Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Oy Uttermossan Tuulivoimapuisto - Vindkraftspark Ab

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 27.10.2017 nro 17/0488/3

Asian aikaisempi käsittely

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 15.6.2015 (§ 30) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.7.2015 päivätyssä oikaisukehotuksessa kehottanut kaupunginvaltuustoa tekemään uuden päätöksen osayleiskaavasta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) mukaan osayleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 7 ja 8 kohdassa säädettyjä edellytyksiä luonnonarvojen vaalimisesta ja ympäristöhaittojen vähentämisestä lintujen muuttoon kohdistuvien vaikutusten osalta.

Oikaisukehotuksen perustelujen mukaan Pohjanmaan rannikko on kansallisesti merkittävä muuttoväylä useille lintulajeille ja muuttotiheydet ovat keskimääräistä suurempia Etelä-Pohjanmaan rannikkoalueilla. Suunnitteilla olevat tuulivoima-alueet muodostavat tuulivoimaloiden tihentymän ja samalla kriittisen alueen lintujen muuttoreiteille. Lapväärtin tuulivoimaosayleiskaavan vaikutuksia linnustoon ei ole otettu huomioon viranomaiskokouksissa esitettyjen selvitysten ja viranomaisten lausuntojen sekä mielipiteiden edellyttämällä tavalla. Osayleiskaavalla on tässä tapauksessa niin merkittäviä maisemallisia ja jopa kansallisia vaikutuksia, että osayleiskaavan sisältövaatimusten arviointi edellyttää ainakin maakuntakaavaa varten tehtyjen selvitysten huomioon ottamista.

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 9.11.2015 (§ 53) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Lapväärtin tuulivoimapuiston osayleiskaavan uudelleen ilman muutoksia kaavaehdotukseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt Oy Uttermossan Tuulivoimapuisto – Vindkraftspark Ab:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin muun ohella seuraavasti:

Esteellisyys

Kristiinankaupungin teknisen lautakunnan päätöstä kaupungin maa-alueen vuokraamisesta tuulivoimatoiminnan harjoittajalle ei voida pitää osana Lapväärtin osayleiskaavan valmistelua. Kaavoitusmenettelyssä ei siten ole tapahtunut virhettä sen johdosta, että kaupunginvaltuuston tai teknisen lautakunnan jäsen on osallistunut 21.3.2012 pidettyyn teknisen lautakunnan kokoukseen, jossa käsiteltiin kaupungin maan vuokraamista.

Yleistä osayleiskaavasta

Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaava mahdollistaa 39 tuulivoimalan rakentamisen. Kaava-alue sijaitsee lähimmillään noin 10 kilometriä Kristiinankaupungin keskustasta sen kaakkoispuolella ja noin 12 kilometriä Isojoen taajamasta luoteeseen. Etäisyys rannikolle on noin kahdeksan kilometriä. Kaava-alue on kooltaan noin 2 200 hehtaaria. Osa-yleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla). Tuulivoimatoiminnan harjoittaja on CPC Finland Oy.

Ympäristöministeriö on vahvistanut Pohjanmaan vaihemaakuntakaavan 2, uusiutuvat energiamuodot ja niiden sijoittuminen Pohjanmaalla, 14.12.2015. Lapväärtin tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue on vaihemaakuntakaavassa osoitettu olennaisin osin tuulivoimaloiden alueeksi. Osayleiskaava-alueella ei ole voimassa olevia yleiskaavoja tai asemakaavoja.

Kaavan vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin (204/2015) mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Pykälän 3 momentin mukaan kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n l momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetään yleiskaavan sisältövaatimuksista. Pykälän 3 momentin mukaan pykälän 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavan perustana olevien selvitysten riittävyys ratkaistaan ottaen huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Maankäyttö- ja rakennuslaki ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA) annettu laki eivät edellytä kaavan vaikutusten arvioimista YVA-menettelyssä. YVA-menettelyn yhteydessä tehdyt selvitykset voidaan ottaa huomioon selvityksenä kaavoitusmenettelyssä. Kaupunginvaltuuston päätöstä ei voida kuitenkaan pitää lainvastaisena sillä perusteella, että YVA-menettelyssä tehtyjä selvityksiä ei olisi pidetty riittävinä tai että tiettyjä tuulivoimapuiston toteuttamisvaihtoehtoja ei ole selvitetty.

Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavassa on osoitettu 110 kV:n voimalinjan yhteystarve tuulivoimapuiston ja alueellisen sähköaseman välillä. Merkinnällä ei ole ratkaistu voimalinjojen sijoittamista. Voimansiirtolinjojen vaikutuksia selvitetään tarkemmin voimalinjojen sijoittamista ja toteuttamista koskevan suunnittelun yhteydessä.

YVA-selvitykset kaavoituksessa

Lappfjärdin tuulivoimapuistosta aiheutuvien luontovaikutusten arviointi perustuu Lappfjärdin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistojen YVA-menettelyn yhteydessä laadittuihin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Lappfjärdin tuulivoimapuiston luonnoksessa oli siinä vaiheessa 46 tuulivoimalaa, ja oletettu tuulivoimaloiden tornien korkeus oli noin 140 metriä ja kokonaiskorkeus 205 metriä. ELY-keskus on 14.6.2013 antamassaan lausunnossa YVA-selostuksesta katsonut, että selostus on riittävä.

Hyväksytyssä Lappfjärdin tuulivoimapuiston yleiskaavassa tuulivoimaloiden määrä on vähennetty 39:ään ja voimaloiden kokonaiskorkeudeksi on määrätty enintään 210 metriä. Eräät tuulivoimalat, ainakin voimalat 5, 17, 21 ja 44, on poistettu, ja eräitä voimaloita on siirretty jonkin verran alkuperäiseen luonnokseen verrattuna. Voimalan 7 tv-aluetta on siirretty hieman lounaaseen pois pohjavesialueen rajalta, ja voimalan 8 tv-aluetta on täsmennetty ja pienennetty. Hallinto-oikeus katsoo, että nämä muutokset ovat joko niin vähäisiä tai ne vähentävät ja rajoittavat kaavan vaikutuksia niin, että YVA-menettelyssä laaditut selvitykset on voitu ottaa osayleiskaavan vaikutusten arvioinnin pohjaksi. Kaavoitukseen liittyvästä vuorovaikutuksesta kaupunginhallitus on todennut lausunnossaan, että YVA-asiakirjat ovat olleet saatavilla internet-linkin kautta.

Tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutukset

Selvitettäessä tuulivoimakaavan vaikutuksia on otettava huomioon myös yhteisvaikutukset muiden tuulivoimahankkeiden kanssa, jos se on hankkeiden sijainti ja suunnitteluvaihe huomioon ottaen perusteltua.

Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavan laatiminen on pantu vireille 28.11.2011, ja kaava on hyväksytty 9.11.2015.

Metsälän tuulivoimapuisto, joka käsittää 34 tuulivoimalaa, sijoittuu Lappfjärdin kaava-alueen eteläpuolelle. Metsälän tuulivoimapuiston osayleiskaava on hyväksytty 3.9.2012. Hanke on valmisteilla. Lappfjärdin ja Metsälän kaava-alueiden välinen etäisyys on noin 0,7 kilometriä, ja lähimpien voimaloiden etäisyys toisistaan olisi noin 3,9 kilometriä.

Lakiakankaan tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueet Kristiinankaupungissa, Isojoella ja Karijoella sijaitsevat Lappfjärdin kaava-alueen itäpuolella. Osayleiskaavat on hyväksytty vuosina 2013–2015. Etäisyys Lappfjärdin kaava-alueeseen on pienimmillään noin 2,5 kilometriä. Lainvoiman saaneet Lakiakankaan osayleiskaavat mahdollistavat yhteensä 33 tuulivoimalan rakentamisen.

Mikonkeitaan tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueet Kristiinankaupungissa ja Isojoella sijaitsevat noin kaksi kilometriä Lapväärtistä etelään ja noin kolme kilometriä Lakiakankaan kaava-alueilta lounaaseen. Osa-yleiskaavat käsittävät yhteensä 25 tuulivoimalaa, ja ne on hyväksytty 14.12.2015 ja 6.6.2016. Mikonkeidas rajoittuu lännessä Metsälän ja luoteessa Uttermossan kaava-alueisiin.

Uttermossan tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue sijaitsee noin 1,4 kilometriä Lappfjärdin kaava-alueesta etelään. Uttermossan tuulivoimapuiston osayleiskaava on hyväksytty 12.12.2015, ja se käsittää kahdeksan tuulivoimalaa. Lappfjärdin ja Uttermossan lähimpien tuulivoimaloiden etäisyys olisi noin kaksi kilometriä.

Härkmeren tuulivoimahankealue sijaitsee noin kolme kilometriä Lappfjärdin kaava-alueesta länteen. Härkmeren YVA-ohjelma on päivätty 10.12.2014. Västervikin tuulivoimahankealue sijaitsee noin kahdeksan kilometriä Lappfjärdin kaava-alueesta lounaaseen. Västervikin YVA-selostus on päivätty 13.12.2013.

Pohjanmaan vaihemaakuntakaavaa 2 laadittaessa on tehty vaikutusten arviointi. Arviointiin ovat sisältyneet muun muassa Metsälä-Norrvikenin alue, johon kuuluvat Metsälän, Lappfjärdin, Uttermossan ja Mikonkeitaan tuulivoimapuistojen alueet, ja Lakiakangas.

Lappfjärdin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistojen YVA-menettelyssä on otettu huomioon muut tuulivoimahankkeet 20 kilometrin säteellä. Olennaisimpia yhteisvaikutuksia aiheuttavat arvioiden mukaan Uttermossan ja Metsälän tuulivoima-alueet. Oletettuja yhteisvaikutuksia selvitetään ja arvioidaan YVA-selostuksen sivuilla 334–340, ja mukana ovat myös ympäristö-, sosiaaliset, kulttuuriset ja yhdyskuntataloudelliset vaikutukset. YVA-menettelyssä on tehty Lappfjärdin, Lakiakankaan ja Metsälän tuulivoimapuistoja koskevat yhteiset varjostus- ja meluselvitykset sekä Lappfjärdin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistoja koskeva yhteinen luontoselvitys. Osayleiskaavoituksen yhteydessä on päivitetty Lappfjärdin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistoja koskevia varjostus- ja meluselvityksiä, ja lisäksi on tehty Lappfjärdin, Lakiakankaan, Metsälän ja Uttermossan tuulivoimapuistoja koskevat yhteiset varjostus- ja meluselvitykset.

(---)

Selvitysten riittävyys

Hallinto-oikeus katsoo, että Lappfjärdin tuulivoimapuiston kaavoituksen yhteydessä laaditut selvitykset ovat tuulivoimahankkeiden sijainti ja silloinen suunnitteluvaihe huomioon ottaen riittäviä Lappfjärdin hankkeen ja muiden tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutusten arvioimiseksi.

(---)

Ottaen huomioon valituksissa ja kaupunginhallituksen lausunnossa esitetyn sekä osayleiskaavan tehtävän ja tarkkuuden hallinto-oikeus katsoo, että selvitykset ovat olleet riittäviä Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavan vaikutusten arvioimiseksi.

(---)

Johtopäätökset

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, eikä se ole valituksissa esitetyin perustein lainvastainen. Valitukset on näin ollen hylätty.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Kuntalaki (365/1995) 52 ja 90 § (1375/2007)

Hallintolaki 27 ja 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oy Uttermossan Tuulipuisto – Vindkraftspark Ab on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraava:

Asiassa on menettelyvirheenä esteellisyys. Teknisen lautakunnan jäsen X oli läsnä teknisen lautakunnan kokouksessa 21.3.2012, jolloin lautakunta päätti vuokrata kaupungin maata CPC Finland Oy:lle tuulivoimapuistoa varten. X kuitenkin jääväsi itsensä teknisen lautakunnan kokouksissa 22.10.2014 ja 29.4.2015 samoin kuin kaupunginvaltuuston kokouksessa 15.6.2015, jolloin Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavaa käsiteltiin. Tämä osoittaa, että X oli jäävi jo maan vuokrauksesta päätettäessä 21.3.2012.

Kristiinankaupunki on tehnyt kaavoitusviranomaisena yhden tuulivoimatoimijan kanssa maanvuokrasopimuksen ja sopimuksessa sitoutunut muun ohella myötävaikuttamaan tuulivoimapuiston rakentamiseen vuokrattavalle alueelle. Myös kaupungin luottamushenkilöt ovat vuokranneet maitaan CPC Finland Oy:lle. Kaupunki ei näin ollen ole voinut toimia asiassa riippumattomasti.

Osayleiskaavan valmistelussa ei ole noudatettu periaatetta, jonka mukaan yhteisvaikutusten selvittämisvelvollisuus on erityisesti myöhemmin alkaneella hankkeella. Kaavaa laadittaessa ei ole otettu huomioon seudun muita tuulivoimahankkeita.

Kaavaratkaisu ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Arviointialue on lisäksi ollut liian suppea. Kaavan merkittävät vaikutukset ovat jääneet selvittämättä ympäristövaikutusten, sosiaalisten, kulttuuristen ja yhdyskuntataloudellisten vaikutusten osalta sekä muiden vaikutusten osalta.

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on antanut selityksen.

Oy Uttermossan Tuulipuisto – Vindkraftspark Ab on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kunnan on maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n mukaan huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta.

Kuntalain ja hallintolain säännökset esteellisyydestä koskevat viranhaltijoita ja luottamushenkilöitä. Henkilöiden esteellisyyttä koskevat säännökset eivät sen sijaan tule sovellettaviksi kuntaa koskevina. Kaupunginvaltuuston päätös ei siten ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaupunki on ennen osayleiskaavan hyväksymistä tehnyt CPC Finland Oy:n kanssa kaava-alueelle sijoittuvia kiinteistöjä koskevan maanvuokrasopimuksen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asiassa oli kysymys kansallisen kynnysarvon ylittävästä hankinnasta, jossa muutoksenhaulla ei lähtökohtaisesti ollut vaikutusta hankintasopimuksen tekemiseen. Markkinaoikeus oli muutoksenhaun kohteena olevalla välipäätöksellään kieltänyt hankintayksikköä asettamansa sakon uhalla väliaikaisesti tekemästä hankintasopimusta tai muutoinkaan panemasta täytäntöön hankintayksikön tekemää hankintapäätöstä. Kielto oli määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes asia ratkaistaan tai asiassa toisin määrätään. Kuultuaan asiassa hankintayksikköä markkinaoikeus oli tehnyt päätöksensä varaamatta tarjouskilpailun voittaneelle yhtiölle tilaisuutta lausua markkinaoikeuteen valittaneen yhtiön esittämästä täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta. Asiassa ei ollut kysymys sellaisesta kiireellisestä tilanteesta, ettei yhtiötä olisi voitu kuulla samalla, kun hankintayksikköä kuultiin.

Kun otettiin huomioon asianosaisen kuulemista koskeva hallintolainkäyttölain 34 §, korkein hallinto-oikeus katsoi markkinaoikeuden menetelleen virheellisesti, kun se ei ollut kuullut tarjouskilpailun voittanutta yhtiötä. Koska yhtiö oli kuitenkin voinut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmaista kantansa markkinaoikeuden määräämään väliaikaiseen täytäntöönpanokieltoon, asiaa ei ollut syytä mainitun menettelyvirheen vuoksi palauttaa markkinaoikeudelle, eikä muutoksenhaun kohteena ollutta markkinaoikeuden välipäätöstä ollut tällä perusteella myöskään syytä kumota.

Asiassa ei ollut korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty sellaisia perusteita, että markkinaoikeuden välipäätöstä olisi ollut syytä muuttaa huomioon ottaen myös se, että pääasian käsittely oli markkinaoikeudessa kesken.

Korkein hallinto-oikeus totesi lisäksi, että täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskeva asia voitiin ottaa markkinaoikeudessa tarvittaessa uudelleen käsiteltäväksi.

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 150 §, 151 §, 165 § ja 167 §

Hallintolainkäyttölaki 34 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 3.10.2018 nro 489/18

Asian aikaisempi käsittely

Kemin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 19.5.2018 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Pajarinrannan päiväkotia koskevasta rakennusurakasta. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 4 900 000 euroa.

Kemin kaupungin tekninen lautakunta on 3.9.2018 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 111) valinnut Siklatilat Oy:n tarjouksen.

Rakennusliike M. Kurtti Oy on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa muun ohella vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti keskeytettäväksi markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Kemin kaupunki on markkinaoikeudelle toimittamassaan lausumassa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää väliaikaista täytäntöönpanokieltoa koskevan Rakennusliike M. Kurtti Oy:n vaatimuksen.

Rakennusliike M. Kurtti Oy on toimittanut markkinaoikeudelle lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla välipäätöksellään kieltänyt asettamansa 20 000 euron sakon uhalla Kemin kaupunkia väliaikaisesti tekemästä hankintasopimusta tai muutoinkaan panemasta täytäntöön Kemin kaupungin teknisen lautakunnan 3.9.2018 tekemää päätöstä (§ 111) Pajarinrannan päiväkodin rakentamista koskien. Kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa toisin määrätään.

Markkinaoikeus on perustellut välipäätöstään seuraavasti:

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 151 §:n 1 momentin mukaan valituksen tultua vireille markkinaoikeus voi kieltää, keskeyttää tai sallia hankintapäätöksen täytäntöönpanon taikka määrätä hankintamenettelyn muutoin keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan päättäessään 1 momentissa tarkoitetusta toimenpiteestä markkinaoikeuden tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei toimenpiteestä aiheudu vastapuolelle tai muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kyseisessä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella kysymyksessä on kansallisen kynnysarvon ylittävä hankintamenettely, jossa muutoksenhaulla ei lähtökohtaisesti ole vaikutusta hankintasopimuksen tekemiseen. Valittajan vaatimuksen johdosta asiassa on kysymys siitä, onko asiassa kuitenkin edellä kuvatun hankintalain 151 §:n mukaiset edellytykset kieltää hankintayksikön päätöksen täytäntöönpano tai muutoin määrätä hankintamenettely keskeytettäväksi asian markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Hankintayksikkö on vastineessaan vedonnut siihen, että hankinnan kohteena oleva päiväkotia koskeva rakennusurakka on hankintayksikön taloudellisten etujen ja päiväkodin loppukäyttäjien terveydellisten etujen vuoksi tärkeää toteuttaa suunnitellussa aikataulussa. Hankintayksikön mukaan sillä on kiireellinen tarve saada urakkakohde käyttöön muun ohella siksi, että uuden päiväkodin tarkoituksena on korvata vanhoja päiväkotitiloja, joissa on todettu sisäilmaongelmia ja joita on jo osittain jouduttu sulkemaan. Hankintayksikön mukaan vanhojen tilojen korjaaminen vain valitusprosessin ajaksi tai väistötilojen hankkiminen aiheuttaa sille kustannuksia. Valittaja on puolestaan vedonnut hankintamenettelyn virheellisyyteen ja siihen, että sen tarjous olisi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä tullut valita tarjouskilpailun voittajaksi. Valittajan mukaan hankintayksikön väittämä terveysriski ja siitä seuraava hankinnan ehdoton kiire ei voi olla kovin ilmeinen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn täytäntöönpanon viivästymisestä aiheutuu hankintayksikölle lähtökohtaisesti aina haittaa ja kustannuksia, joita ei kuitenkaan vielä yksistään ole pidettävä esteenä hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaiselle kieltämiselle. Hankintayksikön tulee jo hanketta suunniteltaessa varautua jossain määrin myös mahdollisiin markkinaoikeuskäsittelyn aiheuttamiin viivästyksiin ja niistä aiheutuviin seurauksiin. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankkeen viivästymisestä hankintayksikölle aiheutuvia taloudellisia seurauksia ei voida pitää hankinnan kokonaisarvoon verrattuna kovin merkittävinä. Rakennettavan päiväkodin loppukäyttäjille aiheutuvien mahdollisten terveys- ja muiden haittojen osalta hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevassa arvioinnissa huomionarvoista on, että hankinnan kohteena oleva päiväkoti on hankintayksikön aikatauluarvion mukaan otettavissa käyttöön joka tapauksessa vasta vuoden 2020 alusta.

Valituksen kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon jälkeen valittajan mahdollisuudet saada oikeussuojaa rajoittuvat. Hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa tarkoitetut seuraamukset on tarkoitettu ensisijaisiksi. Mikäli hankintapäätös pannaan täytäntöön, edellä tarkoitetut ensisijaiset seuraamukset eivät ole enää käytettävissä. Ottaen huomioon erityisesti hankinnan kokonaisarvo ja myös hyvitysmaksun määräämisen yleiset edellytykset, hankintapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuva haitta valittajan oikeuksille on arvioitava merkittäväksi.

Edellä todetuilla perusteilla ja asiaa kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden perusteella tulisi päätyä siihen, että hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä aiheutuisi hankintalain 151 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat.

Asian on ratkaissut markkinaoikeuden jäsen Mirva Näsi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Kemin kaupungin valituslupahakemus ja valitus (dnro 5106/3/18)

Kemin kaupunki on valituslupahakemuksessaan siitä tarkemmin ilmenevin perustein pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden välipäätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja palauttaa asian menettelyvirheen vuoksi markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi tai toissijaisesti kumoaa päätöksen lainvastaisena. Lisäksi Kemin kaupunki on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Rakennusliike M. Kurtti Oy:n korvamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Kemin kaupunki on esittänyt vaatimustensa perusteina muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden ratkaisua rasittaa menettelyvirhe, koska markkinaoikeus ei ole täytäntöönpanokieltoa koskevaa vaatimusta ratkaistessaan kuullut hallintolainkäyttölain 34 §:n mukaisesti asianosaisen asemassa olevaa, tarjouskilpailun voittanutta Siklatilat Oy:tä. Markkinaoikeuden päätös on menettelyvirheen vuoksi kumottava ja asia palautettava markkinaoikeuteen uutta käsittelyä varten.

Hankintalain mukaan kansallisen kynnysarvon ylittävä hankinta voidaan pääsäännön mukaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Jotta pääsäännöstä voidaan poiketa, sille on oltava jokin normaalitilanteesta poikkeava peruste. Markkinaoikeus voi pääsäännöstä poiketen kieltää täytäntöönpanon muutoksenhaun ajaksi vain, jos toimenpiteestä aiheutuu enemmän hyötyä kuin haittaa. Markkinaoikeuden täytäntöönpanokieltoa koskevaan vaatimukseen antaman ratkaisun tulisi siten perustua etujen ja haittojen vertailuun.

Rakennusliike M. Kurtti Oy on vaatinut markkinaoikeudessa hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista keskeyttämistä yksilöimättä lainkaan sitä, mitä vahinkoa täytäntöönpanosta sille saattaisi aiheutua. Sen sijaan Kemin kaupunki on markkinaoikeudelle antamassaan lausumassa esittänyt, mitä konkreettista haittaa täytäntöönpanon kieltämisestä kaupungille aiheutuu.

Kemin kaupungille aiheutuu hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta keskeyttämisestä taloudellista haittaa, minkä lisäksi päiväkoteja käyttäville saattaa aiheutua terveydellistä haittaa, koska rakennettavan päiväkodin on tarkoitus korvata kolme sisäilmaongelmista kärsinyttä päiväkotia. Aluehallintovirasto on antanut hankinnalla korvattavia päiväkoteja koskevia korjauskehotuksia. Korjauksista aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia, jos korjaukset joudutaan toteuttamaan sen vuoksi, että uuden päiväkodin rakentaminen viivästyy. Kustannukset ovat ylimääräisiä, koska korvattavilla päiväkodeilla ei ole kaupungille käyttöä enää sen jälkeen, kun uusi päiväkoti on valmis. Jos päiväkotien sisäilmaan liittyvät ongelmat pahenevat sinä aikana, kun rakentaminen viivästyy, siitä aiheutuu lisäksi terveydellisiä riskejä päiväkotien käyttäjille ja ylimääräisiä kustannuksia kaupungille, jos kaupunki joutuu hankkimaan väistötiloja.

Täytäntöönpanokieltovaatimuksen esittäjä ei ole esittänyt eikä sen ole markkinaoikeuden päätöksen mukaan tarvinnutkaan esittää perusteita vaatimuksensa tueksi. Täytäntöönpano on kielletty väliaikaisesti siitä syystä, että hankintayksikkö ei ole osoittanut täytäntöönpanon kieltämisestä seuraavan riittävästi haittaa. Muutoksenhaun kohteena oleva ratkaisu on perustunut käänteiseen todistustaakkaan. Markkinaoikeuden päätös on hankintalain vastaisena kumottava.

Rakennusliike M. Kurtti Oy on valituslupahakemuksen johdosta antamassaan lausumassa ensisijaisesti vaatinut, että valituslupahakemus hylätään. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Kemin kaupunki velvoitetaan korvaamaan sille korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Rakennusliike M. Kurtti Oy on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole tapahtunut markkinaoikeudessa ilmeistä virhettä, vaan markkinaoikeus on toiminut oikein ja tehnyt hankintalain mukaisen ratkaisun.

Markkinaoikeudessa on ollut ilmeisen tarpeetonta kuulla Siklatilat Oy:tä. Vakiintuneen käytännön mukaisesti voittanutta tarjoajaa ei pääsääntöisesti kuulla täytäntöönpanon kieltämistä tai täytäntöönpanon sallimista koskevasta vaatimuksesta. Markkinaoikeuden väliaikaiset ratkaisut tulkitaan kiireellisiksi, mikä osaltaan puoltaa sitä, että voittanutta tarjoajaa ei ole tarpeen kuulla, vaan riittävää on kuulla ainoastaan hankintayksikköä. Ilmeistä tarpeettomuutta osoittaa se, että voittaneen tarjoajan intressissä (etuna) on selvästi, että se saa sopimuksen ja pääsee tekemään sen mukaiset työt. Haittana puolestaan on sopimuksen saamisen lykkääntyminen tai mahdollisesti sen menettäminen. Tämä haitta on aina voittaneen tarjoajan ennakoitavissa, koska hankintapäätöksistä on mahdollista valittaa. Siklatilat Oy:n kuulematta jättäminen on ollut markkinaoikeuden harkintavallassa.

Markkinaoikeuden ratkaisu on perustunut hankintalain 151 §:n 2 momentin mukaisesti hyötyjen ja haittojen punnintaan. Väittämis- ja todistustaakkasäännöt eivät sellaisenaan sovellu hallintolainkäyttöön.

Kemin kaupunki on antanut Rakennusliike M. Kurtti Oy:n lausuman johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Rakennusliike M. Kurtti Oy:lle.

Siklatilat Oy:lle on lähetetty tiedoksi Kemin kaupungin valituslupahakemus ja valitus sekä sen johdosta asiassa toimitetut kirjelmät.

2. Siklatilat Oy:n valituslupahakemus ja valitus (dnro 5119/3/18)

Siklatilat Oy on valituslupahakemuksessaan siitä tarkemmin ilmenevin perustein pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden välipäätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja palauttaa asian menettelyvirheen vuoksi markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi Siklatilat Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Rakennusliike M. Kurtti Oy:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Siklatilat Oy on esittänyt vaatimustensa perusteina muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus ei ole varannut Siklatilat Oy:lle tilaisuutta lausua markkinaoikeudessa valittajana olevan Rakennusliike M. Kurtti Oy:n vaatimuksesta keskeyttää hankintapäätöksen täytäntöönpano ja tämän vaatimuksen perusteista, vaikka Siklatilat Oy on tarjouskilpailun voittajana asianosaisen asemassa ja markkinaoikeuden päätös vaikuttaa olennaisesti yhtiön oikeuksiin ja asemaan. Markkinaoikeus ei ole myöskään antanut välipäätöstään kirjallisesti tiedoksi Siklatilat Oy:lle.

Oikeudenmukainen oikeudenkäynti edellyttää, että markkinaoikeuden välipäätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi markkinaoikeuteen. Siklatilat Oy:n kuuleminen on ollut tarpeen, sillä asia on ratkaistu yhtiön vahingoksi.

Rakennusliike M. Kurtti Oy on valituslupahakemuksen johdosta antamassaan lausumassa ensisijaisesti vaatinut, että valituslupahakemus hylätään. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Siklatilat Oy velvoitetaan korvaamaan sille korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Rakennusliike M. Kurtti Oy on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole tapahtunut markkinaoikeudessa ilmeistä virhettä, vaan markkinaoikeus on toiminut oikein ja tehnyt hankintalain mukaisen ratkaisun.

Yhtiön lausunto Siklatilat Oy:n valituksesta on samansisältöinen kuin edellä selostettu yhtiön lausunto hankintayksikön valituksesta. Tämän lisäksi yhtiö on todennut, että Siklatilat Oy ei ole edes pyrkinyt esittämään, mitä lisäarvoa sen kuuleminen olisi tuonut asiaan. Jo tämä seikka osoittaa, että voittaneen tarjoajan kuuleminen on ollut ilmeisen tarpeetonta.

Siklatilat Oy on antanut Rakennusliike M. Kurtti Oy:n lausuman johdosta vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Rakennusliike M. Kurtti Oy:lle.

Kemin kaupungille on lähetetty tiedoksi Siklatilat Oy:n valituslupahakemus ja valitus sekä sen johdosta asiassa toimitetut kirjelmät.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvat ja tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Markkinaoikeuden välipäätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Kemin kaupungin, Siklatilat Oy:n ja Rakennusliike M. Kurtti Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 167 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, valitukseen sovelletaan hallintolainkäyttölakia.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Hankintalain 151 §:n 1 momentin mukaan valituksen tultua vireille markkinaoikeus voi kieltää, keskeyttää tai sallia hankintapäätöksen täytäntöönpanon taikka määrätä hankintamenettelyn muutoin keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan päättäessään 1 momentissa tarkoitetusta toimenpiteestä markkinaoikeuden tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei toimenpiteestä aiheudu vastapuolelle tai muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp) on 151 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälän 2 momentin mukaisessa harkinnassa tulisi kiinnittää huomiota niin valittajan, hankintayksikön kuin esimerkiksi muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen mukaisen voittajan sekä hankinnan loppukäyttäjien kuten kansalaisten oikeuksiin ja asemaan.

Markkinaoikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla välipäätöksellään kieltänyt Kemin kaupunkia asettamansa 20 000 euron sakon uhalla väliaikaisesti tekemästä hankintasopimusta tai muutoinkaan panemasta täytäntöön Kemin kaupungin teknisen lautakunnan 3.9.2018 tekemää hankintapäätöstä (§ 111) Pajarinrannan päiväkodin rakentamista koskien. Kuultuaan asiassa Kemin kaupunkia markkinaoikeus on tehnyt ratkaisunsa varaamatta tarjouskilpailun voittaneelle Siklatilat Oy:lle tilaisuutta lausua Rakennusliike M. Kurtti Oy:n vaatimuksesta määrätä hankintapäätöksen täytäntöönpano väliaikaisesti keskeytettäväksi markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että koska markkinaoikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla välipäätöksellään väliaikaisesti kieltänyt hankintapäätöksen täytäntöönpanon, tarjouskilpailun voittaneen Siklatilat Oy:n kuuleminen markkinaoikeudessa ei ole ollut ilmeisen tarpeetonta. Kysymys ei myöskään ole ollut sillä tavoin kiireellisestä tilanteesta, ettei markkinaoikeus olisi voinut samalla, kun se on kuullut hankintayksikköä, varata myös Siklatilat Oy:lle tilaisuuden tulla kuulluksi ennen välipäätöksen tekemistä.

Edellä todettu ja hallintolainkäyttölain 34 §:n säännös huomioon ottaen markkinaoikeus on menetellyt välipäätöstään tehdessään virheellisesti, kun se ei ole varannut Siklatilat Oy:lle tilaisuutta tulla kuulluksi Rakennusliike M. Kurtti Oy:n vaatimuksesta määrätä hankintapäätöksen täytäntöönpano väliaikaisesti keskeytettäväksi. Koska Siklatilat Oy on kuitenkin voinut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmaista kantansa markkinaoikeuden määräämään väliaikaiseen täytäntöönpanokieltoon, asiaa ei ole syytä mainitun menettelyvirheen vuoksi palauttaa markkinaoikeudelle eikä muutoksenhaun kohteena olevaa markkinaoikeuden välipäätöstä ole tällä perusteella syytä kumota.

Asiassa ei ole korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty sellaisia perusteita, että markkinaoikeuden välipäätöstä olisi syytä muuttaa huomioon ottaen myös se, että pääasian käsittely on markkinaoikeudessa kesken.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden välipäätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden välipäätöksen, jolla Kemin kaupungin teknisen lautakunnan 3.9.2018 tekemän päätöksen (§ 111) täytäntöönpano on 20 000 euron sakon uhalla väliaikaisesti kielletty, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että kysymyksessä oleva täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskeva asia voidaan, kuten välipäätöksestä ilmenee, ottaa markkinaoikeudessa tarvittaessa uudelleen käsiteltäväksi.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Kemin kaupungille ja Siklatilat Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Rakennusliike M. Kurtti Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskeva valitus

Valittaja Elisa Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Viestintävirasto 10.8.2015 Dnro 19/961/2015

I VIESTINTÄVIRASTON PÄÄTÖS

1. Elisa Oyj:n asema ja sille asetetut velvoitteet

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Elisa Oyj:llä on tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto on asettanut tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n nojalla Elisa Oyj:lle kyseisellä markkinalla seuraavat velvollisuudet:

1. Yhteenliittämisvelvollisuus

Elisa Oyj:llä on velvollisuus liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa.

2. Toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus

Elisa Oyj:llä on velvollisuus julkaista laskevan puheliikenteen palvelun sekä kaikkien laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen (jäljempänä myös muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut) kuten esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönoton ja ylläpidon, YKM-liitännän kytkennän, muutoksen ja ylläpidon toimitusehdot ja hinnastot. Lisäksi Elisa Oyj:llä on velvollisuus julkaista yhteenliittämistä koskevat, Viestintäviraston määräyksen nro 28 mukaiset rajapintakuvaukset.

Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yrityksen internetsivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavissa paperimuodossa.

3. Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys

Elisa Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä sekä muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat syrjimättömiä, sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja.

4. Velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa

Elisa Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu ja muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita.

Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista Elisa Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.

5. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta

Elisa Oyj:llä on velvollisuus noudattaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. Elisa Oyj:n tulee täten hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta.

Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneen enimmäishinnan mukaisesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista Elisa Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.

6. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää

Elisa Oyj:llä on velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Yrityksen on laadittava ja toimitettava Viestintävirastolle kustannuslaskentajärjestelmästä kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan.

2. Päätöksen perustelut

Viestintävirasto on, siltä osin kuin täällä on kysymys, todennut päätöksensä perusteluissa seuraavaa (alaviitteitä ei selosteta):

(---)

4 Merkitykselliset markkinat

Viestintävirasto on päätöksensä liitteenä 1 olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Laskevalla puheliikenteellä tarkoitetaan teleyrityksen verkon käyttöä puheyhteyden muodostamiseen, kun yhteys muodostetaan toisen teleyrityksen verkosta teleyrityksen verkkoon.

Markkina-analyysissä on tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti määritelty merkitykselliset matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat tarkastelemalla laskevan puheliikenteen kysynnän ja tarjonnan korvattavuutta sekä markkinoiden maantieteellistä ulottuvuutta. Markkina-analyysissä esitetyn tarkastelun perusteella merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelusta. Laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Kyseisiin hyödykemarkkinoihin katsotaan kuuluvaksi kaikki laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon verkkoteknologiasta riippumatta sekä laskevan puheliikenteen toteuttamiselle välttämättömät yhteenliittämistuotteet ja -palvelut. Markkina-analyysissä esitetyn perusteella jokainen yksittäinen matkaviestinverkko muodostaa oman maantieteellisen markkinansa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Markkina-analyysissä todetun mukaisesti merkitykselliset markkinat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla muodostuvat Elisa Oyj:n, DNA Oy:n, TeliaSonera Finland Oyj:n ja Ålands Telekommunikation Ab:n matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalveluista.

(---)

7 Perustelut velvollisuuksien asettamiselle

7.1 Lähtökohdat velvollisuuksien asettamiselle

Huomattavalla markkinavoimalla (HMV) tarkoitetaan yrityksen kykyä toimia markkinoilla riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista. Huomattavan markkinavoiman sääntely pohjautuu Euroopan unionin oikeuteen. Puitedirektiivissä [Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (2002/21/EY), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY] määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä [Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (2002/19/EY), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY] määritetään ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan tietoyhteiskuntakaarella.

Viestintämarkkinoiden huomattavaa markkinavoimaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn lähtökohtana on puitedirektiivin mukainen sääntelyviranomaisen puuttumattomuus markkinoiden toimintaan. Puuttumisen ja yritysten toimintaa rajoittavien velvollisuuksien perustana tulee olla analyysi markkinoiden kilpailutilanteesta sekä markkina-analyysissä todetut häiriöt ja kilpailuongelmat markkinoilla.

Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena on, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa. Tarkoituksena on edistää kilpailua niillä viestintämarkkinoilla, joilla on erityisiä kilpailuongelmia ja missä yleinen kilpailuoikeus ei riitä. Vaikka huomattavan markkinavoiman sääntely kohdistuu ensisijaisesti tukkumarkkinoihin, sen vaikutukset näkyvät kilpailun lisääntymisenä vähittäismarkkinoilla. Viestintäverkkoihin pääsyn syrjimätön ja kohtuullinen hinnoittelu teleyritysten välillä on edellytys uusien vähittäispalveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle laissa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödykemarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin mukaan asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Kyseisen säännöksen perustelujen mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun kilpailuongelman luonteeseen ja niiden tulee olla oikeasuhteisia. Suhteellisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta ainoastaan kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset velvoitteet.

Saman lainkohdan mukaan velvollisuuksia asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon: 1) käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen; 2) käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen; 3) tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset; 4) huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit; 5) tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä; 6) asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet; 7) eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.

Lainkohdan perustelujen mukaan luettelo velvoitteita asetettaessa erityisesti huomioon otettavista seikoista ei ole tyhjentävä, vaan se on suuntaa-antava niistä kriteereistä, joiden perusteella velvollisuuden asettamisen tarpeellisuutta ja suhteellisuutta koskeva arviointi tulisi tehdä. Lainkohdan esitöiden mukaan säännöksellä on erityistä merkitystä, kun Viestintävirasto harkitsee käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamista. Säännös rajoittaa Viestintäviraston harkintavaltaa erityisesti käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamisessa. Viestintävirasto toteaa, että nyt kyseessä olevilla markkinoilla merkitystä voi olla lähinnä luettelon kohdilla neljä, viisi ja seitsemän.

Teleyritykset tarvitsevat laskevan puheliikenteen palveluja tuottaakseen liittymäasiakkailleen puhepalveluja. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää viestintäverkkojen yhteenliittämistä. Viestintäverkkojen yhteenliittäminen ja siihen liittyvät laskevan puheliikenteen palvelut ovat edellytys sille, että teleyritys pystyy tarjoamaan viestintäpalveluja eri televerkkoihin liittyneiden tilaajien välillä ja että teleyrityksen loppuasiakkaat voivat soittaa puheluja toisessa verkossa olevan loppuasiakkaan liittymään.

Viestintävirasto on päätöksensä liitteenä olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysin perusteella Elisa Oyj:llä, DNA Oy:llä, TeliaSonera Finland Oyj:llä sekä Ålands Telekommunikation Ab:llä on huomattavan markkinavoiman asema kyseisillä markkinoilla. Kukin matkaviestinverkkoyritys hallitsee kaikkien verkkoonsa liittyneiden loppuasiakkaiden liittymiin päätyvää liikennettä, ja kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on markkina-analyysissä osoitetuin tavoin mahdollisuus toimia riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista.

Mikäli laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamiseen ei kohdistuisi ennakkosääntelyä, huomattavan markkinavoiman yrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu tai verkkojen yhteenliittäminen siten, että se muodostuisi kohtuuttoman kalliiksi. Lisäksi yrityksillä olisi sääntelemättömässä tilanteessa mahdollisuus kieltäytyä verkkojen yhteenliittämisestä ja laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisesta kilpaileville teleyrityksille, tai mahdollisuus tarjota tukkupalvelua eri ostajille erilaisin ehdoin esimerkiksi hinnan tai laadun suhteen.

Käytännössä kieltäytyminen verkkojen yhteenliittämisestä tai yhteenliittämisen korkea hinnoittelu johtaisi alalle tulevien uusien kilpailijoiden poissulkemiseen vähittäismarkkinoilta. Näin voisi tapahtua tilanteessa, jossa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyritykset kokevat vähittäismarkkinoille pyrkivän uuden yrityksen, esimerkiksi virtuaalisen matkaviestinverkkoyrityksen, uhaksi omalle liiketoiminnalleen. Myös korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska korkeat tuotantokustannukset heikentävät kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Erityisen haitallista tämä on uusille ja pienille kilpaileville teleyrityksille, joiden verkosta soitetaan paljon huomattavan markkinavoiman yritysten liittymiin. Tällaisten kilpailijoiden on vaikea tarjota hinnoiltaan kilpailukykyisiä vähittäispalveluita sekä kerätä itselleen asiakaskuntaa ja laajentaa toimintaansa, jos markkinoilla jo toimivat matkaviestinverkkoyritykset perivät niiltä laskevan puheliikenteen palvelusta korkeita hintoja.

Viestintävirasto katsoo, että päätöksellä Elisa Oyj:lle asetettavat velvollisuudet sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla ovat välttämättömiä kilpailun edistämiseksi. Viestintävirasto on velvoitteita asettaessaan varmistanut, että ne ovat oikeasuhtaisia toiminnan luonteeseen ja velvoitteilla tavoiteltaviin kilpailunedistämispäämääriin nähden ja että ne turvaavat kilpailun pitkällä aikavälillä. Asetettavien velvoitteiden avulla voidaan osaltaan varmistaa kohtuuhintaiset puhepalvelut ja monipuolinen palvelutarjonta loppuasiakkaille sekä alalla jo toimivien että sinne pyrkivien yritysten tasapuolinen kilpailuasema.

7.2 Yhteenliittämisvelvollisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 61 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa. Säännöksen mukaan yrityksen on tällöin neuvoteltava yhteenliittämisestä toisen verkkoyrityksen kanssa ehdoin, jotka eivät ole ristiriidassa mainitulla päätöksellä asetettujen velvoitteiden kanssa.

Yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää verkon yhteenliittämistä kyseiseen matkaviestinverkkoon yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen kautta.

Viestintävirasto katsoo, että yhteenliittämisvelvollisuuden asettaminen Elisa Oyj:lle on siten tarpeen sekä vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten sekä siellä jo toimivien yritysten toimintaedellytysten varmistamiseksi sekä kilpailun esteiden poistamiseksi ja edistämiseksi. Yhteenliittämisvelvollisuuden asettamista ei ole pidettävä kohtuuttomana, kun huomioon otetaan, että verkkojen yhteenliittäminen on edellytys sille, että soittaminen eri verkkojen välillä on ylipäänsä mahdollista.

Sen lisäksi, että Elisa Oyj:llä on velvollisuus liittää sen viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa, sen on lisäksi noudatettava tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisia yhteenliittämisen toteuttamista koskevia velvollisuuksia sekä 64 §:n mukaisia kansainvälisten puhelinverkkojen yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen. Lisäksi Elisa Oyj:n on noudatettava lain 65 ja 66 §:n mukaisia velvollisuuksia.

On kuitenkin huomattava, että yhteenliittämisvelvollisen yrityksen on hyväksyttävä ainoastaan kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesti yhteenliittämisestä voi kieltäytyä, jos se on teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen yrityksen kannalta. Säännöksen 3 momentissa on lisäksi todettu erikseen, että myös yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen perimän korvauksen sen puhelinverkon käytöstä on oltava kohtuullinen.

(---)

7.5 Hinnoittelua koskevat velvollisuudet

7.5.1 Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla. Lain perustelujen mukaan kilpailun puuttumisella on lisäksi oltava haitallisia vaikutuksia viestintäpalvelujen käyttäjiin.

Viestintäviraston päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin ja sen johtopäätösten perusteella voidaan todeta, että kyseisillä markkinoilla ei ole todellista kilpailua. Matkaviestinverkkoyrityksillä on huomattavaa markkinavoimaa, minkä vuoksi niillä on mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun hintaa liian korkealla tasolla.

Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Puhelun vastaanottaneen loppuasiakkaan matkaviestinverkkoyritys perii muilta verkkoyrityksiltä tukkutasolla minuuttiperusteisia korvauksia omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä.

Kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on kannustin periä muilta teleyrityksiltä korkeaa hintaa omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä maksimoidakseen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä saamiaan tuloja sekä lisätäkseen kilpailijoidensa vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, kaikilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi edelleen mahdollisuus periä laskevasta puheliikenteestä liian korkeaa hintaa.

Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä on ollut todellisuudessa myös kyky kerätä kiinteän verkon teleyrityksiltä ennakkosääntelyn piiriin kuulumattomasta laskevan puheliikenteen palvelusta huomattavasti suurempia minuuttikohtaisia tuloja verrattuna ennakkosääntelyn piiriin kuuluvaan laskevan puheliikenteen palveluun, mikä ei ole perusteltavissa tukkupalvelun tuottamisesta aiheutuvilla erilaisilla tuotantokustannuksilla. Kiinteästä verkosta ilman operaattori- tai ensisijaisvalintaa soitettujen puhelujen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne ei ole kuulunut tukkumarkkinoiden hintasääntelyn piiriin, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritys on voinut asettaa vapaasti hinnan puhelun matkaviestinosuudelle eikä laskevaa puheliikennettä ole tarvinnut hinnoitella erikseen.

Laskevan puheliikenteen palvelun korkea tukkuhinta lisää kilpailevien yritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Tuotantokustannusten nousun puolestaan voidaan olettaa siirtyvän vähittäishintoihin, koska korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut katetaan viime kädessä loppuasiakkailta perittävillä korkeammilla puheluhinnoilla. Korkeat vähittäishinnat aiheuttavat hyvinvointitappioita viestintäpalveluja käyttäville loppuasiakkaille. Matkaviestinverkkoyritysten keräämien ylimääräisten tulojen maksajina toimivat lopulta puhepalveluja käyttävät loppuasiakkaat.

Korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut lisäksi estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska tuotantokustannusten nousu heikentää kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kilpailijoille. Eniten tästä olisi haittaa pienille ja uusille vähittäismarkkinoilla toimiville yrityksille, kuten esimerkiksi virtuaaliselle matkaviestinverkkoyritykselle.

Mikäli laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus hinnoitella myös verkkojen yhteenliittäminen kohtuuttoman kalliiksi, mikä vaikeuttaisi vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten asemaa. Matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella verkkojen yhteenliittäminen uusille toimijoille, esimerkiksi virtuaalisille matkaviestinverkkoyrityksille, jos ne kokisivat uuden markkinatoimijan uhaksi omalle liiketoiminnalleen.

Lisäksi on huomattava, että edellä mainituista kilpailuongelmista olisi lopulta seurauksena myös se, että loppuasiakkaille olisi vähemmän vaihtoehtoisia ja laadukkaita vähittäispalveluja valittavanaan.

Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että ilman hinnoitteluvelvoitteen asettamista Elisa Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun ja sen toteuttamiseksi tarvittavien yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintoja liian korkealla tasolla. Tästä seuraisi lopulta haitallisia vaikutuksia vähittäispalveluja käyttäville loppuasiakkaille vähittäishintojen nousun myötä. Näin ollen Viestintävirasto katsoo, että hinnoittelua koskevan velvollisuuden asettaminen sekä laskevan puheliikenteen palvelulle että muille yhteenliittämistuotteille ja -palveluille on tarpeen kilpailun edistämiseksi.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 2 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa yhteenliittämisessä: 1) kustannussuuntautunutta hinnoittelua; 2) vähittäishinnasta tehtävään vähennykseen perustuvaa hinnoittelua; tai 3) oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua.

Lain perustelujen mukaan Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kulloisenkin tuotteen tai palvelun markkinatilanteeseen ja havaittuihin kilpailuongelmiin nähden tarkoituksenmukaisimmaksi katsomansa hinnoitteluvelvollisuuden.

Viestintävirasto asetti Elisa Oyj:lle aiemmassa kyseistä markkinaa koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessä velvollisuuden hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu ja muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut kustannussuuntautuneesti. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus on valittavista vaihtoehdoista edelleen tarkoituksenmukaisin. Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee: 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää tehokasta kilpailua, joka puolestaan lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja kasvattaa tuotannollista tehokkuuttaan. Kuten lain perusteluissa on todettu, tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää siten osaltaan uusien yritysten vähittäismarkkinoille tuloa sekä vähittäismarkkinoilla jo toimivien muiden yritysten kilpailuedellytyksiä, ja kilpailua edistävän vaikutuksensa ansiosta tuottaa myös viestintäpalvelujen käyttäjille hyötyä.

Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisen voi todeta kannustavan yrityksiä investointeihin. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että kilpailupaine kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen. Kilpailu kannustaa sekä vakiintuneita teleyrityksiä että haastajayrityksiä investointeihin.

Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen Elisa Oyj:lle on tarpeen laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintojen kohtuullisuuden varmistamiseksi ja vähittäismarkkinoille pyrkivien ja siellä jo toimivien kilpailevien teleyritysten toimintaedellytysten ja vähittäismarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi. Velvoitteen asettaminen on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi ja sen turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Ilman velvoitteen asettamista Elisa Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelujen hintoja liian korkealla tasolla ja heikentää siten erityisesti pienten ja uusien vähittäismarkkinoilla toimivien tai sinne pyrkivien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluja. Ottaen huomioon edellä ja markkina-analyysissä esitetyt seikat Elisa Oyj:n mahdollisuudesta toimia kilpailijoista riippumattomasti sekä kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät Viestintävirasto katsoo, että velvoitteen asettamista Elisa Oyj:lle ei ole myöskään pidettävä kohtuuttomana.

Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista laskevaa liikennettä. Aikaisemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain 43 §:n 4 momentin nojalla matkaviestinverkkoyrityksen ei tarvinnut hinnoitella laskevaa liikennettä erikseen silloin, kun yhteys oli muodostettu kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon. Voimassa oleva tietoyhteiskuntakaari ei enää sisällä tällaista poikkeussääntöä. Tietoyhteiskuntakaaren 65 §:n 3 momentin perusteella matkaviestinverkkoyrityksen on hinnoiteltava myös kaikki kiinteästä puhelinverkosta laskeva liikenne erikseen. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan viestintämarkkinalain 43 §:n 4 momenttia sovelletaan kuitenkin puhelinverkkojen yhteenliittämisen hinnoittelussa vuoden 2015 loppuun asti. Viestintävirasto on ottanut tämän seikan huomioon päätöksen voimassaoloaikaa asettaessaan.

Kuten jo edellä on todettu, tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Viestintävirasto katsoo kyseisellä säännöksellä saattavan olla merkitystä lähinnä tilanteessa, jossa yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty lainkaan tai sen hinta poikkeaa muuten merkittävästi Elisa Oyj:n kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnasta.

7.5.2 Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin mukaan asettaessaan velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Lain perusteluissa todetaan, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen avulla ei pystytä kaikissa markkinatilanteissa puuttumaan kilpailuongelmiin riittävän tehokkaasti, ellei viranomainen pysty asettamaan kustannussuuntautunutta hintaa ja määrittelemään hinnan asettamisessa käytettävää menetelmää jo velvoitteen asettamispäätöksessä.

Suomessa aiemmin voimassa ollut viestintämarkkinalaki ei mahdollistanut kustannussuuntautuneen enimmäishinnan velvoitteen asettamista huomattavan markkinavoiman yrityksille koskien yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelua. Sen sijaan valtakunnallisilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä eli Elisa Oyj:llä, DNA Oy:llä ja TeliaSonera Finland Oyj:llä on ollut voimassa Viestintäviraston asettama velvoite periä laskevan puheliikenteen palvelusta kustannussuuntautunutta hintaa. Kyseisen velvoitteen valvonta on ollut jälkikäteistä, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritysten on pitänyt oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on aina kustannussuuntautuneella tasolla. Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat kahdenvälisesti sopineet laskevan puheliikenteen palvelun korvauksien tasosta, mutta sovitut tukkuhinnat ovat kuitenkin järjestelmällisesti olleet Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeammat.

Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten käyttäytyminen on osoitus siitä, että ne ovat voineet huomattavan markkinavoiman sääntelystä huolimatta käyttää markkinavoimaansa hinnoittelussaan. Yksi ennakkosääntelyn tärkeimmistä tavoitteista on rajoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen markkinavoiman käyttöä. Ilman tehokasta hintasääntelyä huomattavan markkinavoiman yritykset pystyvät perimään laskevan puheliikenteen palvelusta liian korkeita hintoja ja näin estämään kilpailua. Uusien vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten ja niillä jo toimivien yritysten kannalta jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ei ole useinkaan tehokas tai nopea tapa puuttua havaittuihin markkinaongelmiin. Hinnoittelun valvonnan ollessa jälkikäteistä markkinoille pyrkivät tai niillä jo toimivat yritykset eivät myöskään pysty ilman toimenpidepyynnön tekemistä Viestintävirastolle varmistumaan hintojen kustannussuuntautuneisuudesta.

Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen ja jälkikäteisen valvonnan ongelmat on nyt tuotu esiin myös tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa. Esitöissä todetun mukaisesti jälkikäteen määritellyllä kustannussuuntautuneella hinnalla Viestintävirasto ei todellisuudessa ole pystynyt, toisin kuin EU-direktiivit edellyttävät, huomattavan markkinavoiman yritysten tukkuhintojen aitoon ennakkosääntelyyn. Koska hinnoitteluvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ei seuraa yritykselle sanktiota, kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus yhdistettynä jälkikäteiseen valvontaan ei kannusta yrityksiä asettamaan säänneltyjen tuotteiden ja palveluiden hintoja oma-aloitteisesti kustannussuuntautuneelle tasolle.

Ottaen huomioon valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten edellä selostettu aiempi hinnoittelukäyttäytyminen niillä olevasta kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen voimassaolosta huolimatta sekä tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa esiin tuodut seikat jälkikäteen määritellyn kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja jälkikäteisen valvonnan tehottomuudesta Viestintävirasto katsoo, ettei pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asettamista Elisa Oyj:n laskevan puheliikenteen palvelulle ole yksistään pidettävä riittävänä velvoitteena kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla.

Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan enimmäishinta olisi yksi käytettävissä olevista hinnoitteluvelvollisuuksista ja asetettaisiin silloin, kun ottaen huomioon kyseisillä markkinoilla vallitsevat kilpailuongelmat huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille ja jos pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta ei voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Esitöissä todetun mukaisesti enimmäishinnan etukäteinen asettamismahdollisuus yhtenä käytettävissä olevista hinnoitteluvelvoitteista mahdollistaa viranomaisen tehokkaan puuttumisen markkinoilla vallitseviin kilpailuongelmiin.

Lain perusteluissa on lisäksi todettu, että etukäteen asetettava enimmäishinta on hinnoittelun valvontakeinona tehokas ja luo sääntelyn ennustettavuutta pidemmällä aikavälillä paitsi viranomaisen myös huomattavan markkinavoiman yrityksen ja kilpailevien teleyritysten näkökulmasta, jotka ostavat kyseisiä säänneltyjä tuotteita. Etukäteen asetettava enimmäishinta lisää yritysten oikeusturvaa.

Kuten markkina-analyysissä ja edellä on jo todettu, huolimatta valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä voimassa olleesta velvoitteesta hinnoitella matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti, ne eivät käytännössä ole laskeneet palvelusta perimiään hintojaan kustannusten tasolle.

Korkeat ja kustannuksiin perustumattomat laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnat vaikeuttavat erityisesti uusien vähittäispalveluja tarjoamaan pyrkivien yritysten markkinoille tuloa. Korkeat laskevan puheliikenteen hinnat lisäävät kilpailevien matkaviestinyritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalveluiden tuotantokustannuksia, jotka lopulta nostavat puhepalvelujen vähittäishintoja. Tuotantokustannusten nousu vaikeuttaa kilpailevien teleyritysten toimintaa vähittäismarkkinoilla, mistä on lopulta seurauksena kilpailun estyminen ja sen myötä korkeammat vähittäishinnat ja vaihtoehtoisten palveluiden määrän väheneminen loppuasiakkaille vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto katsoo, että hinnoitteluvelvoitteen vastaisesta hinnoittelusta aiheutuisi siten vakavia haittoja sekä kyseisillä tukku- että vähittäismarkkinoilla.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 7 kohta edellyttää, että velvollisuuksia asetettaessa tulee ottaa huomioon myös eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen. Sähköisen viestinnän direktiivien tavoitteena on luoda yhteiseurooppalaiset viestintämarkkinat, mikä on huomioitava myös erityisvelvollisuuksia asetettaessa eräänä sääntelyn tavoitteena. Vaatimuksella on merkitystä erityisesti nyt kyseessä olevilla terminointimarkkinoilla niiden kaksisuuntaisen ja vastavuoroisen luonteen vuoksi.

Tarkasteltaessa Euroopan maiden matkaviestinverkkoyritysten perimien laskevan puheliikenteen palvelun hintoja voidaan todeta suomalaisten matkaviestinverkkoyritysten tällä hetkellä perimän laskevan puheliikenteen hinnan, 1,87 senttiä minuutilta, olevan verrattain korkea. Tammikuussa 2014 liittymämäärillä painotettu keskimääräinen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hinta Euroopassa oli 1,31 senttiä minuutilta. Tammikuussa 2015 Euroopan maiden liittymämäärillä painotettu keskimääräinen hinta oli laskenut jo 1,23 senttiin minuutilta.

Ottaen huomioon tietoyhteiskuntakaaren edellyttämän vaatimuksen eurooppalaisten palvelujen tarjoamisesta ei ole kohtuullista, mikäli suomalaisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus periä huomattavasti korkeampia hintoja laskevan puheliikenteen palvelusta muihin eurooppalaisiin operaattoreihin verrattuna. Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettamisen voidaan katsoa siten olevan tarpeen myös tästä syystä.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla säännöksen 3 momentin mukaisella tavalla kustannussuuntautunut. Lain perustelujen mukaan säännös mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Viestintävirasto voisi myös, mikäli se katsottaisiin sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, käyttää kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista.

Euroopan komissio on antanut vuonna 2009 suosituksen kiinteän ja matkaviestintäverkon laskevan puheliikenteen hintojen sääntelystä EU:ssa (terminointisuositus). Suosituksellaan komissio pyrkii yhdenmukaistamaan kiinteään ja matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintoja EU:ssa. Komission suosituksen mukaisesti kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä laskevan puheliikenteen hinnoittelua, joka perustuu (hypoteettisesti) tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Komission suosituksen mukaan laskevan liikenteen palvelun kustannukset tulisi määritellä käyttäen perustana pitkän aikavälin lisäkustannusmallia, joka ottaa huomioon ainoastaan vältettävissä olevat kustannukset (niin sanottu Pure Long Run Incremental Cost, puhdas BU-LRIC). Komission näkemyksen mukaan suosituksen mukaisella puhtaalla BU-LRIC-mallilla lasketut laskevan puheliikenteen palvelun hinnat vastaavat hintoja, jotka saavutettaisiin kilpailluilla markkinoilla ja vastaisivat siten modernia tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin hinnoittelua.

Tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa todetaan kuitenkin teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten osalta, että myös tällaisiin malleihin perustuvissa kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Lain perustelujen mukaan joissain EU-maissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei siten voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena Suomessa.

Viestintäviraston on otettava komission suositukset mahdollisimman tarkasti huomioon. Koska tietoyhteiskuntakaari ei kuitenkaan mahdollista komission suosittaman teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan puhtaan BU-LRIC -mallin käyttämistä Suomessa, Viestintävirasto ei voi noudattaa täysimääräisesti terminointisuositusta. Viestintävirasto on määrittänyt nyt asetettavan enimmäishinnan tason top-down-malliin, tarkemmin FIFAC (Ficora Fully Allocated Costs) -menetelmään perustuen.

Viestintävirasto on päätöksellään asettanut Elisa Oyj:lle velvollisuuden hinnoitella sen laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta. Enimmäishinnan tason määrittämisessä käytetty laskentamenetelmä sekä enimmäishinnan tason määrittäminen on kuvattu Viestintäviraston päätöksen liitteessä 2.

Samoin kuin jälkikäteen määrättävän kustannussuuntautuneen hinnan, tulee myös enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden sekä asetettavan enimmäishinnan täyttää tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin edellytykset. Kyseisen säännöksen mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Viestintävirasto katsoo, että velvollisuus noudattaa asetettua kustannussuuntautunutta enimmäishintaa edistää kestävää kilpailua, lisää markkinoiden tehokkuutta ja kannustaa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksiä toimimaan tehokkaammin kuin pelkkä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Mikäli huomattavan markkinavoiman yritys tehokkaalla toiminnallaan alittaa enimmäishinnan perusteeksi lasketut kustannukset, se saa pitää tehokkuushyödyn itsellään. Tehokas kilpailu lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja edistää siten tuotannollista tehokkuutta sekä innovointia kyseisillä markkinoilla.

Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettaminen tuottaa myös hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Kuten lain perusteluissa on todettu, tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettaminen edistää osaltaan markkinoille pyrkivien uusien toimijoiden alalle tuloa sekä tasapuolisten kilpailuedellytysten luontia. Kilpailua edistävän vaikutuksen ansiosta enimmäishinnan asettaminen tuottaa siten myös viestintäpalvelujen käyttäjille hyötyä.

Tältä osin on huomioitava, että myös tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan velvollisuuksia asetettaessa on pyrittävä turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä. Säännöksen esitöiden mukaan markkinoiden tasapainon ja kilpailun kannalta on tärkeää, että markkinoilla on useampia kannattavaa liiketoimintaa harjoittavia teleyrityksiä, mutta myös keskenään kilpailevia teleyrityksiä. Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että koska enimmäishinnan noudattamista koskeva velvoite ja asetettu enimmäishinta edistävät osaltaan myös ennustettavuutta ja markkinoiden läpinäkyvyyttä, niiden voi todeta edistävän siten myös kilpailua pitkällä aikavälillä.

Edelleen asetettavan hinnoitteluvelvollisuuden tulee kannustaa yrityksiä investointeihin. Lain perustelujen mukaan tehokas ja ennustettava ennakkosääntely mahdollistaa yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin kilpaileville teleyrityksillekin. Viestintävirasto katsoo, että vastavuoroisesti tarkoituksenmukaisen ennakkosääntelyn puuttuminen voi vaikeuttaa teleyritysten investointeja uusiin verkkoteknologioihin, koska sääntelyn puuttuessa teleyritykset eivät pysty arvioimaan luotettavasti investointien kustannuksia ja tulovirtoja. Lisäksi mikäli markkinat ovat hyvin keskittyneet ja kilpailun paine on heikko, yritysten kannusteet palveluinnovaatioiden kehittämiseen ja palvelujen laadun parantamiseen ovat heikot. Huomattavan markkinavoiman asemassa yritykset voivat periä liian korkeaa tukkuhintaa ja kerätä ylimääräisiä tuloja ilman panostusta tuotekehitykseen.

Viestintävirasto toteaa, että enimmäishintasääntelyn hyvinä puolina pidetään yleisesti sen ennakoitavuutta ja siihen liittyviä positiivisia kannustinvaikutuksia, jotka syntyvät siitä, että enimmäishinta määritetään ennalta määritellyksi ajanjaksoksi. Tällöin yrityksellä on kannusteet toiminnan tehostamiseen ja kustannusten vähentämiseen. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että lisääntynyt kilpailupaine vähittäismarkkinoilla kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen. Niin innovaatiot kuin investoinnitkin tuovat sen tehneelle yritykselle niin sanotun edelläkävijän edun: uuteen parempilaatuiseen teknologiaan ensimmäisenä siirtyvä yritys pääsee ensimmäisenä hyödyntämään investointia asiakkaiden hankinnassa. Kilpailu kannustaa sekä vakiintuneita teleyrityksiä että haastajayrityksiä investointeihin. Kustannussuuntautuneen enimmäishintavelvollisuuden asettamisen voidaan siten katsoa sen kilpailua edistävän vaikutuksen vuoksi myös kannustavan yrityksiä investointeihin. Lisäksi Viestintävirasto on ottanut investointikannusteet huomioon kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittämisen yhteydessä.

Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettamista Elisa Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana ottaen huomioon Viestintäviraston päätöksessä sekä markkina-analyysissä esitetyt seikat kyseisillä markkinoilla vallitsevista kilpailuongelmista sekä enimmäishinnan asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät.

Velvoitteiden kohtuullisuutta ja suhteellisuutta arvioitaessa huomioon tulee lain perustelujen mukaan ottaa myös se, että hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla riittävän tehokkaita kilpailuongelmiin nähden, ja arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon myös muut olosuhteet, kuten huomattavan markkinavoiman yrityksen koko. Huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyritysten laskevan puheliikenteen tarjonnalla ja hinnoittelulla on olennainen merkitys viestintäpalvelujen käyttäjille. Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettamista Elisa Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana myöskään sen kyseisillä markkinoilla vallitsevaan asemaan ja yrityksen kokoon nähden.

Tarkasteltaessa nyt asetettavan enimmäishinnan tasoa suhteessa keskimääräiseen eurooppalaiseen hintatasoon ja sellaisten maiden verkkoyritysten hintoihin, jotka ovat asettaneet laskevan puheliikenteen palvelun hinnan komission suosituksen mukaisella puhtaalla BU-LRIC-mallilla, Viestintävirasto katsoo, että asetettavan enimmäishinnan tasoa voidaan pitää kohtuullisena myös tähän nähden.

Edelleen asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Kohtuullista tuottoa määritettäessä on otettava huomioon myös investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit. Lisäksi tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 4 kohta edellyttää, että velvollisuutta asetettaessa otetaan huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja investointeihin liittyvät riskit. Säännöksen perustelujen mukaan velvollisuuksia asetettaessa on otettava huomioon se, että teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kannattavaa ja että yritystä ei saa rasittaa velvoitteilla, jotka veisivät siltä mahdollisuudet taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä. Viestintävirasto toteaa, että kyseiset vaatimukset on otettu huomioon erityisesti asetettavan enimmäishinnan tasoa määritettäessä.

Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautunutta enimmäishinnan noudattamista koskevan velvoitteen asettaminen Elisa Oyj:lle on tarpeen laskevan puheliikenteen palvelun hinnan kohtuullisuuden ja ennustettavuuden varmistamiseksi sekä vähittäismarkkinoille pyrkivien ja siellä jo toimivien kilpailevien teleyritysten toimintaedellytysten ja vähittäismarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi. Velvoitteen asettaminen on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi ja sen turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Ottaen huomioon edellä ja markkina-analyysissä esitetyt seikat valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten aiemmasta hinnoittelukäyttäytymisestä ja pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden riittämättömyydestä sekä Elisa Oyj:n mahdollisuudesta toimia kilpailijoista riippumattomasti Viestintävirasto katsoo, että velvoitteen asettamista Elisa Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana velvoitteen asettamisella tavoiteltaviin päämääriin nähden.

Mitä on todettu edellä kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen perustelujen yhteydessä velvoitteen koskemisesta niin matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista laskevaa liikennettä kuin tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesta kohtuullisuusvaatimuksesta, pätee myös velvollisuuteen noudattaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa.

(---)

8 Velvollisuuksien vaikutusten arviointi

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston on huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessään arvioitava yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset markkinoille.

Säännöksen esitöiden mukaan vaikutusarvion tulee olla kattava ja sen on sisällettävä esimerkiksi arvio siitä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Lisäksi Viestintäviraston on esimerkiksi 71 §:n mukaista hinnoitteluvelvollisuutta asettaessaan arvioitava vaikutukset säänneltyjen tuotteiden ja niitä vastaavien vähittäistuotteiden hintatasoon.

Viestintävirasto on asettanut päätöksellään Elisa Oyj:lle yhteenliittämisvelvollisuuden, syrjimättömyysvelvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuuden, velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa, velvollisuuden noudattaa enimmäishintaa laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Viestintävirasto on asettanut vastaavat velvollisuudet myös DNA Oy:lle ja Elisa Oyj:lle (oikeastaan TeliaSonera Finland Oyj:lle). Viestintävirasto on asettanut Ålands Telekommunikation Ab:lle yhteenliittämisvelvollisuuden, syrjimättömyysvelvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuuden sekä velvollisuuden noudattaa oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa.

Elisa Oyj:llä, DNA Oy:llä ja TeliaSonera Finland Oyj:llä ei ole aiemmin ollut velvollisuutta noudattaa enimmäishintaa matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa. Muut velvoitteet ovat olleet valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä jo aiemmin voimassa. Aiemmin voimassa ollut eriyttämisvelvollisuus kuitenkin poistuu kyseisiltä yrityksiltä. Ålands Telekommunikation Ab:lla ei aiemmin ole ollut velvollisuutta noudattaa oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa. Muut velvoitteet ovat olleet Ålands Telekommunikation Ab:lla jo aiemmin voimassa.

Vaikutusarviossa arvioidaan huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavien velvollisuuksien taloudelliset vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun, tukku- ja vähittäistuotteiden hintatasoon sekä toimialan investointeihin. Vaikutusarviossa arvioidaan lisäksi erikseen kohderyhmäkohtaiset taloudelliset vaikutukset. Kohderyhmät ovat huomattavan markkinavoiman yritykset, kilpailijat sekä loppuasiakkaat.

Vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun

Huomattavan markkinavoiman yrityksillä on yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla 100 prosentin markkinaosuus omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä, eikä tukkumarkkinoille ole mahdollista tulla vaihtoehtoisia palveluntarjoajia edes pitkällä aikavälillä. Siten asetettavat velvoitteet eivät voi lisätä kilpailua tukkumarkkinoilla. Sen sijaan velvoitteilla on vähittäismarkkinoiden kilpailua edistävä vaikutus.

Verkkojen yhteenliittämisvelvollisuus takaa kaikille verkkoyrityksille pääsyn huomattavan markkinavoiman yritysten matkaviestinverkkoihin ja siten laskevan puheliikenteen palveluihin. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja -palvelut kustannussuuntautuneesti estää valtakunnallisia matkaviestinverkkoyrityksiä ylihinnoittelemasta kyseiset palvelut ja tuotteet ja sillä tapaa rajoittamasta kilpailijoiden tuloa vähittäismarkkinoille. Vastaavasti laskevan puheliikenteen palvelua koskevathinnoitteluvelvollisuudet estävät tehokkaasti huomattavan markkinavoiman yrityksiä ylihinnoittelemasta laskevan puheliikenteen korvauksen ja siten heikentämästä kilpailijoiden kilpailuedellytyksiä vähittäismarkkinoilla. Syrjimättömyysvelvollisuus varmistaa, että huomattavan markkinavoiman yritykset soveltavat verkkojen yhteenliittämisessä ja laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa kaikkien kilpailijoiden kohdalla tasapuolisia ehtoja ja että matkaviestinverkkoyritykset tarjoavat palveluja vastaavin ehdoin ja vastaavanlaatuisena kuin ne tarjoavat palvelua itselleen tai palveluyritykselleen. Julkaisuvelvollisuus edistää verkkojen yhteenliittämistä koskevia sopimusneuvotteluja sekä yhteenliittämisen ja laskevan puheliikenteen hintojen ja muiden toimitusehtojen läpinäkyvyyttä.

Siten asetettavat velvollisuudet muodostavat ennakkosääntelykokonaisuuden, joka poistaa tehokkaasti kilpailun esteitä ja edistää kestävää kilpailua vähittäismarkkinoilla. Pääosin symmetriset velvoitteet sekä yhtenäiset laskevan puheliikenteen tukkuhinnat saavat aikaan yhdenmukaiset kilpailuedellytykset niin sääntelyn kohteena oleville huomattavan markkinavoiman yrityksille kuin kilpaileville teleyrityksille. Tehokkaan kilpailun voidaan arvioida johtavan vähittäismarkkinoilla alhaisempiin hintoihin, laadukkaampiin palveluihin sekä uusien palvelujen syntyyn.

Myös eurooppalaiset teleyritykset ja loppuasiakkaat hyötyvät asetettavista hinnoitteluvelvoitteista, sillä ne tuovat suomalaisiin matkaviestinverkkoihin laskevan puheliikenteen korvaukset lähemmäksi keskimääräistä eurooppalaista tasoa. Asetettavat velvollisuudet kokonaisuudessaan edistävät yhteiseurooppalaisten viestintämarkkinoiden kehittymistä.

Vaikutukset tukku- ja vähittäispalvelujen hintatasoon

Kaikkien huomattavan markkinavoiman yritysten perimä matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun korvaus on ollut 1,87 senttiä minuutilta syyskuusta 2014 lähtien. Asetettavien laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelua koskevien velvollisuuksien seurauksena valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset voivat periä laskevan puheliikenteen palvelusta enintään 1,25 senttiä minuutilta seuraavan kolmen vuoden aikana. Laskevan puheliikenteen minuuttikohtaiset tukkuhinnat laskevat siten vähintään 0,62 senttiä eli noin 33 prosenttia. Hinnoitteluvelvoitteet alentavat tukkupalvelun hintaa kaikilla valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä saman verran. Ålands Telekommunikation Ab:lle asetetun oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun velvoitteen vaikutus yrityksen tukkupalvelun hintaan on yhtäläinen.

Laskevan puheliikenteen tukkuhintojen alenemisen voidaan arvioida alentavan matkaviestinverkon puhepalveluita ja kiinteän verkon puhepalveluita tarjoavien teleyritysten vähittäishintoja. Laskevan puheliikenteen palvelun tukkukorvaukset ovat niin sanottuja muuttuvia kustannuksia puhepalveluiden tuotannossa, ja teleyritykset ottavat ne huomioon vähittäispalvelujen hinnoittelussa. Lisäksi asetettavat velvoitteet kokonaisuudessaan edistävät kilpailua vähittäismarkkinoilla. Toimiva kilpailuvähittäismarkkinoilla varmistaa osaltaan loppukäyttäjille edulliset vähittäishinnat.

Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua verkkojen yhteenliittämisessä estää yrityksiä perimästä myös muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista kohtuuttomia hintoja. Valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä on ollut kyseinen velvollisuus voimassa jo aiemmin, eikä muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintoihin ole odotettavissa merkittäviä muutoksia. Laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset ovat kilpailevalle teleyritykselle kertaluonteisia ja niin sanottuja uponneita kustannuksia, joten näistä perittävät hinnat eivät todennäköisesti vaikuta vähittäisasiakkailta perittäviin hintoihin. Siten näitä tuotteita ja palveluja koskevilla hinnoitteluvelvoitteilla voi olla epäsuoraa vaikutusta vähittäismarkkinoilla perittäviin hintoihin lähinnä sillä tavalla, että ne poistavat markkinoille tulon esteitä ja kilpailun edistäminen lopulta johtaa alhaisempiin hintoihin vähittäismarkkinoilla.

Vaikutukset investointeihin

Asetettavilla velvollisuuksilla voidaan kokonaisuudessaan arvioida olevan investointeihin kannustava vaikutus toimialalla. Velvollisuudet poistavat kilpailun esteitä ja edistävät kestävää kilpailua vähittäismarkkinoilla, jolloin kannustimet lyhyellä aikavälillä palveluinvestointeihin ja pitkällä aikavälillä verkkoinvestointeihin lisääntyvät. Pääosin symmetriset velvoitteet sekä ennustettava laskevan puheliikenteen hintataso mahdollistavat yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin muille teleyrityksille.

Huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet sallivat kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle investoidulle pääomalle ja ne ottavat huomioon myös investointeihin liittyvät riskit. Hinnoitteluvelvollisuudet estävät huomattavan markkinavoiman yrityksiä ylihinnoittelemasta kyseessä olevia tuotteita tai palveluja, mutta takaavat samalla yritykselle korvauksen kaikista palveluiden tuottamisen aiheuttamista kustannuksista ja investoinneista. Velvollisuudet kannustavat huomattavan markkinavoiman yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Investoimalla tuotannon tehostamiseen huomattavan markkinavoiman yritys pystyy pitämään tukkuhinnan ja tuotantokustannusten välisen tehokkuushyödyn itsellään.

Asetettavien hinnoitteluvelvoitteiden vaikutusten huomattavan markkinavoiman yritysten investointeihin voidaan kuitenkin arvioida olevan melko vähäisiä, ja yritysten investointipäätökset tulevat jatkossakin perustumaan suurimmaksi osaksi muihin seikkoihin kuin laskevasta puheliikenteestä ja verkkojen yhteenliittämisestä saataviin tuloihin. Tulee huomioida, että säänneltyjen teleyritysten matkaviestinverkkoon tekemät investoinnit ovat viime vuosina kasvaneet, vaikka laskevan puheliikenteen korvaukset ovat laskeneet.

Taloudelliset vaikutukset huomattavan markkinavoiman yrityksiin

Asetettavista hinnoitteluvelvoitteista johtuva laskevan puheliikenteen hinnan lasku supistaa huomattavan markkinavoiman yritysten matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä saamaa liikevaihtoa ja siten myös kokonaisliikevaihtoa, jos muut tekijät pysyvät ennallaan. Karkean arvion mukaan laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnan alenemisen supistava vaikutus matkaviestinverkkoyritysten kokonaisliikevaihtoon on noin 1–2 prosenttia. Yritysten liikevaihdon kehitys riippuu kuitenkin myös monista muista tekijöistä. Kaiken kaikkiaan voidaan pitää todennäköisenä, että hinnoitteluvelvoitteilla on huomattavan markkinavoiman yritysten liikevaihtoa supistava vaikutus lyhyellä aikavälillä. Tulee kuitenkin huomioida, että huomattavan markkinavoiman yritysten aiemmat korkeammat laskevan puheliikenteen liikevaihdot ovat perustuneet yritysten kykyyn ylihinnoitella laskevan puheliikenteen tukkupalvelu, jolloin yritykset ovat pystyneet keräämään ylimääräistä liikevaihtoa ilman uudenlaisen liiketoiminnan luomista kilpailullisilla markkinoilla.

Laskevan puheliikenteen maksut ovat vastavuoroisia, ja huomattavan markkinavoiman yritysten keräämät laskevan puheliikenteen tulot sekä niiden muilta yrityksiltä ostamien laskevan puheliikenteen palveluiden menot ovat pääasiassa tasapainossa. Siten hinnoitteluvelvoitteilla ei arvion mukaan ole merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman yritysten kannattavuuteen.

Asetettavat hinnoitteluvelvoitteet kannustavat huomattavan markkinavoiman yrityksiä alentamaan laskevan puheliikenteen palvelun tuotantokustannuksia tehostamalla toimintaansa. Tuotantokustannusten jäädessä alle ennakkoon asetetun hintatason, yritys voi pitää tehokkuushyödyn itsellään. Lisäksi laskevan puheliikenteen tukkutulojen liikevaihdon supistuminen kannustaa yrityksiä etsimään lisätuloja muualta, mikä voi lisätä palveluinnovaatioita vähittäismarkkinoilla. Aiemmin voimassa ollut velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua ei kannustanut tuotannolliseen tehokkuuteen ja innovointiin yhtä tehokkaasti, sillä Viestintäviraston näkemys kustannussuuntautuneesta hinnasta ei sitonut yrityksiä.

Yhteenliittämisvelvollisuus, hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus ovat olleet kaikilla huomattavan markkinavoiman yrityksillä voimassa jo aiemmin, joten niiden osalta yrityksille ei koidu aiempaa enempää hallinnollisia kustannuksia. Myöskään hinnoitteluvelvoitteiden tai kustannuslaskentajärjestelmää koskevien velvoitteiden osalta valtakunnallisille matkaviestinverkkoyrityksille ei koidu aiempaa enempää hallinnollisia kustannuksia. Sen sijaan valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten hallinnollisia kustannuksia vähentää aiemmin voimassa olleen eriyttämisvelvoitteen poisto sekä laskevan puheliikenteen hintoja koskevien sopimuskustannusten väheneminen. Ålands Telekommunikation Ab:lla ei ole aiemmin ollut voimassa oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun velvollisuutta. Velvollisuus ei kuitenkaan lisää yrityksen hallinnollisia kustannuksia, sillä hinnoitteluvelvollisuuteen ei liity kustannustietojen luovuttamista Viestintävirastolle.

Taloudelliset vaikutukset kilpaileviin teleyrityksiin

Yhteenliittämisvelvollisuus, syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus parantavat osaltaan huomattavan markkinavoiman yritysten kilpailijoiden markkinoille tuloa sekä kilpailuedellytyksiä takaamalla verkkojen yhteenliittämisen kaikille verkkoyrityksille, varmistamalla kilpailijoille yhteenliittämisen ja laskevan puheliikenteen palvelujen tasapuoliset ja syrjimättömät sopimusehdot sekä edistämällä sopimusehtojen läpinäkyvyyttä.

Kuitenkin ilman hinnoittelua koskevia velvollisuuksia matkaviestinverkkoyrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelut kilpaileville teleyrityksille. Asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet poistavat kilpailijoiden markkinoille pääsyn esteitä sekä takaavat vähittäismarkkinoilla toimiville kilpailijoille aiempaa edullisemmat laskevan puheliikenteen tukkupalvelut. Tämä alentaa kilpailijoiden tuotantokustannuksia ja siten parantaa mahdollisuutta tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Laskevaa puheliikennettä koskevat hinnoitteluvelvollisuudet varmistavat, että kilpailijoilta perittävät tukkuhinnat ovat kohtuullisella tasolla. Siten nyt asetettavat laskevaa puheliikennettä koskevat hinnoitteluvelvoitteet parantavat aiempia hinnoitteluvelvoitteita paremmin kilpailijoiden kilpailuedellytyksiä. Etukäteen asetettavat tukkuhinnat tuovat lisäksi kilpailijoille ennustettavuutta vähittäispalvelujen tuotantokustannuksiin sekä helpottavat liiketoiminnan suunnittelua poistaen laskevan puheliikenteen hintatasoon liittyvän epävarmuuden seuraavina kolmena vuotena.

Taloudelliset vaikutukset loppuasiakkaisiin

Yhteenliittämisvelvollisuus, syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus edistävät osaltaan sitä, että loppuasiakkaat voivat valita usean eri palveluntarjoajan välillä ja että eri teleyritysten loppuasiakkailla on mahdollisuus tehdä puheluja toisissa matkaviestinverkoissa oleviin liittymiin.

Kuitenkin ilman hinnoittelua koskevia velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yrityksillä on kannustin ja mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelut kilpaileville teleyrityksille. Hinnoittelua koskevat velvoitteet edistävät uusien kilpailijoiden tuloa vähittäismarkkinoille sekä parantavat vähittäismarkkinoilla jo toimivien teleyritysten kilpailuedellytyksiä. Asetettavat laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelua koskevat velvollisuudet johtavat kilpailevien teleyritysten alhaisempiin vähittäispalvelujen tuotantokustannuksiin, mikä puolestaan johtaa alhaisempiin vähittäishintoihin. Toimivan kilpailun edistäminen vähittäismarkkinoilla varmistaa edullisten, monipuolisten ja laadukkaiden vähittäispalvelujen tarjonnan loppuasiakkaille ja saa lopulta aikaan loppuasiakkaiden kokonaishyödyn kasvun. Lisäksi laskevan puheliikenteen tukkuhintojen yhdenmukaisuus kaikilla huomattavan markkinavoiman yrityksillä edesauttaa loppuasiakkaiden kannalta selkeiden vähittäispalvelujen hinnoittelumallien syntymistä, joissa esimerkiksi eri matkaviestinverkkoihin soittaminen on samanhintaista tai puhepalveluista voidaan maksaa osana liittymän kuukausihintaa.

Asetettavat velvoitteet korjaavat matkaviestinverkkoyritysten huomattavan markkinavoiman asemasta johtuvat kilpailuongelmat aiempaa nopeammin ja tehokkaammin, mistä koituu hyötyä niin suomalaisille kuin eurooppalaisille loppuasiakkaille.

Muut vaikutukset

Taloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä Viestintävirasto on tarkastellut, onko asetettavilla velvollisuuksilla edellä tarkasteltujen lisäksi muita taloudellisia vaikutuksia, kuten vaikutuksia kansantalouteen ja julkistalouteen. Viestintävirasto katsoo, että velvollisuuksilla voi olla kansantalouteen lievästi myönteisiä vaikutuksia, erityisesti telepalvelujen hintatasoon sekä kulutukseen. Julkistalouteen velvollisuuksilla ei arvioida olevan vaikutusta.

Lisäksi Viestintävirasto on arvioinut, onko asetettavilla velvollisuuksilla vaikutuksia viranomaisen toimintaan, vaikutuksia ympäristöön tai muita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Viestintävirasto arvioi, että velvollisuuksilla ei ole vaikutuksia kyseisiin asioihin.

9 Julkinen kuuleminen

9.1 Kansallinen kuuleminen

Viestintäviraston on tietoyhteiskuntakaaren 310 §:n mukaan varattava teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus esittää lausuntonsa ennen päätöksen antamista lain 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.

Viestintävirasto lähetti markkina-analyysin ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnokset kansalliselle kuulemiselle 15.1.2015. Viestintävirasto sai yhteensä neljä lausuntoa.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) totesi lausunnossaan näkemyksensä olevan niin vähittäis- kuin tukkumarkkinoistakin pääasiassa yhdenmukainen Viestintäviraston näkemyksen kanssa. KKV katsoi lausunnossaan, että yhteiskunnallisen hyvinvoinnin kannalta optimaalisten mobiiliterminointimaksujen määritteleminen on kuitenkin monimutkainen ongelma ja että taloustieteellinen tutkimus aiheesta on päätynyt osittain erilaisiin johtopäätöksiin terminointimaksujen sääntelystä ja optimaalisen terminointimaksun tasosta. Lisäksi KKV toi esiin, että myös empiiriset tutkimustulokset terminointimaksujen vaikutuksesta vähittäishintatasoon ovat osittain ristiriitaisia. KKV totesi lausunnossaan, ettei sillä ole ilman yksityiskohtaisempia selvityksiä mahdollisuutta ottaa kantaa terminointimaksujen sääntelyn välttämättömyyteen tai optimaaliseen terminointimaksun tasoon. KKV katsoi kuitenkin, että markkina-analyysin perusteella vaikuttaa siltä, että ilman sääntelyä terminointimaksu voi asettua tasolle, jolla on kilpailun ja kuluttajien hyvinvoinnin kannalta haitallisia vaikutuksia. KKV:n näkemyksen mukaan Viestintäviraston päätös vaikuttaa siten perustellulta.

DNA Oy katsoi lausunnossaan, että viraston johtopäätökset markkinoilla vallitsevista kilpailuongelmista ja siten myös tarvittavasta sääntelystä ovat virheelliset. DNA Oy:n mukaan markkinoiden määrittely on liian suppea, ja sen tulisi ottaa huomioon kaikki olemassa olevat puhepalvelut. DNA Oy katsoi, että markkinoilla esiintyy varsinkin (ei-hallinnoitujen) OTT-puhepalvelujen muodostamaa kilpailupainetta. DNA Oy katsoi, että enimmäishinnan asettamiselle ei ole perusteita eikä tarvetta. Mikäli enimmäishinta kuitenkin asetettaisiin, siinä tulisi ottaa huomioon matkaviestinverkon lisenssimaksut sekä kaikki investointeihin liittyvät riskit ja sen taso tulisi asettaa korkeammalle kuin 1,25 senttiä minuutilta. DNA Oy:n mukaan vaikutusarvio on liian yleisluonteinen eikä siitä esimerkiksi selviä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Eriyttämisvelvollisuuden poistamista DNA Oy piti kannatettavana.

Elisa Oyj katsoi lausunnossaan, että matkaviestinpuhepalvelujen vähittäismarkkina on erittäin kilpailtu ja että viraston esittämät sääntelytoimet ovat ylimitoitetut. Elisa Oyj katsoi, että enimmäishinnan tason määrittäminen yritysten kustannusten painotetun keskiarvon perusteella on lähtökohtaisesti perusteltua, mutta kustannustasoa ei kuitenkaan tulisi arvioida nykyisten komponenttihintojen perusteella. Elisa Oyj:n näkemyksen mukaan viraston tulisi harkita enimmäishinnan tason korottamista noin 20 prosentilla ja enimmäishintasääntelyn tulisi astua voimaan aikaisintaan 1.12.2015, jotta tehdyissä investointisuunnitelmissa voitaisiin pitäytyä. Elisa Oyj katsoi, että kolmeksi vuodeksi asetettava enimmäishinta luo ennustettavuutta.

TeliaSonera Finland Oyj katsoi lausunnossaan, että vähittäismarkkina-analyysi on puutteellinen ja OTT-palvelujen vaikutusta kilpailutilanteeseen on vähätelty. TeliaSonera Finland Oyj:n mukaan matkaviestinliittymien markkinoilla vallitsee kireä kilpailutilanne eikä markkinoilla ole palvelujen laatuun, saatavuuteen tai hintoihin liittyviä kilpailuongelmia. TeliaSonera Finland Oyj katsoi, että Viestintävirasto ei ole perustellut, miksi markkinoiden toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin olisi välttämätöntä. TeliaSonera Finland Oyj:n mukaan Viestintävirasto ei ole perustellut, miksi enimmäishinnan asettaminen olisi välttämätöntä, eikä enimmäishinnan määrääminen ole yrityksen mukaan tarkoituksenmukaista tai oikeasuhtaista. Yrityksen mukaan ehdotettu hintasääntely ei kannusta investointeihin ja sillä vaikeutetaan uusien toimijoiden alalle tuloa. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj katsoi, että laskevan puheliikenteen säännellyn hinnan tulisi koskea ainoastaan EU/ETA-alueelta laskevaa liikennettä.

9.2 Kansainvälinen kuuleminen

Viestintäviraston on tietoyhteiskuntakaaren 82 §:n mukaan varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa markkina-analyysiä ja huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä.

Viestintävirasto lähetti markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman päätöstä koskevan luonnoksen kansainväliselle kuulemiselle 27.2.2015.

Komissio antoi 26.3.2015 lausuntonsa Viestintäviraston markkina-analyysistä ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnoksista. Puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan perusteella antamassaan lausunnossa komissio ilmoitti sillä olevan vakavia epäilyjä siitä, ovatko Viestintäviraston päätösluonnokset EU-oikeuden mukaisia, ja aloitti tällä perusteella niin kutsutun toisen vaiheen tutkinnan Viestintäviraston asettamien velvoitteiden osalta. Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätökset markkinamäärittelystä ja huomattavan markkinavoiman yritysten nimeämisestä komissio kuitenkin hyväksyi.

Komissio ilmaisi lausunnossaan epäilevänsä vahvasti, voidaanko Viestintäviraston ehdottamaa laskentamenetelmää kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittämiseksi laskevan puheliikenteen palvelulle pitää käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan sekä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan mukaisina. Komission mukaan kyseisissä artikloissa asetetut tavoitteet muun muassa tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistämisestä, kuluttajille koituvien hyötyjen maksimoinnista ja sisämarkkinoiden edistämisestä saavutettaisiin parhaiten puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvan laskentamenetelmän käytöllä. Komission näkemyksen mukaan Viestintäviraston enimmäishintaa koskeva toimenpide-ehdotus loisi esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle.

BEREC antoi 7.5.2015 asiassa lausuntonsa, jossa se katsoi komission epäilyjen olevan perusteltuja. BERECin mukaan Viestintävirasto ei ole esittänyt päteviä taloudellisia perusteluja sille, miten sen valitseman enimmäishintaa koskevan laskentamenetelmän avulla saavutetaan sääntelytavoitteet.

Komissio antoi toisen vaiheen tutkinnan päätyttyä 24.7.2015 puitedirektiivin 7 a artiklan 5 kohdan a alakohtaan perustuen suosituksensa, jossa se vaati Viestintävirastoa muuttamaan päätösehdotuksiaan asetettavien enimmäishintojen osalta tai perumaan päätösehdotuksensa. Komission suosituksen mukaan Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet (tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistäminen sekä kuluttajille koituvien hyötyjen maksimointi ja sisämarkkinoiden kehityksen edistäminen) saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Komission mukaan laskevan puheliikenteen palvelun hinnan vahvistaminen puhtaan BU-LRIC-menetelmän perusteella edistäisi myös parhaiten operaattoreiden toimintaedellytysten tasapuolistamista poistamalla kiinteän verkon ja matkaviestinverkon välisiä kilpailuvääristymiä laskevan liikenteen palveluissa ja sellaisten operaattoreiden välillä, joilla on epäsymmetriset markkinaosuudet.

Komissio katsoi suosituksessaan, ettei Viestintävirasto ole esittänyt näyttöä siitä, että laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan määrittäminen sen käyttämällä FIFAC-menetelmällä vastaisi sääntelyjärjestelmän politiikkatavoitteita ja sääntelyperiaatteita tai että menetelmä soveltuisi kyseisillä markkinoilla Suomessa tarkoitukseensa paremmin tai ainakaan yhtä hyvin kuin puhtaaseen BU-LRIC-malliin perustuva menetelmä. Lisäksi komissio katsoi, että suomalaiset matkaviestinverkkoyritykset voivat Euroopassa yleisesti sovelletun soittaja maksaa -periaatteen vuoksi hyötyä FIFAC-menetelmän perusteella korkeammasta hintatasosta sellaisten jäsenvaltioiden operaattoreiden ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, joista puhelut soitetaan ja jotka soveltavat täysin kustannussuuntautuneita laskevan puheliikenteen palvelumaksuja. Komissio katsoi epäsymmetrian kyseisissä maksuissa luovan merkittävän esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.

9.3 Muutokset julkisten kuulemisten jälkeen

Viestintävirasto katsoo, etteivät kansallisen kuulemisen yhteydessä saadut lausunnot anna aihetta arvioida markkina-analyysin johtopäätöksiä tai asetettavien velvoitteiden tarpeellisuutta toisin. Viestintävirasto on kuitenkin lausunnoissa esitettyjen näkemysten perusteella tehnyt joitakin täsmennyksiä niin markkina-analyysiin kuin huomattavan markkinavoiman päätökseenkin.

Puitedirektiivin 7 a artiklan 7 kohdan mukaan jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää olla muuttamatta tai perumatta toimenpide-ehdotusta 5 kohdan a alakohdan mukaisesti annetun suosituksen perusteella, sen on ilmoitettava päätöksensä perusteet.

Viestintävirasto katsoo, että myöskään kansainvälinen kuuleminen ja komission sen seurauksena 24.7.2015 antama päätössuositus eivät anna aihetta muuttaa tai perua sääntelyehdotusta. Viestintävirasto toteaa, että sääntelyehdotuksen muuttaminen komission esittämällä tavalla ei ole mahdollista, koska Suomen voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista laskevan puheliikenteen palvelun hinnan määrittämistä komission terminointisuosituksen mukaisen puhtaan BU-LRIC-mallin mukaisesti. Tietoyhteiskuntakaaren hallituksen esityksen perustelujen mukaan myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamisesta aiheutuvat yleiskustannukset. Perustelujen mukaan näin ollen joissain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei lähtökohtaisesti voitaisi pitää kohtuullisena.

Komissio on vedonnut Viestintävirastolle antamassaan suosituksessa erityisesti siihen, ettei Viestintäviraston sääntelyehdotus olisi käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan mukainen eikä täyttäisi puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteita. Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan määrättävien kustannusvastaavuusjärjestelmien tai hinnoittelumenetelmien on edistettävä tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuotava kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Viestintävirasto toteaa, että kyseiset direktiivit on saatettu kansallisesti voimaan tietoyhteiskuntakaarella ja että Viestintävirasto on perustanut kyseessä olevassa päätöksessä asetetut velvoitteet tietoyhteiskuntakaaren säännöksiin ja siten kyseisten direktiivien määräyksiin.

EU-oikeuden etusijaperiaatteen mukaisesti viranomaisen on jätettävä soveltamatta sellaiset kansallisen oikeuden säännökset, jotka ovat ristiriidassa sovellettavan unionin oikeuden kanssa. Etusijan kansalliseen lainsäädäntöön nähden saa kuitenkin vain selvä ja yksiselitteinen säännös. Käyttöoikeusdirektiivissä ei säädetä siitä, mitä kustannuslaskentajärjestelmää kansallisen sääntelyviranomaisen tulisi käyttää. Viestintäviraston näkemyksen mukaan käyttöoikeusdirektiivi jättää kansallisille viranomaisille harkintavaltaa sen suhteen, miten kustannuslähtöisyys toteutetaan ja mikä kustannusvastaavuusjärjestelmä vastaa parhaiten kyseisillä markkinoilla ilmeneviin kilpailuongelmiin. Vaikka Viestintäviraston on puitedirektiivin 19 artiklan mukaan otettava komission suositukset huomioon mahdollisimman tarkoin, suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia. Viestintäviraston näkemyksen mukaan toistaiseksi ei ole osoitettu, että komission terminointisuosituksellaan esittämä näkemys direktiivin tavoitteet parhaiten täyttävästä kustannuslaskentamallista olisi osoitus selvästä ja yksiselitteisestä direktiivin säännöksestä, jonka Viestintävirasto voisi asettaa etusijalle kansalliseen lainsäädäntöön nähden.

Viestintäviraston näkemyksen mukaan laskevan puheliikenteen palvelun hintojen määrittäminen sen käyttämän FIFAC-mallin mukaisesti täyttää tietoyhteiskuntakaaren säännösten mukaisista ja siten Viestintäviraston valittavissa olevista laskentamalleista parhaiten myös EU:n sääntelyjärjestelmässä kustannussuuntautuneelle hinnoittelulle asetetut tavoitteet ja edellytykset. Viestintävirasto on päätöksessään perustellut, miten asetettu hinnoitteluvelvollisuus edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua, tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille, on kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin, kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa ja sallii kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Viestintävirasto on kuitenkin komission suosituksen perusteella tehnyt joitakin muokkauksia ja täsmennyksiä huomattavan markkinavoiman päätökseen sekä päätöksen liitteenä olevaan enimmäishinnan tason määrittämistä koskevaan asiakirjaan.

10 Viestintäviraston soveltamat säännökset

Tietoyhteiskuntakaari 51–53 §, 61 §, 63–66 §, 68 §, 69 §, 71 §, 74 §, 75 §, 82 §, 83 § sekä 310 §

11 Päätöksen siirtymä- ja voimassaoloaika

Viestintäviraston päätöksessä asetetut velvoitteet, lukuun ottamatta velvoitetta noudattaa enimmäishintaa, tulevat voimaan päätöksen tiedoksisaannista. Päätös on voimassa toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten vuoksi.

Viestintävirasto katsoo kohtuulliseksi asettaa enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden voimaan tulolle siirtymäajan. Velvollisuus hinnoitella laskeva puheliikenne siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta, tulee voimaan 1.12.2015. Kyseinen velvollisuus on voimassa kolme vuotta velvoitteen voimaantulosta lukien.

Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n mukaan viestintämarkkinalain 43 §:n 3 ja 4 momenttia sovelletaan 31.12.2015 asti.

II KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1. Valitus

Elisa Oyj (jäljempänä myös Elisa) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1) kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja palauttaa asian Viestintävirastoon uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin Elisalle on asetettu velvollisuus noudattaa asetettua enimmäishintaa kaiken laskevan puheliikenteen osalta;

2) kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja palauttaa asian Viestintävirastoon uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin kysymys on verkon arvon määrittämisestä viimeisimmän hankintahinnan mukaisesti;

3) kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja palauttaa asian Viestintävirastoon uudelleen käsiteltäväksi, jos muiden teleyritysten vastaavia päätöksiä muutetaan valitusprosessin johdosta; ja

4) keskeyttää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon, jos muiden teleyritysten vastaavien päätösten täytäntöönpano keskeytetään valitusprosessin johdosta.

Elisa on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Velvollisuus välittää kaikki laskeva puheliikenne enimmäishinnalla

Viestintäviraston päätöksessä on katsottu, että laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Päätöksessä on erikseen todettu, että merkitystä ei ole sillä, laskeeko puhelu matkaviestinverkkoon esimerkiksi toisesta kotimaisesta tai ulkomaisesta matkaviestinverkosta taikka kotimaisesta tai ulkomaisesta kiinteästä verkosta.

Viestintäviraston asettama enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus on liian ehdoton ja ankara. Monet Euroopan unionin ulkopuoliset maat noudattavat huomattavan korkeita terminointimaksuja ja erisuuruisia maksuja kotimaiselle ja ulkomaiselle terminoinnille.

Päätöksessä on todettava, ettei velvollisuutta hinnoitella laskeva liikenne enimmäishinnalla ole silloin, kun yhteenliittäminen on esimerkiksi kohdeverkon oman hinnoittelun perusteella kohtuutonta. Tätä puoltaa laskevan puheliikenteen välittämisen vastavuoroinen luonne.

Jälleenhankintahinnan määrittäminen

Viestintäviraston tapa arvioida matkaviestinverkon jälleenhankintahinta ei toteuta tietoyhteiskuntakaaren 1 §:n mukaisia lain tavoitteita. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva jälleenhankintahinnan määrittäminen on lainvastaista.

Elisan käyttämä tapa arvostaa matkaviestinverkkonsa perustuu verkon hankkimisesta syntyneisiin kustannuksiin. Elisa on Viestintäviraston pyynnöstä tehnyt verkkonsa arvostuksen simuloiden sitä, että verkko rakennettaisiin uusimpien hankintahintojen mukaisesti. Arvostusero syntyy lähinnä tukiasemalaitteistojen osalta, joissa hintataso on aleneva. Hintataso on alentunut radioverkko-osuudessa, joka on merkittävimpiä investointikohteita.

Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva verkon arvostus ja siitä johdettu hinta ei kata palvelun kustannuksia mukaan lukien kohtuullinen tuotto ja poistot. Erityisesti poistojen osalta tilanne on ongelmallinen. Jos yritys ei saa pitoaikana poistetuksi sijoittamaansa pääomaa, joudutaan negatiivinen poistoero rahoittamaan yrityksen omalla pääomalla, jolloin pääoman tuotto olisi negatiivinen tai ainakin selkeästi alle sen, mitä kohtuullisella WACC-mallin kautta laskettavalla tuotolla tavoitellaan. Sääntelyn tulee perustua sille, että laskeva puheliikenne itsenäisesti arvioituna toimintana on liiketaloudellisesti mahdollinen, eikä tarkoitus voi olla ristiinsubventio sääntelemättömästä, kilpailunalaisesta toiminnasta säänneltyyn toimintaan.

Teleyritys ei voi viivyttää hankintojaan, sillä lainsäädäntö edellyttää radiotaajuuksien tehokasta käyttöä. Elisalle ja muille matkaviestinverkkoyrityksille on myönnetty taajuuksia käytettäväksi matkaviestinverkon palveluiden toteuttamiseen. Palvelujen toteuttamiseksi Elisan on tullut investoida matkaviestinverkkoonsa. Jos Elisa ei olisi näin toiminut, taajuudet eivät olisi olleet tehokkaassa käytössä. Kun Elisalla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta viivästyttää investointeja, verkko tulee arvostaa "yli ajan" laskettujen investointien mukaisesti, eikä viimeisimpien hankintahintojen mukaisesti.

Säänneltyä hintaa laskettaessa hinta määritellään minuutilta perittävänä hintana. Tällöin hinnoitteluun vaikuttavat toteutuneet liikennevolyymit. Jos teleyritys ei investoisi verkkoonsa vaan viivyttäisi investointejaan, toteutuneet liikennemäärät eivät olisi nykyisellä tasolla. Suomessa muun muassa niin kutsutun mobiilidatan määrä on edullisen hinnan ja rajoittamattoman käytön vuoksi maailman suurimpia käyttäjää kohti. Kun käyttömäärät laskelmassa perustuvat toteutumaan ja vahvaan, jopa teknologisesti etupainotteiseen investointiasteeseen ja jälleenhankintahinta viimeisimpään, maturiteetin saavuttaneeseen hintatasoon, yhtälön jakaja ja jaettava ovat "eripariset" ja antavat tietoyhteiskuntakaaren vastaisen negatiivisen investointikannusteen.

2. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Elisa Oyj:n valituksen.

Viestintävirasto on lausunut vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Velvollisuus välittää kaikki laskeva puheliikenne enimmäishinnalla

Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Mainittu säännös on sovellettavissa myös tilanteessa, jossa yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty lainkaan tai sen hinta poikkeaa muuten merkittävästi Elisalle asetetusta laskevan puheliikenteen palvelua koskevasta enimmäishinnasta. Voimassa oleva laki lähtee siten siitä, että yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Asiaa ei näin ollen tarvitse erikseen todeta huomattavan markkinavoiman asemaa koskevassa päätöksessä.

Jälleenhankintahinnan määrittäminen

Viestintäviraston tapa määrittää matkaviestinverkon arvo jälleenhankintahintaisena ei ole ristiriidassa tietoyhteiskuntakaaren tavoitteiden kanssa. Viestintävirasto on jo pitkään ja kaikilla säännellyillä tukkumarkkinoilla määrittänyt verkkojen arvot jälleenhankintahintaisina. Myös Elisa on puolustanut viimeisimpiin hankintahintoihin perustuvan jälleenhankintahinnan käyttämistä esimerkiksi tilaajayhteysmarkkinoilla. Elisan väite on tarkoitushakuinen, koska Elisan esittämällä tavalla arvioituna jälleenhankintahinta muodostuisi suuremmaksi nyt kysymyksessä olevalla markkinalla.

Viestintäviraston on hallintolain yhdenvertaisuusperiaatteen nojalla noudatettava kaikkien matkaviestinverkkoyritysten kohdalla samoja arviointitapoja ja -periaatteita. Muut päätösten kohteina olevat huomattavan markkinavoiman yritykset eivät ole esittäneet väitteitä jälleenhankintahinnan määrittämisestä muutoin kuin viimeisimpiin hankintahintoihin perustuen.

Jälleenhankintahinnan tarkoituksena on kuvata sitä matkapuhelinverkon hintaa, joka siitä jouduttaisiin maksamaan, jos se rakennettaisiin tarkasteluhetkellä. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva jälleenhankintahinta kuvaa mahdollisen uuden toimijan kohtaamaa hintatasoa alkuperäistä hankintahintaa paremmin ja tukee samalla uuden toimijan investointipäätöstä. Tällä tavoin määritellyn jälleenhankintahinnan käyttö sisältää luonnollisesti riskin komponenttien hinnan alentumisesta, mutta myös mahdollisuuden arvon noususta.

Komissio on terminointisuosituksessaan (2009/396/EY) painottanut tehokkuutta huomattavan markkinavoiman yritysten kustannusten arvioimisessa.

Kun kustannukset lasketaan verkkoelementtien jälleenhankintahinnasta eikä perusteena käytetä huomattavan markkinavoiman yritykselle todellisuudessa aiheutuneita historiallisia kustannuksia, säännellyt hinnat asettuvat paremmin kilpailullisten markkinoiden tasolle. Ne vastaavat tällöin modernia tekniikkaa käyttävän kilpailevan operaattorin hinnoittelua. Matkaviestinverkkojen tekniikan kehittyessä myös verkkoelementtien hinnat tyypillisesti laskevat, jolloin omaisuuden jälleenhankinta-arvo voi olla alhaisempi kuin sen alkuperäinen hankintahinta indeksillä korotettuna.

Tietoyhteiskuntakaaren mukaan asetettavan enimmäishinnan tulee olla kohtuullinen, kun otetaan huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Viestintävirastolla on harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset virasto katsoo kohtuullisiksi sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva jälleenhankintahinta kuvastaa nyt kyseessä olevassa asiassa parhaiten myös tehokkaan toimijan kustannuksia eikä viraston jälleenhankintahinnan määrittämistapaa voida siten pitää Elisan väittämällä tavalla lainvastaisena.

Teleyritysten matkaviestinverkon investoinnit perustuvat muun muassa ennusteisiin tulevasta kysynnästä. Verkon kapasiteetti ja investoinnit suunnitellaan tyypillisesti siten, että verkoilla pystytään välittämään kysynnästä aiheutuva liikenne myös ruuhkahuippuina. Verkossa on ylikapasiteettia ruuhkahuippujen ulkopuolella. Tätä mahdollista ylikapasiteettia ja sen suuruutta ei kuitenkaan ole otettu huomioon FIFAC-laskelmissa jälleenhankintahintaa vähentävänä, vaan laskelmissa on jälleenhankintahintaa määriteltäessä otettu huomioon koko tuotannollisessa käytössä oleva matkaviestinverkko. Teleyritykset saavat tuottoa kaikelle rakentamalleen ja käyttöön ottamalleen kapasiteetille.

Laskevan puheliikenteen volyymit riippuvat kiinteän ja mobiiliverkon operaattoreiden liikennevolyymeistä ja niiden keskinäisestä suuntautumisesta eri operaattoreiden välillä. Elisa ei itse voi suoraan vaikuttaa siihen laskevan liikenteen volyymiin, joka sen matkaviestinverkkoon terminoituu.

Elisan väitteet viimeisimpiin hankintahintoihin perustuvan jälleenhankintahinnan määrittämistavan lainvastaisuudesta ovat perusteettomia. Virasto määrittää matkaviestinverkon jälleenhankintahinnan ja enimmäishinnan tavalla, joka johtaa kohtuulliseen lopputulokseen, kun otetaan huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.

3. Vastaselitys

Elisa Oyj ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

4. Merkintä

Tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta annetulla lailla (68/2018), joka on tullut voimaan 1.6.2018, tietoyhteiskuntakaaren nimike on muutettu sähköisen viestinnän palveluista annetuksi laiksi. Nimikkeen muutoksesta huolimatta tässä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä käytetään lain nimikkeenä tietoyhteiskuntakaarta.

III KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

1 Velvollisuus välittää kaikki laskeva puheliikenne enimmäishinnalla

1.1 Asiassa ratkaistava kysymys

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että Elisalla on tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Viestintävirasto on valituksenalaisella päätöksellään asettanut tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n nojalla Elisalle huomattavan markkinavoiman yrityksenä velvollisuuden liittää matkaviestinverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa. Lisäksi Viestintävirasto on asettanut Elisalle muun ohella velvollisuuden noudattaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. Enimmäishinta koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista Elisan matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.

Elisa on valituksessaan vaatinut, että Viestintäviraston päätös kumotaan siltä osin kuin Elisalle on asetettu velvollisuus noudattaa sille asetettua enimmäishintaa kaikessa laskevassa puheliikenteessä. Elisan mukaan velvollisuus välittää kaikki laskeva liikenne Viestintäviraston asettamalla enimmäishinnalla on liian ankara, koska monet Euroopan unionin ulkopuoliset maat noudattavat huomattavan korkeita kohdeverkkomaksuja (terminointimaksu) sekä erisuuruisia maksuja kotimaiselle ja ulkomaiselle terminoinnille.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Viestintävirasto voinut asettaa huomattavan markkinavoiman päätöksessä Elisalle velvollisuuden välittää kaiken laskevan puheliikenteen ja siten myös EU/ETA-alueen ulkopuolisista maista soitettavien puhelujen laskevan puheliikenteen Viestintäviraston määrittelemällä enimmäishinnalla.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

1.2.1 Kansalliset säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 56, 61 ja 65 §:ssä sekä 10 luvussa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla.

Tietoyhteiskuntakaaren 60 §:n 1 momentin mukaan yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin.

Tietoyhteiskuntakaaren 61 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa (yhteenliittämisvelvollisuus). Tällöin sen on neuvoteltava yhteenliittämisestä toisen verkkoyrityksen kanssa ehdoin, jotka eivät ole ristiriidassa mainitulla päätöksellä asetettujen velvoitteiden kanssa. Pykälän 3 momentin mukaan teleyrityksen, jolle Viestintävirasto on asettanut yhteenliittämisvelvollisuuden, on noudatettava 63 ja 64 §:n säännöksiä, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen.

Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n 1 momentin mukaan verkkojen yhteenliittäminen on tehtävä yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen osoittamassa kohdassa, jollei se ole teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen teleyrityksen kannalta. Pykälän 3 momentin mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton.

Tietoyhteiskuntakaaren 64 §:n 1 momentin mukaan puheviestintä ulkomaille on ohjattava kansainväliseen telepalveluun kansainvälistä puhelinpalvelua tarjoavan teleyrityksen valitseman kaukopuhelinpalvelun kautta. Pykälän 2 momentin mukaan jokaisesta yleisestä kansainvälisestä puhelinpalvelusta tulee olla pääsy kaikkiin paikallispuhelinpalveluihin.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa tai yhteenliittämisessä kustannussuuntautunutta hinnoittelua. Pykälän 4 momentin mukaan asettaessaan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa.

1.2.2 Lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on 63 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että säännös vastaa sisällöltään viestintämarkkinalain 40 §:ää.

Kumotun viestintämarkkinalain 40 §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 112/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella, että yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän teleyrityksen viestintäverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Säännös vastaa sisällöltään nykyisen viestintämarkkinalain 10 §:n 3 momentin periaatetta, jonka mukaan huomattavan markkinavoiman yrityksen on hyväksyttävä kaikki kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Vaikka yhteenliittämistä pyytävällä teleyrityksellä on oikeus vapaasti hinnoitella viestintäverkkonsa käyttö, hinta ei saa olla kuitenkaan kohtuuttoman korkea. Korvausta on pidettävä kohtuuttomana, jos se poikkeaa selvästi yleisestä hintatasosta. Ehdotettu sääntely on sopusoinnussa käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 1 kohdan kanssa, jossa todetaan, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat liittää teleyritykselle asetettaviin velvollisuuksiin vilpittömyyttä, kohtuullisuutta ja määräaikoja koskevia ehtoja.

1.2.3 Unionin lainsäädäntö

Puitedirektiivin (Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 1 artiklan 1 kohdan mukaan puitedirektiivillä perustetaan yhdenmukaistettu järjestelmä sähköisten viestintäpalvelujen, sähköisten viestintäverkkojen, niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen sekä vammaisten verkkoonpääsyä helpottavien tiettyjen päätelaitteiden sääntelylle.

Käyttöoikeusdirektiivin (Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 1 artiklan 1 kohdan mukaan puitedirektiivissä säädetyn järjestelmän mukaisesti käyttöoikeusdirektiivillä yhdenmukaistetaan tapa, jolla jäsenvaltiot sääntelevät sähköisten viestintäverkkojen ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä. Tavoitteena on luoda verkkojen ja palvelujen tarjoajien välisiä suhteita koskeva sisämarkkinoiden periaatteiden mukainen sääntelyjärjestelmä, joka johtaa kestävään kilpailuun ja sähköisten viestintäpalvelujen yhteentoimivuuteen sekä tuo kuluttajille hyötyjä.

Käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan säännösten mukaisesti asettaa operaattoreille velvollisuuksia toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä muun muassa silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että käyttöoikeuden epääminen tai saman vaikutuksen aiheuttavat kohtuuttomat ehdot estäisivät kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai että se ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Operaattoreita voidaan vaatia 12 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan i alakohdan mukaan liittämään yhteen verkot tai verkkotoiminnot.

1.2.4 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

Komission terminointisuosituksen (Kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa annettu komission suositus 2009/396/EY) johdanto-osan 3 perustelukappaleessa on todettu, että kohdeverkkomarkkinat edustavat kaksisuuntaista yhteenliityntätilannetta, jossa kummankin keskinäistä yhdysliikennettä välittävän operaattorin oletetaan hyötyvän järjestelystä.

Johdanto-osan 7 perustelukappaleessa on todettu, että tukkutason kohdeverkkopalvelua tarvitaan puheensiirrossa, jotta puhelu voidaan välittää kohdeverkossa tiettyyn paikkaan (kiinteissä verkoissa) tai tietylle tilaajalle (matkaviestintäverkoissa). EU:ssa kohdeverkkomaksujen veloitusjärjestelmä perustuu CPNP-malliin (Calling Party Network Pays, "soittajan verkko maksaa"), jossa kohdeverkkomaksun asettaa kohdeverkko ja sen maksaa lähdeverkko. Puhelun vastaanottajaa ei tästä palvelusta veloiteta, eikä vastaanottajalla yleensä ole mitään syytä reagoida verkko-operaattorinsa asettaman kohdeverkkomaksun suuruuteen tai pienuuteen. Näissä olosuhteissa sääntelyviranomaisten keskeisimmän huolenaiheen kilpailun kannalta muodostaa ylihinnoittelu. Korkeat kohdeverkkomaksut katetaan viime kädessä loppukäyttäjiltä perittävillä korkeammilla puheluhinnoilla.

1.3 Oikeudellinen arviointi

Elisalla on valituksenalaisen päätöksen mukaan velvollisuus noudattaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta. Viestintävirasto on asettanut saman velvollisuuden myös kahdelle muulle valtakunnalliselle matkaviestinverkkoyritykselle.

Viestintävirasto on päätöksessään lausunut muun ohella, että Elisan on yhteenliittämisvelvollisuuden lisäksi noudatettava tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisia yhteenliittämisen toteuttamista koskevia velvollisuuksia sekä 64 §:n mukaisia kansainvälisten puhelinverkkojen yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen.

Viestintävirasto on päätöksessään todennut, että yhteenliittämisvelvollisen yrityksen on hyväksyttävä ainoastaan kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesti yhteenliittämisestä voi kieltäytyä, jos se on teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen yrityksen kannalta. Pykälän 3 momentissa on lisäksi säädetty, että myös yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen perimän korvauksen sen puhelinverkon käytöstä on oltava kohtuullinen. Lisäksi Viestintävirasto on päätöksessään todennut, että tietoyhteiskuntakaaren 63 §:llä saattaa olla merkitystä tilanteessa, jossa yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty lainkaan tai sen hinta poikkeaa muutoin merkittävästi Elisan kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnasta.

Elisan valituksen mukaan huomattavan markkinavoiman päätöksessä olisi todettava, että enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus ei koske velvollisuutta hinnoitella laskevaa puheliikennettä enimmäishintaan, kun yhteenliittäminen on esimerkiksi kohdeverkon oman hinnoittelun perusteella kohtuutonta. Tätä puoltaa Elisan mukaan laskevan puheliikenteen palvelun vastavuoroinen luonne. Elisa on tuonut esiin, että monet Euroopan unionin ulkopuoliset maat noudattavat huomattavan korkeita kohdeverkkomaksuja sekä erisuuruisia maksuja kotimaiselle ja ulkomaiselle terminoinnille.

Viestintävirasto on Elisan valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että Elisan vaatimus on merkityksetön, koska tietoyhteiskuntakaaren mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Viestintäviraston mukaan asiaa ei ole erikseen tarvetta todeta huomattavan markkinavoiman päätöksessä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisesta huomattavan markkinavoiman päätöksestä käy ilmi, että viestintäverkkojen yhteenliittäminen ja siihen liittyvät laskevan puheliikenteen palvelut ovat edellytys sille, että teleyritys pystyy tarjoamaan viestintäpalveluja eri televerkkoihin liittyneiden tilaajien välillä ja että teleyrityksen loppuasiakkaat voivat soittaa puheluja toisessa verkossa olevan loppuasiakkaan liittymään. Laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Päätöksen mukaan merkitystä ei ole sillä, laskeeko puhelu matkaviestinverkkoon esimerkiksi toisesta kotimaisesta tai ulkomaisesta matkaviestinverkosta tai kotimaisesta tai ulkomaisesta kiinteästä verkosta. Näin ollen Elisalle Viestintäviraston päätöksellä asetettu laskevan puheliikenteen palvelun kustannussuuntautunut enimmäishinta koskee myös sen matkaviestinverkkoon EU/ETA-alueen ulkopuolelta matkaviestinverkosta tai kiinteästä verkosta laskevaa puheliikennettä.

Kysymys on kohdeverkkomarkkinoista (terminointimarkkinat), jotka ovat luonteeltaan kaksisuuntaiset ja vastavuoroiset. Euroopan unionissa kohdeverkkomarkkinoilla kohdeverkkomaksun asettaa kohdeverkko ja sen maksaa lähdeverkko. Kuten Viestintäviraston päätöksestä käy ilmi, laskevan puheliikenteen maksut ovat vastavuoroisia ja huomattavan markkinavoiman yritysten keräämien laskevan puheliikenteen tulojen sekä niiden muilta yrityksiltä ostamien laskevan puheliikenteen palveluiden menojen on arvioitu olevan pääasiassa tasapainossa.

Elisan valituksessaan esittämä peruste on ollut esillä valituksenalaista huomattavan markkinavoiman päätöstä tehtäessä. Valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että huomattavan markkinavoiman päätösluonnoksesta annetussa lausunnossa on esitetty toisen teleyrityksen taholta, että laskevan puheliikenteen säännellyn hinnan tulisi koskea ainoastaan EU/ETA-alueelta laskevaa liikennettä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että EU/ETA-alueen ulkopuolisissa maissa kohdeverkkomaksujen hintavalvonta voi olla erilaista verrattuna EU- ja ETA-valtioissa noudatettavaan sääntelyyn. Yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole välttämättä kyseisessä maassa säännelty tai sen hinta saattaa poiketa muun ohella Suomessa toimivien teleyritysten kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun säännellystä enimmäishinnasta. Jos EU/ETA-alueen ulkopuolella kohdeverkkomaksut ovat korkeampia kuin Viestintäviraston asettama enimmäishinta, laskevan puheliikenteen teleyritykset EU/ETA-alueen ulkopuolella voivat hyötyä sellaisten Euroopan unionin jäsenvaltioiden teleyritysten ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, jotka soveltavat kustannussuuntautuneita hintoja.

Koska kohdeverkkomarkkinat edustavat kaksisuuntaista yhteenliityntätilannetta, jossa kummankin keskinäistä yhdysliikennettä välittävän teleyrityksen oletetaan hyötyvän järjestelystä, merkittävä epäsymmetria matkaviestinverkkojen kohdeverkkomaksuissa saattaa siten aiheuttaa teleyrityksille tulonmenetyksiä, mikä johtaa viime kädessä loppukäyttäjien kannalta haitalliseen tilanteeseen.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että tietoyhteiskuntakaaren 63 §:llä saattaa olla merkitystä, jos yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty tai sen hinta poikkeaa merkittävästi Elisan kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnasta. Mainitun 63 §:n 1 ja 3 momentin mukaan verkkojen yhteenliittäminen on tehtävä yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen osoittamassa kohdassa, jollei se ole teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen teleyrityksen kannalta eikä yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä saa olla kohtuuton.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä lausutun perusteella, että jo tietoyhteiskuntakaaren yhteenliittämisen toteuttamista koskevan 63 §:n 3 momentin nojalla yhteenliittämisen edellytyksenä on, että yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen perimä korvaus puhelinverkkonsa käytöstä ei saa olla kohtuuton. Viestintäviraston valituksenalainen päätös ei rajoita eikä ole voinutkaan rajoittaa tämän laissa olevan säännöksen sovellettavuutta. Kyseisen säännöksen nojalla ja kun otetaan huomioon laskevan puheliikenteen maksujen vastavuoroinen luonne, Elisalla on velvollisuus hyväksyä vain edellä mainitussa suhteessa kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiasta ole ollut tarpeen lausua Viestintäviraston päätöksessä enemmälti Elisan esittämällä tavalla. Viestintäviraston päätös ei ole tältä osin lainvastainen.

2 Jälleenhankintahinnan määrittäminen

2.1 Asiassa ratkaistava kysymys

Elisa on valituksessaan vaatinut, että Viestintäviraston päätös kumotaan siltä osin kuin kysymys on matkaviestinverkon arvon määrittämisestä viimeisimpien hankintahintojen mukaisesti. Matkaviestinverkon arvo tulisi Elisan mukaan määrittää matkaviestinverkon hankkimisesta aiheutuneiden kustannusten perusteella. Elisan mukaan Viestintäviraston laskentatapaan perustuva hinta ei kata palvelun kustannuksia mukaan lukien kohtuullinen tuotto ja poistot.

Edellä olevan perusteella asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Viestintävirasto toiminut harkintavaltansa rajoissa määrittäessään matkaviestinverkon arvon jälleenhankintahintaisena viimeisimpien hankintahintojen perusteella.

2.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

2.2.1 Kansalliset säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 1 §:n mukaan lain tavoitteena on edistää sähköisen viestinnän palvelujen tarjontaa ja käyttöä sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin jokaisen saatavilla koko maassa. Lain tavoitteena on lisäksi turvata radiotaajuuksien tehokas ja häiriötön käyttö sekä edistää kilpailua ja varmistaa, että viestintäverkot ja -palvelut ovat teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia sekä hinnaltaan edullisia. Lain tavoitteena on myös turvata sähköisen viestinnän luottamuksellisuuden ja yksityisyyden suojan toteutuminen.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin mukaan tukkumarkkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien tulee muun ohella olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Velvollisuutta asetettaessa tulee saman momentin 4 kohdan mukaan erityisesti ottaa huomioon muun ohella huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos 52 §:n mukainen markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi saman momentin 1 kohdan mukaan asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa tai yhteenliittämisessä kustannussuuntautunutta hinnoittelua.

Pykälän 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso.

Pykälän 4 momentin mukaan asettaessaan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Pykälän 5 momentin mukaan edellä 1–4 momentissa tarkoitettujen hinnoitteluvelvollisuuksien tulee:

1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua;

2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille;

3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin;

4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja

5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

2.2.2 Lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on kustannussuuntautunutta hintaa koskevasta 71 §:n 3 momentista lausuttu muun ohella, että säännös jättäisi Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Käyttäessään tätä harkintavaltaansa Viestintäviraston tulee ottaa huomioon pykälän 5 momentissa luetellut edellytykset. Säännös mahdollistaisi kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voitaisiin tarvittaessa arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia.

Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole kuitenkaan tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että HMV-yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa ja kaikkien säänneltyjen tuotteiden osalta johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Mikäli voidaan katsoa sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä Viestintävirasto voisi säännellyn tuotteen osalta käyttää myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli).

Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista. Esimerkkinä tällaisesta hinnoittelumallista voidaan käyttää mallia, jossa verkon arvo määritellään kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määriteltyjä verkon komponentteja ja niiden hintoja.

Teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Näin ollen jossain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) -mallia ei voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena.

Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) 71 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan kuten jälkikäteen määrättävä kustannussuuntautunut hinta, myös etukäteen asetetun enimmäishinnan tulee täyttää ehdotetun 5 momentin edellytykset ja olla kohtuullinen siten, että se ottaa huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta sekä sallii kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle.

Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on 71 §:n 5 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että Viestintäviraston asettamien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua. Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee olla sellaisia, että ne kannustavat yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää myös kestävää kilpailua. Lyhyellä aikavälillä kilpailua lisäävät hinnoitteluvelvollisuudet eivät saisi vähentää kilpailijoiden halukkuutta omiin investointeihin, mikä varmistaa kestävän kilpailun pitkällä aikavälillä.

Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Sitoutuneen pääoman ja sen tuoton arviointi olisi riippuvainen asetetusta hinnoitteluvelvollisuudesta ja hintojen asettamisessa käytettävästä menetelmästä. Sitoutuneen pääoman tuottoa voitaisiin arvioida nykyiseen tapaan huomattavan markkinavoiman yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella, mutta arviointi voisi perustua myös teoreettisen tehokkaan toimijan pääomakustannuksiin silloin, kun kustannuksia arvioitaisiin teoreettisen tehokkaan toimijan mallilla. Näin siksi, että ei voida pitää kohtuullisena sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa HMV-yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille. Jos asetettu hinnoitteluvelvollisuus perustuu muuhun kuin kustannuksiin, kohtuullista tuottoa sitoutuneelle pääomalle ei voida määrittää samalla tavoin kuin kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa, vaan se on otettava muulla tavoin huomioon hinnoitteluvelvollisuutta asetettaessa.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on tietoyhteiskuntakaarta koskevaan hallituksen esitykseen antamassaan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) lausunut muun ohella, että hinnoittelun tarkastelun lähtökohtana olisi jatkossa aiheutuneiden kustannusten sijasta tehokkaan toimijan kustannukset. Valiokunta pitää tätä ehdotusta markkinoiden tehokkaan toiminnan kannalta perusteltuna.

2.2.3 Unionin lainsäädäntö

Käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa on todettu muun muassa, että hintavalvonta voi olla tarpeen, jos markkina-analyysi paljastaa kilpailun olevan määrätyillä markkinoilla riittämätöntä. Kun kansallinen sääntelyviranomainen selvittää kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet käyttöoikeusdirektiivissä säädetyn palvelutoiminnan perustamisesta, on aiheellista sallia kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle asianmukaiset työvoima- ja rakennuskustannukset mukaan lukien, jolloin pääoma mukautetaan tarvittaessa varoista ja toiminnan tehokkuudesta tehdyn ajantasaisen arvion mukaisesti. Kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut.

Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa on säädetty muun ohella velvollisuuksien asettamisesta. Artiklan 4 kohdan mukaan kyseisen artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteisiin nähden.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Operaattoreiden kannustamiseksi tekemään investointeja, myös seuraavan sukupolven verkkoihin, kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon tiettyyn uuteen investointiverkkohankkeeseen mahdollisesti liittyvät riskit.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason.

Puitedirektiivin 8 artiklassa on säädetty yleisistä tavoitteista ja sääntelyperiaatteista. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat puitedirektiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.

Artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa

a) varmistamalla, että käyttäjille, myös vammaisille, vanhuksille ja sosiaalisia erityistarpeita omaaville käyttäjille, koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta;

b) varmistamalla, ettei kilpailu sähköisen viestinnän alalla, sisällön siirto mukaan lukien, vääristy tai ettei sitä rajoita; (---).

Puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuihin poliittisiin tavoitteisiin pyrkiessään sovellettava puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia sääntelyperiaatteita muun muassa

a) edistämällä sääntelyn ennustettavuutta varmistamalla johdonmukainen sääntelytapa asianmukaisina tarkastelukausina;

b) varmistamalla, ettei sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja tarjoavien yritysten kohtelussa vastaavien olosuhteiden vallitessa esiinny syrjintää;

c) turvaamalla kuluttajia hyödyttävä kilpailu ja edistämällä tarvittaessa infrastruktuuriin perustuvaa kilpailua;

d) edistämällä tehokkaita uuteen ja parannettuun infrastruktuuriin tehtäviä investointeja ja niihin liittyviä innovaatioita muun muassa varmistamalla, että mahdollisissa käyttöoikeuksia koskevissa velvollisuuksissa otetaan asianmukaisesti huomioon investoivien yritysten ottamat riskit, ja sallimalla erilaiset investoijien ja käyttöoikeutta hakevien osapuolten väliset yhteistyöjärjestelyt investointiriskin hajauttamiseksi varmistaen samalla, että kilpailua markkinoilla ja syrjimättömyyden periaatetta pidetään yllä;

e) ottamalla asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioissa ja niiden eri maantieteellisillä alueilla vallitsevat vaihtelevat kilpailu- ja kuluttajaolosuhteet;

f) asettamalla ennakkosääntelyvelvoitteita vain silloin, kun todellista ja kestävää kilpailua ei ole, ja lieventämällä niitä tai poistamalla velvoitteet heti, kun kyseinen edellytys täyttyy.

2.2.4 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuin on asiassa C-28/15, Koninklijke KPN ym., EU:C:2016:692 antamassaan tuomiossa lausunut muun ohella, että sääntelytehtäviä harjoittaessaan kansallisilla sääntelyviranomaisilla on laaja toimivalta, jotta ne voivat arvioida markkinoiden sääntelytarvetta jokaisessa tilanteessa tapauskohtaisesti. Näin on hintavalvonnan yhteydessä, sillä käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan, että kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän on oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut (tuomion 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on asiassa C-277/16, Polkomtel, EU:C:2017:989 antamassaan tuomiossa todennut, että käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleesta voidaan päätellä, että unionin lainsäätäjä on antanut kansallisille sääntelyviranomaisille laajan harkintavallan yksittäistapauksessa määrättävien hintavalvontatoimenpiteiden valinnassa. Vastaavasti myös puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdassa luettuna yhdessä saman artiklan 2 kohdan kanssa viitataan "asianmukaisiin erityisiin sääntelyvelvollisuuksiin", joita erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa tarkoitetaan (tuomion 32 kohta).

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan lausunut, ettei käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa määritellä niitä kustannuksia, joihin hinnoittelun on perustuttava. Kyseisen artiklan 3 kohdasta ilmenee kuitenkin, että jos operaattorin hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kansalliset sääntelyviranomaiset laskevat palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten määrän ja voivat tällöin suorittaa operaattorin kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Saman direktiivin 13 artiklan 1 ja 3 kohdasta luettuina yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleen kanssa ilmenee myös, että kansallisten sääntelyviranomaisten on kustannusvastaavuutta koskevia velvollisuuksia asettaessaan otettava huomioon kohtuullinen tuotto vastaavalle sijoitetulle pääomalle ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit (tuomion 33 kohta).

Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa täsmennetään myös, että kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuoda kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä (tuomion 34 kohta).

Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan katsonut, että puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdasta ja 16 artiklan 4 kohdasta sekä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdasta ja 13 artiklan 1 ja 2 kohdasta yhdessä luettuina seuraa näin ollen, että kansallisen sääntelyviranomaisen on asettaessaan käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan nojalla hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden edellytettävä lähtökohtaisesti, että puhelujen kohdeverkkomaksut vahvistetaan tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuvien kustannusten perusteella ottaen huomioon operaattorin sijoittaman vastaavan pääoman tuotto, johon viimeksi mainitun artiklan 1 ja 3 kohdassa viitataan (tuomion 38 kohta).

Unionin tuomioistuin on lausunut mainitussa tuomiossaan, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat valvottuaan, että asianomainen operaattori noudattaa velvollisuuttaan määrittää hintansa kustannuslähtöisesti, ja päätettyään, että näiden hintojen tarkistamisen vaatiminen on välttämätöntä, velvoittaa kyseisen operaattorin vahvistamaan hinnat sille aiheutuneita kustannuksia alemmalle tasolle, jos nämä kustannukset ovat suuremmat kuin tehokkaasti toimivan operaattorin kustannukset, joihin on sisällyttävä sen sijoittaman vastaavan pääoman kohtuullinen tuotto (tuomion 39 kohta).

2.2.5 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

Komission terminointisuosituksen 2009/396/EY johdanto-osan 8 kappaleen mukaan puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on lisäksi edistettävä kilpailua muun muassa varmistamalla, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta, ja ettei kilpailua vääristetä tai rajoiteta. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja jotta sääntöjä sovellettaisiin kaikissa jäsenvaltioissa johdonmukaisesti, säännellyt kohdeverkkomaksut olisi mahdollisimman pian saatava laskettua tasolle, joka vastaa tehokkaasti toimivalle operaattorille koituvia kustannuksia.

Johdanto-osan 9 perustelukappaleen mukaan kilpailuympäristössä operaattorit kilpailevat nykykustannusten pohjalta, eivätkä ne saa tasoitusta kustannuksista, jotka ovat aiheutuneet tehottomuudesta. Historiallisia kustannuksia on siis suhteutettava nykykustannuksiin, jotka vastaavat nykyaikaista tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin kustannuksia.

Terminointisuosituksen johdanto-osan 10 perustelukappaleen mukaan, jos operaattori saa korvauksen kohdeverkkopalveluissaan toteutuneiden kustannusten perusteella, sillä on huonosti kannustimia parantaa tehokkuuttaan. Alhaalta ylös rakennettu malli (niin sanottu bottom-up-malli) merkitsee operaattorin kustannusten vertaamista sellaisen teoreettisen operaattorin kustannuksiin, jolle on teknis-taloudellisesti mallinnettu tehokkaasti toimiva verkko nykykustannusten pohjalta. Se kuvastaa pikemminkin tarvittavaa kuin todellisuudessa hallussa olevaa laitemäärää ja jättää hallussa olevan laitemäärän hankintakustannukset huomiotta.

Terminointisuosituksen 1 kohdan mukaan asettaessaan käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan mukaisesti hintavalvontaan ja kustannuslaskentaan liittyviä velvoitteita operaattoreille, jotka se on puitedirektiivin 16 artiklan mukaisen markkina-analyysin tehtyään nimennyt huomattavan markkinavoiman yrityksiksi tukkutason markkinoilla, jotka koostuvat puhelujen välittämisestä kohdeverkkona toimivassa yleisessä kiinteässä puhelinverkossa (jäljempänä ’kiinteän verkon kohdeverkkomarkkinat’ ja ’matkaviestinnän kohdeverkkomarkkinat’), kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä kohdeverkkomaksuja, jotka perustuvat tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Tämä merkitsee, että ne olisivat myös symmetrisiä. (---)

Terminointisuosituksen 2 kohdan mukaan on suositeltavaa, että tehokkaat kustannukset määritellään käyttäen perustana nykykustannuksia ja alhaalta ylös rakennettua mallinnusta pitkän aikavälin lisäkustannusmallin (LRIC-malli) pohjalta.

Terminointisuosituksen 4 kohdan mukaan kustannusmallissa olisi käytettävä vertailuperustana mallin tarkastelujaksona saatavilla olevaa tehokasta teknologiaa.

2.3 Oikeudellinen arviointi

Viestintäviraston käyttämä yksikkökustannusten määrittämis- ja laskentatapa FIFAC-malli (Ficora Fully Allocated Costs) perustuu lähtökohtaisesti niin sanottuun top-down-malliin. Viestintävirasto ei ole noudattanut matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelujen kustannussuuntautuneen hinnan laskennassa eikä valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten enimmäishinnan määrittämisessä komission kohdeverkkomaksuja koskevassa terminointisuosituksessa 2009/396/EY suosittamaa puhdasta BU-LRIC-mallia.

Komissio on Viestintävirastolle tätä asiaa koskevassa 24.7.2015 antamassaan suosituksessa katsonut, että Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Komissio on suosituksessaan todennut muun ohella, että suomalaiset matkaviestinverkkoyritykset voivat Euroopassa yleisesti sovelletun "soittaja maksaa" -periaatteen vuoksi hyötyä Suomessa FIFAC-menetelmän perusteella korkeammasta hintatasosta sellaisten jäsenvaltioiden operaattoreiden ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, joista puhelut soitetaan ja jotka soveltavat täysin kustannussuuntautuneita laskevan puheliikenteen palvelumaksuja.

Viestintäviraston käyttämä yksikkökustannusten määrittämis- ja laskentatapa on kuvattu huomattavan markkinavoiman päätöksen liitteessä 2 "Elisa Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan määrittäminen" (jäljempänä enimmäishintaliite). Enimmäishintaliitteen mukaan kunkin teleyrityksen yksikkökustannus muodostuu aiheutuneista matkaviestinverkon pääomakustannuksista (jälleenhankintahintaiset poistot ja sitoutuneelle pääomalle laskettu tuotto), operatiivisista käyttö- ja yleiskustannuksista sekä datan muuntokertoimesta.

Lähtökohtana pääomakustannusten määrittämisessä on enimmäishintaliitteen mukaan matkaviestinverkon jälleenhankintahinta, jonka perusteella määritetään verkon vuosittaiset poistot. Lisäksi jälleenhankintahinnan perusteella määritetään verkkoon sitoutunut pääoma eli nykykäyttöarvo, jolle lasketaan tuottoa. Viestintäviraston käyttämässä mallissa pääomakustannukset määritetään nykykustannusten perusteella (Current Cost Accounting). Verkon käyttö- sekä yleiskustannukset määritetään historiallisten kirjanpidon kustannusten perusteella. Enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että Viestintävirasto on pyytänyt Elisaa toimittamaan arvionsa sen matkaviestinverkon jälleenhankintahinnasta siten, että laskennassa on käytetty uusimpia voimassa olevia hinnastoja.

Jälleenhankintahinta kuvaa enimmäishintaliitteen mukaan mahdollisen uuden toimijan kohtaamaa hintatasoa alkuperäistä hankintahintaa paremmin ja siten tukee uuden toimijan investointipäätöstä. Enimmäishintaliitteessä on vielä todettu, että jälleenhankintahinnan käyttö sisältää myös riskin komponenttien hinnan alentumisesta. Toisaalta säänneltyyn toimintaan sitoutuneiden komponenttien määrät perustuvat lähtökohtaisesti todellisuudessa tehtyihin investointeihin.

Elisan valituksen mukaan jälleenhankintahintaa ei voida määritellä viimeisimpien hankintahintojen perusteella, vaan jälleenhankintahinnan tulisi perustua siihen, minkä verran kustannuksia verkon hankkimisesta on syntynyt eli "yli ajan" laskettujen investointien mukaisesti viimeisimpien hankintahintojen sijaan. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva verkon arvostus ja siitä johdettu hinta ei Elisan mukaan kata palvelun kustannuksia mukaan lukien kohtuullinen tuotto ja poistot.

Viestintävirasto on Elisan valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että jälleenhankintahinnan nimenomaisena tarkoituksena on kuvata sitä matkapuhelinverkon hintaa, joka siitä jouduttaisiin maksamaan, jos matkapuhelinverkko rakennettaisiin tarkasteluhetkellä. Kun kustannukset lasketaan verkkoelementtien jälleenhankintahinnasta eikä perusteena käytetä huomattavan markkinavoiman yritykselle todellisuudessa aiheutuneita historiallisia kustannuksia, säännellyt hinnat asettuvat paremmin kilpailullisten markkinoiden tasolle, ja ne vastaavat modernia tekniikkaa käyttävän kilpailevan operaattorin hinnoittelua. Viimeisimpiin hankintahintoihin perustuva jälleenhankintahinta kuvastaa parhaiten myös tehokkaan toimijan kustannuksia. Laskelmissa jälleenhankintahintaa määriteltäessä on otettu huomioon koko tuotannollisessa käytössä oleva matkaviestinverkko. Teleyritykset saavat tuottoa kaikelle rakentamalleen ja käyttöön ottamalleen kapasiteetille.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintäviraston enimmäishintaliitteestä käy ilmi Elisan laskelman mukainen sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun yksikkökustannus, joka poikkeaa Viestintäviraston laskemasta vastaavasta yksikkökustannuksesta. Viestintävirasto on enimmäishintaliitteessä määrittänyt Elisan matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnaksi 1,25 senttiä minuutilta.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla saman pykälän 3 momentin mukaisesti kustannussuuntautunut. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan viimeksi mainitun säännöksen mukaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu, että sitoutuneen pääoman tuottoa voitaisiin arvioida nykyiseen tapaan huomattavan markkinavoiman yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella, mutta arviointi voisi perustua myös teoreettisen tehokkaan toimijan pääomakustannuksiin silloin, kun kustannuksia arvioitaisiin teoreettisen tehokkaan toimijan mallilla. Kohtuullisena ei voida edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan pitää sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa huomattavan markkinavoiman yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille. Jos asetettu hinnoitteluvelvollisuus perustuu muuhun kuin kustannuksiin, kohtuullista tuottoa sitoutuneelle pääomalle ei voida määrittää samalla tavoin kuin kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa, vaan se on otettava muulla tavoin huomioon hinnoitteluvelvollisuutta asetettaessa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään lausuman mukaan, jos operaattorin hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kansalliset sääntelyviranomaiset laskevat palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten määrän ja voivat tällöin suorittaa operaattorin kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. (C-277/16, Polkomtel, tuomion 33 kohta). Unionin tuomioistuimen mainitun tuomion mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat velvoittaa operaattorin vahvistamaan hinnat sille aiheutuneita kustannuksia alemmalle tasolle, jos nämä kustannukset ovat suuremmat kuin tehokkaasti toimivan operaattorin kustannukset, joihin on sisällyttävä sen sijoittaman vastaavan pääoman kohtuullinen tuotto (tuomion 39 kohta).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n mukaisessa kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevassa sääntelyssä on jätetty Viestintävirastolle harkintavaltaa eri hinnoittelumenetelmien valinnassa. Edellä mainittua säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi, että tietoyhteiskuntakaaren 71 § jättää Viestintävirastolle harkintavaltaa päättää muun ohella, millä tavalla kustannukset määritetään ja millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännöstään käyttöoikeusdirektiivin 8 ja 13 artiklan mukaista kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyä tulkitessaan katsonut jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisilla olevan laaja harkintavalta eri hinnoittelumenetelmien valinnassa. Unionin tuomioistuin on katsonut kuitenkin kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden edellyttävän lähtökohtaisesti, että puhelujen kohdeverkkomaksut vahvistetaan tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuvien kustannusten perusteella ottaen huomioon operaattorin sijoittaman vastaavan pääoman tuotto (C-277/16, Polkomtel, tuomion 32 ja 38 kohta).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n ja käyttöoikeusdirektiivin 8 ja 13 artiklan mukainen kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva sääntely rakentuu tehokkaan toimijan kustannukset huomioon ottavalle mallille. Viestintävirastolla on laaja harkintavalta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä myös siltä osin, miten se kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä ottaa huomioon tehokkaan toimijan vaatimuksen. Viestintävirasto ei ole sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassaan käyttämiin periaatteisiin, vaan se voi harkintavaltansa rajoissa tehdä myös teleyrityksen kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että kustannussuuntautunutta enimmäishintaa määritettäessä huomioon otettavat pääomakustannukset voivat perustua tehokkaan toimijan pääomakustannuksiin. Näin ollen jälleenhankintahinnan määrittäminen viimeisimpien hankintahintojen perusteella, jotka kuvastavat nykyaikaista tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin kustannuksia, vastaa huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteita.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on sille kuuluvan harkintavallan nojalla voinut määritellä jälleenhankintahinnan viimeisimpiin hankintahintoihin eli nykykustannuksiin perustuvana, minkä Viestintävirasto on katsonut kuvastavan parhaiten tehokkaan toimijan kustannuksia. Viestintäviraston päätös ei ole tältä osin lainvastainen.

3 Johtopäätökset ja lopputulos

Viestintäviraston päätös ei ole Elisa Oyj:n esittämillä perusteilla lainvastainen tai perustu virheelliseen menettelyyn. Kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Viestintäviraston päätös ja sen perustelut, valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Asia Huomattavan markkinavoiman yritykseksi määräämistä ja huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskeva valitus

Valittaja Telia Finland Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Viestintävirasto 10.8.2015 Dnro 20/961/2015

I VIESTINTÄVIRASTON PÄÄTÖS

1. TeliaSonera Finland Oyj:n asema ja sille asetetut velvoitteet

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että TeliaSonera Finland Oyj:llä on tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto on asettanut tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n nojalla TeliaSonera Finland Oyj:lle kyseisellä markkinalla seuraavat velvollisuudet:

1. Yhteenliittämisvelvollisuus

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa.

2. Toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus julkaista laskevan puheliikenteen palvelun sekä kaikkien laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen (jäljempänä myös muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut) kuten esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönoton ja ylläpidon, YKM-liitännän kytkennän, muutoksen ja ylläpidon toimitusehdot ja hinnastot. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus julkaista yhteenliittämistä koskevat, Viestintäviraston määräyksen nro 28 mukaiset rajapintakuvaukset.

Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yrityksen internetsivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavissa paperimuodossa.

3. Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä sekä muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat syrjimättömiä, sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja.

4. Velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu ja muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita.

Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista TeliaSonera Finland Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.

5. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus noudattaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. TeliaSonera Finland Oyj:n tulee täten hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta.

Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneen enimmäishinnan mukaisesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista TeliaSonera Finland Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä.

6. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää

TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Yrityksen on laadittava ja toimitettava Viestintävirastolle kustannuslaskentajärjestelmästä kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan.

2. Päätöksen perustelut

Viestintävirasto on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, todennut päätöksensä perusteluissa seuraavaa (alaviitteitä ei selosteta):

(---)

4 Merkitykselliset markkinat

Viestintävirasto on päätöksensä liitteenä 1 olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Laskevalla puheliikenteellä tarkoitetaan teleyrityksen verkon käyttöä puheyhteyden muodostamiseen, kun yhteys muodostetaan toisen teleyrityksen verkosta teleyrityksen verkkoon.

Markkina-analyysissä on tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti määritelty merkitykselliset matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat tarkastelemalla laskevan puheliikenteen kysynnän ja tarjonnan korvattavuutta sekä markkinoiden maantieteellistä ulottuvuutta. Markkina-analyysissä esitetyn tarkastelun perusteella merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelusta. Laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Kyseisiin hyödykemarkkinoihin katsotaan kuuluvaksi kaikki laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon verkkoteknologiasta riippumatta sekä laskevan puheliikenteen toteuttamiselle välttämättömät yhteenliittämistuotteet ja -palvelut. Markkina-analyysissä esitetyn perusteella jokainen yksittäinen matkaviestinverkko muodostaa oman maantieteellisen markkinansa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Markkina-analyysissä todetun mukaisesti merkitykselliset markkinat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla muodostuvat DNA Oy:n, Elisa Oyj:n, TeliaSonera Finland Oyj:n ja Ålands Telekommunikation Ab:n matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalveluista.

5 Huomattavan markkinavoiman yrityksen nimeäminen

Viestintäviraston päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin ja siinä esitetyn markkinavoiman arvioinnin perusteella Viestintävirasto katsoo, että TeliaSonera Finland Oyj:llä on huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto on analyysissään arvioinut huomattavaa markkinavoimaa useiden eri kriteerien perusteella. Analyysissä todetun mukaisesti TeliaSonera Finland Oyj:llä on 100 prosentin markkinaosuus omaan matkaviestinverkkoonsa laskevasta puheliikenteestä, mikä on jo itsessään vahva indikaattori huomattavasta markkinavoimasta. Analyysin mukaan matkaviestinverkkoyritysten hinnoittelukäyttäytyminen tukkumarkkinoilla antaa myös viitteitä markkinavoiman käytöstä. Analyysin perusteella laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla ei ole potentiaalista kilpailua, joka voisi rajoittaa yksittäisen matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa. Laskevan puheliikenteen palvelua ostavilla muilla matkaviestinverkkoyrityksillä, kiinteän verkon yrityksillä tai ulkomaisilla verkkoyrityksillä ei myöskään ole analyysissä tarkemmin esitetyillä perusteilla sellaista ostajan tasapainottavaa neuvotteluvoimaa, joka riittävästi rajoittaisi yksittäisen matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa. Myöskään vähittäispalvelujen kysynnän tai tarjonnan korvattavuus eivät analyysin perusteella rajoita matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Markkina-analyysissä esitetyn perusteella TeliaSonera Finland Oyj:llä on siten kyseisillä markkinoilla sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.

(---)

7 Perustelut velvollisuuksien asettamiselle

7.1 Lähtökohdat velvollisuuksien asettamiselle

Huomattavalla markkinavoimalla (HMV) tarkoitetaan yrityksen kykyä toimia markkinoilla riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista. Huomattavan markkinavoiman sääntely pohjautuu Euroopan unionin oikeuteen. Puitedirektiivissä [Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (2002/21/EY), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY] määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä [Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (2002/19/EY), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY] määritetään ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan tietoyhteiskunta kaarella.

Viestintämarkkinoiden huomattavaa markkinavoimaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn lähtökohtana on puitedirektiivin mukainen sääntelyviranomaisen puuttumattomuus markkinoiden toimintaan. Puuttumisen ja yritysten toimintaa rajoittavien velvollisuuksien perustana tulee olla analyysi markkinoiden kilpailutilanteesta sekä markkina-analyysissä todetut häiriöt ja kilpailuongelmat markkinoilla.

Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena on, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa. Tarkoituksena on edistää kilpailua niillä viestintämarkkinoilla, joilla on erityisiä kilpailuongelmia ja missä yleinen kilpailuoikeus ei riitä. Vaikka huomattavan markkinavoiman sääntely kohdistuu ensisijaisesti tukkumarkkinoihin, sen vaikutukset näkyvät kilpailun lisääntymisenä vähittäismarkkinoilla. Viestintäverkkoihin pääsyn syrjimätön ja kohtuullinen hinnoittelu teleyritysten välillä on edellytys uusien vähittäispalveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle laissa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödykemarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin mukaan asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Kyseisen säännöksen perustelujen mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun kilpailuongelman luonteeseen ja niiden tulee olla oikeasuhteisia. Suhteellisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta ainoastaan kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset velvoitteet.

Saman lainkohdan mukaan velvollisuuksia asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon: 1) käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen; 2) käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen; 3) tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset; 4) huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit; 5) tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä; 6) asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet; 7) eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.

Lainkohdan perustelujen mukaan luettelo velvoitteita asetettaessa erityisesti huomioon otettavista seikoista ei ole tyhjentävä, vaan se on suuntaa antava niistä kriteereistä, joiden perusteella velvollisuuden asettamisen tarpeellisuutta ja suhteellisuutta koskeva arviointi tulisi tehdä. Lainkohdan esitöiden mukaan säännöksellä on erityistä merkitystä, kun Viestintävirasto harkitsee käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamista. Säännös rajoittaa Viestintäviraston harkintavaltaa erityisesti käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamisessa. Viestintävirasto toteaa, että nyt kyseessä olevilla markkinoilla merkitystä voi olla lähinnä luettelon kohdilla neljä, viisi ja seitsemän.

Teleyritykset tarvitsevat laskevan puheliikenteen palveluja tuottaakseen liittymäasiakkailleen puhepalveluja. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää viestintäverkkojen yhteenliittämistä. Viestintäverkkojen yhteenliittäminen ja siihen liittyvät laskevan puheliikenteen palvelut ovat edellytys sille, että teleyritys pystyy tarjoamaan viestintäpalveluja eri televerkkoihin liittyneiden tilaajien välillä ja että teleyrityksen loppuasiakkaat voivat soittaa puheluja toisessa verkossa olevan loppuasiakkaan liittymään.

Viestintävirasto on päätöksensä liitteenä olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysin perusteella TeliaSonera Finland Oyj:llä sekä DNA Oy:llä, Elisa Oyj:llä ja Ålands Telekommunikation Ab:lla on huomattavan markkinavoiman asema kyseisillä markkinoilla. Kukin matkaviestinverkkoyritys hallitsee kaikkien verkkoonsa liittyneiden loppuasiakkaiden liittymiin päätyvää liikennettä, ja kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on markkina-analyysissä osoitetuin tavoin mahdollisuus toimia riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista.

Mikäli laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamiseen ei kohdistuisi ennakkosääntelyä, huomattavan markkinavoiman yrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu tai verkkojen yhteenliittäminen siten, että se muodostuisi kohtuuttoman kalliiksi. Lisäksi yrityksillä olisi sääntelemättömässä tilanteessa mahdollisuus kieltäytyä verkkojen yhteenliittämisestä ja laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisesta kilpaileville teleyrityksille, tai mahdollisuus tarjota tukkupalvelua eri ostajille erilaisin ehdoin esimerkiksi hinnan tai laadun suhteen.

Käytännössä kieltäytyminen verkkojen yhteenliittämisestä tai yhteenliittämisen korkea hinnoittelu johtaisi alalle tulevien uusien kilpailijoiden poissulkemiseen vähittäismarkkinoilta. Näin voisi tapahtua tilanteessa, jossa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyritykset kokevat vähittäismarkkinoille pyrkivän uuden yrityksen, esimerkiksi virtuaalisen matkaviestinverkkoyrityksen, uhaksi omalle liiketoiminnalleen. Myös korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska korkeat tuotantokustannukset heikentävät kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Erityisen haitallista tämä on uusille ja pienille kilpaileville teleyrityksille, joiden verkosta soitetaan paljon huomattavan markkinavoiman yritysten liittymiin. Tällaisten kilpailijoiden on vaikea tarjota hinnoiltaan kilpailukykyisiä vähittäispalveluita sekä kerätä itselleen asiakaskuntaa ja laajentaa toimintaansa, jos markkinoilla jo toimivat matkaviestinverkkoyritykset perivät niiltä laskevan puheliikenteen palvelusta korkeita hintoja.

Viestintävirasto katsoo, että tällä päätöksellä TeliaSonera Finland Oyj:lle asetettavat velvollisuudet sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla ovat välttämättömiä kilpailun edistämiseksi. Viestintävirasto on velvoitteita asettaessaan varmistanut, että ne ovat oikeasuhtaisia toiminnan luonteeseen ja velvoitteilla tavoiteltaviin kilpailunedistämispäämääriin nähden ja että ne turvaavat kilpailun pitkällä aikavälillä. Asetettavien velvoitteiden avulla voidaan osaltaan varmistaa kohtuuhintaiset puhepalvelut ja monipuolinen palvelutarjonta loppuasiakkaille sekä alalla jo toimivien että sinne pyrkivien yritysten tasapuolinen kilpailuasema.

7.2 Yhteenliittämisvelvollisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 61 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa. Säännöksen mukaan yrityksen on tällöin neuvoteltava yhteenliittämisestä toisen verkkoyrityksen kanssa ehdoin, jotka eivät ole ristiriidassa mainitulla päätöksellä asetettujen velvoitteiden kanssa.

Yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää verkon yhteenliittämistä kyseiseen matkaviestinverkkoon yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen kautta.

Viestintävirasto katsoo, että yhteenliittämisvelvollisuuden asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on siten tarpeen sekä vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten sekä siellä jo toimivien yritysten toimintaedellytysten varmistamiseksi sekä kilpailun esteiden poistamiseksi ja edistämiseksi. Yhteenliittämisvelvollisuuden asettamista ei ole pidettävä kohtuuttomana, kun huomioon otetaan, että verkkojen yhteenliittäminen on edellytys sille, että soittaminen eri verkkojen välillä on ylipäänsä mahdollista.

Sen lisäksi, että TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus liittää sen viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa, sen on lisäksi noudatettava tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisia yhteenliittämisen toteuttamista koskevia velvollisuuksia sekä 64 §:n mukaisia kansainvälisten puhelinverkkojen yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj:n on noudatettava lain 65 ja 66 §:n mukaisia velvollisuuksia.

On kuitenkin huomattava, että yhteenliittämisvelvollisen yrityksen on hyväksyttävä ainoastaan kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesti yhteenliittämisestä voi kieltäytyä, jos se on teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen yrityksen kannalta. Säännöksen 3 momentissa on lisäksi todettu erikseen, että myös yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen perimän korvauksen sen puhelinverkon käytöstä on oltava kohtuullinen.

7.3 Toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 69 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle avoimuutta koskevia velvollisuuksia, joiden mukaan teleyrityksen on julkaistava yhteenliittämisen kannalta merkitykselliset tiedot, kuten palvelun toimitusehdot, tekniset eritelmät, hinnasto sekä tehdyt sopimukset siltä osin, kun ne eivät sisällä liikesalaisuuksia tai luottamuksellisia tietoja.

Lain perustelujen mukaan säännöksen tarkoituksena on edistää yhteenliittämistä koskevia sopimusneuvotteluja sekä helpottaa ehtojen kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden valvontaa.

Viestintävirasto katsoo, että laskevan puheliikenteen palvelun ja sen toteuttamiseksi tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen toimitusehtojen ja hinnaston sekä yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus on, kuten lain esitöissä on todettu, tarpeen yhteenliittämistä koskevien sopimusneuvottelujen edistämiseksi sekä yhteenliittämisehtojen ja laskevan puheliikenteen palvelua koskevien ehtojen kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden valvonnan mahdollistamiseksi ja helpottamiseksi. Julkaisuvelvollisuuden toteuttaminen internetissä lisää hinnoittelun läpinäkyvyyttä ja on tarpeen erityisesti uusien alalle tulevien yritysten ja ulkomaisten yritysten kannalta.

7.4 Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys

Tietoyhteiskuntakaaren 68 §:n mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle yhteenliittämistä koskevan syrjimättömyysvelvollisuuden.

Säännöksen 2 momentin mukaan syrjimättömyysvelvollisuudella tarkoitetaan velvollisuutta noudattaa hinnoittelua (syrjimätön hinnoittelu) tai ehtoa (syrjimätön ehto), joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti. Jos teleyritys käyttää tiettyä palvelua itse tai tarjoaa sitä tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle, sen on tarjottava vastaavaa palvelua vastaavin ehdoin ja vastaavanlaatuisena kilpailevalle teleyritykselle.

Syrjimättömyysvelvollisuudella varmistetaan, että huomattavan markkinavoiman yritys ei vääristä kilpailua tilanteessa, jossa se on tarjontaketjun monessa osassa toimiva yritys eli tarjoaa palveluja sellaisille yrityksille, joiden kanssa se kilpailee vähittäismarkkinoilla.

Markkina-analyysissä todetun mukaisesti TeliaSonera Finland Oyj on valtakunnallinen, vertikaalisesti integroitunut matkaviestinverkkoyritys, joka tuottaa siten itse lähes kaikkia matkaviestinverkon puhepalvelujen arvoketjuun kuuluvia palveluja ja tuotteita. Ilman syrjimättömyysvelvollisuuden asettamista TeliaSonera Finland Oyj:llä olisi huomattavan markkinavoiman yrityksenä mahdollisuus vaikeuttaa muiden puhepalveluja tarjoavien tai tarjoamaan pyrkivien yritysten toimintaa käyttämällä esimerkiksi syrjiviä toimitusehtoja verkkojen yhteenliittämisessä, hinnoittelemalla laskevan puheliikenteen palvelut syrjivästi tai soveltamalla muulla tavoin kilpaileviin teleyrityksiin erilaisia ehtoja kuin omaan palveluyritykseensä.

Viestintävirasto katsoo siten, että syrjimättömyysvelvollisuuden asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on tarpeen vähittäismarkkinoilla jo toimivien ja erityisesti sinne pyrkivien yritysten tasapuolisten kilpailuedellytysten varmistamiseksi. Syrjimättömyysvelvollisuuden asettamista ei voida pitää myöskään kohtuuttomana ottaen huomioon TeliaSonera Finland Oyj:n asema kyseisillä markkinoilla sekä velvoitteen asettamisella tavoiteltava kilpailunedistämispäämäärä.

7.5 Hinnoittelua koskevat velvollisuudet

7.5.1 Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla. Lain perustelujen mukaan kilpailun puuttumisella on lisäksi oltava haitallisia vaikutuksia viestintäpalvelujen käyttäjiin.

Viestintäviraston päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin ja sen johtopäätösten perusteella voidaan todeta, että kyseisillä markkinoilla ei ole todellista kilpailua. Matkaviestinverkkoyrityksillä on huomattavaa markkinavoimaa, minkä vuoksi niillä on mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun hintaa liian korkealla tasolla.

Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Puhelun vastaanottaneen loppuasiakkaan matkaviestinverkkoyritys perii muilta verkkoyrityksiltä tukkutasolla minuuttiperusteisia korvauksia omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä.

Kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on kannustin periä muilta teleyrityksiltä korkeaa hintaa omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä maksimoidakseen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä saamiaan tuloja sekä lisätäkseen kilpailijoidensa vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, kaikilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi edelleen mahdollisuus periä laskevasta puheliikenteestä liian korkeaa hintaa.

Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä on ollut todellisuudessa myös kyky kerätä kiinteän verkon teleyrityksiltä ennakkosääntelyn piiriin kuulumattomasta laskevan puheliikenteen palvelusta huomattavasti suurempia minuuttikohtaisia tuloja verrattuna ennakkosääntelyn piiriin kuuluvaan laskevan puheliikenteen palveluun, mikä ei ole perusteltavissa tukkupalvelun tuottamisesta aiheutuvilla erilaisilla tuotantokustannuksilla. Kiinteästä verkosta ilman operaattori- tai ensisijaisvalintaa soitettujen puhelujen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne ei ole kuulunut tukkumarkkinoiden hintasääntelyn piiriin, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritys on voinut asettaa vapaasti hinnan puhelun matkaviestinosuudelle eikä laskevaa puheliikennettä ole tarvinnut hinnoitella erikseen.

Laskevan puheliikenteen palvelun korkea tukkuhinta lisää kilpailevien yritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Tuotantokustannusten nousun puolestaan voidaan olettaa siirtyvän vähittäishintoihin, koska korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut katetaan viime kädessä loppuasiakkailta perittävillä korkeammilla puheluhinnoilla. Korkeat vähittäishinnat aiheuttavat hyvinvointitappioita viestintäpalveluja käyttäville loppuasiakkaille. Matkaviestinverkkoyritysten keräämien ylimääräisten tulojen maksajina toimivat lopulta puhepalveluja käyttävät loppuasiakkaat.

Korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut lisäksi estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska tuotantokustannusten nousu heikentää kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kilpailijoille. Eniten tästä olisi haittaa pienille ja uusille vähittäismarkkinoilla toimiville yrityksille, kuten esimerkiksi virtuaaliselle matkaviestinverkkoyritykselle.

Mikäli laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus hinnoitella myös verkkojen yhteenliittäminen kohtuuttoman kalliiksi, mikä vaikeuttaisi vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten asemaa. Matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella verkkojen yhteenliittäminen uusille toimijoille, esimerkiksi virtuaalisille matkaviestinverkkoyrityksille, jos ne kokisivat uuden markkinatoimijan uhaksi omalle liiketoiminnalleen.

Lisäksi on huomattava, että edellä mainituista kilpailuongelmista olisi lopulta seurauksena myös se, että loppuasiakkaille olisi vähemmän vaihtoehtoisia ja laadukkaita vähittäispalveluja valittavanaan.

Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että ilman hinnoitteluvelvoitteen asettamista TeliaSonera Finland Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun ja sen toteuttamiseksi tarvittavien yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintoja liian korkealla tasolla. Tästä seuraisi lopulta haitallisia vaikutuksia vähittäispalveluja käyttäville loppuasiakkaille vähittäishintojen nousun myötä. Näin ollen Viestintävirasto katsoo, että hinnoittelua koskevan velvollisuuden asettaminen sekä laskevan puheliikenteen palvelulle että muille yhteenliittämistuotteille ja -palveluille on tarpeen kilpailun edistämiseksi.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 2 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa yhteenliittämisessä: 1) kustannussuuntautunutta hinnoittelua; 2) vähittäishinnasta tehtävään vähennykseen perustuvaa hinnoittelua; tai 3) oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua.

Lain perustelujen mukaan Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kulloisenkin tuotteen tai palvelun markkinatilanteeseen ja havaittuihin kilpailuongelmiin nähden tarkoituksenmukaisimmaksi katsomansa hinnoitteluvelvollisuuden.

Viestintävirasto asetti TeliaSonera Finland Oyj:lle aiemmassa kyseistä markkinaa koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessä velvollisuuden hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu ja muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut kustannussuuntautuneesti. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus on valittavista vaihtoehdoista edelleen tarkoituksenmukaisin. Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee: 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää tehokasta kilpailua, joka puolestaan lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja kasvattaa tuotannollista tehokkuuttaan. Kuten lain perusteluissa on todettu, tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää siten osaltaan uusien yritysten vähittäismarkkinoille tuloa sekä vähittäismarkkinoilla jo toimivien muiden yritysten kilpailuedellytyksiä, ja kilpailua edistävän vaikutuksensa ansiosta tuottaa myös viestintäpalvelujen käyttäjille hyötyä.

Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisen voi todeta kannustavan yrityksiä investointeihin. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että kilpailupaine kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen. Kilpailu kannustaa sekä vakiintuneita teleyrityksiä että haastajayrityksiä investointeihin.

Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on tarpeen laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintojen kohtuullisuuden varmistamiseksi ja vähittäismarkkinoille pyrkivien ja siellä jo toimivien kilpailevien teleyritysten toimintaedellytysten ja vähittäismarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi. Velvoitteen asettaminen on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi ja sen turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Ilman velvoitteen asettamista TeliaSonera Finland Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelujen hintoja liian korkealla tasolla ja heikentää siten erityisesti pienten ja uusien vähittäismarkkinoilla toimivien tai sinne pyrkivien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluja. Ottaen huomioon edellä ja markkina-analyysissä esitetyt seikat TeliaSonera Finland Oyj:n mahdollisuudesta toimia kilpailijoista riippumattomasti sekä kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät Viestintävirasto katsoo, että velvoitteen asettamista TeliaSonera Finland Oyj:lle ei ole myöskään pidettävä kohtuuttomana.

Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista laskevaa liikennettä. Aikaisemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain 43 §:n 4 momentin nojalla matkaviestinverkkoyrityksen ei tarvinnut hinnoitella laskevaa liikennettä erikseen silloin, kun yhteys oli muodostettu kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon. Voimassa oleva tietoyhteiskuntakaari ei enää sisällä tällaista poikkeussääntöä. Tietoyhteiskuntakaaren 65 §:n 3 momentin perusteella matkaviestinverkkoyrityksen on hinnoiteltava myös kaikki kiinteästä puhelinverkosta laskeva liikenne erikseen. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan viestintämarkkinalain 43 §:n 4 momenttia sovelletaan kuitenkin puhelinverkkojen yhteenliittämisen hinnoittelussa vuoden 2015 loppuun asti. Viestintävirasto on ottanut tämän seikan huomioon päätöksen voimassaoloaikaa asettaessaan.

Kuten jo edellä on todettu, tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Viestintävirasto katsoo kyseisellä säännöksellä saattavan olla merkitystä lähinnä tilanteessa, jossa yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty lainkaan tai sen hinta poikkeaa muuten merkittävästi TeliaSonera Finland Oyj:n kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnasta.

7.5.2 Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin mukaan asettaessaan velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Lain perusteluissa todetaan, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen avulla ei pystytä kaikissa markkinatilanteissa puuttumaan kilpailuongelmiin riittävän tehokkaasti, ellei viranomainen pysty asettamaan kustannussuuntautunutta hintaa ja määrittelemään hinnan asettamisessa käytettävää menetelmää jo velvoitteen asettamispäätöksessä.

Suomessa aiemmin voimassa ollut viestintämarkkinalaki ei mahdollistanut kustannussuuntautuneen enimmäishinnan velvoitteen asettamista huomattavan markkinavoiman yrityksille koskien yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelua. Sen sijaan valtakunnallisilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä eli TeliaSonera Finland Oyj:llä, DNA Oy:llä ja Elisa Oyj:llä on ollut voimassa Viestintäviraston asettama velvoite periä laskevan puheliikenteen palvelusta kustannussuuntautunutta hintaa. Kyseisen velvoitteen valvonta on ollut jälkikäteistä, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritysten on pitänyt oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on aina kustannussuuntautuneella tasolla. Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat kahdenvälisesti sopineet laskevan puheliikenteen palvelun korvauksien tasosta, mutta sovitut tukkuhinnat ovat kuitenkin järjestelmällisesti olleet Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeammat.

Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten käyttäytyminen on osoitus siitä, että ne ovat voineet huomattavan markkinavoiman sääntelystä huolimatta käyttää markkinavoimaansa hinnoittelussaan. Yksi ennakkosääntelyn tärkeimmistä tavoitteista on rajoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen markkinavoiman käyttöä. Ilman tehokasta hintasääntelyä huomattavan markkinavoiman yritykset pystyvät perimään laskevan puheliikenteen palvelusta liian korkeita hintoja ja näin estämään kilpailua. Uusien vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten ja niillä jo toimivien yritysten kannalta jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ei ole useinkaan tehokas tai nopea tapa puuttua havaittuihin markkinaongelmiin. Hinnoittelun valvonnan ollessa jälkikäteistä markkinoille pyrkivät tai niillä jo toimivat yritykset eivät myöskään pysty ilman toimenpidepyynnön tekemistä Viestintävirastolle varmistumaan hintojen kustannussuuntautuneisuudesta.

Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen ja jälkikäteisen valvonnan ongelmat on nyt tuotu esiin myös tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa. Esitöissä todetun mukaisesti jälkikäteen määritellyllä kustannussuuntautuneella hinnalla Viestintävirasto ei todellisuudessa ole pystynyt, toisin kuin EU-direktiivit edellyttävät, huomattavan markkinavoiman yritysten tukkuhintojen aitoon ennakkosääntelyyn. Koska hinnoitteluvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ei seuraa yritykselle sanktiota, kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus yhdistettynä jälkikäteiseen valvontaan ei kannusta yrityksiä asettamaan säänneltyjen tuotteiden ja palveluiden hintoja oma-aloitteisesti kustannussuuntautuneelle tasolle.

Ottaen huomioon valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten edellä selostettu aiempi hinnoittelukäyttäytyminen niillä olevasta kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen voimassaolosta huolimatta sekä tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa esiin tuodut seikat jälkikäteen määritellyn kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja jälkikäteisen valvonnan tehottomuudesta Viestintävirasto katsoo, ettei pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asettamista TeliaSonera Finland Oyj:n laskevan puheliikenteen palvelulle ole yksistään pidettävä riittävänä velvoitteena kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla.

Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan enimmäishinta olisi yksi käytettävissä olevista hinnoitteluvelvollisuuksista ja asetettaisiin silloin, kun ottaen huomioon kyseisillä markkinoilla vallitsevat kilpailuongelmat huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille ja jos pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta ei voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Esitöissä todetun mukaisesti enimmäishinnan etukäteinen asettamismahdollisuus yhtenä käytettävissä olevista hinnoitteluvelvoitteista mahdollistaa viranomaisen tehokkaan puuttumisen markkinoilla vallitseviin kilpailuongelmiin.

Lain perusteluissa on lisäksi todettu, että etukäteen asetettava enimmäishinta on hinnoittelun valvontakeinona tehokas ja luo sääntelyn ennustettavuutta pidemmällä aikavälillä paitsi viranomaisen myös huomattavan markkinavoiman yrityksen ja kilpailevien teleyritysten näkökulmasta, jotka ostavat kyseisiä säänneltyjä tuotteita. Etukäteen asetettava enimmäishinta lisää yritysten oikeusturvaa.

Kuten markkina-analyysissä ja edellä on jo todettu, huolimatta valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä voimassa olleesta velvoitteesta hinnoitella matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti, ne eivät käytännössä ole laskeneet palvelusta perimiään hintojaan kustannusten tasolle.

Korkeat ja kustannuksiin perustumattomat laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnat vaikeuttavat erityisesti uusien vähittäispalveluja tarjoamaan pyrkivien yritysten markkinoille tuloa. Korkeat laskevan puheliikenteen hinnat lisäävät kilpailevien matkaviestinyritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalveluiden tuotantokustannuksia, jotka lopulta nostavat puhepalvelujen vähittäishintoja. Tuotantokustannusten nousu vaikeuttaa kilpailevien teleyritysten toimintaa vähittäismarkkinoilla, mistä on lopulta seurauksena kilpailun estyminen ja sen myötä korkeammat vähittäishinnat ja vaihtoehtoisten palveluiden määrän väheneminen loppuasiakkaille vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto katsoo, että hinnoitteluvelvoitteen vastaisesta hinnoittelusta aiheutuisi siten vakavia haittoja sekä kyseisillä tukku- että vähittäismarkkinoilla.

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 7 kohta edellyttää, että velvollisuuksia asetettaessa tulee ottaa huomioon myös eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen. Sähköisen viestinnän direktiivien tavoitteena on luoda yhteiseurooppalaiset viestintämarkkinat, mikä on huomioitava myös erityisvelvollisuuksia asetettaessa eräänä sääntelyn tavoitteena. Vaatimuksella on merkitystä erityisesti nyt kyseessä olevilla terminointimarkkinoilla niiden kaksisuuntaisen ja vastavuoroisen luonteen vuoksi.

Tarkasteltaessa Euroopan maiden matkaviestinverkkoyritysten perimien laskevan puheliikenteen palvelun hintoja voidaan todeta suomalaisten matkaviestinverkkoyritysten tällä hetkellä perimän laskevan puheliikenteen hinnan, 1,87 senttiä minuutilta, olevan verrattain korkea. Tammikuussa 2014 liittymämäärillä painotettu keskimääräinen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hinta Euroopassa oli 1,31 senttiä minuutilta. Tammikuussa 2015 Euroopan maiden liittymämäärillä painotettu keskimääräinen hinta oli laskenut jo 1,23 senttiin minuutilta.

Ottaen huomioon tietoyhteiskuntakaaren edellyttämän vaatimuksen eurooppalaisten palvelujen tarjoamisesta ei ole kohtuullista, mikäli suomalaisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus periä huomattavasti korkeampia hintoja laskevan puheliikenteen palvelusta muihin eurooppalaisiin operaattoreihin verrattuna. Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettamisen voidaan katsoa siten olevan tarpeen myös tästä syystä.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla säännöksen 3 momentin mukaisella tavalla kustannussuuntautunut. Lain perustelujen mukaan säännös mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down -hinnoittelumalli). Viestintävirasto voisi myös, mikäli se katsottaisiin sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, käyttää kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista.

Euroopan komissio on antanut vuonna 2009 suosituksen kiinteän ja matkaviestintäverkon laskevan puheliikenteen hintojen sääntelystä EU:ssa (terminointisuositus). Suosituksellaan komissio pyrkii yhdenmukaistamaan kiinteään ja matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintoja EU:ssa. Komission suosituksen mukaisesti kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä laskevan puheliikenteen hinnoittelua, joka perustuu (hypoteettisesti) tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Komission suosituksen mukaan laskevan liikenteen palvelun kustannukset tulisi määritellä käyttäen perustana pitkän aikavälin lisäkustannusmallia, joka ottaa huomioon ainoastaan vältettävissä olevat kustannukset (niin sanottu Pure Long Run Incremental Cost, puhdas BU-LRIC).

Komission näkemyksen mukaan suosituksen mukaisella puhtaalla BU-LRIC-mallilla lasketut laskevan puheliikenteen palvelun hinnat vastaavat hintoja, jotka saavutettaisiin kilpailluilla markkinoilla ja vastaisivat siten modernia tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin hinnoittelua.

Tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa todetaan kuitenkin teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten osalta, että myös tällaisiin malleihin perustuvissa kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Lain perustelujen mukaan joissain EU-maissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei siten voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena Suomessa.

Viestintäviraston on otettava komission suositukset mahdollisimman tarkasti huomioon. Koska tietoyhteiskuntakaari ei kuitenkaan mahdollista komission suosittaman teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan puhtaan BU-LRIC-mallin käyttämistä Suomessa, Viestintävirasto ei voi noudattaa täysimääräisesti terminointisuositusta. Viestintävirasto on määrittänyt nyt asetettavan enimmäishinnan tason top-down-malliin, tarkemmin FIFAC (Ficora Fully Allocated Costs) -menetelmään perustuen.

Viestintävirasto on päätöksellään asettanut TeliaSonera Finland Oyj:lle velvollisuuden hinnoitella sen laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta. Enimmäishinnan tason määrittämisessä käytetty laskentamenetelmä sekä enimmäishinnan tason määrittäminen on kuvattu Viestintäviraston päätöksen liitteessä 2.

Samoin kuin jälkikäteen määrättävän kustannussuuntautuneen hinnan, tulee myös enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden sekä asetettavan enimmäishinnan täyttää tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin edellytykset. Kyseisen säännöksen mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Viestintävirasto katsoo, että velvollisuus noudattaa asetettua kustannussuuntautunutta enimmäishintaa edistää kestävää kilpailua, lisää markkinoiden tehokkuutta ja kannustaa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksiä toimimaan tehokkaammin kuin pelkkä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Mikäli huomattavan markkinavoiman yritys tehokkaalla toiminnallaan alittaa enimmäishinnan perusteeksi lasketut kustannukset, se saa pitää tehokkuushyödyn itsellään. Tehokas kilpailu lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja edistää siten tuotannollista tehokkuutta sekä innovointia kyseisillä markkinoilla.

Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettaminen tuottaa myös hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Kuten lain perusteluissa on todettu, tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettaminen edistää osaltaan markkinoille pyrkivien uusien toimijoiden alalle tuloa sekä tasapuolisten kilpailuedellytysten luontia. Kilpailua edistävän vaikutuksen ansiosta enimmäishinnan asettaminen tuottaa siten myös viestintäpalvelujen käyttäjille hyötyä.

Tältä osin on huomioitava, että myös tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan velvollisuuksia asetettaessa on pyrittävä turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä. Säännöksen esitöiden mukaan markkinoiden tasapainon ja kilpailun kannalta on tärkeää, että markkinoilla on useampia kannattavaa liiketoimintaa harjoittavia teleyrityksiä, mutta myös keskenään kilpailevia teleyrityksiä. Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että koska enimmäishinnan noudattamista koskeva velvoite ja asetettu enimmäishinta edistävät osaltaan myös ennustettavuutta ja markkinoiden läpinäkyvyyttä, niiden voi todeta edistävän siten myös kilpailua pitkällä aikavälillä.

Edelleen asetettavan hinnoitteluvelvollisuuden tulee kannustaa yrityksiä investointeihin. Lain perustelujen mukaan tehokas ja ennustettava ennakkosääntely mahdollistaa yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin kilpaileville teleyrityksillekin. Viestintävirasto katsoo, että vastavuoroisesti tarkoituksenmukaisen ennakkosääntelyn puuttuminen voi vaikeuttaa teleyritysten investointeja uusiin verkkoteknologioihin, koska sääntelyn puuttuessa teleyritykset eivät pysty arvioimaan luotettavasti investointien kustannuksia ja tulovirtoja. Lisäksi mikäli markkinat ovat hyvin keskittyneet ja kilpailun paine on heikko, yritysten kannusteet palveluinnovaatioiden kehittämiseen ja palvelujen laadun parantamiseen ovat heikot. Huomattavan markkinavoiman asemassa yritykset voivat periä liian korkeaa tukkuhintaa ja kerätä ylimääräisiä tuloja ilman panostusta tuotekehitykseen.

Viestintävirasto toteaa, että enimmäishintasääntelyn hyvinä puolina pidetään yleisesti sen ennakoitavuutta ja siihen liittyviä positiivisia kannustinvaikutuksia, jotka syntyvät siitä, että enimmäishinta määritetään ennalta määritellyksi ajanjaksoksi. Tällöin yrityksellä on kannusteet toiminnan tehostamiseen ja kustannusten vähentämiseen. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että lisääntynyt kilpailupaine vähittäismarkkinoilla kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen. Niin innovaatiot kuin investoinnitkin tuovat sen tehneelle yritykselle niin sanotun edelläkävijän edun: uuteen parempilaatuiseen teknologiaan ensimmäisenä siirtyvä yritys pääsee ensimmäisenä hyödyntämään investointia asiakkaiden hankinnassa. Kilpailu kannustaa sekä vakiintuneita teleyrityksiä että haastajayrityksiä investointeihin. Kustannussuuntautuneen enimmäishintavelvollisuuden asettamisen voidaan siten katsoa sen kilpailua edistävän vaikutuksen vuoksi myös kannustavan yrityksiä investointeihin. Lisäksi Viestintävirasto on ottanut investointikannusteet huomioon kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittämisen yhteydessä.

Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettamista TeliaSonera Finland Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana ottaen huomioon Viestintäviraston päätöksessä sekä markkina-analyysissä esitetyt seikat kyseisillä markkinoilla vallitsevista kilpailuongelmista sekä enimmäishinnan asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät.

Velvoitteiden kohtuullisuutta ja suhteellisuutta arvioitaessa huomioon tulee lain perustelujen mukaan ottaa myös se, että hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla riittävän tehokkaita kilpailuongelmiin nähden, ja arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon myös muut olosuhteet, kuten huomattavan markkinavoiman yrityksen koko. Huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyritysten laskevan puheliikenteen tarjonnalla ja hinnoittelulla on olennainen merkitys viestintäpalvelujen käyttäjille. Viestintävirasto katsoo, että enimmäishinnan asettamista TeliaSonera Finland Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana myöskään sen kyseisillä markkinoilla vallitsevaan asemaan ja yrityksen kokoon nähden.

Tarkasteltaessa nyt asetettavan enimmäishinnan tasoa suhteessa keskimääräiseen eurooppalaiseen hintatasoon ja sellaisten maiden verkkoyritysten hintoihin, jotka ovat asettaneet laskevan puheliikenteen palvelun hinnan komission suosituksen mukaisella puhtaalla BU-LRIC-mallilla, Viestintävirasto katsoo, että asetettavan enimmäishinnan tasoa voidaan pitää kohtuullisena myös tähän nähden.

Edelleen asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Kohtuullista tuottoa määritettäessä on otettava huomioon myös investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit. Lisäksi tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 2 momentin 4 kohta edellyttää, että velvollisuutta asetettaessa otetaan huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja investointeihin liittyvät riskit. Säännöksen perustelujen mukaan velvollisuuksia asetettaessa on otettava huomioon se, että teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kannattavaa ja että yritystä ei saa rasittaa velvoitteilla, jotka veisivät siltä mahdollisuudet taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä. Viestintävirasto toteaa, että kyseiset vaatimukset on otettu huomioon erityisesti asetettavan enimmäishinnan tasoa määritettäessä.

Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautunutta enimmäishinnan noudattamista koskevan velvoitteen asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on tarpeen laskevan puheliikenteen palvelun hinnan kohtuullisuuden ja ennustettavuuden varmistamiseksi sekä vähittäismarkkinoille pyrkivien ja siellä jo toimivien kilpailevien teleyritysten toimintaedellytysten ja vähittäismarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi. Velvoitteen asettaminen on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi ja sen turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Ottaen huomioon edellä ja markkina-analyysissä esitetyt seikat valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten aiemmasta hinnoittelukäyttäytymisestä ja pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden riittämättömyydestä sekä TeliaSonera Finland Oyj:n mahdollisuudesta toimia kilpailijoista riippumattomasti Viestintävirasto katsoo, että velvoitteen asettamista TeliaSonera Finland Oyj:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana velvoitteen asettamisella tavoiteltaviin päämääriin nähden.

Mitä on todettu edellä kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen perustelujen yhteydessä velvoitteen koskemisesta niin matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista laskevaa liikennettä kuin tietoyhteiskuntakaaren 63 §:n mukaisesta kohtuullisuusvaatimuksesta, pätee myös velvollisuuteen noudattaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa.

7.6 Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää

Tietoyhteiskuntakaaren 74 §:n mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, jos se on tarpeen yritykselle asetetun hinnoitteluvelvollisuuden valvomiseksi.

Säännöksen 2 momentin mukaan yritys saa itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Yrityksen on laadittava kustannuslaskentajärjestelmästä Viestintävirastolle kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan.

Lain perustelujen mukaan kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskeva velvoite täydentää kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta ja on tarpeen kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteen valvomiseksi.

Viestintävirasto katsoo, että kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskevan velvoitteen asettaminen TeliaSonera Finland Oyj:lle on edelleen tarpeen, eikä sitä ole pidettävä kohtuuttomana TeliaSonera Finland Oyj:n kyseisillä markkinoilla vallitsevaan asemaan ja yrityksen kokoon nähden. Viestintäviraston käyttämä arviointitapa enimmäishinnan tason määrittämisessä perustuu teleyrityksille aiheutuneisiin kustannuksiin, minkä vuoksi viraston on pystyttävä seuraamaan kustannuksissa mahdollisesti tapahtuvia muutoksia.

TeliaSonera Finland Oyj:n tulee toimittaa Viestintävirastolle vuosittain kuvaus käyttämästään kustannuslaskentajärjestelmästä, säänneltyjen tuotteiden hinnoittelulaskelmat sekä tilintarkastajan kertomus kustannuslaskentajärjestelmän tarkastuksesta. Viestintävirasto on antanut 1.12.2014 tarkentavat määräykset teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmistä ja järjestelmien kuvauksista sekä kustannuslaskentajärjestelmien tarkastuksista teleyrityksissä.

(---)

8 Velvollisuuksien vaikutusten arviointi

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 3 momentin mukaan Viestintäviraston on huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessään arvioitava yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset markkinoille.

Säännöksen esitöiden mukaan vaikutusarvion tulee olla kattava ja sen on sisällettävä esimerkiksi arvio siitä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Lisäksi Viestintäviraston on esimerkiksi 71 §:n mukaista hinnoitteluvelvollisuutta asettaessaan arvioitava vaikutukset säänneltyjen tuotteiden ja niitä vastaavien vähittäistuotteiden hintatasoon.

Viestintävirasto on asettanut päätöksellään TeliaSonera Finland Oyj:lle yhteenliittämisvelvollisuuden, syrjimättömyysvelvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuuden, velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa, velvollisuuden noudattaa enimmäishintaa laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Viestintävirasto on asettanut vastaavat velvollisuudet myös DNA Oy:lle ja Elisa Oyj:lle. Viestintävirasto on asettanut Ålands Telekommunikation Ab:lle yhteenliittämisvelvollisuuden, syrjimättömyysvelvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuuden sekä velvollisuuden noudattaa oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa.

TeliaSonera Finland Oyj:llä, DNA Oy:llä ja Elisa Oyj:llä ei ole aiemmin ollut velvollisuutta noudattaa enimmäishintaa matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa. Muut velvoitteet ovat olleet valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä jo aiemmin voimassa. Aiemmin voimassa ollut eriyttämisvelvollisuus kuitenkin poistuu kyseisiltä yrityksiltä. Ålands Telekommunikation Ab:lla ei aiemmin ole ollut velvollisuutta noudattaa oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa. Muut velvoitteet ovat olleet Ålands Telekommunikation Ab:lla jo aiemmin voimassa.

Vaikutusarviossa arvioidaan huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavien velvollisuuksien taloudelliset vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun, tukku- ja vähittäistuotteiden hintatasoon sekä toimialan investointeihin. Vaikutusarviossa arvioidaan lisäksi erikseen kohderyhmäkohtaiset taloudelliset vaikutukset. Kohderyhmät ovat huomattavan markkinavoiman yritykset, kilpailijat sekä loppuasiakkaat.

Vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun

Huomattavan markkinavoiman yrityksillä on yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla 100 prosentin markkinaosuus omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä, eikä tukkumarkkinoille ole mahdollista tulla vaihtoehtoisia palveluntarjoajia edes pitkällä aikavälillä. Siten asetettavat velvoitteet eivät voi lisätä kilpailua tukkumarkkinoilla. Sen sijaan velvoitteilla on vähittäismarkkinoiden kilpailua edistävä vaikutus.

Verkkojen yhteenliittämisvelvollisuus takaa kaikille verkkoyrityksille pääsyn huomattavan markkinavoiman yritysten matkaviestinverkkoihin ja siten laskevan puheliikenteen palveluihin. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja -palvelut kustannussuuntautuneesti estää valtakunnallisia matkaviestinverkkoyrityksiä ylihinnoittelemasta kyseiset palvelut ja tuotteet ja sillä tapaa rajoittamasta kilpailijoiden tuloa vähittäismarkkinoille. Vastaavasti laskevan puheliikenteen palvelua koskevathinnoitteluvelvollisuudet estävät tehokkaasti huomattavan markkinavoiman yrityksiä ylihinnoittelemasta laskevan puheliikenteen korvauksen ja siten heikentämästä kilpailijoiden kilpailuedellytyksiä vähittäismarkkinoilla. Syrjimättömyysvelvollisuus varmistaa, että huomattavan markkinavoiman yritykset soveltavat verkkojen yhteenliittämisessä ja laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa kaikkien kilpailijoiden kohdalla tasapuolisia ehtoja ja että matkaviestinverkkoyritykset tarjoavat palveluja vastaavin ehdoin ja vastaavanlaatuisena kuin ne tarjoavat palvelua itselleen tai palveluyritykselleen. Julkaisuvelvollisuus edistää verkkojen yhteenliittämistä koskevia sopimusneuvotteluja sekä yhteenliittämisen ja laskevan puheliikenteen hintojen ja muiden toimitusehtojen läpinäkyvyyttä.

Siten asetettavat velvollisuudet muodostavat ennakkosääntelykokonaisuuden, joka poistaa tehokkaasti kilpailun esteitä ja edistää kestävää kilpailua vähittäismarkkinoilla. Pääosin symmetriset velvoitteet sekä yhtenäiset laskevan puheliikenteen tukkuhinnat saavat aikaan yhdenmukaiset kilpailuedellytykset niin sääntelyn kohteena oleville huomattavan markkinavoiman yrityksille kuin kilpaileville teleyrityksille. Tehokkaan kilpailun voidaan arvioida johtavan vähittäismarkkinoilla alhaisempiin hintoihin, laadukkaampiin palveluihin sekä uusien palvelujen syntyyn.

Myös eurooppalaiset teleyritykset ja loppuasiakkaat hyötyvät asetettavista hinnoitteluvelvoitteista, sillä ne tuovat suomalaisiin matkaviestinverkkoihin laskevan puheliikenteen korvaukset lähemmäksi keskimääräistä eurooppalaista tasoa. Asetettavat velvollisuudet kokonaisuudessaan edistävät yhteiseurooppalaisten viestintämarkkinoiden kehittymistä.

Vaikutukset tukku- ja vähittäispalvelujen hintatasoon

Kaikkien huomattavan markkinavoiman yritysten perimä matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun korvaus on ollut 1,87 senttiä minuutilta syyskuusta 2014 lähtien. Asetettavien laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelua koskevien velvollisuuksien seurauksena valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset voivat periä laskevan puheliikenteen palvelusta enintään 1,25 senttiä minuutilta seuraavan kolmen vuoden aikana. Laskevan puheliikenteen minuuttikohtaiset tukkuhinnat laskevat siten vähintään 0,62 senttiä eli noin 33 prosenttia. Hinnoitteluvelvoitteet alentavat tukkupalvelun hintaa kaikilla valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä saman verran. Ålands Telekommunikation Ab:lle asetetun oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun velvoitteen vaikutus yrityksen tukkupalvelun hintaan on yhtäläinen.

Laskevan puheliikenteen tukkuhintojen alenemisen voidaan arvioida alentavan matkaviestinverkon puhepalveluita ja kiinteän verkon puhepalveluita tarjoavien teleyritysten vähittäishintoja. Laskevan puheliikenteen palvelun tukkukorvaukset ovat niin sanottuja muuttuvia kustannuksia puhepalveluiden tuotannossa, ja teleyritykset ottavat ne huomioon vähittäispalvelujen hinnoittelussa. Lisäksi asetettavat velvoitteet kokonaisuudessaan edistävät kilpailua vähittäismarkkinoilla. Toimiva kilpailuvähittäismarkkinoilla varmistaa osaltaan loppukäyttäjille edulliset vähittäishinnat.

Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua verkkojen yhteenliittämisessä estää yrityksiä perimästä myös muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista kohtuuttomia hintoja. Valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä on ollut kyseinen velvollisuus voimassa jo aiemmin, eikä muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintoihin ole odotettavissa merkittäviä muutoksia. Laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset ovat kilpailevalle teleyritykselle kertaluonteisia ja niin sanottuja uponneita kustannuksia, joten näistä perittävät hinnat eivät todennäköisesti vaikuta vähittäisasiakkailta perittäviin hintoihin. Siten näitä tuotteita ja palveluja koskevilla hinnoitteluvelvoitteilla voi olla epäsuoraa vaikutusta vähittäismarkkinoilla perittäviin hintoihin lähinnä sillä tavalla, että ne poistavat markkinoille tulon esteitä ja kilpailun edistäminen lopulta johtaa alhaisempiin hintoihin vähittäismarkkinoilla.

Vaikutukset investointeihin

Asetettavilla velvollisuuksilla voidaan kokonaisuudessaan arvioida olevan investointeihin kannustava vaikutus toimialalla. Velvollisuudet poistavat kilpailun esteitä ja edistävät kestävää kilpailua vähittäismarkkinoilla, jolloin kannustimet lyhyellä aikavälillä palveluinvestointeihin ja pitkällä aikavälillä verkkoinvestointeihin lisääntyvät. Pääosin symmetriset velvoitteet sekä ennustettava laskevan puheliikenteen hintataso mahdollistavat yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin muille teleyrityksille.

Huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet sallivat kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle investoidulle pääomalle ja ne ottavat huomioon myös investointeihin liittyvät riskit. Hinnoitteluvelvollisuudet estävät huomattavan markkinavoiman yrityksiä ylihinnoittelemasta kyseessä olevia tuotteita tai palveluja, mutta takaavat samalla yritykselle korvauksen kaikista palveluiden tuottamisen aiheuttamista kustannuksista ja investoinneista. Velvollisuudet kannustavat huomattavan markkinavoiman yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Investoimalla tuotannon tehostamiseen huomattavan markkinavoiman yritys pystyy pitämään tukkuhinnan ja tuotantokustannusten välisen tehokkuushyödyn itsellään.

Asetettavien hinnoitteluvelvoitteiden vaikutusten huomattavan markkinavoiman yritysten investointeihin voidaan kuitenkin arvioida olevan melko vähäisiä, ja yritysten investointipäätökset tulevat jatkossakin perustumaan suurimmaksi osaksi muihin seikkoihin kuin laskevasta puheliikenteestä ja verkkojen yhteenliittämisestä saataviin tuloihin. Tulee huomioida, että säänneltyjen teleyritysten matkaviestinverkkoon tekemät investoinnit ovat viime vuosina kasvaneet, vaikka laskevan puheliikenteen korvaukset ovat laskeneet.

Taloudelliset vaikutukset huomattavan markkinavoiman yrityksiin

Asetettavista hinnoitteluvelvoitteista johtuva laskevan puheliikenteen hinnan lasku supistaa huomattavan markkinavoiman yritysten matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä saamaa liikevaihtoa ja siten myös kokonaisliikevaihtoa, jos muut tekijät pysyvät ennallaan. Karkean arvion mukaan laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnan alenemisen supistava vaikutus matkaviestinverkkoyritysten kokonaisliikevaihtoon on noin 1–2 prosenttia. Yritysten liikevaihdon kehitys riippuu kuitenkin myös monista muista tekijöistä. Kaiken kaikkiaan voidaan pitää todennäköisenä, että hinnoitteluvelvoitteilla on huomattavan markkinavoiman yritysten liikevaihtoa supistava vaikutus lyhyellä aikavälillä. Tulee kuitenkin huomioida, että huomattavan markkinavoiman yritysten aiemmat korkeammat laskevan puheliikenteen liikevaihdot ovat perustuneet yritysten kykyyn ylihinnoitella laskevan puheliikenteen tukkupalvelu, jolloin yritykset ovat pystyneet keräämään ylimääräistä liikevaihtoa ilman uudenlaisen liiketoiminnan luomista kilpailullisilla markkinoilla.

Laskevan puheliikenteen maksut ovat vastavuoroisia, ja huomattavan markkinavoiman yritysten keräämät laskevan puheliikenteen tulot sekä niiden muilta yrityksiltä ostamien laskevan puheliikenteen palveluiden menot ovat pääasiassa tasapainossa. Siten hinnoitteluvelvoitteilla ei arvion mukaan ole merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman yritysten kannattavuuteen.

Asetettavat hinnoitteluvelvoitteet kannustavat huomattavan markkinavoiman yrityksiä alentamaan laskevan puheliikenteen palvelun tuotantokustannuksia tehostamalla toimintaansa. Tuotantokustannusten jäädessä alle ennakkoon asetetun hintatason, yritys voi pitää tehokkuushyödyn itsellään. Lisäksi laskevan puheliikenteen tukkutulojen liikevaihdon supistuminen kannustaa yrityksiä etsimään lisätuloja muualta, mikä voi lisätä palveluinnovaatioita vähittäismarkkinoilla. Aiemmin voimassa ollut velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua ei kannustanut tuotannolliseen tehokkuuteen ja innovointiin yhtä tehokkaasti, sillä Viestintäviraston näkemys kustannussuuntautuneesta hinnasta ei sitonut yrityksiä.

Yhteenliittämisvelvollisuus, hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus ovat olleet kaikilla huomattavan markkinavoiman yrityksillä voimassa jo aiemmin, joten niiden osalta yrityksille ei koidu aiempaa enempää hallinnollisia kustannuksia. Myöskään hinnoitteluvelvoitteiden tai kustannuslaskentajärjestelmää koskevien velvoitteiden osalta valtakunnallisille matkaviestinverkkoyrityksille ei koidu aiempaa enempää hallinnollisia kustannuksia. Sen sijaan valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten hallinnollisia kustannuksia vähentää aiemmin voimassa olleen eriyttämisvelvoitteen poisto sekä laskevan puheliikenteen hintoja koskevien sopimuskustannusten väheneminen. Ålands Telekommunikation Ab:lla ei ole aiemmin ollut voimassa oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun velvollisuutta. Velvollisuus ei kuitenkaan lisää yrityksen hallinnollisia kustannuksia, sillä hinnoitteluvelvollisuuteen ei liity kustannustietojen luovuttamista Viestintävirastolle.

Taloudelliset vaikutukset kilpaileviin teleyrityksiin

Yhteenliittämisvelvollisuus, syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus parantavat osaltaan huomattavan markkinavoiman yritysten kilpailijoiden markkinoille tuloa sekä kilpailuedellytyksiä takaamalla verkkojen yhteenliittämisen kaikille verkkoyrityksille, varmistamalla kilpailijoille yhteenliittämisen ja laskevan puheliikenteen palvelujen tasapuoliset ja syrjimättömät sopimusehdot sekä edistämällä sopimusehtojen läpinäkyvyyttä.

Kuitenkin ilman hinnoittelua koskevia velvollisuuksia matkaviestinverkkoyrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelut kilpaileville teleyrityksille. Asetettavat hinnoitteluvelvollisuudet poistavat kilpailijoiden markkinoille pääsyn esteitä sekä takaavat vähittäismarkkinoilla toimiville kilpailijoille aiempaa edullisemmat laskevan puheliikenteen tukkupalvelut. Tämä alentaa kilpailijoiden tuotantokustannuksia ja siten parantaa mahdollisuutta tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Laskevaa puheliikennettä koskevat hinnoitteluvelvollisuudet varmistavat, että kilpailijoilta perittävät tukkuhinnat ovat kohtuullisella tasolla. Siten nyt asetettavat laskevaa puheliikennettä koskevat hinnoitteluvelvoitteet parantavat aiempia hinnoitteluvelvoitteita paremmin kilpailijoiden kilpailuedellytyksiä. Etukäteen asetettavat tukkuhinnat tuovat lisäksi kilpailijoille ennustettavuutta vähittäispalvelujen tuotantokustannuksiin sekä helpottavat liiketoiminnan suunnittelua poistaen laskevan puheliikenteen hintatasoon liittyvän epävarmuuden seuraavina kolmena vuotena.

Taloudelliset vaikutukset loppuasiakkaisiin

Yhteenliittämisvelvollisuus, syrjimättömyysvelvollisuus sekä toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus edistävät osaltaan sitä, että loppuasiakkaat voivat valita usean eri palveluntarjoajan välillä ja että eri teleyritysten loppuasiakkailla on mahdollisuus tehdä puheluja toisissa matkaviestinverkoissa oleviin liittymiin.

Kuitenkin ilman hinnoittelua koskevia velvollisuuksia huomattavan markkinavoiman yrityksillä on kannustin ja mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelut kilpaileville teleyrityksille. Hinnoittelua koskevat velvoitteet edistävät uusien kilpailijoiden tuloa vähittäismarkkinoille sekä parantavat vähittäismarkkinoilla jo toimivien teleyritysten kilpailuedellytyksiä. Asetettavat laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelua koskevat velvollisuudet johtavat kilpailevien teleyritysten alhaisempiin vähittäispalvelujen tuotantokustannuksiin, mikä puolestaan johtaa alhaisempiin vähittäishintoihin. Toimivan kilpailun edistäminen vähittäismarkkinoilla varmistaa edullisten, monipuolisten ja laadukkaiden vähittäispalvelujen tarjonnan loppuasiakkaille ja saa lopulta aikaan loppuasiakkaiden kokonaishyödyn kasvun. Lisäksi laskevan puheliikenteen tukkuhintojen yhdenmukaisuus kaikilla huomattavan markkinavoiman yrityksillä edesauttaa loppuasiakkaiden kannalta selkeiden vähittäispalvelujen hinnoittelumallien syntymistä, joissa esimerkiksi eri matkaviestinverkkoihin soittaminen on samanhintaista tai puhepalveluista voidaan maksaa osana liittymän kuukausihintaa.

Asetettavat velvoitteet korjaavat matkaviestinverkkoyritysten huomattavan markkinavoiman asemasta johtuvat kilpailuongelmat aiempaa nopeammin ja tehokkaammin, mistä koituu hyötyä niin suomalaisille kuin eurooppalaisille loppuasiakkaille.

Muut vaikutukset

Taloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä Viestintävirasto on tarkastellut, onko asetettavilla velvollisuuksilla edellä tarkasteltujen lisäksi muita taloudellisia vaikutuksia, kuten vaikutuksia kansantalouteen ja julkistalouteen. Viestintävirasto katsoo, että velvollisuuksilla voi olla kansantalouteen lievästi myönteisiä vaikutuksia, erityisesti telepalvelujen hintatasoon sekä kulutukseen. Julkistalouteen velvollisuuksilla ei arvioida olevan vaikutusta.

Lisäksi Viestintävirasto on arvioinut, onko asetettavilla velvollisuuksilla vaikutuksia viranomaisen toimintaan, vaikutuksia ympäristöön tai muita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Viestintävirasto arvioi, että velvollisuuksilla ei ole vaikutuksia kyseisiin asioihin.

9 Julkinen kuuleminen

9.1 Kansallinen kuuleminen

Viestintäviraston on tietoyhteiskuntakaaren 310 §:n mukaan varattava teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuus esittää lausuntonsa ennen päätöksen antamista lain 51–79 §:n mukaisista päätöksistä, jos niillä on huomattava vaikutus viestintämarkkinoihin.

Viestintävirasto lähetti markkina-analyysin ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnokset kansalliselle kuulemiselle 15.1.2015. Viestintävirasto sai yhteensä neljä lausuntoa.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) totesi lausunnossaan näkemyksensä olevan niin vähittäis- kuin tukkumarkkinoistakin pääasiassa yhdenmukainen Viestintäviraston näkemyksen kanssa. KKV katsoi lausunnossaan, että yhteiskunnallisen hyvinvoinnin kannalta optimaalisten mobiiliterminointimaksujen määritteleminen on kuitenkin monimutkainen ongelma ja että taloustieteellinen tutkimus aiheesta on päätynyt osittain erilaisiin johtopäätöksiin terminointimaksujen sääntelystä ja optimaalisen terminointimaksun tasosta. Lisäksi KKV toi esiin, että myös empiiriset tutkimustulokset terminointimaksujen vaikutuksesta vähittäishintatasoon ovat osittain ristiriitaisia. KKV totesi lausunnossaan, ettei sillä ole ilman yksityiskohtaisempia selvityksiä mahdollisuutta ottaa kantaa terminointimaksujen sääntelyn välttämättömyyteen tai optimaaliseen terminointimaksun tasoon. KKV katsoi kuitenkin, että markkina-analyysin perusteella vaikuttaa siltä, että ilman sääntelyä terminointimaksu voi asettua tasolle, jolla on kilpailun ja kuluttajien hyvinvoinnin kannalta haitallisia vaikutuksia. KKV:n näkemyksen mukaan Viestintäviraston päätös vaikuttaa siten perustellulta.

DNA Oy katsoi lausunnossaan, että viraston johtopäätökset markkinoilla vallitsevista kilpailuongelmista ja siten myös tarvittavasta sääntelystä ovat virheelliset. DNA Oy:n mukaan markkinoiden määrittely on liian suppea, ja sen tulisi ottaa huomioon kaikki olemassa olevat puhepalvelut. DNA Oy katsoi, että markkinoilla esiintyy varsinkin (ei-hallinnoitujen) OTT-puhepalvelujen muodostamaa kilpailupainetta. DNA Oy katsoi, että enimmäishinnan asettamiselle ei ole perusteita eikä tarvetta. Mikäli enimmäishinta kuitenkin asetettaisiin, siinä tulisi ottaa huomioon matkaviestinverkon lisenssimaksut sekä kaikki investointeihin liittyvät riskit ja sen taso tulisi asettaa korkeammalle kuin 1,25 senttiä minuutilta. DNA Oy:n mukaan vaikutusarvio on liian yleisluonteinen eikä siitä esimerkiksi selviä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Eriyttämisvelvollisuuden poistamista DNA Oy piti kannatettavana.

Elisa Oyj katsoi lausunnossaan, että matkaviestinpuhepalvelujen vähittäismarkkina on erittäin kilpailtu ja että viraston esittämät sääntelytoimet ovat ylimitoitetut. Elisa Oyj katsoi, että enimmäishinnan tason määrittäminen yritysten kustannusten painotetun keskiarvon perusteella on lähtökohtaisesti perusteltua, mutta kustannustasoa ei kuitenkaan tulisi arvioida nykyisten komponenttihintojen perusteella. Elisa Oyj:n näkemyksen mukaan viraston tulisi harkita enimmäishinnan tason korottamista noin 20 prosentilla ja enimmäishintasääntelyn tulisi astua voimaan aikaisintaan 1.12.2015, jotta tehdyissä investointisuunnitelmissa voitaisiin pitäytyä. Elisa Oyj katsoi, että kolmeksi vuodeksi asetettava enimmäishinta luo ennustettavuutta.

TeliaSonera Finland Oyj katsoi lausunnossaan, että vähittäismarkkina-analyysi on puutteellinen ja OTT-palvelujen vaikutusta kilpailutilanteeseen on vähätelty. TeliaSonera Finland Oyj:n mukaan matkaviestinliittymien markkinoilla vallitsee kireä kilpailutilanne eikä markkinoilla ole palvelujen laatuun, saatavuuteen tai hintoihin liittyviä kilpailuongelmia. TeliaSonera Finland Oyj katsoi, että Viestintävirasto ei ole perustellut, miksi markkinoiden toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin olisi välttämätöntä. TeliaSonera Finland Oyj:n mukaan Viestintävirasto ei ole perustellut, miksi enimmäishinnan asettaminen olisi välttämätöntä, eikä enimmäishinnan määrääminen ole yrityksen mukaan tarkoituksenmukaista tai oikeasuhtaista. Yrityksen mukaan ehdotettu hintasääntely ei kannusta investointeihin ja sillä vaikeutetaan uusien toimijoiden alalle tuloa. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj katsoi, että laskevan puheliikenteen säännellyn hinnan tulisi koskea ainoastaan EU/ETA-alueelta laskevaa liikennettä.

9.2 Kansainvälinen kuuleminen

Viestintäviraston on tietoyhteiskuntakaaren 82 §:n mukaan varattava komissiolle ja Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimelle (BEREC) tilaisuus antaa lausuntonsa kuukauden määräajassa ennen ETA-valtioiden väliseen kauppaan vaikuttavaa markkina-analyysiä ja huomattavaa markkinavoimaa koskevaa päätöstä.

Viestintävirasto lähetti markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman päätöstä koskevan luonnoksen kansainväliselle kuulemiselle 27.2.2015.

Komissio antoi 26.3.2015 lausuntonsa Viestintäviraston markkina-analyysistä ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnoksista. Puitedirektiivin 7 a artiklan 1 kohdan perusteella antamassaan lausunnossa komissio ilmoitti sillä olevan vakavia epäilyjä siitä, ovatko Viestintäviraston päätösluonnokset EU-oikeuden mukaisia, ja aloitti tällä perusteella niin kutsutun toisen vaiheen tutkinnan Viestintäviraston asettamien velvoitteiden osalta. Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätökset markkinamäärittelystä ja huomattavan markkinavoiman yritysten nimeämisestä komissio kuitenkin hyväksyi.

Komissio ilmaisi lausunnossaan epäilevänsä vahvasti, voidaanko Viestintäviraston ehdottamaa laskentamenetelmää kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittämiseksi laskevan puheliikenteen palvelulle pitää käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan sekä puitedirektiivin 8 artiklan ja 16 artiklan 4 kohdan mukaisina. Komission mukaan kyseisissä artikloissa asetetut tavoitteet muun muassa tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistämisestä, kuluttajille koituvien hyötyjen maksimoinnista ja sisämarkkinoiden edistämisestä saavutettaisiin parhaiten puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvan laskentamenetelmän käytöllä. Komission näkemyksen mukaan Viestintäviraston enimmäishintaa koskeva toimenpide-ehdotus loisi esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle.

BEREC antoi 7.5.2015 asiassa lausuntonsa, jossa se katsoi komission epäilyjen olevan perusteltuja. BERECin mukaan Viestintävirasto ei ole esittänyt päteviä taloudellisia perusteluja sille, miten sen valitseman enimmäishintaa koskevan laskentamenetelmän avulla saavutetaan sääntelytavoitteet.

Komissio antoi toisen vaiheen tutkinnan päätyttyä 24.7.2015 puitedirektiivin 7 a artiklan 5 kohdan a alakohtaan perustuen suosituksensa, jossa se vaati Viestintävirastoa muuttamaan päätösehdotuksiaan asetettavien enimmäishintojen osalta tai perumaan päätösehdotuksensa. Komission suosituksen mukaan Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet (tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistäminen sekä kuluttajille koituvien hyötyjen maksimointi ja sisämarkkinoiden kehityksen edistäminen) saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Komission mukaan laskevan puheliikenteen palvelun hinnan vahvistaminen puhtaan BU-LRIC-menetelmän perusteella edistäisi myös parhaiten operaattoreiden toimintaedellytysten tasapuolistamista poistamalla kiinteän verkon ja matkaviestinverkon välisiä kilpailuvääristymiä laskevan liikenteen palveluissa ja sellaisten operaattoreiden välillä, joilla on epäsymmetriset markkinaosuudet.

Komissio katsoi suosituksessaan, ettei Viestintävirasto ole esittänyt näyttöä siitä, että laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan määrittäminen sen käyttämällä FIFAC-menetelmällä vastaisi sääntelyjärjestelmän politiikkatavoitteita ja sääntelyperiaatteita tai että menetelmä soveltuisi kyseisillä markkinoilla Suomessa tarkoitukseensa paremmin tai ainakaan yhtä hyvin kuin puhtaaseen BU-LRIC-malliin perustuva menetelmä. Lisäksi komissio katsoi, että suomalaiset matkaviestinverkkoyritykset voivat Euroopassa yleisesti sovelletun soittaja maksaa -periaatteen vuoksi hyötyä FIFAC-menetelmän perusteella korkeammasta hintatasosta sellaisten jäsenvaltioiden operaattoreiden ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, joista puhelut soitetaan ja jotka soveltavat täysin kustannussuuntautuneita laskevan puheliikenteen palvelumaksuja. Komissio katsoi epäsymmetrian kyseisissä maksuissa luovan merkittävän esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.

9.3 Muutokset julkisten kuulemisten jälkeen

Viestintävirasto katsoo, etteivät kansallisen kuulemisen yhteydessä saadut lausunnot anna aihetta arvioida markkina-analyysin johtopäätöksiä tai asetettavien velvoitteiden tarpeellisuutta toisin. Viestintävirasto on kuitenkin lausunnoissa esitettyjen näkemysten perusteella tehnyt joitakin täsmennyksiä niin markkina-analyysiin kuin huomattavan markkinavoiman päätökseenkin.

Puitedirektiivin 7 a artiklan 7 kohdan mukaan jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää olla muuttamatta tai perumatta toimenpide-ehdotusta 5 kohdan a alakohdan mukaisesti annetun suosituksen perusteella, sen on ilmoitettava päätöksensä perusteet.

Viestintävirasto katsoo, että myöskään kansainvälinen kuuleminen ja komission sen seurauksena 24.7.2015 antama päätössuositus eivät anna aihetta muuttaa tai perua sääntelyehdotusta. Viestintävirasto toteaa, että sääntelyehdotuksen muuttaminen komission esittämällä tavalla ei ole mahdollista, koska Suomen voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista laskevan puheliikenteen palvelun hinnan määrittämistä komission terminointisuosituksen mukaisen puhtaan BU-LRIC-mallin mukaisesti. Tietoyhteiskuntakaaren hallituksen esityksen perustelujen mukaan myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamisesta aiheutuvat yleiskustannukset. Perustelujen mukaan näin ollen joissain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei lähtökohtaisesti voitaisi pitää kohtuullisena.

Komissio on vedonnut Viestintävirastolle antamassaan suosituksessa erityisesti siihen, ettei Viestintäviraston sääntelyehdotus olisi käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 2 kohdan mukainen eikä täyttäisi puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteita. Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhtaisia ja perusteltuja. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan määrättävien kustannusvastaavuusjärjestelmien tai hinnoittelumenetelmien on edistettävä tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuotava kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Viestintävirasto toteaa, että kyseiset direktiivit on saatettu kansallisesti voimaan tietoyhteiskuntakaarella ja että Viestintävirasto on perustanut kyseessä olevassa päätöksessä asetetut velvoitteet tietoyhteiskuntakaaren säännöksiin ja siten kyseisten direktiivien määräyksiin.

EU-oikeuden etusijaperiaatteen mukaisesti viranomaisen on jätettävä soveltamatta sellaiset kansallisen oikeuden säännökset, jotka ovat ristiriidassa sovellettavan unionin oikeuden kanssa. Etusijan kansalliseen lainsäädäntöön nähden saa kuitenkin vain selvä ja yksiselitteinen säännös. Käyttöoikeusdirektiivissä ei säädetä siitä, mitä kustannuslaskentajärjestelmää kansallisen sääntelyviranomaisen tulisi käyttää. Viestintäviraston näkemyksen mukaan käyttöoikeusdirektiivi jättää kansallisille viranomaisille harkintavaltaa sen suhteen, miten kustannuslähtöisyys toteutetaan ja mikä kustannusvastaavuusjärjestelmä vastaa parhaiten kyseisillä markkinoilla ilmeneviin kilpailuongelmiin. Vaikka Viestintäviraston on puitedirektiivin 19 artiklan mukaan otettava komission suositukset huomioon mahdollisimman tarkoin, suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia. Viestintäviraston näkemyksen mukaan toistaiseksi ei ole osoitettu, että komission terminointisuosituksellaan esittämä näkemys direktiivin tavoitteet parhaiten täyttävästä kustannuslaskentamallista olisi osoitus selvästä ja yksiselitteisestä direktiivin säännöksestä, jonka Viestintävirasto voisi asettaa etusijalle kansalliseen lainsäädäntöön nähden.

Viestintäviraston näkemyksen mukaan laskevan puheliikenteen palvelun hintojen määrittäminen sen käyttämän FIFAC-mallin mukaisesti täyttää tietoyhteiskuntakaaren säännösten mukaisista ja siten Viestintäviraston valittavissa olevista laskentamalleista parhaiten myös EU:n sääntelyjärjestelmässä kustannussuuntautuneelle hinnoittelulle asetetut tavoitteet ja edellytykset. Viestintävirasto on päätöksessään perustellut, miten asetettu hinnoitteluvelvollisuus edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua, tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille, on kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin, kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa ja sallii kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Viestintävirasto on kuitenkin komission suosituksen perusteella tehnyt joitakin muokkauksia ja täsmennyksiä huomattavan markkinavoiman päätökseen sekä päätöksen liitteenä olevaan enimmäishinnan tason määrittämistä koskevaan asiakirjaan.

10 Viestintäviraston soveltamat säännökset

Tietoyhteiskuntakaari 51–53 §, 61 §, 63–66 §, 68 §, 69 §, 71 §, 74§, 75 §, 82 §, 83 § ja 310 §

11 Päätöksen siirtymä- ja voimassaoloaika

Viestintäviraston päätöksessä asetetut velvoitteet, lukuun ottamatta velvoitetta noudattaa enimmäishintaa, tulevat voimaan päätöksen tiedoksisaannista. Päätös on voimassa toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten vuoksi.

Viestintävirasto katsoo kohtuulliseksi asettaa enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden voimaan tulolle siirtymäajan. Velvollisuus hinnoitella laskeva puheliikenne siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta, tulee voimaan 1.12.2015. Kyseinen velvollisuus on voimassa kolme vuotta velvoitteen voimaantulosta lukien.

Tietoyhteiskuntakaaren 351 §:n mukaan viestintämarkkinalain 43 §:n 3 ja 4 momenttia sovelletaan 31.12.2015 asti.

II KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1. Valitus

TeliaSonera Finland Oyj (jäljempänä myös Telia) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1. ensisijaisesti kumoaa Viestintäviraston päätöksen;

2. toissijaisesti palauttaa asian Viestintävirastoon uudelleen käsiteltäväksi; ja

3. viimesijaisesti kumoaa Viestintäviraston päätöksen siltä osin kuin siinä on asetettu matkaviestinverkkoon laskevalle puheliikenteelle enimmäishinta.

Lisäksi Telia on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää Viestintäviraston korvaamaan Telian asianajo- ja asianosaiskulut sekä muut oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Telia on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää tai keskeyttää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Telia on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Väärän lain soveltaminen

Viestintävirasto on soveltanut väärää lakia. Asiassa olisi tullut soveltaa viestintämarkkinalakia tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n siirtymäsäännöksen nojalla. Viestintämarkkinalain säännökset eivät mahdollistaneet enimmäishintojen määrittämistä Viestintäviraston päätöksen mukaisella arviointitavalla.

Diaarinumeron perusteella asia olisi tullut Viestintävirastossa vireille vasta vuonna 2015. Asia on kuitenkin tosiasiallisesti tullut vireille jo aiemmin. Markkina-analyysi on aloitettu 3.12.2013 Viestintäviraston operaattoreille lähettämällä tietopyynnöllä. Enimmäishinnan määrittämistä koskevaa asiaa on käsitelty jo vuonna 2014, ja Telia on toimittanut Viestintävirastolle asiaa koskevia lausumia syys- ja lokakuussa 2014. Viestintävirasto on lähettänyt markkina-analyysin ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnoksen kansalliselle kuulemiselle 15.1.2015.

On ilmeistä, että markkina-analyysi ja päätösluonnos on laadittu ainakin pääosiltaan ennen 1.1.2015. Asiaa on siten käsitelty ja se on tullut vireille ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa 1.1.2015. Viestintävirasto on luonut asialle uuden diaarinumeron käsittelyn aikana mitä ilmeisimmin sen vuoksi, että asiaan voitaisiin soveltaa tietoyhteiskuntakaarta.

Markkina-analyysi

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n mukaiset edellytykset velvoitteiden asettamiselle eivät täyty. Viestintäviraston päätöksessä on asetettu velvoitteita, jotka eivät ole tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä on 53 §:n perusteluissa todettu, että tietyn sähköisen viestinnän tuote- ja palvelumarkkinan toimintaan puuttuminen sääntelyn keinon tulee kysymykseen vain siinä tapauksessa, että markkina-analyysi osoittaa sen välttämättömäksi. Viestintäviraston päätöksessään esittämät perusteet asettamilleen velvoitteille eivät vastaa markkinoiden tosiasiallista tilannetta. Markkina-analyysi on puutteellinen eikä se osoita Viestintäviraston asettamia velvoitteita tietoyhteiskuntakaaren edellyttämällä tavalla välttämättömiksi.

Suomen markkinoilla ei ole ongelmia palveluiden saatavuudessa, laadussa tai hinnoissa. Matkaviestinliittymien markkinoilla vallitsee kireä kilpailutilanne. Tiukassa kilpailutilanteessa matkaviestinpalveluiden hintataso on ollut Suomessa jyrkästi laskeva. Kansainvälisissä matkaviestinpalveluiden hintavertailuissa Suomi kuuluu edullisimpien maiden joukkoon. Suomen markkinoiden kilpailullisuus ja alhainen hintataso on todettu myös hallituksen esityksessä tietoyhteiskuntakaareksi. Teleoperaattorit kilpailevat palveluiden saatavuudella, laadulla ja hinnoilla.

Suomen matkaviestinmarkkinoilla ei ole ongelmia, joita tulisi säännellä Viestintäviraston päätöksessään asettamilla velvoitteilla. Valtioneuvoston myöntämiin matkaviestinverkkoja koskeviin toimilupiin sisältyvät peittoalue-ehdot varmistavat osaltaan palveluiden saatavuuden myös haja-asutusalueella.

Viestintävirasto ei ole ottanut asianmukaisesti huomioon matkaviestinpuhepalveluiden hintakilpailua, puhepakettihinnoittelumalleja eikä OTT-palveluiden vaikutuksia kilpailutilanteeseen. Markkina-analyysi ja siihen perustuva velvoitteiden asettaminen ei ole huomattavan markkinavoiman sääntelyltä edellytetyllä tavalla tulevaisuuteen suuntautuvaan analyysiin pohjautuvaa.

Dataliikenteen määrä kiinteissä ja langattomissa verkoissa on kasvanut viime vuosina merkittävästi, mikä on aiheuttanut suuren investointitarpeen verkkojen kapasiteetin kasvattamiseksi. Samalla kun dataliikenteen määrä kasvaa, teleyritysten merkittävimmät tulovirrat puhe- ja tekstiviestipalveluista alenevat, mikä johtuu alenevista käyttömääristä ja ankarasta hintakilpailusta. Käyttömäärien alenemiseen vaikuttaa merkittävästi kuluttajien viestintätapojen muutos ja viestintäpalveluiden kilpailutilanteen globaalistuminen.

Puhelut ja tekstiviestit siirtyvät erilaisiin OTT-palveluihin eli globaaleihin sosiaalisen median viestipalveluihin (esimerkiksi Facebook) sekä kiinteähintaisia datayhteyksiä hyödyntäviin älypuhelimien ja tablettien applikaatioihin (esimerkiksi Whatsapp, Skype ja Kik Messenger). Yritysasiakkaiden kohdalla viestinnän kokonaisratkaisuja tarjoavat nykyisin teleyritysten lisäksi suuret kansainväliset IT-yritykset. Esimerkiksi Microsoft Lync -neuvottelupalvelu lisää suosiotaan yrityskäytössä.

Myös Viestintävirasto on muissa yhteyksissä todennut nämä kehitystrendit. Viestintävirasto on yhdessä muiden Pohjoismaiden viestintäsääntelyviranomaisten kanssa julkaisemassaan, 25.8.2015 päivätyssä asiakirjassa (The Digital Single Market Strategy – The Nordic NRAs´ viewpoints) todennut, että internetin yli käytettävien OTT-palveluiden käytön kasvu muuttaa markkinatilannetta ja sen myötä perinteinen laskevan liikenteen maksujen sääntely muuttuu tarpeettomammaksi. Samoin Viestintäviraston kesäkuussa 2015 julkaisema Kuluttajatutkimus 6/2015 osoittaa selvästi, että OTT-palveluiden käyttö kasvaa erittäin voimakkaasti.

Markkina-analyysin OTT-palveluita koskevassa osiossa ei ole käsitelty puhepalveluiden korvaamista pikaviesteillä ja sosiaalisen median viestipalveluilla, vaikka tämä on hyvin yleinen toimintamalli. Tarkastelu on tältä osin puutteellinen eikä vastaa asiakkaiden todellista käyttäytymistä. Pikaviestejä käytetään perinteisiä tekstiviestejä ja puheluja korvaavana palveluna. Yritysasiakkaiden osalta markkina-analyysissä ei ole tarkasteltu laajassa käytössä olevia, perinteisen puheliikenteen korvaavia VoIP-palveluita eikä esimerkiksi Microsoft Lyncin kaltaisia Unified Communications -sovelluksia, joita käytetään yrityksissä korvaamaan matkapuhelujen käyttöä.

Korvaavien ja vaihtoehtoisten palvelujen käyttö on johtanut siihen, että matkaviestinverkon puhepalveluiden lukumäärä ja puheminuuttien määrä on Suomessa kääntynyt laskuun, vaikka matkapuhelinlaitteiden määrä on kasvanut.

Viestintäviraston päätöksessä ei ole osoitettu, etteivät käyttäjille tarjottavien palvelujen hinnoittelu ja muut ehdot olisi käyttäjien kannalta kohtuullisia. Markkina-analyysissä tai päätöksessä ei ole myöskään osoitettu, että vähittäismarkkinoilla olisi ongelmia. Päätös sisältää ilmeisiä virheitä taloudellisten seikkojen arvioinnissa.

Viestintävirasto ei ole siten tietoyhteiskuntakaaressa edellytetyllä tavalla osoittanut, että markkinoiden toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin olisi välttämätöntä.

Enimmäishinnan asettaminen

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n mukaiset edellytykset enimmäishinnan asettamiselle eivät täyty. Viestintävirasto ei ole osoittanut, että hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla tai että tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 2 momentin l kohdassa tarkoitettua kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevaa velvoitetta ei voitaisi pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi nyt kyseessä olevilla markkinoilla. Viestintäviraston päätöksessä asetettu hinnoitteluvelvoite ei täytä myöskään tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentissa asetettuja vaatimuksia.

Kustannussuuntautuneen hinnan määrittäminen Viestintäviraston FIFAC-mallilla ei ole perusteltua. Viestintäviraston FIFAC-mallilla laskema Telian matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun yksikkökustannus ei vastaa Telian todellista yksikkökustannusta. Viestintävirasto ei ole ottanut asianmukaisesti huomioon Telian FIFAC-mallin kehitystyön aikana esittämiä näkemyksiä kustannuslaskentamallista ja sen virheistä. FIFAC-mallissa ei ole otettu huomioon matkaviestinverkon peruspeittorakentamista eikä puheliikenteen priorisoinnin oikeaa määrittelyä datan muuntokertoimessa. Malli sisältää virheitä sitoutuneen pääoman tuottoprosentin määrittämisessä ja matkaviestinliiketoiminnan riskien huomioon ottamisessa.

Viestintäviraston laskentamallissa käytetty uusi nykykäyttöarvon laskentakaava vähentää jyrkästi verkon nykykäyttöarvoa verkon komponenttien käyttöiän lähestyessä pitoaikaa. Kaavan käyttäminen on hinnoittelun valvonnalle tietoyhteiskuntakaaressa asetettujen edellytysten vastaista, koska sillä on muun muassa investointikykyä heikentävä vaikutus eikä se kannusta teleyrityksiä investointeihin. Viestintävirasto on laskelmissaan käyttänyt Telian tietoyhteiskuntakaaren vastaisena pitämää nykykäyttöarvon laskentamallia.

Laskevan liikenteen maksujen alentamisella ei ole suoraa alentavaa vaikutusta vähittäishintoihin. Empiiriset tutkimustulokset terminointimaksujen vaikutuksesta vähittäishintatasoon ovat osittain ristiriitaisia Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunnossaan toteamalla tavalla. Frontier Economics Ltd:n raportin mukaan ei ole todisteita siitä, että laskevan liikenteen korvausten alentaminen johtaisi vähittäishintojen alenemiseen. Vaikka Suomen laskevan liikenteen maksut ovat olleet EU:n keskiarvon tasolla tai korkeampia, Suomen vähittäishintojen taso on ollut huomattavasti alle EU:n keskiarvon. Maksujen alentamisella on merkittäviä negatiivisia ja tietoyhteiskuntakaaren 1 §:n tavoitteiden vastaisia vaikutuksia.

Enimmäishinta ei ole kohtuullisessa suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin. Viestintävirasto ei ole päätöksessään riittävästi perustellut enimmäishinnan asettamisen välttämättömyyttä oikeuskäytännössä edellytetyn mukaisesti (KHO 27.10.2014 taltionumero 3275).

Viestintävirastolla olisi mahdollisuus puuttua hintoihin enimmäishinnan asettamista kevyemmillä keinoilla, kuten tietoyhteiskuntakaaren 330 §:n tarkoittamalla valvontapäätöksellä. Lisäksi Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren nojalla asettaa lain rikkomisesta sanktioita. Tietoyhteiskuntakaaren 81 §:ssä on myös säädetty erityisestä vahingonkorvausvelvollisuudesta huomattavan markkinavoiman velvoitteiden rikkomisesta. Viestintäviraston päätöksessä ei ole arvioitu lievempien sääntelykeinojen käyttämistä tietoyhteiskuntakaaren edellyttämällä tavalla eikä ole perusteltu niiden käyttämättä jättämistä.

Viestintäviraston päätöksen perustelut enimmäishinnan asettamisen välttämättömyydestä ovat yleisluonteisia ja monelta osin virheellisiä. Koska vähittäismarkkinoilla toimivat palveluoperaattorit eivät maksa verkko-operaattorien välisiä laskevan liikenteen korvauksia, vaan verkko-operaattorinsa kanssa sopimiaan liikennekorvauksia, laskevan liikenteen maksujen sääntelyllä ei todellisuudessa ole Viestintäviraston väittämiä vaikutuksia markkinoille pääsyyn. Palveluoperaattorit tai toimintaa suunnittelevat yritykset käytännössä kilpailuttavat verkko-operaattoreita keskenään ja palveluoperaattoreilla saattaa olla myös sopimuksia useamman verkko-operaattorin kanssa.

Viestintäviraston päätöksen perusteella ei ole ollut mahdollista luotettavasti todeta, että päätöksessä perusteiksi mainitut seikat liittyisivät asianomaisen markkinan kilpailuolosuhteisiin tavalla, joka muodostaisi perusteen katsoa, että enimmäishintaa koskevan velvollisuuden asettaminen kyseisellä markkinalla olisi välttämätöntä.

Viestintäviraston määräämä enimmäishinta on kohtuuttoman alhainen, eikä salli kohtuullista tuottoa säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Viestintäviraston päätöksen mukainen enimmäishinta alittaisi säännellyn hyödykkeen tuottamisesta Telialle aiheutuvat, Viestintäviraston laskelman mukaiset kustannukset. Enimmäishinta ei ole myöskään tietoyhteiskuntakaaren vaatimalla tavalla kohtuullinen suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin.

Muiden matkaviestinyritysten painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen Telian enimmäishintojen määrittämisessä on lainvastaista. Telian on tällaisessa arviointimallissa käytännössä mahdotonta vaikuttaa sille asetettuun enimmäishintaan, koska enimmäishinta perustuu vain osittain sen omiin kustannuksiin.

Eri operaattorien erilaiset kustannukset eivät perustu pelkästään operaattorien verkkotoiminnan tehokkuudessa oleviin eroihin. Sen sijaan erot kustannuksissa perustuvat suurelta osin eroihin operaattorien dataliikenteen ja puheliikenteen absoluuttisissa ja suhteellisissa määrissä. Viestintäviraston käyttämässä FIFAC-mallissa erot eri liikennetyyppien ja niiden suhteellisissa määrissä aiheuttavat sen, että puheliikenteelle kohdistuu erisuhteiset määrät kustannuksia. Tämä ei tarkoita sitä, että eri operaattorien toiminnan tehokkuudessa olisi eroja.

Viestintävirasto ei ole osoittanut, että sen käyttämä keskimääräisiin kustannuksiin perustuva enimmäishinnan laskentamalli johtaisi tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n tarkoittamalla tavalla kohtuulliseen hintaan, kun otetaan huomioon tehokkaan toimijan kustannukset. Tietoyhteiskuntakaaren perusteella ei voida poiketa yrityksen perustuslaillisista oikeuksista.

Viestintäviraston päätöksessä viitattua vertailua matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen maksujen tasosta Suomessa verrattuna EU:n keskiarvoon ei ole tehty tietoyhteiskuntakaaressa tarkoitetulla tavalla ottaen huomioon erot eri maiden olosuhteissa. Erityisesti Suomen alhainen väestöntiheys ja väestömäärä johtavat siihen, että matkaviestinverkkoliiketoiminnan kustannustaso on EU:n keskiarvoa korkeampi.

Asetettujen velvollisuuksien vaikutusten arviointi

Viestintäviraston päätökseen sisältyvä asetettujen velvollisuuksien vaikutusarviointi on puutteellinen ja virheellinen. Aitoa ja kattavaa vaikutusarviointia ei ole tehty, vaan vaikutusarvioinnissa on toistettu lähinnä hallituksen esityksen perusteluja ja teoreettisia näkemyksiä.

Enimmäishintavelvoite ei kannusta teleyritystä investointeihin tulevaisuudessa. Enimmäishinnan asettamisen vuoksi alentuvista laskevan liikenteen maksuista aiheutuva liikevaihdon aleneminen vaikuttaa kielteisesti investointikykyyn ja heikentää sähköisen viestinnän palvelujen tarjontaa sekä mahdollisuuksia tarjota viestintäverkkoja ja -palveluja koko maassa.

Viestintäviraston analyysissä ei ole käsitelty matkaviestintoimialan välttämättömiä tulevia investointitarpeita, kuten 800 MHz:n verkkojen rakentamista, eikä vähittäismarkkinoiden kilpailutilanteen muutoksia, kuten dataliikenteen kasvua 100 prosentin vuotuisella kasvuvauhdilla tai vähittäispalvelujen hintatason merkittävää laskua viimeisten vuosien aikana. Matkaviestinoperaattorit ovat kaupallisin sopimusneuvotteluin alentaneet laskevan liikenteen korvauksia kuluneiden vuosien aikana useasti.

Viestintäviraston päätöksellä olisi kielteisiä vaikutuksia investointeihin myös laajemmin. Jos esitetty enimmäishintavelvoite johtaisi alenevaan vähittäishintatasoon, se vaikuttaisi kielteisesti uusien toimijoiden halukkuuteen tulla markkinoille. Jo ennestään erittäin alhaisten Suomen matkaviestinpalveluiden hintojen alentuminen aiheuttaa sen, että sijoittajat ohjaavat palvelu- ja verkkoinvestointinsa maihin ja toimialoille, joissa sijoitetulle pääomalle on odotettavissa parempaa tuottoa.

Viestintäviraston päätös on hallintolain vastainen

Viestintäviraston päätös on hallintolain 6 ja 45 §:stä ilmenevien hyvän hallinnon periaatteiden vastainen. Viestintäviraston asettama enimmäishinta ei ole kohtuullisessa suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin. Viestintävirasto ei ole arvioinut lievempiä sääntelykeinoja riittävässä määrin eikä riittävästi perustellut enimmäishinnan asettamisen välttämättömyyttä. Viestintäviraston perustelut ovat tosiasiallisiin olosuhteisiin perustumattomia ja puutteellisia.

2. Viestintäviraston lausunto Telian täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta

Viestintävirasto on antanut lausunnon Telian esittämän viraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen johdosta.

3. Telian vastaselitys

Telia on Viestintäviraston lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Viestintäviraston päätös perustuu vuoden 2013 markkinatilanteeseen ja vuoden 2013 kustannuksiin. Tämän jälkeen mahdollisesti tapahtuneita muutoksia kustannuksiin ei voida ottaa huomioon arvioitaessa Viestintäviraston päätöksen oikeellisuutta.

Kaikki puheliikenne ei ole vastavuoroista, kuten Viestintävirasto on virheellisesti väittänyt. Telian saamien tulojen väheneminen ei ole täysin samansuuruinen kuin Telian menojen vähennys.

4. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Viestintävirasto on lausunut vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Sovellettava laki

Huomattavan markkinavoiman sääntely on tulevaisuuteen suuntautuvaa. Kyse on ennakkosääntelystä, jossa asetetaan velvollisuuksia tietystä hetkestä eteenpäin. Markkina-analyysejä koskevat prosessit ovat usein pitkiä, ja uusien sääntelykeinojen käyttöönotto edellyttää kilpailutilanteen tarkastelemista ja analysointia jo ennen lain voimaantuloa. Uuden diaarinumeron avaaminen on vakiintunut toimintatapa kyseisten prosessien yhteydessä.

Markkina-analyysin laatiminen on aloitettu joulukuussa 2013 lähetetyllä tietopyynnöllä. Päätösluonnoksen kansallinen kuuleminen on aloitettu 15.1.2015. Lopullisen päätöksen Viestintävirasto on tehnyt 10.8.2015 eli tietoyhteiskuntakaaren jo ollessa voimassa.

Kun otetaan huomioon tietoyhteiskuntakaaren siirtymäsäännökseen sisältyvä 352 §:n 4 momentti, lainsäätäjän tarkoituksena ei ole voinut olla, että huomattavan markkinavoiman päätöksiä annettaisiin kumotun viestintämarkkinalain nojalla vielä sen jälkeen, kun uusi laki on jo tullut voimaan.

Hallintolain mukaisuus

Viestintävirasto ei ole loukannut hallintolain 6 §:ssä tarkoitettuja yhdenvertaisuus- tai objektiviteettiperiaatteita. Suoritetut selvitystoimenpiteet ja käytetyt menetelmät ovat asetettujen velvoitteiden osalta symmetriset kaikkien valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten osalta. Viestintävirasto on myös noudattanut kaikkien yritysten kohdalla samoja arviointitapoja.

Telian väitteet viraston päätöksen suhteellisuusperiaatteen vastaisuudesta ovat perusteettomia. Viestintävirasto on päätöksessään perustellut, miksi asetetut velvoitteet enimmäishinta mukaan lukien ovat välttämättömiä ja tavoiteltuihin päämääriin nähden kohtuullisia. Viestintävirasto on myös selvittänyt lievempien sääntelykeinojen mahdollisuutta ja todennut pelkän kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden riittämättömäksi.

Markkina-analyysi

Viestintävirasto on asianmukaisesti arvioinut vähittäispuhepalvelujen kysynnän korvaavuutta. Matkaviestinverkkoihin suuntautuville puheluille ei ole vähittäismarkkinoilla korvaavia palveluja. Markkina-analyysissä on lisäksi Euroopan komission ohjeistuksen mukaisesti arvioitu, millaisia kilpailuongelmia tukkumarkkinoiden kilpailuongelmat aiheuttaisivat vähittäismarkkinoille, jos tukkumarkkinoita ei säänneltäisi ennakolta.

Matkaviestinverkkoyritysten keskinäinen kilpailutilanne, puhepalvelujen vähittäishintojen taso verrattuna muihin maihin, puhepalvelujen vähittäishintojen kehityssuunnat tai laatu- ja saatavuusseikat eivät ole tekijöitä, joita olisi tullut tarkastella arvioitaessa huomattavaa markkinavoimaa merkityksellisillä tukkumarkkinoilla. Kyseiset tekijät eivät voisi rajoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen mahdollisuutta tai kannustinta markkinavoiman käyttöön matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Vaikka vähittäistasolla olisi kireää kilpailua, se ei poistaisi matkaviestinverkkoyritysten tukkumarkkinoiden monopoliasemaa ja siitä johtuvaa mahdollisuutta periä kilpailevilta yrityksiltä korkeita hintoja laskevasta puheliikenteestä. Lisäksi matkaviestinverkkoyrityksellä on kireässä vähittäiskilpailutilanteessa suuri kannustin periä laskevasta puheliikenteestä korkeita hintoja ja siten estää kilpailua heikentämällä kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota loppuasiakkailleen kilpailukykyisiä puhepalveluja.

Viestintävirasto ei ole asettanut velvoitteita vähittäismarkkinoille, vaan tukkumarkkinoille, joilla on markkina-analyysin perusteella vakavia kilpailuongelmia. Tukkumarkkinat ovat olleet Suomessa jo pidempään ennakkosääntelyn kohteena, mikä on edesauttanut vähittäismarkkinoiden kilpailun kehittymistä.

Viestintävirasto on markkina-analyysin vähittäismarkkinaosiossa tarkastellut kattavasti puhepalvelumarkkinoiden yleistä kehitystä sekä arvioinut Euroopan komission markkinasuosituksen perustelumuistion ja ohjeiden mukaisesti, onko toiseen matkaviestinverkkoon soittamiselle vähittäismarkkinoilla korvaavia palveluja. Viestintävirasto on arvioinut myös matkaviestinverkon OTT-puhepalveluiden ja -pikaviestien korvaavuutta.

OTT-palvelujen ei voida katsoa olevan vähittäismarkkinoilla korvaavia palveluja matkaviestinverkkoihin suuntautuville puheluille. Viestintäviraston Kuluttajatutkimuksen 2014 perusteella vain noin 13 prosenttia suomalaisista käyttää matkapuhelimella säännöllisesti OTT-puhepalveluja. Suomalaisten kuluttajien ja yritysten yleinen tavoittaminen matkaviestinverkon OTT-puheluilla ei siten toistaiseksi toteudu. OTT-puhepalvelujen korvaavuutta rajoittaa merkittävästi kriittisen käyttäjämassan puute. Noin 38 prosentilla suomalaisista ei ole älypuhelinta käytössään. Näin ollen yli kolmasosalle suomalaisista OTT-puhelujen vastaanottaminen tai soittaminen ei lähtökohtaisesti ole edes mahdollista. OTT-palvelut ovat myös laadultaan heikompia kuin perinteiset puhelut. Viestintävirasto on markkina-analyysissään määritellyt OTT-palvelujen laatua koskevat ongelmat.

Viestintävirasto on ottanut markkina-analyysissään huomioon, että OTT-puhelujen ilmainen tai alhainen hinta voi kannustaa loppuasiakkaita siirtymään OTT-puheluihin. Lisäksi Viestintävirasto on ottanut asianmukaisesti huomioon tulevaisuuden kehityksen ja arvioinut, että teknologisen kehityksen ja ihmisten palvelujen käyttötottumusten muuttumisen myötä matkaviestinverkon OTT-palvelujen käyttö tulee pitkällä aikavälillä todennäköisesti yleistymään.

OTT-puhepalvelut eivät ole nyt eivätkä lähitulevaisuudessa korvaavia oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkkoon soitettavalle puhelulle. Markkina-analyysissä tulevaisuuden huomioon ottamisen aikajänne on lyhyt, korkeintaan kolme vuotta, ja tulevaisuuden arvioinnin tulee perustua nykyhetkellä saataviin tietoihin, ei pitkälle suuntautuviin tulevaisuuden visioihin. Viestintäviraston tulee tarkastella laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoiden kilpailutilannetta tasaisin väliajoin. Seuraavien markkina-analyysien puitteissa myös OTT-puhelujen korvaavuus tulee uudelleen tarkasteltavaksi.

OTT-puhelujen lisäksi Viestintävirasto on markkina-analyysissä erikseen tarkastellut matkaviestinverkossa lähetettävien OTT-pikaviestien korvaavuutta. OTT-pikaviestipalvelut, samoin kuin tekstiviestit, eroavat ominaisuuksiltaan ja käyttötarkoitukseltaan äänipuheluista. Niiden kohdalla kysymys ei ole puhepalvelusta, vaan tekstimuotoisesta viestimisestä. Tällöin viestintä ei ole reaaliaikaista, ja siinä voi olla pitkiäkin viiveitä. Lisäksi yhtä puhelua vastaavan tiedon välittäminen aiheuttaa ajankäytöllisiä kustannuksia käyttäjille. OTT-pikaviestipalvelut ja tekstiviestit eivät ole korvaavia puhepalveluille. Kysymys on puhepalveluihin verrattuna erilaisesta palvelusta.

Telia ei ole esittänyt väitteidensä tueksi omakohtaisia lukuja tai arvioita siitä, missä määrin OTT-puhelut ja -pikaviestit olisivat vähentäneet yrityksen puhepalvelujen kysyntää. Telia ei myöskään ole esittänyt selvitystä siitä, että OTT-palvelujen yleistyminen olisi vaikuttanut sen markkinavoimaa vähentävästi laskevan puheliikenteen markkinoilla.

Pohjoismaiden sääntelyviranomaisten kannanotto, joka liittyy EU:n sääntelykehyksen uudistamiseen, ei ole ristiriidassa viraston markkina-analyysin kanssa. Kannanotossa ei ole todettu, että OTT-palvelut olisivat nyt tai lähitulevaisuudessa korvaavia palveluita perinteisille puhepalveluille. Viestintäviraston markkina-analyysin johtopäätös siitä, että pitkällä aikavälillä matkaviestinverkon OTT-palvelujen käyttö tulee todennäköisesti yleistymään, on yhdenmukainen kannanotossa esitetyn kanssa. Kannanotossa esitetyt näkemykset ovat huomattavan paljon pidemmälle tulevaisuuteen eli vuoden 2020 jälkeiseen aikaan katsovia kuin markkina-analyysin johtopäätökset, jossa sääntelyn tarvetta arvioidaan noin kolmen vuoden tähtäimellä.

Viestintäviraston Kuluttajatutkimus 2015 -raportin on laatinut ulkopuolinen yritys, eikä virasto ole esittänyt siinä näkemyksiään kyselyn tuloksista. Raportissa tarkastellut tulokset OTT-palvelujen kehityksestä eivät ole ristiriidassa markkina-analyysissä todettuun. Markkina-analyysissä ei todeta, että OTT-puhelut eivät lainkaan yleistyisi lähitulevaisuudessa. Sen sijaan Viestintävirasto esittää markkina-analyysissään johtopäätöksen, jonka mukaan ei ole odotettavissa, että lähitulevaisuudessa OTT-puhepalvelujen käyttö yleistyisi ja vakiintuisi suomalaisten keskuudessa niin merkittävästi, että loppuasiakkaat olisivat laajasti tavoitettavissa OTT-puheluilla. Se, että Kuluttajatutkimus 2015 -raportin mukaan 16 prosenttia vastaajista on ilmoittanut käyttävänsä säännöllisesti OTT-puhepalveluja, ei ole ristiriidassa markkina-analyysissä todetun kanssa.

Organisaatioiden sisäiseen viestintään tarkoitettujen yhdistetyn viestinnän (Unified Communications) palvelukokonaisuuksien korvaavuutta ei ole ollut tarpeen tarkastella markkina-analyysissä, koska niiden yleistymisellä ei ole vaikutusta laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoihin. Organisaatiot hankkivat matkapuhelinliittymänsä tyypillisesti vain yhdeltä matkaviestinverkkoyritykseltä, jolloin niiden sisäiset puhelut tapahtuvat matkaviestinverkon sisäisenä liikenteenä eikä muihin verkkoihin laskevaa puheliikennettä synny. Vaikka yhdistetyn viestinnän palvelut katsottaisiin perinteisten puheluiden substituuteiksi, se vähentäisi pelkästään organisaatioiden sisäisten puheluiden ja siten matkaviestinverkon sisäisten puheluiden määrää.

Euroopan komissio ei ole markkinasuosituksen perustelumuistiossaan tai markkina-analyysiä koskevassa ohjeessaan edellyttänyt puhepakettihinnoittelumallien huomioon ottamista laskevan puheliikenteen markkinoiden huomattavan markkinavoiman aseman arvioinnissa. Puhepakettihinnoittelumallien yleistyminen ei ole tekijä, joka voisi rajoittaa matkaviestinverkkoyritysten markkinavoimaa tukkumarkkinoilla.

Koska puhepakettiliittymästä eri verkkoihin soittaminen on aina samanhintaista, jonkin yrityksen laskevan puheliikenteen tukkuhinnan korotus ei johda siihen, että vain tuon kyseisen yrityksen verkkoon soittaminen kallistuisi. Sen sijaan tukkuhinnan korotus näkyisi loppuasiakkaille korkeampana puhepakettiliittymän kuukausimaksuna tai pienempänä puhepakettina minuuttimäärän osalta. Puhepaketit saattavat vaikuttaa lähinnä markkinavoimaa vahvistavasti, kun loppuasiakkailla ei ole kannustinta vähentää puhelujen soittamista erityisesti tukkuhintaa korottaneen yrityksen verkkoon.

Asetetut velvoitteet

Viestintävirasto on päätöksessään ja sen liitteenä olevassa markkina-analyysissä selvittänyt tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n edellyttämällä tavalla kilpailutilannetta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Tämän selvityksen perusteella virasto on katsonut, että Telialla on huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla eikä markkinoilla ole sellaisia tasapainottavia voimia, jotka heikentäisivät sen kykyä toimia riippumattomasti kilpailijoistaan ja loppuasiakkaista.

Viestintävirasto on päätöksessään myös perustellut, miksi Telialle ja muille valtakunnallisille matkaviestinverkkoyrityksille asetetut velvoitteet ovat välttämättömiä kilpailun edistämiseksi. Virasto on lisäksi velvoitteita asettaessaan varmistanut, että ne ovat oikeasuhtaisia toiminnan luonteeseen ja velvoitteilla tavoiteltaviin kilpailunedistämispäämääriin nähden. Asetettujen velvoitteiden avulla voidaan osaltaan varmistaa kohtuuhintaiset puhepalvelut ja monipuolinen palvelutarjonta loppuasiakkaille sekä alalla jo toimivien ja sinne pyrkivien yritysten tasapuolinen kilpailuasema.

Tietoyhteiskuntakaari ei edellytä, että huomattavan markkinavoiman päätöksessä osoitettaisiin, etteivät käyttäjille tarjottavien palveluiden hinnoittelu tai muut ehdot olisi käyttäjien kannalta kohtuullisia tai että vähittäismarkkinoilla olisi ongelmia.

Enimmäishinnan asettaminen

Viestintävirasto on päätöksessään ja markkina-analyysissään tuonut esiin, että valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat niille asetetusta kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta perineet laskevan puheliikenteen tukkupalveluista järjestelmällisesti Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeampaa hintaa, vaikka asetetun velvollisuuden mukaan yritysten olisi pitänyt oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on aina kustannussuuntautuneella tasolla.

Telian vuoden 2014 laskevan puheliikenteen yksikkökustannus on laskenut enimmäishinnan perusteena käytetyistä vuoden 2013 kustannustiedoista. Telia ei ole kuitenkaan kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta laskenut laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hintaa kustannuksia vastaavalle tasolle, mikä on esimerkki pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen riittämättömyydestä.

Viestintävirasto on päätöksessään tuonut esiin myös sen, että hinnoittelun jälkikäteinen valvonta ei ole uusien vähittäismarkkinoille pyrkivien eikä myöskään siellä jo toimivien yritysten kannalta useinkaan tehokas tai nopea tapa puuttua havaittuihin kilpailuongelmiin, koska kyseiset yritykset eivät pysty ilman Viestintävirastolle tehtyä toimenpidepyyntöä varmistumaan hintojen kustannussuuntautuneisuudesta. Myös tietoyhteiskuntakaaren esitöissä on todettu, ettei Viestintävirasto ole todellisuudessa pystynyt, toisin kuin EU-direktiivit edellyttävät, huomattavan markkinavoiman yritysten tukkuhintojen ennakkosääntelyyn kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen keinoin.

Viestintävirasto on perusteellisesti arvioinut kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden riittävyyttä ja todennut, ettei sen avulla pystytä puuttumaan markkina-analyysissä esitettyihin kilpailuongelmiin riittävän tehokkaasti eikä sitä näin ollen ole pidettävä riittävänä velvoitteena myöskään kilpailun edistämiseksi kyseessä olevilla markkinoilla. Enimmäishinnan asettaminen on ollut tarkoituksenmukaista ja oikeasuhtaista, kun otetaan huomioon havaitut kilpailuongelmat sekä enimmäishinnan asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät.

Tietoyhteiskuntakaaren esitöissä todetaan nimenomaisesti, että enimmäishinnan asettaminen ei enää edellytä erityistä poikkeuksellisuutta tilanteessa, jossa hinnoitteluvelvoitteiden asettaminen on muuten perusteltua. Viestintävirasto on päätöksessään yksityiskohtaisesti perustellut enimmäishinnan asettamisen välttämättömyyden ja tarkoituksenmukaisuuden.

Viestintävirasto on arvioituaan tietoyhteiskuntakaaren mahdollistamia vaihtoehtoja ja niiden oikeasuhtaisuutta päätynyt asettamaan Telialle ne velvoitteet, joiden on katsottava olevan välttämättömiä havaittujen kilpailuongelmien poistamiseksi. Vaikka Viestintävirasto ei ole tehnyt esimerkiksi valvontapäätöstä tilanteessa, jossa yritykset eivät ole noudattaneet niille asetettuja velvollisuuksia, tämä ei voi toimia perusteena sille, etteikö Viestintävirasto voisi asettaa tietoyhteiskuntakaaren mukaista enimmäishintavelvoitetta tilanteessa, jossa enimmäishinnan asettaminen on katsottu välttämättömäksi havaittujen kilpailuongelmien poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi.

Palveluoperaattorit eivät aseta tai peri laskevan puheliikenteen maksua muilta verkkoyrityksiltä. Sen sijaan laskevan puheliikenteen tukkukorvauksen veloittaa niin kutsuttu isäntäverkkoyritys. Isäntäverkkoyritykset siirtävät maksamansa korkeat laskevan puheliikenteen tukkuhinnat asiakkainaan olevien palveluoperaattoreiden maksettavaksi ja edelleen loppuasiakkaille. Tuotantokustannusten nousu vaikeuttaa teleyritysten kanssa vähittäismarkkinalla kilpailevien palveluyritysten toimintaa, mistä on seurauksena kilpailun estyminen ja sen myötä korkeammat vähittäishinnat ja vaihtoehtoisten palvelujen määrän väheneminen loppuasiakkaille vähittäismarkkinoilla.

Viestintäviraston käyttämä FIFAC-laskentamalli

Viestintäviraston lähtökohtana laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa on ollut kunkin enimmäishinnan noudattamiseen velvoitetun teleyrityksen matkaviestinverkon ja laskevan puheliikenteen palvelun toteuttamisesta aiheutuneet kustannukset. Viestintävirasto on määrittänyt kullekin teleyritykselle yrityskohtaisen laskevan puheliikenteen palvelun yksikkökustannuksen, jonka lähtökohtana ovat kunkin yrityksen virastolle toimittamat kustannustiedot. Lain salliman harkintavaltansa rajoissa Viestintävirasto on arvioinut teleyritysten ilmoittamia kustannustietoja ja sitä, mitkä ilmoitetuista kustannuksista on ollut kohtuullista sisällyttää laskevan puheliikenteen yksikkökustannukseen. Viestintävirasto on soveltanut samoja periaatteita kunkin teleyrityksen yksikkökustannuksen arvioinnissa ja laskennassa.

FIFAC-mallin päivityksessä vuonna 2013 yksi keskeisimmistä päivityksen kohteista on ollut datan muuntokerroin, jolla kustannuksia kohdennetaan dataliikenteelle. Viestintävirasto on järjestänyt kaksi erillistä kuulemiskierrosta kehittämistyön yhteydessä. Kehitystyön osana Frontier Economics Ltd on kehittänyt FIFAC-malliin laskukaavan datan muuntokertoimen laskemiseksi. Laskukaavassa on otettu huomioon eri verkkosukupolvet (2G, 3G ja 4G), niiden taajuuskäyttö ja se, minkälaista liikennettä eri verkoissa liikkuu (puhe, data, viestit). Kerroin on operaattorikohtainen ja se päivitetään vuosittain, joten kerroin kuvastaa ajantasaisesti kunkin yrityksen omaa verkko- ja kustannusrakennetta.

Puheliikenteen volyymi on laskenut jo useita vuosia peräkkäin. Sen sijaan dataliikenteen volyymit ovat kasvaneet huomattavan nopeasti. Tämän vuoksi ei ole perusteltua, että puheelle tulisi kohdentaa enemmän kustannuksia tilanteessa, jossa matkaviestinyritykset eivät rakenna matkaviestinverkkoja enää pelkän puheliikenteen välittämiseksi puhevolyymien vähentyessä. Sen sijaan suurin investointitarve tulee jatkossakin dataliikenteen kasvusta, kuten Telia on itsekin todennut. Näin ollen pelkän peruspeiton rakentaminen ei ole enää niin merkittävässä roolissa kuin se on aikaisemmin ollut eivätkä matkaviestinyritykset tee investointeja puheliikenteen peruspeiton rakentamiseen.

Viraston aiemmin käyttämässä nykykäyttöarvon laskentakaavassa verkon nykykäyttöarvoksi muodostui noin puolet verkon jälleenhankinta-arvosta riippumatta sen iästä. Uudessa nykykäyttöarvon laskentatavassa otetaan huomioon pitoajan lisäksi myös verkon keski-ikä. Uusi laskentatapa kuvastaa verkon todellista arvoa luotettavammin ja tarkemmalla tavalla kuin aiempi laskentakaava. Uusi nykykäyttöarvon laskentakaava myös kannustaa yrityksiä investointeihin investointien saadessa korkeamman nykykäyttöarvon ja siten korkeamman sitoutuneen pääoman tuoton verrattuna aiempaan laskentakaavaan. Nykykäyttöarvon laskentakaava ottaa huomioon tietoyhteiskuntakaaren edellyttämällä tavalla yritysten investointikannusteet eikä ole hinnoitteluvelvollisuuksille asetettujen vaatimusten vastainen.

Telian väitteet sitoutuneen pääoman tuottoprosentin määrittämiseen tai matkaviestinliiketoiminnan riskien huomioon ottamiseen liittyvistä mahdollisista ongelmista ovat perustelemattomia.

Asetettua enimmäishintaa koskevat väitteet

Painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla pykälän 3 momentin mukaisella tavalla kustannussuuntautunut. Sääntelyteorian mukaan toimialan tehokkuuden parantamisen kannalta on mielekästä käyttää sääntelymallia, joka ei ota huomioon pelkästään yrityksen omia toteutuneita kustannuksia, vaan hyödyntää myös tehokkaan toimijan kustannuksia. Jos enimmäishinta perustuu yrityksen omiin toteutuneisiin kustannuksiin ilman, että tehokkaan toimijan kustannuksia olisi enimmäishinnan laskemisessa otettu huomioon, asetettu hinta ei kannusta teleyritystä kustannustehokkaaseen käyttäytymiseen. Toimimalla tehottomasti ja pitämällä omaa yksikkökustannusten tasoaan korkealla yrityksellä on mahdollisuus periä laskevasta puheliikenteestä korkeampaa hintaa. Tilanteessa, jossa tehokkaan toimijan kustannukset on otettu huomioon, omia kustannuksia alhaisempi enimmäishinta kannustaa tehotonta yritystä tekemään parannuksia tuotantotoimintaansa tehokkailla investoinneilla.

Euroopan komission vuonna 2009 julkaiseman niin kutsutun terminointisuosituksen mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä laskevan puheliikenteen hinnoittelua, joka perustuu tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Kustannukset tulisi komission suosituksen mukaan määritellä käyttäen niin sanottua puhdasta BU-LRIC-mallia. Kyseisen suosituksen mukaan laskevan puheliikenteen hintojen tulisi olla myös symmetrisiä.

Komission 24.7.2015 antaman suosituksen mukaan Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Komissio on myös todennut, että Viestintäviraston määrittämä hintakatto on huomattavasti korkeampi (25 prosenttia) kuin muiden eurooppalaisten sääntelyviranomaisten puhtaalla BU-LRIC-mallilla laskemien matkaviestinverkkojen terminointimaksujen keskiarvo.

Tietoyhteiskuntakaarta koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) mukaan viraston on otettava toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon komission suositukset. Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi, että joissakin EU-maissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei voida lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena Suomessa. Koska tietoyhteiskuntakaari ei edellä mainittu huomioon ottaen mahdollista komission suosittaman teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan puhtaan BU-LRIC-mallin käyttämistä, Viestintävirasto on ottanut lähtökohdakseen enimmäishinnan tason määrittämisessä yrityksille aiheutuneet kustannukset huomioivan FIFAC-mallin.

Enimmäishinnan taso on määritetty laskemalla liikennemäärillä painotettu keskiarvo enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten FIFAC-mallilla laskettujen yksikkökustannusten perusteella. Liikennemäärien käyttö yksikkökustannusten painotuksessa kuvaa aiheutuneiden kustannusten jakautumista näiden yritysten kesken. Enimmäishinnan tason määrittäminen tällä tavoin ottaa huomioon kullekin valtakunnalliselle matkaviestinverkkoyritykselle aiheutuneet kustannukset sekä toiminnan tehokkuuden, ja enimmäishintaa voidaan siten pitää kohtuullisena. Viestintävirasto on myös noudattanut komission suositusta tukkuhintojen symmetrisyydestä.

Enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen valtakunnallisten teleyritysten toimintaolosuhteissa ei ole merkittäviä eroja peittoalueiden tai koon osalta, joten yksikkökustannusten erot eivät ole perusteltavissa eroilla toimintaolosuhteissa. Liikennemäärillä painotettu teleyritysten aiheutuneiden kustannusten keskiarvo ottaa käytettävissä olevista vaihtoehdoista parhaiten huomioon tehokkaan toimijan kustannusten tason tilanteessa, jossa komission suosituksen mukaisen teoreettisesti tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan puhtaan BU-LRIC-mallin käyttäminen ei ole mahdollista.

Asetettua enimmäishinnan tasoa voidaan pitää yritysten kannalta vähintäänkin kohtuullisena. Telian väitteet viraston enimmäishinnan määrittämisessä käyttämän menetelmän lainvastaisuudesta ovat perusteettomia.

Enimmäishinnan taso ja sitoutuneen pääoman tuotto

Kaikkien huomattavan markkinavoiman yritysten ja myös Telian perimä matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun korvaus on ollut 1,87 senttiä minuutilta syyskuusta 2014 lähtien. Valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat niille asetetusta kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta perineet laskevan puheliikenteen tukkupalveluista Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeampaa hintaa, vaikka asetetun velvollisuuden mukaan yritysten olisi pitänyt oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on aina kustannussuuntautuneella tasolla.

Telian väite siitä, että viraston määräämä enimmäishinta olisi kohtuuttoman alhainen suhteessa Telian matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen kustannuksiin, on perusteeton, kun otetaan huomioon Telian uudet vuoden 2014 kustannustiedot.

Viestintävirasto käyttää WACC-mallia määrittäessään kohtuullista tuottoa tehokkaan toimijan säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Kyseisessä laskentamenetelmässä otetaan huomioon tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin 4 ja 5 kohdan mukaisesti kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Sallimalla kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle yrityksiä kannustetaan investoimaan. Investointeihin liittyvät mahdolliset riskit otetaan huomioon WACC-mallissa. WACC-mallin parametrit ovat lisäksi muuttuvia. Viestintävirasto määrittää sallitut tuottoprosentit säännöllisin väliajoin. Virasto on käyttänyt enimmäishinnan tason määrittämisessä tuottoprosenttina sallittujen tuottojen vaihteluvälin ylärajaa 8,3 prosenttia, minkä voidaan katsoa olevan kohtuullinen.

Viestintäviraston enimmäishinnan määrittämisessä käyttämä kustannuslaskentamalli täyttää tietoyhteiskuntakaaren vaatimukset, sallii säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuullisen tuoton ja ottaa huomioon investointeihin liittyvät mahdolliset riskit.

Laskevan puheliikenteen palvelun hinnan vertailu EU-maihin

Toisin kuin Telia on väittänyt, virasto on lähinnä vain peilannut FIFAC-mallilla määritetyn enimmäishinnan tasoa painotettuun keskimääräiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintaan Euroopassa.

Tarkasteltaessa Euroopan maiden matkaviestinverkkoyritysten perimien laskevan puheliikenteen palvelun hintoja voidaan todeta suomalaisten matkaviestinverkkoyritysten lausunnon antamisen hetkellä perimän laskevan puheliikenteen hinnan, 1,87 senttiä minuutilta, olevan verrattain korkea. Tammikuussa 2014 liittymämäärillä painotettu keskimääräinen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hinta Euroopassa on ollut 1,31 senttiä minuutilta. Tammikuussa 2015 Euroopan maiden liittymämäärillä painotettu keskimääräinen hinta on laskenut 1,23 senttiin minuutilta.

Asetettujen velvollisuuksien vaikutusten arviointi

Päätöksen vaikutusarvio täyttää tietoyhteiskuntakaaren vaatimukset vaikutusarvion kattavuudesta. Vaikutusarvio sisältää arvion siitä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Myös hinnoitteluvelvoitteiden vaikutukset säänneltyjen tuotteiden ja niitä vastaavien vähittäistuotteiden hintatasoon on arvioitu. Viestintävirasto on tarkastellut myös vaikutuksia tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun sekä muita taloudellisia vaikutuksia kohderyhmittäin. Lisäksi Viestintävirasto on arvioinut, onko velvollisuuksilla vaikutuksia kansantalouteen, julkistalouteen, viranomaisen toimintaan, ympäristöön tai onko niillä muita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Vaikutusarvion laadinnassa Viestintävirasto on soveltuvin osin soveltanut oikeusministeriön ohjetta säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista.

Viestintävirasto on arvioinut vaikutuksia pääasiassa laadullisesti. Huomattavan markkinavoiman yritysten osalta liikevaihtovaikutuksia on lisäksi arvioitu numeerisesti. Laadullisesti vaikutuksia on arvioitu kannattavuuteen, investointi- ja tuotantotoimintaan sekä hallinnollisiin kustannuksiin. Vaikutusarvio tarjoaa konkreettista tietoa velvoitteiden vaikutuksista sekä niiden suunnista ja merkittävyydestä. Vaikutusarviossa esitetty näkemys, jonka mukaan sääntely kannustaa huomattavan markkinavoiman yritystä tehokkaisiin investointeihin, on paikkansapitävä.

Enimmäishintasääntelyä kohdistetaan myös muihin valtakunnallisiin matkaviestinverkkoyrityksiin, jolloin Telian vähittäispuhepalvelujen tuotantokustannukset alenevat samassa suhteessa kuin se menettää laskevasta puheliikenteestä keräämiään tuloja. Rationaalinen yritys ottaa investointipäätöksiä tehdessään huomioon myös palvelujen tuotantokustannukset tulevaisuudessa. Väitteet siitä, että enimmäishinta heikentäisi Telian sähköisen viestinnän palvelujen tarjontaa sekä mahdollisuuksia tarjota viestintäverkkoja ja -palveluja koko maassa, ovat epäuskottavia.

Rationaalinen sijoittaja ottaa investointipäätöstä tehdessään huomioon vähittäispalvelujen hintatason lisäksi myös tuotantotoiminnan kustannustason. Useammaksi vuodeksi ennakkoon tiedossa olevat laskevan puheliikenteen kustannukset helpottavat sijoituspäätösten tekemistä. Laskevan puheliikenteen enimmäishintasääntelyllä ei myöskään ole vaikutusta matkaviestinverkkoyrityksen voittoihin ja kannattavuuteen, joten enimmäishintasääntely ei senkään vuoksi vähentäisi sijoittajien kannustimia investoida Suomeen. Telian näkemykset itseensä ja muihin teleyrityksiin kohdistuvista investointivaikutuksista ovat epäuskottavia.

Vaikutusarvio on tulevaisuuteen suuntautuva, ja vähittäishintojen laskun tai muiden tekijöiden aiempien muutosten tarkastelu ei kuulu sen piiriin. Telia ei ole täsmentänyt, millä tavalla ja miksi dataliikenteen kasvua olisi tullut tarkastella vaikutusarviossa. 800 MHz:n verkkojen rakentamisen osalta on huomattava, että Teliaa velvoittaa sen hallitseman taajuuslisenssin ehdot muun muassa LTE-verkon väestöpeitosta ja rakentamisen aikataulusta. Telia rakentaa tällä hetkellä DNA Oy:n kanssa yhteistä matkaviestinverkkoa Itä- ja Pohjois-Suomessa ja saavuttaa merkittäviä kustannussäästöjä investoinneissa. Kun otetaan huomioon, että enimmäishinta laskee matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen liikevaihdon ohella vähittäispuhepalvelujen tuotantokustannuksia, on epäuskottavaa, että enimmäishinnan asettaminen vaikeuttaisi Telian edellytyksiä investoida LTE-verkkoon.

Laskevan liikenteen maksujen alentamisen vaikutus vähittäishintoihin

Yksityisen konsulttiyhtiön Frontier Economics Ltd:n raportin tulosten arvioinnissa on otettava huomioon, että raportti on suuren eurooppalaisen HMV-säännellyn teleyrityksen ostama tilausselvitys. On vaikea nähdä, että tällaisen tilaustutkimuksen tulokset voisivat olla muunlaisia kuin huomattavan markkinavoiman yrityksen intressejä palvelevia. Selvityksen tuloksia ei ole myöskään julkaistu tieteellisessä lehdessä eikä selvityksen kysymyksenasettelua, aineistojen laatua, tutkimusmenetelmien soveltuvuutta tai tulosten toistettavuutta ole punnittu tieteellisessä vertaisarvioinnissa.

On olemassa laaja konsensus siitä, että matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen maksujen alentamisella on alentava vaikutus myös puhepalvelujen vähittäishintoihin. Tukkumarkkinan sääntelyllä tavoitellaan EU:ssa ja muualla maailmassa nimenomaan kilpailun edistämistä ja kohtuullisten vähittäishintojen varmistamista puhepalveluissa. Myös Euroopan komissio on eri yhteyksissä todennut, että korkeat laskevan puheliikenteen maksut johtavat usein korkeisiin vähittäishintoihin ja puhepalvelujen alhaisempaan kysyntään. Lisäksi talousteoria tukee vahvasti sitä, että laskevan puheliikenteen hintojen alentaminen johtaa alhaisempiin yksikköhintoihin vähittäistasolla. Myös taloustieteen empiiriset tutkimukset tukevat näkemystä. Matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintojen ja vähittäishintojen välisestä suhteesta on saatavilla myös tuoretta tutkimustietoa. Toisin kuin Telia on väittänyt, maksujen alentamisella ei ole merkittäviä kielteisiä ja tietoyhteiskuntakaaren 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden vastaisia vaikutuksia.

Oikeudenkäyntikulut

Viestintäviraston Telialle antamassa valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys tavanomaisesta tietoyhteiskuntakaaren mukaisesta päätöksenteosta sekä laintulkinnasta. Asiassa ei ole perusteita velvoittaa virastoa korvaamaan Telian oikeudenkäyntikuluja eikä muita vaadittuja kuluja. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä. Asiassa ei ole kohtuutonta, että Telia joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut sekä muut kulunsa vahinkonaan.

5. Telian vastaselitys

Telia on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Viestintävirastolle.

6. Muut kirjelmät

Teliaon ilmoittanut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa määräksi 44 180 euroa.

Viestintävirasto on lausunnossaan kiistänyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ja määrältään.

Viestintäviraston lausunto on lähetetty tiedoksi Telialle.

7. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on 15.12.2015 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3715 hylännyt Telian hakemuksen Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

8. Merkintä

Tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta annetulla lailla (68/2018), joka on tullut voimaan 1.6.2018, tietoyhteiskuntakaaren nimike on muutettu sähköisen viestinnän palveluista annetuksi laiksi. Nimikkeen muutoksesta huolimatta tässä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä käytetään lain nimikkeenä tietoyhteiskuntakaarta.

III KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

2. Telia Finland Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

1 Pääasia

1.1 Asian käsittelyyn sovellettava laki

Telian mukaan asiaan olisi tullut soveltaa viestintämarkkinalakia, koska asia on ollut tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla vireillä tietoyhteiskuntakaaren tullessa voimaan 1.1.2015. Markkina-analyysi ja huomattavan markkinavoiman päätösluonnos on laadittu ainakin pääosiltaan ennen 1.1.2015. Markkina-analyysi on aloitettu joulukuussa 2013, asiaa on käsitelty jo vuonna 2014 ja Telia on toimittanut Viestintävirastolle asiaa koskevia lausumia syys- ja lokakuussa 2014.

Viestintävirasto on viitannut tietoyhteiskuntakaaren siirtymäsäännöksen sisältävän 352 §:n 4 momenttiin ja lausunut, ettei lainsäätäjän tarkoituksena ole voinut olla, että huomattavan markkinavoiman päätöksiä annettaisiin kumotun viestintämarkkinalain nojalla vielä sen jälkeen, kun uusi laki on jo tullut voimaan. Lopullisen päätöksensä Viestintävirasto on tehnyt 10.8.2015 eli tietoyhteiskuntakaaren jo ollessa voimassa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tietoyhteiskuntakaari on lain 351 §:n 1 momentin mukaisesti tullut voimaan 1.1.2015, ja mainitulla lailla on saman pykälän 2 momentin 6 kohdan nojalla kumottu viestintämarkkinalaki (393/2003).

Tietoyhteiskuntakaaren 352 § sisältää lain siirtymäsäännökset. Pykälän 1 momentin mukaan tietoyhteiskuntakaaren voimaan tullessa vireillä olleen hallintoasian käsittelyyn sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Pykälän 4 momentin mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n mukaisen päätöksen huomattavasta markkinavoimasta ja sen seurauksena asettanut teleyrityksille tietoyhteiskuntakaaren mukaiset oikeudet ja velvollisuudet. Tarvittaessa teleyrityksen viestintämarkkinalakiin perustuvien velvollisuuksien päättyminen vahvistetaan Viestintäviraston erillisellä päätöksellä.

Valituksenalaisesta Viestintäviraston päätöksestä käy ilmi, että Viestintävirasto oli tehnyt markkina-analyysin yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoista edellisen kerran vuonna 2005 valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten osalta ja antanut 22.6.2006 muun ohella Teliaa koskevan huomattavan markkinavoiman päätöksen. Telialle oli mainitulla päätöksellä asetettu muun muassa velvollisuus yhteenliittää matkaviestinverkko toisen teleyrityksen verkon kanssa ja velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua.

Esillä olevassa asiassa Viestintävirasto on aloittanut markkina-analyysin laatimisen joulukuussa 2013 ennen tietoyhteiskuntakaaren voimaantuloa. Päätösluonnoksen kansallinen kuuleminen on aloitettu 15.1.2015 ja lopullinen päätös on tehty 10.8.2015 tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon jälkeen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys Viestintäviraston viestintämarkkinalain kumoamisen jälkeen ensimmäistä kertaa tekemästä kysymyksessä olevaa markkinaa koskevasta huomattavaa markkinavoiman päätöksestä ja siinä asetetuista velvoitteista.

Kun otetaan huomioon tietoyhteiskuntakaaren 352 §:n 4 momentti, jonka mukaan viestintämarkkinalakiin perustuvat teleyritysten oikeudet ja velvollisuudet jäävät voimaan, kunnes Viestintävirasto on ensimmäistä kertaa tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n mukaisen päätöksen huomattavasta markkinavoimasta ja sen seurauksena asettanut teleyrityksille tietoyhteiskuntakaaren mukaiset oikeudet ja velvollisuudet, Viestintäviraston on tullut soveltaa valituksenalaista päätöstä tehdessään tietoyhteiskuntakaaren säännöksiä. Viestintäviraston päätös ei ole asiaan sovellettavan lain osalta lainvastainen. Telian valitus on siten tällä perusteella tehtynä hylättävä.

1.2 Merkityksellisen markkinan määrittely

1.2.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaaren 51 §:n mukaan Viestintäviraston on säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat, joista se tekee markkina-analyysin 52 §:n mukaisesti.

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) 51 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella lausuttu, että Viestintäviraston on merkityksellisiä markkinoita määritellessään otettava asianmukaisesti huomioon komission suositus merkityksellisistä markkinoista. Komissio antaa säännöllisin väliajoin suosituksen merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista, joiden osalta Viestintäviraston on tehtävä markkina-analyysi. Ennakkosääntelyn alaisiksi markkinoiksi tulisi nimetä vain sellaisia markkinoita, joilla on suuria tai pysyväisluonteisia esteitä markkinoille pääsylle ja joiden rakenne ei ole omiaan johtamaan todelliseen kilpailuun merkityksellisellä aikavälillä. Kolmantena kriteerinä on, että yleisen kilpailuoikeuden soveltaminen ei yksin riittäisi korjaamaan näitä markkinahäiriöitä.

Huomattavan markkinavoiman sääntely perustuu unionin oikeuteen. Puitedirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 2002/21/EY sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) 15 artiklassa on säädetty markkinoiden yksilöinnissä ja määrittelyssä noudatettavasta menettelystä. Artiklan 1 kohdan mukaan komissio antaa suosituksen merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista. Suosituksessa yksilöidään ne sähköisen viestinnän alan tuote- ja palvelumarkkinat, jotka ominaisuuksiensa perusteella saattavat edellyttää erityisdirektiiveissä vahvistettujen sääntelyvelvoitteiden asettamista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisten markkinoiden määrittelyä kilpailulainsäädännön mukaisesti yksittäisissä tapauksissa. Komissio määrittelee markkinat kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti.

Puitedirektiivin 15 artiklan 2 kohdan mukaan komissio julkaisee markkina-analyysia ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat ja kilpailulainsäädännön periaatteiden kanssa yhdenmukaiset suuntaviivat.

Puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on, ottaen suosituksen ja suuntaviivat mahdollisimman tarkasti huomioon, määriteltävä kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti kansallisia olosuhteita vastaavat merkitykselliset markkinat, erityisesti alueellaan vallitsevat merkitykselliset maantieteelliset markkinat.

1.2.2 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

Komission markkinasuosituksen (Komission suositus puitedirektiivin mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla2014/710/EU) tarkoituksena on sen johdanto-osan 2 perustelukappaleen mukaan määritellä ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voidaan sallia puitedirektiivin 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Johdanto-osan 2 perustelukappaleen mukaan ennakkosääntelyn perimmäisenä tavoitteena on tuottaa hyötyä loppukäyttäjille tekemällä vähittäismarkkinoista sellaiset, että niillä vallitsee todellinen kilpailu kestävällä pohjalla.

Komissio on markkinasuosituksensa kohdassa 1 suositellut, että määritellessään kansallisten olosuhteiden perusteella merkityksellisiä markkinoita puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti kansalliset sääntelyviranomaiset tekevät analyysin suosituksen liitteessä määritellyistä tuote- ja palvelumarkkinoista. Suosituksen liitteessä olevaan tukkumarkkinoita koskevaan luetteloon sisältyy muun ohella Viestintäviraston päätöksensä markkina-analyysiä koskevassa liitteessä viittaama markkina numero 2 "Tukkutason puheensiirto kohdeverkkona toimivassa yksittäisessä matkaviestintäverkossa".

Komission ohjeissa (Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä 2002/C 165/03)on käsitelty markkinoiden määrittelyyn liittyviä seikkoja. Komission ohjeiden 27 kohdassa on todettu muun ohella, että alakohtaisen sääntelyn tarpeisiin merkitykselliset markkinat määritellään ennakoivasti, koska kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat arvioinnissaan huomioon myös markkinoiden tulevat kehitysnäkymät. Sääntelyviranomaisten ei kuitenkaan markkina-analyysissään tulisi jättää huomiotta olennaisia tietoja aiemmasta markkinakehityksestä.

Komission ohjeiden 36 kohdassa on todettu muun ohella, että tärkeimmät tuote- ja palvelumarkkinat, joilla voi niiden ominaispiirteiden vuoksi olla perusteltua määrätä ennakkosääntelyyn perustuvia velvoitteita, yksilöidään komission suosituksessa. Näin ollen käytännössä kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävänä on yleensä määritellä merkityksellisten markkinoiden maantieteellinen laajuus.

Komission ohjeiden 38 kohdan mukaan se, muodostaako tuotteen tai palvelun tarjoaminen tietyllä maantieteellisellä alueella merkitykselliset markkinat, riippuu siitä, esiintyykö valmistajan (valmistajien) tai palvelun tarjoajan (tarjoajien) hinnoitteluun vaikuttavaa kilpailupainetta. Kun arvioidaan yrityksen toimintaa markkinoilla, on otettava huomioon kaksi pääasiallista kilpailupaineen aiheuttajaa eli i) kysynnän ja ii) tarjonnan korvattavuus. Yrityksen toimintaan vaikuttaa myös kolmas kilpailupainetta aiheuttava tekijä eli potentiaalinen kilpailu.

Komission ohjeiden 39 kohdan mukaan kysynnän korvattavuutta käytetään mittaamaan sitä, kuinka valmiita kuluttajat ovat vaihtamaan kyseessä olevat palvelut tai tuotteet toisiin palveluihin tai tuotteisiin. Tarjonnan korvattavuus puolestaan osoittaa, voisivatko muut kuin kyseisten tuotteiden valmistajat tai palvelujen tarjoajat heti tai lyhyellä aikavälillä siirtyä näiden tuotteiden valmistukseen tai palvelujen tarjontaan ilman huomattavia lisäkustannuksia.

1.2.3 Oikeudellinen arviointi

Telia on valituksessaan esittänyt, että Viestintävirasto ei ole ottanut markkina-analyysissään huomioon perinteisille puhepalveluille käytössä olevia korvaavia, internetin kautta tarjottavia palveluja. Markkina-analyysissä ei ole otettu huomioon OTT-palveluja (Over the Top) eikä myöskään suurten kansainvälisten IT-yritysten tarjoamia viestinnän kokonaisratkaisuja. Telian mukaan markkina-analyysissä ei ole käsitelty puhepalveluiden korvaamista pikaviesteillä tai sosiaalisen median viestipalveluilla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintäviraston markkina-analyysissä ja huomattavan markkinavoiman päätöksessä tekemiä johtopäätöksiä on tarkasteltava valituksenalaisen päätöksen tekemisen ajankohtana eli 10.8.2015 vallinneessa markkinatilanteessa ottaen huomioon tuohon ajankohtaan nähden lähitulevaisuudessa ennakoitavissa oleva kehitys kohtuulliseksi katsottavana ajanjaksona. Markkina-analyysissä sääntelyn tarvetta arvioidaan noin kolmen vuoden aikavälillä.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelusta. Päätöksen mukaan laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Merkityksellisiin hyödykemarkkinoihin luetaan päätöksen mukaan myös yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja -palvelut.

Kuten Viestintävirasto on päätöksessään todennut, yksittäiseen matkaviestinverkkoon soitetun puhelun ohjaamiselle oikeaan liittymään tarvitaan sen matkaviestinverkkoyrityksen laskevan puheliikenteen palveluja, jonka verkossa puhelun vastaanottavan loppuasiakkaan liittymä on. Laskevan puheliikenteen kysyntä ei siten voi korvautua esimerkiksi toisen matkaviestinverkkoyrityksen tarjoamalla laskevan puheliikenteen palvelulla. Jos puhelun soittavat loppuasiakkaat ovat kuitenkin riittävässä määrin valmiita vaihtamaan muihin palveluihin vähittäishinnan korotuksen jälkeen, matkaviestinverkon puhepalvelujen kysynnän korvattavuus vähittäistasolla voi epäsuorasti rajoittaa matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Asiassa on siten tullut arvioida, onko vähittäismarkkinoilla sellaisia vaihtoehtoisia palveluja, jotka ovat puhelun soittavan loppuasiakkaan näkökulmasta korvaavia oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään soittamiselle.

Viestintävirasto on markkina-analyysissä arvioinut matkaviestinverkon ei-hallinnoidun OTT-puhelun soittamista tai matkaviestinverkon OTT-pikaviestien lähettämistä korvaavana palveluna soittamiselle oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään. Viestintävirasto on todennut markkina-analyysissään, ettei ole odotettavissa, että OTT-puhepalvelujen käyttö lähitulevaisuudessa yleistyisi ja vakiintuisi suomalaisten keskuudessa niin merkittävästi, että loppuasiakkaat olisivat laajasti tavoitettavissa OTT-puheluilla. Markkina-analyysistä käy ilmi, että matkaviestinverkon ei-hallinnoidun OTT-puhelun soittaminen edellyttää, että puhelun soittavalla ja puhelun vastaanottavalla loppuasiakkaalla on käytössään älypuhelin ja matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymä. Lisäksi edellytetään, että puhelun soittavalla ja puhelun vastaanottavalla loppuasiakkaalla on käytettävissään älypuhelimeen ladattuna saman palveluntarjoajan OTT-sovellus.

Markkina-analyysistä ilmenevien tietojen perusteella noin 38 prosentilla suomalaisista ei ole älypuhelinta käytössään ja vain noin 13 prosenttia suomalaisista käyttää matkapuhelinta säännöllisesti OTT-puheluihin. Viestintäviraston päätöksen mukaan niin kauan kuin OTT-puhepalvelusovellukset eivät saa kerättyä laajaa käyttäjäkuntaa, eri tahojen yleinen ja helppo tavoittaminen OTT-puheluilla ei toteudu. Lisäksi OTT-puhelut ovat markkina-analyysin mukaan laadultaan heikompia kuin perinteiset äänipuhelut muun ohella pidempien viiveaikojen ja heikomman toimintavarmuuden vuoksi.

Viestintävirasto on markkina-analyysissä ottanut huomioon myös tulevan kehityksen ja arvioinut, että teknologisen kehityksen ja palvelujen käyttötottumusten muuttumisen myötä matkaviestinverkon OTT-palvelujen käyttö tulee pitkällä aikavälillä todennäköisesti yleistymään. Viestintävirasto on vielä Telian valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että seuraavien markkina-analyysien puitteissa myös OTT-puhelujen korvaavuus tulee uudelleen tarkasteltavaksi.

Viestintävirasto on markkina-analyysissä erikseen tarkastellut myös matkaviestinverkon OTT-pikaviestin lähettämistä korvaavana palveluna. Viestintävirasto on katsonut, että OTT-pikaviestin lähettäminen eroaa ominaisuuksiltaan ja käyttötarkoitukseltaan matkaviestinverkon puhelusta. Viestintäviraston markkina-analyysissä on myös todettu, että suurin osa suomalaisista ei ole tavoitettavissa OTT-pikaviesteillä, sillä vain noin 30 prosenttia suomalaisista käyttää matkapuhelimella säännöllisesti pikaviestipalveluja.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on markkina-analyysissään esittämillään perusteluilla voinut arvioida, että OTT-puhepalvelut eivät ole olleet markkina-analyysin laatimisaikaan eivätkä tuolloin arvioituina lähitulevaisuudessakaan korvaavia palveluja oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään soitettavalle puhelulle. Viestintävirasto on voinut vastaavasti markkina-analyysissään katsoa, että OTT-pikaviestin lähettäminen ei ole ollut korvaava palvelu oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään soittamiselle.

Viestintävirasto on Telian valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että organisaatioiden sisäiseen viestintään tarkoitettujen yhdistetyn viestinnän (Unified Communications -sovellukset) palvelukokonaisuuksien yleistymisellä ei ole vaikutusta laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoihin, sillä organisaatiot hankkivat matkapuhelinliittymänsä tyypillisesti vain yhdeltä matkaviestinverkkoyritykseltä. Organisaatioiden sisäiset puhelut tapahtuvat matkaviestinverkon sisäisenä liikenteenä eikä muihin verkkoihin laskevaa puheliikennettä siten synny.

Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa esitetyn perusteella, että Viestintävirasto ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole tarkastellut markkina-analyysissään organisaatioiden sisäiseen viestintään tarkoitettujen yhdistetyn viestinnän palvelukokonaisuuksien korvaavuutta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintäviraston päätöksen mukainen merkityksellinen hyödykemarkkina vastaa komission markkinasuosituksen mukaista tukkutason markkinaa (markkina 2). Viestintäviraston päätöksessä merkitykselliset hyödykemarkkinat on määritelty arvioimalla keskeisesti niitä tekijöitä, jotka komission markkinasuosituksen ja ohjeiden mukaan on otettava markkinoiden määrittelyssä huomioon. Viestintävirasto on päätöksessään ottanut merkityksellisten markkinoiden määrittelyssä huomioon muun ohella vähittäismarkkinoilla tarjolla olevat vaihtoehtoiset tekniset ratkaisut ja niiden korvaavuuden.

Asiassa ei ole todettavissa, että viraston päätöksessä esitetyt tukkumarkkinoita koskevat johtopäätökset olisivat olleet päätöksen tekemisen ajankohtana sillä tavalla ristiriidassa markkinoilla tosiasiassa vallinneiden olosuhteiden kanssa, että markkinoiden määrittelyä olisi tällä perusteella pidettävä lopputulokseltaan tietoyhteiskuntakaaren vastaisena. Asiassa ei ole muutoinkaan todettavissa, että merkityksellisten markkinoiden määrittely olisi tullut tehdä komission markkinasuosituksesta ja Viestintäviraston päätöksestä poikkeavalla tavalla. Viestintävirasto on voinut markkina-analyysissään esittämillään perusteilla katsoa, että oman verkon ulkopuoliseen matkaviestinverkon liittymään soitettavalle puhelulle ei ole kysynnän tai tarjonnan näkökulmasta korvaavia palveluja vähittäismarkkinoilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon merkityksellisten markkinoiden määrittelyssä sovellettavien säännösten perusteella huomioon otettavat seikat, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole Telian tältä osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

1.3 Huomattavan markkinavoiman yritykseksi määrääminen

1.3.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin markkina-analyysi. Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä yritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) 52 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu, että pykälä vastaa pääosin viestintämarkkinalain 17 §:ää. Markkina-analyysissä tulisi hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) mukaan ottaa huomioon teleyrityksiin kohdistuva kilpailun paine ja niiden tosiasiallinen mahdollisuus toimia riippumatta kilpailijoistaan. Lisäksi viestintämarkkinalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 112/2002 vp) 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan, jos markkina-analyysin perusteella todetaan, että kilpailu ei toimi tarkasteltavana olevilla markkinoilla ja että se johtuu yhden tai useamman teleyrityksen markkinakäyttäytymisestä, määräävässä tai hallitsevassa asemassa olevat teleyritykset nimetään huomattavan markkinavoiman yrityksiksi.

Puitedirektiivin 14 artiklan 2 kohdan mukaan tietyllä yrityksellä katsotaan olevan huomattava markkinavoima, jos sillä on yksin tai yhdessä muiden kanssa määräävää asemaa vastaava asema eli sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, asiakkaista ja viime kädessä kuluttajista.

Puitedirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on suoritettava analyysi merkityksellisistä markkinoista ottaen huomioon komission suosituksessa yksilöidyt markkinat sekä komission suuntaviivat mahdollisimman tarkasti. Artiklan 4 kohdan mukaan, jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, ettei merkityksellisillä markkinoilla ole todellista kilpailua, sen on määriteltävä yritykset, joilla on yksin tai yhdessä kyseisillä markkinoilla huomattava markkinavoima 14 artiklan mukaisesti, ja kansallisen sääntelyviranomaisen on asetettava tällaisille yrityksille tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja asianmukaisia erityisvelvoitteita tai, jos niitä jo on, pidettävä tällaiset velvoitteet edelleen voimassa tai muutettava niitä.

1.3.2 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

Komission ohjeissa on käsitelty huomattavan markkinavoiman arviointiperusteita. Ohjeiden 75 kohdassa todetaan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan erityisen suuri markkinaosuus – yli 50 prosenttia – on jo sellaisenaan osoitus määräävän aseman olemassaolosta, ellei ole kyse poikkeuksellisista olosuhteista. Yrityksen, jonka markkinaosuus on suuri, voidaan olettaa omaavan huomattavaa markkinavoimaa eli olevan määräävässä asemassa, jos sen markkinaosuus on ollut pidemmän aikaa vakaa.

Ohjeiden 78 kohdassa on todettu muun ohella, että määräävän markkina-aseman toteaminen ei voi perustua pelkästään suuriin markkinaosuuksiin. Suuret markkinaosuudet luovat ainoastaan mahdollisuuden sille, että kyseinen operaattori voi olla määräävässä asemassa. Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tehtävä perusteellinen ja kattava analyysi merkityksellisten markkinoiden taloudellisista piirteistä ennen kuin ne tekevät päätöksen huomattavan markkinavoiman olemassaolosta.

Komission ohjeiden 78 kohdan mukaan mitattaessa yrityksen voimaa, jonka turvin se voisi toimia huomattavassa määrin kilpailijoistaan, asiakkaista ja kuluttajista riippumattomasti, voidaan käyttää muun muassa seuraavia kriteerejä: yrityksen koko, vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta, tekninen etulyöntiasema tai paremmuus, tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttuminen tai heikkous, helppo tai etuoikeutettu mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä, tuotteiden tai palveluiden monipuolisuus (esimerkiksi tuote- tai palveluyhdistelmät), mittakaavaedut, tuotevarioinnin edut, vertikaalinen integraatio, pitkälle kehittynyt jakelu- ja myyntiverkosto, potentiaalisen kilpailun puuttuminen ja laajentumisen esteet.

Komission ohjeiden 80 kohdan mukaan määräävän aseman toteaminen riippuu markkinoille pääsyn helppoudesta. Sähköisen viestinnän markkinoille pääsyn esteet ovat usein suuria. Suuret markkinoille tulon esteet voivat kuitenkin menettää merkitystään sellaisilla markkinoilla, joilla teknologian kehitys on jatkuvaa. Sähköisen viestinnän markkinoilla kilpailua edistävän tekijän voi muodostaa markkinoilla vielä toimimattomien, mutta potentiaalisten kilpailijoiden taholta tuleva innovaatioiden uhka. Tällaisilla markkinoilla kilpailua olisi arvioitava ennakoivasti ja tulevaisuuteen suuntautuvasti.

1.3.3 Oikeudellinen arviointi

Telian valituksen mukaan Viestintävirasto ei ole tehnyt markkina-analyysiä säännösten edellyttämällä tavalla tulevaisuuteen suuntautuen ja muuttuneen kilpailutilanteen huomioon ottaen. Telian mukaan Viestintävirasto ei ole markkina-analyysissä ottanut huomioon, että matkaviestinliittymien markkinoilla vallitsee kireä kilpailutilanne ja matkaviestinpalveluiden hintataso Suomessa on ollut kilpailutilanteen vuoksi laskeva. Hinnat ovat laskeneet data- ja puhelupalveluissa. Kansainvälisissä matkaviestinpalveluiden hintavertailussa Suomi kuuluu edullisimpien maiden joukkoon. Suomen markkinoilla ei ole ongelmia palveluiden saatavuudessa, laadussa tai hinnoissa. Lisäksi Telian mukaan Viestintäviraston markkina-analyysi on ollut puutteellinen puhepakettihinnoittelumallien huomioon ottamisen osalta.

Viestintävirasto on markkina-analyysissään katsonut, että Telialla on tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettu huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Viestintävirasto on arvioidessaan huomattavaa markkinavoimaa ottanut huomioon Telian markkinaosuuden. Viestintäviraston laatiman markkina-analyysin mukaan Telialla on 100 prosentin markkinaosuus omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysissä todetun mukaisesti Telia on ainoa laskevan puheliikenteen tukkupalvelun tarjoaja omassa verkossaan, ja yritys kerää yksin kaikki oman verkon tukkupalvelun tarjoamisesta saadut tulot matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Markkinaosuuden lisäksi Viestintävirasto on arvioinut matkaviestinverkkoyritysten aiempaa hinnoittelukäyttäytymistä, potentiaalista kilpailua ja ostajan tasapainottavaa neuvotteluvoimaa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Viestintävirasto on markkina-analyysissään edellä kohdassa 1.2.3 todetuin tavoin lisäksi arvioinut puhepalvelujen vähittäismarkkinoiden kysynnän korvattavuutta ja sen lisäksi myös tarjonnan korvattavuutta ja katsonut, etteivät ne rajoita matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintäviraston päätöksessä huomattavan markkinavoiman arviointi on perustunut keskeisesti niiden seikkojen arviointiin, jotka komission ohjeiden 78 kohdan mukaan voidaan ottaa markkinavoiman arvioimisessa huomioon. Huomattavan markkinavoiman päätöksestä ja markkina-analyysistä käy ilmi, millä tavalla kutakin huomattavan markkinavoiman arvioinnissa huomioon otettua seikkaa on arvioitu.

Viestintävirasto on markkina-analyysinsä vähittäismarkkinoita koskevassa osiossa tarkastellut puhelin- ja tiedonsiirtopalvelujen kuluttajahintojen kehitystä ja todennut matkaviestinverkon puhelinpalvelujen ja tiedonsiirtopalvelujen kuluttajahintojen laskeneen. Viestintävirasto on Telian valituksen johdosta lausunut, että matkaviestinpalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailutilanne tai puhepalvelujen vähittäishintojen hintataso taikka puhepalvelujen laatu- ja saatavuusseikat eivät ole kuitenkaan tekijöitä, jotka Viestintäviraston olisi tullut ottaa huomioon arvioitaessa huomattavaa markkinavoimaa merkityksellisillä tukkumarkkinoilla. Viestintäviraston lausuman mukaan vähittäismarkkinoiden tiukka kilpailutilanne ei poistaisi tukkumarkkinoilla monopoliasemassa olevan matkaviestinverkkoyrityksen mahdollisuutta periä kilpailevilta teleyrityksiltä korkeita hintoja omaan matkaviestinverkkoonsa laskevasta puheliikenteestä ja siten estää kilpailua heikentämällä hinnoittelullaan kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota loppuasiakkailleen kilpailukykyisiä puhepalveluja. Viestintävirasto on viitannut myös kysymyksessä olevilla tukkumarkkinoilla markkina-analyysin perusteella havaittuihin vakaviin kilpailuongelmiin.

Kun otetaan huomioon se, että Telialla on 100 prosentin markkinaosuus omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla, sekä Viestintäviraston päätöksessä laskevan puheliikenteen palveluja tarjoavien matkaviestinverkkoyritysten aiemmasta hinnoittelukäyttäytymisestä esitetty, matkaviestinpalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailutilanteen ei voida katsoa rajoittavan Telian kykyä ja mahdollisuutta käyttää markkinavoimaansa ja periä halutessaan korkeita hintoja tarjoamistaan laskevan puheliikenteen palveluista kilpailevilta teleyrityksiltä.

Viestintävirasto on markkina-analyysissä tarkastellut myös puhelinpalvelujen hinnoittelumallien muutosta vähittäismarkkinoilla. Markkina-analyysistä käy ilmi, että matkaviestinverkon kuluttajaliittymissä on enenevässä määrin siirrytty puhepalvelujen käyttöperusteisesta hinnoittelusta pakettihinnoittelun suuntaan ja siten palvelujen käyttö ja niistä veloittaminen on eriytynyt yhä enemmän toisistaan. Viestintävirasto on Telian valitukseen antamassaan lausunnossa todennut, että puhepakettihinnoittelun yleistyminen ei ole kuitenkaan sellainen seikka, joka voisi rajoittaa matkaviestinverkkoyritysten markkinavoimaa tukkumarkkinoilla. Telia ei ole valituksessaan eikä vastaselityksessään tarkemmin perustellut sitä, mikä merkitys puhepakettihinnoittelumalleilla olisi Telian markkinavoimaa arvioitaessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole todettavissa, että puhepakettihinnoittelulla olisi vaikutusta Telian markkinavoimaa vähentävänä seikkana.

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon Telian markkinaosuudesta ja asemasta saatu selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole lainvastainen, kun siinä on katsottu Telialla olevan merkityksellisillä markkinoilla tietoyhteiskuntakaaren 52 §:n 3 momentissa tarkoitettua taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista ja puhepalvelujen käyttäjistä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon huomattavan markkinavoiman määrittelyssä sovellettavien säännösten perusteella huomioon otettavat seikat, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Viestintäviraston päätös ei ole Telian tältä osin esittämillä perusteilla lainvastainen.

1.4 Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet

1.4.1 Velvollisuuksien asettamisen edellytykset

1.4.1.1 Kansalliset säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:ssä säädetään tukkumarkkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 56, 61 ja 65 §:ssä sekä 10 luvussa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettujen velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään, ja niitä asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon muun ohella huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit, tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä ja eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:ssä säädetään käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevista velvollisuuksista. Pykälän 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos 52 §:n mukainen markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi saman momentin 1 kohdan mukaan asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa tai yhteenliittämisessä kustannussuuntautunutta hinnoittelua.

Mainitun pykälän 4 momentin mukaan asettaessaan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

Mainitun pykälän 5 momentin mukaan 1–4 momentissa tarkoitettujen hinnoitteluvelvollisuuksien tulee:

1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua;

2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille;

3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin;

4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja

5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

1.4.1.2 Lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 53 §:n kohdalla lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kilpailluilla markkinoilla toiminta perustuu teleyritysten välisiin kaupallisiin sopimuksiin. Tällöin lähtökohtana pidetään, että markkinat itse huolehtivat siitä, että käyttäjille tarjottavien palvelujen hinnoittelu ja palvelun tarjonnan muut ehdot ovat käyttäjien kannalta kohtuullisia. Tietyn sähköisen viestinnän tuote- tai palvelumarkkinan toimintaan puuttuminen sääntelyn keinoin tulee kysymykseen vain siinä tapauksessa, että markkina-analyysi osoittaa sen välttämättömäksi.

Asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Säännös liittyy erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan täytäntöönpanoon. Direktiivin säännöksen mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun kilpailuongelman luonteeseen ja niiden tulee olla oikeasuhteisia. Suhteellisuusperiaatteella tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, että asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden.

Viestintäviraston toimivaltaa velvollisuuksia asetettaessa rajoittavat viestintämarkkinalain säännösten lisäksi myös suomalaisen hallinnon yleiset periaatteet, kuten suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate. Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta ainoastaan kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset erityisvelvoitteet. Velvollisuuden tarkoituksenmukaisuus ja oikeasuhteisuus on myös perusteltava.

Velvollisuutta asetettaessa tulee ottaa huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit, julkiset investoinnit ja investointeihin liittyvät riskit. Velvollisuuksia asetettaessa on otettava huomioon se, että teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kannattavaa. Teleyrityksellä tulee olla mahdollisuus saada kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Yritystä ei saa rasittaa velvoitteilla, jotka veisivät siltä mahdollisuudet taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä.

Velvollisuutta asetettaessa on pyrittävä turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä. Markkinoiden tasapainon ja kilpailun kannalta on tärkeää, että markkinoilla on useampia kannattavaa liiketoimintaa harjoittavia teleyrityksiä, mutta myös keskenään kilpailevia teleyrityksiä. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet eivät saa olla sellaisia, että ne estävät pitkällä aikavälillä yrityksen järkevän liiketoiminnan.

Myös käyttöoikeuden luovutuksesta maksettava korvaus on perustuslain omaisuuden suojasäännösten vaatimalla tasolla. Ehdotetun 71 §:n mukaan säänneltyyn hintaan sisältyy aina kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle.

Viestintäviraston on yleisen hallintokäytännön mukaisesti perusteltava päätöksensä. Perusteluissa on osoitettava, että huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 221/2013 vp) on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Ehdotettu 71 § koskisi yritysten välisiä tukkuhintoja, joita maksetaan käyttöoikeuden luovutuksesta tai viestintäverkkojen yhteenliittämisestä. Ehdotettuun pykälään perustuva hinnoittelun sääntely kohdistuisi näin ollen vain tiettyihin niin sanottuihin pullonkaulatuotteisiin, joiden osalta on markkina-analyysin perusteella todettu kilpailuongelmia.

Viestintävirasto voisi pykälässä säädetyin edellytyksin asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kulloisenkin tuotteen tai palvelun markkinatilanteeseen ja havaittuihin kilpailuongelmiin nähden tarkoituksenmukaisimmaksi katsomansa hinnoitteluvelvollisuuden. Asetetusta hinnoitteluvelvollisuudesta riippumatta säännellyn hinnan ei tulisi kuitenkaan olla tehokkaan toimijan kustannuksia alemmalla tasolla. Markkinoiden kilpailuongelmista riippuen hinnoitteluvelvollisuudet voivat olla kevyempiä tai tiukempia.

Enimmäishinnan asettaminen etukäteen ei edellyttäisi enää sellaista poikkeuksellisuutta kuten voimassa olevassa viestintämarkkinalain 37 §:ssä on säädetty. Viestintävirasto voisi asettaa enimmäishinnan myös ilman tuotteen aikaisempaa sääntelyhistoriaa. Enimmäishinnan etukäteinen asettamismahdollisuus yhtenä käytettävissä olevista hinnoitteluvelvoitteista mahdollistaa viranomaisen tehokkaan puuttumisen markkinoilla vallitseviin kilpailuongelmiin.

Viestintäviraston asettamien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua. Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee olla sellaisia, että ne kannustavat yrityksiä tehokkaisiin investointeihin. Hinnoitteluvelvollisuuksien tulee edistää myös kestävää kilpailua. Lyhyellä aikavälillä kilpailua lisäävät hinnoitteluvelvollisuudet eivät saisi vähentää kilpailijoiden halukkuutta omiin investointeihin, mikä varmistaa kestävän kilpailun pitkällä aikavälillä.

Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua.

Hinnoitteluvelvollisuuksien tulee olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin. Kohtuullisuutta arvioitaessa tulisi ottaa huomioon markkinoilla vallitseva kilpailutilanne ja -ongelmat. Esimerkiksi markkinoilla, joissa kilpailua ei lainkaan esiinny toimilupajärjestelmän tai muusta vastaavasta syystä aiheutuvan monopolitilanteen takia, hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla tehokkaita. Myös muilla markkinoilla huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulisi olla riittävän tehokkaita kilpailuongelmiin nähden ottaen huomioon kuitenkin se, että velvoitteet ovat kohtuullisessa suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin. Lisäksi arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon muut olosuhteet, kuten huomattavan markkinavoiman yrityksen koko.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on tietoyhteiskuntakaarta koskevaan hallituksen esitykseen antamassaan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) lausunut hinnoittelun valvonnasta muun ohella, että esityksen 71 §:n mukaan enimmäishinta voidaan asettaa, jos kustannussuuntautuneen hinnoittelun vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa markkinoilla, eikä pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Valiokunta on pitänyt tätä 71 §:n lähtökohtaa perusteltuna ja kannatettavana. Hinnoittelun valvontaa koskevilla ehdotuksilla on tarkoitus varmistaa tukkutason hintojen kohtuullisuus. Tällä voidaan muun muassa edistää uusien yrittäjien mahdollisuuksia päästä markkinoille ja lisätä kilpailua, mikä puolestaan on omiaan muun muassa parantamaan käyttäjille tarjottavien viestintäpalvelujen saatavuutta ja hinta-laatusuhdetta. Valiokunta on pitänyt hinnoittelun valvontaa koskevaa sääntelyä näiden painavien yhteiskunnallisten tarpeiden kannalta tarpeellisena.

1.4.1.3 Unionin lainsäädäntö

Käyttöoikeusdirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 2002/19/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY) johdanto-osan 20 perustelukappaleessa on todettu muun ohella, että hintavalvonta voi olla tarpeen, jos markkina-analyysi paljastaa kilpailun olevan määrätyillä markkinoilla riittämätöntä. Kun kansallinen sääntelyviranomainen selvittää kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet käyttöoikeusdirektiivissä säädetyn palvelutoiminnan perustamisesta, on aiheellista sallia kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle asianmukaiset työvoima- ja rakennuskustannukset mukaan lukien, jolloin pääoma mukautetaan tarvittaessa varoista ja toiminnan tehokkuudesta tehdyn ajantasaisen arvion mukaisesti. Kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut.

Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa on säädetty muun ohella velvollisuuksien asettamisesta. Artiklan 4 kohdan mukaan kyseisen artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja puitedirektiivin 8 artiklan tavoitteisiin nähden.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Operaattoreiden kannustamiseksi tekemään investointeja, myös seuraavan sukupolven verkkoihin, kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon tiettyyn uuteen investointiverkkohankkeeseen mahdollisesti liittyvät riskit.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason.

Puitedirektiivin 8 artiklassa on säädetty yleisistä tavoitteista ja sääntelyperiaatteista. Artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat puitedirektiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.

Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa

a) varmistamalla, että käyttäjille, myös vammaisille, vanhuksille ja sosiaalisia erityistarpeita omaaville käyttäjille, koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta;

b) varmistamalla, ettei kilpailu sähköisen viestinnän alalla, sisällön siirto mukaan lukien, vääristy tai ettei sitä rajoiteta; (---).

Puitedirektiivin 8 artiklan 5 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuihin poliittisiin tavoitteisiin pyrkiessään sovellettava puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia sääntelyperiaatteita muun muassa

a) edistämällä sääntelyn ennustettavuutta varmistamalla johdonmukainen sääntelytapa asianmukaisina tarkastelukausina;

b) varmistamalla, ettei sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja tarjoavien yritysten kohtelussa vastaavien olosuhteiden vallitessa esiinny syrjintää;

c) turvaamalla kuluttajia hyödyttävä kilpailu ja edistämällä tarvittaessa infrastruktuuriin perustuvaa kilpailua;

d) edistämällä tehokkaita uuteen ja parannettuun infrastruktuuriin tehtäviä investointeja ja niihin liittyviä innovaatioita muun muassa varmistamalla, että mahdollisissa käyttöoikeuksia koskevissa velvollisuuksissa otetaan asianmukaisesti huomioon investoivien yritysten ottamat riskit, ja sallimalla erilaiset investoijien ja käyttöoikeutta hakevien osapuolten väliset yhteistyöjärjestelyt investointiriskin hajauttamiseksi varmistaen samalla, että kilpailua markkinoilla ja syrjimättömyyden periaatetta pidetään yllä;

e) ottamalla asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioissa ja niiden eri maantieteellisillä alueilla vallitsevat vaihtelevat kilpailu- ja kuluttajaolosuhteet;

f) asettamalla ennakkosääntelyvelvoitteita vain silloin, kun todellista ja kestävää kilpailua ei ole, ja lieventämällä niitä tai poistamalla velvoitteet heti, kun kyseinen edellytys täyttyy.

1.4.1.4 Oikeudellinen arviointi

1.4.1.4.1 Muut kuin hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevat velvollisuudet

Telia on valituksessaan esittänyt, etteivät tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n mukaiset edellytykset Viestintäviraston päätöksen mukaisten velvollisuuksien asettamiselle täyty. Telian mukaan velvollisuuksien asettaminen ei ole tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla eikä markkina-analyysi osoita, että markkinoiden toimintaan olisi välttämätöntä puuttua sääntelyn keinoin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 1 momentin mukaisesti asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle tietoyhteiskuntakaaressa tarkoitettuja velvollisuuksia ainoastaan, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä tukkumarkkinoilla. Velvollisuuksien tulee mainitun pykälän 2 momentin mukaan olla muun ohella oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Velvollisuutta asetettaessa tulee saman momentin 5 kohdan mukaan erityisesti ottaa huomioon muun ohella tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä.

Kuten hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on todettu, asetettavien tarpeellisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun kilpailuongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia siten, ettei velvollisuus ole teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämistä koskevaan päämäärään nähden.

Viestintävirasto on valituksenalaisella päätöksellään asettanut Telialle hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevien velvollisuuksien lisäksi yhteenliittämistä koskevan velvollisuuden, toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisemista koskevan velvollisuuden, velvollisuuden noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää.

Kuten edellä on katsottu, Viestintäviraston tekemä markkina-analyysi ei ole Telian esittämällä tavalla lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on päätöksessään mainittujen säännösten ja siinä esitettyjen perustelujen nojalla voinut asettaa Telialle edellä todetut velvollisuudet. Velvollisuuksien on katsottava olevan tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi sekä olevan oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään nähden.

1.4.1.4.2 Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevat velvollisuudet

Telia on valituksessaan esittänyt, etteivät tietoyhteiskuntakaaren 53 ja 71 §:n mukaiset edellytykset velvollisuuksien asettamiselle täyty hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevien velvollisuuksien osalta. Kyseiset velvollisuudet eivät ole tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Telian mukaan enimmäishinnan asettamiselle ei ole tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin mukaisia edellytyksiä. Telia on katsonut, että kustannussuuntautuneen enimmäishinnan noudattamista koskeva velvollisuus ei ole kohtuullisessa suhteessa sillä tavoiteltaviin päämääriin eikä lievempiä keinoja ole riittävässä määrin arvioitu.

Viestintävirasto voi tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 momentin nojalla asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla. Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) lausutun mukaan asetettavan hinnoitteluvelvollisuuden tarkoituksenmukaisuutta on arvioitava markkinatilanteen ja havaittujen kilpailuongelmien perusteella.

Enimmäishintavelvollisuuden asettaminen perustuu tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momenttiin, jonka nojalla Viestintävirastolla on asettaessaan huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua myös toimivalta velvoittaa yritys noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevaa velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla.

Hallituksen esityksestä (HE 221/2013 vp) ilmenevällä tavalla enimmäishinnan asettaminen etukäteen ei tietoyhteiskuntakaaren mukaan enää edellytä aiemmin voimassa olleessa viestintämarkkinalain 37 §:ssä tarkoitettua poikkeuksellisuutta. Enimmäishinnan asettamismahdollisuus yhtenä Viestintäviraston käytettävissä olevista huomattavan markkinavoiman yrityksen kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevista velvoitteista mahdollistaa sen, että Viestintävirasto voi jälkikäteen tapahtuvaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvontaa tehokkaammin jo ennakollisesti puuttua markkinoilla vallitseviin kilpailuongelmiin.

Kuten edellä on katsottu, Telialla on markkina-analyysin perusteella huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Telialla on 100 prosentin markkinaosuus omaan verkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla eikä markkina-analyysissä ole ilmennyt seikkoja, joiden voitaisiin katsoa rajoittavan riittävästi sen markkinavoimaa. Telialla on kysymyksessä olevalla markkinalla sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka vuoksi yhtiöllä on mahdollisuus toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista ja käyttäjistä. Markkina-analyysin perusteella Viestintäviraston päätöksen kohteena olevilla markkinoilla ei ole todettavissa olevan todellista kilpailua, ja Telialla on sen vuoksi huomattavan markkinavoiman asemassa olevana yrityksenä mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Viestintävirasto on tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 1 ja 2 momentin nojalla voinut asettaa päätöksessään Telialle velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen tarjoamisessa.

Viestintävirasto on päätöksessään enimmäishinnan asettamista koskevan velvollisuuden perusteluissa viitannut havaittuihin kilpailuongelmiin kysymyksessä olevilla markkinoilla. Viestintävirasto on todennut, että Telia on sille asetetusta kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevasta velvollisuudesta huolimatta voinut käyttää markkinavoimaansa hinnoittelussaan. Viestintäviraston mukaan valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset, mukaan lukien Telia, ovat niille asetetusta kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta perineet laskevan puheliikenteen tukkupalveluista Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeampaa hintaa, vaikka asetetun velvollisuuden mukaan niiden olisi tullut oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on kustannussuuntautuneella tasolla.

Viestintävirasto on viitannut ensinnäkin valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten kahdenvälisesti sopimaan laskevan puheliikenteen palvelun korvausten hintatasoon. Viestintäviraston mukaan sovittujen korvausten laskevasta hintatasosta huolimatta hintojen lasku ei ole ollut riittävää ottaen huomioon Viestintäviraston arvioimat muutokset keskimääräisessä kustannustasossa. Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten laskevan puheliikenteen palvelusta perimä korvaus on vuoden 2014 lopussa ollut 1,87 senttiä minuutilta. Peritty korvaus on ollut 0,62 senttiä enemmän kuin Viestintäviraston kyseisten matkaviestinverkkoyritysten vuoden 2013 yksikkökustannusten perusteella laskema laskevan puheliikenteen palvelun keskikustannus 1,25 senttiä minuutilta ja myös korkeampi kuin Viestintäviraston laskema Telian matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun yksikkökustannus ja Telian laskelman mukainen yksikkökustannus.

Viestintävirasto on markkina-analyysissään viitannut myös kiinteästä verkosta ilman operaattori- tai ensisijaisvalintaa soitettujen puhelujen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelusta perittyjen korvausten hintatasoon. Markkina-analyysin mukaan valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat perineet kiinteän verkon yrityksiltä ennakkosääntelyn piiriin tuolloin kuulumattomasta laskevan puheliikenteen palvelusta keskimäärin nelinkertaisia minuuttikohtaisia tuloja verrattuna ennakkosääntelyn piiriin kuuluvaan laskevan puheliikenteen palveluun.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa Viestintävirasto on lisäksi esittänyt, että Telian Viestintävirastolle toimittamien vuoden 2014 kustannustietojen perusteella kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuudesta huolimatta Telia ei ole laskenut laskevan puheliikenteen palvelusta perimäänsä hintaa kustannuksia vastaavalle tasolle.

Viestintävirasto on huomattavan markkinavoiman päätöksessä todennut, että hinnoitteluvelvoitteen vastaisesta hinnoittelusta aiheutuisi vakavia haittoja kyseisillä tukku- ja vähittäismarkkinoilla. Korkeat ja kustannuksiin perustumattomat laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnat vaikeuttavat erityisesti uusien vähittäispalveluja tarjoamaan pyrkivien yritysten markkinoille tuloa. Korkeat laskevan puheliikenteen hinnat lisäävät kilpailevien matkaviestinyritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalveluiden tuotantokustannuksia, mistä on lopulta seurauksena kilpailun estyminen ja sen myötä korkeammat vähittäishinnat ja vaihtoehtoisten palveluiden määrän väheneminen loppuasiakkaille vähittäismarkkinoilla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo Telian hinnoittelukäyttäytymisestä esitetyn selvityksen osoittavan, ettei pelkästään hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevalla velvollisuudella voida estää kilpailuongelmien syntymistä markkinoilla. Hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu tarkoittaisi korkeiden ja kustannuksiin perustumattomien hintojen perimistä kilpailijoilta, mikä osaltaan estäisi kilpailun syntymistä ja johtaisi siihen, että käyttäjille tarjottavat puhepalvelut eivät olisi kohtuuhintaisia eivätkä monipuolisia. Asetetun enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden voidaan siten päätellä edistävän viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kilpailua sekä tuottavan hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Enimmäishintavelvoitetta ei voida myöskään pitää kohtuuttomana eikä suhteettomana sillä tavoiteltaviin kilpailun edistämistä ja käyttäjien etua koskeviin päämääriin.

Kun otetaan huomioon se, ettei aikaisempi kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva velvoite ole ollut omiaan muuttamaan Telian hinnoittelukäyttäytymistä, ja Telian huomattavan markkinavoiman asema matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla, korkein hallinto-oikeus katsoo, että kustannussuuntautuneen enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden asettaminen Telialle on täyttänyt tietoyhteiskuntakaaren 53 §:ssä ja 71 §:n 1, 4 ja 5 momentissa säädetyt edellytykset. Enimmäishintavelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä tukkumarkkinoilla eikä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskevaa velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Viestintävirasto on päätöksessään myös esittänyt sovellettavien säännösten mukaiset perustelut kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettamiselle.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että Telian viittaama valvontapäätös tarkoittaa jälkikäteistä valvontaa, jonka ei ole katsottu olevan tehokas tapa puuttua kilpailuongelmiin. Sillä, että teleyritys voi nostaa vahingonkorvauskanteen toista teleyritystä vastaan tietoyhteiskuntakaaren säännösten nojalla, ei ole merkitystä arvioitaessa lievempien keinojen käyttämisen mahdollisuutta.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Viestintävirasto ole toiminut sille kuuluvan toimivallan vastaisesti asettaessaan Telialle velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa. Viestintäviraston päätös ei ole Telian esittämillä perusteilla tältä osin tietoyhteiskuntakaaren eikä hallintolain vastainen.

1.5 Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittäminen

1.5.1 Sovellettavat säännökset

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso.

Mainitun pykälän 5 momentin mukaan pykälässä tarkoitettujen hinnoitteluvelvollisuuksien tulee muun ohella kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa ja sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

Sovellettavien säännösten osalta muilta osin korkein hallinto-oikeus viittaa päätöksen kohdissa 1.4.1.1 ja 1.4.1.3 selostettuihin oikeusohjeisiin.

1.5.2 Lainvalmisteluaineisto

Tietoyhteiskuntakaaren säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on kustannussuuntautunutta hintaa koskevan 71 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että säännös jättäisi Viestintävirastolle harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan, millä tavalla kustannukset määritetään sekä millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Käyttäessään tätä harkintavaltaansa Viestintäviraston tulee ottaa huomioon pykälän 5 momentissa luetellut edellytykset. Säännös mahdollistaisi kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli). Tällöin toiminnan tehokkuutta voitaisiin tarvittaessa arvioida esimerkiksi vertailemalla vastaavissa olosuhteissa toimivien teleyritysten kustannuksia.

Ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole kuitenkaan tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että HMV-yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa ja kaikkien säänneltyjen tuotteiden osalta johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Mikäli voidaan katsoa sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä Viestintävirasto voisi säännellyn tuotteen osalta käyttää myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Teoreettisen tehokkaan toimijan mallia olisi työlästä soveltaa tuotemarkkinoilla, joissa toimijoita on useita ja ne toimivat oleellisesti erilaisissa toimintaympäristöissä. Erot toimintaympäristössä voivat perustua maantieteellisiin olosuhteisiin tai eroihin väestön tiheydessä.

Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista. Esimerkkinä tällaisesta hinnoittelumallista voidaan käyttää mallia, jossa verkon arvo määritellään kaikkien teleyritysten osalta soveltamalla samoja ennalta määriteltyjä verkon komponentteja ja niiden hintoja.

Teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Näin ollen jossain EU-maissa joissain tilanteissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) -mallia ei voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena.

Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso. Tällöin kustannussuuntautuneen hinnan määrittely voisi tietyissä tilanteissa perustua kokonaan tai osittain hintavertailuun. Hintavertailu soveltuu parhaiten sellaisille markkinoille, joille on saatavissa kilpailullinen vertailuhintataso ja joilla olosuhteet ovat vertailtavien markkinoiden välillä riittävän samanlaiset.

Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) 71 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan kuten jälkikäteen määrättävän kustannussuuntautuneen hinnan, tulee myös etukäteen asetetun enimmäishinnan täyttää ehdotetun 5 momentin edellytykset ja olla kohtuullinen siten, että se ottaa huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta sekä sallii kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle.

Hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) on tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa. Tehokas ja ennustettava ennakkosääntely mahdollistaa yhdenmukaiset lähtökohdat investointeihin niin sääntelyn kohteena olevalle huomattavan markkinavoiman yritykselle kuin kilpaileville teleyrityksillekin ja on siten omiaan kannustamaan yrityksiä investointeihin.

Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Sitoutuneen pääoman ja sen tuoton arviointi olisi riippuvainen asetetusta hinnoitteluvelvollisuudesta ja hintojen asettamisessa käytettävästä menetelmästä. Sitoutuneen pääoman tuottoa voitaisiin arvioida nykyiseen tapaan huomattavan markkinavoiman yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella, mutta arviointi voisi perustua myös teoreettisen tehokkaan toimijan pääomakustannuksiin silloin, kun kustannuksia arvioitaisiin teoreettisen tehokkaan toimijan mallilla. Näin siksi, että ei voida pitää kohtuullisena sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa HMV-yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille. Jos asetettu hinnoitteluvelvollisuus perustuu muuhun kuin kustannuksiin, kohtuullista tuottoa sitoutuneelle pääomalle ei voida määrittää samalla tavoin kuin kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa, vaan se on otettava muulla tavoin huomioon hinnoitteluvelvollisuutta asetettaessa.

Kohtuullista tuottoa määritettäessä olisi otettava huomioon myös investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit. Kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit voidaan ottaa huomioon esimerkiksi kohtuullisen tuottoprosentin määrittelyssä.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on tietoyhteiskuntakaarta koskevaan hallituksen esitykseen antamassaan mietinnössä (LiVM 10/2014 vp) lausunut muun ohella, että hinnoittelun tarkastelun lähtökohtana olisi jatkossa aiheutuneiden kustannusten sijasta tehokkaan toimijan kustannukset. Valiokunta on todennut pitävänsä tätä ehdotusta markkinoiden tehokkaan toiminnan kannalta perusteltuna.

1.5.3 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuin on asiassa C-28/15, Koninklijke KPN ym., EU:C:2016:692 antamassaan tuomiossa lausunut muun ohella, että sääntelytehtäviä harjoittaessaan kansallisilla sääntelyviranomaisilla on laaja toimivalta, jotta ne voivat arvioida markkinoiden sääntelytarvetta jokaisessa tilanteessa tapauskohtaisesti. Näin on hintavalvonnan yhteydessä, sillä käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan, että kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän on oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut (tuomion 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on asiassa C-277/16, Polkomtel, EU:C:2017:989 antamassaan tuomiossa todennut, että käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleesta voidaan päätellä, että unionin lainsäätäjä on antanut kansallisille sääntelyviranomaisille laajan harkintavallan yksittäistapauksessa määrättävien hintavalvontatoimenpiteiden valinnassa. Vastaavasti myös puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdassa luettuna yhdessä saman artiklan 2 kohdan kanssa viitataan "asianmukaisiin erityisiin sääntelyvelvollisuuksiin", joita erityisesti käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa tarkoitetaan (tuomion 32 kohta).

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan lausunut, ettei käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa määritellä niitä kustannuksia, joihin hinnoittelun on perustuttava. Kyseisen artiklan 3 kohdasta ilmenee kuitenkin, että jos operaattorin hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kansalliset sääntelyviranomaiset laskevat palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten määrän ja voivat tällöin suorittaa operaattorin kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Saman direktiivin 13 artiklan 1 ja 3 kohdasta luettuina yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleen kanssa ilmenee myös, että kansallisten sääntelyviranomaisten on kustannusvastaavuutta koskevia velvollisuuksia asettaessaan otettava huomioon kohtuullinen tuotto vastaavalle sijoitetulle pääomalle ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit (tuomion 33 kohta).

Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa täsmennetään myös, että kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuoda kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä (tuomion 34 kohta).

Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan katsonut, että puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdasta ja 16 artiklan 4 kohdasta sekä käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdasta ja 13 artiklan 1 ja 2 kohdasta yhdessä luettuina seuraa näin ollen, että kansallisen sääntelyviranomaisen on asettaessaan käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan nojalla hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden edellytettävä lähtökohtaisesti, että puhelujen kohdeverkkomaksut vahvistetaan tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuvien kustannusten perusteella ottaen huomioon operaattorin sijoittaman vastaavan pääoman tuotto, johon viimeksi mainitun artiklan 1 ja 3 kohdassa viitataan (tuomion 38 kohta).

Unionin tuomioistuin on lausunut mainitussa tuomiossaan, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat valvottuaan, että asianomainen operaattori noudattaa velvollisuuttaan määrittää hintansa kustannuslähtöisesti, ja päätettyään, että näiden hintojen tarkistamisen vaatiminen on välttämätöntä, velvoittaa kyseisen operaattorin vahvistamaan hinnat sille aiheutuneita kustannuksia alemmalle tasolle, jos nämä kustannukset ovat suuremmat kuin tehokkaasti toimivan operaattorin kustannukset, joihin on sisällyttävä sen sijoittaman vastaavan pääoman kohtuullinen tuotto (tuomion 39 kohta).

1.5.4 Muu asian arvioinnissa huomioon otettava aineisto

Komission terminointisuosituksen (Kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa 7.5.2009 annettu komission suositus 2009/396/EY) johdanto-osan 3 perustelukappaleen mukaan korkeat kohdeverkkomaksut johtavat usein myös korkeisiin vähittäishintoihin ja vastaavasti vähäisempään käyttöasteeseen, mikä on kuluttajien edun vastaista.

Johdanto-osan 8 perustelukappaleen mukaan puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on lisäksi edistettävä kilpailua muun muassa varmistamalla, että käyttäjille koituu mahdollisimman paljon hyötyä valinnanvaran lisääntymisestä, hintojen alentumisesta ja laadun parantumisesta, ja ettei kilpailua vääristetä tai rajoiteta. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja jotta sääntöjä sovellettaisiin kaikissa jäsenvaltioissa johdonmukaisesti, säännellyt kohdeverkkomaksut olisi mahdollisimman pian saatava laskettua tasolle, joka vastaa tehokkaasti toimivalle operaattorille koituvia kustannuksia.

Johdanto-osan 9 perustelukappaleen mukaan kilpailuympäristössä operaattorit toimivat nykykustannusten pohjalta, eivätkä ne saa tasoitusta kustannuksista, jotka ovat aiheutuneet tehottomuudesta. Historiallisia kustannuksia on siis suhteutettava nykykustannuksiin, jotka vastaavat nykyaikaista tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin kustannuksia.

Johdanto-osan 10 perustelukappaleen mukaan, jos operaattori saa korvauksen kohdeverkkopalveluistaan toteutuneiden kustannusten perusteella, sillä on huonosti kannustimia parantaa tehokkuuttaan. Alhaalta ylös rakennettu malli (niin sanottu bottom-up-malli) merkitsee operaattorin kustannusten vertaamista sellaisen teoreettisen operaattorin kustannuksiin, jolle on teknis-taloudellisesti mallinnettu tehokkaasti toimiva verkko nykykustannusten pohjalta. Se kuvastaa pikemminkin tarvittavaa kuin todellisuudessa hallussa olevaa laitemäärää ja jättää hallussa olevan laitemäärän hankintakustannukset huomiotta.

Terminointisuosituksen 1 kohdan mukaan asettaessaan käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan mukaisesti hintavalvontaan ja kustannuslaskentaan liittyviä velvoitteita operaattoreille, jotka se on puitedirektiivin 16 artiklan mukaisen markkina-analyysin tehtyään nimennyt huomattavan markkinavoiman yrityksiksi tukkutason markkinoilla, jotka koostuvat puhelujen välittämisestä kohdeverkkona toimivassa yleisessä kiinteässä puhelinverkossa (jäljempänä ’kiinteän verkon kohdeverkkomarkkinat’ ja ’matkaviestinnän kohdeverkkomarkkinat’), kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä kohdeverkkomaksuja, jotka perustuvat tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Tämä merkitsee, että ne olisivat myös symmetrisiä.

Terminointisuosituksen 2 kohdan mukaan on suositeltavaa, että tehokkaat kustannukset määritellään käyttäen perustana nykykustannuksia ja alhaalta ylös rakennettua mallinnusta pitkän aikavälin lisäkustannusmallin (LRIC-malli) pohjalta.

Terminointisuosituksen 4 kohdan mukaan kustannusmallissa olisi käytettävä vertailuperustana mallin tarkastelujaksona saatavilla olevaa tehokasta teknologiaa.

1.5.5 Oikeudellinen arviointi

1.5.5.1 Asian arvioinnin lähtökohdat

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään käyttöoikeusdirektiivin 8 ja 13 artiklan mukaista kustannussuuntautuneen hinnoittelun sääntelyä tulkitessaan katsonut jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisilla olevan laaja harkintavalta eri hinnoittelumenetelmien valinnassa. Unionin tuomioistuin on katsonut kuitenkin kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden edellyttävän lähtökohtaisesti, että puhelujen kohdeverkkomaksut vahvistetaan tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuvien kustannusten perusteella ottaen huomioon operaattorin sijoittaman vastaavan pääoman tuotto (C-277/16, Polkomtel, tuomion 32 ja 38 kohta).

Viestintäviraston käyttämä yksikkökustannusten määrittämis- ja laskentatapa on kuvattu huomattavan markkinavoiman päätöksen liitteessä 2, "TeliaSonera Finland Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan määrittäminen" (jäljempänä enimmäishintaliite). Viestintäviraston käyttämä yksikkökustannusten määrittämis- ja laskentatapa FIFAC-malli (Ficora Fully Allocated Costs) perustuu lähtökohtaisesti niin sanottuun top-down-malliin.

Komissio on Viestintävirastolle tätä asiaa koskevassa 24.7.2015 antamassaan suosituksessa katsonut, että Viestintäviraston tulisi määrittää laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinta puhtaaseen BU-LRIC-menetelmään perustuvalla mallilla, koska sillä sääntelyjärjestelmän tavoitteet saavutetaan komission näkemyksen mukaan parhaiten. Viestintävirasto on päätöksessään todennut, että sääntelyehdotuksen muuttaminen komission esittämällä tavalla ei ole mahdollista, koska Suomen voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista laskevan puheliikenteen palvelun hinnan määrittämistä komission terminointisuosituksen tarkoittaman puhtaan BU-LRIC-mallin mukaisesti. Viestintävirasto on viitannut tältä osin tietoyhteiskuntakaarta koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) perusteluissa lausuttuun, jonka mukaan teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamisesta aiheutuvat yleiskustannukset.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Telian valituksesta asiassa ei tule arvioitavaksi se, onko Viestintävirasto voinut käyttää enimmäishinnan määrittämis- ja laskentatapana päätöksensä mukaista FIFAC-mallia eikä Euroopan komission terminointisuosituksessaan ja Viestintävirastolle 24.7.2015 antamassaan suosituksessa enimmäishinnan määrittämisessä käytettäväksi edellyttämää niin sanottua puhdasta BU-LRIC-mallia, joka asiassa esitetyn perusteella johtaisi teleyrityksille epäedullisempaan lopputulokseen kuin Viestintäviraston käyttämä FIFAC-malli.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n mukaisessa kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevassa sääntelyssä on jätetty Viestintävirastolle harkintavaltaa eri hinnoittelumenetelmien valinnassa. Edellä mainittua säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi, että tietoyhteiskuntakaaren 71 § jättää Viestintävirastolle harkintavaltaa päättää muun ohella, millä tavalla kustannukset määritetään ja millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Enimmäishintavelvoitetta asetettaessa on kuitenkin otettava huomioon myös pykälän 5 momentissa mainitut seikat.

1.5.5.2 Datan muuntokerroin

Telian valituksen mukaan kustannussuuntautuneen hinnan määrittäminen Viestintäviraston FIFAC-mallilla ei vastaa Telian todellista yksikkökustannusta. Telian mukaan FIFAC-mallissa ei ole otettu huomioon matkaviestinverkon peruspeiton rakentamista eikä priorisoitu riittävällä tavalla puheliikennettä datan muuntokertoimessa. Telia ei ole valituksessaan tarkemmin perustellut kantaansa näiden seikkojen virheellisyydestä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että kunkin teleyrityksen yksikkökustannus muodostuu aiheutuneista matkaviestinverkon pääomakustannuksista (jälleenhankintahintaiset poistot ja sitoutuneelle pääomalle laskettu tuotto), operatiivisista käyttö- ja yleiskustannuksista sekä datan muuntokertoimesta.

Enimmäishintaliitteen mukaan datan muuntokertoimet ovat yrityskohtaisia. Datan muuntokertoimet määritetään yritysten toimittamien tietojen pohjalta, jotka perustuvat palveluiden volyymeihin ja niiden jakautumiseen eri teknologioihin. Muuntokerroin muuntaa puheen ja datan yhteismitalliseksi. Kerroin ottaa huomioon palveluiden aiheuttaman verkon kuormituksen.

Viestintäviraston korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman lausunnon mukaan datan muuntokertoimella kustannuksia kohdennetaan dataliikenteelle, ja laskukaavassa otetaan huomioon eri verkkosukupolvet (2G, 3G ja 4G), niiden taajuuskäyttö ja se, minkälaista liikennettä (puhe, data, viestit) eri verkoissa liikkuu. Datan muuntokerroin päivitetään vuosittain.

Enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että Telia on käyttänyt datan muuntokertoimen laskelmassaan SMS-liikennevolyymiä, puheliikennevolyymiä, joka on jakautunut liikenteeseen 2G- ja 3G-verkoissa, sekä dataliikennevolyymiä, joka on jakautunut liikenteeseen 2G-, 3G- ja 4G-verkoissa. Viestintävirasto ei ole havainnut huomautettavaa Telian tavassa määrittää matkaviestinverkon datan muuntokerroin ja virasto on hyväksynyt Telian toimittaman laskelman mukaisen datan muuntokertoimen.

Viestintävirasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan lausunnossa todennut, että puheliikenteen volyymi on laskenut useiden peräkkäisten vuosien ajan, mutta dataliikenteen volyymit ovat kasvaneet. Dataliikenteen kasvusta aiheutuu jatkossakin suurin investointitarve eivätkä matkaviestinverkkoyritykset tee investointeja puheliikenteen peruspeiton rakentamiseen. Telia ei ole vastaselityksessään lausunut Viestintäviraston esittämästä. Telia on sen sijaan valituksessaan todennut, että dataliikenteen määrä kiinteissä ja langattomissa verkoissa on kasvanut viime vuosina merkittävästi, mikä on aiheuttanut suuren investointitarpeen verkkojen kapasiteetin kasvattamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon sekä Viestintäviraston että Telian dataliikenteen määrän kasvusta lausuma, asiassa ei ole esitetty perusteita, joiden nojalla Viestintäviraston päätökseen sisältyvää datan muuntokerrointa olisi pidettävä lainvastaiseen lopputulokseen johtavana.

1.5.5.3 Nykykäyttöarvon laskentakaava

Telian valituksen mukaan FIFAC-mallissa käytetty uusi nykykäyttöarvon laskentakaava ei sovellu tietoyhteiskuntakaaren mukaiseen hinnoittelun arviointiin, koska se vähentää nykykäyttöarvoa jyrkästi ja lineaarisesti verkon komponenttien käyttöiän lähestyessä pitoaikaa. Nykykäyttöarvon laskentakaavalla on investointikykyä heikentävä vaikutus eikä se kannusta teleyrityksiä investointeihin.

Enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että matkaviestinverkkoon sitoutunut pääoma, jolle tuottoa lasketaan, muodostuu matkaviestinverkon käyttöomaisuuden nykykäyttöarvosta ja muista toimintaan liittyvistä lyhytaikaisista varoista ja veloista. Viestintävirasto määrittää käyttöomaisuuteen sitoutuneen pääoman nykykäyttöarvoon perustuen. Virasto on enimmäishintaliitteen mukaan määrittänyt kunkin enimmäishinnan noudattamiseen velvoitetun yrityksen verkon nykykäyttöarvon vähentämällä jälleenhankintahinnasta omaisuuden pitoajan perusteella tehdyt jälleenhankintahintaiset poistot verkon keski-ikä huomioiden. Pitoaikoina on käytetty teknis-taloudellisia pitoaikoja.

Viestintävirasto ei ole havainnut huomautettavaa Telian tavassa määrittää matkaviestinverkon jälleenhankintahinta ja virasto on hyväksynyt Telian esittämän jälleenhankintahinnan. Viestintävirasto ei ole havainnut huomautettavaa myöskään Telian tavassa määrittää matkaviestinverkon poistot.

Viestintävirasto on täällä Telian valitukseen antamassaan lausunnossa todennut, että aiemmin käytössä olleella nykykäyttöarvon laskentakaavalla verkon nykykäyttöarvoksi on muodostunut noin puolet verkon jälleenhankinta-arvosta riippumatta sen iästä. Uudessa nykykäyttöarvon laskentakaavassa otetaan huomioon pitoajan lisäksi myös keski-ikä. Uusi kaava kuvastaa verkon todellista arvoa luotettavammin ja tarkemmalla tavalla kuin aiempi tapa. Viestintäviraston mukaan uusi nykykäyttöarvon laskentakaava kannustaa yrityksiä investointeihin investointien saadessa korkeamman nykykäyttöarvon ja siten myös korkeamman sitoutuneen pääoman tuoton verrattuna aiempaan laskentakaavaan.

Kun otetaan huomioon Viestintäviraston esittämät perustelut käyttöön ottamalleen nykykäyttöarvon laskentakaavalle sekä Viestintäviraston harkintavalta laskentamenetelmien kehittämisessä, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Viestintäviraston päätöstä voida pitää lainvastaisena nykykäyttöarvon laskentatavan osalta Telian esittämällä perusteella.

1.5.5.4. Painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen enimmäishinnan määrittämisessä

Telian valituksen mukaan muiden matkaviestinyritysten painotettujen keskiarvotietojen käyttäminen Telian enimmäishintojen määrittämisessä on lainvastaista. Telia ei voi vaikuttaa sille asetettuun enimmäishintaan, koska enimmäishinta perustuu vain osittain sen omiin kustannuksiin. Eri matkaviestinyritysten väliset kustannuserot eivät riipu vain niiden tehokkuudesta. Telian mukaan erot kustannuksissa perustuvat suurelta osin eroihin operaattoreiden dataliikenteen ja puheliikenteen määrissä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että Viestintävirasto on määrittänyt laskevan puheliikenteen palvelun enimmäishinnan laskemalla liikennemäärillä painotetun keskiarvon enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten yksikkökustannusten perusteella. Liikennemäärien käyttö yksikkökustannusten painotuksessa kuvaa enimmäishintaliitteen mukaan aiheutuneiden kustannusten jakautumista mainittujen yritysten kesken.

Lisäksi enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että enimmäishinnan tason laskemisessa käytetyt painokertoimet on laskettu käyttäen enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten vuoden 2013 laskevan puheliikenteen määriä. Mainittujen yritysten laskevan puheliikenteen määrät on laskettu yhteen, jonka jälkeen yritysten painokertoimet on saatu jakamalla kunkin yrityksen laskevan puheliikenteen määrä kaikkien mainittujen yritysten yhteenlasketulla laskevan puheliikenteen määrällä.

Enimmäishintaliitteessä on vielä todettu, että enimmäishinnan tason määrittäminen tällä tavoin ottaa huomioon kullekin valtakunnalliselle matkaviestinverkkoyritykselle aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuuden.

Viestintävirasto on korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausunut, että enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen valtakunnallisten teleyritysten toimintaolosuhteissa ei ole merkittäviä eroja peittoalueiden tai koon osalta, joten yksikkökustannusten erot eivät ole perusteltavissa eroilla toimintaolosuhteissa.

Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla saman pykälän 3 momentin mukaisesti kustannussuuntautunut. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan viimeksi mainitun säännöksen mukaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta.

Tietoyhteiskuntakaarta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 221/2013 vp) 71 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan Viestintävirasto voi edellä kerrotulla tavalla arvioida hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (niin sanottu top-down-hinnoittelumalli) tai käyttää myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (niin sanottu bottom-up-hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä mainituista malleista. Hallituksen esityksessä on myös lausuttu, että kohtuullisena ei voida pitää sitä, että kilpailijat maksaisivat tuottoa yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille. Hallituksen esityksessä on kuitenkin todettu, että teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään lausuman mukaan, jos operaattorin hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kansalliset sääntelyviranomaiset laskevat palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten määrän ja voivat tällöin suorittaa operaattorin kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Kansallisten sääntelyviranomaisten on kustannusvastaavuutta koskevia velvollisuuksia asettaessaan otettava huomioon kohtuullinen tuotto vastaavalle sijoitetulle pääomalle ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit (C-277/16, Polkomtel, tuomion 33 kohta).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n ja käyttöoikeusdirektiivin 8 ja 13 artiklan mukainen kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva sääntely rakentuu tehokkaan toimijan kustannukset huomioon ottavalle mallille. Tietoyhteiskuntakaaressa on jätetty Viestintävirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä myös siltä osin, miten se kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä ottaa huomioon tehokkaan toimijan vaatimuksen. Viestintävirasto ei ole sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassaan käyttämiin periaatteisiin, vaan se voi harkintavaltansa rajoissa tehdä myös teleyrityksen kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan.

Viestintäviraston päätöksessä kustannussuuntautuneeksi enimmäishinnaksi on asetettu enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten aiheutuneiden kustannusten liikennemäärillä painotettu keskiarvo. Enimmäishinnan määrittämistavassa myös muiden enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen teleyritysten toiminnan tehokkuus on siten vaikuttanut enimmäishinnan perusteeksi hyväksyttyihin kustannuksiin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on voinut määrittää sille kuuluvan harkintavallan rajoissa tehokkaan toimijan kustannusten huomioon ottamisen päätöksensä ja sen enimmäishintaliitteen mukaisella tavalla. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten toimintaolosuhteissa olisi sellaisia merkittäviä eroja, joiden vuoksi olisi tullut katsoa, että enimmäishinnan määrittäminen tehokkaan toimijan kustannukset edellä mainituin tavoin huomioon ottavalla tavalla ei olisi perusteltua.

Edellä lausutun perusteella Viestintäviraston päätös ei ole, siltä osin kuin virasto on käyttänyt liikennemäärillä painotettua yksikkökustannusten keskiarvoa kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittelyssä, Telian esittämällä perusteella lainvastainen.

Telia on vielä esittänyt, että Viestintävirasto on päätöksensä perusteluina viitannut EU-maiden matkaviestinverkkoyritysten perimien laskevan puheliikenteen hintojen keskiarvoon. Telian mukaan vertailua EU:n hintatasoon ei ole tehty tietoyhteiskuntakaaressa tarkoitetulla tavalla ottaen huomioon Suomen olosuhteiden poikkeavuus ja siitä aiheutuva matkaviestinverkkoliiketoiminnan EU:n keskiarvoa korkeampi kustannustaso.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Viestintäviraston päätöksessä asetettua enimmäishintaa ei ole määritelty Telian esittämällä tavalla hintavertailun perusteella. Viestintävirasto on käyttänyt enimmäishinnan määrittelyssä FIFAC-mallia, jossa teleyritykselle aiheutuneet kustannukset, mukaan lukien osa yleiskustannuksista, kohdennetaan säännellylle palvelulle aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Toiminnan tehokkuutta on otettu huomioon määrittämällä enimmäishinnaksi edellä todetulla tavalla Suomessa toimivien enimmäishinnan noudattamiseen velvoitettujen matkaviestinverkkoyritysten yksikkökustannusten liikennemäärillä painotettu keskiarvo.

1.5.5.5 Asetettu enimmäishinta ja sitoutuneen pääoman tuotto

Telian valituksen mukaan Viestintäviraston päätöksen mukainen enimmäishinta 1,25 senttiä minuutilta alittaa säännellyn palvelun tuottamisesta Telialle aiheutuvat, Viestintäviraston laskelman mukaiset kustannukset eikä salli kohtuullista tuottoa säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle, koska enimmäishinta on kohtuuttoman alhainen. Lisäksi Telia on esittänyt, että FIFAC-mallissa on ongelmia sitoutuneen pääoman tuottoprosentin määrittämisessä ja matkaviestinliiketoiminnan riskien huomioon ottamisessa. Telia ei ole tarkemmin perustellut väitettään.

Viestintävirasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että vuosittaisen valvonnan yhteydessä Telian Viestintävirastolle toimittamien tietojen perusteella Telian vuoden 2014 laskevan puheliikenteen yksikkökustannus on laskenut enimmäishinnan perusteena käytetyistä vuoden 2013 kustannustiedoista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa esitettyjen kustannustietojen perusteella ja ottaen huomioon edellä päätöksen kohdassa 1.5.5.4 käsitellyn tehokkaan toimijan vaatimuksen asetettua enimmäishintaa ei voida pitää Telian väittämällä tavalla kohtuuttoman alhaisena.

Enimmäishintaliitteestä käy ilmi, että Viestintävirasto määrittää kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle pääoman painotetun keskikustannuksen mallin avulla (Weighted Average Cost of Capital, WACC-malli). Enimmäishintaliitteen mukaan WACC-malli ottaa huomioon kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle ja kannustimet investointeihin, ja investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit otetaan huomioon WACC-mallissa riskipreemioiden avulla. Koska WACC-mallin parametrit ovat muuttuvia, Viestintävirasto määrittää sallitut tuottoprosentit uudelleen säännöllisin väliajoin. Enimmäishintaliitteen mukaan Viestintävirasto on käyttänyt enimmäishinnan tason määrittämisessä tuottoprosenttina sallittujen tuottojen vaihteluvälin ylärajaa 8,3 prosenttia.

Edellä esitettyyn nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Viestintävirasto ole menetellyt lainvastaisesti määrittäessään enimmäishinnan tason eikä Viestintäviraston määrittämää kohtuullista tuottoa säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle voida pitää kohtuuttoman alhaisena Telian valituksessaan esittämän mukaisesti.

1.6 Asetettujen velvollisuuksien vaikutukset markkinoille

1.6.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 3 momentin mukaan huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessään Viestintäviraston on arvioitava yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset markkinoille.

Mainittua säännöstä koskevien hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vaikutusarvion tulee olla kattava ja sen on sisällettävä esimerkiksi arvio siitä, miten asetettavat velvoitteet kannustavat investointeihin. Lisäksi Viestintäviraston olisi esimerkiksi 71 §:n mukaista hinnoitteluvelvollisuutta asettaessaan arvioitava vaikutukset säänneltyjen tuotteiden ja niitä vastaavien vähittäistuotteiden hintatasoon.

1.6.2 Oikeudellinen arviointi

Telian valituksen mukaan huomattavan markkinavoiman päätökseen sisältyvä velvoitteiden vaikutusten arviointi on puutteellinen ja virheellinen eikä sääntelyn vaikutuksia markkinoiden tilanteeseen ole arvioitu tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kattavasti. Telia on muun ohella esittänyt, että laskevan puheliikenteen palvelun hinnan alennus johtaa liikevaihdon alenemiseen, mikä vaikuttaa Telian investointikykyyn kielteisesti.

Huomattavan markkinavoiman päätöksen kohdasta "Velvollisuuksien vaikutusten arviointi" käy ilmi, että Viestintävirasto on arvioinut asetettujen velvollisuuksien vaikutusta investointeihin. Lisäksi huomattavan markkinavoiman päätöksen mainitussa kohdassa Viestintävirasto on arvioinut huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset tukku- ja vähittäismarkkinoiden kilpailuun, vaikutukset tukku- ja vähittäispalvelujen hintatasoon, taloudelliset vaikutukset huomattavan markkinavoiman yrityksiin, kilpaileviin teleyrityksiin sekä loppuasiakkaisiin. Viestintävirasto on vielä arvioinut, onko velvollisuuksilla vaikutuksia kansantalouteen, julkistalouteen, viranomaisen toimintaan, ympäristöön tai muita yhteiskunnallisia vaikutuksia.

Viestintävirasto on arvioinut kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettamisen vaikutuksia investointeihin myös huomattavan markkinavoiman päätöksen kohdassa 7.5.2 (Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta).

Viestintävirasto on arvioidessaan taloudellisia vaikutuksia huomattavan markkinavoiman yrityksiin arvioinut asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien vaikutusta Telian liikevaihtoon ja kannattavuuteen. Viestintävirasto on viitannut laskevan puheliikenteen maksujen vastavuoroisuuteen ja siihen, että huomattavan markkinavoiman yritysten keräämät laskevan puheliikenteen tulot sekä niiden muilta yrityksiltä ostamien laskevan puheliikenteen palveluiden menot ovat pääasiassa tasapainossa. Viestintävirasto on arvioinut, että hinnoitteluvelvoitteilla ei ole merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman yritysten kannattavuuteen.

Telian mukaan sen saamien tulojen väheneminen ei kuitenkaan ole yhtä suuri kuin sen menojen väheneminen, sillä kaikki puheliikenne ei ole vastavuoroista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että laskevan puheliikenteen vastavuoroisen luonteen vuoksi Viestintäviraston johtopäätöstä siitä, että laskevan puheliikenteen palvelun tulot ja muilta teleyrityksiltä ostettavien laskevan puheliikenteen palvelujen menot ovat pääasiassa tasapainossa ja ettei enimmäishinnan asettamisella ole merkittävää vaikutusta huomattavan markkinavoiman yrityksen kannattavuuteen, ei ole osoitettu virheelliseksi.

Telia on lisäksi esittänyt, ettei laskevan puheliikenteen maksujen alentamisella ole suoraa alentavaa vaikutusta vähittäishintoihin. Telia on todennut Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausuneen, että empiiriset tutkimustulokset terminointimaksujen vaikutuksesta vähittäishintatasoon ovat osittain ristiriitaisia.

Viestintävirasto on arvioidessaan vaikutuksia tukku- ja vähittäispalvelujen hintatasoon katsonut, että laskevan puheliikenteen tukkuhintojen alenemisen voidaan arvioida alentavan matkaviestinverkon puhepalveluita ja kiinteän verkon puhepalveluita tarjoavien teleyritysten vähittäishintoja. Laskevan puheliikenteen palvelun tukkukorvaukset ovat niin sanottuja muuttuvia kustannuksia puhepalveluiden tuotannossa, ja teleyritykset ottavat ne huomioon vähittäispalvelujen hinnoittelussa.

Komissio on terminointisuosituksessaan lausunut, että korkeat kohdeverkkomaksut johtavat usein myös korkeisiin vähittäishintoihin ja vastaavasti vähäisempään käyttöasteeseen, mikä on kuluttajien edun vastaista (komission terminointisuosituksen johdanto-osan 3 perustelukappale).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinta on vähittäismarkkinoilla toimivan yrityksen tuottaman palvelun kustannus ja siten osaltaan vaikuttaa loppuasiakkaalta perittävään hintaan. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asetettujen velvollisuuksien vaikutuksia koskevan Viestintäviraston arvioinnin voida katsoa olevan Telian esittämällä tavalla virheellinen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintävirasto on huomattavan markkinavoiman päätöksessään arvioinut tietoyhteiskuntakaaren 53 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla, mitä vaikutuksia huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettavilla velvollisuuksilla on markkinoille. Asetettuja velvollisuuksia koskevan vaikutusten arvioinnin ei voida edellä käsitellyiltä osin katsoa myöskään olevan sillä tavoin virheellinen, ettei enimmäishinnan asettaminen olisi täyttänyt tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n 5 momentissa säädettyjä perusteita. Viestintäviraston päätös ei ole Telian esittämillä perusteilla lainvastainen.

1.7 Johtopäätökset

Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että markkina-analyysi ei ole Telian esittämällä tavalla lainvastainen. Lisäksi korkein hallinto-oikeus on katsonut, että Telialle asetetut velvollisuudet ovat olleet tietoyhteiskuntakaaren mukaisia. Myöskään velvollisuuksien vaikutusten arviointi ei ole ollut lainvastainen.

Kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Viestintäviraston päätös ja sen perustelut, valitus on hylättävä.

2 Vaatimus oikeudenkäyntikulujen määräämisestä

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Telia Finland Oyj:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Irakin kansalainen A oli avioitunut Irakin kansalaisen perheenkokoajan B:n kanssa. Maahanmuuttovirasto hylkäsi A:n perhesideperusteisen oleskelulupahakemuksen ja katsoi muun ohessa, että toimeentuloedellytyksestä poikkeamiselle ei ollut perustetta. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Maahanmuuttovirasto viittasi päätöksessään vielä ulkomaalaislain 114 §:n 3 momenttiin ja katsoi, ettei yhteisen perhe-elämän viettämiselle Irakissa ollut ehdotonta estettä.

Perheenkokoaja B oli saanut Suomesta toissijaista suojelua ja asunut maassa noin 10 vuotta. Puolisoilla oli kaksi Suomessa syntynyttä lasta. Korkein hallinto-oikeus otti huomioon perheenkokoajan toistaiseksi jatkuvan työkyvyttömyyden, hänen terveydentilassaan tapahtuneen olennaisen heikkenemisen sekä jatkuvan hoidon ja huolenpidon tarpeen. Näissä olosuhteissa oli kohtuutonta edellyttää, että B muuttaisi kotimaahansa viettämään perhe-elämää. A oli hakenut perheenkokoajan omaishoitajaksi, mutta päätös oli ollut kielteinen puuttuvan oleskeluluvan vuoksi. Harkinnassa otettiin lisäksi huomioon, että perheyhteyden katketessa A joutuisi palaamaan Irakiin yksinhuoltajana kahden pienen lapsen kanssa sekä se, että perheenkokoajan terveydentilan vuoksi yhteydenpito olisi todennäköisesti varsin vaikeaa. Näissä olosuhteissa korkein hallinto-oikeus katsoi, että toimeentuloedellytyksestä poikkeamiselle oli poikkeuksellisen painava syy. Perheyhteyden säilyminen kumpaankin vanhempaan oli myös lasten edun mukaista.

Asiassa oli lisäksi kysymys ulkomaalaislain 114 §:n 3 momentissa tarkoitetusta kokonaisharkinnasta. Mainitun momentin mukaan kokonaisharkintaa suoritettaessa otetaan huomioon se, että ehdotonta estettä perheenkokoajan paluulle kotimaahan ei ole. Korkein hallinto-oikeus viittasi säännöksen esitöihin (HE 28/2003 vp), jonka mukaan pykälän 2 ja 3 momentissa "säädettäisiin tarkemmin siitä kokonaisharkinnasta, joka on tarpeen suorittaa niissä tapauksissa, joissa hakijan katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta, kansanterveyttä tai Suomen kansainvälisiä suhteita". Kun otettiin huomioon esitöissä ilmaistu ulkomaalaislain 114 §:n 1, 2 ja 3 momentin välinen sääntely-yhteys, oli selvää, että ulkomaalaislain 114 §:n 3 momenttia ei voitu soveltaa käsiteltävänä olleessa asiassa, jossa oleskeluluvan hakija A:n kohdalla ei ollut kysymys siitä, että hänen katsottaisiin vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä.

Ulkomaalaislaki 6 §, 37 § 1 momentti, 39 § 1 momentti (549/2010), 49 § 1 momentti, 66 a § ja 114 § 1 momentti ja 4 momentti (549/2010)

Lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus 3 artikla 1 kohta, 7 artikla, 9 artikla ja 10 artikla

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 3.10.2014 Jeunesse v. Alankomaat ja 26.4.2007 Konstatinov v. Alankomaat

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Hannu Ranta, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Camilla Servo.

Vuonna 2000 syntynyt A oli ollut Y:n kunnan perusturvalautakunnan huostassa 1.11.2007–1.2.2010. Huostaanoton ja sijoituksen aikana ilmeni, että A tarvitsee pitkäaikaisesti kehitysvammaisten tukitoimia ja kuntoutusta. A:n hoito keskitettiin vuonna 2009 yliopistosairaalan kehitysvammapoliklinikalle.

Huostassapidon päättymisen jälkeen A aloitti 7.1.2012 erityishuolto-ohjelman mukaisen kehitysvammaisille tarkoitetun laitoshoidon Z:n kuntoutuskeskuksessa. A:n äiti B muutti lapsineen 16.1.2013 Y:n kunnasta X:n kaupunkiin. A:n laitoshoito jatkui, mutta myös hänen kotikuntansa muuttui mainitusta ajankohdasta lukien Y:n kunnasta X:n kaupunkiin. X:n kaupunki jatkoi A:n pitkäaikaista laitoshoitoa Z:n kuntoutuskeskuksessa 16.1.2013 vahvistetun kehitysvammaisten erityishuolto-ohjelman mukaisesti.

X:n kaupunki vaati hallintoriitahakemuksessaan Y:n kunnan velvoittamista korvaamaan X:n kaupungille A:n laitoshoidosta aiheutuneet kustannukset 16.1.2013 alkaen ensisijaisesti lastensuojelulain 16 a §:n nojalla. Toissijaisesti kustannusten korvaamista vaadittiin sosiaalihuoltolain (710/1987) 16 a §:n (1378/2010) ja 42 b §:n (1378/2010) nojalla.

Hallinto-oikeus hylkäsi X:n kaupungin hakemuksen ja korkein hallinto-oikeus X:n kaupungin valituksen. Korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden päätöksen perusteluineen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan A:n laitoshoidon tarve tammikuusta 2012 lähtien oli perustunut hänen kehitysvammaisuuteensa. Laitoshoito oli järjestetty hänelle erityishuolto-ohjelman perusteella. A:n kehitysvammalaitoksessa saama hoito ei perustunut lastensuojelun tarpeeseen, eikä kysymys ollut tältä osin lastensuojelulaissa tarkoitetusta jälkihuollosta. Y:n kunta ei täten ollut lastensuojelulain 16 a §:n perusteella velvollinen korvaamaan X:n kaupungille A:n laitoshoidosta Z:n kuntoutuskeskuksessa 16.1.2013 lukien aiheutuneita kustannuksia.

A oli 12-vuotias perheen muuttaessa X:n kaupunkiin tammikuussa 2013. A oli tuolloin laitoshoidossa kehitysvammaisuutensa vuoksi Z:n kuntoutuskeskuksessa. Kun otettiin huomioon A:n nuori ikä sekä se, että kotikuntalain 2 §:n mukaan henkilön kotikunta on se kunta, johon hänellä on muun ohella perhesuhteensa perusteella kiintein yhteys, asiassa ei ollut kysymys aikaisemmin voimassa olleen sosiaalihuoltolain (710/1987) 16 a §:ssä (1378/2010) tarkoitetusta tilanteesta. X:n kaupungilla ei ollut siten myöskään mainitun lain 42 b §:n (1378/2010) perusteella oikeutta saada A:n laitoshoidosta korvausta Y:n kunnalta.

Lastensuojelulaki 16 a § 1 momentti, 75 § 1 momentti ja 76 § 1 momentti

Sosiaalihuoltolaki (710/1987) 16 a § (1378/2010) ja 42 b § (1378/2010) 1 momentti

Kotikuntalaki 2 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.5.2016 nro 16/0310/4

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupunki onhakemuksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Y:n kunta velvoitetaan korvaamaan X:n kaupungille A:n hoidon ja huollon kustannukset ensisijaisesti lastensuojelulain 16 a §:n nojalla ja toissijaisesti sosiaalihuoltolain (710/1987) 16 a §:n (1378/2010) ja 42 b §:n (1378/2010) nojalla 16.1.2013 alkaen. Lisäksi Y:n kunta on velvoitettava korvaamaan X:n kaupungille asiassa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Y:n kunta on antanut selityksen, johon X:n kaupunki on vastannut.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt X:n kaupungin hakemuksen.

Hallinto-oikeus on hylännyt myös vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasian osalta seuraavasti:

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Lastensuojelulain 16 a §:n 1 momentin mukaan lastensuojelun kustannuksista vastaa lapsen kotikunta, ellei muualla laissa toisin säädetä. Pykälän 3 momentin mukaan lapsen sijaishuollon kustannuksista vastaa se kunta, jossa lapsen sijaishuollon järjestämisen tarve on syntynyt. Jälkihuollon kustannuksista vastaa se kunta, joka on vastannut sijaishuollon kustannuksista.

Lastensuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on järjestettävä lapselle tai nuorelle lain 12 luvun mukainen jälkihuolto 40 §:ssä tarkoitetun sijaishuollon päättymisen jälkeen.

Lastensuojelulain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä jälkihuolto lapsen tai nuoren tuen tarpeisiin perustuva 30 §:n 4 momentin mukainen asiakassuunnitelma huomioon ottaen tukemalla lasta tai nuorta sekä hänen vanhempiaan ja huoltajiaan sekä henkilöä, jonka hoidossa ja kasvatuksessa lapsi tai nuori on, muun ohella siten kuin tämän lain avohuollon tukitoimia koskevassa 7 luvussa säädetään.

31.3.2015 saakka voimassa olleen sosiaalihuoltolain 16 a §:n (1378/2010) mukaan se, joka haluaa muuttaa toisen kunnan asukkaaksi, mutta ei ikänsä, vammaisuutensa tai muun sellaisen syyn vuoksi kykene asumaan siellä itsenäisesti, voi hakea tämän kunnan sosiaalipalveluja ja hoitopaikkaa samoin perustein kuin jos olisi kunnan asukas. Säännös vastaa 1.4.2015 voimaan tullutta sosiaalihuoltolain (1301/2014) 60 §:ää.

Sosiaalihuoltolain (710/1982) 42 b §:n (1378/2010) 1 momentin mukaan lain 16 a §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa vastuu kunnan päätökseen perustuvan perhehoidon, laitoshoidon tai asumispalvelujen tosiasiallisista kustannuksista säilyy aiemmalla kotikunnalla.

Kotikuntalain 2 §:n mukaan henkilön kotikunta on kyseisessä laissa säädetyin poikkeuksin se kunta, jossa hän asuu. Jos henkilön omaa käsitystä kotikunnastaan ei ole voitu selvittää, hänen kotikuntansa on se kunta, johon hänellä on katsottava olevan kiintein yhteys asumisensa, perhesuhteidensa, toimeentulonsa ja muiden vastaavien seikkojen johdosta.

Saatu selvitys

A on otettu Y:n perusturvalautakunnan huostaan 1.11.2007. Jälkihuoltosuunnitelmasta 28.9.2012 käy ilmi, että A otettiin huostaan, jotta hänen kuntoutuksensa K:n perhetukikeskuksessa lasten kuntoutusosastolla voitiin toteuttaa. Ennen huostaanottoa A oli sijoitettuna avohuollon tukitoimena 18.8.2007 alkaen kuntoutusosastolla. A:lla oli ollut käytösongelmia kaksivuotiaasta alkaen. Hän käyttäytyi impulsiivisesti ja aggressiivisesti, eivätkä vanhempien voimavarat riittäneet hänestä huolehtimiseen. Kuntoutusjakson tavoitteiksi määriteltiin perheen tilanteen vahvistuminen, yhteisten hyvin hetkien löytyminen perheelle, satuttamattomuus kaikkien perheenjäsenten kohdalla, vanhempien voimavarojen lisääntyminen sekä aggressionhallinnan ja tunteiden ilmaisun keinojen löytyminen perheelle ja A:lle. Kuntoutusosaston loppuyhteenvedon mukaan A:n aggressiivinen ja levoton käyttäytyminen vähentyi huomattavasti kuntoutusjakson aikana. Kuntoutusjakson tavoitteena oli A:n kotiuttaminen vanhempien luokse, ja jakson aikana perheeseen tehtiin perhetyötä. A:n sijoitus perhetukikeskuksessa jatkui 31.7.2009 saakka ja 1.8.2009 alkaen hänet sijoitettiin kotiin. Huostassapito lopetettiin 1.2.2010.

Jälkihuoltosuunnitelman 28.9.2012 mukaan A oli kehitysvammapoliklinikan lääkärin lähetteellä TAYS:n lastenpsykiatrian päiväosastolla 7.–22.6.2011. Hän sai diagnooseikseen aktiivisuuden ja tarkkaavuuden häiriö, tarkemmin määrittelemätön älyllinen kehitysvammaisuus ja epätyypillinen autismi. Lastenpsykiatrian jakson tavoitteiksi sovittiin muun ohella aikuisten ohjeiden ja ryhmän sääntöjen mukaan toimiminen, asioista ja huolista kertominen, ahdistuksen ja itsetunnon pulmien käsittely ja väkivallattomuus. Loppuyhteenvedon mukaan A:n suurimpana ongelmana oli omaehtoisuus ja vaikeus hyväksyä rajoja.

Jälkihuoltosuunnitelmassa on edelleen todettu, että K:n perhetukikeskuksen kuntoutusjakson jälkeen vastuu A:n kokonaishoidosta siirtyi kehitysvammapoliklinikalle. Kuntoutusosaston loppuyhteenvedon mukaan hän tarvitsee pitkäaikaisesti tukitoimia ja kuntoutusta kunkin ikävaiheen vaatimalla tavalla ja huomattavasti ikäistään enemmän apua kaikissa arkitoimissa. A aloitti 7.1.2012 Z:n kuntoutuskeskuksessa vastuu- ja autismikuntoutusjakson. A:lla on oikeus jälkihuoltoon. Suunnitelmaan tehdyn kirjauksen mukaan kehitysvammahuolto järjestää A:lle ja hänen vanhemmilleen heidän tarvitsemansa palvelut. Lastensuojelullisten tukitoimien osalta on todettu, että A:ta ja perhettä voidaan tukea taloudellisesti myöntämällä tukea esimerkiksi A:n harrastuksiin.

A:ta koskeviin kehitysvammahuollon asiakirjoihin on 29.4.2013 kirjattu A:n kotikunnan muuttuneen X:ksi 15.1.2013. Asiasta on pidetty siirtoneuvottelu Y:n ja X:n vammaispalvelun ja lastensuojelun kanssa 8.2.2013. Kirjauksen mukaan kehitysvammahuollon järjestämisvastuu siirtyy X:lle ja lastensuojelun jälkihuolto säilyy Y:llä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on riidatonta, että A:lla on lastensuojelulain 75 §:n perusteella oikeus jälkihuoltoon ja että jälkihuollon kustannuksista vastaa hänen sijaishuoltonsa kustannuksista ajalla 18.8.2007–31.7.2009 vastannut Y:n kunta. Riidanalaista asiassa on se, onko A:n laitoshoito Z:n kuntoutuskeskuksessa 16.1.2013 alkaen lastensuojelulain 76 §:ssä tarkoitettua jälkihuoltoa, jolloin sen kustannuksista vastaa Y, tai toissijaisesti, onko asiassa kysymys sellaisesta sosiaalihuoltolain 16 a §:ssä tarkoitetusta tilanteesta, jolloin vastuu laitoshoidon kustannuksista säilyisi sosiaalihuoltolain 42 b §:n perusteella Y:n kunnalla.

Lastensuojelulain esitöiden (HE 252/2006 vp) mukaan jälkihuollon tarkoituksena on pyrkiä helpottamaan lapsen tai nuoren kotiutumista tai itsenäistymistä. Tässä tarkoituksessa kunnan on tuettava jälkihuollossa olevaa lasta tai nuorta järjestämällä hänelle avohuollon tukitoimia ja antamalla muuta taloudellista tukea jälkihuoltotarpeen edellyttämässä laajuudessa. Jälkihuollon tarve kartoitetaan ja arvioidaan jälkihuoltosuunnitelmassa. Kyseeseen voivat tulla mitkä tahansa sosiaali- tai terveydenhuollon palvelut, joita on järjestettävissä lapsen tai nuoren yksilöllisen jälkihuoltotarpeen perusteella.

A:n huostaanoton ja sijoituksen aikana kävi ilmi, että A tarvitsee kehitysvammaisuutensa vuoksi pitkäaikaisesti tukitoimia ja kuntoutusta. Hänen hoitonsa keskitettiin vuonna 2009 TAYS:n kehitysvammapoliklinikalle. Huostassapidon päättymisen 1.2.2010 jälkeen A asui kotona ja aloitti hänelle Y:n kunnassa laaditun erityishuolto-ohjelman mukaisesti kehitysvammaisille tarkoitetun kuntoutuksen Z:n kuntoutuskeskuksessa 7.1.2012. X:n kaupunki on jatkanut A:n pitkäaikaista laitoshoitoa samassa paikassa erityishuolto-ohjelman 16.1.2013 mukaisesti.

A:n laitoshoidon tarve tammikuusta 2012 lähtien on perustunut ja perustuu hänen kehitysvammaisuuteensa, ja laitoshoito on järjestetty hänelle erityishuolto-ohjelman perusteella. Näin ollen ja kun otetaan huomioon lastensuojelulain mukaisen jälkihuollon tarkoitus, A:n kehitysvammalaitoksessa saaman hoidon ei voida katsoa perustuvan hänen lastensuojelulliseen tarpeeseensa, eikä sitä siten voida pitää lastensuojelulain tarkoittamana jälkihuoltona. Y:n kunta ei ole siten lastensuojelulain 16 a §:n perusteella velvollinen korvaamaan A:n hoidosta Z:n kuntoutuskeskuksessa 16.1.2013 lukien aiheutuneita kustannuksia.

A on perheen muuttaessa X:n kaupunkiin tammikuussa 2013 ollut 12-vuotias ja hoidossa kehitysvammaisuutensa vuoksi Z:n kuntoutuskeskuksessa. Kun otetaan huomioon A:n nuori ikä sekä se, että kotikuntalain mukaan lapsen kotikunta on se kunta, johon hänellä on muun ohella perhesuhteensa perusteella kiintein yhteys, asiassa ei ole ollut kysymys sosiaalihuoltolain 16 a §:ssä tarkoitetusta tilanteesta. X:n kaupungilla ei näin ollen ole myöskään sosiaalihuoltolain 42 b §:n perusteella oikeutta saada vaatimaansa korvausta A:n hoidosta Y:n kunnalta.

Edellä todetuin perustein Y:n kuntaa ei voida velvoittaa korvaamaan A:n hoidosta Z:n kuntoutuskeskuksessa 16.1.2013 lukien aiheutuneita kustannuksia.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Sosiaalihuoltolaki (1301/2014) 61 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tiina Hyvärinen, Leena Nurmi ja Kirsi Liukkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X:n kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

X:n kaupunki on valituksessaan vaatinut, ettähallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Y:n kunta velvoitetaan korvaamaan X:n kaupungille A:n hoidon ja huollon kustannukset ensisijaisesti lastensuojelulain 16 a §:n nojalla ja toissijaisesti sosiaalihuoltolain (710/1987) 16 a §:n (1378/2010) ja 42 b §:n (1378/2010) nojalla 16.1.2013 alkaen.

Lisäksi Y:n kunta on velvoitettava korvaamaan X:n kaupungille asiassa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

X:n kaupunki on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

A on ollut Y:n perusturvalautakunnan huostassa 1.11.2007–1.2.2010. Tätä ennen, 18.8.2007 alkaen, A oli sijoitettuna avohuollon tukitoimena K:n perhetukikeskuksen lasten kuntoutusosastolle. Vuodesta 2008 lukien A:n hoito oli järjestetty TAYS:n kehitysvammapoliklinikalla. A sijoitettiin 1.8.2009 takaisin vanhempiensa luokse, ja huostassapito päättyi 1.2.2010.

Huostassapidon päättymisen jälkeen A aloitti Y:n kunnan erityishuoltoa koskevan päätöksen perusteella kehitysvammaisille tarkoitetun kuntoutusjakson Z:n kuntoutuskeskuksessa 7.1.2012 alkaen. A on viettänyt lomansa kotonaan. A:n äiti B muutti lapsineen X:ään 16.1.2013. A itse ei tosiasiassa muuttanut asumaan X:ään, mutta läheisen yhteyden vuoksi myös A:n kotikunnaksi muuttui X. Viimeksi mainitusta ajankohdasta lukien X:n kaupunki teki kehitysvammaisten erityishuolto-ohjelman mukaisen päätöksen A:n pitkäaikaisesta laitoshoidosta Z:n kuntoutuskeskuksessa.

Lastensuojelulain 75 §:n mukaan sijaishuollon päättymisen jälkeen sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on järjestettävä lapselle tai nuorelle jälkihuolto. Saman lain 16 a §:n 3 momentin mukaan jälkihuollon kustannuksista vastaa se kunta, joka on vastannut sijaishuollon kustannuksista. Lastensuojelulain 76 §:n mukaan jälkihuollon sisältö on hyvin laaja. Se voi käsittää taloudellisten tukitoimien lisäksi myös vastuun jälkihuollon aikaisista terveydenhuollon kustannuksista.

Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla. Vammaispalvelulain mukaiset tukitoimet ovat siten toissijaisia, myös jälkihuoltoon nähden. Tässäkin tapauksessa palvelua tulee tarkastella ensisijaisesti lastensuojelulain mukaisena jälkihuoltona.

Kotikuntalain ja sosiaalihuoltolain säännösten perusteella voidaan myös päätyä samaan lopputulokseen eli Y:n kunnan korvausvastuuseen, jos edellä selostetun jälkihuoltoa koskevan sääntelyn mukaan tähän lopputulokseen ei voitaisi päätyä.

Kotikuntalain 3 §:n mukaan henkilön kotikunta ei muutu, jos hänen asumisensa toisessa kunnassa johtuu pääasiassa hoidosta perhehoidossa tai laitoshoidossa taikka asumisesta asumispalvelujen avulla. A on ollut sijoitettuna Z:n kuntoutuskeskukseen 7.1.2012 alkaen, ja hänen sijoituksensa on jatkunut myös 16.1.2013 tapahtuneen A:n äidin B:n muuton jälkeen.

Tilanne on rinnastettavissa aikaisemmin voimassa olleen sosiaalihuoltolain 16 a §:n ja uuden sosiaalihuoltolain 60 §:n mukaiseen tilanteeseen. Näissä tilanteissa vastuu muun ohella laitoshoidon tosiasiallisista kustannuksista säilyy aiemmalla kotikunnalla eli tässä tapauksessa Y:n kunnalla.

Y:n kunta on antanut selityksen.

Kysymyksessä on erityishuollon, ei lastensuojelun kustannusten korvaamista koskeva hallintoriita-asia. Asiassa ei ole tullut esille uusia seikkoja hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseksi. Valituslupahakemus tulee hylätä.

X:n kaupunki on antanut vastaselityksen.

Olennaista asiassa on, että A:n pitkäaikaisen laitoshoidon tarve on jatkunut kotikunnan muutoksen jälkeenkin. Tällaisessa tilanteessa vastuu laitoshoidon tosiasiallisista kustannuksista säilyy aiemmalla kotikunnalla eli Y:n kunnalla sosiaalihuoltolain (1982/710) 42 b §:n (1378/2010) mukaisesti. Tämän vuoksi X:n kaupunki katsoo edelleen, että Y:n kunta oli velvollinen jatkamaan päätöstä pitkäaikaisesta laitoshoidosta ja vastaamaan sen aiheuttamista kustannuksista.

Lisäksi voidaan katsoa, että A:n pitkäaikaisesta kehitysvammahuollon laitoshoidosta aiheutuneet kustannukset ovat olleet hänen jälkihuolto-oikeutensa nojalla katettavia. A:n sijoittaminen kehitysvammahuollon laitosyksikköön 7.1.2012 on tapahtunut tilanteessa, jossa hänellä on ollut jo pitkä historia lastensuojelun asiakkuudessa ja lastensuojelun tarjoamat keinot kuntouttaa häntä ovat olleet riittämättömät. A:lla on siis ollut samanaikaisesti lastensuojelun asiakkuus kehitysvammahuollon asiakkuuden rinnalla. Kuntoutussuunnitelmaa koskevissa neuvotteluissa on ollut mukana Y:n lastensuojelun sosiaalityöntekijä 24.9.2013 saakka. Laitoshoidon kustannusten voidaan katsoa olevan lain tarkoittamia jälkihuollon kustannuksia, joista vastaa Y:n kunta jälkihuoltovelvoitteensa nojalla.

X:n kaupungin vastaselitys on lähetetty tiedoksi Y:n kunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. X:n kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, X:n kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Virtain kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 27.8.2018 nro 18/0493/3

Asian aikaisempi käsittely

Ruoveden kunnanvaltuusto on 2.7.2018 (§ 20) päättänyt, että Ruoveden kunta purkaa Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseksi 3.7.2018 alkaen. Valtuusto on nimennyt valmisteluryhmän käynnistämään yhteistoimintasopimuksen purkamisen.

Virtain kaupunki on valittanut Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan. Valtuuston päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.

Virtain kaupunki on valituskirjelmästä lähemmin ilmenevin perustein katsonut, että valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja päätös on lainvastainen. Virtain kaupunki on yhteistoimintasopimuksen toinen osapuoli, minkä perusteella se on oikeutettu tekemään kunnallisvalituksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on jättänyt Virtain kaupungin valituksen tutkimatta.

Valituksen jäätyä tutkimatta lausunnon antaminen valtuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 137 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Ruoveden kunnanvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellä päättänyt purkaa Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen yhteistoimintasopimuksen.

Kuntien yhteistoimintaa koskevassa sopimuksessa on kysymys julkisoikeudellisesta sopimuksesta, josta aiheutuvat erimielisyydet ratkaistaan kuntalain 63 §:n mukaan hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Valituksenalaisella kunnanvaltuuston päätöksellä ei ole oikeudellisesti sitovasti päätetty yhteistoimintasopimuksen toisen osapuolen, Virtain kaupungin, oikeuksista ja velvollisuuksista. Yhteistoimintaa koskevan sopimuksen purkamista koskevan riidan voi saattaa erikseen hallintoriitana ratkaistavaksi. Kunnanvaltuuston päätös ei tähän nähden vaikuta Virtain kaupungin oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun siten välittömästi, että sitä olisi pidettävä asiassa kuntalain 137 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena. Virtain kaupungilla ei näin ollen ole asiassa valitusoikeutta, ja valitus on jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittu

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen ja Anneli Aura, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Virtain kaupunki on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista varten. Vaihtoehtoisesti korkein hallinto-oikeus voi enemmän viivytyksen välttämiseksi tutkia asian ja kumota Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksen tai ainakin tutkia asian täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen osalta ja kieltää kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon.

Virtain kaupunki on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan välinen yhteistoimintasopimus on aikaisemman kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentin tarkoittama yhteistoimintasopimus, jonka Ruoveden kunnanvaltuusto ja Virtain kaupunginvaltuusto ovat hyväksyneet 18.6.2012 sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseksi ja tuottamiseksi. Yhteistoiminta käynnistyi vuoden 2013 alusta lukien.

Sopimuksen mukaisesti Ruoveden kunta ja Virtain kaupunki hoitavat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisen yhteistoiminnassa siten, että Virtain kaupunki toimii vastuukuntana ja toimintaa ohjaa kuntien yhteinen toimielin, perusturvalautakunta, joka kuuluu Virtain kaupungin organisaatioon. Molemmat kunnat vastaavat oman kunnan väestölle toteutettujen sosiaali- ja terveyspalveluiden menoista. Yhteistoimintasopimuksen mukaan kunnat muodostavat yhteisen erikoissairaanhoidon tilaajarenkaan.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että kunnallisvalitusta ei voi tehdä, mikäli asia voidaan käsitellä riita-asiana muussa lainkäyttömenettelyssä. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan 5.2.2016 taltionumero 350 todennut, että kunnan viranomaisen yksityisoikeudellista sopimusta koskevasta päätöksestä voidaan valittaa kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaisilla perusteilla, vaikka itse sopimusta koskevaa riitaa ei voida tutkia hallintolainkäyttölain järjestyksessä. Hallinto-oikeuden päätös merkitsee poikkeamista korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainitusta linjauksesta.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n sanamuodonkin perusteella mainittu muutoksenhakutie on käytettävissä myös siinä tilanteessa, että asia voidaan ratkaista riita-asioille säädetyssä järjestyksessä. Kun otetaan huomioon kuntalain 63 §:n säädöshistoria ja aiemman kuntalain 87 §:n sanamuoto, nykyisen kuntalain 63 §:ää ei voida tulkita siten, että tarkoituksena olisi ollut sulkea kunnalta valitusoikeus yhteistoimintaa koskevissa asioissa. Säännöksen tarkoitus on ollut ainoastaan osoittaa kuntien sopimusriidat käsiteltäväksi yleisen tuomioistuimen sijasta hallintotuomioistuimessa.

Valituksessa ei ole varsinaisesti kysymys siitä, että Virtain kaupunki vaatisi hallinto-oikeutta tutkimaan, onko Ruoveden kunnanvaltuuston menettely ollut yhteistoimintasopimuksen mukainen, vaan tutkittavaksi halutaan saattaa Ruoveden kunnanvaltuuston päätösmenettelyn laillisuus (kuten esteellisyys päätöksenteossa ja puitelain vastaisuus). Koska valtuuston päätöstä ei kunnallisvalituksen tekohetkellä ollut vielä pantu täytäntöön eikä mitään riitaa vielä tuossa vaiheessa ole ollut, kuntalain 63 § ei tule asiassa sovellettavaksi.

Riita-asiana valitus voi tulla tutkittavaksi vasta, kun Ruoveden kunta panee päätöksen täytäntöön ja esimerkiksi lähettää sopimuksen irtisanomisilmoituksen Virtain kaupungille. Riita-asiassa Virtain kaupunki ei voi vedota Ruoveden kunnan päätöksentekomenettelyn mahdolliseen lainvastaisuuteen tai siihen, että epäasialliset vaikuttimet, kuten esteellisen henkilön osallistuminen päätöksenteon valmisteluun, ovat vaikuttaneet päätösmenettelyyn.

Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että Virtain kaupunki ei ole asiassa asianosainen, on virheellinen. Ruoveden kunnan päätös koskee sopimusta, jonka toinen osapuoli Virtain kaupunki on. Päätös vaikuttaa siten suoraan Virtain kaupungin asemaan kyseisen sopimuksen osapuolena. Virtain kaupunki on asianosainen myös henkilöstönsä työnantajana, koska päätös vaikuttaa Virtain kaupungin yhteistoiminta-alueella työskentelevän henkilöstön tehtäviin ja määrään. Ruoveden kunnan päätös vaikuttaa myös Virtain kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisen toimintaedellytyksiin ja niistä aiheutuviin kustannuksiin. Toiminnan uudelleenjärjestelyistä aiheutuu muutoskustannuksia, joilla voi olla vahingollisia vaikutuksia Virtain kaupungin taloudelliseen asemaan. Asianosaisena Virtain kaupungilla tulee siten olla mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen tutkittavaksi myös muutoin kuin riita-asiana.

Korkein hallinto-oikeus on myös ratkaisussaan 14.11.2016 taltionumero 4797 pysyttänyt Turun hallinto-oikeuden ratkaisun 2.6.2015 nro 15/0134/1 tulkita asianosaiskäsitettä kunnallisvalituksen osalta laajasti siten, että kunnan päätöksen vaikutukset toisen kaupungin alueella on otettu huomioon ja myönnetty asianosaisasema tällä perusteella.

Virtain kaupunki on asianosainen myös Keiturin Sote Oy:n 100-prosenttisena osakkeenomistajana. Keiturin Sote Oy on yhdessä Virtain kaupungin kanssa palveluntuottajana yhteistoiminta-alueella, ja Ruoveden kunnan päätös vaikuttaa heikentävästi kyseisen yhtiön arvoon ja henkilöstön asemaan.

Esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 21.10.2009 taltionumero 2577 ulkokuntalaisella yhtiöllä oli valitusoikeus kunnan päätökseen, joka koski liikekeskushankkeen tukemista, koska tukitoimenpiteestä mahdollisesti aiheutuvalla kilpailun vääristymisellä saattoi olla vaikutusta yhtiön toimintaan ja asemaan markkinoilla. Myös Kuopion hallinto-oikeuden ratkaisussa 27.1.2014 nro 14/0029/3 sähköyhtiön osakkeenomistajalla oli asianosaisasema kunnan yhtiötä koskevaan päätökseen. Vastaavalla tavalla Ruoveden kunnan päätös vaikuttaa Virtain kaupungin toimintaan sekä palveluntuottajana että osakkeenomistajana.

Hallinto-oikeuden päätös asettaa Virtain kaupungin valittajana eriarvoiseen asemaan edellä viitattuihin ratkaisuihin nähden, joissa valittajia on pidetty asianosaisina. Ruoveden kunnanvaltuuston päätös vaikuttaa merkittävästi Virtain kaupungin asemaan Ruoveden kunnan palvelujen järjestäjänä tai tuottajana, joten Virtain kaupunki on tämän vuoksi asianosainen Ruoveden kunnan päättämässä yhteistoiminta-alueen purkamista koskevassa asiassa. Koska valituksenalaisella Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksellä siten on välittömiä vaikutuksia Virtain kaupungin velvollisuuksiin palvelujen järjestäjänä kuntalain 137 §:ssä tarkoitetulla tavalla, hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia valitus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Lausuminen Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallinto-oikeuden on tullut ratkaisustaan ilmenevillä perusteilla ja siinä mainittujen oikeusohjeiden nojalla jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.

A Oy oli yksityinen kauppakorkeakoulu, joka järjesti Suomessa suomalaisille opiskelijoille MBA-koulutusta. Koulutus johti isobritannialaisen yliopiston myöntämään tutkintoon. A Oy maksoi isobritannialaiselle yliopistolle franchising-sopimuksen nojalla korvauksen yliopiston suorittamista palveluista, joita olivat kokeiden ja tarkastuksen valvonta, tutkinnon myöntäminen ja yliopiston nimen käyttäminen palvelujen ja tutkinnon markkinoinnissa. A Oy järjesti koulutuksen ja myi ja markkinoi sitä omissa nimissään ja veloitti opiskelijoilta lukukausimaksut omissa nimissään. A Oy katsottiin koulutuspalvelujen myyjäksi, ja koska koulutus tapahtui Suomessa, sen myyntimaa oli Suomi.

A Oy ei tarjonnut koulutuspalveluja arvonlisäverolain 40 §:ssä tarkoitetulla tavalla lain nojalla eikä se saanut lain nojalla valtion tukea. Tämän vuoksi A Oy:n tarjoama MBA-koulutus ei ollut vapautettu verosta arvonlisäverolain nojalla.

Asiassa ei ollut merkitystä sillä, että A Oy:n tarjoama koulutus johti isobritannialaisen yliopiston myöntämään tutkintoon, koska mainittu yliopisto ei tarjonnut koulutuspalveluja Suomessa eikä asiassa muutoinkaan ollut kysymys yliopiston verovelvollisuudesta.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu vuosille 2018 ja 2019.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 2 § 1 momentti, 39 § ja 40 §

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 2 artikla 1 kohta a ja c alakohta, 9 artikla 1 kohta ja 132 artikla 1 kohta i alakohta

Päätös, jota valitus koskee

Keskusverolautakunnan päätös 2.3.2018 nro 14/2018

Asian käsittely keskusverolautakunnassa

Ennakkoratkaisuhakemus

A Oy, jäljempänä myös yhtiö, on omasta ja perustettavan osakeyhtiön A Ltd:n puolesta esittänyt ennakkoratkaisuhakemuksessaan muun ohella seuraavaa:

A Oy on suomalainen yksityinen kauppakorkeakoulu. Vaikka Suomen korkeakoululaki ei tunne yksityisiä korkeakouluja, yksityiset korkeakoulut ovat muualla yleinen tapa järjestää korkeakoulutusta ja esimerkiksi maailman kymmenestä parhaasta yliopistosta yhdeksän on yksityisiä.

A Oy on yhtiönä perustettu vuonna 2002, jolloin yhtiö ryhtyi järjestämään lukukauden mittaisia korkeakouluohjelmia ulkomailla. Koska samaan aikaan Suomessa valtion kauppakorkeakouluihin hakevista useat jäivät ilman opiskelupaikkaa, yhtiö alkoi vuonna 2012 tarjota kiinnostuneille ja motivoituneille opiskelijoille mahdollisuuden korkeakoulutasoiseen opiskeluun ja tutkinnon suorittamiseen. Yhtiö sai ensimmäisen akkreditointinsa Ison-Britannian suurimmalta akkredointijärjestöltä Pearson Edexceliltä alle vuoden toimittuaan.

Vuoden 2016 loppuun saakka yhtiö opetti Suomessa englantilaisen kauppatieteiden kandidaatin tutkintoon johtavista opinnoista vain tutkinnon kaksi ensimmäistä vuotta, minkä jälkeen opiskelijat siirtyivät ulkomaille kolmanneksi vuodeksi ja saivat kandidaatintutkintonsa aina siitä yliopistosta, jossa kulloinkin suorittivat kolmannen vuotensa. Tällöin yliopistoja, joihin yhtiössä tutkinnon kaksi ensimmäistä vuotta opiskelleet ja suorittaneet saattoivat päästä opiskelemaan kolmatta vuottaan, oli yhteensä 50 eri maassa.

Tarjotakseen kattavamman ja kokonaan Suomessa suoritettavissa olevan tutkintokokonaisuuden yhtiö ja isobritannialainen yliopisto X ryhtyivät tammikuussa 2017 järjestämään englantilaisen kauppatieteen kandidaattitutkinnon edellyttämän kolmannen opintovuoden koulutusta Suomessa. Tällöin opiskelijoille tuli siis mahdolliseksi suorittaa koko sanottu kandidaatin tutkinto Suomessa yhtiössä.

Yhtiö ryhtyy syksyllä 2017 tarjoamaan myös yliopisto X:n myöntämään englantilaisen kauppatieteen maisterin tutkintoon (Master of Business Administration) johtavaa koulutusta, jolloin opiskelija voi suorittaa tähän vaadittavat kandidaatin ja maisterin tutkinnot kokonaisuudessaan Suomessa. Ennakkoratkaisuhakemus koskee nimenomaan tämän tutkinnon suorittamista kolmessa erilaisessa tilanteessa, jotka kaikki saattavat olla jatkossa mahdollisia. Hakemukseen on liitetty esitteet yhtiöstä ja englantilaisen kauppatieteen kandidaatin tutkintoon johtavista opinnoista sekä Master of Business Administration -tutkinnosta.

Palvelua markkinoi ja myy Suomessa nykyisin yhtiö omissa nimissään, vaikka Master of Business Administration -tutkinnon myöntää ja sen suorittamista valvoo kiinteästi isobritannialainen yliopisto X, jonka opiskelijoita oppilaat myös ovat neljävuotisen tutkinnon kaksi viimeistä lukuvuotta. Kaksi ensimmäistä vuotta opiskelijat suorittavat englantilaisen kauppatieteen kandidaatin tutkintoa, miltä ajalta yhtiö on toistaiseksi käsitellyt lukukausimaksut arvonlisäverollisina, mutta sen jälkeen opiskelijat siirtyvät kirjoille yliopisto X:n opiskelijoiksi ja ovat tällöin täsmälleen samassa asemassa kuin muutkin yliopisto X:ssä kirjoilla olevat opiskelijat. Yhtiö veloittaa kuitenkin lukukausimaksut suomalaisilta opiskelijoilta omissa nimissään myös tällöin (ennakkoratkaisukysymys 1.).

Vaikka yhtiöllä on yliopisto X:n kanssa tehdyn sopimuksen perusteella oikeus omissa nimissään markkinoida ja myydä Master of Business Administration -tutkintoon johtava opetuspalvelukokonaisuus, kysymys on myös tällöin nimenomaan mainitun yliopiston tutkinnosta, joka on Ison-Britannian asianomaisen viranomaisen ("Quality Assurance Agency") määrittelemä virallinen korkeakoulututkinto.

Higher Education Funding Council for England -niminen ("HEFCE") viranomainen myös valvoo Englannissa sitä, että tutkintoja myöntävät yliopistot käytännössä noudattavat määriteltyjen tutkintojen laatu- ja muut vaatimukset, ja yhtiön kanssa tehtyyn sopimukseen kuuluu keskeisenä osana se, että yliopisto X varmistaa myös yhtiön nimissä tapahtuvan koulutuksen, kokeiden ja muiden tutkintovaatimusten täyttävän sanotut kriteerit, koska kysymys on nimenomaan saman Master of Business Administration -tutkinnon suorittamisesta ja myöntämisestä. Yliopisto muun muassa valvoo yhtiön nimissä tapahtuvaan koulutukseen kuuluvien oppimistavoitteiden, opetussuunnitelmien, harjoitustehtävien ja tenttikysymysten olevan samat, jotka on laadittu kyseisessä yliopistossa. Lisäksi yliopisto varmistaa kaikkien tenttien ja harjoitustöiden arvostelun ja arvosanojen oikeellisuuden.

Yhtiön tietojen mukaan sen Master of Business Administration -tutkinnon opiskelijoilta veloittamat korvaukset, siis lukukausimaksut, ovat myös käytännössä samansuuruiset kuin yliopisto X:n suoraan Englannissa saman tutkinnon opintoja suorittavilta opiskelijoiltaan perimät maksut muutoin, paitsi että Isossa-Britanniassa maksut ovat jo nykyisin arvonlisäverottomia.

Yliopisto X on myös itse yliopistona edellä mainitun viranomaisen ("HEFCE") valvonnan alainen ja velvollinen täyttämään yliopistoja ja muita korkeakouluja koskevan Ison-Britannian lainsäädännön (esimerkiksi "Higher Education Act") edellytykset. HEFCE vahvistaa niin ikään vuosittain yliopistolle myönnettävän valtion rahoituksen määrän.

HEFCE on myös määritellyt edellä mainitut sopimukset, joilla yliopisto voi myöntää tutkinnon suorittamiseen vaadittavan palvelukokonaisuuden ulkopuolisen toimijan (alihankkija) suoritettavaksi ja tämän omissa nimissään opiskelijoille markkinoitavaksi. Yhtiö on juuri tällaiseen, Englannin korkeakoulujen toimintaa valvovan viranomaisen määrittämään sopimukseen perustuvan järjestelyn kautta tosiasiassa mainitun yliopiston edustaja Suomessa sen Master of Business Administration -tutkinnon ja sitä koskevien opetuspalveluiden osalta.

Kiinteän ja yhä lisääntyvän yhteistyön yliopiston kanssa sekä siihen liittyvän Ison-Britannian opetusviranomaisten valvonnan johdosta yhtiö suunnittelee Master of Business Administration -tutkinnon osalta toimintansa kehittämistä siten, että opiskelijat olisivat koko tutkinnon vaatiman ajan eli kaikki neljä lukuvuotta suoraan kirjoilla kyseisen yliopiston opiskelijoina. Yhtiö veloittaisi silloin kaikki lukuvuosien 1–4 lukukausimaksut yliopistossa kirjoilla olevilta opiskelijoilta, jotka opiskelisivat ensin sanotun yliopiston myöntämää englantilaisen kauppatieteen kandidaatin tutkintoa (vuodet 1–2) ja sitten (vuodet 3–4) Master of Business Administration -tutkintoa (ennakkoratkaisukysymys 2.).

Lisäksi harkinnassa on vaihtoehto, jossa yhtiön omistamat tahot perustaisivat Isoon-Britanniaan erillisen yhtiön ("A Ltd"), joka olisi siis yhtiön sisaryhtiö. Paikallinen yhtiö helpottaisi käytännössä rajat ylittävää kiinteää yhteistyötä Isossa-Britanniassa toimivan yliopiston ja Suomessa hakemuksessa tarkoitettua koulutusta tarjoamaan perustettavan A Ltd:n Suomen sivuliikkeen kesken. Tällöin vastaava, HEFCE:n määrittelemä, sopimus tehtäisiin A Ltd:n ja yliopiston välillä, kuin mikä nyt on voimassa yliopiston ja yhtiön välillä (ennakkoratkaisukysymys 3.).

Ennakkoratkaisukysymykset 2. ja 3. koskevat näitä kahta harkinnassa olevaa vaihtoehtoista toimintamallia Suomessa muutoin saman Master of Business Administration -tutkinnon opetuspalvelujen myynnin osalta.

Ennakkoratkaisukysymykset

1. Voiko A Oy käsitellä Suomessa tarjoamansa hakemuksessa tarkemmin kuvatun Master of Business Administration -tutkinnon suorittamisesta koostuvan palvelukokonaisuuden myynnin arvonlisäverottomana arvonlisäverolain 39 ja 40 §:n, arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan i alakohdan tai unionin oikeuden mukaisen yhdenvertaisuus- ja syrjimättömyysperiaatteen perusteella siltä osin kuin kysymys on tutkinnon kahden viimeisen lukuvuoden (lukuvuodet 3–4) lukukausimaksuista, kun otetaan huomioon, että kysymys on yliopisto X:n valvomasta ja myöntämästä tutkinnosta ja että opiskelijat ovat kyseisten kahden viimeisen lukuvuoden ajan myös kirjoilla tämän yliopiston opiskelijoina?

2. Voiko A Oy käsitellä kysymyksessä olevan palvelukokonaisuuden myynnin kokonaisuudessaan arvonlisäverottomana siinä tapauksessa, että Master of Business Administration -tutkintoa opiskelevat yhtiön asiakkaat ovat koko tutkinnon suorittamisen ajan eli kaikkien tutkinnon vaatimien neljän lukuvuoden ajan kirjoilla yliopistossa opiskelijoina?

3. Voiko perustettava yhtiö A Ltd ja sen Suomeen perustama sivuliike käsitellä hakemuksessa tarkoitetun Master of Business Administration -tutkinnon suorittamisesta koostuvan palvelukokonaisuuden myynnin Suomessa arvonlisäverottomana joko kysymyksessä 1. (lukuvuosien 3–4 lukukausimaksut) tai kysymyksessä 2. (lukuvuosien 1-4 lukukausimaksut) hakemuksessa esitetyissä olosuhteissa?

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

1. A Oy:n ei tule suorittaa arvonlisäveroa Suomeen hakemuksessa tarkoitetusta koulutuksen toteuttamisesta saamastaan korvauksesta, koska palvelun myyntimaa ei ole Suomi. Yliopisto X:n ei tule suorittaa arvonlisäveroa hakemuksessa tarkoitetuista koulutuspalvelujen myynneistä.

2. A Oy:n ei tule suorittaa arvonlisäveroa Suomeen hakemuksessa tarkoitetusta koulutuksen toteuttamisesta saamastaan korvauksesta, koska palvelun myyntimaa ei ole Suomi. Yliopisto X:n ei tule suorittaa arvonlisäveroa hakemuksessa tarkoitetuista koulutuspalvelujen myynneistä.

3. A Ltd:n Suomeen perustettavan sivuliikkeen ei tule suorittaa arvonlisäveroa Suomeen hakemuksessa tarkoitetusta koulutuksen toteuttamisesta saamastaan korvauksesta, koska palvelun myyntimaa ei ole Suomi. Yliopisto X:n ei tule suorittaa arvonlisäveroa hakemuksessa tarkoitetuista koulutuspalvelujen myynneistä.

Ennakkoratkaisu on annettu vuosille 2018 ja 2019.

Keskusverolautakunta on, selostettuaan soveltamansa säännökset, lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Hakemuksessa on kysymys isobritannialaisen yliopisto X:n myöntämän Isossa-Britanniassa ylempään korkeakoulututkintoon (Master of Business Administration) johtavan koulutuksen myynnistä. Sen sijaan kysymys ei ole täydennyskoulutuksena annettavan MBA-koulutuksen arvonlisäverollisuudesta. Hakemuksessa kuvatussa tilanteessa opiskelija voi suorittaa Isossa-Britanniassa ylempään korkeakoulututkintoon vaadittavat opinnot kokonaisuudessaan Suomessa. Opintojen käytännön järjestäjänä toimii A Oy (yhtiö), mutta tutkinnon myöntää yliopisto X.

Hakemuksessa kuvattujen olosuhteiden perusteella voidaan katsoa, että hakemuksessa tarkoitetusta koulutuksesta vastaa mainittu yliopisto. Kysymys on yliopiston tarjoamasta koulutuksesta siten, että koulutuksen käytännön toteuttamisesta yliopiston valvonnassa vastaa Suomessa A Oy. Kysymys on alihankintatilanteesta, jossa yliopisto ostaa yhtiöltä koulutuksen käytännön toteutuksen Suomessa. Yliopisto tutkinnon antajana myy kuitenkin varsinaisen koulutuksen opiskelijalle. Myynnin kannalta ei ole merkitystä sillä, että yhtiö kerää maksut yliopiston puolesta.

Hakemuksessa tarkoitettujen myyntien veronalaisuutta selvitettäessä tulee ensin ratkaista, onko palvelut myyty Suomessa. Yhtiö myy koulutuksen järjestämispalvelun yliopistolle. Arvonlisäverolain 65 §:n mukaan elinkeinonharjoittajalle luovutettu palvelu on myyty Suomessa, jos se luovutetaan ostajan täällä sijaitsevaan kiinteään toimipaikkaan. Jos tällaista palvelua ei luovuteta kiinteään toimipaikkaan, se on myyty Suomessa, jos ostajan liiketoiminnan kotipaikka on täällä. Yliopistoa on pidettävä myyntimaasäännösten tarkoittamana elinkeinonharjoittajana. Yliopisto järjestää jatkuvasti liiketoimintanaan koulutuksia, joista se perii vastiketta. Kun yhtiö ei luovuta palvelua yliopiston Suomessa sijaitsevaan kiinteään toimipaikkaan, eikä yliopiston liiketoiminnan kotipaikka ole Suomessa, ei yhtiön luovuttamaa palvelua ole myyty Suomessa, eikä siitä suoriteta veroa Suomeen.

Yliopisto X myy hakemuksessa tarkoitetun koulutuksen opiskelijalle. Arvonlisäverolain 69 d §:n 2 momentin mukaan muulle kuin elinkeinonharjoittajalle luovutetut palvelut, jotka liittyvät opetukseen, tieteellisiin palveluihin, kulttuuri-, viihde- ja urheilutilaisuuksiin, messuihin ja näyttelyihin ja muihin vastaaviin palveluihin sekä niiden järjestämiseen, on myyty Suomessa, jos toiminta tapahtuu täällä. Kun yliopisto on hakemuksessa tarkoitettujen koulutuspalvelujen myyjä ja kun nämä koulutuspalvelut toteutetaan Suomessa, toiminta tapahtuu Suomessa arvonlisäverolain 69 d §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla. Näin ollen hakemuksessa tarkoitettujen palvelujen myyntimaa on Suomi.

Hakemuksen mukaan yliopisto X on Ison-Britannian korkeakoulujärjestelmän mukainen yliopisto, jonka toiminta perustuu lakiin. Yliopisto saa toimintaansa julkista rahoitusta. Hakemuksessa on kysymys yliopiston tutkinnosta, joka on Ison-Britannian asianomaisen viranomaisen ("Quality Assurance Agency") määrittelemä virallinen korkeakoulututkinto.

Arvonlisäverolain 40 §:n mukaan koulutuspalveluilla tarkoitetaan yleissivistävää ja ammatillista koulutusta, korkeakouluopetusta sekä taiteen perusopetusta, jota lain nojalla järjestetään tai jota lain nojalla avustetaan valtion varoin. Hakemuksessa tarkoitettua koulutusta ei järjestetä Suomen lain nojalla eikä sitä avusteta Suomessa lain nojalla valtion varoin. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2017:79 mukaan kysymyksessä olleen isobritannialaisen yliopiston oli tarjotessaan Suomessa päätöksessä tarkoitettua MBA-koulutusta katsottava olevan siinä määrin samanlaisessa asemassa suomalaisten arvonlisäverolain 40 §:ssä tarkoitettua koulutuspalvelua tarjoavien korkeakoulujen kanssa, että sen asettaminen arvonlisäverotuksessa eri asemaan olisi unionin oikeuden mukaisen yhdenvertaisuus- ja syrjimättömyysperiaatteen vastaista. Tämän vuoksi mainitun yliopiston ei ollut suoritettava arvonlisäveroa Suomessa järjestämästään MBA-koulutuksesta koulutukseen osallistuvilta perittävästä vastikkeesta.

Kun Suomessa yliopistolain mukaisen yliopiston lain nojalla järjestämästä tutkintokoulutuksesta ei tule suorittaa arvonlisäveroa, keskusverolautakunta katsoo, että yliopisto X on hakemuksessa tarkoitettua koulutusta tarjotessaan korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussaan kuvaamalla tavalla samanlaisessa asemassa suomalaisten arvonlisäverolain 40 §:ssä tarkoitettua koulutuspalvelua tarjoavien korkeakoulujen kanssa. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun mukaisesti yliopiston ei tule suorittaa arvonlisäveroa hakemuksessa tarkoitetuista koulutuspalvelujen myynneistä.

Keskusverolautakunta katsoo, ettei merkitystä ole sillä, ovatko opiskelijat yliopiston kirjoilla opiskelijoina vain kaksi viimeistä lukuvuotta vai koko tutkinnon suorittamisen ajan. Jos tutkinnon käytännön järjestelyistä vastaa A Oy:n sijaan Isoon-Britanniaan perustettavan A Ltd:n Suomen sivuliike, tämän sivuliikkeen katsotaan myyvän koulutuspalvelun järjestämisen yliopistolle. Myyntimaa ei arvonlisäverolain 65 §:n mukaan ole Suomi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköon valituksessaan vaatinut, että keskusverolautakunnan päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että A Oy:n on ennakkoratkaisukysymysten 1. ja 2. tarkoittamissa tilanteissa sekä A Ltd:n ennakkoratkaisukysymyksen 3. tarkoittamassa tilanteessa suoritettava koulutuspalvelun myynnistä arvonlisäveroa Suomeen. Toissijaisesti Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on vaatinut, että keskusverolautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan keskusverolautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksessaan viitannut muun ohella arvonlisäverolain, arvonlisäverodirektiivin ja sen täytäntöönpanoasetuksen 282/2011 säännöksiin, hallituksen esityksen (HE 136/2009 vp) perusteluihin sekä asiaan liittyvään korkeimman hallinto-oikeuden ja unionin tuomioistuimen (EUT) oikeuskäytäntöön. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vuosikirjaratkaisu KHO 2017:79, jolla korkein hallinto-oikeus on, ennakkoratkaisua EUT:lta pyytämättä, linjannut ulkomaisen yliopiston verovapauden perustuvan syrjimättömyysperiaatteeseen, on vuosikirjaratkaisuna prejudikaatti. Päätöksen tarkoittamassa tilanteessa ulkomainen yliopisto sai julkista rahoitusta kysymyksessä olevan koulutuksen järjestämiseen, sekä toimi koulutusta järjestäessään kotimaansa lainsäädännön alaisena. Keskusverolautakunta seuraa nyt valituksen kohteena olevassa asiassa tämän korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun sisältämää oikeusohjetta siltä osin, kuin päätöksessä koulutuspalvelun myyjäksi on katsottu yliopisto X.

EUT:n oikeuskäytännön perusteella se seikka, mikä taho on myyjä, riippuu siitä, minkä tahon nimissä toimitaan ostajaan nähden. Siten, kun toimitaan omissa nimissä, ollaan itse myyjiä siihen tahoon nähden, joka on ostaja. Nyt käsillä olevassa asiassa on tämän toteamuksen valossa todettava, mitkä tahot ovat myyjiä loppukuluttajaan nähden. Kun A Oy veloittaa palvelut omissa nimissään loppukuluttajalta, yhtiötä on pidettävä palvelun myyjänä. Vaihtoehtoisesti, jos perustettaisiin A Ltd, se olisi palvelun myyjä loppukuluttajiin nähden. Kun sääntelyn ja tosiseikkojen perusteella lopputulos on tämä, ei ole enää mahdollista katsoa, että kysymys olisi alihankinnasta, jossa yliopisto X ostaisi yhtiöltä koulutuspalvelua. Jotta näin olisi, myynnin loppukuluttajaan nähden tulisi tapahtua yliopiston nimissä eli toisin kuin ennakkoratkaisussa on tosiseikkana esitetty.

Keskusverolautakunta on määrittänyt virheellisesti sen, mikä taho on sääntelyn mukaan palvelun myyjä. Yhtiön ei voida katsoa myyvän palvelua ulkomaiselle yliopistolle tämän alihankkijana, koska yhtiö saa vastikkeen suoraan koulutuksen ostavalta loppukuluttajalta. Koska kuluttaja on koulutuspalvelun ostaja, kuluttaja ei voi olla yhtiöön nähden myöskään kolmannen osapuolen asemassa. Kolmas osapuoli voi olla vain sellainen taho, joka ei ole itse ostaja. Yhtiön ei näin ollen voida katsoa myyvän palvelua alihankkijana yliopistolle.

Oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että A Oy ei järjestä kysymyksessä olevaa koulutusta minkään lain nojalla tai saa koulutuksen järjestämiseen avustusta valtion varoista. Sama koskee A Ltd:tä ennakkoratkaisukysymyksen 3. tarkoitetussa tilanteessa. Yhtiön harjoittamassa koulutuspalvelun myynnissä ei siten ole kysymys arvonlisäverolaissa verosta vapautetuksi säädetyn koulutuspalvelun myynnistä vaan verollisesta palvelun myynnistä. Merkitystä ei asian kannalta ole sillä, että yhtiön myymät koulutuspalvelut voivat johtaa siihen, että koulutuspalvelun ostaja saa tutkinnon yliopiston myöntämänä. Merkitystä ei ole myöskään sillä, että yliopisto valvoo opetuksen toteuttamista. Yhtiön harjoittama opetuksen myynti tulee erottaa yliopiston suorittamasta tutkinnon myöntämisestä.

A Oy on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiö suomalainen yksityinen kauppakorkeakoulu. Perustettavaksi suunniteltu A Ltd olisi yhtiön omistajien perustama "sisaryritys", joka niin ikään harjoittaisi kauppatieteen korkeakoulutoimintaa. Kuten jo ennakkoratkaisuhakemuksessa on selostettu, niin Suomen korkeakoululaki ei sinänsä tunne yksityisiä korkeakouluja. Toisaalta ennakkoratkaisuhakemuksen kohteena olevat koulutuspalvelut tähtäävät kiistatta Master of Business Administration -tutkinnon suorittamiseen, joka kuuluu Ison-Britannian viralliseen tutkintojärjestelmään. A Oy, tai jatkossa mahdollisesti A Ltd, ovat saaneet isobritannialaisen kanssa tehdyn franchise-sopimuksen perusteella oikeuden järjestää ja myydä opiskelijoille Suomessa kyseisen yliopiston myöntämiin ja sen valvonnassa suoritettaviin tutkintoihin johtavia koulutuspalveluja.

Keskusverolautakunta on päätöksessään katsonut yliopiston olevan tosiasiassa palvelujen myyjä opiskelijoille, koska se vastaa koulutuksesta, jolloin yhtiön (tai A Ltd:n) olisi vastaavasti katsottava myyvän kyseisen koulutuksen mahdollistavia järjestämispalveluja yliopistolle. Yliopiston myynnit Suomessa ovat keskusverolautakunnan mukaan verottomia vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 selostettuja perusteluja vastaavin perustein.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö perustaa sitä vastoin valituksensa ensisijaisesti siihen, että opiskelijoita Suomessa laskuttaa A Oy omissa nimissään. Tällöin asiassa ei olisi merkitystä sillä, että opetuspalvelut myydään yliopiston puolesta ja valvonnassa ja että niiden päämääränä olevan tutkinnon myöntää kyseinen yliopisto. Koska A Oy, tai A Ltd, ei järjestä opetusta minkään (Suomen) lain nojalla tai saa koulutuksen järjestämiseen avustusta valtion varoista, oikeudenvalvontayksikön mukaan yhtiön koulutuspalvelujen myynti ei voisi olla Suomessa arvonlisäverotonta. Koska koulutuspalvelun myyjänä Suomessa ei ole yliopisto X, vuosikirjaratkaisulla KHO 2017:79 ei siten olisi asiassa merkitystä.

Keskusverolautakunnan päätöksen perusteena oleva osapuolten suhteiden hahmottaminen siten, että yliopisto myisi arvonlisäverotuksen kannalta asiaa tarkasteltaessa koulutuspalvelut omissa nimissään ja yhtiö vastaavasti koulutuksen järjestämispalvelut yliopistolle, ei ole vastannut yhtiön eikä ilmeisesti myöskään yliopiston käsitystä asiasta. Yhtiön mielestä ei olisi johdonmukaista esimerkiksi se, että yliopisto siitä huolimatta nimenomaan veloittaa yhtiöltä franchise feen palveluistaan, joita ovat opetuksen ja kokeiden tarkastusten valvonta, tutkinnon myöntäminen ja ylipäätään yliopiston nimen käyttäminen palvelujen ja tutkinnon markkinoinnissa. Yhtiö ei kuitenkaan ole omasta puolestaan eikä A Ltd:n puolesta tyytymätön keskusverolautakunnan päätöksen lopputulokseen, jota ei sen vuoksi tulisi oikeudenvalvontayksikön valituksen johdosta kumota tai muuttaa. Yhtiön (tai A Ltd:n) ei annetun ennakkoratkaisun mukaisesti tule suorittaa arvonlisäveroa hakemuksessa tarkoitetuista koulutuspalveluista.

Sen sijaan oikeudenvalvontayksikön valituksessa esitettyjä vaatimuksia yhtiö pitää virheellisinä ja perusteettomina. Pitää sinänsä paikkansa, kuten oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että yhtiö (tai mahdollisesti A Ltd jatkossa) veloittaa omissa nimissään opiskelijoita Suomessa nyt Master of Business Administration -tutkintoon johtavasta koulutuksesta. Tämän voidaan myös katsoa tapahtuvan yliopiston lukuun valituksessa mainituin tavoin siinä suhteessa, että kuten hakemuksessa ja vastineessa on todettu, kyseinen yliopisto valvoo opetuksen laatua ja tasoa, kokeiden arviointia sekä myöntää lopulta tutkinnon, minkä lisäksi opiskelijat ovat kirjoilla yliopiston opiskelijoina hakemuksessa tarkemmin kuvatuin tavoin.

Näin ollen oikeudenvalvontayksikön johtopäätös siitä, että yhtiö katsotaan arvonlisäverodirektiivin 28 artiklan perusteella itse palvelun myyjäksi, vaikuttaisi perustellulta. Tällöin myös oikeudenvalvontayksikön tekemä seurannaispäätelmä, että Suomessa suoritetut koulutuspalvelut olisivat yhtiön Suomessa tapahtuvaa myyntiä, olisi johdonmukainen, jos tässä suhteessa ratkaiseva painoarvo päätetään antaa yksin sille, kenen nimissä myynnin katsotaan tapahtuvan.

Yhtiö ei sen sijaan yhdy oikeudenvalvontayksikön käsitykseen siitä, että arvonlisäverodirektiivin 28 artiklasta olisi johdettavissa myös palvelun muuttuminen verolliseksi arvonlisäverolain 39 ja 40 §:n tulkinnan kautta tai että se oikeuttaisi sivuuttamaan vuosikirjaratkaisun KHO 2017:79 mukaiset periaatteet yhtiön tai A Ltd:n osalta.

Kun yhtiön käsityksen mukaan ei sinänsä ole kiistaa siitä, etteivätkö yliopiston myymät, sen Master of Business Administration -tutkintoon johtavat palvelut olisi verottomia edellä mainittujen arvonlisäverolain säännösten perusteella, palvelujen verokohtelun ei pitäisi muuttua, vaikka laskuttajana opiskelijoihin päin olisi yhtiö tai A Ltd. Muutoinhan oikeudenvalvontayksikön yliopiston lukuun myymäksi katsomaan palveluun tulisi tosiasiallisesti kohdistettua raskaampi arvonlisäverokustannus kuin vastaavanlaisia MBA-tutkintoja tarjoavien suomalaisten yliopistojen koulutuspalveluihin, mikä yhtiön käsityksen mukaan olisi aivan vastaavassa määrin ristiriidassa unionin oikeuden mukaisen yhdenvertaisuus- ja syrjimättömyysperiaatteen kanssa kuin vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 hakijayliopiston kohdalla.

Yhtiön tai A Ltd:n katsominen arvonlisäverovelvolliseksi yksinomaan oikeudenvalvontayksikön esille tuomien muodollisten seikkojen perusteella olisi siten vuosikirjaratkaisu KHO 2017:79 huomioon ottaen paitsi virheellistä myös ilmeisen kohtuutonta hakijoiden kannalta ja yleisestikin ottaen haitallista Suomessa saatavilla olevan korkealuokkaisen kauppatieteen opetuksen tarjonnan ja kehityksen suhteen. Korkein hallinto-oikeus on aiemmin sivuuttamalla muototekijöiden liialliseen korostamiseen perustuvat tulkinnat esimerkiksi terveyden- ja sairaanhoidon osalta voinut välttää vastaavanlaiset kohtuuttomat ja yleiseltäkin kannalta haitalliset seuraukset vuosikirjaratkaisuissaan KHO 2017:192 ja KHO 2017:193. Yhtiö katsoo vastaavien tulkintaperiaatteiden voivan tulla sovellettavaksi myös nyt valituksen kohteena olevassa asiassa.

Viitaten ennakkoratkaisuhakemuksessa sekä vastineessa esitettyihin perusteluihin yhtiö katsoo, ettei keskusverolautakunnan päätöksen lopputulosta yhtiön ja A Ltd:n osalta ole Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen johdosta syytä muuttaa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja vaatimansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan yhtiö ei ennakkoratkaisussa tarkoitetussa tilanteessa myy koulutuspalveluja yliopiston lukuun. Oikeudenvalvontayksikkö on todennut valituksessaan keskusverolautakunnan ennakkoratkaisussaan esittämän johdosta yksinomaan, että siinäkin tilanteessa, että asiassa katsotaan olevan kysymys yliopiston toteuttamasta koulutuksen myynnistä, yhtiö tulisi arvonlisäverolain 19 §:n ja arvonlisäverodirektiivin 28 artiklan nojalla katsoa palvelun myyjäksi. Yliopisto ei ennakkoratkaisussa tarkoitetussa tilanteessa kuitenkaan myy koulutuspalveluja yhtiölle tai opiskelijoille. Sen sijaan kysymys on yhtiön (tai A Ltd:n) omissa nimissään ja omaan lukuunsa tapahtuvasta koulutuspalvelun myynnistä.

Oikeudenvalvontayksikkö toteaa yhtiön vastineessaan yhtyvän oikeudenvalvontayksikön käsitykseen, jonka mukaan yhtiö tulee katsoa koulutuspalvelun myyjäksi loppuasiakkaalle. Yhtiö kuitenkin katsoo, että sen toteuttamat koulutuspalvelun myynnit tulisi vastoin oikeudenvalvontayksikön käsitystä katsoa arvonlisäverosta vapautetuksi arvonlisäverolain 39 ja 40 §:n sekä vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 esitetyn perusteella. Oikeudenvalvontayksikkö lausuu tämän johdosta vastaselityksessään yksinomaan yhtiön myymän koulutuspalvelun luonteesta.

Oikeudenvalvontayksikkö katsoo tässä vaiheessa tarpeelliseksi täsmentää sitä, mikä on valituksen kohteena olevan koulutuksen sisältö. Yhtiö on ennakkoratkaisuhakemuksessaan käyttänyt koulutuksesta Master of Business Administration -tutkinnon nimitystä. Oikeudenvalvontayksikön saaman käsityksen mukaan asiassa on kuitenkin kysymys kahdesta erillisestä tutkinnosta, eli:

- Bachelor of Arts in Business and Management -tutkintoon johtava koulutus, jota opiskelijat opiskelevat ensimmäiset kolme vuotta, ja

- Master of Business Administration -tutkintoon johtava koulutus, jota opiskelijat opiskelevat viimeisen vuoden ajan.

Yhtiö on todennut ennakkoratkaisuhakemuksessaan, että sen yliopiston myöntämällä luvalla myymät Master of Business Administration -tutkinnon edellyttämät koulutuspalvelut harjoitustehtävineen ja kokeineen ovat käytännössä täysin vastaavia kuin mitä vuosikirjaratkaisun KHO 2017:79 hakija myi omille asiakkailleen. Yhtiö on toisaalta todennut myös, että vastaavaa maksullista korkeakouluopetusta tarjotaan Suomessa jo nyt arvonlisäverottomasti ja on tältä osin viitannut keskusverolautakunnan ratkaisuun nro 10/2013 (KHO 10.6.2014 taltionumero 1862).

Yhtiön viittaamat vuosikirjaratkaisut KHO 2017:79 ja KHO 10.6.2014 taltionumero 1862 koskivat eri tilanteita siten, että jälkimmäisessä oli kysymys sellaisesta korkeakoulututkintoon johtavasta koulutuksesta, joka myös suomalaisen oppilaitoksen Suomessa tarjoamana olisi arvonlisäverotonta. Sen sijaan vuosikirjaratkaisu KHO 2017:79 koski koulutusta, jota ei Suomen arvonlisäverolain nojalla pidetä verottomana. Oikeudenvalvontayksikkö lähtee siten siitä, että yhtiön tarjoamat koulutuspalvelut liittyvät kahden erillisen tutkinnon eli alemman BA-tutkinnon ja ylemmän MBA-tutkinnon suorittamiseen. Oikeudenvalvontayksikkö katsoo kylläkin, että yhtiön tilanteessa koulutuspalvelun arvonlisäverokäsittelyn tulee molempiin tutkintoihin johtavien koulutusten osalta olla sama, eli koulutus tulee katsoa arvonlisäverolliseksi. Oikeudenvalvontayksikkö kehottaa yhtiötä tarvittaessa täsmentämään tai korjaamaan edellä esitettyjä tietoja.

Yhtiö toteaa käsityksenään, ettei asiassa sinänsä olisi kiistaa siitä, etteivätkö yliopiston myymät, sen Master of Business Administration -tutkintoon johtavat palvelut olisi verottomia arvonlisäverolain säännösten perusteella. Oikeudenvalvontayksikkö toteaa yhtiön käsityksen sikäli oikeaksi, että asiassa ei ole ratkaistavana yliopiston myyntien arvonlisäverokohtelu. Oikeudenvalvontayksikkö ei kuitenkaan yhdy käsitykseen, että Master of Business Administration - tutkintoon johtavat koulutuspalvelut olisivat verottomia arvonlisäverolain säännösten perusteella. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan on sen sijaan kiistatonta, että MBA-tutkintoon johtavan koulutuksen myynti ei arvonlisäverolain säännösten perusteella ole arvonlisäverotonta koulutuspalvelua. Suomessa järjestettynä koulutuksessa ei ole kysymys Suomen lainsäädännön nojalla järjestetystä tai Suomen lainsäädännön nojalla valtion varoista tuetusta koulutuksesta. Korkein hallinto-oikeus on myös vuosikirjaratkaisussaan KHO 2017:79 todennut, että koska hakijayliopiston tarjoamasta koulutuksesta ei säädetä Suomen lainsäädännössä, arvonlisäverolain 40 §:n säännös ei ole suoraan sovellettavissa hakijayliopiston Suomessa järjestämään MBA-koulutukseen.

Oikeudenvalvontayksikkö esittää lisäksi, että korkein hallinto-oikeus pyytäisi asiassa ennakkoratkaisun unionin tuomioistuimelta. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2017:79 toisaalta todennut, että arvonlisäverolain 40 § ei ollut suoraan sovellettavissa yliopiston Suomessa järjestämään MBA-koulutukseen. Korkein hallinto-oikeus teki tulkinnan soveltamalla unionin primäärioikeuden periaatteita eli yhdenvertaisuus- ja syrjimättömyysperiaatteita. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan ennakkoratkaisua olisi pyydettävä siitä, voidaanko direktiivin tulkintavaikutus koulutusvapautuksien määrittämisessä sivuuttaa soveltamalla unionin primäärioikeuden periaatteita.

Yhtiö on antanut Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vastaselityksen johdosta lausuman. Yhtiön mukaan asia voidaan ratkaista pyytämättä asiassa ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta.

Yhtiön lausuma on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Keskusverolautakunnan päätös kumotaan ja annettu ennakkoratkaisu poistetaan siltä osin kuin siinä on kysymys yliopisto X:lle annetusta ennakkoratkaisusta.

2. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

3. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hyväksytään siltä osin kuin siinä on kysymys A Oy:lle ja perustettavalle A Ltd:lle annetusta ennakkoratkaisusta. Keskusverolautakunnan päätös kumotaan näiltä osin ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että A Oy:n ja perustettavan A Ltd:n on suoritettava arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetusta Suomessa järjestämästään MBA-koulutuksesta koulutukseen osallistuvilta perittävistä vastikkeista.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun poistaminen yliopiston osalta

Verohallinnosta annetun lain 14 §:n 1 momentin mukaan, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai verotuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saada asia ratkaistuksi taikka jos siihen on muu erityisen painava syy, keskusverolautakunta voi hakemuksesta antaa verotusta koskevan ennakkoratkaisun.

Lain 15 §:n mukaan hakemus ennakkoratkaisun antamisesta on tehtävä kirjallisesti. Hakemuksessa on ilmoitettava yksilöitynä kysymys, josta ennakkoratkaisua haetaan, ja esitettävä asian ratkaisemiseksi tarvittava selvitys.

Asiakirjojen mukaan yliopisto ei ole hakenut tässä asiassa ennakkoratkaisua keskusverolautakunnalta. Keskusverolautakunnan ei näin ollen olisi tullut antaa yliopistolle asiassa ennakkoratkaisua. Tämän vuoksi keskusverolautakunnan päätös on tältä osin kumottava ja annettu ennakkoratkaisu poistettava yliopistoa koskevilta osin.

2. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt, että asiassa pyydetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY tulkinnasta.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Kun otetaan huomioon ne jäljempänä esitetyt perusteet, joilla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön tekeminen olisi tarpeen. Tätä koskeva Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön pyyntö on siten hylättävä.

3. Pääasiaa koskeva ratkaisu

Sovellettavat säännökset ja lain esitöitä

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 2 §:n 1 momentin mukaan velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa (verovelvollinen) 1 §:ssä tarkoitetusta myynnistä on tavaran tai palvelun myyjä, ellei 2 a, 8 a–8 d tai 9 §:ssä toisin säädetä.

Arvonlisäverolain 39 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta koulutuspalvelun myynnistä. Lain 40 §:n mukaan koulutuspalvelulla tarkoitetaan yleissivistävää ja ammatillista koulutusta, korkeakouluopetusta sekä taiteen perusopetusta, jota lain nojalla järjestetään tai jota lain nojalla avustetaan valtion varoin.

Arvonlisäverolain 69 d §:n 2 momentin mukaan muulle kuin elinkeinonharjoittajalle luovutetut palvelut, jotka liittyvät opetukseen, tieteellisiin palveluihin, kulttuuri-, viihde- ja urheilutilaisuuksiin, messuihin ja näyttelyihin ja muihin vastaaviin palveluihin sekä niiden järjestämiseen, on myyty Suomessa, jos toiminta tapahtuu täällä.

Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) koulutuspalveluja koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan koulutuspalvelun perusmääritelmän mukaan verottomalla koulutuspalvelulla tarkoitettaisiin sellaista yleissivistävää ja ammatillista koulutusta, korkeakouluopetusta sekä taiteen perusopetusta, jota lain nojalla järjestetään tai jota lain nojalla avustetaan valtion varoin. Yleissivistävää koulutusta olisi muun muassa peruskouluissa, lukioissa, kansalaisopistoissa, kansanopistoissa ja sivistysjärjestöjen opintokeskuksissa annettava koulutus. Ammatillinen koulutus tarkoittaisi ammatillista peruskoulutusta ja lisäkoulutusta, jonka tavoitteita on määritelty muun muassa ammatillisista oppilaitoksista annetun lain (487/1987) 3 §:ssä. Korkeakouluopetuksella tarkoitettaisiin yliopistoissa ja korkeakouluissa annettavaa opetusta. Taiteen perusopetusta olisi taiteen perusopetuksesta annetussa laissa (424/1992) tarkoitettu kuntien järjestämä opetus.

Hallituksen esityksen mukaan, jotta kysymyksessä olisi veroton koulutus, sen tulisi olla joko lain nojalla järjestettyä tai lain nojalla valtion varoin avustettua. Tällaista verotonta koulutusta olisi muun muassa opetusministeriön hallinnonalaan kuuluvissa oppilaitoksissa, kuten yliopistoissa ja korkeakouluissa, annettava opetus. Harkinnanvaraista valtionapua saava koulutus olisi lain yleisten sääntöjen mukaan verollista. Toimintaa ei käytännön syistä voitaisi vapauttaa verosta pelkästään sillä perusteella, että siihen myönnetään avustusta valtion varoista. Verotuksen piiriin tulevaa koulutusta olisi liiketaloudellisin perustein järjestetty koulutus.

Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 2 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta.

Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan i alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava arvonlisäverosta lasten ja nuorten opetus, koulu- ja yliopisto-opetus, ammattikoulutus ja ammatillinen uudelleenkoulutus sekä niihin suoraan liittyvien palvelujen suoritukset ja tavaroiden luovutukset, joita suorittavat näitä tehtäviä saaneet julkisoikeudelliset laitokset tai muut laitokset, joilla kyseisen jäsenvaltion mukaan on vastaavia päämääriä.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Ennakkoratkaisukysymykset 1. ja 2.

Asiassa on ensin ratkaistava kysymykset siitä, onko ennakkoratkaisun hakijana olevaa A Oy:tä (jäljempänä myös yhtiö) pidettävä hakemuksen kohdissa 1. ja 2. tarkoitettujen Master of Business Administration (MBA) -tutkintoon liittyvien koulutuspalvelujen suorittajana ja myyjänä ja onko nämä palvelut arvonlisäverolain myyntimaasäännösten nojalla myyty Suomessa.

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan yhtiö markkinoi palvelua Suomessa omissa nimissään ja veloittaa opiskelijoilta lukukausimaksut omissa nimissään. Yhtiön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman vastineen mukaan yhtiö maksaa isobritannialaiselle yliopistolle franchising-sopimuksen nojalla korvauksen yliopiston suorittamista palveluista, joita ovat kokeiden ja tarkastusten valvonta, tutkinnon myöntäminen ja yliopiston nimen käyttäminen palvelujen ja tutkinnon markkinoinnissa.

Koska yhtiö siis myy nämä itse suorittamansa koulutuspalvelut opiskelijoille omissa nimissään, yhtiö on, toisin kuin keskusverolautakunta on katsonut, näiden palvelujen myyjä. Kun nämä palvelut luovutetaan Suomessa suomalaisille yksityishenkilöille, palvelujen myyntimaa on arvonlisäverolain 69 d §:n 2 momentin nojalla Suomi.

Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko yhtiön suoritettava arvonlisäveroa opiskelijoilta veloitettavista vastikkeista vai onko nämä veloitukset katsottava vastikkeiksi arvonlisäverolain 39 ja 40 §:ssä tarkoitetusta verosta vapautetun koulutuspalvelun myynnistä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan yhtiö on yksityinen kauppakorkeakoulu, joka ei tarjoa koulutuspalveluja Suomessa lain nojalla ja jota ei lain nojalla avusteta valtion varoin. Näin ollen mainituissa säännöksissä säädetyt verosta vapauttamisen edellytykset eivät täyty asiassa.

Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että yhtiön tarjoama koulutus johtaa yliopiston myöntämään Isossa-Britanniassa tunnustettuun korkeakoulututkintoon, koska mainittu yliopisto ei edellä esitetyn mukaisesti tarjoa koulutuspalveluja Suomessa eikä asiassa muutoinkaan ole kysymys yliopiston verovelvollisuudesta.

Ennakkoratkaisukysymys 3.

Asiassa ei ole merkitystä sillä, tarjoaako hakemuksessa kuvattua koulutuspalvelua Suomessa A Oy vai sen Isossa-Britanniassa kotipaikan omaavan sisaryhtiön kiinteä toimipaikka. Näin ollen myös mahdollisesti perustettavan A Ltd:n on suoritettava arvonlisäveroa hakemuksessa tarkoitettujen koulutuspalvelujen myynnistä.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla keskusverolautakunnan päätös on kumottava ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marita Eeva.

A Oy julkaisi muun ohella erilaisia ristikkojulkaisuja, joista osa ilmestyi vähintään neljä kertaa vuodessa ja osa sitä harvemmin. Asiassa oli ratkaistavana, sovellettiinko A Oy:n kaksi kertaa vuodessa julkaisemaan 100-sivuiseen ristikkokirjaksi nimettyyn irtonumeroina myytävään julkaisuun kirjojen myyntiin säädettyä alennettua 10 prosentin verokantaa.

Keskusverolautakunta oli päätöksensä lainvoimaiseksi jääneessä osassa katsonut, että irtonumeroina myytävien vähintään neljä kertaa vuodessa ilmestyvien ristikkojulkaisujen myyntiin oli sovellettava yleistä 24 prosentin verokantaa. Kun otettiin huomioon myös arvonlisäverotuksessa sovellettava verotuksen neutraalisuuden periaate, mainittua julkaisua, joka ilmestyi saman nimisenä säännöllisin väliajoin ja sisältönsä tarkoituksen osalta toisiaan vastaavana, oli pidettävä arvonlisäverolain 85 a §:n 3 momentissa tarkoitettuna kausijulkaisuna, jonka myyntiin ei sovellettu alennettua 10 prosentin vaan yleistä 24 prosentin verokantaa.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu ajalle 6.10.2017–31.12.2018.

Arvonlisäverolaki 84 § ja 85 a § 1 momentti 7 ja 8 kohta sekä 3 momentti

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 96 artikla ja 98 artikla 1 ja 2 kohta sekä liitteessä III oleva 6 kohta

Neuvoston direktiivi 2009/47/EY direktiivin 2006/112/EY muuttamisesta alennettujen arvonlisäverokantojen osalta 1 artikla 13 kohta ja liite III

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marita Eeva.

Asia Muutoksenhakuoikeuden saamista koskeva vaatimus

Muutoksenhakijat A ja B, Savonlinna

Päätös, jota vaatimus koskee

Savonlinnan kaupunginhallitus 10.10.2016 § 395

Asian aikaisempi käsittely

Savonlinnan kaupunginhallitus on 10.10.2016 (§ 395) päättänyt antaa Kiinteistöpalvelu Savotek Oy:n yhtiökokousedustajalle, Savonlinnan Vuokratalot Oy:lle ja Savonlinnan Opiskelija-asunnot Oy:lle päätöksestä tarkemmin ilmenevän konserniohjeen. Päätökseen on liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat pyytäneet korkeimmalta hallinto-oikeudelta ratkaisua muutoksenhakuoikeuden saamiseksi Savonlinnan kaupunginhallituksen päätökseen 10.10.2016 (§ 394, oikeastaan § 395), johon muutoksenhakijoiden mukaan on virheellisesti liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta. Lisäksi he ovat pyytäneet, ettei korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä peritä oikeudenkäyntimaksua, koska oikeudenkäynti johtuu Savonlinnan kaupunginhallituksen tekemästä virheestä.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kaupunginhallituksen päätökseen on liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta, vaikka korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan sitovan toimiohjeen sisältävään päätökseen on oikeus hakea muutosta (Harjula – Prättälä, Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat 2015 s. 378). Apulaisoikeuskansleri on A:n ja B:n kantelun johdosta antamassaan päätöksessä todennut, että viranomaisen päätöksen muutoksenhakukelpoisuus on mahdollista saattaa siinä ilmoitetusta muutoksenhakukiellosta huolimatta viime kädessä tuomioistuimen arvioitavaksi.

Koska Savonlinnan kaupunginhallitus ei ole käsitellyt muutoksenhakijoiden vaatimusta asian käsittelemisestä uudelleen, korkeimman hallinto-oikeuden tulee todeta, että päätökseen on oikeus hakea muutosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja B:n vaatimusta.

Perustelut

Kaupunginhallituksen päätöksen tekohetkellä voimassa olleen kuntalain (365/1995) 89 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen ja lautakunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen. Päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimus tehdään 1 momentissa tarkoitetun toimielimen ja sen jaoston sekä sen alaisen viranomaisen päätöksestä asianomaiselle toimielimelle.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan valtuuston ja kuntayhtymän 81 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Saman lain 94 §:n 2 momentin mukaan päätökseen, josta saa tehdä oikaisuvaatimuksen, on liitettävä ohjeet oikaisuvaatimuksen tekemiseksi.
Pykälän 3 momentin (844/1996) mukaan päätökseen, josta ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta, on liitettävä ilmoitus muutoksenhakukiellosta. Muutoksenhakukiellosta on muutoin voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.

Savonlinnan kaupunginhallitus on 10.10.2016 (§ 395) päättänyt antaa Kiinteistöpalvelu Savotek Oy:n yhtiökokousedustajalle, Savonlinnan Vuokratalot Oy:lle ja Savonlinnan Opiskelija-asunnot Oy:lle päätöksestä tarkemmin ilmenevän konserniohjeen. Päätökseen on liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta.

A ja B ovat pyytäneet korkeimmalta hallinto-oikeudelta ratkaisua muutoksenhakuoikeuden saamiseksi Savonlinnan kaupunginhallituksen päätökseen 10.10.2016 (§ 395), johon muutoksenhakijoiden mukaan on virheellisesti liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta.

Kaupunginhallituksen päätöksen 10.10.2016 (§ 395) muutoksenhakukelpoisuus on päätöksessä ilmoitetusta muutoksenhakukiellosta huolimatta ollut mahdollista saattaa kuntalaissa (365/1995) säädetyssä järjestyksessä hallinto-oikeuden ja viime vaiheessa korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi.

Koska A ja B eivät ole saattaneet kaupunginhallituksen päätöksen muutoksenhakukelpoisuutta arvioitavaksi kuntalaissa (365/1995) säädetyssä järjestyksessä, korkein hallinto-oikeus ei voi ottaa kantaa kaupunginhallituksen päätöksen muutoksenhakukelpoisuuteen. A:n ja B:n vaatimus on tämän vuoksi jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.

A Oy oli suomalaisen yliopiston tytäryhtiönä toimiva liikkeenjohdon koulutus- ja kehittämispalveluja tarjoava oppilaitos, joka järjesti muun ohella MBA- ja EMBA-koulutusohjelmia. Mainitut koulutusohjelmat olivat liiketaloudellisin perustein järjestettyjä eikä niitä järjestetty lain nojalla eikä avustettu lain nojalla valtion varoin.

Koska koulutus ei täyttänyt arvonlisäverolain 39 ja 40 §:ssä säädettyjä koulutuspalvelun verosta vapauttamisen edellytyksiä, A Oy:n oli suoritettava arvonlisäveroa koulutuksista veloittamistaan vastikkeista.

Asiassa oli A Oy:n valituksesta kysymys myös siitä, tuliko A Oy:n järjestämä koulutus vapauttaa arvonlisäverosta, koska vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 Isossa-Britanniassa kotipaikan omaavan yliopiston Suomessa tarjoama MBA-koulutus oli katsottu verosta vapautetuksi koulutuspalveluksi. Koska mainittu koulutus oli Isossa-Britanniassa viralliseen tutkintojärjestelmään kuuluvaa ja korkeakoulututkintoon johtavaa koulutusta, koulutuksia ei katsottu sillä tavoin samankaltaisiksi, että koulutusten erilainen verokohtelu johtaisi arvonlisäverotuksessa sovellettavan verotuksen neutraalisuuden periaatteen loukkaamiseen.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu ajalle 2.3.2018–31.12.2019.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 2 § 1 momentti, 39 § ja 40 §

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 2 artikla 1 kohta a ja c alakohta, 9 artikla 1 kohta ja 132 artikla 1 kohta i alakohta

Päätös, josta valitetaan

Keskusverolautakunnan päätös 2.3.2018 nro 15/2018

Asian käsittely keskusverolautakunnassa

Ennakkoratkaisuhakemus

A Oy, jäljempänä myös yhtiö, on esittänyt ennakkoratkaisuhakemuksessaan muun ohella seuraavaa:

1. Tausta

1.1 Y-yliopisto

1.1.1 Yliopistolaki

Y-yliopistona toimiva säätiö on yliopistolaissa (558/2009) tarkoitettu yliopisto, jonka tehtävänä on lain 2 §:n nojalla edistää vapaata tutkimusta sekä tieteellistä ja taiteellista sivistystä, antaa tutkimukseen perustuvaa ylintä opetusta sekä kasvattaa opiskelijoita palvelemaan isänmaata ja ihmiskuntaa.

Tehtäviään hoitaessaan yliopiston tulee yliopistolain 2 §:n mukaan edistää elinikäistä oppimista, toimia vuorovaikutuksessa muun yhteiskunnan kanssa sekä edistää tutkimustulosten ja taiteellisen toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Yliopistolain mukaan yliopiston tulee järjestää toimintansa siten, että tutkimuksessa, taiteellisessa toiminnassa, koulutuksessa ja opetuksessa varmistetaan korkea kansainvälinen taso eettisiä periaatteita ja hyvää tieteellistä käytäntöä noudattaen.

Yliopistolain 4 §:n mukaan yliopistoyhteisöön kuuluvat yliopiston opetus- ja tutkimushenkilöstö, muu henkilöstö ja opiskelijat.

Yliopistolain 5 §:n 2 momentin nojalla yliopisto voi harjoittaa liiketoimintaa, joka tukee sen 2 §:ssä säädettyjen tehtävien toteuttamista.

Yliopistolain 27 §:n 1 momentin mukaan tutkimuksen ja opetuksen järjestämistä varten yliopisto voi jakaantua tiedekuntiin tai niihin rinnastettaviin yksiköihin sen mukaan kuin yliopiston johtosäännössä määrätään. Saman pykälän 3 momentin perusteella yliopistoilla voi olla toisten yliopistojen kanssa yliopistokeskuksia tai muita yhteisiä yksiköitä sekä yhteisiä yksiköitä ammattikorkeakoulujen, tutkimuslaitosten tai muiden julkisten taikka yksityisten yhteisöjen tai säätiöiden kanssa.

Yliopistolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 7/2009 vp) perustelujen mukaan (24 §, s. 62) toiminnan luonteesta riippuen, kun kyse on muusta kuin julkisesta tehtävästä ja erityisesti kun kysymykseen tulee valtion rahoituksen ulkopuolella harjoitettava taloudellinen toiminta, tulisi yliopiston tällaista toimintaa harjoittavien yksiköiden osalta harkita sitä, olisiko joissakin tapauksissa toiminta näiden yksiköiden sijaan järjestettävä erillisenä oikeushenkilönä, esimerkiksi osakeyhtiömuodossa.

1.1.2 Johtosääntö

Yliopistolain 28 §:n mukaan yliopiston toiminnan ja hallinnon järjestämisestä määrätään yliopiston johtosäännössä ja muissa vastaavissa yliopiston sisäisissä määräyksissä. Y-yliopiston johtosäännön 2 §:n mukaan yliopisto jakautuu korkeakouluihin, joista yksi on Y-yliopiston kauppakorkeakoulu. Korkeakoulut vastaavat oman alansa opetuksesta ja tutkimuksesta yliopiston yhteisten linjausten, strategian sekä vuotuisen toimintasuunnitelman ja talousarvion puitteissa itsenäisesti. Korkeakoulujen toiminnan järjestämisestä määrätään tarkemmin korkeakoulukohtaisessa ohjesäännössä. Toiminnan järjestämiseksi yliopistossa voi olla erillisiä akateemiseen toimintaan sekä palveluiden järjestämiseen liittyviä erillisiä ja yhteisiä laitoksia sekä muiden yliopistojen kanssa yhteisiä laitoksia. Johtosäännön 4 §:n mukaan yliopistolla voi olla sen toteuttamista varten määräysvalta yhdessä tai useammassa kotimaisessa tai ulkomaisessa yrityksessä. Yliopiston konsernijohtoon kuuluvat yliopiston hallitus ja rehtori. Konsernijohto vastaa yliopistokonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä.

1.1.3 Kansainväliset laatuakkreditoinnit

Yliopiston kauppakorkeakoulu on Suomen johtava kauppakorkeakoulu ja yksi Euroopan kärkikauppakorkeakouluista. Yliopiston kauppakorkeakoululle on myönnetty ensimmäisenä pohjoismaisena kauppakorkeakouluna alansa tärkeimmät kansainväliset laatuakkreditoinnit AACSB, AMBA ja EQUIS. Siten se kuuluu maailman kauppakorkeakoulujen parhaimmistoon.

Ennakkoratkaisuhakemuksessa on esitetty yliopiston kauppakorkeakoulun organisaatiorakenne.

1.2 B Oy

B Oy on Y-korkeakoulusäätiön kokonaan omistama osakeyhtiö, joka hoitaa säätiön osakeomistuksia tytäryhtiöissä ja muissa yhtiöissä. Tytäryhtiöiden toimialana on tyypillisesti uusimman tiedon käytön hyödyntäminen ja edistäminen yliopiston ja muiden asiantuntijoiden toimesta tuotanto- ja muussa yritystoiminnassa. Yhtiöt myyvät koulutus- ja tutkimuspalveluja sekä koulutuksen, tutkimuksen ja kehittämistoiminnan konsultointipalveluja.

B Oy:n suurin tytäryhtiö on A Oy (yhtiö), joka tuottaa korkeatasoisia liikkeenjohdon koulutuspalveluja, joiden pohjana on yliopiston ja A Oy:n kansainvälisen verkoston vahva asiantuntijuus.

1.3 A Oy

A Oy on yksi maailman johtavista liikkeenjohdon koulutusta ja kehittämistä tarjoavista yrityksistä. Suomessa A Oy on toiminut vuodesta 1970 lähtien ja se on arvostetuin toimija alallaan kansainvälisesti.

1.3.1 Ohjelmat

A Oy MBA (MBA) ja Executive MBA (EMBA) koulutusta Suomessa ja myös muissa maissa. Ohjelmilla on AMBA-, AACSB- ja EQUIS-akkreditoinnit eli kaikki kolme arvostetuinta kauppatiedettä edustaville yliopistoille myönnettyä akkreditointia.

MBA-koulutus on kaksivuotinen työn ohessa suoritettava korkeatasoinen ja arvostettu MBA-ohjelma. EMBA-koulutus on tarkoitettu osallistujille, joilla on vähintään kahdeksan vuoden kokemus johtamisesta. Ohjelmat ovat maksullisia. Osa opiskelijoista maksaa ohjelman itse, osalle opiskelijoista työnantaja maksaa osallistumisen. Ohjelmiin ei pääse ilmoittautumalla, vaan niihin pyritään erikseen ja sisäänpääsylle on määritelty tarkat kriteerit.

MBA- ja EMBA-ohjelmissa opintosuoritukset arvostellaan yliopistollisin arvosanoin. Kriteerit arvosanoille ovat tiukemmat (muun muassa läsnäolo on pakollista) kuin perustutkintoihin liittyvissä maisteriohjelmissa. Ohjelmien laajuus on määritelty yliopistollisen kuormittavuuslaskelman perusteella ja ohjelmat ovat mukana Y-yliopiston kauppakorkeakoulun laatujärjestelmissä. Vaikka ohjelmat myy A Oy, ohjelmien opiskelijat ovat Y-yliopiston opiskelijoita ja heistä tulee valmistuttuaan Y-yliopiston alumneja.

1.3.2 Laatukriteerit

MBA- ja EMBA-ohjelmat on akkreditoitu kansainvälisessä Association of MBAs -akkreditointijärjestössä (AMBA). AMBA määrittelee tarkat laatukriteerit MBA- ja EMBA-ohjelmille. AMBA-akkreditoinnissa kiinnitetään erityistä huomiota ohjelman kattavuuteen, sisällön tasapainoon ja opiskelijoiden koulutustaustaan ja työkokemukseen.

Y-yliopiston kauppakorkeakoululla, johon myös A Oy kuuluu, on lisäksi AACSB-järjestön (The Association to Advance Collegiate Schools of Business) akkreditointi. Kysymyksessä on maailman johtava kauppatieteellisen alan koulutusta arvioiva organisaatio. Laatua arvioidessaan AACSB kiinnittää erityistä huomiota mission haasteellisuuteen, ohjelmien toteutukseen, opetushenkilökunnan pätevyyteen sekä tutkintojen ja ohjelmien oppimistavoitteiden täyttymiseen. Akkreditointi myönnetään koko koululle ja sen piiriin kuuluu kaikki koulun tarjoama kauppatieteellisen alan koulutus ja näin myös A Oy:n tarjoama koulutus.

Yliopiston kauppakorkeakoululla on myös EQUIS-akkreditointi (The European Quality improvement System). Prosessissa arvioidaan johtamisjärjestelmää ja päätöksenteon autonomisuutta, tutkimusta, tutkinto-ohjelmia ja palveluita. Erityistä huomiota kiinnitetään kansainvälistymiseen ja yrityssuhteisiin. EQUIS-akkreditoinnin myöntää kauppatieteellisen alan akateemisista asiantuntijoista koostuva verkosto EFMD (The European Foundation for Management Development).

Nämä kaikki kolme akkreditointia on saanut alle 1 prosenttia maailman kauppatieteellisistä yliopistoista.

Suomessa yliopistot, kuten myös Y-yliopisto, auditoidaan KARVI:n eli Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen toimesta. Auditoinnissa arvioidaan, miten hyvin laatujärjestelmä vastaa yliopiston strategisen johtamisen ja toiminnanohjauksen tarpeisiin sekä sitä, miten kattavaa ja vaikuttavaa korkeakoulun perustehtävien laadunhallinta on. Lisäksi tarkastellaan korkeakoulun laatupolitiikkaa, laatujärjestelmän kehittämistä ja sitä, miten hyvin toimivan ja dynaamisen kokonaisuuden järjestelmä muodostaa.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2017:79

2.1 Ratkaisun sisältö

Ratkaisun perustelujen mukaan arvonlisäverolain 40 §:n säännöksillä tarkoitetaan Suomen lain nojalla järjestettyä koulutusta tai Suomen lain nojalla valtion varoin avustettavaa koulutusta ja kun kysymyksessä olevan yliopiston tarjoamasta koulutuksesta ei säädetä Suomen lainsäädännössä, säännös ei ollut sovellettavissa kyseisen ulkomaisen yliopiston Suomessa järjestämään koulutukseen. Ratkaisussa on lähdetty siitä, että koska MBA-tutkinto kuuluu kyseisen valtion (Iso-Britannia) viralliseen tutkintojärjestelmään ja se on siellä ylempi korkeakoulututkinto, viranomaisen valvomaa ja se saa muiden tutkintojen tapaan julkista rahoitusta, tutkinto on rinnastettavissa Suomessa arvonlisäverolain 40 §:ssä tarkoitettua koulutusta tarjoavien korkeakoulujen kanssa.

Myös Y-yliopiston kauppakorkeakoulu saa julkista rahoitusta. Julkinen rahoitus ei kuitenkaan kohdistu MBA-tutkintoihin. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta ei ole luettavissa, että Isossa-Britanniassa toimivan yliopiston Suomessa järjestettävään Flexible EMBA -koulutukseen voisi saada opiskelijalle suoraan myönnettäviä tukia tai stipendejä.

2.2 Virallinen tutkinto

Kansainvälisesti MBA-tutkinnot luokitellaan akkreditointien perusteella. A Oy:n MBA- ja EMBA-tutkinnoilla on sama Association of MBA -akkreditointi ja oikeus virallisen MBA-tutkinnon myöntämiseen kuin esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa mainitulla Isossa-Britanniassa toimivalla yliopistolla. Lisäksi Suomessa Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (KARVI) on auditoinut Y-yliopiston, mikä vastaa Iso-Britannian Quality Assurance Agency -viraston auditointia.

Ainoa ero A Oy:n MBA- ja EMBA-tutkinnon ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun taustalla olleen tapauksen välillä näyttäisi olevan se, että Y-yliopiston ja A Oy:n kotipaikka on Suomessa ja A Oy kuuluu osana suomalaiseen Y-yliopistokonserniin. Mikäli A Oy tarjoaisi nykyistä MBA- ja EMBA-koulutustaan Isossa-Britanniassa, kysymyksessä olisi tutkintoon johtava koulutus.

On neutraalisuusperiaatteen vastaista, jos A Oy:n tarjoama koulutus katsotaan verolliseksi sen vuoksi, että se ja Y-yliopisto ovat sijoittautuneet Suomeen ja Suomi ei katso MBA- ja EMBA-koulutusta tutkintoon johtavaksi.

2.3 Tutkinnon sisällön merkitys

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan arvioinut yliopistoa ja sen myöntämää tutkintoa sen toisessa jäsenvaltiossa olevan aseman perusteella. Merkitystä ei ole annettu sille, että koulutuksen katsottiin tapahtuvan Suomessa eikä sille, että Suomessa täydennyskoulutuksena tapahtuva koulutus ei kuulu viralliseen tutkintojärjestelmään ja että Suomessa viralliseen tutkintojärjestelmään kuuluva koulutus on pääosin maksutonta. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu antaa Isossa-Britanniassa toimivalle yliopistolle mahdollisuuden toimia verottomasti eri ehdoin kuin suomalaisille yliopistoille. Yliopisto saa periä maisteriohjelmasta EU/ETA-alueen sisältä tulevilta opiskelijoilta lukukausimaksua. Tämä ei ole mahdollista suomalaisille yliopistoille, esimerkiksi Y-yliopistolle.

A Oy:n MBA- ja EMBA-tutkinnot ovat vastaavia opintokokonaisuuksia ja hinnaltaan vastaavia kuin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa olevan yliopiston tuottamat palvelut. Myös A Oy:n tutkinto on laajuudeltaan 90 opintopistettä. A Oy:llä on lisäksi opetusta 57 tuntia. Vertailun vuoksi todettakoon, että esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa tarkoitetun yliopiston MBA-ohjelmassa opetusta on 43 tuntia. A Oy:n tutkintoon kuuluvat samat moduulit kuin ulkomaisen yliopiston järjestämään tutkintoon. Lisäksi A Oy tarjoaa muutamaa moduulia, joita ei löydy muiden koulutuksen järjestäjien ohjelmasta.

Samankaltaisuus johtuu siitä, että osa sisällön elementeistä on määritelty suoraan AMBA-akkreditoinnissa, mikä selittää tutkintojen yhteneväisyyttä.

A Oy:n tutkinnot tukevat Eurooppalainen koulutusyhteistyön (ET 2020) strategisia tavoitteita elinikäisestä oppimisesta. Strategiakauden 2016–2020 kuudesta painopistealueesta yksi on osallistava koulutus, tasa-arvo, syrjimättömyys ja kansalaistaitojen edistäminen. A Oy antaa ammatillista täydennyskoulutusta, jolla on vastaavia päämääriä kuin toisessa EU-jäsenvaltiossa olevalla oppilaitoksella. Toisessa jäsenvaltiossa oleva oppilaitos on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa rinnastettu Suomessa toimivaan korkeakouluun.

2.4 Jäsenvaltion hyväksymä laitos

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan katsonut Isossa-Britanniassa kotipaikan omaavan yliopiston Suomessa tarjoaman MBA-koulutuksen arvonlisäverottomaksi yliopistokoulutukseksi. Arvonlisäverodirektiivissä verottomuuden edellytyksenä on, että yliopisto-opetusta suorittavat näitä tehtäviä saaneet julkisoikeudelliset laitokset tai muut laitokset, joilla kyseisen jäsenvaltion mukaan on vastaavia päämääriä.

A Oy:n MBA- ja EMBA-koulutukset ovat Ison-Britannian vaatimusten mukaisia yliopistotasoisia koulutuksia, joten A Oy:n antamalla koulutuksella on vastaavia päämääriä ja myös nämä koulutukset tulee katsoa verottomiksi. Merkitystä ei yhtiön käsityksen mukaan ole myöskään sillä, että se toimii osakeyhtiömuotoisena. Ratkaisevaa on, että kysymyksessä on yliopistotasoinen koulutus. Myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa koulutuksen tarjosi yliopiston tytäryhtiö.

A Oy:n MBA- ja EMBA-tutkintojen verottomuutta puoltaa myös se, että toisin kuin arvonlisäverolaissa, arvonlisäverodirektiivissä koulutuksen perustuminen lakiin tai koulutuksen tukeminen julkisista varoista eivät ole edellytyksenä sille, että koulutuspalvelut katsottaisiin verottomiksi. Verottomuuden edellytyksenä on, että koulutus on yliopisto-opetusta ja koulutuksen suorittaa laitos, jolla on kyseisen jäsenvaltion mukaan vastaavia päämääriä. Nämä edellytykset täyttyvät nyt, kun korkein hallinto-oikeus on hyväksynyt ulkomaisen yliopiston Suomessa antaman MBA-tutkinnon yliopisto-opetukseksi.

2.5 Kilpailutilanne

Virallisten MBA- ja EMBA-tutkintojen myöntämiseen tarvitaan Association of MBA -lupa eli sama lupa kuin Isossa-Britanniassa. Suomessa on neljä toimijaa, joilla on AMBA-akkreditointi ja jotka järjestävät virallisia MBA- tai EMBA-tutkintoja ja toimivat yliopiston tai ammattikorkeakoulun yhteydessä. Kaikilla toimijoilla on vastaavia päämääriä kuin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa tarkoitetulla Isosta-Britanniasta käsin toimivalla yliopistolla. Vaikka toimijat kilpailevat keskenään, kilpailua ei tapahdu kaupallisten yritysten vaan samaa tutkintoa myyvien toimijoiden kanssa. Kilpailuhäiriö syntyy, jos vain ulkomaisen yliopiston antamana koulutus on verotonta. Todettakoon, että MBA-nimeä ei ole suojattu. Tästä johtuen MBA-nimitystä käyttävät myös Suomessa muut koulutuksen järjestäjät hyvin eritasoisten koulutusten yhteydessä, vaikka heillä ei ole AMBA-akkreditointia eikä tutkinto täytä AMBA-akkreditoinnin kriteerejä.

2.6 Syrjintä

Suomessa virallisia MBA- ja EMBA-tutkintoja järjestävillä toimijoilla on vastaavia päämääriä kuin Isosta-Britanniasta käsin toimivalla yliopistolla. Nämä toimijat, mukaan lukien Isosta-Britanniasta käsin toimiva yliopisto, kilpailevat keskenään opiskelijoista. Näin ollen, koska Ison-Britannian yliopiston Suomessa antama koulutus on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella verotonta Suomessa ja muidenkin järjestämä MBA- ja EMBA-koulutus on yliopisto-opetusta ja opetuksella on siten vastaavia päämääriä, tulee myös näiden antama vastaava koulutus katsoa verottomaksi. Siten myös A Oy tulee katsoa oppilaitokseksi, jonka MBA- ja EMBA-koulutus on verotonta. Muunlainen tulkinta syrjii yhtiön antamaa koulutusta ja aiheuttaa kilpailuhaitan. Ratkaisu syrjii myös niitä opiskelijoita, jotka osallistuvat yhtiön MBA- tai EMBA-koulutukseen. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 18 artiklan mukaan kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä perussopimusten soveltamisalalla.

2.7 Maksullisuuden merkitys

Se, että A Oy:n järjestämä MBA- ja EMBA-koulutus on myös maksullista, ei voi aiheuttaa verollisuutta sillä perusteella, että kyseisen koulutuksen järjestää suomalainen oppilaitos. Saman koulutuksen tulee olla myös A Oy:n järjestämänä verotonta.

3. Saatu lisäselvitys

Y-yliopiston kauppakorkeakoulun University MBA Board of Studies hyväksyy opiskelijat kauppakorkeakoulun opiskelijoiksi. Opiskelijan todistuksen myöntää yliopisto ja kauppakorkeakoulu ja todistuksen allekirjoittaa kauppakorkeakoulun dekaani.

Hakemuksessa kuvatut akkreditoinnit myönnetään aina yliopistolle. A Oy on yliopiston mukana akkreditoinnissa muiden laitosten kanssa. Yhtiön saamia AMBA-, EQUIS-, ja AACSB-akkreditointeja ei voi saada muu kuin maassaan tunnistettu korkeakoulu.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut keskusverolautakunnan pyynnöstä asiassa lausunnon, jonka mukaan MBA-koulutusohjelmien järjestäminen ei tapahdu lain nojalla eikä siihen saada lain nojalla avustusta valtion varoista. Koulutusohjelmien myynti tapahtuu liiketaloudellisin perustein, eikä koulutusohjelmien järjestämistä ole rajattu tiettyjen oppilaitosten järjestämisvastuulle eikä niiden järjestämiseen tarvita lupaa. Koulutusten järjestäminen tapahtuu kilpailuolosuhteissa.

Ennakkoratkaisukysymys

Tuleeko A Oy:n suorittaa arvonlisäveroa Suomessa myymistään hakemuksessa tarkoitetuista MBA- ja EMBA -koulutuksista perimistään maksuista?

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

A Oy:n tulee suorittaa arvonlisäveroa arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Suomessa myymistään hakemuksessa tarkoitetuista MBA- ja EMBA-koulutuksista perimistään maksuista.

Ennakkoratkaisu on annettu ajalle 2.3.2018–31.12.2019.

Keskusverolautakunta on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Sovelletut oikeusohjeet ja kansallinen lainsäädäntö

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 2 §:n 1 momentin mukaan velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa (verovelvollinen) 1 §:ssä tarkoitetusta myynnistä on tavaran tai palvelun myyjä, ellei 2 a, 8 a–d tai 9 §:ssä toisin säädetä.

Arvonlisäverolain 39 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta koulutuspalvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 39 §:n 2 momentin mukaan veroa ei myöskään suoriteta, kun koulutustoimen harjoittaja luovuttaa koulutuksensaajalle koulutuksen yhteydessä koulutukseen tavanomaisesti liittyviä palveluja ja tavaroita.

Arvonlisäverolain 40 §:n mukaan koulutuspalvelulla tarkoitetaan yleissivistävää ja ammatillista koulutusta, korkeakouluopetusta sekä taiteen perusopetusta, jota lain nojalla järjestetään tai jota lain nojalla avustetaan valtion varoin.

Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) perustelujen mukaan arvonlisäverosta vapaaksi säädetään koulutus, jota järjestetään yhteiskunnan kulloinkin hyväksymien koulutustavoitteiden toteuttamiseksi. Tämän mukaisesti verotonta olisi yleissivistävä ja ammatillinen koulutus, taiteen perusopetus sekä korkeakouluopetus silloin, kun koulutuksen tai opetuksen taustalla on lainsäädäntö. Verovapaan koulutuksen järjestäjänä voisi olla valtio, kunta tai yksityinen yhteisö. Hallituksen esityksen mukaan yleissivistävää koulutusta olisi muun muassa peruskouluissa, lukioissa, kansanopistoissa ja sivistysjärjestöjen opintokeskuksissa annettava koulutus. Ammatillinen koulutus tarkoittaisi ammatillista peruskoulutusta ja lisäkoulutusta.

Arvonlisäverodirektiivin 2006/112/EY 2 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta.

Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan i alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava arvonlisäverosta lasten ja nuorten opetus, koulu- ja yliopisto-opetus, ammattikoulutus ja ammatillinen uudelleenkoulutus sekä niihin suoraan liittyvien palvelujen suoritukset ja tavaroiden luovutukset, joita suorittavat näitä tehtäviä saaneet julkisoikeudelliset laitokset tai muut laitokset, joilla kyseisen jäsenvaltion mukaan on vastaavia päämääriä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 6 artiklan e alakohdan nojalla yleissivistävä ja ammatillinen koulutus kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan, ja unionilla on toimivalta toteuttaa toimia jäsenvaltioiden toimien tukemiseksi, yhteensovittamiseksi ja täydentämiseksi. Toisin sanoen, mitä koulutustehtäviä julkisoikeudellisille laitoksille annetaan, ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla. Kukin jäsenvaltio itse päättää koulutusjärjestelmästään ja opetussuunnitelmien sisällöstä.

Unionin tuomioistuin (EUT) on myös oikeuskäytännössään (asia C-319/12, Minister Finansów v. MDDP sp. z.o.o. Akademia Biznesu, sp. komandytowa) katsonut, että sellaisten sääntöjen laatiminen arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan i alakohdan tulkintaan liittyen, joiden mukaisesti laitosten päämäärien vastaavuus tunnustetaan, kuuluu jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa päätettäviin asioihin.

Arvonlisäverokomitean kannanotossa (7.9.2012, 97. kokous) komitea oli yksimielinen sen suhteen, että palvelun verottomuus tai verollisuus ratkeaa sen jäsenvaltion säännösten mukaan, jolla on verotusoikeus eli jossa palvelu katsotaan säännöksen perusteella suoritetuksi.

Arvonlisäverolain 40 §:n mukaan verottomalla koulutuspalvelulla tarkoitetaan yleissivistävää ja ammatillista koulutusta, korkeakouluopetusta sekä taiteen perusopetusta, jota lain nojalla järjestetään tai jota lain nojalla avustetaan valtion varoin. Tarkoituksena on ollut vapauttaa verosta koulutus, jota järjestetään yhteiskunnan kulloinkin hyväksymien koulutustavoitteiden toteuttamiseksi.

EU:n perustamissopimuksen ja arvonlisäverodirektiivin säännösten sekä niitä koskevan tulkintakäytännön mukaan kukin jäsenvaltio asettaa itse koulutuspoliittiset tavoitteensa ja päättää koulutusjärjestelmästään ja sen sisällöstä. Arvonlisäverokohtelu määräytyy näiden kansallisten valintojen perusteella. Jäsenvaltion verotusvaltaan kuuluvan koulutuksen arvonlisäverovapauden määräytyminen toisen valtion valintojen perusteella kilpailutilanteessa olisi näiden EU-oikeuden periaatteiden vastaista.

Kilpailuolosuhteissa jäsenvaltiossa tapahtuvan koulutuksen arvonlisäverokohtelu ei siten voi määräytyä sen perusteella, olisiko koulutus mahdollisesti jossain muussa valtiossa lakisääteistä koulutusta. Tällaisen ulkomaisen ja suomalaisen koulun järjestämän koulutuksen asettaminen samaan verotukselliseen asemaan ei ole syrjivää. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 ei ole ratkaistu kysymystä selkeästi keskenään kilpailevien koulutusten verokohtelusta.

Suomessa kilpailuolosuhteissa järjestetyn koulutuksen verokohtelun suhteen merkitystä ei siten ole sillä, että vastaavaa koulutusta annetaan ulkomailla siellä suoritettavaan korkeakoulututkintoon oikeuttavana. Mikäli tällainen Suomessa järjestetty koulutus ei ole täällä asetettujen koulutustavoitteiden mukaista, se on Suomen arvonlisäverolain mukaan verollista koulutuksen järjestäjästä riippumatta.

A Oy:n järjestämä MBA- ja EMBA-koulutus ei hakemuksessa kuvatulla tavalla ole sellaista koulutusta, jota järjestetään lain nojalla tai jota avustettaisiin lain nojalla valtion varoin. A Oy veloittaa koulutuspalveluista opiskelijoita tai näiden työnantajia eikä se saa koulutuspalvelujen järjestämiseen lain nojalla valtionapua.

Opetus- ja kulttuuriministeriön 1.2.2018 antaman lausunnon mukaan MBA-koulutusohjelmien järjestäminen ei tapahdu lain nojalla eikä siihen saada lain nojalla avustusta valtion varoista. Koulutusohjelmien myynti tapahtuu liiketaloudellisin perustein, eikä koulutusohjelmien järjestämistä ole rajattu tiettyjen oppilaitosten järjestämisvastuulle eikä niiden järjestämiseen tarvita lupaa. Koulutusten järjestäminen tapahtuu kilpailuolosuhteissa.

A Oy:n koulutusohjelmien myynti tapahtuu liiketaloudellisin perustein, eikä kysymys ole lakisääteisestä koulutuksesta. Näin ollen A Oy ei voi käsitellä Suomessa tarjoamansa ja hakemuksessa tarkemmin selostamansa MBA- ja EMBA-tutkinnon suorittamisesta koostuvan palvelukokonaisuuden myyntiä arvonlisäverottomana arvonlisäverolain 39 ja 40 §:n perusteella. Yhtiön tulee suorittaa arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta palvelun myynnistä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että keskusverolautakunnan päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön ei ole suoritettava arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatun koulutuksen järjestämisestä. Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa hakemuksessa kuvatun koulutuksen järjestämisestä, yhtiö pyytää, että korkein hallinto-oikeus pyytää asiassa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisun unionin tuomioistuimelta siitä, voidaanko arvonlisäverodirektiiviä tulkita neutraalisuusperiaate huomioon ottaen niin, että eri jäsenvaltioihin sijoittautuneet palveluntarjoajat ovat eri asemassa tarjotessaan täysin identtisiä palveluja samassa jäsenvaltiossa.

Yhtiö on valituksessaan uudistanut ennakkoratkaisuhakemuksessa esittämänsä sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT)

Keskusverolautakunta viittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 6 artiklan e) alakohtaan, jonka mukaan yleissivistävä ja ammatillinen koulutus kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan ja unionilla on toimivalta toteuttaa toimia jäsenvaltioiden toimien tukemiseksi, yhteensovittamiseksi ja täydentämiseksi. Toisin sanoen sitä, mitä koulutustehtäviä julkisoikeudellisille laitoksille annetaan, ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla. Kukin jäsenvaltio itse päättää koulutusjärjestelmästään ja opetussuunnitelmiensa sisällöstä.

Suomen yliopistolain (558/2009) 2 §:n nojalla yliopistojen tulee muun muassa antaa tutkimukseen perustuvaa ylintä opetusta ja edistää elinikäistä oppimista, toimia vuorovaikutuksessa muun yhteiskunnan kanssa sekä edistää tutkimustulosten ja taiteellisen toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Yliopistojen tulee järjestää toimintansa siten, että koulutuksessa ja opetuksessa varmistetaan korkea kansainvälinen taso. Suomi on päättänyt omasta koulutusjärjestelmästään ja opetussuunnitelmien sisällöstä ja myös koulutuksen maksullisuudesta. Suomessa korkeakouluopetus on pääosin maksutonta ja jää sillä perusteella arvonlisäveron soveltamisalan ulkopuolelle.

Ennakkoratkaisussa tarkoitettu koulutus on yliopistotasoista opetusta, vaikka sitä ei rahoiteta valtion varoin. Y-yliopiston yliopisto järjestää sitä, koska sillä on yliopistolaissa määrätty tehtävä edistää elinikäistä oppimista. Koulutus on maksullista ja joko osallistujat tai osallistujien sidosryhmät, esimerkiksi työnantajat, maksavat koulutuksen. Koulutus on vaatimuksiltaan yliopistotasoista korkeakouluopetusta ja se täyttää yliopistolain vaatimukset opetuksen korkeasta tasosta yliopisto-opetuksena. Koulutus täyttää myös yliopistolain vaatimuksen korkeasta kansainvälisestä tasosta. Koulutus täyttää siten yliopistolain tarkoittamia yliopiston päämääriä. Koulutus tukee myös opetus- ja kulttuuriministeriön, Opetushallituksen ja työ- ja elinkeinoministeriön yhteistyönä käynnistettävää jatkuvaa oppimista tukevaa palvelukokonaisuutta (Osaava Suomi). On täysin selvää, että maksulliseen liiketaloudellisesti hinnoiteltuun koulutukseen ei voida kohdistaa valtionapua EU:n alueella.

A Oy:n ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetut koulutuskokonaisuudet ovat samanlaisia tai vastaavia kuin vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79, jossa tutkinto kuuluu Ison-Britannian viralliseen tutkintojärjestelmään.

Vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 englantilaisen yliopiston tarjoama tutkinto hyväksyttiin Suomessa suoritetulta osuudelta vastaavaksi koulutukseksi kuin mitä arvonlisäverolain 39 ja 40 §:ssä tarkoitetaan. Siten arvonlisäverotuksen kannalta sen tarjoaminen on hyväksytty Suomessa julkisoikeudelliselle tai muulle laitokselle annetuksi koulutustehtäväksi, vaikka tutkinto ei kuulu Suomen koulutusjärjestelmään.

A Oy:tä ei voida asettaa eriarvoiseen asemaan asiaa arvioitaessa arvonlisäverolain näkökulmasta, koska sen antama koulutus perustuu samoihin lähtökohtiin kuin englantilaisen yliopiston. A Oy on hyväksyttävä vastaavaksi laitokseksi kuin englantilainen yliopisto Suomessa annettavasta koulutuksestaan.

Unionin tuomioistuimen tuomio C-319/12

Keskusverolautakunta viittaa unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-319/12, MDDP, jonka mukaan sellaisten sääntöjen laatiminen arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan i alakohdan tulkintaan liittyen, joiden mukaisesti laitosten päämäärien vastaavuus tunnustetaan, kuuluu jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa päätettäviin asioihin.

Korkein hallinto-oikeus antoi 11.5.2017 vuosikirjaratkaisun KHO 2017:79, jossa se rinnasti Isossa-Britanniassa kotipaikan omaavan yliopiston Suomessa tarjoaman MBA-koulutusohjelman olevan siinä määrin samanlaisessa asemassa suomalaisten arvonlisäverolain 40 §:ssä tarkoitettua koulutuspalvelua tarjoavien korkeakoulujen koulutuksen kanssa, että sen asettaminen arvonlisäverotuksessa eri asemaan olisi unionin oikeuden mukaisen yhdenvertaisuus- ja syrjimättömyysperiaatteiden vastaista. Tämän vuoksi yliopiston ei ollut suoritettava arvonlisäveroa Suomessa järjestämästään MBA-koulutuksesta perimästään vastikkeesta.

Kun Suomi on näin tunnustanut MBA-koulutuksen korkeakouluopetukseksi, se ei voi rajata samaa koulutusta antavaa suomalaista oppilaitosta A Oy:tä muunlaiseksi laitokseksi, koska A Oy:llä on vastaavia päämääriä kuin englantilaisella koulutusta antavalla oppilaitoksella. Merkitystä ei voi olla sillä, antaako opetuksen Suomessa suomalainen vai ulkomainen yliopisto, vai sen perustama yhtiö tai sivuliike.

Arvonlisäverokomitean kannanotto

Keskusverolautakunta viittaa päätöksessään arvonlisäverokomitean kannanottoon 7.9.2012, 97. kokous ja toteaa, että komitea oli yksimielinen sen suhteen, että palvelun verottomuus tai verollisuus ratkeaa sen jäsenvaltion säännösten mukaan, jolla on verotusoikeus eli jossa palvelu katsotaan säännöksen perusteella suoritetuksi.

Kiistämättä näin on kokouksessa sovittu, mutta vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 katsottiin, että ratkaistavana ollut yksityishenkilölle myyty koulutuspalvelu oli myyty Suomessa. Näin ollen koulutuspalvelun verokohtelu myös Ison-Britannian antaman koulutuksen osalta ratkaistiin Suomen arvonlisäverolain säännösten mukaan. Ratkaisun voidaan katsoa merkitsevän sitä, että MBA-tutkinto Suomessa hyväksyttiin yliopistotasoiseksi tutkinnoksi, jonka myynti on vapautettava verosta. Merkitystä ei voi olla enää sillä, kuka koulutuksen antaa.

Arvonlisäverolain 40 §:ssä tarkoitettu koulutuspalvelu

Keskusverolautakunta viittaa päätöksessään arvonlisäverolain 40 §:n määritelmään koulutuspalvelun verottomuuden osalta. Lainkohdan mukaan koulutuspalvelulla tarkoitetaan muun muassa yleissivistävää ja ammatillista koulutusta sekä korkeakouluopetusta, jota lain nojalla järjestetään tai, jota lain nojalla avustetaan valtion varoin. Hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) mukaan tarkoituksena on ollut vapauttaa verosta koulutus, jota järjestetään yhteiskunnan kulloinkin hyväksymien koulutustavoitteiden toteuttamiseksi.

Keskusverolautakunta toteaa, että EU:n perustamissopimuksen ja arvonlisäverodirektiivin säännösten mukaan kukin jäsenvaltio asettaa itse koulutuspoliittiset tavoitteensa ja päättää koulutusjärjestelmästään ja sen sisällöstä. Arvonlisäverokohtelu määräytyy näiden kansallisten valintojen perusteella. Arvonlisäverovapauden määräytyminen toisen valtion valintojen perusteella kilpailutilanteessa oli näiden EU-oikeuden periaatteiden vastaista.

Korkein hallinto-oikeus katsoi vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79, että toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevan yliopiston tarjotessa Suomessa MBA-koulutusta sen oli katsottava olevan samassa asemassa kuin arvonlisäverolain 40 §:ssä tarkoitettua koulutuspalvelua tarjoavat korkeakoulut ja että sen asettaminen arvonlisäverotuksessa eri asemaan olisi unionin oikeuden mukaisen yhdenvertaisuus- ja syrjimättömyysperiaatteiden vastaista. Nyt annettu keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu asettaa suomalaisen koulutuksen järjestäjän eriarvoiseen asemaan ulkomaisen koulutuksen järjestäjän kanssa tilanteessa, jossa koulutus tapahtuu Suomessa. Jos ulkomaisen koulutuksenjärjestäjän Suomessa suorittama koulutus on arvonlisäverotonta Suomessa, on saman koulutuksen oltava arvonlisäverotonta myös suomalaisen koulutuksenjärjestäjän antamana. A Oy:n koulutuksella on samat päämäärät kuin Ison-Britannian yliopistolla eli tässä tapauksessa yliopistolain tarkoittama korkeakouluopetus ja elinikäinen oppimisen tavoite.

Muunlainen tulkinta ja siten keskusverolautakunnan ratkaisu syrjii Suomessa järjestetyn koulutuksen osalta Suomeen sijoittautuneita koulutuksen järjestäjiä. Keskusverolautakunnan tulkinta on siten EU-oikeuden periaatteiden vastainen. Kun ulkomaalaisen yliopiston Suomessa järjestämä koulutus hyväksytään verottomaksi eikä tässä anneta merkitystä sille, että kysymys ei ole Suomen koulutusjärjestelmän mukaisesta koulutuksesta, ei tätä edellytystä voida asettaa myöskään suomalaiselle koulutuksenjärjestäjälle, jolla on yhtenevät päämäärät, koulutus ja tutkinto omassa koulutuksessaan.

A Oy:n koulutus toteuttaa osaltaan yliopistolain elinikäisen oppimisen tehtävää. Koulutus järjestetään siten myös hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) ja yliopistolain 2 §:n hyväksymien koulutustavoitteiden toteuttamiseksi. Suomessa korkeakoulutuksen tulee olla pääosin maksutonta. Kun verovapaus on lisäksi rajattu lainsäädäntöön perustuvaan koulutukseen, arvonlisäverolaki rajaa lähes kaiken maksullisen koulutustoiminnan verottomuuden ulkopuolelle. Arvonlisäverodirektiivin ja arvonlisäverolain verovapaussäännökset antavat mahdollisuuden myös maksullisen koulutuksen verottomuudelle. Asiaa arvioitaessa tulee ottaa huomioon se, että kun Suomi hyväksyy ulkomaisen yliopiston maksullisen koulutuksen verottomaksi, tulee sen hyväksyä myös suomalaisen yliopiston tai korkeakoulun antama samanlainen maksullinen koulutus verottomaksi, jos koulutus tukee laissa säädettyjä koulutustavoitteita. Koulutuksenjärjestäjä on tässä tapauksessa jäsenvaltion hyväksymä arvonlisäverodirektiivissä tarkoitettu laitos.

Kilpailuolosuhteet

Keskusverolautakunta toteaa, että kilpailuolosuhteissa tapahtuvan koulutuksen arvonlisäverokohtelu ei voi määräytyä sen perusteella, olisiko koulutus mahdollisesti jossain muussa valtiossa lakisääteistä koulutusta. Keskusverolautakunnan mukaan tällaisen ulkomaisen ja suomalaisen koulun järjestämän koulutuksen asettaminen samaan verotukselliseen asemaan ei ole syrjivää.

Keskusverolautakunnan päätöksen mukaan korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 ei ole ratkaistu kysymystä selkeästi keskenään kilpailevien koulutusten verokohtelusta. Päätöksessä kuitenkin nimenomaan verrattiin samanlaisia suomalaisia tutkintoja ja englantilaisia tutkintoja keskenään. Jos Isossa-Britanniassa voimassa olevan tutkintojärjestelmän perusteella arvonlisäverosta on vapautettu Suomessa järjestetty koulutus, on koulutus vapautettava verosta myös suomalaisen toimijan myymänä, vaikka suomalainen tutkinto ei ole isobritannialaisessa tutkintojärjestelmässä.

Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan i alakohdassa verottomuutta ei ole rajattu lakisääteiseen koulutukseen niin kuin arvonlisäverolaissa on tehty. Verovapaus koskee julkisoikeudellisia laitoksia tai muita vastaavia laitoksia, joilla kyseisen jäsenvaltion mukaan on vastaavia päämääriä. Arvonlisäverodirektiivin 134 artiklan b kohdan mukaan vapautusta ei sovelleta, jos kyseisten liiketoimien pääasiallinen tarkoitus on lisätulojen hankkiminen yhteisölle tällaisilla liiketoimilla, jotka kilpailevat suoraan arvonlisäveron alaisten kaupallisten yritysten harjoittaman toiminnan kanssa.

Kuten yhtiö on ennakkoratkaisuhakemuksessa todennut, akkreditoitujen tutkintojen myöntämiseen tarvitaan Association of MBA:n lupa, eli sama lupa kuin Isossa-Britanniassa. A Oy on siten arvonlisäverodirektiivissä tarkoitettu laitos. Suomessa on 17 toimijaa, vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 oleva yliopisto mukaan lukien, jotka järjestävät MBA- tai EMBA -tutkintoja ja toimivat yliopiston tai ammattikorkeakoulun yhteydessä. Näistä kolmen E/MBA-tutkinnot on akkreditoitu Association of MBA:ssa. Kaikilla toimijoilla on vastaavia päämääriä kuin Ison-Britannian yliopistolla, joka myös antaa koulutuksensa Suomessa. Kaikki toimijat toimivat joko yliopiston tai ammattikorkeakoulun yhteydessä. Toimijat kilpailevat keskenään, mutta kilpailua ei tapahdu kaupallisten yritysten vaan samaa tutkintoa myyvien kanssa.

Keskusverolautakunnan ratkaisu tarkoittaa, että ulkomainen yliopisto voi myydä palvelun verottomana ja muiden täytyy käsitellä palvelun myynti verollisena. Ratkaisu on syrjivä, koska se syrjii suomalaisia korkeakouluja.

Koulutuksen verotuspaikka

Keskusverolautakunta toteaa, että Suomessa kilpailuolosuhteissa järjestetyn koulutuksen verokohtelun suhteen merkitystä ei ole sillä, että vastaavaa koulutusta annetaan ulkomailla siellä suoritettavaan tutkintoon oikeuttavana. Keskusverolautakunta toteaa lisäksi, että mikäli tällainen Suomessa järjestetty koulutus ei ole täällä asetettujen koulutustavoitteiden mukaista, se on Suomen arvonlisäverolain mukaan verollista koulutuksen järjestäjästä riippumatta.

Tältä osin yhtiö viittaa korkeimman hallinnon oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2017:79, jossa verottomaksi katsottu koulutus oli nimenomaan Suomessa järjestettyä. Näin ollen ulkomaisen yliopiston voidaan katsoa arvonlisäverotuksellisesti olevan sellainen laitos, jolla on vastaavia koulutuksellisia päämääriä kuin mitä direktiivissä tarkoitetaan. Tästä johtuen myös A Oy:n koulutustavoitteet ovat direktiivissä tarkoitettujen koulutustavoitteiden mukaisia ja yhtiö on hyväksyttävä tällaiseksi laitokseksi ja sen koulutus verottomaksi.

Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunto

Keskusverolautakunta toteaa, että A Oy:n järjestämä MBA- ja EMBA-koulutus eivät ole sellaista koulutusta, jota järjestetään lain nojalla tai jota avustetaan lain nojalla valtion varoin. Koulutuspalveluista veloitetaan opiskelijoita tai näiden työnantajia ja koulutuspalvelujen järjestämiseen ei saada lain nojalla valtionapua. Keskusverolautakunta viittaa myös opetus- ja kulttuuriministeriön lausuntoon, jossa on todettu, että MBA-koulutusohjelmien järjestäminen ei tapahdu lain nojalla eikä siihen saada valtion varoista avustusta lain nojalla. Keskusverolautakunta toteaa lisäksi, että koulutusohjelmien myynti tapahtuu kilpailuolosuhteissa liiketaloudellisin perustein eikä koulutusohjelmien järjestämistä ole rajattu tiettyjen oppilaitosten järjestämisvastuulle eikä niiden järjestämiseen tarvita lupaa ja että koulutusten järjestäminen tapahtuu kilpailuolosuhteissa.

A Oy:n MBA- ja EMBA-koulutukset ovat Ison-Britannian vaatimuksia vastaavia yliopistotasoisia koulutuksia, joten yhtiön antamalla koulutuksella on vastaavia päämääriä kuin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa olevalla yliopistolla. Akkreditoitujen tutkintojen myöntämiseen tarvitaan hyväksytty akkreditointi Association of MBA:lta. Kysymyksessä on sama akkreditointi, minkä Isossa-Britanniassa oleva koulutuksen järjestäjä tarvitsee. Koulutukset ovat Ison-Britannian koulutustavoitteiden mukaisia, jotka Suomessa annettuina on vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 katsottu verottomaksi. Y-yliopiston kauppakorkeakoulu saa julkista rahoitusta niin kuin saa vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 oleva yliopistokin. Julkinen rahoitus ei kuitenkaan kohdistu MBA-tutkintoihin. Kuten yhtiö on todennut ennakkoratkaisuhakemuksessaan, sen käsitys on, että myöskään vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 toimiva yliopisto ei saa Suomessa järjestettävään koulutukseen opiskelijoille suoraan myönnettäviä tukia tai stipendejä. Todettakoon, että yhtiön käsityksen mukaan kyseiseen koulutukseen kukaan toimija ei saa tukea – ei ulkomainen eikä kotimainen.

Kuten edellä kohdassa Kilpailuolosuhteet ja aiemmin jo ennakkoratkaisuhakemuksessa on todettu, A Oy ei kilpaile kaupallisten toimijoiden kanssa vaan muiden samaa koulutusta antavien luvan saaneiden oppilaitosten kanssa, joista yhden antamana koulutus on siis katsottu verottomaksi. Koulutukset ovat maksullisia ja myös vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 tarkoitetun yliopiston antama koulutus oli maksullinen. Kyseisen yliopiston Suomessa olevien opiskelijoiden koulutus on ratkaisun taustatietojen mukaan hinnaltaan 36 000 euroa, mikä on samaa tasoa kuin A Oy:n vastaava koulutus. Kilpailua tapahtuu virallisen tutkintojen myöntämisluvan saaneiden oppilaitosten kesken. Se, että koulutus on yhdelle taholle veroton ja muille verollinen, on neutraalisuushäiriö, mikä on arvonlisäverodirektiivin tavoitteiden vastainen. Tilanne on suomalaisen koulutuksenjärjestäjän kannalta kestämätön. Ulkomaalaisella koulutuksen järjestäjällä on parempi asema. Nykyisessä tilanteessa esimerkiksi A Oy:n koulutus toisin järjestettynä voisi olla verotonta Suomessa, jos se tuotettaisiin esimerkiksi Singaporesta käsin.

Liiketaloudelliset perusteet

Keskusverolautakunta katsoo, että A Oy:n koulutusohjelmien myynti tapahtuu liiketaloudellisin perustein eikä kyse ole lakisääteisestä koulutuksesta. Kuten edellä ja ennakkoratkaisuhakemuksessa on todettu, koulutuksen järjestäminen ja tutkinnon anto-oikeus tapahtuu samojen kriteerien perusteella ja myös lähes saman hintaisena (veroton hinta) kuin mitä vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79. Siltä osin kuin kilpailua tapahtuu, se tapahtuu nimenomaan kysymyksessä olevan oppilaitoksen kanssa. Kysymyksessä ei ole sellaisten lisätulojen hankkiminen liiketoimilla, jotka kilpailisivat suoraan kaupallisten yritysten harjoittaman toiminnan kanssa.

Unionin tuomioistuimen asiassa C-319/12 antamassa tuomiossa todetaan, että verotonta koulutusta voivat tuottaa myös liiketaloudellisin perustein toimivat toimijat.

Johtopäätökset

A Oy:n MBA- ja EMBA-koulutus on samanlaista ja samoja koulutustavoitteita koskevaa kuin vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79. Koulutus on virallistettu vastaavien organisaatioiden toimesta kuin englantilaisen yliopiston antama koulutus edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa. Kun Suomi hyväksyy ulkomaisen yliopiston antaman koulutuksen Suomessa verottomaksi, sama koulutus ei voi olla suomalaisen koulutuksen järjestäjän toimesta järjestettynä verollista. Perusteena ei voi olla se, että Suomessa vain lakisääteinen ja valtion varoin avustettu koulutus on verotonta varsinkin, kun tämä koulutus on pääosin maksutonta. Arvonlisäverodirektiivissä verottomuuden edellytyksenä ei myöskään ole lakisääteisyys eikä maksuttomuus.

Akkreditoitujen MBA- ja EMBA-tutkintojen myöntämiseen tarvitaan lupa. Toimijat, jotka ovat saaneet luvan eivät kilpaile muiden kaupallisten toimijoiden kanssa vaan keskenään. On selvää, että mikäli A Oy:n tarjoama koulutus katsottaisiin verolliseksi toisin kuin vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 kysymyksessä olevan yliopiston antama koulutus, ratkaisu aiheuttaa kilpailuhaitan ja syrjii Suomessa toimivia vastaavan luvan perusteella toimivien koulutuksen järjestäjiä ja antaa yhdelle toimijalle kilpailuedun. Tilanne ei ole arvonlisäverolain kannalta neutraali palvelujen myyjien eikä kuluttajana olevien ostajien kannalta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköon valituksen johdosta antamassaan vastineessa viitannut muun ohella arvonlisäverolain, arvonlisäverodirektiivin ja sen täytäntöönpanoasetuksen 282/2011 säännöksiin sekä asiaan liittyvään korkeimman hallinto-oikeuden ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys säätiönä toimivasta yliopistosta erillisen osakeyhtiön tarjoamista koulutuspalveluista. A Oy on perustettu yliopistosta erilliseksi oikeushenkilöksi siinä tarkoituksessa, että yliopiston lain nojalla harjoittaman perustoiminnan ulkopuolinen liiketoiminta on saatu eriytettyä yliopistosta. Vaikka kysymys on yliopiston omistuksessa ja vaikutusvallassa toimivasta yhtiöstä, kysymys ei ole lakisääteistä koulutusta tarjoavasta laitoksesta vaan itsenäisesti liiketoimintaa harjoittavasta yrityksestä, jonka osalta myös arvonlisäverokohtelu on arvioitava itsenäisesti.

Yhtiö on perustanut valitustaan sille seikalle, että kysymys on vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 tarkoitettua tilannetta vastaavasta tilanteesta siten, että koulutusta järjestetään vastaavalla organisaatiorakenteella ja koulutuksen sisältö on sama kuin mainitussa ratkaisussa. Korkeimman hallinto-oikeuden mainittu ratkaisu koskee sen taustatietojen perusteella kuitenkin toisessa jäsenvaltiossa kotipaikan omaavan yliopiston tarjoamaa koulutusta. Lisäksi ratkaisu koskee sellaista tutkintoon johtavaa koulutusta, johon kohdistuu toisen jäsenvaltion antama julkinen tuki. Ratkaisun taustatiedoista ei sen sijaan ole luettavissa, että ratkaisussa olisi tulkittu erillisen liikeyrityksen harjoittamaa koulutuksen myyntiä tai myöskään sellaista tutkintoon johtavaa koulutuksen myyntiä, johon ei kohdistu jäsenvaltion antamaa julkista tukea. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan yhtiön tilanteessa ei siten ole kysymys vastaavasta tilanteesta kuin vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79.

Suomen arvonlisäverolainsäädännössä "laitokset, joilla on vastaavia päämääriä", on määritelty suhteessa tarjottavaan koulutukseen. Arvonlisäverosta vapautus tulee kysymykseen vain verovelvollisen tarjotessa koulutusta lain nojalla tai kun koulutusta tuetaan lain nojalla valtion varoista. Sen sijaan liiketaloudellisin perustein järjestettävä koulutus jää verovapauden ulkopuolelle. Vapautuksen rajoittaminen tällä tavoin vastaa direktiivissä jäsenvaltiolle annettua harkintavaltaa.

Nyt kysymyksessä olevan kaltaista liiketaloudellisin perustein harjoitettua koulutustoimintaa ei siten Suomen arvonlisäverolaissa ole vapautettu arvonlisäverosta. Arvonlisäverolain säännös ei ole direktiivin vastainen eikä direktiivin tulkintavaikutuksesta seuraa, että yhtiön koulutuspalvelua tulisi pitää arvonlisäverottomana koulutuksena. Legaliteettiperiaate huomioon ottaen vuosikirjaratkaisulle KHO 2017:79 ei ole annettava asiassa merkitystä oikeusohjeena.

Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan vuosikirjaratkaisulla KHO 2017:79 ei ole myöskään tarkoitettu muutettavan sitä vakiintunutta oikeus- ja verotuskäytäntöä, jonka perusteella koulutus, jota ei ole järjestetty lain nojalla tai jota ei tueta lain nojalla valtion varoista, on verollista. Korkeimman hallinto-oikeuden mainittu ratkaisu ei ole tehnyt nyt kysymyksessä olevasta MBA- ja EMBA-koulutuksesta Suomen lain nojalla järjestettyä tai lain nojalla valtion varoista tuettua koulutusta.

Yhtiön esittämän ennakkoratkaisupyynnön osalta oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että korkeimman hallinto-oikeuden tulisi esittää asiassa ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2017:79 toisaalta todennut, että arvonlisäverolain 40 § ei ollut suoraan sovellettavissa yliopiston Suomessa järjestämään MBA-koulutukseen. Korkein hallinto-oikeus teki tulkinnan soveltamalla unionin primäärioikeuden periaatteita eli yhdenvertaisuus- ja syrjimättömyysperiaatteita. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan ennakkoratkaisua olisi pyydettävä siitä, voidaanko direktiivin tulkintavaikutus koulutusvapautuksien määrittämisessä sivuuttaa soveltamalla unionin primäärioikeuden periaatteita.

A Oy on antanut vastaselityksen.

Yhtiö on vastaselityksen antamisen jälkeen toimittanut asiantuntijalausunnonyhtiön velvollisuudesta suorittaa arvonlisäveroa MBA- ja EMBA-koulutuksesta perimistään maksuista.

Yhtiön toimittama lausunto on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. A Oy:n valitus hylätään. Keskusverolautakunnan päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta

A Oy on pyytänyt, että asiassa pyydetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY tulkinnasta.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Kun otetaan huomioon ne jäljempänä esitetyt perusteet, joilla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön tekeminen olisi tarpeen. Tätä koskeva yhtiön pyyntö on siten hylättävä.

2. Pääasiaa koskeva ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus katsoo samoilla perusteilla kuin keskusverolautakunta, että A Oy:n ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettu MBA- ja EMBA-koulutus ei ole vapautettu verosta arvonlisäverolain 39 ja 40 §:n perusteella.

A Oy on lisäksi esittänyt väitteen siitä, että sen tarjoama ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettu koulutus tulee vapauttaa verosta, koska kysymys on samanlaisesta tai vastaavasta koulutuksesta kuin Isossa-Britanniassa kotipaikan omaavan yliopiston Suomessa tarjoama koulutus, joka on korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2017:79 mukaan vapautettu verosta. Asiassa on tältä osin A Oy:n valituksesta kysymys siitä, onko yhtiön tarjoaman MBA- ja EMBA-koulutuksen katsominen verolliseksi syrjivää suhteessa mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa tarkoitettuun koulutukseen.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan verotuksen neutraalisuuden periaate ilmentää arvonlisäverotuksessa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, joka edellyttää, että samankaltaisia tilanteita ei kohdella eri tavoin, ellei erilainen kohtelu ole objektiivisesti perusteltua (esim. asia C-74/11, komissio v. Suomi, tuomion 49 kohta). Koska vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:79 tarkoitettu koulutus Ison-Britannian viralliseen koulutusjärjestelmään kuuluvana koulutuksena johtaa korkeakoulututkintoon toisin kuin A Oy:n Suomessa tarjoama MBA- ja EMBA-koulutus, tilanteet eivät ole sillä tavoin samankaltaisia, että erilainen verokohtelu johtaisi verotuksen neutraalisuuden periaatteen loukkaamiseen.

Edellä esitetyillä perusteilla keskusverolautakunnan päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marita Eeva.

A Oy harjoitti lääkärikeskustoimintaa. Suurin osa yhtiön ylläpitämissä lääkärikeskuksissa toimivista lääkäreistä toimi itsenäisinä ammatinharjoittajina päättäen itsenäisesti palkkioistaan ja huolehtien itse vero- ja eläkelakien mukaisista maksuista ja potilasvakuutuksesta sekä muista yrittäjätoiminnan lakisääteisistä velvoitteista ja kantaen luottotappioriskin mahdollisesti saamatta jäävistä palkkioistaan. A Oy veloitti ammatinharjoittajalääkärien palkkiot asiakkailta yhdessä näille asiakkaille itse suorittamiensa palvelujen kanssa. Ammatinharjoittajalääkärien palkkiot oli laskutositteissa ilmoitettu otsikon "A Oy:n muiden puolesta laskuttamat myynnit" alla ja niissä oli myyjän yksilöintitiedot, kuten myyjän nimi, osoite ja y-tunnus sekä lisäksi arvonlisäveroerittely. A Oy:n katsottiin veloittavan ammatinharjoittajalääkärien palkkiot näiden puolesta ja nimissä eikä kysymys siten näiltä osin ollut A Oy:n myynneistä. A Oy:n ei ollut suoritettava arvonlisäveroa ammatinharjoittajalääkärien palkkioihin sisältyvistä arvonlisäverotettavista esteettisen kirurgian toimenpiteistä.

A Oy veloitti ammatinharjoittajalääkärien suorittamiin esteettisen kirurgian toimenpiteisiin tulevilta asiakkailta poliklinikkamaksun, joka oli korvaus vastaanottokäynnin järjestämiseen liittyvistä toimenpiteistä, laboratorio- ja röntgenpalveluja, A Oy:öön työsuhteessa olevan lääkärin anestesiapalveluja, laitososuuden, joka kattoi A Oy:n palveluksessa olevien sairaanhoitajien työn leikkauksessa tai muussa toimenpiteessä ja korvauksen leikkaussalin tiloista, laitteista sekä materiaalikuluista, sekä lisäksi korvauksen hoidosta leikkauksen jälkeen heräämössä ja mahdollisesta yliyön hoidosta ja reseptimaksun. Silloin, kun mainitut palvelut ja tarvikkeiden luovutukset suoritettiin arvonlisäverotettavaa esteettistä kirurgiaa varten, veloitukset eivät kohdistuneet arvonlisäverolain 34 ja 35 §:ssä tarkoitettuihin verosta vapautettuihin terveyden ja sairaanhoitopalveluihin eivätkä laboratorio- ja röntgenpalvelut liittyneet terveyden- ja sairaanhoitoon arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdassa edellytetyllä tavalla. A Oy:n oli suoritettava arvonlisäveroa mainituista palvelujen suorituksista ja tavaroiden luovutuksista asiakkailta perittävistä vastikkeista. Äänestys 4–1.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu ajalle 6.10.2017–31.12.2018.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 2 § 1 momentti, 18 § 2 momentti, 19 § 1 moment­ti, 34 § 1 momentti, 35 § ja 36 § 2 kohta

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 2 artikla 1 kohta c alakohta, 24 artikla 1 kohta, ja 132 artikla 1 kohta b ja c alakohta

Päätös, jota valitus koskee

Keskusverolautakunnan päätös 6.10.2017 nro 51/2017

Asian käsittely keskusverolautakunnassa nyt kysymyksessä olevilta osin

A Oy, jäljempänä myös yhtiö, on pyytänyt keskusverolautakunnalta ennakkoratkaisua muun ohella seuraaviin kysymyksiin:

1. Katsotaanko, että yhtiön hakemuksessa kuvatulla tavalla ammatin­harjoittajien puolesta ja nimissä asiakkaalta laskuttamat myynnit eivät ole yhtiön myyntiä asiakkaalle ja yhtiö vain hoitaa laskuttamisen ammatinharjoittajien puolesta?

---

3. Onko yhtiön myynti arvonlisäverotonta terveyden- ja sairaan­hoito­palvelun myyntiä, jos yhtiö myy asiakkaalle yhden tai useampia seuraa­vista hakemuksessa kuvatuista yhtiön suorittamista palveluista:

a) hakemuksen kohdassa 1.2.1 kuvattu poliklinikkamaksu,

b) laboratorio- ja röntgenpalvelut,

c) yhtiöön työsuhteessa olevan anestesialääkärin suorittama anestesia,

d) hakemuksen kohdassa 1.2.3 kuvattu laitososuus,

e) hakemuksen kohdassa 1.2.3 kuvatut toimenpiteen materiaalikulut,

f) yliyönhoito sairaalassa, ja

g) hakemuksen kohdassa 1.2.2 kuvattu e-reseptimaksu?

4. Onko kysymyksen 3 kohdissa a–g mainittujen palvelujen arvon­lisäverokäsittelyn kannalta merkitystä sillä, jos nämä yhtiön myynnit asiakkaalle liittyvät hakemuksen kohdassa 1.3 kuvattuun tilanteeseen, jossa ammatinharjoittaja myy asiakkaalle arvonlisäverollisena pidettävän esteettisen kirurgian palvelun?

Jos näin on,

a) onko merkitystä sillä, laskuttaako yhtiö myyntinsä asiakkaalle erikseen vai samalla laskulla ammatinharjoittajan esteettisen kirurgian veloituksen kanssa, ja

b) onko merkitystä sillä, jos suunniteltu esteettisen kirurgian toimenpide peruuntuu, ja yhtiö laskuttaa asiakkaalta tälle jo suorittamansa palvelut eli poliklinikkamaksun sekä laboratorio- ja röntgenmaksut?

---

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

Keskusverolautakunta on edellä kerrotuilta osin lausunut ennakko­ratkaisuna seuraavaa:

1. Yhtiö katsotaan arvonlisäverolain 19 §:n 1 momen­tin mukaisesti myös ammatinharjoittajien tuottaman palvelun myyjäksi, kun yhtiö laskuttaa potilaalta palvelukokonaisuuksia ennakkoratkaisu­hakemuk­sessa kuvatulla tavalla.

3.a–g) Palvelukokonaisuuden arvonlisäverokäsittely määräytyy koko­naisuuden mukaisesti. Jos kysymyksessä on arvonlisäverolain 34–35 §:n mukainen terveyden- ja sairaanhoitopalvelu, myynti kokonaisuudessaan, sisältäen kohdissa 3.a–g) kuvatut veloitukset, on veroton. Jos kyseessä on verollinen toimenpide, koko veloitus on arvonlisäverollinen.

4.a–b) Kun yhtiön katsotaan myyvän esteettisen kirurgian kokonais­palvelun asiakkaalle, myynti on kokonaisuudessaan arvonlisäverollinen. Merkitystä ei ole sillä, laskuttaako yhtiö myyntinsä asiakkaalle erikseen vai samalla laskulla ammatinharjoittajan esteettisen kirurgian veloi­tuksen kanssa. Arvonlisäverokäsittely ei muutu, vaikka suunniteltu esteettisen kirurgian toimenpide peruuntuisi. Peruutustilanteessa yhtiö laskuttaa jo suoritetut palvelut eli poliklinikkamaksun sekä laboratorio- ja röntgenmaksut arvonlisäverollisina.

Ennakkoratkaisu on annettu ajalle 6.10.2017–31.12.2018.

Keskusverolautakunta on, selostettuaan soveltamansa säännökset, lausu­nut päätöksensä perusteluina tältä osin seuraavaa:

Ennakkoratkaisukysymys 1.

A Oy tarjoaa hakemuksesta ilmenevällä tavalla terveyden- ja sairaanhoitoon liittyviä palvelukokonaisuuksia asiak­kailleen. Asiakkaat maksavat yhtiölle lääkäripalveluista lääkärien itse määrittämien hintojen mukaisesti. Tämän lisäksi yhtiö veloittaa lääkä­rinpalkkioveloitusten yhteydessä asiakkailta esimerkiksi poliklinikka­maksuja ja muita palvelukokonaisuuksiin kuuluvia maksuja. Yhtiö tarjoaa sekä arvonlisäverotuksessa verottomaksi katsottavia palvelu­kokonaisuuksia että arvonlisäverollisia, muuksi kuin verottomiksi terveyden- ja sairaanhoidon kokonaisuuksiksi katsottavia palveluja.

Unionin tuomioistuin (EUT) on todennut vakiintuneessa oikeus­käy­tännössään (esimerkiksi asia C-41/04, Levob Verzekeringen ja OV Bank), että toisaalta jokaista liiketoimea on tavallisesti pidettävä erilli­senä ja itsenäisenä ja toisaalta taloudelliselta kannalta katsottuna yhdestä ainoasta suorituksesta koostuvaa liiketoimea ei pidä jakaa keinotekoi­sesti osiin. Silloin kun liiketoimi koostuu useasta eri osatekijästä ja muista toiminnoista, on otettava huomioon kaikki ne olosuhteet, joissa kyseinen liiketoimi suoritetaan, jotta voidaan ratkaista, onko kysymys kahdesta tai useammasta eri suorituksesta vai yhdestä yhtenäisestä suorituksesta. Kyseessä on yksi ainoa suoritus muun muassa silloin, kun yhden tai useamman osatekijän on katsottava muodostavan pääasiallisen suorituksen, kun taas yksi tai useampi osatekijä on katsottava lisäsuo­ritukseksi, joita kohdellaan arvonlisäverotuksellisesti samoin kuin pääasiallista suoritusta. Sama pätee silloin, kun arvonlisäverovelvollisen keskivertokuluttajana pidettävälle kuluttajalle tarjoamat kaksi osatekijää tai toimintoa tai sitä useammat osatekijät tai toiminnot liittyvät niin läheisesti yhteen, että ne muodostavat objektiivisesti tarkasteltuna yhden jakamattoman taloudellisen suorituksen, jonka paloittelu osiin olisi keinotekoista.

Yhtiön tarjoama palvelukokonaisuus muodostuu tyypillisesti useasta eri palvelusta, kuten ammatinharjoittajan vastaanotosta tai toimenpiteestä sekä lääkärikeskuksen tuottamasta diagnostiikasta ja muista sen tar­joamista lisäpalveluista. Leikkauksien yhteydessä lisäpalveluja voivat olla esimerkiksi anestesiapalvelu, tarvikkeet tai leikkauspalvelun jälkei­nen hoitovuorokausi. Yksittäisen lääkärikäynnin yhteydessä lisäpalve­luja voivat olla esimerkiksi lääkärikeskuksen poliklinikkamaksut tai laboratoriopalvelut. Keskusverolautakunta katsoo, että hakemuksessa tarkoitetuissa tilanteissa kysymyksessä on taloudelliselta kannalta katsottuna yksi yhtenäisestä suorituksesta koostuva liiketoimi, jota ei pidä jakaa keinotekoisesti osiin.

Asiassa on toiseksi kysymys siitä, katsotaanko yhtiön myyvän palveluja potilaille ammatinharjoittajan nimissä ja lukuun vai katsotaanko yhtiön myyvän palvelut potilaille omissa nimissään, ammatinharjoittajien lukuun. Erona välityspalvelussa ja komissiokaupassa on katsottu olevan esimerkiksi se, keneltä ostaja mieltää ostavansa hyödykkeen. Yhtiöltä lääkäripalvelun ostavan kuluttajan tavoitteena on päästä tarvitsemansa terveyden- tai sairaanhoitopalvelun piiriin, esimerkiksi tapaamaan lääkäriä tai haluamaansa operaatioon. Keskusverolautakunnan käsityk­sen mukaan keskivertokuluttaja ei miellä hankkivansa hakemuksessa tarkoitettuja pääasialliseen suoritukseen liittyviä liitännäisluonteisia osatekijöitä usealta eri toimijalta, vaan katsoo ostavansa lääkäri­keskuksen tarjoaman yhden palvelukokonaisuuden. Merkitystä ei ole sillä, että ammatinharjoittaja vastaa itse palvelunsa hinnoittelusta tai palveluunsa kohdistuvista reklamaatioista tai sillä, kuka näyttää myyntilaskulla palvelunmyyjältä.

Keskusverolautakunta katsoo, että yhtiö myy arvonlisäverolain 19 §:n 1 momentin nojalla ammatinharjoittajan tuottaman palvelun omissa nimissään ammatinharjoittajan lukuun osana yhtiön myymää palvelu­kokonaisuutta.

Ennakkoratkaisukysymys 3.

Kun yhtiö ennakkoratkaisukysymykseen 1. vastatulla tavalla katsotaan myyvän asiakkaalle kokonaispalvelun, kysymyksessä 3. oleviin ala­kohtiin on kaikkiin vastattava samalla tavalla. Hakemuksen kohdassa 1.2.1. kuvattu poliklinikkamaksu, laboratorio- ja röntgenpalvelut, yhtiöön työsuhteessa olevan anestesialääkärin suorittama anestesia, hakemuksen kohdassa 1.2.3 kuvattu laitososuus, hakemuksen kohdassa 1.2.3 kuvatut toimenpiteen materiaalikulut, yliyönhoito sairaalassa ja hakemuksen kohdassa 1.2.2 kuvattu e-reseptimaksu muodostavat yhdessä lääkäripalvelun kanssa yhden yhtenäisestä suorituksesta koostuvan liiketoimen, jota ei pidä jakaa keinotekoisesti osiin.

Palvelukokonaisuuden arvonlisäverokäsittely määräytyy kokonaisuuden mukaisesti. Silloin kun kyseessä on arvonlisäverolain 34–35 §:n mukai­nen terveyden- ja sairaanhoitopalvelu, myynti kokonaisuudessaan, sisältäen kohdissa 3.a–g) kuvatut veloitukset, on veroton.

Ennakkoratkaisukysymys 4.

Palvelukokonaisuuden arvonlisäverokäsittely määräytyy kokonaisuuden mukaisesti. Jos kyseessä on esteettisen kirurgian toimenpide, koko veloi­tus on arvonlisäverollinen ja veron peruste määräytyy koko asiakkaalta laskutetun kokonaisuuden mukaan. Merkitystä ei ole sillä, laskuttaako yhtiö myyntinsä asiakkaalle erikseen vai samalla laskulla ammatin­harjoittajan esteettisen kirurgian veloituksen kanssa. Arvon­lisävero­käsittely ei muutu, vaikka suunniteltu esteettisen kirurgian toimenpide peruuntuisi. Yhtiön tulee laskuttaa asiakkaalta tälle jo suorittamansa palvelut eli poliklinikkamaksun sekä laboratorio- ja röntgenmaksut arvonlisäverollisina.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että keskusverolautakunnan päätös kumotaan edellä selostetuilta osin ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan ennakkoratkaisukysymyksen 1. osalta, että yhtiön hakemuk­sessa kuvatulla tavalla ammatinharjoittajien puolesta ja nimissä asiakkaalta laskuttamat myyn­nit eivät ole yhtiön myyntiä asiakkaalle; ennakkorat­kai­sukysymyksen 3.a–g) osalta, että yhtiön myynti on arvonlisäverotonta terveyden- ja sairaanhoitopalvelun myyn­tiä, kun yhtiö myy asiakkaalle yhden tai useampia hakemuksessa maini­tuista palveluista; ja ennakko­ratkaisukysy­myksen 4. osalta, että kohdassa 3.a–g) mainit­tujen palve­lujen arvonlisäverokäsittelyn kannalta ei ole merkitystä sillä, jos ne liittyvät tilanteeseen, jossa ammatinharjoittaja myy asiakkaalle arvon­lisäverollisena pidettävän esteettisen kirurgian palvelun, vaan yhtiön palvelut ovat silti arvonlisäverottomia. Lisäksi on lausuttava, että tällöin merkitystä ei ole sillä, laskuttaako yhtiö myyntinsä asiakkaalle erikseen vai samalla laskulla ammatinharjoittajan esteettisen kirurgian veloi­tuksen kanssa, eikä merkitystä ole myöskään sillä, jos suunniteltu esteettisen kirurgian toimenpide peruuntuu, vaan yhtiön kohdassa 3.a–g) mainittujen palvelujen myynti on joka tapauksessa arvonlisäverotonta.

Mikäli korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan katso voivansa antaa yhtiön vaatimuksen mukaista ratkaisua ennakkoratkaisu­kysymykseen 1, yhtiö on pyytänyt, että asiassa pyydetään ennakkoratkaisua unionin tuomiois­tui­melta.

Yhtiö on valituksessaan viitannut muun ohella arvonlisäverolain ja arvonlisäverodirektiivin säännöksiin sekä korkeimman hallinto-oikeuden ja unionin tuomioistuimen (EUT) asiaan liittyvään oikeus­käytäntöön. Yhtiö on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ennakkoratkaisukysymys 1. – ammatinharjoittajasopimukset ja asiakkaan laskuttaminen

Yhtiön palveluksessa on myös työsuhteessa olevia lääkäreitä, mutta suurin osa lääkäreistä toimii yhtiön lääkärikeskuksissa ammatin­harjoit­tajina. Ammatinharjoittajalla tarkoitetaan tässä yhteydessä lain nojalla rekisteröityä lääkäriä, joka toimii itsenäisenä ammatinharjoittajana tai harjoittaa lääkäritoimintaansa yhtiömuodossa. Ammatinharjoittajat myyvät yhtiön lääkärikeskuksessa suorittamiaan terveyden- ja sairaan­hoitopalveluja omissa nimissään suoraan asiakkaille.

Yhtiön lääkärikeskuksissa toimii useita eri alojen ammatinharjoittajia, yleislääkäreiden lisäksi eri alojen erikoislääkäreitä (esimerkiksi geriat­reja, ihotautilääkäreitä, neurologeja, työterveyslääkäreitä, lastenlääkä­reitä, kirurgeja ja psykiatreja). Yhtiö (lääkärikeskus) tekee kunkin ammatinharjoittajan kanssa sopimuksen vastaanottotoiminnasta lääkäri­keskuksessa.

Sopimuksen mukaan ammatinharjoittaja pitää sovittuina aikoina vastaanottoa lääkärikeskuksessa. Ammatinharjoittaja päättää itsenäisesti palkkioistaan ja sitoutuu informoimaan potilasta veloittamistaan hinnoista selkeällä tavalla voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Ammatinharjoittaja toimituttaa laskutuksen lääkärikeskuksen kautta. Ammatinharjoittaja huolehtii vero- ja eläkelakien mukaisista maksuista ja potilasvakuutuksesta sekä muista yrittäjätoiminnan lakisääteisistä velvoitteista, muun muassa ilmoituksista ennakkoperintärekisteriin ja aluehallintoviranomaisille.

Sopimuksessa sovitaan myös yhtiön ammatinharjoittajalle tuottamista vastaanottotoimintaan liittyvistä palveluista (muun muassa tilojen, kalus­teiden, laitteiden ja avustavan henkilökunnan käyttöoikeus sovittuina aikoina, ajanvaraus, ammatinharjoittajan asiakaslaskutus, perintä ja tilittäminen ammatinharjoittajalle, potilastietojärjestelmä ja potilas­asiamies­palvelut). Ammatinharjoittaja maksaa yhtiölle tästä palvelusta kulloinkin voimassaolevan korvausprosentin mukaisen korvauksen ("vuokra"). Prosenttiperusteinen korvaus lasketaan asiakkaalta peritystä käynti-, toimenpide-, lausunto- tai muusta sellaisesta palkkiosta. Yhtiö (lääkärikeskus) ja ammatinharjoittaja vastaavat kumpikin itse­näisesti omasta toiminnastaan potilaille, viranomaisille ja muille tahoille, mutta eivät vastaa toistensa puolesta.

Yhtiön internet-sivuilla myös asiakkaille selvitetään, että lääkäri­kes­kuksen lääkärit toimivat yleensä ammatinharjoittajina ja päättävät itsenäisesti hinnoistaan ja että yhtiö hoitaa laskutuksen myös amma­tin­harjoittajien puolesta. Yhtiö siis hoitaa laskutuksen ammatin­harjoit­tajan puolesta ja nimissä, ja tilittää myyntitulot ammatinharjoittajalle pääsääntöisesti kahden viikon jaksoissa. Tilityksen yhteydessä yhtiö vähentää tilitettävästä summasta ammatinharjoittajalta veloittamansa vuokran. Potilaalta saamatta jääneistä palkkioista ammatinharjoittaja ja lääkärikeskus kantavat kumpikin oman yrittäjäriskinsä.

Yhtiö laskuttaa itse suorittamansa palvelut asiakkaalta omana myynti­nään. Kuten ennakkoratkaisuhakemuksessa on tarkemmin kuvattu, yhtiö hoitaa lisäksi ammatinharjoittajan toimeksiannosta tämän myyn­tien laskutuksen ja laskuttaa siis asiakasta ammatinharjoittajan nimissä ja lukuun. Käytännön syistä asiakasta voidaan laskuttaa samalla laskulla sekä yhtiön että ammatinharjoittajan myynneistä. Laskulta käy kuitenkin aina selvästi ilmi, mikä on yhtiön omaa myyntiä ja mikä ammatin­harjoittajan myyntiä, jonka yhtiö siis laskuttaa tämän puolesta. Yhtiön laskut täyttävät myös muutoin arvonlisäverolain 209 e §:n mukaiset laskumerkintävaatimukset, vaikka kysymys olisi verottomasta tervey­den- ja sairaanhoitopalvelun myynnistä tai myynnistä yksityis­henki­löille, joita nämä laskumerkintävaatimukset eivät koske.

Käteislaskua (-kuittia) käytetään yksityishenkilöille tapahtuvissa myyn­neissä. Laskulla kunkin myyjän myynnit eritellään myyjäkohtaisesti laskulle näkyviin siten, että ensimmäisessä kohdassa mainitaan yhtiön omat myynnit tarvittavine tietoineen ja sen jälkeen kunkin ammatin­harjoitta­jan myynnit eriteltynä otsikon "A Oy:n mui­den myyjien puolesta laskuttamat myynnit" alla. Jokaisessa erittelyssä mainitaan myyjä, myyjän nimi, y-tunnus, osoite sekä myydyt tuotteet ja niiden hinta sekä arvonlisäveroerittely, jossa mainitaan kunkin tuotteen osalta sovellettava verokanta, veroton hinta, veron määrä ja kokonais­hinta. Yrityslaskutuksen laskulla mainitaan, että kyseessä on koonti­lasku, joka sisältää usean eri myyjän myyntejä ja että erittely kunkin palvelun myyjästä on laskun liitteenä. Laskun liite sisältää samanlaisen myyjäkohtaisen erittelyn kuin edellä on kuvattu käteislaskujen osalta.

Ennakkoratkaisukysymys 3. – kohdissa a–g) tarkoitetut yhtiön palvelut

a) Poliklinikkamaksu

Poliklinikkamaksu on korvaus vastaanottokäynnin järjestämiseen liittyvistä toimenpiteistä, potilaalle annettavasta hoidollisesta neuvon­nasta ja ohjauksesta, sen perusteella tehtävästä ajanvarauksesta sekä potilaan ilmoittautumisen laukaisevasta vastaanottokäynnin ja hoidon esivalmistelusta, jonka jälkeen potilas on valmis lääkärikäyntiä varten. Luonteeltaan poliklinikkamaksu vastaa julkisen sektorin hoitopäivä­maksua.

Poliklinikkamaksu on siis vastike hoidon järjestämisestä ja varsinaista lääkärissäkäyntiä varten tehtävästä hoidollisesta esiselvityksestä, joka liittyy koko hoitoprosessiin, joka voi sisältää useita lääkärikäyntejä, laboratoriokokeita tai röntgenkuvauksia. Yhtiön tehtäviin kuuluu aikai­sempien potilastietojen järjestäminen lääkärin nähtäville potilaskäyntiä varten sekä laboratorio- tai muiden kokeiden tulosten yhdistäminen potilaan tietoihin ja tietojen arkistointi potilastietojärjestelmään. Asiakas saa osana myös sähköisen palvelun, jonka kautta hän voi kirjautua katsomaan esimerkiksi omia laboratoriotuloksiaan.

Vastaanottokäynnin järjestämiseen voi kuulua myös esimerkiksi silmä­tippojen laittaminen potilaalle ennen lääkärivastaanottoa sekä hoidon tai jatkohoidon tarpeen toteuttaminen, joita voivat olla esimerkiksi labora­toriokokeet tai vastaavat toimenpiteet. Poliklinikkamaksulla suoritettavat tehtävät mahdollistavat potilaalle, että häneen voidaan kohdistaa hoito­toimenpiteitä. Yhtiö tarjoaa alustan, jossa potilas on järjestetty tietylle lääkärille ja on valmis lääkärissäkäyntiä varten. Tällaiseen järjestelyyn kuuluu edellä mainittujen lisäksi myös esimerkiksi sairaalahygieniasta huolehtiminen, jota tehdään potilasta varten.

Lähtökohtaisesti poliklinikkamaksulla katettavia tehtäviä hoitavat aina terveydenhuollon ammattihenkilöt, joita avustamassa voi esimerkiksi ilmoittautumisen vastaanottamisessa olla myös muita kuin terveyden­huollon ammattihenkilöitä. Juridiset säännökset potilaan oikeuksista ja yksityisyydestä sitovat myös ei-terveydenhoidollista ammattilaista.

Yhtiö suorittaa aina potilasta varten poliklinikkamaksuun liittyvät samat hoidon esivalmistelutehtävät riippumatta siitä, mitä tarkoitusta varten asiakas on menossa vastaanotolle.

b) Laboratorio- ja röntgenpalvelut

Yhtiö suorittaa asiakkaille erilaisia laboratorio- ja röntgenpalveluja, jotka ovat arvonlisäverolain 36 §:ssä tarkoitettuja terveyden- ja sairaanhoitoon liittyviä tutkimus- ja laboratoriopalveluja.

c) Anestesialääkärin palvelut

Yhtiöön työsuhteessa olevien anestesialääkäreiden suorittama anestesia on yksi yhtiön omien lääkäreiden suorittamista terveyden- ja sairaan­hoidon palveluista.

d–f) Laitososuus, toimenpiteissä käytetyt materiaalit ja yliyön hoito

Asiakkaalta veloitettava laitososuus sisältää yhtiön sairaanhoitajan työn leikkauksessa tai muussa vastaavassa toimenpiteessä ja heräämössä sekä korvauksen leikkaussalin tiloista, laitteista ja tarvikkeista. Leikkauksessa on mukana kaksi sairaanhoitajaa, anestesiahoitaja ja kirurgia avustava instrumentoiva hoitaja. Lisäksi yhtiön sairaanhoitajat huolehtivat poti­laan hoidosta leikkauksen jälkeen heräämössä. Toimenpiteessä käytet­tävät alle 50 euron hintaiset kertakäyttömateriaalit sisältyvät laitos­osuuteen. Toimenpiteessä käytettävät yli 50 euron hintaiset materiaalit yhtiö laskuttaa asiakkaalta erikseen toimenpiteen materiaalikuluina. Yhtiö haluaa tässä täsmentää ennakkoratkaisuhakemuksessa esitettyä korostamalla, että toimenpiteissä käytettyjen materiaalien veloitus liittyy aina laitososuuteen eli yhtiön terveydenhoitopalveluihin leikkauksessa tai muussa toimenpiteessä.

Mikäli potilaan tulee yöpyä yhtiön sairaalassa, yhtiö veloittaa tästä sairaalahoidosta asiakkaalta erillisen maksun.

g) E-reseptimaksut

Kansaneläkelaitos veloittaa yksityisiltä terveydenhuollon palvelujen antajilta sähköiseen reseptijärjestelmään liittyviä erilaisia maksuja. Tämän vuoksi yhtiö on tämän vuoden alusta alkaen veloittanut yksityisasiakkailta erillisen lääkeainekohtaisen e-reseptimaksun, jos asiak­kaalle kirjoitetaan resepti. E-reseptimaksuna veloitetaan noin 0,30 euroa eli viranomaisen veloittamat kulut yhtiöltä. Veloitus näkyy asiakkaan laskulla erillisenä rivinä. Työterveyshuollon asiakkailta yhtiö veloittaa nykyisin niin sanotun Kanta-maksun, joka on käyntiin sidottu maksu ja sisältää myös lääkeainekohtaisen e-reseptimaksun.

Ennakkoratkaisukysymys 4. – esteettinen kirurgia

Yhtiön lääkärikeskuksissa on mahdollista saada myös esteettisen kirurgian palveluja, kuten esimerkiksi nenän korjaus- ja kasvojenkoho­tus­leikkauksia, rintatoimenpiteitä, erilaisia pistoshoitoja sekä silmä- ja luomikirurgisia toimenpiteitä. Kaikki esteettisen kirurgian toimenpiteitä tekevät kirurgit toimivat ammatinharjoittajina yhtiön tiloissa ja sen omistamia välineitä käyttäen. Myös kaikki anestesialääkärit yhtä lukuun ottamatta ovat ammatinharjoittajia. Ammatinharjoittajat myyvät omat palvelunsa suoraan asiakkaille. Edellä kuvatun ammatinharjoittaja­sopimuksen mukaisesti yhtiö hoitaa ammatinharjoittajien toimeksi­annosta näiden myyntien laskutuksen asiakkaalta ammatinharjoittajan nimissä ja lukuun. Näin ollen yhtiö laskuttaa anestesialääkärin nimissä tämän palkkion arvonlisäverottomana ja esteettisen kirurgian toimen­piteen suorittavan kirurgin palkkion arvonlisäverollisena.

Tyypillisesti esteettisen toimenpiteen potilasprosessi etenee seuraavasti:

- Potilas tulee plastiikkakirurgin vastaanotolle, jossa käydään läpi poti­laan toivomukset ja se, minkä tyyppistä toimenpidettä hän haluaa. Plastiik­ka­kirurgi tekee yhtiön sisäisen sairaalalähetteen leikkausyksikköön sekä lähetteen laboratoriotutkimuksiin. Laboratoriokokeiden tarve arvioidaan potilaskohtaisesti. Laboratoriokokeet tehdään usein etukäteen, jotta varmistutaan siitä, että potilaalla ei ole mitään vuoto-ongelmaa eikä estettä nukutukselle. Tämän jälkeen potilaaseen otetaan yhteyttä tai potilas voi ottaa myös itse yhteyttä yhtiöön. Potilaalle varataan leikkaus­aika.

- Jos potilaan terveydellisistä syistä on tarvetta, potilas tulee tapaamaan anestesialääkäriä leikkausyksikköön ennen leikkausta. Vaihtoehtoisesti anestesialääkäri soittaa potilaalle sekä valmistaa tämän terveydentilan ja leikkauskelpoisuuden. Anestesialääkäri ja kirurgi katsovat laboratorio­tutkimusten tulokset viimeistään tässä vaiheessa.

- Potilas saapuu leikkauspäivän aamuna sairaalaan. Kirurgi, anestesia­lääkäri ja hoitaja haastattelevat potilaan sekä varmistavat vielä leikkaus­kelpoisuuden, ja kirurgi käy läpi leikkaussuunnitelman. Usein kirurgi ottaa potilaasta valokuvat ennen leikkausta, jotta leikkauksen jälkeen on mahdollista verrata tulosta ennen ja jälkeen leikkauksen. Leikkaus suoritetaan, jonka jälkeen potilas on heräämössä seurannassa ja varmis­tetaan, että hän on kotiutuskuntoinen. Jos kyseessä on leikkaus, jossa on riski jälkiverenvuodolle, tai leikkaus on ollut sen verran iso, että poti­laalla on voimakkaita kipuja, potilas yöpyy sairaalassa yhden yön, jonka jälkeen potilas kotiutuu.

- Potilas käy jälkitarkastuksessa ja ompeleiden poistossa noin kahden viikon kuluttua leikkauksesta. Lopullinen tulos toimenpiteestä on nähtävissä kuudesta kuukaudesta vuoteen kuluvan ajan jälkeen leikkauksesta.

Jos anestesialääkäri on yhtiön työntekijä, yhtiö laskuttaa anestesia­lääkärin palkkion asiakkaalta omana myyntinään. Lisäksi yhtiö laskuttaa omana myyntinään asiakkaalta poliklinikkamaksun, laboratoriokokeet, laitososuuden, toimenpiteen materiaalikulut ja maksun mahdollisesta yliyönhoidosta sekä e-reseptimaksun, jotka ovat edellä kuvattuja veloi­tuksia yhtiön terveyden- ja sairaanhoitopalveluista. Yhtiö laskuttaa potilaalle aikaisemmin suoritetut laboratoriokokeet samassa yhteydessä kun leikkaus laskutetaan. Jos leikkaus peruuntuu, laboratoriokokeet laskutetaan potilaalta erikseen.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisukysymykseen 1. antaman ennakkoratkaisun vaikutuksesta yhtiön toimintaan

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisusta voisi syntyä sellainen vaiku­telma, että keskusverolautakunta uskoo yhtiön toimintamallilla pyrittä­vän arvonlisäveron välttämiseen, vaikka mitään väitteitä tähän suuntaan ei ole esitettykään. Yhtiö huomauttaa, että sen toimintamalli, jossa ammatinharjoittajat myyvät omat palvelunsa suoraan asiakkaille, on ollut käytössä yhtiön toiminnan alusta alkaen ja se on terveydenhoito­alalla hyvin yleisesti käytetty toimintatapa. Toimintamallia ei ole siis kehitetty arvonlisäverotuksellisista syistä, vaan se on liiketoimin­nalli­sista lähtökohdista aikanaan syntynyt ja jo vakiintunut toimintamalli. Sittemmin, kun osa aikaisemmin verottomista terveydenhoitopalveluista on uudessa oikeuskäytännössä katsottu verollisiksi, yhtiö on vielä erityisesti täsmentänyt laskumerkintöjään, jotta kunkin myyjän myynnit ja niiden arvonlisäverokäsittelyt olisivat selkeästi nähtävissä laskuilta. Yhtiö on täsmentänyt laskumerkintöjä siitä huolimatta, että arvonlisä­verolain laskunantovelvollisuus ja laskumerkintävaatimukset eivät koske kuluttajille tapahtuvaa myyntiä.

Arvonlisäverolain 19 §:n soveltaminen yhtiön tilanteessa johtaa siihen, että arvonlisävero-oikeudellisessa arvioinnissa sivuutetaan asian todel­liset ja sopimusoikeudelliset seikat. EUT:n oikeuskäytännössä on vahvistettu verovelvollisten vapaus järjestää toimintansa haluamallaan tavalla. Suurin osa yhtiön ja sen lääkärikeskuksissa vastaanottoaan pitä­vien ammatinharjoittajien myynnistä on verotonta terveydenhoito­palvelua riippumatta siitä, tarkastellaanko yksittäisiä toimenpiteitä ja palveluja erikseen vai keskusverolautakunnan määritteleminä palvelu­kokonai­suuksina.

Keskusverolautakunnan antama ennakkoratkaisu kuitenkin pakottaisi yhtiön ja ammatinharjoittajat käytännössä muuttamaan liiketoimintansa toimintamallia koko toimintansa, siis myös verottoman toiminnan osalta. Miten tämä muutos sitten käytännössä voitaisiin toteuttaa, on yhtiölle epäselvää. Sinänsä on kestämätön ajatus, että arvonlisäverotuksen kannalta yhtiön tulisi laatia omissa nimissään verollinen myyntilasku, joka sisältäisi ammatinharjoittajan suorittaman esteettisen kirurgian toimenpiteen ja yhtiön itsensä suorittamat muut palvelut. Lisäksi yhtiön tulisi raportoida tämä myynti arvonlisäveroilmoituksellaan verollisena myyntinä. Tosiasiassa yhtiön myyntiä ei kuitenkaan voisi olla muu kuin sen todellinen oma myynti, kun taas ammatinharjoittajan myyntiä olisi sen myynti asiakkaalle. Yhtiö ei osta ammatinharjoittajalta palveluja, joten sillä ei olisi kirjanpidossaan ostolaskua ammatinharjoittajalta eikä se voisi myöskään tehdä arvonlisäverovähennystä tästä palvelusta. Osapuolten väliset sopimukset määrittävät selvästi, kuka myy kenellekin palveluja ja miten osapuolten väliset tilitykset hoidetaan. Keskusvero­lautakunnan ennakkoratkaisu pakottaisi osapuolet toimimaan vastoin sopimuksia. Yhtiö katsoo, että arvonlisäverokäsittelyä koskevalla ennakkoratkaisulla ei voida pakottaa osapuolia muuttamaan liiketoimin­taansa.

Mikäli yhtiö joutuisi lopulta muuttamaan liiketoimintansa vakiintunutta toimintamallia, se joutuisi käymään uudet sopimusneuvottelut ammatin­harjoittajien kanssa. Tähän sisältyisi merkittävä liiketaloudellinen riski siitä, haluavatko ammatinharjoittajat jatkaa sopimussuhdetta. Lisäksi sopimusten ja laskutusjärjestelmien muutoksista aiheutuisi huomattavia kustannuksia. Toimintatavan muutos johtaisi siihen, että ammatin­harjoittajat todennäköisesti harkitsisivat tarkkaan, haluavatko he jatkaa yhteistyötä yhtiön kanssa vai jatkavatko omaa vastaanottotoimintaansa muulla tavalla. Näin siksi, että keskusverolautakunnan ennakkoratkaisun mukaisessa komissiokauppamallissa ammatinharjoittajat joutuisivat myymään palvelunsa yhtiölle, vaikka heidän intressissään olisi palve­lujen myynti suoraan asiakkaalle sekä itsenäinen toiminta ja palvelu­hinnoittelu.

Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle

Yhtiö on tietoinen siitä, että korkein hallinto-oikeus on 14.11.2017 antamallaan julkaise­matto­malla ratkaisulla taltionumero 5909 pysyttänyt voimassa keskus­vero­lautakunnan ennakkoratkaisun nro 39/2017 samaa problematiikkaa koskevassa asiassa. Korkein hallinto-oikeus viittasi tuossa tapauksessa vain keskusvero­lautakunnan esittämiin perusteluihin, jotka olivat käytännössä saman­laiset kuin nyt yhtiön asiassa. Korkein hallinto-oikeus ei tuossa ratkaisussaan tuonut esiin omia pohdintojaan liittymisperiaatteen ja komissiokaupan säännösten soveltumisesta. Yhtiö pyytää, että tästä huolimatta korkein hallinto-oikeus tutkii yhtiön asian huolellisesti ja erityisesti, että se pyytää asiassa EUT:n ennakko­ratkai­sua, jos ei ole valmis antamaan yhtiön vaatimuksen mukaista ennakkoratkaisua.

Keskusverolautakunta on soveltanut asiassa liittymisperiaatetta ja siihen liittyvää keskivertokuluttajan käsitettä EUT:n oikeuskäytännön vastaisesti. Jos liittymisperiaatetta sovelletaan nyt esillä olevassa tilanteessa, kysymys on niin merkittävästä EUT:n oikeuskäytännön laajentavasta tulkinnasta, että sitä ei voida tehdä varmistamatta EUT:n kantaa asiaan. Keskusverolautakunta ei ole edes maininnut arvonlisä­verolain 19 §:ää tai arvonlisäverodirektiivin 28 artiklaa päätöksensä perusteluissa eikä arvioinut millään tavalla komissiokaupan säännösten soveltuvuutta tähän tilanteeseen. Asiassa tarvitaan myös tämän arvioi­miseksi EUT:n ennakkoratkaisu, ellei korkein hallinto-oikeus katso voivansa hyväksyä yhtiön vaatimusta.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisussa pakotetaan osapuolet toimimaan vastoin sopimuksia ja vakiintunutta toimintamallia sekä ohitetaan yleinen sopimusvapaus ja verovelvollisen vapaus järjestää liiketoiminta sopivaksi katsomallaan tavalla. Yhtiö katsoo, että keskusverolautakunnan tulkinta myös asettaa terveydenhoitoalan muihin toimialoihin verrattuna epäneutraaliin asemaan. Tässä tilanteessa ei ole olemassa mitään sellaista perustetta, jolla arvonlisäverotuksen neutraali­suusperiaate voitaisiin jättää huomioimatta. Terveydenhoitoalalla tulee siis soveltaa yleisiä arvonlisäverotuksen periaatteita sen ratkaisemisessa, kuka on myyjä ja millaisissa tilanteissa voidaan soveltaa esimerkiksi liittymisperiaatetta.

Liiketoimintaa harjoitetaan hyvin usein yhteistyössä toisten verovel­vollisten kanssa siten, että esimerkiksi yhteistiloissa toimii useita palveluntarjoajia, jotka kukin myyvät omia palvelujaan suoraan asiakkaille. Hyvin tyypillisiä tällaisia toimintoja ovat esimerkiksi kauneushoitolat, joissa esimerkiksi A myy kampaamopalvelun, B kosmetologipalvelun ja C hiustenhoitotuotteet asiakkaalle, ja C laatii laskun myös toisten myyjien puolesta. Vastaavasti toimivat kuntosalit + fysioterapeutti, varaosamyymälä + autohuolto ja monet muut toimijat, jotka kaikki myyvät useimmiten palvelujaan kuluttajille. Samanlaista yhteistoimintaa on myös yrityksille tapahtuvissa erilaisissa myynneissä. Tähän saakka eri myyjien myyntien erillisyyttä ei ole kyseenalaistettu, vaikka asiakkaalle annettaisiin yhteinen lasku näistä erillisistä myyn­neistä. Kukin myyjä on sitten käsitellyt omat myyntinsä oman arvonlisä­veroasemansa mukaisesti.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisun mukainen tulkinta herättää kuitenkin nyt yleistä epävarmuutta arvonlisäverokäsittelystä myös edellä mainituissa ja muissa vastaavanlaisissa yhteistoimintatilanteissa kaikilla liiketoiminta-aloilla. EUT on asiassa C-255/02, Halifax, antamansa tuomion 72 kohdassa todennut, että kuten yhteisöjen tuomioistuin on moneen otteeseen muistuttanut, yhteisön lainsäädännön on kuitenkin oltava yksiselitteistä ja yksityisten oikeussubjektien on voitava ennakoida sen soveltaminen. Oikeusvarmuutta on noudatettava erityisen tiukasti silloin, kun on kyse sääntelystä, joka saattaa saada aikaan taloudellisia rasitteita, jotta ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuista näille tällä tavoin asetetut velvoitteet ovat.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisun kannanotot eivät toki ole lainsäädäntöä, mutta oikeusvarmuus edellyttää, että asiasta pyydetään EUT:n ennakkoratkaisu, kun on kysymys näin perustavaa laatua olevasta asiasta eli siitä, voidaanko ennakkoratkaisun mukaisesti ohittaa todelli­nen palvelun myyjä ja sopimusoikeudelliset velvoitteet, kun kysymys ei ole millään tavalla oikeuden väärinkäytöstä. Arvonlisäverolain ja -direk­tiivin mukaan verovelvollinen on myyjä, ja myyjä on jokainen, joka itsenäisesti harjoittaa liiketoimintaa.

Yhteenveto

EUT:n oikeuskäytännön mukaan yhden myyjän suorittamia selkeästi yhden kokonaispalvelun muodostavia liiketoimia ei tule arvonlisä­vero­tuksessa jakaa keinotekoisesti osiin verotettavaksi erillisinä liike­toimina. Nyt kysymyksessä olevien yhtiön palvelujen osalta kysymys ei ole kuitenkaan keinotekoisesta jakamisesta vaan liiketoiminnan tosi­asiasta.

Kun hakemuksessa kuvatussa toimintamallissa ammatinharjoittaja myy omat palvelunsa asiakkaalle ja yhtiö myy omansa, ei yhtiön ja amma­tinharjoittajan palveluja voida pitää yhtenä yhtiön kokonaispalveluna. Yhtiötä ei voida pitää ammatinharjoittajan palvelujen myyjänä. EUT:n vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan liittymisperiaatetta ei voida soveltaa eri myyjien liiketoimiin, kun kysymys ei ole oikeuden väärin­käytöstä. Liittymisperiaate voi olla sovellettavissa vain silloin, kun yksi myyjä myy asiakkaalle useita osasuorituksia. Näin ollen yhtiön palve­lujen arvonlisäverokohtelun tulee määräytyä erillään ammatin­harjoitta­jien myynneistä. Tällöin ei ole kysymys palvelujen keinotekoisesta jakamisesta vaan nimenomaan keinotekoisen arvonlisäverokäsittelyn välttämisestä, kun eri myyjien myyntejä ei keinotekoisesti pakoteta yhteen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksen johdosta anta­massaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Käsillä olevassa asiassa on kysytty yleisellä tasolla, onko yhtiö palvelun myyjä. Keskusverolautakunta ei ole ottanut kantaa siihen, muodostuuko eri toimijoiden yhteistoiminnasta ja suorituksesta loppukuluttajalle arvonlisäverotuksessa tarkoitettu yhtymä. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan myös yhtymä­sään­nöstä on tarkasteltava, kun otetaan kantaa siihen, mikä taho on myyjä.

Palvelun luonne – vastaanottokäynnit

Käsillä olevassa asiassa on esillä seikkoja vastaanottokäyntien osalta, jotka tukevat sitä yhtiön käsitystä, että ammatinharjoittajalääkäri on palvelun myyjä suhteessa loppukuluttajaan. Tällaisia seikkoja ovat vastuu palvelusta ja lisäksi se, että laskulla näkyy hoitaneen lääkärin nimi y-tunnuksineen. Keskusverolautakunta on kuitenkin katsonut, että keskivertokuluttaja mieltää ostavansa palvelun yhtiöltä. Tällainenkin käsitys voi kuluttajalle muodostua esimerkiksi markkinointi-informaa­tion perusteella. Asiassa on siten voitu päätyä myös keskusverolauta­kunnan ennakkoratkaisussa valittuun lopputulokseen. Näin sen vuoksi, että asiassa on merkitystä sillä, minkä tahon nimissä tosiasiallisesti, eikä siten vain nimellisesti, toimitaan.

Ammatinharjoittajien kohtaamalla luottotappioriskillä ei ole oikeuden­valvontayksikön käsityksen mukaan merkitystä tarkasteltaessa sitä, mikä taho on myyjä. Esimerkiksi alihankintatilanteessa voitaneen sopia, että alihankkija ei saa palkkiotaan, jos päämieskään ei sitä saa.

Palvelun luonne – hoitokokonaisuudet

Jos loppukäyttäjälle luovutetaan yksi palvelusuoritus, kysymys on yhdestä myynnistä. Jos ammatinharjoittajat toimivat alihankinta­suh­teessa yhtiöön nähden, palvelun, joka käsittää vain yhden jakamatto­man kokonaisuuden, suorittaa loppukuluttajalle yhtiö. Jos kuitenkin amma­tin­harjoittajilla on oma vastuu loppukuluttajiin nähden, palvelun, joka käsittää vain yhden jakamattoman kokonaisuuden, suorittaa loppu­kulut­tajalle eri tahojen muodostama yhtymä.

Sitä seikkaa, että käsillä olevassa asiassa on esillä palveluja, joissa on kysymys jakamattomista hoitokokonaisuuksista, oikeudenvalvonta­yksikkö perustelee seuraavalla tavalla. Esimerkiksi potilaan nukutuksen aikana tapahtuva esteettinen kirurgia edellyttää suorittavan kirurgin toimenpiteen lisäksi muun muassa anestesialääkärin ja hoitohenkilökunnan palvelusuorituksia sekä laboratoriokokeita. Vastaavissa muissakin tilanteissa potilasta hoitava hoitotiimi (esimerkiksi hoitaja ja lääkäri) tuottavat potilaalle palvelun, joka käsittää jakamattoman hoitokokonaisuuden.

Palvelukokonaisuuteen kuuluvilla osasuorituksilla ei ole itsenäistä merkitystä palvelun ostavalle asiakkaalle. Tällä oikeudenvalvonta­yksikkö tarkoittaa sitä, että asiakas ei osta anestesialääkärin palvelua tai leikkauksen esivalmistelussa edellytettävää laboratoriotutkimusta, jos mitään suunniteltua leikkaustoimenpidettä ei ole. Toiminnot siten liittyvät läheisesti yhteen. Ennakkoratkaisun tarkoittama hoitokoko­naisuus tai esteettisen kirurgian palvelukokonaisuus muodostaa yhden jakamattoman taloudellisen suorituksen, jonka paloittelu osiin olisi keinotekoista. Oikeudenvalvontayksikkö katsoo, että hakemuksessa kuvatussa tilanteessa loppuasiakas ostaa esimerkiksi plastiikkakirurgisen leikkauksen yhtenä jakamattomana suorituksena.

Palvelun myyjä

Oikeuskäytännön perusteella veron peruste on myyjän tosiasiallisesti saama vastike. Siten, jotta yhtiö olisi myyjä, yhtiön tulee myyjänä saada kokonaisuudessaan vastike loppuasiakkaalta. Vaikka vastikkeen voi maksaa myös kolmas osapuoli, vastiketta ei voida maksaa kuittaus­tilanteet pois lukien kolmannelle osapuolelle. Yhtiö saa maksusuori­tuksen asiakkaan hankkimista lääkäripalveluista, joten vastikkeen saamatta jääminen ei estä pitämästä yhtiötä myyjänä.

Toiseksi on myös mahdollista, että yhtiö pelkästään välittää ammatin­harjoittajien palvelusuorituksia. Oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että tältä osin EUT:n oikeuskäytännössä on kiinnitetty huomiota sen toteamiseen, kuka on tosiasiallisesti myyjä. Kysymys on tässä kaikkien käsitel­tävää asiaa koskevien tietojen perusteella sen tarkistamisesta, toimiiko yhtiö maksun vastaanottaessaan tosiasiallisesti omissa nimissään.

Kun loppuasiakas suorittaa maksun yhtiölle ja kun yhtiö toisaalta toimii muutoin asiakkaaseen päin myyjänä (markkinointidokumentaatio), tosiasiallisena myyjänä voidaan pitää myös pelkästään yhtiötä. Oikeu­denvalvontayksikkö toteaa, että palvelukokonaisuuden myynti on yhtiön järjestämää. Sitä seikkaa, että yhtiö on tosiasiallinen myyjä asiakkaaseen nähden, tukee myös se, että konkreettisesti asiakkaalle saattaa havain­noitua hankintasuhde suoraan ammatinharjoittajaan vasta tilanteessa, jossa asiakkaan täytyy reklamoida palvelusta. Jos reklamoitavaa ei ole, asiakas voi mieltää myyjäksi yhtiön. Lisäksi hoitokokonaisuuksien osalta asiakkaan saattaa olla vaikea hahmottaa sitä, kenen toiminnan vuoksi operaatio epäonnistui. Oikeudenvalvontayksikkö pitää selvänä, että hoitokokonaisuuksien osalta palvelun myyjäksi ei voida katsoa yksittäisiä ammatinharjoittajia kutakin erikseen.

Oikeudenvalvontayksikkö toteaa lisäksi, että potilaalla on oikeus tehdä laissa säädelty muistutus yhtiön vastaavalle johtajalle. Muistutus­menettely tukee sitä käsitystä, että yhtiö esiintyy hoitokokonaisuuksien myyjänä asiakkaaseen nähden. Vastaavaa lakiin perustuvaa oikeutta ei ole muilla aloilla kuin terveydenhuollossa.

Jos yhtiön ei katsota välittävän lääkäripalvelua suorittavien lääkäreiden työsuorituksia, yhtiön väitteellä siitä, että liittymisperiaatetta ei voida soveltaa kahden eri myyjän myynteihin, ei ole merkitystä. Tätä väitettä on tarkasteltava vain tilanteessa, jossa on kaksi eri myyjää. Käsillä olevassa asiassa ei ole myöskään ennakkoratkaisukysymyksen kohteena se, olisivatko ammatinharjoittajien työsuoritukset erillään tarkasteltuina verollisia vai verottomia.

Korkeimman hallinto-oikeuden 14.11.2017 antaman ratkaisun taltionumero 5909 perusteella tulee käsillä olevassa asiassa katsoa, että yhtiö on arvonlisäverolain 19 §:n 1 momentin mukaisesti ammatinharjoittajien tuottamien palvelujen myyjä hakemuk­sessa kuvatuissa tilanteissa. Keskusverolautakunnan tulkinta asiassa johtaa myös yksinkertaisempaan verotusmenettelyyn kuin siinä tilanteessa, jossa myyjänä pidettäisiin yhtymää.

Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö ei vastusta ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta. Ennakkoratkaisua tulisi kuitenkin pyytää liittymis­periaatteen soveltamisen sijasta palvelusuorituksen käsitteen määritte­lystä ja komissiokauppasäännöksen soveltumisesta käsillä olevassa asiassa.

Päätelmä

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Yhtiön vastaselitys on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeuden­valvonta­yksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. A Oy:n valitus hyväksytään ennakkoratkaisukysymyksen 1. osalta. Keskusverolautakunnan päätös kumotaan tältä osin ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatulla tavalla ammatinharjoittajien puolesta ja nimissä asiakkaalta laskuttamat myynnit eivät ole yhtiön myyntiä asiakkaille.

Yhtiön valitus hyväksytään ennakkoratkaisukysymyksen 3. osalta siltä kuin keskusverolautakunta on katsonut, että yhtiön esteettistä kirurgiaa koskeva veloitus on kokonaisuudessaan verollinen, sisältäen myös ammatinharjoittajien osuuden. Uutena ennakkoratkaisuna lausutaan tältä osin, että yhtiön ei ole suoritettava arvonlisäveroa ammatinharjoittajien palkkioiden määrästä. Yhtiön valitus hylätään siltä osin kuin keskusverolautakunta on katsonut, että yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa asiakkailtaan veloittamistaan ennakkoratkaisuhakemuksen kohdissa 3.a–g) tarkoitetuista veloituksista. Keskusverolautakunnan päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Yhtiön valitus hyväksytään ennakkoratkaisukysymyksen 4.a) osalta ja keskusverolautakunnan päätös kumotaan siltä osin kuin keskusverolautakunta on katsonut, että yhtiön katsotaan myyvän esteettisen kirurgian kokonaispalvelun asiakkaalle ja että myynti on kokonaisuudessaan arvonlisäverollinen. Uutena ennakkoratkaisuna lausutaan tältä osin, että yhtiön ei katsota myyvän asiakkaalle esteettisen kirurgian kokonaispalvelua. Lausuminen yhtiön valituksessaan esittämästä vaatimuksesta, jonka mukaan yhtiön myymät palvelut ovat verottomia riippumatta siitä, veloitetaanko ne yhdessä vai erikseen ammatinharjoittajien myymien palvelujen kanssa, raukeaa.

Yhtiön valitus hylätään ennakkoratkaisukysymyksen 4.b) osalta. Keskusverolautakunnan päätöstä ei tältä osin muuteta.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta

Yhtiö on pyytänyt, että asiassa pyydetään Euroopan unionin toimin­nasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklassa tarkoitettu ennakko­ratkaisu unionin tuomio­istuimelta yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY tulkinnasta.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamis­mahdolli­suudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Kun otetaan huomioon ne jäljempänä esitetyt perusteet, joilla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakko­ratkaisupyynnön tekeminen olisi tarpeen. Tätä koskeva pyyntö on siten hylättävä.

2. Pääasiaa koskeva ratkaisu

Sovellettavat säännökset

Arvonlisäverolaki ja sen esitöitä

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 2 §:n 1 momentin mukaan velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa (verovelvollinen) 1 §:ssä tarkoitetusta myynnistä on tavaran tai palvelun myyjä, ellei 2 a, 8 a–8 d tai 9 §:ssä toisin säädetä.

Arvonlisäverolain 18 §:n 2 momentin mukaan palvelun myynnillä tarkoitetaan palvelun suorittamista tai muuta luovuttamista vastiketta vastaan.

Arvonlisäverolain 19 §:n 1 momentin mukaan, kun tavara tai palvelu myydään asiamiehen nimissä päämiehen lukuun, katsotaan asiamiehen myyneen tavaran tai palvelun ostajalle ja päämiehen myyneen sen asiamiehelle.

Arvonlisäverolain 34 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta terveyden- ja sairaanhoitopalvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 35 §:n mukaan terveyden- ja sairaanhoitopalvelulla tarkoitetaan ihmisen terveydentilan sekä toiminta- ja työkyvyn mää­rittämiseksi taikka terveyden sekä toiminta- ja työkyvyn palauttamiseksi tai ylläpitämiseksi tehtäviä toimenpiteitä, jos kysymyksessä on:

1) valtion tai kunnan ylläpitämässä terveydenhuollon toimintayksikössä annettava hoito taikka yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa (152/1990) tarkoitettu hoito;

2) sellaisen terveydenhuollon ammattihenkilön antama hoito, joka harjoittaa toimintaansa lakiin perustuvan oikeuden nojalla tai joka on lain nojalla rekisteröity.

Arvonlisäverolain 36 §:n mukaan veroa ei suoriteta myöskään tervey­den- ja sairaanhoitoon liittyvistä tutkimus- ja laboratoriopalveluista.

Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) mukaan lähtökohtana verovapaan terveyden- ja sairaanhoidon laajuuden määrittelyssä olisi, että verovapaus mahdollisimman pitkälti noudattaisi yleispoliittisia tavoitteita siitä, minkä tyyppisen hoidon tulee kuulua yhteiskunnan tuen piiriin. Verottomuus ei koskisi kauneudenhoitoa, yleistä virkistäytymistä tai muuta vastaava toimintaa. Soveltamis­ongelmien välttämiseksi tavoitteena määrittelyssä olisi, että rajanveto olisi mahdollisimman selkeä.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lain 35 § sisältäisi terveyden- ja sairaanhoitopalvelun määritelmän. Terveyden- ja sairaanhoitopalvelulla tarkoitettaisiin ihmisen terveydentilan sekä toiminta- ja työkyvyn määrittämiseksi taikka terveyden sekä toiminta- ja työkyvyn palauttamiseksi tai ylläpitämiseksi tehtäviä toimenpiteitä. Terveyden- ja sairaanhoitopalveluina pidettäisiin myös työterveys­huoltoa ja lakisääteistä kuntoutusta.

Arvonlisäverodirektiivi

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY (arvonlisäverodirektiivi) 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta palvelujen suorituksesta.

Arvonlisäverodirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaan palvelujen suorituksella tarkoitetaan liiketointa, joka ei ole tavaroiden luovutus.

Arvonlisäverodirektiivin 28 artiklan mukaan verovelvollisen, joka omissa nimissään mutta toisen lukuun toimien osallistuu palvelujen suoritukseen, on katsottava itse vastaanottaneen ja suorittaneen kyseiset palvelut.

Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta julkisyhteisöjen ylläpitämien tai niihin verrattavissa sosiaalisissa olosuhteissa toimivien sairaaloiden, lääkinnällisen hoidon tai diagnostiikan keskusten ja muiden asianmukaisesti hyväksyttyjen vastaavanlaisten laitosten harjoittama sairaan­hoito, lääkärinhoito sekä niihin läheisesti liittyvät toimet. Saman artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta lääketieteellisen hoidon antaminen henkilöille asianomaisen jäsenvaltion määrittelemien lääketieteellisten ammattien ja avustavan hoitohenki­löstön ammattien harjoittamisen yhteydessä.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Ennakkoratkaisukysymys 1.

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan A Oy:n ylläpitämissä lääkärikeskuksissa toimivista lääkäreistä suurin osa toimii itsenäisinä ammatinharjoittajina. Yhtiön ja näiden ammatinharjoittajien välisessä sopimuksessa on sovittu muun ohella, että ammatinharjoittajat päättävät itsenäisesti palkkioistaan ja sitoutuvat tiedottamaan potilasta veloittamistaan hinnoista voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Ammatinharjoittajat huolehtivat vero- ja eläkelakien mukaisista maksuista ja potilasvakuutuksesta sekä muista yrittäjätoiminnan lakisääteisistä velvoitteista. Ammatinharjoittajat kantavat luottotappioriskin mahdollisesti saamatta jäävistä palkkioistaan.

Yhtiö veloittaa ammatinharjoittajien palkkiot yhdessä jäljempänä selostettavista omista palveluistaan veloittamiensa palkkioiden kanssa. Asiakkaan saamalla käteiskuitilla ammatinharjoittajien palkkiot ilmoitetaan otsikon "A Oy:n muiden puolesta laskuttamat myynnit" alla. Erittelyssä mainitaan myyjän nimi, y-tunnus, osoite sekä myydyt tuotteet, niiden hinta sekä arvonlisäveroerittely. Yrityslaskun osalta laskulla mainitaan, että kysymyksessä on koontilasku ja että erittely kunkin palvelun myyjästä on laskun liitteenä. Laskun liite sisältää edellä selostetun myyjäkohtaisen erittelyn.

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, katsotaanko yhtiön myyvän ammatinharjoittajien palvelut omissa nimissään. Vaikka asiakkaalle saattaa esimerkiksi ajanvarauksen yhteydessä tai markkinoinnin johdosta syntyä mielikuva siitä, että yhtiö tarjoaa hänen tilaamansa palvelun, korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhtiötä ei vielä tällä perusteella ole pidettävä ammatinharjoittajien suorittamien palvelujen myyjänä, vaan erityistä merkitystä on sillä, miten ammatinharjoittajien palkkiot veloitetaan asiakkaalta. Kun nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa asiakkaan saamalla laskulla tai käteiskuitilla yhtiön omat myynnit ja ammatinharjoittajien myynnit on selkeästi erotettu toisistaan, ja ammatinharjoittajista ilmoitetaan laskulla tai käteiskuitilla edellä selostetut tiedot ja kun otetaan huomioon, että näiden tositteiden perusteella myyjä on myös jälkikäteen selkeästi todettavissa, yhtiön on katsottava suorittavan veloitukset ammatinharjoittajien nimissä ja puolesta. Näin ollen yhtiötä ei ole arvonlisäverotuksessa pidettävä ammatinharjoittajien suorittamien palvelujen myyjänä.

Näin ollen keskusverolautakunnan päätös on kumottava ennakkoratkaisukysymykseen 1. annetun vastauksen osalta ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Ennakkoratkaisukysymys 3.

Kun otetaan huomioon edellä ennakkoratkaisukysymyksen 1. osalta lausuttu, yhtiön ei ole suoritettava arvonlisäveroa ammatinharjoittajan puolesta ja nimissä suorittamistaan esteettistä kirurgiaa koskevista veloituksista.

Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko yhtiön suoritettava arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksen kohdassa 3. mainituista palveluista, kun nämä palvelut liittyvät ammatinharjoittajien myymiin arvonlisäverotettaviin esteettisen kirurgian toimenpiteisiin. Asiassa ei yhtiön valituksesta ole katsottava olevan kysymys siitä, onko yhtiön suoritettava arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksen kohdassa 3. mainituista toimenpiteistä silloin, kun ne liittyvät ammatinharjoittajien suorittamiin arvonlisäverolain nojalla verosta vapautettuihin terveyden- ja sairaanhoitopalveluihin.

Ennakkoratkaisukysymyksessä 3.a) tarkoitettu poliklinikkamaksu on korvaus vastaanottokäynnin järjestämiseen liittyvistä toimenpiteistä, joiden jälkeen asiakas on valmis lääkärillä käyntiä varten. Poliklinikkamaksua vastaan suoritettavilla toimenpiteillä ei ole katsottava olevan asiakkaalle itsenäistä merkitystä, ja kun valituksenalaisessa tapauksessa asiakkaat tulevat yhtiön vastaanotolle arvonlisäverotettavaa toimenpidettä varten, poliklinikkamaksua vastaan suoritettavien palvelujen verottomuudelle ei ole perusteita.

Ennakkoratkaisukysymyksen kohdassa 3.b) tarkoitetut laboratorio- ja röntgenpalvelut on arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdan mukaisesti vapautettu verosta, kun ne liittyvät terveyden- ja sairaanhoitoon. Kun esteettistä kirurgiaa ei ole pidettävä terveyden- ja sairaanhoitona, näitä toimenpiteitä varten suoritetut laboratorio- ja röntgenpalvelut eivät täytä säännöksessä asetettua verottomuuden edellytystä. Myöskään ennakkoratkaisukysymyksessä 3.c) tarkoitetut yhtiöön työsuhteessa olevan anestesialääkärin palvelut eivät itsenäisesti arvioituna ole terveyden- ja sairaanhoitoa, vaan ne voivat olla sellaista vain terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvinä.

Ennakkoratkaisuhakemuksen kohdassa 3.d) tarkoitettu laitososuus kattaa yhtiön palveluksessa olevien sairaanhoitajien työn leikkauksessa tai muussa toimenpiteessä sekä korvauksen leikkaussalin tiloista, laitteista ja hakemuksen kohdan 3.e) mukaisista materiaalikuluista, sekä lisäksi hoidosta leikkauksen jälkeen heräämössä. Mahdollisesta yliyön hoidosta peritään hakemuksen kohdan 3.f) mukaan erillinen maksu sekä reseptistä kohdan 3.g) mukainen reseptimaksu. Mikäli ammatinharjoittaja vastaisi itse näistä kustannuksista ja veloittaisi ne asiakkailtaan, nämä veloitukset olisivat osa arvonlisäverollisesta palvelusta suoritettua veloitusta. Mainittujen toimenpiteiden ei voida katsoa muuttuvan arvonlisäverolain 34 ja 35 §:ssä tarkoitetuiksi terveyden- ja sairaanhoitopalveluiksi sen johdosta, että palveluista veloittaa ammatinharjoittajien sijasta yhtiö. Näin ollen yhtiön on katsottava suorittavan nämä palvelut sekä luovuttavan tarvikkeet asiakkaalleen asiakkaalle suoritettavaa arvonlisäverotettavaa toimenpidettä varten eikä kysymyksessä siten ole terveyden- ja sairaanhoitopalveluna pidettävän palvelun suoritus tai siihen liittyvä tavaroiden luovutus.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu on näin ollen kumottava ennakkoratkaisukysymyksen 3. osalta siltä osin kuin siinä on katsottava lausutun, että yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa ammatinharjoittajan palkkion sisältävästä kokonaisveloituksesta ja uutena ennakkoratkaisuna on lausuttava edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Keskusverolautakunnan päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa siltä osin kuin siinä on katsottu, että yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa yhtiön asiakkailtaan perimistä hakemuksen kohdissa 3.a–g) tarkoitetuista palkkioista.

Ennakkoratkaisukysymys 4.

Kun otetaan huomioon edellä ennakkoratkaisukysymysten 1. ja 3. osalta lausuttu, ennakkoratkaisukysymyksen 4.a) osalta keskusverolautakunnan päätös on kumottava siltä osin kuin siinä on katsottu, että yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa esteettistä kirurgiaa koskevista kokonaisveloituksista, jotka sisältävät myös ammatinharjoittajan osuuden, ja uutena ennakkoratkaisuna on lausuttava edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Edellä ennakkoratkaisukysymyksen 3. osalta lausuttu huomioon ottaen yhtiön vaatimuksesta, jonka mukaan yhtiön asiakkailtaan veloittamat palvelut ovat arvonlisäverottomia riippumatta siitä, veloitetaanko ne yhdessä ammatinharjoittajien palvelujen kanssa vai erikseen, ei ole tarpeen lausua.

Ennakkoratkaisukysymys 4.b) koskee tilannetta, jossa esteettisen kirurgian toimenpide peruuntuu ja yhtiö veloittaa asiakkaaltaan jo suoritetut palvelut eli poliklinikkamaksulla katettavat toimenpiteet ja laboratorio- ja röntgenpalvelut. Koska mainitut toimenpiteet eivät peruuntumisen johdosta muuta luonnettaan terveyden- ja sairaanhoitopalveluiksi, keskusverolautakunnan päätöksen lopputulosta ei tältä osin ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marita Eeva.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto:

"Olen samaa mieltä kuin enemmistö ennakkoratkaisun unionin tuomio­istuimelta pyytämisen osalta.

Hylkään yhtiön valituksen keskusverolautakunnalle esitetyn ennakko­ratkaisukysymyksen 1. osalta. En muuta tältä osin keskusverolauta­kunnan ennakkoratkaisua.

Kun otan huomioon edellä ilmenevät keskusverolautakunnan päätöksen ennakkoratkaisukysymystä 1. koskevat perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saadun selvityksen, katson, että keskusvero­lautakunnan päätöksen muuttamiseen ei ole tältä osin perusteita.

Ennakkoratkaisukysymyksen 1. lopputulokseen nähden olen samaa mieltä kuin enemmistö ennakkoratkaisukysymysten 3. ja 4. osalta. "

Yliopiston valintakokeeseen osallistunut oli pyytänyt saada kahdeksan muun hakijanumerolla yksilöidyn hakijan tiettyyn valintakoetehtävään antamat vastaukset. Valintakokeessa annetut vastaukset olivat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 30 kohdassa tarkoitettuja kokelaan koesuorituksia, ja siten sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä asiakirjoja. Valintakokeeseen osallistuneella ei ollut asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella oikeutta saada tietoa pyytämistään valintakoevastauksista.

Yliopiston valintakokeeseen osallistuneella oli asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella oikeus saada tieto omista vastauksistaan. Tällöin hänellä oli mahdollisuus verrata vastauksiaan mallivastauksiin ja arvioida omalta osaltaan sitä, oliko vastausten arvostelu tapahtunut arvosteluperusteiden mukaisesti. Hakijan oikeusturva kokeen arvostelussa toteutui siten tällä tavoin.

Valintakokeen arvostelu ei ollut tapahtunut vertaamalla kokeeseen osallistuneiden vastauksia toisiinsa, vaan vastauksia oli verrattu julkistettuihin arvosteluperusteisiin, joihin tässä tapauksessa olivat kuuluneet tiedekunnan julkaisemat mallivastaukset. Muiden valintakokeeseen osallistuneiden hakijoiden vastaukset eivät siten olleet julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla voineet vaikuttaa vastauksia pyytäneen hakijan omien koevastausten arvosteluun. Näin ollen hänellä ei ollut mainitun asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevan lainkohdan perusteella oikeutta saada tietoa pyytämistään muiden hakijoiden salassa pidettävistä valintakoevastauksista.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 11 § 1 momentti ja 24 § 1 momentti 30 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 29.3.2018 nro 18/0180/5

Asian aikaisempi käsittely

A on 7.9.2017 pyytänyt saada Helsingin yliopistolta oikeustieteellisen tiedekunnan valintakokeen 2017 tehtävän 5 vastaukset kahdeksan hakijanumerolla yksilöidyn hakijan osalta henkilötiedot peitettyinä.

A on perustellut pyyntöään sillä, että valintakokeen tehtävästä 5 ei mallivastauksen perusteella ole ollut mahdollista saada täyttä pistemäärää mainitsematta tietoja, jotka eivät ilmene valintakoekirjallisuudesta tai tehtävänannosta. Tiedekunnan valintaperusteiden mukaan valintakoekirjallisuuden ulkopuolisten tietojen mainitsemisesta vastauksissa ei saa pisteitä. Tietopyynnössä tarkoitetut hakijat ovat kuitenkin saaneet tehtävästä 5 täydet kymmenen pistettä kukin. A:n oikeusturva edellyttää, että hän voi tutustua näihin vastauksiin voidakseen saattaa omaa valintapäätöstään koskevan asian sen arvioimisen edellyttämän aineiston kera hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan dekaani on päätöksellään 20.9.2017 hylännyt A:n tietopyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Yliopistolain 30 §:n 2 momentin mukaan yliopiston ja ylioppilaskunnan toiminnan julkisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun viranomaisen toiminnan julkisuudesta. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (jäljempänä julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 30 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat oppilaan ja kokelaan koesuoritukset. Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään.

A on esittänyt tietopyyntönsä perusteeksi sen, että hän tarvitsee tiedon muiden hakijoiden vastauksista oman muutoksenhakunsa tueksi, osoittamaan oman valintakoevastauksensa arvostelun virheellisyyttä. A on näin vedonnut julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa säädettyyn asianosaisen oikeuteen saada tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Oikeuskäytännön mukaan (Turun hallinto-oikeuden päätös 3.3.2016 nro 16/0121/2) yliopistoon hakevalla ei ole asianosaisjulkisuuden perusteella oikeutta saada tiedokseen muiden hakijoiden salaisia pääsykoevastauksia. Asiassa ei ole esitetty mitään muuta julkisuuslain mukaista perustetta tiedon saamiseen salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä. Tietoa asiakirjoista ei ole mahdollista antaa A:lle, koska tiedon antamiseen ei ole laissa säädettyä perustetta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan dekaanin päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 30 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, oppilashuoltoa ja oppilaan opetuksesta vapauttamista koskevat asiakirjat, oppilaan ja kokelaan koesuoritukset sekä sellaiset oppilaitoksen antamat todistukset ja muut asiakirjat, jotka sisältävät oppilaan henkilökohtaisten ominaisuuksien sanallista arviointia koskevia tietoja, samoin kuin asiakirjat, joista ilmenee ylioppilastutkintolautakunnan määräämien arvostelijoiden arvostelutehtäviä koskeva koulukohtainen työnjako, kunnes on kulunut vuosi kyseisestä tutkintakerrasta.

Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos

A on pyytänyt saada Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan valintakokeen 2017 tehtävän 5 vastaukset kahdeksan hakijanumeroilla yksilöimänsä hakijan osalta henkilötiedot peitettyinä. Valittaja on perustellut pyyntöään sillä, että täysien hyvityspisteiden saaminen tehtävästä 5 oli edellyttänyt valintakoemateriaaliin kuulumattoman tiedon ilmaisemista ja että valittaja tarvitsee tietoa arvioidakseen oman vastauksensa arvioinnin oikeellisuutta. Valittaja on lisäksi katsonut, että häntä on pidettävä asiassa julkisuuslain 11 §:n mukaisena asianosaisena.

Hallinto-oikeus on tutustunut tietopyynnön kohteena oleviin asiakirjoihin.

Hallinto-oikeus toteaa, että valintakoevastaukset ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 30 kohdassa tarkoitettuja kokelaan koesuorituksia, joiden salassapitovelvollisuus on riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista. Kysymyksessä on siten vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös ja asiakirjan salassapitovelvollisuus on ehdoton. Sillä seikalla, että oikeustieteellinen tiedekunta on mahdollisesti julkaissut internetsivuillaan anonymisoituja koevastauksia, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa tietopyynnön kohteena olevien asiakirjojen salassapitoa. Valittajalla ei siten ole yleisöjulkisuuden perusteella oikeutta saada tietoa pyytämistään asiakirjoista. Dekaanin lausunnon mukaan tieto siitä, mikä hakijanumero kuuluu kelle hakijalle, on julkinen. Hallinto-oikeus katsoo tähän nähden, että pyydetyissä asiakirjoissa ei ole myöskään sellaisia julkisia osia, jotka valittajalla olisi oikeus saada julkisuuslain 10 §:n nojalla.

Asiassa on vielä ratkaistava, onko valittajalla oikeus saada pyytämänsä tiedot asianosaisjulkisuutta koskevien säännösten perusteella. Valittaja on osallistunut oikeustieteellisen tiedekunnan valintakokeeseen ja katsonut valintakoetehtävän 5 arvosteluun liittyen, että hänellä on oikeus tiedonsaantiin asianosaisena julkisuuslain 11 §:n nojalla.

Hallinto-oikeus toteaa, että julkisuuslain 11 §:ssä säädetyn asianosaisjulkisuuden perusedellytys on, että pyydetty asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asianosaisen asian käsittelyyn. Dekaanin lausunnon mukaan valintakoevastaukset arvostellaan julkaistujen arvosteluperusteiden mukaisesti eikä vastauksia verrata toisiinsa, vaan arvosteluperusteisiin. Tätä ei ole aihetta epäillä. Hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että muut valintakoevastaukset eivät ole esitetyt arvosteluperusteet huomioon ottaen vaikuttaneet tai voineet vaikuttaa julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla valittajan asian käsittelyyn. Valittajalla ei siten ole mainitussa lainkohdassa säädettyä asianosaisen oikeutta saada tietoa muiden hakijoiden valintakoevastauksista.

Oikeustieteellisen tiedekunnan dekaanin päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A (valittaja) on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan dekaanin päätökset kumotaan ja Helsingin yliopisto velvoitetaan luovuttamaan valittajan pyytämät valintakoevastaukset.

Vaatimuksen perusteluina on viitattu hallinto-oikeudelle esitettyyn ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Turun hallinto-oikeuden päätöksessä 3.3.2016 vastaavien valintakoevastausten on katsottu olevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 22 kohdassa tarkoitettuja asiakirjoja. Helsingin hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä valintakoevastauksia on päädytty pitämään tästä poiketen sanotun momentin 30 kohdassa tarkoitettuina asiakirjoina. Oikeuskäytännöstä poikkeavalle tulkinnalle ei ole esitetty perusteluja.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on sivuutettu kokonaan se riidaton tosiseikka, että valintakoevastauksia ei tehtävän 5 osalta ole arvosteltu arvosteluperusteiden mukaisesti. Pistehyvityksiä ei ole tosiasiallisesti myönnetty mallivastauksessa ”erityisesti edellytetyn” mukaisesti, ja on epäselvää, minkä tietojen ilmaisemisesta pistehyvityksiä on annettu. Arvosteluperusteiden mukaisesta mallivastauksesta poikkeava arvostelu on tiedekunnan omien ohjeiden vastaista. Dekaanin hallinto-oikeudelle antama lausunto osoittaa, ettei edes tiedekunnassa olla tietoisia siitä, mitä on tehty ja millä perustein pistehyvityksiä on tosiasiallisesti myönnetty. Hallinto-oikeuden päätöksessä on sivuutettu oikeudellisesti merkityksellinen riidaton tosiseikka ja ratkaisu on nimenomaisesti perustettu dekaanin totuudenvastaiseen lausuntoon arvosteluperusteiden mukaisesta arvostelusta.

Valituskirjelmässä lähemmin esitetyn mukainen arvosteluperusteista tosiasiallisesti poikkeava arvostelu on omiaan horjuttamaan luottamusta koko valintakoetehtävän 5 asianmukaiseen ja yhdenvertaiseen arvosteluun. Tämän vuoksi täysiin pistehyvityksiin oikeuttaneiksi katsotut valintakoevastaukset ovat valittajan oikeusturvan kannalta oleellinen osa aineistoa, jonka avulla arvostelun asianmukaisuutta ja yhdenvertaisuutta voidaan arvioida. Hänellä on julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetun asianosaisasemansa perusteella oikeus saada pyytämänsä valintakoevastaukset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Yliopistolain 30 §:n 2 momentin mukaan yliopiston ja ylioppilaskunnan toiminnan julkisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun viranomaisen toiminnan julkisuudesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 30 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella oppilaan ja kokelaan koesuoritukset.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan valintakokeeseen vuonna 2017 osallistunut valittaja on pyytänyt saada Helsingin yliopistolta kahdeksan muun hakijanumerolla yksilöidyn hakijan valintakokeen tehtävään 5 antamat vastaukset. Asiassa on kysymys siitä, onko valittajalla oikeus saada tieto näistä vastauksista asiakirjojen yleisö- tai asianosaisjulkisuutta koskevien säännösten perusteella.

Yliopiston valintakokeessa annetut vastaukset ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 30 kohdassa tarkoitettuja kokelaan koesuorituksia, ja siten sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä asiakirjoja. Valittajalla ei siten ole asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella oikeutta saada tietoa pyytämistään valintakoevastauksista.

Valittajan oikeus saada tieto pyytämistään asiakirjoista voi näin ollen perustua ainoastaan julkisuuslain 11 §:n mukaiseen asianosaisen tiedonsaantioikeuteen. Pykälän 1 momentin mukaan tiedonsaantioikeuden perusedellytys on, että pyydetty asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asianosaisen asian käsittelyyn.

Tähän arviointiin liittyen voidaan ensinnäkin todeta, että yliopiston valintakokeeseen osallistuneella on asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella oikeus saada tieto omista vastauksistaan. Tällöin hänellä on mahdollisuus verrata vastauksiaan mallivastauksiin ja arvioida omalta osaltaan sitä, onko vastausten arvostelu tapahtunut arvosteluperusteiden mukaisesti. Hakijan oikeusturva kokeen arvostelussa toteutuu siten tällä tavoin.

Asiakirjoista ilmenee, että Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan valintakokeen arvostelu ei ole tapahtunut vertaamalla kokeeseen osallistuneiden vastauksia toisiinsa, vaan vastauksia on verrattu julkistettuihin arvosteluperusteisiin, joihin tässä tapauksessa ovat kuuluneet tiedekunnan julkaisemat mallivastaukset. Muiden valintakokeeseen osallistuneiden hakijoiden vastaukset eivät siten ole julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla voineet vaikuttaa valittajan koevastausten arvosteluun. Näin ollen valittajalla ei ole mainitun lainkohdan perusteella oikeutta saada tietoa pyytämistään muiden hakijoiden valintakoevastauksista.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Tampereen kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 7.4.2017 nro 17/0114/2

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 18.1.2016 (§ 10) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Tampereen keskustan strategisen osayleiskaavan.

Asian käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa nyt kysymyksessä olevilta osin

Eläköön Eteläpuisto ry, Tampereen kasvitieteellinen yhdistys ry ja Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

Yleiskaavan hyväksymispäätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä muistutusten käsittelyyn liittyvien lukuisien puutteiden, totuudenvastaisten ja virheellisten tietojen sekä olennaisten tosiseikkojen peittelyn johdosta. Kunnan vastaukset muistuttajille puuttuvat osin kokonaan ja ovat monelta osin puutteellisia, tarkoitushakuisia tai totuudenvastaisia. Vastine on annettu vasta kaavan hyväksymispäätöksen jälkeen eli liian myöhään.

Kaavan käsittelyn ja hyväksymismenettelyn yhteydessä on poikettu hyvän hallinnon periaatteista esittämällä tarkoitushakuisesti valitun kaavaratkaisun myönteisiä puolia korostavaa ja kielteisiä vaikutuksia vähättelevää argumentointia ja näin loukattu perustuslain 20 §:n turvaamaa asukkaiden oikeutta ympäristöön. Valituksessa on esitetty useita seikkoja, jotka valittajien käsityksen mukaan osoittavat Tampereen kaupungin viranomaisten menetelleen hyvän hallintotavan vastaisesti.

Yleiskaava on Pirkanmaan 1. maakuntakaavan vastainen. Kaavaselostuksesta ei ilmene tämä seikka eikä siinä ole myöskään perusteltu maakuntakaavasta poikkeamista. Kaupunkiviheralueiden fyysisiä ja psyykkisiä terveysvaikutuksia ei ole selvitetty. Kaavaselostuksessa ei ole arvioitu lisääntyvän väestön ja palvelutarpeiden aiheuttaman menolisäyksen ja väestönkasvutavoitteen kustannusvaikutuksia.

Kaava ei täytä yleiskaavan sisältövaatimuksia eikä kaavaselostus täytä yleiskaavan selostukselle asetettuja vaatimuksia.

Kaavaselostuksessa esitettyä asukaslukutavoitetta on käytetty vaikutusarvioinnin lisäksi aluevarauksen pohjana. Kaavamerkinnät ja -määräykset sekä selostuksessa esitetty mitoitustavoite ovat Eteläpuiston osalta keskenään selvässä ristiriidassa. On mahdotonta saavuttaa esitetty 2 500 asukkaan lisäys ja toisaalta keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeseen alueeseen ja kehitettävään viher- ja virkistysvyöhykkeeseen liittyvät tavoitteet. Eteläpuiston ja sen lähialueiden asukastavoitetta on väljennettävä ja kompensoitava osoittamalla asuntorakentamiselle nykyisen Viinikanlahden jätevedenpuhdistamon alue.

Hyväksytty yleiskaava ja vireillä oleva asemakaavan muutos tarkoittavat esitetyssä laajuudessa valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön keskeisten arvojen hävittämistä sekä viher- ja virkistysalueverkoston keskeisen solmupisteen tuhoamista. Yleiskaava ei ohjaa riittävästi asemakaavoitusta.

Kaavaratkaisun pohjana olevan suunnitelman edellyttämä, lähes koko olemassa olevan puuston poistaminen ja puistoalueen erittäin merkittävä kaventaminen heikentävät olennaisesti alueen ympäristön, maiseman ja luonnon arvoja ja vähentävät virkistysalueita. Eteläpuisto on koko keskustan ja Tampereen yhteistä historiallisesti arvokasta viher- ja virkistysaluetta. Erityisesti tämä koskee Eteläpuiston ylätasanteen historiallista muotopuutarhaa, jonka yleiskaavaratkaisun pohjana oleva Seelake-suunnitelma tuhoaa täysin. Suunnitelma merkitsee olennaisia muutoksia myös RKY-alueisiin. Vaikutukset olisi tullut selvittää yleiskaavatyön yhteydessä. Kaavaselostuksessa ei ole selvitystä yleiskaavan virkistyskäyttöön varattujen alueiden muutoksesta voimassa oleviin yleis- ja asemakaavoihin nähden. Virkistyskäyttöön osoitettujen alueiden määrä asukasta kohti laskee merkittävästi sekä voimakkaasti lisääntyvän asukasmäärän että selvästi vähentyvien virkistysalueiden johdosta. Kantakaupungin alueella tulisi olla kantakaupungin yleiskaava 1998 viheralueiden mitoitussuosituksen mukaan ulkoilupuistoa ja ulkoilualuetta 120 m²/asukas mikä vastaa kansallista mitoitussuositusta. Keskustan strategisessa yleiskaavassa on kaavaselostuksen mukaan virkistysalueita noin 15 m²/asukas; vähennys nykytilaan ei selviä kaava-asiakirjoista.

Vaikutusarvioissa ei ole otettu huomioon lisääntyvän liikennemelun ja päästöjen eikä vähentyvien viheralueiden vaikutusta elinympäristön turvallisuuteen ja terveellisyyteen eikä näiden muutosten selviä negatiivisia taloudellisia vaikutuksia. Kaavaratkaisu johtaa virkistyskäytön paineiden entistä suurempaan kohdistumiseen Pyynikin luonnonsuojelualueelle, jonka kulutuskestävyys on jo nykyisin ylitetty. Miljoonan kerrosneliö-metrin asuin-, liike- ja toimistotilojen rakentaminen sekä 15 000 uutta asukasta keskustassa lisäävät ajoneuvoliikennettä merkittävästi. Lisäksi rakenteilla oleva Ratinan kauppakeskus suuntaa keskustan ulkopuolelta tulevaa liikennettä Hämeenpuiston kautta ja lisää osaltaan liikenteen melu- ja päästöhaittoja. Hankkeiden yhteisvaikutukset ovat jääneet arvioimatta. Valituksessa on viitattu ympäristöministeriön ohjeeseen (opas 13, 2006) jonka mukaan strategisessakin yleiskaavoituksessa pitää selvitysten avulla kyetä riittävästi varmistamaan, että suunnitelman keskeiset periaatteet on mahdollista toteuttaa sisältövaatimusten mukaisesti.

Nykyinen Eteläpuisto Eteläpuistokadun ja Pyhäjärven rannan välissä sekä Papinkadun, Pyhäjärvenkadun, Koulukadun ja Eteläpuistokadun välinen osuus ovat rakentuneet elimellisesti alueeksi, jolla on kaupunkikulttuurisesti huomattava arvo niin historiallisen, puistokulttuurin kuin kaupunkikuvankin kannalta. Tästä alueesta on kehkeytynyt ehyt kokonaisuus, jonka asemaa korostaa sen merkitys osana Tampereen historiallisesti merkittävää ja kansainvälisestikin ainutlaatuista Näsinpuiston, Hämeenpuiston, Kirkkopuiston ja Eteläpuiston viherakselia. Tämän seikan merkitys ja kaavaratkaisun kielteiset vaikutukset on kaava-asiakirjoissa sivutettu lähes täysin.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

Eläköön Eteläpuisto ry asiakumppaneineen on antanut selityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, jättänyt Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen tutkimatta valitukseen sisältyvää hallintokantelua koskevilta osin, tutkinut valituksen muutoin sekä valituksen johdosta kumonnut kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen siltä osin kuin kaavassa on osoitettu keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunut alue ja asuntovaltaisen täydennys-rakentamisen vyöhyke Eteläpuiston tällä hetkellä rakentamattomalle osalle.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

(---)

Eläköön Eteläpuisto ry:n ym. valituksessa esille tuodut hyvän hallintotavan noudattamiseen liittyvät seikat ovat hallintokantelua, jonka tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Pääasiaan sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Valtioneuvoston 13.11.2008 hyväksymien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 Kulttuuri- ja luonnonperintö-, virkistyskäyttö ja luonnonvarat erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.

Edellä mainitun kohdan tarkoittamia selvityksiä ovat muun muassa Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet (ympäristöministeriön ympäristönsuojeluosaston mietintö 66/1992) ja Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009).

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Tampereen keskustan strategisen yleiskaavan suunnittelualueena on noin 6 km²:n kokoinen alue Tampereen ydinkeskustassa. Siitä Eteläpuiston alue on osoitettu suurilta osin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi. Pyhäjärven rantaviivaa on idän puolella kapealta alueelta ja Pyynikin alueeseen rajautuvalla länsiosalla leveämmältä alueelta osoitettu viher- tai virkistysalueeksi. Hämeenpuiston päätteenä on viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve -merkintä sekä muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteitä muinaisjäännös (Frenckellin kalkkiruukki). Rantaviivan suuntaisesti on myös nuolimerkinnöin osoitettu kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke. Tämän merkinnän kaavamääräyksen mukaan viher- ja virkistysvyöhykkeellä on kehitettävä viher- ja virkistyspalveluiden laatua ja jatkuvuutta siten, että Pyynikin, Kaupin ja Iidesjärven saavutettavuus keskustasta sekä yhteydet järveltä järvelle paranevat. Vyöhykettä tulee kehittää kaupungin viihtyisyys- ja vetovoimatekijänä sekä tärkeänä kaupunkimaiseman osana. Alueelle on lisäksi osoitettu asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhyke. Kohdekohtaisen määräyksen mukaan alueen 4. Eteläpuisto maankäytön ratkaisujen pohjana tulee olla yleispiirteinen kokonaistarkastelu. Alueella on erityisiä viherympäristöön ja virkistykseen liittyviä arvoja. Alue tulee suunnitella siten, että rannoille syntyy koko keskustaa palvelevia monipuolisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita, toimintoja ja reittejä. Laajempi Pyhäjärven rannan kehittämisvyöhyke ulottuu myös Eteläpuiston alueelle. Kaavamääräyksen mukaan rantojen kehittämisen on vahvistettava Tampereen keskustaa järvenrantakaupunkina. Rantojen maankäyttöä on kehitettävä siten, että rannoille syntyy pääkäyttötarkoituksen lisäksi monipuolisia virkistyspalveluita ja -toimintoja sekä korkeatasoisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita. Reittien jatkuvuutta rantojen suuntaisesti ja rantojen saavutettavuutta osana kaupungin keskustaa on parannettava. Rantojen julkinen käyttö on turvattava.

Strategisen yleiskaavan tavoitteiksi on kaavaselostukseen kirjattu muun muassa, että keskustan puistojen ja muiden yleisten alueiden virkistysarvoa ja käyttömahdollisuuksia parannetaan, viher- ja virkistysverkon jatkuvuudesta huolehditaan sekä keskustan rannat otetaan aktiiviseen käyttöön. Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavassa on osoitettu virkistysalueita noin 85 hehtaaria ja virkistyksen ja muiden toimintojen sekoittuneita alueita noin 23 hehtaaria, joten kaava-alueella on yleiskaavan mukaisia virkistysalueita vuonna 2030+ noin 15 m² asukasta kohden. Vaikutusten arvioinnin osalta kaavaselostuksessa on todettu, että voimakkaan täydennysrakentamisen myötä virkistysalueiden pinta-ala asukasta kohden pienenee, mutta keskustaa reunustavien laajojen viher- ja virkistysalueiden saavutettavuus enimmäkseen paranee. Täydennysrakentamisen myötä puistojen käyttöpaine kasvaa muun muassa Eteläpuiston alueella. Yleiskaava-alueen ulkopuolella Pyynikin luonnonsuojelualueen käyttöpaine lisääntyy lähialueiden asukasluvun kasvun myötä, mikä saattaa lisätä Pyynikin alueen kulumista. Osa yleiskaavan kehittämistavoitteista saattaa olla ristiriidassa kulttuuriympäristön arvojen kanssa. Keskustan yleiskaavan sisältämät laatuun ja viihtyisyyteen liittyvät kaavamääräykset tukevat rakennetun ympäristön kehittämistä nykyistä laadukkaammaksi. Voimakas täydennysrakentaminen voi sekä parantaa että huonontaa ympäristöä. Eteläpuiston alue on rajatapaus. Nykyiselle rakentamattomalle alueelle suunnitellaan rakentamista ja vapaan alueen määrä siten vähenee. Samalla joidenkin asukkaiden matka virkistysalueille todennäköisesti pitenee. Keskustan eteläosissakin viher- ja virkistysalueiden saavutettavuus säilyy silti hyvänä, sillä virkistysverkkoon liittyviä jalankulun reittejä ja niiden jatkuvuutta mm. Hämeenpuiston, Eteläpuiston ja Ratinan välillä parannetaan. Pyynikin alueen kulumista voidaan vähentää osoittamalla virkistysreittejä ja toiminnallisia virkistysalueita esimerkiksi Eteläpuiston alueelle.

Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa suunnittelualue on pääosin keskustatoimintojen (C) ja taajamatoimintojen aluetta (A). Eteläpuiston kohdalla on Pyhäjärven rantaviivaan rajautuva virkistysaluemerkintä V. Merkinnällä osoitetaan seudullisesti merkittäviä tai alueeltaan laajoja taajamiin liittyviä virkistysalueita tai taajamarakenteen viherverkon kannalta erityisen tärkeitä alueita. Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen suunnittelussa tulee kiinnittää huomiota virkistyskäyttöedellytysten ja virkistysalueverkoston turvaamiseen ja kehittämiseen sekä ympäristön laadun säilymiseen.

Keskustan valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (RKY 2009) Hämeenpuiston alueella ulottuu lähes Pyhäjärven rantaan saakka. Tampereen vihreä keskusta -selvityksessä Eteläpuisto on arvioitu maisemallisesti merkittäväksi viheralueeksi. Sen länsipuolelle sijoittuu Pyynikin valtakunnallisesti arvokas maisema-alue.

Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä vuodelta 2008 Eteläpuiston itäinen osa on arvotettu merkittäväksi viherverkon osaksi. Kohteet ovat erityisen tärkeitä elinvoimaisen viherverkoston ylläpitämisessä. Suosituksena on, että alueen luonnetta voidaan muuttaa vain erityisestä syystä, kuten esimerkiksi viereisen alueen kaavan tarkentava vaikutus esimerkiksi alueen rajoihin. Lännen puoleinen osa Eteläpuistosta on selvityksen mukainen toiminnallisesti merkittävä viherverkon osa.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaavoitusmenettelyssä esitettyihin muistutuksiin annetut vastineet ovat olleet kaupunginvaltuuston päätöksen liitteenä. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että lausunnoista ja muistutuksista tehtyjen tiivistelmien sekä niihin laadittujen vastineiden lisäksi päätöksenteon liitteenä ovat olleet myös alkuperäiset lausunnot ja muistutukset lyhentämättöminä. Muistuttajille on toimitettu ote pöytäkirjasta, josta ilmenee palautteen perusteella osayleiskaavaan tehdyt tarkastukset sekä muistutuksiin laaditut vastineet.

Valituksen tekijöillä on ollut myös Suomen perustuslain 20 §:n edellyttämällä tavalla mahdollisuus osallistua ympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että muistutuksiin annettava vastine olisi osallisten käytössä ennen valtuuston kokousta. Vastineen mahdollinen puutteellisuus ei voi johtaa kaavapäätöksen kumoamiseen. Kaavoitusmenettely ei ole ollut valittajien väittämin tavoin lainvastaista.

Kaavaselostuksen tarkoituksena on muun muassa esittää kaavan tavoitteet ja yhteenveto keskeisestä kaavan perusteena olevasta selvitysaineistosta sekä osaltaan toimia kaavaratkaisun perusteluna ja tulkinnan apuvälineenä. Se otetaan huomioon selvitysten riittävyyttä arvioitaessa. Kaavaselostuksella ei kuitenkaan ole itsenäisiä oikeusvaikutuksia eikä se voi olla myöskään muutoksenhaun kohteena. Kaavaselostuksessa mahdollisesti olevat puutteet tai virheellisyydet eivät siten yksinään voi olla perusteena kaavapäätöksen kumoamiselle.

Valituksenalaisen osayleiskaavan kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan vaikutuksia muun muassa yhdyskuntatalouteen. Erillistä selvitystä kaupunkiviheralueiden terveysvaikutuksista tai kaavan muista kustannusvaikutuksista ei ole ollut tarpeen tehdä. Eteläpuiston alueella ei ole saadun selvityksen (Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvitys 2008) perusteella erityisiä, yleiskaavoituksessa huomioon otettavia luontoarvoja.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden perusteella on sinänsä hyväksyttävää ja jopa tavoiteltavaa, että taajamia tiivistetään ja rakentamisen tehokkuutta lisätään. Näin ollen myös aiempia viheralueita on lähtökohtaisesti mahdollista osoittaa rakentamiseen. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan maisemalliselta ja virkistykselliseltä arvoltaan keskeisten puisto- ja viheralueiden kaavoittamiselle rakentamiseen on oltava kuitenkin erityiset perusteet.

Saadun selvityksen perusteella Eteläpuistolla on ainutlaatuinen asema osana Tampereen keskusta-alueen viheryhteysverkkoa. Maakuntakaavassa rantaviivaa on melko laajasti osoitettu nimenomaan viheralueeksi. Osayleiskaavan viheraluevaraus on tältä osin selvästi suppeampi kuin maakuntakaavan. Kaavaa laadittaessa ei ole tarkemmin perusteltu maakuntakaavan suunnittelumääräyksen sivuuttamista.

Hallinto-oikeus arvioi, että osayleiskaava ei mahdollista alueen säilymistä yhtenäisenä puistoalueena edes ranta-alueen läheisyydessä. Rakentamisen välittömään yhteyteen sijoitettuna viheralueen luonne virkistysalueena on selvästi erilainen kuin laajan puistoalueen. Tähän nähden virkistyksen ja keskustatoimintojen sekoittuneen alueen sekä asuntorakentamisen täydennysvyöhykkeen ulottuminen hyvin lähelle Pyhäjärven rantaviivaa rajaa kaavamääräyksistä huolimatta merkittävästi alueen jatkosuunnittelua ja maankäyttöä. Edellä sanotun lisäksi kaava on epäselvä sen suhteen, mihin pääasialliseen tarkoitukseen aluetta on tarkoitus kehittää. Pienelle alueelle kohdistuvat useat keskenään ristiriitaisia tavoitteita sisältävät kaavamerkinnät eivät mahdollista kaavan tavoitteiden toteutumista ja alueen jatkosuunnittelua ainakaan viher- ja virkistysvyöhyke -nuolimerkinnän mukaisesti. Tämän lisäksi muiden viheralueiden väheneminen lisää Pyynikin luonnonsuojelualueen kulumisen painetta. Kaavapäätöksen laillisuutta arvioitaessa on huomioitava vielä Hämeenpuiston RKY-alueen ulottuminen osin Eteläpuiston alueelle. Puistoalueen luonteen muuttumisella voi olla merkitystä myös tämän alueen arvoihin.

Edellä todetuilla perusteilla osayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimusten vastainen ekologisen kestävyyden, luonnonarvojen vaalimisen ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden osalta. Kaupunginvaltuuston päätös on kumottava valituksenalaisilta osin lainvastaisena.

Kaavapäätöksen tultua kumotuksi edellä olevalla perusteella hallinto-oikeus ei lausu muista valitusperusteista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 30 § ja 41 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 17 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Eija Mäkelä ja Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen ja että kaavan hyväksymistä koskeva valitus hylätään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä esitetty kumotun alueen rajaus on epäselvä. Eteläpuiston rakentamatonta aluetta ei voida yksiselitteisesti määritellä. Kaupunginhallituksen tulkinnan mukaan kumoaminen koskee noin 4,7 hehtaarin suuruista kaavakartalla punavihreällä raidoituksella osoitettua aluetta, joka on varattu keskustatoimintojen ja virkistyksen käyttöön.

Eteläpuistoon osoitetun maankäytön tavoite on osoittaa alueen kehittämisen tapa nimenomaan siten, että alueesta puolet kehitetään julkisen virkistyskäytön ehdoilla. Kaavaselostuksen mukaan keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneella alueella virkistykseen liittyvien toimintojen tulee olla keskeinen lähtökohta alueiden kehittämisessä.

Eteläpuiston alueelle osoitetun asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhykkeen kaavamääräys edellyttää muun muassa alueen suunnittelemista siten, että rannoille syntyy koko keskustaa palvelevia monipuolisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita, toimintoja ja reittejä. Kehitettävän viher- ja virkistysvyöhykkeen kaavamääräys edellyttää viher- ja virkistyspalveluiden laadun ja jatkuvuuden kehittämistä siten, että muun muassa Pyynikin saavutettavuus keskustasta paranee. Eteläpuiston alueelle on lisäksi osoitettu merkintä viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve. Kaavaselostuksessa on kerrottu tämän tarkoittavan rannan kehittämistä. Eteläpuiston ranta-alue on edelleen osoitettu myös osaksi Pyhäjärven rannan kehittämisvyöhykettä, jolla kaavamääräyksen mukaan, sen lisäksi että rantojen kehittämisen on vahvistettava Tampereen keskustaa järvenrantakaupunkina, rantoja on suunniteltava siten, että rannoille syntyy pääkäyttötarkoituksen lisäksi monipuolisia virkistyspalveluja ja -toimintoja sekä korkeatasoisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita. Reittien jatkuvuutta rantojen suuntaisesti ja rantojen saavutettavuutta osana kaupungin keskustaa on parannettava ja rantojen julkinen käyttö turvattava.

Eteläpuiston alue ei ole miltään osin luonnontilainen, eikä alueella ole uhattuna olevia luonnonarvoja. Pyynikin luonnonsuojelualueen käyttöpaineen lisääntyminen ei johdu suoranaisesti Eteläpuiston alueelle mahdollisesti toteutuvasta täydentävästä rakentamisesta, vaan siitä, että koko osayleiskaavan alueelle sijoittuu laskennallisesti merkittävä määrä uusia asukkaita. Kaavan tavoitteena on lisätä keskustan asukasmäärää 15 000 asukkaalla. Pyynikin luontoarvojen säilyminen on turvattava alueen hoito- ja käyttösuunnitelman mukaisilla toimenpiteillä.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden perusteella on hyväksyttävää tiivistää taajamia ja lisätä rakentamisen tehokkuutta. Myös maisemallisilta ja virkistyksellisiltä arvoiltaan keskeisiä puisto- ja viheralueita on erityisin perustein mahdollista osoittaa rakentamiseen. Kaavaratkaisussa on esitetty tällaisten erityisen perusteiden olemassaolo.

Yleiskaavassa on huomioitu Pirkanmaan maakuntakaava 2040:n kaavaehdotus, joka on hyväksytty maakuntavaltuustossa 27.3.2017. Maakuntakaavaehdotuksessa Eteläpuiston alue sijoittuu keskustatoimintojen alueelle.

Strategisen osayleiskaavan tarkoituksena on ollut myös Eteläpuiston alueella keskittyä alueidenkäytön päälinjoihin ja määrittää lähtökohdat yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle. Kaavan tavoitteena on kehittää Eteläpuiston aluetta kokonaisuutena kiinnittämällä erityistä huomiota viher- ja virkistysalueisiin samalla kaupunkirakennetta tiivistäen. Osayleiskaavan kaavamääräykset eivät ole epäselviä eivätkä kaavamääräyksen tavoitteet ole keskenään ristiriitaisia ottaen huomioon yleiskaavan tarkoituksen. Yleiskaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä asetetut sisältövaatimukset myös valituksenalaisen alueen osalta.

Eläköön Eteläpuisto ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Eteläpuiston arvo ja merkitys keskuspuistoverkoston ja ekologisen verkoston osana on todettu kaikissa Tampereen kaupungin laatimissa selvityksissä, suunnitelmissa sekä voimassa olevissa kaavoissa. Alueen osoittamiselle rakentamiseen ei ole esitetty riittäviä perusteita. Osayleiskaava on voimassa olevan Pirkanmaan 1. maakuntakaavan vastainen.

Strategisen osayleiskaavan tarkoituksella ei voida perustella sellaista yleispiirteisyyttä ja tulkinnanvaraisuutta, joka sivuuttaa yleiskaavalta vaadittavan ohjausvaikutuksen ja yleiskaavan sisältövaatimukset. Osayleiskaava mahdollistaa yleispiirteisyydessään ja ristiriitaisuudessaan Eteläpuiston alueen asemakaavoittamisen tehokkaaseen rakentamiseen. Historiallisesti merkittävää sekä maisemallisesti ja virkistyskäytön kannalta tärkeää puistoaluetta ei voida kaupungin esittämällä tavalla samanaikaisesti sekä rakentaa että säilyttää. Osayleiskaava mahdollistaa muun ohella Eteläpuiston ylätasanteella olevan 100 vuotta vanhan puuston hävittämisen.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Strategisen osayleiskaavan tavoitteena on osoittaa kokonaistavoite ja -kuva alueiden kehittämisestä. Kaava ei ota kantaa yksityiskohtaisiin rakentamista koskeviin ratkaisuihin. Osayleiskaavan lainmukaisuutta ei voida arvioida vireillä olevan asemakaavan ratkaisujen perusteella.

Eläköön Eteläpuisto ry ja sen asiakumppanit ovat omasta aloitteestaan antaneet selityksen kaupunginhallituksen vastaselityksen johdosta. Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavan ohjausvaikutus toteutuu asemakaavoituksen kautta. Eteläpuiston alueelle samanaikaisesti laadittavia yleis- ja asemakaavoja on siten voitava arvioida kokonaisuutena.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus ottaa välittömästi tutkittavakseen Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole siitä lausunut. Valitus Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Eteläpuiston alueelle osayleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Eteläpuiston alue on osoitettu pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi. Pyynikin alueeseen rajautuva alueen länsiosa on osoitettu viher- tai virkistysalueeksi. Myös ranta-alueelle on osoitettu rantaviivan suuntainen yhtenäinen kapea viher- tai virkistysalue.

Aluetta koskevat lisäksi seuraavat kehittämisen tavoitteita koskevat merkinnät:

Hämeenpuistosta Eteläpuiston alueen eteläosaan sekä sieltä rantaviivan suuntaisesti edelleen Pyynikin suuntaan on osoitettu nuolimerkinnoin kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan viher- ja virkistysvyöhykkeellä on kehitettävä viher- ja virkistyspalveluiden laatua ja jatkuvuutta siten, että Pyynikin, Kaupin ja Iidesjärven saavutettavuus keskustasta sekä yhteydet järveltä järvelle paranevat. Vyöhykettä tulee kehittää kaupungin viihtyisyys- ja vetovoimatekijänä sekä tärkeänä kaupunkimaiseman osana.

Alueen eteläosaan Pyhäjärven rantaan on osoitettu lisäksi viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve -merkintä sekä muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteitä muinaisjäännös (Frenckellin kalkkiruukki).

Alueelle on edelleen osoitettu asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhyke. Kohdekohtaisen määräyksen mukaan alueen 4. Eteläpuisto maankäytön ratkaisujen pohjana tulee olla yleispiirteinen kokonaistarkastelu. Alueella on erityisiä viherympäristöön ja virkistykseen liittyviä arvoja. Alue tulee suunnitella siten, että rannoille syntyy koko keskustaa palvelevia monipuolisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita, toimintoja ja reittejä.

Eteläpuiston alue sisältyy edelleen myös laajempaan Pyhäjärven rannan kehittämisvyöhykkeeseen. Kaavamääräyksen mukaan rantojen kehittämisen on vahvistettava Tampereen keskustaa järvenrantakaupunkina. Rantojen maankäyttöä on kehitettävä siten, että rannoille syntyy pääkäyttötarkoituksen lisäksi monipuolisia virkistyspalveluita ja -toimintoja sekä korkeatasoisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita. Reittien jatkuvuutta rantojen suuntaisesti ja rantojen saavutettavuutta osana kaupungin keskustaa on parannettava. Rantojen julkinen käyttö on turvattava.

Eteläpuiston alueelle ulottuu lisäksi eteläisin osa kaavakartalla osoitetusta Hämeenpuiston valtakunnallisesti arvokkaan rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) alueesta. Kaavamääräyksen mukaan alueella tapahtuva kehittäminen on sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin.

Osayleiskaavan kartassa 2, liikenne, Eteläpuiston alue on osoitettu kävelykeskustana kehitettävän hitaan liikkumisen alueeksi. Rannan tuntumaan on lisäksi osoitettu Pyhäjärven rantaviivaa seuraava tärkeä jalankulun reitti.

Eteläpuiston aluetta koskevat maakuntakaavan merkinnät ja määräykset

Osayleiskaavan suunnittelualue on kaavaa laadittaessa ja hyväksyttäessä voimassa olleessa Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa osoitettu pääosin keskustatoimintojen (C) ja taajamatoimintojen alueeksi (A). Eteläpuiston alueelle on osoitettu Pyhäjärven rantaviivaan rajautuva virkistysaluemerkintä V. Merkinnällä osoitetaan seudullisesti merkittäviä tai alueeltaan laajoja taajamiin liittyviä virkistysalueita tai taajamarakenteen viherverkon kannalta erityisen tärkeitä alueita. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen suunnittelussa tulee kiinnittää huomiota virkistyskäyttöedellytysten ja virkistysalueverkoston turvaamiseen ja kehittämiseen sekä ympäristön laadun säilymiseen.

Eteläpuiston alue on 27.3.2017 hyväksytyssä Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 osoitettu keskustatoimintojen alueeksi. Kaavapäätös ei ole lainvoimainen.

Eteläpuiston maisemallista ja virkistyskäytöllistä merkitystä koskeva selvitys

Tampereen vihreä keskusta -selvityksessä (Tampereen kaupunki/Kaupunkiympäristön kehittäminen 2014) Eteläpuisto on arvioitu maisemarakenteellisesti merkittäväksi viheralueeksi. Se sijaitsee kaupungin edustuspaikalla ja muodostaa visuaalisen päätteen Hämeenpuiston eteläosalle. Eteläpuiston pohjoisosa on osoitettu keskustapuistoksi, jolla selvityksessä tarkoitetaan edustavaa ja esteettisesti tasokasta usein pienehköä puistoa, jolla on tärkeä kaupunkikuvallinen merkitys. Eteläpuiston eteläosa on puolestaan osoitettu korttelipuistoksi, jolla tarkoitetaan leikkiä ja oleskelua varten varustettuja asumiseen läheisesti liittyviä toiminnallisia puistoja. Eteläpuiston länsiosa on osoitettu urheilukenttä- ja liikunta-alueeksi.

Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä vuodelta 2008 todetaan, että Eteläpuisto on keskustan viherverkon keskeinen osa. Eteläpuiston todetaan toimivan tärkeänä rantayhteytenä Pyhäjärven itäosista Pyynikille ja Pispalaan. Eteläpuiston todetaan selvityksessä jakautuvan kahteen eri luonteiseen osaan. Pyhäjärven rannassa on toiminnallinen eteläosa, jossa on laaja nurmikkoalue sekä hiekkakenttä liikuntaan. Hämeenpuistoon rajautuvan pohjoisosan keskeisin elementti on Osuustoimintamonumentti kukkaistutuksineen. Pohjoisella edustuspuistolla todetaan olevan sekä kaupunkikuvallista että historiallista merkitystä. Selvityksessä todetaan edelleen, että Eteläpuiston läpi kulkee itä-länsisuuntainen merkitykseltään paikallinen ekologinen yhteys.

Kaavaratkaisun vaikutuksia koskeva selvitys

Osayleiskaavan luonnonarvoihin kohdistuvina vaikutuksina kaavaselostuksessa todetaan, ettei yleiskaavalla ole lainkaan tai on vain vähän vaikutuksia yleiskaava-alueen merkittävimpiin luontoarvoihin. Pyynikin luonnonsuojelualueen käyttöpaine lisääntyy keskustan asukasluvun lisääntymisen myötä, mikä saattaa lisätä Pyynikin alueen kulumista. Kulumista voidaan vähentää osoittamalla virkistysreittejä ja toiminnallisia virkistysalueita Pyynikin läheisyyteen, esimerkiksi Eteläpuiston alueelle.

Virkistysalueiden riittävyyden osalta todetaan, että asukasmäärän kasvun myötä keskustan yleiskaava-alueella tulee olemaan vuonna 2030+ yleiskaavan mukaisia virkistysalueita noin 15 m² asukasta kohden. Virkistysalueiden vähäistä määrää kompensoivat yleiskaavassa esitettävät kehitettävät viher- ja virkistysvyöhykkeet, jotka osoittavat virkistysyhteyksien kehittämistä laajoille Kaupin, Pyynikin ja Iidesjärven viher- ja virkistysalueille ja Hatanpään Arboretumin suuntaan. Keskustan lisääntyvän väkiluvun myötä virkistysalueiden pinta-ala asukasta kohden pienenee, mutta keskustaa reunustavien laajojen viher- ja virkistysalueiden saavutettavuutta voidaan yleiskaavaan perustuen parantaa. Myös olemassa olevien viheralueiden laadullinen kehittäminen kompensoi virkistysalueiden vähäistä määrää.

Virkistykseen ja virkistysalueiden saavutettavuuteen liittyvinä vaikutuksina todetaan muun ohella, että täydennysrakentamiseen painottuva rakennetun alueen kasvu ei merkittävästi vähentäne virkistysalueiden määrää. Rajatapauksena mainitaan kuitenkin Eteläpuisto, jossa nykyiselle rakentamattomalle alueelle suunnitellaan rakentamista ja vapaan alueen määrä siten vähenee. Samalla joidenkin asukkaiden matka virkistysalueille todennäköisesti pitenee. Keskustan eteläosissakin viher- ja virkistysalueiden saavutettavuus säilyy silti hyvänä, sillä virkistysverkkoon liittyviä reittejä ja niiden jatkuvuutta muun muassa Hämeenpuiston, Eteläpuiston ja Ratinan välillä parannetaan. Virkistys- ja viheralueiden saavutettavuutta tuetaan kaavamääräyksillä.

Oikeudellinen arviointi Eteläpuiston alueen osalta

Tampereen keskustan strateginen osayleiskaava esitetään kahdella kartalla. Kaavaselostuksen mukaan maankäyttökartalla on esitetty yleispiirteisesti alueiden käyttötarkoitus sekä strategiset kehittämismerkinnät. Kaavalla tavoitellaan kaavaselostuksen mukaan muun ohella asuntojen rakentamista noin 15 000 uudelle asukkaalle ja noin 15 000 uuden työpaikan mahdollistamista. Kaavan tavoitteina mainitaan edelleen, että keskustan puistojen ja muiden yleisten alueiden virkistysarvoa ja käyttömahdollisuuksia parannetaan, viher- ja virkistysverkon jatkuvuudesta huolehditaan ja keskustan rannat otetaan aktiiviseen käyttöön.

Eteläpuiston alue on osayleiskaavassa osoitettu maankäytöltään pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi sekä pieneltä osin viher- tai virkistysalueeksi. Osa Eteläpuiston alueesta on lisäksi osoitettu valtakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) alueeksi.

Eteläpuiston alueelle tavoiteltua maankäyttöä on täsmennetty maankäytön kehittämisen tavoitteita koskevilla merkinnöillä ja määräyksillä, jotka sisältävät myös sekä alueen virkistyskäytön kehittämiseen että toisaalta alueen asuntovaltaiseen täydennysrakentamiseen liittyviä tavoitteita. Alueen asuntovaltaisen täydennysrakentamisen lähtökohtana on kaavamääräyksen mukaan kuitenkin oltava alueen viherympäristöön ja virkistykseen liittyvien arvojen huomioon ottaminen sekä rantojen virkistyskäyttömahdollisuuksien kehittäminen.

Osayleiskaavan strategisesta luonteesta johtuu, että asemakaavoitusvaiheeseen jää merkittävästi liikkumavaraa sen suhteen, miten Eteläpuiston alueen maankäyttöä koskevat osin erisuuntaiset tavoitteet jatkosuunnittelussa painottuvat. Tämä vaikeuttaa osaltaan myös kaavaratkaisun vaikutusten arvioimista. Aluetta koskevia osin erisuuntaisia kehittämistavoitteita ei ole kuitenkaan kokonaisuutena arvioiden pidettävä sillä tavoin ristiriitaisina, että osayleiskaava olisi maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetuilta oikeusvaikutuksiltaan epäselvä.

Kaavaselostuksessa esitetyn vaikutustenarvioinnin perusteena on ollut 2 500 asukkaan lisäys Eteläpuiston ja Nalkalanrannan alueille. Mainitulle alueelle osoitetun asukasmäärän lisäystä ei ole yleiskaavassa jatkosuunnittelua sitovasti ratkaistu, mutta se kuitenkin antaa vaikutustenarvioinnin kannalta riittävän täsmällisen kuvan alueelle suunnitellun maankäytön vaikutuksista. Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa on arvioitu kaavaratkaisun vaikutuksia muun ohella luonnonarvoihin, virkistysalueiden riittävyyteen ja saavutettavuuteen sekä kulttuuriympäristön arvoihin. Kaava perustuu näiltä osin kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden riittäviin selvityksiin.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Eteläpuiston alue on keskustan viher- ja virkistysalueverkon keskeinen osa. Alue jakautuu kuitenkin toiminnallisesti sekä maisemallisilta ja kulttuuriympäristöllisiltä arvoiltaan erityyppisiin osiin. Hämeenpuiston RKY-alueen osalta kysymys on valtakunnallisesti arvokkaasta rakennetusta kulttuuriympäristöstä, kun taas muilta osin alueen arvot ovat lähinnä paikallisia. Näin ollen alueen luonteesta tai alueen edellä todetuista arvoista ei sinällään seuraa, etteikö aluetta olisi osaksikaan mahdollista osoittaa rakentamiseen edellyttäen, että alueen keskeiset virkistyskäyttöön ja rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyvät arvot samalla turvataan.

Osayleiskaava mahdollistaa Eteläpuiston nykyisin rakentamattoman ja Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa viher- tai virkistysalueeksi osoitetun alueen muuttamisen osin keskustatoimintojen alueeksi asuntovaltaisen täydennysrakentamisen tarpeisiin. Tämä voi johtaa maakuntakaavassa osoitetun viher- ja virkistysalueen supistumiseen. Kun kuitenkin osayleiskaavassa Eteläpuiston alueelle osoitettujen viher- tai virkistysalueiden lisäksi otetaan huomioon kaavan tavoitemerkinnät, joissa erityisesti Eteläpuiston ranta-alueen osalta painottuvat viher- ja virkistysverkon laatua ja jatkuvuutta koskevat tavoitteet sekä alueen sijainti Tampereen keskeisessä kaupunkirakenteessa, osayleiskaavaa laadittaessa on riittävästi otettu huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus.

Hämeenpuiston RKY-alueella tapahtuva kehittäminen on kaavamääräyksen mukaan sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin. Näin ollen myös kulttuuriympäristöön liittyvät arvot on yleiskaavassa sen suunnittelutarkkuuteen nähden riittävällä tavalla turvattu.

Eteläpuiston viher- ja virkistysalueen mahdollisen supistumisen vaikutuksia on osayleiskaavassa lievennetty erityisesti Eteläpuiston ranta-aluetta koskevilla virkistyskäytön kehittämistä koskevilla kaavamääräyksillä sekä yleisemmin yleiskaavassa esitetyillä viher- ja virkistysvyöhykkeillä, jotka edellyttävät virkistysyhteyksien kehittämistä kaava-alueen ulkopuolella sijaitseville laajoille Kaupin, Pyynikin ja Iidesjärven viher- ja virkistysalueille. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon osayleiskaavan aluerakenteen tiivistämiseen liittyvät, myös valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tukevat tavoitteet sekä kaupungin harkintavalta yleiskaavalle asetettujen sisältövaatimuksien yhteensovittamisessa, osayleiskaava ei ole virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen vastainen, vaikka kaavaratkaisu mahdollistaakin Eteläpuiston rakentamattoman alueen supistumisen.

Eteläpuiston alue sijaitsee kävelyetäisyydellä Tampereen ydinkeskustasta. Alueella ei asiassa saadun selvityksen perusteella ole erityisiä, yleiskaavoituksessa huomioon otettavia luontoarvoja. Eteläpuiston osoittaminen keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi tai alueen sisällyttäminen asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhykkeeseen ei näin ollen ole myöskään ekologista kestävyyttä tai luonnonarvojen vaalimista koskevien sisältövaatimusten vastaista.

Yleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. Eteläpuiston alueelle laadittavana olevan asemakaavan sisällöllä ei sitä vastoin ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa osayleiskaavan lainmukaisuutta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeuden ei olisi Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen johdosta tullut kumota kaupunginvaltuuston päätöstä. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta kumottava ja yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valitus on tältä osin hylättävä.

Muut valitusperusteet

Enemmän viivästyksen välttämiseksi Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden hallinto-oikeudelle tekemä valitus on syytä ottaa välittömästi ratkaistavaksi siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole valitusperusteista lausunut.

Osayleiskaavan liikenteeseen liittyvänä tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan parantaa keskustan saavutettavuutta joukkoliikenteellä ja polkupyörällä sekä turvata keskustan saavutettavuus henkilöautolla erityisesti kehittämällä pysäköintijärjestelmää. Muiden ohella Eteläpuiston alue on osayleiskaavan kartassa 2, liikenne, osoitettu kävelykeskustana kehitettävän hitaan liikkumisen alueeksi.

Kaavaselostuksessa esitetyn kaavaratkaisun liikenteellisiä vaikutuksia ja erityisesti liikenteen ympäristöhaittoja koskevan vaikutusarvioinnin mukaan melulle ja pölylle altistuvien määrä vähenee maanpäällisen henkilöliikenteen vähentyessä kävelykeskustana kehitettävällä hitaan liikkumisen alueella. Osalla keskustan kehää ja Ratapihan kadun varrella liikenteen meluhaitat ja päästöt kasvavat. Keskustan kehän varrella prosentuaaliset muutokset ovat kuitenkin pieniä.

Yleiskaavan sosiaalisia vaikutuksia koskevassa vaikutustenarvioinnissa on lisäksi arvioitu osayleiskaavan vaikutuksia muun ohella asumisen laatuun ja hintaan sekä turvallisuuteen.

Osayleiskaava on perustunut myös liikenteellisiä ja sosiaalisia vaikutuksia koskevilta osin kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden riittäviin selvityksiin. Kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamiselle lainvastaisena ei siten ole perusteita myöskään niiden valituksessa hallinto-oikeudelle esitettyjen valitusperusteiden johdosta, joista hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole lausuttu.

Lopputulos

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole ollut lainvastainen hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehty valitus on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä jää siten kaikilta osin voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Jaakko Aution äänestyslausunto:

"Hylkään Tampereen kaupunginhallituksen valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Tampereen keskustan osayleiskaava on tyypiltään strateginen. Eteläpuiston alue on osoitettu kaavassa pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi. Kaavamääräyksissä ei ole esitetty merkinnän selostusta. Osa eteläpuiston alueesta on osoitettu valtakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) alueeksi.

Eteläpuiston alueelle tavoiteltua maankäyttöä on pyritty täsmentämään maankäytön kehittämisen tavoitteita koskevilla merkinnöillä ja määräyksillä, jotka sisältävät sekä alueen virkistyskäyttöön että asuntovaltaiseen täydennysrakentamiseen liittyviä tavoitteita. Kaavaselostuksessa todetaan, että merkintä mahdollistaa maankäytön monipuolisen kehittämisen. Alueelle on osoitettu asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhyke, mutta virkistykseen liittyvien toimintojen tulee olla keskeinen lähtökohta alueen kehittämisessä.

Pyhäjärven rannan lähellä oleva Eteläpuiston alueen osa on osoitettu kaavassa yhtenäisenä kapeana viher- ja virkistysalueena. Samoin alueelle on osoitettu myös muun muassa kehittämisen tavoitetta osoittava merkintä, jonka mukaan alueen eteläosaan Pyhäjärven rantaan on osoitettu viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve -merkintä sekä muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteä muinaisjäännös -merkintä (Frenckellin kalkkiruukki). Rantaviivan suuntaisesti on myös nuolimerkinnöin osoitettu kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke Pyynikin luonnonsuojelualueen suuntaan.

Kaupungilla on kaavoittajana lähtökohtaisesti laaja harkintavalta sen suhteen, kuinka paljon rakentamista alueelle osoitetaan. Tässä tapauksessa kyse on etenkin siitä, miten Eteläpuiston alueen maankäyttöä koskevat osin vastakkaiset tavoitteet asuntovaltaisen täydennysrakentamisen ja virkistyskäytön turvaamisen osalta voidaan sovittaa yhteen. Arvioitavaksi tulee erityisesti se, ovatko yleiskaavan maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n mukaiset oikeusvaikutukset riittävän yksiselitteiset, jotta yleiskaava täyttää tehtävänsä yksityiskohtaisemman suunnittelun ohjaamisessa.

Strategisen osayleiskaavan luonteeseen kuuluu, että siinä keskitytään alueidenkäytön päälinjoihin ja se voidaan esittää yleispiirteisesti. Strategisessakin yleiskaavoituksessa tulee erilaisten selvitysten avulla kyetä riittävästi varmistamaan, että suunnitelman keskeiset periaatteet on mahdollista käytännössä toteuttaa sisältövaatimusten mukaisesti. Eteläpuiston sekoittuneella alueella epäselvyyttä on erityisesti viher- ja virkistysalueiden riittävyyttä ja kehittämistä koskevista rakenteellisista kysymyksistä.

Tampereen vihreä keskusta selvityksessä (2014) todetaan, että Eteläpuiston pohjoisosa on osoitettu keskustapuistoksi, jolla tarkoitetaan edustavaa ja esteettisesti tasokasta usein pienehköä puistoa, jolla on tärkeä kaupunkikuvallinen merkitys. Eteläosa mainitaan maisemarakenteellisesti merkittävänä viheralueena. Selvityksen mukaan Eteläpuisto on koko kaavoitushistoriansa aikana − Engelin kaavasta nykypäivään − rajautunut selkeänä puistona Pyhäjärveen ja on suojavyöhyke Pyynikin luonnonsuojelualueelle. Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä vuodelta 2008 todetaan, että Eteläpuisto on keskustan viherverkon keskeinen osa. Selvityksessä mainitaan myös, että Eteläpuiston läpi kulkee itä-länsisuuntainen merkitykseltään paikallinen ekologinen yhteys. Tehdyt selvitykset osoittavat, että Eteläpuistolla on varsin suuri maisemallinen ja virkistyskäytöllinen merkitys alueella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n mukaan voimassa olevaa maakuntakaavaa on pidettävä ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Pirkanmaan voimassa olevassa 1. maakuntakaavassa Eteläpuiston ranta-alue on merkitty yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetuksi virkistysalueeksi (V). Yleismääräyksen mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääasiallisesti rakentamattomina ja ne tulee osoittaa yksityiskohtaisessa kaavoituksessa virkistyskäyttöön. Maakuntakaavassa on melko laajasti osoitettu rantaviivan läheinen alue viheralueeksi, kun taas osayleiskaavassa viheraluevaraus on tätä selvästi suppeampi. Maakuntakaavasta poikkeamiselle ei ole tältä osin esitetty kaavaselostuksessa tai muussa aineistossa erityisiä perusteluita.

Eteläpuiston alueelle osoitettua asukasmäärän lisäystä ei ole yleiskaavassa jatkosuunnittelua sitovasti ratkaistu, ja määrä voi nousta varsin suureksi. Kaavaselostuksessa todetaan, että Eteläpuiston ranta-alueen virkistyskäyttömahdollisuuksia pyritään parantamaan. Jos virkistyskäyttöön varattu ranta-alue supistuu pieneksi, niin tästä itsessään aiheutuva haitta voi muodostua suuremmaksi kuin jäljelle jäävien alueiden parannustoimenpiteistä saatava hyöty. Kaavassa olisi tullut selkeämmin ratkaista virkistysalueen mitoitukseen liittyvät kysymykset Eteläpuiston osalta, koska kyseessä on selvitysten mukaan keskeisiltä osin erityinen arvoalue. Maankäytön vaikutusten selvittäminen virkistyskäytön lisääntymisen ja lisärakentamisen osalta jää kokonaisuudessaan riittämättömäksi, vaikka kyseessä onkin strateginen osayleiskaava.

Kaavamääräyksissä on rantaviivan suuntaisesti nuolimerkinnöin osoitettu kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke Pyynikin luonnonsuojelualueen suuntaan. Viher- ja virkistysvyöhykkeellä on kehitettävä viher- ja virkistyspalveluiden laatua ja jatkuvuutta siten, että Pyynikin, Kaupin ja Iidesjärven saavutettavuus keskustasta ja yhteydet järveltä järvelle paranevat. Tämän tavoitteen tulisi kompensoida osaltaan Eteläpuiston viher- ja virkistysalueen mahdollista supistumista. Selvityksistä ei kuitenkaan käy ilmi, että alueiden saavutettavuudessa tai yhteyksissä olisi ongelmia, joten virkistys- ja viheralueiden vähenemistä ei voida tältä osin perustella yhteyksien paranemisella. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että Tampereen keskisen suuralueen läntisen osan ainoa selkeä virkistysaluekokonaisuus muodostuu Pyynikin luonnonsuojelualueesta (noin 50 hehtaaria) ja sen reunamien virkistysalueista siten, että pääosa kokonaisuudesta on luonnonsuojelualuetta. Seurauksena voi olla Pyynikin luonnonsuojelualueen kuluminen virkistyskäyttöpaineen kasvun myötä.

Virkistysalueiden, -toimintojen ja -palveluiden kehittämistä Eteläpuiston alueella on ohjattu kaikkiaan viidellä toisiaan täydentävällä kaavamerkinnällä ja -määräyksellä. Vaikka virkistykseen liittyvien toimintojen tulee olla keskeinen lähtökohta alueen kehittämisessä, merkitsee viher- ja virkistysalueiden supistuminen todennäköisiä haittoja, joita ei voida riittävästi kompensoida virkistykseen liittyvien toimintojen kehittämisellä supistuneilla alueilla tai ohjaamalla virkistyskäyttöä muualle. Osayleiskaavan esitetyillä kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä ei voida kokonaisuudessaan varmistaa Eteläpuiston viher- ja virkistysympäristön riittävää laajuutta ja laatua ottaen huomioon alueen erityinen luonne. Kummankin esitetyn tavoitteen toteuttaminen vaatii ahtaalla alueella niin paljon tilaa, ettei niiden samanaikainen saavuttaminen nyt esitetyllä tavalla ole mahdollista.

Katson aluetta koskevien erisuuntaisten kehittämistavoitteiden olevan kokonaisuutena arvioiden sillä tavoin ristiriitaisia, että osayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:ssä tarkoitetuilta oikeusvaikutuksiltaan epäselvä."

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Lemin kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 8.5.2017 nro 17/0093/3

Asian aikaisempi käsittely

Lemin kunnanvaltuusto on 20.7.2015 tekemillään päätöksillä hyväksynyt Lemin pohjoisosien tuulivoimayleiskaavan osa-alueen 1, Rutaho (§ 18) ja osa-alueen 2, Repovuori (§ 19).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, A:n ja hänen asiakumppaneidensa, Etelä-Karjalan luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppanin sekä B:n ja C:n valitusten johdosta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen 20.7.2015 (§ 18) sillä perusteella, että tuulivoimayleiskaava ei ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä alueella eikä kaavan vaikutuksia ja kaavan muiden sisältövaatimusten täyttymistä voida tästä syystä arvioida kaavaa varten tehtyjen selvitysten pohjalta.

Hallinto-oikeus on lisäksi A:n ja hänen muiden asiakumppaneidensa kuin D:n, Etelä-Karjalan luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppanin sekä B:n ja C:n valitusten johdosta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 20.7.2015 (§ 19) sillä perusteella, että tuulivoimayleiskaava ei ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä alueella eikä kaavan vaikutuksia ja kaavan muiden sisältövaatimusten täyttymistä voida tästä syystä arvioida kaavaa varten tehtyjen selvitysten pohjalta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Suunnittelualue ja valituksenalaisen kaavan sisältö

Lemin kunnan pohjoisosan tuulivoimaosayleiskaavan suunnittelualue käsittää kaksi osa-aluetta eli Rutahon ja Repovuoren alueet valtatien 13 molemmin puolin. Rutahon osa-alue 1 sijaitsee lähellä Savitaipaleen kunnan rajaa ja Repovuoren osa-alue 2 lähellä Taipalsaaren kunnan rajaa. Kaavan suunnittelualueelta on matkaa Lemin kirkonkylään noin 11 kilometriä ja Savitaipaleen kirkonkylään noin 9 kilometriä. Suunnittelualue on rakentamatonta ja pääosin metsätalouskäytössä olevaa aluetta. Alueella on yksityistie- / metsäautotieverkosto. Noin 1,3 kilometrin etäisyydellä Rutahon alueelle suunnitelluista voimaloista on loma-asutuskeskittymä Kaitajärven pohjoisosassa. Loma-asutusta on myös Kirventeenjärven pohjoisosassa. Lähimmät vakituiset asunnot (Hakomäki) sijaitsevat noin 650 metrin etäisyydellä ja loma-asutus reilun kilometrin etäisyydellä Repovuoren alueesta.

Tuulivoimayleiskaavan kumpikin osa-alue on osoitettu kokonaan maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi merkinnällä M-1. Merkinnän selityksen mukaan alue on varattu pääasiassa metsätaloutta varten. Määräyksen mukaan alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja. Osa-aluemerkinnöillä tv-4 (Rutaho) ja tv-2 (Repovuori) on osoitettu tuulivoimaloiden alueet M-1-alueelle. Osa-aluemerkinnän selityksen mukaan luku tv-merkinnän yhteydessä osoittaa, kuinka monta tuulivoimalaa kullekin erilliselle pistekatkoviivalla rajatulle osa-alueelle saadaan enintään sijoittaa. Merkintään liittyvien määräysten mukaan ennen kunkin tuulivoimalayksikön rakentamista on haettava ilmailulain 158 §:n mukainen lentoestelupa. Tuulivoimaloiden värityksen on oltava yhtenäinen ja vaalea, kuitenkin varustettuna ilmailuviranomaisen lentoesteluvan ehtojen mukaisin merkinnöin. Tuulivoimaloiden kaikkien rakenteiden tulee sijoittua osoitetuille tuulivoimaloiden alueille. Vaikutukset puolustusvoimien ilmavalvontaan on selvitettävä ennen tuulivoimapuiston toteuttamista. Kunkin tuulivoimalan ohjeellinen sijainti on osoitettu tv-4- ja tv-2-osa-alueille kohdemerkinnällä.

Kaava-alueille on osoitettu tv-osa-alueille johtavat yksityistiet / parannettavat tielinjaukset ja ohjeelliset uudet tielinjaukset. Repovuoren alueen M-1-alueelle on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeä alue (luo), maisemallisesti merkittävä alue (m), ohjeellinen ulkoilureitti ja suurjännitelinja.

Koko kaava-aluetta koskevien määräysten mukaan yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Yleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla). Yleismääräyksen mukaan rakennusluvat voidaan myöntää enintään kuudelle voimalalle. Kaavassa on myös määrätty, että meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon voimassa olevat tuulivoimarakentamista koskevat melutasojen ohjearvot ja että tuulipuiston sisäinen sähkönsiirto on toteutettava maakaapeleina, mikäli maaperäolosuhteet sen mahdollistavat. Kaavassa on vielä kaksi tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamisteiden sekä maakaapeleiden sijoittamista koskevaa määräystä.

Kaavaan ei sisälly määräystä tuulivoimaloiden suurimmasta sallitusta korkeudesta tai tuulivoimaloiden suurimmasta sallitusta korkeustasosta merenpinnasta.

Kaavan vaikutusten selvittämistä ja sisältövaatimuksia koskevat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin (895/1999) mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaan rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Vaikutusten selvittäminen ja kaavan sisältövaatimusten täyttyminen

Kaavaa hyväksyttäessä voimassa olleita tuulivoimarakentamisen suunnittelua sekä voimaloiden aiheuttamia ympäristövaikutuksia koskevia säännöksiä ja viranomaisohjeita

Ympäristöministeriön antamassa ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimarakentamisen suunnittelu" todetaan tuulivoimarakentamista suoraan ohjaavan yleiskaavan kaavamerkinnöistä ja -määräyksistä, että tuulivoimalan suurin sallittu kokonaiskorkeus määritellään tuulivoimarakentamista suoraan ohjaavassa yleiskaavassa esimerkiksi kaavamääräyksellä. Korkeuden määrittely on tarpeen muun muassa maisemavaikutusten tai lentoesterajapintojen vuoksi. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen vaikutusten merkittävyys riippuu kohdealueen herkkyydestä ja rakentamisen aiheuttaman muutoksen suuruudesta. Tähän vaikuttavat hankkeen koon lisäksi sijaintialue, sen ympäristöarvot sekä muu alueidenkäyttö.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti jokapäiväisessä elinympäristössä suurimpina hyväksyttävinä melutasoina. Päätöksessä on annettu ulkomelulle A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvo (klo 7–22) ja yöohjearvo (klo 22–7) alueiden herkkyyden mukaan sekä vastaavat päiväohjearvot ja yöohjearvot sisämelulle muun muassa asuinhuoneissa.

Ympäristöministeriön ohjeessa 4/2012 on todettu valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten, että päätös ei sovellu suoraan tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi tässä ohjeessa esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina. Ohjeessa on esitetty ulkomelun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) suunnitteluohjearvo erikseen päivä- ja yöajalle eri alueiden herkkyyden mukaan. Ohjeen mukaan sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Ympäristöministeriö on antanut ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on tullut voimaan 28.2.2014 ja on voimassa toistaiseksi. Ohjetta voidaan hyödyntää meluvaikutusten ja melulle altistumisen arvioinnissa muun muassa yksityiskohtaisessa kaavoituksessa ja rakennuslupaharkinnassa. Ohjeen kohdassa, joka koskee melumallinnusta yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, todetaan, että tuulivoimaloiden koolle on ilmoitettava yksityiskohtaiset ja vaihtoehtoiset tiedot kuten tuulivoimaloiden lukumäärä ja paikat, nimellisteho, korkeus, roottorin halkaisija ja melupäästötiedot, joita voidaan käyttää tuulivoimaloiden melutason arviointiin mallintamalla. Melumallinnustarkastelu perustuu oppaan mukaan tuulivoimaloiden melupäästön ylärajatarkasteluun.

Ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaan tuulivoimarakentamisen merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat yleensä maisemaan. Maisemakuvan muutosten ja siten maisemavaikutusten taso on sidoksissa tuulivoimaloiden näkyvyyteen sekä maiseman ominaisuuksiin ja sen sietokykyyn. Tuulivoimaloiden näkyvyyteen vaikuttavat ohjeen mukaan ilman selkeyden ja valo-olosuhteiden lisäksi muun muassa tuulivoimaloiden koko. Selkeällä ja kuivalla säällä noin 100 metriä korkea tuulivoimalan torni ja roottorin lavat voidaan erottaa 5–10 kilometrin etäisyydellä tuulivoimalasta. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös lentoestevalojen yöaikaista maisemaa muuttavat vaikutukset.

Ohjeen 4/2012 mukaan auringon paistaessa tuulivoimalan takaa aiheutuu valon ja varjon vilkkumista eli välkevaikutusta. Tällöin roottorin lapojen pyöriminen aiheuttaa liikkuvan varjon, joka voi tuulivoimalan koosta, sijainnista ja auringon kulmasta riippuen ulottua jopa 1–3 kilometrin päähän tuulivoimalasta. Suomessa ei ole määritelty välkevaikutukselle raja-arvoja tai suosituksia. Ohjeen mukaan välkevaikutusten arvioinnissa on suositeltavaa käyttää apuna muiden maiden suosituksia välkkeen rajoittamisesta.

Ohjeen 4/2012 mukaan tuulivoimarakentamisen vaikutukset linnustoon voidaan jakaa kolmeen luokkaan: häirintä- ja estevaikutukset, törmäyskuolleisuus ja elinympäristömuutokset. Merkittävimpiä näistä vaikutuksista ovat tuulivoimaloiden aiheuttamat häirintä- ja estevaikutukset lintujen pesimä- ja ruokailualueilla, niiden välisillä lentoreiteillä sekä muuttoreiteillä.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Lemin pohjoisosan tuulivoimayleiskaavan selostuksen kohdan 6.2 "Tuulivoimapuiston rakenteet" mukaan tuulivoimaloiden napakorkeus on todennäköisesti noin 145 metriä ja roottorin halkaisija noin 130 metriä, jolloin lapojen pituus olisi noin 65 metriä ja tuulivoimalan lakikorkeus olisi noin 210 metriä. Lakikorkeus voi olla myös hieman suurempi. Kaavoituksen yhteydessä tehdyissä mallinnuksissa ja selvityksissä on selostuksen mukaan käytetty todennäköistä voimalaitostyyppiä.

Tuulivoimayleiskaavaa varten tehtyjen melu- ja varjostusmallinnusten raportin (FCG Suunnittelu ja tekniikka OY, 6.5.2015) mukaan melu on mallinnettu noudattaen ympäristöministeriön ohjetta 2/2014 "Tuulivoimaloiden melun mallintaminen". Äänenpainetasot ja varjostukset on mallinnettu käyttäen voimalaitoksia, joiden napakorkeus on 144 metriä ja roottorin halkaisija 131 metriä.

Kaavaselostuksen mukaan Repovuoren osa-alueen ohjeelliset tuulivoimaloiden paikat sijaitsevat lähimmillään noin 650 metrin etäisyydellä Hakomäessä sijaitsevista asuinrakennuspaikoista ja loma-asutus on keskittynyt reilun kilometrin etäisyydelle Repovuoren voimaloista ja noin 1,3 kilometrin etäisyydelle Rutahon voimaloista. Hallinto-oikeus toteaa karttatarkastelun perusteella, että Hakomäen lähin asuinrakennus sijaitsee noin 550 metrin etäisyydellä Repovuoren osa-alueen tv-2-alueen reunasta ja että Savitaipaleen kunnan puolella oleva lähin asuinrakennus (Kuusela) sijaitsee noin 600 metrin etäisyydellä Rutahon osa-alueen tv-4-alueen reunasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoituksena on mahdollistaa rakennusluvan myöntäminen yleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloille ilman edeltävää asemakaavoitusta tai erillisiä suunnittelutarveratkaisuja. Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdan mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella.

Tuulivoimayleiskaavan selvitysten laatua ja riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että hyväksyttyä yleiskaavaa voidaan käyttää suoraan tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena. Selvitysten on täytettävä sellaiset edellytykset, että niiden perusteella voidaan arvioida, onko alueelle mahdollista sijoittaa kaavan mukaiset kaavamerkinnät ja -määräykset huomioon ottaen tuulivoimaloita siten, että yleiskaava täyttää sille asetetut muun ohella turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien sekä maiseman ja luonnonarvojen vaalimisen huomioon ottamisesta sekä muut yleiskaavan ja tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan sisältövaatimukset.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei valituksenalaisen tuulivoimayleiskaavan kaavakartassa tai kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä ole määritelty tai rajoitettu tuulivoimaloiden suurinta sallittua kokonaiskorkeutta tai muutakaan korkeutta millään tavoin. Yleiskaavan sallimaa tuulivoimaloiden rakennusoikeutta ei ole muutoinkaan rajoitettu sitovasti muulla tavoin kuin osoittamalla suurehkot tv-2- ja tv-4-alueet, joille tuulivoimaloiden kaikkien rakenteiden tulee sijoittua ja määräämällä, että kaavan toteuttamisessa on otettava huomioon tuulivoimarakentamista koskevat melutasojen ohjearvot. Kaava sallii siten rakentaa kokonaiskorkeudeltaan niin suuria voimaloita kuin se teknisesti ja taloudellisesti on mahdollista kaavassa osoitetuilla alueilla.

Edellä selostetuista ympäristöministeriön ohjeista ilmenee, että tuulivoimaloiden koolla, erityisesti niiden korkeudella, on merkitystä tuulivoimaloiden aiheuttamiin vaikutuksiin ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, eläinlajeihin, maisemaan ja muihin voimaloiden aiheuttamiin ympäristövaikutuksiin. Kun otetaan lisäksi huomioon asutuksen läheisyys suunniteltuihin tuulivoimaloiden rakennuspaikkoihin ja se, ettei suurinta sallittua korkeutta ole määrätty kaavassa, hallinto-oikeus arvioi, ettei tuulivoimayleiskaava ohjaa maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdassa edellytetyllä tavalla riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kaava-alueella. Koska kaava ei ohjaa riittävästi tuulivoimaloiden korkeutta ja muuta kokoa, kaavaa varten tehtyjen selvitysten pohjalta ei ole mahdollista arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla kaavan toteuttamisen merkittäviä välittömiä ja välillisiä vaikutuksia koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Tehtyjen selvitysten pohjalta ei näin ollen ole myöskään mahdollista arvioida, täyttääkö valituksenalainen tuulivoimayleiskaava turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien sekä maiseman ja luonnonarvojen vaalimisen huomioon ottamista koskevat sekä muut yleiskaavan ja tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan sisältövaatimukset.

Johtopäätös

Lemin pohjoisosan tuulivoimayleiskaava ei ohjaa maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdassa edellytetyllä tavalla riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kaava-alueella. Kaavaa varten tehtyjen selvitysten pohjalta ei ole mahdollista arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla kaavan toteuttamisen vaikutuksia eikä sitä, täyttääkö valituksenalainen tuulivoimayleiskaava turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien sekä maiseman ja luonnonarvojen vaalimisen huomioon ottamista koskevat sekä muut yleiskaavan ja tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan sisältövaatimukset. Tämän vuoksi kunnanvaltuuston valituksenalaiset päätökset on kumottava lainvastaisina. Kaavapäätösten kumoutuessa mainituilla perusteilla lausunnon antaminen valittajien muista valitusperusteista raukeaa lukuun ottamatta niitä vaatimuksia ja valitusperusteita, jotka on jätetty tutkimatta tai hylätty.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (419/2015) 145 §, 146 § 1 momentti ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Helttunen ja Ritva Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lemin kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnanvaltuuston päätöksistä tehdyt valitukset hylätään. Kunnanhallitus on toissijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnanvaltuuston päätökset saatetaan voimaan sillä tavoin muutettuina, että yleiskaavamääräyksiin lisätään määräys, jonka mukaan tuulivoimalan lakikorkeus ei saa ylittää 210 metriä.

Vaatimustensa tueksi kunnanhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimarakentamisen sijoittumista ja voimaloiden kokoa kaava-alueilla rajoittaa kaavamääräys, jonka mukaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyvyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon voimassa olevat tuulivoimarakentamista koskevat melutason ohjearvot. Oikeudellisesti sitovien tv-2-ja tv-4-alueiden sisälle on merkitty ohjeelliset tuulivoimaloiden rakennuspaikat. Kunnan tarkoituksena ei ole ollut, että voimaloiden sijoittaminen tv-2- ja tv-4-alueiden sisällä olisi täysin vapaata, vaan kaavakartalla osoitetut tuulivoimaloiden ohjeelliset sijainnit ovat olleet kunnanvaltuustossa kaavan toteuttamisen ja lainmukaisuuden arvioinnin lähtökohtana. Yleiskaava ohjaa siten riittävällä tavalla alueen maankäyttöä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että tuulivoimaloiden rakennuspaikat tulisi osoittaa yksityiskohtaisella tavalla sitovina rakennuspaikkoina, vaan riittävää on suunnittelualueen tapauskohtaisiin olosuhteisiin perustuva tarkkuus. Kunnanvaltuusto on käyttänyt tuulivoimayleiskaavan hyväksyessään sille maankäyttö- ja rakennuslain perusteella kuuluvaa kaavoituksellista harkintavaltaa.

Kaavan perusteena olevat selvitykset täyttävät maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä säädetyt vaatimukset. Kunnanvaltuusto on laadittujen selvitysten perusteella voinut arvioida riittävällä tavalla kaavan vaikutuksia.

Mikäli korkein hallinto-oikeus vastoin Lemin kunnan näkemystä katsoo, että maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää tuulivoimayleiskaavan riittävältä ohjaavuudelta nimenomaista kaavamääräystä tuulivoimaloiden suurimmasta sallitusta kokonaiskorkeudesta, kunnanhallitus on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:ssä tarkoitettuna muutoksenhaun yhteydessä tehtävänä vähäisenä tarkistuksena lisäämään tuulivoimayleiskaavaan kaavamääräyksen, jonka mukaan tuulivoimalan lakikorkeus ei saa ylittää 210 metriä.

Lemin kunnanvaltuuston tarkoituksena on kaavaselostuksen perusteella ollut sallia kaavan toteuttaminen 210 metriä korkeilla tuulivoimaloilla. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeutta koskeva kaavamääräys siten ainoastaan tarkentaisi jo hyväksyttyä kaavaratkaisua. Valitusten käsittelyyn kulunut aika huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos asia palautettaisiin kunnalle ainoastaan mainitun kaavamääräyksen lisäämiseksi kaavaan.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimaloiden enimmäiskorkeutta koskevan kaavamääräyksen lisääminen ei ole riittävä toimenpide varmistamaan, että kaava ei toteutuessaan aiheuttaisi lähialueen maanomistajille kohtuutonta haittaa. Voimaloiden ohjeelliset sijaintipaikat sijaitsevat lähimmillään noin 600 metrin etäisyydellä asuinkiinteistöistä ja kaava lisäksi mahdollistaa tuulivoimaloiden sijaintipaikkojen muuttamisen kaava-alueella. Kaavan perusteella ei ole mahdollista arvioida, täyttävätkö suunnitellut tuulivoimalat niille annettuja ohjeistuksia ja rajoituksia.

Suomen luonnonsuojeluliitto Etelä-Karjala ry ja Etelä-Karjalan lintutieteellinen yhdistys ry ovat antaneet selityksen, jossa ne ovat esittäneet valituksen hylkäämistä, viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä todenneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yleiskaava ei ole perustunut riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Selvitykset on laadittava kaavan koko vaikutusalueelta.

Kaavaa laadittaessa ei ole riittävällä tavalla huomioitu, että tuulivoimalat sijoittuisivat valtakunnallisesti merkittävimmälle lintujen itäiselle päämuuttoreitille. Kaavaa varten laaditut selvitykset eivät anna riittävää tietoa alueen linnustosta eivätkä alueen merkittävyydestä itäisellä päämuuttoreitillä.

B ja C ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä ja lausuneet muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimaloiden lakikorkeuden määrittely ei ole riittävä peruste kaavan hyväksymiselle. Yleiskaavan valmistelu ei ole täyttänyt kunnan jäsenten osallistamisperiaatetta ja sen valmistelu on tehtävä alusta asti uudelleen.

Lemin kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Lemin kunnanhallituksen vaatimus tuulivoimaloiden lakikorkeutta koskevan kaavamääräyksen lisäämisestä hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:n mukaan muutoksenhakuviranomainen voi tehdä kaavaan ja rakennusjärjestykseen oikaisunluonteisia korjauksia. Muutoksenhakuviranomainen voi kunnan tai maakunnan liiton suostumuksella tehdä kaavaan myös vähäisiä tarkistuksia, jos tarkistuksilla ei ole vaikutusta muiden kuin siihen suostuneiden etuun tai oikeuteen.

Kun otetaan huomioon, että hyväksyttyyn yleiskaavaan ei ole sisältynyt lainkaan määräyksiä tuulivoimaloiden suurimmasta sallitusta korkeudesta, tuulivoimaloiden suurinta korkeutta koskevan kaavamääräyksen lisäämisellä on olennaista vaikutusta hyväksytyn kaavaratkaisun sisältöön ja kaavan toteuttamisesta aiheutuviin vaikutuksiin. Kysymys ei siten ole luonteeltaan teknisestä tai muutoin oikaisunluonteisesta korjauksesta. Kun lisäksi otetaan huomioon, että vaaditulla muutoksella on vaikutusta myös muiden kuin lisäystä vaatineen kunnan oikeuteen ja etuun, Lemin kunnanhallituksen vaatimus kaavamääräyksen lisäämisestä on maankäyttö- ja rakennuslain 203 § huomioon ottaen hylättävä.

2. Kun otetaan huomioon tuulivoimaloiden kokonaiskorkeutta koskevan rajoituksen puuttumisesta sekä kaavakartalla osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden laajuudesta yhdessä aiheutuva osayleiskaavan ohjausvaikutuksen yleispiirteisyys, osayleiskaava ei ohjaa maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kaava-alueilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Kunta oli veronkantolain 38 b §:n nojalla ottanut ratkaistavakseen kiinteistöverosta vapauttamista koskevat asiat ja hylännyt yhdistyksen verosta vapauttamista koskevan hakemuksen ja oikaisuvaatimuksen. Hallinto-oikeus oli jättänyt yhdistyksen valituksen tutkimatta, koska veronkantolain 38 a §:n 8 momentin mukaan kiinteistöverosta vapauttamista koskevaan päätökseen ei saanut hakea valittamalla muutosta.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi yhdistyksen valituksen katsoen, että mainittu valituskielto ei ollut perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti ja 106 §

Kiinteistöverolaki 28 § (527/2010)

Veronkantolaki (609/2005) 38 a § (882/2012) 1, 2 ja 8 momentti sekä 38 b § (882/2012) 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 7.4.2017 nro 17/0100/1

Asian aikaisempi käsittely

A ry on muussa asiassa tekemänsä oikaisuvaatimuksen yhteydessä toimittanut B:n kaupunginhallitukselle verovuoden 2016 kiinteistöverosta vapauttamista koskevan hakemuksen.

B:n kaupunginhallitus on 31.10.2016 tekemällään päätöksellä § 427 hylännyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen. Päätöksessä on todettu muun ohella, ettei yhdistys ole osoittanut, että kiinteistöveron periminen olisi veronkantolain 38 a §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla muusta erityisestä syystä ilmeisesti kohtuutonta.

A ry on tehnyt B:n kaupunginhallitukselle oikaisuvaatimuksen koskien kiinteistöverosta vapauttamista, koska yhdistyksen verohuojennushakemus olisi tullut käsitellä erillisenä asiana tai ainakin sitä koskeva päätös olisi tullut ilmetä selvästi kaupunginhallituksen 31.10.2016 tekemästä päätöksestä.

B:n kaupunginhallitus on 6.2.2017 tekemällään päätöksellä § 78 hylännyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen, koska siinä ja 31.10.2016 käsittelemättä jääneessä verohuojennushakemuksessa ei ole esitetty sellaisia erityisiä perusteita, joiden mukaan yhdistyksen veronmaksukyky olisi olennaisesti alentunut tai veron periminen näistä syistä olisi ilmeisesti kohtuutonta. Päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätöksestä voi tehdä kunnallisvalituksen Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen.

A ry on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että B:n kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja B:n kaupunki velvoitetaan palauttamaan yhdistykselle siltä väärin perustein perityt kiinteistöverot edelliseltä viideltä vuodelta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on poistanut B:n kaupunginhallituksen päätökseen 6.2.2017 § 78 liitetyn valitusosoituksen ja jättänyt yhdistyksen valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on selostettuaan veronkantolain 38 a §:n (882/2012) 1 ja 8 momentin sekä 38 b §:n (882/2012) 1 momentin säännökset lausunut päätöksensä perusteluissa oikeudellisena arviointina seuraavan:

Kaupunginhallituksen on päätöksellään 31.10.2016 § 427 katsottava paitsi muuta, mistä nyt ei ole kysymys, tosiasiallisesti hylänneen valittajan tekemän kiinteistöverosta vapauttamista koskevan hakemuksen. Kaupunginhallituksen on päätöksellään 6.2.2017 § 78 katsottava puolestaan hylänneen valittajan kaupunginhallituksen päätöksestä 31.10.2016 § 427 tekemän, kiinteistöverosta vapauttamista koskevan oikaisuvaatimuksen.

Veronkantolain 38 a §:n 8 momentti huomioon ottaen kiinteistöverosta vapauttamista koskevaan päätökseen ei saa valittamalla hakea muutosta. Tämän vuoksi kaupunginhallituksen valituksenalaiseen päätökseen ei olisi tullut liittää valitusosoitusta eikä hallinto-oikeus tutki valitusta.

Kaupunginhallituksen päätöksillä on ratkaistu kysymys siitä, voidaanko valittaja vapauttaa sille verovuodelta 2016 määrätystä kiinteistöverosta. Päätöksillä ei ole ratkaistu sitä, voidaanko valittaja vapauttaa sille tätä aikaisemmilta vuosilta määrätyistä kiinteistöveroista, vaan valittaja voi saattaa tämän asian erikseen kaupunginhallituksen ratkaistavaksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Anne-Mari Keskitalo ja Renne Pulkkinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ry on valituksessaan vaatinut muun ohella, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhdistyksen valitus tutkitaan.

Vaatimustensa perusteina yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

B:n kaupunginhallitus on 19.6.2006 tehnyt periaatepäätöksen § 306 siitä, että tietyillä päätöksessä lueteltua toimintaa harjoittavilla yleishyödyllisillä yhteisöillä on silloisen verotusmenettelystä annetun lain 88 §:ssä tarkoitetulla tavalla oikeus saada vapautus kiinteistöverosta. Periaatepäätöksessä lueteltujen yleishyödyllisten yhteisöjen joukossa ei ole erikseen mainittu uskonnollisia yhteisöjä.

A ry on toimittanut kaupunginhallitukselle tiedoksi yhdistyksen jo vuosia alijäämäisen rahoitusaseman. Verosta vapauttamishakemuksen hylkäämisperuste on tosiasiassa ollut se, että yhdistys on periaatepäätöksen piiriin kuulumaton uskonnollinen yhteisö.

B:n kaupunki on veronkantolain 38 a §:ää soveltaessaan asettanut yleishyödylliset yhteisöt keskenään eriarvoiseen asemaan. Lain esitöissä (HE 76/2012 vp) on korostettu, että eri verolaeissa olevien verosta vapauttamisasioiden koonti veronkantolakiin ja siirtäminen lähtökohtaisesti Verohallinnon päätösvaltaan parantaa ratkaisukäytännön yhdenmukaisuutta ja päätösten laatua sekä edistää verovelvollisten yhdenvertaista kohtelua. Näin onkin käynyt niissä kunnissa, joissa kunta ei ole veronkantolain 38 b §:n nojalla pidättänyt itsellään oikeutta päättää kiinteistöverosta vapauttamisesta. Niissäkin kunnissa, joissa kunta on pidättänyt itselleen kyseisen oikeuden, yleishyödylliset yhteisöt, kuten uskonnolliset yhteisöt, on kiinteistöverolain 13 a §:n nojalla tehdyllä yleisellä kiinteistöveron alentamispäätöksellä säännönmukaisesti vapautettu kiinteistöverosta. Näiden yhteisöjen ei siten ole pääsääntöisesti lainkaan tarvinnut hakea veronkantolain 38 a §:ssä tarkoitettua vapautusta. B:n kaupunki on siten hyvin harvinainen poikkeus ja siellä uskonnollista toimintaa harjoittavien yhdistysten kohtelu on korostetun epäyhdenvertaista verrattuna muihin yleishyödyllisiin yhteisöihin.

Perustuslaissa turvatun yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen edellyttää sitä, että kaupunginhallituksen päätökseen tässä yksittäistapauksessa voidaan hakea muutosta. B:n kaupunki on käyttänyt päätösvaltaa, joka on olennaisesti vaikuttanut yhdistyksen toimintaedellytyksiin sen vuosia jatkuneen heikon taloudellisen tilanteen ja kiinteistöllä sijaitsevan toimitalon remontointipaineiden vuoksi. Yhdistyksen kiinteistöverorasite on nykyisellään niin suuri, että jatkuessaan se muodostaa todellisen uhan yhdistyksen toiminnan jatkamiselle ja etenkin oman kiinteistön omistamiselle ja ylläpidolle, joka käytännössä on välttämätön yhdistyksen toiminnan ja yleishyödyllisyyden toteutumisen kannalta. Päätöksellä on siten suora vaikutus yhdistyksen jäsenten mahdollisuuteen harjoittaa yhdistystoimintaa ja sitä kautta perustuslain turvaaman yhdistymisvapauden tosiasialliseen tasavertaiseen toteutumiseen. Perustuslain tarkoituksena on turvata jokaiselle mahdollisuus säännönmukaiseen muutoksenhakukeinoon, kun kysymys on perustuslain 21 §:ssä tarkoitetuista oikeuksista ja velvollisuuksista. Koska veronkantolain 38 a §:n 8 momentissa säädetyn valituskiellon soveltaminen on ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, valituskielto on tässä tapauksessa jätettävä perustuslain 106 §:n nojalla soveltamatta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut asiassa vastineen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Verosta vapauttamista on pidettävä poikkeuksellisena menettelynä, jota koskevaa ratkaisua tehdessään Verohallinnolla tai ratkaisuvallan itsellään pitäneellä kunnalla on veronkantolain 38 a §:ssä säädettyjen edellytysten puitteissa kohtuus- ja tarkoituksenmukaisuussyihin perustuvaa harkintavaltaa. Tässä harkinnassa on myös osaltaan otettava huomioon verovelvollisten yhdenvertaisuus. Verohallinto tai kunta voi pykälässä säädettyjen edellytysten täyttyessä myöntää osittaisen tai täydellisen vapautuksen verosta, mutta verovelvollisella ei ole ehdotonta oikeutta verosta vapauttamiseen siinäkään tilanteessa, jossa edellytysten voitaisiin katsoa muodollisesti täyttyvän.

B:n kaupungin tarkoituksena ei ole ollut kohdella uskonnollisia yhteisöjä nimenomaan perustuslain tarkoittamalla tavalla syrjivästi. Menettely on perustunut siihen kaupungin tulkintaan, että A ry ei ole tuloverolain 22 §:ssä tarkoitettu yleishyödyllinen yhteisö. Toisaalta kaupunki on huojennuskäytännössään sitonut veronkantolain 38 a §:n soveltamisedellytykset tuloverolain 22 §:n ja kiinteistöverolain 13 a §:n yleishyödyllisyyttä koskeviin määritelmiin. Yhteisön tulkinta tuloverotuksessa tuloverolain 22 §:n nojalla yleishyödylliseksi yhteisöksi ei suoraan tarkoita, että myös kiinteistöverolain säännöksen mukaiset edellytykset täyttyisivät. Tässä tapauksessa kiinteistöverolain 13 a §:n säännöksellä ei sellaisenaan ole merkitystä, koska B:n kaupunki ei ole tehnyt päätöstä erityisestä kiinteistöveroprosentista.

Kaupunki ei ole määrännyt kaikkia yleishyödyllisten yhdistysten yleisessä tai yleishyödyllisessä käytössä olevia kiinteistöjä koskevaa alempaa kiinteistöveroprosenttia, vaan on pyrkinyt ratkaisemaan nämä asiat periaatepäätöksensä mukaisesti verosta vapauttamispäätöksillä. Veronkantolain 38 a §:n soveltamisedellytykset ovat erilaiset, eikä säännöksellä ole suoraa liittymäkohtaa yleishyödyllisyyteen. Huojennusasiat tulisi ratkaista 38 a §:stä ilmenevin perustein.

Veronkantolain 38 a §:n 8 momentin valituskieltoa koskevan säännöksen soveltaminen muutoksenhakua koskevassa tilanteessa ei ole ilmeisessä ristiriidassa Suomen perustuslain 21 §:n säännösten kanssa.

A ry on antanut vastaselityksen, jossa yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vastoin oikeudenvalvontayksikön käsitystä B:n kaupunki on nimenomaan pyrkinyt toimimaan kyseessä olevassa asiassa uskonnollisia yhteisöjä syrjivästi. Tämä on asian käsittelyprosessin seurauksena vähitellen selvinnyt myös kaupungin päättäjille.

B:n kaupunginvaltuusto on tehnyt syksyllä 2017 päätöksen, jonka perusteella yleishyödyllisen yhteisön kiinteistöverosta päättää verovuodesta 2018 alkaen Verohallinto kaupunginvaltuuston päättämän veroprosentin mukaisesti. Samalla kumottiin kaupunginhallituksen päätös 19.6.2006 § 306 ja määrättiin yleishyödyllisen yhteisön kiinteistöveroprosentiksi 0,2 prosenttia. A ry on hakenut kiinteistöverohuojennusta B:n kaupungilta myös vuoden 2017 osalta. Vastoin päätösesitystä A ry:lle myönnettiin verohuojennus vuoden 2017 osalta 0,2 prosentin mukaisena.

B:n kaupunki edellytti vuonna 2017 ensimmäistä kertaa, että myös muut yhdistykset kuin uskonnollista toimintaa harjoittavat yhdistykset pyrkivät todistamaan taloudellisen tilanteensa. Hakemusasiakirjoja liitteineen ei tosin julkaistu kaupunginhallituksen sivuilla. Hakemusten lopputuloksena kaikki muut hakijat kuitenkin saivat aiempien vuosien tapaan vapautuksen verosta ilman, että päätösasiakirjoista kävisi ilmi mitään erityistä perustetta tälle vapautukselle.

Vaikka kiinteistöverohuojennusasioiden käsittely on vuosina 2018–2020 Verohallinnon vastuulla, B:n kaupungilla on kuitenkin tämän jälkeen mahdollisuus jälleen pidättää ratkaisuvalta itsellään. Näin ollen asiassa olisi tärkeää tehdä päätös, jonka perusteella B:n kaupunki tai muutkaan Suomen kunnat eivät jatkossa pysty soveltamaan nähdyn kaltaisia selkeästi syrjiviä käytäntöjä.

B:n kaupunki on antanut asiassa vastineen ja vaatinut, että valitus hylätään. Lisäksi kaupunki on todennut muun ohella, että kaupunginhallituksen päätös olla muuttamatta tekemäänsä periaatepäätöstä on asiasisällöltään rinnastettavissa kuntalaissa tarkoitettuun vain valmistelua koskevaan päätökseen. Päätös ei siten sisällä sellaista ratkaisua, josta saa tehdä oikaisuvaatimuksen tai kunnallisvalituksen. Lisäksi vuonna 2016 voimassa olleen veronkantolain 38 a §:n mukaan verosta vapauttamista koskevaan päätökseen ei saa valittamalla hakea muutosta.

A ry:lle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut yhdistyksen valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Perustuslain etusijaa koskevan perustuslain 106 §:n mukaan tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle, jostuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Kiinteistöverolain 28 §:n (527/2010) mukaan kiinteistöveron kanto, perintä ja palauttaminen toimitetaan siten kuin veronkantolaissa (609/2005) tai sen nojalla säädetään.

Veronkantolain (609/2005) 38 a §:n (882/2012) 1 momentin mukaan veronkantoviranomainen voi hakemuksesta myöntää vapautuksen mainitun lain nojalla kannettavasta verosta ja maksusta sekä niiden viivästysseuraamuksista ja muista seuraamuksista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan vapautus voidaan myöntää:

1) jos vero- tai maksuvelvollisen veronmaksukyky on sairauden, työttömyyden, elatusvelvollisuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi olennaisesti alentunut tai jos siihen on verovelvollisen velkajärjestelyn vuoksi erityisiä syitä; tai

2) jos veron periminen on muusta erityisestä syystä ilmeisesti kohtuutonta.

Saman pykälän 8 momentin mukaan mainitun pykälän nojalla annettuun päätökseen ei saa valittamalla hakea muutosta.

Veronkantolain 38 b §:n (882/2012) 1 momentin mukaan kunta voi tehdä veronkantoviranomaiselle kunnallisveron sekä kiinteistöveron ratkaisuvaltaa koskevan ilmoituksen, jolloin ilmoituksensa mukaisesti kunta ratkaisee kunnallisverosta tai kiinteistöverosta taikka kummastakin verosta vapauttamista koskevat asiat noudattaen, mitä lain 38 a §:ssä säädetään.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on A ry:n valituksen johdosta ratkaistava, olisiko hallinto-oikeuden tullut veronkantolain 38 a §:n 8 momentissa säädetystä valituskiellosta huolimatta tutkia yhdistyksen valitus. Mainittu valituskielto on yksiselitteinen, joten siitä ei ole mahdollista poiketa tulkinnalla. Valituksen tutkiminen vastoin lain nimenomaista säännöstä edellyttäisi, että valituskiellon olisi katsottava olevan perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Kysymyksessä olevassa asiassa ilmeinen ristiriita voisi ilmetä suhteessa perustuslain 21 §:n 1 momentin säännökseen, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa.

Oikeudellinen arviointi, johtopäätökset ja lopputulos

Lainsäädännön kehitys

Verosta vapauttamista (veronhuojennusta) koskeva säännös on alkuaan sisältynyt verotuslain (482/1958) 125 §:ään. Mainitussa laissa ei ollut kieltoa hakea muutosta vapauttamista koskevaan päätökseen. Sen sijaan valituskielto sisältyi verohallituksesta annetun asetuksen (273/1994) 44 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan muutosta ei saanut hakea muun muassa verohallituksen antamaan päätökseen, joka koskee veronhuojennusta. Mainitun momentin mukaan kunnan viranomaisen tekemään päätökseen saatiin kuitenkin hakea muutosta niin kuin kunnallislain (953/76) 139 §:n 2 momentissa oli säädetty.

Verotuslain muuttamisesta annetulla lailla (608/1982) 125 §:ään lisättiin 6 momentti, jonka mukaan mainitun pykälän nojalla annettuun päätökseen ei saa valittamalla hakea muutosta. Momentin mukaan kunnan viranomaisen tekemään päätökseen saadaan kuitenkin hakea muutosta niin kuin kunnallislain (953/76) 139 §:n 2 momentissa on säädetty. Muutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 103/1981 vp) on todettu, että koska yleisiin veronhuojennussäännöksiin perustuvissa huojennusasioissa on yleensä kysymys tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, valitus tällaisesta päätöksestä yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden mukaan ei johda ministeriön huojennusasiassa antaman päätöksen muuttumiseen valitusviranomaisessa. Kunnan viranomaisen verotuslain 125 §:n nojalla tekemien päätösten osalta kunnan jäsenen yleinen valitusoikeus ehdote-taan säilytettäväksi. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että muutoksenhakukiellon ottaminen lakiin ei muuta nykyisin vallitsevaa tilannetta eikä siten heikennä verovelvollisen oikeusturvaa.

Verotuslaki kumottiin vuoden 1996 alusta lukien voimaan tulleella verotusmenettelystä annetulla lailla (1558/1995), jonka 88 §:ssä säädettiin veronhuojennuksesta. Säännöksen 6 momentin mukaan mainitun pykälän nojalla annettuun päätöksen ei saanut valittamalla hakea muutosta. Mainitussa säännöksessä ei ollut mainintaa kunnallisvalitusoikeudesta.

Verosta vapauttamista koskevat säännökset siirrettiin vuoden 2013 alusta lukien veronkantolain (609/2005) 38 a §:ään (882/2012). Pykälän 8 momentin mukaan mainitun pykälän nojalla annettuun päätökseen ei saa valittamalla hakea muutosta. Valituskieltoa on muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 76/2012 vp) nykytilaa kuvaavassa osiossa perusteltu siten, että verosta vapauttamisessa on kysymys tarkoituksenmukaisuus- ja kohtuusharkinnasta, eikä tehty kielteinen päätös saa oikeusvoimaa. Kunnan oikeutta ottaa muun muassa kiinteistöverosta vapauttamista koskeva ratkaisuvalta itselleen koskevan veronkantolain 38 b §:n osalta hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että kunnan tekemään päätökseen ei voitaisi hakea valittamalla muutosta, mutta kunnan sisäinen kuntalain tarkoittama oikaisuvaatimusmenettely olisi nykyiseen tapaan mahdollinen. Hallituksen esityksen johdosta annetussa eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 30/2012 vp) ei ole otettu kantaa edellä mainittuun verosta vapauttamispäätöstä koskevaan valituskieltoon.

Veronkantolaki (609/2005) on sittemmin korvattu 1.1.2017 voimaan tulleella veronkantolailla (769/2016) jonka 50 §:n 8 momenttiin sisältyy kielto hakea muutosta verosta vapauttamista koskevaan päätökseen. Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 29/2016 vp) perustelujen mukaan muun muassa kiinteistöveroa kokevaan verosta vapauttamista koskevaan päätökseen ei enää saisi hakea muutosta kuntalain mukaisella oikaisuvaatimuksella. Veronkantolaki (769/2016) ei ole ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana.

Veronkantolaki (769/2016) on korvattu 1.11.2019 voimaan tulevalla veronkantolailla (11/2018), jonka 47 §:n 9 momenttiin sisältyy kielto hakea muutosta verosta vapauttamista koskevaan päätökseen. Lakiesityksen (HE 97/2017 vp) johdosta annetussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 39/2017 vp) ei ole otettu kantaa mainittuun valituskieltoon.

Johtopäätökset ja lopputulos

Edellä selostetusta ilmenee, että Verohallinnon tai aiemmin muiden veroviranomaisten verosta vapauttamista koskevaan päätökseen ei ole saanut hakea muutosta minkään aiemmin voimassa olleen lainsäädännön, nyt kyseessä olevaa vuotta 2016 koskevan lainsäädännön eikä myöskään sen jälkeen voimaan tulleen tai voimaan tulevan lainsäädännön mukaan.

Lainsäädännön tarkoituksena on johdonmukaisesti ollut, että verosta vapauttaminen on jätetty veronsaajan harkintavaltaan, eikä tällaista asiaa koskevan päätöksen ole katsottu sisältävän sellaista oikeudellista harkintaa, jonka käyttäminen tulisi voida saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi.

Nyt kysymyksessä oleva asia koskee yhdistyksen kunnan tekemästä kielteisestä oikaisupäätöksestä hallinto-oikeudelle tekemää valitusta. Kun kunta on ottanut kiinteistöveron huojennusta koskevan ratkaisuvallan itselleen, kunnan tekemästä päätöksestä on vielä verotuslain voimassa ollessa voinut lain nimenomaisen säännöksen nojalla tehdä kunnallisvalituksen. Kunnallisvalitusoikeutta koskevaa säännöstä ei sisältynyt enää verotusmenettelystä annetun lain säännöksiin, joten tällä muutoksella valituskielto on ulotettu koskemaan myös kunnan tekemää verosta vapauttamista koskevaa päätöstä. Valitusoikeuden yhtenäistämisen kunnan ja Verohallinnon tekemien päätösten osalta on niin ikään katsottava vastaavan lain tarkoitusta.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaan jokaiselle on turvattu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin sopimuksen 6 artiklan soveltamisalalla. Kun otetaan huomioon, että esillä oleva asia koskee harkinnanvaraista vapautusta verojen maksamisesta, asiassa ei ole kysymys sellaisesta oikeudesta tai velvollisuudesta tai rikosasiasta, jota tarkoitetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa.

Perustuslain 106 §:ää koskevien esitöiden (HE 1/1998 vp) mukaan lain ei voida katsoa olevan ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, jos perustuslakivaliokunta on ottanut lakiesitykseen kantaa eikä ole nähnyt siinä ristiriitaa perustuslain kanssa. Hallituksen esitykset HE 76/2012 vp ja HE 97/2017 vp, jotka ovat sisältäneet kiellon valittaa verosta vapauttamista koskevasta päätöksestä, ovat olleet perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä, mutta valiokunta ei ole ottanut valituskieltoon kantaa. Erityistä veronhuojennusta, josta nyt ei ole kysymys, koskevasta hallituksen esityksestä (HE 148/2007 vp) antamassaan lausunnossa (PeVL 5/2008 vp) perustuslakivaliokunta on katsonut esityksessä ehdotetun huojennuksen poikkeavan luonteeltaan muista veronhuojennuksista siten, että tä-hän erityiseen huojennukseen annetusta päätöksestä tulisi olla valitusoikeus. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ei ole pääteltävissä, että valiokunta olisi pitänyt yleistä, tuolloin verotusmenettelystä annettuun lakiin sisältyvää valituskieltoa perustuslain vastaisena.

Edellä esitetyillä perusteilla veronkantolain (609/2005) 38 a §:n 8 momentissa säädetty valituskielto, jota sovelletaan myös kunnan lain 38 b §:n nojalla tekemään verosta vapauttamista koskevaan päätökseen, ei ole ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Näin ollen ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla A ry:n valitus on jätetty tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

Asia Kuntajakoa koskeva valitus

Valittaja Heikinsuon kyläyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Valtiovarainministeriö 21.6.2017 nro VM/1103/00.01.01.00/2016

Asian aikaisemmat vaiheet

Heikinsuon kyläyhdistys ry on 14.12.2015 toimittanut Pöytyän kunnanhallitukselle esityksen Heikinsuon kylän alueen siirtämisestä Pöytyän kunnasta Auran kuntaan.

Esityksen tekijät ovat perustelleet esitystään seuraavasti:

Heikinsuon kylä sijaitsee Pöytyän kunnan reuna-alueella, mutta Turun talousalueen näkökulmasta hyvällä paikalla ja hyvien liikenneyhteyksien varrella. Kylän etäisyys Pöytyän kuntakeskukseen Riihikoskelle on yli 20 kilometriä, kun etäisyys Auraan on vain noin 8 kilometriä. Pöytyän kunnan yhteistyö suuntautuu selvästi Loimaan kaupungin suuntaan, kun taas Heikinsuon kylä on Auran kunnan tavoin selvästi Turun kaupungin vaikutusalueella.

Kyläläisten asiointiliikenne suuntautuu pääosin Auraan tai Auran läpi muualle kuin Pöytyän kuntaan. Esityksen tekijöiden selvityksen mukaan vakituisesti Heikinsuon kylällä asuvista työssä käyvistä henkilöistä noin 90 prosentin työmatkaliikenne suuntautuu muualle kuin Kyrön/Loimaan suuntaan. Pöytyän kunnan kuntakeskukseen Riihikoskelle joudutaan kulkemaan Heikinsuon kylältä Auran kuntakeskuksen läpi.

Kylän koetaan jo nykyisellään kuuluvan monessa mielessä Auran kunnan toiminnalliseen kokonaisuuteen. Auran kunta myös kaavoittaa jatkuvasti asuinalueita kuntakeskuksesta Heikinsuon suuntaan, jolloin kylä on nivoutumassa jatkuvasti yhtenäisemmin Auran kuntakeskukseen. Auran kunta olisi myös todennäköisempi edistämään kaavoitusta Heikinsuon kylälle, mikä puolestaan parantaisi elinkeinojen toimintamahdollisuuksia ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Kaavan puuttuminen ja asian hidas eteneminen on Pöytyällä hidastanut kylän kehitystä ja kahlinnut rakentamista.

Valtaosa alueen asukkaista esittää alueen liittämistä Auran kuntaan. Siirrettäväksi esitetyllä alueella asuu esityksen mukaan 187 vakituista äänestysikäistä asukasta, joista 169 eli 90,4 % on allekirjoittanut esityksen.

Pöytyän kunnan kannalta osaliitos olisi vähämerkityksellinen asukasmäärän, pinta-alan ja etäisyyden vuoksi.

Kylän alueella ei sijaitse Pöytyän kunnan palvelurakenteen kannalta merkittäviä kuntapalveluita tai kunnan merkittäviä kiinteistöomistuksia koulun ohella. Päivähoitopaikat sijaitsevat Pöytyällä lähimmillään Kyrössä, joka sijaitsee pääasiallisen työmatkaliikenteen näkökulmasta väärässä suunnassa.

Pöytyän kunnan vallitsevana toimintatapana on kehittää kunnan kolmea kuntakeskusta, josta pienemmät kylät Heikinsuon tavoin resurssien puuttuessa kärsivät. Pöytyän kunta on tehnyt periaatteellisen päätöksen kyläkoulujen sulkemisesta. Näin ollen myös Heikinsuon noin 50 oppilaan koulu suljettaisiin. Mikäli Heikinsuon kylä siirrettäisiin Auran kuntaan, olisi Heikinsuon koulu Auran kunnalle selvästi tarpeellinen ja kehityskelpoinen yksikkö. Heikinsuon kylän siirtyminen helpottaisi myös Pöytyän kunnalle taloudellisesti erittäin vaativaa yhtenäiskouluhanketta, koska noin 50 oppilaan siirtyminen Auraan vähentäisi Kyröön tarvittavaa uutta rakennuskantaa. Koulun siirtyminen on osaliitosta ajatellen merkittävä asia erityisesti siitä syystä, että Pöytyän kunnan päätettyä sulkea koulun ei Heikinsuon kylälle jää enää kunnan palveluita, jolloin kylän siirtyminen Auraan lienee Pöytyälle merkityksetön asia.

Esityksestä on kuntarakennelain (1698/2009) 11 §:n mukaisesti hankittu muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot.

Pöytyän kunnanvaltuusto on 30.5.2016 esittänyt valtiovarainministeriölle, että ministeriö hylkäisi kuntajaon muutosesityksen. Perusteluinaan Pöytyän kunta on lausunut seuraavaa:

Kuntarakennelain mukaiset kuntajaon kehittämisen tavoitteet toteutuisivat muutoksessa korkeintaan vähäisessä määrin. Kuntapalvelujen osalta terveydenhuollon palvelut ovat Pöytyän kansanterveystyön kuntayhtymän tuottamina saatavilla sekä Aurassa että Pöytyän Kyrön taajamassa. Vesi- ja jätevesihuollon palvelujen osalta Heikinsuo tukeutuu Kyrön taajamaan. Suunnan vaihtaminen Auraan tuottaisi huomattavia investointitarpeita, mutta ei parantaisi kuitenkaan kuntalaisen saamaa palvelua millään tavalla.

Kuntarakennelain asettama tavoite yhdyskuntarakenteen eheyttämisestä ei lausunnon mukaan toteutuisi. Heikinsuon kylä ei liity luontaisesti Auran yhdyskuntarakenteeseen sen enempää kuin nyt Pöytyän Kyrön yhdyskuntarakenteeseen. Heikinsuo on yhtä etäällä sekä Auran keskustaajamasta että Pöytyän kunnan Kyrön taajamasta, jonka palveluihin se nyt tukeutuu. Myöskään kuntarakennelain tavoite 20 000 asukkaan väestöpohjasta ei toteudu.

Pöytyän kunta on uusimassa kouluverkkoaan siten, että kaikkiaan kuusi kyläkoulua lakkaa ja kunnan kolmessa taajamassa on kussakin yksi yhtenäiskoulu. Heikinsuon koulun lakkauttaminen on luonnollisesti aiheuttanut kritiikkiä. Esitys kuntajaon muuttamiseksi on syntynyt ilmeisesti lähes täysin tästä syystä, koska aiempaa tämän suuntaista keskustelua ei ole ollut. On myös esitetty väitteitä, joiden mukaan Auran kunta olisi luvannut rakentaa Heikinsuolle uuden koulun nykyisten iäkkäiden ja heikkokuntoisten rakennusten tilalle. Auran kunnan ministeriölle antamassa lausunnossa todetaan, että tähän ei sitouduta.

Tulevaisuuden kuntarakenteen tulee perustua suurempiin yksiköihin yhä erikoistuvan palvelutuotannon toteuttamiseksi laadukkaasti ja taloudellisesti. Myös kuntalaissa säädetty talouden kriisikuntamenettely voi johtaa 2020-luvun alussa useisiin pakkoliitoksiin. Esitetty kunnan osan liitos ei välttämättä tule toteutuessaan olemaan kovinkaan pitkäaikainen eikä tällaisen lyhyen välivaiheen toteutus kustannuksineen ole perusteltua.

Pöytyän kunta on tuonut myös esiin sopimukset palvelujen tuotannon uudelleen järjestelyistä. Merkittävin sopimista edellyttävä asia olisi vesilaitoksen palvelut. Heikinsuon veden toimittaa tällä hetkellä Parranvahan Vesi Oy, jonka osakas Pöytyän kunta on, mutta Auran kunta ei ole. Jos Heikinsuon vesi alettaisiin toimittaa Aurasta, vaatisi tämä investointeja. Heikinsuon jätevedet puhdistetaan Pöytyän Kyrön puhdistamolla. Jos jätevedet halutaan puhdistaa Auran toimesta, tämä vaatisi merkittävän investoinnin.

Kuudesta kyläkoulusta Heikinsuo on ainoa, johon kunta on järjestänyt myös esiopetuksen. Tässä suhteessa palvelutaso on ollut erittäin hyvä. Kyröön valmistui 2014 uusi 86-paikkainen päiväkoti, joka palvelee heikinsuolaisia. Kouluverkkouudistus tuo Kyröön muutaman vuoden päästä myös perusopetukseen uusia toimitiloja. Kyrön yhtenäiskoulun oppilasmäärä tulevassa kouluverkossa on noin 400. Tämä mahdollistaa erityisesti oppilashuollon ja muiden koululaisia palvelevien erityistoimintojen laadukkaan ja taloudellisen tuotannon. Kyläkoulun lakatessa Pöytyän kunnalla on tarjota nykyaikaiset tilat ja laadukas perusopetus sekä tukitoiminnot. Peruskorjauksen tekeminen Heikinsuon vanhaan ja huonokuntoiseen koulukiinteistöön ei ole tarkoituksenmukainen. Auran kunta ei ole lausunnossaan antanut mitään sitoumusta uuden Heikinsuon kyläkoulun rakentamisesta. Näin ollen myöskään esikoulun säilymiselle ei ole Heikinsuolla mitään takeita. Pöytyän kunta jatkaa koululla palvelutuotantoa nykyisellä tasolla kunnes uusi yhtenäiskoulu valmistuu, ellei talouden säästösyistä muuta johdu.

Esitys Heikinsuon alueen liittämisestä Auran kuntaan on tehty siirtoa haluavien asukkaiden näkökulmasta eli hakemuksessa on esitetty runsaan 300 heikinsuolaisen siirtymistä Auran kunnan asukkaiksi. Esityksen liitteenä olevassa kartassa on esitetty noin 15 km²:n suuruisen alueen liittämistä Pöytyän kunnasta Auran kuntaan. Alue on noin 2 % Pöytyän maa pinta-alasta. Alue on länsi-, pohjois- ja itäreunoiltaan aiempaa Heikinsuon koulupiiriä laajempi. Kaikki alueen asukkaat eivät ole esitystä allekirjoittaneet. Näiden allekirjoittamattomien joukossa on useita maanviljelijöitä, joiden kiinteistöt sijaitsevat keskellä osaliitosaluetta. Mikäli esityksen tulisi perustua paitsi asukkaiden myös kiinteistönomistajien 100 %:n halukkuuteen, Pöytyän kunta arvioi, että hakemuksen allekirjoittaneet omistavat enintään puolet alueen kiinteistöjen pinta-alasta.

Esitykseen tulee suhtautua kielteisesti yksistään jo sen vuoksi, että se on syntynyt protestihankkeena Heikinsuon koulun lakkauttamisen johdosta. Yleensä ottaen sellaista liitosta, jossa kuntarajalla jaetaan alueen olemassa olevaa kunnallistekniikka kahteen osaan, ei ole tarkoituksenmukaista tehdä, koska se aiheuttaa vaikeita sopimusneuvotteluja ja tuottaa mahdollisesti isojakin investointikustannuksia, jotka eivät kuitenkaan paranna kuntalaisen saaman palvelun määrää tai laatua mitenkään. Hanke aiheuttaa paitsi kunnille myös Heikinsuon asukkaille tarpeettomia kustannuksia. Pöytyän kunta on suunnitellut yhtenäiskoulu-uudistuksen olettaen, että Heikinsuon palvelut tuotetaan Pöytyällä. Pöytyän verotuloihin ja valtionosuuksiin liitos aiheuttaisi vajaan 2,5 miljoonan euron vähennyksen, mitä voi pitää merkittävänä ja talouden hallinnan kannalta välttämättömien rakennemuutosinvestointien rahoituksen kannalta. Auran kunta joutuisi joka tapauksessa vielä vuosia tukeutumaan Heikinsuon kunnallistekniikan osalta Pöytyän kunnan tuottamiin palveluihin.

Auran kunnanvaltuusto on 25.4.2016 todennut, että kunta hyväksyy Heikinsuon kyläyhdistys ry:n tekemän kuntajaon muutosesityksen Pöytyän kunnan Heikinsuon kylän liittämisestä Auran kuntaan. Kunta katsoo, että kylän asukkaiden tahtotila on hyvin yhtenäinen ja osaliitoksen vaikutukset sekä Pöytyän että Auran kuntaan ovat vähäiset.

Pöytyän kunta on toimittanut esityksen ja kuntien lausunnot valtiovarainministeriölle.

Valtiovarainministeriö on kuntarakennelain 14 §:n mukaisesti määrännyt esityksen valmistelevasta käsittelystä. Ministeriö on hankkinut esityksestä kuntarakennelain 14 §:n 2 momentin mukaisesti asianomaisen kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot.

Maanmittauslaitos on antanut esityksestä lausuntonsa 31.8.2016. Lausunnossa todetaan, että kiinteistöjärjestelmän selvyys ja luotettavuus eivät kärsisi siirrettäessä esitetty alue Pöytyän kunnasta Auran kuntaan.

Siirrettäväksi esitetyn alueen kiinteistörekisteriin rekisteröity pinta-ala on lausunnon mukaan 1 174,55 ha. Pöytyän kunnan maa-alueen pinta-ala on 750,04 km² ja Auran kunnan pinta-ala 95,00 km².

Lounais-Suomen maistraatin 4.10.2016 antaman lausunnon mukaan siirrettäväksi esitetyllä alueella asuu 331 henkilöä, joista äidinkieleltään suomenkielisiä on 327 henkilöä, ruotsinkielisiä 2 henkilöä ja muunkielisiä 2 henkilöä.

Ministeriö on määrännyt kuntarakennelain 14 §:n 3 momentin mukaisesti, että muutoksen kohteena olevat kunnat varaavat asukkailleen ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuuden tehdä huomautus esityksestä. Auran kunnalle ei ole jätetty huomautuksia. Pöytyän kunnalle on jätetty 4 huomautusta (yhteensä 16 allekirjoittajaa), joissa vastustetaan liitosta. Lisäksi Heikinsuon kyläyhdistys ry:n valtuuttama työryhmä on jättänyt osaliitosta puoltavan huomautuksen. Muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot ovat tämän jälkeen antaneet esityksestä ja sitä koskevista huomautuksista lausuntonsa.

Pöytyän kunnanvaltuusto on 12.12.2016 antamassaan lausunnossa uudistanut aiemmassa lausunnossaan sanotun.

Pöytyän kunnanvaltuusto on lausunut lisäksi, että merkittävä osa kunnan palvelutuotannosta on lakiin perustuvaa ja esimerkiksi henkilöstömitoitusten osalta suositusten, säännösten ja valvonnan piirissä. Koska toiminta on näin sidottua, on vaikeaa toteuttaa merkittäviä suuruusluokkasäästöjä nopeasti. Pelkkään väkiluvun muutokseen (-4 %) suhteutettuna Pöytyän kunnan verotulojen ja valtionosuuksien vähennys olisi esitetyn muutoksen myötä noin 2 miljoonaa euroa vuodessa. Arviointimenettelyn raja (8,5 miljoonaa euroa) täyttyisi noin viidessä vuodessa. Ottaen huomioon nykyinen ja muutenkin vaikea ja kululeikkauksia edellyttävä kuntatalouden tila, olisi kunnan osan liitoksesta johtuva taloudellinen lisärasite Pöytyän kunnalle täysin kohtuuton. Tällä hetkellä tiedossa olevat seikat sosiaali- ja terveydenhuollon ja maakuntahallinnon uudistuksista voivat vielä lisäksi johtaa hyvin nopeasti suuriin vaikeuksiin. Kuntarakennelain 19 edellyttämä muutoksen vähäisyys ei siis toteudu kuntatalouden eikä palvelutuotannon eikä yhdyskuntarakenteen osalta. Näihin kohdistuvat vaikutukset ovat merkittäviä.

Lisäksi Pöytyän kunnanvaltuusto on todennut Heikinsuon kyläyhdistys ry:n työryhmän toimittaman kommentin johdosta seuraavaa: Kommentissa käsitellään kunnanvaltuuston aiemmin lausunnossaan esittämiä perusteluita eikä kommentti tuo niihin merkittäviä uusia näkökulmia itse asioiden kuin niiden perustelujenkaan osalta. Eero Laesterän laskelman perusteita ei ole pystytty näin lyhyessä ajassa arvioimaan, koska se ei tuo kaikkia tarvittavia taustaoletuksia esiin.

Auran kunnanvaltuusto on todennut 19.12.2016 lausunnossaan, että se hyväksyy Heikinsuon kyläyhdistys ry:n tekemän kuntajaon muutosesityksen Pöytyän kunnan Heikinsuon kylän liittämisestä Auran kuntaan. Kylän asukkaiden tahtotila on hyvin yhtenäinen ja osaliitoksen vaikutukset sekä Pöytyän että Auran kuntaan ovat vähäiset. Kylän liittäminen osaksi Auran kuntaa tiivistää yhdyskuntarakennetta toiminnallisesti.

Valtiovarainministeriön päätös

Valtiovarainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt kuntarakennelain 21 §:n 2 momentin nojalla esityksen kuntajaon muuttamisesta Pöytyän ja Auran kuntien välillä.

Valtiovarainministeriö on selostanut sovellettavaa lainsäädäntöä seuraavasti:

Kuntajaon kehittämisen tavoitteet

Kuntarakennelain 2 §:n mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta.

Kuntajaon muuttamisen edellytykset

Kuntarakennelain 4 §:n mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää 2 §:ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa:

1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä;

2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita;

3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai

4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.

Kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden, jollei valtioneuvosto alueellisen eheyden osalta lain 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen perusteella toisin päätä. Erityisellä kuntajakoselvityksellä pyritään siihen, että kunta muodostuisi yhdestä alueesta. Alueella tarkoitetaan yhden tai useamman kunnan tai niiden osan muodostamaa aluetta, johon kuntajaon muutos vaikuttaa. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan myös alueen tulevan kehityksen kannalta.

Päätöksenteon edellytykset siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan

Kuntarakennelain 19 §:n mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää, jos minkään muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei vastusta muutosta.

Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos:

1) muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maapinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin; tai

2) 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta.

Toimivallan jako valtioneuvoston ja ministeriön välillä

Kuntarakennelain 21 §:n mukaan valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä.

Ministeriö voi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei ole sitä vastustanut, tai hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut.

Ministeriö voi heti hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos se katsoo, ettei kuntajaon muuttamiselle ole riittäviä edellytyksiä. Muutoin ministeriö määrää esityksen valmistelevasta käsittelystä 14 §:n mukaisesti.

Valtiovarainministeriö on perustellut päätöstään muutoin seuraavasti:

Esityksen tekijät perustelevat esitystään erityisesti sillä, että muutos parantaisi alueen asukkaiden palveluja ja elinolosuhteita, alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia ja alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.

Auran kunnan lausunnon mukaan Heikinsuon kylän liittäminen osaksi Auran kuntaa tiivistää yhdyskuntarakennetta toiminnallisesti. Pöytyän kunta katsoo, että esitetty muutos ei parantaisi alueen asukkaiden palveluita tai elinolosuhteita, ja että Heikinsuon kylä ei liity luontaisesti Auran kunnan yhdyskuntarakenteeseen sen enempää kuin nyt Pöytyän kunnan Kyrön yhdyskuntarakenteeseen. Pöytyän kunnan mukaan Heikinsuon kylän siirtämisellä Auran kuntaan olisi kuitenkin väistämättä vaikutuksia Pöytyän kunnan talouteen, koska kunnan verotulojen ja valtionosuuksien vähennys olisi muutoksen myötä noin 2 miljoonaa euroa vuodessa.

Esitys koskee Pöytyän kuntaa ja Auran kuntaa. Koska Pöytyän kunta vastustaa esitystä, ei sitä voitaisi hyväksyä kuntarakennelain 19 §:n 1 momentin nojalla. Esitys voitaisiin näin ollen hyväksyä vain 19 §:n 2 momentin nojalla. Mainitussa momentissa säädettyjä päätöksenteon edellytyksiä tulee arvioida Pöytyän kunnan kannalta, koska se on esitystä vastustava kunta.

Siirrettäväksi esitetyllä alueella asuu maistraatin lausunnon mukaan 331 asukasta. Pöytyän kunnan asukasmäärä (31.12.2016) on 8 503, joten esitys koskisi noin 3,9 prosenttia Pöytyän kunnan asukasmäärästä ja noin 8,3 prosenttia Auran kunnan asukasmäärästä (3 984 asukasta). Heikinsuon kylän pinta-ala on noin 11,7 km², joka on noin 1,6 prosenttia Pöytyän kunnan pinta-alasta (noin 750 km²) ja noin 12,3 prosenttia Auran kunnan pinta-alasta (noin 95 km²).

Siirrettäväksi esitetyllä alueella ei voida katsoa olevan huomattavaa merkitystä Pöytyän kunnallisten palvelujen, elinkeinotoiminnan tai yhdyskuntarakenteen kehityksen kannalta. Siirrettäväksi esitetyn alueen koko ja alueella asuvien asukkaiden määrä on kuitenkin niin huomattava, että alueen siirtäminen aiheuttaisi taloudellisia menetyksiä Pöytyän kunnalle. Kun otetaan huomioon erityisesti siirrettäväksi esitetyn Heikinsuon kylän asukasmäärä, esitettyä kuntajaon muutosta ei voida pitää muutosta vastustavan Pöytyän kunnan kannalta vähäisenä. Kokonaisuutena arvioiden esitetty muutos heikentää muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

Näin ollen kuntarakennelain 19 §:n mukaiset päätöksenteon edellytykset siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan eivät täyty ja valtiovarainministeriön on hylättävä esitys.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Heikinsuon kyläyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että valtiovarainministeriön päätös kumotaan ja esitys Heikinsuon kylän siirtämisestä Auran kuntaan hyväksytään.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Esityksen tekijöiden esittämiä perusteluja ei ole huomioitu päätöksenteossa asianmukaisesti. Huomioon ei ole otettu hallintotieteiden tohtori Eero Laesterän laatimaa laskelmaa, joka osoittaa kuntajaon muutoksen aiheuttamat taloudelliset vaikutukset selvästi Pöytyän kunnan esittämiä pienemmiksi. Laesterän laskelman mukaan Pöytyä häviäisi Heikinsuon poistumisesta nykytilanteessa kahden miljoonan euron sijasta vain 271 004 euroa.

Arvioitaessa muutoksen vaikutuksia alueen asukkaiden palveluihin ja elinolosuhteisiin on otettava huomioon, että Pöytyän kunta on jo tehnyt Heikinsuon kylällä sijaitsevan koulun ja samalla kaikkien kyläkoulujen lakkautuspäätöksen, mutta Auran kunta jatkaisi koulutoimintaa niin kauan kuin se on muun muassa oppilasmäärän puolesta kannattavaa. Tällä on merkittävä vaikutus kylän elinolosuhteisiin. Henkilömäärän vaikutusta arvioitaessa on otettava huomioon, että kyseisellä alueella asuu tavanomaista enemmän suurperheitä ja sen myötä alaikäisiä asukkaita.

Valtiovarainministeriö on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Koska Pöytyän kunta vastustaa esitystä, esitys olisi voitu hyväksyä vain kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin nojalla. Mainitussa momentissa säädettyjä päätöksenteon edellytyksiä on tullut arvioida Pöytyän kunnan kannalta. Esityksessä ei ole tuotu esiin seikkoja, joiden mukaan alueen kehittäminen edellyttäisi muutosta lain 19 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaisesti. Esityksen tekijöiden perustelut pohjautuvat pääosin asiointisuuntautumiseen ja etäisyyksiin. Valtiovarainministeriö on voinut käyttää lainmukaista harkintavaltaansa hylätessään tehdyn esityksen.

Valtiovarainministeriön arvion mukaan 311 asukkaan siirtämisellä Pöytyän kunnasta Auran kuntaan olisi vähäistä suurempia vaikutuksia Pöytyän kunnalle. Arvion mukaan muutoksen myötä Pöytyän kuntaan kohdistuvat kunnallisveromenetykset olisivat noin 750 000 euroa vuosittain ja valtionosuusmenetykset noin 814 000 euroa vuosittain. Näiden lisäksi myös kunnan kiinteistöverotulot vähentyisivät. Valtionosuuksien ja kunnallisveron vuosittainen vähenemä olisi yhteensä noin 1 564 000 euroa, mikä vastaa noin 1,25 prosentin kunnallisveron tuottoa vuoden 2016 tasolla. Pöytyän kunnallisveroprosentti on vuonna 2017 jo 21,25 prosenttia, joten kysymyksessä olevan menetyksen korvaava nosto nostaisi kunnan veroprosentin tasoon 22,50 prosenttia. Tämä tekisi Pöytyän kunnan yhdeksi maan korkeimman kunnallisveroprosentin omaavaksi kunnaksi. Tämänkaltaisella muutoksella olisi merkittäviä heikentäviä vaikutuksia muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyyn ja edellytyksiin vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

Viimeisen tilinpäätöksen perusteella Pöytyän kunnan talous olisi lähestymässä tasapainotilaa useamman vuoden alijäämäisen tilinpäätöksen jälkeen. Kunnalla on silti edelleen kumulatiivista alijäämää aikaisempien alijäämäisten vuosien perusteella.

Esityksen tekijöiden teettämässä Eero Laesterän laskelmassa on pyritty laskemaan siirtyväksi esitetylle kunnan osalle valtionosuuden määrää. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 26 §:n mukaan tällaista kunnan osaa koskevaa erillistä valtionosuuslaskelmaa ei tehdä, vaan mikäli esitys hyväksyttäisiin, siirtyisi valtionosuutta Pöytyän kunnasta siirtyvän asukasluvun mukainen suhteellinen osuus.

Pöytyän kunta ja Auran kunta ovat lausunnoissaan tuoneet esille ristiriitaisia näkemyksiä siitä, edistäisikö esityksen toteuttaminen lain 2 §:n mukaisia kuntajaon kehittämisen tavoitteita ja olisiko sillä lain 4 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia alueen asukkaiden palveluihin ja elinolosuhteisiin. Esitys on hylätty, koska kuntarakennelain 19 §:n mukaiset päätöksenteon edellytykset siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan eivät täyty. Päätöksessä ei näin ollen ole arvioitu kuntarakennelain 4 §:n mukaisten kuntajaon muuttamisen edellytysten täyttymistä.

Pöytyän kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa uudistanut aiemmin esittämänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Pelkkään noin neljän prosentin väkiluvun muutokseen suhteutettuna kuntajaon muutosesityksestä aiheutuva Pöytyän kunnan verotulojen ja valtionosuuksien vähennys olisi noin kaksi miljoonaa euroa vuodessa. Ottaen huomioon kunnan nykyinen jo muutoinkin vaikea ja kululeikkauksia edellyttävä taloudellinen tila, on kunnan osan liitoksesta johtuva taloudellinen lisärasite Pöytyän kunnalle kohtuuton. Kuntarakennelain 19 §:n edellyttämä muutoksen vähäisyys ei toteudu kuntatalouden eikä palvelutuotannon eikä yhdyskuntarakenteen osalta. Lisäksi on otettava huomioon, että kaikki Heikinsuon kylän asukkaat eivät ole allekirjoittaneet esitystä.

Auran kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valtiovarainministeriöllä on ollut kuntarakennelain mukainen harkintavalta tehdessään päätöstä kuntajaon muuttamisesta Pöytyän kunnan ja Auran kunnan välillä. Valtiovarainministeriö on kuitenkin perustellut päätöstään ainoastaan Pöytyän kunnalle aiheutuvien taloudellisten vaikutusten näkökulmasta. Auran kunnan näkemyksen mukaan Heikinsuon kylän liittäminen Auran kuntaan toisi kylän asukkaille luontevan toiminnallisen suunnan palveluiden saatavuuden näkökulmasta.

Heikinsuon kyläyhdistys ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

Kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos:

1) muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maapinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin; tai

2) 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Heikinsuon kyläyhdistys ry:n valituksesta ratkaistavana, onko valtiovarainministeriö kuntarakennelain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu harkintavaltansa huomioon ottaen voinut hylätä esityksen Heikinsuon kylän alueen siirtämisestä Pöytyän kunnasta Auran kuntaan. Asiaa arvioidaan kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohtien nojalla muutosta vastustavan kunnan näkökulmasta.

Siirrettäväksi esitetty alue on asiassa esitetyn selvityksen perusteella pinta-alaltaan noin 11,7 km², mikä vastaa noin 1,6 prosenttia Pöytyän pinta-alasta. Alueella asuu 331 asukasta, mikä vastaa 3,9 prosenttia Pöytyän asukasmäärästä. Asiassa on edelleen katsottava selvityksi, että Pöytyän kunnalle aiheutuisi Heikinsuon kylän alueen siirtämisestä Auran kuntaan merkittävä verotulojen ja valtionosuuksien vähennys.

Kun otetaan huomioon erityisesti siirrettäväksi esitetyn alueen asukasmäärä sekä esitetystä muutoksesta Pöytyän kunnalle aiheutuvat taloudelliset menetykset, esitettyä kuntajaon muutosta ei voida pitää muutosta vastustavan Pöytyän kunnan kannalta vähäisenä. Kuntarakennelain 19 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan muutoksen kohteena olevan kunnan valtuuston vastustuksesta huolimatta eivät siten ole täyttyneet.

Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon valtiovarainministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty selvitys, valtiovarainministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Valitus on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Annat beslut 50/2019

Yhtiö A:n hankkeessa oli kysymys moottoriradan käsittävän vapaa-ajanpuiston sijoittamisesta Ahvenanmaalle. Vapaa-ajan puisto tulisi sijoittumaan noin 80 hehtaarin suuruiselle alueelle, joka rajoittui osittain järven rantaan ja osittain suoalueelle. Alueella sijaitsevan suorakaiteen muotoisen moottorirata-alueen pinta-ala oli noin 70 hehtaaria. Lähin vakituinen asuinrakennus sijaitsi noin 450 metrin etäisyydellä ja lähimmät vapaa-ajan rakennukset 250 metrin ja 40 metrin etäisyydellä rata-alueesta. Ahvenanmaan ympäristölupaviranomainen oli myöntänyt hankkeelle ympäristönsuojelua koskevassa maakuntalaissa tarkoitetun luvan.

Ahvenanmaan hallintotuomioistuin oli lähiympäristön asukkaiden ja ympäristöyhdistyksen valituksista kumonnut ympäristönsuojeluviranomaisen lupapäätöksen.

Toisin kuin valtakunnan lainsäädännössä, eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukainen suoja kohtuutonta rasitusta vastaan ei ole ympäristönsuojelua koskevan maakuntalain nojalla osa ympäristölupaharkintaa, eikä se muutoinkaan ole sovellettavaa lainsäädäntöä Ahvenanmaalla. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli yhtiö A:n valituksen johdosta erityisesti kysymys siitä, voiko hankkeesta aiheutuva melu olla tähän nähden esteenä ympäristöluvan myöntämiselle.

Yhtiö A:n mukaan ympäristölupa oli myönnettävissä antamalla melun osalta melusta aiheutuviin ympäristövaikutuksiin nähden riittävänä pidettävät lupamääräykset. Sen arvioiminen etukäteen, noudattaako toiminnanharjoittaja lupamääräyksiä, ei yhtiön mukaan ollut tarpeen eikä myöskään mahdollista. Yhtiö oli valituksessaan viitannut myös edellä mainittuun suunnitellusta moottoriradasta 40 metrin etäisyydelle rakennettuun vapaa-ajan rakennukseen. Yhtiön mukaan rakennusta ei tulisi ottaa huomioon hankkeen ympäristövaikutuksia arvioitaessa. Samoin yhtiö oli todennut, että lähimmän asuinrakennuksen omistaja suhtautui myönteisesti hankkeeseen.

Korkein hallinto-oikeus viittasi melun osalta Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen perusteluissa selostettuihin säännöksiin ja lain esitöihin. Ympäristönsuojelua koskevassa maakuntalaissa haitalliseksi ympäristövaikutukseksi oli määritelty muun muassa terveyshaitta, viihtyvyyshaitta, ympäristön virkistyskäytön heikentyminen ja haitta omaisuuden käytölle. Tällaista haittaa oli lain mukaan rajoitettava siinä määrin, kuin voidaan kohtuudella edellyttää. Ylärajaa sellaiselle negatiiviselle ympäristövaikutukselle, joka voidaan sallia kohtuullisena, ei nimenomaisesti ollut määritelty.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ympäristönsuojelua koskevan maakuntalain esitöiden ja naapuruussuhdelakia koskevan blankettilain nojalla suojan naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa vastaan voitiin sinänsä katsoa sisältyvän ympäristönsuojelua koskevaan maakuntalakiin ilman nimenomaista säännöstäkin. Arvioitaessa luvan myöntämisen edellytysten suhteen sitä, mihin tasoon kohtuuton meluhaitta oli asetettava, oli otettava huomioon, että maakunnassa sovellettiin osana ympäristönsuojelua koskevaa maakuntalakia valtakunnan ympäristövahinkolakia. Viimeksi mainitun lain sisältämä velvollisuus sietää kohtuullista rasitusta perustui nimenomaan naapuruussuhdelain 17 §:ään. Korvausvelvollisuus ympäristövahingosta tämän lain mukaan voi syntyä siitä riippumatta, oliko toiminnalla lupaa vai ei. Ympäristölupamenettelyn yleisenä tarkoituksena oli kuitenkin nimenomaan mahdollistaa toiminnan harjoittaminen siten, että kohtuuttoman haitan ylittäviä ja vahingonkorvausvelvollisuuden aiheuttavia kielteisiä ympäristövaikutuksia ei etukäteen arvioiden aiheudu. Tästä lähtökohdasta oli siten jo ympäristölupaa myönnettäessä edellytettävä, että toiminta mahdollisesti asetettavin lupamääräyksin ei etukäteen arvioiden aiheuta ympäristövahinkolaissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa. Edellä ympäristövahinkolain taustan osalta lausutusta puolestaan seurasi, että arvioitaessa toiminnasta mahdollisesti aiheutuvaa kohtuutonta haittaa naapuruussuhdelain 17 §:n soveltamista koskeva valtakunnan oikeuskäytäntö voitiin ottaa huomioon.

Asiakirjoista ilmeni, että suunniteltua moottorirata-aluetta lähin vapaa-ajan rakennus oli rakennettu sen jälkeen, kun ympäristölupa moottoriradalle oli jo myönnetty. Tästä syystä kyseisen rakennuksen käyttäjät voisivat lähtökohtaisesti joutua sietämään suurempaa meluhaittaa kuin alueen aikaisemmat asukkaat. Ympäristölupaharkinnassa oli kuitenkin aina otettava huomioon melun haitalliset vaikutukset asumisterveyteen. Mikäli tällaisia vaikutuksia aiheutuu, niitä ei voitu pitää sellaisena kohtuullisena rasituksena, jota kukaan olisi ollut velvollinen sietämään. Koska kyseinen vapaa-ajan rakennus sijoittui aivan suunnitellun radan välittömään läheisyyteen, melusta aiheutuvan kohtuuttoman rasituksen poistaminen lupamääräyksin olisi muuttanut suunnitellun toiminnan luonnetta olennaisesti. Korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi myös totesi, että myöskään haitankärsijän passiivisuudella tai suostumuksella ei ollut lupaharkinnassa sellaista merkitystä, että tälle mahdollisesti toiminnasta aiheutuva kohtuuton rasitus voitaisiin sen johdosta lupaharkinnassa sivuuttaa.

Koska moottoriradasta aiheutuva melutaso ylitti lähimmissä häiriintyvissä kohteissa valtakunnassa vastaavissa tapauksissa yleisesti hyväksytyt melutasot eikä melutasoja voitu riittävästi rajoittaa lupamääräyksin, luvan myöntämisen edellytyksiä ei ole ollut.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi yhtiö A:n valituksen.

Landskapslagen om miljöskydd (ÅFS 2008:124) 1 §, 2 §, 3 § 1, 2 ja 6 momentti, 4 §, 6 §, 17 §, 41 §

Laki ympäristövahinkojen korvaamisesta 4 §

Landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen angående vissa grannelagsförhållanden (ÅFS 2008:128) 1 §

Landskapslagen om naturvård (ÅFS 1998:82) 2 §

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

Kunnanhallituksen puheenjohtaja oli käsitellyt paikallisessa sanomalehdessä ilmestyneessä kirjoituksessaan muun ohella kunnan myöntämien avustusten viivästymistä ja tässä yhteydessä arvostellut avustuspäätöksiin kohdistunutta muutoksenhakua. Kirjoitus oli julkaistu sen jälkeen, kun valittaja oli tehnyt oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen vuosittaisesta avustusten myöntämistä koskevasta päätöksestä. Vaikka kirjoituksessa ei ollut mainittu valittajaa nimeltä, kirjoituksen perusteella ei ollut jäänyt epäselväksi, että se kohdistui edellä sanotuilta osin valittajaan.

Kunnanhallituksen puheenjohtaja oli sanotussa kirjoituksessaan kehottanut järjestöjä, joilla oli mahdollisuus saada kunnanhallituksen myöntämiä avustuksia, painostamaan valittajaa lopettamaan muutoksenhaku kunnanhallituksen päätöksistä. Kunnanhallituksen puheenjohtaja oli kirjoituksessaan, jossa hänen tämä asemansa oli mainittu, luonnehtinut valittajan tekemiä valituksia turhiksi.

Valittaja oli tehdessään oikaisuvaatimuksen avustusten myöntämistä koskevasta kunnanhallituksen päätöksestä käyttänyt kunnan jäsenelle kuntalaissa säädettyä oikeutta hakea muutosta kunnan viranomaisten päätöksiin ja harjoittaa kunnan itsehallintoon kohdistuvaa laillisuusvalvontaa. Valittaja oli oikaisuvaatimuksessaan katsonut, että avustusten myöntämistä koskevat päätökset olivat kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisia.

Avustusten myöntämistä koskevaa asiaa oli käsitelty kunnanhallituksessa uudelleen sen jälkeen, kun hallinto-oikeus oli valittajan tekemän kunnallisvalituksen johdosta kumonnut kunnanhallituksen asiassa aikaisemmin tekemät päätökset. Edellä mainitun lehtikirjoituksen laatinut kunnanhallituksen puheenjohtaja oli osallistunut avustusten myöntämistä koskevan päätöksen ja valittajan mainitusta päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen käsittelyyn kunnanhallituksessa. Tilanteessa, jossa avustusten myöntämistä koskevaa asiaa oli valittajan tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta käsitelty kunnanhallituksessa uudelleen sen jälkeen, kun hallinto-oikeus oli hänen valituksensa johdosta kumonnut kunnanhallituksen aikaisemmin asiassa tekemät päätökset, luottamuksen kunnanhallituksen puheenjohtajan puolueettomuuteen oli edellä kuvatuissa olosuhteissa katsottava vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla muusta erityisestä syystä. Hallinto-oikeuden päätös oli tämän vuoksi kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus oli hylännyt valituksen kunnanhallituksen oikaisuvaatimusasiassa tekemästä päätöksestä. Myös kunnanhallituksen oikaisuvaatimusasiassa tekemä päätös oli samasta syystä kumottava.

Äänestys 4-1

Kuntalaki (365/1995) 52 § 2 momentti, 90 § (1375/2007) 2 momentti ja 92 § 1 momentti

Kuntalaki 147 §

Hallintolaki 28 § 1 momentti 7 kohta

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 5.7.2016 nro 16/0156/1

Asian aikaisempi käsittely

B:n kunnanhallitus oli 7.10.2014 (§ 235) päättänyt merkitä tiedokseen Turun hallinto-oikeuden 19.9.2014 tekemän päätöksen numero 14/0262/1. Hallinto-oikeus oli mainitulla päätöksellään A:n kunnallisvalituksen johdosta muun ohella kumonnut B:n kunnanhallituksen päätöksen 2.9.2013 (§ 221), jolla kunnanhallitus oli päättänyt myöntää kunta-avustukset yleishyödyllisille yhteisöille päätöksen liitteen mukaisesti ja kunnanhallituksen päätöksen 14.10.2013 (§ 275), jolla A:n oikaisuvaatimus mainitusta avustusten myöntämistä koskevasta päätöksestä oli hylätty. Hallinto-oikeuden mukaan päätökset oli kumottava, koska asian käsittelyyn oli 2.9.2013 osallistunut ainakin yksi esteellinen henkilö. Kunnanhallituksen päätökseen 7.10.2014 (§ 235) sai kokouksen pöytäkirjan mukaan hakea muutosta oikaisuvaatimuksin.

Kunnanhallitus oli 7.10.2014 (§ 236) päättänyt myöntää kunta-avustukset yleishyödyllisille yhteisöille päätöksen liitteen mukaisesti. Päätökseen sai kokouksen pöytäkirjan mukaan hakea muutosta oikaisuvaatimuksin.

Kunnanhallitus oli 3.11.2014 (§ 265) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2014 (§ 235).

Kunnanhallitus oli 3.11.2014 (§ 266) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2014 (§ 236).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt kysymys, jättänyt tutkimatta A:n vaatimuksen B:n kunnan velvoittamisesta tulouttamaan avustussuorituksia. Hallinto-oikeus on poistanut kunnanhallituksen päätökseen 7.10.2014 (§ 235) liitetyn virheellisen oikaisuvaatimusosoituksen, kumonnut kunnanhallituksen päätöksen 3.11.2014 (§ 265) ja jättänyt A:n sitä koskevan valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on lisäksi jättänyt A:n valituksen tutkimatta tämän 20.5.2015 esittämän C:n esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen siltä osin kuin se on koskenut kunnanhallituksen päätöksiä 7.10.2014 (§ 236) ja 3.11.2014 (§ 266) ja hylännyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on kunnan velvoittamista tulouttamaan avustussuorituksia koskevilta osin perustellut päätöstään seuraavasti:

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Kunnan velvoittaminen tulouttamaan maksamiaan avustussuorituksia ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Hallinto-oikeus on kunnanhallituksen päätöksiä 7.10.2014 (§ 235) ja 3.11.2014 (§ 265) koskevilta osin perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Kunnanhallituksen erillisessä asiakohdassa tekemä päätös merkitä tiedoksi hallinto-oikeuden asiassa antama päätös ei sisällä sellaista asian ratkaisua, joka voisi olla muutoksenhaun kohteena, vaan on rinnastettavissa kuntalain 91 §:ssä tarkoitettuun päätökseen. Kunnanhallituksen ei siten olisi tullut liittää päätökseen oikaisuvaatimusosoitusta eikä tutkia A:n oikaisuvaatimusta tältä osin. Kunnanhallituksen oikaisuvaatimuspäätös on näin ollen lainvastaisena kumottava ja A:n valitus siitä jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeus on A:n 20.5.2015 esittämää C:n esteellisyyttä koskevaa valitusperustetta koskevilta osin perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan valitusperusteet on esitettävä valitusajassa. Oikaisuvaatimuspäätös on lähetetty asianosaiseksi nimitetylle A:lle tiedoksi kirjeellä 11.11.2014. Hänen on siten katsottava saaneen tiedon päätöksestä 18.11.2014, jolloin laissa säädetty 30 päivän valitusaika on hänen osaltaan alkanut. C:tä koskeva esteellisyysväite on esitetty vasta 20.5.2015 hallinto-oikeuteen saapuneessa kirjoituksessa eli vasta valitusajan päätyttyä. Tämä valitusperuste on siten jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeus on kunnanhallituksen päätöksiä 7.10.2014 (§ 236) ja 3.11.2014 (§ 266) koskevilta osin perustellut päätöstään seuraavasti:

Säännökset

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan, milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen: 1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen; 2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen; 4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai 7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolakia koskevista lainvalmisteluasiakirjoista (HE 72/2002 vp) ilmenee, että edellä 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun puolueettomuuden vaarantavan muun erityisen syyn on oltava myös ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa.

Hallintolain 29 §:n 2 momentin mukaan virkamies ratkaisee itse kysymyksen esteellisyydestään. Monijäsenisen toimielimen jäsenen ja esittelijän esteellisyydestä päättää kuitenkin toimielin. Jäsen tai esittelijä saa osallistua esteellisyyttään koskevan asian käsittelyyn vain, jos toimielin ei olisi ilman häntä päätösvaltainen eikä hänen tilalleen ole ilman huomattavaa viivytystä saatavissa esteetöntä henkilöä.

Hallintolain 49 g §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuspäätöksessä on annettava perusteltu ratkaisu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin vaatimuksiin.

Asiassa saatu selvitys

Kunnanhallitus on ratkaissut yleishyödyllisille yhteisöille vuonna 2013 myönnettäviä avustuksia koskevan asian ensimmäisen kerran 2.9.2013. Kunnanhallitus on tuolloin päättänyt myöntää avustukset, jotka olivat olleet haettavana 17.6.2013 mennessä, hakemusten perusteella liitteen mukaisesti. Sen mukaan B:n sotaveteraanit ry:lle on myönnetty kuntoutusrahaa 2 500 euroa ja toimintatukea 304 euroa. Päätöksessä on todettu, että vuoden 2013 talousarviossa on avustuksiin varattu yhteensä 8 500 euroa, että mainitusta avustussummasta on aikaisempina vuosina myönnetty veteraanien kuntoutukseen avustusta 2 500 euroa ja että käytännössä kuntoutusavustus on maksettu B:n sotaveteraanit ry:n sopimien kuntoutuspalveluiden mukaan (mm. hieronta). Päätöksen mukaan käytäntö on vuoden 2013 alussa jatkunut edellä mainitun mallin mukaisesti ja joitakin kuntoutuslaskuja on tullut kuntaan maksettavaksi.

Hylätessään 14.10.2013 A:n oikaisuvaatimuksen kunnanhallitus on päätöksessään todennut, että avustukset voidaan maksaa ehdolla, että mikäli päätös ei saa lainvoimaa, ne peritään takaisin.

A:n esittämästä selvityksestä ilmenee, että B:n sotaveteraanit ry on toimintakertomuksessaan vuodelta 2013 todennut voineensa tarjota B:n kunnan 2 500 euron suuruisella kuntoutusavustuksella jalkahoitoa 20 henkilölle yhteensä 37 kertaa sekä fysikaalista hoitoa/hierontaa 12 henkilölle. A:n laatiman, B:n kunnan hänelle toimittamiin avustusten maksutietoihin perustuvan erittelyn mukaan kunnanjohtaja D on hyväksynyt asianomaisia maksusuorituksia yhteensä 1 775 euroa ajalta 6.5.–16.10.2013. Myös E on tilisiirtotositejäljennöksen mukaan hyväksynyt 100 euron suuruisen maksun, jonka eräpäivä on ollut 31.10.2013. A on valituskirjelmässään lisäksi esittänyt, että kunnan hänelle hänen pyynnöstään toimittamassa tositeaineistossa on vuoden 2013 loka–joulukuulle ajoittuvia kuntoutuslaskuja ilman minkäänlaisia kunnan viranhaltijan tekemiä käsittelymerkintöjä.

Turun hallinto-oikeuden kumottua 19.9.2014 kunnanhallituksen edellä mainitut päätökset kunnanhallitus on 7.10.2014 käsitellyt avustushakemukset uudelleen. Hallintojohtaja E:n esittelystä ja F:n toimiessa kokouksen puheenjohtajana kunnanhallitus on päättänyt myöntää avustukset samansuuruisina kuin aiemmassa päätöksessään.

A on tehnyt päätöksestä oikaisuvaatimuksen ja siinä muun ohella esittänyt, että E ja F ovat olleet asiassa esteellisiä, ja myös perustellut kyseisiä väitteitään. Kunnanhallitus on 3.11.2014 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Perusteluina on todettu, että päätökset eivät ole syntyneet virheellisessä järjestyksessä eivätkä ole lainvastaisia eivätkä muutoinkaan mene viranomaisen toimivaltaa ulommaksi eivätkä ole viranhaltijoiden toimivaltaa ylittäviä. Lisäksi on todettu, että muut asiaan liittyvät B:n kunnan kannanotot ja asiaan liittyvät lausunnot selviävät yllä käsittelyn eri vaiheista ja että kunnanhallitus on korjannut päätöksensä hallinto-oikeuden päätöksen nro 14/0262/1 mukaiseksi ja suorittanut hallinto-oikeuden em. päätöksessä edellytetyt toimenpiteet. E on kokouksessa toiminut asian esittelijänä ja F puheenjohtajana.

A on valituksessaan esittänyt, että E on ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn, koska hän on hyväksynyt avustusten maksamisia ilman lainvoimaista päätöstä siitä, miten avustukset jaetaan. F:n osalta A on esittänyt, että tämä on ollut esteellinen paikallisessa sanomalehdessä 26.9.2013 ilmestyneen A:ta koskevan lehtikirjoituksensa vuoksi. F on tuossa kirjoituksessa käsitellyt muun ohella kunnan myöntämien avustusten viivästymistä ja todennut sen yhteydessä seuraavasti: ”Ongelmana on, että eräs henkilö on ottanut kohteeksi valittaa muun muassa järjestöjen avustuksista. Nyt toivonkin, että järjestöt luovat valittajaa kohtaan painetta, että turhanpäiväinen valittaminen loppuu. Asiaan pitäisi saada ratkaisu, jotta sama valitusruletti ei jatkuisi ensi vuonna.”

Hallinto-oikeuden asianhallintajärjestelmästä ilmenee, että A on ennen kuin nyt kyseessä oleva, vuoden 2013 avustuksia koskeva asia on kunnanhallituksessa 2.9.2013 ensimmäisen kerran ratkaistu, hakenut muutosta useisiin muihinkin B:n kunnan viranomaisten päätöksiin muun ohella avustuksia koskevissa asioissa. F:n kirjoitus on julkaistu tilanteessa, jossa A oli tehnyt oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen edellä mainitusta 2.9.2013 tekemästä päätöksestä.

Oikeudellinen arviointi

Kunnanhallituksen toimivalta

Asiassa ei ole kyse varojen jakamisesta kunnan talousarviossa sosiaali- ja terveystoimelle osoitetuista määrärahoista vaan kunnanhallituksen toimivaltaan kuuluvasta yleisavustusten myöntämisestä yhdistyksille. B:n sotaveteraanit ry on hakenut avustusta ja ilmoittanut, miten sitä tultaisiin käyttämään. Kunnanhallitus on voinut harkintansa mukaan myöntää yhdistykselle avustusta siitä riippumatta, saavatko yhdistyksen jäsenet tukea myös sosiaali- ja terveystoimen määrärahoista. Sillä seikalla, ovatko kunnan viranhaltijat ylittäneet toimivaltansa hyväksyessään laskuja maksettaviksi, ei ole vaikutusta kunnanhallituksen toimivaltaan. Kunnanhallitus ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla ylittänyt toimivaltaansa.

Esteellisyys

B:n kunta on maksanut jalkahoitoa, fysikaalista hoitoa ja hierontaa koskevia laskuja, jotka on kunnan kirjanpidossa kohdistettu B:n sotaveteraanit ry:lle 2.9.2013 myönnettyyn avustukseen. Ottaen huomioon, että avustusten myöntämistä koskeva päätös on sittemmin valituksen johdosta kumottu, avustuksen maksaminen yhdistykselle mainituin tavoin laskua vastaan ei ole miltään osin perustunut avustusta koskevaan lainvoimaiseen päätökseen.

Kuntalain mukaan päätökset voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevina. Erityisesti rahasuorituksia käsittävään täytäntöönpanoon voidaan ryhtyä myös sillä edellytyksellä, että niiden periminen saajalta takaisin saattaa tulla kyseeseen. Avustussuoritusten hyväksymisestä maksettavaksi kunnan hallinnossa päättävä henkilö ei joudu henkilökohtaiseen taloudelliseen vastuuseen maksun takaisin saamisesta pelkästään siitä syystä, ettei maksu ole perustunut lainvoimaiseen päätökseen.

Kun otetaan huomioon edellä sanottu sekä E:n hyväksymän laskutuksen määrästä saatu selvitys, avustusten jakamista koskevan asian ratkaisusta ei ole ollut odotettavissa E:lle erityistä hyötyä tai vahinkoa eikä luottamuksen hänen puolueettomuuteensa asiassa voida muutenkaan katsoa valituksessa esitetyillä perusteilla vaarantuneen. Hän ei siten ole ollut esteellinen esittelemään asiaa kunnanhallitukselle.

F on lehtikirjoituksessaan, joka on julkaistu A:n tehtyä syksyllä 2013 oikaisuvaatimuksen avustusten jakopäätöksestä, pahoitellut sitä, että avustusten jakaminen on viivästynyt ”erään henkilön” valitusten takia. Kirjoituksesta ilmenee kiistatta, että F ei ole tuolloin pitänyt muutoksenhakua asiassa aiheellisena. Hallinto-oikeuden ratkaistavana on nyt kysymys siitä, onko tuon lehtikirjoituksen perusteella katsottava, että luottamus F:n puolueettomuuteen osallistua avustusten jakamista koskevan asian ja A:n siitä tekemän oikaisuvaatimuksen käsittelyyn on vaarantunut syksyllä 2014, kun asia on ollut uudelleen kunnanhallituksen käsiteltävänä hallinto-oikeuden kumottua A:n valituksesta aiemmat päätökset menettelyvirheiden perusteella.

Hallintolain mukaan ennakkokäsitys siitä, miten asia tulee ratkaista, ei sellaisenaan aiheuta esteellisyyttä. Erityisesti luottamuselinten jäsenten suhtautuminen käsiteltäväksi tulevaan asiaan on päinvastoin varsin usein julkisesti tiedossa etukäteen. F:n kirjoitus on toki ollut epäasiallinen siltä osin kuin hän on siinä ilmoittanut toivovansa, että ”järjestöt luovat valittajaa kohtaan painetta, että turhanpäiväinen valittaminen loppuu”. Kun otetaan kuitenkin huomioon muun ohessa se, että A ei ole avustuksen hakija, kirjoitus ei muodosta sellaista esteellisyyssäännöksen muissa kohdissa säädettyihin perusteisiin rinnastettavaa erityistä syytä, jonka johdosta F olisi ollut esteellinen osallistumaan avustuspäätöksen ja A:n siitä tekemän oikaisuvaatimuksen käsittelyyn.

A:n oikaisuvaatimusta käsiteltäessä E ja F eivät olisi hallintolain mukaan saaneet osallistua itseensä kohdistetun esteellisyysväitteen ratkaisemiseen. Asiassa on siten menetelty tältä osin virheellisesti. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että he eivät edellä sanotusti ole olleet asiassa esteellisiä, oikaisuvaatimuspäätöstä ei ole syytä tällä perusteella kumota.

Oikaisuvaatimuspäätöksen perusteleminen

Kunnanhallitus on oikaisuvaatimuspäätöksen perusteluina todennut, ettei päätös ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, ei ole lainvastainen eikä mene viranomaisen toimivaltaa ulommaksi. Lisäksi on viitattu juoksevasta pöytäkirjasta ilmeneviin asian aikaisempiin vaiheisiin ja todettu, että kunnanhallitus on korjannut päätöksensä hallinto-oikeuden päätöksen mukaiseksi. A on siten saanut perustellun ratkaisun vaatimuksiinsa ja pystynyt tekemään valituksen hallinto-oikeuteen. Oikaisuvaatimuspäätöstä ei siten ole sen perustelujen yleispiirteisyyden vuoksi pidettävä lainvastaisena.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Kuntalaki (365/1995) 52 § (1034/2003) 1 ja 2 momentti, 90 § (1375/2007) 2 ja 3 momentti, 91 §, 93 §, 95 § ja 98 §

Kuntalaki 147 §

Hallintolaki 27 §, 28 § 1 momentti, 29 § 2 momentti ja 49 g § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Hannamaija Falck ja Matti Leikkonen (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan ja sen täydennyksissä vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja B:n kunnanhallituksen päätökset 7.10.2014 (§:t 235 ja 236) ja 3.11.2014 (§:t 265 ja 266) kumotaan. A on lisäksi vaatinut, että hallinto-oikeuden hänelle määräämä oikeudenkäyntimaksu palautetaan ja B:n kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vähintään 200 eurolla.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

B:n Sotaveteraanit ry ei ole saanut vuonna 2013 maksusuoritusta jäsentensä kuntoutukseen B:n kunnalta. Yhdistyksen vuosikertomuksen kirjaus ei perustu varainkäytön kirjanpitoon. Yhdistys ei ole tietoinen siitä, miten ja keitä sen nimissä laskutetuissa tapahtumissa on kuntoutettu sekä millä rahamäärällä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut eivät kaikilta osin vastaa tosiseikkoja. Hallinto-oikeus ei ole antanut ratkaisua kaikkiin A:n valituksissaan esittämiin epäkohtiin.

Kunnan viranhaltijat ovat ennen kunnanhallituksen päätöstä hyväksyneet veteraaniyhdistyksen jäsenten kuntoutuslaskuja. Näin ollen kunnanhallitus ei ole kaikilta osin voinut käyttää sille kuuluvaa toimivaltaa avustusten myöntämiseen. Viranhaltijat ovat ylittäneet tarkoitukseen varatut määrärahat. Viranhaltijat ovat hyväksyneet kuntoutuslaskuja maksettaviksi tililtä, jonka käyttämiseen heillä ei ole ollut toimivaltaa.

Kunnanjohtaja D on osallistunut esteellisenä asioiden käsittelyyn. Hän on tilivelvollisuuden ja tilinylityksen johdosta ollut asianosainen ja hänelle on ollut odotettavissa hyötyä asioiden ratkaisusta. D ilmaisi esteellisyytensä asiassa 7.10.2014 alkaen, mutta ei yksilöinyt sen perustetta.

Hallintojohtajana 2.9.2013 alkaen toiminut E on osallistunut esteellisenä asioiden käsittelyyn. E on hyväksynyt tilivelvollisena viranhaltijana kuntoutuslaskuja maksettavaksi tililtä, johon hänellä ei ole käyttöoikeutta. Hän on yhdessä D:n kanssa ajalla 30.4–30.12.2013 hyväksynyt avustuksia maksettavaksi ylittäen valtuuston ja kunnanhallituksen kysymyksessä oleviin avustuksiin varatun määrärahan. Ylitys aiheutui E:n 30.12.2014 hyväksymästä B:n Fysioterapian fysikaalisen hoidon laskusta, josta ei ilmene, kenelle hoito on annettu. Hoitoa saaneiden henkilöiden jäsenyyttä veteraaniyhdistyksessä ei ole tarkistettu eikä yhdistys ole ollut tietoinen laskun olemassaolosta. E ei ole toimittanut A:lle tämän pyytämiä tositteita ennen hallinto-oikeuden vastaselityksen antamiselle asettaman määräajan päättymistä. Hän on näin estänyt oikeuden toteutumisen hallinto-oikeudessa. E ei ole valmistelijana ja esittelijänä kertonut kunnanhallituksen jäsenille avustusten toimeenpanon tilanteesta esittäessään avustusten myöntämistä päätöksen liitteen mukaisesti. Kuntoutusvaroja ei ole siirretty veteraaniyhdistyksen tilille, vaan eri yrittäjien tileille, osittain yhdistyksen tietämättä. E:n asenteellisuus ilmenee hänen kirjoituksistaan.

E:n osalta ei ole kysymys pelkästään yleisestä puolueettomuuden vaarantumisesta, vaan asianosaisuudesta ja ratkaisusta odotettavissa olevasta hyödystä tai vahingosta. E on ylittänyt toimivaltansa valtuuston ja kunnanhallituksen päätösten toimeenpanijana. D:n lähimpänä alaisena E on esteellinen myös D:n esteellisyyden perusteella.

Kunnanhallituksen puheenjohtaja F:n esteellisyyden osalta A yhtyy hallinto-oikeuden vähemmistöön jääneen jäsenen äänestyslausuntoon ja esittää lisäksi, että F on suhtautunut piittaamattomasti A:n asiakirjapyyntöihin ja esteellisyyttä koskeviin säännöksiin.

E:n lehtikirjoitus syksyllä 2014 on osa F:n toivomaa paineen luomista A:ta kohtaan. F:n asema kunnan valtapuolueen edustajana ja kunnanhallituksen pitkäaikaisena puheenjohtajana vaikuttaa hänen esteellisyytensä arviointiin.

C on osallistunut esteellisenä asioiden käsittelyyn. C:hen kohdistuva esteellisyysepäily on kirjattu ennen muutoksenhakuajan päättymistä.

Kunnanhallituksen avustuksia koskevat päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä, koska pöytäkirjoihin ei ole kirjattu, että ne olisi pidetty yleisesti nähtävillä.

Hallinto-oikeus on A:sta johtumattomista syistä kirjannut asiassa saadun selvityksen monelta osin virheellisesti ja puutteellisesti. Myös hallinto-oikeuden oikeudellinen arviointi on virheellistä ja puutteellista.

Viranomaisen ja yhdistyksen hallinto-oikeudelle toimittamissa asiakirjoissa esittämät perusteet ovat osoittautuneet valitusajan umpeuduttua virheellisiksi.

A:n aikaisemmat valitukset ovat menestyneet hallinto-oikeudessa. Pelkästään valitusten lukumäärästä ei siten tule tehdä johtopäätöksiä.

Kunnanhallituksen toimivallan osalta hallinto-oikeus on todennut, että kysymys ei ole kunnan talousarviossa sosiaali- ja terveystoimelle osoitetuista määrärahoista. Viranhaltijat ovat kuitenkin jakaneet niitä avustukset kotitalouksille -nimiseltä tililtä.

Hallinto-oikeus ei ole A:n toistuvista pyynnöistä huolimatta ottanut kantaa kunnanvaltuustolta talousarviopäätöksessä ja kunnanhallitukselta etuuksia kuntalaisille järjestettäessä edellytettävään täsmällisyyteen kirjauksissa. Täsmällisillä kirjauksilla on merkitystä kunnan asukkaiden yhdenvertaisen kohtelun kannalta.

Sotaveteraaniyhdistyksen yli sadasta jäsenestä enää vain murto-osa on oikeutettu valtion budjettivaroin järjestettyyn kuntoutukseen tai kotona selviytymisen tukiin. Muiden jäsenten ei ole osoitettu terveydellisin, sosiaalisin tai rintamapalvelutaustaisuuden perusteella poikkeavan muista B:n kuntalaisista, taikka että he olisivat rintamapalveluolosuhteissa invalidisoituneiden tai kaatuneiden leskiä.

Yleishallinnon viranhaltijoilla, jotka ovat hyväksyneet kuntoutuspalvelujen tuottajien laskuja, ei ole ollut mahdollista tarkistaa palveluita saaneiden henkilöiden B:n kuntalaisuutta, jäsenyyttä veteraaniyhdistyksessä, terveydentilatietoja, eikä heidän oikeuttaan valtakunnallisesti tuettuihin etuuksiin. Tällainen mahdollisuus on kunnassa vain sosiaalitoimen veteraaniyhteyshenkilöllä. Kysymys on henkilökohtaisten maksuvapautusten myöntämisestä eräille henkilöille kuntoutuspalvelujen maksuista maksamalla kokonaan kunnan varoista eräiden henkilöiden laskuja muiden ohella kampaamoyrittäjille.

Ei ole osoitettu, että tositelaskuissa mainitut naiset olisivat olleet B:n Sotaveteraanit ry:n jäseniä vuonna 2013. Vuosikertomuksen mukaan veteraaniyhdistyksen jäseniksi siirtyminen tapahtui vasta vuoden 2014 vuosikokouspäätöksellä.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa kunnan menettelyyn, jossa veteraaniyhdistystä kohdellaan muista yhdistyksistä poiketen esimerkiksi varaamalla kiinteä kuntoutusraha, jakamalla sitä ennen monijäsenisen toimielimen päätöstä sekä hoitamalla maksupalvelu ja kirjanpito yhdistyksen puolesta. Hallinto-oikeus ei ottanut kantaa myöskään A:n hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa tarkoittamaan yritysten yhdenvertaisuuden toteutumiseen.

Hallinto-oikeuden päätöksen kohta, jonka mukaan laskuja on kunnan kirjanpidossa kohdistettu B:n sotaveteraanit ry:lle 2.9.2013 myönnettyyn avustukseen, on kunnan pääkirjaotteen vastainen. Mainittuja hoitoja ei ole kohdennettu maksetuiksi veteraaniyhdistyksen avustuksesta. Hoitolaskut on pääkirjaotteen mukaan kirjattu maksetuiksi kunnan kirjanpidossa yksityishenkilöiden hoidosta laskuttaneille yrityksille. Kunnanhallituksen päätöksen mukaista hoitoavustusta ei ole maksettu Veteraaniyhdistyksen tilille eikä yhdistys ole tietoinen kunnan asiaa koskevista tilinpitotiedoista.

Hyväksyttyjen maksujen osalta kysymys ei ole pelkästään lainvoimaisen päätöksen puuttumisesta, vaan myös monijäsenisen toimielimen päätöksen puuttumisesta tai sen vastaisesta menettelystä.

E on ollut esteellinen esittelemään valituksessa mainittuja asioita kunnanhallitukselle ja esteellinen olemaan kokouksessa läsnä niitä käsiteltäessä. F on myös ollut esteellinen, eikä hän olisi saanut olla läsnä edellä mainittuja asioita käsiteltäessä.

Myös hallinto-oikeus on katsonut kunnan johtavien viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden menetelleen monelta osin virheellisesti.

Hallinto-oikeus ei ole ohjeistanut A:ta siltä osin kuin hänen valituksissaan tarkoitetut asiat eivät kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

B:n kunnanhallitus on antanut A:n valituksen ja sen täydennysten johdosta selityksen, jossa on vaadittu, että valitus hylätään, ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Selityksessä viitatussa G:n (H:n kaupunki) tapauksessa korkein hallinto-oikeus totesi muun ohella, että tämän valituksiin liittyi piirteitä, jotka olivat ”vieraita aidon oikeusturvatarpeen vuoksi tehdyille toimenpiteille”. A:n runsaat valitukset tai kantelut eivät rajoitu pelkästään B:n kuntaan, vaan hänellä on ollut tai on vireillä useita valituksia tai kanteluita, jotka koskevat myös muita viranomaisia. A:n valitusasiakirjoissaan käyttämät ilmaisut luottamushenkilöistä ja viranhaltijoista ovat vihjailevia ja jopa henkilökohtaisuuksiin meneviä ja syyllistäviä. Tapauksessa on samoja piirteitä kuin G:n tapauksessa. A:n valitukset kuluttavat runsaasti aikaa ja vievät kunnan voimavaroja. A:n valituksia voidaan pitää jopa oikeuden väärinkäyttönä.

A on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallituksen selityksen antamisesta päätettäessä on ollut läsnä sekä asiassa aikaisemmin esteellisyydestään ilmoittanut henkilö että hänen varajäsenensä. Myös E ja F, joiden esteellisyydestä asiassa on kysymys, ovat olleet läsnä kokouksessa asiaa käsiteltäessä. Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kunnanhallituksen selityksessä ei ole esitetty mitään sellaista, jonka johdosta asiaa olisi syytä arvioida toisin kuin mitä A on valituksessaan esittänyt.

B:n kunnanhallituksen vuoden 2016 avustusten jakamista koskeviin päätöksiin liittyen on paljastunut, että kunnan vapaa-aikalautakunta on ollut toimivaltainen myöntämään avustusta I:n paikallisyhdistykselle. Kunnanhallitus on siten ylittänyt toimivaltansa päättäessään 7.10.2014 (§ 236) myöntää avustuksen mainitulle yhdistykselle.

E:n valmistelemiinsa A:ta koskeviin asioihin lähes johdonmukaisesti liittämä teksti on osoitus pyrkimyksestä painostaa F:n 26.9.2013 ohjeistamalla tavalla A:ta luopumaan kunnan hallintotoimien kyseenalaistamisesta.

Eduskunnan oikeusasiamies on päätöksissään 2.12.2009 diaarinumero 263/4/08 ja 17.2.2011 diaarinumero 4582/4/09 katsonut kunnan johdon menetelleen kyseenalaisesti yleishyödyllisten yhteisöjen avustusten jakamisen osalta. Oikeusasiamies on myös katsonut kunnan viranhaltijan menetelleen samassa yhteydessä hyvän hallinnon vastaisesti. Hallinto-oikeus on A:n kunnallisvalitusten johdosta muun ohella toistuvasti kumonnut kunnanhallituksen avustuksia koskevia päätöksiä. Hallinto-oikeus on kumonnut avustusten jakamista koskevat päätökset vuosilta 2014 ja 2015.

Kunta kuormittaa itse henkilöstöään enemmän kuin kukaan kuntalainen. Kunnanhallitus ylittää vuosittain toimivaltansa. Hallintosääntöä ei noudateta. Laillisiin muutoksenhakukeinoihin turvautumisessa ei ole kysymys oikeuden väärinkäytöstä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vaatimusta hallinto-oikeuden hänelle määräämän oikeudenkäyntimaksun palauttamisesta eikä hänen valitustaan D:n esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen kunnanhallituksen päätöksestä 3.11.2014 (§ 266). B:n kunnanhallituksen päätös 3.11.2014 (§ 266) kumotaan. A:n valitus hylätään muilta tutkituilta osin.

3. B:n kunta velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 100 eurolla.

Perustelut

1. Tutkimatta jätetyiltä osin

1.1 Oikeudenkäyntimaksun palauttamista koskeva vaatimus

Tuomioistuinmaksulain 11 §:n 1 momentin mukaan maksun määräämistä koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua maksun määränneeltä virkamieheltä tai viranomaiselta kuuden kuukauden kuluessa maksun määräämisestä siten kuin hallintolaissa säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Edellä sanottu huomioon ottaen korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa tutkia hallinto-oikeuden päätöksessä määrätyn oikeudenkäyntimaksun palauttamista koskevaa vaatimusta. Tähän liittyvä vaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

1.2 D:n esteellisyyttä koskeva valitusperuste

Kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa, tai päätös on muuten lainvastainen.

Pykälän 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Kuntalain (365/1995) 100 §:n mukaan kunnallisvalitukseen sovelletaan muuten, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

A ei ole valittanut kysymyksessä olevista B:n kunnanhallituksen päätöksistä hallinto-oikeuteen sillä perusteella, että D olisi osallistunut esteellisenä asioiden käsittelyyn. Koska valitusperuste on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa, valitus on tältä osin kuntalain 90 §:n 3 momentin ja 100 §:n sekä hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla jätettävä tutkimatta.

2. Tutkituilta osin

2.1 B:n kunnanhallituksen selitys

A on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella, että B:n kunnanhallituksen selityksen antamista koskevan asian käsittelyyn olisi kunnanhallituksessa osallistunut esteellisiä henkilöitä. Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Korkein hallinto-oikeus harkitsee mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla asiaa ratkaistessaan itse, mikä merkitys kunnanhallituksen selitykselle on annettava osana asiassa saatua selvitystä. Mainitun selityksen antamista koskevan kunnanhallituksen päätöksen lainmukaisuus ei ole nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana.

2.2 Esteellisyys

Asian vaiheet

A on tehnyt oikaisuvaatimuksen B:n kunnanhallituksen päätöksestä 2.9.2013 (§ 221), jolla on ratkaistu yleishyödyllisille yhteisöille vuonna 2013 myönnettäviä avustuksia koskeva asia.

B:n kunnanhallituksen puheenjohtaja F on paikallisessa sanomalehdessä 26.9.2013 julkaistussa kirjoituksessa käsitellyt muun ohella kunnan myöntämien avustusten viivästymistä ja todennut mainitussa yhteydessä seuraavaa: ”Ongelmana on, että eräs henkilö on ottanut kohteeksi valittaa muun muassa järjestöjen avustuksista. Nyt toivonkin, että järjestöt luovat valittajaa kohtaan painetta, että turhanpäiväinen valittaminen loppuu. Asiaan pitäisi saada ratkaisu, jotta sama valitusruletti ei jatkuisi ensi vuonna.”

B:n kunnanhallitus on päätöksellään 14.10.2013 (§ 275) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen kunnanhallituksen päätöksestä 2.9.2013 (§ 221).

Turun hallinto-oikeuden kumottua päätöksellään 19.9.2014 kunnanhallituksen edellä mainitut päätökset B:n kunnanhallitus on päätöksellään 7.10.2014 (§ 235) päättänyt merkitä hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksi ja päätöksellään 7.10.2014 (§ 236) käsitellyt avustushakemukset uudelleen F:n toimiessa kokouksen puheenjohtajana. Kunnanhallitus on päättänyt myöntää avustukset saman suuruisina kuin aikaisemmassa päätöksessään 2.9.2013 (§ 221).

B:n kunnanhallitus on päätöksillään 3.11.2014 (§:t 265 ja 266) F:n toimiessa kokouksen puheenjohtajana hylännyt A:n kunnanhallituksen päätöksistä tekemän oikaisuvaatimuksen, jossa A on muun ohella esittänyt F:n olleen esteellinen käsittelemään asiaa edellä mainitun lehtikirjoituksensa vuoksi.

Turun hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n valituksen päätöksen 3.11.2014 (§ 265) osalta ja hylännyt A:n valituksen kunnanhallituksen päätöksistä 7.10.2014 (§ 236) ja 3.11.2014 (§ 266) myös A:n esittämän F:n esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta.

Oikeudellinen arviointi

A on tehdessään oikaisuvaatimuksen B:n kunnanhallituksen päätöksistä käyttänyt kunnan jäsenelle kuntalaissa (365/1995) säädettyä oikeutta hakea muutosta kunnan viranomaisten päätöksiin ja harjoittaa kunnan itsehallintoon kohdistuvaa laillisuusvalvontaa. A on oikaisuvaatimuksessaan katsonut, että avustusten myöntämistä koskevat päätökset ovat olleet kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisia.

F on lehtikirjoituksessaan julkisesti arvostellut avustuspäätöksiin kohdistunutta muutoksenhakua. Vaikka kirjoituksessa ei ole mainittu A:ta nimeltä, kirjoituksen perusteella ei ole jäänyt epäselväksi, että se kohdistuu A:han. Kirjoituksessa on myös mainittu F:n toimivan B:n kunnanhallituksen puheenjohtajana.

F on toiminut B:n kunnanhallituksen puheenjohtajana kunnanhallituksen käsitellessä A:n kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2014 (§ 236) tekemää oikaisuvaatimusta.

Esteellisyyttä koskevien säännösten keskeisenä tarkoituksena on varmistaa, ettei päätöksenteko kunnan hallinnossa tapahdu epäasiallisilla perusteilla päätöksentekoon osallistuvalla henkilöllä asiaan tai asianosaiseen olevan suhteen vuoksi.

F on kunnanhallituksen puheenjohtajan asemassa edellä mainitussa kirjoituksessaan julkisesti kehottanut järjestöjä, joilla on mahdollisuus saada kunnanhallituksen myöntämiä avustuksia, painostamaan A:ta lopettamaan muutoksenhaku kunnanhallituksen päätöksistä. F on lehtikirjoituksessaan luonnehtinut A:n valituksia turhiksi.

Tilanteessa, jossa avustusten myöntämistä koskevaa asiaa on A:n oikaisuvaatimuksen johdosta käsitelty kunnanhallituksessa uudelleen sen jälkeen, kun hallinto-oikeus oli A:n valituksen johdosta kumonnut kunnanhallituksen aikaisemmin asiassa tekemät päätökset, luottamuksen F:n puolueettomuuteen on edellä mainituissa olosuhteissa katsottava vaarantuneen hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla muusta erityisestä syystä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että F on ollut A:ta koskevan kirjoituksensa vuoksi esteellinen osallistumaan A:n avustusten myöntämistä koskevasta päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen käsittelyyn kunnanhallituksessa. Tämän vuoksi kunnanhallituksen päätös 3.11.2016 (§ 266) on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kun A ei ole ollut avustuksen hakijana, edellä mainittu lehtikirjoitus ei ole tehnyt F:ää esteelliseksi osallistumaan avustusten myöntämistä koskevan asian 7.10.2014 (§ 236) käsittelyyn kunnanhallituksessa.

Pääasian lopputulos

Edellä sanotun johdosta kunnanhallituksen päätös 3.11.2014 (§ 266) ja hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös, siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen kunnanhallituksen päätöksestä 3.11.2014 (§ 266), on kumottava.

Kun otetaan muutoin huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi B:n kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A:n kohtuulliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto:

”Olen samaa mieltä kuin enemmistö A:n valituksen ja vaatimusten osittaisesta tutkimatta jättämisestä. Siltä osin kuin valitus tutkitaan, hylkään valituksen. Katson, ettei asiassa ole perusteita hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen. Velvoitettuna lausumaan A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta vaatimuksesta enemmistön pääasiaratkaisun perusteella olen siitä samaa mieltä kuin enemmistö.”