Asiassa oli kysymys siitä, oliko tietosuojalautakunta voinut kieltää Jehovan todistajat -uskonnollista yhdyskuntaa (yhdyskunta) keräämästä tai muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja ilman, että jokin henkilötietolain 8 §:ssä tarkoitetuista henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä ja arkaluonteisten tietojen osalta saman lain 12 §:ssä tarkoitetuista ehdoista täyttyy. Hallinto-oikeus kumosi yhdyskunnan valituksesta tietosuojalautakunnan päätöksen lukuun ottamatta lomaketta, jonka käyttämisen yhdyskunta oli myöntänyt ja josta se oli ilmoittanut päättäneensä luopua. Korkein hallinto-oikeus kumosi tietosuojavaltuutetun valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi tietosuojalautakunnan päätöksen voimaan.
Kysymyksenasettelu
Keskeisiä kysymyksiä asiassa olivat, jäikö ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tapahtunut henkilötietojen käsittely henkilötietolain soveltamispiirin ulkopuolelle, ja jos ei jäänyt, muodostuiko saarnaamistyön yhteydessä tehtyihin muistiinpanoihin sisältyneistä henkilötiedoista henkilörekisteri tai -rekistereitä, voitiinko yhdyskuntaa pitää rekisterinpitäjänä yhdessä yksittäisten henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja tehneiden Jehovan todistajien kanssa ja oliko henkilötietojen käsittelylle ollut, toisin kuin tietosuojalautakunta oli katsonut, henkilötietolain mukaiset edellytykset. Asiassa oli myös arvioitava yhdyskunnan esittämiä näkökohtia, jotka liittyivät yksityiselämän suojaan, uskonnonvapauteen, sananvapauteen ja syrjinnän kieltoon. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lausuttiin muun ohella seuraavaa:
Asiassa saatu selvitys muistiinpanojen tekemisestä
Yksittäisten Jehovan todistajien ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tekemien muistiinpanojen, mikäli niitä tehtiin, sisältö vaihteli heidän omaksumiensa käytäntöjen ja erilaisten saarnaamistyön tilanteiden mukaan. Myös muistiinpanojen tallentamistapa vaihteli. Tietoja saatettiin tallettaa paperille manuaalisesti tai mobiililaitteelle sähköisesti. Muistiinpanoja saatettiin tehdä esimerkiksi talon tai asunnon numerosta, asukkaan sukunimestä taikka siitä, että tietyssä asunnossa tai tietyn henkilön luona ei toivottu enää käytävän sekä uusintakäynteihin liittyen esimerkiksi tavatun henkilön etu- ja/tai sukunimestä taikka sukupuolesta, osoitteesta (mahdollisesti ilman nimeä tai sukupuolta koskevaa tietoa) ja muista yhteystiedoista, sovitun seuraavan tapaamisen ajankohdasta ja keskustelunaiheesta. Lisäksi yhdyskunnan julkaisussa oli ohjeistettu tekemään muistiinpanoja uusintakäynteihin liittyen.
Oikeudellinen arviointi
Merkittävää osaa muistiinpanoihin sisällytetyistä merkinnöistä voitiin kiistatta pitää henkilötietolain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuina henkilötietoina. Muistiinpanoihin saattoi sisältyä myös henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja.
Ottaen huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta annetussa unionin tuomioistuimen tuomiossa lausutun korkein hallinto-oikeus katsoi, että henkilötietojen kerääminen, jota yksittäiset Jehovan todistajat eli yhdyskunnan jäsenet suorittivat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ja niiden myöhempi käsittely eivät olleet henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa. Sen seikan, että eräät yksittäiset Jehovan todistajat mahdollisesti olivat solmineet ystävyys- tai tuttavuussuhteita eräiden niistä henkilöistä kanssa, joita koskevia henkilötietoja muistiinpanoihin sisältyi, ei voitu katsoa muuttavan tätä arviointia kokonaisuuden kannalta toiseksi. Henkilötietolain 2 §:n 3 momentista ei siten seurannut, että sanottu laki ei olisi tullut nyt sovellettavaksi. Henkilötietolain sovellettavuuden kannalta ei liioin ollut merkitystä sillä seikalla, että osa ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä kerättävistä henkilötiedoista oli saatavissa julkisista lähteistä.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa katsottiin, että tietosuojadirektiivin 2 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu rekisteröintijärjestelmän käsite kattaa kaikki henkilötiedot, jotka kerätään ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä ja joihin kuuluvat nimet ja osoitteet sekä muut tavattuja henkilöitä koskevat tiedot, kun kyseiset tiedot järjestetään tiettyjen sellaisten kriteerien mukaan, joiden ansiosta ne voidaan käytännössä helposti hakea myöhempää käyttöä varten. Jotta tällainen tietojen kokonaisuus kuuluisi kyseisen käsitteen soveltamisalaan, ei ole tarpeen, että se sisältää nimenomaisia kortistoja tai luetteloja tai muita hakua palvelevia järjestelyjä.
Henkilötietoja sisältävien muistiinpanojen tekeminen liittyi osaltaan tulevien ovelta ovelle -saarnaamistyöhön liittyvien käyntien valmisteluun. Vaikka yksittäisten Jehovan todistajien noudattamat henkilötietojen merkitsemis- ja järjestämistavat sekä -tekniikat saattoivat poiketa toisistaan, muistiinpanojen tekeminen ei eräiltä osin olisi ylipäätään ollut mielekästä, jos tietoja ei olisi samalla myös ollut järjestetty sellaisin perustein, että tiettyä henkilöä ja hänen osoitettaan koskevat tiedot voitiin niiden perusteella löytää helposti.
Tähän nähden ja ottaen huomioon unionin tuomioistuimen tuomiossa lausutun korkein hallinto-oikeus katsoi, että ovelta ovelle -saarnaamistyössä kerätyistä paperimuotoisissa asiakirjoissa olevista henkilötietoja sisältävistä muistiinpanoista muodostui ainakin osassa tapauksista henkilötietolain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettu henkilörekisteri tai sen osa, mikä merkitsi samalla myös sitä, että tähän henkilötietojen käsittelyyn sovellettiin henkilötietolakia. Myös mobiililaitteeseen sähköisessä muodossa ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä kerätyt ja talletetut henkilötiedot muodostivat henkilörekisterin tai sen osan.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa katsottiin, että tietosuojadirektiivin 2 artiklan d alakohtaa, tarkasteltuna yhdessä perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että sen perusteella uskonnollista yhdyskuntaa voidaan pitää – yhdessä saarnaamistyötä harjoittavien jäsentensä kanssa – rekisterinpitäjänä henkilötietojen käsittelyn osalta, jota viimeksi mainitut harjoittavat yhdyskunnan organisoiman ja koordinoiman ovelta ovelle -saarnaamistyön, johon tämä myös kannustaa, yhteydessä, eikä ole tarpeen, että kyseisellä yhdyskunnalla on oikeus tutustua tietoihin tai että osoitetaan, että se on antanut jäsenilleen kirjallisia ohjeita tai käskyjä, jotka koskevat kyseistä käsittelyä.
Henkilötietoja sisältävien muistiinpanojen tekeminen liittyi merkittävällä tavalla uskon levittämisen tarkoituksessa tehtävän ovelta ovelle -saarnaamistyön toteuttamiseen. Saarnaamistyötä organisoitiin ja koordinoitiin pitämällä yllä aluekarttoja/aluekortteja. Yhdyskunnan seurakunnat ylläpitivät julistajakortteja, joihin kirjattiin, paljonko jäsen oli levittänyt yhdyskunnan julkaisuja ja paljonko hän oli käyttänyt aikaa evankelioimistyöhön. Seurakuntien aluekarttoihin/aluekortteihin oli merkitty tietoja henkilöistä, jotka eivät halunneet Jehovan todistajien käyvän luonaan. Lisäksi yhdyskunnan julkaisussa oli annettu ohjeistusta muistiinpanojen tekemisestä.
Vaikka ovelta ovelle -saarnaamistyö oli myös osa yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtaista uskonnollista toimintaa, saarnaamistyö oli yhdyskunnan tosiasiallisesti organisoimaa, koordinoimaa ja kannustamaa. Yhdyskunnan oli katsottava tosiasiallisesti osallistuneen mainittuun toimintaan merkittävällä tavalla liittyvän henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinojen määrittelemiseen. Tähän nähden ja ottaen huomioon unionin tuomioistuimen tuomiossa lausutun, korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhdyskuntaa oli pidettävä ovelta ovelle -saarnaamistyössä muodostuneen/muodostuneiden henkilörekisterin/henkilörekistereiden henkilötietolain 3 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä yhdessä yksittäisten henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja tehneiden Jehovan todistajien kanssa. Kun otettiin huomioon tietojen keräämisen hajautettu luonne sekä yhdyskunnan tosiasiallinen asema jäsentensä toiminnan ohjaajana ja tietojen välittämisen mahdollistajana, tietosuojalautakunnan päätöksen kohdistaminen yksinomaan yhdyskuntaan oli ollut sinänsä perusteltua.
Ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tapahtunut henkilötietojen käsittely ei perustunut rekisteröidyn asiakassuhteeseen tai jäsenyyteen taikka pääsääntöisesti muuhunkaan henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 2–9 kohdassa säädettyyn seikkaan, joten käytännössä käsittely edellytti mainitun pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua rekisteröidyn yksiselitteisesti antamaa suostumusta. Ovelta ovelle -saarnaamistyötä tekevät yksittäiset Jehovan todistajat eivät ainakaan yleensä pyytäneet rekisteröitäviltä yksiselitteistä suostumusta henkilötietojen käsittelyyn eikä asiakirjoista myöskään ilmennyt, että yhdyskunta olisi heitä tähän ohjeistanut. Henkilötietojen käsittelylle ovelta ovelle -saarnaamistyössä ei siten ainakaan yleensä ollut ollut henkilötietolaissa säädettyjä edellytyksiä.
Uskonnollisia yhdyskuntia tai uskonnollista toimintaa ei henkilötietolaissa ollut vapautettu henkilötietojen käsittelyä koskevien säännösten noudattamisesta. Henkilötietolain noudattamisen edellyttämisen ei liioin voitu katsoa rajoittavan yhdyskunnan tai yksittäisten Jehovan todistajien Suomen perustuslaissa, Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa taattua yksityiselämän suojaa ja sananvapautta.
Tietosuojalautakunnan päätös ei perustunut siihen, että kysymys oli juuri Jehovan todistajien suorittamasta henkilötietojen käsittelystä tai siihen, että yksittäisten Jehovan todistajien uskonnonharjoittamista tai yhdyskunnan toimintaa olisi pyritty vaikeuttamaan vaan asiassa ilmenneisiin henkilötietojen käsittelyyn liittyviin syihin. Päätöksellä yhdyskuntaa tai yksittäisiä Jehovan todistajia ei asetettu eri asemaan muihin uskonnollisiin yhdyskuntiin tai niiden jäseniin verrattuna. Päätös ei ollut Suomen perustuslain, Euroopan ihmisoikeussopimuksen tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan syrjinnän kieltoa ja yhdenvertaisuuden vaatimusta koskevien säännösten ja määräysten vastainen myöskään sillä perusteella, että henkilötietolain 2 §:n 5 momentin mukaiset lain soveltamisalarajoitukset eivät koskeneet uskonnollisia tarkoituksia varten tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä.
Suomen perustuslaki 6, 10, 11 ja 12 §
Euroopan ihmisoikeussopimus 8, 9, 10 ja 14 artikla sekä sopimuksen 12. pöytäkirja 1 artikla
Euroopan unionin perusoikeuskirja 7, 8, 10, 11 ja 21 artikla
Henkilötietolaki 1 §, 2 §, 3 §, 8 § 1 momentti, 11 §, 12 § 1 momentti sekä 44 § 1 ja 2 kohta
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (tietosuojadirektiivi) 2 artikla c ja d kohta sekä 3 artikla 1 ja 2 kohta
KHO 2016:208
Unionin tuomioistuimen tuomio 10.7.2018 asiassa C-25/17 Jehovan todistajat
Unionin tuomioistuimen tuomio 5.6.2018 asiassa C-210/16 Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein
Päätös, josta valitetaan
Helsingin hallinto-oikeus 18.12.2014 nro 14/0991/5
1. Asian aikaisempi käsittely
Tietosuojavaltuutetun hakemus
Tietosuojavaltuutettu on 3.4.2013 päivätyssä hakemuksessaan pyytänyt tietosuojalautakuntaa kieltämään Jehovan todistajat -uskonnollista yhdyskuntaa henkilötietolain 44 §:n nojalla määräajassa ja uhkasakon nojalla keräämästä ja muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja ja vieraskielisten ja kuurojen henkilöiden tietoja ilman kyseessä olevien henkilöiden suostumusta.
Tietosuojavaltuutettu on myös pyytänyt tietosuojalautakuntaa henkilötietolain 44 §:n nojalla määräajassa ja uhkasakon nojalla velvoittamaan yhdyskunnan antamaan sekä seurakunnilleen että yksittäisille Jehovan todistajille ohjeet siitä, että henkilötietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn tulee pyytää suostumus edellä mainituissa tilanteissa.
Tietosuojavaltuutettu on katsonut, että yksittäiset Jehovan todistajat eivät ole ovelta ovelle -saarnaamistyössä tekemiensä muistiinpanojen eivätkä liioin keräämiensä vieraskielisten ja kuurojen henkilöiden yhteystietojen rekisterinpitäjiä, vaan rekisterinpitäjä on Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta. Kyse ei ole myöskään henkilötietojen käsittelystä henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiin. Tämän vuoksi kyseessä olevaan henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietolakia.
Tietosuojavaltuutettu on hakemuksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:
Kyseessä olevia tietoja käsitellään uskonnollisen yhdyskunnan toimintaan liittyvissä tarkoituksissa yhdyskunnan ohjeiden mukaisesti ja yhdyskunnan organisoimalla tavalla. Tämän vuoksi henkilötietolaki tulee sovellettavaksi.
Henkilötietoja keräävät ja käsittelevät yksittäiset Jehovan todistajat ja osittain niitä käsitellään myös yhdyskuntaan kuuluvissa seurakunnissa. Kyseessä olevien henkilötietojen osalta rekisterinpitäjä on Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta. Sillä on tosiasiallinen määräysvalta siihen, kerätäänkö henkilötietoja ja millä edellytyksillä niitä kerätään ja käsitellään. Tietoja käsitellään yhdyskunnan toimintaan liittyviin tarkoituksiin. Yhdyskunta on antanut kyseessä olevaa henkilötietojen keräämistä ja käsittelyä koskevia ohjeita, jotka käytännössä ovat siihen kuuluvia seurakuntia ja yksittäisiä Jehovan todistajia velvoittavia. Yhdyskunta on myös muun muassa laatinut erityisen lomakkeen täyttöohjeineen käytettäväksi vieraskielisten ja kuurojen yhteystietojen keräämiseen.
Rekisteröityjen ja yhdyskunnan välillä ei ole olemassa henkilötietolain 8 tai 12 §:ssä tarkoitettua jäsensuhdetta tai muuta asiallista yhteyttä. Tämän vuoksi kyseessä olevaan henkilötietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn tarvitaan kyseessä olevien henkilöiden suostumus. Koska yhdyskunta ei ole ilmoittanut noudattavansa tietosuojavaltuutetun asiassa antamia kehotuksia, tietosuojavaltuutettu pyytää tietosuojalautakunnan määräystä asiasta.
Jehovan todistajien julkaisemassa "Valtakunnan palveluksemme" -lehdessä marraskuussa 2011 olleessa artikkelissa ohjeistetaan käytävien keskustelujen lisäksi siitä, mitä tietoja ovelta ovelle -saarnaamistyössä pitää kirjoittaa muistiin. "Kirjoita muistiin" -kohdassa kehotetaan tekemään heti käynnin jälkeen muistiinpanoja. Ohjeen mukaan muistiinpanoihin merkittäviä tietoja ovat muun muassa henkilön nimi ja osoite, tietoja uskontokuntaan kuulumisesta, perheestä ja huolenaiheista. Vuonna 1998 tietojen keräämistä varten oli olemassa erityinen lomake. Sitä ei yhdyskunnan antaman selvityksen mukaan kuitenkaan enää käytetä, vaan kukin Jehovan todistaja tekee merkintänsä itse valitsemallaan tavalla esimerkiksi vihkoon, mikäli yleensä tekee merkintöjä.
Lisäksi yhdyskunta on antanut vielä erikseen ohjeistusta lehdessään vieraskielisten ja kuurojen yhteystietojen keräämiseksi erityisellä lomakkeella sen vuoksi, että heidän luokseen voidaan lähettää asianomaista vierasta kieltä tai kuurojen kieltä puhuva Jehovan todistaja. Viimeksi mainittuun tarkoitukseen käytössä on S-43-lomake "Käy tämän henkilön luona". Lomakkeen täyttöohjeen mukaan siihen merkitään kiinnostusta ilmaisseen vieraskielisen henkilön nimi- ja yhteystiedot sekä samat tiedot kuuron henkilön osalta, vaikka hän ei olisi ilmaissutkaan kiinnostusta.
Yhdyskunta on kieltäytynyt noudattamasta tietosuojavaltuutetun 5.6.2012 antamassa kannanotossa olevaa kehotusta siitä, että ovelta ovelle -työssä pitää pyytää suostumus henkilötietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn ja että suostumuksen pyytämisestä pitää ohjeistaa kyseistä työtä tekeviä yksittäisiä Jehovan todistajia. Tietosuojavaltuutettu on antanut samasta asiasta ohjeistusta yhdyskunnalle myös aiemmin 9.10.2010. Yhdyskunta on kieltäytynyt noudattamasta myös tietosuojavaltuutetun 5.12.2012 antamaa kehotusta pyytää kuurojen ja vieraskielisten henkilöiden tietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn kuurojen ja vieraskielisten henkilöiden suostumus.
Saadun selvityksen mukaan yhdyskunnan paikallisseurakunnissa on myös rekisterit, joihin nimenomaan merkitään tiedot sellaisista henkilöistä, jotka ovat pyytäneet, ettei heidän ovellaan käytäisi. Kieltotietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn on siten olemassa henkilötietolain mukainen laillinen peruste. Niiden käsittely seurakunnissa kuitenkin osaltaan osoittaa sen, että kyseisessä toiminnassa ovat osallisena yksittäisten Jehovan todistajien lisäksi yhdyskunta ja sen seurakunnat. Lisäksi erillisellä yhteystietolomakkeella (S-43) yksittäisiä Jehovan todistajia ohjataan keräämään tiedot ja toimittamaan täytetty lomake yhdyskunnan ohjeiden mukaisesti joko seurakunnalle edelleen toimitettavaksi tai suoraan asianomaista kieltä taitavalle Jehovan todistajalle.
Lisäksi vuonna 2008 yhdyskunta on lähettänyt tietosuojavaltuutetulle selosteen Jehovan todistajien Helsingin Kaarelan paikallisseurakunnan julistajakorteista. Vastuulliseksi rekisterinpitäjäksi on ilmoitettu Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta.
Tietosuojalautakunnan päätös
Tietosuojalautakunta on päätöksellään 17.9.2013 kieltänyt henkilötietolain 44 §:n 1 kohdan nojalla Jehovan todistajat -uskonnollista yhdyskuntaa keräämästä tai muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja ilman, että jokin henkilötietolain 8 §:ssä tarkoitetuista henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä ja arkaluonteisten tietojen osalta saman lain 12 §:ssä tarkoitetuista ehdoista täyttyy.
Tietosuojalautakunta on velvoittanut yhdyskunnan henkilötietolain 44 §:n 2 kohdan nojalla kuuden kuukauden määräajassa osaltaan huolehtimaan siitä, että yhdyskunnan tarkoituksia varten ei kerätä henkilötietoja ilman, että henkilötietolaissa tarkoitetut henkilötietojen käsittelyn edellytykset täyttyvät.
Tietosuojalautakunta on päätöksensä perusteluina lausunut muun ohella seuraavaa:
Tietosuojalautakunnan päätös koskee ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tapahtuvan henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuutta. Päätöksellä ei oteta kantaa ovelta ovelle -saarnaamistyöhön.
Henkilötiedon määritelmä on laaja. Kun ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tehdään muistiinpanoja henkilöiden nimistä, osoitteista ja muista henkilökohtaisista asioista, on kyse henkilötietojen keräämisestä. Siltä osin kuin muistiinpanot koskevat esimerkiksi uskonnollista vakaumusta tai terveydentilaa, on kyse arkaluonteisten henkilötietojen keräämisestä.
Myös henkilörekisterin käsite on laaja. Rekisteri syntyy silloin, kun tiettyä henkilöä koskevat tiedot on järjestetty niin, että tiedot löytyvät helposti. Saadun selvityksen mukaan Jehovan todistajien tekemät muistiinpanot toimivat muistin apuna vierailtaessa uudelleen niiden luona, jotka ovat osoittaneet kiinnostusta. Tiettyä henkilöä koskevat tiedot ovat siis löydettävissä. Lisäksi tietosuojavaltuutetun hakemuksesta käy ilmi, että ovelta ovelle -saarnaamistyötä tehdään alueittain, joten muistiinpanot on järjestetty alueittain. Lisäksi vierasta kieltä puhuvista tai viittomakielisistä henkilöistä kerätään tietoja lomaketta käyttäen. Lomake edesauttaa henkilöä koskevien tietojen etsimistä ja siirtämistä. On ilmeistä, että nyt kysymyksessä olevassa toiminnassa syntyy henkilörekisteri tai -rekistereitä.
Henkilötietoja kerätään uskonnollisen yhdyskunnan tarkoituksen toteuttamiseksi. Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta on katsonut, että se ei ole rekisterinpitäjä, ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, että yhdyskunta tai paikallinen seurakunta ei vastaanota muistiinpanoja eikä ylläpidä rekisteriä muistiinpanoista. Rekisterinpitäjän määritelmän kannalta ei kuitenkaan ole keskeistä, kuka tietoja säilyttää. Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta on antanut ohjeita ovelta ovelle -saarnaajille ja kehottanut muistiinpanojen tekemiseen. Ohjeissa on myös erikseen mainittu, että muistiinpanoihin tulisi merkitä henkilön nimi, osoite, tietoja uskontokuntaan kuulumisesta, perheestä ja huolenaiheista. Vaikka yksittäiset saarnaajat voivat päättää miltä osin he merkitsevät nämä tiedot mahdollisesti tekemiinsä muistiinpanoihin, tapahtuu tietojen kerääminen yhdyskunnan toimintaa varten ja yhdyskunnan antaminen suuntaviivojen mukaisesti. Näin ollen lautakunta katsoo, että Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta ja tietoa keräävät yhdyskunnan jäsenet ovat yhdessä henkilötietolain tarkoittamia rekisterinpitäjiä. Tällaisen toiminnan yhteydessä tehtyjä muistiinpanoja ei myöskään voida yleisen mittapuun mukaan katsoa henkilötietojen käsittelyksi henkilökohtaiseen tai siihen verrattavaan tavanomaiseen yksityiseen tarkoitukseen henkilötietolain 2 §:n 3 kohdan, oikeastaan momentin, tarkoittamalla tavalla.
Koska kyseessä oleva henkilötietojen käsittely kuuluu henkilötietolain soveltamisalaan, henkilötietolain 8 §:ssä säädettyjen yleisten edellytysten ja arkaluonteisten henkilötietojen osalta saman lain 12 §:ssä asetettujen edellytysten tulee täyttyä henkilötietojen käsittelyssä. Henkilötietojen käsittely voi perustua esimerkiksi rekisteröidyn yksiselitteisesti antamaan suostumukseen. Tällaisia henkilötietolain mukaisia edellytyksiä ei ole näytetty olevan olemassa.
Tietosuojalautakunnan päätöksessä on sovellettuina säännöksinä mainittu muun ohella henkilötietolain 2 §, 3 §, 8 §, 11 §, 12 §, 38 §:n 2 momentti ja 44 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohta sekä tietosuojalautakunnasta ja tietosuojavaltuutetusta annetun lain 2 §.
2. Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 18.12.2014, paitsi muuta, hylännyt Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan valituksen tietosuojalautakunnan päätöksestä siltä osin kuin se on koskenut S-43-lomakkeen käyttämisen kieltämistä. Muilta osin hallinto-oikeus on hyväksynyt yhdyskunnan valituksen ja kumonnut tietosuojalautakunnan päätöksen.
Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa:
Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt
Hallinto-oikeus toteaa, että henkilötietolailla on saatettu voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (95/46/EY).
Henkilötietolain 1 §:n mukaan tämän lain tarkoituksena on toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsiteltäessä sekä edistää hyvän tietojenkäsittelytavan kehittämistä ja noudattamista.
Henkilötietolain 2 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja käsiteltäessä on noudatettava, mitä tässä laissa säädetään, jollei muualla laissa toisin säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan henkilötietojen automaattiseen käsittelyyn. Myös muuhun henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan tätä lakia silloin, kun henkilötiedot muodostavat tai niiden on tarkoitus muodostaa henkilörekisteri tai sen osa. Pykälän 3 momentin mukaan tämä laki ei koske henkilötietojen käsittelyä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa.
Henkilötietolain 3 §:n mukaan tässä laissa tarkoitetaan:
1) henkilötiedolla kaikenlaisia luonnollista henkilöä taikka hänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavia merkintöjä, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi;
2) henkilötietojen käsittelyllä henkilötietojen keräämistä, tallettamista, järjestämistä, käyttöä, siirtämistä, luovuttamista, säilyttämistä, muuttamista, yhdistämistä, suojaamista, poistamista, tuhoamista sekä muita henkilötietoihin kohdistuvia toimenpiteitä;
3) henkilörekisterillä käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista merkinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältävää tietojoukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta;
4) rekisterinpitäjällä yhtä tai useampaa henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä, jonka käyttöä varten henkilörekisteri perustetaan ja jolla on oikeus määrätä henkilörekisterin käytöstä tai jonka tehtäväksi rekisterinpito on lailla säädetty;
5) rekisteröidyllä henkilöä, jota henkilötieto koskee;
6) sivullisella muuta henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä kuin rekisteröityä, rekisterinpitäjää, henkilötietojen käsittelijää tai henkilötietoja kahden viimeksi mainitun lukuun käsittelevää;
7) suostumuksella kaikenlaista vapaaehtoista, yksilöityä ja tietoista tahdon ilmaisua, jolla rekisteröity hyväksyy henkilötietojensa käsittelyn.
Henkilötietolain 8 §:n mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan:
1) rekisteröidyn yksiselitteisesti antamalla suostumuksella;
2) rekisteröidyn toimeksiannosta tai sellaisen sopimuksen täytäntöönpanemiseksi, jossa rekisteröity on osallisena, taikka sopimusta edeltävien toimenpiteiden toteuttamiseksi rekisteröidyn pyynnöstä;
3) jos käsittely yksittäistapauksessa on tarpeen rekisteröidyn elintärkeän edun suojaamiseksi;
4) jos käsittelystä säädetään laissa tai jos käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tai sen nojalla määrätystä tehtävästä tai velvoitteesta;
5) jos rekisteröidyllä on asiakas- tai palvelussuhteen, jäsenyyden tai muun niihin verrattavan suhteen vuoksi asiallinen yhteys rekisterinpitäjän toimintaan (yhteysvaatimus);
6) jos kysymys on konsernin tai muun taloudellisen yhteenliittymän asiakkaita tai työntekijöitä koskevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään kyseisen yhteenliittymän sisällä;
7) jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän toimeksiannosta tapahtuvaa maksupalvelua, tietojenkäsittelyä tai muita niihin verrattavia tehtäviä varten;
8) jos kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi; tai
9) jos tietosuojalautakunta on antanut käsittelyyn 43 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan.
Henkilötietolain 11 §:n mukaan arkaluonteisten henkilötietojen käsittely on kielletty. Arkaluonteisina tietoina pidetään muun ohella henkilötietoja, jotka kuvaavat tai on tarkoitettu kuvaamaan:
1) rotua tai etnistä alkuperää;
2) henkilön yhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta tai ammattiliittoon kuulumista;
4) henkilön terveydentilaa, sairautta tai vammaisuutta taikka häneen kohdistettuja hoitotoimenpiteitä tai niihin verrattavia toimia.
Henkilötietolain 12 §:n mukaan mitä 11 §:ssä säädetään, ei estä muun ohella:
1) tietojen käsittelyä, johon rekisteröity on antanut nimenomaisen suostumuksensa;
7) uskonnollista, poliittista tai yhteiskunnallista vakaumusta koskevien tietojen käsittelyä tällaista vakaumusta edustavien yhdistysten ja muiden yhteisöjen toiminnassa, jos tiedot koskevat näiden yhdistysten tai yhteisöjen jäseniä taikka henkilöitä, joilla on niihin säännölliset, yhdistysten ja yhteisöjen tarkoituksiin liittyvät yhteydet, eikä tietoja luovuteta sivullisille ilman rekisteröidyn suostumusta.
Henkilötietolain 44 §:n mukaan tietosuojalautakunta voi tietosuojavaltuutetun hakemuksesta muun ohella:
1) kieltää tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisen henkilötietojen käsittelyn;
2) velvoittaa asianomaisen määräajassa oikaisemaan sen, mitä on oikeudettomasti tehty tai laiminlyöty.
Hallituksen esityksen henkilötietolaiksi (HE 1998/96 vp) 2 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun muassa todettu, että lain soveltamisalan ulkopuolelle jäisi pykälän 3 momentin nojalla sellainen henkilötietojen käsittely, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa. Myös tietosuojadirektiivi rajaa direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle luonnollisen henkilön yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouteensa liittyvässä toiminnassa suorittaman henkilötietojen käsittelyn (3 artiklan 2 kohta). Henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tarkoituksiin käsiteltäviä henkilötietoja ovat esimerkiksi henkilökohtaiseen kirjeenvaihtoon liittyvät tiedot sekä henkilökohtaiseen käyttöön tarkoitetut nimi-, osoite- ja puhelinnumerotiedot ja tiedot tuttavien merkkipäivistä.
Tosiseikat
Asiassa on kysymys siitä, sovelletaanko Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan (yhdyskunta) jäsenten ovelta ovelle -saarnaamistyöhön liittyvään henkilötietojen käsittelyyn henkilötietolakia, sekä siitä, onko yhdyskunta näiden henkilötietojen rekisterinpitäjä.
Yhdyskunta on tietosuojavaltuutetulle 11.3.2013 antamassaan lausunnossa todennut, että yhdyskunta on antanut jäsenilleen ohjeistusta muistiinpanojen tekemisestä käytännössä muun muassa Jehovan todistajien saarnaamistyötä käsittelevässä Valtakunnan palveluksemme -lehtisessä.
Asiakirjoihin liitetyssä Valtakunnan palveluksemme -lehtisen artikkelissa marraskuussa 2011 on todettu muun ohella seuraavaa: "Tee heti käynnin jälkeen muistiinpanoja. Kirjoita muistiin henkilön nimi ja osoite, päivämäärä ja kellonaika sekä se, mistä puhuitte ja mitä kirjallisuutta hän mahdollisesti otti. Sanoiko hän kuuluvansa johonkin uskontokuntaan? Onko hänellä perhettä? Kertoiko hän kiinnostuksenkohteistaan tai huolenaiheistaan? Tällaiset tiedot auttavat sinua valmistautumaan tuleviin keskusteluihin."
Asiakirjoihin liitetyssä Valtakunnan palveluksemme -lehtisen Miten löytää vieraskielisiä ihmisiä? -artikkelissa heinäkuussa 2012 on todettu muun ohella seuraavaa: "Seurakunnissa, joiden lähellä toimii vieraskielinen seurakunta tai ryhmä, julistajille voidaan ilmoittaa, että jos ne löytävät jonkun tätä kieltä puhuvan, heidän tulisi kirjoittaa muistiin osoite ja antaa se palvelusvalvojalle, joka välittää sen kyseiselle seurakunnalle tai ryhmälle. Aluekortin yhteydessä tulee pitää luetteloa näistä nimistä ja osoitteista, jotka eivät kuulu suomenkieliseen alueeseen - - Jos julistaja tapaa jonkun vieraskielisen, joka osoittaa kiinnostusta (tai jonkun kuuron), hänen tulee täyttää viipymättä lomake Käy tämän henkilön luona (S-43) ja antaa se seurakunnan sihteerille."
Yhdyskunta on toimittanut tietosuojavaltuutetulle laatimansa Käy tämän henkilön luona -lomakkeen eli niin sanotun S-43-lomakkeen. Lomakkeelle merkitään kiinnostusta ilmaisseen tai kuuron henkilön nimi, sukupuoli, osoite, puhelin ja kieli. Lomakkeen täyttöohjeiden mukaan julistajan tulee täyttää koko lomake ja antaa se seurakunnan sihteerille, joka lähettää lomakkeen sopivalle seurakunnalle tai ryhmälle tai lähettää lomakkeen tiedot haaratoimistoon jw.org-sivuston kautta.
Yhdyskunta on tietosuojalautakunnalle 12.6.2013 antamassaan selityksessä ilmoittanut, että mikäli lautakunta yhdyskunnan esittämistä seikoista huolimatta katsoo, että S-43-lomakkeen käyttö kuuluu henkilötietolain soveltamisalan piiriin ja että sen käyttö merkitsee lain 3 §:n mukaista henkilötietojen käsittelyä, yhdyskunta on valmis luopumaan kyseisen lomakkeen käytöstä. Sittemmin 21.11.2014 yhdyskunta on ilmoittanut hallinto-oikeudelle luopuneensa lomakkeen käytöstä.
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Hallinto-oikeus katsoo tulleen selvitetyksi, että ovelta ovelle -työtä tehdään yhdyskunnan/seurakunnan yhtenä toimintamuotona. Ovelta ovelle -työ on kuitenkin myös yksittäisen jäsenen vakaumuksen ilmenemismuoto.
Yhdyskunta on myöntänyt käyttäneensä niin sanottua S-43-lomaketta. Lomakkeelle kerätään tietoa henkilön vammaisuudesta ja kielestä, joka saattaa paljastaa henkilön etnisen alkuperän. Hallinto-oikeus katsoo, että tällaisten tietojen käsittely ja rekisteröinti on henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettua arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä, joka on kiellettyä. Yhdyskunnan mukaan rekisteröity ei ole kaikissa tapauksissa antanut nimenomaista suostumustaan tietojen käsittelyyn. Näin ollen tietosuojalautakunta on voinut kieltää tällaisten henkilötietojen käsittelyn ilman rekisteröidyn nimenomaista suostumusta.
Jehovan todistajien saarnaamistyötä käsittelevässä Valtakunnan palveluksemme -lehtisessä on annettu edellä tarkemmin selostetulla tavalla jäsenille ohjeita siitä, millaisia muistiinpanoja heidän tulisi käynnin jälkeen tehdä. Ohjeistuksen perusteella yhdyskunnan jäsenet saattavat siten kerätä käynnin yhteydessä tapaamistaan, yhdyskunnan ulkopuolisista ja jäsenelle vieraista ihmisistä tietoja, joiden keräämisen ei voida katsoa olevan henkilötietojen käsittelyä henkilökohtaiseen tai siihen verrattavaan tavanomaiseen yksityiseen tarkoitukseen henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tietojen käsittelyssä tulee siten soveltaa henkilötietolakia eikä tietoja saa kerätä tai muutoinkaan käsitellä ilman käynnin kohteena olevan henkilön yksiselitteistä suostumusta.
Yhdyskunta on valituksessaan todennut, että seurakunnalla tai yhdyskunnalla ei ole käytössään järjestelmää, johon tietoja koottaisiin tai josta niitä voitaisiin hakea. Henkilökohtaiset muistiinpanot toimivat ainoastaan yksilön muistin apuvälineenä, millä varmistetaan esimerkiksi uuden tapaamisen tekeminen kiinnostusta osoittaneen ihmisen luokse. Valituksen mukaan henkilökohtaiset muistiinpanot tuhotaan niiden käytyä tarpeettomiksi.
Asiassa ei ole ilmennyt, lukuun ottamatta S-43-lomakkeella kerättyjä tietoja, että yhdyskunnan yksittäisten jäsenten mahdollisesti käsittelemistä tiedoista olisi perustettu yhdyskunnan käyttöä varten henkilörekisteri, jonka käytöstä yhdyskunnalla olisi oikeus määrätä. Yhdyskunnan mukaan se ei käsittele muullakaan tavoin niiden henkilöiden henkilötietoja, jotka eivät ole antaneet tietojen käsittelyyn suostumustaan. Hallinto-oikeus katsoo, että yhdyskuntaa ei voida pitää laissa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä yksinomaan sen vuoksi, että se on lehtisessään antanut jäsenilleen ohjeita lainvastaiseen henkilötietojen käsittelyyn.
Valituksenalaista päätöstä ei ole kohdistettu muihin tahoihin kuin yhdyskuntaan. Tietosuojavaltuutetun hakemuksen tueksi esitetyn selvityksen ja toisaalta yhdyskunnan yksittäisten jäsenten saarnaamistyön yhteydessä tekemien muistiinpanojen ja niiden käyttämisestä sekä säilyttämisestä esittämän selvityksen perusteella hallinto-oikeus arvioi, että yhdyskunnan toiminnassa, muutoin kuin S-43-lomakkeen osalta, ei ole ilmennyt henkilötietolain 44 §:n 1 ja 2 kohdan mukaista oikeudetonta henkilötietojen käsittelyä. Valituksenalainen päätös on siten kumottava siltä osin, kuin yhdyskunta on katsottu yksittäisten jäsenten keräämien tietojen osalta rekisterinpitäjäksi.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen (eri mieltä) ja Ilona Nuorteva. Esittelijä Liisa Leiniö.
3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valitus
Tietosuojavaltuutettu on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan valitus on hyväksytty, ja tietosuojalautakunnan päätös saatetaan voimaan. Lisäksi tietosuojavaltuutettu on esittänyt, että Euroopan unionin tuomioistuimelta pyydetään ennakkoratkaisu, mikäli asia katsotaan tulkinnanvaraiseksi.
Vaatimustensa perusteluina tietosuojavaltuutettu on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Yksittäisten Jehovan todistajien ohella myös Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta (jäljempänä myös yhdyskunta) on sen yksittäisten jäsenten ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tekemien muistiinpanojen rekisterinpitäjä. Hallinto-oikeuden päätös on tältä osin virheellinen.
Yksittäiset Jehovan todistajat tekevät ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä muistiinpanoja tapaamistaan heille ja yhdyskunnalle vieraista henkilöistä tai merkintöjä siitä, että kukaan ei ollut paikalla. Tiedot kerätään muistin tueksi ja siinä tarkoituksessa, että ne löydetään myöhempää käyntiä varten. Tiedot kerätään ilman kysymyksessä olevien henkilöiden suostumusta ja informoimatta heitä tietojen käsittelystä. Hallinto-oikeus on katsonut, että tähän henkilötietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn sovelletaan henkilötietolakia eikä tietoja saa kerätä ja muutoinkaan käsitellä ilman käynnin kohteena olevan henkilön yksiselitteistä suostumusta.
Jehovan todistajien keräämät tiedot ovat asuntokohtaisia. Lisäksi yhdyskunta on ohjeistanut tietojen kirjaamista seuraavasti: "Tee heti käynnin jälkeen muistiinpanoja. Kirjoita muistiin henkilön nimi ja osoite, päivämäärä ja kellonaika sekä se, mistä puhuitte ja mitä kirjallisuutta hän mahdollisesti otti. Sanoiko hän kuuluvansa johonkin uskontokuntaan? Onko hänellä perhettä? Kertoiko hän kiinnostuksen kohteistaan tai huolenaiheistaan? Tällaiset tiedot auttavat sinua valmistautumaan keskusteluihin." Ohjeiden mukaisesti kerätyt tiedot sisältävät melko todennäköisesti myös henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja.
Tietojen keräämistä varten oli alkuaan olemassa yhdyskunnan painama lomake, mutta sen käyttö lopetettiin tietosuojavaltuutetun 9.10.2000 antaman kannanoton jälkeen. Tietosuojavaltuutettu edellytti jo tuolloin suostumuksen pyytämistä tietojen keräämiseen ja käsittelyyn. Henkilörekisterin määritelmän kannalta arvioituna asiallista eroa ei ole sillä, kerätäänkö tiedot painetulle lomakkeelle vai käsin kirjoitettuina muistiinpanoina, kun niiden tekemisen tarkoituksena on nimenomaan se, että ne ovat löydettävissä myöhempää käyntiä varten.
Ovella käyntien yhteydessä tehtyihin muistiinpanoihin liittyy myös muuta henkilötietojen käsittelyä yhdyskunnan seurakunnissa. Seurakunnissa säilytetään sellaisten henkilöiden yhteystietoja, jotka ovat pyytäneet, ettei heidän ovellaan käytäisi. Kieltotietojen kerääminen on henkilötietolain mukaista ja yhdyskunta on niiden rekisterinpitäjä. Myös ovelta ovelle -saarnaamistyötä tekevät Jehovan todistajat keräävät ja käyttävät näitä kieltotietoja.
Seurakunnissa on myös aluekarttoja. Tietyllä alueella käyvät tietyn ajan sovitut yksittäiset Jehovan todistajat. Käytyään alueen läpi he ilmoittavat seurakunnalle sen olevan vapaa annettavaksi joidenkin muiden todistajien käyntialueeksi.
Yhdyskunta on rekisterinpitäjä myös julistajakorttien osalta, joita säilytetään yhdyskuntaan kuuluvissa seurakunnissa. Tämäkin rekisterinpito on henkilötietolain mukaista. Julistajakorteissa on tietoja kustakin ovelta ovelle -saarnaamistyötä tekevästä Jehovan todistajasta. Siihen merkitään todistajan kuukausittain evankelioimistyössä yleisölle levittämien lehtien, työhön käytettyjen tuntien ja uusintakäyntien määrä.
Yhdyskunnan painamalla lomakkeella (S-43) kerättiin aiemmin vieraskielisten ja kuurojen henkilöiden yhteystietoja välitettäväksi seurakuntien kautta näitä kieliä hallitseville jäsenille ovella käyntiä varten. Yhdyskunnan hallinto-oikeudelle tekemän ilmoituksen mukaan lomakkeen käyttö on kuitenkin lopetettu. Tietosuojavaltuutetun tiedossa ei ole, onko kysymys pelkästään lomakkeen käytön vai myös tällaisten tietojen keräämisen lopettamisesta.
Tietosuojavaltuutettu katsoo tietosuojalautakunnan tavoin, että sekä yhdyskunta että ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä muistiinpanoja tehneet Jehovan todistajat ovat yhdessä rekisterinpitäjiä.
Tietosuojadirektiivin (95/46/EY) 29 artiklan mukainen tietosuojatyöryhmä on antanut 16.2.2010 lausunnon 1/2010 rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän käsitteistä. Lausunnossa on todettu muun muassa, että rekisterinpitäjän käsite ja sen vuorovaikutus tietojen käsittelijän käsitteen kanssa ovat ratkaisevassa asemassa direktiivin soveltamisessa. Näiden käsitteiden avulla määritellään, mikä taho on vastuussa tietosuojasääntöjen noudattamisesta, miten rekisteröidyt voivat käyttää oikeuksiaan ja miten tehokkaasti tietosuojaviranomaiset voivat toimia. Rekisterinpitäjän käsitteen avulla halutaan jakaa vastuuta sinne, missä asiaan tosiasiallisesti vaikutetaan, joten se perustuu pikemminkin faktapohjaiseen kuin muodolliseen analyysiin. Rekisterinpitäjä määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot.
Useiden rekisterinpitäjien tilanteessa tietosuojatyöryhmän lausunnossa neuvotaan ottamaan huomioon vastuun määrittäminen käyttäen aineellista ja toiminnallista lähestymistapaa ja keskittymällä siihen, onko tarkoituksen ja keinojen olennaisten osien määrittelijöinä ollut useampi osapuoli. Direktiivin tavoitteiden kannalta on tärkeää varmistaa, että vastuu henkilötietojen käsittelystä on selvästi määritelty ja että sitä voidaan soveltaa tehokkaasti. Rekisterinpitäjäksi olisi mieluimmin katsottava yritys tai yhteisö sellaisenaan eikä ketään tiettyä henkilöä tässä yrityksessä tai yhteisössä. Yrityksen tai yhteisön katsotaan lopulta olevan vastuussa tietojen käsittelystä ja tietosuojalaista johtuvista velvoitteista, jollei ole selviä seikkoja, jotka osoittaisivat, että vastuussa on luonnollinen henkilö. Yleensä olisi katsottava, että yritys tai yhteisö on vastuussa sen toiminnan rajoissa ja riskeissä toteutettavasta tietojen käsittelystä. Rekisterinpitäjältä ei lausunnon mukaan välttämättä edellytetä tietoihin tutustumista.
Henkilötietolain mukaisiin rekisteröidyn erityisiin oikeuksiin kuuluvat oikeus tulla informoiduksi tietojen käsittelystä (24 §), rekisteritietojen tarkastusoikeus (26-28 §) ja oikeus vaatia tiedon korjaamista (29 §). Se, kuka tai ketkä katsotaan rekisterinpitäjiksi, vaikuttaa siihen, miten nämä oikeudet käytännössä toteutuvat ja miten muitakin henkilötietolain säännöksiä noudatetaan sekä siihen, pystyykö tietosuojavaltuutettu tehokkaasti valvomaan ja ohjaamaan henkilötietojen käsittelyä vai ei.
Tietosuojavaltuutettu on hallinto-oikeuden kanssa samaa mieltä siitä, että pelkästään muistiinpanoja koskevien ohjeiden antaminen ei tee yhdyskunnasta rekisterinpitäjää. Yhdyskunta kuitenkin osallistuu toiminnan organisointiin ja henkilötietojen käsittelyyn monella muullakin tavoin.
Julistamistyö on yksi yhdyskunnan toimintamuoto. Ovelta ovelle -saarnaamistyö on myös yksittäisen jäsenen vakaumuksen ilmenemismuoto. Jäsenet kuitenkin kiistatta keräävät ja muutoin käsittelevät tekemiään muistiinpanoja yhdyskunnan toimintaan liittyvään tarkoitukseen.
Muistiinpanojen tekeminen ovelta ovelle -saarnaamistyössä on Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan tarkoin ohjeistamaa ja organisoimaa toimintaa, jota yksittäiset Jehovan todistajat tekevät. Ohjeistus koskee muun muassa sitä, mitä tietoja henkilöistä tulee kirjata ylös. Yhdyskuntaan kuuluvissa seurakunnissa on aluekortit, joiden avulla saarnaamisalueet eri Jehovan todistajille jaetaan. Seurakunnissa pidetään myös rekisteriä niistä henkilöistä, jotka ovat kieltäneet ovellaan käynnin. Yksittäiset Jehovan todistajat keräävät ja käyttävät näitä kieltotietoja ovelta ovelle -saarnaamistyössään. Yhdyskunta ylläpitää Jehovan todistajista myös julistajakortteja. Kysymys on kokonaisuudesta, jonka yksi osa ovat ovelta ovelle -saarnaamistyössä tehdyt muistiinpanot.
Yhdyskunta on määritellyt tietojen keräämisen tavat ja organisoinut ja ohjeistanut toiminnan. Kysymys on yhdyskunnan tarkoituksia varten tapahtuvasta henkilötietojen käsittelystä ja sillä on tietojen keräämisen ja käsittelyn osalta tosiasiallinen määräysvalta. Yhdyskunta on ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tehtyjen muistiinpanojen henkilötietolain 3 §:n 4 kohdassa tarkoitettu rekisterinpitäjä yksittäisten Jehovan todistajien ohella, vaikka ovilla käyntien yhdessä tehdyt muistiinpanot tai osa niistä ovatkin vain yksittäisten Jehovan todistajien hallussa. Yksittäiset Jehovan todistajat noudattavat yhdyskunnan antamia määräyksiä. Toiminta on säilynyt samanlaisena, vaikka yhdyskunnan päätöksellä aiemmin käytössä ollut lomake ovelta ovelle -saarnaamistyön muistiinpanojen kirjaamiseen ei olekaan enää käytössä.
Tiedot muodostavat henkilörekisterin, koska niillä on sama käyttötarkoitus ja niitä kirjataan sen vuoksi, että niitä voidaan hyödyntää seuraavalla käyntikerralla muistin tukena. Tämän takia niiden tulee olla löydettävissä. Muistiinpanoja säilytetään ainakin niin kauan, kunnes Jehovan todistaja on käynyt alueensa lopullisesti läpi. Henkilörekisterin muodostumiseen ei vaikuta se, kuinka pitkä tietojen säilytysaika on. Poikkeuksena tästä ovat väliaikaiset muistiinpanot, jotka tehdään esimerkiksi puhelinkeskustelun aikana ja jotka hävitetään välittömästi sen jälkeen, kun puhelun oleellinen sisältö on talletettu esimerkiksi asiakasrekisteriin.
Ovelta ovelle -saarnaamistyössä käytetyt henkilötiedot ovat osittain yhdyskunnan tai siihen kuuluvien seurakuntien jäsenten tekemiä muistiinpanoja ja osittain yhdyskuntaan kuuluvissa seurakunnissa säilytettäviä, ovella käyntiä koskevia kieltotietoja. Tietojen käsittelyn tarkoitus on kuitenkin sama ja näin ollen ne kuuluvat samaan rekisteriin. Tietojen käsittelyn tarkoitus on julistamistoiminta yhdyskunnan toimintamuotona.
Henkilötietolaissa rekisterillä tarkoitetaan samaa käyttötarkoitusta palvelevaa loogista rekisteriä. Laissa ei edellytetä, että kaikkien rekisterin tietojen tulee olla samassa paikassa, vaan tiedot voivat olla hajautettuina esimerkiksi useiden rekisterinpitäjien hallussa. Niitä voi olla myös talletettuna monin eri tavoin, esimerkiksi automaattisen tietojenkäsittelyn avulla, kortistossa ja muistiinpanoina.
Yhdyskunta on arvioinut, että jos se katsottaisiin jäsenten tekemien muistiinpanojen rekisterinpitäjäksi, muistiinpanojen joutuminen pois jäsenten hallusta vaarantaisi niiden henkilöiden yksityisyyden suojaa, joita tiedot koskevat. Rekisterihallinto tulee kuitenkin järjestää siten, ettei näin pääse käymään. Henkilötietolain 32 §:ssä edellytetään tietojen suojaamista sivullisilta. Sivullisia ovat saman rekisterinpitäjänkin toiminnassa sellaiset henkilöt, jotka eivät tarvitse henkilötietoja heille kuuluvien tehtävien suorittamiseksi. Se, että muistiinpanot ovat vain ne tehneen julistajan hallussa, on yksi tietojen suojaamistapa. Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, kuka tai ketkä ovat tietojen rekisterinpitäjiä.
Hallinto-oikeuden mukaan asiassa ei ole ilmennyt, että yhdyskunnan yksittäisten jäsenten mahdollisesti käsittelemistä tiedoista olisi perustettu yhdyskunnan käyttöä varten henkilörekisteri, jonka käytöstä yhdyskunnalla on oikeus määrätä. Ratkaisussa ei ole otettu huomioon sitä, että henkilötietolaissa henkilörekisterillä tarkoitetaan loogista rekisteriä, eikä sitä, että sekä yhdyskuntaan kuuluvien seurakuntien että yksittäisten jäsenten hallussa olevilla tiedoilla on sama käyttötarkoitus. Ratkaisussa ei ole otettu huomioon myöskään tietosuojatyöryhmän lausunnossakin korostettua seikkaa, jonka mukaan rekisterinpitäjän käsitteen avulla halutaan jakaa vastuuta sinne, missä asiaan tosiasiallisesti vaikutetaan ja että rekisterinpitäjäksi katsotaan ensisijaisesti yhteisö.
Kuten edellä esitetystä ilmenee, yhdyskunta on määritellyt käsittelyn tarkoitukset ja keinot. On selvää, että sillä on tosiasiallinen vaikutusvalta siihen, kerätäänkö tietoja, mitä tietoja kerätään ja millä edellytyksillä niitä kerätään.
Jos hallinto-oikeuden päätös jäisi voimaan, olisi kukin yhdyskunnan jäsen tekemiensä muistiinpanojen rekisterinpitäjä. Tällöin rekisterinpidon vastuu jakautuisi niin lukuisille tahoille, että rekisteröityjen oikeuksien toteutuminen olisi hyvin epävarmaa. Tietosuojatyöryhmä kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että rekisterinpitäjän määrittelyssä tulee ottaa huomioon myös se, miten rekisteröidyt voivat käyttää oikeuksiaan ja miten tehokkaasti tietosuojaviranomaiset voivat toimia. Rekisterinpitäjyyttä ei tule tulkita sillä tavoin, että se vaikeuttaa lain noudattamisen tehokasta valvontaa.
Hallinto-oikeuden kanta, jonka mukaan yhdyskunta ei olisi rekisterinpitäjä yksittäisten Jehovan todistajien ohella, tekisi tietosuojavaltuutetun valvonta- ja ohjaustoiminnan hyvin vaikeaksi. Siten se myös vaikeuttaisi käyntien kohteena olevien henkilöiden yksityisyyden ja henkilötietojen suojan toteutumista. Useinkaan henkilön tiedossa ei ole hänen ovensa takana käyneen Jehovan todistajan nimeä ja yhteystietoja. Lisäksi yhdyskunnalla isona organisaationa on paljon paremmat tosiasialliset mahdollisuudet ohjeistaa ja muutoinkin huolehtia henkilötietojen lainmukaisesta käsittelystä kuin sen yksittäisillä jäsenillä. Rekisterinpitäjän velvoitteiden sälyttäminen yksinomaan yhdyskunnan yksittäisille jäsenille olisi heitäkin kohtaan kohtuutonta. Yhdyskunta on myös käytännössä toiminut rekisterinpitäjän tavoin muun muassa vastaamalla kaikkiin tietosuojavaltuutetun lähettämiin selvityspyyntöihin ja poistamalla painamiaan tiedonkeruulomakkeita käytöstä.
Lausunto
Tietosuojalautakunta on lausunnossaan katsonut, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota siltä osin kuin lautakunnan päätös on kumottu. Lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Tietosuojadirektiivi (95/46/EY) on saatettu Suomessa voimaan henkilötietolailla. Näin ollen henkilötietolakia tulee tulkita mahdollisimman yhdenmukaisesti direktiivin kanssa. Direktiivin artiklan 29 mukainen työryhmä on antanut lausunnon direktiivissä tarkoitetusta rekisterinpitäjän käsitteestä. Lausunnon mukaan keskeistä rekisterinpitäjän identifioimisessa on kohdistaa vastuu sille taholle, jolla on asiaan tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus.
Työryhmä on erotellut kolme elementtiä, joiden perusteella voidaan päätellä, kuka on rekisterinpitäjä. Rekisterinpitäjä on (1) luonnollinen tai oikeushenkilö, julkinen viranomainen tai muu toimielin (2) joka yksin tai yhdessä muiden kanssa (3) määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset ja keinot.
Arvioitaessa sitä, kuka on määritellyt henkilötietojen käsittelyn ja tarkoitukset, voidaan vastaus löytää kysymällä, miksi henkilötietoja käsitellään ja kuka on tehnyt aloitteen henkilötietojen käsittelemiseksi.
Arvioitaessa Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan roolia rekisterinpitäjänä voidaan kiinnittää huomiota siihen, että henkilötietoja on kerätty yhdyskunnan tarkoitusten toteuttamiseksi ja että yksittäisten ovelta ovelle -saarnaajien henkilötietojen käsittely on kiinteässä yhteydessä yhdyskuntaan kuulumisen kanssa. Näyttäisi selvältä, että yhdyskunta on määritellyt henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset ja keinot.
Jotta rekisterinpitäjän voidaan katsoa olevan rekisterinpitäjä, keskeistä on, että se määrittelee henkilötietojen käsittelyn keinojen olennaiset elementit. Henkilötietojen käsittelijäkin (ei siis rekisterinpitäjä) voi olla se taho, joka määrittelee henkilötietojen käsittelyn tekniset ja organisatoriset toimet. Näin ollen sen seikan, että yksittäisillä saarnaamistyötä tekevillä Jehovan todistajilla on mahdollisuus joiltain osin päättää miten he käsittelevät tietoja, ei voida katsoa tarkoittavan sitä, että yhdyskunta ei olisi rekisterinpitäjä.
Hallinto-oikeus on kiinnittänyt huomiota yhdyskunnan käyttämään lomakkeeseen. Tietosuojalautakunta ei päätöksellään kieltänyt tämän lomakkeen käyttämistä. Muiden asioiden ohella lomakkeen käyttö osoitti, että yhdyskunta on määritellyt henkilötietojen käsittelyn keinot. Lomakkeen käytön lopettaminen ei sitä vastoin osoita, että se ei enää määrittelisi keinoja henkilötietojen käsittelemiseksi. Ovelta ovelle -saarnaamistyö on osa yhdyskunnan toimintaa ja kiinteässä yhteydessä uskontokuntaan kuulumisen kanssa.
Kuten tietosuojavaltuutettukin toteaa valituksessaan, rekisteröidyn oikeuksien toteutumisen kannalta on tärkeää, että rekisteröidylle olisi selvää, keneen tämän tulee olla yhteydessä oikeuksiensa toteuttamiseksi. Lähtökohtaisesti tulisikin suosia sellaista tulkintaa, jossa rekisterinpitäjäksi katsotaan oikeushenkilö tai muu toimielin, ei yksittäisiä henkilöitä oikeushenkilön tai toimielimen sisällä.
Rekisterinpitäjän määritelmä ei edellytä, että rekisterinpitäjä yksin määrittelisi henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset ja keinot. Tarkoitusten ja keinojen määrittely voi tapahtua myös yhdessä toisten kanssa. Tässä tapauksessa yhdyskunta on vähintäänkin yhdessä toisen (eli ovelta ovelle -saarnaamistyötä tekevät henkilöt) kanssa määritellyt henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset ja keinot.
Koska asiassa ei näyttäisi olevan syytä poiketa työryhmän direktiivin tulkintaa koskevasta linjauksesta, tietosuojalautakunta katsoo, että Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta on direktiivissä ja henkilötietolaissa tarkoitettu rekisterinpitäjä.
Henkilötietolain lähtökohtana on looginen rekisterinkäsite. Lain säännöksistä ei voida poiketa jättämällä rekisteri muodollisesti luomatta tai hajottamalla se pieniin useiden eri tahojen ylläpitämiin osiin.
Selitys
Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta on selityksessään vaatinut, että tietosuojavaltuutetun valitus hylätään. Korkeimman hallinto-oikeuden on katsottava, ettei yhdyskunta eivätkä yksittäiset Jehovan todistajat ole henkilötietolaissa ja tietosuojadirektiivissä (95/46/EY) tarkoitettuja rekisterinpitäjiä, että yksityiset muistiinpanot, joita yksittäiset Jehovan todistajat voivat tehdä uskonnollisen palveluksensa yhteydessä, on tehty henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiin, ja että henkilötietolain soveltaminen yksittäisten Jehovan todistajien tekemiin yksityisiin muistiinpanoihin rikkoo Suomen perustuslain 6, 11 ja 12 §:ää sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 9 ja 10 artiklaa sekä yksin että yhdessä 14 artiklan kanssa.
Lisäksi yhdyskunta on vaatinut, että oikeudenkäynnin asiakirjoista poistetaan A:n toimittama aineisto Jehovan todistajia halventavana, asiaankuulumattomana, subjektiivisena ja epäluotettavana.
Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:
Valitus perustuu olettamuksiin, vihjailuun ja spekulointiin. Useimpien väitteiden tueksi ei ole esitetty näyttöä.
Valitusta hallitsevat uskonnolliset ennakkoluulot. Tietosuojavaltuutettu halventaa ja syrjii toistuvasti sekä yhdyskuntaa että Suomen 19 000 Jehovan todistajaa väittämällä, että he sokeasti noudattavat yhdyskunnan antamia määräyksiä ja että pääasiallinen syy heidän uskonsa ilmaisemiseen on yhdyskunnan toiminnan edistäminen. Valitus halventaa yksittäisen Jehovan todistajan henkilökohtaista uskonnon harjoittamista vertaamalla sitä yrityksen tai yhteisön kaupallisiin pyrkimyksiin.
On kohtuutonta väittää, että Valtakunnan Palveluksemme -julkaisun marraskuun 2011 numerossa julkaistu lisähuomautus edustaisi yhdyskunnan antamaa sitovaa määräystä, jota jokaisen yksittäisen Jehovan todistajan on noudatettava. Sen perusteella ei voida katsoa, että yksinomaan henkilökohtaiset ja yksityiset muistiinpanot, joita jotkut Jehovan todistajat saattavat haluta tehdä edistääkseen henkilökohtaista uskonnollista palvelustaan, muodostaisivat henkilörekisterin, joka on perustettu yhdyskunnan käyttöä varten ja sen määräyksessä.
Mitkä tahansa muistiinpanot, joita yksittäiset Jehovan todistajat saattavat henkilökohtaisesti haluta tehdä muistinsa avuksi, jäävät henkilötietolain soveltamisen ulkopuolelle lain 2 §:n 3 momentin nojalla.
Muistiinpanojen ei myöskään voida kohtuudella olettaa kuuluvan yksityisyyden suojan piiriin, minkä vuoksi ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa ei voida soveltaa niihin. Sitä vastoin henkilötietolain soveltaminen lyhyisiin muistiinpanoihin, joita jotkut Jehovan todistajat ovat saattaneet tehdä harjoittaessaan uskonnon- ja sananvapauttaan, loukkaa ihmisoikeussopimuksen 9 ja 10 artiklaa yksinään sekä yhdessä 14 artiklan kanssa.
Niiden yli kolmen vuoden aikana, jotka ovat kuluneet tapauksen käsittelyssä 14.12.2011 lähtien, tietosuojavaltuutettu ei ole pystynyt näyttämään oikeudelle tai yhdyskunnalle edes yhtä esimerkkiä jonkun Jehovan todistajan tekemistä muistiinpanoista, joiden valtuutettu sanoo rikkovan henkilötietolakia. Ilman todellista näyttöä tietosuojavaltuutettu vain spekuloi Jehovan todistajien tekevän muistiinpanoja, jotka valtuutetun mukaan saattavat sisältää myös arkaluonteisia tietoja.
Silti tietosuojavaltuutettu pyytää korkeinta hallinto-oikeutta tekemään päätelmän, että yli 19 000 suomalaista Jehovan todistajaa ovat jokainen henkilörekisterin rekisterinpitäjiä. Korkein hallinto-oikeus ei voi tehdä näin kauaskantoista päätöstä ilman todisteita. Se ei voi myöskään päättää Jehovan todistajien laillisista oikeuksista ja velvollisuuksista ilman heidän osallistumistaan tapauksen käsittelyyn. Tämä olisi ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan samoin kuin perustuslain 21 ja 22 §:n perustavaa laatua oleva loukkaus. Heidän henkilötietolakia koskevien oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa, jos niitä on, määrääminen voidaan tehdä vain tapauskohtaisesti.
Yhdyskunta ei kiistä, että jotkut Jehovan todistajat saattavat henkilökohtaisessa uskonnonharjoittamisessaan tehdä epämuodollisia yksityisiä muistiinpanoja. He saattavat tehdä lyhyen henkilökohtaisen muistiinmerkinnän keskustelun jälkeen esimerkiksi voidakseen muistaa uskonnollisen kysymyksen, jonka kuuntelija herätti ja josta on tarkoitus jatkaa keskustelua, tai he saattavat merkitä muistiin, mikä on paras aika palata jatkamaan keskustelua, ja näin ottaa huomioon kuuntelijan toiveet ja tunteet. Nämä muistiinmerkinnät ovat luonteeltaan yksityisiä eikä niitä paljasteta kenellekään muulle. Tällaisten tietojen ylläpitämiseksi tai hakemiseksi ei ole olemassa lomaketta, tiedostoa eikä automaattista tai systemaattista rakennetta. Henkilökohtaiset muistiinpanot palvelevat yksinomaan muistin apuna vierailtaessa uudelleen niiden luona, jotka ovat osoittaneet kiinnostusta. Aikanaan henkilökohtaiset muistiinpanot tuhotaan.
Yhdyskunta ei tee eikä ole tehnyt tällaisia muistiinpanoja. Se ei vaadi eikä käske, että muistiinpanoja tehtäisiin, eikä se käsittele niitä millään tavoin. Yhdyskunnalla ei ole tiedossa, ketkä Jehovan todistajat saattavat muistiinpanoja tehdä tai mitä ne mahdollisesti sisältävät.
Tietosuojavaltuutettu ei ole todistanut, että yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtaisia muistiinpanoja olisi olemassa tai että ne olisivat henkilötietolain 3 §:ssä tarkoitettuja henkilötietoja.
Yhdyskunta ei ole henkilötietojen rekisterinpitäjä. Henkilötietolain 3 §:n rekisterinpitäjän määritelmän mukaan tietosuojavaltuutetun olisi todistettava, että henkilörekisteri on olemassa, että se on perustettu yhdyskunnan käyttöä varten ja että yhdyskunnalla on oikeus määrätä sen käytöstä. Yksikään näistä kriteereistä ei täyty.
Tietosuojavaltuutettu ei ole voinut todistaa, että muistiinpanoja olisi olemassa, eikä osoittaa, millainen niiden sisältö olisi. Valtuutettu ei ole voinut myöskään todistaa, että yksittäisten Jehovan todistajien mahdollisesti tekemät muistiinpanot olisi perustettu yhdyskunnan käyttöä varten. Päinvastoin valtuutettu on myöntänyt, että niitä muistiinpanoja, joita yksityinen henkilö on saattanut tehdä, ei ole annettu yhdyskunnan tai muiden henkilöiden käyttöön.
Tietosuojavaltuutettu ja hallinto-oikeus ovat virheellisesti esittäneet, että yksittäisten Jehovan todistajien ovelta ovelle -työtä tehdään yhdyskunnan/seurakunnan yhtenä toimintamuotona. Johtopäätöksen tueksi ei ole esitetty näyttöä ja lisäksi se vääristää uskonnollisen toiminnan henkilökohtaisen luonteen. Yhdyskunta ei määrää yksittäisiä Jehovan todistajia osallistumaan evankelioimistoimintaan vaan toiminta on ilmaus Jehovan todistajiin kuuluvan yksilön uskonnollisesta vakaumuksesta. Yhdyskunnan olemassaololla ei ole vaikutusta siihen, osallistuuko yksittäinen Jehovan todistaja tähän uskonnolliseen toimintaan vai ei. Yksittäiset Jehovan todistajat osallistuvat evankelioimistoimintaan tottelevaisuudesta Raamatussa olevaa Jeesuksen antamaa käskyä kohtaan, jossa kehotetaan tekemään opetuslapsia kaikkien kansakuntien ihmisistä.
Yhdyskunta on oikeushenkilö, jonka ainoa tarkoitus on helpottaa Jehovan todistajien uskonnonharjoitusta esimerkiksi vuokraamalla tai rakentamalla palvontapaikkoja sekä tuomalla maahan tai tuottamalla uskonnollista kirjallisuutta. Yhdyskunta ei kontrolloi eikä määrää yksittäisten Jehovan todistajien omaantuntoon perustuvaa uskonnollista vakaumusta.
Yhdyskunnalla ei ole määräys- tai valvontavaltaa eikä pääsyä yksittäisten todistajien palveluksessaan mahdollisesti tekemiin muistiinpanoihin eikä yhdyskunta säilytä tällaisia tietoja. Jos yhdyskunta kontrolloisi ja ohjaisi muistiinpanojen tekemistä, loukkaisi se vakavasti yksittäisten Jehovan todistajien oikeutta yksityiselämään ja uskonnonvapauteen.
Valituksessa esitetyt väitteet yhdyskunnan harjoittamasta ohjeistamisesta ja organisoinnista ja väitteet siitä, että kaikki Suomen Jehovan todistajat ovat yhdyskunnan valvomia ja seuraavat sokeasti sen oletettuja määräyksiä, ovat uskonnollista syrjintää.
Samankaltaisia suvaitsemattomia väitteitä, joita tietosuojavaltuutettu on esittänyt, esittivät paikalliset viranomaiset perusteena Jehovan todistajien Moskovan uskonnollisen yhteisön lopettamiselle. Viranomaiset väittivät, että yksittäiset Jehovan todistajat ovat uskonnollisen yhteisönsä valvonnassa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin oli eri mieltä ja totesi, että heidän palvontansa yksin ja yhteisössä perustuu yhteisön yksittäisten jäsenten vapaan tahdon ilmaisuun kunkin käyttäessä oikeuttaan henkilökohtaisiin ratkaisuihin (ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu 10.6.2010 Jehovah's Witnesses of Moscow v. Russia).
Jopa tietosuojavaltuutettu on myöntänyt, että pelkästään muistiinpanoja koskevien ohjeiden antaminen ei tee yhdyskunnasta rekisterinpitäjää.
Yhdyskunta on aikaisemmin painanut S-43-lomaketta yksittäisille Jehovan todistajille ainoastaan mukavuussyistä, jotta he voisivat käyttää sitä tavatessaan sellaisen henkilön, jonka kanssa he eivät pystyneet kommunikoimaan henkilön puhuessa eri kieltä. Yhdyskunta ei vaatinut käyttämään kyseistä lomaketta, eikä se käsitellyt lomaketta millään tavoin. Tietosuojavaltuutettu on joko ymmärtänyt tai tulkinnut lomakkeen tarkoituksen väärin, ja yhdyskunta luopui vapaaehtoisesti sen käytöstä. Siksi lomake on merkityksetön esillä olevan asian kannalta.
Myös julistajakorttien pitäminen on asiaan kuulumaton seikka. Korttien päätarkoitus on auttaa seurakuntaa tietämään, kuinka paljon uskonnollista kirjallisuutta on tarpeen tilata yksityisten seurakunnan jäsenten tarpeiden tyydyttämiseksi. Se ei liity millään tavalla yksittäisten Jehovan todistajien ratkaisuihin sen suhteen, tekevätkö he henkilökohtaisia muistiinpanoja.
Kaikkialla Euroopassa on pidetty kiistattomana, että yhdyskunta ei ole rekisterinpitäjä. Alankomaiden Registratiekamer on katsonut, että yksittäisten Jehovan todistajien tekemät muistiinpanot olivat heidän henkilökohtaista käyttöään varten, ja siksi seurakuntaa ei katsottu rekisterinpitäjäksi. Sama kanta on omaksuttu Tanskassa ja Norjassa.
Vaikka kaikki henkilötietolain 2 ja 3 §:ssä mainitut edellytykset täyttyisivät (näin ei kuitenkaan ole), korkeimman hallinto-oikeuden tehtävänä on löytää tasapaino yksityisyyden suojan sekä uskonnonvapauden ja sananvapauden välillä.
Jotta ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan takaamaa oikeutta nauttia yksityis- ja perhe-elämän suojaa voitaisiin soveltaa, on pystyttävä osoittamaan, että tietyn asian voidaan kohtuudella olettaa kuuluvan yksityisyyden suojan piiriin. Lyhyet muistiinpanot, joita joidenkin Jehovan todistajien väitetään tehneen osana uskonnollista palvelustaan, eivät kajoa yksityisyyttä koskevaan oikeuteen. Kaikki tiedot, kuten henkilön nimi, osoite ja puhelinnumero, ovat yleisesti saatavilla. Monissa tapauksissa henkilön nimi osoittaa hänen sukupuolensa ja joissain tapauksissa myös hänen etnisen taustansa. Näiden tietojen ei siten voida kohtuudella olettaa kuuluvan yksityisyyden suojan piiriin, koska ne ovat julkisesti kenen tahansa saatavilla.
Joidenkin Jehovan todistajien tekemät muistiinpanot saattavat lisäksi sisältää lyhyitä tietoja keskustelusta, jonka todistaja on käynyt henkilön kanssa, esimerkiksi raamatullisesta kysymyksestä, joka vaatii tarkempaa perehtymistä. Tällaisten tietojen merkitseminen muistiin ei riko yksityisyyden suojaa. Päinvastoin, kyseinen henkilö on vapaaehtoisesti kertonut nämä tiedot todistajalle. Tällaisia tietoja ei odoteta pidettävän yksityisinä, kunhan niitä ei anneta eteenpäin muille. Merkitystä ei ole sillä, ovatko tiedot todistajan muistissa vai onko hän tehnyt joitakin lyhyitä muistiinpanoja muistinsa tueksi.
Vaatimalla yksittäisiä Jehovan todistajia ennen henkilökohtaisten muistiinpanojen tekemistä pyytämään henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu yksiselitteinen suostumus valtio kajoaisi uskonnon- ja sananvapauteen rajoittamalla kansalaisten mahdollisuutta keskustella molempia osapuolia kiinnostavasta aiheesta. Uskonnollisia aiheita koskevaa sananvapautta rajoitettaisiin vaatimalla etukäteen annettavaa suostumusta, ja sananvapautta halveksuttaisiin leimaamalla Raamattuun perustuva uskonnollinen puhe kaupalliseksi toiminnaksi. Koska samanlaista vaatimusta ei ole asetettu muille kansalaisten välisille yksityisille keskusteluille eikä toimittajille ja taiteilijoille, kysymys olisi lisäksi syrjinnästä.
Jotta valtion puuttuminen asiaan olisi sopusoinnussa uskonnon- ja sananvapautta koskevien ihmisoikeussopimuksen 9 artiklan 2 kohdan ja 10 artiklan 2 kohdan kanssa, sen tulee olla laissa kumulatiivisesti säädettyä, sillä tulee olla hyväksyttävä tavoite ja sen täytyy olla välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa. Mikään näistä ehdoista ei täyty esillä olevassa asiassa.
Yksittäiset Jehovan todistajat ovat osallistuneet ovelta ovelle -saarnaamiseen Suomessa samoin kuin kaikissa muissa Euroopan valtioissa sekä useimmissa maissa eri puolilla maailmaa yli sadan vuoden ajan kohtaamatta lainkaan ongelmia tai valituksia, jotka koskisivat heidän yksityisiä muistiinpanojaan. Henkilötietolain tulkitseminen soveltuvaksi yksittäisten Jehovan todistajien uskonnolliseen palvelukseen olisi mielivaltaista eikä vastaisi ihmisoikeussopimuksen vaatimuksia. Tietosuojavaltuutettu ei ole esittänyt vakuuttavia ja pakottavia syitä, joiden perusteella henkilötietolakia voitaisiin soveltaa tähän tapaukseen.
Vastaselitys
Tietosuojavaltuutettu on vastaselityksessään yhtynyt tietosuojalautakunnan lausuntoon ja esittänyt muun ohella, että tietosuojavaltuutetulla ei ole toimivaltaa ottaa kantaa uskonnon harjoittamiseen. Kun uskonnon harjoittamisen yhteydessä käsitellään henkilötietoja, tulee henkilötietolain säännöksiä noudattaa, eikä lain noudattaminen millään tavoin estä uskonnon harjoittamista.
Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt tietosuojavaltuutetun vastaselityksen tiedoksi Jehovan todistajat -uskonnolliselle yhdyskunnalle.
4. Ennakkoratkaisupyyntö
Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.12.2016 taltionumero 5445 (KHO 2016:208), pyydettyään tietosuojavaltuutetulta ja Jehovan todistajat -uskonnolliselta yhdyskunnalta selitykset ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä, päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (tietosuojadirektiivi) tulkinnasta.
Ennakkoratkaisua on pyydetty seuraaviin kysymyksiin:
1. Onko tietosuojadirektiivin 3 artiklan 2 kohdan kahdessa luetelmakohdassa säädettyjä soveltamisalaa koskevia poikkeuksia tulkittava siten, että henkilötietojen kerääminen ja muu käsittely, jota uskonnollisen yhdyskunnan jäsenet suorittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ei kuulu direktiivin soveltamisalaan? Mikä merkitys direktiivin sovellettavuutta arvioitaessa on toisaalta sillä, että saarnaamistoiminta, jonka yhteydessä tietoja kerätään, on uskonnollisen yhdyskunnan ja sen seurakuntien organisoimaa, ja toisaalta sillä, että kyse on samalla myös uskonnollisen yhdyskunnan jäsenten henkilökohtaisesta uskonnon harjoittamisesta?
2. Onko tietosuojadirektiivin 2 artiklan c kohdassa tarkoitettua rekisteröintijärjestelmän määritelmää direktiivin perustelukappaleet 26 ja 27 huomioon ottaen tulkittava siten, että edellä kuvatun ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä manuaalisesti kerättävien henkilötietojen kokonaisuus (nimi- ja osoitetiedot sekä muut mahdolliset henkilöä koskevat tiedot ja luonnehdinnat),
a) ei muodosta tällaista rekisteröintijärjestelmää sen vuoksi, että siihen ei Suomen henkilötietolain määritelmässä esitetyin tavoin liity nimenomaista kortistoa tai luetteloa tai niihin rinnastuvaa hakua palvelevaa järjestelyä; vai
b) muodostaa tällaisen rekisteröintijärjestelmän sen vuoksi, että tiedoista voidaan, niiden käyttötarkoitus huomioon ottaen, Suomen henkilötietolaissa edellytetyin tavoin tosiasiallisesti helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta hakea myöhempää käyttöä varten tarvittavat tiedot?
3. Onko tietosuojadirektiivin 2 artiklan d kohdan lausetta "... joka, yksin tai yhdessä toisten kanssa, määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot...", tulkittava siten, että uskonnollista yhdyskuntaa, joka organisoi toimintaa, jonka yhteydessä henkilötietoja kerätään (muun muassa jakamalla toiminta-alueita saarnaajien kesken, seuraamalla saarnaajien työtä sekä pitämällä rekisteriä henkilöistä, jotka eivät halua saarnaajien käyvän luonaan), voidaan pitää sen jäsenten harjoittaman henkilötietojen käsittelyn osalta rekisterinpitäjänä, vaikka yhdyskunnan kertoman mukaan vain yksittäisillä julistajilla on pääsy kirjaamiinsa tietoihin?
4. Onko mainittua d kohtaa tulkittava siten, että yhdyskunnan pitäminen rekisterinpitäjänä edellyttää yhdyskunnalta muita nimenomaisia toimia, kuten käskyjä tai kirjallisia ohjeita, joilla se ohjaa tietojen keräämistä vai onko riittävää se, että yhdyskunnalla katsotaan olevan tosiasiallinen asema jäsentensä toiminnan ohjaamisessa?
Kysymyksiin 3 ja 4 on tarpeen vastata vain, jos kysymyksiin 1 ja 2 annettujen vastausten perusteella direktiiviä on sovellettava. Kysymykseen 4 on tarpeen vastata vain, jos kysymyksen 3 perusteella ei voida pitää poissuljettuna mahdollisuutta soveltaa direktiivin 2 artiklan d kohtaa yhdyskuntaan.
Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksessä on lausuttu, että saatuaan unionin tuomioistuimen ratkaisun korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.
5. Unionin tuomioistuimen tuomio
Unionin tuomioistuin on 10.7.2018 asiassa C-25/17 Jehovan todistajat antamallaan tuomiolla antanut vastaukset korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnössään esittämiin kysymyksiin. Unionin tuomioistuin on lausunut ennakkoratkaisukysymysten tarkastelua koskevissa tuomion kohdissa 34–75 seuraavasti:
Ensimmäinen kysymys
34. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 95/46 3 artiklan 2 kohtaa, tarkasteltuna yhdessä perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkittava siten, että henkilötietojen kerääminen, jota uskonnollisen yhdyskunnan jäsenet suorittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ja niiden myöhempi käsittely ovat henkilötietojen käsittelyä, joka toteutetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun toiminnan harjoittamiseksi, tai ovatko ne kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua luonnollisten henkilöiden suorittamaa henkilötietojen käsittelyä yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouttaan koskevassa toiminnassa.
35. Tähän kysymykseen vastaamiseksi on palautettava ensiksi mieleen, että – kuten direktiivin 95/46 1 artiklan 1 kohdasta ja sen johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee – kyseisellä direktiivillä pyritään turvaamaan luonnollisille henkilöille henkilötietojen käsittelyssä heidän perusoikeutensa ja -vapautensa ja erityisesti heidän yksityisyyttä koskevan oikeutensa korkeatasoinen suoja (tuomio 13.5.2014, Google Spain ja Google, C-131/12, EU:C:2014:317, 66 kohta ja tuomio 5.6.2018, Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C-210/16, EU:C:2018:388, 26 kohta).
36. Direktiivin 95/46 3 artiklan, jossa määritetään sen soveltamisala, 1 kohdassa täsmennetään, että direktiiviä sovelletaan osittain tai kokonaan automatisoituun tietojenkäsittelyyn sekä sellaisten henkilötietojen manuaaliseen käsittelyyn, jotka muodostavat rekisterin osan tai joiden on tarkoitus muodostaa rekisterin osa.
37. Kyseisen 3 artiklan 2 kohdassa säädetään kuitenkin kahdesta poikkeuksesta direktiivin soveltamisalaan, ja niitä on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2014, Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428, 29 kohta ja tuomio 27.9.2017, Puškár, C-73/16, EU:C:2017:725, 38 kohta). Direktiivissä 95/46 ei myöskään säädetä mistään sen soveltamisalaa koskevasta lisärajoituksesta (tuomio 16.12.2008, Satakunnan Markkinapörssi ja Satamedia, C-73/07, EU:C:2008:727, 46 kohta).
38. Ensinnäkin direktiivin 95/46 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa olevasta poikkeuksesta on todettava, että on katsottu, että siinä esimerkkeinä mainitut toiminnat ovat kussakin tapauksessa valtiolle tai valtion viranomaisille tyypillisiä toimintoja, jotka eivät liity yksityisten henkilöiden toiminta-aloihin. Kyseiset toiminnat on tarkoitettu rajaamaan kyseisessä säännöksessä säädetyn poikkeuksen soveltamisalaa niin, että poikkeusta sovelletaan vain toimintaan, joka siinä on nimenomaisesti mainittu tai jonka voidaan katsoa kuuluvan samaan ryhmään (tuomio 6.11.2003, Lindqvist, C-101/01, EU:C:2003:596, 43 ja 44 kohta; tuomio 16.12.2008, Satakunnan Markkinapörssi ja Satamedia, C-73/07, EU:C:2008:727, 41 kohta ja tuomio 27.9.2017, Puškár, C-73/16, EU:C:2017:725, 36 ja 37 kohta).
39. Käsiteltävässä asiassa se, että yhdyskunnan jäsenet keräävät henkilötietoja ovelta ovelle -saarnaamistyössä, kuuluu yksinomaan yksityishenkilöiden uskonnollisen toiminnan piiriin. Tästä seuraa, että tällainen toiminta ei ole valtion viranomaisille tyypillistä toimintaa eikä sitä siis voida rinnastaa direktiivin 95/46 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettuihin toimintoihin.
40. Toiseksi on todettava direktiivin 95/46 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa olevasta poikkeuksesta, että direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ei kyseisellä säännöksellä jätetä henkilötietojen käsittelyä, joka suoritetaan henkilökohtaisessa tai kotitaloutta koskevassa toiminnassa, sellaisenaan vaan henkilötietojen käsittely, joka suoritetaan "yksinomaan" henkilökohtaisessa tai kotitaloutta koskevassa toiminnassa (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2014, Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428, 30 kohta).
41. Kyseisessä säännöksessä tarkoitettu ilmaisu "henkilökohtaisessa tai kotitaloutta koskevassa" viittaa henkilötietoja käsittelevän henkilön toimintaan eikä henkilöön, jonka tietoja käsitellään (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2014, Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428, 31 ja 33 kohta).
42. Kuten unionin tuomioistuin on katsonut, direktiivin 95/46 3 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa on tulkittava siten, että se koskee ainoastaan toimintaa, joka kuuluu yksityisten oikeussubjektien yksityis- tai perhe-elämän piiriin. Tämän osalta on todettava, että toiminnan ei voida katsoa olevan yksinomaan henkilökohtaista tai kotitaloutta koskevaa kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla, kun sen tarkoituksena on, että henkilötiedot saatetaan rajoittamattoman henkilöryhmän saataville, tai kun tämä toiminta ulottuu vaikka osittainkin julkiseen tilaan ja kohdistuu tämän vuoksi tietoja tällä tavoin käsittelevän tahon yksityisen piirin ulkopuolelle (ks. vastaavasti tuomio 6.11.2003, Lindqvist, C-101/01, EU:C:2003:596, 47 kohta; tuomio 16.12.2008, Satakunnan Markkinapörssi ja Satamedia, C-73/07, EU:C:2008:727, 44 kohta ja tuomio 11.12.2014, Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428, 31 ja 33 kohta).
43. Koska on ilmeistä, että pääasiassa kyseessä oleva henkilötietojen käsittely toteutetaan yhdyskunnan jäsenten ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, on määritettävä, onko tällainen toiminta luonteeltaan direktiivin 95/46 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua yksinomaan henkilökohtaista tai kotitaloutta koskevaa toimintaa.
44. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee tämän osalta, että ovelta ovelle -saarnaamistyön, jonka yhteydessä yhdyskunnan jäsenet keräävät henkilötietoja, tarkoituksena on jo sen luonteen vuoksi levittää yhdyskunnan uskoa henkilöille, jotka eivät kuulu saarnaamistyötä harjoittavien jäsenten "kotipiiriin", kuten julkisasiamies lähinnä ratkaisuehdotuksensa 40 kohdassa totesi. Toiminta kohdistuu siis saarnaamistyötä harjoittavien jäsenten yksityisen piirin ulkopuolelle.
45. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee myös, että yhdyskunnan saarnaamistyötä harjoittavat jäsenet toimittavat jotkin keräämänsä tiedot yhdyskunnan seurakunnille, jotka pitävät näiden tietojen perusteella rekisteriä henkilöistä, jotka eivät halua, että kyseiset jäsenet käyvät jatkossa heidän ovellaan. Saarnaamistyönsä yhteydessä jäsenet antavat siis potentiaalisesti rajoittamattomalle määrälle ihmisiä mahdollisuuden tutustua tiettyihin kerättyihin tietoihin.
46. Siitä, voiko henkilötietojen käsittely uskonnon harjoittamiseen liittyvän toiminnan yhteydessä merkitä sitä, että ovelta ovelle -saarnaamistyö on yksinomaan henkilökohtaista tai kotitaloutta koskevaa toimintaa, on palautettava mieleen, että perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdassa vahvistettu oikeus omantunnon ja uskonnon vapauteen merkitsee muun muassa vapautta tunnustaa uskontoa tai vakaumusta joko yksin tai yhdessä muiden kanssa julkisesti tai yksityisesti jumalanpalveluksissa, opettamalla, hartaudenharjoituksissa ja uskonnollisin menoin.
47. Perusoikeuskirjassa annetaan laaja merkitys kyseisessä määräyksessä tarkoitetulle käsitteelle "uskonto" siten, että siihen sisältyvät sekä forum internum eli se, että henkilöllä on vakaumus, että forum externum eli uskon julkinen tunnustaminen (tuomio 29.5.2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen ym., C-426/16, EU:C:2018:335, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48. Lisäksi vapaus tunnustaa uskontoa yksin tai yhdessä julkisesti tai yksityisesti voi esiintyä eri muodoissa, joita ovat esimerkiksi opettaminen, hartaudenharjoitukset ja uskonnolliset menot, ja siihen sisältyy myös oikeus yrittää vakuuttaa muut ihmiset esimerkiksi saarnaamalla (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 25.5.1993, Kokkinakis v. Kreikka, CE:ECHR:1993:0525JUD001430788, 31 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.11.2007, Perry v. Latvia, CE:ECHR:2007:1108JUD003027303, 52 kohta).
49. Vaikka uskonnollisen yhdyskunnan jäsenten ovelta ovelle -saarnaamistyötä suojataan tällä tavoin perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdalla saarnaajan tai saarnaajien uskon ilmaisuna, tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että kyseinen toiminta on luonteeltaan yksinomaan henkilökohtaista tai kotitaloutta koskevaa toimintaa direktiivin 95/46 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetulla tavalla.
50. Kun otetaan huomioon tämän tuomion 44 ja 45 kohdassa esitetty, saarnaamistyö nimittäin ylittää uskonnollisen yhdyskunnan saarnaajajäsenen yksityisen piirin.
51. Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 95/46 3 artiklan 2 kohtaa, tarkasteltuna yhdessä perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että henkilötietojen kerääminen, jota uskonnollisen yhdyskunnan jäsenet suorittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ja niiden myöhempi käsittely eivät ole henkilötietojen käsittelyä, joka toteutetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun toiminnan harjoittamiseksi, eivätkä kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua luonnollisten henkilöiden suorittamaa henkilötietojen käsittelyä yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouttaan koskevassa toiminnassa.
Toinen kysymys
52. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 95/46 2 artiklan c alakohtaa tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu rekisteröintijärjestelmän käsite kattaa kaikki henkilötiedot, jotka kerätään ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä ja joihin kuuluvat nimet ja osoitteet sekä muut tavattuja henkilöitä koskevat tiedot, kun kyseiset tiedot voidaan käytännössä helposti hakea myöhempää käyttöä varten, vai onko tähän tietojen kokonaisuuteen kuuluttava nimenomainen kortisto tai luettelo tai muu hakua palveleva järjestely, jotta se kuuluu kyseisen käsitteen soveltamisalaan.
53. Kuten direktiivin 95/46 3 artiklan 1 kohdasta ja sen johdanto-osan 15 ja 27 perustelukappaleesta ilmenee, direktiivi koskee sekä henkilötietojen automatisoitua käsittelyä että niiden manuaalista käsittelyä, jotta sen henkilöille, joiden tietoja käsitellään, myöntämä suoja ei riippuisi käytetystä tekniikasta ja jotta vältettäisiin vaara kyseisen suojan kiertämisestä. Niistä seuraa kuitenkin myös, että kyseistä direktiiviä sovelletaan henkilötietojen manuaaliseen käsittelyyn vain silloin, kun käsitellyt tiedot muodostavat rekisterin osan tai niiden on tarkoitus muodostaa rekisterin osa.
54. Käsiteltävässä asiassa on niin, että koska pääasiassa kyseessä oleva henkilötietojen käsittely tapahtuu manuaalisesti, nousee esiin kysymys siitä, muodostavatko näin käsitellyt tiedot rekisterin osan tai onko niiden tarkoitus muodostaa rekisterin osa direktiivin 95/46 2 artiklan c alakohdassa ja 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
55. Tämän osalta direktiivin 95/46 2 artiklan c alakohdasta ilmenee, että rekisteröintijärjestelmän käsite kattaa "kaikki sellaiset järjestetyt henkilötietojen kokoelmat, joista tiedot ovat saatavilla tietyin perustein, oli kokoelma sitten keskitetty, hajautettu tai maantieteellisin perustein jaettu".
56. Tämän tuomion 53 kohdassa mieleen palautetun tavoitteen mukaisesti kyseisessä säännöksessä määritellään rekisterin käsite laajasti siten, että se koskee muun muassa "kaikkia" järjestettyjä henkilötietojen kokoelmia.
57. Kuten direktiivin 95/46 johdanto-osan 15 ja 27 perustelukappaleesta ilmenee, rekisterin sisällön on oltava järjestetty, jotta mahdollistetaan kyseessä olevien henkilötietojen vaivaton saanti. Vaikka kyseisen direktiivin 2 artiklan c alakohdassa ei myöskään täsmennetä kriteerejä, joiden mukaan kyseinen rekisteri on järjestettävä, samoista perustelukappaleista ilmenee, että kyseisten kriteerien on oltava "yksilöitä koskevia". On siis ilmeistä, että vaatimuksella, jonka mukaan henkilötietojen on oltava "erityisten – – perusteiden mukaan järjestetty", pyritään yksinomaan siihen, että henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti.
58. Tätä vaatimusta lukuun ottamatta direktiivin 95/46 2 artiklan c alakohdassa ei säädetä yksityiskohtaisista säännöistä, joiden mukaan rekisteri on järjestettävä, eikä muodosta, jossa sen on oltava. Kyseisestä säännöksestä tai direktiivin mistään muustakaan säännöksestä ei erityisesti ilmene, että asianomaisten henkilötietojen on oltava nimenomaisissa kortistoissa tai luetteloissa tai muussa hakua palvelevassa järjestelyssä, jotta voitaisiin katsoa, että mainitussa direktiivissä tarkoitettu rekisteri on olemassa.
59. Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksista ilmenee, että pääsiassa kyseessä olevan ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä kerätyt tiedot kerätään muistin tueksi maantieteellisin perustein jaettujen alueiden perusteella jo tavattujen henkilöiden luona tapahtuvien myöhempien käyntien organisoimisen helpottamiseksi. Ne sisältävät paitsi tietoja tavatun henkilön vakaumusta koskevien keskustelujen sisällöstä myös tämän nimen ja osoitteen. Kyseisiä tietoja – tai ainakin joitakin niistä – käytetään lisäksi yhdyskunnan seurakuntien pitämien sellaisten rekisterien laatimiseen, jotka koskevat henkilöitä, jotka eivät halua, että yhdyskunnan saarnaajajäsenet käyvät heidän ovellaan.
60. On näin ollen ilmeistä, että pääasiassa kyseessä olevan ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä kerätyt henkilötiedot järjestetään sellaisten kriteerien perusteella, jotka on hyväksytty tietojen keräämisen sen tavoitteen mukaan, joka on tulevien käyntien valmistelu ja rekisterien pitäminen henkilöistä, jotka eivät halua, että heidän ovellaan käydään. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, kyseiset kriteerit, joihin kuuluvat muun muassa tavattujen henkilöiden nimi ja osoite, heidän uskonnollinen vakaumuksena tai heidän toiveensa siitä, ettei heidän ovellaan enää käytäisi, valitaan siten, että ne mahdollistavat tiettyjä henkilöitä koskevien tietojen hakemisen helposti.
61. Tämän osalta se, minkä nimenomaisen kriteerin mukaan ja missä nimenomaisessa muodossa kunkin saarnaamistyötä harjoittavan jäsenen keräämien henkilötietojen kokonaisuus todella järjestetään, on merkityksetöntä, kunhan tämän kokonaisuuden perusteella voidaan löytää helposti tiettyä tavattua henkilöä koskevat tiedot, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin selvitettävä pääasian kakki olosuhteet huomioiden.
62. Toiseen kysymykseen on siis vastattava, että direktiivin 95/46 2 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu rekisteröintijärjestelmän käsite kattaa kaikki henkilötiedot, jotka kerätään ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä ja joihin kuuluvat nimet ja osoitteet sekä muut tavattuja henkilöitä koskevat tiedot, kun kyseiset tiedot järjestetään tiettyjen sellaisten kriteerien mukaan, joiden ansiosta ne voidaan käytännössä helposti hakea myöhempää käyttöä varten. Jotta tällainen tietojen kokonaisuus kuuluisi kyseisen käsitteen soveltamisalaan, ei ole tarpeen, että se sisältää nimenomaisia kortistoja tai luetteloja tai muita hakua palvelevia järjestelyjä.
Kolmas ja neljäs kysymys
63. Kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 95/46 2 artiklan d alakohtaa, tarkasteltuna yhdessä perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkittava siten, että sen perusteella uskonnollista yhdyskuntaa voidaan pitää – yhdessä saarnaamistyötä harjoittavien jäsentensä kanssa – rekisterinpitäjänä henkilötietojen käsittelyn osalta, jota viimeksi mainitut harjoittavat yhdyskunnan organisoiman ja koordinoiman ovelta ovelle -saarnaamistyön, johon tämä myös kannustaa, yhteydessä, ja onko tässä tarkoituksessa tarpeen, että kyseisellä yhdyskunnalla on oikeus tutustua tietoihin tai että osoitetaan, että se on antanut jäsenilleen kirjallisia ohjeita tai käskyjä, jotka koskevat kyseistä käsittelyä.
64. Käsiteltävässä asiassa tietosuojalautakunta katsoi pääasiassa kyseessä olevassa päätöksessä, että yhdyskunta ja sen saarnaamistyötä harjoittavat jäsenet ovat rekisterinpitäjiä henkilötietojen käsittelyn osalta, jota viimeksi mainitut harjoittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä. Koska yksinomaan kyseisen yhdyskunnan vastuu kiistetään, saarnaamistyötä harjoittavien jäsenten vastuuta ei ilmeisesti aseteta kyseenalaiseksi.
65. Kuten direktiivin 95/46 2 artiklan d alakohdassa nimenomaisesti säädetään, rekisterinpitäjän käsite viittaa luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön, joka "yksin tai yhdessä toisten kanssa" määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot. Kyseisellä käsitteellä ei näin ollen välttämättä viitata yhteen ainoaan luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön ja se voi koskea useita toimijoita, jotka osallistuvat mainittuun käsittelyyn, jolloin kuhunkin niistä on sovellettava tietosuojan alalla sovellettavia säännöksiä (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2018, Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C-210/16, EU:C:2018:388, 29 kohta).
66. Koska kyseisen säännöksen tavoitteena on varmistaa rekisteröityjen tehokas ja kattava suojelu määrittelemällä rekisterinpitäjän käsite laajasti, yhteisvastuu ei välttämättä merkitse henkilötietojen käsittelyyn osallistuvien eri toimijoiden samanlaista vastuuta. Kyseiset toimijat voivat päinvastoin osallistua henkilötietojen käsittelyyn eri vaiheissa ja eriasteisesti, joten niiden vastuun taso on arvioitava ottaen huomioon kaikki kyseisessä tapauksessa merkitykselliset seikat (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2018, Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C-210/16, EU:C:2018:388, 28, 43 ja 44 kohta).
67. Tämän osalta on todettava, ettei direktiivin 95/46 2 artiklan d alakohdan sanamuodon eikä minkään muunkaan kyseisen direktiivin säännöksen perusteella voida katsoa, että tietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinojen määrittämisen olisi tapahduttava rekisterinpitäjän kirjallisten ohjeiden tai käskyjen perusteella.
68. Luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka vaikuttaa omia tarkoituksiaan varten henkilötietojen käsittelyyn ja osallistuu tämän vuoksi kyseisen käsittelyn tarkoituksen ja keinojen määrittämiseen, voidaan sen sijaan pitää direktiivin 95/46 2 artiklan d alakohdassa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä.
69. Se, että useampi toimija on yhteisvastuussa samasta henkilötietojen käsittelystä, ei myöskään edellytä sitä, että kaikilla niistä on pääsy kyseisiin henkilötietoihin (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2018, Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C-210/16, EU:C:2018:388, 38 kohta).
70. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, käsiteltävässä asiassa yhdyskunnan saarnaamistyötä harjoittavien jäsenten on toki arvioitava, missä konkreettisessa tilanteessa he keräävät tavattujen henkilöiden henkilötietoja, mitä nimenomaisia tietoja kerätään ja millä tavoin he niitä myöhemmin käsittelevät. Kuten tämän tuomion 43 ja 44 kohdassa kuitenkin palautettiin mieleen, henkilötietojen kerääminen suoritetaan ovelta ovelle -saarnaamistyön, jonka avulla yhdyskunnan saarnaamistyötä harjoittavat jäsenet levittävät yhdyskuntansa uskoa, yhteydessä. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, kyseinen saarnaamistyö on yhdyskunnan keskeinen toimintamuoto ja kyseinen yhdyskunta organisoi ja koordinoi tätä toimintaa ja kannustaa siihen. Tässä yhteydessä tiedot kerätään muistin tueksi, jotta niitä voidaan käyttää myöhemmän mahdollisen uuden käynnin yhteydessä. Yhdyskunnan seurakunnilla on niiden saarnaamistyötä harjoittavien jäsenten niille toimittamien tietojen perusteella rekistereitä henkilöistä, jotka eivät halua, että jäsenet käyvät jatkossa heidän ovellaan.
71. On siis ilmeistä, että tavattujen henkilöiden henkilötietojen keräämisellä ja niiden myöhemmällä käsittelyllä palvellaan yhdyskunnan uskon levittämistä koskevan tavoitteen toteutumista, ja tämän vuoksi saarnaamistyötä harjoittavat jäsenet suorittavat tätä toimintaa yhdyskunnan omia tarkoituksia varten. Paitsi että yhdyskunta on yleisesti ottaen tietoinen siitä, että tällaista käsittelyä tapahtuu sen uskon levittämiseksi, se myös organisoi ja koordinoi jäsentensä saarnaamistyötä muun muassa jakamalla eri saarnaajien toiminta-alueet.
72. Tällaisten seikkojen perusteella voidaan katsoa, että yhdyskunta kannustaa saarnaamistyötä harjoittavia jäseniään henkilötietojen käsittelyyn saarnaamistyön yhteydessä.
73. Unionin tuomioistuimelle toimitettu asiakirja-aineisto huomioiden vaikuttaa näin ollen siltä, että kun yhdyskunta organisoi ja koordinoi jäsentensä saarnaamistyötä, jolla pyritään sen uskon levittämiseen, ja kannustaa siihen, se osallistuu – yhdessä saarnaamistyötä harjoittavien jäsentensä kanssa – tavattujen henkilöiden henkilötietojen käsittelyyn, mitä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin arvioitava asian kaikki olosuhteet huomioiden.
74. Tätä toteamusta ei voida asettaa kyseenalaiseksi SEUT 17 artiklaan perustuvalla uskonnollisten yhdyskuntien organisatorisen autonomian periaatteella. Kunkin henkilön velvollisuutta noudattaa henkilötietojen suojaa koskevia unionin oikeuden sääntöjä ei nimittäin voida pitää puuttumisena kyseisten yhdyskuntien organisatoriseen autonomiaan (ks. analogisesti tuomio 17.4.2018, Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, 58 kohta).
75. Edellä esitetyn perusteella kolmanteen ja neljänteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 95/46 2 artiklan d alakohtaa, tarkasteltuna yhdessä perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että sen perusteella uskonnollista yhdyskuntaa voidaan pitää – yhdessä saarnaamistyötä harjoittavien jäsentensä kanssa – rekisterinpitäjänä henkilötietojen käsittelyn osalta, jota viimeksi mainitut harjoittavat yhdyskunnan organisoiman ja koordinoiman ovelta ovelle -saarnaamistyön, johon tämä myös kannustaa, yhteydessä, eikä ole tarpeen, että kyseisellä yhdyskunnalla on oikeus tutustua tietoihin tai että osoitetaan, että se on antanut jäsenilleen kirjallisia ohjeita tai käskyjä, jotka koskevat kyseistä käsittelyä.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY 3 artiklan 2 kohtaa, tarkasteltuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että henkilötietojen kerääminen, jota uskonnollisen yhdyskunnan jäsenet suorittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ja niiden myöhempi käsittely eivät ole henkilötietojen käsittelyä, joka toteutetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun toiminnan harjoittamiseksi, eivätkä kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua luonnollisten henkilöiden suorittamaa henkilötietojen käsittelyä yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouttaan koskevassa toiminnassa.
2) Direktiivin 95/46 2 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu rekisteröintijärjestelmän käsite kattaa kaikki henkilötiedot, jotka kerätään ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä ja joihin kuuluvat nimet ja osoitteet sekä muut tavattuja henkilöitä koskevat tiedot, kun kyseiset tiedot järjestetään tiettyjen sellaisten kriteerien mukaan, joiden ansiosta ne voidaan käytännössä helposti hakea myöhempää käyttöä varten. Jotta tällainen tietojen kokonaisuus kuuluisi kyseisen käsitteen soveltamisalaan, ei ole tarpeen, että se sisältää nimenomaisia kortistoja tai luetteloja tai muita hakua palvelevia järjestelyjä.
3) Direktiivin 95/46 2 artiklan d alakohtaa, tarkasteltuna yhdessä perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että sen perusteella uskonnollista yhdyskuntaa voidaan pitää – yhdessä saarnaamistyötä harjoittavien jäsentensä kanssa – rekisterinpitäjänä henkilötietojen käsittelyn osalta, jota viimeksi mainitut harjoittavat yhdyskunnan organisoiman ja koordinoiman ovelta ovelle -saarnaamistyön, johon tämä myös kannustaa, yhteydessä, eikä ole tarpeen, että kyseisellä yhdyskunnalla on oikeus tutustua tietoihin tai että osoitetaan, että se on antanut jäsenilleen kirjallisia ohjeita tai käskyjä, jotka koskevat kyseistä käsittelyä.
6. Jatkokäsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Tietosuojavaltuutetun lausuma
Tietosuojavaltuutettu on edellä mainitun unionin tuomioistuimen tuomion johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella seuraavaa:
Tietosuojavaltuutettu on katsonut valituksessaan tietosuojalautakunnan tavoin, että ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä henkilötietoja keränneiden jäsentensä lisäksi myös Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta on tämän toiminnan yhteydessä kerättyjen tietojen rekisterinpitäjä. Myös unionin tuomioistuin on katsonut muun muassa tuomion kohdassa 75, että uskonnollista yhdyskuntaa voidaan pitää – yhdessä saarnaamistyötä harjoittavien jäsenten kanssa – rekisterinpitäjänä henkilötietojen käsittelyn osalta, jota viimeksi mainitut harjoittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä.
Unionin tuomioistuin on todennut tuomion kohdassa 61, että on merkityksetöntä, minkä nimenomaisen kriteerin mukaan ja missä nimenomaisessa muodossa kunkin saarnaamistyötä harjoittavan jäsenen keräämien henkilötietojen kokonaisuus todella järjestetään. Tämän kokonaisuuden perusteella pitää kuitenkin voida löytää helposti tiettyä tavattua henkilöä koskevat tiedot, mikä tuomion mukaan korkeimman hallinto-oikeuden on selvitettävä pääasian kaikki olosuhteet huomioiden.
Tietosuojavaltuutetun käsityksen mukaan muistiinpanojen tarkoituksena on kerätä tietoja seuraavaa käyntiä varten muistin tueksi. Jo tästä keräämisen tarkoituksesta seuraa, että tietojen tulee olla helposti löydettävissä. Koska yksittäinen Jehovan todistaja toimii tietyllä alueella, tiettyä henkilöä koskevat tiedot voivat löytyä esimerkiksi osoitteen perusteella. Esimerkiksi silloin, kun Jehovan todistaja on saarnaamiskäynnillä tietyssä talossa, hänen tulee voida hakea esiin tämän talon eri asuntojen asukkaista tekemänsä kirjaukset. Tietojen tulee olla järjestetty sillä tavoin, että ne ovat helposti löydettävissä, sillä muutoin niitä ei kannattaisi ollenkaan kerätä. Siten tiedoista myös muodostuu henkilörekisteri.
Unionin tuomioistuimen tuomio tukee tietosuojavaltuutetun valitusta.
Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt tietosuojavaltuutetun lausuman tiedoksi Jehovan todistajat -uskonnolliselle yhdyskunnalle.
Yhdyskunnan lausuma
Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta on edellä mainitun unionin tuomioistuimen tuomion johdosta antamassaan lausumassa vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely ja tietosuojavaltuutetun valitus hylätään.
Yhdyskunta on esittänyt lausumansa yhteenvetona muun ohella seuraavaa:
Tietosuojalautakunnan päätös on tosiseikkojen vastainen ja se rikkoo Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8, 9 ja 10 artiklaa erikseen ja yhdessä 14 artiklan kanssa, ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklaa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 10 ja 11 artiklaa.
Jos yksittäinen Jehovan todistaja tekee lyhyen muistiinpanon ovelta ovelle -saarnaamistyössään, tosiseikat osoittavat, että tuossa muistiinpanossa ei ole henkilötietoja, tai jos on, ne eivät kuulu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) johdanto-osan perustelukappaleen 18 ja 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan soveltamisalaan.
Tietosuojavaltuutettu ei ole näyttänyt toteen, että yksittäisen Jehovan todistajan mahdollisesti tekemät muistiinpanot muodostaisivat tosiasiallisesti henkilötietolaissa ja yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetun rekisterin. Yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan perustelukappaleen 129 sekä 22 artiklan 1 kohdan hengen vastaisesti tietosuojavaltuutettu on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta tekemään päätöksen, joka profiloisi yli 18 000 Suomessa asuvaa Jehovan todistajaa täsmälleen samalla tavalla toimiviksi. Yleinen tietosuoja-asetus kieltää tekemästä tällaista päätöstä. Tietosuojavaltuutetun on sen sijaan käsiteltävä kukin yksittäinen tapaus sen perusteella, mitä yksittäinen Jehovan todistaja tosiasiallisesti tekee.
Tosiseikat osoittavat myös, ettei yhdyskunta eikä kukaan ihminen tai mikään uskonnollinen yhteisö ole niiden mahdollisten henkilötietoja sisältävien muistiinpanojen yhteisrekisterinpitäjä, joita Jehovan todistaja tekee henkilökohtaisessa ovelta ovelle -saarnaamistyössään. Kysymys on täysin henkilökohtaisesta uskontoon liittyvästä ratkaisusta, jota yhdyskunta ei voi valvoa.
Tietosuojalautakunnan kieltomääräys rikkoo ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa ja perusoikeuskirjan 7 artiklaa. Yksittäisen Jehovan todistajan tekemä yksityinen muistiinpano ei loukkaa asukkaan oikeutta yksityisyyteen. Henkilötiedot, jotka saatetaan kirjoittaa muistiinpanoon (nimi ja osoite), ovat jo laajalti julkisesti saatavilla. Ei ole kohtuullista odottaa, että sellaiset tiedot olisivat yksityisiä. Joka tapauksessa yksityisen muistiinpanon tekeminen tällaisesta julkisesti saatavilla olevasta tiedosta ei ylitä sitä, mikä on normaalisti ennakoitavissa. Yksittäisten Jehovan todistajien kieltäminen muistiinpanojen tekemisestä yhteisestä keskustelusta, mukaan luettuna heidän keskustelua koskeva näkökulmansa ja mielipiteensä, loukkaa heidän oikeuttaan yksityisyyteen ja mielipiteenvapauteen.
Tietosuojalautakunnan kieltomääräys rikkoo ihmisoikeussopimuksen 9 ja 10 artiklaa sekä perusoikeuskirjan 10 ja 11 artiklaa. Yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtainen saarnaamistyö vastaa muuta henkilökohtaista toimintaa, jota henkilötietolaki ei koske ja johon yleistä tietosuoja-asetusta ei sovelleta sen johdanto-osan perustelukappaleen 18 ja 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan perusteella. Lautakunta ei ole esittänyt päätökselleen vakuuttavia ja pakottavia syitä, eikä se ole lainkaan ottanut huomioon kieltomääräyksensä vaikutusta yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtaiseen uskonnolliseen toimintaan. Määräys on törkeän epäsuhtainen. Jos yksittäisiä Jehovan todistajia vaadittaisiin noudattamaan yleisen tietosuoja-asetuksen kohtuuttomia säännöksiä ennen kuin he tekevät muistiinpanoja henkilökohtaisessa uskonnollisessa toiminnassaan, sillä olisi tukahduttava vaikutus, koska se herättäisi epäilyksiä ja epäluottamusta yksityisiä uskonnollisia keskusteluja kohtaan. Näin on varsinkin kun otetaan huomioon, että tiedot ovat joko julkisesti saatavilla tai asukas on nimenomaisesti luovuttanut ne yksityisten uskonnollisten keskustelujen jatkamiseksi. Määräys olisi myös yksittäisille Jehovan todistajille kohtuuton rasitus, jollaista ei kohdisteta mihinkään muuhun ilmaisumuotoon.
Vapautukset ja poikkeukset, jotka henkilötietolaissa ja yleisessä tietosuoja-asetuksessa myönnetään luonnollisten henkilöiden yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitaloutta koskevassa toiminnassa tai luonnollisten henkilöiden ja yritysten journalistisen, akateemisen, taiteellisen ja kirjallisen ilmaisun yhteydessä suorittamalle henkilötietojen käsittelylle, asettavat yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtaisen uskonnollisen toiminnan erilaisen kohtelun alaiseksi. Tämä on syrjivää ja rikkoo ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaa yhdessä 8, 9 ja 10 artiklan kanssa sekä ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklaa.
Yhdyskunta on esittänyt lausumansa yksityiskohtaisina perusteluina muun ohella seuraavaa:
Unionin tuomioistuimen tuomio on tärkeä lähtökohta, mutta siinä ei ole ratkaistu kiistanalaisia tosiseikkakysymyksiä. Tuomiossa ei myöskään ole käsitelty perustavaa laatua olevia ihmisoikeussopimuksen 8, 9, 10 ja 14 artiklaan, sopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklaan sekä perusoikeuskirjan 7, 10 ja 11 artiklaan liittyviä oikeuskysymyksiä.
Tietosuojadirektiivi ja yleinen tietosuoja-asetus eivät asian tosiseikkojen perusteella tule sovellettaviksi.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa on todettu, että tosiseikat ovat kiistanalaisia ja että korkeimman hallinto-oikeuden täytyy ne selvittää (tuomion kohdat 25, 28 ja 30). Tuomioistuin katsoi, että tietosuojadirektiivi soveltuisi, jos tosiseikat puoltaisivat kaikkia seuraavia seikkoja:
(a) Yksittäiset Jehovan todistajat "keräävät henkilötietoja" uskonnollisen sananpalveluksen yhteydessä (tuomion kohta 44).
(b) Yksittäiset Jehovan todistajat keräävät henkilötietoja ja säilyttävät niitä "rekisteröintijärjestelmässä", jonka "tiedot järjestetään tiettyjen sellaisten kriteerien mukaan, joiden ansiosta ne voidaan käytännössä helposti hakea myöhempää käyttöä varten" (tuomion kohdat 61 ja 62).
(c) Tällaisten henkilötietojen keräämisen tarkoituksena on "levittää yhdyskunnan uskoa henkilöille, jotka eivät kuulu saarnaamistyötä harjoittavien jäsenten ’kotipiiriin’" (tuomion kohta 44).
(d) Yhdyskunta "organisoi ja koordinoi jäsentensä saarnaamistyötä, jolla pyritään sen uskon levittämiseen, ja kannustaa siihen". Näin ollen yhdyskunta "vaikuttaa omia tarkoituksiaan varten henkilötietojen käsittelyyn ja osallistuu tämän vuoksi kyseisen käsittelyn tarkoituksen ja keinojen määrittämiseen". Sen vuoksi yhdyskunta on yhteisrekisterinpitäjä (tuomion kohdat 68 ja 73).
Tietosuojadirektiivi on nyt kumottu ja korvattu yleisellä tietosuoja-asetuksella, joka sisältää samanlaisia vaatimuksia. Yhdyskunnan lausumassa keskitytään tämän vuoksi yleiseen tietosuoja-asetukseen, vaikka samat perustelut sopivat yhtä hyvin asian kannalta merkityksellisiin tietosuojadirektiivin säännöksiin.
Tietosuojalautakunta kielsi päätöksellään yhdyskuntaa keräämästä tai muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja elleivät henkilötietolain 8 ja 12 §:n edellytykset täyty, mutta ei määritellyt, mitä ilmaus "ovelta ovelle -saarnaamistyö" tarkoittaa.
Yksittäisten Jehovan todistajien uskonnollinen sananpalvelus voidaan jakaa yleisluonteisesti ovelta ovelle -saarnaamistyöhön (yksittäinen Jehovan todistaja käy sellaisen asunnon ovella, josta hän ei ole aiemmin tavannut asunnonomistajaa tai asukasta), uusintakäynteihin ja raamattukursseihin (yksittäinen Jehovan todistaja käy sellaisen henkilön luona, joka on pyytänyt, että kyseinen Jehovan todistaja tulee hänen luokseen uudelleen tai on suostunut siihen, ja he ovat tutustuneet tai ystävystyneet keskenään).
Tietosuojavaltuutettu on katsonut, että osa Jehovan todistajien saarnaamistoiminnasta ei kuulu henkilötietolain soveltamisalaan tai se on henkilötietolain mukaista:
(a) Talokohtaisissa korteissa, joissa on vain talon osoite, asuntojen lukumäärä ja pieni kartta, ei ole henkilötietoja. Niistä ei muodostu henkilörekisteriä eikä henkilötietolakia sovelleta tällaisten tietojen käsittelyyn (kannanotto 9.10.2000).
(b) Henkilötietolain kannalta ei ole estettä sellaisten henkilöiden tietojen käsittelyyn, jotka ovat itse pyytäneet esimerkiksi aineiston lähettämistä tai tapaamista (kannanotto 5.6.2012).
(c) Henkilötietolaki ei estä seurakuntia ylläpitämästä tietoja henkilöistä, jotka ovat ilmoittaneet, etteivät halua Jehovan todistajien tulevan ovelleen (- - -), koska se on tarpeen kiellon esittäneiden pyynnön toteuttamiseksi (kannanotto 5.6.2012).
Näyttää siltä, että tietosuojalautakunta on hyväksynyt tietosuojavaltuutetun lähestymistavan ja että lautakunnan tarkoituksena on ollut rajoittaa antamansa kieltomääräys ensimmäiseen käyntiin, jonka yksittäinen Jehovan todistaja saattaa tehdä sellaisen asunnon ovelle, josta hän ei ole aiemmin tavannut asunnonomistajaa tai asukasta. Toisin sanoen lautakunta on päättänyt, että tehdessään ensimmäisiä ovelta ovelle -käyntejä yksittäinen Jehovan todistaja ei saa tehdä henkilötietoja sisältäviä lyhyitä muistiinpanoja, ellei henkilö pyydä Jehovan todistajaa palaamaan ja jatkamaan keskustelua uskonnollisista asioista tai suostu siihen taikka pyydä, että Jehovan todistajat eivät enää käy hänen luonaan.
Suurin osa Jehovan todistajista ei käsittele henkilötietoja tehdessään ovelta ovelle -saarnaamistyötä. Näyttö osoittaa, että tehdessään ovelta ovelle -saarnaamistyötä (eli yrittäessään tavoittaa sellaisen asunnon omistajaa tai asukasta, josta Jehovan todistaja ei ole aikaisemmin tavannut ketään) suurin osa Jehovan todistajista tekee muistiinpanon ainoastaan asunnon numerosta. Muistiinpano tehdään, jotta kyseisen asunnon asukkaita ei epähuomiossa yritettäisi tavoittaa uudelleen. Kuten tietosuojavaltuutettu on jo todennut kannanotossaan 9.10.2000, taloja tai asuntojen numeroita koskevissa muistiinpanoissa, joihin ei ole liitetty asukkaiden nimiä tai muuta yksilöivää tietoa, ei ole henkilötietoja eivätkä ne näin ollen kuulu henkilötietolain soveltamisalaan.
Jotkut yksittäiset Jehovan todistajat saattavat ovelta ovelle -saarnaamistyössä kirjoittaa muistiin asunnon numeron ja sukunimen, mutta vain jos nimi on näkyvillä talon tai asunnon ovessa tai julkisessa nimitaulussa kerrostalon porraskäytävässä. Vaikka tämä muodollisesti täyttäisikin henkilötietojen käsittelyä koskevan määritelmän, yksityisyyteen puuttuminen olisi de minimis, koska ei ole kohtuullista odottaa, että tällainen julkisesti saatavilla oleva tieto olisi yksityistä.
Jos henkilö pyytää Jehovan todistajaa käymään uudelleen tai suostuu siihen (uusintakäynti tai raamattukurssi), suurin osa Jehovan todistajista merkitsee käynnistä muistiin lyhyesti asioita, joista he uskovat olevan apua seuraavalla käynnillä (asukkaan nimi ja osoite ja asukkaan kanssa sovitun seuraavan tapaamisen ajankohta), sekä omia ajatuksiaan siitä, mistä Raamattuun liittyvästä aiheesta voitaisiin keskustella seuraavalla kerralla. Näiden merkintöjen tekemisellä on uskonnollinen tarkoitus. Usein asukas ja kyseinen Jehovan todistaja vaihtavat yhteystietoja ja jatkavat yhteydenpitoa sosiaalisen median välityksellä keskustellakseen uskonnollisista asioista ja muista yhteisistä kiinnostuksen kohteista.
Tämän asian käsittely ei koske tai sen ei tulisi koskea henkilökohtaisia muistiinpanoja, joita yksittäinen Jehovan todistaja saattaisi tehdä, kun hän palaa sellaisen henkilön luo, joka on suostunut siihen, että hänen luokseen tullaan uudelleen, tai on pyytänyt sitä. Kuten tietosuojavaltuutettu on kannanotossaan 5.6.2012 jo todennut, henkilötietolaki ei estä sellaisten henkilöiden tietojen käsittelyä, jotka ovat itse pyytäneet esimerkiksi aineiston lähettämistä tai tapaamista.
Lisäksi edellä mainituissa tilanteissa henkilöiden välille on syntynyt tuttavuus tai ystävyys. Kaikkeen henkilötietojen vaihtamiseen soveltuvat yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan perustelukappale 18 ja 2 artiklan 2 kohdan c alakohta, joiden mukaan asetusta ei sovelleta henkilötietojen käsittelyyn toiminnassa, joka on yksinomaan henkilökohtaista tai kotitaloutta koskevaa toimintaa ja joka näin ollen ei ole sidoksissa mihinkään ammatilliseen tai kaupalliseen toimintaan ja jota voi olla esimerkiksi sosiaalinen verkostoituminen ja verkkotoiminta, joita harjoitetaan tällaisen henkilökohtaisen tai kotitaloutta koskevan toiminnan yhteydessä.
Yhteenvetona voidaan todeta, että lyhyt muistiinpano, jonka yksittäinen Jehovan todistaja tekee uskonnollisessa sananpalveluksessa, joko ei sisällä henkilötietoja (ovelta ovelle -saarnaamistyössä tehdyt muistiinpanot) tai, jos se sisältää (uusintakäynneillä tai raamattukursseilla tehdyt muistiinpanot), se ei kuulu yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan.
Korkeimman hallinto-oikeuden on ilmeisen mahdotonta määrittää, miten yli 18 000 Suomessa asuvaa Jehovan todistajaa päättää henkilökohtaisesti järjestää muistiinpanonsa. Yhdyskunta ei tiedä, millaisia uskonnonharjoitukseen sisältyviä toimintatapoja yksittäisillä Jehovan todistajilla on, eikä sillä ole uskonnollista valtaa ottaa niistä selvää.
Yhdyskunnan suullisen käsittelyn toimittamista koskevan pyynnön liitteenä olevat kirjalliset todistajanlausunnot osoittavat, että jotkut Jehovan todistajat tekevät uusintakäynnin tai raamattukurssin yhteydessä henkilötietoja sisältäviä lyhyitä muistiinpanoja mobiililaitteeseensa käyttäen laitteen mukana tullutta sovellusta. Toiset saattavat tehdä uusintakäynnin tai raamattukurssin yhteydessä henkilötietoja sisältäviä lyhyitä muistiinpanoja paperiseen muistikirjaan. Näitä muistiinpanoja ei ole järjestetty minkään tiettyjen, esimerkiksi maantieteellisten, perusteiden mukaisesti.
Ei ole millään varmuudella mahdollista sanoa, voidaanko yksittäisen Jehovan todistajan tekemiä muistiinpanoja tosiasiallisesti "helposti hakea" (unionin tuomioistuimen tuomion kohdat 61 ja 62). Mahdollisesti osaa muistiinpanoista voidaan, osaa ei.
Lisäksi oikeudellista arviointia siitä, muodostavatko muistiinpanot rekisterin, ei voida tehdä ainoastaan sen perusteella, voidaanko muistiinpanoja helposti hakea. Niiden on oltava myös erityisten perusteiden mukaan järjestettyjä. Yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan perustelukappaleessa 15 korostetaan tietosuojadirektiivin tavoin tätä, kun siinä todetaan, että asetuksen soveltamisalaan ei ole tarkoitus sisällyttää sellaisia asiakirjoja tai asiakirjakokoelmia kansilehtineen, joita ei ole järjestetty tiettyjen perusteiden mukaisesti. Vaikka järjestämättömät muistiinpanot saattavat olla helposti saatavilla (esimerkiksi laatikossa olevat irralliset, käsin kirjoitetut muistiinpanot, joita ei ole järjestetty minkään tiettyjen perusteiden mukaisesti), ne eivät muodosta rekisteriä eivätkä kuulu yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan.
Tietosuojavaltuutettu ei voi hallinnollisen sujuvuuden nimissä pyytää korkeinta hallinto-oikeutta olettamaan yleistäen, että jokaisella yli 18 000:lla Suomessa asuvalla Jehovan todistajalla olisi samat toimintatavat, tai mikä vielä pahempaa, spekuloimaan sitä, millaisia ne ovat. Oikeudelliset arviot, jotka perustuvat henkilötietolakiin ja yleiseen tietosuoja-asetukseen, ovat aina yksilö- ja tapauskohtaisia, mikä vahvistetaan muun muassa asetuksen johdanto-osan perustelukappaleessa 129.
Tietosuojavaltuutettu kuitenkin hakee korkeimmasta hallinto-oikeudesta päätöstä, jota voitaisiin soveltaa kaikkiin Jehovan todistajiin ilman, että pitäisi vaivautua esittämään, miten kukin yksilö tosiasiallisesti toimii. Tämä on ristiriidassa yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdan hengen kanssa, jonka perusteella voidaan vastustaa sellaista päätöstä, joka perustuu pelkästään automaattiseen käsittelyyn, kuten profilointiin. Tietosuojavaltuutettu tavoittelee päätöstä, joka profiloisi yksittäiset Jehovan todistajat täsmälleen samalla tavalla toimiviksi.
Jos tietosuojavaltuutettu uskoo, että joku yksittäinen Jehovan todistaja tekee henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja, valtuutetun on näytettävä toteen tuon nimenomaisen tapauksen tosiseikkojen perusteella, että kyseisen Jehovan todistajan tekemät muistiinpanot tosiasiallisesti muodostavat rekisterin. Korkeimman hallinto-oikeuden olisikin tultava siihen tulokseen, että tietosuojavaltuutettu ei ole esittänyt näyttöä siitä, että yksittäisten Jehovan todistajien tekemät muistiinpanot tosiasiallisesti muodostaisivat henkilötietolaissa ja yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetun rekisterin.
Yhdyskunta ei millään tavalla organisoi eikä koordinoi yksittäisten Jehovan todistajien ovelta ovelle -saarnaamistyötä eikä kannusta heitä siihen, eikä vaikuta henkilötietojen käsittelyyn.
Unionin tuomioistuin totesi, että sen selvittäminen, organisoiko ja koordinoiko yhdyskunta Jehovan todistajien saarnaamistyötä ja kannustaako se siihen jakamalla eri saarnaajien toiminta-alueet sellaisella tavalla, että se osallistuu tavattujen henkilöiden henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinojen määrittämiseen, kuuluu korkeimmalle hallinto-oikeudelle (tuomion kohdat 71 ja 73). Tosiseikat osoittavat, että yhdyskunta ei toimi näin. On myös todettava, että viimeistään alkuvuodesta 2013 lähtien yhdyskunta ei ole enää ollut kirjeenvaihdossa tai muuten vuorovaikutuksessa seurakuntien tai yksittäisten Jehovan todistajien kanssa uskonnollisissa asioissa. Yhdyskunnalla ei ole minkäänlaista roolia uskonnollisten tilaisuuksien sisällön tai yksittäisten Jehovan todistajien saarnaamistyön suhteen. Sillä on ainoastaan oikeushenkilön rooli.
Yhdyskunta ei jaa eri saarnaajien toiminta-alueita henkilötietojen keräämistä tai käsittelyä sisältävää saarnaamistyötä varten. Kirjalliset todistajanlausunnot vahvistavat, että yksittäiset Jehovan todistajat päättävät itse, millä alueella he tekevät ovelta ovelle -saarnaamistyötä, valitsemalla henkilökohtaisesti haluamansa aluekartan.
Näin ollen yhdyskunta ei organisoi eikä koordinoi yksittäisiä Jehovan todistajia saarnaamaan millään erityisellä menetelmällä eikä kannusta heitä siihen.
Yhdyskunta ei myöskään ole vaikuttanut eikä vaikuta omia tarkoituksiaan varten yksittäisten Jehovan todistajien tekemään henkilötietojen käsittelyyn, eikä se osallistu kyseisen käsittelyn tarkoituksen ja keinojen määrittämiseen.
Edellä esitettyjen tosiseikkojen perusteella yhdyskunta ei ole minkään yksittäisen Jehovan todistajan käsittelemien henkilötietojen rekisterinpitäjä eikä yhteisrekisterinpitäjä.
Yksittäiset Jehovan todistajat eivät tee muistiinpanoja levittääkseen yhdyskunnan uskoa.
Lisänäyttö siitä, että yhdyskunta ei ole yhteisrekisterinpitäjä, on se tosiseikka, että Jehovan todistajat eivät saarnaa levittääkseen yhdyskunnan uskoa, sillä yhdyskunta on pelkkä oikeushenkilö (unionin tuomioistuimen tuomion kohta 44).
Yksittäisten Jehovan todistajien saarnaamistyö on ennen kaikkea kunkin yksilön henkilökohtainen uskon ilmaus sekä ilmaus rakkaudesta Jumalaan ja lähimmäiseen. He eivät tee tätä työtä yhdyskunnan tai minkään muunkaan oikeushenkilön hyväksi vaan he haluavat totella käskyjä, jotka Jeesus antoi kristityille lähes 2 000 vuotta sitten. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi ratkaisussa 25.5.1993 Kokkinakis v. Kreikka, että "kristillisen todistuksen antaminen (- - -) on jokaisen kristityn ja jokaisen kirkon tärkeä tehtävä ja vastuu."
Tämä on syvästi henkilökohtaista uskonnollista toimintaa, jossa yksittäiset Jehovan todistajat solmivat kestäviä ystävyyssuhteita toisten ihmisten kanssa.
Yksittäisten Jehovan todistajien talosta taloon -saarnaamistyö ei ole yhtään vähemmän henkilökohtaista kuin moni muu toiminta, johon luonnollinen henkilö voi osallistua ja jonka yhteydessä saatetaan käsitellä henkilötietoja, kuten perheen tai ystävien kanssa vietetyllä lomalla otettujen kuvien jakaminen sosiaalisen median sovelluksissa tai pikaviestikeskustelujen jakaminen eteenpäin. Yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtainen uskonnollinen toiminta on pikemminkin tätä henkilökohtaisempaa ja yksityisempää, sillä mitään heidän mahdollisesti tekemiään henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja ei jaeta muille eikä varsinkaan rajoittamattomalle määrälle ihmisiä, kuten usein sosiaalisessa mediassa.
Se, että osaan Jehovan todistajien uskonnonharjoitusta liittyy kollektiivinen puoli, ei tarkoita sitä, että he ilmaisevat henkilökohtaista uskoaan ovelta ovelle -saarnaamistyössä jonkin oikeushenkilön hyväksi. Esimerkiksi luterilaisen osallistuminen jumalanpalvelukseen ei merkitse sitä, että hän suorittaisi muuta henkilökohtaista uskonnollista toimintaansa (jota ovat esimerkiksi henkilökohtaiset rukoukset tai henkilökohtaiset uskonnolliset keskustelut) kirkkonsa hyväksi. Päin vastoin kansainvälinen oikeus on vahvistanut sen, että uskonnollinen yhdyskunta palvelee ja helpottaa sitä, että yksilö voi ilmaista uskoaan, tapahtuipa se yksin tai yhdessä toisten kanssa. Kyseinen oikeushenkilö ainoastaan helpottaa yksilön uskonnonharjoitusta; se on yksilön uskonnollisen vakaumuksen palvelija, ei herra.
Edellä mainitut tosiseikat osoittavat, ettei yhdyskunta eikä kukaan ihminen eikä mikään muu oikeushenkilö ole niiden mahdollisten henkilötietoja sisältävien muistiinpanojen yhteisrekisterinpitäjä, joita yksittäinen Jehovan todistaja tekee henkilökohtaisessa ovelta ovelle -saarnaamistyössään. Kysymys on täysin henkilökohtaisesta uskontoon liittyvästä ratkaisusta, jota yhdyskunta ei voi valvoa.
Tietosuojalautakunnan päätös rikkoo ihmisoikeussopimuksen 8, 9 ja 10 artiklaa sekä perusoikeuskirjan 7, 10 ja 11 artiklaa.
Osallistuessaan ovelta ovelle -saarnaamistyöhön yksittäinen Jehovan todistaja voi päättää kirjoittaa muistiin tietoja, joista hän uskoo olevan apua seuraavalla käynnillä (asukkaan nimi ja osoite ja asukkaan kanssa sovitun seuraavan tapaamisen ajankohta). Yksittäinen Jehovan todistaja voi myös merkitä muistiin omia näkökulmiaan sekä ajatuksiaan siitä, mistä raamatullisesta aiheesta voitaisiin keskustella seuraavalla käynnillä.
Tällaisen muistiinpanon tekeminen ei loukkaa asukkaan oikeutta yksityisyyteen. Ei ole kohtuullista odottaa, että julkisesti saatavilla olevat tiedot olisivat yksityisiä (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu 8.11.2016 Magyar Helsinki Bizottság v. Unkari). Suomessa useimpien ihmisten sukunimi ja usein myös etunimi, puhelinnumero ja osoite ovat jo julkisesti saatavilla. Asukkaan nimi on yleensä esillä nimikyltissä ulko-ovessa tai kerrostalon porraskäytävässä nimitaulussa. Useimpien suomalaisten puhelinnumerot ja osoitteet ovat yleisesti saatavilla lukuisissa sähköisissä puhelinluetteloissa. Yksityinen muistiinpano (jota ei luovuteta muille) tällaisesta yleisesti saatavilla olevasta tiedosta ei ylitä sitä, mikä on normaalisti ennakoitavissa, eikä siitä herää yksityisyyttä koskevia kysymyksiä (ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu 27.6.2017 Satakunnan Markkinapörssi Oy ja Satamedia Oy v. Suomi).
Toisaalta tällaisen muistiinpanon tekemisen kieltäminen tai yksittäisten Jehovan todistajien velvoittaminen täyttämään henkilötietolain ja yleisen tietosuoja-asetuksen kohtuuttomat vaatimukset, kun he osallistuvat uskonnolliseen toimintaan, loukkaa yksittäisten Jehovan todistajien oikeutta yksityisyyteen.
Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisun 25.10.2007 van Vondel v. Alankomaat mukaan "se, että yksityiset [puhelin]keskustelut nauhoitettiin keskustelukumppanin toimesta ja nauhoitukset tulivat yksityiseen käyttöön, ei itsessään ollut 8 artiklan vastaista, jos niin tehtiin yksityisluonteisin keinoin". Toisin sanoen keskustelun molemmilla osapuolilla on oikeus tehdä oma nauhoitus keskustelusta eikä sen tekeminen loukkaa kummankaan oikeutta yksityisyyteen, edellyttäen tietysti, ettei nauhoitusta levitetä laajalti.
Kun henkilö ei pelkästään nauhoita yhteistä keskustelua, vaan sen sijaan tekee muistiinpanon, johon hän merkitsee lyhyesti omia näkökulmiaan, mielipiteitään ja huomioitaan keskustelusta, muistiinpanoa suojaavat myös hänen oikeutensa yksityisyyteen sekä ajatuksenvapauteen ja myös sananvapauteen. Tämä vahvistetaan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa 11.12.2003 Yankov v. Bulgaria.
Muistiinpanot, joita yksittäinen Jehovan todistaja saattaa tehdä omassa uskonnollisessa sananpalveluksessaan, eivät ole pelkkä yhteenveto hänen käymistään keskusteluista. Jehovan todistaja tekee sen sijaan muistiinpanoja omista näkökulmistaan, ja niihin saattaa sisältyä esimerkiksi henkilökohtaisia huomioita ja ajatuksia siitä, mistä uskonnollisesta aiheesta, raamatunkohdasta tai julkaisusta keskustella seuraavalla käynnillä.
Yksityistä muistiinpanoa, jonka yksittäinen Jehovan todistaja ehkä tekee käymästään keskustelusta, ei koskaan julkisteta. Yksittäisen Jehovan todistajan toteamisella yhteisrekisterinpitäjäksi yhdyskunnan kanssa voisi olla paljon suurempi vaikutus asukkaan ja yksittäisten Jehovan todistajien oikeuteen yksityisyyteen. Yhdyskunnan pitäisi saada pääsy mahdollisiin yksityisiin muistiinpanoihin voidakseen varmistaa, että ne ovat yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisia. Tämä olisi uskonnollisesti mahdotonta, sillä yhdyskunnalla ei ole tällaista valtaa yksittäisiin Jehovan todistajiin. Yhdyskunnan katsominen yhteisrekisterinpitäjäksi merkitsisi sitä, että henkilötietojen luovuttamisen rajaamisen sijasta monien yhdyskunnan puolesta toimivien henkilöiden pitäisi saada pääsy kenen tahansa Suomessa asuvan Jehovan todistajan tekemiin muistiinpanoihin. Tämä olisi kohtuuton ja epäsuhtainen seuraus.
Näin ollen tietosuojalautakunnan määräys, jonka tarkoituksena on kieltää yksittäistä Jehovan todistajaa tekemästä henkilökohtaisessa uskonnollisessa sananpalveluksessaan muistiinpanoja, jotka sisältävät joko julkisesti saatavilla olevaa tietoa (nimi ja osoite) tai hänen ajatuksiaan, mielipiteitään ja huomioitaan keskustelusta, johon hän on henkilökohtaisesti osallistunut, merkitsee epäsuhtaista ja tarpeetonta puuttumista yksittäisen Jehovan todistajan oikeuteen yksityisyyteen ja ajatuksenvapauteen. Määräys on ihmisoikeussopimuksen 8 ja 9 artiklan ja perusoikeuskirjan 7 artiklan vastainen.
Jehovan todistajien ovelta ovelle -evankelioimistyö kuuluu uskonnon- ja sananvapauden suojaamiin oikeuksiin.
Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa Kokkinakis v. Kreikka soveltaman oikeuskäytännön perusteella on kiistatonta, että perinteiset, pakottomat pyrkimykset vakuuttaa muut omista uskonkäsityksistä ovelta ovelle -käännytystyössä tai muiden ilmaisukanavien kautta ovat suojattua uskonnollista ja ilmaisullista toimintaa.
Jehovan todistajia motivoi osallistumaan ovelta ovelle -saarnaamistyöhön vilpitön henkilökohtainen uskonnollinen vakaumus. Muistiinpanojen tekeminen on niille yksittäisille Jehovan todistajille, jotka haluavat tehdä niitä, tärkeä osa heidän henkilökohtaista uskonnollista toimintaansa. Joidenkin Jehovan todistajien on tehtävä muistiinpanoja myös fyysisen vamman vuoksi.
Tietosuojalautakunnan määräys puuttuu selvästikin yksittäisten Jehovan todistajien uskonnonvapauteen ja sananvapauteen. Tämä puuttuminen ei ole perusteltua.
Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että ihmisoikeussopimuksen 8 ja 10 artiklassa mainitut oikeudet ansaitsevat yhtäläisen arvostuksen ja että kansallisten viranomaisten on punnintatilanteessa näiden kahden oikeuden välillä pyrittävä säilyttämään molempien oikeuksien ydin. Sananvapauden (ja uskonnonvapauden) rajoittaminen täytyy kuitenkin määritellä täsmällisesti ja minkä tahansa rajoituksen tarve täytyy osoittaa vakuuttavasti. Valituksen lopputuloksen ei tulisi, periaatteessa, riippua siitä, tehtiinkö se oikeudelle uutisraportin kohteen puolesta ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaan vedoten vai kustantajan toimesta 10 artiklaan vedoten (ratkaisu Satakunnan Markkinapörssi Oy ja Satamedia Oy v. Suomi).
Yhdyskunta ymmärtää, että yksityisyyden suoja tavallisesti palvelee oikeutettua yleistä etua. Uskonnonvapauteen tai sananvapauteen puuttumisen on kuitenkin perustuttava vakuuttaviin ja pakottaviin syihin ja oltava oikeasuhteinen lainmukaisiin tavoitteisiin nähden (ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu 10.6.2010 Jehovah’s Witnesses of Moscow v. Russia).
Yksityisyyden suoja ei ole muita oikeuksia ylempänä, vaan sen on oltava tasapainossa niiden kanssa, kuten yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan perustelukappaleessa 4 vahvistetaan. Henkilötietolain ja yleisen tietosuoja-asetuksen perusteella merkittävä määrä luonnollisten henkilöiden tai journalistiseen, kirjalliseen tai taiteelliseen toimintaan osallistuvien henkilöiden tai kaupallisten yhteisöjen suorittamasta henkilötietojen käsittelystä on kokonaan tai suurimmaksi osaksi asetuksen soveltamisalan ulkopuolella.
Vaikka Jehovan todistajien ovelta ovelle -saarnaamistyöhön liittyisi yhteisöllinen puoli, jonka vuoksi se ei täyttäisi yleisen tietosuoja-asetuksen 2 artiklan 2 kohdan c alakohdassa mainitun yksinomaan henkilökohtaista tai kotitaloutta koskevaa toimintaa koskevan vapautuksen muodollisia vaatimuksia, ensisijainen syy Jehovan todistajien osallistumiselle tuohon toimintaan on heidän rakkautensa Jumalaan ja lähimmäisiin sekä heidän halunsa totella Jeesuksen käskyä saarnata Jumalan valtakunnan hyvää uutista. Tässä suhteessa heidän saarnaamistyönsä vastaa muuta yksinomaan henkilökohtaista toimintaa, johon asetusta ei sovelleta.
Tietosuojalautakunta ei esittänyt kieltomääräykselleen vakuuttavia ja pakottavia syitä. Sen sijaan se on soveltanut henkilötietolakia mielivaltaisesti ottamatta huomioon tosiseikkoja ja antanut määräyksensä ilman minkäänlaista näyttöä. Tietosuojavaltuutettu ei toimittanut tietosuojalautakunnalle yhtään esimerkkiä muistiinpanoista, joita Jehovan todistajien väitetään tehneen. Tapaus perustuu sellaisen kantelijan väitteisiin, joka oli tyytymätön ja vastusti Jehovan todistajien toimintaa ja joka oli vuosia aikaisemmin ollut Jehovan todistaja ja pyrki edistämään Jehovan todistajien vastaista henkilökohtaista agendaansa. Silti hänen henkilöllisyyttään ei ilmaistu yhdyskunnalle eikä hänen puolueellisuuttaan tuotu ilmi tietosuojalautakunnalle.
Kieltomääräys on selvästikin epäsuhtainen. Jehovan todistajat ovat saaneet henkilökohtaisissa muistiinpanoissaan mahdollisesti olevat henkilötiedot joko julkisista lähteistä tai asukkaalta uskonnollisten keskustelujen jatkamiseksi. Tällaiset henkilökohtaiset muistiinpanot sisältävät myös Jehovan todistajien omia näkökulmia ja mielipiteitä yhteisestä yksityisluonteisesta keskustelusta. Jehovan todistajat eivät luovuta näitä tietoja toisille vaan käyttävät niitä siihen tarkoitukseen, johon ne on saatu eli yksityisten uskonnollisten keskustelujen jatkamiseksi. Jos muistiinpanojen tekemisellä on jokin vaikutus asukkaan oikeuteen yksityisyyteen, se on de minimis. Huomattavasti tärkeämpi asia on se, millaisen rasituksen tietosuojasäännösten vaatimusten täyttäminen kohdistaa yksittäisten Jehovan todistajien uskonnolliseen toimintaan.
On hämmästyttävää, ettei tietosuojalautakunta ole edes maininnut tai harkinnut kieltomääräyksen haitallista vaikutusta yksittäisten Jehovan todistajien uskonnonharjoitukseen. Tuo vaikutus käy ilmi todistajanlausunnoista.
Tietosuojalautakunta on jättänyt kokonaan huomiotta sen, että yksittäisten Jehovan todistajien vaatimisella noudattaa henkilötietolain ja yleisen tietosuoja-asetuksen säännöksiä olisi tukahduttava ja epäsuhtainen vaikutus heidän uskonnolliseen sananpalvelukseensa. Voidakseen tehdä henkilötietoja sisältävän lyhyen muistiinpanon yksittäisten Jehovan todistajien tulisi määrittää henkilötietojen käsittelyn edellytykset (esimerkiksi saada suostumus tai nimenomainen suostumus), identifioida rekisterinpitäjä samoin kuin selittää tietojen käsittelyn tarkoitukset sekä oikeus saada pääsy henkilötietoihin sekä oikeus tietojen oikaisemiseen ja poistamiseen sen lisäksi että heidän tulisi täyttää monia muita rekisterinpitäjiin soveltuvia vaatimuksia. Tämä herättäisi epäilyksiä ja epäluottamusta yksityisiä uskonnollisia keskusteluja kohtaan. Se myös kohdistaisi kohtuuttoman rasituksen kaikenikäisiin yksittäisiin Jehovan todistajiin, jotka osallistuvat tähän uskonnolliseen toimintaan vain muutaman tunnin viikossa. Muihin yksityisiin keskusteluihin tai tietojen vaihtamiseen ei kohdisteta samanlaista rasitusta, ei liioin journalistiseen, kirjalliseen eikä taiteelliseen ilmaisuun. Nämä eivät ansaitse enempää suojelua kuin uskonnollinen vakaumus ja ilmaisu.
Tällainen puuttuminen on täysin epäsuhtaista, eikä sitä voida perustella. Siinä sivuutetaan se tosiseikka, että asukas on vapaaehtoisesti antanut tietoja yksittäiselle Jehovan todistajalle sitä nimenomaista tarkoitusta varten, että he jatkaisivat keskusteluaan. Tietoja käytetään yksinomaan tuohon tarkoitukseen eikä niitä luovuteta kolmannelle osapuolelle, ja tiedot ovat sukunimen ja osoitteen osalta julkisesti saatavilla. Valtiolla ei ole pakottavaa intressiä vaatia täyttämään muita henkilötietolain ja yleisen tietosuoja-asetuksen muodollisia vaatimuksia tällaisissa tilanteissa. Unionin tuomioistuimen julkisasiamies onkin todennut ratkaisuehdotuksessaan asiassa C-13/16, että olisi erittäin valitettavaa, jos henkilötietojen suojelun käsite taantuisi siihen, että henkilötietojen käsittelyn kieltäminen estäisi aiheellisetkin toimet.
Tämän vuoksi tietosuojalautakunnan kieltomääräys loukkaa yksittäisten Jehovan todistajien perusoikeutta uskonnon-, mielipiteen- ja sananvapauteen ja on ihmisoikeussopimuksen 9 ja 10 artiklan sekä perusoikeussopimuksen 10 ja 11 artiklan vastainen.
Asiassa on rikottu myös ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaa yhdessä 8, 9 ja 10 artiklan kanssa sekä ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklaa.
Henkilötietolain 2 §:n 5 momentissa journalistinen, taiteellinen ja kirjallinen ilmaisu vapautetaan lähes kaikista lain vaatimuksista. Yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan perustelukappale 153 ja 85 artiklan 2 kohta velvoittavat jäsenvaltioita säätämään vapautuksia tai poikkeuksia henkilöitä tai yrityksiä varten, jotka osallistuvat henkilötietojen käsittelyyn journalistisia tarkoituksia varten tai akateemisen, taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten.
Uskonnollinen toiminta ja ilmaisu ovat verrattavissa journalistisiin tai akateemisiin tarkoituksiin tai taiteelliseen ja kirjalliseen ilmaisuun. Tällaisen toiminnan tavoin Jehovan todistajien ovelta ovelle -saarnaamistyöllä on yhteiskuntaa hyödyttävä ja ilmaisullinen puoli. Ihmisoikeustuomioistuin on toistuvasti vahvistanut tämän oikeuden. Vaikka Jehovan todistajien ovelta ovelle -saarnaamistyö on verrattavissa toimintaan, jota henkilötietolain ja yleisen tietosuoja-asetuksen nojalla tehtävät vapautukset tai poikkeukset koskevat, se on "saanut osakseen vähemmän suotuisaa kohtelua" (ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu 2016 İzzettin Doğan ja muut v. Turkki) ilman "objektiivisia ja järkeviä perusteita" (ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu 2006 Paulík v. Slovakia). Ainoa syy tähän erilaiseen kohteluun on ollut se, että Jehovan todistajien sananpalvelus on luonteeltaan puhtaasti uskonnollista (ks. ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu 23.6.1993 Hoffmann v. Itävalta). Yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtainen ovelta ovelle -saarnaamistyö on verrattavissa myös luonnollisten henkilöiden yksinomaan henkilökohtaiseen tai kotitalouttaan koskevaan toimintaan, johon ei sovelleta henkilötietolain säännöksiä eikä yleistä tietosuoja-asetusta.
Ratkaisussa 26.4.2016 İzzettin Doğan ja muut v. Turkki ihmisoikeustuomioistuimen suuri jaosto päätti seuraavaa: "14 artiklan mukainen syrjintäkielto ulottuu pidemmälle kuin oikeuksista ja vapauksista nauttimiseen, jonka ihmisoikeussopimus ja sen lisäpöytäkirjat vaativat valtiota takaamaan. Se soveltuu myös ihmisoikeussopimuksen minkä tahansa artiklan yleiseen soveltamisalaan kuuluviin muihin oikeuksiin, jotka valtio on vapaaehtoisesti päättänyt antaa. Tämä periaate on syvään juurtunut tuomioistuimen oikeuskäytännössä. (- - -) Jos valtio on tehnyt enemmän kuin se on velvollinen tekemään ja antanut lisäoikeuksia, joiden vaikutuspiiri ulottuu laajemmalle kuin minkään ihmisoikeussopimuksen artiklan takaamien oikeuksien, se ei voi noita oikeuksia soveltaessaan ryhtyä 14 artiklassa tarkoitettuihin syrjiviin toimiin. (- - -)"
Saman ratkaisun mukaan "erilainen kohtelu on syrjivää, jos sillä ei ole objektiivisia ja järkeviä perusteita, jos sillä ei pyritä lainmukaiseen tavoitteeseen tai jos käytettävien keinojen ja saavutettavien tavoitteiden välillä ei ole kohtuullista suhteellisuutta". Lisäksi "yleistä menettelyä tai toimenpidettä, joka vaikuttaa epäsuhtaisen haitallisesti johonkin tiettyyn ryhmään, voidaan pitää syrjivänä, vaikkei se nimenomaisesti kohdistuisikaan tuohon ryhmään". Kun valittaja osoittaa, että se on saanut osakseen erilaista kohtelua, viranomaisten "on näytettävä toteen, että se oli perusteltua".
Tietosuojalautakunta ei ole esittänyt mitään syitä sille, miksi yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtaista uskonnollista toimintaa, jossa saatetaan käsitellä henkilötietoja, kohdellaan eri tavalla kuin niitä edellä lueteltuja toimintoja, jotka on kokonaan vapautettu henkilötietolain ja yleisen tietosuoja-asetuksen useimmista säännöksistä tai jotka hyötyvät niiden poikkeuksista. Erilaiseen kohteluun ei ole perusteita.
Hallinto-oikeus oli oikeassa tullessaan siihen tulokseen, että yhdyskunta ei ole rekisterinpitäjä, joten tietosuojalautakunnan päätös on lainvastainen ja se tulee kumota. Lautakunnan päätös on lainvastainen myös tässä lausumassa esitettyjen lisäsyiden vuoksi, ja se tulee kumota myös siksi, että se loukkaa yksittäisten Jehovan todistajien ihmisoikeussopimuksen ja perusoikeuskirjan mukaisia oikeuksia.
Yhdyskunnan pyyntö suullisen käsittelyn toimittamisesta
Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta on erillisessä suullisen käsittelyn toimittamista koskevassa pyynnössäänesittänyt muun ohella seuraavaa:
Suullinen käsittely on välttämätön, jotta yhdyskunnalla on mahdollisuus esittää todistelua koskien seuraavia seikkoja, joihin unionin tuomioistuimen tuomiossa ei ole vastattu:
(a) Tekeekö suurin osa Jehovan todistajista ovelta ovelle -saarnaamistyössään muistiinpanoja, jotka sisältävät henkilötietolaissa, tietosuojadirektiivissä ja yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja henkilötietoja? Onko tällaista päätelmää mahdollista tehdä? (ks. tuomion kohta 44)
(b) Muodostavatko yksittäiset muistiinpanot yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan perustelukappaleessa 15, 2 artiklan 1 kohdassa ja 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitetun rekisterin sikäli, että ne on järjestetty sellaisten perusteiden mukaisesti (esimerkiksi maantieteellisin perustein), joiden ansiosta tiedot voidaan helposti hakea myöhempää käyttöä varten? Onko tällaista päätelmää mahdollista tehdä? (ks. tuomion kohta 62)
(c) Organisoiko ja koordinoiko yhdyskunta tosiasiassa Jehovan todistajien ovelta ovelle -saarnaamistyötä ja kannustaako se siihen sellaisella tavalla, että se vaikuttaa henkilötietojen käsittelyyn? Määrääkö yhdyskunta tosiasiassa jokaisen Jehovan todistajan tekemään muistiinpanoja, niin että sen voitaisiin katsoa olevan yleisen tietosuoja-asetuksen 26 artiklassa tarkoitettu yhteisrekisterinpitäjä? (ks. tuomion kohta 73)Jos vastaus näihin kysymyksiin on kieltävä, henkilötietolaki, tietosuojadirektiivi ja yleinen tietosuoja-asetus eivät sovellu.
(d) Jos vastaus kaikkiin edellä mainittuihin kysymyksiin on myöntävä, asettaako se, että yksittäisten Jehovan todistajien ovelta ovelle -saarnaamistyössään tekemiin muistiinpanoihin sovelletaan henkilötietolain ja yleisen tietosuoja-asetuksen vaatimuksia yksilön uskonnonharjoitukselle sellaisen kohtuuttoman ja epäsuhtaisen rasituksen, joka rikkoo ihmisoikeussopimuksen 8, 9 ja 10 artiklaa ja perusoikeuskirjan 10 ja 11 artiklaa? Millainen vastaus on silloin, kun (i) henkilö on itse vapaaehtoisesti antanut jollekin Jehovan todistajalle henkilötietojaan uskonnollisten keskustelujen jatkamiseksi tai kun (ii) henkilötiedot ovat julkisesti saatavilla?
(e) Jos yleisen tietosuoja-asetuksen 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan, jota täytyy tulkita johdanto-osan perustelukappaleen 18 valossa, tarkoittama vapautus ei sovellu yksittäisten Jehovan todistajien uskonnollisessa ovelta ovelle -palveluksessaan tekemiin yksityisiin muistiinpanoihin (joita ei luovuteta kenellekään), kohdellaanko Jehovan todistajia eri tavoin kuin henkilöitä, jotka käsittelevät henkilötietoja sosiaalisessa verkostoitumisessa ja verkkotoiminnassa ja joihin yleistä tietosuoja-asetusta ei sen vuoksi sovelleta, vaikka heidän käsittelemiään tietoja saatetaan luovuttaa ja usein luovutetaankin rajoittamattomalle määrälle ihmisiä? Onko tämä erilainen kohtelu syrjivää ja ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan vastaista yhdessä ihmisoikeussopimuksen 8, 9 ja 10 artiklan, ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklan ja perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan kanssa?
(f) Kohdellaanko Jehovan todistajia eri tavoin henkilötietolain 2 §:n 5 momentin sekä yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan perustelukappaleen 153 ja 85 artiklan 2 kohdan perusteella, joiden mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä vapautuksia tai poikkeuksia henkilötietojen käsittelylle, jota luonnolliset henkilöt tai yritykset tekevät journalistisia tarkoituksia varten tai akateemisen, taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten (vaikka henkilötietoja saatetaan käsitellä ja luovuttaa ilman rekisteröidyn suostumusta), kun he käsittelevät henkilötietoja osana uskonnollista toimintaansa ja uskonnollista ilmaisuaan? Onko tällainen erilainen kohtelu syrjivää ja ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan vastaista yhdessä ihmisoikeussopimuksen 8, 9 ja 10 artiklan, ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklan ja perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan kanssa?
Unionin tuomioistuin totesi tuomion kohdissa 25 ja 30, että yhdyskunta riitautti niiden tosiseikkojen paikkansapitävyyden, joista ennakkoratkaisupyynnössä on esitetty tiivistelmä. Tuomioistuin katsoi kuitenkin noiden kiistanalaisten tosiseikkojen sitovan sitä, koska yksinomaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on määrittää unionin tuomioistuimelle esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiseikat (tuomion kohta 28). Toisin sanoen korkeimman hallinto-oikeuden tehtäväksi jää tosiseikkojen selvittäminen samalla kun se pitää kiinni ihmisoikeussopimuksessa ja perusoikeuskirjassa taatuista oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytyksistä.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa jäi useita kysymyksiä ratkaisematta, etenkin kun otetaan huomioon ihmisoikeussopimuksen 8, 9 ja 10 artikla erikseen sekä yhdessä 14 artiklan kanssa samoin kuin ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artikla ja perusoikeuskirjan 7, 10 ja 11 artikla. Tuomiolla saa siksi olla vain rajallinen vaikutus asian käsittelyyn seuraavista neljästä syystä.
Ensinnäkin tuomion kohdissa 44, 45, 59, 60, 70, 71, 72 ja 73 esitetyt tosiseikkaoletukset eivät pidä paikkaansa. Tämä on ymmärrettävää, koska alempien tuomioistuinten käsittelyissä Suomessa ei toimitettu suullista käsittelyä eikä kuultu todistajia ja lisäksi asiakirjatodisteita esitettiin hyvin vähän tai ei lainkaan. Suullisen käsittelyn aluksi tuomioistuin ilmoitti osapuolille olevansa selvillä siitä, että tosiseikat olivat kiistanalaisia ja että korkeimman hallinto-oikeuden tulee selvittää ne.
Toiseksi tuomio rajoittui olosuhteiden pakosta sittemmin kumotun tietosuojadirektiivin tulkintaan. Asiaa säätelee nyt yleinen tietosuoja-asetus, jossa on merkityksellisiä tietosuojadirektiiviin sisältymättömiä säännöksiä.
Kolmanneksi tuomiossa ei käsitellä ihmisoikeussopimuksen 9 artiklan 2 kohtaa, 10 artiklan 2 kohtaa eikä perusoikeuskirjan 52 artiklaa. Se, onko lainmukaista soveltaa tietosuojalainsäädäntöä muistiinpanoihin, joita yksittäiset Jehovan todistajat saattavat tehdä osana uskonnollista toimintaansa, samoin kuin se, onko soveltamisella hyväksyttävä tarkoitus, sekä se, onko soveltaminen välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa (toisin sanoen onko asiaan puuttuminen oikeasuhtaista), ovat perustavaa laatua olevia kysymyksiä, jotka korkeimman hallinto-oikeuden täytyy ratkaista. (ks. ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu 27.6.2017 Satakunnan Markkinapörssi Oy ja Satamedia Oy v. Suomi)
Neljänneksi tuomiossa ei tarkastella yleisen tietosuoja-asetuksen 85 artiklan 2 kohtaa, jossa jäsenvaltioita velvoitetaan säätämään vapautuksia tai poikkeuksia journalistisia tarkoituksia varten tai akateemisen, taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten. Se, onko syrjivää olla myöntämättä samanlaista vapautusta tai poikkeusta uskonnolliselle toiminnalle ja uskonnolliselle ilmaisulle, on perustavaa laatua oleva kysymys, joka korkeimman hallinto-oikeuden täytyy ratkaista.
Myös kansalliset ja eurooppalaiset lait edellyttävät suullista käsittelyä.
Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa 23.6.2009 Kaura v. Suomi on todettu muun ohella, että "ensimmäisessä ja ainoassa oikeusasteessa osapuolella on normaalisti oikeus suulliseen käsittelyyn (ks. Håkansson ja Sturesson v. Ruotsi, mainittu edellä, 64 kohta). Suullisen käsittelyn puuttuminen toisessa tai kolmannessa oikeusasteessa voi kuitenkin olla perusteltua asian käsittelyyn liittyvien erityispiirteiden vuoksi, mikäli suullinen käsittely on toimitettu ensimmäisessä oikeusasteessa (ks. Helmers v. Ruotsi, 29.10.1991, 36 kohta, A-sarja, nro 212-A). Näin ollen ellei ole poikkeuksellisia olosuhteita, joiden vuoksi suullinen käsittely on perusteltua jättää toimittamatta, 6 artiklan 1 kohdassa mainittu oikeus julkiseen oikeudenkäyntiin merkitsee oikeutta suulliseen käsittelyyn ainakin yhdessä oikeusasteessa. Käsittely ei ehkä ole välttämätön esimerkiksi silloin kun ei herää sellaisia tosiseikka- tai oikeudellisia kysymyksiä, joita ei voida ratkaista asianmukaisesti oikeudenkäyntiasiakirjojen ja osapuolten kirjallisten lausumien perusteella."
Ihmisoikeustuomioistuimen suuri jaosto on johdonmukaisesti katsonut ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan edellyttävän suullista käsittelyä, jos joku osapuolista sitä pyytää, jos tosiseikat ovat kiistanalaisia tai jos käsiteltävät asiat eivät ole puhtaasti lainopillisia. Tässä asiassa ei ole toimitettu suullista käsittelyä, vaikka yhdyskunta pyysi sitä hallinto-oikeudelta. Esille tulleet kysymykset eivät ole puhtaasti lainopillisia ja tärkeimmät tosiseikat ovat kiistanalaisia.
Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle tietosuojavaltuutettu on esittänyt ylimalkaisia väitteitä Jehovan todistajien uskonnonharjoituksesta, muistiinpanoista, joita heidän väitetään tekevän ovelta ovelle -saarnaamistyössä, sekä niiden väitetystä sisällöstä. Niiden lähes seitsemän vuoden aikana, jotka asia on ollut vireillä, tietosuojavaltuutettu ei ole kuitenkaan esittänyt ainoatakaan esimerkkiä muistiinpanoista, joita joku Jehovan todistaja olisi tehnyt. Korkein hallinto-oikeus ei voi perustaa päätöstään olettamuksiin tai pelkkiin tietosuojavaltuutetun väitteisiin. Väitteet täytyy näyttää toteen todistusaineiston ja todistajanlausuntojen perusteella, jotka tulee esittää suullisessa käsittelyssä ja joista voidaan esittää vastatodistelua.
Suullinen käsittely on toimitettava muun muassa siksi, että saataisiin selvitettyä tosiseikat, jotka liittyvät olennaisesti seuraaviin asian yhteydessä esille nostettuihin kysymyksiin, joihin sisältyvät ihmisoikeussopimuksen ja perusoikeuskirjan suojaamat oikeudet:
(a) Tekevätkö useimmat Jehovan todistajat muistiinpanoja uskonnollisessa ovelta ovelle -palveluksessaan?
(b) Onko kysymys heidän henkilökohtaisesta uskonnonharjoituksestaan, jolloin siihen soveltuvat ihmisoikeussopimuksen 9 ja 10 artikla sekä perusoikeuskirjan 10 ja 11 artikla?
(c) Mistä yksittäinen Jehovan todistaja saa henkilötietoja? Antaako niitä yleensä tai usein asunnonomistaja tai asukas, jotta on helpompi toteuttaa hänen kanssaan sovittu uusi tapaaminen? Vai ovatko henkilötiedot julkisesti saatavilla? Toisin sanoen voiko asukas ennakoida, että hänestä merkitään muistiin kyseisiä henkilötietoja, jolloin hänen yksityisyyden suojaansa ei puututa tai puuttuminen on de minimis?
(d) Sisältävätkö muistiinpanot yksittäisen Jehovan todistajan havaintoja asunnonomistajan tai asukkaan kanssa käydystä keskustelusta, jolloin siihen soveltuu ihmisoikeussopimuksen 8 artikla?
(e) Missä muodossa kunkin Jehovan todistajan tekemät muistiinpanot ovat? Onko sitä mahdollista määritellä? Onko muistiinpanot järjestetty joidenkin, erityisesti maantieteellisten, perusteiden mukaisesti?
(f) Luovutetaanko muistiinpanoja asian vastapuolelle tai jollekin toiselle taholle?
(g) Miten yksittäisen Jehovan todistajan uskonnonharjoitukseen vaikuttaisi se, että häntä vaadittaisiin mukautumaan kaikkiin yleisen tietosuoja-asetuksen säännöksiin? Olisiko tällaisilla vaatimuksilla tukahduttava vaikutus heidän uskonnolliseen toimintaansa ja uskonnolliseen ilmaisuunsa? Aiheuttaisiko se yksittäisille Jehovan todistajille rasituksen, joka olisi epäsuhtainen asukkaan yksityisyyttä koskeviin etuihin nähden, varsinkaan jos muistiin merkittyjä henkilötietoja ei anneta toisille ja ne ovat jo julkisesti saatavilla tai asukas on antanut ne vapaaehtoisesti, jotta hänet voidaan tavoittaa uudelleen?
(h) Kun otetaan huomioon, että (i) luonnollisten henkilöiden suorittama henkilötietojen käsittely sosiaalisessa verkostoitumisessa ja verkkotoiminnassa ei kuulu yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan, vaikka sellaisia tietoja voidaan jakaa ja usein jaetaan rajoittamattomalle määrälle ihmisiä, ja että (ii) henkilöiden ja yritysten suorittama henkilötietojen käsittely journalistisia tarkoituksia ja akateemisen, taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten kuuluu yleisen tietosuoja-asetuksen vapautusten tai poikkeusten piiriin, kokevatko todennäköisesti yksittäiset Jehovan todistajat olevansa syrjinnän uhreja, koska asetusta sovelletaan heidän uskonnolliseen toimintaansa ja uskonnolliseen ilmaisuunsa mutta ei muihin vastaaviin ilmaisumuotoihin?
(i) Mikä on yhdyskunnan rooli suhteessa yksittäisiin Jehovan todistajiin Suomessa ja heidän uskonnolliseen toimintaansa?
(j) Osallistuvatko yksittäiset Jehovan todistajat uskonnolliseen toimintaansa, koska yhdyskunta pakottaa heidät siihen? Jos eivät, miksi Jehovan todistajat osallistuvat uskonnolliseen toimintaansa?
(k) Organisoiko ja koordinoiko yhdyskunta aktiivisesti yksittäisten Jehovan todistajien saarnaamistyötä ja kannustaako se heitä siihen, erityisesti jakamalla toiminta-alueita eri jäsenille, jotka osallistuvat saarnaamistyöhön? Jos vastaus tähän kysymykseen on myöntävä, kannustaako yhdyskunta aktiivisesti Jehovan todistajia käsittelemään tietoja saarnaamistyössään?
(l) Jos yksittäiset Jehovan todistajat yleensä tai aina tekevät muistiinpanoja uskonnollisessa ovelta ovelle -työssään, määrittääkö yhdyskunta tosiasiallisesti yhdessä heidän kanssaan tuossa työssä tavattujen henkilöiden henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset ja keinot?
(m) Ylläpitääkö yhdyskunta listaa henkilöistä, jotka eivät enää halua, että Jehovan todistajat käyvät heidän luonaan? Tekevätkö Jehovan todistajien seurakunnat niin? Jos näitä tietoja talletetaan jollain tavalla, luovutetaanko niitä mahdollisesti rajoittamattomalle määrälle ihmisiä? Jos näitä tietoja talletetaan jollain tavalla, miksi niin tehdään?
Jotta korkein hallinto-oikeus voisi kuulla todistelua, joka vastaa täsmällisesti edellä esitettyihin kysymyksiin, yhdyskunta esittää kuultavaksi kirjelmässä nimettyä henkilöä, joka on Jehovan todistajien sananpalvelija ja Jehovan todistajien uskonkäsitysten ja käytäntöjen asiantuntija.
Yhdyskunta ei voi puhua tämän asian yhteydessä esiin nousseissa kysymyksissä yli 18 000:n Suomessa asuvan Jehovan todistajan puolesta. Se ei ole heidän henkilökohtaisen "uskonsa herra" eikä tiedä, miten kukin heistä uskontoaan harjoittaa. Siksi yhdyskunta ehdottaa, että kirjelmässä mainittuja 24 henkilöä, oikeastaan 23 henkilöä, tai joitakin heistä kuullaan todistajina muistiinpanoista, joita yksittäiset Jehovan todistajat tekevät harjoittaessaan uskontoaan. Henkilöt ovat eri-ikäisiä ja heidän taustansa ja olosuhteensa poikkeavat toisistaan. Näitä yksittäisiä Jehovan todistajia on välttämätöntä kuulla, jotta voidaan määritellä, mitä kyseessä olevat henkilökohtaiset muistiinpanot tarkalleen ottaen ovat ja miksi niitä tehdään. Yhdyskunnan asianajaja on ottanut yhteyttä näihin henkilöihin, ja heistä kukin on valmistanut oman kirjallisen todistajanlausuntonsa, jossa he kertovat, tekevätkö he muistiinpanoja henkilökohtaisessa uskonnollisessa saarnaamistyössään ja jos tekevät, he selittävät henkilökohtaiset syynsä siihen.
Suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa pyyntöä koskevassa kirjelmässä mainittujen 24 henkilön kirjalliset todistajanlausunnot on oheistettu kirjelmään.
Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan lausuman ja suullisen käsittelyn toimittamista koskevan pyynnön tiedoksi tietosuojavaltuutetulle.
7. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
1. Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan (yhdyskunta) vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.
2. Yhdyskunnan vaatimus A:n toimittaman aineiston poistamisesta oikeudenkäynnin asiakirjoista hylätään.
3. Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin tietosuojalautakunnan päätös on kumottu ja tietosuojalautakunnan päätös saatetaan voimaan.
Perustelut
1. Suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen hylkääminen
Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, 36 §:ssä tarkoitettua viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.
Saman lain 39 §:n (799/2015) mukaan suullisessa käsittelyssä voidaan kuulla todistajana henkilöä, jonka asianosainen taikka päätöksen tehnyt hallintoviranomainen nimeää tai jonka kuulemista valitusviranomainen pitää tarpeellisena. Jos asiassa vedotaan yksityisluonteiseen kirjalliseen todistajankertomukseen, todistajaa kuullaan suullisesti vain, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi.
Yhdyskunta on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista yhdyskunnan nimeämien 23 henkilön tai eräiden heistä kuulemiseksi todistajina muistiinpanoista, joita yksittäiset Jehovan todistajat tekevät harjoittaessaan uskontoaan. Lisäksi yhden nimetyn henkilön osalta suullinen käsittely tulisi toimittaa, jotta häntä voitaisiin kuulla todistajana suullisen käsittelyn toimittamista koskevassa pyynnössä lähemmin yksilöidyistä kysymyksistä.
Suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa pyyntöä koskevaan kirjelmään on oheistettu kaikkien kirjelmässä nimettyjen 24 henkilön kirjalliset todistajanlausunnot. Lausunnoissa esitetty on jäljempää erikseen ilmenevästi ja muutoinkin otettu asiaa ratkaistaessa huomioon. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon muista asiakirjoista saatava selvitys, korkeimmassa hallinto-oikeudessa tietosuojavaltuutetun valituksen johdosta vireillä olevan asian selvittämiseksi ei ole tarpeen kuulla kirjelmässä nimettyjä henkilöitä todistajina suullisesti. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentti ja 39 §, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole asiassa tarpeen.
2. Aineiston poistamista koskevan vaatimuksen hylkääminen
A:n toimittama aineisto kuuluu asian oikeudenkäyntiasiakirjoihin. Tällaisten asiakirjojen poistaminen oikeudenkäyntiaineistosta ei hallintolainkäyttölain tai muullakaan perusteella ole mahdollista. Tämän vuoksi vaatimus aineiston poistamisesta on hylättävä. Tuomioistuimen arvioitavaksi jää, millainen merkitys oikeudenkäynnin ulkopuolisen tahon toimittamalle aineistolle voidaan asiaa ratkaistaessa kulloinkin antaa.
3. Pääasiaratkaisu
Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet
Kysymys yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisesta käsillä olevassa asiassa
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) on tullut sovellettavaksi 25.5.2018 alkaen eli asian ollessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä. Tietosuojalautakunnan 17.9.2013 antaman päätöksen ja sen kumonneen Helsingin hallinto-oikeuden 18.12.2014 antaman päätöksen lainmukaisuutta on kuitenkin arvioitava tietosuojalautakunnan päätöksen antamisajankohtana voimassa olleiden säännösten perusteella, joten yleinen tietosuoja-asetus ei tule tässä asiassa sovellettavaksi.
Henkilötietolaki
Henkilötietolain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsiteltäessä sekä edistää hyvän tietojenkäsittelytavan kehittämistä ja noudattamista.
Henkilötietolain 2 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja käsiteltäessä on noudatettava, mitä mainitussa laissa säädetään, jollei muualla laissa toisin säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan henkilötietojen automaattiseen käsittelyyn. Myös muuhun henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan mainittua lakia silloin, kun henkilötiedot muodostavat tai niiden on tarkoitus muodostaa henkilörekisteri tai sen osa. Pykälän 3 momentin mukaan mainittu laki ei koske henkilötietojen käsittelyä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa. Pykälän 5 momentin mukaan henkilötietojen käsittelyä toimituksellisia sekä taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten koskevat soveltuvin osin ainoastaan 1–4 ja 32 §, 39 §:n 3 momentti, 40 §:n 1 ja 3 momentti, 42 §, 44 §:n 2 kohta, 45–47 §, 48 §:n 2 momentti sekä 50 ja 51 §, jollei 17 §:stä muuta johdu.
Henkilötietolain 3 §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan:
1) henkilötiedolla kaikenlaisia luonnollista henkilöä taikka hänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavia merkintöjä, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi;
2) henkilötietojen käsittelyllä henkilötietojen keräämistä, tallettamista, järjestämistä, käyttöä, siirtämistä, luovuttamista, säilyttämistä, muuttamista, yhdistämistä, suojaamista, poistamista, tuhoamista sekä muita henkilötietoihin kohdistuvia toimenpiteitä;
3) henkilörekisterillä käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista merkinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältävää tietojoukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta;
4) rekisterinpitäjällä yhtä tai useampaa henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä, jonka käyttöä varten henkilörekisteri perustetaan ja jolla on oikeus määrätä henkilörekisterin käytöstä tai jonka tehtäväksi rekisterinpito on lailla säädetty;
5) rekisteröidyllä henkilöä, jota henkilötieto koskee;
6) sivullisella muuta henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä kuin rekisteröityä, rekisterinpitäjää, henkilötietojen käsittelijää tai henkilötietoja kahden viimeksi mainitun lukuun käsittelevää;
7) suostumuksella kaikenlaista vapaaehtoista, yksilöityä ja tietoista tahdon ilmaisua, jolla rekisteröity hyväksyy henkilötietojensa käsittelyn.
Henkilötietolain 8 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan:
1) rekisteröidyn yksiselitteisesti antamalla suostumuksella;
2) rekisteröidyn toimeksiannosta tai sellaisen sopimuksen täytäntöönpanemiseksi, jossa rekisteröity on osallisena, taikka sopimusta edeltävien toimenpiteiden toteuttamiseksi rekisteröidyn pyynnöstä;
3) jos käsittely yksittäistapauksessa on tarpeen rekisteröidyn elintärkeän edun suojaamiseksi;
4) jos käsittelystä säädetään laissa tai jos käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tai sen nojalla määrätystä tehtävästä tai velvoitteesta;
5) jos rekisteröidyllä on asiakas- tai palvelussuhteen, jäsenyyden tai muun niihin verrattavan suhteen vuoksi asiallinen yhteys rekisterinpitäjän toimintaan (yhteysvaatimus);
6) jos kysymys on konsernin tai muun taloudellisen yhteenliittymän asiakkaita tai työntekijöitä koskevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään kyseisen yhteenliittymän sisällä;
7) jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän toimeksiannosta tapahtuvaa maksupalvelua, tietojenkäsittelyä tai muita niihin verrattavia tehtäviä varten;
8) jos kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi; tai
9) jos tietosuojalautakunta on antanut käsittelyyn 43 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan.
Henkilötietolain 11 §:n mukaan arkaluonteisten henkilötietojen käsittely on kielletty. Arkaluonteisina tietoina pidetään henkilötietoja, jotka kuvaavat tai on tarkoitettu kuvaamaan:
1) rotua tai etnistä alkuperää;
2) henkilön yhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta tai ammattiliittoon kuulumista;
3) rikollista tekoa, rangaistusta tai muuta rikoksen seuraamusta;
4) henkilön terveydentilaa, sairautta tai vammaisuutta taikka häneen kohdistettuja hoitotoimenpiteitä tai niihin verrattavia toimia;
5) henkilön seksuaalista suuntautumista tai käyttäytymistä; taikka
6) henkilön sosiaalihuollon tarvetta tai hänen saamiaan sosiaalihuollon palveluja, tukitoimia ja muita sosiaalihuollon etuuksia.
Henkilötietolain 12 §:n 1 momentin mukaan mitä 11 §:ssä säädetään, ei estä:
1) tietojen käsittelyä, johon rekisteröity on antanut nimenomaisen suostumuksensa;
2) sellaisen henkilön yhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta tai ammattiliittoon kuulumista koskevan tiedon käsittelyä, jonka rekisteröity on itse saattanut julkiseksi;
(- - -)
7) uskonnollista, poliittista tai yhteiskunnallista vakaumusta koskevien tietojen käsittelyä tällaista vakaumusta edustavien yhdistysten ja muiden yhteisöjen toiminnassa, jos tiedot koskevat näiden yhdistysten tai yhteisöjen jäseniä taikka henkilöitä, joilla on niihin säännölliset, yhdistysten ja yhteisöjen tarkoituksiin liittyvät yhteydet, eikä tietoja luovuteta sivullisille ilman rekisteröidyn suostumusta;
(- - -)
13) tietojen käsittelyä, johon tietosuojalautakunta on antanut 43 §:n 2 momentissa tarkoitetun luvan.
Henkilötietolain 44 §:n mukaan tietosuojalautakunta voi tietosuojavaltuutetun hakemuksesta:
1) kieltää mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisen henkilötietojen käsittelyn;
2) velvoittaa muissa kuin 40 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa asioissa asianomaisen määräajassa oikaisemaan sen, mitä on oikeudettomasti tehty tai laiminlyöty;
(- - -).
Henkilötietolaki kumotaan 1.1.2019 voimaan tulevalla tietosuojalailla (1050/2018).
Tietosuojadirektiivi
Henkilötietolailla on saatettu voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (tietosuojadirektiivi).
Tietosuojadirektiivin 2 artiklan c kohdan mukaan "henkilötietojen rekisteröintijärjestelmällä" ("rekisteröintijärjestelmä") tarkoitetaan kaikkia sellaisia järjestettyjä henkilötietojen kokoelmia, joista tiedot ovat saatavilla tietyin perustein, oli kokoelma sitten keskitetty, hajautettu tai toiminnallisin tai maantieteellisin perustein jaettu. Saman artiklan d kohdan mukaan "rekisterinpitäjällä" tarkoitetaan luonnollista tai oikeushenkilöä, julkista viranomaista, virastoa tai muuta toimielintä, joka, yksin tai yhdessä toisten kanssa, määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot; jos käsittelyn tarkoitus ja keinot määritellään kansallisilla tai yhteisön laeilla tai asetuksilla, rekisterinpitäjä tai erityiset perusteet rekisterinpitäjän nimeämiseksi voidaan vahvistaa kansallisten tai yhteisön säännösten mukaisesti.
Tietosuojadirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan osittain tai kokonaan automatisoituun tietojenkäsittelyyn sekä sellaisten henkilötietojen manuaaliseen käsittelyyn, jotka muodostavat rekisterin osan tai joiden on tarkoitus muodostaa rekisterin osa. Saman artiklan 2 kohdan ensimmäisen kohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta henkilötietojen käsittelyyn, joka suoritetaan sellaisessa toiminnassa, joka ei kuulu yhteisön oikeuden soveltamisalaan, kuten toiminta, josta on määrätty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V ja VI osastossa, ja kaikissa tapauksissa käsittely, joka koskee yleistä turvallisuutta, puolustusta, valtion turvallisuutta (myös valtion taloudellista hyvinvointia, kun käsittelyoperaatio on sidoksissa valtion turvallisuutta koskeviin kysymyksiin) ja rikosoikeuden alalla tapahtuvaa valtion toimintaa. Saman 2 kohdan toisen kohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta henkilötietojen käsittelyyn, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouttaan koskevassa toiminnassa.
Suomen perustuslaki, Euroopan ihmisoikeussopimus ja Euroopan unionin perusoikeuskirja
Suomen perustuslaki sisältää säännökset yhdenvertaisuudesta (6 §), yksityiselämän suojasta (10 §), uskonnon ja omantunnon vapaudesta (11 §) ja sananvapaudesta (12 §).
Euroopan ihmisoikeussopimus sisältää artiklat oikeudesta nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta (8 artikla), ajatuksen-, omantunnon- ja uskonnonvapaudesta (9 artikla), sananvapaudesta (10 artikla) ja syrjinnän kiellosta (14 artikla) ja sopimuksen 12. pöytäkirja artiklan kaikkinaisen syrjinnän kiellosta (1 artikla).
Euroopan unionin perusoikeuskirja sisältää artiklat yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamisesta (7 artikla), henkilötietojen suojasta (8 artikla), ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapaudesta (10 artikla), sananvapaudesta (11 artikla) ja syrjintäkiellosta (21 artikla).
Oikeudenkäynnin kohde ja eräät keskeiset ratkaistavat kysymykset
Tietosuojalautakunta on päätöksellään henkilötietolain 44 §:n 1 kohdan nojalla kieltänyt Jehovan todistajat -uskonnollista yhdyskuntaa keräämästä tai muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja ilman, että jokin henkilötietolain 8 §:ssä tarkoitetuista henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä ja arkaluonteisten tietojen osalta saman lain 12 §:ssä tarkoitetuista ehdoista täyttyy. Lautakunta on lisäksi henkilötietolain 44 §:n 2 kohdan nojalla velvoittanut yhdyskunnan osaltaan huolehtimaan siitä, että yhdyskunnan tarkoituksia varten ei kerätä henkilötietoja ilman, että henkilötietolaissa tarkoitetut henkilötietojen käsittelyn edellytykset täyttyvät.
Tietosuojalautakunta on katsonut, että ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tehtäviin muistiinpanoihin tai lomakkeille kerätyt henkilötiedot muodostavat henkilörekisterin tai -rekistereitä. Edelleen lautakunta on katsonut, että yhdyskunta ja tietoa keräävät yhdyskunnan jäsenet ovat yhdessä henkilötietolaissa tarkoitettuja rekisterinpitäjiä. Lautakunta on lisäksi muun ohella katsonut, että kysymys ei ole henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitetusta henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiin suoritettavasta henkilötietojen käsittelystä, jota henkilötietolaki ei koske.
Helsingin hallinto-oikeus on yhdyskunnan valituksen johdosta antamallaan päätöksellä kumonnut tietosuojalautakunnan päätöksen lukuun ottamatta päätöstä siltä osin kuin sen on katsottu koskeneen nimenomaisesti S-43-lomaketta, jonka käytön yhdyskunta oli myöntänyt.
Hallinto-oikeus on katsonut, että ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tapahtuva henkilötietojen kerääminen ei ole henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä. Tietojen käsittelyssä tulee siten soveltaa henkilötietolakia eikä tietoja saa kerätä tai muutoinkaan käsitellä ilman käynnin kohteena olevan henkilön yksiselitteistä suostumusta. Hallinto-oikeuden mukaan yhdyskuntaa ei asiassa ilmenneen perusteella kuitenkaan voida pitää yksittäisten jäsentensä keräämien tietojen osalta henkilötietolaissa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä ja tämän vuoksi tietosuojalautakunnan päätös on tullut kumota muilta kuin edellä mainituilta osin.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on tietosuojavaltuutetun valituksen johdosta kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut kumota tietosuojalautakunnan päätöksen edellä mainituin perustein lainvastaisena. S-43-lomakkeen käytöstä yhdyskunta oli hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksen täydennyksessä ilmoittanut päättäneensä luopua.
Arvioitavaksi tulee, sisältyykö yksittäisten Jehovan todistajien eli yhdyskunnan jäsenten ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tekemiin muistiinpanoihin henkilötietolaissa tarkoitettuja henkilötietoja, ja jos näin on, onko kysymys kuitenkin sanotun lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävästä henkilötietojen käsittelystä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa.
Jos henkilötietolaki tulee sovellettavaksi, tulee arvioitavaksi, muodostuuko muistiinpanoihin sisältyvistä henkilötiedoista laissa tarkoitettu henkilörekisteri tai -rekistereitä. Jos näin katsotaan olevan, on edelleen ratkaistava, onko yhdyskuntaa pidettävä sanotussa laissa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä yhdessä yksittäisten henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja tekevien Jehovan todistajien kanssa.
Jos näin on, on vielä arvioitava, onko tietosuojalautakunta voinut antaa sen päätöksessä tarkoitetun kiellon ja velvoitteen vai onko henkilötietojen käsittelylle kuitenkin ollut henkilötietolain mukaiset edellytykset.
Asiassa on lisäksi arvioitava niitä yhdyskunnan esittämiä näkökohtia, jotka liittyvät yksityiselämän suojaan, uskonnonvapauteen, sananvapauteen ja syrjinnän kieltoon.
Tietosuojalautakunnan päätös on kohdistettu yksinomaan yhdyskuntaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että asiassa ei näin ollen tule ratkaistavaksi, tulisiko yksittäiset Jehovan todistajat yksinään katsoa rekisterinpitäjiksi.
Oikeudellinen arviointi
Tietosuojalautakunnan päätös koskee henkilötietojen käsittelemistä ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä. Päätöksestä ilmenevän, kuten siinä selostetun tietosuojavaltuutetun hakemuksen, perusteella voidaan päätellä, että ovelta ovelle -saarnaamistyöllä ei päätöksessä ole tarkoitettu yksinomaan sitä toimintaa, josta yhdyskunta itse käyttää tätä nimitystä vaan myös muutakin tällaiseksi toiminnaksi tosiasiassa ymmärrettävää toimintaa, kuten toimintoja, joista yhdyskunta käyttää nimityksiä uusintakäynnit ja raamattukurssit. Jäljempänä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa ovelta ovelle -saarnaamistyöllä tarkoitetaan kaikkea sitä toimintaa, jota tietosuojalautakunnan päätös koskee.
Yhdyskunnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa lausumassa sekä suullisen käsittelyn toimittamista koskevassa pyynnössä ja siihen oheistetuissa kirjallisissa todistajanlausunnoissa on kuvattu sitä, millaisia muistiinpanoja yksittäiset Jehovan todistajat saattavat tehdä ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä. Muistiinpanojen, mikäli niitä tehdään, sisältö vaihtelee asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan yksittäisten Jehovan todistajien omaksumien käytäntöjen ja erilaisten saarnaamistyön tilanteiden mukaan. Muistiinpanoja saatetaan tehdä esimerkiksi talon tai asunnon numerosta, asukkaan sukunimestä taikka siitä, että tietyssä asunnossa tai tietyn henkilön luona ei toivota enää käytävän sekä uusintakäynteihin liittyen esimerkiksi tavatun henkilön etu- ja/tai sukunimestä taikka sukupuolesta, osoitteesta (mahdollisesti ilman nimeä tai sukupuolta koskevaa tietoa) ja mahdollisesti muista yhteystiedoista, mahdollisesti sovitun seuraavan tapaamisen ajankohdasta ja mahdollisesti keskustelunaiheesta.
Lisäksi asiakirjoista ilmenee muutoinkin tietoja ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tehtävien muistiinpanojen sisällöstä. Tältä osin voidaan viitata erityisesti siihen, että yhdyskunnan julkaisun Valtakunnan Palveluksemme, joka tosin on nyttemmin lakkautettu, marraskuun 2011 numerossa on uusintakäynteihin liittyen todettu muun ohella seuraavaa: "Tee heti käynnin jälkeen muistiinpanoja. Kirjoita muistiin henkilön nimi ja osoite, päivämäärä ja kellonaika sekä se, mistä puhuitte ja mitä kirjallisuutta hän mahdollisesti otti. Sanoiko hän kuuluvansa johonkin uskontokuntaan? Onko hänellä perhettä? Kertoiko hän kiinnostuksenkohteistaan tai huolenaiheistaan? Tällaiset tiedot auttavat sinua valmistautumaan tuleviin keskusteluihin."
Merkittävää osaa edellä kuvatuista yksittäisten Jehovan todistajien muistiinpanoihin sisällytetyistä merkinnöistä voidaan kiistatta pitää henkilötietolain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuina henkilötietoina, joilla tarkoitetaan kaikenlaisia luonnollista henkilöä taikka hänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavia merkintöjä, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi. Samoin on arvioitavissa, että muistiinpanoihin saattaa sisältyä henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja.
Henkilötietolain soveltamista henkilötietojen käsittelyyn koskevista edellytyksistä ja rajauksista säädetään lain 2 §:ssä. Pykälän 3 momentin mukaan laki ei koske henkilötietojen käsittelyä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön (KHO 2016:208) johdosta annetussa unionin tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-25/17 Jehovan todistajat on katsottu, että tietosuojadirektiivin 95/46/EY 3 artiklan 2 kohtaa, tarkasteltuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että henkilötietojen kerääminen, jota uskonnollisen yhdyskunnan jäsenet suorittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ja niiden myöhempi käsittely eivät ole henkilötietojen käsittelyä, joka toteutetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun toiminnan harjoittamiseksi, eivätkä kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua luonnollisten henkilöiden suorittamaa henkilötietojen käsittelyä yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouttaan koskevassa toiminnassa.
Henkilötietolailla on saatettu voimaan tietosuojadirektiivi. Kuten korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnössä on todettu, lain soveltamisalaa ja laissa käytettyjä käsitteitä tulee tulkita yhdenmukaisesti direktiivin kanssa.
Tähän nähden ja ottaen huomioon unionin tuomioistuimen tuomiossa edeltä ilmenevästi lausutun, henkilötietojen kerääminen, jota yksittäiset Jehovan todistajat eli yhdyskunnan jäsenet suorittavat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ja niiden myöhempi käsittely eivät ole henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa. Sen seikan, että eräät yksittäiset Jehovan todistajat ovat ehkä solmineet ystävyys- tai tuttavuussuhteita eräiden niistä henkilöistä kanssa, joita koskevia henkilötietoja muistiinpanoihin sisältyy, ei voida katsoa muuttavan tätä arviointia kokonaisuuden kannalta toiseksi. Henkilötietolain 2 §:n 3 momentista ei siten seuraa, että sanottu laki ei tulisi nyt sovellettavaksi.
Henkilötietolain sovellettavuuden kannalta ei liioin ole merkitystä sillä seikalla, että osa ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä kerättävistä henkilötiedoista on saatavissa julkisista lähteistä.
Asiakirjoista, kuten yhdyskunnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamasta lausumasta sekä suullisen käsittelyn toimittamista koskevasta pyynnöstä ja siihen oheistetuista kirjallisista todistajanlausunnoista ilmenee, että yksittäiset Jehovan todistajat saattavat kerätä ja tallettaa ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä keräämiään henkilötietoja sekä paperimuotoisiin asiakirjoihin että mobiililaitteisiin.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa C-25/17 Jehovan todistajat on myös katsottu, että tietosuojadirektiivin 95/46/EY 2 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu rekisteröintijärjestelmän käsite kattaa kaikki henkilötiedot, jotka kerätään ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä ja joihin kuuluvat nimet ja osoitteet sekä muut tavattuja henkilöitä koskevat tiedot, kun kyseiset tiedot järjestetään tiettyjen sellaisten kriteerien mukaan, joiden ansiosta ne voidaan käytännössä helposti hakea myöhempää käyttöä varten. Jotta tällainen tietojen kokonaisuus kuuluisi kyseisen käsitteen soveltamisalaan, ei ole tarpeen, että se sisältää nimenomaisia kortistoja tai luetteloja tai muita hakua palvelevia järjestelyjä.
Asiakirjoista ilmenee, että puheena olevien henkilötietoja sisältävien muistiinpanojen tekeminen liittyy osaltaan tulevien ovelta ovelle -saarnaamistyöhön liittyvien käyntien valmisteluun. Vaikka yksittäisten Jehovan todistajien noudattamat henkilötietojen merkitsemis- ja järjestämistavat sekä -tekniikat saattavat poiketa toisistaan, korkein hallinto-oikeus katsoo, että muistiinpanojen tekeminen ei eräiltä osin olisi ylipäätään mielekästä, jos tietoja ei olisi samalla myös järjestetty sellaisin perustein, että tiettyä henkilöä ja hänen osoitettaan koskevat tiedot voidaan niiden perusteella löytää helposti.
Tähän nähden ja ottaen huomioon unionin tuomioistuimen tuomiossa edeltä ilmenevästi lausutun, ovelta ovelle -saarnaamistyössä kerätyistä paperimuotoisissa asiakirjoissa olevista henkilötietoja sisältävistä muistiinpanoista muodostuu ainakin osassa tapauksista henkilötietolain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettu henkilörekisteri tai sen osa, mikä merkitsee samalla myös sitä, että tähän henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietolakia. Myös mobiililaitteeseen sähköisessä muodossa ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä kerätyt ja talletetut henkilötiedot muodostavat henkilörekisterin tai sen osan.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-25/17 Jehovan todistajat on edelleen katsottu, että tietosuojadirektiivin 95/46/EY 2 artiklan d alakohtaa, tarkasteltuna yhdessä perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että sen perusteella uskonnollista yhdyskuntaa voidaan pitää – yhdessä saarnaamistyötä harjoittavien jäsentensä kanssa – rekisterinpitäjänä henkilötietojen käsittelyn osalta, jota viimeksi mainitut harjoittavat yhdyskunnan organisoiman ja koordinoiman ovelta ovelle -saarnaamistyön, johon tämä myös kannustaa, yhteydessä, eikä ole tarpeen, että kyseisellä yhdyskunnalla on oikeus tutustua tietoihin tai että osoitetaan, että se on antanut jäsenilleen kirjallisia ohjeita tai käskyjä, jotka koskevat kyseistä käsittelyä.
Asiakirjoista ilmenevän perusteella voidaan päätellä, että puheena olevien henkilötietoja sisältävien muistiinpanojen tekeminen liittyy merkittävällä tavalla uskon levittämisen tarkoituksessa tehtävän ovelta ovelle -saarnaamistyön toteuttamiseen. Unionin tuomioistuimen tuomiossa lausuttu huomioon ottaen keskeistä sen arvioinnissa, voidaanko yhdyskuntaa pitää henkilötietolain 3 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä yhdessä yksittäisten henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja tekevien Jehovan todistajien kanssa on se, onko ovelta ovelle -saarnaamistyö yhdyskunnan tosiasiallisesti organisoimaa, koordinoimaa ja kannustamaa. Jos näin on, tämän voidaan katsoa samalla osoittavan, että yhdyskunta tosiasiallisesti osallistuu mainittuun toimintaan liittyvän henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinojen määrittelemiseen.
Asiakirjoista ilmenee, että ovelta ovelle -saarnaamistyötä organisoidaan ja koordinoidaan pitämällä yllä aluekarttoja/aluekortteja. Vaikka yksittäiset Jehovan todistajat päättäisivätkin itse, millä alueella tekevät ovelta ovelle -saarnaamistyötä, tämä ei merkitse sitä, että yhdyskunnan ei voida katsoa osallistuvan saarnaamistyön toiminta-alueiden jakamiseen. Edelleen asiakirjoista ilmenee, että yhdyskunnan seurakunnat ylläpitävät julistajakortteja, joihin kirjataan, paljonko jäsen on levittänyt yhdyskunnan julkaisuja ja paljonko hän on käyttänyt aikaa evankelioimistyöhön. Samoin asiakirjoista ilmenee, että yhdyskunnan seurakuntien aluekarttoihin/aluekortteihin on merkitty tietoja henkilöistä, jotka eivät halua Jehovan todistajien käyvän luonaan. Lisäksi voidaan kiinnittää huomiota siihen, että yhdyskunnan julkaisun Valtakunnan Palveluksemme marraskuun 2011 numerossa oli edeltä ilmenevästi annettu ohjeistusta muistiinpanojen tekemisestä.
Vaikka ovelta ovelle -saarnaamistyö on myös osa yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtaista uskonnollista toimintaa, edellä selostettu kuvaa sitä, että saarnaamistyö on yhdyskunnan tosiasiallisesti organisoimaa, koordinoimaa ja kannustamaa. Yhdyskunnan on katsottava tosiasiallisesti osallistuneen mainittuun toimintaan merkittävällä tavalla liittyvän henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinojen määrittelemiseen.
Tähän nähden ja ottaen huomioon unionin tuomioistuimen tuomiossa edeltä ilmenevästi lausutun, yhdyskuntaa on pidettävä ovelta ovelle -saarnaamistyössä muodostuvan/muodostuvien henkilörekisterin/henkilörekistereiden henkilötietolain 3 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä yhdessä yksittäisten henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja tekevien Jehovan todistajien kanssa.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa 5.6.2018, Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, asia C-210/16, on katsottu, että useammalla toimijalla voi olla yhteinen vastuu henkilötiedoista (kohta 42). Toisaalta tuomiossa (kohta 43) kuten myös tuomiossa asiassa C-25/17 Jehovan todistajat (kohta 66) on todettu, että yhteinen vastuu ei välttämättä merkitse henkilötietojen käsittelyyn osallistuvien eri toimijoiden samanlaista vastuuta. Kyseiset toimijat voivat päinvastoin osallistua henkilötietojen käsittelyyn eri vaiheissa ja eriasteisesti, joten kunkin niistä vastuun taso on arvioitava ottaen huomioon kaikki kyseisessä tapauksessa merkitykselliset olosuhteet. Nyt kysymyksessä oleva tietosuojalautakunnan päätös on kohdistettu yksinomaan Jehovan todistajat -uskonnolliseen yhdyskuntaan. Kun otetaan huomioon tietojen keräämisen hajautettu luonne sekä yhdyskunnan tosiasiallinen asema jäsentensä toiminnan ohjaajana ja tietojen välittämisen mahdollistajana, päätöksen kohdistaminen yksinomaan yhdyskuntaan on ollut sinänsä perusteltua.
Henkilötietojen kerääminen ja muu käsittely ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä edellyttää, että sille on henkilötietolain mukaiset edellytykset. Yhdyskunta on rekisterinpitäjänä osaltaan vastuussa näiden edellytysten täyttymisestä.
Henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä säädetään henkilötietolain 8 §:ssä ja poikkeuksista arkaluonteisten tietojen käsittelykiellosta lain 12 §:ssä. Ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tapahtuva henkilötietojen käsittely ei perustu rekisteröidyn asiakassuhteeseen tai jäsenyyteen taikka pääsääntöisesti muuhunkaan henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 2–9 kohdassa säädettyyn seikkaan, joten käytännössä käsittely edellyttää mainitun pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua rekisteröidyn yksiselitteisesti antamaa suostumusta. Tällaisena henkilötietojen käsittelyä koskevana suostumuksena ei voida pitää esimerkiksi sitä, että henkilö ei ole kieltänyt uusintakäyntiä tai on suostunut siihen. Myös henkilötietolain 12 §:n 1 momentissa rekisteröidyn nimenomainen suostumus asetetaan tietojen käsittelyn edellytykseksi, mikäli jokin muu sanotun momentin mukainen edellytys ei ole käsillä.
Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ovelta ovelle -saarnaamistyötä tekevät yksittäiset Jehovan todistajat eivät ainakaan yleensä pyydä rekisteröitäviltä yksiselitteistä suostumusta henkilötietojen käsittelyyn eikä asiakirjoista myöskään ilmene, että yhdyskunta olisi heitä tähän ohjeistanut. Henkilötietojen käsittelylle ovelta ovelle -saarnaamistyössä ei siten ole ainakaan yleensä ollut henkilötietolaissa säädettyjä edellytyksiä.
Edellä sanotun perusteella tietosuojalautakunta on henkilötietolain nojalla voinut kieltää yhdyskuntaa keräämästä tai muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja ilman, että jokin henkilötietolain 8 §:ssä tarkoitetuista henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä ja arkaluonteisten tietojen osalta saman lain 12 §:ssä tarkoitetuista ehdoista täyttyy. Samoin lautakunta on voinut velvoittaa yhdyskunnan osaltaan huolehtimaan siitä, että yhdyskunnan tarkoituksia varten ei kerätä henkilötietoja ilman, että henkilötietolaissa tarkoitetut henkilötietojen käsittelyn edellytykset täyttyvät. Päätöksen antaminen ei ole edellyttänyt sitä, että jokainen tai edes suurin osa Jehovan todistajista tekisi ovelta ovelle -saarnaamistyössään henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja.
Asiassa on kysymys yksinomaan siitä, onko tietosuojalautakunta voinut antaa sen päätöksessä tarkoitetun henkilötietojen käsittelyä koskevan kiellon ja velvoitteen. Päätös ei merkitse sitä, että henkilötietoja ei voitaisi ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä käsitellä missään olosuhteissa vaan sitä, että niiden käsittelylle on oltava henkilötietolain mukaiset edellytykset.
Uskonnollisia yhdyskuntia tai uskonnollista toimintaa ei henkilötietolaissa ole vapautettu henkilötietojen käsittelyä koskevien säännösten noudattamisesta. Henkilötietolain noudattamisen edellyttämisen ei liioin voida katsoa rajoittavan yhdyskunnan tai yksittäisten Jehovan todistajien Suomen perustuslaissa, Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa taattua yksityiselämän suojaa ja sananvapautta. Mainitut oikeudet kuuluvat myös niille henkilöille, joiden henkilötietojen käsittelystä olisi kysymys, ja heillä on oikeus edellyttää, että henkilötietojen käsittelyä koskevia säännöksiä noudatetaan.
Tietosuojalautakunnan päätös ei perustu siihen, että kysymys on juuri Jehovan todistajien suorittamasta henkilötietojen käsittelystä tai siihen, että yksittäisten Jehovan todistajien uskonnonharjoittamista tai yhdyskunnan toimintaa pyrittäisiin vaikeuttamaan vaan asiassa ilmenneisiin henkilötietojen käsittelyyn liittyviin syihin. Päätöksellä yhdyskuntaa tai yksittäisiä Jehovan todistajia ei aseteta eri asemaan muihin uskonnollisiin yhdyskuntiin tai niiden jäseniin verrattuna. Päätös ei ole Suomen perustuslain, Euroopan ihmisoikeussopimuksen tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan syrjinnän kieltoa ja yhdenvertaisuuden vaatimusta koskevien säännösten ja määräysten vastainen myöskään sillä perusteella, että henkilötietolain 2 §:n 5 momentin mukaiset lain soveltamisalarajoitukset eivät koske uskonnollisia tarkoituksia varten tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä.
Yhdyskunnan esittämistä yksityiselämän suojaan, uskonnonvapauteen, sananvapauteen ja syrjinnän kieltoon liittyvistä näkökohdista ei näin ollen johdu, että tietosuojalautakunta ei olisi voinut antaa sen päätöksessä tarkoitettua yhdyskuntaan kohdistettua henkilötietojen käsittelyä koskevaa kieltoa ja velvoitetta.
Lopputulos
Edellä lausutun vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin tietosuojalautakunnan päätös on kumottu ja tietosuojalautakunnan päätös on saatettava voimaan.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Petri Helander ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.