Affecto Finland Oy:n valtakirjaa tai muuta suostumusta.

Markkinaoikeuden päätöstä koskenut valitus on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen määräajassa. Valituksen allekirjoittanut asianajaja on valituksen tekemiselle säädetyn määräajan jälkeen esittänyt vastaselityksen yhteydessä korkeimmalle hallinto-oikeudelle Affecto Finland Oy:n antaman valtakirjan selvityksenä viimeksi mainitun yhtiön yhtymisestä European Dynamics Luxembourg SA:n vireille panemaan valitukseen. Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 28 §:n säännös täydennysmenettelystä, valitusta on voitu täydentää valitusajan päättymisen jälkeen selvityksellä Affecto Finland Oy:n yhtymisestä valitukseen. Tullin vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä on näin ollen hylättävä.

2. Tiedon antamista koskeva vaatimus

European Dynamics Luxembourg SA on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7–9 §:n nojalla antaa sille tiedon hankintamenettelyn voittaneen tarjoajan osallistumishakemuksessaan nimeämistä referensseistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 1 §:n mukaan oikeudenkäynti ja oikeudenkäyntiasiakirjat ovat julkisia, jollei kyseisessä laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 3 §:n mukaan siltä osin kuin kyseisessä laissa ei toisin säädetä, hallintotuomioistuimessa sovelletaan, mitä asiakirjojen julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelmää tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta julkisuuslaissa tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

European Dynamics Luxembourg SA on perustellut korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämäänsä vaatimustaan saada tieto voittaneen tarjoajan osallistumishakemuksessaan nimeämistä referensseistä sillä, että kyseisten tietojen avulla on mahdollista arvioida voittaneen tarjoajan ilmoittamien referenssien vaatimustenmukaisuutta.

Tulli on toimittanut markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa kyseisen osallistumishakemuksen, jonka julkisen version valittaja on saanut markkinaoikeudessa lausuttavakseen. Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa perustellut referenssitietojen salassapitoa sillä, että referenssitietojen perusteella on mahdollista saada yksityiskohtaista tietoa yritysten asiakkaista ja referenssikohteiden teknisistä ratkaisuista.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana päätöksen kohdassa 3.1 todettavin tavoin kysymykset siitä, ovatko Tullin hankintamenettelyssä asettamat referenssivaatimukset olleet hankintasäännösten vastaisia ja onko valittaja voitu sulkea pois hankintamenettelystä referenssivaatimusten täyttymättä jäämisen vuoksi. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa 3.5 lausutun mukaisesti asiassa ei edellä mainittuihin kysymyksiin annettavan ratkaisun vuoksi tule arvioitavaksi se, olisiko hankintamenettely ollut valittajan esittämällä tavalla virheellistä voittaneen tarjoajan soveltuvuusarvioinnin osalta, eikä korkein hallinto-oikeus ratkaisussaan arvioi siten kysymystä voittaneen tarjoajan referenssien vaatimustenmukaisuudesta.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden asiassa antaman ratkaisun sisältö ja sen perusteet, European Dynamics Luxembourg SA:n esittämän tietopyynnön kohteena olevat hankintamenettelyn voittaneen yhtiön referenssitiedot, joiden on ilmoitettu sisältävän liikesalaisuuksia, eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eikä niitä koskevan tiedon antamatta jättäminen myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Tämän vuoksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 3 momentin perusteella European Dynamics Luxembourg SA:lla ei ole mainitun lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta saada pyytämäänsä tietoa. Tiedon antamista koskeva vaatimus on näin ollen hylättävä.

3. Pääasia

3.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa valituksen johdosta ensisijaisesti kysymys siitä, ovatko ehdokkaille kyseessä olevassa neuvottelumenettelynä toteutetussa tulliselvitys- ja tariffijärjestelmien hankinnassa asetetut soveltuvuusvaatimukset olleet referenssivaatimusten osalta julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki) vastaisia ja onko Tulli voinut hylätä European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksen sillä perusteella, että hankintamenettelyssä asetetut pakolliset referenssivaatimukset eivät ole täyttyneet.

3.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Hankintalain 1 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on lain 2 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että tuolloin voimassa olleen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan hankintayksiköiden oli pyrittävä kilpailun aikaansaamiseen hankintoja tehdessään. Koska hankintojen tekemisen tarkoituksena on 2 §:n 1 momentin esitöiden mukaan ensisijaisesti hankintayksikön hankintatarpeen tyydyttäminen eikä markkinoilla olevien kilpailuolosuhteiden aktiivinen muuttaminen, ehdotetaan sanamuotoa täsmennettävän. Hankintayksiköiden tulisi siten hyödyntää markkinoilla jo olevaa kilpailua hintalaatusuhteeltaan ja muutenkin hankintatarpeisiin parhaiten soveltuvan ratkaisun löytämiseksi. Yhdenvertainen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Siten esimerkiksi tarjoajien kelpoisuusehtojen asettamisessa on huomioitava hankinnan luonne ja arvo.

Hankintalain 5 §:n 12 kohdan mukaan neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimijat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa toimittajien kanssa.

Hankintalain 52 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on lain 52 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että pykälässä säädettäisiin yleisesti hankintamenettelyn vaiheittaisuuteen liittyvän periaatteen mukaisesti ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista ja että pykälä vastaa julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (hankintadirektiivi) 44 artiklan 1 kohtaa.

Hallituksen esityksessä on lausuttu, että pykälän mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi tulisi tehdä ennen tarjousten vertailua. Siten hankintayksikön olisi ennen tarjousvertailuun ryhtymistä harkittava, tuleeko ehdokas tai tarjoaja sulkea tarjouskilpailusta luvussa säädettyjen poissulkemisperusteiden vuoksi, arvioida täyttävätkö ehdokkaat ja tarjoajat asetetut taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen sekä tekniseen ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvät, tarjouspyynnössä esitetyt vähimmäisvaatimukset sekä suorittaa rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä sekä kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä tarjouskilpailuun mukaan otettavien tarjoajien valinta. Hankintayksikön olisi ilmoitettava etukäteen ehdokkailta tai tarjoajilta edellytettävät vähimmäisvaatimukset, sekä arvioitava niiden täyttymistä ja poissulkemisperusteiden käyttämistä erillisessä hankintamenettelyn vaiheessa. Tarjoajien asemaan vaikuttavat päätökset tulee perustella ja saattaa asianosaisille tiedoksi 73 §:n mukaisesti.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on lain 56 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälä perustuu hankintadirektiivin VII lukuun ja erityisesti sen 44 artiklaan. Hankintayksiköllä olisi mahdollisuus esittää ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä vaatimuksia ja pyytää niitä koskevia selvityksiä. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan tavarantoimittajan, palveluntuottajan tai urakoitsijan kyvyistä toteuttaa hankinta.

Hallituksen esityksessä on lausuttu, että ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvillä vaatimuksilla voidaan edistää laatuun liittyvien tekijöiden huomioimista hankinnan toteuttamisessa. Erityisesti palveluhankinnoissa ehdokkaiden ja tarjoajien ammattitaitoon, pätevyyteen ja kokemukseen liittyvät vähimmäisvaatimukset voivat parantaa palvelujen laatua. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Siten hankintayksikkö voi halutessaan edellyttää myös esimerkiksi lakisääteistä ammatillista pätevyyttä korkeampaa pätevyyttä.

Hankintalain 56 §:n esitöissä on edelleen todettu, että ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden olisi oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Siten hankintayksikön tulisi hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua. Ehdokas tai tarjoaja, joka ei täytä esitettyjä vähimmäisvaatimuksia, olisi suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta ja tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä luettelolla viimeksi kuluneen enintään kolmen vuoden aikana toteutetuista tärkeimmistä tavarantoimituksista tai palveluista arvoineen, ajankohtineen ja vastaanottajatietoineen.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on lain 59 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälässä esitettäisiin tyhjentävä luettelo selvityksistä, joita voidaan vaatia ehdokkaan tai tarjoajan teknisen suorituskyvyn tai ammatillisen pätevyyden arvioimista varten. Pykälä perustuu hankintadirektiivin 48 artiklaan. Selvitysten vaatimisen tulee olla perusteltua menettelyn kohteena olevan palvelu- tai tavarahankinnan taikka rakennusurakan laadun ja laajuuden kannalta. Vaatimusten tulisi olla kohtuullisessa suhteessa hankinnan toteuttamiseen liittyvien riskien minimointitavoitteen kanssa. Huomiota tulisi kiinnittää myös siihen, millä tavoin vaatimukset vaikuttavat ehdokkaiden tai tarjoajien määrään. Perusteettomat tai ylimitoitetut vaatimukset voivat sulkea tarjouskilpailusta muuten soveliaita yrityksiä.

Hankintalain 59 §:n esitöissä on edelleen todettu, että hankintayksikkö voisi pyytää toimittajalta referenssiluetteloja tavara- ja palveluhankintojen osalta enintään viimeksi kuluneen kolmen vuoden tärkeimmistä toimituksista. Referenssejä koskevien selvitysten vaatimisessa ja niihin perustuvien ehdokkaiden tai tarjoajien teknistä kapasiteettia koskevissa vaatimuksissa tulisi huomioida referenssien merkitys hankinnan kohteen kannalta. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteen ja kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä koskevien vaatimusten kanssa ristiriitainen voi olla menettely, jossa painoarvoa annetaan yrityksen sellaisille referensseille, jotka eivät koske hankinnan kohteena olevaa tavara- tai palveluhankintaa taikka rakennusurakkaa.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

3.3 Keskeiset tosiseikat

Tulliselvitys- ja tariffijärjestelmien hankinnasta 19.11.2015 julkaistun EU-hankintailmoituksen mukaan kysymyksessä on ollut neuvottelumenettelynä toteutettava hankintalain liitteen A mukainen palveluhankinta. Tulli on pyytänyt neuvottelumenettelyyn osallistumisesta kiinnostuneita ehdokkaita tekemään osallistumishakemuksensa hankinnasta 19.11.2015 julkaistun EU-hankintailmoituksen ja 17.12.2015 julkaistun lisätietoilmoituksen sekä 16.11.2015 päivätyn osallistumishakemuspyynnön ja sen liitteiden mukaisesti. Lisätietoilmoituksella on poistettu ehdokkaan alihankkijoita koskeva luottoluokitusvaatimus ja jatkettu osallistumishakemusten vastaanottamisen määräaikaa 11.1.2016 saakka.

Hankinnan kohteena oleva palvelu on kuvattu edellä mainittujen hankintailmoitusten kohdassa II.1.5 "Lyhyt kuvaus sopimuksesta tai hankinnasta (hankinnoista)" seuraavasti:

"Suomen Tulli on käynnistänyt hankintamenettelyn, jonka tarkoituksena on hankkia Tullin käyttöön tulliselvitys- ja tariffitoimintaan liittyvät tietojärjestelmät tämän hankintailmoituksen ja sen liitteiden mukaisesti. Tulliselvityksen uudistuksen tavoitteena on käyttöönottaa UCC-lainsäädännön (Union Customs Code) mukainen, toimintavarma ja toiminnallisuudeltaan riittävä tullausjärjestelmä, joka harmonisoi tulliselvityksen prosessit tullimenettelyistä riippumattomiksi mahdollisimman kattavasti.

Suomen Tulli on tunnistanut erilaisia tarpeita uudistaa käytössään olevia tulliselvitysjärjestelmiä: keskeisiä muutoksen ajureita ovat tullikoodeksin uudistus ja nykyjärjestelmien elinkaari.

Suomen Tulli on kartoittanut tulliselvityksen tietojärjestelmäuudistuksen toteutusvaihtoehtoja laajasti vuoden 2014 aikana. Tällöin kartoitettiin eri näkökulmista ratkaisuvaihtoehtoja nykyjärjestelmien kehittämiseen perustuen, teknologiatyövälinein kehitettävään ratkaisuun perustuen sekä tuotepohjaiseen ratkaisuun perustuen.

Suomen Tulli toimii yhteistyössä muiden EU-maiden tullien kanssa. On tiedossa, että useissa eri EU-maissa on käytössä tulliselvitysjärjestelmiä, jotka ovat eriasteisia tuotteita tai tuoteaihioita. Tullitoiminnassa on perinteisesti EU:ssa käytetty jokaisen maan tullille räätälöityjä tietojärjestelmiä. Suomen Tulli haluaa mahdollisimman paljon hyödyntää yhteisiä tietojärjestelmiä ja jo toteutettuja, käytössä olevia toiminnallisuuksia. On tiedossa, että mikään markkinoilla oleva tuoteaihio ei täytä sellaisenaan UCC-lainsäädännön velvoitteita, eikä Suomen Tullin erityispiirteitä. Tulli edellyttää, että markkinatoimija sitoutuu kehittämään tuotteen tai tuoteaihion UCC-yhteensopivaksi yhteistyössä käyttäjätullien kanssa."

Hankintailmoituksen 19.11.2015 III kohdan "Oikeudelliset, taloudelliset, rahoitukselliset ja tekniset tiedot" osallistumisehtoja koskevassa alakohdassa III.2.3 "Tekninen suorituskyky" on ilmoitettu neuvottelumenettelyyn osallistumaan pyrkivän ehdokkaan tekniselle suorituskyvylle asetetuista vaatimuksista muun ohella seuraavaa:

"Tiedot ja muodollisuudet, joiden perusteella arvioidaan vaatimusten täyttymistä:

Ehdokkaan on ilmoitettava kolme (3) sellaista järjestelmätoimitusta koskevaa referenssiä, joissa ehdokas on ollut pääsopimuskumppani tai muutoin pääasiallisesti vastuussa tilaajaan nähden, ja jotka täyttävät seuraavat toiminnallisuuksia koskevat vaatimukset.

Tuoteratkaisua koskevat referenssivaatimukset ovat:

– referenssin on oltava EU-tulliviranomaiselle toimitettu tulliselvityksessä käytettävä tietojärjestelmätoimitus,

– referenssitoimitus kattaa hankintailmoituksen julkaisuhetkellä tulliviranomaisella tuotantokäytössä olevan tuonnin ja viennin tulli-ilmoitusten käsittelyprosessin sekä edellä mainittujen ilmoitusten korjaamisen ennen ja jälkeen menettelyyn luovuttamisen,

– referenssitoimituksen tulee sisältää harmonisoitu käsittelyprosessi vähintään kahdelle seuraavista tullimenettelyistä: vienti, tuonti, passitus.

Harmonisoidulla käsittelyprosessilla tarkoitetaan tässä sitä, että

– asiakkaiden tulliviranomaiselle antamien ilmoitusten käsittely tehdään samalla prosessilla ja/tai hyödyntäen samoja palveluita,

– tulliviranomaiselle käyttöliittymillä näkyvät ja harmonisoiduille menettelyille yhteiset toiminnot ovat järjestelmässä samanlaiset:

– referenssitoimituksella käsitellään vuosittain vähintään 500 000 ilmoittajan tulliviranomaiselle antamaa tulliselvitystä koskevaa ilmoitusta. Lukumäärään lasketaan mukaan seuraavia menettelyitä koskevat ilmoitukset: tuonti, vienti, manifesti, passitus, tullivarastointi, sisäinen ja ulkoinen jalostus ja poistumistoimipaikalle annettavat ilmoitukset.

Tariffijärjestelmää koskevat referenssivaatimukset ovat:

– referenssin on oltava EU-tulliviranomaiselle toimitettu EU:n Taric-toiminnallisuudet sisältävä tariffijärjestelmä."

Käyttöönottoa ja systeemi-integraatiota koskevina referenssivaatimuksina on muun ohella ollut seuraavat vaatimukset:

– "Referenssihanke on sisältänyt laajan Valmisohjelmistopohjaisen tuoteratkaisun käyttöönoton, jossa sovittamalla ja jatkokehittämällä tuoteratkaisu on sovitettu Asiakkaan tarpeisiin. Referenssihanke on ollut toimittajan osalta kooltaan vähintään 30 henkilötyövuotta.

– Referenssin toteuttaja on toiminut hankkeessa vastuullisena toimittajana ja on ollut hankkeessa mukana myös käyttöönoton jälkeen ja osallistunut jatkuvien palveluiden tuottamiseen.

Referenssivaatimukset ja niiden todentamiseksi edellytetyt selvitykset on tarkemmin kuvattu osallistumishakemuspyynnön liitteissä 1.4 ja 1.4.1."

Osallistumishakemuspyynnön liitteessä 1.4 "Referenssit" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa: "Referenssien avulla ehdokas osoittaa ammattitaitoa ja asiantuntemusta Tullin kyseessä olevaa kilpailutuksen kohdetta vastaavien palvelujen tuottamisesta. Referenssien tulee antaa paras mahdollinen käsitys Tullille ehdokkaan osaamisesta huomioiden hankinnan kohde. Tulli todentaa ilmoitetut referenssit niin halutessaan ottamalla yhteyttä ehdokkaan ilmoittamaan referenssiasiakkaaseen. Referenssiasiakkaan Tullille ilmoittamat puutteet voidaan ottaa huomioon referenssien arvioinnissa. Ehdokkaan tulee kuvata referenssin sisältö liitteellä 1.4.1 niin selvästi, että kuvauksen perusteella voidaan selvästi todeta vaatimusten täyttyminen ja lisäpisteiden saamiseen oikeuttavat seikat."

Osallistumishakemuspyynnön liitteen 1.4 mukaan jokaisen referenssin on tullut täyttää seuraavat vaatimukset:

"Referenssitoimitukseksi hyväksytään toimitus, joka

• on otettu ehdokkaan asiakkaalla tuotantokäyttöön viimeisen kolmen vuoden aikana laskettuna tätä hankintaa koskevan hankintailmoituksen julkaisuhetkestä tai
• jossa ehdokkaan asiakkaalla yli kolme vuotta aikaisemmin tuotantokäyttöön otettuun järjestelmään on toimitettu merkittävä toiminnallinen laajennus viimeisen kolmen vuoden aikana laskettuna tätä hankintaa koskevan hankintailmoituksen julkaisuhetkestä tai
• jossa ehdokkaalla on ollut sopimus jatkuvien palveluiden toimittamisesta ehdokkaan asiakkaalla yli kolme vuotta aikaisemmin tuotantokäyttöön otettuun järjestelmään, ja sopimus jatkuvien palveluiden toimittamisesta on ollut voimassa viimeisen kolmen vuoden aikana laskettuna tätä hankintaa koskevan hankintailmoituksen julkaisuhetkestä.
• ehdokkaan tulee olla referenssitoimitukseksi ilmoitetun tuotantokäyttöön otetun järjestelmän toteutuksen pääsopimuskumppani tai muutoin toteutuksen päävastuullinen toimittaja (jos alihankkijan referenssi, koskee myös alihankkijaa). Jos osallistumishakemus tehdään ryhmittymänä, ryhmittymän jäsenet voivat täyttää referenssivaatimukset yhdessä. Jos ehdokas käyttää alihankkijoita, ehdokas alihankkijoineen voi täyttää referenssivaatimukset yhdessä.
• referenssi on otettu käyttöön ennen hankintailmoituksen julkaisuhetkeä. Referenssi ei voi olla sellainen toimitus, jota ei ole otettu tuotantokäyttöön.
• referenssien tulee olla hankintayksikön tarkistettavissa."

Osallistumishakemuspyynnön kohdassa 2.2 "Tulliselvityksen muutokset" on todettu, että tietojärjestelmät on toteutettava työohjelman vaiheistuksen mukaisesti vuoden 2020 loppuun mennessä. Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausunut, että EU:n UCC-lainsäädäntö edellyttää, että vienti- ja passitusmenettelyjä koskevat toiminnallisuudet ovat tuotantokäytössä 1.11.2019 alkaen ja loput tullimenettelyt 15.10.2020 alkaen.

Tulli on saanut hankintailmoitustensa ja osallistumishakemuspyyntönsä johdosta viisi osallistumishakemusta.

Tulli on 25.1.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksen sekä kaksi muuta osallistumishakemusta ja valinnut kaksi ehdokasta mukaan neuvottelumenettelyyn.

Tulli on esittänyt perustelut European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksen hylkäämiselle 25.1.2016 tekemänsä päätöksen Soveltuvuustarkastus-nimisessä liiteasiakirjassa. Asiakirjan mukaan European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksessaan ilmoittamat referenssit eivät ole täyttäneet referensseille asetettuja pakollisia vaatimuksia.

Tullin tekemän päätöksen perustelujen mukaan toisessa valittajan osallistumishakemuksessaan ilmoittamassa tulliselvitysjärjestelmää koskevassa referenssikuvauksessa on ilmoitettu, että järjestelmässä on ICS (Import Control System) ja ECS2 (Export Control System) ja että referenssitoimitus sisältää harmonisoidun käsittelyprosessin. Päätöksen mukaan mainittu ICS-järjestelmä on tuontivalvontaan liittyvä järjestelmä eikä tuonnin tulliselvitysjärjestelmä. Kyseinen referenssitoimitus ei Tullin esittämien perustelujen mukaan ole täyttänyt tulliselvitysjärjestelmälle asetettua vaatimusta, koska ilmoitettu referenssi ei ole sisältänyt tuonnin tulli-ilmoitusten käsittelyprosessia sekä mainittujen ilmoitusten korjaamista ennen ja jälkeen menettelyyn luovuttamista (vaatimus 2) eikä myöskään passitusta (vaatimus 3).

Tullin päätöksessä on edelleen todettu, että European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostama ryhmittymä on esittänyt osallistumishakemuksessaan myös toisen tulliselvitysjärjestelmää koskevan referenssin, jota koskevassa referenssikuvauksessa ehdokkaan on ilmoitettu ottaneen vastuulleen asiakkaalle jo toteutetun tulliselvitysjärjestelmän, johon ehdokas on toteuttanut merkittäviä muutoksia (ECS) viennin tulliselvitysjärjestelmään.

Tältä osin Tulli on ryhmittymää koskevassa päätöksessään katsonut, että ehdokas ei ole toteuttanut tuonnin tulliselvitysjärjestelmää, joka on osallistumishakemuksessa esitetyn kuvauksen perusteella ollut alkuperäisen toimittajan toteuttama. Ehdokas on tuottanut olemassa olevalle järjestelmälle ylläpitopalveluja vuosina 2007–2012. Tulli on perusteluissaan katsonut, ettei mainittu referenssitoimitus ole täyttänyt tulliselvitysjärjestelmälle asetettua referenssivaatimusta siitä syystä, että ehdokas ei ole ollut referenssitoimitukseksi ilmoitetun tuotantokäyttöön otetun järjestelmän toteutuksen pääsopimuskumppani tai muutoinkaan toteutuksen päävastuullinen toimittaja.

3.4 Oikeudellinen arviointi

Valittaja on esittänyt, että Tullin asettamat referenssivaatimukset ovat olleet suhteettoman ankaria ja ehdokkaiden tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisia sekä omiaan rajoittamaan perusteettomasti kilpailua. Referenssivaatimusten täyttämiseksi ei ole ollut riittävää toimittaa tietoja ehdokkaan tärkeimmistä tai merkittävimmästä toimituksista, sillä Tulli on edellyttänyt ehdokkaan esittävän kolme erilaista referenssitoimitusta (tulliselvitys, tariffi ja käyttöönotto/systeemi-integraatio), minkä lisäksi referensseille on asetettu lisävaatimuksia. Valittajan mukaan Tullin vaatimus siitä, että referenssinä ilmoitettavan tulliselvitysjärjestelmän on tullut sisältää harmonisoitu käsittelyprosessi vähintään kahdelle menettelylle viennin, tuonnin ja passituksen joukosta, on liittynyt enemmän hankinnan kohteelle asetettaviin teknisiin vähimmäisvaatimuksiin kuin ehdokkaan soveltuvuuden arviointiin.

Tullin mukaan sen asettamat referenssivaatimukset ovat olleet hankinnan kohde huomioon ottaen tarpeellisia ja perusteltuja. Referenssivaatimukset eivät ole sisältäneet hankittavan järjestelmän teknisiä vaatimuksia. Referenssivaatimuksilla on selvitetty ehdokkaan kykyä toimittaa Tullin käyttöön vaativa tulliselvitys- ja tariffijärjestelmiä koskeva tietojärjestelmätoimitus. Referenssivaatimukset ovat Tullin mukaan olleet kohtuullisessa suhteessa hankinnan toteuttamiseen liittyvien riskien minimointitavoitteen kanssa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintayksiköllä on hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) lain 56 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaisesti harkintavaltaa soveltuvuusarviointiin liittyvien vaatimusten asettamisessa edellyttäen, että vaatimukset ovat suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Hankintalain 59 §:ssä on tyhjentävästi lueteltu ne asiakirjat, joita ehdokkaalta tai tarjoajalta voidaan teknisen suorituskykynsä tai ammatillisen pätevyytensä osoittamiseksi vaatia. Vaatimusten ja niiden osalta pyydettävien selvitysten on oltava hankinnan laadun ja laajuuden kannalta perusteltuja.

Tullin asiassa esittämästä selvityksestä ilmenee, että hankintamenettelyn avulla on hankittu Tullin käyttöön tulliselvitys- ja tariffitoimintaan liittyvät tietojärjestelmät ja että hankinnan tavoitteena on ollut ottaa käyttöön UCC-lainsäädännön vaatimukset sekä Tullin omat tarpeet täyttävä tullausjärjestelmä, joka harmonisoi tulliselvityksen prosessit tullimenettelyistä riippumattomiksi mahdollisimman kattavasti. Esitetyn selvityksen mukaan hankittava järjestelmä korvaa kokonaan Tullin käytössä olleet tulliselvitysten erilliset järjestelmät (tuonti, vienti, passitus, turvatietojärjestelmä ja verorajajärjestelmä).

Tulli on edellä todetun mukaisesti asettanut ehdokkaan teknisen suorituskyvyn osalta vähimmäisvaatimukseksi sen, että ehdokkaalla on kolme sellaista järjestelmätoimitusta koskevaa referenssiä, joissa ehdokas on ollut pääsopimuskumppani tai muutoin pääasiallisesti vastuussa järjestelmän toteutuksesta tilaajaan nähden ja jotka täyttävät hankintailmoituksessa ja osallistumishakemuspyynnössä määritellyt toiminnallisuuksia koskevat vaatimukset. Referenssivaatimukset ovat olleet yksityiskohtaisia, ja hyväksyttäviltä referenssitoimituksilta on muun ohella edellytetty tuotantokäyttöä EU-alueen tulliviranomaisessa sekä toimitusten toiminnallisuuksien hankinta-asiakirjoissa määriteltyä kattavuutta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Tullin asettamat referenssivaatimukset ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydetyt selvitykset ovat hankintasäännöksissä edellytetyn mukaisesti liittyneet ehdokkaan edellytyksiin toteuttaa kysymyksessä oleva tietojärjestelmätoimitus ja siten soveltuvuusarviointiin. Hankinnassa on tehty riittävä ero ehdokkaan soveltuvuutta mittaavien referenssivaatimusten ja hankinnan kohteelle asetettujen teknisten vaatimusten välille.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankinnan kohteena oleva tulliselvitys- ja tariffijärjestelmä on Tullin toiminnan kannalta keskeinen, Tullin arvion mukaan 20–30 miljoona euroa maksava tietojärjestelmähankinta, jonka on tullut olla kaikilta osin valmis lokakuussa 2020. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Tulli on voinut hankintaan liittyvät riskit minimoidakseen asettaa neuvottelumenettelyyn osallistumaan pyrkiville ehdokkaille harkintavaltansa rajoissa hyvinkin yksityiskohtaisia ja tasoltaan korkeita vaatimuksia varmistuakseen siitä, että ehdokkaalla on riittävä tekninen suorituskyky kysymyksessä olevan hankinnan toteuttamiseen. Tulli on tässä tarkoituksessa voinut edellyttää ehdokkaalta referenssejä sekä tulliselvitys- ja tariffijärjestelmien toimittamista koskien että käyttöönottoa ja systeemi-integraatiota koskien ja asettaa vaatimukseksi sen, että ehdokas on toiminut näissä toimituksissa pääsopimuskumppanina tai ollut muutoin pääasiallisesti vastuussa toimituksista tilaajaan nähden.

Tulli on referenssivaatimuksia asettaessaan voinut ottaa huomioon myös sen omat hankinnan toteuttamiseen liittyvät päämäärät ja edellyttää ehdokkaalta tarvittavaa osaamista tavoitteidensa mukaisen järjestelmän aikaansaamiseksi. Ehdokkaille ei ole voinut jäädä edellä kuvattujen hankinta-asiakirjojen perusteella epäselväksi, että harmonisoidulla käsittelyprosessilla on tarkoitettu tässä hankinnassa sitä, että asiakkaiden tulliviranomaiselle antamien ilmoitusten käsittely tehdään samalla prosessilla ja/tai hyödyntäen samoja palveluita ja että tulliviranomaiselle käyttöliittymillä näkyvät ja harmonisoiduille menettelyille yhteiset toiminnot ovat järjestelmissä samanlaiset. Hankinnan kohteeseen nähden kohtuutonta ei siten ole ollut, että referenssitoimituksen on edellytetty sisältävän harmonisoidun käsittelyprosessin vähintään kahdelle seuraavista tullimenettelyistä: vienti, tuonti, passitus. Hankintayksiköllä soveltuvuusvaatimusten asettamisessa oleva harkintavalta ja hankinnan kohteena olleen tietojärjestelmätoimituksen laatu ja laajuus huomioon ottaen Tulli on voinut asettaa hyväksyttäville referenssitoimituksille edellä selostetut lisäedellytykset tuotantokäyttöön, harmonisoituun käsittelyprosessiin ja muihin edellä mainittuihin seikkoihin liittyen.

Korkein hallinto-oikeus näin ollen katsoo, että Tullin asettamat referenssivaatimukset eivät ole olleet hankinnan kohteeseen nähden valittajan väittämällä tavalla suhteettomia tai ehdokkaiden yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun vastaisia eivätkä myöskään ole rajoittaneet perusteettomasti kilpailua.

Tulli ei edellä lausutun perusteella ole menetellyt soveltuvuusvaatimusten asettamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Tulli on ollut velvollinen hylkäämään osallistumishakemukset, jotka eivät ole täyttäneet asetettuja vähimmäisvaatimuksia.

Tullin 25.1.2016 tekemästä päätöksestä on hankintalain 73 §:ään nähden riittävällä tavalla käynyt ilmi ne seikat, joihin European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostaman ryhmittymän osallistumishakemuksen hylkääminen on perustunut. Tullin on tullut asettamansa soveltuvuushakemukset huomioon ottaen hylätä mainitun ryhmittymän osallistumishakemus ja sulkea ryhmittymä hankintamenettelystä.

3.5 Johtopäätös ja lopputulos

Valittajana oleva European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostama ryhmittymä on edellä mainituista syistä hankintasäännösten mukaisesti suljettu hankintamenettelystä, eikä se siten ole tullut hyväksytyksi neuvottelumenettelyyn kutsuttujen toimittajien joukkoon.

Valittaja on markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että toisen neuvottelumenettelyyn hyväksytyn ehdokkaan ja sittemmin hankintamenettelyn voittajaksi valitun yhtiön osalta soveltuvuusarviointi on suoritettu virheellisesti ja ettei yhtiö ole täyttänyt asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Tulli on hyväksynyt osallistumishakemusten perusteella neuvottelumenettelyyn kaksi toimittajaa ja tehnyt esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeuden asiassa antaman päätöksen jälkeen 14.12.2016 kysymyksestä olevasta hankinnasta hankintasopimuksen hankintamenettelyn voittajaksi valitun yhtiön kanssa. Näin ollen asiassa voisi seuraamusten osalta tulla kysymykseen ainoastaan hyvitysmaksun määrääminen.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan on, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Koska hankintamenettelystä hankintasäännösten mukaisesti poissuljettu valittajana olevien European Dynamics Luxembourg SA:n ja Affecto Finland Oy:n muodostama ryhmittymä ei ole tullut eikä ole voinutkaan tulla hyväksytyksi mukaan neuvottelumenettelyyn, ryhmittymällä ei voida katsoa olevan hyvitysmaksun määräämisen yhtenä edellytyksenä olevaa todellista mahdollisuutta voittaa hankintamenettelyä virheettömässä menettelyssä.

Asiassa ei näissä oloissa ole tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioida, olisiko hankintamenettely ollut valittajan markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämin tavoin toisen neuvottelumenettelyyn hyväksytyn ehdokkaan ja sittemmin hankintamenettelyn voittajaksi valitun yhtiön soveltuvuusarvioinnin osalta virheellistä.

Edellä lausuttuun nähden ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen osalta.

4. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti,valittajalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Tulli joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi European Dynamics Luxembourg SA ja CGI Suomi Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä yhteisvastuullisesti korvaamaan Tullin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

5. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Afganistanilainen turvapaikanhakija A oli Suomessa luopunut islamin uskosta ja kertomansa mukaan kääntynyt kristinuskoon. Hallinto-oikeus oli toimittamansa suullisen käsittelyn perusteella katsonut, ettei valittajan kertomuksesta ole ollut havaittavissa erityisen syvällistä eikä omakohtaista kristinuskon omaksumista. Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuitenkin vielä arvioitava, onko valittajalla perusteltu pelko joutua vainotuksi kotimaassaan sen vuoksi, että mahdollinen vainon harjoittaja arvioi, että hänellä on vainoon johtavia uskontoon liittyviä piirteitä riippumatta siitä, onko hänellä todellisuudessa tällaisia piirteitä.

Maatiedon mukaan Afganistan on uskonnollisesti ja kulttuurisesti vahvasti islamilainen maa, jossa ei käytännössä juuri ole vähemmistöuskontojen edustajia. Islamista luopuneisiin, mukaan lukien kristityiksi kääntyneet, suhtaudutaan Afganistanissa vihamielisesti. Yleisesti ottaen suurin uhka luopujiin kohdistuu heidän oman perheensä, paikallisyhteisönsä tai alueella toimivien aseellisten ryhmien taholta. Seuraus islamista luopumisesta voi olla lievimmillään yhteisön ulkopuolelle sulkeminen ja pahimmillaan väkivalta, jopa kuolemanrangaistus.

Maatiedosta, joka tosin on tältä osin jossain määrin vaihtelevaa, ilmenee ettei uhka välttämättä ole yhteydessä siihen, onko ulkomailla tapahtunut kristinuskoon kääntyminen todettu aidosta vakaumuksesta johtuvaksi vai pelkästään lähinnä muodolliseksi. Palaajaa voidaan kotialueella pitää kristittynä sillä perusteella, että tieto hänen saamastaan kasteesta ja kristilliseen toimintaan osallistumisesta on levinnyt lähipiirissä tai paikallisyhteisössä.

Maatiedon perusteella on sinänsä mahdollista, että ensisijaisesti vain oleskeluluvan saadakseen kristinuskoon kääntynyt henkilö välttyy palatessaan oikeudenloukkauksilta, vaikka tieto olisi levinnyt perhepiirin tai laajemmankin yhteisön tietoon. Tämä kuitenkin edellyttää sitä, että toiminnan tarkoitushakuisuus on kotialueella kaikille selvää eikä vainon uhkaa tämän vuoksi olisi olemassa.

Korkein hallinto-oikeus arvioi asiaa ajankohtaisen maatiedon ja A:n yksilöllisten olosuhteiden valossa. Asiassa oli riidatonta, että A:n kääntyminen kristinuskoon on hänen perheensä tiedossa. Tämä oli johtanut perhepiirissä häpeään sekä yhteydenpidon katkeamiseen valittajan ja perheen välillä. Valittajan mukaan hänen perheensä on merkittävässä asemassa kotiseudulla ja perheellä on vahva uskonnollinen tausta. Vaikka tämän tiedon esittäminen vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa heikensi sen uskottavuutta, vakavien oikeudenloukkausten uhkaa valittajan perheen taholta ei voitu sulkea pois etenkään, kun otettiin huomioon, että valittaja oli sittemmin Suomessa solminut kristillisen avioliiton vakaumuksellisen kristityn kanssa. Maatiedon ja valittajan kertomuksen perusteella ei voitu vakuuttua siitä, että valittajan kristinuskoon kääntyminen ei olisi mennyt laajempaan tietoon hänen kotialueellaan. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valittajalla olisi kotialueelleen palatessaan perustellusti aihetta pelätä joutuvansa perheensä ja lähiyhteisönsä taholta ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla vainotuksi uskonnon johdosta eikä hänen voitaisi Afganistania koskevan maatiedon perusteella edellyttää turvautuvan sanotun maan suojeluun. Sisäisen paon mahdollisuutta ei arvioitu ensi asteena.

Ulkomaalaislaki 87 § 1 momentti, 87 a §, 87 b § 1–2 momentti ja 5 momentti, 88 b §, 88 c §, 88 d § ja 147 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 18.10.2017 nro 17/0958/72

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 21.10.2016 hylännyt valittajan turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja päättänyt käännyttää hänet Afganistaniin.

Valittaja on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Valittajalle on myönnettävä kansainvälistä suojelua tai oleskelulupa jollakin muulla perusteella.

Maahanmuuttovirasto on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon.

Valittaja on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

Valittaja on toimittanut hallinto-oikeudelle lisäselvitystä.

Maahanmuuttovirasto on toimittanut hallinto-oikeudelle maatietoa islamista luopuneista ja kristinuskoon kääntyneistä.

Valittaja on lausunut Maahanmuuttoviraston toimittamasta maatiedosta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus, joka on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn 29.8.2017, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittajan turvapaikkatutkinnassa kertomat seikat

Valittaja on etniseltä taustaltaan pataani, puhuu äidinkielenään pashtua ja on kotoisin --- maakunta, Afganistanista. Talebanit tai Isis yrittivät värvätä valittajaa joukkoihinsa. Hänelle soitettiin, että hänen on liityttävä joukkoihin tai annettava rahaa. Valittaja uhattiin tappaa, jos hän ei tottele. Soittoja tuli muutamia. Aluksi valittaja ei tiennyt kuka häntä uhkailee ja mitä pitäisi tehdä. Valittaja yritti saada apua poliisilta, mutta hänelle sanottiin, että tällaisia uhkauksia tehdään kaikille, eikä häntä voida auttaa, joten valittaja pakeni. Valittaja uskoo, että ongelmat valtion vastaisten henkilöiden kanssa jatkuisivat, jos hän palaisi Afganistaniin.

Valittaja oli ennen muslimi, mutta nykyään kristitty. Muslimina valittaja rukoili viidesti päivässä ja paastosi, eikä uskontoa ollut mahdollista kyseenalaistaa. Noin neljä kuukautta sitten valittaja alkoi Suomessa opiskella kristinuskoa internetistä farsinkielisestä materiaalista, ja noin kaksi kuukautta sitten hän kävi kirkossa papin luona. Valittaja sanoi papille haluavansa kääntyä kristinuskoon ja sai papilta farsin kielelle käännetyn Raamatun. Valittaja tutustui kristinuskoon paremmin, lueskeli siitä ja päätti, että hän kääntyy kristinuskoon. Suomeen tultuaan valittaja huomasi, etteivät aiemmin hänelle kerrotut asiat islamista pidä paikkaansa. Islaminuskossa on vääryyttä, epäoikeudenmukaisuutta ja sotia. Islamissa sanotaan, ettei saa murhata tai juoda, mutta silti näin tehdään. Lisäksi valittajalla oli huonoja kokemuksia islamista, koska hän on nähnyt sodan, jossa muslimit tappavat toisiaan. Valittajan kristilliseen uskonlahkoon kuuluvat eivät kuuntele musiikkia, eivät leiki eivätkä käytä ehkäisypillereitä, ja nämä sanat pitävät paikkansa. Pappi opettaa valittajalle pyhän kirjan sisältöä ja asioita Jumalasta. Kun valittaja tuli uskoon, hän tunsi rauhaa ja iloa. Valittaja on kääntynyt kristityksi vapaaehtoisesti, ja hän kuuluu Suomen evankelisluterilaiseen kirkkoon ja --- seurakuntaan. Hänellä on aikomus tulla kastetuksi. Valittaja käy säännöllisesti kirkossa. Afganistanissa valittajalla ei ollut mitään tietoa kristinuskosta, mutta nyt valittaja ei tule vaihtamaan uskontoaan riippumatta siitä, missä hän asuu. Valittaja uskoo, että hänen perheensä ei pidä hänen kääntymisestään kristinuskoon ja että hänet tapettaisiin sen vuoksi. Perhe ei kuitenkaan tiedä valittajan kääntymisestä. Valittajalla on suomalainen tyttöystävä, ja he käyvät yhdessä kirkossa.

Suullisessa käsittelyssä hallinto-oikeudessa saatu selvitys

Valittaja on suullisessa käsittelyssä kertonut olevansa lähtöisin muslimiperheestä, eikä hän kotimaassaan nähnyt kristittyjä. Hän tiesi ainoastaan, että kristityt ovat jumalanpilkkaajia. Matkalla Eurooppaan valittaja näki, että kristityt auttoivat muita ja näki heissä rakkautta. Valittaja mietti, miksi kristityt auttavat, kun heitä pidetään jumalanpilkkaajina. Suomessa --- vastaanottokeskuksessa valittaja kävi muutaman kerran kirkossa ja seurakunnassa ja oli siellä uskovaisten kanssa. Hän näki uskovaisissa rakkauden, mikä oli ihan erilaista kuin kotimaassa. Tämän jälkeen valittaja huomasi sisällään, että hänen täytyy avata silmänsä. Kerran valittajan ollessa muiden afganistanilaisten kanssa --- kaupunki ostoksilla, kadulla ollut afrikkalainen henkilö kutsui valittajan luokseen ja antoi valittajalle Raamatun. Valittaja luki Raamattua vastaanottokeskuksessa salaa muilta noin kahden kuukauden ajan. Lisäksi valittaja luki kristinuskosta internetistä. Valittajan siirryttyä --- kunta hän kävi pastorin luona ja oli kolmen kuukauden ajan koulutuksessa, jossa opetettiin uskoon liittyviä asioita. Tämän jälkeen hänet kastettiin hänen omasta tahdostaan. Valittaja on tehnyt vertailua kristinuskon ja islamin välillä, ja hän on todennut, että kristinusko on hänelle parasta. Valittaja kuuluu uskonlahkoon, mutta hänen mielestään eri kristinuskon suuntauksilla ei ole eroja. Sen jälkeen, kun valittaja tuli uskoon, hän tunsi rauhallisuutta ja vapautuneisuutta. Kasteen jälkeen valittajasta tuntui, että hän oli syntynyt uudelleen, saanut syntinsä anteeksi ja saanut iankaikkisen elämän. Nykyisin valittaja käy seurakunnassa viikonloppuisin ja osallistuu jumalanpalveluksiin. Hän lukee Raamattua päivittäin ja rukoilee koko ajan sydämessään. Kristinuskolla on ollut suuri vaikutus valittajan elämään. Uskonto on tuonut muutoksia valittajan ajatuksiin, moraaliin, elämäntapoihin ja maailmankatsomukseen. Valittaja pitää kääntymisen myötä kaikkia ihmisiä samanarvoisina ja antaa rakkautta muille, toisin kuin ennen kääntymistään. Myös valittajan suomalainen kihlattu ja tämän perhe ovat uskovaisia.

Kasteen saamisen jälkeen valittaja oli innoissaan. Hän soitti vanhemmilleen ja kertoi isälleen kääntymisestään kristinuskoon. Isä hermostui ja sanoi, ettei valittaja ole enää hänen poikansa. Isä sanoi, että valittajan vuoksi hän joutuu häpeämään kotialueellaan eikä voi enää liikkua alueella. Isä katkaisi puhelun eikä suostunut kuuntelemaan valittajaa enempää. Valittaja on yrittänyt tämän jälkeen soittaa useita kertoja perheelleen, mutta he eivät vastaa, eikä valittaja ole kuullut perheestään puhelun jälkeen. Valittaja uskoo, että hänen kääntymisensä on yleisesti tiedossa hänen kotialueellaan. Valittaja on kuullut ystävältään, että hänen kanssaan samassa vastaanottokeskuksessa olevat kaksi turvapaikanhakijaa, jotka ovat myös --- maakunnasta, ovat keskustelleet puhelimessa omien sukulaistensa kanssa valittajan kääntymisestä. Lisäksi valittajasta on tehty haastattelu S -nimiseen lehteen ja lehden internetsivuille, ja haastattelusta ilmenee, että valittaja on kääntynyt kristityksi. Valittaja uskoo, että kun hänen nimensä kirjoittaa internettiin, selviää, että hän on kristitty.

Valittaja uskoo, että jos hän joutuisi palaamaan Afganistaniin, kaikki tietäisivät hänen uskonnostaan ja hänet tapettaisiin. Hän uskoo, että kristittynä asuminen Afganistanissa ei olisi mahdollista. Hän ei voi salata uskontoaan Afganistanissa, koska ei voisi pitää itseään kristittynä, jos salaisi uskontonsa. Hän haluaa kertoa kaikille, että on kristitty. Jos henkilö Afganistanissa kääntyy kristinuskoon, häntä pidetään jumalanpilkkaajana ja hänet pitää tappaa. Afganistanissa uskotaan, että henkilö, joka tappaa käännynnäisen, pääsee paratiisiin ja saa mukaansa 70 muuta henkilöä perhepiiristään.

Valittaja uskoo, että myös pakkovärväyksen uhka on edelleen kotialueella todellinen. Valittaja ei voi saada apua viranomaisilta.

Valittaja on saanut Suomessa paljon tuttavia ja kavereita. Hän on työskennellyt heinäkuusta 2016 lähtien kahvilassa, pizzeriassa ja bensiinihuoltamolla. Valittaja ei ilman oleskelulupaa ole voinut vuokrata asuntoa. Valittaja asuu kihlattunsa isän vuokraamassa asunnossa, jonka vuokran valittaja maksaa omista tuloistaan. Valittajan tyttöystävä asuu --- kunta. Valittajan ja hänen kihlattunsa oli aikomus avioitua kesällä 2017, mutta se estyi, koska valittajalla ei ole passia. Valittaja on hakenut muukalaispassia.

Maatietous

Afganistanin turvallisuustilanne on pysynyt arvaamattomana siviilien kantaessa sen pahimmat vaikutukset. Konflikti vaikuttaa enenevässä määrin kaikkiin maan alueisiin ja sen luonne on jatkanut muuttumistaan. Kansainvälisten ISAF-joukkojen vetäytyminen vuonna 2014 on vaikuttanut iskujen lisääntymiseen. Vuonna 2016 siviiliuhrien määrä on kasvanut eniten Afganistanin etelä- ja keskiosissa. Vuoden 2017 ensimmäisellä puoliskolla aseellinen konflikti ympäri Afganistania on vaatinut saman verran siviiliuhreja vuoden 2016 vastaavaan ajankohtaan verrattuna. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016; UNAMA, Afghanistan - Annual Report 2016, Protection Of Civilians In Armed Conflict, February 2017 ja UNAMA, Afghanistan - Midyear Report 2017, Protection of Civilians in Armed Conflict, July 2017)

Hallituksenvastaiset ryhmät käyttävät vaihtelevia keinoja rekrytoidakseen sotilaita alueilla, jotka ovat heidän hallinnassaan. Yksi tapa on pak-korekrytointi. Usein talebanien joukkoihin hakeudutaan kuitenkin vapaaehtoisesti esimerkiksi taloudellisista syistä. Mitä vahvempi talebanien asema on asukkaiden keskuudessa, sitä helpompi talebanien on rekrytoida sotilaita joukkoihinsa. Alueilla, joilla talebaneilla on vähän sotilaita, talebanien rekrytointikeinot voivat olla uhkaavampia, mutta pakkorekrytoinnit ovat sielläkin epätavallisia. Henkilöt, jotka kieltäytyvät rekrytoinnista, ovat vaarassa joutua tapetuksi tai saada rangaistuksen. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016 ja EASO Country of Origin Information Report, Afghanistan Recruitment by armed groups, September 2016)

Afganistanin perustuslain mukaan Afganistanin virallinen uskonto on islam, mutta muiden uskontojen edustajat ovat vapaita harjoittamaan uskontoaan lainsäädännön rajoissa. Tuomioistuinten islamilaisen lain tulkintojen mukaan islamista luopumisesta rangaistuksena on kuolema. Ellei henkilö peru kääntymistään kolmen päivän kuluessa, häntä voidaan rangaista islamista luopumisesta, hänen avioliittonsa voidaan mitätöidä sekä hän voi menettää omaisuutensa. Islamista luopumisesta ei ole raportoitu syytetyn ketään tai annetun tuomioita viime vuosina. Kääntymistä pidetään usein perheenjäsenten ja muiden perinteisten sosiaalisten rakenteiden taholta häpeänä, joten islamista kääntyneitä voidaan eristää ja painostaa kääntymisen peruuttamiseen, ja he saattavat kohdata myös fyysisiä loukkauksia. Yleinen mielipide kristittyjä kohtaan on avoimen vihamielinen. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016; U.S. Department of State, 2014 Report on International Religious Freedom, 14 October 2015 ja U.S. Department of State, 2015 Report on International Religious Freedom, 10 August 2016)

--- Maakunta suurimmat etniset ryhmät ovat uzbekit ja tadžikit, joiden välillä on ollut vuosien ajan etnisiä konflikteja. --- Maakunta on paljon hallituksen vastaisten ryhmien toimintaa. Maakunnassa toimivista ryhmistä suurimmat ovat Taleban ja uzbekkien kapinallisryhmä Jundullah. Taleban on onnistunut vuoden 2015 aikana valtaamaan useita piirikuntia --- maakunta pohjoisosassa, mutta hallituksen joukot ovat kyenneet valtaamaan ne takaisin. Turvallisuustilanteen on raportoitu heikentyneen maakunnan itäisissä piirikunnissa, erityisesti --- ja ---, joissa Taleban ja hallituksen turvallisuusjoukot ovat käyneet taisteluja alueiden hallinnasta. Talebanin on raportoitu kärsineen suuria tappioita taisteluiden seurauksena. Myös hallituksen puolesta toimivien joukkojen on raportoitu syyllistyneen ihmisoikeusloukkauksiin. --- maakunta on paennut vain vähän siviiliväestöä maan sisäisinä pakolaisina. (EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, November 2016; UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Afghanistan: Conflict Induced Displacements (as of 02 April 2017), 2 April 2017 ja UNAMA, Afghanistan - Annual Report 2016, Protection Of Civilians In Armed Conflict, February 2017)

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja on vedonnut kansainvälisen suojelun tarpeen perusteenaan talebanien tai Isisin taholta tulevaan pakkorekrytoinnin uhkaan. Lisäksi valittaja on vedonnut kristinuskoon kääntymiseensä.

Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt, että Taleban tai Isis olisi kiinnostunut juuri valittajasta tai uhkaisi tätä henkilökohtaisesti, jos tämä palaisi Afganistaniin. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt, että valittaja on käynyt jumalanpalveluksissa ja on Suomeen tultuaan ollut kiinnostunut kristinuskosta. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin katsonut, että valittajan kristinuskoon kääntymiseen ei liity vakaumuksellisuutta tai hengellisyyttä, vaan valittaja on kääntynyt kristinuskoon edistääkseen turvapaikkahakemustaan. Maahanmuuttovirasto ei ole hyväksynyt, että valittaja olisi vakaumuksellinen kristitty ja että hän voisi joutua Afganistaniin palatessaan elämään uskonnollisen vakaumuksensa vastaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittaja on kertonut saaneensa muutaman uhkaussoiton, mutta hän ei ole tiennyt, miltä taholta soitot ovat tulleet. Tämän lisäksi valittaja ei ole saanut muita uhkauksia, eikä hän ole kokenut mitään oikeudenloukkauksia kotialueellaan. Kun lisäksi otetaan huomioon, ettei valittajaa voida pitää profiloituneena henkilönä, hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa voida kohtuullisessa määrin vakuuttua valittajan olevan uhattuna Afganistanissa Talebanin tai Isisin taholta kertomistaan syistä.

Afganistania koskevan ajantasaisen maatiedon mukaan kristinuskoon kääntymisestä ja islamista luopumisesta voi seurata vainoa tai epäinhimillistä kohtelua ja islamilaisen lain mukaan jopa kuolemantuomio. Toiseen uskontoon kääntyminen alkuperämaasta lähdön jälkeen saattaa kuitenkin nostaa esille luopumisen todelliseen tarkoitukseen ja vakaumuksen uskottavuuteen liittyviä kysymyksiä. Asiassa on siten olennaista arvioida valittajan vakaumuksen aitoutta ja sitä, olisiko valittaja vakaumuksensa mukaan eläessään vainon vaarassa Afganistanissa.

Hallinto-oikeus katsoo, että pelkästään muodollisen kasteen ottaminen ei lähtökohtaisesti ole riittävä selvitys aidosta kristinuskoon kääntymisestä. Asiassa on arvioitava valittajan motivaatiota kristinuskoon kääntymiseen ja mitä vaikutuksia kääntymisellä on ollut hänen elämäänsä. Valittajan motivaation arvioimisen tärkeyttä korostaa se, että Afganistanista kotoisin olevien turvapaikanhakijoiden kohdalla on tapahtunut huomiota herättävän paljon kääntymistä kristinuskoon. Maatiedossa todettu huomioon ottaen asiassa on vielä erikseen arvioitava, onko kääntyminen valittajan kotimaassa tiedossa ja erityisesti sen yhteisön tiedossa, johon valittaja olisi palaamassa, ja minkälaista uhkaa tästä valittajalle mahdollisesti aiheutuisi.

Valittaja on sekä turvapaikkapuhuttelussa että suullisessa käsittelyssä kertonut yhtenevästi, että hän kuuluu --- seurakunta ja osallistuu aktiivisesti seurakunnan toimintaan. Valittajan kertomus kristinuskoon kääntymisen motivaatiosta on kuitenkin jäänyt varsin yleisluonteiseksi, eikä hänen kertomuksestaan ole havaittavissa erityisen syvällistä eikä omakohtaista kristinuskon omaksumista. Turvapaikkapuhuttelussa valittaja on kertonut kääntyneensä, koska islaminuskossa kerrotut asiat eivät pitäneet paikkaansa ja koska islamissa on paljon vääryyttä, kun taas valittajan kristilliseen uskonlahkoon kuuluvat elävät oppiensa mukaisesti. Suullisessa käsittelyssä valittaja on kertonut kiinnostuneensa kristinuskosta matkalla Suomeen, koska kristityt auttoivat ihmisiä matkalla. Poliisin turvapaikkatutkinnassa hän oli nimenomaisesti ilmoittanut haluavansa kääntyä kristinuskoon. Valittaja kuuluu uskonlahkoon, mutta suullisessa käsittelyssä hän on kertonut, ettei hänen mielestään ole merkitystä, mihin kristilliseen uskontokuntaan hän kuuluu. Valittaja on kertonut Suomeen tultuaan lukeneensa Raamattua ja käyneensä aktiivisesti seurakunnassa. Se, että valittaja on turvapaikkapuhuttelussa ja suullisessa käsittelyssä kertonut tuntevansa rauhallisuutta ja kohtelevansa ihmisiä hyvin uskoontulon jälkeen, ei vielä sellaisenaan osoita aitoa kristinuskon mukaista vakaumusta. Valittajan kertomuksen perusteella on välittynyt kuva siitä, että hän on osallistunut tilaisuuksiin osaltaan niiden yhteisöllisen, välittävän ja hyvän ilmapiirin vuoksi. Tilaisuuksiin osallistuminen ei myöskään itsessään osoita aitoa kristinuskoon kääntymistä tilanteessa, jossa valittaja on kääntynyt kristinuskoon turvapaikkaa haettuaan ja turvapaikkaa koskevan asian käsittely on edelleen kesken.

Valittaja on suullisessa käsittelyssä kertonut, että hänen perheensä tietää hänen kääntymisestään kristinuskoon ja että myös hänen kotialueellaan on yleisesti tiedossa hänen kääntymisensä kristinuskoon. Valittaja on kertonut, että hänen isänsä on suuttunut kääntymisestä ja kertonut tuntevansa häpeää valittajan vuoksi. Tämän jälkeen valittaja ei ole ollut yhteydessä perheeseensä. Hallinto-oikeus toteaa, että valittaja on uskottavasti kertonut siitä, että hän on kertonut isälleen kääntymisestään. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, ettei asiassa ole tullut ilmi, että valittajan perhe uhkaisi valittajaa kääntymisen johdosta, vaikka isä on kertonut tuntevansa häpeää valittajan vuoksi. Siihen nähden, että valittaja on kertonut isän nimenomaisesti sanoneen tuntevansa häpeää valittajan kääntymisestä, hallinto-oikeus pitää epätodennäköisenä, että isä olisi saattanut tiedon kääntymisestä muiden kyläläisten tietoon. Lisäksi se, että tieto valittajan kääntymisestä olisi mennyt muiden turvapaikanhakijoiden kautta valittajan kotialueelle, perustuu kokonaan toisen käden tietoon ja valittajan omaan olettamukseen. Valittaja ei ole väittänyt tunteneensa niitä turvapaikanhakijoita, joiden kautta tieto olisi mennyt hänen kotialueelleen aikaisemmin, vaan ainoastaan todennut heidän olevan kotoisin samasta --- maakunta. Näihin seikkoihin nähden hallinto-oikeus ei voi vakuuttua siitä, että valittajan kääntyminen olisi yleisesti tiedossa valittajan kotialueella tai että valittajan perhe uhkaisi valittajaa kääntymisen johdosta. Myöskään se seikka, että valittajan kääntymisestä on kirjoitettu suomalaisessa sanomalehdessä ja internetissä, ei anna aihetta arvioida toisin asiaa.

Edellä todetun perusteella asiassa on epäuskottavaa, että valittajan vakaumus edellyttäisi kristinuskon harjoittamista tunnustuksellisesti tai muutoin huomiota herättävällä tavalla hänen kotimaassansa. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei myöskään voi vakuuttua siitä, että tieto valittajan kastamisesta kristinuskoon ja toiminnasta kristinuskon parissa olisi mennyt viranomaisten tai muiden tahojen tietoon Afganistanissa. Edellä todettu huomioon ottaen valittaja ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi kristinuskoon kääntymisen vuoksi perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai muuten todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa.

Edellä esitetyn perusteella valittaja ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan, eikä asiassa ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Ajantasaisen maatiedon mukaan --- maakunta toimii useita hallituksen vastaisia ryhmiä. Käytettävissä olevan maatiedon perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että --- maakunta alueella vallitsisi sellaisen mielivaltaisen väkivallan taso, että mielivaltaisen väkivallan on katsottava aiheuttavan kenelle tahansa alueella oleskelevalle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Myöskään valittajan henkilökohtaiset olosuhteet huomioon ottaen asiassa ei ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että valittaja olisi Afganistaniin palautettuna kotialueellaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa tarkoitetussa todellisessa vaarassa kärsiä 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa.

Valittaja on työikäinen ja -kykyinen mies. Hän on asunut pääosan elämästään kotimaassaan Afganistanissa. Hän on kertonut puhuvansa suomea ja työskennelleensä Suomessa useassa työpaikassa. Lisäksi valittajan kihlattu asuu Suomessa. Asiassa ei ole kuitenkaan esitetty, että valittaja olisi laittanut vireille erillistä oleskelulupahakemusta. Valittajaa ei voida pitää erityisen haavoittuvassa asemassa olevana. Valittajalle ei voida myöskään katsoa syntyneen Suomeen sen laatuisia siteitä, että hänelle niiden johdosta voitaisiin myöntää oleskelulupa ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentin nojalla. Perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä syystä ei ole ilmennyt.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että valittaja on voitu määrätä käännytettäväksi Afganistaniin. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen ulkomaalaislain 146 §:n mukainen kokonaisharkinta ei anna aihetta katsoa asiaa toisin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 146, 147 ja 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Klaus Järvinen, Teija Orjala-Heikkinen ja Reija Suni. Asian esittelijä Taina Niinivirta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että maasta poistamisen täytäntöönpano kielletään. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi turvapaikan antamista tai oleskeluluvan myöntämistä varten. Lisäksi on vaadittu, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn.

Valittaja on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Turvapaikkahakemusta ei tule hylätä sillä perusteella, että turvapaikan hakija ei suoriudu uskonnollisten kokemustensa sanallisesta kuvaamisesta erityisen hyvin. Valittaja ei ole saanut oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, koska hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenee ennakkoasenne, jonka mukaan valittajan kertomus kristinuskoon kääntymisestään on lähtökohtaisesti epäuskottava sillä perusteella, että afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden keskuudessa on ollut paljon käännynnäisiä. Valittajan kääntyminen ei liity hänen turvapaikka-asiaansa.

Valittaja ei voi eikä halua kääntyä takaisin islaminuskoon. Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa siihen valittajan esittämään seikkaan, että Afganistanissa moskeijassa käymistä seurataan, ja ellei moskeijassa käydä, asianomaiselta vaaditaan selitystä siihen. Valittaja on suullisessa käsittelyssä nimenomaan kertonut, että viime kädessä tällä tavoin hänen kristinuskoon kääntymisensä tulee viranomaisten ja muiden tietoon Afganistanissa.

Valittajan kerrottua kääntymisestään isälleen perhe on hylännyt hänet eikä hän ole voinut enää olla yhteydessä siihen. Valittajasta suomalaisessa sanomalehdessä ollut kirjoitus muun ohella huomioon ottaen hän on tehnyt todennäköiseksi, että hänen vakaumuksensa tiedetään Afganistanissa. Hallinto-oikeus on kuitenkin virheellisesti päätellyt, että valittajan kääntyminen ei ole siellä viranomaisten eikä muidenkaan tahojen tiedossa.

Joka tapauksessa oleskeluluvan epääminen on kohtuutonta siihen nähden, että hakija on työssä Suomessa, asuu omassa asunnossa ja osaa suomea ja että hänellä on tarkoituksena avioitua suomalaisen naisen kanssa.

Valitusta on täydennetty muun ohella vihkimistodistuksella. Valittaja on vihitty avioliittoon --- maistraatti 22.12.2017.

Maahanmuuttovirasto on antanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Afganistanin perustuslain mukaan Afganistanin virallinen uskonto on islam, mutta muiden uskontojen edustajat ovat vapaita harjoittamaan uskontoaan lainsäädännön rajoissa. Uskosta luopumista ja jumalanpilkkaa koskevissa asioissa, joista ei säädetä Afganistanin lainsäädännössä, tuomioistuimet nojaavat hanafilaiseen oikeusoppiin. Vallitsevien islamilaisen lain tulkintojen mukaan islamista luopumista pidetään törkeänä rikoksena, ja jos tästä syytetty ei esitä julkista katumista kolmen päivän sisällä, häntä voi kohdata kaiken omaisuuden takavarikointi, avioliiton mitätöiminen tai kuolemantuomio (USDOS 2016). Virallisia syytteitä islamista luopumisesta on raportoitu vain vähän, eikä Taleban-hallinnon kaatumisen jälkeiseltä ajalta ole tiedossa yhtään toimeenpantua kristityn teloitusta. (USDOS 2016, USCIRF 2017, USCIRF 2016, Landinfo 2013.)

Islamista luopuneisiin tai maallistuneisiin kohdistuneita hyökkäyksiä on myös uutisoitu Afganistanissa vain vähän, mutta silloin kun tapauksia on ilmennyt, ne ovat olleet seurauksiltaan hyvin vakavia. Islamin kritisoiminen tai hylkääminen on Afganistanissa aihe, josta puhuminen koetaan yhteiskunnassa tabuna, minkä takia useimmat islamista luopuneet eivät uskalla puhua ajatuksistaan julkisesti. (IHEU 2016, Landinfo 2013.)

Ensisijainen uhka islamista luopuneilla ovat heidän omat perheensä, jotka usein pyrkivät painostamaan kääntyneitä palaamaan islamin uskoon. Monien kristinuskoon kääntyneiden perheet sekä muu lähipiiri suhtautuvat vihamielisesti tietoon uskonnon vaihtamisesta. (Landinfo 2013, India Ink 2013, Spiegel 2006.)

Lähipiirin lisäksi Afganistanissa toimivat ääri-islamilaiset järjestöt, kuten Taleban-liike ja ISIS, suhtautuvat vihamielisesti islamista luopuneisiin henkilöihin. (USCIRF 2017.)

Afganistanin väestöstä arviolta 85–90 % on sunnimuslimeja, 10–15 % shiiamuslimeja ja noin 0,3 % muita uskonnollisia ryhmiä (USDOS 2016). Afganistanissa ei ole syntyperäistä kristittyä vähemmistöä, vaan maan kristityt ovat uskontoon islamista kääntyneitä ja monet heistä ovat kääntyneet ulkomailla asuessaan (Landinfo 2013, USCIRF 2017, USDOS 2016). Useimmat lähteet arvioivat kristittyjen lukumääräksi 1 000–2 000, kaikkein korkeimpien arvioiden mukaan heitä olisi 10 000. Vähemmistöuskontojen maastamuutto Afganistanista on ollut suurta, mikä on koskenut myös kristinuskoon kääntyneitä. Luotettavaa tietoa aiheesta on kuitenkin vaikea saada. (Spiegel 2006, Landinfo 2013, Johnstone et al. 2015.)

Enemmistö kristinuskoon kääntyneistä elää Afganistanin suurimmissa kaupungeissa (India Ink 2017, Landinfo 2013, Spiegel 2006). Mahdollisuudet muusta yhteisöstä poikkeavalle uskonnon harjoittamiselle ovat kaupunkialueita vaikeammat maaseudun kyläyhteisöissä, joissa tila eriäville uskonnollisille mielipiteille on pienempi (Landinfo 2013).

Kristinuskoon kääntyneet eivät pysty harjoittamaan uskontoaan julkisesti Afganistanin olosuhteissa. Koska kristinuskoon kääntyneiden uskonharjoitus tapahtuu salassa, siitä ei ole saatavissa luotettavaa ja yksityiskohtaista tietoa. (Landinfo 2013.) Afganistanissa ei ole lainkaan kirkkoja tai muita julkisia uskonharjoituspaikkoja kristittyjä varten. Maan ainoa varsinainen kirkko sijaitsee Italian suurlähetystön tiloissa, jonne uskoa harjoittavilla tavallisilla afganistanilaisilla ei ole pääsyä. (Landinfo 2013, USCIRF 2017.)

Kristityksi kääntyneet harjoittavat uskoaan yksin tai pienissä seurakunnissa, jotka kokoontuvat yksityisissä asunnoissa. Kiinnijäämisen pelosta uskonnolliset tapaamiset järjestetään sunnuntain sijaan muina viikonpäivinä ja tapaamiset pyritään naamioimaan muuksi toiminnaksi. (Christian Today 2016, Spiegel 2006, USCIRF 2017.) Kristityt kertovat välttävänsä tilanteita, joissa heidän toimintansa voisi vaikuttaa käännytystyöltä valtion viranomaisten silmissä (Landinfo 2013, USDOS 2016). Afganistanin kotikirkkotoimintaa organisoivat pastorit eivät turvallisuussyistä mielellään anna tietoja seurakuntien uskonharjoitukseen liittyvistä yksityiskohdista (Mohabat News 2016).

Afganistanissa on vuosikymmenien ajan toiminut kansainvälisiä kristillisiä järjestöjä, jotka tekevät maassa avustus- ja kehitysyhteistyötä. Järjestöjen mukana maahan on tullut satoja kristillisen vakaumuksen omaavia henkilöitä, jotka saattavat afganistanilaisten pyynnöstä vastailla kysymyksiin ja antaa tietoa kristinuskosta, vaikka järjestöt ovat kieltäneet työntekijöiltään varsinaisen lähetystyön tekemisen. (Christian Today 2016, Landinfo 2013.) Norwegian Church Aid -järjestöä syytettiin vuonna 2010 afganistanilaisessa mediassa lähetystyön tekemisestä, mutta järjestö itse kiisti toiminnan. Järjestön toiminta kiellettiin lyhyeksi ajaksi, mutta kohun laannuttua se sai jälleen jatkaa toimintaansa. (Landinfo 2013, NY Times 2010, Pajhwok 2010.)

Taleban-liike on valinnut iskujensa kohteeksi lähetystyön tekijöiksi epäilemiään kristillisten järjestöjen työntekijöitä (Landinfo 2013). Vuonna 2014 Taleban pyrki kohdistamaan iskunsa kotikirkoksi epäilemäänsä kristillisen järjestön ylläpitämää päiväkotia vastaan, mutta erehdyksessä hyökkäsi naapurissa sijaitsevan turvallisuusalan yrityksen tiloihin (NY Times 2014).

Kristinuskoon kääntyminen oli pinnalla Afganistanin mediassa vuonna 2010, kun kabulilainen TV-kanava näytti kuvamateriaalia länsimaalaisista antamassa kasteita afganistanilaisille ja rukoilemassa yksityisissä tilaisuuksissa. Video herätti raivoa ja sai jotkut kansanedustajat vaatimaan videolla esiintyneiden henkilöiden teloittamista. Videolta paljastuivat useiden kristinuskoon kääntyneiden kasvot sekä epävirallisten kotikirkkojen sijainnit. Tapauksen seurauksena kaksi kristittyä käännynnäistä sai syytteet islamista luopumisesta ja useat joutuivat pakenemaan maasta. Pidätetyt vapautettiin vuonna 2011 ilman tuomiota. (NY Times 2011, India Ink 2013, Landinfo 2013 s.16, USCIRF 2013.) USA:n uskonnonvapauskomission tietojen mukaan vuonna 2010 oli pidätettynä yhteensä 26 kristittyä, joista moni pakeni Intiaan vapautumisensa jälkeen. (USCIRF 2013.) USA:n uskonnonvapauskomission raporttien mukaan kristittyjä ei ole pidätetty vuoden 2010 jälkeen. (USCIRF 2013, USCIRF 2014, USCIRF 2015, USCIRF 2016, USCIRF 2017.)

Valittajan kertomus siitä, keille kaikille tieto hänen kääntymisestään on levinnyt, on vaihtelevaa. Yhtäältä valittaja väittää perheensä lisäksi koko kotikylän tietävän asiasta. Toisaalta valittaja epäilee, että kaikki hänen kotimaassaan tietävät hänen kääntymisestään. Mikäli tieto henkilön islamista luopumisesta ja kääntymisestä kristinuskoon leviää, voivat seuraukset olla vaihtelevat. Maatiedon valossa seuraukset voivat olla muun muassa kaiken omaisuuden takavarikointi, avioliiton mitätöiminen tai kuolemantuomio.

Valittajan kristillistä vakaumusta ei ole pidetty aitona, vaan valittajan on katsottu kääntyneen edistääkseen turvapaikkahakemustaan. Valittajan uskonnon harjoittaminen näkyy lähinnä toiminnallisuutena ja kääntymispäätös on tehty nopeassa aikataulussa. Hallinto-oikeus on todennut, että valittajan kristinuskoon kohdistaman kiinnostuksen voidaan katsoa osaltaan liittyvän aidon hengellisen näkemyksen sijaan valittajan näkemykseen kristillisten ja muslimimaiden erilaisesta elämäntavasta sekä valittajan yhteisöllisyyden tarpeeseen. Valittajan kertoma kristinuskoon kääntymisen motivaatiosta on jäänyt yleisluonteiseksi eikä valittajan kertoma kristinuskon omaksumisesta suullisen käsittelyn järjestämisen aikaan, vuosi valittajan saaman kasteen jälkeen, ole ollut hallinto-oikeuden käsityksen mukaan erityisen syvällinen tai omakohtainen.

Kristinuskolla ei ole valittajan elämässä sellaista asemaa, jota aidon kääntymisen jälkeen voidaan odottaa olevan. Valittaja ei tulisi harjoittamaan kristinuskoa kotimaassaan siten, että hän olisi sen johdosta oikeudenloukkausten vaarassa. Esitetty väite siitä, että tieto kääntymisestä on tullut valittajan perheen myötä kotialueen tietoon ja että kaksi muuta turvapaikanhakijaa ovat kertoneet asiasta omille sukulaisilleen, on jäänyt yleisluontoiseksi ja maininnanvaraiseksi. Hallinto-oikeus ei ole pitänyt uskottavana valittajan väitettä siitä, että häpeää tunteva isä olisi kertonut poikansa kääntymisestä eteenpäin. Motiivit lehtihaastattelun antamiseen ja kääntymisen ilmi tuomiseen ovat kyseenalaistettavissa. Näin ollen on epäuskottavaa, että valittajan perhe tai kaksi muuta turvapaikanhakijaa olisivat levittäneet tietoa valittajan väitetystä kääntymisestä ja tietoisesti saattaneet valittajan vaaraan kotimaassaan. On myös epäuskottavaa, että suomenkielinen lehtihaastattelu internetissä leviäisi valittajan kotimaassa yleiseen tietoon.

Valituslupahakemuksessa on nostettu esiin, että ihmiset huomaavat valittajan kotimaassa, jos joku ei käy moskeijassa ja sillä tavoin tieto kääntymisestä tulee muiden tai viranomaisten tietoon. Edellä esitetty maatieto ei anna aihetta olettaa, että jokainen islamista luopunut, maallistunut henkilö tai kristityksi kääntynyt on vaarassa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi. Maatieto ei myöskään anna aihetta olettaa, että jokainen henkilö, joka ei käy säännöllisesti moskeijassa, olisi vaarassa joutua oikeudenloukkausten kohteeksi. Näin ollen on epäuskottavaa, että tieto siitä, että valittaja ei käy moskeijassa, leviäisi muiden tai viranomaisten tietoon ja aiheuttaisi valittajalle vaaraa kotimaassaan.

Valittaja on sanonut haluavansa kertoa kaikille, että hän on kristitty. Maatiedossa viitatulla käännyttämis- ja julistustyöllä tarkoitetaan sellaisen henkilön toimintaa, joka tuntee jo pitkäaikaisemmin ja perusteellisemmin harjoittamaansa uskontoa ja joka pyrkii aktiivisesti käännyttämään ihmisiä edustamaansa uskontoon. Pelkästään omasta uskosta kertomista ei voida pitää maatiedossa tarkoitettuna käännyttämis- ja julistamistoimintana. Valittajalla ei voida asiassa esitetyn selvityksen perusteella katsoa tässä vaiheessa muutoinkaan olevan tiedollisia edellytyksiä varsinaiseen käännyttämis- ja julistamistoimintaan. Väite asian esiin tuomisesta kaikille vaikuttaa tarkoitushakuiselta.

UNHCR:n ohjeistuksen mukaan tarkoitushakuinen toiminta ei luo perusteltua pelkoa kohdata vainoa hakijan kotimaassa, jos tarkoitushakuinen toiminta on selvää kaikille, mukaan lukien maan viranomaisille, eikä vakavaa haittaa koidu hakijalle, jos tämä palautetaan kotimaahansa.

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että ennen Afganistanista lähtöään hän opiskeli seitsemän vuotta imaamiksi ja että myös hänen veljensä opiskelee imaamiksi. Isän valittajan kääntymisestä tuntemaa häpeää ja valittajaan kohdistuvaa uhkaa lisää se, että isä ja suku ovat olleet merkittävässä asemassa ja ovat hyvin tunnettuja valittajan kotikaupungissa. Perheen aseman vuoksi valittajan kääntyminen voi olla kiinnostava aihe kotikaupungissa. Valittaja ei ole ennen halunnut korostaa perheen ja isän asemaa kotialueella, koska hän on pelännyt, miten viranomaiset suhtautuisivat siihen, että isä on ollut merkittävässä asemassa myös Taleban-hallinnon aikana. Suomenkielinen haastattelu internetissä on käännösohjelmien avulla helposti saatavilla myös valittajan äidinkielellä.

Valittaja on vihitty avioliittoon kristityn suomalaisen puolisonsa kanssa joulukuussa 2017, ja avioliitto on siunattu kirkossa tammikuussa 2018.

Merkinnät

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 21.12.2017 taltionumero 6601 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes valituslupa- hakemus on ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on 13.9.2018 myöntänyt valittajalle oleskeluluvan Suomen kansalaisen puolisona.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Käsittelyratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn. Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden suullisessa käsittelyssä saatu ja asiakirjoista saatava selvitys sekä korkeimman hallinto-oikeuden pääasiaratkaisun perustelut, uuden suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasiaratkaisu

2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko kertomansa mukaan Suomessa kristinuskoon kääntyneellä afganistanilaisella valittajalla Afganistania koskeva maatieto ja hänen henkilökohtaiset olosuhteensa huomioon ottaen perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi.

2.2 Sovellettavat säännökset

Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Ulkomaalaislain 87 a §:n 1 momentin mukaan vainoksi katsotaan teot, jotka ovat laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi sellaisia, että ne loukkaavat vakavasti perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia. Vainoksi katsotaan myös vakavuudeltaan vastaava kertymä sellaisia tekoja, joihin kuuluu ihmisoikeusloukkauksia.

Ulkomaalaislain 87 b §:n 1 momentin mukaan vainon syitä arvioitaessa otetaan huomioon ainakin alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen ja poliittiseen mielipiteeseen sekä tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumiseen liittyvät tekijät siten kuin jäljempänä pykälässä säädetään.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan vainon syinä uskontoon kuuluvat erityisesti teistiset, ei-teistiset ja ateistiset uskomukset, osallistuminen yksityisesti tai julkisesti, yksin tai yhdessä uskonnon harjoittamiseen tai siitä pidättäytyminen, muut uskonnolliset toimet tai mielipiteet taikka uskontoon perustuva tai uskonnon määräämä henkilökohtainen tai ryhmän käyttäytyminen.

Pykälän 5 momentin mukaan arvioitaessa, onko hakijalla perusteltu pelko joutua vainotuksi, merkitystä ei ole sillä, onko hakijalla todellisuudessa alkuperään, uskontoon, kansallisuuteen, yhteiskunnalliseen tai poliittiseen ryhmään liittyviä piirteitä, jotka johtavat vainoon, jos vainon harjoittaja kuitenkin arvioi hakijalla olevan tällaisia piirteitä.

Ulkomaalaislain 88 b §:n mukaan edellä 87 §:n 1 momentissa tarkoitettu perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi tai 88 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen vaara joutua kärsimään vakavaa haittaa voi perustua kotimaasta tai pysyvästä asuinmaasta lähdön jälkeisiin tapahtumiin tai sellaisiin toimiin, joihin hakija on lähtönsä jälkeen osallistunut.

Ulkomaalaislain 88 c §:n mukaan vainoa harjoittavia toimijoita voivat olla: 1) valtio; 2) valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävät puolueet tai järjestöt; taikka 3) muut kuin valtiolliset toimijat, jos voidaan osoittaa, että 88 d §:n mukaiset suojelun tarjoajat ovat kykenemättömiä tai haluttomia tarjoamaan suojelua vainoa vastaan.

Ulkomaalaislain 88 d §:n mukaan suojelun tarjoaja voi olla sellainen valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävä kansainvälinen järjestö, joka on halukas ja kykenevä tarjoamaan suojelua. Suojelun on oltava tehokasta ja luonteeltaan pysyvää.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

2.3 UNHCR:n kannanotto uskontoon perustuvien turvapaikkahakemusten käsittelystä

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestö UNHCR on laatinut turvapaikkahakemuksia käsitteleville tahoille ohjeistuksen uskontoon perustuvaa suojeluntarvetta koskien (UNHCR Guidelines on International Protection: Religion-Based Refugee Claims under Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 28.4.2004). Kotimaasta lähdön jälkeistä, eli niin sanotun sur place -tilanteen aiheuttavaa uskonnollista kääntymistä koskien UNHCR ohjeistaa kiinnittämään huomiota erityisesti hakemuksen uskottavuuteen sekä kääntymisen aitouteen ja olosuhteisiin, joissa kääntyminen tapahtuu. UNHCR:n mukaan esimerkiksi uskontoa koskevien tietojen tarkastaminen ei ole kaikissa tilanteissa tarkoituksenmukaista ja tällöin huomioon on ainakin otettava hakijan yksilölliset olosuhteet, kuten sosiaalinen, taloudellinen ja koulutuksellinen tausta. Usein hyödyllisempää on selvittää hakijan motivaatiota kääntymiseen ja sitä, mitä vaikutuksia kääntymisellä on ollut ihmisen elämään. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota siihen, onko kääntyminen tullut kotimaan viranomaisten tietoon ja miten nämä suhtautuisivat asiaan.

Niin sanottu tarkoitushakuinen (self-serving) toiminta ei luo perusteltua pelkoa kohdata vainoa hakijan kotimaassa, jos toiminnan opportunistisuus on ilmeistä kaikille ja toiminnasta ei seuraisi haitallisia seuraamuksia henkilön palatessa. Kansainvälistä suojelua on myönnettävä siinäkin tapauksessa, että väite todetaan tarkoitushakuiseksi, jos hakijalla kuitenkin on perusteltu vainon pelko.

2.4 Maatietoa

Edellä hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä ja Maahanmuuttoviraston lausunnossa esitettyä Afganistania koskevaa maatietoa on pääosin edelleen pidettävä ajankohtaisena. Korkein hallinto-oikeus kokoaa ja täydentää maatietoa eri lähteistä ilmenevillä, melko yhdenmukaisilla arvioilla kristinuskoon kääntyneiden tai kääntyneinä pidettävien henkilöiden riskistä joutua vainon vaaraan kotimaahansa palatessaan.

EASO:n (Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto) raporteissa (EASO Country of Origin Information Report: Afghanistan, Individuals targeted under societal and legal norms, joulukuu 2017 ja Country Guidance: Afghanistan, Guidance note and common analysis, kesäkuu 2018) on käsitelty kristityiksi kääntyneiden kohtelua Afganistanissa.

Islamin uskosta luopumisen seurauksena voi olla kuolemantuomio, vangitseminen tai omaisuuden takavarikointi. Uskosta luopuminen on vakava rikos, ja vaikka syytteeseenpanosta on vain harvoin raportoitu, sitä kuitenkin on tapahtunut viime vuosina. Henkilöt, joita pidetään uskosta luopuneina, ovat myös vakavien, jopa kuolemaan johtavien hyökkäysten vaarassa ilman, että heidät saatettaisiin tuomioistuimen eteen.

Henkilöt, joiden voidaan näkemystensä vuoksi katsoa luopuneen islamista, kuten kristityksi kääntyneet, eivät voi ilmaista suhdettaan islamiin avoimesti. Vaarana ovat rangaistukset ja väkivalta mukaan lukien oman perheen taholta. Tällaisten henkilöiden on sisäisestä vakaumuksestaan huolimatta käyttäydyttävä paikallisten uskonnollisten ja kulttuuristen odotusten mukaisesti.

Erityisesti kääntymistä islamista toiseen uskontoon pidetään islamilaisen oikeuden mukaan vakavana rikoksena. Miehillä seurauksena voi olla kuolemanrangaistus, naisilla elinikäinen vankeus. Islamilaisen oikeuden mukaan henkilölle annetaan kolmen vuorokauden aika, jonka kuluessa hän voi perua kääntymisensä.

Kristityksi kääntyneisiin suhtaudutaan vihamielisesti yhteiskunnan taholta. Heitä pidetään moraalittomina ja yhdistetään länsimaiseen elämäntapaan. Uskonnollisella ja kansallisella identiteetillä on Afganistanissa läheinen yhteys, minkä vuoksi kristityiksi kääntyneiden voidaan katsoa pettävän islamilaisen ja afganistanilaisen kulttuuriperinnön.

EASO:n riskianalyysissä todetaan, että henkilöt, joilla on tällainen profiili, voivat joutua vainoksi katsottavien loukkausten kohteeksi (esim. kuolemanrangaistus, surmaaminen, väkivallanteot). Tällaisten henkilöiden hakemuksia arvioitaessa on otettava huomioon, ettei heiltä voida edellyttää uskonnollisista käytännöistä pidättäytymistä. Henkilöillä, joita pidetään islamista luopuneina, on yleisesti ottaen aihe perusteltuun vainoon pelkoon. Vainon peruste on tällöin henkilön uskonto.

UNHCR:n raportin (UNHCR Eligibility guidelines for assessing the international protection needs of asylum seekers from Afghanistan, elokuu 2018) mukaan islamista kääntymistä pidetään uskonnosta luopumisena, josta islamilaisen oikeuden Hanafi-koulukunnan mukaan voidaan rangaista kuolemantuomiolla. Jos henkilö ei peru kääntymistään kolmen vuorokauden kuluessa, hänen avioliittonsa voidaan mitätöidä ja omaisuutensa takavarikoida. Islamista kääntyneet pelkäävät fyysisen terveytensä puolesta. Islamista luopuneet eivät yleensä voi turvautua oikeudelliseen apuun tai muihin menettelyllisiin oikeuksiin.

Yhteiskunnalliset asenteet kristittyihin ovat säilyneet avoimen vihamielisinä, ja kristittyjen tulee peittää uskonsa. Afganistanissa ei ole julkisia kirkkoja, ja kristityt harjoittavat uskoaan joko yksityisesti tai pienissä kotiseurakunnissa.

Yhteenvetonaan UNHCR toteaa, että henkilöt, joiden toimintaa pidetään sharia-lain vastaisena, mukaan lukien islamista luopuneet, voivat tapauskohtaisista olosuhteista riippuen olla turvapaikan tarpeessa siitä syystä, että heillä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa valtion tai ei-valtiollisten toimijoiden vainoamiksi uskontonsa vuoksi tai muista pakolaissopimuksen kannalta merkityksellisistä syistä. Valtio ei yleisesti ottaen tarjoa suojaa ei-valtiollisten tahojen vainoa vastaan.

Ruotsin maahanmuuttoviranomaisen Afganistania koskevan teemaraportin (Lifos temarapport, Afghanistan - Kristna, apostater och ateister, joulukuu 2017) mukaan kristittyjä on Afganistanissa hyvin vähän, he ovat yleensä ulkomailla kristinuskoon kääntyneitä, eivätkä he voi harjoittaa uskontoaan Afganistanissa julkisesti. Islamista luopumiseen sovelletaan islamilaista oikeutta sen sunnalaisessa, hanafilaisessa muodossa, myös shiiojen osalta. Hanafilaisen oikeuden vallitsevien tulkintojen mukaan islamista luopuminen on törkeä rikos, josta seuraamuksena on kuolemanrangaistus. Luopuneella on kuitenkin mahdollisuus kolmen päivän kuluessa katua ja palata islamin uskoon.

Ensisijainen uhka islamista luopuneelle Afganistanissa ei yleensä ole valtio, vaikka paikallistasolla voi olla yksittäisiä virkamiehiä ja poliiseja, jotka voivat suhtautua tällaiseen henkilöön kielteisesti oman vakaumuksensa perusteella. Suurin uhka aiheutuu islamista luopuneen perheen ja yhteisön muiden jäsenten taholta. Islamista luopunut voi joutua perheensä hylkäämäksi ja siten hyökkäyksille alttiiksi. Myös muut yhteisön jäsenet voivat surmata islamista luopuneen ilman, että siitä olisi heille oikeudellisia seuraamuksia.

Uhka voi kohdistua myös niihin, jotka oleskeluluvan ulkomailla saadakseen ovat siellä kääntyneet kristinuskoon vain muodollisesti. Tällöinkin uhan aiheuttajina ovat asianomaisen perhe, suku tai paikallisyhteisö. Vähäisen empiirisen aineiston perusteella on vaikea tehdä yleisiä johtopäätöksiä tällaisten henkilöiden tilanteesta Afganistaniin palautettaessa.

Vuosikymmeniä jatkunut konflikti on pirstonut afganistanilaista yhteiskuntaa ja syventänyt kuilua perinteisten ja uudenaikaisempien elämäntyylien välillä. Seurauksena yhteiskunnan pirstoutumisesta on laajalle levinnyt epäluulo, joka ulottuu myös perheiden sisälle. Tätä taustaa vasten ja tapauskohtaisista oloista riippuen muodollisestakin kääntymisestä kristinuskoon voi aiheutua ongelmia perheen tai naapurien kanssa.

Paikallisyhteisössä leviäviä huhuja voidaan käyttää länsimaista palaavaa henkilöä vastaan myös keinona päästä käsiksi vastapuoleen. Merkityksellistä on, mitä mahdollisesta epäaidosta kääntymisestä tiedetään ja mitä asianomainen itse on siitä perheelleen ja verkostolleen kertonut. Joidenkin lähteiden mukaan kääntyminen, jonka syyksi voidaan todeta vain pyrkimys oleskeluluvan saamiseen, ei altista oikeudenloukkauksille. Poikkeuksiksi on esitetty syvästi uskonnolliset tai uskonnollisesti profiloituneet perheet, joissa kääntymiseen suhtaudutaan lähtökohtaisesti jyrkimmin eikä näennäistäkään kääntymistä suvaita. Toisaalta on myös esitetty, että pelkkä tieto kasteesta voi aiheuttaa sen, että asianomaista pidetään kristittynä ja että hän on vaarassa joutua perheensä hylkäämäksi ja kuolemaan tuomituksi.

Afganistan on leimallisesti verkostoyhteiskunta, ja paikallisyhteisöt ovat hyvin kiinteitä. Afganistanissa on tapana puhua sukulaisista, ja heidän asiansa ovat siellä yleinen keskustelunaihe. Euroopassa oleskelevat afganistanilaiset käyttävät paljon sosiaalista mediaa, jossa etenkin nuoret myös kertovat itsestään ja asioistaan. Tietoja Euroopassa oleskelevista voidaan saada myös sieltä Afganistaniin palaavilta henkilöiltä.

Johtopäätöksenä raportissa esitetään, että yleisesti ottaen suurin uhka todellista tai oletettua kristityksi kääntynyttä kohtaan aiheutuu hänen omasta perheestään, yhteisöstä tai alueella vaikuttavista aseellisista
vastarintaryhmistä. On kuitenkin vaikea sanoa, millaisia reaktioita tai rangaistuksia epäiltyyn islamista luopuneeseen henkilöön kohdistuu.
Ratkaisevana voidaan pitää yksilöllisiä olosuhteita, kuten perhetaustaa, kotialuetta, henkilökohtaisia suhteita ja mahdollisia henkilökohtaisia konflikteja kotialueella.

2.5 Saatu selvitys

Valittaja on etniseltä taustaltaan pataani ja kotoisin kylästä, joka sijaitsee --- maakunta --- piirikunta. Valittaja on turvapaikkapuhuttelussa kertonut tuntemattomalta taholta tulleista värväysyrityksistä sekä kääntymisestään kristinuskoon. Hän on kertonut muun ohella, että hänen perheensä ei pidä hänen kääntymisestään ja tappaisi hänet sen takia. Perhe ei vielä tuolloin kuitenkaan tiennyt kääntymisestä. Valittaja on sittemmin toimittanut Maahanmuuttovirastolle kesäkuussa 2016 päivätyn kastetodistuksen sekä Suomen evankelis-luterilaisen kirkon todistuksen kirkkoon liittymisestään.

Valituksessa hallinto-oikeudelle ja hallinto-oikeuden toimittamassa suullisessa käsittelyssä valittaja on kertonut sittemmin saattaneensa kääntymisensä isänsä tietoon. Isä häpeää kääntymistä ja on katkaissut välinsä häneen. Valittaja ei kertomansa mukaan ole enää saanut yhteyttä Afganistanissa olevaan perheeseensä. Valittaja uskoo, että hänen kääntymisensä on tiedossa yleisemminkin hänen kotialueellaan Afganistanissa. Hän on kertonut uskostaan suomalaiselle sanomalehdelle. Hän on myös kuullut ystävältään, että valittajan kanssa samasta maakunnasta olevat kaksi turvapaikanhakijaa ovat keskustelleet puhelimitse sukulaistensa kanssa valittajan kääntymisestä.

Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus eivät ole hyväksyneet tosiseikkoina, että valittajaan kohdistuisi uhkaa Talebanin tai ISISin taholta tai että hän olisi vakaumuksellinen kristitty. Hallinto-oikeus on pitänyt uskottavana, että valittaja on kertonut kääntymisestään isälleen. Siihen nähden, että valittaja on kertonut isänsä tuntevan häpeää hänen kääntymisestään, hallinto-oikeus on kuitenkin pitänyt epätodennäköisenä, että isä olisi saattanut tiedon kääntymisestä muiden kyläläisten tietoon. Hallinto-oikeus on myös todennut sen, että tieto kääntymisestä olisi levinnyt muiden turvapaikanhakijoiden kautta valittajan kotialueelle, perustuvan toisen käden tietoon ja valittajan omaan olettamukseen. Valittaja ei ole väittänyt tunteneensa turvapaikanhakijoita, joiden kautta tieto kääntymisestä olisi voinut levitä kotialueelle. Hallinto-oikeus ei ole katsonut voivansa vakuuttua siitä, että kääntyminen olisi yleisesti tiedossa valittajan kotialueella ja että valittajan perhe uhkaisi häntä kääntymisen vuoksi. Se, että valittajan kääntymisestä on kirjoitettu suomalaisessa sanomalehdessä ja internetissä, ei hallinto-oikeuden mukaan anna aihetta asian toisenlaiseen arviointiin.

Vastaselityksessä korkeimmalle hallinto-oikeudelle on kerrottu, että valittaja, kuten myös hänen veljensä, on opiskellut imaamiksi, minkä lisäksi hänen isänsä ja perheensä on hyvin tunnettu valittajan kotialueella.

Valittaja on avioitunut vakaumuksellisen kristityn suomalaisen naisen kanssa, ja heidän avioliittonsa on siunattu evankelis-luterilaisessa kirkossa. Valittaja on saanut oleskeluluvan Suomen kansalaisen puolisona.

2.6 Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Suullisessa käsittelyssä saamansa selvityksen perusteella hallinto-oikeus on todennut valittajan kertomuksen kristinuskoon kääntymisen motivaatiosta jääneen yleisluonteiseksi ja katsonut, ettei hänen kertomuksestaan ole ollut havaittavissa erityisen syvällistä eikä omakohtaista kristinuskon omaksumista. Hallinto-oikeus on lisäksi pitänyt epäuskottavana, että valittajan vakaumus edellyttäisi kristinuskon harjoittamista tunnustuksellisesti tai muutoin huomiota herättävällä tavalla hänen kotimaassaan. Korkein hallinto-oikeus arvioi saatua selvitystä näiltä osin samoin kuin hallinto-oikeus.

Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko valittajalla perusteltu pelko joutua vainotuksi sen vuoksi, että mahdollinen vainon harjoittaja arvioi valittajalla olevan vainoon johtavia uskontoon liittyviä piirteitä riippumatta siitä, onko valittajalla todellisuudessa tällaisia piirteitä.

Afganistan on uskonnollisesti ja kulttuurisesti vahvasti islamilainen maa, jossa ei käytännössä juuri ole vähemmistöuskontojen edustajia. Maatiedon mukaan islamista luopuneisiin, mukaan lukien kristityiksi kääntyneet, suhtaudutaan Afganistanissa vihamielisesti. Yleisesti ottaen suurin uhka luopujiin kohdistuu heidän oman perheensä, paikallisyhteisönsä tai alueella toimivien aseellisten ryhmien taholta. Seuraus luopumisesta voi olla lievimmillään yhteisön ulkopuolelle sulkeminen ja pahimmillaan väkivalta. Afganistanissa sovelletun hanafilaisen islamilaisen oikeuden mukaan seuraamus islamista luopumisesta voi olla jopa kuolemanrangaistus.

Maatiedosta, joka tosin on tältä osin jossain määrin vaihtelevaa, ilmenee ettei edellä mainittu uhka välttämättä ole yhteydessä siihen, onko ulkomailla tapahtunut kristinuskoon kääntyminen todettu aidosta vakaumuksesta johtuvaksi vai pelkästään lähinnä muodolliseksi. Palaajaa voidaan kotialueella pitää kristittynä sillä perusteella, että tieto hänen saamastaan kasteesta ja kristilliseen toimintaan osallistumisesta on levinnyt lähipiirissä tai paikallisyhteisössä.

Tähän liittyen maatiedossa on viitattu afganistanilaisyhteisöissä vuosikymmeniä jatkuneen konfliktin seurauksena tapahtuneeseen, perhetasollekin ulottuvaan yhteisölliseen pirstoutumiseen ja epäluuloon. Yhteisössä leviävistä huhuista voi aiheutua maahan palaajalle ongelmia, vaikka huhut olisivat perättömiäkin. Yhteisöjen kiinteyden vuoksi afganistanilaiset ovat hyvin perillä sukulaistensa ja kotialueensa asukkaiden asioista, ja sosiaalisten verkostojen, nykyisin myös sosiaalisen median, kautta tieto niistä leviää helposti, vaikka asianomainen oleskelisi ulkomailla.

On sinänsä mahdollista, että ensisijaisesti vain oleskeluluvan saadakseen kristinuskoon kääntynyt henkilö välttyy palatessaan oikeudenloukkauksilta, vaikka tieto olisi levinnyt perhepiirin tai laajemmankin yhteisön tietoon. Tämä kuitenkin edellyttää sitä, että toiminnan tarkoitushakuisuus on kotialueella kaikille selvää eikä vainon uhkaa tämän vuoksi olisi olemassa. Uhkan todennäköisyyteen voi tällöin vaikuttaa se, miten lähipiirin oletetaan suhtautuvan islamista luopumiseen. Merkitystä voi maatiedon perusteella olla henkilökohtaisten ominaisuuksien ja olosuhteiden lisäksi myös kotialueen tilanteella sekä paikallisyhteisön olosuhteilla ja siellä vallitsevilla asenteilla. Maaseudun kyläyhteisöissä suhtautuminen voi yleisesti ottaen olla ankarampaa kuin suuremmilla kaupunkialueilla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa olevan riidatonta, että valittajan kääntyminen kristinuskoon on hänen perheensä tiedossa. Tämä on johtanut perhepiirissä häpeään sekä yhteydenpidon katkeamiseen valittajan ja perheen välillä. Valittaja on korkeimmalle hallinto-oikeudelle kertonut perheen merkittävästä asemasta kotiseudulla ja vahvasta uskonnollisesta taustasta. Tällaisessa perheessä perheenjäsenen kristityksi kääntymiseen voidaan olettaa suhtauduttavan jyrkemmin kääntymisen syvällisyydestä tai aitoudesta riippumatta. Mainitun seikan myöhäinen esittämisajankohta sinänsä heikentää sen uskottavuutta, mutta vakavien oikeudenloukkausten uhkaa valittajan perheen taholta ei tästä huolimatta voida sulkea pois etenkään, kun otetaan huomioon, että valittaja on sittemmin Suomessa solminut kristillisen avioliiton vakaumuksellisen kristityn kanssa. Kun lisäksi otetaan huomioon edellä selostettu maatieto sekä valittajan kertomus kokonaisuudessaan, korkein hallinto-oikeus ei voi myöskään vakuuttua siitä, että valittajan kristinuskoon kääntyminen ei olisi mennyt laajempaan tietoon hänen kotialueellaan. Siten korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittajalla olisi kotialueelleen palatessaan perustellusti aihetta pelätä joutuvansa perheensä ja lähiyhteisönsä taholta ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla vainotuksi uskonnon johdosta eikä hänen voida Afganistania koskevan maatiedon perusteella edellyttää turvautuvan sanotun maan suojeluun.

Korkein hallinto-oikeus ei ensi asteena arvioi, olisiko valittajalla hänen henkilökohtaiset olosuhteensa huomioon ottaen mahdollisuus ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettuun sisäiseen pakoon.

Edellä ilmenevillä perusteilla hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Hannu Ranta, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Leinonen.

Maahanmuuttovirasto oli katsonut, että Afganistanin kansalaisen A:n kohdalla ulkomaalaislain 88 §:n mukaiset suojelun edellytykset täyttyivät hänen kotialueensa yleisen turvallisuustilanteen vuoksi (toissijainen suojelu). Asiassa oli kysymys siitä, oliko valittajalla mahdollisuus turvautua sisäiseen pakoon Kabuliin.

Arvioitaessa sisäisen paon mahdollisuutta Kabuliin kysymys oli viime kädessä ulkomaalaislain 88 e §:n 1 momentissa tarkoitetusta sisäisen paon kohtuullisuutta koskevasta harkinnasta. Tällöin huomiota oli kiinnitettävä kohdealueella vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja valittajan henkilökohtaisiin olosuhteisiin.

Ajantasaisen maatiedon mukaan sisäisen paon edellytykset Kabuliin ovat heikentyneet aikaisempaan verrattuna erityisesti Kabulin huonontuneen humanitaarisen tilanteen vuoksi. Tilanteen ei kuitenkaan voida katsoa olevan sellainen, että sisäistä pakoa Kabuliin ei voitaisi kenenkään kohdalla pitää kohtuullisena vaihtoehtona.

Valittaja on darinkielinen sunnimuslimi ja etniseltä taustaltaan tadzikki, eli hän kuuluu suureen etniseen ryhmään Afganistanissa ja myös Kabulissa. Hän on asunut koko ikänsä Afganistanissa. Lisäksi hän on terve, nuori mies, joka on käynyt koulua useita vuosia. Yksinomaan ne seikat, ettei valittaja ollut ollut vielä ansiotyössä, ja ettei hänellä ollut turvaverkkoa nimenomaisesti Kabulissa, eivät tehneet hänestä sillä tavoin haavoittuvassa asemassa olevaa, että sisäisen paon Kabuliin ei voitaisi katsoa olevan hänelle kohtuullinen vaihtoehto.

Ulkomaalaislaki 88 e §

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Turun hallinto-oikeus 14.6.2018 nro 18/0643/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 2.12.2016 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n (jäljempänä hakija tai valittaja) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää hänet Afganistaniin.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään toissijaisen suojelun ja sisäisen paon osalta muun ohella seuraavasti:

Vaikka hakijan viimeisen asuinmaakunnan Kunduzin yleinen turvallisuustilanne on vaikea, kyse ei kuitenkaan ole sellaisesta tilanteesta, jolle on tyypillistä niin korkea mielivaltaisen väkivallan aste, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että vaara uhkaa henkilökohtaisesti ketä tahansa pelkästään alueella oleskelemisen vuoksi. Tällaisessa tilanteessa sen arvioiminen, kohdistuuko hakijaan kotialueellaan mielivaltaisesta väkivallasta johtuva vakava ja henkilökohtainen vaara, edellyttää sellaisten hakijan henkilökohtaisille olosuhteille ominaisten seikkojen huomioimista, jotka ovat omiaan asettamaan hakijan tällaiseen vaaraan.

Hakijan kohdalla tällainen henkilökohtainen olosuhde on hänen asuinpaikkansa Charar Daran piirikunnassa, jonka alueella ja sen läheisyydessä on päätöksentekohetkellä kuukausia käyty aktiivisesti raskaita taisteluista. Tämä seikka huomioiden hakijaan kohdistuisi Charar Daran alueella mielivaltaisen väkivallan vuoksi henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara.

---

Hakijan tilanteessa ei ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakijaa uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

---

Kun arvioidaan hakijan mahdollisuutta sisäiseen pakoon muualle Afganistaniin tulee erityisesti huomioida alueen turvallisuustilanne ja viranomaisten toimintamahdollisuudet. Afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden kohdalla sisäistä pakoa arvioitaessa tulee tarkasteltavaksi alueeksi Kabulin, Heratin ja Mazar-i-Sharifin kaupungit.

---

Hakijan tilanteessa tulee tarkasteltavaksi, voiko hakija elää Kabulissa ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

---

Hakija on nuori, terve ja työkykyinen mies. Ottaen huomioon hakijan henkilökohtaiset olosuhteet hakijan voidaan kohtuudella edellyttää oleskelevan Kabulin kaupungissa.

Hakijalla on mahdollisuus turvallisesti ja laillisesti siirtyä asumaan Kabuliin eikä hakija ole siellä vaarassa joutua vainon tai vakavan haitan kohteeksi. Lisäksi hakijan voidaan kohtuudella edellyttää oleskelevan alueella. Näin ollen turvapaikka ja oleskelulupa jätetään ulkomaalaislain 88 e §:n perusteella myöntämättä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Valittajan kertomus

Valittaja on 19-vuotias Afganistanin kansalainen, etniseltä taustaltaan tadzikki, uskonnoltaan sunnimuslimi ja puhuu äidinkielensä darin ohella tyydyttävästi pashtua. Hän on kotoisin Kunduzin maakunnan Charar Daran piirikunnasta.

Valittaja on saanut perusopetusta yhdeksän vuoden ajan. Hän ei ole koskaan ollut ansiotyössä. Muutoksenhakija on terve mies. Hän on avioitunut veljensä lesken kanssa, jolla on ensimmäisestä avioliitostaan entuudestaan kaksi lasta. ( -- ) Vaimo sekä hänen yhdeksän ja seitsemän vuoden ikäiset lapsensa asuvat Iranissa yhdessä vaimon äidin ja veljen kanssa. Valittajan äiti, sisarukset ja isovanhemmat ovat kuolleet. Lääkärinä työskennelleen isän olinpaikka ei ole tiedossa. Valittajalla on yksi miespuolinen sukulainen Afganistanin Mazar-i-Sharifissa.

( -- )

Maatieto ja muu selvitys

( -- )

Sisäisen paon mahdollisuutta harkittaessa UNHCR:n (Guidelines on International Protection: Internal Flight or Relocation Alternative within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 23 July 2003) mukaan ensin on harkittava, onko sisäinen pako asianosaiselle mahdollinen vaihtoehto sekä sisäisen paon kohtuullisuus, millä tarkoitetaan sitä, voiko asianosainen viettää kyseisellä alueella suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

Sisäistä pakoa voidaan pitää kohtuullisena vaihtoehtona Afganistanissa ainoastaan, mikäli asianomaisella on mahdollisuus suojaan, käytössään välttämättömät palvelut sekä mahdollisuus elättää itsensä. Lisäksi edellytyksenä on pääsy perinteisen tukiverkoston, kuten suvun tai laajemman etnisen ryhmän, avun piiriin. Poikkeuksina voidaan pitää naimattomia työkykyisiä miehiä sekä työikäisiä aviopareja, joiden ei ole katsottu olevan erityisen haavoittuvassa asemassa. Tällaisten henkilöiden voidaan katsoa joissain tilanteissa kykenevän elämään ilman sukunsa ja yhteisönsä tukea kaupunkialueilla, joilla on riittävä infrastruktuuri ja elinkeinomahdollisuuksia ja jotka ovat tehokkaassa hallituksen joukkojen valvonnassa. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016)

Vuodesta 2002 lähtien Afganistaniin on palannut kaikkiaan lähes kuusi miljoonaa maanpaossa ollutta kansalaista. Heistä valtaosa on elänyt Afganistanin ulkopuolella yli 20 vuotta. Vuonna 2016 Afganistaniin palasi Pakistanista lähes 620 000 ja Iranista noin 450 000 Afganistanin kansalaista. Euroopasta palanneita oli vuonna 2016 noin 10 000. Maanpaossa olleet muodostavat noin viidenneksen Afganistanin väestöstä. Paluumuuttajien suuri määrä on kuormittanut erityisesti suurimpien kaupunkikeskittymien infrastruktuuria. Koulutus- ja terveydenhoitopalvelujen saatavuudessa sekä työllistymisessä on ollut puutteita. Osa paluumuuttajista muuttaakin työn perässä uudelleen ulkomaille, koska kilpailu työpaikoista, erityisesti paluumuuttajavoittoisissa kaupungeissa on kiristynyt. (EASO Country of Origin Information Report: Afghanistan – Key socio-economic indicators, state protection, and mobility in Kabul City, Mazar-e Sharif, and Herat City, August 2017; EASO Country of Origin Information Report: Afghanistan Security Situation, December 2017)

Afganistanin pääkaupunki Kabul on yksi Kabulin maakunnan viidestätoista piirikunnasta. Kaupunki on monietninen, eikä millään alkuperäryhmällä ei ole siellä selvää enemmistöasemaa. Kaupungin alueella asuu arviolta noin kolmesta ja puolesta seitsemään miljoonaan asukasta. Alueen työllistymismahdollisuudet houkuttelevat jäämään alueelle. Kaupunki on Afganistanin hallituksen joukkojen hallinnassa. Kaupungin turvallisuusolosuhteet poikkeavat muista Afganistanin alueista, sillä kaupungissa on runsaasti valtiollisia sekä kansainvälisiä toimijoita, joita vastaan pääosin Isisin alainen ISKP sekä Taliban ovat kohdistaneet iskuja. Iskuja on kohdistettu vuosien 2017 ja 2018 aikana myös median edustajia, shiiamuslimeja sekä äänioikeutettuja vaaleihin rekisteröityviä henkilöitä vastaan. Vaikka iskujen ja siviiliuhrien lukumäärät ovat olleet kaupungissa kasvussa, sen väkilukuun suhteutettuna siviiliuhrien määrä sekä iskujen suora vaikutus siviileihin on kuitenkin ollut vähäinen. (DFAT: Country Information Report Afghanistan, September 2017; EASO: Afghanistan Security Situation, December 2017; UNAMA: Afghanistan Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict 2017, February 2018; ecoi.net: General Security Situation in Afghanistan and Events in Kabul, 23 March 2018; Home Office: Country Policy and Information Note - Afghanistan: Security and humanitarian situation Version 5.0, 17 April 2018; BBC: Kabul bombings - Journalists targeted in blast which killed 26, 30 April 2018; UNAMA: Protection of Civilians in Armed Conflict: Election-Related Attacks and Abuses during the Initial Voter Registration Period, 10 May 2018)

Hallituksen ohjelmasta huolimatta Afganistanin julkinen sosiaaliturvajärjestelmä on edelleen hyvin rajallinen ja turvaverkko muodostuu ensisijaisesti perheen varaan. Laajan perhekäsityksen mukainen perhe tarjoaa jäsenilleen turvaa, huolenpitoa ja elatusta. Tuen antaminen perustuu sukulaisuuteen, eikä sen saaminen edellytä avuntarjoajan ja avunsaajan välistä henkilökohtaista suhdetta. Työttömyys ja tukiohjelmien puuttuminen vaikeuttavat osaltaan ilman tukiverkkoa olevien henkilöiden asettumista uuteen paikkaan ja tavallisesti perheen sekä muiden sosiaalisten verkostojen sijainti määrittää pitkälti paluumuuttajan paluualueen. Teknologisen kehityksen myötä tukiverkkojen hyödyntäminen on kuitenkin entistä vähemmän kiinni niiden sijainnista. Työttömyyttä on paljon ja verkostot ovat selkeästi tärkein työllistymiskanava. Korruptio ja nepotismi rajoittavat työllistymismahdollisuuksia. Avoimista julkisen ja yksityisen sektorin työpaikoista ilmoitetaan internetissä, ja esimerkiksi Kabulissa on lisäksi paikallisia kohtaamispaikkoja, joissa työntekijöitä palkataan päivittäin lyhytkestoisiin työsuhteisiin. Kabulissa on saatavilla vuokra-asuntoja, mutta edullisemmin asuinpaikan voi saada vuokraamalla yksittäisen huoneen tai majoittumalla paikallisiin majoitusliikkeisiin. Sukulaisverkostot ovat Afganistanissa erittäin laajoja, ja usein paluumuuttajan saatavissa on sukulaisten tukea. Poikkeuksen saattavat muodostaa tilanteet, joissa valittajan sukulaisverkosto sijoittuu lähialueille Pakistaniin tai Iraniin. Puhtaasti etnisyyteen perustuva tuki edellyttää yleensä aiempaan yhteyttä henkilöiden välillä. (EASO Country of Origin Information Report: Afghanistan – Key socio-economic indicators, state protection, and mobility in Kabul City, Mazar-e Sharif, and Herat City, August 2017; EASO Country of Origin Information Report Afghanistan: Networks v.2, February 2018)

Oikeudellinen arvio

Asiassa on riidatonta, että valittajan kohdalla ulkomaalaislain 88 §:n mukaisen suojelun edellytykset täyttyvät hänen kotialueensa yleisen turvallisuustilanteen vuoksi. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin katsonut, että valittajalla on mahdollisuus ulkomaalaislain 88 e §:n mukaiseen sisäiseen pakoon Kabulin kaupunkiin. ( -- )

Asiassa on lisäksi ratkaistava, onko toissijainen suojelu voitu jättää myöntämättä valittajalle sillä perusteella, että hänen voidaan edellyttää turvautuvan sisäiseen pakoon Kabuliin.

Kabulin maakunnan turvallisuustilanne on arvioitu suhteellisen hyväksi muihin Afganistanin alueisiin verrattuna. Valittaja on kotialueellaan Kunduzissa vaarassa alueen turvallisuustilanteen vuoksi, eikä hän siten ole tästä syystä vaarassa Kabulissa. ( -- ) valittaja ei ole myöskään Kabulissa vaarassa Talibanin värväysyrityksen vuoksi.

Kabulissa on kansainvälinen lentokenttä, minkä lisäksi valittajalla on Afganistanin kansalaisena laillinen pääsy alueelle. Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, voiko valittaja viettää Kabulissa suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

Valittaja on asunut koko ikänsä Afganistanissa. Valittajan ei voida katsoa merkittävästi eroavan etnisen tai uskonnollisen taustansa osalta Kabulin muusta väestöstä, minkä lisäksi hän puhuu Afganistanin valtakielenä puhuttua daria ja tyydyttävästi myös pashtua. Valittaja on terve, työikäinen mies, joka on käynyt yhdeksän vuotta peruskoulua. Valittajalla ei kertomansa mukaan ole ansiotyökokemusta, mikä osaltaan lisää hänen haavoittuvuuttaan. Valittajalla on kuitenkin sukulaismies Afganistanissa ja toinen miespuolinen sukulainen lähialueella Iranissa. Maatiedon perusteella valittajan työllistymistä Kabulissa on pidettävä mahdollisena. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt sellaisia valittajan perheeseen liittyviä seikkoja, joiden perusteella heidän ei voitaisi kohtuudella edellyttää matkustavan Kabuliin ja oleskelevan siellä. Valittajan henkilökohtaisista olosuhteista saatu selvitys huomioiden valittajaa ei voida pitää erityisen haavoittuvassa asemassa olevana ja hänen voidaan kohtuudella edellyttää turvautuvan ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettuun sisäiseen pakoon.

( -- )

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet pääasian osalta

Ulkomaalaislaki 52 § 1 momentti, 87 § 1 momentti, 87 a §, 87 b §,
88 c §, 146 §, 147 § ja 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla Partanen ja Ville Härmä. Esittelijä Sylvia Vallivaara.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle oleskeluvan myöntämiseksi turvapaikan tai toissijaisen suojelun perusteella. Lisäksi hän on vaatinut, että maasta poistamisen täytäntöönpano kielletään.

Valittaja on esittänyt vaatimustensa tueksi, että hänellä ei ole Kabulissa turvaverkkoa.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 27.9.2018 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 4438 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on 18.10.2018 antanut lausunnon, jonka mukaan Maahanmuuttovirasto on 11.9.2018 päivätyllä ohjepäivityksellä (MIGDnro-2018-1548) päivittänyt afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä ja ratkaisemisesta annettua ohjetta (MIGDnro-2018-1068) sisäistä pakoa käsittelevän osion (luku 5) osalta. Ohjepäivityksen mukaan Kabulin yleisten olosuhteiden voidaan katsoa maatiedon perusteella heikentyneen sisäisen paon kannalta. Kabulissa vallitsevat yleiset olosuhteet eivät kuitenkaan ole sellaiset, että ne sellaisenaan muodostaisivat esteen sisäiselle paolle, vaan asiaa on arvioitava yksilöllisesti jokaisen hakijan kohdalla, ottaen huomioon kaikkia asiaan vaikuttavat yleiset ja hakijaan henkilökohtaisesti liittyvät seikat. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että sisäistä pakoa Kabuliin voidaan harkita tapauskohtaisesti ainoastaan terveiden ja työkykyisten naimattomien miesten, joilla ei ole erityisiä haavoittuvia ominaisuuksia, sekä työikäisten, terveiden ja lapsettomien avioparien, joilla ei ole erityisiä haavoittuvia ominaisuuksia ja joilla on turvaverkko Kabulissa, kohdalla.

Koska valittaja on terve, työkykyinen nuori mies, hänellä on lähtökohtaisesti mahdollisuus työllistyä Kabulissa. Työkokemuksen puute ei yksinään merkitse sitä, että valittaja olisi erityisen haavoittuvassa asemassa.

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Merkitään, että Maahanmuuttovirasto on 19.12.2018 antanut omaa toimintaansa varten uuden ohjeen afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä ja ratkaisemisesta (MIGDno-2018-2170). Kabuliin suuntautuvan sisäisen paon osalta todetaan, että Kabulin kaupunkiin kohdistunut mittava paluumuutto on koetellut valtion viranomaisten ja avustusjärjestöjen vastaanottokykyä. Ohjeen mukaan sisäistä pakoa Kabuliin voidaan harkita tapauskohtaisesti ainoastaan seuraavien kahden hakijaryhmän kohdalla: 1) Terveet ja työkykyiset naimattomat miehet, joilla ei ole erityisiä haavoittuvia ominaisuuksia ja 2) Työikäiset, terveet ja lapsettomat avioparit, joilla ei ole erityisiä haavoittuvia ominaisuuksia ja joilla on turvaverkko Kabulissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Valituslupahakemus hylätään turvapaikan osalta. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen tältä osin.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan muilta osin ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Turvapaikka

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole turvapaikan osalta ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

2. Toissijainen suojelu, oleskelulupa ja käännyttäminen

Kysymyksenasettelu

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään katsonut, että valittajalla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vakavan haitan vaaraan kotialueellaan Kunduzin maakunnassa Charar Daran piirikunnassa ulkomaalaislain 88 §:n tarkoittamalla tavalla piirikunnan yleisen turvallisuustilanteen vuoksi. Asiassa on sen jälkeen arvioitu, onko valittajalla katsottava olevan ulkomaalaislain 88 e §:n mukainen sisäisen paon mahdollisuus Kabuliin.

Valittajan olisi sinänsä mahdollista muuttaa Kabuliin ilman, että hän olisi siellä henkilökohtaisten ominaisuuksiensa vuoksi vaarassa joutua vakavan haitan kohteeksi. Asiassa on arvioitava, voidaanko valittajan kohtuudella edellyttää oleskelevan Kabulissa kun otetaan huomioon siellä vallitsevat yleiset olosuhteet ja valittajan henkilökohtaiset olosuhteet.

Ajantasaista maatietoutta

Kabulin turvallisuustilannetta on käsitelty 28.6.2018 annetussa ratkaisussa KHO 2018:94. Ratkaisussa selostettujen maatietolähteiden perusteella on arvioitu, että Kabulin turvallisuustilanne oli heikentynyt vuodesta 2017 lähtien.

Syksyllä 2018 väkivaltaisuuksia kaupungissa aiheuttivat muun ohella lokakuussa järjestetyt parlamenttivaalit. Myös vuodelle 2019 suunniteltujen presidentinvaalien pelätään aiheuttavan väkivaltaisuuksia. (UNAMA Assistance Mission in Afghanistan: Afghanistan, Protection of Civilians in Armed Conflict, Special Report: 2018 Elections Violence, November 2018.)

Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston kannanoton mukaan sisäistä pakoa Kabuliin ei ole yleensä pidettävä kohtuullisena tietyille haavoittuvassa asemassa oleville ryhmille, eli yksinäisille naisille ja lapsille, lapsiperheille, vanhuksille, vakavasti sairaille tai vammaisille henkilöille, sekä pitkään Afganistanin ulkopuolella asuneille henkilöille, mikäli henkilöllä ei ole riittävää turvaverkkoa Kabulissa. Kuitenkin yksilölliset olosuhteet, kuten henkilön taloudelliset varat, otetaan arvioinnissa huomioon. (EASO – European Asylum Support Office: Country Guidance: Afghanistan; Guidance note and common analysis, June 2018.)

YK:n pakolaisasiain valtuutetun (UNHCR) suuntaviivojen mukaan Kabulin turvallisuuden heikentyessä myös yleiset edellytykset suhteellisen normaaliin elämään kaupungissa vaikeutuvat. Kabulin väkiluku kasvaa voimakkaimmin Afganistanissa, koska sisäinen pako ja paluumuutto Iranista ja Pakistanista kohdistuvat eniten juuri Kabuliin. Kaupungin kantokyky on ylittymässä tarpeellisen infrastruktuurin, palveluiden ja työpaikkojen luomisessa, ja tämä heikentää kaupungin yleisiä olosuhteita sisäisen paon tai paluumuuton kannalta muun ohella siten, että arvion mukaan 70 prosenttia kaupungin väestöstä asuu epävirallisissa asutuksissa. Kabulin nykyinen turvallisuus- ja ihmisoikeustilanne sekä humanitaarinen tilanne huomioon ottaen sisäinen pako tai paluumuutto Kabuliin ei ole yleisesti mahdollinen. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 30 August 2018.)

Oikeudellinen arviointi

Ajantasaisen maatiedon mukaan sisäisen paon edellytykset Kabuliin ovat heikentyneet aikaisempaan verrattuna erityisesti Kabulin huonontuneen humanitaarisen tilanteen vuoksi. Tilanteen ei kuitenkaan voida katsoa olevan sellainen, että sisäistä pakoa Kabuliin ei voitaisi kenenkään kohdalla pitää kohtuullisena vaihtoehtona.

Valittaja on darinkielinen sunnimuslimi ja etniseltä taustaltaan tadzikki, eli hän kuuluu suureen etniseen ryhmään Afganistanissa ja myös Kabulissa. Hän on asunut koko ikänsä Afganistanissa. Lisäksi hän on terve, nuori mies, joka on käynyt koulua useita vuosia. Yksinomaan ne seikat, ettei valittaja ole ollut vielä ansiotyössä, ja ettei hänellä ole turvaverkkoa nimenomaisesti Kabulissa, eivät tee hänestä sillä tavoin haavoittuvassa asemassa olevaa, että sisäisen paon Kabuliin ei voitaisi katsoa olevan hänelle kohtuullinen vaihtoehto.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole syytä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Hannu Ranta, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Elina Nyholm.