Hallinto-oikeudessa oli ollut kyse A:n ja B:n lapsen, tuolloin 14-vuotiaan C:n huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevan hakemuksen käsittelystä. A ja B eivät olleet heitä sosiaalitoimessa kuultaessa vastustaneet huostaanottoa, mutta C oli itse vastustanut sitä. C oli hallinto-oikeudelle toimittamassaan selityksessä ilmoittanut haluavansa, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely, jotta hän voisi keskustella asiasta perusteellisesti. Selityksessään C oli ilmoittanut haluavansa, että suullisessa käsittelyssä olisivat läsnä hänen itsensä lisäksi hänen isänsä, isän puoliso ja ohjaajia. Hän oli kertonut pitävänsä enemmän puhumisesta kuin kirjoittamisesta ja haluavansa saada selvitystä huostaanottoasiasta.

Hallinto-oikeus oli lähettänyt C:lle kirjeen, jossa kerrottiin lapsen mielipiteen selvittämisen tarkoituksesta ja ilmoitettiin, että hallinto-oikeus voi tulla C:n sijaishuoltopaikkaan kuulemaan tätä, mikäli tämä niin toivoo. C ei ollut vastannut kirjeeseen. Hallinto-oikeus oli hylännyt C:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta ja hyväksynyt hakemuksen hänen ottamisestaan X:n kaupungin sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että tuolloin 14-vuotias C oli huostaanottoaan ja sijaishuoltoon sijoittamistaan koskevaa asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä käyttänyt erikseen omaa puhevaltaansa huoltajanaan toimineen isänsä ohella. Hänellä oli siten ollut itsenäinen oikeus vaatia häntä itseään koskeneessa asiassa suullisen käsittelyn toimittamista asiaa ensi asteen tuomioistuimena käsitelleessä hallinto-oikeudessa. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva prosessuaalinen oikeus on erityisen merkittävä perhe-elämän suojaan vakavasti puuttuvassa asiassa kuten lapsen huostaanottoa koskevassa asiassa, jossa lapsi itse oli vastustanut huostaanottoa. Lapsen mielipiteen selvittäminen lastensuojelulain 20 §:n nojalla ei menettelyllisesti korvaa tai vastaa suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa oikeutta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että C oli riittävän selvästi hallinto-oikeudessa ilmaissut suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksensa. Hän oli myös erikseen perustellut vaatimustaan suullisen käsittelyn toimittamiseen keskeisesti liittyvillä, asian käsittelyn välittömyyttä ja siten oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita koskevilla syillä. C:llä ei ollut asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä ollut oikeudenkäyntiavustajaa. Hallinto-oikeus ei ollut voinut hylätä C:n vaatimusta suullisen käsittelyn toimittamisesta ilmeisen perusteettomana.

Lastensuojelulaki 21 § ja 40 §

Hallintolainkäyttölaki 37 § 1 momentti sekä 38 § 1 ja 3 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.3.2017 nro 17/0186/5

Hakemus hallinto-oikeudelle

X:n kaupungin lastensuojelun sosiaalityön päällikkö on vaatinut, että A:n ja B:n lapsi, vuonna 2002 syntynyt C otetaan X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon Y:n lastenkotiin X:n kaupunkiin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt C:n suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen ja päättänyt, että tämä otetaan X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon Y:n lastenkotiin. Hallinto-oikeus on määrännyt, että päätös pannaan täytäntöön heti mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen hylkäämisestä seuraavasti:

C on pyytänyt, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely, jotta hän voisi jutella asioista perusteellisesti sekä saisi selvitystä siitä, mitä on meneillään ja miksi hänet on viety lastenkotiin. C on kertonut mieluummin puhuvansa kuin kirjoittavansa.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Pykälän 3 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

Lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän on huolehdittava siitä, että sijaishuollossa olevalle lapselle selvitetään hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisella tavalla, miksi hänet on otettu huostaan, sekä selostettava niitä toimia, joihin hänen asiassaan on ryhdytty. Lapselle on myös järjestettävä mahdollisuus keskustella häntä itseään koskevista asioista hänen asioistaan vastaavan sosiaalityöntekijän kanssa. Tähän nähden ja ottaen huomioon syyt, joiden vuoksi suullista käsittelyä on pyydetty, sekä sen, että C ei ole ilmoittanut haluavansa tulla henkilökohtaisesti kuulluksi voidakseen kertoa mielipiteensä huostaanotosta, suullisen käsittelyn toimittaminen on ilmeisen tarpeetonta.

Hallinto-oikeus on huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen osalta päätöksensä perusteluissa selostanut sovellettavat oikeusohjeet ja asiassa saadun keskeisen selvityksen sekä selvityksen arviointina ja johtopäätöksinään lausunut seuraavaa:

Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella C kärsii laajoista neuropsykiatrisista ongelmista ja hän on ollut lokakuusta 2015 alkaen lasten- ja nuorisopsykiatrisessa osastohoidossa lähes yhtäjaksoisesti vuoden ajan. Osastohoito on päättynyt kiireelliseen sijoitukseen lokakuussa 2016, koska kotiutuminen ei ole onnistunut eikä osastohoidon pitkittyminen ole edistänyt C:n kuntoutumista.

C:n isä B on kokenut, ettei hänellä ole enää voimavaroja vastata C:stä kokoaikaisesti. Äidillä A:lla ei ole omien psyykkisten vaikeuksiensa vuoksi mahdollisuutta toimia C:n lähivanhempana.

Saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että C:n pitkäaikaiset psyykkiset ongelmat ja vaikeudet toiminnanohjauksessa sekä isän B:n riittämättömät voimavarat tässä pitkittyneessä tilanteessa huolehtia C:stä kotona ja vastata hänen jatkuvaan ja voimakkaaseen tuen tarpeeseensa uhkaavat vakavasti vaarantaa C:n terveyttä ja kehitystä. C:lle ja hänen perheelleen on tarjottu vuosien aikana avohuollon tukitoimia, mutta niillä ei ole saatu riittävää apua C:n ongelmiin eikä isän jaksamisen tukemiseen. Hallinto-oikeus katsoo, etteivät enemmät avohuollon tukitoimet ole enää tässä tilanteessa soveltuvia C:n ja perheen auttamiseksi. Huostaanotto on välttämätön C:n terveyden ja kehityksen turvaamiseksi. C:n oireilusta saadun selvityksen perusteella hänen huoltonsa ja kasvatuksensa on järjestettävä laitoshuoltona, jossa hänen on mahdollista saada tarvitsemaansa vahvaa tukea ongelmiinsa. Ammatillinen lastenkoti tarjoaa edellytykset tukea C:tä arjessa ja toiminnanohjauksen vaikeuksissa, huolehtia hänen osallistumisestaan koulunkäyntiin sekä tarvitsemaansa psykiatriseen hoitoon.

Sijaishuoltopaikkaa valittaessa on otettu huomioon C:n erityiset tarpeet. Y:n lastenkoti on vaativaa laitoshoitoa tarjoava yksikkö, jossa on erityisosaamista haastavien lasten erityistarpeiden huomioimiseen. Y:n lastenkodilla on mahdollisuus hyödyntää moniammatillisen työryhmän ja yhteistyöverkoston näkemyksiä hoito- ja kasvatustyön tukena. Y:n lastenkodin sijainti mahdollistaa C:n yhteydenpidon vanhempiin ja muihin läheisiin, nuorisopsykiatrisen hoitokontaktin säilymisen kuntoutusyksikkö K:ssa sekä koulunkäynnin jatkumisen entisessä koulussaan. Hallinto-oikeus katsoo Y:n lastenkodin olevan tällä hetkellä C:lle sopiva sijoituspaikka. Huostaanotto ja sijoittaminen Y:n lastenkotiin on hänen etunsa mukaista.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on esitetty lastensuojelulain 40 §:n mukaiset perusteet hakemuksen hyväksymiselle. Hakemus on siten hyväksyttävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Lastensuojelulaki 40 §, 50 § ja 91 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jonna Konstari ja Esa Pursiainen. Esittelijä Miia Rissanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

C on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja huostaanottohakemus hylätään.

Vaatimustensa tueksi C on esittänyt seuraavaa:

C ei halua asua lastenkodissa, koska se on hassua ja tyhmää. Hän on kotikunnossa ja turhaan lastenkodissa.

X:n kaupungin lastensuojelun sosiaalityön päällikkö on antanut selityksen. Huostaanoton perusteet ovat edelleen olemassa. Lastensuojelun tietoon ei ole tullut sellaisia uusia tietoja, joiden vuoksi C:n huostaanotto ja sijoittaminen sijaishuoltoon Y:n lastenkotiin tulisi lopettaa. C:n edun mukaista on turvata hänen kasvuaan ja kehitystään huostaanoton ja sijoituksen avulla.

A on antanut selityksen. Lastensuojeluviranomaiset katsoivat parhaimmaksi C:n huostaanoton ja sijoittamisen sijaishuoltoon lastenkotiin. A ei vastustanut aiemmin päätöstä, mutta nyt hän vastustaa sitä C:n tavoin ja hakee muutosta päätökseen. A hyväksyy tilanteen, mikäli sijaishuoltopaikkana jatkaa Y:n lastenkoti, mutta ei hyväksy C:n sijoittamista minnekään muualle.

B ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

C on antanut vastaselityksen. Koko hänen sukunsa on sitä mieltä, että hän on ihan terve. Hän ei ole ollut itsetuhoinen eikä ole karkaillut tai ollut poliisien kanssa tekemisissä. Hän on kasvanut paljon, ja hänellä on paljon ystäviä.

Merkitään, että C:n sijaishuoltopaikaksi on 9.11.2017 muutettu sijaishuoltopaikka Z. C:n asioista vastaava sosiaalityöntekijä on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle sijaishuoltopaikan muuttamista koskevan päätöksen ja 8.11.2017 päivätyn asiakassuunnitelman.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 27.6.2018 antamallaan välipäätöksellä määrännyt asianajaja M:n antamansa suostumuksen mukaisesti toimimaan C:n avustajana tässä valitusasiassa.

C on toimittanut lausuman, jossa on luovuttu vaatimuksesta toimittaa suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

C:n terveydelliset ongelmat ovat lähinnä neurologisia, joten sijaishuoltopaikka Z ei ole hänelle oikea sijaishuoltopaikka. Hänellä ei ole depressiivisyyttä tai muuta mielenterveyden häiriötä. C on valmis keskustelemaan terapeutin kanssa ja on saanut jatkuvasti terapeuttista tukea. Hän aikoo myös keskustella isänsä kanssa mahdollisesta kotiin palaamisesta. C on sijaishuoltopaikka Z:ssa saanut lääkityksen, joka on kohdallaan ja vaikuttaa positiivisesti hänen vointiinsa. Hänellä on vuonna 2016 todettu Touretten oireyhtymä, johon hän toivoo saavansa vertaistukea taikka ryhmäterapiaa. Hänen diagnoosinsa on myös muuttunut.

Ongelmat kotona ovat vähentyneet selvästi, ja tilanne on parempi kuin aikaisemmin. Kotona ei tulisi enää olemaan samanlaisia ongelmia kuin aikaisemmin. Asuessaan X:n kaupungissa C saisi vahvaa tukea ongelmiinsa, jotka ovat toisaalta jo hyvin hallinnassa. Hän hyväksyy sen, että hänellä on tuen tarve, ja on valmis ottamaan tarvittavan avun vastaan. C:n huostaanottoa ei olisi tullut vahvistaa tai ainakin hänet olisi tullut tai tulisi sijoittaa huostaanotettuna kotiin. Aiemmat ongelmat, joihin huostaanotto on pohjautunut, ovat väistyneet, ja oikean diagnoosin ja lääkityksen avulla C:n kunto on kohentunut huomattavasti.

C:n lausuma on lähetetty tiedoksi X:n kaupungin lastensuojelun sosiaalityön päällikölle, B:lle ja A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Lastensuojelulain 21 §:n mukaan kaksitoista vuotta täyttäneellä lapsella on oikeus käyttää huoltajan tai muun laillisen edustajan ohella erikseen puhevaltaansa itseään koskevassa lastensuojeluasiassa.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Hallintolainkäyttölain 38 §:n 3 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

Hallintolainkäyttölain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) 38 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että erityistä huomiota kiinnitetään asianosaisen mielipiteeseen suullisen käsittelyn toimittamisesta. Asianosainen voi arvioida suullisen käsittelyn tarpeellisuutta omasta näkökulmastaan ja lisäksi hän voi ilmaista, osallistuisiko hän mielellään suulliseen käsittelyyn. Asianosainen voi kokea suullisen käsittelyn tarpeelliseksi asian selvittämisen kannalta tai sen vuoksi, että asia on hänelle tärkeä tai että hän pystyy paremmin ymmärtämään asian suullista kuin kirjallista käsittelyä. Lisäksi asianosaiselle voi olla helpompaa ilmaista itseään suullisesti kuin kirjallisesti.

C:llä ei ole ollut lainopillista avustajaa hallinto-oikeudessa. Hän on hallinto-oikeudelle toimittamassaan selityksessä ilmoittanut ehdottomasti haluavansa suullisen käsittelyn jutellakseen asioista perusteellisesti, jotta kaikki tietävät, mitä on meneillään. Hän on lisäksi ilmoittanut haluavansa, että hänen isänsä, isän puoliso ja ohjaajat keskustelevat huostaanotosta. Hän on kertonut pitävänsä enemmän puhumisesta kuin kirjoittamisesta ja haluavansa saada selvitystä siitä, miksi hän on lastenkodissa ja minkä takia hänet on viety sinne.

Hallinto-oikeus on lähettänyt C:lle kirjeen, jossa on todettu, että lapsen mielipiteen selvittämisen tarkoituksena on, että hallinto-oikeus saa tietää hänen kantansa ennen ratkaisun tekemistä huostaanottoasiassa. Kirjeen mukaan niistä kysymyksistä, joista C kertoi haluavansa keskustella suullisessa käsittelyssä, hän voi keskustella suoraan yhdessä sosiaalityöntekijän ja läheistensä kanssa. Lisäksi kirjeessä on ilmoitettu, että hallinto-oikeudesta voidaan tulla tapaamaan C:tä sijaishuoltopaikkaan, mikäli C haluaa kertoa mielipiteensä huostaanotosta suullisesti. C ei ole vastannut hallinto-oikeuden kirjeeseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vuonna 2002 syntynyt C on huostaanottoaan ja sijaishuoltoon sijoittamistaan koskevaa asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä käyttänyt erikseen omaa puhevaltaansa huoltajanaan toimivan isänsä ohella. Hänellä on siten ollut itsenäinen oikeus vaatia tässä häntä itseään koskevassa asiassa suullisen käsittelyn toimittamista asiaa ensi asteen tuomioistuimena käsitelleessä hallinto-oikeudessa. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva prosessuaalinen oikeus on erityisen merkittävä perhe-elämän suojaan vakavasti puuttuvassa asiassa kuten lapsen huostaanottoa koskevassa asiassa, jossa lapsi itse on vastustanut huostaanottoa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lapsen mielipiteen selvittäminen lastensuojelulain 20 §:n nojalla ei menettelyllisesti korvaa tai vastaa suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa oikeutta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että C on riittävän selvästi hallinto-oikeudessa ilmaissut suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksensa. Hän on myös erikseen perustellut vaatimustaan suullisen käsittelyn toimittamiseen keskeisesti liittyvillä, asian käsittelyn välittömyyttä ja siten oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita koskevilla syillä. C:llä ei ole asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä ollut oikeudenkäyntiavustajaa. Hallinto-oikeus ei ole voinut hylätä C:n vaatimusta suullisen käsittelyn toimittamisesta ilmeisen perusteettomana.

Kun kuitenkin otetaan huomioon, että sen jälkeen, kun korkein hallinto-oikeus on lastensuojelulain 87 §:n nojalla määrännyt C:lle oikeudenkäyntiavustajan, C on häntä uudelleen korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuultaessa ilmoittanut luopuvansa vaatimasta suullisen käsittelyn toimittamista, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hallinto-oikeuden päätöstä ole tarpeen kumota ja asiaa palauttaa hallinto-oikeuteen suullisen käsittelyn toimittamiseksi. Edellä lausuttuun nähden suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa viran puolesta hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin nojalla ei myöskään ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Asiassa saadun kirjallisen selvityksen mukaan huostaanotolle on ollut lastensuojelulain 40 §:n mukaiset edellytykset. C on siten tullut ottaa sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja sijoittaa sijaishuoltoon. Asiassa saadun selvityksen perusteella C:n nykyistä sijaishuoltopaikkaa sijaishuoltopaikka Z:aa on pidettävä C:n edun mukaisena sijaishuoltopaikkana.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Pekka Aalto, Maarit Lindroos ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Helmi Lajunen.

Kansaneläkelaitos oli hakemuksen osittain hyläten myöntänyt hakijalle toimeentulotukea tammikuulle 2017. Kansaneläkelaitoksen oikaisuvaatimuskeskus hylkäsi hakijan tekemän oikaisuvaatimuksen.

Toimeentulotuen hakija oli kuollut jo ennen oikaisuvaatimuksen ratkaisemista, ja valituksen hallinto-oikeudelle teki hakijan kuolinpesän puolesta hakijan tytär. Hallinto-oikeus katsoi, ettei asiassa ollut toimeentulotuen hakijan kuoleman johdosta enää aihetta enemmän lausunnon antamiseen.

Korkein hallinto-oikeus myönsi asiassa valitusluvan, kumosi tältä osin hallinto-oikeuden päätöksen ja asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta otti valituksen välittömästi tutkittavakseen.

Valitus kohdistui taloudelliseen tukeen, jota hakijalle ei ollut myönnetty hänen elinaikanaan. Kun kysymys oli taloudellisesta tuesta tai etuudesta, hakijan kuoltua hänen sijaansa tulivat tällaisessa asiassa hänen oikeudenomistajansa. Toisin kuin hallinto-oikeus oli katsonut, kuolinpesällä oli ollut oikeus tehdä valitus asiassa. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi kuolinpesän valituksen.

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.

Asia Kunnallisen viranhaltijan palkan takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja X:n kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 31.10.2016 nro 16/0841/2

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupungin henkilöstöpalvelupäällikkö oli 30.12.2014 (§ 25) päättänyt, että A:lta peritään takaisin aiheettomasti maksettua palkkaa ajalta 1.1.2011–28.2.2014 yhteensä 9 729,52 euroa. Perintä toteutettaisiin 38 erässä kuukausittain elokuun 2018 palkanmaksusta lähtien. A:lle oli maksettu virheellisesti ylemmän korkeakoulu- ja ammattikorkeakoulututkinnon mukaista palkkaa, vaikka hän ei ollut esittänyt ulkomailla suoritetusta tutkinnosta rinnastamispäätöstä.

X:n kaupunginhallitus on 2.3.2015 (§ 10) hylännyt A:n henkilöstöpalvelupäällikön päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Päätöksen perustelujen mukaan A oli valittu X:n musiikkiopiston lehtorin virkaan elokuussa 2008, ja koulun rehtori oli tuolloin tulkinnut työ- ja virkaehtosopimusta virheellisesti siten, että A oli sijoitettu ylemmän korkeakoulututkinnon mukaiseen palkkahinnoittelukohtaan 40804012. A:lla on ulkomailla suoritettu maisterin tutkinto vuodelta 2004 ja Y:n konservatoriossa suoritettu musiikkipedagogin tutkinto vuodelta 2001. Rehtori ei ollut tiennyt, että hänen olisi pitänyt pyytää A:lta rinnastamispäätös ulkomaisen tutkinnon osalta sijoittaessaan A:n ylempään palkkahinnoitteluun. Oikea hinnoittelukohta olisi ollut 40804013, jonka soveltamisen edellytykseksi on määritelty "muu tutkinto tai aiempi opettajan tai säestäjän kelpoisuus".

Rehtorilla ei ole ollut toimivaltaa sijoittaa A:ta muuhun kuin siihen palkkahinnoittelukohtaan, johon tämä on työ- ja virkaehtosopimuksen mukaisesti kuulunut. X:n kaupungilla on työnantajana oikeus ja velvollisuus korjata palkanmaksussa tapahtunut erehdyksestä johtunut virhe. Takaisinperintä on pantu vireille määräajassa vuosien 2011–2014 osalta.

A on pitkittänyt virheellistä palkanmaksua, kun hän ei ole ilmoittanut työnantajalleen saaneensa kielteisen rinnastamispäätöksen vuonna 2010 tai 2011, jolloin hän on tullut tietoiseksi palkkauksensa määräytymisestä virheellisin perustein. Luottamuksen suojaaminen edellyttää yleensä, että suojaan vetoava on ollut vilpittömässä mielessä.

Takaisinperintä alkaa vasta A:n perhevapaan jälkeen vuonna 2018, joten takaisinperintää ei voida pitää taloudellisesti kohtuuttomana.

A on valittanut X:n kaupunginhallituksen päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen 2.3.2015 (§ 10) sekä henkilöstöpalvelupäällikön päätöksen 30.12.2014 (§ 25).

Hallinto-oikeus on velvoittanut X:n kaupungin korvaamaan A:lle oikeudenkäyntikuluina 200 euroa korkolain 4 §:n mukaisine korkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 56 §:n 1 momentin mukaan aiheettomasti maksettu palkka tai muu palvelussuhteesta johtuvan taloudellisen etuuden määrä saadaan periä takaisin. Takaisinperintä voidaan suorittaa myös siten, että perittävä määrä vähennetään seuraavan tai seuraavien palkanmaksujen yhteydessä viranhaltijan palkasta, jos tämä on edelleen saman työnantajan palveluksessa. Takaisinperintää koskevassa päätöksessä on mainittava takaisin perittävä määrä ja takaisinperinnän peruste. Pykälän 2 momentin mukaan kulloinkin suoritettavasta palkasta ei saa 1 momentin nojalla periä enempää kuin mitä palkasta lain mukaan saadaan ulosmitata. Pykälän 3 momentin mukaan työnantaja voi luopua takaisinperinnästä joko kokonaan tai osittain, jos takaisinperintää on olosuhteet huomioon ottaen pidettävä kohtuuttomana tai jos aiheettomasti maksettu määrä on vähäinen. Pykälän 4 momentin mukaan, jos takaisinperinnästä ei ole päätetty tai pantu vireille muussa järjestyksessä kolmen vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jonka aikana aiheeton palkan tai muun etuuden määrä on maksettu, oikeus takaisinperintään on menetetty.

Hallituksen esityksen (HE 196/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on viranhaltijalain 56 §:n 1 momentin osalta todettu, että pykälässä tarkoitetussa tilanteessa tulee kyseessä olla selvä virhe, esimerkiksi laskuvirhe tai muu ilmeinen erehdys.

X:n kaupunki on esittänyt, että A:lle on maksettu aiheettomasti korkeamman palkkahinnoittelun mukaista palkkaa alemman palkkahinnoittelun sijaan. X:n kaupungin näkemyksen mukaan A:n ulkomainen maisteritutkinto ei ole ollut riittävä peruste ylemmän korkeakoulututkinnon mukaisen palkan maksamiseen ilman Opetushallituksen antamaa rinnastuspäätöstä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan A:n palkan määräytymisestä ulkomaisen maisteritutkinnon perusteella on keskusteltu ennen A:n nimittämistä X:n musiikkiopiston rehtorin ja A:n välillä, ja rehtori on sijoittanut A:n ylempään palkkahinnoitteluluokkaan vaatimatta rinnastuspäätöstä. Rehtori on sittemmin myöntänyt tulkinneensa virka- ja työehtosopimusta puutteellisen ymmärryksen ja ohjeistuksen valossa. Vaikka rehtori ei ole tehnyt A:lle palkkahinnoitteluluokkaan sijoittamisesta varsinaista valituskelpoista päätöstä, hallinto-oikeus katsoo, että palkan määrittämisessä on ollut kyse kunnallisen virkaehtosopimuksen soveltamisesta ja toimivaltaisen viranhaltijan itsenäiseen harkintaan perustuneesta palkan määräytymistä koskevasta ratkaisusta. Kyse ei sen sijaan ole ollut selvästä virheestä tai muusta ilmeisestä erehdyksestä, joten henkilöstöpalvelupäällikön ja kaupunginhallituksen päätökset on kumottava.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen X:n kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut vaaditulla 200 eurolla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 53 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Rita Ruuhimäki, Airi Helenius ja Maarit Alhonnoro. Esittelijä Eeva-Riitta Siivonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X:n kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että valituksenalainen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n X:n kaupunginhallituksen päätöksestä 2.3.2015 (§ 10) tekemä valitus oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevine vaatimuksineen hylätään.

Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt vaatimuksensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Lehtori A:lle on maksettu korkeampaa palkkaa kuin mitä hänelle voimassaolevan virka- ja työehtosopimuksen määräysten mukaan olisi kuulunut maksaa. Lehtori A:n kunnallisen opetushenkilöstön virka- ja työehtosopimuksen (OVTES) mukainen oikea palkkahinnoittelukohta on yksiselitteisesti 40804013.

Takaisinperintä koskee tilannetta, jossa lehtori A:lle on maksettu virheellisesti OVTES:n hinnoittelun 40804012 mukaista peruspalkkaa, jonka maksamisen edellytyksenä on soveltuva ylempi korkeakoulututkinto tai soveltuva ylempi ammattikorkeakoulututkinto. Lehtori A on suorittanut tutkintonsa ulkomailla, eikä ulkomailla suoritettua tutkintoa katsota Suomessa ylemmäksi korkeakoulututkinnoksi ilman Opetushallituksen rinnastamispäätöstä.

Virheellinen palkanmaksu on johtunut työnantajan edustajana toimineen viranhaltijan virheestä. Rehtori on tulkinnut OVTES:n palkkamääräyksiä virheellisesti, mistä johtuen A on saanut perusteetonta etua. Kyseessä ei ole ollut rehtorin itsenäiseen harkintaan perustuva päätös. Rehtorilla ei edes ole ollut toimivaltaa sijoittaa A:ta muuhun kuin OVTES:n mukaiseen oikeaan palkkahinnoittelukohtaan. Tehtäväkohtaisen palkan määrittelyssä ei voida käyttää eri viranhaltijoiden osalta tai eri toimialoilla erilaista harkintaa, koska palkkausjärjestelmä on yhteinen ja tehtäväkohtaisen palkan tason määrittelyn tulee tapahtua kaupunkitasolla.

Toisin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, oikeuskirjallisuudessa takaisinperinnän on katsottu olevan mahdollista myös tilanteessa, jossa virkaehtosopimusta on tulkittu virheellisesti ja viranhaltija on virheellisen tulkinnan takia saanut aiheettomia palkkaetuja. Oikeuskirjallisuuden (Hirvonen – Mäkinen, Kunnallinen viranhaltija – Oikeudellisen aseman sääntely 2006 s. 378) mukaan aiheeton palkanmaksu voi johtua esimerkiksi lasku- tai kirjoitusvirheestä taikka virkaehtosopimuksen virheellisestä tulkinnasta.

Edellä mainituilla perusteilla X:n kaupungilla on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 56 §:n mukainen peruste sekä mainitun lainkohdan nojalla oikeus ja velvollisuus periä takaisin aiheettomasti maksettu palkka.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 56 §:n 3 momentin mukaan työnantaja voi luopua takaisinperinnästä kokonaan tai osittain, jos takaisinperintää on olosuhteet huomioon ottaen pidettävä kohtuuttomana tai jos aiheettomasti maksettu määrä on vähäinen. Lain esitöiden (HE 196/2002 vp) mukaan, jos viranhaltija on esimerkiksi harhaanjohtavilla selvityksillä tai muutoin vastaavalla tavalla vaikuttanut virheellisen päätöksen tai muun virheen syntymiseen, liikaa maksettu palkka on perittävä takaisin kokonaan. Lain esitöissä myös todetaan, että säännöksessä tarkoitetussa kohtuuttomuudessa olisi kysymys lähinnä taloudellisesta kohtuuttomuudesta. Oikeuskirjallisuudessa (edellinen teos) on todettu, että lain 56 §:n tulkinnassa on lähdettävä siitä, että takaisinperintä on pääsääntö, josta voidaan luopua vain laissa luetelluilla perusteilla.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksensä perusteluissa ottanut kantaa A:n työnantajalle toimittamaan virheelliseen tietoon. Rehtori on vuonna 2008 rekrytointitilanteessa tehnyt virheen ja sijoittanut A:n väärään palkkahinnoittelukohtaan. Virhe tuli esille vuoden 2013 aikana, kun musiikkiopiston kaikkien opettajien tutkintotodistukset käytiin läpi. Virheen tultua esille rehtori pyysi A:ta toimittamaan rinnastamispäätöksen henkilöstöpalveluille.

Rehtorin kehotuksen johdosta A on 23.1.2014 ilmoittanut kaupungin henkilöstöpalveluille, että hän ei ehdi toimittamaan rinnastamispäätöstä tammikuun loppuun mennessä. A ei tässäkään vaiheessa ole tuonut työnantajan tietoon, että hänen tutkinnolleen ei myönnetä rinnastamispäätöstä ja että hän on saanut jo aiemmin kielteisen rinnastamispäätöksen. A on siten omalla toiminnallaan pitkittänyt virheellistä palkanmaksua. Myös viranhaltijalain esitöissä (HE 196/2002 vp) on korostettu, että viranhaltijan vilpillisyys johtaa aina palkan takaisinperimiseen kokonaan.

Takaisinperintää ei voida pitää myöskään taloudellisesti kohtuuttomana. Henkilöstöpalvelupäällikkö on päättänyt toteuttaa takaisinperinnän siten, että takaisinperintä käynnistetään vasta lehtori A:n perhevapaan jälkeen alkaen vuonna 2018 ja toteutetaan samassa ajassa kuin liikasuoritus on muodostunut eli reilun kolmen vuoden aikana. Mikäli A palaa töihin ennen elokuuta 2018, takaisinperintä käynnistetään paluuta seuraavan täyden kalenterikuukauden palkanmaksun yhteydessä.

A on antanut valituksen johdosta selityksen ja vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden osalta yhteensä 500 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

A on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on lainmukainen ja linjassa takaisinperintää koskevan korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön kanssa.

Tapauksessa ei ole kysymys työnantajan tekemästä selvästä teknisestä virheestä, vaan A:lle on maksettu palkkaa työnantajan tekemän lain- ja oikeusvoimaisen päätöksen perusteella. Ennen palkkauspäätöksen tekemistä rehtori tiesi, että A on suorittanut ulkomailla maisterin tutkinnon. A on nimenomaisesti kysynyt rehtorilta, täytyykö hänen hankkia rinnastamispäätös ulkomaiselle maisteritutkinnolle. Rehtori ilmoitti asiaa tutkittuaan ja harkittuaan, ettei päätöstä tarvita, sillä A:n aikaisemmatkaan työnantajat eivät ole sitä edellyttäneet. Rehtorilla on siis ollut tiedossa A:n koulutustausta, ja hän on toimivaltaisena viranomaisena tulkinnut virka- ja työehtosopimusta siten, että A:n koulutuksen perusteella oikea palkkahinnoittelukohta on 40804012. Rehtori on 22.9.2014 ja 30.9.2014 nauhoitetuissa puhelinkeskusteluissa todennut, että hän on sitä mieltä, ettei rinnastamispäätöstä tarvita.

A ei ole voinut työnhakijana tietää, että rehtorilla ei ole ollut toimivaltaa tehdä tällaista päätöstä. A:lla on ollut oikeus luottaa siihen, että hänen palkkansa on määritelty oikein.

Korkein hallinto-oikeus on 19.12.1991 antamillaan päätöksillä taltionumerot 4805 ja 4806 sekä 4807 vahvistanut periaatteen, jonka mukaan lainvoimaista päätöstä, jossa viranhaltijalle on myönnetty taloudellinen etuus, jonka saamisen edellytykset on tutkittu ja harkittu, ei voida takautuvin vaikutuksin oikaista, vaikka päätös alun perin olisikin ollut virkaehtosopimuksen vastainen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 29.8.2007 taltionumero 2182 ottanut takaisinperintäasiassa kantaa myös luottamuksensuojaperiaatteeseen katsoen, ettei virkaehtosopimuksen vastaisesti maksettuja lisiä voitu periä takaisin luottamuksensuoja huomioon ottaen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että viranhaltijalle oli maksettu virkaehtosopimuksen mukaan lisää pitkän aikaa ja viranhaltijalla oli perusteltu syy olettaa, että palkka oli maksettu virkaehtosopimuksen mukaan. Takaisinperintä oli korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kohtuutonta.

A ei ole toimittanut työnantajalleen virheellistä tietoa. Kuten hallinto-oikeudelle annetussa vastaselvityksessä on esitetty, A on rekrytointitilanteessa elokuussa 2008 esittänyt työnantajalleen kaikki pyydetyt asiakirjat sekä erikseen tiedustellut rehtorilta X:n musiikkiopiston käytäntöä rinnastamispäätöksistä, koska A:n aikaisempien työnantajien ohjeistuksen mukaan jokainen työnantaja päättää itsenäisesti rinnastamispäätöksen tarpeellisuudesta. A ei ole tiennyt, että hänen olisi pitänyt tuoda esille saamansa kielteinen rinnastamispäätös, koska rehtori ei edellyttänyt rinnastamispäätöstä. A on näin toimiessaan ollut vilpittömässä mielessä, eikä hän ole ymmärtänyt antaneensa virheellistä tietoa tai vaikuttaneensa virheen syntymiseen.

Palkanmaksuvirheestä ilmoitettiin A:lle 10.12.2013, ja hän oli heti 11.12.2013 yhteydessä rehtoriin asiasta. Kun hän 29.1.2014 ilmoitti kaupungin henkilöstöpalveluille, että rinnastamispäätöksen saamisessa voi kestää kevään loppuun, hän ei ole toiminut vilpillisesti. Henkilöstöpalveluille annettu tieto rinnastamispäätöksen saamisen kestosta perustui Opetushallituksen antamaan arvioon hakemusten käsittelyajasta (3–4 kuukautta). A:n palkkaluokka alennettiin 1.2.2014 alkaen, joten virheellistä palkanmaksua ei ole tammikuun 2014 jälkeen tapahtunut.

Opetushallitus on A:n maisterintutkinnosta antamansa arvion perusteella ohjeistanut häntä hakemaan rinnastamispäätöstä uudelleen, jos tilanne ja opintoasiakirjat olennaisesti muuttuisivat. Tammikuussa 2014 A katsoi tällaisiksi tilannettaan muuttaviksi seikoiksi tekemänsä väitöskirjaopinnot (80 opintopistettä). Taideyliopisto Sibelius-Akatemia rinnasti A:n ulkomaisen maisterintutkinnon ylempään korkeakoulututkintoon ja hyväksyi A:n ulkomaisen maisterintutkinnon pohjaopinnoiksi tohtoriopintoihin.

A:n tutkinto on hänen valmistumisensa jälkeen yhtenäisesti rinnastettu ylempään korkeakoulututkintoon. Kaikki A:n aiemmat työnantajat ennen X:n musiikkiopistoa ovat rinnastaneet hänen tutkintonsa ylempään korkeakoulututkintoon.

Koska palkan liikaa maksaminen on kokonaisuudessaan perustunut työnantajan suorittamaan tulkintaan, A:lla on vilpittömän mielen ja luottamuksensuojaperiaatteen mukaan ollut oikeus luottaa siihen, että hänen palkkansa on määritelty oikein.

A:n vastaselitys on lähetty tiedoksi X:n kaupunginhallitukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan X:n kaupunginhallituksen valituksesta ja A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylätään.

Voimaan jää näin ollen X:n kaupungin henkilöstöpalvelupäällikön päätös 30.12.2014 (§ 25).

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (jäljempänä viranhaltijalaki) 56 §:n 1 momentin mukaan aiheettomasti maksettu palkka tai muu palvelussuhteesta johtuvan taloudellisen etuuden määrä saadaan periä takaisin. Takaisinperintä voidaan suorittaa myös siten, että perittävä määrä vähennetään seuraavan tai seuraavien palkanmaksujen yhteydessä viranhaltijan palkasta, jos tämä on edelleen saman työnantajan palveluksessa. Takaisinperintää koskevassa päätöksessä on mainittava takaisin perittävä määrä ja takaisinperinnän peruste.

Pykälän 3 momentin mukaan työnantaja voi luopua takaisinperinnästä joko kokonaan tai osittain, jos takaisinperintää on olosuhteet huomioon ottaen pidettävä kohtuuttomana tai jos aiheettomasti maksettu määrä on vähäinen.

Viranhaltijalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 196/2002 vp) on 56 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa 1 momentin osalta todettu, että pykälässä tarkoitetussa tilanteessa tulee kyseessä olla selvä virhe, esimerkiksi laskuvirhe tai muu ilmeinen erehdys.

Pykälän 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on puolestaan todettu seuraavaa:

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin takaisinperinnästä luopumisesta. Säännöksen mukaan työnantaja voisi luopua takaisinperinnästä joko kokonaan tai osittain, jos takaisinperintää on olosuhteet huomioon ottaen pidettävä kohtuuttomana tai jos aiheettomasti maksettu määrä on vähäinen. Jos viranhaltija on esimerkiksi harhaanjohtavilla selvityksillä tai muutoin vastaavalla tavalla vaikuttanut virheellisen päätöksen tai muun virheen syntymiseen, liikaa maksettu palkka on perittävä takaisin kokonaan. Säännöksessä tarkoitetussa kohtuuttomuudessa olisi kysymys lähinnä taloudellisesta kohtuuttomuudesta. Pykälän 1 momentin mukaan takaisinperintä voitaisiin suorittaa myös vähentämällä takaisinperittävä määrä seuraavan tai seuraavien palkanmaksujen yhteydessä, jolloin takaisinperinnästä aiheutuvat hallinnolliset kulut jäävät vähäisiksi. Tällöinkin saattaa kuitenkin joissain tilanteissa olla tarkoituksenmukaisinta luopua takaisinperinnästä etuuden vähäisyyden vuoksi.

1.2 Asiakirjoista saatu selvitys

A, jolla on ulkomailla suoritettu musiikinmaisterintutkinto (Royal Academy of Music -korkeakoulu, Lontoo) vuodelta 2004 ja Y:n konservatoriossa suoritettu musiikkipedagogin tutkinto vuodelta 2001, valittiin elokuussa 2008 X:n musiikkiopiston lehtorin virkaan. Musiikkiopiston rehtori oli tuolloin sijoittanut A:n palkkahinnoittelukohtaan 40804012, jonka soveltamisen edellytyksenä on "soveltuva ylempi korkeakoulututkinto tai soveltuva ylempi ammattikorkeakoulututkinto". Asiassa esitetyn selvityksen mukaan oikea palkkahinnoittelukohta olisi ollut 40804013, jonka soveltamisen edellytykseksi on OVTES:ssä määritelty "muu tutkinto tai aiempi opettajan tai säestäjän kelpoisuus".

X:n kaupungin henkilöstöpalvelut on muun muassa tammikuussa 2014 pyytänyt A:lta rinnastamispäätöstä, mutta hän ei ole tuolloin tuonut esille saaneensa jo aikaisemmin kielteisen rinnastamispäätöksen. X:n musiikkiopiston rehtorin mukaan vasta takaisinperintämenettelyn käynnistyttyä syksyllä 2014 A on tuonut esille, että hän oli hakenut rinnastamispäätöstä vuonna 2010 tai 2011 ja että päätös oli tuolloin ollut kielteinen.

X:n kaupungin henkilöstöpalvelupäällikkö on 30.12.2014 A:ta kuultuaan päättänyt, että A:lta peritään takaisin hänelle ajalta 1.1.2011–28.2.2014 aiheettomasti maksettua palkkaa yhteensä 9 729,52 euroa ja että perintä toteutettaisiin 38 erässä kuukausittain elokuun 2018 palkanmaksusta lähtien.

Takaisinperittävä summa muodostuu maksetun palkkahinnoittelukohdan ja oikean palkkahinnoittelukohdan mukaisesta erotuksesta ajalta 1.1.2011–28.2.2014. Palkka on korjattu oikean palkkahinnoittelukohdan mukaiseksi 1.3.2014 alkaen.

1.3 Oikeudellinen arviointi

Asiakirjoista saadusta selvityksestä ilmenee, että A:lle on maksettu liikaa palkkaa, koska X:n musiikkiopiston rehtori oli arvioinut A:n palkan määräytyvän ylemmän korkeakoulututkinnon mukaisen palkkahinnoittelukohdan mukaan, vaikka A:n palkan olisi pitänyt määräytyä tätä alemman palkkahinnoittelukohdan mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n palkanmaksu ei ole perustunut rehtorin toimivaltaisena viranomaisena tekemään lainvoimaiseen hallintopäätökseen, jossa palkkahinnoittelun soveltamisen edellytyksiä olisi nimenomaisesti tutkittu ja harkittu, vaan siihen, että musiikkiopiston rehtorille on syntynyt virheellinen käsitys siitä, että A:lla olisi ylemmän korkeakoulututkinnon mukaisen palkkahinnoittelukohdan soveltamisen edellytyksenä oleva korkeakoulututkinto. Näin ollen ja kun vielä otetaan huomioon A:n menettely asian eri vaiheissa, sekä se seikka, että perintä on päätetty toteuttaa kuukausittain vasta elokuun 2018 palkanmaksusta lähtien, A:lle virkaehtosopimuksen vastaisesti ajalta 1.1.2011–28.2.2014 suoritetun palkan takaisin perimistä ei voida pitää myöskään kohtuuttomana.

X:n kaupungin henkilöstöpalvelupäällikön päätös 30.12.2014 (§ 25) ja X:n kaupunginhallituksen päätös 2.3.2015 (§ 10), jolla A:n oikaisuvaatimus on hylätty, eivät ole kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisia. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus on hylättävä.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Timo Räbinä ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Kreula.

A Oy oli hammaslääkäriasema, joka tarjosi potilailleen perushammashoidon lisäksi hoitoa erilaisiin purentaelimistön toimintahäiriöihin muun ohella purentakiskojen avulla. Ennen purentakiskon valmistamista hammaslääkäri teki tarvittavat tutkimukset, joiden perusteella potilaalle valmistettiin yksilöllinen purentakisko. Potilas käytti tämän jälkeen purentakiskoa omaehtoisesti, ja purentakiskon hoitava vaikutus perustui purentakiskon käyttämiseen.

Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut keskusverolautakunnan antamaa ennakkoratkaisua, jonka mukaan purentakiskoa ei pidetty arvonlisäverolain 34 §:n 2 momentissa tarkoitettuna hoitoon tavanomaisesti liittyvänä tavarana, jonka hoitotoimen harjoittaja luovuttaa hoidon yhteydessä. Koska purentakiskojen myyntiä ei ollut vapautettu arvonlisäverosta, A Oy:n oli suoritettava niiden myynnistä arvonlisäveroa.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu ajalle 16.2.2018–31.12.2019.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 17 §, 18 §, 34 §, 35 § ja 36 § 3 kohta

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 135 artikla 1 kohta

Ks. myös KHO 14.11.2016 taltionumero 4802

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marita Eeva.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen lääkkeiden hintalautakunnan (HILA) päätöksestä, jolla Translarna-valmisteen peruskorvattavuuden ja kohtuullisen tukkuhinnan vahvistamista koskeva hakemus oli hylätty. HILA oli katsonut, ettei käytettävissä olleen tutkimustiedon perusteella ollut riittävää näyttöä siitä, että valmisteen hoidollinen arvo dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan Duchennen lihasdystrofian hoidossa olisi sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla vähäistä suurempi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta hoidollisen arvon vähäisyydestä oli kysymys silloin, kun lääkevalmisteella ei saatu aikaan todellista muutosta vakuutetun terveydentilaan, sekä tilanteessa, jossa lääkevalmisteella ei voitu katsoa sitä koskevaan tutkimustietoon liittyvän epävarmuuden vuoksi olevan vähäistä suurempaa hoidollista arvoa. Selvittämisvastuu valmisteen hoidollisesta arvosta oli sairausvakuutuslain 6 luvun 4 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla hakijalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi lääkevalmisteen hoidollisen arvon viittaavan ensisijaisesti sen lääketieteellisesti arvioiden myönteiseen hoidolliseen arvoon. Lääkevalmisteelle ehdotettu tukkuhinta ei sisältynyt sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n mukaisiin peruskorvattavuuden arviointiedellytyksiin. Lääkevalmisteen peruskorvattavuutta arvioitaessa merkitystä ei siis annettu sen käytöstä aiheutuvien kustannusten korkeudelle.

HILA oli asiassa esitetyn selvityksen perusteella kokonaisuutena arvioituna voinut katsoa valituksenalaisen päätöksen tekemisen aikaan jääneen osoittamatta, että Translarna-valmisteella saataisiin aikaan todellista muutosta hakemuksessa tarkoitetun potilasryhmän terveydentilassa. HILA oli siten voinut pitää valmisteen osoitettua hoidollista arvoa vähäisenä.

Valmisteelle myönnetystä ehdollisesta EU-myyntiluvasta ei itsessään johtunut, että valmisteen olisi katsottava täyttävän myös peruskorvattavuudelle säädetyt edellytykset. Myöskään valmisteelle vahvistettu harvinaislääkestatus ei sinänsä osoittanut, että edellytykset sen sisällyttämiseksi lääkekorvausjärjestelmään täyttyisivät.

Sairausvakuutuslaki 6 luku 4 § 2 momentti 1 kohta ja 5 § 2 momentti 2 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 141/2000 harvinaislääkkeistä

Hallintolaki 6 § ja 45 § 1 momentti

Neuvoston direktiivi 89/195/ETY ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden hintojen sääntelytoimenpiteiden avoimuudesta ja niiden soveltamisesta kansallisissa sairausvakuutusjärjestelmissä (avoimuusdirektiivi) 6 artikla 1 kohta 2 alakohta

Vrt. KHO 2018:72

Päätös, jota valitus koskee

Lääkkeiden hintalautakunta 8.12.2016 nro 213/1/2016

Asian aikaisempi käsittely

PTC Therapeutics International Limited on 4.4.2016 hakenut peruskorvattavuuden ja kohtuullisen tukkuhinnan vahvistamista seuraavalle lääkevalmisteelle:

Taulukko

Translarna on myyntilupaviranomaisen vahvistamien käyttöaiheiden mukaan tarkoitettu dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan Duchennen lihasdystrofian hoitoon vähintään viisivuotiaille liikuntakykyisille potilaille. Tehoa ei ole osoitettu liikuntakyvyttömillä potilailla.

Käyttöaiheiden mukaan dystrofiinigeenin nonsense-mutaatio on varmistettava geenitesteillä.

Valmisteyhteenvedon mukaan Translarna-hoidon saa aloittaa vain erikoislääkäri, jolla on kokemusta Duchennen tai Beckerin lihasdystrofian hoidosta.

Kansaneläkelaitos on antanut sairausvakuutuslain 6 luvun 11 §:n 1 momentissa tarkoitetun lausunnon 4.7.2016. Lausunnon mukaan Translarna-valmiste täyttää korvattavalle valmisteelle asetetut vaatimukset.

Valmisteen kalleuden ja käyttöaiheen vuoksi Kansaneläkelaitos on kuitenkin katsonut, että valmisteen korvattavuus tulisi rajoittaa. Translarna on erittäin kallis valmiste, jonka hyöty on osoitettu ainoastaan potilasryhmällä, jolla on vielä liikuntakykyä jäljellä. Kansaneläkelaitos on puoltanut peruskorvattavuuden vahvistamista Translarna-valmisteelle rajoitettuna edellyttäen, että sille ehdotetut hinnat katsotaan kohtuullisiksi.

Kansaneläkelaitos on edelleen todennut lausunnossaan, että valmisteelle ehdotetaan tukkuhintoja, joilla sen kustannusvaikuttavuussuhde nousee merkittävästi korkeammaksi kuin rajallisten resurssien vallitessa voidaan pitää kohtuullisena. Kansaneläkelaitoksen on lausunut käsityksenään, että hakija ei ole esittänyt riittäviä perusteluita ehdottamilleen tukkuhinnoille eikä niitä näin ollen voida pitää kohtuullisina.

Lääkkeiden hintalautakunnan asiantuntijaryhmä on antanut sairausvakuutuslain 6 luvun 11 §:n 2 momentin mukaisen lausunnon 6.9.2016. Lausunnossa todetun asiantuntijaryhmän arvion mukaan Translarna-valmisteen hoidollinen arvo Duchennen lihasdystrofian hoidossa on käytettävissä olevan tutkimustiedon perusteella vähäinen, eikä valmisteen peruskorvattavuus ole toistaiseksi perusteltua.

Lääkkeiden hintalautakunnan ratkaisu

Lääkkeiden hintalautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt hakemuksen.

Lääkkeiden hintalautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Korvattavuus

Sairausvakuutuslain 6 luvun 4 §:n 2 momentin mukaan peruskorvattavuuden vahvistamista koskevassa hakemuksessa hakijan on esitettävä yksilöity ja perusteltu ehdotus lääkevalmisteen peruskorvattavuudesta.

Sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan lääkevalmisteen peruskorvattavuudesta päätettäessä lääkkeiden hintalautakunnan tulee ottaa huomioon lääkkeen hoidollinen arvo.

Sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin mukaan peruskorvattavuutta ei vahvisteta, jos kyse on: 1) lääkevalmisteesta, jota käytetään tilapäisen tai oireiltaan lievän sairauden hoitoon; 2) lääkevalmisteesta, jonka hoidollinen arvo on vähäinen; 3) lääkevalmisteesta, jota käytetään muuhun tarkoitukseen kuin sairauden hoitoon; tai 4) perinteisestä kasvirohdosvalmisteesta taikka homeopaattisesta valmisteesta.

Lääkkeen hoidollinen arvo

Hakemuksessa kuvataan laajasti Duchennen lihasdystrofiaa, sen ennustetta sekä sitä sairastavien potilaiden elämänlaatua. Lisäksi hakija on kuvannut sairauden vaikutuksia potilaan lähipiiriin niin elämänlaadun, terveyden kuin taloudellisten menetysten näkökulmasta.

Hoidettava sairaus

Duchennen lihasdystrofin perussyynä on dystrofiinin puute lihassolujen kalvolla. Dystrofiinin tärkeimpänä tehtävänä on tukea lihassolun kalvoa. Duchennen lihasdystrofia periytyy X-kromosomissa resessiivisesti ja noin kolmasosa tapauksista on uusia mutaatioita. Hieman yli 10 %:lla potilaista DNA:n nonsense-mutaatio aiheuttaa lähetti-RNA:n ennenaikaisen lopetuskodonin, joka keskeyttää lähetti-RNA:n translaation ja dystrofiiniproteiinin synteesin. Potilaat ovat poikia, joiden oireet alkavat 4‒5 vuoden iässä ja taudin esiintyvyys on 1/3 500 syntynyttä poikalasta. Ensioireita ovat kävelyvaikeus ja proksimaalisten lihasten heikkous. Taudinkuvaan kuuluvat myös myöhemmin ilmaantuvat nivelkontraktuurat ja selän virheasennot (skolioosi), kardiomyopatia ja hengitysvaikeudet, jotka altistavat infektioille. Lihasheikkouden lisääntyessä potilaat joutuvat pyörätuoliin noin 12-vuotiaina ja kuolevat pääsääntöisesti varhaisessa aikuisiässä. Kuolinsyynä on yleisimmin kardiomyopatia, infektiot ja hengitysvaikeudet. Beckerin lihasdystrofia periytyy X-kromosomissa ja myös siinä dystrofiinin määrä on pienentynyt, mutta se on Duchennen lihasdystrofiaa lieväoireisempi. Beckerin lihasdystrofiassa oireiden alku voi ajoittua lapsuudesta aikuisikään ja taudin vaikeusaste on vaihteleva. Duchennen/Beckerin lihasdystrofian hoito on oireenmukaista keskittyen sairauden komplikaatioiden hoitoon ja glukokortikoidit ovat ainoa lääkehoito, jonka on osoitettu tilapäisesti hidastavan motoristen toimintojen heikkenemistä. Hoidon tavoitteena on säilyttää liikuntakyky niin pitkään kuin mahdollista.

Vaikuttava aine

Atalureenin vaikutusmekanismin on esitetty liittyvän sen osallistumiseen ribosomaalisen translaatioprosessiin, jolloin ribosomit pystyvät lukemaan lähetti-RNA:n läpi ennenaikaisesta lopetuskodonista huolimatta ja täysimittaisen dystrofiiniproteiinin tuottaminen on mahdollista.

Tutkimusnäyttö

Myyntilupatutkimukset

Tutkimus PTC124-GD-007-DMD (Bushby et al. 2014, EMA:n arviointilausunto 2014)

Kyseessä oli satunnaistettu, kaksoissokkoutettu ja lumekontrolloitu faasin IIb tutkimus, jossa arvioitiin atalureenin tehoa ja turvallisuutta nonsense-mutaatiosta johtuvan Duchennen/Beckerin lihasdystrofian hoidossa (n=174). Tutkimukseen otettiin vähintään 5-vuotiaita miespuolisia potilaita, joilla oli diagnosoitu Duchennen/Beckerin lihasdystrofia sekä geenisekvenoinnilla varmennettu dystrofiiningeenin nonsense-mutaatio. Potilaiden fyysisen suorituskyvyn tuli olla sellainen, että he kykenivät kävelemään ≥ 75 metriä ilman ulkopuolista apua. Mikäli potilaat käyttivät kortikosteroidilääkitystä, sen tuli olla käytössä vakiintuneella annostuksella. Tutkimukseen osallistuneet potilaat olivat iältään 5‒20 -vuotiaita (mediaani 8,0 vuotta), lihasdystrofia oli diagnosoitu keskimäärin 4,4‒5,4 vuotta aiemmin ja 71 % käytti glukokortikoidilääkitystä. Potilaat satunnaistettiin käyttämään atalureenia 40 mg/kg/vrk (10 + 10 + 20 mg/kg, n=57), atalureenia 80 mg/kg/vrk (20 mg/kg + 20 mg/kg + 40 mg/kg, n=60) tai vastaavaa lumelääkitystä (n=57) jaettuna kolmeen annokseen/vuorokausi 48 viikon ajan. Tutkimuksen ensisijaisena vastemuuttujana oli muutos kuuden minuutin kävelytestissä kuljetussa matkassa (6MWD) 48 viikon tutkimuslääkityksen jälkeen verrattuna lähtötilanteeseen. Toissijaisina vastemuuttujina arvioitiin muun muassa muutoksia ylä- ja alaraajojen lihasvoimissa, liikkumisaktiivisuudessa, pyörätuolin käytössä, kaatumisfrekvenssissä sekä elämänlaadussa (Pediatric Quality of Life Inventory, PedsQL).

Viikolla 48 kävelytestissä kuljettu matka oli lyhentynyt lähtötilanteeseen verrattuna atalureeni 40 mg/kg/vrk-ryhmässä keskimäärin 12,9 m (ero 26,4 m, 95 % Cl -4,2 m‒57,1 m, p=0,091 ja korjattu p=0,159 vs. lume), atalureeni 80 mg/kg/vrk-ryhmässä 41,8 m (ero -0,1 m, 95 % Cl -30,4 m‒30,2 m, p=0,996 ja korjattu p=1,000 vs. lume) ja lumelääkitysryhmässä 42,6 m. Toissijaisten vastemuuttujien vertailussa atalureeni 40 mg/kg/ vrk-ryhmän ja lumelääkitysryhmän välillä atalureeniryhmän tulokset olivat numeerisesti parempia lihastoiminta- ja lihasvoimatestien, liikkumisaktiivisuuden, pyörätuolin käytön, kaatumisten ja elämänlaatumittareiden osalta, mutta ryhmien välillä ei ollut tilastollisesti merkitseviä eroja. Atalureeni 80/kg/vrk-ryhmän tulokset olivat numeerisesti lumelääkitysryhmää paremmat lihastoimintatesteissä, liikkumisaktiivisuudessa, pyörätuolin käytössä ja kaatumisfrekvenssissä. Korjatulle tutkimuspopulaatiolle (kahden potilaan lähtötason 6MWD-tulokset korvattu) tehdyssä post hoc -analyysissa atalureeni 40 mg/kg/vrk-ryhmän 6MWD-muutos oli -12,9 m ja lumelääkitysryhmän -44,1 m (ero 31,3 m, p=0,0281 ja korjattu p=0,0561 vs. lume). Korjatulle populaatiolla tehdyssä etukäteen suunnitellussa analyysissa niiden potilaiden osuus, joiden 6MWD-tulos heikkeni vähintään 10 %, oli atalureeni 40 mg/kg/vrk-ryhmässä 26 % ja lumeryhmässä 44 % (p=0,0326 ja korjattu p=0,0652 vs. lume). Toimintakyvyn heikkenemisvaiheessa oleville potilaille tehdyssä post hoc -alaryhmäanalyysissa kävelytestissä kuljettu matka lyheni atalureeni 40 mg/kg/vrk-ryhmässä lumelääkitysryhmää vähemmän (ero 49,9 m, p=0,0096 vs. lume). Satunnaistetuista potilaista 99,4 % (173/174 potilasta) oli mukana tutkimuksessa sen päättymiseen.

Muut tutkimukset

Tutkimus PTC-GD-020-DMD (ACT DMD, abstraktit Kirschner et al. 2016, Goemans et al. 2016, Campbell et al. 2016, McDonald et al. 2016a ja 2016b)

Kyseessä on satunnaistettu, kaksoissokkoutettu ja lumekontrolloitu faasin III tutkimus, jossa arvioitiin atalureenin tehoa ja turvallisuutta Duchennen lihasdystrofian hoidossa (n=230). Tutkimukseen otettiin mukaan 7‒16 -vuotiaita potilaita, joiden lihasdystrofiaoireet olivat alkaneet 6. ikävuoteen mennessä ja systeeminen kortikosteroidilääkitys oli ollut käytössä vakiintuneella annoksella vähintään 6 kuukautta. Potilaiden tuli lisäksi pystyä alkuseulonnassa kävelemään kuuden minuutin kävelytestissä vähintään 150 metrin matka. Potilaiden keski-ikä oli 8,9‒9,0 vuotta ja lihasdystrofia oli diagnosoitu keskimäärin 4,6 vuotta ennen tutkimuksen alkamista. Potilaiden lääkitykseksi satunnaistettiin atalureeni 40 mg/kg/vrk (10 + 10 + 20 mg/kg, n=115) tai sitä vastaava lumelääkitys (n=115) 48 viikon ajaksi. Tutkimuksen ensisijaisena päätetapahtumana oli muutos 6MWD-tuloksissa 48 viikon tutkimuslääkityksen jälkeen. Toissijaisesti arvioitiin muun muassa muutoksia lihastoimintatesteissä (10 m kävely/juoksu, neljän porrasaskelman nousu/laskeutuminen).

Kävelytestissä kuljetun matkan keskimääräinen muutos oli atalureeniryhmässä -42,2 m ja lumelääkitysryhmässä -57,6 m (ero 15,4 m, p=0,213). Niiden potilaiden alaryhmässä, joiden kävelytestin tulos lähtötilanteessa oli välillä 300‒400 m (n=99), ero ryhmien välillä oli 47,2 m atalureeniryhmän eduksi (p=0,007). Lihasfunktiotesteissä atalureeniryhmän tulos oli lumelääkitysryhmää parempi porrasaskelmien laskeutumisessa (p=0,012), puolestaan 10 metrin kävelyssä/juoksussa (p=0,117) tai porrasaskelmien nousussa (p=0,058) ryhmien välillä ei ollut tilastollisesti merkitseviä eroja. Yleisimpinä haittavaikutuksina atalureeniryhmässä raportoitin oksentelua (22,6 % vs. 18,3 % lume), nasofaryngittia (20,9 % vs. 19,1 %), kaatumisia (18,3 % vs. 17,4 %), päänsärkyä (18,3 % vs. 18,3 %), yskää (16,5 % vs. 11,3 %), ripulia (17,4 % vs. 8,7 %) ja kuumetta (13,9 % vs. 10,4 %).

Hakemuksen liitteenä on lisäksi tutkimus, jossa on selvitetty atalureenin vaikutuksia dystrofiinigeenin ekspressioon (n=38). Geeniekspressio lisääntyi 61 %:lla Duchennen lihasdystrofiaa sairastavista potilaista (Finkel et al. 2013). Hakija on myös toimittanut erilliset yhteenvedot ACT DMD-tutkimuksesta sekä aiempien faasin II tutkimusten avoimesta jatkotutkimuksesta (MISL-ATA27-ACT DMD Summary ja MISL-ATA40-Long term data, heinäkuu 2016).

Käyttökokemus

Translarna-valmiste on saanut EU:ssa ehdollisen myyntiluvan heinäkuussa 2014. Hakemukseen ei ole liitetty turvallisuuskatsauksia tai niiden arviointilausuntoja. Hakijan mukaan myyntilupaviranomaiselle on toimitettu neljä määräaikaista turvallisuuskatsausta, joista viimeisin ajalta 1.2.2016‒31.7.2016. Hakijan mukaan atalureenia on käyttänyt kliinisissä tutkimuksissa 1 166 potilasta ja kliinisten tutkimusten ulkopuolella 287 potilasta.

Turvallisuus ja haittavaikutukset

Päämyyntilupatutkimuksessa yleisimmin raportoidut haittatapahtumat valmisteen hyväksytyllä annostuksella olivat oksentelu (56 %), päänsärky (39 %), kuume (25 %), nasofaryngiitti (23 %), ripuli ja kaatumiset (molemmat 19 %). Laboratoriotutkimusten poikkeamina raportoitiin kohonneita kokonaiskolesteroli- ja triglyseridipitoisuuksia sekä kreatiniiniarvojen nousua. Translarnan valmisteyhteenvedossa on lisäksi listattu valmisteen yleisinä haittavaikutuksina (esiintyvyys 1/100‒1/10) muun muassa hypertensio, heitehuimaus, munuaiskystat, raajakipu ja erityyppiset ruuansulatuskanavan oireet.

Hoitosuositukset ja asiantuntijalausunnot

Duchennen/Beckerin lihasdystrofian hoidosta ei ole käytettävissä kansallisia tai kansainvälisiä hoitosuosituksia.

Ison-Britannian the National Institute for Health and Care Excellence (NICE) suosittelee arviossaan (heinäkuu 2016) atalureenia dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan vähintään viisivuotiaiden liikuntakykyisten lasten Duchennen lihasdystrofian hoitoon erillisessä sopimuksessa määriteltyjen kriteerien mukaisesti.

Hakemuksen liitteenä on pediatrian professori Mar Tuliniuksen ja lastenneuropediatrian professori Thomas Sejersenin asiantuntijalausunto (päiväys 18.5.2016). Lausunnossa on käyty läpi Duchennen lihasdystrofian etiologiaa ja kulkua, atalureenin ominaisuuksia sekä sillä tehtyjä tutkimuksia, atalureenin käyttölinjauksia Tanskassa ja Norjassa sekä lausunnonantajien kokemuksia atalureenin tehosta kliinisissä tutkimuksissa. Lausunnonantajien näkemys on, että sairaus etenee vähintään kolme kertaa hitaammin atalureenihoidon aikana kuin ilman sitä. Tämä parantaa potilaiden elämänlaatua sekä viivästyttää komplikaatioita. Kävelykyvyn ja motorisen toiminnan säilyminen vähentää skolioosin riskiä sekä viivästyttää potilaan tarvetta hengityslaitteen käyttöön. Lausunnonantajien mukaan potilaat hyötyvät Translarna-lääkityksestä.

Johtopäätös

Peruskorvattavuutta haetaan atalureenia sisältävälle Translarna-valmisteelle valmisteen hyväksytyssä käyttöaiheessa. Translarna on tarkoitettu dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan Duchennen lihasdystrofian hoitoon vähintään viisivuotiaille liikuntakykyisille potilaille.

Atalureenin tehoa ja turvallisuutta Duchennen/Beckerin lihasdystrofian hoidossa arvioitiin satunnaistetussa, kaksoissokkoutetussa ja lumekontrolloidussa faasin IIb päämyyntilupatutkimuksessa, johon osallistui 174 potilasta. Tutkimuksen ensisijaisena vastemuuttujana oli muutos kuuden minuutin kävelytestissä kuljetussa matkassa (6MWD) 48 viikon tutkimuslääkityksen jälkeen verrattuna lähtötilanteeseen. Toissijaisesti arvioitiin muun muassa muutoksia ylä- ja alaraajojen lihasvoimissa, liikkumisaktiivisuudessa, pyörätuolin käytössä, kaatumisfrekvenssissä sekä elämänlaadussa. Kuuden minuutin kävelytestissä kuljettu matka lyheni atalureenin pienempää 40 mg/kg/vrk-annosta käyttäneessä ryhmässä numeerisesti vähemmän lumelääkitykseen verrattuna, mutta ero ryhmien välillä ei ollut tilastollisesti merkitsevä. Toimintakyvyn heikkenemisvaiheessa oleville potilaille tehdyssä post hoc -alaryhmäanalyysissa atalureenia 40 mg/kg/vrk käyttäneen ryhmän kävelytestissä kulkema matka lyheni lumelääkitysryhmää tilastollisesti merkitsevästi vähemmän. Suuremmalla atalureenivuorokausiannoksella (80 mg/kg) ja lumelääkityksellä mitatut muutokset kävelymatkassa olivat samaa luokkaa, eikä ryhmien välillä ollut tilastollista eroa. Hakija arvioi perusteluksi atalureenin suuremman vuorokausiannoksen ja lumelääkityksen välisen tehoeron puuttumiselle sen, että valmisteen annos-vastekuvaaja olisi muodoltaan niin sanottu kellokäyrä, mutta ei pystynyt todentamaan perustelua. Toissijaisten vastemuuttujien vertailussa atalureenin pienemmän vuorokausiannoksen vaikutukset sairauden etenemiseen olivat numeerisesti lumelääkitystä paremmat, mutta tilastollisesti merkitseviä eroja ryhmien välillä ei ollut. Kaikkiaan valmisteen päämyyntilupatutkimuksessa ei pystytty osoittamaan valmisteen tehoa lumelääkitykseen verrattuna ensi- ja toissijaisten päätetapahtumien osalta.

Euroopan lääkeviraston (EMA) lääkevalmistekomitea (CHMP) ei alkuperäisessä arvioissaan puoltanut myyntiluvan myöntämistä Translarna-valmisteelle, mutta hakijan pyynnöstä tehdyssä uudelleenarviossa CHMP puolsi enemmistöpäätöksellä ehdollisen myyntiluvan myöntämistä. Ehdollisessa myyntiluvassa pyydettiin myyntiluvan haltijaa tekemään faasi III-tutkimus. Sen tulokset ensisijaisen päätetapahtuman osalta ovat samankaltaiset päämyyntilupatutkimuksen kanssa, eikä kuuden minuutin kävelytestin tuloksissa ollut todettavissa tilastollisesti merkitsevää eroa atalureenin ja lumelääkityksen välillä. Kokouksessaan marraskuussa 2016 CHMP suositteli Translarnan ehdollisen myyntiluvan uudistamista. CHMP:n mukaan saatavilla oleva tutkimusnäyttö antaa viitteitä siitä, että Translarna hidastaa sairauden etenemistä, eikä sillä ole havaittu olevan merkittäviä turvallisuusriskejä. Tästä huolimatta CHMP arvioi, että tarvitaan kattavaa lisätietoa, jotta voidaan varmistaa Translarnan hyöty-riskisuhteen olevan positiivinen. CHMP:n vaatimus oli, että myyntiluvanhaltija suorittaa uuden 18 kuukautta kestävän satunnaistetun, lumekontrolloidun tutkimuksen Duchennen lihasdystrofiaa sairastavilla potilailla, jota seuraa 18 kuukauden jakso, jossa kaikki potilaat siirtyvät käyttämään Translarnaa. Tutkimustulosten odotetaan olevan saatavilla vuoden 2021 ensimmäisellä neljänneksellä. Atalureenille on haettu myyntilupaa myös USA:ssa, mutta Yhdysvaltain elintarvike- ja lääkevirasto FDA ilmoitti helmikuussa 2016, ettei ota valmisteen myyntilupahakemusta käsiteltäväkseen dokumentaation puutteellisuuden vuoksi.

Lääkkeiden hintalautakunnan tulee lääkkeen peruskorvattavuudesta päättäessään ottaa huomioon lääkkeen hoidollinen arvo. Sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan peruskorvattavuutta ei vahvisteta, jos kyseessä on lääkevalmiste, jonka hoidollinen arvo on vähäinen. Tällä hetkellä käytettävissä olevan tutkimustiedon perusteella ei ole riittävää näyttöä siitä, että Translarna-valmisteen hoidollinen arvo dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan Duchennen lihasdystrofian hoidossa olisi vähäistä suurempi.

Tehdyn kokonaisarvioinnin perusteella Translarna-valmisteelle haettavaa peruskorvattavuutta ei voida sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n mukaan pitää perusteltuna.

Sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 5 momentin nojalla hakemus tukkuhinnan osalta raukeaa, koska valmisteen peruskorvattavuutta koskevat edellytykset eivät täyty.

Lääkkeiden hintalautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Sairausvakuutuslaki (1224/2004) 6 luku 1 §, 4‒5 §, 11 § ja 25‒26 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

PTC Therapeutics International Limited ja PTC Therapeutics Sweden AB ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että lääkkeiden hintalautakunnan päätös kumotaan ja päätöstä ensisijaisesti muutetaan siten, että hakemus hyväksytään, tai että asia toissijaisesti palautetaan hintalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Valittajat ovat myös vaatineet, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hintalautakunnan korvaamaan niiden oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine viivästyskorkoineen. Lisäksi korkeimman hallinto-oikeuden on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla määrättävä salassa pidettäväksi vähintään 15 vuoden ajaksi tiedot, jotka ovat valittajien liike- ja yrityssalaisuuksia. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee käsitellä asia kiireellisenä.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hintalautakunta on hylännyt Translarna-valmisteen peruskorvattavuus-hakemuksen Suomessa, vaikka valmiste on hyväksytty yhteiskunnan vahvasti korvaamaksi lääkkeeksi useammissa muissa ETA-maissa. Hintalautakunta on arvioinut väärin valmisteen hoidollista arvoa. Hintalautakunta ei ole ottanut asianmukaisesti huomioon esitettyä näyttöä eikä muun muassa sitä maininnan varaan jättämäänsä seikkaa, että peruskorvattavuus koskisi vaikean ja henkeä uhkaavan sairauden hoitoa, johon ei ole tarjolla aikaisempaa hoitoa. Päätös ei perustu voimassaolevaan lakiin ja se on myös hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden vastainen.

Duchennen lihasdystrofia (DMD) on erittäin vakava, nopeasti etenevä lihasrappeumasairaus. Se on invalidisoiva, parantumaton sairaus, joka johtaa lihasheikkouteen ja liikuntavammaisuuteen. Potilaat joutuvat pyörätuoliin yleensä jo noin 12-vuotiaina. Duchennen lihasdystrofia aiheuttaa sydänlihassairautta, infektioita ja etenevää hengityshalvausta, ja potilaat kuolevat pääsääntöisesti varhaisessa aikuisiässä (keskimäärin 25‒28 vuoden ikäisenä).

Duchennen lihasdystrofia johtuu dystrofiinigeenin mutaatiosta (DNA-muutos/geenivirhe) ja periytyy peittyvästi X-kromosomissa äidiltä, mutta sairaus voi syntyä myös uuden geenimutaation seurauksena. Noin 10 prosenttia Duchennen lihasdystrofia -tapauksista johtuu nonsense- mutaatiosta (nmDMD).

Perussyynä Duchennen lihasdystrofialle on lihassolun kalvoa tukevan dystrofiiniproteiinin puute, joka aiheuttaa lihasten asteittaista heikkenemistä. Koska dystrofiinigeenin mutaatio esiintyy X-kromosomissa, johtaa geenimutaatio Duchennen lihasdystrofiaan pääasiassa pojilla, sillä tytöillä toinen terve X-kromosomi voi tuottaa dystrofiiniproteiinia. Duchennen lihasdystrofian syynä on useampia erilaisia dystrofiinigeenin mutaatioita. DNA:n nonsense-mutaatiossa yhden nukleotidin vaihtumi-nen muuttaa lähetti-RNA:n kodonin (kolmen emäsparin jonon) lopetus- koodiksi, jolloin dystrofiiniproteiinin synteesi päättyy liian aikaisin ja proteiini jää toimimattomaksi.

Duchennen lihasdystrofiaa aiheuttavaa geenimutaatiota kantavat pojat syntyvät terveinä. Sairaus kuitenkin aiheuttaa lihasten jatkuvaa heikkenemistä. Oireet alkavat yleensä ennen kuudetta ikävuotta ja ilmenevät ensin ja voimakkaimmin alaraajoissa. Varhaislapsuudessa havaitaan muun muassa viiveitä liikkumisen kehityksessä. Lihasten heikkeneminen aiheuttaa liikuntarajoitteisuutta, esimerkiksi hyppiminen on vaikeaa tai ei onnistu lainkaan. Pohjelihakset ensin paksuuntuvat ja lopulta lihaskudos korvautuu rasva- ja sidekudoksella (pseudohypertrofia). Kuudennen ja yhdennentoista ikävuoden välillä lihasvoima heikkenee tasaisesti. Useimmat potilaat joutuvat turvautumaan pyörätuoliin kahdentoista vuoden ikään mennessä. Sairaus johtaa usein myös skolioosiin eli selän vinoutumiseen. Hengityslihasten heiketessä potilaat tarvitsevat hengitystukea ja tulevat lopulta riippuvaisiksi hengityslaitteesta. Lopulta potilailla ei ole juuri mitään lihastoimintoja kasvojen lihaksia lukuun ottamatta. Yleisiä kuolinsyitä ovat hengityskomplikaatiot ja kardiomyopatia (sydänlihassairaudet).

Duchennen lihasdystrofiaan ei ole olemassa aikaisempaa hyväksyttyä lääkehoitoa. Sairauden hoitokäytäntö perustuu tukihoitoon, joka kohdistuu sairauden oireisiin, ei sen syihin. Tukihoito voi sisältää kortikosteroidihoidon lisäksi sydämeen, hengitysteihin, tuki- ja liikuntaelimiin tai ruuansulatuskanaviin liittyvien komplikaatioiden lääkehoitoa sekä fysioterapiaa. Kortikosteroidihoidosta huolimatta DMD-potilaat menettävät lihastoimintojaan ja joutuvat pysyvästi pyörätuoliin 12‒15 vuoden ikäisinä.

Duchennen lihasdystrofia on harvinaissairaus. Euroopan unionin määritelmän mukaan harvinaisiksi katsotaan sairaudet, joita sairastaa enintään viisi ihmistä 10 000 ihmistä kohden. Lihastautiliiton mukaan Duchennen lihasdystrofiaan sairastuu arviolta yksi noin 3 300 pojasta. Sellaisena se on lasten yleisin lihasrappeumatauti.

Euroopan unionin neuvosto on vuonna 2009 antanut suosituksen toimiksi harvinaisten sairauksien alalla. Suomessa sosiaali- ja terveysministeriön asettama Harvinaiset sairaudet -ohjausryhmä on laatinut ehdotuksen harvinaisten sairauksien kansalliseksi ohjelmaksi. Ohjausryhmän raportissa viitataan Euroopan unionin neuvoston suositukseen. Eräänä kansallisen ohjelman tavoitteena on edistää harvinaislääkkeiden saatavuutta ja korvattavuutta ja turvata harvinaislääkkeiden saatavuus. Harvinaissairauksille on ominaista, että niiden hoitoon tarkoitetuille uusille lääkevalmisteille on vaikea saada laajaa tutkimusnäyttöä. Potilasmäärät ovat pieniä, jolloin potentiaalien testattavienkin joukko on pieni. Lääkkeiden kehittäminen on kallista, ja harvinaissairauksiin kehitettyjen lääkkeiden markkinat ovat pienet. Harvinaislääkkeiden tosiasiallinen saatavuus kuitenkin edellyttää, että lääkkeellä on myyntilupa, se on tuotu kauppaan ja että lääkkeen käyttö on mahdollista potilaalle ilman taloudellisia ja hallinnollisia esteitä.

Valmisteen vaikuttavana aineena on atalureeni. Atalureeni vaikuttaa ribosomaaliseen translaatioon vähentäen ribosomien alttiutta pysähtyä mutaation aiheuttamien lähetti-RNA:n ennenaikaisten lopetuskodonien kohdalla näin mahdollistaen täysimittaisen toimivan dystrofiiniproteiinin muodostumisen ja tuottamisen.

Duchennen lihasdystrofiaan ei ole parantavaa lääkettä, ja sairauden nykyinen hoito perustuu komplikaatioiden ehkäisyyn ja hallintaan. Valmiste on ensimmäinen hyväksytty nmDMD:n hoitomuoto, joka kohdistuu sairauden syyhyn eli dystrofiinin puutteeseen.

Valmisteen on osoitettu voivan hidastaa potilaiden liikuntakyvyn heikkenemistä. Siten hoito viivästyttää liikuntakyvyn menetystä. Varovaisen arvion mukaan Translarna-hoidossa sairaus etenee kolme kertaa hitaammin ja potilaat säilyttävät liikuntakykynsä seitsemän vuotta pidempään kuin parhaassa oireenmukaisessa hoidossa. Mahdollisuus sille, että potilaalle ei kehity skolioosia, kasvaa huomattavasti. Todennäköisesti myös keuhkojen toimintakyky säilyy paljon kauemmin ja hengityslaitteen tarve viivästyy. Liikuntakyvyn ylläpysyminen pitää samalla yllä lapsen elämänlaatua mahdollistaen normaalimman elämän, esimerkiksi aktiviteetit samanikäisten kanssa sekä omatoimisen pukeutumisen, peseytymisen, syömisen ja vessassa käynnin.

Translarna-valmiste on ehdottoman tarpeellinen dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvasta Duchennen lihasdystrofista kärsiville vähintään viisivuotiaille liikuntakykyisille potilaille, jotka eivät muutoin voi saada hoitoa vaikeaan ja henkeä uhkaavaan sairauteensa.

Valmisteen hoidollinen arvo ei ole vähäinen. Korvattavuushakemuksen liitteinä olevien tutkimusten ja asiantuntijalausuntojen perusteella potilaat voivat hyötyä valmisteesta merkittävästi.

Atalureenin tehoa ja turvallisuutta tutkittiin satunnaistetussa, kaksoissokkoitetussa ja lumekontrolloidussa faasin IIb päämyyntilupatutkimuksessa. Lumelääkettä saaneiden poikien kuuden minuutin kävelytestitulos heikkeni 44 metriä 48 viikon aikana, kun taas atalureenia 40 mg/kg vuorokaudessa saaneiden poikien tulos heikkeni samana aikana ainoastaan 13 metriä.

Faasin 2A tutkimus kesti vain 28 päivää, mutta siinäkin atalureenia saaneista pojista yli 60 prosenttia alkoi tuottaa dystrofiinia luurankolihaksiin.

Faasin III tutkimus tuki näyttöä atalureenin kliinisestä tehosta. Kuuden minuutin kävelytestissä koko potilasryhmässä atalureenia saaneiden potilaiden kävelymatka lyheni 48 viikon aikana 15 metriä vähemmän kuin lumelääkettä saaneiden potilaiden ryhmässä. Uudelleenmääritellyssä potilasryhmässä, joiden kävelytestin tulos lähtötilanteessa oli välillä 300‒ 400 metriä, ero testiryhmien välillä oli merkittävä: 47 metriä atalureeniryhmän eduksi. Samalla tavalla määritellyn potilasryhmän tulokset faasissa IIb osoittivat 49 metrin eroa atalureeniryhmän eduksi.

Hintalautakunnalle toimitetussa asiantuntijalausunnossa pediatrian professori Mar Tulinius ja lastenneuropediatrian professori Thomas Sejersen esittävät, että potilaat hyötyvät valmisteesta.

Valmiste sai Euroopan lääkeviraston (EMA) lääkevalmistekomitean (CHMP) myöntämän ehdollisen myyntiluvan heinäkuussa 2014. Marraskuussa 2016 faasi III -tutkimuksen tulosten perusteella CHMP suositteli valmisteen ehdollisen myyntiluvan uudistamista.

Ison-Britannian the National Institute for Health and Care Excellence (NICE) suositteli heinäkuussa 2016 antamassaan arviossa atalureenia dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan vähintään viisivuotiaiden liikuntakykyisten lasten Duchennen lihasdystrofin hoitoon.

Valmiste on hyväksytty korvattavaksi lääkeaineeksi 17 Euroopan maassa. 75 prosenttia EU-maissa asuvista potilaista saa Translarna-hoitoa korvattavana.

Valittajien hakemus sisältää terveystaloudellisen selvityksen valmisteen kustannusvaikuttavuudesta. Ehdotettu kohtuullinen tukkuhinta johtaa keskimääräiseen päivittäiseen X euron kustannukseen 25,7 kiloa painavalle lapselle (noin 8,5-vuotias). Vastaava päivittäinen kustannus vähittäismyyntihintana (sis. alv) olisi noin X euroa. Esitetyn arvion mukaan valmisteen lisäkustannus saavutettavaa laatupainotettua elinvuotta kohden olisi X euroa.

Kustannusta arvioitaessa on otettava huomioon, että DMD on vakava krooninen, ennenaikaiseen kuolemaan johtava sairaus. Valmiste vaikuttaa viivyttämällä ajankohtaa, jolloin pojat lopullisesti joutuvat pyörätuoliin. Noin 30 vuoden elinajanodotteessa varovaisenkin arvion mukainen seitsemän vuoden vaikutus on huomattava. Kyse on harvinaissairaudesta, joka käynnistyy varhaisessa lapsuudessa. Potilaita on erittäin rajallisesti. Näissä olosuhteissa korkea inkrementaalinen kustannusvaikuttavuussuhde tulisi olla hyväksyttävissä.

Kansaneläkelaitos toteaa lausunnossaan, että Suomeen ehdotetut hinnat ovat samalla tasolla kuin valmisteen hinnat Itävallassa, Saksassa ja Tanskassa, alhaisemmat kuin Isossa-Britanniassa, Tšekissä ja Unkarissa ja kalliimmat kuin Norjassa.

Kansaneläkelaitos katsoi lausunnossaan, että valmiste täyttää korvattavalle valmisteelle asetetut vaatimukset. Kansaneläkelaitos kuitenkin katsoi, että ehdotetuille tukkuhinnoille ei ollut esitetty riittäviä perusteluja eikä niitä näin ollen voitu pitää kohtuullisina. Ehdotettuja tukkuhintoja koskevia perusteluja on myöhemmissä kirjelmissä esitetty lisää sekä perusteltu näkemystä, jonka mukaan terveystaloudellisessa analyysissa esitetyt elämänlaatupainot on arvioitu alakanttiin. Kustannusvaikuttavuussuhde olisi todennäköisesti pikemminkin esitettyä matalampi kuin korkeampi.

Suomessa on tällä hetkellä kaksi potentiaalista hoidettavaa poikaa. Valmisteen korvattavuudella on siten vain marginaalinen vaikutus terveydenhuollon ja yhteiskunnan kustannuksiin.

Valittajat ovat tähän mennessä yli 17 vuoden aikana investoineet valmisteen keksimiseen, kehitystyöhön ja kaupallistamiseen yli X dollaria. Kuten usein harvinaissairauksien kohdalla on, nmDND-tutkimuksia aloitettaessa sairautta koskeva tieteellinen tieto oli erittäin vähäistä. Harvinaissairauden tutkimus- ja kehitystyö on siten tehty suurella riskillä vailla takeita onnistumisesta.

Hoidollinen arvo peruskorvattavuuden edellytyksenä tuli sairausvakuutuslakiin ensimmäisen kerran vuonna 2005. Lakimuutoksen esitöissä todetaan, että valmisteella, jonka hoidollinen arvo on vähäinen, "tarkoitettaisiin valmisteita, joilla ei saataisi aikaan todellista muutosta vakuutetun terveydentilaan" (HE 97/2005 vp). Kuten nykytilanteessa, ennen mainittua lakimuutosta lääkkeiden hintalautakunta saattoi hylätä kohtuullista tukkuhintaa koskevan hakemuksen hintaa koskevilla perusteilla, vaikka muutoin lääke katsottaisiinkin peruskorvattavaksi. Peruskorvattavuuden ja siihen liittyvän hoidollisen arvon tarkastelun kohdalla kyse ei kuitenkaan nykytilanteessakaan ole kustannusten ja hyödyn vertailusta.

Vähäinen hoidollinen arvo mainitaan myös Sosiaali- ja terveysministeriön selvitysmiesraportissa vuodelta 2002. Selvitysmiehen ehdotuksen mukaan 0-korvausluokkaan "kuuluisivat sellaiset lääkemääräykselläkin hankittavat lääkevalmisteet, joita ei ole määrätty merkittävän sairauden hoitoon/toteamiseen tai lääketieteellisin perustein ehkäisemään sen seuraamuksia (komplikaatioita), joiden hoidollinen arvo on vähäinen tai joiden korvattavuutta esimerkiksi elämäntapoihin liittyvistä syistä ei pidetä tarkoituksenmukaisena".

Selvitysmiehen ehdottamaa 0-korvausluokkaa voidaan verrata nykyisen sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin luetteloon valmisteista, joille ei vahvisteta peruskorvattavuutta. Selvitysmiehen listaamien esimerkkien yhdistäviä tekijöitä ovat muun muassa niissä kuvattujen sairauksien vähämerkityksisyys ja hoitojen tilapäisyys.

Translarna-valmisteen ei voida katsoa olevan verrannollinen sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin valmisteisiin, joiden hoidollinen arvo on vähäinen. Valmisteella hoidettava sairaus ei ole vähämerkityksinen, valmisteen vaikutus ei ole tilapäinen ja sillä voidaan saada aikaan todellinen muutos potilaan terveydentilaan.

Valmistetta koskeva tutkimusnäyttö on osoittanut, että varsinkin potilaille, jotka saavat 6MWD-testissä tuloksen 300‒400 metriä, valmisteesta on selkeää hyötyä.

Lääkkeiden hintalautakunnan käsitys valmisteen hoidollisesta arvosta poikkeaa paitsi eurooppalaisesta konsensuksesta myös Kansaneläkelaitoksen valmisteen peruskorvattavuutta koskevasta käsityksestä.

Kansaneläkelaitos on katsonut valmisteen hoidollisen arvon vähäistä suuremmaksi. Myöskään tehotietoihin liittyvä epävarmuus ei Kansaneläkelaitoksen lausunnon perusteella tarkoita sitä, että valmisteella ei olisi vähäistä suurempaa hoidollista arvoa.

Myös Euroopan lääkeviraston raportissa viitataan CHMP:n jo faasin IIb tutkimuksen perusteella tekemään arvioon. CHMP totesi, että DMD on henkeä uhkaava, kroonisesti heikentävä sairaus, johon ei ole olemassa tyydyttäviä hoitokeinoja ja siten valmiste vastaisi lääketieteelliseen tarpeeseen. Lääkkeen välittömästä saatavuudesta koituvat kansanterveydelliset hyödyt ovat suuremmat kuin lisätietojen puuttumiseen liittyvät riskit.

Lääkkeiden hintalautakunnan tekemä johtopäätös on ristiriidassa myös sille esitettyjen asiantuntijalausuntojen sekä Euroopan lääkeviraston ja Ison-Britannian NICEn näkemysten kanssa. Päätöksessä viitataan kyllä joihinkin tutkimustuloksiin sekä Euroopan lääkeviraston lääkevalmistekomitean esitykseen, jonka mukaan valmisteella ei ole havaittu olevan merkittäviä turvallisuusriskejä. Johtopäätöksessä tutkimustulokset jäävät kuitenkin lyhyen maininnan varaan ja tilastollisesti merkittävät tulokset niputetaan yhteen lauseeseen niin, että luetellaan tutkimustuloksia, joissa atalureeniryhmän tulokset olivat numeraalisesti parempia, mutta ryhmien välillä ei ollut tilastollisia eroja. Suuremmilla atalureenivuorokausiannoksella tehtyihin mittauksiin viittaaminen vaikuttaa tarkoitukselliselta. On tavallista, että lääkkeen oikea annostus on merkityksellinen tekijä sen tehossa. Atalureenin kohdalla toimivaksi on todettu 40 mg/kilogrammaa/vuorokaudessa -annos. Se, että 80 mg/kilogramma/vuorokaudessa -annostus ei aikaansaa vastaavia tuloksia ei osoita, ettei valmisteella olisi vähäistä suurempaa hoidollista arvoa.

Hintalautakunta sivuuttaa johtopäätöksissään faasin III merkitsevät ja faasin IIb tutkimustuloksia tukevat alaryhmätulokset todeten faasin III tuloksista ainoastaan, että ne ovat ensisijaisen päätetapahtuman osalta samankaltaiset päämyyntilupatutkimuksen kanssa, eikä kuuden minuutin kävelytestin tuloksissa ollut todettavissa tilastollisesti merkitsevää eroa atalureenin ja lumelääkityksen välillä.

Hakija on asian käsittelyn aikana selittänyt alaryhmän (potilaat, joiden tulos 6MWD-testissä on 300‒400 metriä) valinnan merkitystä. Faasin IIb tutkimuksen lumehaaraa analysoitaessa on huomattu, ettei tutkimuksissa käytetty 6MWD-mittari ole herkkä potilailla, jotka pystyvät kävelemään yli 350 metriä (näiden potilaiden kävelykyky heikentyi vain vähän 48 viikon aikana, jolloin valmisteen tehoa on vaikea osoittaa tässä potilasryhmässä). Samoin 6MWD-mittarin on todettu olevan vähemmän herkkä potilailla, jotka pystyvät kävelemään alle 300 metriä ja joilla on kertynyt paljon rasvaa alaraajoihin (näiden potilaiden riski menettää liikuntakyky on merkittävästi korkeampi hoitomuodosta riippumatta, mistä syystä tämäkään ryhmä ei ole optimaalinen osoittamaan valmisteen tehoa). Ei ole kuitenkaan tieteellistä syytä olettaa, että valmiste ei suojaisi myös näiden ryhmien potilaiden lihaksia.

Lääkkeiden hintalautakunnan tekemän kokonaisarvion pääpaino vaikuttaa olevan siinä, että CHMP on todennut tarvittavan kattavaa lisätietoa valmisteen hyöty-riskisuhteesta. CHMP ei kuitenkaan ole kyseenalaistanut valmisteen hoidollista arvoa, vaikka edellyttikin lisätutkimuksia näytön vahvistamiseksi entisestään. CHMP toteaa suosituksessaan uuden näytön edelleen osoittavan, että valmiste hidastaa sairauden etenemistä eikä sen turvallisuuteen liity merkittäviä huolenaiheita.

CHMP on myös perustellut ehdollisen myyntiluvan myöntämistä. DMD-potilaiden hoidossa mukana olevat 37 asiantuntijaa ovat laatineet ja allekirjoittaneet Euroopan lääkevirastolle toimittamansa dokumentin, jossa nämä suosittelevat valmisteen myyntiluvan jatkamista. Saatekirjeessä asiantuntijat toteavat valmisteen myös oman kokemuksensa perusteella hidastavan sairauden etenemistä, ja kroonisen sairauden kohdalla tarvitaan pitkän aikavälin seurantaa, jotta lääkkeen kaikki hyödyt voidaan määritellä. Johtopäätöksissä asiantuntijat esittävät, että tulokset osoittavat valmisteen myönteisen riski-hyötysuhteen.

Lisänäyttöä lääkkeen hoidollisesta arvosta tarvitaan myös silloin, kun lääkettä haetaan Suomessa erityiskorvattavaksi. Erityiskorvattavuuden yhtenä lähtökohtaisena edellytyksenä on aikaisemmin ollut, että lääke on ollut kaksi vuotta peruskorvattavana. Edelleen erityiskorvattavuuden kohdalla laissa erikseen painotetaan käytössä ja tutkimuksissa osoitettua lääkevalmisteen hoidollista arvoa. Hoidollista arvoa koskeva vaadittu näyttökynnys ei voi olla yhtä korkea peruskorvattavuuden kohdalla.

Lääkkeiden hintalautakunta ei ole ottanut arvioinnissaan huomioon harvinaisen sairauden vakavaa, lopulta kuolemaan johtavaa luonnetta ja selkeää lääketieteellistä tarvetta sairauden hoidolle, johon ei ole tarjolla aikaisempaa hoitoa.

Ehdollisen myyntiluvan tarkoitus on ollut mahdollistaa harvinaissairaudesta kärsiville potilaille pääsy tällä hetkellä ainoaan mahdolliseen sairauden syyhyn vaikuttavaan lääkkeeseen. Tällä ei kuitenkaan ole käytännössä merkitystä, jos yksittäisen potilaan kannalta erittäin kalliille lääkkeelle ei myönnetä korvattavuutta.

Lääkkeiden hintadirektiivin johdanto-osassa todetaan, että lääkkeiden hintojen sääntelytoimenpiteiden ensisijaisena päämääränä on "kansan- terveyden edistäminen varmistamalla lääkkeiden riittävä saatavuus kohtuullisin kustannuksin". Dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan Duchennen lihasdystrofian hoitoon vähintään viisivuotiaille liikuntakykyisille potilaille ei ole tarjolla aikaisempaa tai vaihtoehtoista lääkehoitoa. Ilman peruskorvattavuutta lääke ei tosiasiallisesti ole suomalaisten potilaiden saatavilla.

Eurooppalaisessa hallinto-oikeudessa eri valtioiden hallinto-oikeusjärjestelmien on katsottu lähentyneen arvojen tasolla. Erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 85-86/1998) symboloi valtioiden välistä yhteisymmärrystä siitä, mitkä arvot ovat etusijalla julkisen vallan käytön sääntelyssä.

Hallinto-oikeuden tehtävät heijastavat pyrkimystä suojata hallinto-oikeussuhteen heikompaa osapuolta. Myös hallintolain esitöissä (HE 72/2002 vp) korostetaan hallinnon kanssa asioivan yksityisen tarpeiden huomioon ottamista ja hänen oikeuksiensa suojaamista.

Hallinto-oikeudellinen sääntely pyrkii siihen, että viranomaistoiminta olisi muun muassa yhdenvertaista, puolueetonta ja rationaalista. Asian- mukaiseen toimintaan voidaan lukea viranomaisen palveluvelvollisuus, joka sisältää yksityisen oikeusturvan kannalta useita tärkeitä osatekijöitä kuten neuvontavelvollisuuden, joutuisan käsittelyn, velvollisuuden vastata yhteydenottoihin sekä viranomaisen yhteistyövelvoitteen.

Julkisen vallan käyttäjälle laissa asetetut huolellisuusvaatimukset eivät ole alhaisemmat silloin, kun julkisen vallan käytön kohteena on elinkeinonharjoittaja.

Huolellisen selvittämisen merkitys korostuu, kun kysymys on perustus- laissa turvattujen perusoikeuksien kannalta merkityksellisestä asiasta. Tällaisia ovat muun ohella erilaisten ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömien sosiaalisten etuuksien myöntäminen.

Sosiaalioikeudellinen lainsäädäntö sääntelee muun muassa sosiaali-etuuksien jakamista, joihin lääkekorvausten voidaan katsoa kuuluvan. Sosiaalioikeudellisten säännösten väljyys antaa oikeusperiaatteille erityisen keskeisen aseman lainsäädännön soveltamisessa.

Hallintolain 6 § asettaa viranomaisille vaatimuksen siitä, että kaikkia tulee hallinnossa kohdella tasapuolisesti. Tämä yhdenvertaisen kohtelun vaatimus ulottuu kaikkiin niihin, jotka voivat käsiteltävässä asiassa olla asianosaisia tai joihin asian käsittely muuten voi vaikuttaa, riippumatta siitä, asioivatko he viranomaisessa. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus ulottuu siis myös yksittäisiin Duchennen lihasdystrofiaa sairastaviin potilaisiin.

Kansanterveystavoite edellyttää, että vakavasta ja pitkäaikaisesta sairaudesta kärsivä potilas saa sairautensa hoitoon vaaditun asianmukaisen lääkityksen kohtuullisin kustannuksin. Harvinaissairaudesta kärsivää potilasta ei saa asettaa epäedullisempaan asemaan yleisempien sairauksien potilaisiin verrattuna. Päätös asettaa myös suomalaiset potilaat huonompaan asemaan verrattuna niihin eurooppalaisiin potilaisiin, jotka saavat Translarna-hoitoa korvattavana.

Hakija on toimittanut hakemuksensa tueksi muun muassa tutkimusnäyttöä sekä lisäselvitystä. Päätös ja päätöksentekoprosessi eivät ole olleet objektiviteettiperiaatteen mukaisia, sillä lääkkeiden hintalautakunta ei ole ottanut säännösten edellyttämällä tavalla huomioon toimitettua tutkimusnäyttöä ja lisäselvitystä valmisteen hoidollisista ansioista.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) todetaan, ettei julkishallinnon toiminta voi hallinnon objektiviteettiperiaatteen mukaan perustua esimerkiksi julkisyhteisön erityisten etujen tavoitteluun.

Lääkkeiden hintalautakunnan päätös on myös suhteellisuusperiaatteen vastainen. Perusteettoman korkeaan näyttökynnykseen perustuva päätös on kohtuuton paitsi valittajille myös niille dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvaa Duchennen lihasdystrofiaa sairastaville potilaille, joille tehokkaaksi ja hyvin siedetyksi osoitettu valmiste olisi parhaiten sopiva lääkehoito varsinkin, kun muuta lääkehoitoa ei ole tarjolla.

Hallinnossa on velvollisuus huolehtia paitsi julkishallinnon tavoitteiden saavuttamisesta myös yksityisten intressien toteuttamisesta.

Lääkkeiden hintalautakunnan päätöksen perustelut eivät täytä hallintolain 45 §:n ja lääkkeiden hintadirektiivin 6 artiklan 2 kohdan vaatimuksia. Päätöksessä ei ole johdonmukaisella tavalla otettu huomioon asiassa esitettyä näyttöä ja se on ristiriidassa useiden esitettyjen valmisteen hoidollista arvoa koskevien lausuntojen kanssa. Perusteluista ei ole mahdollista selkeästi todentaa päätöksenteossa käyttämiä arviointiperusteita.

Ajan kulumisella on asiassa erityinen merkitys. Käsittelyn viivästyminen johtaisi siihen, että peruskorvattavuus viivästyy EU-säännösten ja voimassa olevan lain mukaisesta. Valittajilla on vahva kaupallinen intressi saada valmiste nopeasti peruskorvattavuuden piiriin ja Duchennen lihasdystrofiaa sairastavilla, valmistetta tarvitsevilla potilailla on vahva intressi saada se nopeasti peruskorvattavuuden piiriin.

Suomessa voimassa olevan lääkekorvausjärjestelmän kansanterveyden edistämistavoite ei toteudu tällä hetkellä valmistetta tarvitsevien potilaiden osalta. Kansanterveystavoite edellyttää, että vakavasta ja pitkäaikaisesta sairaudesta kärsivä potilas saa sairautensa hoitoon vaaditun asianmukaisen lääkityksen ja että potilas saa sen kohtuullisin kustannuksin.

Lainvastaisen päätöksen soveltaminen aiheuttaa jatkuvasti vahinkoa sekä valittajille että potilaille. Tilanne tulee korjata ilman aiheetonta viivytystä. Tämän vuoksi korkeimman hallinto-oikeuden ei tule palauttaa asian käsittelyä lääkkeiden hintalautakuntaan, vaan ratkaista asia kaikilta osin.

Lääkkeiden hintalautakunta on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä perusteettomana ja kiistetty oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus perusteineen sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Sairausvakuutuslain 1 luvun 1 §:n mukaisesti hoidon tarpeellisuus on aina korvauksen maksamisen edellytys. Lääkkeiden hintalautakunta vahvistaa lääkevalmisteen peruskorvattavuuden sairausvakuutuslain 6 luvun 4 §:n mukaisesti myyntiluvan haltijan hakemuksesta. Lainsäädännössä linjataan, mitä selvityksiä hakemuksessa tulee olla. Lisäksi hintalautakunta on laatinut hakijoille hakemusohjeet, joissa on annettu tarkempia ohjeita hakemuksen laatimiseen. Hakijat voivat myös ottaa yhteyttä hintalautakunnan sihteeristöön. Hakemukseen liitettävien selvitysten laadusta ja sisällöstä vastaa yksiselitteisesti hakija.

Valittajien 25.5.2016 vireille tulleesta hakemuksesta pyydettiin Kansaneläkelaitoksen lausunto, joka annettiin hakijalle tiedoksi 7.7.2016 ja johon hakija toimitti vastineen 22.7.2016. Lääkkeiden hintalautakunnan monijäseninen asiantuntijaryhmä käsitteli Translarna-valmisteen hakemusta kokouksissaan 9.8.2016 ja 6.9.2016. Lääkkeiden hintalautakunta käsitteli hakemusta kokouksessaan 6.10.2016, jolloin se katsoi, että Translarna-valmiste ei täytä peruskorvattavuudelle asetettuja edellytyksiä ja siksi hakemus raukeaisi tukkuhinnan osalta. Hakijalle annettiin mahdollisuus antaa lisäselvitystä hakemuksen tueksi. Hakija keskeytti hakemuksen käsittelyn 19.10.2016. Hakijan pyynnöstä järjestettiin hakijan ja lääkkeiden hintalautakunnan sihteeristön tapaaminen 1.11.2016. Hakemuksen käsittelyä jatkettiin 18.11.2016 ja hintalautakunta hylkäsi hakemuksen 8.12.2016.

Lääkkeiden hintalautakunta noudattaa tarkoin hallintolakia ja muun muassa yhdenvertaisuusperiaatetta. Hintalautakunta on ennen lopullisen päätöksen antamista selvittänyt asiaa laajasti muun muassa hankkimalla asiantuntijalausuntoja ja kuullut hakijaa lukuisia kertoja. Päätöksessä on esitetty perustelut. Hakijalle on lisäksi yhtä aikaa päätöksen kanssa annettu tiedoksi esitysmuistio.

Valituksenalaista asiaa käsiteltäessä on tunnistettava ero myyntiluvan myöntämiselle ja valmisteen hyväksymiselle lääkekorvausjärjestelmään.

Euroopan lääkeviraston (EMA) lääkevalmistekomitea (CHMP) antoi ensin 23.1.2014 kielteisen lausunnon Translarna-valmisteen myyntiluvan myöntämisestä. Hakijan pyynnöstä CHMP arvioi hakemuksen uudelleen ja puolsi lausunnossaan 22.5.2014 ehdollisen myyntiluvan myöntämistä. Valmisteelle myönnettiin ehdollinen myyntilupa EU:n keskitetyssä myyntilupamenettelyssä 31.7.2014. Ehdollisessa myyntiluvassa edellytettiin myyntiluvan haltijaa tekemään faasi III-tutkimus. Sen tulokset ensisijaisen päätetapahtuman osalta olivat samankaltaiset päämyyntilupatutkimuksen kanssa, eikä kuuden minuutin kävelytestin tuloksissa ollut todettavissa tilastollisesti merkitsevää eroa atalureenin ja lumelääkityksen välillä.

Translarna-valmisteella ei ole todettu vakavia haittavaikutuksia ja valmiste on saanut määräaikaisen ehdollisen myyntiluvan EU:n alueella siten kuin päätöksestä ilmenee. Ehdollinen myyntilupa voidaan myöntää silloin, kun lääkkeelle ei voida myöntää tavallista myyntilupaa riittämättömän tutkimustiedon vuoksi, mutta lääke katsotaan kuitenkin lääketieteellisin perustein tarpeelliseksi, koska ei ole käytettävissä muita hoitovaihtoehtoja. Ehdollisen myyntiluvan myöntämisen yhteydessä määritellään, mitä tietoja lääkeyrityksen on jatkossa toimitettava myyntiluvan ylläpitämiseksi. Lääkeviranomainen arvioi kertyneet tiedot säännöllisesti.

Yhdysvaltain elintarvike- ja lääkevirasto FDA on helmikuussa 2016 ilmoittanut, että se ei ota valmisteen myyntilupahakemusta käsiteltäväkseen dokumentaation puutteiden vuoksi.

Myyntiluvan edellytyksenä on teho, turvallisuus ja laatu. Tehon osalta arvioidaan, että lääkkeen hyödyt ovat haittoja suuremmat. Myyntilupa voidaan myöntää valmisteelle, jonka hoidollinen arvo on vähäinen, mutta sen hyödyt ovat suuremmat kuin lääkkeestä aiheutuvat haitat. On eri asia, millä tutkimusnäytöllä valmiste voidaan Suomessa sisällyttää lääkekorvausjärjestelmään yhteiskunnan korvaamaksi. Korvattavuuden edellytyksistä säädettäessä on nimenomaan lähdetty siitä, että korvattavuuden edellytykset eroavat myyntiluvan edellytyksistä.

Lääkkeiden hintalautakunnan päätös perustuu sairausvakuutuslain korvattavuutta koskevien edellytysten kokonaisarvioon, jossa on otettu huomioon hakijan toimittama hakemusmateriaali lisäselvityksineen sekä Kansaneläkelaitokselta ja hintalautakunnan asiantuntijaryhmältä pyydetyt asiantuntijalausunnot.

Sairausvakuutuslain 6 luvun säännökset koskevat kaikkia lääkevalmisteita, ja arvioinnin tulee perustua näihin yhdenmukaisiin kriteereihin riippumatta esimerkiksi lääkkeen käyttötarkoituksesta. Sairauden yleisyys otetaan huomioon arvioitaessa vaadittavaa tutkimusnäytön laajuutta. Myös harvinaissairaudet ovat keskenään hyvin erilaisia ja niitäkin diagnosoidaan/määritellään nykyisin huomattava määrä. Sairauden vakavuus tai harvinaisuus ei kuitenkaan ole kriteeri arvioitaessa valmisteen tutkimusnäyttöä.

Myös lääkkeiden hintalautakunnan näkemyksen mukaan Duchennen lihasdystrofia on vakava sairaus eikä vähämerkityksinen ja tilapäinen. Valituksessa mainitulla vuodelta 2002 olevalla selvitysmiehen raportilla ei ole mitään liittymäkohtaa arvioitaessa Translarna-valmisteen tutkimusnäyttöä ja hoidollista arvoa.

Silläkään valituksessa esitetyllä seikalla, että valmiste on hyväksytty yhteiskunnan vahvasti korvaamaksi lääkkeeksi useammissa muissa ETA-maissa, ei ole mitään merkitystä arvioitaessa valmisteen hoidollista arvoa.

Päätöksen perusteena olleessa hakemusmateriaalissa ilmoitetaan korvattavuus- ja hintatiedot seitsemästä kaikkiaan 31:stä ETA-maasta. Hakija on myöhemmin lisäksi ilmoittanut, että valmiste olisi potilaiden saatavana useammassakin ETA-maassa, mutta tietoa valmisteen sisällyttämisestä näiden maiden korvausjärjestelmään ei ole. Sairausvakuutuslain 6 luvun mukaisiin peruskorvattavuuden arviointikriteereihin ei kuulu, kuinka monessa maassa ja millä edellytyksillä kysymyksessä oleva valmiste on korvattu tai ylipäänsä kaupan muissa ETA-maissa. ETA-maiden tietoja tarvitaan tukkuhinnan kohtuullisuuden arvioinnissa eivätkä nämä tiedot osoita miltään osin valmisteen hoidollista arvoa. Korvattavuuden perusteet eri maissa poikkeavat toisistaan sen vuoksi, että kyse on kunkin maan omaan päätöksentekojärjestelmään kuuluvasta asiasta.

Lääkkeiden hintalautakunnan korvattavuutta koskeva arviointi perustuu käytössä olevaan tutkimusnäyttöön ja sen arviointiin. Kansaneläkelaitoksen lausunnon mukaan Translarna-valmiste täyttää korvattavalle valmisteelle asetetut vaatimukset. Hintalautakunnan käytössä on myös ollut kaksi laajapohjaisen asiantuntijaryhmän lausuntoa, joissa ei puolleta Translarna-valmisteen peruskorvattavuutta. Hakija ei ole valituksessaan tuonut esiin hintalautakunnan asiantuntijaryhmän lausuntoja, joiden mukaan Translarna-valmisteen hoidollinen arvo Duchennen lihasdystrofian hoidossa on käytettävissä olevan tutkimustiedon perusteella vähäinen, eikä asiantuntijaryhmä pitänyt valmisteen peruskorvattavuutta perusteltuna.

Valituksessaan hakija viittaa omiin, toimittamiinsa asiantuntijalausuntoihin. Hakemuksen liitteenä on toimitettu professori Tuliniuksen ja professori Sejersenin asiantuntijalausunto. Lausunnon on antanut kaksi Translarna-valmisteen kliinisissä tutkimuksissa testaajina ollutta lääkäriä. Hintalautakunnassa käsiteltäviin hakemuksiin liittyy usein hakijoiden hankkimia asiantuntijalausuntoja, jotka luonnollisesti tukevat hakijan hakemusta, kuten tässäkin tapauksessa. Hakijalla ei ole velvollisuutta toimittaa lausuntoja, jotka eivät puolla valmisteelle haettua korvattavuutta.

Vaikka hakijan toimittamat asiakirjat puoltavatkin aina valmistetta, niin tässä tapauksessa myös hakemusmateriaalista ja valituksesta käy useista kohdista ilmi, että myös hakija on tunnistanut Translarna-valmisteen hoidolliseen arvoon liittyvän epävarmuuden.

Lääkkeiden hintalautakunnan tulee lääkkeen peruskorvattavuudesta päättäessään ottaa huomioon lääkkeen hoidollinen arvo. Translarna-valmistetta koskevassa päämyyntilupatutkimuksessa ei pystytty osoittamaan, että valmiste olisi lumelääkitystä tehokkaampi ensi- ja toissijaisten päätetapahtumien osalta.

Tällä hetkellä käytettävissä olevan tutkimustiedon perusteella ei ole riittävää näyttöä siitä, että Translarna-valmisteen hoidollinen arvo dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan Duchennen lihasdystrofian hoidossa olisi vähäistä suurempi. Peruskorvattavuutta ei näin ollen voida sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n mukaan pitää perusteltuna.

Lääkkeiden hintalautakunta suorittaa sille laissa säädettyä tehtävää. Julkisen asianosaisen eli hintalautakunnan korvausvelvollisuutta arvioitaessa on erityisesti otettava huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Hintalautakunta on noudattanut toiminnassaan kaikilta osin korvattavuuden ja kohtuullisen tukkuhinnan vahvistamismenettelyä sääteleviä säännöksiä ja lautakuntaa koskevia hallintomenettelytapoja. Hintalautakunta ei ole menetellyt asiassa miltään osin lain vastaisesti tai virheellisesti.

Edellä esitetyn perusteella ei voida katsoa, että oikeudenkäynti olisi aiheutunut viranomaisen virheestä, kuten hallintolainkäyttölain 74 §:n mukainen korvausvelvollisuus edellyttää.

Valittajat eivät ole valituksessaan esittäneet hyväksyttäviä perusteita muuttaa lääkkeiden hintalautakunnan päätöstä.

Valittajat ovat jättäneet Translarna-valmisteesta uuden peruskorvattavuus- ja tukkuhintahakemuksen lääkkeiden hintalautakunnalle.

Valittajat ovat antaneet vastaselityksen ja esittäneet muun ohella seuraavaa:

Erimielisyys asiassa koskee sitä, onko Translarna-valmisteen hoidollinen arvo vähäistä suurempi.

Lääkkeiden hintalautakunnan päätös nojaa käytännössä asiantuntijaryhmän lausuntoihin. Lääkkeiden hintalautakunnan lausunnossaan mainitsemat kaksi laajapohjaisen asiantuntijaryhmän lausuntoa ovat käytännössä sanasta sanaan samat, eikä myöhemmässä lausunnossa ja sen perusteluissa oteta kantaa valittajien ensimmäisen lausunnon jälkeen toimittamiin tietoihin. Hintalautakunta on kuitenkin nojannut päätöksessään asiantuntijaryhmän lausuntoon eikä ole esittänyt perusteluita sille, miksi Kansaneläkelaitoksen asiantuntijaryhmän lausunnosta poikkeava näkemys Translarna-valmisteen hoidollisen arvon arvioinnista ja peruskorvattavuudesta olisi väärä.

Hintalautakunta on myös esitysmuistiosta ilmenevällä tavalla sivuuttanut valittajien Translarna-valmisteen hoidolliseen arvoon liittyen esittämiä seikkoja.

Lääkkeiden hintalautakunnan esittämät huomiot, joista ilmenisi, että myös hakija olisi tunnistanut Translarna-valmisteen hoidolliseen arvoon liittyvän epävarmuuden, liittyvät lähinnä tiettyjen lauseiden semantiikkaan eivätkä ne tue käsitystä siitä, että valmisteen hoidollinen arvo ei olisi vähäistä suurempi.

Translarna-valmisteen hoidollista arvoa ei tule pitää vähäisenä, vaikka valmisteen vaikuttavuuden tarkkaan määrittelemiseen liittyisikin vielä epävarmuustekijöitä pitkällä aikavälillä. Tällaiset epävarmuustekijät liittyvät kohtuullisen tukkuhinnan arviointiin, jota lääkkeiden hintalautakunta ei ole suorittanut. Vasta tässä vaiheessa tarkasteltaisiin sitä, onko valmisteen vaikuttavuus riittävä sille ehdotettuihin tukkuhintoihin nähden.

Kansaneläkelaitos ei kyseenalaistanut valmisteen hoidollista arvoa, vaikka huomauttikin terveystaloudellisen tarkastelun yhteydessä valmisteen pitkän aikavälin vaikuttavuuteen liittyvän epävarmuutta.

Lääkkeiden hintalautakunnan argumentointi on sen toteamuksen varassa, että "Päämyyntilupatutkimuksessa ei pystytty osoittamaan, että valmiste olisi lumelääkitystä tehokkaampi ensi- ja toissijaisten päätetapahtumien osalta". Hintalautakunta ei ole ollut halukas huomioimaan esimerkiksi kyseessä olevan kuuden minuutin kävelytestin rajoitteita ja testituloksille tehtyjä, valittajien näkemyksiä tukevia post hoc -alaryhmäanalyysejä. Myös atalureenivuorokausiannoksen valinnalla on merkitystä testitulosten kannalta. Kun testituloksia koskevat alaryhmävalinnat ja vuorokausiannosvalinta hyväksytään ja otetaan näytön arvioinnissa huomioon, Translarna-valmisteen hoidollinen arvo on selkeästi katsottava vähäistä suuremmaksi.

Lääkkeiden hintalautakunnan päätöksessä todetaan faasin IIb tutkimuksesta, että "[t]oimintakyvyn heikkenemisvaiheessa oleville potilaille tehdyssä post hoc -alaryhmäanalyysissä kävelytestissä kuljettu matka lyheni atalureeni 40 mg/kg/vrk-ryhmässä lumelääkitysryhmää vähemmän (ero 49,9 m, p=0,0096 vs. lume)" sekä faasin III tutkimuksesta, että "[n]iiden potilaiden alaryhmässä, joiden kävelytestin tulos lähtötilanteessa oli välillä 300‒400 m (n=99), ero ryhmien välillä oli 47,2 m atalureeniryhmän eduksi (p=0,007)". Tästä huolimatta hintalautakunta ei ole todennut valmisteella olevan hoidollista arvoa näille potilaille. Hintalautakunta ei myöskään ole perustellut sitä, miksi nämä tulokset eivät osoittaisi valmisteella olevan hoidollista arvoa.

Lääkkeiden hintalautakunta ei ole myöskään perustellut sitä, miksi valmisteella ei tulisi katsoa olevan valittajien esittämällä tavalla valmisteen toimintamekanismi huomioiden riittävää hoidollista arvoa myös muille kuin tietyille testialaryhmän potilaille.

Kysymyksessä on harvinaissairaus, johon ei ole vaihtoehtoista lääkettä. Koska jo potilasmäärät ovat pieniä, ei tutkimusnäyttökään voi olla yhtä laajaa kuin yleisimpien sairauksien kohdalla. Harvinaissairaudesta kärsivien potilaiden mahdollisuus saada lääkehoitoa edellyttää, että hoidollinen arvo on voitava osoittaa myös tavallista vähäisemmällä tutkimusnäytöllä.

Valittajien esittämät lausunnot perustuvat toisin kuin lääkkeiden hintalautakunnan hankkimat ja esittämät lausunnot kyseiseen harvinaissairauteen erityisen hyvin perehtyneiden asiantuntijoiden näkemyksiin ja arvioihin. Näille on annettava enemmän arvoa kuin hintalautakunta on tehnyt.

Lääkkeiden hintalautakunta ei ole lausunnossaan viitannut edes siihen mahdollisuuteen, että Transalarna-valmisteen teho voisi olla vähäistä suurempi. Euroopan lääkeviraston (EMA) lääkevalmistekomitean (CHMP) Translarna-valmisteesta esittämä ei tue näkemystä, jonka mukaan valmisteen hoidollinen arvo olisi ainoastaan vähäinen. Tätä ei tue myöskään Ison-Britannian NICEn raportti.

Vaikka lääkkeiden hintalautakunnan toteamin tavoin osa, valittajan saaman selvityksen mukaan kahdeksan, CHMP:n 36:sta jäsenestä jätti eriävän mielipiteen Translarnan ehdollisen myyntiluvan uudistamisesta, päätös hyväksymisestä tehtiin suurella enemmistöllä. Suomalaisjäsentä ei ollut eriävän mielipiteen jättäneiden joukossa tai niiden joukossa, jotka jättivät eriävän mielipiteen päätettäessä Translarna-valmisteen hyväksymisestä vuonna 2014.

Duchennen lihasdystrofiaan ole tiedossa käytössä ollutta kävelytestiä parempaa testiä. Translarna-hoidon on tarkoitus hidastaa sairauden etenemistä. Siten ei esimerkiksi voida edellyttää, että testi antaisi hyviä tuloksia niissä potilasryhmissä, jotka eivät ole sairauden heikkenemisvaiheessa.

Vaikuttaa siltä, että lääkkeiden hintalautakunta on sekoittanut hoidollista arvoa koskevaan arvioonsa siihen kuulumattomia seikkoja. Mahdollisilla korvattavuudesta yhteiskunnalle aiheutuvilla kustannuksilla ei ole mitään tekemistä sen kanssa, onko tietyllä lääkevalmisteella vähäistä suurempaa hoidollista arvoa.

Lääkkeiden hintalautakunnan päätöksessä ei ole otettu kantaa ehdotettujen hintojen kohtuullisuuteen. Vaikka Translarna-valmisteen kallis hinta otettaisiin huomioon jo tässä vaiheessa, on todettava, että johtuen potilaiden erittäin pienestä määrästä valmisteen korvattavuudella on vain marginaalinen vaikutus terveydenhuollon ja yhteiskunnan kustannuksiin.

Mikäli Translarna-valmistetta ei pian saada Suomessa peruskorvattavaksi, tulee suomalaispotilailta puuttumaan mahdollisuus aloittaa lääkitys siinä vaiheessa, kun valmisteen on todettu parhaimmalla tavalla kyseiseen harvinaissairauteen tehoavan. On mahdollista, että Suomessa Duchennen lihasdystrofiaa sairastava lapsi jää ilman hoitoa siinäkin tapauksessa, että hän kuuluu juuri sellaiseen heikkenemisvaiheessa olevaan potilasryhmään, jonka on näytetty selkeästi hyötyvän Translarna-hoidosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. PTC Therapeutics International Limited:n ja PTC Therapeutics Sweden AB:n vaatimus asiakirjojen sisältämien liikesalaisuuksien määräämisestä salassa pidettäviksi hylätään.

2. Valitus hylätään.

3. Valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Salassapitomääräyksen antamista koskeva vaatimus

Valittajat ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus määrää viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettäviksi vähintään 15 vuoden ajaksi tiedot, jotka ovat valittajien liike- ja yrityssalaisuuksia.

Julkisuuslain mainitun säännöksen nojalla salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta.

Julkisuuslain 4 luku sisältää säännökset tiedon antamisesta asiakirjasta. Kyseiseen lukuun sisältyvässä 13 §:ssä on säädetty asiakirjan pyytämisestä ja 14 §:ssä asiakirjan antamisesta päättämisestä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 18 §:ssä säädetään oikeudenkäynnin julkisuutta koskevasta ratkaisusta. Pykälän 1 momentin mukaan julkisuutta koskevan ratkaisun tekemisestä on voimassa, mitä julkisuuslaissa säädetään. Jos julkisuuslain 14 §:n 2 momentissa tarkoitettu henkilö on kieltäytynyt hallintotuomioistuimessa antamasta pyydettyä tietoa ja pyyntö on saatettu hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi, asia ratkaistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa lainkäyttöasiana. Pykälän 2 momentin mukaan tiedon tai oikeudenkäyntiasiakirjan antamisesta päätetään kuitenkin hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä, jos kyse on tiedon tai asiakirjan antamisesta oikeudenkäynnin osapuolena olevalle asianosaiselle ja asia on tarpeen ratkaista vireillä olevassa oikeudenkäynnissä.

Valittajien vaatimuksessa ei ole kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 18 §:n 1 momentissa tai julkisuuslaissa tarkoitetusta asiakirjan antamisesta päättämisestä eikä myöskään oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetusta asiakirjan antamisesta päättämisestä.

Valittajien vaatimus, joka koskee valittajien liikesalaisuuksien määräämistä salassa pidettäviksi ennen kuin kysymyksessä olevien asiakirjojen antamista koskevaa pyyntöä on esitetty tai asiakirjojen salassapito on tullut oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainkäyttöasiana ratkaistavaksi, ei perustu lakiin. Asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei voida soveltaa oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:ää, jossa säädetään salassapitomääräyksen antamisesta.

Vaatimus on tämän vuoksi hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Lääkkeiden hintalautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Translarna-valmisteen peruskorvattavuutta ja kohtuullisen tukkuhinnan vahvistamista koskevan hakemuksen, koska käytettävissä olleen tutkimustiedon perusteella valmisteen hoidollinen arvo dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan Duchennen lihasdystrofian hoidossa on sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla vähäinen eikä peruskorvattavuutta ole tämän vuoksi voitu pitää perusteltuna. Valmisteelle ehdotettuja tukkuhintoja koskeva hakemus on tässä tilanteessa sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 5 momentin mukaisesti rauennut.

Asiassa on PTC Therapeutics International Limited:n ja PTC Therapeutics Sweden AB:n valituksesta ratkaistava, onko lääkkeiden hintalautakunta voinut pitää valmisteen hoidollista arvoa vähäisenä, minkä vuoksi peruskorvattavuuden vahvistamiselle säädetyt edellytykset eivät asiassa täyty.

Lääkkeiden hintalautakunta on perustanut hoidollisen arvon vähäisyyttä koskevan arvionsa siihen, että päätöksentekohetkellä käytettävissä olleen tutkimustiedon perusteella ei ole ollut riittävää näyttöä siitä, että valmisteen hoidollinen arvo dystrofiinigeenin nonsense-mutaatiosta johtuvan Duchennen lihasdystrofian hoidossa olisi vähäistä suurempi.

Valituksen mukaan hintalautakunta on arvioinut väärin valmisteen hoidollista arvoa muun ohella sivuuttamalla sen, että valmistetta käytetään vaikean ja henkeä uhkaavan sairauden hoitoon, johon ei ole olemassa aikaisempaa lääkehoitoa, että kysymyksessä on harvinaislääke, jolle on myönnetty Euroopan lääkeviraston (EMA) ehdollinen myyntilupa, ja että valmiste kuuluu useassa muussa unionin jäsenvaltiossa tai Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa korvattavuuden piiriin. Hintalautakunnan suorittama valmisteen hoidollisen arvon arviointi ei ole myöskään ollut hallinnossa sovellettavien yhdenvertaisuus-, objektiviteetti- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaista. Lisäksi hintalautakunnan päätöksen perustelut eivät valituksen mukaan täytä hallintolaissa ja avoimuusdirektiivissä säädettyjä vaatimuksia.

2.2 Hoidollinen arvo

Sairausvakuutuslain 6 luvun 4 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan peruskorvattavuus- ja tukkuhintahakemuksessa on oltava muun ohella selvitys lääkkeen hoidollisesta arvosta. Näin ollen hakijalla on selvittämisvastuu lääkkeen hoidollisesta arvosta.

Sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan peruskorvattavuutta ei vahvisteta, jos kyse on valmisteesta, jonka hoidollinen arvo on vähäinen. Mainitun säännöksen on muun ohella sairausvakuutuslain muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 100/2008 vp) todettu vastaavan tuolloin voimassa ollutta sairausvakuutuslain 6 luvun 2 a §:n (885/2005) säännöstä. Hallituksen esityksen (HE 97/1995 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on viimeksi mainitun säännöksen osalta todettu, että valmisteilla, jonka hoidollinen arvo on vähäinen, tarkoitetaan valmisteita, joilla ei saataisi aikaan todellista muutosta vakuutetun terveydentilaan.

Sairausvakuutuslain esitöissä on näin ollen perusteltu vain niukasti sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaista lääkevalmisteen hoidollisen arvon vähäisyyttä koskevan edellytyksen merkityssisältöä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta hoidollisen arvon vähäisyydestä ei ole kysymys ainoastaan silloin, kun on varmuudella todennettavissa, että lääkevalmisteella ei saada aikaan todellista muutosta vakuutetun terveydentilaan. Lääkevalmisteen hoidollisen arvon vähäisyys voi olla kysymyksessä myös silloin, kun lääkevalmisteella ei voida katsoa sitä koskevaan tutkimustietoon liittyvän epävarmuuden vuoksi olevan vähäistä suurempaa hoidollista arvoa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lääkevalmisteen hoidollinen arvo viittaa ensisijaisesti valmisteen lääketieteellisesti arvioiden myönteiseen hoidolliseen arvoon. Lääkevalmisteelle ehdotettu tukkuhinta ei sisälly sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n mukaisiin peruskorvattavuuden arviointiedellytyksiin, vaan lääkevalmisteelle ehdotetun tukkuhinnan kohtuullisuutta arvioidaan sairausvakuutuslain 6 luvun 7 §:n nojalla sikäli kuin peruskorvattavuuden edellytykset ovat ensin täyttyneet. Näin ollen ja toisin kuin lääkkeiden hintalautakunnan arviointiryhmän lausunnossa on todettu lääkevalmisteen peruskorvattavuutta arvioitaessa ei merkitystä anneta lääkevalmisteen käytöstä aiheutuvien kustannusten korkeudelle.

Asiassa on siten arvioitava valittajien Translarna-lääkevalmisteen hoidollisesta arvosta esittämää selvitystä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan lääkevirasto (EMA) on myöntänyt kysymyksessä olevalle valmisteelle myyntiluvan ehdollisena ja asiassa saadun selvityksen mukaan valmisteen osalta on suoritettava kahden 18 kuukauden jaksoa käsittävä faasi III -tutkimus, jonka alustavat tulokset ovat käytettävissä vuoden 2021 kuluessa. Valittajat ovat liittäneet valitukseensa Ison-Britannian NICEn asiantuntijakomitean kirjelmän, johon liitetystä taulukosta käy ilmi muun ohella, että komitea on katsonut voivansa ottaa huomioon 48 viikon tutkimusjakson alussa 300‒400 metrin testimatkan kävelemään pystyneistä koostuvaa alaryhmää koskevat kliiniset tiedot, mutta ilmaissut huolensa tutkimustulosten epävarmuudesta ja niiden yleistämisestä koskemaan laajempaa potilasryhmää. Valittajat ovat esittäneet kahden Ruotsissa Göteborgin yliopistossa ja Karolinska institutetissa toimivan tutkijan Translarna-valmisteen korvattavuutta puoltavan asiantuntijalausunnon, mutta asiassa ei ole esitetty selvitystä lääkevalmisteen korvattavuudesta Ruotsissa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että harvinaislääkkeeltä ei voida edellyttää samanlaista tutkimustietoa esimerkiksi seurannan osalta kuin laajemmassa käytössä olevista lääkkeistä (vrt. KHO 2018:72). Esitetyn tutkimustiedon tulee kuitenkin antaa tukea sille, ettei hoidollinen arvo ole sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla hoidon osalta vähäistä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lääkkeiden hintalautakunta on asiassa esitetyn selvityksen perusteella kokonaisuutena arvioituna voinut katsoa valituksenalaisen päätöksen tekemisen aikaan jääneen osoittamatta, että Translarna-valmisteella saataisiin aikaan todellista muutosta hakemuksessa tarkoitetun potilasryhmän terveydentilassa. Hintalautakunta on siten päätöksessään esittämillään perusteilla voinut pitää valmisteen osoitettua hoidollista arvoa vähäisenä siten kuin sairausvakuutuslain 6 luvun 5 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetaan.

Valmisteelle myönnetystä ehdollisesta EU-myyntiluvasta ei itsessään johdu, että valmisteen olisi katsottava täyttävän myös peruskorvattavuudelle säädetyt edellytykset. Lääkkeiden hintalautakunnan annettua esillä olevassa asiassa valituksenalaisen päätöksen 8.12.2016 sairausvakuutuslain 6 lukuun on 1.1.2017 voimaan tulleella lailla 1100/2016 lisätty väliaikaisesti 6 a §, jonka mukaan lääkkeiden hintalautakunta voi hyväksyä erityisestä syystä korvattavuuden ja tukkuhinnan ehdollisena myyntiluvalliselle lääkevalmisteelle. Ehdollisen peruskorvattavuuden vahvistaminen ei siten ole ollut esillä olevassa asiassa mahdollista.

Myöskään lääkevalmisteelle vahvistettu harvinaislääkestatus ei sinänsä osoita, että edellytykset lääkevalmisteen sisällyttämiseksi lääkekorvausjärjestelmään täyttyisivät. Asiassa esitetyn perusteella on tosin kiistatonta, että Translarna-valmisteen kaltaisen uutta vaikuttavaa ainetta sisältävän harvinaislääkkeen hoidollisen arvon osoittaminen on haasteellista, kallista ja aikaa vievää ja että harvinaislääkkeistä annetussa asetuksessa (EY) N:o 141/2000 asetettujen tavoitteiden mukaista olisi vaihtoehtoisen lääkityksen puuttuessa saada Translarna-valmiste hakemuksen mukaisen kohderyhmän käyttöön heti, kun sen hoidollinen arvo on varmistettu. Lääkkeiden hintalautakunnan päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, että hoidollisen arvon selvityskynnystä olisi tähänkään nähden asetettu liian korkeaksi.

2.3 Yhdenvertaisuus, puolueettomuus ja suhteellisuus päätöksenteossa

Viranomaisen on hallintolain 6 §:n mukaan kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ilmene perusteita pitää lääkkeiden hintalautakunnan päätöstä mainittujen hyvää hallintoa ohjaavien periaatteiden vastaisena. Harvinaissairaudesta kärsivää potilasta ei ole asetettu epäedullisempaan asemaan yleisemmistä sairauksista kärsiviin potilaisiin verrattuna sillä perusteella, ettei hänen hoitoonsa tarkoitetulle lääkevalmisteelle vahvisteta peruskorvattavuutta valmisteen vähäisen hoidollisen arvon vuoksi, sillä myös yleisimmistä sairauksista kärsivien potilaiden hoitoon tarkoitettujen lääkevalmisteiden hoidollisen arvon on oltava vähäistä suurempaa. Asiassa ei myöskään ilmene, ettei valittajien esittämää valmisteen hoidollista arvoa tukevaa selvitystä olisi otettu peruskorvattavuuden arvioinnissa puolueettomasti huomioon. Valmisteen hoidollisen arvon osoittamiseksi asetettua selvityskynnystäkään ei edellä todetusti ole ilmennyt perusteita pitää kohtuuttoman korkeana.

2.4 Päätöksen perusteleminen

Päätös on hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Lääkevalmisteen sisällyttämistä sairausvakuutusjärjestelmään koskevaa päätöstä perusteltaessa on lisäksi otettava huomioon ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden hintojen sääntelytoimenpiteiden avoimuudesta ja niiden soveltamisesta kansallisissa sairausvakuutusjärjestelmissä annetun direktiivin 89/105/ETY (avoimuusdirektiivi) 6 artiklan 1 kohdan 2 alakohdan säännös, jonka mukaan päätöksessä siitä, että lääkettä ei sisällytetä sairausvakuutusjärjestelmän korvaamien lääkkeiden luetteloon, on oltava puolueettomien ja todennettavissa olevien arviointiperusteiden mukaiset perustelut, mukaan lukien ne asiantuntijoiden lausunnot tai suositukset, joihin päätös perustuu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lääkkeiden hintalautakunnan päätös täyttää sekä hallintolain 45 §:n 1 momentin että avoimuusdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan 2 alakohdan mukaiset perusteluvaatimukset. Asiassa on lisäksi ilmennyt, että valittajille on asian käsittelyn aikana varattu mahdollisuus lausua päätöksen perusteena olleista asiantuntijalausunnoista ja valittajat ovat päätöksen yhteydessä saaneet myös hintalautakunnan päätöksen esitysmuistion.

2.5 Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä lääkkeiden hintalautakunnan ratkaisu ja sen perustelut, valitus on hylättävä.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Kristina Björkvall.

A Oy oli syksyllä 2010 ostanut B Oy:ltä D:n kaupungissa sijaitsevan kiinteistön. B Oy:llä oli ollut vuodesta 2004 lähtien ympäristölupa harjoittaa kiinteistöllä purkujätteiden käsittelytoimintaa, joka käsitti betonijätteen sekä puun kantojen vastaanoton ja käsittelyn. Ympäristöluvan mukaan jäte oli tullut murskata ja toimittaa jätteenkäsittelyalueelta pois vähintään kerran vuodessa hyötykäyttöä varten, eikä jätettä ollut sallittua käyttää alueen maarakenteisiin. B Oy:n ympäristöluvan oli katsottu siirtyneen A Oy:lle 8.7.2011. A Oy oli 16.8.2013 siirtänyt ympäristöluvan C Oy:lle, joka jatkoi toimintaa A Oy:n omistamalla kiinteistöllä. Sittemmin ympäristöviranomaisen ja Tullin tarkastusten perusteella oli todettu, ettei kiinteistölle toimitettuja purkujätteitä ollut vuosien 2004–2014 aikana siirretty pois jätteenkäsittelyalueelta, vaan jätteet oli joko läjitetty tai käytetty alueen maarakenteisiin.

Tulli oli 20.8.2015 tekemällään jälkiverotuspäätöksellä määrännyt A Oy:n maksettavaksi jäteveroa jäteverolain 7 §:n 2 momentin nojalla siitä määrästä betoni-, tiili- ja puupurkujätettä, joka oli ollut kiinteistöllä marraskuussa 2014 asiantuntija-arvion mukaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kiinteistöllä oli ollut kaatopaikka jo jäteverolain tullessa voimaan 1.1.2011. Kiinteistön aiemman omistajan B Oy:n olisi jäteverolain 15 §:n 4 momentin nojalla tullut rekisteröityä jäteverovelvolliseksi 1.1.2011 lukien ja antaa jäteveroilmoitukset kiinteistölle toimittamistaan jätteistä. Vastaavasti A Oy:lle syntyivät mainitut velvollisuudet sen ryhtyessä harjoittamaan kiinteistöllä toimintaa.

Koska kiinteistöllä oli ollut kaatopaikka jo jäteverolain tullessa voimaan, jäteverolain 7 §:n 2 momentin säännös ei, toisin kuin hallinto-oikeus oli katsonut, tullut asiassa sovellettavaksi. Tämän vuoksi A Oy:n ei ollut suoritettava jäteveroa muusta kuin A Oy:n itse kiinteistölle toimittamasta jätteestä. Jälkiverotusaikaa koskeva valmisteverotuslain säännös huomioon ottaen jälkiverotus voi kohdistua aikaan 1.10.2011–16.8.2013.

Jäteverolaki (1126/2010) 1 § 1 momentti, 3 § 1 momentti (1126/2010) ja 2 momentti, 4 §, 5 § (1126/2010) 1 ja 2 momentti, 6 § 1 momentti, 7 § 1 ja 2 momentti, 9 § (1126/2010) 1 momentti, 10 § (1126/2010) 1 momentti, 11 § 1 momentti, 13 § (1126/2010) sekä 15 § 1 momentti, 2 momentti ja 4 momentti

Valmisteverotuslaki 33 § 1 momentti (182/2010), 34 §, 36 § 1 ja 2 momentti sekä 37 §

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 28 § 2 momentti 4 kohta

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 1 § (1792/2009) 1 momentti

Jäteverolaki (495/1996) 2 § (1157/1998) 1 momentti 4 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.11.2016 nro 16/0973/5

Asian aikaisempi käsittely

Tulli on 20.8.2015 tekemällään jälkiverotuspäätöksellä määrännyt A Oy:n yhdessä B Oy:n ja C Oy:n kanssa maksamaan yhteisvastuullisesti jäteveroa 466 500 euroa sekä veronlisäystä 23 519,37 euroa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, A Oy:n valituksesta kumonnut jälkiverotuspäätöksen yhtiön osalta ja palauttanut asian tältä osin Tullille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan soveltamansa säännökset sekä jäteverolain esitöiden (HE 159/2010 vp) lain 4 §:n yksityiskohtaisia perusteluja perustellut päätöstään seuraavasti:

Verovelvollisuus

Jälkiverotuksen perusteena olevan asiakirjatarkastusmuistion mukaan

B Oy:lle myönnetty ympäristölupa on siirretty A Oy:lle 8.7.2011. Muistiosta ilmenee lisäksi muun ohella, että ympäristötoimi on suorittanut alueella tarkastuksen 12.8.2011 ja että tarkastuksen yhteydessä on todettu, että aikaisempi toiminnanharjoittaja ei ole siirtänyt alueelle käsiteltäväksi tuotua materiaalia pois alueelta. A Oy:lle on tässä yhteydessä ilmoitettu, että mikäli betonijätettä aiotaan sijoittaa maantäyttöihin, tulee tälle toiminnalle hakea ympäristölupa 31.11.2011 mennessä. Yhtiö on sittemmin vuonna 2012 pyytänyt D:n seudun ympäristötoimelta jatkoaikaa ympäristöluvan muutosten tekoon. Asiakirjatarkastusmuistion mukaan kyseiseltä E:n kylässä sijaitsevalta jätteenkäsittelyalueelta ei ole koko sen toiminta-aikana 2004–2014 toimitettu käsiteltyä jätettä hyötykäytettäväksi mihinkään kohteeseen. Alueen toiminta on koko toiminta-ajan ollut enemmänkin kaatopaikkamaista etenkin vuosien 2004–2013 aikana. Jätteet on sijoitettu käsittelemättömänä jätepenkkoihin. Alueella olevasta jätteestä on käsitelty ainoastaan 10–15 prosenttia. Käsitelty jäte on pääasiassa sijoitettu alueen 2 kenttärakenteisiin. Vuosien 2004–2013 aikana alueen toiminnasta ei ole pidetty kirjanpitoa, josta voitaisiin todeta alueelle toimitetun jätteen määrä.

Hallinto-oikeus toteaa, että A Oy on harjoittanut alueella samantyyppistä toimintaa kuin alkuperäisen ympäristöluvan haltija B Oy. Vaikka vuonna 2004 myönnetyn ympäristöluvan siirtymisestä alkuperäiseltä luvanhaltijalta eli B Oy:ltä ei A Oy ole tehnyt valvontaviranomaiselle tuolloin voimassa olleen ympäristönsuojelulain 81 §:n 1 momentin mukaista ilmoitusta luvan haltijan vaihtumisesta, tarkoitus siirtää ympäristölupa uudelle toimijalle ilmenee paitsi A Oy:n ja ympäristötoimen välisistä sähköposteista myös muun ohella siitä, että yhtiö on alueelle suoritetun tarkastuksen jälkeen pyytänyt lisäaikaa tosiasiallisen toiminnan edellyttämän ympäristöluvan hakemiseen. Yhtiön on näin ollen katsottava tulleen ympäristöluvan haltijaksi 8.7.2011 lukien. Samalla yhtiöstä on tullut jäteverolain 4 §:ssä tarkoitettu verovelvollinen.

Kun verovelvollisuus perustuu siihen, että voimassa olleen ympäristöluvan velvoitteita ei ole noudatettu, ja että tämän seurauksena myös jäteverolain 7 §:n 2 momentissa tarkoitettu kolmen vuoden välivarastointia koskeva määräaika on ylitetty, verovelvollisuuden on katsottava koskevan sekä kaatopaikaksi katsottavalla alueella luvan siirtymishetkellä jo olleita että sille yhtiön oman toiminnan aikana tuotuja jätteitä. Tähän nähden sillä, ovatko yhtiön itsensä alueelle tuomien jätteiden määrät mahdollisesti edellyttäneet tiettyjen ilmoitusten tekemistä tai miten tämä osa jätteistä on käsitelty, ei ole ratkaisevaa merkitystä verovelvollisuuden syntymisen kannalta.

Veron määräytymispäivä ja alueella olevan jätteen määrästä saatu selvitys

Jäteverolain 7 §:n 2 momentin mukaan veroa määrättäessä kaikki jätteet katsotaan toimitetuiksi kaatopaikalle sinä ajankohtana, jona kolmen vuoden määräajan on viimeistään katsottu täyttyneen. Asiassa saadun selvityksen mukaan pääosaa kiinteistöllä sijaitsevasta jätteestä on jälkiverotuksen perusteena olevan tarkastuksen suorittamishetkellä säilytetty alueella pidempään kuin välivarastointia koskevat säännökset mahdollistavat. Jätevero on näin ollen jäteverolain 7 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tullut määrätä kaikista alueella olevista jätteistä. Veronmääräytymispäivänä on pidettävä päätöksen mukaisesti 26.11.2014, jolloin F Oy on mittauksen perusteella arvioinut jätemäärän ja laadun. Alueella on jälkiverotuksen perusteena olevan tarkastuksen ajankohtana arvioitu olevan yhteensä 9 330 tonnia jäteveron alaista jätettä.

Mikäli jätteet olisi käsitelty vuoden 2004 ympäristöluvan edellyttämällä tavalla siten, että jätejakeet olisi toimitettu eteenpäin vähintään kerran vuodessa, jäteverovelvollisuutta ei olisi syntynyt. Kun näin ei ole menetelty, jätteen välivarastoinnille säädetyn enimmäisajan päättymisen jälkeen toimitettavassa jälkiverotuksessa ei ole merkitystä sillä, mikä jäteveron määrä olisi ollut, jos jätettä olisi sitä alueelle tuotaessa käsitelty jäteveron alaisena jätteenä jäteverolain mukaisten ilmoitusten perusteella. Samasta syystä ja ottaen huomioon jäteverolain 7 §:n 2 momentti, asian arviointiin ei vaikuta myöskään se, milloin eri jäte-erät on tuotu alueelle.

Puutteellisen kirjanpidon vuoksi ja ottaen huomioon, että voimassa olleen ympäristöluvan velvoitteet on laiminlyöty, jätteen määrä on tullut jälkiverotuksen toimittamiseksi arvioida. Asiassa ei ole ilmennyt perusteita epäillä suoritetun arvion asianmukaisuutta, eikä sillä valituksessa esitetyllä seikalla, että arvion on suorittanut yksityinen toiminnanharjoittaja, näin ollen ole merkitystä asian arvioinnissa.

Yhteisvastuu jälkiverosta ja veronlisäyksestä

A Oy:tä on edellä esitetyin perustein pidettävä jäteverolain 4 §:ssä tarkoitettuna kaatopaikan pitäjänä ajalla 8.7.2011–16.8.2013. Kun verovelvollisuuden perusteena on toiminnan rinnastuminen kaatopaikan pitämiseen ja siitä seuraavien velvoitteiden laiminlyönnin seurauksena syntynyt vastuu suorittamattomista jäteveroista, verovelvollisuuden on kaatopaikan pitämistä koskevat eri laeista ilmenevät velvoitteet huomioon ottaen katsottava koskevan sekä yhtiön toiminnan aikana alueelle tuotua että alueella velvoitteiden siirtymishetkellä ollutta jätettä.

Jälkiveropäätöksestä ei kuitenkaan ilmene perustetta, jonka perusteella A Oy:tä voitaisiin pitää jäteverolain 4 §:ssä tarkoitettuna verovelvollisena tahona enää sen jälkeen, kun ympäristölupa on voimassa olleen ympäristönsuojelulain mukaisella menettelyllä 16.8.2013 siirtynyt C Oy:lle.

Alueelle eri aikoina tuotujen jäte-erien osalta ei myöskään ole kysymys valmisteverotuslain 12 §:n 3 momentissa tarkoitusta tilanteesta, jossa eri toimijat voivat olla yhteisvastuussa tiettyyn tuotteeseen liittyvästä verosta. Tähän nähden ja kun asiassa ei ole ilmennyt muutakaan perustetta katsoa A Oy:n olleen jäteverolain 4 §:ssä tarkoitettu verovelvollinen enää sen jälkeen, kun ympäristölupa on siirtynyt edelleen C Oy:lle, jolle on sittemmin vielä myönnetty aiemmin voimassa olleen ympäristöluvan kokonaan korvaava ympäristölupa, veroa ja veronlisäystä ei ole voitu määrätä kaikilta osin A Oy:n sekä muiden valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettujen yhtiöiden yhteisvastuullisesti maksettavaksi.

Lopputulos

Hallinto-oikeus ei voi ensi asteena ottaa ratkaistavakseen, mikä osa jälkiverosta ja veronlisäyksestä on tullut valmisteverotuslain 34 §:n mukaisesti kohdistaa A Oy:n maksettavaksi. Koska Tullilla on ollut eri käsitys yhteisvastuuta koskevilta osin, asia on palautettava Tullille uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Tullin päätös on yhtiön valituksesta kumottu ja asia palautettu uudelleen käsiteltäväksi. Asia on tältä osin ollut tulkinnanvarainen, eikä oikeudenkäynnin voida katsoa aiheutuneen Tullin virheestä. Tähän nähden ei ole pidettävä kohtuuttomana, että A Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Jäteverolaki 1 § 1 momentti, 2 §, 3 § 1 momentti (1126/2010 ja 1072/2014) ja 2 momentti, 4 §, 5 § (1126/2010) 1 ja 2 momentti, 6 §, 7 § 1 ja 2 momentti, 9 § 1 momentti, 10 § (1126/2010 ja 1072/2014) 1 momentti, 11 §, 13 §, 14 § 1 momentti sekä 15 § 1 ja 2 momentti

Valmisteverotuslaki 12 § 1 momentti 4 kohta ja 3 momentti, 34 §, 36 § 1 ja 2 momentti, 40 §, 42 §, 46 § ja 48 §

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 81 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen (eri mieltä) ja Petteri Leppikorpi, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että Tullin päätös kumotaan kokonaisuudessaan ja hallinto-oikeuden päätös siltä osin kuin asia on palautettu uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö on myös vaatinut, että asiassa on toimitettava suullinen käsittely B Oy:n ja G Oy:n vastuuhenkilön X:n kuulemiseksi siitä, että alueella oleva jäteverotuksen piirissä oleva jäte on peräisin mainittujen yhtiöiden toiminnasta. A Oy:n toimitusjohtajaa tulee kuulla todistelutarkoituksessa muun ohella yhtiön toiminnasta alueella. Jälkiverotuspäätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Lisäksi Suomen valtio on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiö ei ole jäteverovelvollinen jäteverolain säännösten perusteella. Kiinteistöllä olevat maa-ainekset, jotka voivat olla jäteverotuksen piirissä, on toimitettu kiinteistölle ennen kuin yhtiö 7.9.2010 osti B Oy:ltä ulosmitatun kiinteistön 6 000 euron kauppahinnalla. Ostaessaan kiinteistön yhtiö ei voinut tietää, että alueella on maa-aineksia, jotka täyttävät jätteen määritelmän. Kaupan ehtojen mukaan B Oy:n ympäristöluvan mukaisia oikeuksia tai velvollisuuksia ei siirretty yhtiölle, kuten ei muitakaan myyjän toimintaan liittyviä rasitteita tai velvoitteita.

Yhtiö ei ole harjoittanut kiinteistöllä jäteverolaissa tarkoitettua kaatopaikkatoimintaa eikä mitään muutakaan ympäristölupaa vaativaa toimintaa. Kiinteistön omistaja ei ole jäteverolain eikä lain esitöiden mukaan verovelvollinen. Mikäli kiinteistön omistaja olisi vastuussa jäteverosta, tästä olisi perustuslain 81 §:n mukaisesti tullut säätää lailla. Näin ollen yhtiö ei ole vastuussa B Oy:n mahdollisesta kaatopaikkatoiminnasta ja siitä aiheutuneista veroista.

B Oy:ltä yhtiölle 8.7.2011 siirretyksi katsottu ympäristölupa on koskenut jätteenkäsittelytoimintaa. Näin ollen yhtiö ei ole voinut luvan perusteella päätellä, että sille olisi siirtynyt jäteverotuksessa kaatopaikkana kohdeltava alue. Ympäristölupa ei myöskään voi siirtyä lain nojalla kiinteistön uudelle omistajalle ilman viranomaisen päätöstä. D:n seudun ympäristötoimi ei ole tehnyt ympäristöluvan siirtymisestä yhtiölle viranomaispäätöstä. Siten ympäristöluvan perusteella vastuullinen ja täten myös mahdollisesti jäteverovelvollinen on ollut yksinomaan B Oy siihen asti, kunnes C Oy on saanut alueelle ympäristöluvan. Sinänsä riidatonta on, että yhtiölle on selvinnyt, että ympäristölupaa on käsitelty sille siirtyneenä. Ilman kuulemista, valitusoikeutta ja muita hallintolain mukaisia menettelyjä ympäristöluvan siirtoa yhtiölle ei kuitenkaan voida pitää laillisena.

Yhtiön alueelle toimittamista jätteistä on pidetty kirjaa ja kaikki nämä jätteet ovat selvillä. Yhtiö on vuosina 2011 ja 2013 toimittanut alueelle ainoastaan omasta toiminnastaan syntyneitä betoni- ja tiilijätteitä yhteensä 240,3 tonnia. Kaikki nämä jätteet on käsitelty ennen kolmen vuoden määräaikaa eikä niitä siten voida verottaa. Betoni- ja tiilijätteet on annettu C Oy:n pulveroitavaksi alle 150 millimetrin kokoon ja ne on tämän jälkeen C Oy:n toimesta sen ympäristöluvan mukaisesti sijoitettu maarakentamiseen. Kun yhtiö on antanut jätteen ympäristöluvan haltijan C Oy:n käsiteltäväksi, vastuu on siirtynyt C Oy:lle. Yhtiön harjoittamaan toimintaan ei siten ole vaadittu ympäristölupaa, eikä se ole jatkanut alueella harjoitettua toimintaa.

Mahdollisen jäteverovastuun tulee määräytyä eri toimijoiden alueelle toimittamien jätteiden perusteella. Jäteveron alaiset jätteet on todennäköisesti toimitettu alueelle jo vuosien 2004–2008 aikana, ja tällöin verot olisivat kokonaan vanhentuneet. Aikaisempien toimijoiden G Oy:n ja B Oy:n vastuuhenkilön mukaan mahdollinen jäteveronalainen purkujäte on peräisin G Oy:n toiminnasta. Verojen vanhentumisaika on kuitenkin sidottu siihen, milloin verotusta koskeva tarkastus on tehty, eikä kysymys ole ollut edes viranomaistarkastuksesta vaan F Oy:n suorittamasta arvioinnista. Tässä tarkastuksessa ei ilmeisesti ole yritettykään selvittää sitä, milloin jätteet on todellisuudessa toimitettu alueelle ja mikä on oikea verovuosi. Veronmääräytymispäivä 26.11.2014 on lakiin perustumaton ja oikeudellisesti kestämätön.

Lisäksi Tullin jäteveroon kohdistuva tarkastus on toimitettu puutteellisen asiakirja-aineiston perusteella. Vaikka G Oy ja B Oy ovat kokonaan laiminlyöneet jätemäärien seuraamisen ja ilmoittamisen, tarkastusta ei ole ulotettu laajemmin koskemaan niiden toimintaa. Myöskään kaupunki ei ole aikanaan ryhtynyt riittäviin tarkastus- ja pakkotoimiin B Oy:tä kohtaan siitä huolimatta, että ympäristöluvan ehtoja on rikottu. Vuonna 2009 tehdyssä ympäristötoimen tarkastuksessa on havaittu, että alueella on jo ollut käsittelemätöntä betoni- ja tiilijätettä. Jätteen toimitusaikaa ei kuitenkaan ole kyetty todentamaan. Näin ollen on ristiriitaista väittää, että betoni- ja tiilijäte on ollut alueella yli kolme vuotta.

G Oy:n tai B Oy:n toiminnasta peräisin olevaan ja vuoden 2010 loppuun mennessä alueelle toimitettuun jätteeseen sovelletaan vanhan jäteverolain (495/1996) säännöksiä. Näin ollen jäteveron jaksottaminen vaikuttaa vanhentumisen lisäksi suoraan jäteveron määrään.

C Oy:n 16.10.2014 päivätyn ympäristöluvan mukaan alueelle 1 sijoitettu tiili- ja betonimurske tulee viiden vuoden kuluessa ympäristöluvan lainvoimaiseksi tulemisesta käsitellä ja toimittaa se asianmukaiseen käyttöön. Jätteen olemassaolo alueella 1 on siten sallittua, eikä alueella harjoitettavaa toimintaa voida C Oy:n tai A Oy:n osalta pitää kaatopaikkatoimintana. Sittemmin C Oy:n konkurssipesä on velvoitettu muun muassa palauttamaan alue metsätalouskäyttöön poistamalla siellä olevat jätejakeet. Mikäli kiinteistöllä katsottaisiin harjoitettavan kaatopaikkatoimintaa, kaatopaikan pitäjänä tulisi käsitellä ainoastaan C Oy:tä. Yhteisvastuu verosta voisi koskea vain samaan aikaan alueella toimineita yhtiöitä.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Jäteverovelvollinen on kaatopaikan pitäjä. Väliaikaisen varastoinnin verottomuus perustuu siihen, että jätteet on sijoitettu erotettavissa olevalle alueelle ja niiden poistuminen tältä alueelta voidaan todeta säännöksen edellyttämän kolmen vuoden sisällä. FIFO-periaate väliaikaisen varaston kohdalla tarkoittaa sitä, että samanlaisen ensin sijoitetun materiaalin katsotaan myös poistuvan ensin. Alue muodostuu kaatopaikaksi, jos jätemateriaali ei vaihdu edellytetyllä tavalla.

Asiassa on otettava kantaa siihen, onko alue, johon jätettä on tuotu, toiminut välivarastona. Jos alue on ollut välivarasto, jäteverolain 7 §:n 2 momentti oikeuttaa katsomaan, että kaikki sinne toimitetut jätteet katsotaan toimitetuiksi kyseiselle alueelle sinä ajankohtana, jona kolmen vuoden määräaika täyttyy. Jos välivarastosäännös ja jäteverolain 7 §:n 2 momentti eivät sovellu, veron määrääminen yhtiölle alueelle tuoduista jätteistä edellyttää, että kysymys on jätteestä, joka on sellaisen verokauden aikana toimitettu alueelle, jolloin yhtiö on ollut verovelvollinen eli kaatopaikan pitäjä. Lisäksi huomioon on otettava valmisteverotuslain kolmen vuoden vanhentumissäännös.

Jäteverolaissa ei ole tyhjentävästi määritelty kaatopaikan pitäjän käsitettä. Hallituksen esityksessä mainitaan ainoastaan esimerkkejä kaatopaikan pitäjistä. Sääntelyn perusteella kaatopaikan pitäjäksi voi siten tulla esimerkiksi hankkimalla omistukseensa alueen, jolle tuodaan jätettä. Yhtiön väite siitä, ettei se ole velvollinen suorittamaan jäteveroa pitämälleen kaatopaikalle toimitetusta jätteestä, on virheellinen.

Alue ei ole ollut välivarasto, vaan kaatopaikka, koska erottamiskriteeri ei täyty. Näin ollen yhtiön suoritettavaksi tulee jäteveroa siltä osin kuin se on ollut kaatopaikan pitäjä, minkä ajanjakson hallinto-oikeus on päätöksellään vahvistanut. Arvioverotustilanteessa näyttövelvollisuus on tältä osin yhtiöllä eli yhtiön pitää näyttää, miltä osin jäte toimitettiin alueelle yhtiön ollessa kaatopaikan pitäjä.

Jäteverolain 7 §:n 2 momentti edellyttäisi soveltuakseen sitä, että kysymyksessä olisi ollut lain 3 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu alue ennen kuin se on muodostunut kaatopaikaksi. Toisaalta tällaisesta tulkinnasta seuraisi se, että alue, joka on toiminut välivarastona, mutta jolla oleva aines ei ole lain edellyttämällä kiertänyt eli jolla jätettä on säilytetty yli kolme vuotta, johtaisi kaatopaikan pitäjälle ankarampaan verotukseen kuin tilanne, jossa alue olisi jo alun perin ollut pelkkä kaatopaikka ja jossa pitäjä olisi pelkästään vaihtunut. Näin siksi, että jäteverolain 7 §:n 1 momentin mukaan vero määrätään kultakin verokaudelta siitä jätteestä, joka verokauden aikana on toimitettu kaatopaikalle.

Yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä perusteettomana.

A Oy on antanut vastaselityksen ja oikeudenkäyntikulujen määrää koskevan selvityksen, jotka on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oy:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus hylätään.

2. Valitus hyväksytään siltä osin kuin yhtiölle on maksuunpantu jäteveroa muusta kuin yhtiön ajalla 1.10.2011-16.8.2013 kiinteistölle toimittamasta jätteestä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla jälkiverotuspäätös on kumottu ja asia palautettu uudelleen käsiteltäväksi Tullille, nykyisin Verohallinnolle, ei muuteta siltä osin kuin on kysymys edellä mainitusta ajanjaksosta.

3. Yhtiön vaatimus jälkiverotuspäätöksessä määrättyjen verojen ja veronlisäysten täytäntöönpanon keskeyttämisestä jätetään tutkimatta.

4. Yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja lopputulos, asiakirjoista saatava selvitys sekä ne perusteet, joiden vuoksi A Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, ja selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi.

2. Pääasia

2.1 Sovelletut oikeusohjeet ja niiden esitöitä

Jäteverolain (1126/2010), joka tuli voimaan 1.1.2011, 1 §:n 1 momentin mukaan kaatopaikalle toimitetuista jätteistä on suoritettava valtiolle veroa siten kuin kyseisessä laissa säädetään.

Lain 3 §:n 1 momentin (1126/2010) mukaan kyseisessä laissa tarkoitetaan:

1) jätteellä jätelaissa ja jätehuoltoa koskevassa maakuntalaissa tarkoitettua liitteenä olevassa verotaulukossa mainittua esinettä tai ainetta;

2) jätteen hyödyntämisellä toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine tai energia;

3) jätteen käsittelyllä toimintaa, jonka tarkoituksena on jätteen lopullinen sijoittaminen;

4) kaatopaikalla jätteen käsittelypaikkaa, jossa jätettä loppusijoitetaan maan päälle tai maahan ja jonka pitäminen edellyttää ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 2 momentin 4 kohdan ja ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 §:n 1 momentin 13 kohdan d alakohdan tai jätehuoltoa koskevan maakuntalain 28 b §:n 1 momentin mukaista ympäristölupaa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kaatopaikkana ei pidetä aluetta, joka on selkeästi erotettu kaatopaikasta ja:

1) jossa säilytetään muista jätteistä erotettuna jätettä väliaikaisesti kolmea vuotta lyhyemmän ajan ennen sen käsittelyä tai hyödyntämistä;

2) jonne sijoitetaan yksinomaan maan ja kallioperän aineksia;

3) jossa kompostoidaan tai muuten biologisesti käsitellään erikseen kerättyä biojätettä tai jäteveden puhdistamon lietettä; tai

4) jossa jäte hyödynnetään.

Lain 4 §:n mukaan velvollinen suorittamaan veroa on kaatopaikan pitäjä.

Lain 5 §:n (1126/2010) 1 momentin mukaan veroa on suoritettava 40 euroa tonnilta jätettä, joka toimitetaan kaatopaikalle ennen 1 päivää tammikuuta 2013.

Saman pykälän 2 momentin mukaan veroa on suoritettava 50 euroa tonnilta jätettä, joka toimitetaan kaatopaikalle 1 päivänä tammikuuta 2013 ja sen jälkeen.

Lain 6 §:n 1 momentin mukaan veroa ei ole suoritettava kaatopaikalle muista jätteistä eroteltuna toimitettavasta jätteestä, joka hyödynnetään kaatopaikalla sen perustamisen, käytön tai käytöstä poistamisen kannalta välttämättömissä rakenteissa tai rakennuksissa. Edellä tarkoitettuna verottomana jätteenä ei kuitenkaan pidetä lasijätettä eikä halkaisijaltaan yli 150 millimetrin kokoisista kappaleista koostuvaa betonijätettä.

Lain 7 §:n 1 momentin mukaan vero määrätään kultakin verokaudelta siitä jätteestä, joka verokauden aikana on toimitettu kaatopaikalle. Verokaudet ovat tammi–maaliskuu, huhti–kesäkuu, heinä–syyskuu ja loka–joulukuu.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos jätettä säilytetään 3 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla alueella kolme vuotta tai sitä pidempään, vero määrätään kaikista alueella olevista jätteistä. Veroa määrättäessä kaikki jätteet katsotaan toimitetuiksi kaatopaikalle sinä ajankohtana, jona kolmen vuoden määräaika täyttyy. Veroa määrättäessä jätteisiin sovelletaan, mitä tässä laissa säädetään kaatopaikalle toimitetusta jätteestä.

Lain 9 §:n (1126/2010) 1 momentin mukaan kaatopaikan pitäjän on tehtävä ennen kaatopaikkatoiminnan aloittamista kirjallinen ilmoitus tulliviranomaiselle verovelvolliseksi rekisteröitymistä varten. Myös kaatopaikan käytöstä poistamisesta on tehtävä ilmoitus.

Lain 10 §:n (1126/2010) 1 momentin mukaan verovelvollisen on annettava tulliviranomaiselle veroilmoitus kultakin verokaudelta viimeistään verokautta seuraavan kalenterikuukauden 12 päivänä.

Lain 11 §:n 1 momentin mukaan verovelvollisen on pidettävä sellaista kirjanpitoa, josta käy selville kaatopaikalle toimitetun jätteen määrä sekä muut verotuksen toimittamista ja sen valvontaa varten tarpeelliset tiedot.

Lain 13 §:n (1126/2010) mukaan, jollei mainitussa laissa toisin säädetä, rekisteristä, ilmoitusvelvollisuudesta, verotuksen toimittamisesta, veron maksamisesta ja veronkannosta, tarkastuksesta, tietojenantovelvollisuudesta ja haltuunotosta, oikeussuojakeinoista, salassapitovelvollisuudesta sekä rangaistuksista on soveltuvin osin voimassa, mitä valmisteverotuslaissa tai sen nojalla säädetään tai määrätään. Tässä laissa tarkoitettuun verovelvolliseen sovelletaan tällöin valmisteverotuslain verokausi-ilmoittajaa koskevia säännöksiä.

Lain 15 §:n 1 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa kaatopaikalle toimitetusta jätteestä perittäviin veroihin sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan 3 §:n 2 momentin 1 kohtaa sekä 7 §:n 2 momenttia sovelletaan myös vanhan lain mukaiseen välivarastointialueeseen. Edellä 3 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräaika lasketaan tällöin siitä ajankohdasta, jona vanhan lain mukainen välivarastointi on alkanut.

Saman pykälän 4 momentin mukaan lain voimaan tullessa laissa tarkoitettua kaatopaikkaa ylläpitävän on tehtävä 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu rekisteröinti-ilmoitus viimeistään kuukauden kuluttua lain voimaantulosta. Vanhan lain perusteella tehdyn rekisteröinti-ilmoituksen katsotaan vastaavan tämän lain mukaista ilmoitusta.

Valmisteverotuslain 33 §:n 1 momentin (182/2010) mukaan tulliviranomainen vahvistaa verotuspäätöksessä veroilmoituksen ja saamansa muun selvityksen perusteella viivytyksettä suoritettavan valmisteveron määrän.

Lain34 §:nmukaan, jos veroilmoitusta ei ole annettu tai sitä ei oikaistunakaan voida panna verotuksen perusteeksi, verotus on toimitettava arvion mukaan (arvioverotus). Verotuspäätöksessä on tällöin mainittava arvion perusteet. Arvioverotus voidaan toimittaa, jos 96 §:ssä tarkoitetussa tarkastuksessa havaitaan vajausta.

Lain 36 §:n 1 momentin (182/2010) mukaan, jos sen johdosta, että verovelvollinen on kokonaan tai osaksi laiminlyönyt ilmoittamisvelvollisuutensa tai antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän veroilmoituksen taikka muun tiedon taikka asiakirjan, valmistevero on jäänyt kokonaan tai osaksi määräämättä tai sitä on palautettu liikaa, tulliviranomaisen on määrättävä verovelvollisen suoritettavaksi mainitusta syystä määräämättä jäänyt valmistevero (jälkiverotus).

Saman pykälän 2 momentin mukaan jälkiverotus on toimitettava kolmen vuoden kuluessa sitä seuraavan kalenterivuoden alusta, jolloin vero tai veronpalautus määrättiin tai olisi pitänyt määrätä.

Lain 37 §:n mukaan oikaisu tai jälkiverotus voidaan toimittaa myös verokautta pidemmältä ajalta, kuitenkin enintään kalenterivuodelta.

Ympäristönsuojelulain (86/2000)28 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan ympäristölupa on oltava jätelain soveltamisalaan kuuluvan jätteen laitos- tai ammattimaiseen käsittelyyn.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000)1 §:n (1792/2009) 1 momentin 13 kohdan d alakohdan mukaan ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 1 momentissa ja 2 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla kaatopaikkatoiminnalla on oltava ympäristölupa.

Aiemman, 31.12.2010 saakka voimassa olleen jäteverolain (495/1996)2 §:n (1157/1998) 1 momentin 4 kohdan mukaan kaatopaikalla tarkoitetaan jätteen käsittelypaikkaa, jonne jätettä sijoitetaan maan päälle tai maahan ja:

a) jota pitää yllä kunta tai joku muu kunnan lukuun; tai

b) jota pidetään yllä pääasiassa toisten tuottamien jätteiden sijoittamista varten; ei kuitenkaan milloin on kyse samaan konserniin kuuluvan yrityksen tuottamasta jätteestä.

Hallituksen esityksen eduskunnalle jäteverolaiksi (HE 159/2010 vp) lain 3 §:n 1 momentin 4 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan kaatopaikan määrittelyssä ei enää annettaisi merkitystä sille, kuka ylläpitää jätteen käsittelypaikkaa tai kenen tuottamia jätteitä käsittelypaikalle sijoitetaan. Muutos olisi periaatteellisesti merkittävä yhdenmukaistaessaan yksityisten ja yleisten kaatopaikkojen verokohtelun. Yksityisten tuotantolaitosten ylläpitämille ja kuntien ylläpitämille kaatopaikoille maan päälle tai maahan sijoitettava momentin 1 kohdan määritelmän mukainen jäte olisi yhtälailla veronalaista riippumatta kaatopaikan pitäjästä tai jätteen alkuperästä.

Perustelujen mukaan verovelvollisuuden syntymisen kannalta on oleellista, milloin jätteiden sijoittamisessa katsottaisiin olevan kyse kaatopaikan pitämisestä. Jotta verovelvollisuudesta säädettäisiin laissa riittävän yksiselitteisesti perustuslain 81 §:ssä edellytetyllä tavalla, täsmennettäisiin kaatopaikan määritelmää nykyiseen verrattuna siten, että jätteen sijoittamisen käsittelypaikalla tulisi olla sellaista toimintaa, joka edellyttää ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 1 momentin ja 2 momentin 4 kohdan sekä ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 §:n 13 kohdan d alakohdan mukaista ympäristölupaa. Sellainen jätteen sijoittaminen luontoon, joka ei olisi ympäristöluvanvaraista kaatopaikkatoimintaa, ei synnyttäisi myöskään velvollisuutta maksaa jäteveroa.

2.2 Asiassa saatu selvitys

A Oy on 7.9.2010 ostanut B Oy:ltä D:n kaupungissa E:n kylässä sijaitsevan Y-nimisen kiinteistön.

B Oy:llä on ollut vuodesta 2004 lähtien voimassa olleen ympäristöluvan mukaan oikeus harjoittaa kiinteistöllä purkujätteiden käsittelytoimintaa, joka on käsittänyt betonijätteen sekä puun kantojen vastaanoton ja käsittelyn. Ympäristöluvan mukaan jäte on tullut murskata ja toimittaa jätteenkäsittelyalueelta pois vähintään kerran vuodessa hyötykäyttöä varten, eikä jätettä ole sallittua käyttää alueen maarakenteisiin.

Kiinteistön siirryttyä A Oy:n omistukseen B Oy on jatkanut kiinteistöllä toimintaa vielä vajaan vuoden eli 8.7.2011 saakka, jolloin toiminta on siirtynyt A Oy:lle.

D:n seudun ympäristötoimi on 12.8.2011 toimittanut kiinteistöllä tarkastuksen ympäristöluvan siirron johdosta. Tarkastuksessa on ollut läsnä A Oy:n edustaja. Tarkastuksessa on todettu, ettei jätteenkäsittelyalueelle tuotuja jätebetonia ja kantoja ole viety pois, vaan betonijäte on sijoitettu alueen maarakentamiseen ja kannot ovat kasalla. Lisäksi tarkastusmuistiossa on todettu, että ympäristölupa tulee hakea muutettavaksi, mikäli betonijätettä halutaan sijoittaa maatäyttöihin. A Oy ei ole hakenut ympäristöluvan muuttamista.

A Oy on 16.8.2013 siirtänyt ympäristöluvan C Oy:lle.

D:n seudun ympäristötoimi on 18.10.2013 toimittanut kiinteistöllä tarkastuksen. Tarkastuksessa on todettu, ettei purkujätettä ole viety pois jätteenkäsittelyalueelta ja että betonijäte on edelleen sijoitettu maarakentamiseen.

Tullin tarkastusmuistion 25.5.2015 mukaan B Oy ja A Oy eivät ole pitäneet jätekirjanpitoa vuosina 2004–2013. Yhtiöillä ei myöskään ole ollut ympäristölupaehtojen edellyttämiä siirtoasiakirjoja, joista jätteenkäsittelyalueelle toimitetun jätteen määrä, laatu ja toimitusaika olisi ollut todettavissa. Lisäksi ympäristölupa on edellyttänyt vuosittain ympäristöviranomaiselle annettavaa raporttia, josta ilmenevät alueelle tuodut ja sieltä viedyt jätteet. B Oy ei ole toimittanut D:n seudun ympäristötoimelle lainkaan vuosiraportteja. A Oy on antanut ympäristötoimelle sähköpostitse ilmoituksen alueelle vuosina 2011–2013 toimitetusta jätteestä. Yhtiön ilmoituksen mukaan alueelle on tuotu vuonna 2011 betonijätettä 96 tonnia ja vuonna 2013 betoni- ja tiilijätettä yhteensä 144 tonnia.

Tullin tarkastusmuistiossa on viitattu F Oy:n laatimaan raporttiin 20.1.2015, jossa on arvioitu kiinteistöllä 26.11.2014 olleen jätteen määrä ja laatu. Raportin mukaan vanhalla jätteenkäsittelyalueella (alue 1) on ollut käsittelemätöntä betoni- ja tiilijätettä maatäyttöihin sijoitettuna ja läjitettynä yhteensä noin 5 700 kuutiometriä, joka vastaa painoltaan noin 8 550 tonnia. Betonijätteestä ei ollut poistettu teräksiä, ja suurimmat betoninpalaset ovat olleet tilavuudeltaan noin kuutiometrin suuruisia. Lisäksi vanhan jätteenkäsittelyalueen koillisreunaan (alue 3) on ollut sijoitettuna käsittelemätöntä purkupuujätettä noin 1 200 kuutiometriä, joka vastaa painoltaan noin 780 tonnia. Uudella jätteenkäsittelyalueella (alue 2) on ollut käsiteltyä betoni- ja tiilijätettä noin 1 000 kuutiometriä sijoitettuna kenttärakenteisiin ja käsittelemätöntä betoni- ja tiilijätettä noin 900 kuutiometriä kolmessa kasassa. Määrät vastaavat painoltaan noin 1 500 tonnia ja 1 350 tonnia.

Tarkastusmuistiossa on todettu, ettei kiinteistöltä ole vuosien 2004–2014 välisenä aikana toimitettu käsiteltyä jätettä hyötykäytettäväksi mihinkään kohteeseen. Vanhalla jätteenkäsittelyalueella oleva betoni- ja tiilijäte (alue 1) on toimitettu sinne pääosin vuosina 2004–2013. Vanhan jätteenkäsittelyalueen koillisreunalla olevan puupurkujätteen (alue 3) toimitusaikaa ei ole voitu varmuudella todeta. C Oy:n ympäristötoimelle toimittaman koosteen ja A Oy:n ympäristötoimelle toimittamien siirtoasiakirjojen mukaan alueelle olisi tuotu vuonna 2014 purkupuujätettä 760 kuutiometriä, joka vastaa painoltaan noin 500 tonnia. Uudella jätteenkäsittelyalueella (alue 2) oleva betoni- ja tiilijäte on toimitettu sinne vuoden 2014 aikana. Ympäristötoimen tarkastuksen perusteella uudella alueella ei kuitenkaan ole ollut jätettä vielä 13.3.2014.

2.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa A Oy:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko yhtiön ollut suoritettava jäteveroa nyt kysymyksessä olevalle kiinteistölle sijoitetusta tai sinne tuodusta jätteestä.

Jäteverolain mukaan kaatopaikalle toimitetusta jätteestä on suoritettava jäteveroa ja verovelvollinen on kaatopaikan pitäjä. Ennen uuden jäteverolain (1126/2010) voimaantuloa 1.1.2011 jäteverovelvollisuus on koskenut vain kunnallista tai yleistä kaatopaikkaa. Sen sijaan uuden jäteverolain soveltamisalaan kuuluvat kaikki kaatopaikat, joiden pitäminen edellyttää ympäristölupaa, riippumatta kaatopaikan pitäjästä tai kaatopaikalle sijoitetun jätteen alkuperästä.

Saadun selvityksen mukaan nyt kysymyksessä olevalta kiinteistöltä ei ole vuosien 2004–2014 välisenä aikana siirretty pois sinne toimitettua purkujätettä, vaan jätettä on läjitetty jätteenkäsittelyalueelle ja sijoitettu alueen maarakenteisiin. Näin ollen kiinteistöllä harjoitettua toimintaa on pidettävä tosiasiallisesti purkujätteen loppusijoittamisena jätteenkäsittelyalueelle. Toiminta on ollut ammattimaista ja se olisi siten edellyttänyt kaatopaikkatoimintaa koskevaa ympäristölupaa.

Edellä esitetyillä perusteilla kiinteistöllä sijainnut jätteen sijoitusalue on ollut ympäristölainsäädännössä tarkoitettu kaatopaikka uuden jäteverolain voimaan tullessa 1.1.2011. Koska aiemmin voimassa ollut jäteverolaki ei koskenut nyt kysymyksessä olevan kaltaista yksityistä kaatopaikkaa, mainittu kaatopaikka on tullut jäteverotuksen piiriin jäteverolain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisena kaatopaikkana 1.1.2011. Koska kysymys on ollut jätteen loppusijoittamisesta eikä jätteen väliaikaisesta varastoinnista, asiassa ei tule sovellettavaksi jäteverolain 3 §:n 2 momentin 1 kohdan väliaikaisen varastoinnin verottomuutta koskeva säännös.

Edellä sanotusta seuraa, että alueella 1.1.2011 toimintaa harjoittaneen B Oy:n olisi tullut jäteverolain 15 §:n 4 momentissa edellytetyllä tavalla rekisteröityä jäteverovelvolliseksi 1.1.2011 lukien ja antaa Tullille neljännesvuosittain jäteveroilmoitukset kiinteistölle tuosta ajankohdasta alkaen toimitetun jätteen määrästä.

Kiinteistön siirtyessä A Oy:n omistukseen kiinteistöllä on ollut kaatopaikka, jolle yhtiö on oman ilmoituksensakin mukaan toimittanut jätettä. Sillä seikalla, onko yhtiön kiinteistölle toimittama jäte tai osa siitä mahdollisesti kuljetettu pois kiinteistöltä jatkokäsittelyä varten, ei ole asiassa merkitystä, koska saadun selvityksen mukaan tällaista jätettä varten ei ole erotettu aluetta jäteverolain 3 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla.

Näin ollen yhtiö on tullut jäteverovelvolliseksi kiinteistölle toimittamastaan jätteestä ryhtyessään harjoittamaan kiinteistöllä toimintaa. Yhtiön verovelvollisuus on alkanut hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti 8.7.2011 ja päättynyt ympäristöluvan siirtyessä toiselle yhtiölle 16.8.2013. Yhtiön olisi tullut ennen verollisen kaatopaikkatoimintansa aloittamista rekisteröityä jäteverovelvolliseksi sekä antaa jäteveroilmoitukset kultakin verokaudelta verokauden aikana kiinteistölle toimittamansa jätteen osalta.

Koska kiinteistöllä on edellä lausutun mukaisesti ollut kaatopaikka jo jäteverolain tullessa voimaan 1.1.2011, jäteverolain 7 §:n 2 momentin säännös ei, toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, tule asiassa sovellettavaksi. Tämän vuoksi yhtiölle ei ole voitu maksuunpanna jäteveroa kiinteistöllä olevan jätteen koko määrästä.

Jäteverolain 7 §:n 1 momentin mukaan jätevero määrätään kultakin verokaudelta siitä jätteestä, joka verokauden aikana on toimitettu kaatopaikalle. Valmisteverotuslain 36 §:n 2 momentin mukaan jälkiverotus on toimitettava kolmen vuoden kuluessa sitä seuraavan kalenterivuoden alusta, jolloin vero määrättiin tai olisi pitänyt määrätä. Kun vuoden 2011 kolmannelta verokaudelta, ajalta 8.7.–30.9.2011, vero olisi tullut määrätä vuonna 2011, Tullin 20.8.2015 tekemällä jälkiverotuspäätöksellä ei ole voitu panna veroa maksuun tältä verokaudelta. Näin ollen Tullin olisi tullut jälkiverotuksin maksuunpanna yhtiölle jäteveroa sen ajalla 1.10.2011–16.8.2013 alueelle toimittamasta jätteestä.

Johtopäätöksenä on todettava, että jälkiverotus on kumottava siltä osin kuin yhtiölle on maksuunpantu jäteveroa muusta kuin yhtiön kaatopaikalle aikana 1.10.2011–16.8.2013 toimittamasta jätteestä kunakin verokautena voimassa olevan jäteveron määrän mukaisena. Koska korkein hallinto-oikeus ei ota ensi asteena ratkaistavakseen, miten jälkiverotusta on tämän johdosta muutettava, asia on palautettava Verohallinnolle, jolle jäteverotus on Tullilta siirtynyt, uudelleen käsiteltäväksi. Koska yhtiö ei ole antanut veroilmoituksia, jälkiverotus voidaan sitä uudelleen käsiteltäessä toimittaa arvion mukaan.

3. Täytäntöönpanon keskeyttäminen

Yhtiö on valituksessaan vaatinut Tullin tekemän jälkiverotuspäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. Koska hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut mainitun jälkiverotuspäätöksen eikä jälkiverotuspäätös siten ole täytäntöönpantavissa, yhtiöllä ei ole täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevassa asiassa oikeussuojan tarvetta. Tämän vuoksi yhtiön tätä koskeva vaatimus on jätettävä tutkimatta.

4. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja osaksi myös sen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että A Oy joutuu huolimatta siitä, että valitus on osin hyväksytty, pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Samalla perusteella myöskään hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leenä Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kysymys A:n ja B:n lapsen, nykyään 16-vuotiaan C:n huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevan valituksen käsittelystä. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajina olivat huoltajat A ja B. C:llä oli todettu vaikea-asteinen kehitysvamma ja autismi. Hän ei puhunut, vaan ilmaisi itseään elein ja osoittelemalla esineitä ja asioita. Kysymys oli muun ohella siitä, oliko C:tä kuultava korkeimmassa hallinto-oikeudessa hänen vanhempiensa valituksen johdosta.

Lastensuojelulaissa tai muussakaan laissa ei ole asianosaisen kuulemista täsmentävää säännöstä sen tilanteen varalta, että 12 vuotta täyttänyt, mutta alle 18-vuotias henkilö ei kykene ymmärtämään itseään koskevan lastensuojeluasian merkitystä. Hallintolain 14 §:n 2 momentista ja hallintolainkäyttölain 18 §:n 2 momentista sen sijaan ilmenee, että 18 vuotta täyttänyt vajaavaltainen voi yksin käyttää puhevaltaansa henkilöään koskevassa asiassa sillä edellytyksellä, että hän kykenee ymmärtämään asian merkityksen.

C:n kehitysvammasta saadun selvityksen perusteella hän ei kyennyt ymmärtämään huostaanottoaan ja sijaishuoltoon sijoittamistaan koskevan asian merkitystä eikä siten myöskään vanhempiensa korkeimmalle hallinto-oikeudelle asiassa tekemän valituksen merkitystä.

Kun otettiin huomioon lastensuojelulain 4 §:n 1 momentin viimeinen virke, lastensuojelulain 21 § ja hallintolainkäyttölain 34 §:n 2 momentti, korkein hallinto-oikeus ratkaisi asian kuulematta C:tä hänen vanhempiensa valituksen johdosta. Tämän vuoksi C:lle ei ollut myöskään tarpeen määrätä lastensuojelulain 87 §:ssä tarkoitettua oikeudenkäyntiavustajaa. Sen lisäksi, mitä lastensuojelulain 21 §:ssä säädetään kaksitoista vuotta täyttäneen alaikäisen lapsen oikeudesta käyttää puhevaltaansa, alaikäisen lapsen edunvalvojina olevat huoltajat käyttävät oikeudenkäynnissä hallintolainkäyttölain 17 §:n mukaan alaikäisen lapsen puhevaltaa. Kun asiassa ei ollut ilmennyt C:n ja hänen huoltajiensa välistä eturistiriitaa, C:lle ei ollut tarpeen määrätä huoltajien esteellisyyden vuoksi myöskään hallintolainkäyttölain 19 a §:ssä tarkoitettua edunvalvojaa oikeudenkäyntiä varten. Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artiklan 1 ja 2 kappale eivät antaneet aihetta arvioida asiaa toisin.

Lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus 12 artikla 1 ja 2 kappale

Suomen perustuslaki 6 § 3 momentti

Lastensuojelulaki 4 § 1 momentti, 20 § 2 momentti, 21 § ja 87 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 17 §, 18 § 2 momentti, 19 a § 1 momentti, 34 § 1 ja 2 momentti

Hallintolaki 14 § 2 momentti, 34 § 1 momentti ja 2 momentin 5 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.4.2017 nro 17/0416/6

Hakemus hallinto-oikeudelle

X:n kaupungin lastensuojelun sosiaalityön päällikkö on vaatinut, että A:n ja B:n lapsi, vuonna 2002 syntynyt C otetaan X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon Y-osastolle X:n kaupunkiin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on, toimitettuaan 15.3.2017 suullisen käsittelyn, päättänyt, että C otetaan X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon Y-osastolle. Hallinto-oikeus on määrännyt, että päätös pannaan täytäntöön heti mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut sovellettavat oikeusohjeet ja asiassa saadun selvityksen sekä lausunut selvityksen arviointina ja johtopäätöksinään seuraavaa:

Hakemusasiakirjojen ja C:tä hoitavien henkilöiden lausuntojen mukaan C on vaikeasti kehitysvammainen ja autistinen 14-vuotias nuori, jonka kommunikointikyvyt ovat hyvin rajalliset. Ennen kiireellistä sijoitusta C on ollut levoton ja lähes täysin autettava kaikissa arjen toiminnoissa. Hän on nukkunut äitinsä vieressä ja vaatinut huolenpitoa myös öisin. C on pystynyt olemaan koulussa paikallaan vain joitakin minuutteja. Perheen yksinhuoltajana tuolloin toiminut äiti on ollut uupunut ja lastensuojeluilmoitusten mukaan äiti on kohdellut kovakouraisesti lapsia sekä heidän kotinsa on ollut lähes asumiskelvottomassa kunnossa. C:n kasvuolosuhteet ovat siten vakavasti vaarantaneet hänen terveyttään ja kehitystään.

C on sijaishuoltoon sijoituksen aikana oppinut pukemaan sekä ruokailemaan lähes itsenäisesti, ja hän on oppinut asioimaan wc:ssä. C nukkuu itsenäisesti, hänen levoton käytöksensä on vähentynyt huomattavasti ja hän pystyy olemaan koulussa paikallaan jo puoli tuntia. Myös hänen kykynsä kommunikoida on kehittynyt. C:lle on luotu päiväohjelma ja selkeät rutiinit, jotka auttavat häntä arjessa.

Saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus toteaa, että C:n äiti ei vaikuta täysin ymmärtävän C:n kehitysvammansa vuoksi tarvitseman huolenpidon ja tukitoimien laatua sekä vaativuutta. Isä on tullut Suomeen perheen luokse vasta vuoden 2016 marraskuussa oltuaan pois perheen arjesta vuodesta 2010 lähtien, joten hänen merkitystään C:n tarvitseman huolenpidon kannalta ei voida vielä luotettavasti arvioida. Vaikean kehitysvammansa vuoksi C tarvitsee johdonmukaisen ja säännöllisen päivärytmin sekä jatkuvaa toiminnanohjausta arjesta selviytymiseen, jota ei nyt saadun selvityksen mukaan voida taata avohuollon toimenpitein. Hallinto-oikeus arvioi, että C:n huostaanotto ja sijaishuoltoon sijoittaminen on siten tässä vaiheessa välttämätöntä hänen kehitystasonsa mukaisen huolenpidon turvaamiseksi. Hallinto-oikeus toteaa sen olevan myös hänen etunsa mukaista. Näin ollen C tulee ottaa X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan. Huostassapidon jatkamisen edellytykset tulee jatkossa arvioida lastensuojelulain 47 §:n mukaisesti.

C on sijoitettu autistisille lapsille tarkoitetulle Y-osastolle, jossa voidaan tarjota hänelle sopivaa hoitoa ja huolenpitoa ympärivuorokautisesti. C tarvitsee jatkuvaa hoivaa ja huolenpitoa sekä valvontaa. C:n hoidon tarve huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että Y-osasto vastaa tällä hetkellä hyvin C:n tarpeisiin ja hänen sijoittamisensa Y-osastolle on siten hänen etunsa mukainen ratkaisu.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Lastensuojelulaki 40 §, 50 § ja 91 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Tero Särkikangas ja Anja Ojuva. Esittelijä Elina Fasoúlas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja huostaanottohakemus hylätään. He ovat myös vaatineet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa suullisen käsittelyn heidän kuulemisekseen henkilökohtaisesti asiassa tapahtuneesta kehityksestä.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Asiassa on todettu, että C:n äiti on ollut uupunut ja lapsen hoidossa on ollut puutteita. Äiti oli lastensa yksinhuoltaja. Tilanne muuttui marraskuussa 2016, kun C:n eläkkeellä oleva isä B muutti Tanskasta Suomeen asumaan vakituisesti vaimonsa luokse. Kehitys on ollut siitä lähtien myönteistä. Tapaamisia on pidennetty, ja C saa olla vanhempiensa luona koko viikonlopun. Raportointi vanhempien suhteesta C:hen on ollut myönteistä.

On selvää, että C:n kehitysvammaisuus aiheuttaa ylimääräistä työtä, mikä on kuluttavaa. Asiassa on nyt täysin toisenlaiset puitteet, kun isä muutti Suomeen. C:stä huolehtiminen ei ole enää äidin voimavarojen varassa. Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, ettei isän merkitystä C:n huolenpidon kannalta voida vielä arvioida. Asia on palautettava X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnalle uudelleen arvioitavaksi.

X:n kaupungin lastensuojelun sosiaalityön päällikkö on antanut selityksen, jossa on vaadittu hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

C on sijoitettu Y-osastolle, joka on tarkoitettu vaikeasti kehitysvammaisille, autistisille nuorille. C vaatii jatkuvaa aikuisen valvontaa ja ohjausta. Y-osastolla päivittäiset asioinnit, kuten wc-käynnit, toimivat ainoastaan aikuisen ohjaamina, ja wc-tilanteissa C saattaa käyttäytyä aggressiivisesti hoitajaa kohtaan. Ruokailut ovat myös haastavia. C käy koulua Y-osaston koulussa, ja ohjaajat ovat kertoneet koulun sujuvan pääsääntöisesti hyvin.

C on lomaillut kotona säännöllisesti maalis-huhtikuussa 2017 joka viikonloppu perjantaista sunnuntaihin. Vanhemmat ovat myös vierailleet Y-osastolla säännöllisesti keskiviikkoisin. Y-osaston henkilökunnan mielestä C voi lomailla viikonloppuisin kotona, mutta vanhemmilla ei ole kykyä huolehtia C:stä kokopäiväisesti. Isä on sairaseläkkeellä ja on muuttanut vastikään Suomeen. Äidillä on ollut huomattavia vaikeuksia huolehtia C:n hoidosta aikaisemmin omaishoitajana. Vanhemmat tarvitsevat lisätietoa autismista. C:n hoito on erittäin vaativaa johtuen kehitysvammasta ja autismista.

Valittajat eivät ole käyttäneet heille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallinto-oikeus on jo toimittanut asiassa hallintolainkäyttölain 38 §:n nojalla suullisen käsittelyn. Kun lisäksi otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi suullisen käsittelyn toimittamista on pyydetty, selvitys, jota siinä on ilmoitettu esitettävän, sekä asiakirjoista muutoin saatu selvitys, uuden suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin nojalla ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Lapsen kuuleminen

Korkein hallinto-oikeus arvioi esikysymyksenä C:n kuulemista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

2.1.1 Lapsen kuulemista koskevat oikeusohjeet

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimusvaltiot takaavat lapselle, joka kykenee muodostamaan oman näkemyksensä, oikeuden vapaasti ilmaista nämä näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa. Lapsen näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artiklan 2 kappaleen mukaan tämän toteuttamiseksi lapselle on annettava erityisesti mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä kansallisen lainsäädännön menettelytapojen mukaisesti.

Suomen perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.

Lastensuojelulain 4 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan lastensuojelun tarvetta arvioitaessa ja lastensuojelua toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Lastensuojelulain 20 §:n 2 momentin mukaan kaksitoista vuotta täyttäneelle lapselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain (434/2003) 34 §:n mukaisesti häntä itseään koskevassa lastensuojeluasiassa.

Lastensuojelulain 21 §:n mukaan kaksitoista vuotta täyttäneellä lapsella on oikeus käyttää huoltajan tai muun laillisen edustajan ohella erikseen puhevaltaansa itseään koskevassa lastensuojeluasiassa.

Lastensuojelulain 87 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus voi määrätä lapselle avustajan mainitussa laissa tarkoitetun asian tuomioistuinkäsittelyyn, jos lapsi tai hänen laillinen edustajansa sitä pyytää tai tuomioistuin harkitsee sen määräämisen muutoin tarpeelliseksi.

Hallintolainkäyttölain 17 §:n mukaan vajaavaltaisen puolesta käyttää puhevaltaa hänen edunvalvojansa, huoltajansa tai muu laillinen edustajansa, jollei jäljempänä tässä luvussa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain 18 §:n 2 momentin mukaan vajaavaltainen, joka on täyttänyt 18 vuotta, käyttää itse yksin puhevaltaansa henkilöään koskevassa asiassa, jos hän kykenee ymmärtämään asian merkityksen.

Hallintolainkäyttölain 19 a §:n 1 momentin mukaan, jos asianosainen sairauden, henkisen toiminnan häiriintymisen, heikentyneen terveydentilan tai muun vastaavan syyn vuoksi on kykenemätön valvomaan etuaan oikeudenkäynnissä tai jos asianosaisen edunvalvoja on esteellisyyden vuoksi tai muusta syystä estynyt käyttämästä siinä puhevaltaa, tuomioistuin, jossa oikeudenkäynti on vireillä, voi viran puolesta määrätä asianosaiselle edunvalvojan oikeudenkäyntiä varten. Edunvalvojaan sovelletaan holhoustoimesta annetun lain (442/1999) säännöksiä.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolain 14 §:n 2 momentin mukaan kahdeksantoista vuotta täyttänyt vajaavaltainen käyttää itse yksin puhevaltaansa henkilöään koskevassa asiassa, jos hän kykenee ymmärtämään asian merkityksen.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolain 34 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

2.1.2 Kuulemisen kannalta merkitykselliset tosiseikat

C on syntynyt vuonna 2002. Häntä koskeva huostaanottohakemus on tullut vireille Helsingin hallinto-oikeudessa 4.11.2016. Hallinto-oikeus on, toimitettuaan 15.3.2017 suullisen käsittelyn, hyväksynyt hakemuksen 12.4.2017 annetulla päätöksellään. C on ollut 14-vuotias hallinto-oikeuden tehdessä päätöksensä hänen huostaanotostaan ja sijaishuoltoon sijoittamisestaan.

C:llä on vuonna 2010 todettu vaikea-asteinen kehitysvamma ja autismi. Hän ei puhu, vaan ilmaisee itseään elein ja osoittelemalla esineitä ja asioita.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajina ovat C:n huoltajat. Asiassa ei ole tullut ilmi, että huoltajien ja lapsen välillä olisi eturistiriitaa.

2.1.3 Kuulemista koskeva oikeudellinen arviointi

Tuomioistuimessa käsiteltävässä lastensuojeluasiassa 12 vuotta täyttänyt lapsi käyttää lastensuojelulain 21 §:n nojalla huoltajiensa ohella erikseen puhevaltaansa. Lapsen puhevalta on siten lapsen huoltajien hallintolainkäyttölain 17 §:ssä säädettyyn puhevaltaan nähden rinnakkainen. Lastensuojelulain 21 § on ehdoton ja lapsen ikään perustuva. Esillä olevassa asiassa säännöksen soveltaminen merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että C:tä itseään tulisi kuulla korkeimmassa hallinto-oikeudessa hänen vanhempiensa tekemän valituksen johdosta.

Lastensuojelulaissa tai muussakaan laissa ei ole asianosaisen kuulemista täsmentävää säännöstä sen tilanteen varalta, että 12 vuotta täyttänyt, mutta alle 18-vuotias henkilö ei kykene ymmärtämään itseään koskevan lastensuojeluasian merkitystä. Hallintolain 14 §:n 2 momentista ja hallintolainkäyttölain 18 §:n 2 momentista sen sijaan ilmenee, että 18 vuotta täyttänyt vajaavaltainen voi yksin käyttää puhevaltaansa henkilöään koskevassa asiassa sillä edellytyksellä, että hän kykenee ymmärtämään asian merkityksen.

C:n kehitysvammasta saadun selvityksen perusteella hän ei kykene ymmärtämään huostaanottoaan ja sijaishuoltoon sijoittamistaan koskevan asian merkitystä eikä siten myöskään vanhempiensa korkeimmalle hallinto-oikeudelle asiassa tekemän valituksen merkitystä.

Kun otetaan huomioon lastensuojelulain 4 §:n 1 momentin viimeinen virke, lastensuojelulain 21 § ja hallintolainkäyttölain 34 §:n 2 momentti, korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian kuulematta C:tä hänen vanhempiensa valituksen johdosta. Tämän vuoksi C:lle ei ole ollut myöskään tarpeen määrätä lastensuojelulain 87 §:ssä tarkoitettua oikeudenkäyntiavustajaa. Sen lisäksi, mitä lastensuojelulain 21 §:ssä säädetään kaksitoista vuotta täyttäneen alaikäisen lapsen oikeudesta käyttää puhevaltaansa, alaikäisen lapsen edunvalvojina olevat huoltajat käyttävät oikeudenkäynnissä hallintolainkäyttölain 17 §:n mukaan alaikäisen lapsen puhevaltaa. Kun asiassa ei ole ilmennyt C:n ja hänen huoltajiensa välistä eturistiriitaa, C:lle ei ole ollut tarpeen määrätä huoltajien esteellisyyden vuoksi myöskään hallintolainkäyttölain 19 a §:ssä tarkoitettua edunvalvojaa oikeudenkäyntiä varten. Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artiklan 1 ja 2 kappale eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

2.2 Huostaanotto ja sijaishuoltoon sijoittaminen

Asiassa saadun selvityksen mukaan huostaanotolle on ollut lastensuojelulain 40 §:n mukaiset edellytykset. C on siten tullut ottaa sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja sijoittaa sijaishuoltoon. Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä on Helmi Lajunen.

Kaupunginhallitus siirsi kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 24 §:n nojalla viranhaltijan johtavan lääkärin virkasuhteesta terveyskeskuslääkärin virkasuhteeseen. Päätös määrättiin pantavaksi täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Viranhaltijan valituksen ollessa vireillä hallinto-oikeudessa kaupunginvaltuusto päätti viranhaltijalain 35 §:n nojalla irtisanoa viranhaltijan "kaupungin palveluksesta".

Hallinto-oikeus kumosi samana päivänä antamillaan päätöksillä viranhaltijan valitusten johdosta sekä viranhaltijan siirtämistä koskevan päätöksen että irtisanomista koskevan päätöksen. Hallinto-oikeus katsoi, ottaen huomioon viranhaltijan siirtämistä koskevan päätöksen ajankohdan ja sisällön, että viranhaltija oli irtisanottu terveyskeskuslääkärin virasta. Hallinto-oikeus katsoi valituksenalaisten päätösten välillä vallitsevan asiayhteyden, jonka vuoksi siirtopäätöksen tultua kumotuksi myös irtisanomista koskeva päätös oli kumottava.

Kaupunginhallitus ja kunnan jäsen valittivat vain irtisanomista koskevasta hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kaupunginhallitus esitti valituksessaan muun ohella, että kaupunginvaltuusto oli tarkoittanut irtisanoa viranhaltijan johtavan lääkärin virkasuhteesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, samoin kuin hallinto-oikeus, että irtisanomista koskevassa asiassa oli kysymys viranhaltijan irtisanomisesta terveyskeskuslääkärin virkasuhteesta. Toisin kuin hallinto-oikeus, korkein hallinto-oikeus ei katsonut päätösten välillä olevan sellaista asiayhteyttä, että myös irtisanomista koskeva päätös olisi tullut kumota. Mainitut päätökset olivat toisistaan erillisiä hallintopäätöksiä, joiden lainmukaisuus arvioitiin tuomioistuimessa lähtökohtaisesti kunkin päätöksen tekohetken olosuhteiden perusteella. Irtisanomista koskevan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei kuitenkaan muutettu, koska kaupunginvaltuusto ei ollut kaupungin hallintosäännön ja perusturvan johtosäännön mukaan toimivaltainen irtisanomaan terveyskeskuslääkärin virassa olevaa henkilöä.

Kunnallisesta viranhaltijasta annettu laki 50 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

Virasto oli valtion virkamieslain 19 §:n 1 momentin nojalla määrännyt virkamiehen tämän terveydentilan toteamiseksi suoritettaviin tarkastuksiin ja tutkimuksiin virkamiehen tehtävän hoitamisen edellytysten selvittämiseksi.

Valtion virkamieslain 57 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston tai viraston tekemään virkamiestä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Lain 57 §:n 3 momentissa säädetään niistä päätöksistä, joihin ei saa hakea muutosta valittamalla.

Hallinto-oikeus katsoi virkamiehen valituksesta, että viranomaisen päätös merkitsi puuttumista perustuslain 7 §:ssä turvattuun yksilön henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen. Määräyksellä oli myös sellainen vaikutus valittajan oikeuteen tai velvollisuuteen, että hänellä oli oikeus saattaa asia muutoksenhakuelimen tutkittavaksi. Tämän vuoksi ja kun muutoksenhakuoikeutta työkyvyn selvittämistä koskevan määräykseen ei ollut valtion virkamieslaissa kielletty, päätös oli muutoksenhakukelpoinen. Valittajan valitusoikeus ei riippunut siitä, oliko valittaja noudattanut määräystä vai ei.

Hallinto-oikeus hylkäsi valittajan valituksen. Korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden päätöksen.

Suomen perustuslaki 7 § 1 momentti

Valtion virkamieslaki 19 § 1 momentti sekä 57 § (177/2013) 1 ja 3 momentti

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Emil Waris.

Asia Virkavaalia koskeva kunnallisvalitus

Valittaja A, Pyhäranta

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 31.3.2017 nro 17/0111/1

Asian aikaisempi käsittely

Pyhärannan kunnanvaltuusto on päätöksellään 18.4.2016 (§ 17) päättänyt valita Pyhärannan kunnanjohtajan virkaan hallintotieteiden tohtori Matti Muukkosen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksessaan esittämät kunnanvaltuuston lausuntoa sekä hankittua lisäselvitystä koskevat väitteet, jättänyt tutkimatta A:n vastaselityksessään esittämän uuden valitusperusteen sekä hylännyt A:n valituksen ja hänen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimuksensa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lausuntoa ja lisäselvitystä koskevat väitteet

Hallinto-oikeus on hallintolainkäyttölain nojalla asian selvittämiseksi pyytänyt kunnanhallitusta hankkimaan päätöksen tehneen kunnanvaltuuston lausunnon sekä myöhemmin lisäselvitystä hallintosäännössä mainitusta kelpoisuusluettelosta ja sen hyväksymisestä. Asiassa annettu lausunto liitteineen ja lisäselvitys eivät sido hallinto-oikeutta, vaan hallinto-oikeus harkitsee itsenäisesti, mikä merkitys niillä on asiassa. Näin ollen A:n esittämät lausuntoa ja lisäselvitystä koskevat väitteet eivät anna aihetta uuden lausunnon pyytämiseen tai muihinkaan toimenpiteisiin.

Tutkimatta jätetty valitusperuste

Valtuuston päätökseen haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään. Kuntalain mukaan valitusperusteet on esitettävä valitusajassa.

A on vasta vastaselityksessään eli valitusajan päätyttyä esittänyt valitusperusteen, että kunnanhallituksen puheenjohtaja on vastoin hallintosääntöä toiminut esittelijänä 30.3.2016 kunnanhallituksen päättäessä tehdä ehdotuksen valtuustolle kunnanjohtajan valinnasta. Tämä vastaselityksessä esitetty uusi valitusperuste on jätettävä myöhään tehtynä tutkimatta.

Asian vaiheet ja asiassa saatu lisäselvitys

Kunnanhallitus päätti 18.1.2016 julistaa kunnanjohtajan viran haettavaksi. Päätöksessä todettiin, että kelpoisuusehtona virkaan on soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, perehtyneisyyttä kunnallishallintoon ja kokemusta johtamisesta.

Viranhakuilmoitus julkaistiin 20.1.2016. Siinä kelpoisuusvaatimuksiksi ilmoitettiin ylempi korkeakoulututkinto, kunnallishallinnon osaamista sekä kokemusta johtamisesta.

Kunnanhallitus käsitteli asiaa 15.2.2016 ja totesi, että määräaikaan mennessä kunnanjohtajan virkaan tuli 19 hakemusta, joista yksi peruutettiin. Kunnanhallitus päätti kutsua haastatteluun 7 hakijaa, muun muassa Matti Muukkosen.

Kunnanhallitus käsitteli asiaa jälleen 22.2.2016. Kunnanhallituksen puheenjohtaja totesi esittelytekstissään: ”Kunnanhallitus on 18.1.2016 § 16 päättänyt kunnanjohtajan viran kelpoisuusvaatimuksista seuraavaa: Kelpoisuusehtona virkaan on soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, perehtyneisyyttä kunnallishallintoon ja kokemusta johtamisesta. Tarkoitus ei ollut muuttaa aikaisempia kelpoisuusehtoja virkaan vaadittavan koulutuksen osalta (vrt. kunnanjohtajan viranhakuilmoitus 2.4.2015). Aiemmin on vaadittu ylempää korkeakoulututkintoa ja nyt epähuomiossa päätökseen tuli tiukempi vaatimus eli virkaan soveltuva ylempi korkeakoulututkinto. Hakuilmoitukseen kirjatut kunnanjohtajan viran kelpoisuusvaatimukset eivät vastaa kunnanhallituksen 18.1.2016 päättämiä kelpoisuusvaatimuksia, joten kunnanhallituksen tulisi päättää uudesta hakumenettelystä.” Kunnanhallitus päätti käsitellä uudelleen kunnanjohtajan viran kelpoisuusvaatimukset ja aikaisempaa päätöstään muuttaen päätti, että kelpoisuusvaatimuksina kunnanjohtajan virkaan on ylempi korkeakoulututkinto, kunnallishallinnon osaamista sekä kokemusta johtamisesta. Kunnanhallitus päätti samalla julistaa kunnanjohtajan viran uudelleen haettavaksi siten, että hakuaika päättyy 10.3.2016 ja että aiempaan hakuun määräaikaan mennessä saapuneet hakemukset huomioidaan tässä haussa.

Kunnanhallitus käsitteli asiaa jälleen 30.3.2016. Kunnanhallituksen puheenjohtaja totesi, että uudessa haussa määräaikaan mennessä tuli yksi uusi hakemus ja että kunnanhallituksen pöytäkunta on haastatellut 7 hakijaa. Kokouksessa käydyn keskustelun perusteella kunnanhallituksen puheenjohtaja esitti, että kunnanvaltuustolle ehdotetaan, että se valitsee kunnanjohtajan virkaan hallintotieteiden tohtori Matti Muukkosen Espoosta. Kunnanhallitus hyväksyi esityksen yksimielisesti.

Kunnanvaltuusto päätti 18.4.2016 yksimielisesti hyväksyä kunnanhallituksen ehdotuksen. Päätöspöytäkirjasta ilmenee, että valtuutettu A käytti kokouksessa puheenvuoron, jossa hän totesi muun ohella, että kunnanhallitus ei ole kunnanjohtajavaalissa noudattanut hallintosääntöä ja on hallintosäännön vastaisesti merkittävästi ylittänyt toimivaltansa yleensä päättäessään kelpoisuusvaatimuksista. Pöytäkirjaan on A:n vaatimuksesta liitetty hänen puheenvuoronsa muistion muodossa sekä kirjattu valtuuston puheenjohtajan A:lle kokouksessa antama vastaus.

Kunnanvaltuusto on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa muun ohella todennut, että valintaprosessissa on toimittu aiemmin kunnassa noudatetun käytännön mukaan lukuun ottamatta korjausta, jonka kunnanhallitus teki huomatessaan ristiriitaisuuden esittelytekstin ja hakuilmoituksen välillä. Lausunnon oheen on liitetty kopioita aiemmista kunnanjohtajan viranhakuilmoituksista. Viranhakuilmoituksessa 10.2.2009 on kunnanjohtajan kelpoisuusvaatimuksena ollut ylempi korkeakoulututkinto ja kokemus kunnallishallinnosta ja viranhakuilmoituksessa 2.4.2015 ylempi korkeakoulututkinto, kunnallishallinnon osaaminen sekä kokemus johtamisesta.

Kunnanhallitus on toimittanut hallinto-oikeudelle kunnanvaltuuston päätöksen 26.9.2016, jossa valtuusto päätti, että kunnanjohtajan kelpoisuusehdot ovat edellisen hakuilmoituksen mukaisesti ylempi korkeakoulututkinto, kunnallishallinnon osaaminen sekä kokemus johtamisesta. Päätösehdotuksessaan valtuustolle kunnanhallitus totesi lisäksi, että viranomaiskäytössä olevassa kelpoisuusluettelossa on kunnanjohtajan kelpoisuusehtojen osalta virhe, sillä ko. kelpoisuusehtoja ei ole hyväksytty siten kuin hallintosääntö edellyttää. Tämä ilmenee kokouksessa esillä olleista vanhoista kunnanjohtajan valitsemiseen liittyvistä pöytäkirjoista.

Hallinto-oikeus on vielä erikseen pyytänyt kunnanhallitukselta selvitystä hallintosäännössä mainitusta kelpoisuusluettelosta ja sen hyväksymisestä. Hallinto-oikeuteen on toimitettu luettelo, jossa kunnanjohtajan kelpoisuusvaatimuksiksi on kirjattu ylempi korkeakoulututkinto ja kokemus kunnallishallinnosta. Annetun selvityksen mukaan kysymyksessä oleva kelpoisuusluettelo on ollut ns. sisäinen työkalu, johon on aina valintojen jälkeen päivitetty kunnanjohtajan tai hallinto-osaston toimistosihteerin tekemänä kutakin virkaa koskeva kelpoisuus. Luetteloa ei siis ole hyväksytty missään, vaan sinne on aina laitettu edellisen valinnan kelpoisuusehto. Muut johtoryhmän jäsenet on kunnanhallitus valinnut ja kelpoisuusehdoista on päätetty esimerkiksi sillä tavalla, että hakuilmoitus on ollut kunnanhallituksessa ja kunnanhallitus on sen hyväksynyt. Kunnanjohtajan ollessa kyseessä on ilmeisesti menetelty toisin eli on tulkittu, että hallintosäännön mukaan kunnanhallitus julistaa haettavaksi ja kunnanvaltuusto on vahvistanut kelpoisuusehdot nimenomaan hyväksyessään valinnan.

Kunnallisvalituksen valitusperusteet

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Esteellisyys

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin mukaan kunnan viranhaltijan esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään virkamiehen esteellisyydestä. Esteellisyysperusteista säädetään hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–7 kohdassa. Kohdan 1 mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on asianosainen. Kohdan 7 mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Hallintolain 27 §:n mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Kunnanvaltuuston antaman lausunnon mukaan Katja Törrönen on toiminut viran lisätietojen antajana siihen saakka, kun hän on 11.2.2016 jättänyt oman hakemuksena. Tämän jälkeen hän ei ole osallistunut asian käsittelyyn. Myös Törrönen itse on kertonut toimineensa tietojen antajana prosessin alussa, koska hän ei ollut ajatellut hakevansa virkaa. Haettuaan virkaa hän on jäävännyt itsensä.

Törrönen ei ole osallistunut asian käsittelyyn sen jälkeen, kun hän on itse hakenut virkaa eli tullut asianosaiseksi. Asiassa ei myöskään ole esitetty sellaisia erityisiä syitä, joiden perusteella luottamuksen Törrösen puolueettomuuteen tietojen antajana olisi tätä ennen katsottava vaarantuneen. Päätös ei siten ole syntynyt esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Kunnanhallituksen toimivalta

Kuntalain (365/1995) 1 §:n 2 momentin mukaan kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden valitsema valtuusto. Lain 14 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa muille toimielimille.

Asiassa sovellettavan Pyhärannan kunnan hallintosäännön 24 §:n 2 momentin mukaan valtuusto päättää kunnanjohtajan valinnasta.

Hallintosäännön 28 §:n 2 momentin mukaan viran, johon valtuusto valitsee viranhaltijan, julistaa haettavaksi kunnanhallitus.

Hallintosäännön 30 §:n 1 ja 2 momentin mukaan viran kelpoisuusehdot päättää se viranomainen, jonka tehtäviin viran täyttäminen kuuluu. Henkilöstöltä vaadittavasta kelpoisuudesta pidetään erillistä luetteloa.

Hallinto-oikeudessa esitetyn selvityksen mukaan valtuusto ei ole ennen kunnanjohtajan viran haettavaksi julistamista päättänyt viran kelpoisuusvaatimuksista, vaan virka on julistettu haettavaksi ja sittemmin uudelleen haettavaksi kunnanhallituksen haettavaksi julistamisen yhteydessä päättämillä kelpoisuusvaatimuksilla.

Kunnanhallituksen toimivaltaan on hallintosäännön mukaan kuulunut viran haettavaksi julistaminen. Sillä seikalla, että kunnanhallitus on julistanut viran myös uudelleen haettavaksi, ei ole merkitystä valtuuston päätöksen laillisuuden kannalta, koska uudessa hakuilmoituksessa on ollut samat kelpoisuusvaatimukset kuin aiemmassakin ja uuden hakuajan kuluessa tuli vain yksi uusi hakija, jota ei edes kutsuttu haastatteluun. Kunnanhallituksen toimivaltaan ei kuitenkaan ole kuulunut haettavaksi julistamisen yhteydessä päättää viran kelpoisuusvaatimuksista. Kunnanhallitus on näin ollen asiaa valmistellessaan ylittänyt toimivaltansa. Asiaa kunnanvaltuustossa käsiteltäessä valtuutettu A on puheenvuorossaan nimenomaisesti kiinnittänyt huomiota tähän toimivallan ylittämiseen. Hän tai kukaan muukaan valtuutettu ei kuitenkaan ole tehnyt vastaehdotusta asiassa, vaan valtuusto on yksimielisesti hyväksynyt kunnanhallituksen ehdotuksen. Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että valtuusto on päättäessään kunnanjohtajan valinnasta hakuilmoituksen mukaisilla kelpoisuusvaatimuksilla samalla nimenomaisesti hyväksynyt nuo kelpoisuusvaatimukset noudatettaviksi kyseisessä virkavaalissa. Näin ollen valtuuston päätöstä ei ole syytä kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä valituksessa esitetyillä kunnanhallituksen toimivaltaan liittyvillä valitusperusteilla.

Muut valitusperusteet

Kunnanhallituksen päätökset 18.1.2016 ja 22.2.2016 koskevat valmistelua, joten niistä ei voi erikseen valittaa. Päätökseen 18.1.2016 on virheellisesti liitetty oikaisuvaatimusohjaus. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole merkitystä valtuuston päätöksen laillisuuden kannalta.

Kunnanhallituksen kokouksessa 22.2.2016 päätetyn uuden haun aikana tuli vain yksi uusi hakija, jota ei edes kutsuttu haastatteluun. Näin ollen sillä seikalla, kenen ehdotuksesta uuden haun päättymispäiväksi on päätetty 10.3.2016 eikä esityslistalla olleen päätösesityksen mukaisesti 3.3.2016, ei ole merkitystä valtuuston päätöksen laillisuuden kannalta.

A on valituksessaan väittänyt, että kunnanhallituksen kokouksessa 22.2.2016 ei ole käsitelty B:n tekemää ehdotusta. Tarkastetun pöytäkirjan mukaan kokouksessa ei ole tehty pohjaehdotuksesta poikkeavaa ehdotusta. Kunnanhallituksen tarkastettu pöytäkirja nauttii julkista luotettavuutta. A ei ole esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi syytä epäillä, että kunnanhallituksen kokouksessa olisi tältä osin menetelty virheellisesti.

Oikeudenkäyntikuluvaatimukset

Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

A:n valitus on hylätty. Näin ollen ei ole kohtuutonta, että hän joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

A ei ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. A:ta ei näin ollen ole velvoitettava korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikuluja. Asian lopputuloksesta huolimatta ei ole kohtuutonta, että Muukkonen saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 1 § 2 momentti, 14 § 1 momentti, 52 § 2 momentti ja 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Hallintolaki 27 § 1 momentti ja 28 § 1 momentti

Pyhärannan kunnan hallintosääntö 24 § 2 momentti, 28 § 2 momentti sekä 30 § 1 ja 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Tiina Saari (eri mieltä) ja Veronica Storträsk, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä vaatimukset sekä vaatinut, että hallinto-oikeuden ja valtuuston päätökset kumotaan. Hän on lisäksi vaatinut, että Pyhärannan kunta määrätään korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pyhärannan kunnan hallintosäännön mukaan kunnanjohtajan viran kelpoisuusvaatimuksista päättäminen ja viran täyttäminen kuuluvat valtuuston toimivaltaan. Kunnanhallituksen toimivaltaan kuuluu vain viran haettavaksi julistaminen. Koska kunnanhallitus on toimivaltansa ylittäen päättänyt kelpoisuusvaatimuksista, valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Pyhärannan kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa on viitattu kunnanhallituksen hallinto-oikeudessa esittämään. Selityksessä kunnanhallitus on vaatinut, että valitus ja A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään, ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, toimivaltaa ei ole päätöstä tehtäessä ylitetty eikä päätös ole lainvastainen. Valituksessa esitetty menettelyvirhe ei ole ainakaan vaikuttanut kunnanvaltuuston valituksenalaiseen päätökseen siten, että päätös tulisi kumota.

Pyhärannan kunnan hallintosäännössä ei ole määrätty kunnanjohtajan viran kelpoisuusvaatimuksista. Pyhärannassa kunnanvaltuuston vakiintunut toimintatapa on ollut, että hallintosäännön 30 §:stä poiketen kunnanhallitus on viran haettavaksi julistamisen yhteydessä määrittänyt viran kelpoisuusehdot. Kunnanhallitus on viranhakuilmoitusta julkaistessaan noudattanut kunnanvaltuuston päättämiä vakiintuneita kelpoisuusehtoja.

Valtuusto on toimittanut kunnanjohtajan virkavaalin ja valinnut virkaan yksimielisesti Muukkosen tietoisena siitä, että kunnanhallitus on vastoin hallintosääntöä päättänyt viran kelpoisuusehdoista. Valtuusto on hyväksynyt kelpoisuusvaatimukset toimittaessaan virkavaalin.

Hallinto-oikeuden päätös on oikea, tarkoituksenmukainen ja vastaa vakiintunutta oikeuskäytäntöä.

Valtuusto on vielä jälkikäteen vahvistanut, että Pyhärannan kunnanjohtajan kelpoisuusvaatimukset ovat samat kuin ne ovat olleet virkavaalissa, jossa Muukkonen on valittu kunnanjohtajaksi.

A on antanut vastaselityksen, jossa on vaadittu, että Pyhärannan kunta velvoitetaan korvaamaan hänen kaikki prosessin aikana syntyneet oikeudenkäyntikulunsa korkoineen. Vastaselityksessä on myös vaadittu, että korkein hallinto-oikeus jättää ottamatta huomioon Pyhärannan kunnan selityksen ja hylkää siinä esitetyt vaatimukset sekä hankkii Pyhärannan kunnalta erillisen selvityksen kunnanjohtajan viran kelpoisuusehdoista päättämiseen liittyvästä toimintatavasta ja toimivaltasuhteista.

Vastaselityksessä on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on syntynyt äänestyksen jälkeen. Vähemmistöön jäänyt hallinto-oikeuden jäsen olisi kumonnut valtuuston päätöksen virheellisessä järjestyksessä syntyneenä sen johdosta, että kunnanhallitus oli ylittänyt toimivaltansa.

Hallinto-oikeuden enemmistön kanta ei perustu pelkkään laillisuusharkintaan. Perustelujen mukaan kunnanvaltuuston päätös olisi oikea, koska se on yksimielinen. Perustelujen mukaan yksimielisyydestä on aiheutunut myös se, että päättäessään yksimielisesti Matti Muukkosen valinnasta valtuusto on jälkikäteen hyväksynyt kelpoisuusvaatimukset. Kunnanvaltuuston päätöksen yksimielisyys on poliittinen päätös ja liittyy kuntalaisten itsehallinnon periaatteisiin. Itsehallinnon vuoksi valitusviranomaisen tutkimis- ja ratkaisuvaltaa on kunnallisvalitusasioissa rajoitettu. Tarkoituksenmukaisuusharkinta ei kuulu valitusviranomaisen tutkimis- tai ratkaisuvaltaan.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöksensä virheellisesti ja ylittänyt toimivaltansa.

Kunnanjohtajan viran kelpoisuusehdoista ei tee vakiintuneita vielä se, että kunnanjohtajan virkaa täytettäessä kunnanhallitus on ne määrittänyt hallintosäännön vastaisesti ja toimivaltansa toistuvasti ylittäen. Kelpoisuusehdot eivät muutoinkaan ole vakiintuneet. Voidaan kysyä, miksi kunnanvaltuusto hyväksyisi kelpoisuusehtoja vielä jälkikäteen virantäytön yhteydessä, jos ne vakiintuneen toimintatavan mukaan määrittelee kunnanhallitus.

Kunnanvaltuusto käyttää kunnassa ylintä päätösvaltaa. Sen tehtäviin ei kuulu alempien toimielimien tekemien päätösten hyväksyminen varsinkaan, jos niiden tekemät päätökset ovat valtuuston päätösten tai valtuuston hyväksymän kunnan hallintosäännön vastaisia.

Valtuuston jälkikäteinen hyväksyntä ei taannehtivasti oikeuta kunnanhallituksen aikaisempaa virheellistä menettelyä ja toimivallan ylitystä. Valtuusto voi ainoastaan palauttaa virheelliset päätökset uudelleen valmisteltaviksi ja päättää niistä vasta sitten, kun se itse katsoo valmistelun olevan riittävän laajaa ja laillista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asian selvittäminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Pyhärannan kunnanhallitus on antamassaan selityksessä lausunut A:n valituksen johdosta. Korkein hallinto-oikeus harkitsee asiaa ratkaistessaan itse, mikä merkitys kunnanhallituksen selitykselle on annettava osana asiassa saatua selvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä on asiaa ratkaistaessa ollut myös asian aikaisemmissa käsittelyvaiheissa kertynyt asiakirja-aineisto. Asiakirjoista ilmenee muun ohella kunnanhallituksen käsitys kunnanjohtajan viran kelpoisuusehdoista päättämiseen liittyvästä toimintatavasta ja toimivaltasuhteista. Asiassa ei ole ilmennyt tarvetta asian selvittämiseksi pyytää Pyhärannan kunnalta lisäselvitystä mainituista seikoista.

1.2 Valtuuston päätöksen oikeudellinen arviointi

Pyhärannan kunnan hallintosäännön 24 §:n 2 momentin mukaan valtuusto päättää kunnanjohtajan valinnasta.

Hallintosäännön 30 §:n 1 momentin mukaan viran kelpoisuusehdot päättää se viranomainen, jonka tehtäviin viran täyttäminen kuuluu.

Kunnanjohtajan viran kelpoisuusvaatimuksista päättäminen on hallintosäännön edellä mainittujen määräysten mukaan kuulunut valtuuston toimivaltaan. Asiassa saadun selvityksen mukaan valtuusto ei kuitenkaan ole ennen kunnanjohtajan viran haettavaksi julistamista päättänyt viran kelpoisuusvaatimuksista. Sillä, että valtuusto on virkavalinnan jälkeen hyväksynyt kelpoisuusvaatimukset, ei myöskään ole nyt käsiteltävässä asiassa oikeudellista merkitystä.

Viran haettavaksi julistaminen on hallintosäännön mukaan kuulunut kunnanhallituksen toimivaltaan. Kunnanhallituksen toimivaltaan ei sen sijaan ole kuulunut viran haettavaksi julistamisen yhteydessä taikka muutoinkaan päättää viran kelpoisuusvaatimuksista. Kunnanhallitus on asiassa saadun selvityksen mukaan kuitenkin päättänyt myös kelpoisuusvaatimuksista viran haettavaksi julistamista koskevissa päätöksissään. Kunnanhallitus on näin ollen ylittänyt toimivaltansa.

Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että kunnanjohtajan viran hakuilmoitukset 20.1.2016 ja 25.2.2016 ovat keskenään yhtenevät ja vastaavat sitä hakuilmoitusta, kun kunnanjohtajan virka edellisen kerran vuonna 2015 oli haettavana. Asiassa saadun selvityksen mukaan näissä hakuilmoituksissa mainitut kelpoisuusvaatimukset ovat myös vastanneet kunnanvaltuuston tahtotilaa. Kunnanvaltuusto on tietoisena kunnanhallituksen päätöksistä ja hakuilmoituksista yksimielisesti päättänyt valita kunnanjohtajan virkaan Muukkosen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että näissä oloissa valtuuston päätöstä ei ole kumottava valittajan esittämillä perusteilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta hänen oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Mika Paavilainen.

Asiassa oli ratkaistavana, voitiinko A:lle myöntää perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettu sukupolvenvaihdoshuojennus sillä perusteella, että A:n isältään B:ltä vuonna 2011 lahjana saamiin X Oy:n osakkeisiin sisältyi osa perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitetusta yrityksestä.

X Oy oli muodostunut vuonna 2002 Y Oy:n jakauduttua X Oy:ksi ja uudeksi Y Oy:ksi. Jakautumisessa X Oy:lle siirtyivät metsämaat ja kiinteistöt teollisuusrakennuksineen sekä pääosa osakkeista. Uusi Y Oy jatkoi osittain entisen Y Oy:n sahausliiketoimintaa X Oy:n sille vuokraamilla maa-alueilla ja teollisuusrakennuksilla. X Oy:tä oli verotettu tuloverolain mukaan. X Oy:n tytäryhtiöistä ainoastaan Z Oy harjoitti elinkeinotoimintaa. Z Oy:n toiminta oli verovuonna 2011 ollut tappiollista ja yhtiön 302 666 euron suuruinen liikevaihto oli muodostanut vain vähäisen osan X-konsernin mainitun vuoden liikevaihdosta 1 379 060 euroa. X Oy:tä ei siten voitu pitää perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettuna yrityksenä. Kun otettiin huomioon, ettei X Oy omistanut osaakaan jakautumisessa syntyneestä Y Oy:stä, joka ei kuulunut X-konserniin, asiaa ei myöskään ollut syytä arvioida toisin sen johdosta, että X Oy oli vuokrannut omistamansa maa-alueet ja teollisuusrakennukset Y Oy:lle ja että yhtiöissä oli osakkaina samoja luonnollisia henkilöitä.

Perintö- ja lahjaverolaki 55 § 1 momentti ja 57 §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 21.6.2017 nro 17/0286/3

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on 19.2.2013 toimittamassaan lahjaverotuksessa vahvistanut A:n isältään B:ltä 27.12.2011 lahjana saamien 4 517 X Oy:n osakkeen arvoksi yhteensä 637 393,87 euroa, josta A:n maksettavaksi määrättiin lahjaveroa 80 659,00 euroa. Lahjoitukseen ei ole sovellettu perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettua sukupolvenvaihdoshuojennusta, koska X Oy:n on katsottu harjoittaneen pelkästään tuloverolain mukaan verotettavaa toimintaa.

Verotuksen oikaisulautakunta on 17.11.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin, perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Verovelvollinen on 27.12.2011 päivätyllä lahjakirjalla saanut isältään 4 517 kappaletta X Oy:n (Yhtiö) osakkeita. Yhtiö on perustettu vanhan Y Oy:n jakautumisen yhteydessä vuonna 2002. Jakautumisessa yhtiölle on siirtynyt jakautuneen Y Oy:n metsä- ja kiinteistöomistukset teollisuusrakennuksineen sekä pääosa osakeomistuksista. Jakautumisessa syntynyt uusi Y Oy on jatkanut osittain vanhan Y Oy:n liiketoimintaa.

Yhtiön pääasiallinen toiminta on ollut teollisuuskiinteistöjen vuokraus Y Oy:n harjoittaman elinkeinotoiminnan käyttöön. Yhtiö ja Y Oy eivät harjoita toimintaansa konsernirakenteessa. Lahjanantaja on omistanut ennen kysymyksessä olevaa valittajalle annettua lahjaa yhtiöstä ja Y Oy:stä kummastakin 40,54 prosenttia. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön antaman vastineen johdosta annetun vastaselityksen mukaan lahjoitushetkellä 27.12.2011 yhtiön osakkeenomistajat omistivat yhteensä sata prosenttia Y Oy:n osakkeista ja valittaja 1,35 prosenttia. Lahjoituksen jälkeen 28.12.2011 yhtiön osakkeenomistajat omistivat Y Oy:n osakkeista yhteensä 22,30 prosenttia ja valittaja 1,35 prosenttia. Edelleen 15.4.2016 yhtiön osakkeenomistajat omistivat Y Oy:n osakkeista yhteensä 34,69 prosenttia ja valittaja 4,39 prosenttia.

Yhtiön 31.12.2011 päättyneen tilikauden liikevaihto oli 1 058 465 euroa ja tulos 79 679,64 euroa. X-konsernin viimeksi mainitun tilikauden liikevaihto oli 1 379 060 euroa ja tulos 54 335,17 euroa tappiollinen. Yhtiön hallituksen toimintakertomuksen (1.1.– 31.12.2011) mukaan yhtiön tulot ovat pääosin vuokratuottoja, konsernissa välityspalkkioilla ja vastikkeilla lisättyinä.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitukseen antaman vastineen mukaan yhtiön palveluksessa ei ollut työntekijöitä vuonna 2011. X-konsernin palveluksessa oli tilikaudella 2011 kolme toimihenkilöä, jotka ovat olleet Z Oy:n palveluksessa. Yhtiötä on verotettu tuloverolain mukaan vuodesta 2006 lukien.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kun tuloveroratkaisun lisäksi otetaan huomioon, että yhtiön tuotot ovat muodostuneet pääasiallisesti kiinteistöjen vuokratuloista, yhtiötä ei ole pidettävä perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna yritystoimintaa harjoittavana yrityksenä.

Yhtiön ja Y Oy:n perustamishistoriasta, yhtiöiden omistajista, yhtiön vuokraustoiminnasta sekä yhtiön tytär- ja osakkuusyhtiöiden ja Y Oy:n keskinäisestä liiketoiminnasta saadusta selvityksestä huolimatta yhtiön ja Y Oy:n välillä ei näissä olosuhteissa voida katsoa olevan sellaista liiketoiminnallista yhteyttä, että perintö- ja lahjaverolain 55 §:n mukaista huojennussäännöstä voitaisiin soveltaa yhtiön osakkeiden lahjoitukseen. Valituksessa mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 1987/5850 on ollut kysymys huojennussäännöksen soveltamisesta perintöverotuksessa tilanteessa, jossa kuolinpesän omaisuuteen sisältyi yrityskokonaisuus. Kun olosuhteet ovat olleet kysymyksessä olevaan tapaukseen nähden olennaisesti erilaiset, asiaa ei myöskään mainitusta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä huolimatta ole syytä arvioida toisin.

Valitusta ei voida ratkaista hallintotuomioistuimessa valittajan vaatimuksen mukaisesti myöskään sillä perusteella, että toisten verovelvollisten vastaavankaltaisiin osakelahjoituksiin on myönnetty perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettu veronhuojennus. Verotuksen oikaisulautakunnan päätös ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen, eikä päätöksen kumoamiseen tälläkään perusteella ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuula Vilenius, Jari Kostilainen (eri mieltä) ja Kaisa Hagman. Esittelijä Jussi Haapa-aho.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. A on valituksessaan ja sen täydennyksessä vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja X Oy:n osakkeiden lahjoitukseen sovelletaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettua sukupolvenvaihdoshuojennusta.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

X Oy on perustettu vanhan Y Oy:n jakautumisen yhteydessä vuonna 2002. Jakautumisessa yhtiölle siirtyi jakautuneen Y Oy:n metsä- ja kiinteistöomistukset teollisuusrakennuksineen sekä pääosa osakeomistuksista. Jakautumisessa syntynyt uusi Y Oy on jatkanut osittain vanhan Y Oy:n liiketoimintaa. X Oy on vuokrannut sille siirtyneet teollisuusalueet ja rakennukset niillä toimintaansa harjoittavalle Y Oy:lle, jonka pääkonttori on Kiinteistö Oy Å:ssa. Lisäksi X Oy myy metsämailtaan puuta Y Oy:lle sen sahaustoimintaa varten. X Oy ja Y Oy eivät muodosta konsernia. Yhtiöillä on kuitenkin ollut lahjoitushetkellä samat omistajat, ja myös lahjoitusten jälkeen omistajat ovat olleet merkittäviltä osin samat.

X Oy omistaa Z Oy:stä 75 prosenttia ja Kiinteistö Oy Å:sta 74,10 prosenttia ja toimii siten X-konsernin emoyhtiönä. Lisäksi yhtiö omistaa osakkuusyhtiö Ä Oy:stä 48,68 prosenttia. Z Oy harjoittaa sahatavaran välityskauppaa sekä hoitaa Y Oy:n sahausliiketoimintaan liittyvä vientiasiakirjoja, -sopimuksia, laskutuksia ja yhteyksiä. Ä Oy tuottaa lämpöä, josta Y Oy käyttää tuotantoprosessissaan yli puolet. Y Oy myy Ä Oy:lle lämmöntuotannossa tarvittavan polttoaineen. X Oy on vuokrannut myös Ä Oy:lle maa-alueen. Yhtiö on ollut aktiivisesti mukana tytäryhtiöidensä operatiivisen toiminnan ohjaamisessa ja hallituspaikkojensa myötä sillä on myös merkittävä vaikutusvalta Ä Oy:n toiminnassa.

Yhtiön liiketoiminnassa tapahtui verovuoden 2011 aikana merkittävä muutos. Jakeluverkkoon aiemmin liittyneet erilliset sähköliittymät yhdistettiin yhdeksi X:n sähköliittymäksi. Yhtiö teki merkittävän investoinnin liittymistä vaativiin kojeistoihin ja lisäliittymismaksuihin. Yhtiö laskuttaa sähkönsiirtomaksut Y Oy:lta ja perii Ö Oy:n laskuttaman hinnan lisäksi Y Oy:ltä markkinahintaisen katteen.

Yhtiö omistaa myös noin 40 kaavatonttia, joita on tarkoitus kehittää, jotta tontit saadaan myöhemmin myytyä voitolla.

Yhtiön kaikkia toimintoja on verotettu säännönmukaisesti tuloverolain mukaan verovuodesta 2006 lähtien. Verohallinto ei kuitenkaan ole erikseen tutkinut yhtiön verostatusta verovuoden 2011 osalta. Tästä johtuen sille, että yhtiötä on verotettu tuloverolain mukaan, ei tule antaa painoarvoa arvioitaessa perintö- ja lahjaverolain 55 §:n soveltumista.

Hallituksen esityksen (HE 53/2008 vp) ja oikeuskäytännön perusteella perintö- ja lahjaverolain 55 §:n soveltamista ei ole sidottu yrityksen tuloverostatukseen, vaan ratkaisu tulee tehdä tapauskohtaisesti yhtiön toiminnan tosiasiallisen luonteen ja laadun kokonaisarvioinnin perusteella. Hallituksen esityksen mukaan huojennus on voinut tulla kyseeseen tilanteessa, jossa kiinteistöjen vuokraustoimintaa harjoittavan tuloverolain mukaan verotettavan yhtiön omistamat kiinteistöt ovat olleet samojen omistajien omistaman toisen yhtiön elinkeinotoiminnan käytössä. Yritystoimintaan liittyvää vuokraustoimintaa tulisi verottaa lähtökohtaisesti elinkeinotulona, kun otetaan huomioon elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 53 §:n 1 momentti, verotus- ja oikeuskäytäntö sekä oikeuskirjallisuus.

Koska yhtiöllä ja Y Oy:llä on ollut yhteinen omistus, voidaan yhtiöiden välisen suhteen katsoa olleen lahjoitushetkellä rinnastettavissa konserniyhtiöiden väliseen suhteeseen. Yhtiön ja Y Oy:n välillä on selkeä liiketoiminnallinen yhteys, ja yhtiöt ovat kuuluneet lahjoitushetkellä ja sen jälkeen samaan intressipiiriin niin historiansa kuin myös toimintansa myötä.

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n soveltamisen arvioinnissa tulee huomioida myös X-konsernin muiden yhtiöiden harjoittama liiketoiminta ja niiden yhteys Y Oy:öön. Yhtiön lisäksi myös X-konsernin muut yhtiöt ovat olleet välillisesti lahjoituksen kohteena, minkä seurauksena ne muodostavat oikeuskirjallisuuden perusteella osan arvioinnin kohteena olevaa yritystä. Huojennus voitaisiin myöntää yhtiön osalta pelkästään siitä seuraten, että yhtiö omistaa yli 10 prosenttia muun muassa elinkeinotoimintaa harjoittavien Z Oy:n ja Ä Oy:n osakkeista.

Yhtiön, X-konsernin ja Y Oy:n välisen liiketoiminnallisen suhteen voidaan katsoa olevan tosiasiallisesti rinnastettavissa konserniyhtiöiden väliseen tilanteeseen. Y Oy:tä ei voida pitää perintö- ja lahjaverolain näkökulmasta yhtiöön nähden ulkopuolisena tahona, vaan yhtiön harjoittama vuokraustoiminta rinnastuu konsernin kiinteistöyhtiön harjoittamaan vuokraustoimintaan.

X Oy:n entisistä pääomistajista toinen lahjoitti omistamansa yhtiön osakkeet lapsilleen samaan aikaan kuin A:n isä teki lahjoituksen omille lapsilleen. Tällöin perintö- ja lahjaverolain 55 §:ää sovellettiin täysin identtisissä olosuhteissa kuin A:n asiassa. Verovelvollisten yhdenvertainen kohtelu edellyttää, että samanlaiset tapaukset ratkaistaan samalla tavalla.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastineessa vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa:

X Oy harjoittaa lähes pelkästään tuloverolain mukaan verotettavaa kiinteistöjen vuokraustoimintaa. Muutoksenhakijan omistusosuus Y Oy:stä on ollut pieni ennen lahjoitusta ja sen jälkeen ja on pieni edelleenkin. Muutoksenhakijalle ei ole luovutettu lahjoituksen yhteydessä Y Oy:n osakkeita. Vähäinen omistuksellinen yhteys elinkeinotoimintaa harjoittavaan yhtiöön puoltaa valituksen hylkäämistä. Valituksessa viitatut oikeustapaukset eivät vastaa käsillä olevan tapauksen tosiasioita. Siten niiden perusteella yhtiön osakkeiden luovutukseen ei voi soveltaa huojennussäännöstä.

X Oy:n ja konsernin liikevaihto muodostuu pääosin vuokratuotoista. X Oy:n konsernin palveluksessa oli tilikaudella 2011 keskimäärin kolme toimihenkilöä, jotka ovat olleet Z Oy:n palveluksessa. Koska palkkamenot eivät liity X Oy:n omaan toimintaan, niillä ei ole keskeistä merkitystä käsillä olevan tapauksen ratkaisemisessa. Verohallinnon tietojen mukaan Z Oy:n tulos on vahvistettu verovuonna 2011 elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan ja sen liikevaihto oli noin 302 000 euroa. Kiinteistö Oy Å:n henkilökohtaisen tulolähteen tappio on ollut vuonna 2011 noin 2 300 euroa. X Oy:tä ei voi pitää perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettuna yrityksenä myöskään näiden konsernitietojen perusteella. Konsernin tuloista muodostuu suurin osa X Oy:n vuokratuotoista. Siten käsillä olevan tapauksen ratkaisemisessa ei ole keskeistä esimerkiksi Z Oy:n toiminta. Keskeistä ei ole myöskään Ä Oy:n toiminta, koska se on osakkuusyritys eikä kuulu X-konserniin.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n (1110/1994) 1 momentin mukaan perintö- tai lahjaverosta jätetään verovelvollisen Verohallinnolle ennen verotuksen toimittamista tekemästä pyynnöstä osa maksuunpanematta, jos: (523/2010)

1) veronalaiseen perintöön tai lahjaan sisältyy maatila, muu yritys tai osa niistä;

2) verovelvollinen jatkaa perintönä tai lahjana saaduilla varoilla maatalouden tai maa- ja metsätalouden harjoittamista tai muuta yritystoimintaa perintönä tai lahjana saadulla maatilalla tai näin saadussa yrityksessä; ja

3) edellä 1 kohdassa tarkoitetusta maatilasta, muusta yrityksestä tai niiden osasta määrätyn perintö- tai lahjaveron suhteellinen osa koko verosta on suurempi kuin 850 euroa. (909/2001)

Perintö- ja lahjaverolain 57 §:n (1084/2000) mukaan edellä 55 ja 56 §:ssä tarkoitetaan maatilan tai muun yrityksen osalla myös vähintään yhtä kymmenesosaa maatilan tai yrityksen omistamiseen oikeuttavista osakkeista tai osuuksista.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi perintö- ja lahjaverolain 55 §:n muuttamisesta (HE 84/2004 vp) on kohdassa 1.1. Lainsäädäntö ja käytäntö todettu, että huojennuksen kohteena olevan maatilan tai yrityksen käsitettä ei ole perintö- ja lahjaverolain säännöksissä erikseen määritelty. Käytännössä niitä on tulkittu pitkälti samoin kuin tuloverotuksessa.

Edelleen hallituksen esityksen mukaan elinkeinotulon verottamisesta annetussa laissa (360/1968) elinkeinotoiminnalla tarkoitetaan liike- tai ammattitoiminnan harjoittamista. Käytännössä sukupolvenvaihdoshuojennuksen soveltamisala on määräytynyt pääsääntöisesti sen mukaan, onko yhtiöön sovellettu tuloverotuksessa elinkeinotulon verotuksesta annettua lakia. Huojennusta ei sovelleta esimerkiksi pelkästään tuloverolain mukaan verotettavaa vuokraustoimintaa harjoittavan yhtiön osakkeiden luovutuksiin. Tulkinnanvaraista on ollut huojennuksen soveltuminen arvopaperikauppaa ja sijoitustoimintaa harjoittaviin yhtiöihin. Oikeuskäytännössä säännöstä on sovellettu esimerkiksi laajamittaista arvopaperikauppaa harjoittavan yhtiön osakkeisiin.

Hallituksen esityksen mukaan konserniajattelun mukaisesti myös holding-yhtiön osakkeiden luovutukseen on sovellettu huojennussäännöstä silloin, kun kysymyksessä on ollut elinkeinotoimintaa harjoittavan konsernin emoyhtiö. Tällaisiin yhtiöihin sovelletaan tuloverotuksessa pääsääntöisesti elinkeinotulon verottamisesta annettua lakia.

Valtiovarainvaliokunta on lausunut mietinnössään (VaVM 5/2004 vp), että yrityksen käsitettä ja huojennuksen soveltamisalaa voidaan tulkita myös jatkossa yleensä samoin kuin tuloverotuksessa, vaikkakaan huojennussäännöksen soveltamisalaa ei ole kytketty suoraan tuloverotuksen ratkaisuun. Sukupolvenvaihdoshuojennuksen soveltamisala määräytyisi siis pääsääntöisesti sen mukaan, onko yhtiöön sovellettu tuloverotuksessa elinkeinotulon verottamisesta annettua lakia. Oikeuskäytännössä ja vakiintuneessa verotuskäytännössä syntyneet linjaukset ja tarkennukset olisivat myös tältä osin jatkossakin päteviä.

Asiassa saatu selvitys

A on 27.12.2011 saanut isältään B:ltä lahjana 4 517 X Oy:n osaketta isän luovutettua A:lle ja tämän sisarelle kaikki omistamansa yhtiön osakkeet eli 40,54 prosenttia yhtiön osakekannasta. Yhtiö on muodostunut vuonna 2002 entisen Y Oy:n jakauduttua X Oy:ksi ja uudeksi Y Oy:ksi. Yhtiöillä oli ennen lahjoituksia samat omistajat samoin omistusosuuksin. Mainittujen lahjoitusten ja samanaikaisesti tapahtuneiden eräiden muiden lahjoitusten jälkeen X Oy:n osakkeenomistajat omistivat Y Oy:n osakkeista yhteensä 22,30 prosenttia. A:n osuus Y Oy:n osakkeista oli välittömästi ennen lahjoitusta ja sen jälkeen 1,35 prosenttia. X Oy ja Y Oy eivät muodosta konsernia.

Jakautumisessa X Oy:lle siirtyivät metsämaat ja kiinteistöt teollisuusrakennuksineen sekä pääosa osakkeista. Uusi Y Oy on osittain jatkanut vanhan Y Oy:n sahausliiketoimintaa X Oy:n sille vuokraamilla maa-alueilla ja teollisuusrakennuksilla. Lisäksi yhtiö myy puuta Y Oy:lle ja laskuttaa siltä sähkönsiirtomaksuja.

X Oy:tä on verotettu tuloverolain mukaan verovuodesta 2006 lähtien. Yhtiön verovuoden 2011 liikevaihto 1 058 465 euroa on muodostunut pääasiassa Y Oy:ltä saaduista vuokratuloista ja yhtiön henkilökohtaisen tulolähteen verotettava tulo on mainittuna vuonna ollut 448 519 euroa. Yhtiön palveluksessa ei ole ollut työntekijöitä.

X Oy toimii emoyhtiönä konsernissa, johon kuuluvat sen lisäksi Z Oy ja Kiinteistö Oy Å. X Oy omistaa 75 prosenttia Z Oy:stä, joka harjoittaa sahatavaran välityskauppaa sekä hoitaa Y Oy:n sahausliiketoimintaan liittyvä vientiasiakirjoja, -sopimuksia, laskutuksia ja yhteyksiä. Z Oy:n verovuoden 2011 liikevaihto on ollut 302 666 euroa ja elinkeinotoiminnan tappio verotuksessa 44 228 euroa. Kiinteistö Oy Å:sta, jossa toimii Y Oy:n pääkonttori, X Oy omistaa 74,10 prosenttia. Kiinteistö Oy Å:n henkilökohtaisen tulolähteen tappio verotuksessa on verovuonna 2011 ollut 2 350 euroa. Koko X-konsernin liikevaihto on mainittuna vuonna ollut 1 379 060 euroa.

Konserniyhtiöiden lisäksi X Oy omistaa 48,68 prosenttia Ä Oy:stä, jolle se on vuokrannut maa-alueen ja joka tuottaa lämpöä muun muassa Y Oy:n tuotantoprosessiin. Y Oy myy Ä Oy:lle lämmöntuotannossa tarvittavan polttoaineen. Ä Oy:n verovuoden 2011 liikevaihto on ollut 6 047 105 euroa ja elinkeinotoiminnan tappio verotuksessa 44 228 euroa.

X Oy omistaa myös noin 40 kaavatonttia, joita on tarkoitus kehittää tonttien myymiseksi myöhemmin voitollisesti.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on ratkaistavana, voidaanko A:lle myöntää perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettu sukupolvenvaihdoshuojennus sillä perusteella, että A:n isältään lahjana 27.12.2011 saamiin X Oy:n osakkeisiin sisältyy osa perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitetusta yrityksestä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että X Oy:tä on verotettu vuodesta 2006 lähtien tuloverolain mukaan. X Oy:n tytäryhtiöistä ainoastaan Z Oy harjoittaa elinkeinotoimintaa. Z Oy:n toiminta on verovuonna 2011 ollut tappiollista ja yhtiön 302 666 euron suuruinen liikevaihto on muodostanut vain vähäisen osan X-konsernin mainitun vuoden liikevaihdosta, joka oli 1 379 060 euroa. X Oy:tä ei voida pitää perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettuna yrityksenä. Kun otetaan huomioon, ettei X Oy omista osaakaan jakautumisessa syntyneestä Y Oy:stä, eikä mainittu yhtiö kuulu X-konserniin, asiaa ei myöskään ole syytä arvioida toisin sen johdosta, että X Oy on vuokrannut omistamansa maa-alueet ja teollisuusrakennukset sahausliiketoimintaa harjoittavalle Y Oy:lle ja että yhtiöissä on osakkaina samoja luonnollisia henkilöitä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Katja Syväkangas.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko X:n kunnanvaltuuston päätöstä yhteisöllisyyslautakunnan jäsenten ja varajäsenten valinnasta pidettävä kuntalain tarkoittamalla tavalla lainvastaisena sillä perusteella, että lautakunnan jäseniksi ja varajäseniksi oli valittu myös sellaisia henkilöitä, jotka eivät olleet valtuutettuja tai varavaltuutettuja. Kunnan hallintosäännön 10 §:n mukaan lautakunnan jäsenet ja varajäsenet valittiin ensisijaisesti valtuutettujen ja varavaltuutettujen keskuudesta. Suoritetussa vaalissa lautakuntaan oli jäänyt valitsematta sellaisia lautakuntaan valittavaksi esitettyjä henkilöitä, jotka olivat valtuutettuja tai varavaltuutettuja. Hallinto-oikeus oli kumonnut valtuuston päätöksen hallintosäännön mainitun määräyksen vastaisuuden vuoksi lainvastaisena.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kuntalain 31 §:n 1 kohdasta ilmenee, että valtuusto voi päättää kunnan toimielinorganisaation muodostamisesta niin sanottua valiokuntamallia käyttäen, jolloin lautakuntaan voidaan valita vain valtuutettuja ja varavaltuutettuja. Hallintosäännön 10 §:ssä ei ollut kysymys tällaisesta mallista.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hallintosäännön määräystä voitiin hallinto-oikeuden toteamin tavoin pitää sinänsä tulkinnanvaraisena. Määräys ei kuitenkaan edellyttänyt, että lautakuntien jäsenet ja varajäsenet valittaisiin vain valtuutettujen ja varavaltuutettujen keskuudesta. Tähän nähden kunnanvaltuusto ei ollut toiminut hallintosäännön 10 §:n vastaisesti yhteisöllisyyslautakunnan jäsenten ja varajäsenten vaalissa valitessaan toimielimeen myös muita kuin valtuutettuja ja varavaltuutettuja. Koska valtuuston päätös ei ollut lainvastainen, hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja hallinto-oikeudelle tehty valitus hylättiin.

Kuntalaki 14 § 2 momentti ja 31 § 1 momentti 1 kohta

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Timo Räbinä ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Kreula.

A Oy:n omistaman entisen virastotalokiinteistön verotusarvoksi oli vahvistettu vuoden 2014 kiinteistöverotuksessa 3 577 166 euroa. A Oy oli vuonna 2013 ostanut kiinteistön Suomen valtiolta 250 000 euron kauppahinnalla ja harjoitti kiinteistöllä toimistotilojen vuokraustoimintaa. Asiassa oli ratkaistavana, ylittikö kiinteistön varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain (arvostamislaki) mukaisten kaavamaisten laskentaperusteiden mukaisesti vahvistettu verotusarvo mainitun lain mukaisen käyvän arvon, joka on kiinteistön verotusarvon enimmäismäärä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että arvostamislain 32 §:n 2 momentissa on ilmaistu kaksi vaihtoehtoista menetelmää käyvän arvon määrittämiseksi. Kumpaakin menetelmää käytettäessä kysymys on kiinteistön arvostamisesta sen yksilöllisten ominaisuuksien perusteella. Kiinteistön käypää arvoa omistajan hallussa osoittaa lähtökohtaisesti sen taloudellinen käyttöarvo omistajalleen siinä toiminnassa, jossa kiinteistöä käytetään. Siten vuokrauskäytössä olevan kiinteistön käypään arvoon vaikuttavat keskeisesti kiinteistöstä saatavissa olevat vuokratulot ja siitä aiheutuvat menot. Myös varsinkin arvostamishetkeä ajallisesti lähellä olevassa kiinteistön hankinnassa käytetty hankintahinta on yksi osoitus kiinteistön käyvästä arvosta omistajan hallussa.

Silloinkin, kun määritettävänä on omaisuuden arvo omistajan hallussa, merkitystä voi olla myös tiedolla siitä, mikä on kohteen todennäköinen luovutushinta.

Esillä olleissa olosuhteissa korkein hallinto-oikeus katsoi kiinteistön käyväksi arvoksi kiinteistöverotuksessa sen hankintahintaa korkeamman kokonaisarvon 400 000 euroa.

Äänestys 2+1-2

Kiinteistöverolaki 15 § (811/2013)

Varojen arvostamisesta verotuksessa annettu laki 28 §, 29 § 1 ja 4 momentti, 30 § ja 32 §

Ks. myös KHO 2014:128

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 1.6.2017 nro 17/0227/1

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on toimittanut A Oy:n omistaman B:n kaupungissa sijaitsevan kiinteistön kiinteistötunnus kiinteistöverotuksen vuodelta 2014. Kiinteistön verotusarvoksi on vahvistettu 3 577 166,98 euroa, josta maapohjan osuus on ollut 218 735,60 euroa, toimistorakennuksen 3 355 710,87 euroa ja talousrakennuksen 2 720,51 euroa.

A Oy on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että kiinteistön verotusarvo on alennettava yhtiön vuonna 2013 Senaatti-kiinteistöille maksaman kauppahinnan mukaiseen 250 000 euroon.

Verotuksen oikaisulautakunta on 5.5.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt yhtiön oikaisuvaatimuksen.

A Oy on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että kiinteistön verotusarvo on alennettava kiinteistökaupassa maksetun kauppahinnan mukaiseen arvoon eli 250 000 euroon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan kiinteistöverolain 15 §:n sekä varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain (arvostamislaki) 28 §:n, 30 §:n 1–4 momentin ja 32 §:n 1 momentin ja 2 momentin säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Saatu selvitys

A Oy on 30.1.2013 päivätyllä kauppakirjalla ostanut Suomen valtiolta B:n kaupungissa sijaitsevan tontin ja tontilla sijaitsevan liikerakennuksen 250 000 euron kauppahinnalla. Tontilla on voimassa oleva asemakaava kaavamerkinnällä (YH) hallinto- ja virastorakennusten korttelialue. Valituksen mukaan yhtiö pitää kiinteistössä toimistohotellia.

Yhtiön omistamasta kiinteistöstä on maksuunpantu verovuodelta 2014 kiinteistöveroa yhteensä 33 983,08 euroa. Kiinteistövero on perustunut 3 577 166,98 euron verotusarvoon, josta maapohjan osuus on ollut 218 735,60 euroa, toimistorakennuksen 3 355 710,87 euroa ja talousrakennuksen 2 720,51 euroa.

Maapohjan verotusarvo on laskettu 8 500 m²:n rakennusoikeuden ja 42,89 euron/ m²:n aluehinnan sekä 32,167 euron/m² verotusarvon perusteella. Toimistorakennuksen verotusarvo on perustunut rakennuksen 5 805 m²:n pinta-alaan sekä ikäalennusten laskentavuoteen 1976. Talousrakennuksen verotusarvo on perustunut rakennuksen 64 m²:n pinta-alaan ja rakentamisvuoteen 1997. Rakennus on kevytrakenteinen.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että kiinteistön tuotolla ja sen perusteella lasketulla nykyarvolla ei ole merkitystä arvioitaessa kiinteistön verotusarvon määrää.

Kiinteistöverotus on objektiverotusta, jossa vero määräytyy kiinteistön ominaisuuksien perusteella. Lähtökohtana on, että kiinteistöjen verotusarvot lasketaan laissa ja sen nojalla annetuissa säädöksissä määrättyjen kaavamaisten perusteiden mukaisesti.

Kiinteistön verotusarvona käytetään käypää arvoa, mikäli se on pienempi kuin kiinteistön ominaisuuksien perusteella laskettava verotusarvo. Käyvällä arvolla tarkoitetaan arvostamislain 32 §:n 2 momentin mukaan sitä käypää arvoa, joka omaisuudella oli verovuoden päättyessä omistajan hallussa ja sillä paikalla, missä omaisuus oli, tai omaisuuden todennäköistä luovutushintaa, jos se on edellä mainittua arvoa suurempi.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2014:128 ottanut kantaa kiinteistön käyvän arvon määritelmään. Ratkaisussa oli kyse asumisoikeuskäytössä olevien kiinteistöjen luovutusrajoitusten vaikutuksesta kiinteistöjen verotusarvoon kiinteistöverotuksessa. Ratkaisun mukaan käyvällä arvolla ei aina tarkoiteta todennäköistä luovutushintaa. Todennäköistä luovutushintaa käytetään verotuksen perusteena vain, jos rakennuksen arvo omistajan hallussa on alhaisempi kuin todennäköinen luovutushinta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kiinteistöveron objektiveroluonne huomioon ottaen on perusteltua, että kiinteistö arvostetaan sen ominaisuuksien pohjalta, eikä omistajakohtaisille olosuhteille ole lähtökohtaisesti annettava merkitystä.

A Oy:n omistaman kiinteistön arvo on laskettu kaavamaisilla perusteilla. Luovutushinta voi tulla vain poikkeuksellisesti kiinteistöverotuksessa verotusarvon perusteeksi. Tämä edellyttää ensinnäkin sitä, että käypä arvo eli arvo omistajan hallussa tai todennäköinen luovutushinta on pienempi kuin laskennallinen verotusarvo. Toisekseen, jotta luovutushintaa voidaan käyttää verotusarvon perusteena, tulee sen olla suurempi kuin arvo omistajan hallussa.

Asiassa ei ole selvitetty rakennuksen menettäneen arvoaan enempää kuin tehdyt ikäalennukset edellyttävät. Kiinteistön verotusarvona on siten pidettävä laskennallista arvoa. Toimitettua verotusta ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeus ratkaisee sen käsiteltävänä olevat asiat tapauskohtaisesti asiassa saadun selvityksen perusteella. Toisen verovelvollisen mahdollisesti virheellisesti toimitettu verotus ei sido hallinto-oikeutta sen ratkaistessa valitusasiaa. Kiinteistön arvoa ei voida alentaa sen luovutushintaan silläkään perusteella, että jonkun toisen kiinteistön luovutushinta on mahdollisesti ollut suurempi kuin sen arvo omistajan hallussa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kristiina Kerttula, Jan-Erik Salo ja Anneli Järvenpää. Esittelijä Joel Kemppainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kiinteistön verotusarvona käytetään toteutunutta 250 000 euron kauppahintaa tai yhtiön esittämien kiinteistöarvioiden mukaisia arvoja.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Nyt kysymyksessä olevan kaltaiset kiinteistöt ovat olleet kuntien ja valtion ”loppuunmyyntilistalla”, koska niitä ei enää ole tarvittu siihen tarkoitukseen, mihin ne on rakennettu aikoinaan, eikä niihin ole enää viimeisinä vuosina tehty kunnostustöitä. Kiinteistön arvon määrittäminen virastotalona johtaa yliarvostukseen. Kiinteistön arvo yhtiön hallussa ei vastaa lainkaan sitä arvoa, mikä sillä olisi valtiolle siinä tarkoituksessa, missä käytössä se on ollut. Kiinteistön arvo yhtiön hallussa vastaa suunnilleen kiinteistön ostohintaa.

Ennen kiinteistökauppaa rakennus on ollut hylättynä yli viisi vuotta. Se on ollut sisäilma- ja homeongelmien myötä hyvin kielteisesti esillä tiedotusvälineissä. Yhtiön tarkoitus oli ja on ehkä vieläkin vuokrata toimitiloja kiinteistöstä niitä tarvitseville.

Rakennus on rakennettu vanhalla rakennustavalla nykykäyttöön tehottomaksi, ja sen pinta-alasta noin 40 prosenttia on vuokraukseen kelpaamatonta käytävä- ja aulatilaa. Toimistohotellikäytössä vuokraa saa vain vuokralaisen käyttämältä pinta-alalta. Osa rakennuksen tiloista, kuten poliisivankila, laajat paperiarkistotilat, aulat ja isot öljysäiliötilat, ovat nykykäyttöön hyödyttömiä. Rakennukseen sijoittuvat yritykset eivät tarvitse tällaisia tiloja toiminnassaan. Kaukolämpöön oli siirrytty jo edellisen omistajan aikana, eikä öljysäiliöitä tarvita lainkaan ja pannuhuoneestakin vain pientä osaa.

Tällä hetkellä rakennuksen vuokraamiskelpoisesta tilasta on vuokrattuna puolet. Loppuja näistä tiloista yhtiö ei ole kyennyt kunnostamaan huonon taloudellisen tilanteen vuoksi. Yhtiö on maksanut ainakin kolmena vuonna aiheettomia kiinteistöveroja yli 100 000 euroa, ja nämä varat oli suunniteltu käytettäviksi tilojen kunnostuksiin. Kiinteistöveron osuus yhtiön liikevaihdosta on yli 25 prosenttia, jota ei voi pitää kohtuullisena.

Rakennuksen huonosta maineesta johtuen vuokrataso on matala. Koska rakennus on vanha, sen käyttökustannukset ovat korkeat. Yhtiö voi joutua purkamaan rakennuksen sen huonon kunnon, suurten käyttökustannusten, vuokratason mataluuden ja ylisuuren kiinteistöveron takia.

Toimitiloille ei ole B:n kaupungissa tällä hetkellä eikä tulevaisuudessa lisätarpeita. Maaseudun pienen kaupungin mahdollisuuksien alasajo alkoi käytännössä silloin, kun tästä puheena olevasta valtion virastotalosta siirrettiin syyttäjänviraston, maanmittauskonttorin, verotoimiston, ulosottoviraston ja työvoimatoimiston toiminnot maakunnan keskuskaupunkiin C:hen. B:n kaupunki kärsii pahoin keskittämispolitiikan seurauksista. Yksityinen mikroyrityskanta ei pysty täyttämään valtionhallinnon jättämää suurta aukkoa tilojen käytössä. Toisaalta nyt tiloissa toimivilla yrityksillä on käytössään halvat vuokratilat. Jos rakennus purettaisiin, aiheutuisi menetyksiä myös veroja maksaville yrittäjille. Kiinteistön kauppahinta on määräytynyt juuri näiden olosuhdemuutosten jäljiltä.

Rakennuksen tiloja ei ole kukaan hakenut käyttökieltoon. Yhtiö ei kuitenkaan voi ilman homevaurioiden korjaustöitä ottaa käyttöön noin 40 prosentin osuutta rakennuksen tiloista, vaikka niille ilmaantuisi kysyntää. Rakennuksen maine ja sen myötä markkina-arvo on erittäin kehno.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut valituksen johdosta vastineen ja vaatinut valituksen hylkäämistä. Lisäksi oikeudenvalvontayksikkö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on oikeus- ja verotuskäytännön mukainen. Yhtiö perustelee vaatimustaan sillä, että rakennuksen pinta-alasta noin 40 prosenttia on vuokraukseen kelpaamatonta käytävä- ja aulatilaa ja että rakennuksessa on sisäilma- ja homeongelmia. Lisäksi kiinteistön sijainti tulisi ottaa arvostuksessa huomioon. Kyseisillä seikoilla ei kuitenkaan ole vaikutusta asiaan. Kiinteistön rakennus arvostetaan valtiovarainministeriön rakennusten jälleenhankinta-arvon perusteista antaman asetuksen mukaan. Yhtiö ei ole osoittanut, ettei arvostuksessa olisi käytetty mainitun asetuksen mukaisia arvoja. Vuosittain annettavilla ikäalennuksilla otetaan huomioon rakennuksen arvon aleneminen. Sisäilma- ja homeongelmien esiintymistä ei voitane pitää epätavanomaisena, kun otetaan huomioon rakennuksen ikä. Sisäilmaongelmia ei asiassa esitetyn sisäilmatutkimuslausunnon 15.3.2010 perusteella voida pitää myöskään erityisen vaikeina. Ongelmia on jo saattanut vähentää kiinteistön edellisen omistajan tekemät ilmanvaihtoon liittyvät korjaukset. Koska tilat eivät yhtiön mukaan ole käyttökiellossa, ongelmat eivät myöskään koske kuin osaa rakennuksesta.

Kiinteistön sijainnin osalta oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että kiinteistön verotusarvo määräytyy ensisijaisesti kiinteistön ominaisuuksien perusteella. Rakennusten osalta, toisin kuin maapohjan osalta, ei tällöin oteta huomioon sijaintipaikkaan liittyviä yksilöllisiä eroavaisuuksia, vaan koko maassa samankaltaiset rakennukset arvioidaan samanlaisten perusteiden mukaan.

Yhtiö ei ole osoittanut, että kiinteistön kiinteistöverotuksessa käytetty arvo olisi arvostamislain 32 §:n tarkoittamalla tavalla käypää arvoa suurempi. Kiinteistön verotusarvon alentamiselle 250 000 euroon tai johonkin muuhun vaatimuksessa tarkoitettuun arvoon ei ole perusteita.

A Oy on antamassaan vastaselityksessä todennut muun ohella seuraavaa:

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei kauppahintaa voi suoraan käyttää yhtiön kiinteistön arvostuksessa, vaihtoehtona on laskea kiinteistön arvo nettotuoton perusteella 10 prosentin korkokannalla ilman nykyistä kiinteistöveroa, jolloin päädyttäisiin noin 300 000 euron arvoon. Viimesijaisesti asia tulee palauttaa Verohallinnolle sen selvittämiseksi, minkä arvon kiinteistöllä voidaan katsoa olevan omistajansa hallussa ottaen huomioon kiinteistön kunto ja sen nykyiset käyttömahdollisuudet B:n kaupungissa.

Vastaselitys on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt yhtiölle valitusluvan ja tutkinut asian.

Yhtiön valitus hyväksytään osittain. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset sekä toimitetun kiinteistöverotuksen ja vahvistaa kiinteistön yhteenlasketuksi verotusarvoksi 400 000 euroa.

Verohallinto toimittaa verotuksen tämän päätöksen mukaisesti.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kiinteistöverolain 15 §:n (811/2013) mukaan kiinteistön arvona pidetään varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain (1142/2005) 5 luvun ja sen nojalla annettujen säännösten ja päätösten mukaisesti laskettavaa arvoa kiinteistöveron määräämisvuotta edeltävältä kalenterivuodelta.

Varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain (arvostamislaki) 28 §:n mukaan kiinteistön verotusarvo määrätään erikseen maapohjan ja rakennusten osalta.

Arvostamislain 29 §:ssä säädetään kiinteistön maapohjan verotusarvoa määrättäessä huomioon otettavista tekijöistä. Lain 30 §:n mukaan muun muassa rakennuksen arvoksi katsotaan jälleenhankinta-arvo vähennettynä lainkohdassa säädetyillä ikäalennuksilla ja muilla vähennyksillä.

Arvostamislain 32 §:ssä säädetään kiinteistön verotusarvon enimmäismäärästä. Pykälän 1 momentin mukaan, jos kiinteistön kiinteistöveron alaisten osien ja etuuksien verotusarvojen yhteismäärä on näiden osuuksien ja etuuksien yhteenlaskettua käypää arvoa suurempi, katsotaan kiinteistön kiinteistöveron alaisten osien ja etuuksien arvoksi niiden käypä arvo. Pykälän 2 momentin mukaan käyvällä arvolla tarkoitetaan sitä käypää arvoa, joka omaisuudella oli verovuoden päättyessä omistajan hallussa ja sillä paikalla, missä omaisuus oli, tai omaisuuden todennäköistä luovutushintaa, jos se on edellä mainittua arvoa suurempi.

Asiassa saatu selvitys

A Oy on vuonna 2013 ostanut Senaatti-kiinteistöiltä B:n kaupungissa hallinto- ja virastorakennusten korttelialueella sijaitsevan kiinteistön. Kiinteistöllä sijaitsee kevytrakenteinen talousrakennus sekä kivinen toimistorakennus, jossa ovat aiemmin toimineet muun ohella poliisilaitos, syyttäjänvirasto ja ulosottovirasto sekä käräjäoikeuden istuntopaikka. A Oy:n ja Senaatti-kiinteistöjen välisen kauppakirjan 30.1.2013 mukaan kiinteistön kauppahinta liittymineen on ollut 250 000 euroa. Kiinteistö on luovutettu sillä voimassa olevine toimitilavuokrasopimuksineen. A Oy on jatkanut toimitilojen vuokraustoimintaa, josta saadut tuotot ovat tilikaudella 2013 olleet 129 611,33 euroa ja tilikauden voitto 3 349,95 euroa. Vastaavasti tilikauden 2014 tuotot ovat olleet 129 749,26 euroa ja tilikauden tappio 24 908,67 euroa.

Kaupanteon yhteydessä A Oy on tutustunut D Oy:n kiinteistöstä 15.3.2010 laatimiin sisäilmaraportteihin. Raporttien mukaan osassa toimistorakennusta on sisäilmaongelma sekä jonkinasteinen homeongelma.

Paikallisen kiinteistönvälittäjän 22.10.2015 laatiman arviolausunnon mukaan vuonna 1972 valmistuneessa toimistorakennuksessa on varastotilaa noin 850 neliömetriä, paikoitustilaa noin 120 neliömetriä sekä muuta tilaa noin 5 800 neliömetriä. Rakennuksessa ei enää toimi julkisia virastoja. Rakennuksen käyttö nykyisin on hyvin epäkäytännöllistä runsaiden tyhjien neliöiden vuoksi. Rakennuksessa on useita isoja kokoustiloja, joille ei ole käyttöä paikkakunnalla. Lisäksi rakennuksessa on runsaasti julkista tilaa, kuten käytäviä, odotustiloja ja vastaanottotiloja, joita ei voi hyödyntää. Toimistohuoneet on rakennettu pieniksi. Kellaritilat, joissa on muun muassa väestönsuoja, ovat hyödynnettävissä vain varastotilana. Rakennuksen käyttöaste jäänee jatkossakin 40–50 prosenttiin. Rakennuksen tiloista on ollut vuosien ajan vuokrattuna vain noin 40 prosenttia, ja vuokratuotot ovat jääneet rakennuksen hoitokuluja pienemmiksi. Rakennus tarvitsee mittavan perusparannuksen LVIS-tekniikan osalta sekä lähivuosina myös mittavan remontin ikkunoiden ja sisätilojen osalta.

Kiinteistöllä sijaitsevan kevytrakenteisen talousrakennuksen pinta-ala on 64 neliömetriä ja valmistumisvuosi 1997.

Toimistorakennuksen arvoksi on paikallisen kiinteistönvälittäjän lausunnossa todettu noin 250 000 euroa. A Oy on arvioinut kiinteistön arvoksi kiinteistön nettotuoton perusteella 10 prosentin korkokannalla ilman nykyistä kiinteistöveroa noin 300 000 euroa. Verovuodelta 2014 toimitetussa kiinteistöverotuksessa maapohjan verotusarvoksi on vahvistettu 218 735,60 euroa, toimistorakennuksen 3 355 710,87 euroa ja talousrakennuksen 2 720,51 euroa, yhteensä 3 577 166,98 euroa.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, ylittääkö kysymyksessä olevan kiinteistön arvostamislain 28, 29, 30 §:ssä tarkoitettujen laskentaperusteiden mukaisesti vahvistettu verotusarvo mainitun lain 32 §:ssä säädetyn käyvän arvon, joka on kiinteistön verotusarvon enimmäismäärä.

Arvostamislain 32 §:n 2 momentin mukaan käypä arvo on pääsääntöisesti kiinteistön arvo omistajan hallussa ja todennäköinen luovutushinta vain, kun se on suurempi kuin kiinteistön arvo omistajan hallussa.

Korkein hallinto-oikeus on aiemmin ottanut kantaa arvostamislain 32 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kiinteistön käypään arvoon vuosikirjapäätöksessään KHO 2014:128. Päätöksessä oli kysymys asumisoikeustalon luovutusrajoitusten vaikutuksesta kiinteistöjen arvon määritykseen kiinteistöverotuksessa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei lainkohtaa ole sen sanamuodon vastaisesti tulkittava siten, että käyvällä arvolla tarkoitettaisiin aina korkeintaan todennäköistä luovutushintaa. Siten tuolloin esillä olleessa asiassa kiinteistöjen verotusarvoja ei ollut katsottava vahvistetuksi käypää arvoa korkeampaan arvoon sen vuoksi, että asumisoikeusasunnoista annetun lain mukaisia luovutusrajoituksia ei ollut otettu arvostuksessa huomioon. Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoi perustelluksi, kun otettiin huomioon kiinteistöverolakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 50/1992 vp) ilmenevä kiinteistöveron luonne objektiverona, että kiinteistöt arvostetaan kunkin kiinteistön ominaisuuksien pohjalta.

Mitä tulee kiinteistön arvonmääritykseen nyt kysymyksessä olevassa asiassa, korkein hallinto-oikeus toteaa, että arvostamislain 32 §:n 2 momentissa on ilmaistu kaksi vaihtoehtoista menetelmää käyvän arvon määrittämiseksi. Kumpaakin menetelmää käytettäessä kysymys on kiinteistön arvostamisesta sen yksilöllisten ominaisuuksien perusteella.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kiinteistön käypää arvoa omistajan hallussa osoittaa lähtökohtaisesti sen taloudellinen käyttöarvo omistajalleen siinä toiminnassa, jossa kiinteistöä käytetään. Näin ollen, kun kysymys on vuokrauskäytössä olevasta kiinteistöstä, käypään arvoon vaikuttavat keskeisesti kiinteistöstä saatavissa olevat vuokratulot ja siitä aiheutuvat menot.

Silloin kun ostaja on hankkinut kiinteistön riippumattomalta osapuolelta ja normaalissa markkinatilanteessa, kiinteistön kauppahinnan voidaan olettaa muodostuneen ostajan näkökulmasta sillä perusteella, mikä on kiinteistön tuleva taloudellinen käyttöarvo ostajalle ottaen huomioon kiinteistön käyttötarkoituksen, kunnon ja sijaintipaikan. Näin ollen, mikäli kiinteistön hankinta on tapahtunut ajallisesti lähellä arvostamishetkeä, hankintahintaa on pidettävä yhtenä osoituksena kiinteistön käyvästä arvosta omistajan hallussa. Mikäli kiinteistön hankinnasta on kulunut pidempi aika, hankintahinnan merkitys on yleensä vähäisempi, koska kiinteistön arvoon omistajan hallussa vaikuttavat myös hankinnan jälkeiset, mahdollisesti muuttuneet olosuhteet. Vastaavasti hankintahinnan merkitystä selvityksenä kiinteistön käyvästä arvosta vähentävät kaupantekohetkellä mahdollisesti vallinneet epätavanomaiset markkinaolosuhteet.

Lisäksi tiedolla siitä, mikä on kiinteistön todennäköinen luovutushinta, voi olla merkitystä määritettäessä kiinteistön käypää arvoa omistajan hallussa. Varsinkaan silloin, kun kiinteistöllä on useita mahdollisia sellaisia käyttäjiä, joille se soveltuu hyvin, ja siihen kohdistuu riittävästi markkinakysyntää, kiinteistön arvo omistajansa hallussa ei voi merkittävästi poiketa sen todennäköisestä luovutushinnasta. Samoin todennäköinen luovutushinta voi hyvin kuvastaa kiinteistön arvoa omistajan hallussa esimerkiksi tilanteessa, jossa omistajan kiinteistössä harjoittama toiminta on päättynyt, eikä kiinteistölle ole enää käyttöä.

Johtopäätös

A Oy on vuonna 2013 ostanut Suomen valtiolta 250 000 euron kauppahinnalla B:n kaupungissa olevan pitkään myynnissä olleen entisen virastotalokiinteistön. Tiedossa ei ole tahoja, joilla olisi tarvetta käyttää kiinteistöä alkuperäistä vastaavaan käyttötarkoitukseen. Yhtiö harjoittaa kiinteistöllä toimistotilojen vuokraustoimintaa, mihin tarkoitukseen virastotalo ei hyvin sovellu, koska tilat ovat vuokraustoiminnan kannalta epäkäytännölliset ja vain osittain tähän tarkoitukseen käytettävissä. Rakennuksessa tarvitaan mittavia perusparannustöitä LVIS-tekniikan, ikkunoiden ja sisätilojen osalta, ja rakennuksessa on sisäilma- ja homeongelma.

Kun otetaan huomioon A Oy:n esillä olevasta kiinteistöstä vuonna 2013 Senaatti-kiinteistöille maksama kauppahinta ja asiassa esitetty selvitys kiinteistöllä sijaitsevan toimistorakennuksen kunnosta ja käytettävyydestä, kiinteistön verotusarvo on verovuodelta 2014 toimitetussa kiinteistöverotuksessa vahvistettu sen käypää arvoa korkeampaan arvoon. Koska yhtiön esittämän arviolausunnon mukaan toimistorakennuksen arvo on yksistään ollut 250 000 euroa ja koska yhtiö on arvioinut kiinteistön tuottoarvoksi 300 000 euroa, esillä olevan kiinteistön kiinteistöveron alaisten osien ja etuuksien arvoksi ei kuitenkaan ole katsottava vuonna 2013 koko kiinteistöstä maksetun kauppahinnan mukaista 250 000 euroa.

Korkein hallinto-oikeus arvioi asiassa esitetyt selvitykset kokonaisuutena huomioon ottaen, että yhtiön omistaman kiinteistön kiinteistöveron alaisten osien ja etuuksien arvo on ollut yhteensä 400 000 euroa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

Äänestyslausunnot

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Antti Pekkalan äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Hannele Ranta-Lassila yhtyi:

”Kuten enemmistö, myönnän valitusluvan ja hyväksyn yhtiön valituksen osittain. Kumoan Vaasan hallinto-oikeuden ja verotuksen oikaisulautakunnan päätökset sekä toimitetun kiinteistöverotuksen ja vahvistan kiinteistön yhteenlasketuksi verotusarvoksi 300 000 euroa.

Olen samaa mieltä kuin enemmistö perusteluista sovellettavien säännösten, asiassa saadun selvityksen ja oikeudellisen arvioinnin osalta. Johtopäätöksenä lausun seuraavaa.

Tässä tapauksessa kiinteistö on hankittu riippumattomalta osapuolelta ja hankinta on tapahtunut ajallisesti lähellä kiinteistön arvostamisajankohtaa. Näin ollen hankintahinta osoittaa lähtökohtaisesti kiinteistön käyvän arvon omistajan hallussa.

Kiinteistö on hankittu vuokrauskäyttöön, joten vuokratuloihin perustuvalla tuottoarvolla on suuri merkitys käyvän arvon määrittämisessä. Lähtökohtaisesti kiinteistön hankintahinnan voidaan tällaisessa tapauksessa olettaa muodostuneen tuottoarvoon perustuen. Kun kuitenkin yhtiön ilmoituksen mukaan tuottoarvo ylittää kiinteistön hankintahinnan, nyt kysymyksessä olevissa olosuhteissa yhtiön ilmoittama tuottoarvo on otettava lähtökohdaksi kiinteistön arvoa määritettäessä.

Edellä olevan perusteella kiinteistön arvostamislain 32 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi käyväksi arvoksi ja siten verotusarvoksi on vahvistettava 300 000 euroa.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Leena Äärilän äänestyslausunto:

”Kuten enemmistö myönnän A Oy:lle valitusluvan. Hyväksyn valituksen osittain ja vahvistan kiinteistön yhteenlasketuksi verotusarvoksi 400 000 euroa seuraavin perustein:

Sovellettavien säännösten osalta viittaan enemmistön perusteluihin. Asiassa on kysymys siitä, johtaako arvostamislaissa säädetty kaavamainen maapohjan ja rakennuksen arvostaminen siihen, että nämä arvot yhteensä ylittävät kiinteistön arvostamislain 32 §:ssä tarkoitetun käyvän arvon. Lain 32 §:n 2 momenttia sovellettaessa nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa käypänä arvona on pidettävä siinä säädettyä kiinteistön arvoa omistajan halussa, koska asiassa ei ole edes väitetty, että omaisuuden todennäköinen luovutushinta ylittäisi tämän arvon.

Asiakirjojen mukaan osassa rakennusta on sisäilma- ja homeongelmia. Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys kiinteistön kunnosta, katson, että vaikka kaavamaisella perusteella määritettävässä rakennuksen arvossa otetaan huomioon rakennuksen ikä, tämä ikäalennus ei riittävällä tavalla ota huomioon nyt kysymyksessä olevan rakennuksen poikkeuksellisen huonoa kuntoa. Lisäksi arvioitaessa kiinteistön arvoa omistajan hallussa otan huomioon sen, että A Oy on hankkinut kiinteistön vuokraustoimintaa varten ja että huomattava osa kiinteistöstä on tähän käyttöön sopimatonta. Katson, että huomioon ottaen kiinteistöverotuksen luonne objektiverotuksena nämä seikat liittyvät itse kiinteistöön ja ne tulee ottaa huomioon käyvän arvon määrittelyssä.

Sen sijaan en katso kiinteistön ostohinnalla 250 000 eurolla olevan asiassa väitettyä merkitystä. Kiinteistön ostohinta kuvastaa ennemminkin kiinteistön arvoa myyjän hallussa, eli se kuvastaa sitä, mihin hintaan myyjä on ollut valmis luopumaan kiinteistöstä. Tähän voidaan arvioida vaikuttaneen sen seikan, ettei valtiolla enää ollut käyttöä rakennukselle sekä myös rakennuksen epäkäytännöllisyyden muuhun tarkoitukseen sekä huonon kunnon. Kaksi viimeistä seikkaa tulevat kuitenkin otetuksi huomioon arvioitaessa kiinteistön arvoa ostajan hallussa, mutta sitä seikkaa, että kiinteistö on käynyt myyjälle tarpeettomaksi, ei tule ottaa asiassa huomioon.

Katson, ettei myöskään kiinteistöstä saatavaa vuokratuottoa tule ottaa asiassa huomioon enemmistön tarkoittamalla tavalla. Kiinteistöveron objektiverona on tarkoitettu kohdistuvan itse kiinteistöön eikä siinä harjoitettuun toimintaan. Esimerkiksi vuokrausasteen tai vuokratulojen tai -kulujen vuosittaista vaihtelua ei siten tule ottaa huomioon kiinteistön käypää arvoa määritettäessä. Se, ettei rakennus kokonaisuudessaan sovellu vuokrauskäyttöön, tulee kuitenkin edellä selostetulla tavalla otetuksi huomioon kiinteistön arvoa omistajan hallussa määritettäessä.

Johtopäätöksenä totean, että määritettäessä kiinteistön kiinteistöverotuksen perusteena olevaa enimmäisarvoa on otettava huomioon kiinteistön poikkeuksellisen huono kunto sekä sen osittainen soveltumattomuus muuhun kuin sen alkuperäiseen käyttöön, jota ei enää ole. Näillä perusteilla katson, ettei kiinteistön yhteenlaskettua verotusarvoa ole tullut määrätä 400 000 euroa suuremmaksi.”

Annat beslut 5659/2018

A oli tietosuojavaltuutetulle sähköpostitse lähettämässään tarkastuspyynnössä pyytänyt, että tietosuojavaltuutettu tarkastaisi A:ta koskevien tietojen lainmukaisuuden sellaisissa pyynnössä tarkemmin yksilöidyissä muiden ohella poliisin ja tullin rekistereissä, joihin A:lla ei ollut henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:ssä tarkoitettua tarkastusoikeutta.

Tietosuojavaltuutettu ei ollut ottanut A:n pyyntöä käsiteltäväkseen. Tietosuojavaltuutettu oli A:n pyynnön johdosta antamallaan vastauksella ohjannut A:ta tekemään tarkastusoikeuden käyttöä koskevan pyynnön henkilökohtaisesti poliisin tai tullin toimipaikassa sekä todennut, että asian käsittely tietosuojavaltuutetun toimistossa oli päättynyt.

A teki tietosuojavaltuutetun vastauksen johdosta hallinto-oikeudelle kantelun, jossa hän vaati tietosuojavaltuutetun ratkaisun poistamista ja asian palauttamista tietosuojavaltuutetun ratkaistavaksi sähköpostitse tehdyn pyynnön perusteella. Hallinto-oikeus tutki A:n vireille saattaman asian kantelun sijaan valituksena ja palautti asian tietosuojavaltuutetulle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa tietosuojavaltuutetun valituksesta ratkaistavana erityisesti, oliko tietosuojavaltuutetun A:lle antama vastaus valituskelpoinen päätös.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:lle oli tietosuojavaltuutetun vastauksella annettu ohjaus siitä, mitä menettelyä oli noudatettava esitettäessä tietosuojavaltuutetulle pyyntö rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämiseksi. A:n tekemää pyyntöä ei ollut mainitulla vastauksella ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Tietosuojavaltuutetun vastaus ei siten ollut hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös, johon olisi voinut hakea valittamalla muutosta. Hallinto-oikeuden päätös oli näin ollen kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus oli tutkinut A:n vireille saattaman asian valituksena, ja A:n vireille saattama asia oli jätettävä valituksena tutkimatta.

Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa 45 §

Hallintolainkäyttölaki 6 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 3.11.2017 nro 17/0423/1

Asian aikaisempi käsittely

A on 30.4.2014 tietosuojavaltuutetulle sähköpostitse lähettämässään tarkastuspyynnössä pyytänyt henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n mukaisesti, että tietosuojavaltuutettu tarkastaisi A:ta koskevien tietojen lainmukaisuuden seuraavissa rekistereissä, joihin ei ole 44 §:n mukaista tarkastusoikeutta:

- Epäiltyjen tietojärjestelmä

- Europol-tietojärjestelmä

- Suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä

- Kansallisen Schengen-tietojärjestelmän tiedot, joihin A:lla ei ole tarkastusoikeutta

- Poliisin henkilörekisterien luokitus-, tarkkailu- ja tekotapatiedot, joihin hänellä ei ole tarkastusoikeutta

- Poliisiasiain tietojärjestelmä

- Tullin valvontarekisteri

- Euroopan unionin tullijärjestelmä

- Rekisterikilpien ja konttien kuvaus- ja tunnistejärjestelmä.

A on ilmoittanut auton rekisterinumeron.

A on vielä pyytänyt tietosuojavaltuutettua varmistamaan, että häntä koskevien keskusrikospoliisin Euroopan poliisivirastoa varten tarkoitettujen tietojen tallettaminen, välittäminen ja käyttö on lainmukaista. Vastaavasti hän on pyytänyt varmistamaan, että Schengenin tietojärjestelmän teknisen tuen yksikön käsittelemien tietojen kerääminen, tallettaminen, käsittely ja käyttö on lainmukaista.

Tietosuojavaltuutettu on vastauksessaan 6.11.2014 (dnro 2828/452/2014) todennut, että A on pyytänyt, että tietosuojavaltuutettu käyttäisi A:n puolesta rekisteröidyn tarkastusoikeutta poliisin ja tullin henkilörekistereihin sekä todennut muutoin seuraavaa:

Tietosuojavaltuutetun on ratkaistava asia, jonka rekisteröity on saattanut henkilötietolain 28 ja 29 §:n nojalla hänen käsiteltäväkseen. Tietosuojavaltuutettu voi antaa rekisterinpitäjälle määräyksen rekisteröidyn tarkastusoikeuden toteuttamisesta tai tiedon korjaamisesta. Kysymyksessä ei ole asia, josta tietosuojavaltuutettu voisi antaa rekisterinpitäjälle määräyksen ja siten tehdä edellä mainitulla tavalla muutoksenhakukelpoisen päätöksen. Asia on näin ollen käsitelty henkilötietolain 40 §:n mukaisesti ohjauksena.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:n 2 momentin mukaan rekisteröidyn on tarkastusoikeutta käyttäessään esitettävä tätä tarkoittava pyyntö henkilökohtaisesti rekisterinpitäjälle tai muulle 1 momentissa tarkoitetulle poliisiyksikölle ja todistettava henkilöllisyytensä.

Lain 45 §:n 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 1 momentissa tarkoitettujen, rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Myös silloin kun rekisteröity pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan tietonsa edellä mainituista rekistereistä, on kysymys tarkastusoikeuden käyttämisestä poliisin henkilörekistereihin (ns. välillinen tarkastusoikeus).

Tarkastusoikeuden toteuttamistavasta poliisin henkilörekisterien osalta on säädetty edellä mainitun lain 44 §:ssä ja tarkastusoikeuden rajoittamisesta sekä välillisestä tarkastusoikeudesta lain 45 §:ssä. Edellä mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 93/2002 vp) mukaan:

”Ehdottomien rekisteröidyn tarkastusoikeuden rajoitusten osalta rekisteröidyn tarkastusoikeus on ehdotettu toteutettavaksi välillisesti tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeuden kautta. Rekisteröity voisi näissä tapauksissa pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan rekisteröityä koskevien mahdollisten merkintöjen lainmukaisuuden.” Hallituksen esityksessä todetaan myös seuraavaa: ”Samoin kuin nykyisin tietosuoja- ja tietoturva- sekä poliisitoiminnallisista syistä rekisteröidyn olisi esitettävä pyyntö henkilökohtaisesti ja todistettava henkilöllisyytensä.” Säännöksen on tarkoitus edellä mainituista syistä muun muassa varmistaa, etteivät muut voi käyttää rekisteröidyn puolesta tälle henkilökohtaisesti kuuluvaa tarkastusoikeutta poliisin henkilörekistereihin.

Tietosuojavaltuutettu on todennut tarkastusoikeudesta tullin henkilörekistereihin, että tullilain (1466/1994) 23 e §:n 1 momentin mukaan rekisteröidyn on tarkastusoikeutta käyttäessään esitettävä tätä tarkoittava pyyntö henkilökohtaisesti rekisterinpitäjälle ja todistettava henkilöllisyytensä. Lain 23 e §:n 3 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 23 e §:n 2 momentissa tarkoitettujen, rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Tarkastuspyyntö on siten tehtävä henkilökohtaisesti rekisterinpitäjälle.

Tullin osalta sekä tarkastusoikeuden toteuttamistavasta, että välillisestä tarkastusoikeudesta säädetään tullilain yhdessä, eli lain 23 e pykälässä. Tullilain muutos on tältä osin tullut voimaan 1.7.2014. Asiaa koskevan hallituksen esityksen (HE 24/2014 vp) mukaan tullilain 23 e § vastaisi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 ja 45 §:ää.

Tietosuojavaltuutettu on ohjannut A:ta tekemään tarkastusoikeuden käyttöä koskevan pyynnön henkilökohtaisesti poliisin tai tullin toimipaikassa. Poliisi ja tulli lähettävät pyynnöt tietosuojavaltuutetulle. Tietosuojavaltuutettu on todennut, että asian käsittely tietosuojavaltuutetun toimistossa on päättynyt. Lisäksi on todettu, että tietosuojavaltuutetun antamaan ohjaukseen ei voi hakea muutosta.

A on Helsingin hallinto-oikeudelle osoittamassaan kantelussa vaatinut, että tietosuojavaltuutetun ratkaisu poistetaan hallintolainkäyttölain 59 §:n nojalla ja asia palautetaan tietosuojavaltuutetulle ratkaistavaksi asianmukaisesti.

Helsingin hallinto-oikeus on 22.5.2015 antamallaan ratkaisulla 15/0385/5 siirtänyt asian Vaasan hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään tutkinut A:n vaatimuksen valituksena, kumonnut tietosuojavaltuutetun 6.11.2014 tekemän päätöksen sekä palauttanut asian tietosuojavaltuutetulle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vaatimuksen tutkiminen kanteluna

Hallintolainkäyttölain 58 §:n ja 59 §:n mukaan kantelu voi kohdistua vain lainvoiman saaneeseen hallintopäätökseen. Kun tietosuojavaltuutettu on katsonut, että A:lle annetaan vain kirjallista ohjausta, tietosuojavaltuutetun ratkaisu ei ole voinut saada lainvoimaa muun muassa puuttuvan valitusosoituksen vuoksi, vaikka sitä pidettäisiin hallintopäätöksenä. Tämän vuoksi asiaa ei voida tutkia kanteluna.

Vaatimuksen tutkiminen valituksena

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:ssä säädetään tarkastusoikeudesta poliisin rekistereihin. Pykälän 1 momentissa todetaan muun ohella, että tarkastusoikeuden toteuttamiseen sovelletaan henkilötietolain 26 ja 28 §:ää. Rekisterinpitäjä antaa tiedot tarkastamista varten. Rekisterinpitäjän määräämä muukin poliisiyksikkö voi antaa tiedot tarkastamista varten poliisin valtakunnalliseen käyttöön perustetusta henkilörekisteristä.

Pykälän 2 momentin mukaan rekisteröidyn on tarkastusoikeutta käyttäessään esitettävä tätä tarkoittava pyyntö henkilökohtaisesti rekisterinpitäjälle tai muulle 1 momentissa tarkoitetulle poliisiyksikölle ja todistettava henkilöllisyytensä.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 1 momentissa säädetään tarkastusoikeuden rajoittamisesta. Pykälän 1 momentissa luetellaan poliisitoimen tietojärjestelmien ja rekisterien tiedot, joihin tarkastusoikeutta ei ole lainkaan. Pykälän 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 1 momentissa tarkoitettujen, rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden.

A on sähköpostitse esittänyt tietosuojavaltuutetulle pyynnön, jota hän on perustellut edellä mainitun lain 45 §:n säännöksellä. Tietosuojavaltuutettu on katsonut, että A:n olisi tullut esittää tietosuojavaltuutetulle osoitettu pyyntö henkilökohtaisesti poliisin (ja tullin) toimipaikassa ja todistaa henkilöllisyytensä. Tietosuojavaltuutettu on antanut A:lle ohjausta tämän mukaisesti.

A on katsonut, että tietosuojavaltuutetun olisi tullut antaa asiaratkaisu hänen pyyntöönsä.

Asiassa on erimielisyyttä siitä, onko A esittänyt pyyntönsä asianmukaisesti tietosuojavaltuutetulle ja onko tietosuojavaltuutettu voinut jättää asian käsittelemättä. Hallinto-oikeus katsoo, että ratkaisu voidaan rinnastaa tilanteeseen, jossa viranomainen on sivuuttanut nimenomaisen vaatimuksen. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tämä rinnastuu tutkimatta jättämiseen. Pääsäännön mukaisesti muutoksenhaku on mahdollista (Hallberg-Ignatius-Kanninen 1997: Hallintolainkäyttö, oikeastaan Hallintolainkäyttölaki s. 82). Tietosuojavaltuutetun ratkaisua voidaan pitää hallintopäätöksenä, jolla on kieltäydytty suorittamasta pyydettyä tarkastusta henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin nojalla. Asiassa on viitattu myös muuhun vastaavaan lainsäädäntöön.

Edellä mainitussa laissa ja henkilötietolain 45 §:ssä (523/1999) ei ollut säädetty muutoksenhausta tilanteessa, jossa tietosuojavaltuutettu kieltäytyy suorittamasta tietojen lainmukaisuuden tarkastusta tilanteessa, jossa henkilöllä ei ole tarkastusoikeutta. Henkilötietolain säännöksiä muutoksenhausta on muutettu lailla 901/2015, mutta lain voimaantulosäännöksen mukaan muutoksenhakuun ennen lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Valitusmahdollisuuden puolesta puhuu perustuslain 21 §:n 2 momentissa säädetty oikeus muutoksenhakuun ja Euroopan ihmisoikeussopimusta koskevassa tulkintakäytännössä edellytetty tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimus. Hallinto-oikeus on arvioinut asiaa toisin kuin tietosuojavaltuutettu. A:n oikeussuojan kannalta voidaan pitää perusteltuna, että on mahdollista saattaa asia hallinto-oikeuden käsiteltäväksi, jolloin ratkaisuun on myös mahdollista hakea muutosta. Näistä syistä A:n vaatimus tutkitaan valituksena.

Kuten edellä on todettu, A on pyytänyt, että tietosuojavaltuutettu tarkastaisi tiedot sellaisista rekistereistä, joihin A:lla ei ole tarkastusoikeutta. Tietosuojavaltuutettu on katsonut, että ennen kuin tietosuojavaltuutettu voi käsitellä asiaa, A:n olisi tullut todistaa henkilöllisyytensä poliisin (ja tullin) toimipaikassa.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 1 momentissa tarkoitettujen, rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Hallinto-oikeus toteaa, että ellei muuta ole säädetty, tämä tarkoittaa lähtökohtaisesti sitä, että tietosuojavaltuutettu on asiaa käsittelevä viranomainen. Rekisteröidyllä on siten oikeus kääntyä tietosuojavaltuutetun puoleen ja hallintoasia tulee vireille tietosuojavaltuutetun luona rekisteröidyn hakemuksesta. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain säännösten mukaan vireillepano on mahdollista myös sähköpostitse. Hallintolain säännösten mukaan viranomaisen on pyydettävä täydentämään hakemusta, jos se on puutteellinen. Tietosuojavaltuutettu ei voi ilman lain säännöstä edellyttää, että vireillepano suoritetaan toisessa viranomaisessa.

Hallinto-oikeus katsoo, että lain sanamuoto ei tue tulkintaa, jonka mukaan edellä mainitun lain 44 §:n 2 momentissa säädettyä henkilöllisyyden todistamisen vaatimusta pitäisi soveltaa myös 45 §:n 2 momentin mukaisiin tilanteisiin.

Tietosuojavaltuutettu on viitannut lainvalmisteluasiakirjoihin ja säännösten tarkoitukseen sen tueksi, että henkilöllisyyden todistamista poliisiviranomaisen luona voisi edellyttää.

Lainvalmisteluasiakirjat

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitun lain esitöissä ei ole varsinaisesti otettu kantaa siihen, tulisiko 44 §:n 2 momentissa säädettyä henkilöllisyyden todistamisen vaatimusta soveltaa myös 45 §:n 2 momentin mukaisiin tilanteisiin. Esitöissä todetaan 45 §:n kohdalla, että ”ehdotetussa säännöksessä lueteltaisiin lisäksi ne poliisin henkilörekisterit, joihin ei olisi lainkaan tarkastusoikeutta, sekä informoitaisiin siitä, että tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa näidenkin rekisterien rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Ehdotettu sääntely vastaa sisällöltään nykyistä poliisin henkilörekistereistä annetun lain 15 §:n sääntelyä” (HE 93/2002 vp s. 43). Esitöissä todetaan myös, että ”ehdottomien rekisteröidyn tarkastusoikeuden rajoitusten osalta rekisteröidyn tarkastusoikeus on ehdotettu toteutettavaksi välillisesti tietosuojavaltuutetun kautta. Rekisteröity voisi näissä tapauksissa pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan rekisteröityä koskevien mahdollisten merkintöjen lainmukaisuuden” (HE 93/2002 vp s. 20). Edellä viitatussa poliisin henkilörekistereistä annetun lain (509/1995) 15 §:n 1 momentissa säädettiin rekistereistä, joihin ei ollut tarkastusoikeutta. Pykälän 2 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa 1 momentissa tarkoitettujen rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Lainkohdan esitöissä on todettu seuraavaa:

”Tietosuojasuosituksen perustelujen mukaan tarkastusoikeuttaan toteuttavalla rekisteröidyllä tulisi olla ensikädessä oikeus esittää pyyntönsä suoraan rekisterinpitäjälle. Vähintäänkin oikeutta tulisi voida käyttää valvontaviranomaisen välityksellä. Tietosuojadirektiiviehdotuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaan rekisteröidyn tarkastusoikeutta rajoitettaessa valvontaviranomainen tulee oikeuttaa suorittamaan tarpeelliset tarkastukset rekisteröidyn pyynnöstä vahvistaakseen tietojenkäsittelyn lainmukaisuuden kuitenkin niin, että tarkastusoikeuden rajoittamisen syynä olleita etuja kunnioitetaan. Tietosuojavaltuutetulla on henkilörekisterilain 32 §:n nojalla aina oikeus itse tarkastaa henkilörekistereitä. Ehdotettuun 2 momenttiin on otettu lähinnä informatiivisessa tarkoituksessa maininta tietosuojadirektiiviehdotuksen mukaisesta välillisestä tarkastuksesta.” (HE 39/1994 vp s. 21).

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitussa hallituksen esityksessä mainitun henkilörekisterilain (471/1987) 32 §:ssä säädettiin tietosuojavaltuutetun oikeudesta tarkastaa henkilörekistereitä, mutta säännöksessä ei ollut kysymys yksittäisen rekisteröidyn mahdollisuudesta pyytää tarkastusta.

Hallinto-oikeus katsoo, että lainvalmisteluasiakirjoissa ei ole pyritty ottamaan kantaa menettelyyn, kun tietosuojavaltuutettu tarkastaa rekistereitä, joihin rekisteröidyllä ei ole tarkastusoikeutta. Säädettäessä lakia poliisin henkilörekistereistä vuonna 1994 on lähinnä mainittu tietosuojavaltuutetun yleinen mahdollisuus tarkastaa erilaisia rekistereitä. Myöhemmässä lainsäädännössä on säädetty selvemmin siitä, että yksittäisellä rekisteröidyllä on oikeus pyytää tarkastusta tietosuojavaltuutetulta.

Hallinto-oikeus katsoo, että lainvalmisteluasiakirjojen perusteella ei voida pitää perusteltuna, että henkilön pitäisi todistaa henkilöllisyytensä poliisilaitoksella kun hän pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan nyt käsiteltäviä rekistereitä.

Säännösten tarkoitus

Tietosuojavaltuutettu on viitannut myös siihen, että henkilöllisyyden todistaminen tietoja tarkistettaessa on välttämätöntä. Hallinto-oikeus toteaa, että henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:ssä ja 45 §:ssä mainitut tilanteet eroavat monessa suhteessa toisistaan. Kun otetaan huomioon, että tietosuojavaltuutetun tarkastuksen johdosta pyynnön esittäjälle ei paljasteta tietoja nyt käsiteltävistä rekistereistä, ei henkilöllisyyden todistamista voida pitää vastaavalla tavalla tarpeellisena kuin niissä tilanteissa, joissa poliisin rekistereistä voidaan luovuttaa tietoja.

Säännöksen tavoitteena voidaan lisäksi pitää, että rekisteröity voi valvoa muun muassa poliisiviranomaisia tietosuojavaltuutetun välityksellä. Tilanteessa, jossa tarkistetaan poliisin toiminnan asianmukaisuutta, ei ole perusteltua edellyttää asian vireillepanoa poliisin luona, kun tietosuojavaltuutettu on käsittelevä viranomainen.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus katsoo, että kun A on esittänyt tietosuojavaltuutetulle henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin mukaisen pyynnön, asiaa ei olisi tullut jättää käsittelemättä sillä perusteella, että henkilöllisyyttä ei ole varmennettu poliisiviranomaisen luona. Mikäli katsotaan, että henkilöllisyyden tarkempi selvittäminen on tarpeen, olisi pyynnön esittäjälle tullut varata tilaisuus täydentää pyyntöään siten, että hän esittää selvitystä henkilöllisyydestään. Hallinto-oikeus katsoo, että tällaisessa asiassa henkilöllisyyden varmentaminen poliisiviranomaisen luona voi vain poikkeuksellisesti olla tarpeen. Vastaavat näkökohdat koskevat myös tulliin liittyviä rekistereitä.

Tämän vuoksi tietosuojavaltuutetun päätös on kumottava ja asia on palautettava tietosuojavaltuutetulle uudelleen käsiteltäväksi. A on viitannut edellä mainitun lain 45 §:ään ja lisäksi pyytänyt tietosuojavaltuutettua varmistamaan, että häntä koskevien Keskusrikospoliisin Euroopan poliisivirastoa varten tarkoitettujen tietojen tallettaminen, välittäminen ja käyttö on lainmukaista. A on lisäksi pyytänyt tietosuojavaltuutettua varmistamaan, että häntä koskevien Schengenin tietojärjestelmän teknisen tuen yksikön käsittelemien tietojen kerääminen, tallettaminen, käsittely ja käyttö on lainmukaista. Hallinto-oikeus toteaa, että monet A:n pyynnössä mainituista rekistereistä mainitaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:ssä, mutta joidenkin rekisterien osalta on kysymys myös muista kyseisen lain, tullilainsäädännön ja mahdollisesti muiden lakien säännöksistä. Asian käsittelyn aikana tullilain (1466/1994) 23 e § (500/2014) on kumottu lailla 640/2015 ja laki henkilötietojen käsittelystä Tullissa (639/2015) on tullut voimaan 1.6.2015. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on selvitettävä, minkä lain nojalla A:n mainitsemia rekistereitä on arvioitava ja tarvittaessa on pyydettävä A:lta tarkennusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 21 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 5 §, 6 §, 51 § 2 momentti, 58 § ja 59 §

Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa 45 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jorma Niemitalo (eri mieltä), Kristiina Kerttula ja Pirjo Joutsenlahti. Esittelijä Peik Strömsholm.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tietosuojavaltuutettu on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan. A:n vireille saattama asia on jätettävä valituksena tutkimatta.

Vaatimustensa tueksi tietosuojavaltuutettu on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Tietosuojavaltuutetun on henkilötietolain 40 §:n 2 momentin mukaan ratkaistava rekisteröidyn tarkastusoikeutta koskeva asia, jonka rekisteröity on henkilötietolain 28 §:n ja 29 §:n nojalla saattanut tietosuojavaltuutetun käsiteltäväksi. Muutoksenhausta tietosuojavaltuutetun päätöksiin säädetään henkilötietolain 45 §:ssä. Mainitussa säännöksessä ei ole säädetty muutoksenhausta tilanteessa, jossa tietosuojavaltuutettu ei suorittaisi tarkastusta henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin tarkoittamassa tilanteessa. A:n asiasta ei siten ole voitu tehdä henkilötietolain 40 §:n 2 momentissa tarkoitettua päätöstä.

Tietosuojavaltuutetun toimistoon tulee vuosittain vireille noin 4 000 asiaa, joista suuressa osassa esitetään tietosuojavaltuutetulle nimenomaisia vaatimuksia ryhtyä erilaisiin toimenpiteisiin ja tarkastuksiin. Tietosuojavaltuutetun toiminnan kannalta olisi merkittävä ennakkotapaus, jos hallintotoimintaan kuuluvan ohjauksen antamisen katsottaisiin kuuluvan valitusoikeuden piiriin. Tietosuojavaltuutetun tässä tapauksessa A:lle antamalla ohjauksella ei hänen asiaansa ole ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Ohjauksella ei ole ratkaistu kysymystä, jolla on vaikutusta rekisteröidyn oikeusturvaan. A:n pyytämää toimenpidettä ei ole kieltäydytty suorittamasta, vaan hänelle on annettu henkilötietolain 38 §:n tarkoittamalla tavalla ohjausta asiassa noudatettavista menettelytavoista. Ohjauksen mahdollisen virheellisyyden osalta on oikeusturvan toteutumisen osalta pikemminkin kysymys tietosuojavaltuutetun menettelyä koskevasta hallintokantelusta, jonka tutkiminen ei ole kuulunut hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Korkein hallinto-oikeus on varannut tietosuojavaltuutetulle tilaisuuden valitusoikeuden perusteiden esittämiseen.

Tietosuojavaltuutettu on valitusoikeutensa perusteiden osalta viitannut valituksessa esittämäänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on hallintolainkäyttölain 6 §:n tarkoittamalla tavalla kohdistettu tietosuojavaltuutettuun, jolle on asetettu velvollisuus käsitellä asia uudelleen ja samalla velvoitettu tietosuojavaltuutettu selvittämään asiaa hallinto-oikeuden päätöksessä ilmenevällä tavalla. Näin ollen sillä on valitusoikeus asiassa.

A on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Tietosuojavaltuutetulle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut tietosuojavaltuutetun valituksen.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut A:n vireille saattaman asian valituksena. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muilta osin muuteta.

Viivytyksen välttämiseksi, asiaa hallinto-oikeudelle siirtämättä, korkein hallinto-oikeus ottaa asian kumotulta osin välittömästi käsiteltäväkseen. A:n vireille saattamaa asiaa ei tutkita valituksena.

Perustelut

Tietosuojavaltuutetun valitusoikeus

Tietosuojavaltuutetun valitusoikeudesta rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämistä koskevassa asiassa ei ole erikseen säädetty henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa tai muissakaan laeissa, joissa on säännöksiä rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämisestä niissä tarkemmin määriteltyihin viranomaisrekistereihin.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin yleissäännöksen mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Hallinto-oikeuden päätöstä ei ole kohdistettu tietosuojavaltuutettuun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin, vaikka hallinto-oikeuden päätöksellä onkin arvioitu sitä, onko tietosuojavaltuutetun antamaa vastausta pidettävä valituskelpoisena päätöksenä. Tietosuojavaltuutettu ei ole muullakaan perusteella kysymyksessä olevassa asiassa mainitussa momentissa tarkoitetun asianosaisen asemassa. Näin ollen asiassa on arvioitava, onko tietosuojavaltuutetun valitusoikeus sen valvottavana olevan hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisen edun vuoksi tarpeen.

Tietosuojalautakunnasta ja -valtuutetusta annetun lain 5 §:n mukaan tietosuojavaltuutetun tehtävänä on:

1) käsitellä ja ratkaista henkilötietojen ja luottotietojen käsittelyä koskevat asiat siten kuin henkilötietolaissa ja luottotietolaissa säädetään sekä hoitaa muut laeista johtuvat tehtävät;

2) seurata henkilötietojen ja luottotietojen käsittelyn yleistä kehitystä ja tehdä tarpeellisiksi katsomiaan aloitteita;

3) huolehtia toimialaansa kuuluvasta tiedotustoiminnasta; sekä

4) huolehtia henkilötietojen käsittelyyn liittyvästä kansainvälisestä yhteistyöstä.

Henkilötietolain 38 §:n 1 momentin mukaan tietosuojavaltuutettu antaa henkilötietojen käsittelyä koskevaa ohjausta ja neuvontaa sekä valvoo henkilötietojen käsittelyä tämän lain tavoitteiden toteuttamiseksi ja käyttää päätösvaltaa siten kuin tässä laissa säädetään.

Asiassa on kysymys erityisesti siitä, onko tietosuojavaltuutetun hallinnolliseksi ohjaukseksi tarkoittamaa, A:lle 6.11.2014 annettua vastausta pidettävä valituskelpoisena päätöksenä. Hallinto-oikeus on lisäksi ottanut kantaa siihen, mitä menettelyä muiden ohella henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 2 momentin nojalla tehtävässä rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämistä koskevassa pyynnössä on noudatettava.

Tietosuojavaltuutettu on valituksessaan esittänyt, että tietosuojavaltuutetun toimistoon tulee vuosittain vireille noin 4 000 asiaa, joista suuressa osassa esitetään tietosuojavaltuutetulle nimenomaisia vaatimuksia ryhtyä erilaisiin toimenpiteisiin ja tarkastuksiin. Tietosuojavaltuutetun toiminnan kannalta olisi siten merkittävä ennakkotapaus, jos hallintotoimintaan kuuluvan ohjauksen antamisen katsottaisiin kuuluvan valitusoikeuden piiriin.

Kun otetaan huomioon nyt käsiteltävänä olevan asian merkitys tietosuojavaltuutetun lakisääteisten tehtävien hoitamisen ja toiminnan järjestämisen kannalta, tietosuojavaltuutetun valitusoikeus nyt kysymyksessä olevassa asiassa on sen valvottavana olevan hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisen edun vuoksi tarpeen. Tietosuojavaltuutetulla on näin ollen asiassa valitusoikeus ja valitus on tutkittava.

A:n vireille saattaman asian tutkiminen valituksena

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

A on 30.10.2014 tietosuojavaltuutetulle sähköpostitse lähettämässään tarkastuspyynnössä esittänyt, että tietosuojavaltuutettu tarkastaisi häntä koskevien tietojen lainmukaisuuden sellaisissa pyynnössä tarkemmin yksilöidyissä muiden ohella poliisin ja tullin rekistereissä, joihin A:lla ei ole henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 44 §:ssä tarkoitettua tarkastusoikeutta.

Tietosuojavaltuutettu on 6.11.2014 päivätyssä vastauksessaan ohjannut A:ta tekemään tarkastusoikeuden käyttöä koskevan pyynnön henkilökohtaisesti poliisin tai tullin toimipaikassa siten, että hän samalla todistaa henkilöllisyytensä, sekä todennut asian käsittelyn tietosuojavaltuutetun toimistossa päättyneen.

A:lle on tietosuojavaltuutetun 6.11.2014 päivätyllä vastauksella annettu ohjaus siitä, mitä menettelyä on noudatettava esitettäessä tietosuojavaltuutetulle pyyntö rekisteröidyn tarkastusoikeuden käyttämiseksi. A:n tekemää pyyntöä ei ole mainitulla vastauksella ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Tietosuojavaltuutetun 6.11.2014 päivätty vastaus ei siten ole sellainen hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös, johon voisi hakea valittamalla muutosta. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut A:n vireille saattaman asian valituksena. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian tältä osin välittömästi ja jättää A:n vaatimuksen edellä mainitulla perusteella tutkimatta.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt A:n vireille saattaman asian kanteluna tutkimatta, muuttamiseen ei ole perusteita.

Siltä osin kuin A on vedonnut tietosuojavaltuutetun antaman ohjauksen virheellisyyteen, kysymys on hallintokantelusta, jonka tutkiminen ei kuulu hallintotuomioistuimen toimivaltaan. Hallintokantelu voidaan tehdä yleisille laillisuusvalvojille eli eduskunnan oikeusasiamiehelle tai valtioneuvoston oikeuskanslerille.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asiassa oli kysymys siitä, sisälsikö asiakirjapyynnön kohteena ollut yksityisen yhtiön kaupungin toimeksiannosta laatima kaupungin kehittämishanketta koskeva viestintäsuunnitelma julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja vai oliko se julkinen asiakirja.

Viranomaisen on julkisuuslain 20 §:n 2 momentin perusteella ja kunnan kuntalain 29 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin tiedotettava toiminnastaan. Tähän nähden yksityisen toimijan kunnan toimeksiannon perusteella laatiman viestintäsuunnitelman voidaan ainoastaan poikkeuksellisesti katsoa sisältävän suunnitelman laatijan yksityisiä liikesalaisuuksia tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Viestintäsuunnitelma ei sisältänyt yksittäin tai kokonaisuutena sellaisia suunnitelman laatimista, ideoita, strategioita, viestintämenetelmiä, viestinnän toteuttamista tai muitakaan seikkoja koskevia tietoja, jotka olisivat osoittaneet alan tavanomaisesta tieto- ja taitotasosta poikkeavaa erityistä innovatiivisuutta. Sen ei myöskään voitu arvioida poikkeavan erityisellä tavalla viranomaisten itsensä laatimista viestintäsuunnitelmista.

Arvioitaessa sitä, voitiinko viestintäsuunnitelman katsoa sisältävän laatijansa yksityisiä liikesalaisuuksia, oli lisäksi otettava huomioon, että kunnalla on lakisääteinen velvollisuus viestiä toiminnastaan ja että suunnitelma koski kaupungin oloissa erittäin merkittävää kehittämishanketta, johon sekä sinänsä että sitä koskevan viestinnän toteuttamiseen kohdistui huomattava yleinen tiedonsaanti-intressi. Viestintäsuunnitelman ei voitu katsoa sisältävän sen laatijan yksityisiä liikesalaisuuksia.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 20 § 2 momentti ja 24 § 1 momentti 20 kohta

Kuntalaki (365/1995) 29 § 1 momentti
Kuntalaki (410/2015) 29 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 13.4.2017 nro 17/0201/2

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 13.4.2017 nro 17/0201/2

Asian aikaisempi käsittely

A on pyytänyt saada Turun kaupungilta jäljennöksen Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n (jäljempänä Ground) laatimasta Turun Kauppatorin uudistusta koskevasta viestintäsuunnitelmasta.

Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtaja on päätöksellään 18.5.2016 (§ 21) hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Groundin laatima Kauppatorin viestintäsuunnitelma ei objektiivisesti arvioiden sisällä tietoja kaupungin tai muun julkisyhteisön tai viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta tai muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta. Tähän nähden Kauppatorin viestintäsuunnitelmaa ei ole pidettävä kaupungin kannalta Groundin esittämällä tavalla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla salassa pidettävänä asiakirjana.

Kauppatorin viestintäsuunnitelma liittyy Groundin elinkeinotoimintaan. Nyt kysymyksessä oleva vuonna 2015 laadittu viestintäsuunnitelma-asiakirja sisältää Groundin elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa sekä käytettäviä menetelmiä. Viestintäsuunnitelman joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Ground haluaa pitää viestintäsuunnitelman salaisuutenaan ja yhtiöllä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Tähän nähden ja ottaen huomioon edellä mainitut seikat Kauppatorin viestintäsuunnitelmaa on pidettävä yhtiön kannalta liikesalaisuutena ja siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettävänä asiakirjana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, hylännyt A:n valituksen Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on tältä osin lausuttu seuraavaa:

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuus- tai muussa laissa toisin säädetä. Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Lain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.

Liikesalaisuuden käsitettä ei ole määritelty julkisuuslaissa taikka muuallakaan lainsäädännössä. Hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan, että liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle.

Hallituksen esityksessä viitataan rikoslaissa käytettyyn yrityssalaisuuden käsitteeseen ja todetaan tältä osin, että yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Hallituksen esityksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Hallituksen esityksen mukaan momentin 20 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa. Momentin 20 kohtaa tulkittaessa tulee ottaa huomioon säännöksen tarkoitus, joka on yksityisen taloudellisen edun suojaaminen. Salassapitotahdon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta asiassa on kysymys. Toiminnanharjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaisevaa, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.

Asiassa saatu selvitys

Tietopyynnön kohde on Groundin Turun kaupungin toimeksiannosta laatima Turun kauppatorin uudistusta koskeva viestintäsuunnitelma.

Ground on Turun kaupungille asiakirjapyynnön johdosta antamassaan lausunnossa muun ohella todennut, että viestintäsuunnitelma alkuperäisessä laajuudessaan (vuodelta 2015) tulisi katsoa asiakirjaksi, joka sisältää tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Käytännössä aineiston rakenne, tuotantotapa, sisältö ja ammatillinen argumentointi ovat sellaista aineistoa, joka ulkopuolelle luovutettaessa voi olla Groundin elinkeinotoiminnalle vahingollista. Lausunnossa on todettu, että viestintäala on erittäin kilpailtu, ja tämäntyyppinen aineisto voi vääriin käsiin joutuessaan tulla kopioiduksi ja hyödynnetyksi. Käytännössä tilanne, jossa viestintäalalla toimivat tai sille pyrkivät voisivat pyytää julkisen sektorin toimijoilta alihankkijoiden niille toimittamia aineistoja rajattomasti, olisi selkeästi liike- ja ammattisalaisuuksien luovuttamista kilpaileville tahoille. Täten kyseinen tapa toimia tuottaisi elinkeinonharjoittajille taloudellista vahinkoa. Lausunnossa on todettu, että sen sijaan Groundin 18.1.2016 ohjausryhmän palaveria varten toimittaman lyhyen ppt-tiivistelmän voi toimittaa nähtäväksi sitä pyytäneelle henkilölle. Groundin mielestä tiivistelmän taustalla olevan laajemman aineiston luovuttaminen ulkopuoliselle voisi väärin käytettynä ja hyödynnettynä vahingoittaa Groundia ja sen kilpailukykyä.

Johtopäätökset

A:n pyytämän asiakirjan julkisuus ratkaistaan soveltamalla julkisuuslakia. Kauppatorin viestintäsuunnitelma liittyy Groundin elinkeinotoimintaan. Se koskee Kauppatorin uudistamiseen liittyvän viestinnän yksityiskohtaista järjestämistä. Asiakirja sisältää Groundin elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa sekä käytettäviä menetelmiä. Viestintäsuunnitelman joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Ground haluaa pitää viestintäsuunnitelman salaisuutenaan ja yhtiöllä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi. Asiaa kokonaisuutena arvioiden viestintäsuunnitelmaa on pidettävä yhtiön kannalta liikesalaisuutena ja siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettävänä asiakirjana. Hallintoryhmän johtajan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannele Sarell, Sirkku Laato ja Timo Saarinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa Turun hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätökset kumotaan. A on lisäksi vaatinut, että Turun kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa sadalla eurolla.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole perustellut, kuinka kuntalaisten oikeus maankäyttö- ja rakennuslain ja kuntalain mukaisiin vuorovaikutusasiakirjoihin voisi syrjäytyä, eikä myöskään ottanut kantaa perustuslailliseen demokraattiseen oikeuteen saada tietoa kunnallisesta viestinnästä. Hallinto-oikeus ei myöskään ole perustellut sitä, miksi Turun Kauppatorin uudistusta koskeva viestintäsuunnitelma olisi kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

Liikesalaisuuden arvioinnissa on otettava huomioon julkisuusperiaate, joka perustuu kansalaisten mahdollisuuteen vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Julkisuus on vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys. Kysymyksessä on Turun keskustan kehittämisen keskeinen hanke, jota on suunniteltu vuosikymmeniä. Tämän vuoksi on kyseenalaista, että sitä koskevasta asiakirjasta on yhtäkkiä tullut ei-julkinen.

A:lle annettujen powerpoint-diojen mukaan Kauppatorin uudistamisen viestinnän päätavoite on positiivisen mielikuvan synnyttäminen ja ylläpitäminen. Tavoitteena ei ole asiakirjojen mukaan käydä keskustelua kuntalaisten kanssa tai antaa heille mahdollisuus vaikuttaa asiaan, vaan jo etukäteen valitun vaihtoehdon "myyminen" kuntalaisille viestintäyhtiön vaikuttajaviestinnän eli propagandan avulla. Asiakirjan sisällön selvittäminen on olennaista, jotta tiedetään, onko se viestintäsuunnitelma vai toriparkin lobbausasiakirja.

Turun kaupunki on selityksessään vaatinut ensisijaisesti, että valituslupahakemus hylätään. Toissijaisesti on vaadittu, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Selityksessä on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

A:n asiakirjapyynnön kohteena ollut viestintäsuunnitelma sisältää objektiivisesti arvioiden Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n liike- tai ammattisalaisuuksia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2007:83 on katsottu, että salassapidon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta asiassa on kysymys. Ratkaisussa 15.3.2016 taltionumero 908 on lisäksi katsottu, että palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa sekä käytettäviä menetelmiä koskevien osioiden voidaan katsoa sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja yrityksen yksityisistä liikesalaisuuksista.

Viestintäsuunnitelma liittyy Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n elinkeinotoimintaan ja koskee Kauppatorin uudistamiseen liittyvän viestinnän yksityiskohtaista järjestämistä. Asiakirja sisältää yhtiön elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta sekä palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa ja käytettäviä menetelmiä koskevia tietoja. Suunnitelman päätyminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon antaisi näille kilpailuetua. Yhtiö haluaa pitää suunnitelman liikesalaisuutenaan ja sillä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi.

A:n subjektiivisilla motiiveilla tai muilla mielipiteillä esimerkiksi toriparkista tai sen toteuttamisesta ei ole merkitystä asian arvioinnissa.

Viestintä Ground Oy/Ground Communications Ltd on selityksessään vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään. Yhtiö on viitannut selityksen liitteenä olevaan Turun kaupungille 13.5.2016 antamaansa lausuntoon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Viestintäsuunnitelma sisältää tietoja yhtiön yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Käytännössä aineiston rakenne, tuotantotapa, sisältö ja ammatillinen argumentointi ovat sellaista aineistoa, joka ulkopuolelle luovutettaessa voi olla yhtiön elinkeinotoiminnalle vahingollista. Viestintäala on erittäin kilpailtu, ja tämäntyyppinen aineisto voi vääriin käsiin joutuessaan tulla kopioiduksi ja hyödynnetyksi. Aineiston luovuttaminen ulkopuoliselle voisi väärin käytettynä ja hyödynnettynä vahingoittaa yhtiötä ja sen kilpailukykyä.

Käytännössä tilanne, jossa viestintäalalla toimivat tai sille pyrkivät voisivat pyytää julkisen sektorin toimijoilta alihankkijoiden niille toimittamia aineistoja rajattomasti, olisi selkeästi liike- ja ammattisalaisuuksien luovuttamista kilpaileville tahoille. Täten kyseinen tapa toimia tuottaisi elinkeinonharjoittajille taloudellista vahinkoa.

A on antanut vastaselityksen.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt A:n vastaselityksen tiedoksi Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajalle ja Viestintä Ground Oy:lle/Ground Communications Ltd:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1) Turun hallinto-oikeuden ja Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätökset kumotaan ja asia palautetaan hallintoryhmän johtajalle uudelleen käsiteltäväksi Turun Kauppatorin uudistusta koskevan viestintäsuunnitelman antamiseksi A:lle.

2) Turun kaupunki määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa sadalla (100,00) eurolla.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 20 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan (621/1999) mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.

Kuntalaki (365/1995) on kumottu 1.5.2015 voimaan tulleella kuntalailla (410/2015). Kuntalain (410/2015) kunnan asukkaiden osallistumisoikeuksia koskevaan 5 lukuun sisältyvän 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan toiminnasta on tiedotettava asukkaille, palvelujen käyttäjille, järjestöille ja muille yhteisöille. Kunnan tulee antaa riittävästi tietoja kunnan järjestämistä palveluista, taloudesta, kunnassa valmistelussa olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä päätöksistä ja päätösten vaikutuksista. Kunnan on tiedotettava, millä tavoin päätösten valmisteluun voi osallistua ja vaikuttaa.

Kuntalain (410/2015) 147 §:n 1 momentin mukaan muun ohella 5 lukua sovelletaan vuonna 2017 valittavan valtuuston toimikauden alusta lukien. Tätä ennen muun ohella asukkaiden osallistumisoikeuksiin sovelletaan, mitä mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleessa kuntalaissa säädetään.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, sisältääkö A:n asiakirjapyynnön kohteena oleva Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n Turun kaupungin toimeksiannosta laatima Turun Kauppatorin uudistusta koskeva viestintäsuunnitelma julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja vai onko se julkinen asiakirja.

Viranomaisen on julkisuuslain 20 §:n 2 momentin perusteella tiedotettava toiminnastaan. Kunnan on samoin tullut kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin tiedottaa toiminnastaan. Arvioinnin yhtenä lähtökohtana voidaan tähän nähden todeta, että yksityisen toimijan kunnan toimeksiannon perusteella laatiman viestintäsuunnitelman voidaan ainoastaan poikkeuksellisesti katsoa sisältävän suunnitelman laatijan yksityisiä liikesalaisuuksia tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut kysymyksessä olevaan viestintäsuunnitelmaan. Suunnitelmassa esitetään suhteellisen yksityiskohtaisesti Kauppatorin uudistusta koskevan viestinnän lähtökohdat, toimenpiteet ja keinot. Viestintäsuunnitelmaan tutustumisen perusteella sen ei kuitenkaan voida arvioida sisältävän yksittäin tai kokonaisuutena sellaisia suunnitelman laatimista, ideoita, strategioita, viestintämenetelmiä, viestinnän toteuttamista tai muitakaan seikkoja koskevia tietoja, jotka osoittaisivat alan tavanomaisesta tieto- ja taitotasosta poikkeavaa erityistä innovatiivisuutta. Sen ei myöskään voida arvioida poikkeavan erityisellä tavalla viranomaisten itsensä laatimista viestintäsuunnitelmista.

Arvioitaessa sitä, voidaanko viestintäsuunnitelman katsoa sisältävän laatijansa yksityisiä liikesalaisuuksia, on lisäksi otettava huomioon, että kunnalla on lakisääteinen velvollisuus viestiä toiminnastaan ja että suunnitelma koskee Turun kaupungin oloissa erittäin merkittävää kehittämishanketta, johon sekä sinänsä että sitä koskevan viestinnän toteuttamiseen kohdistuu huomattava yleinen tiedonsaanti-intressi. Tämän seikan voidaan Turun kaupungin suunnitelman tilatessaan ja Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n sitä laatiessaan edellyttää mieltäneen.

Edellä lausuttuun nähden viestintäsuunnitelman ei voida katsoa sisältävän Viestintä Ground Oy:n/Ground Communications Ltd:n julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja yksityisiä liikesalaisuuksia. Kun viestintäsuunnitelma ei ole muullakaan perusteella salassa pidettävä, hallinto-oikeuden ja Turun kaupungin konsernihallinnon hallintoryhmän johtajan päätökset on kumottava ja asia on palautettava hallintoryhmän johtajalle uudelleen käsiteltäväksi viestintäsuunnitelman antamiseksi A:lle.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynnin on katsottava aiheutuneen Turun kaupungin virheestä. Tähän nähden olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Turun kaupunki on määrättävä korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaisuosasta ilmenevästi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Lääkäri A harjoitti toimintaansa täysin omistamansa B Oy:n muodossa. A:n oli tarkoitus luovuttaa B Oy:n osakkeita 12,2 prosenttia kullekin alalle kouluttamattomalle ja sillä työskentelemättömälle lapselleen, jotka oli tarkoitus valita B Oy:n hallituksen jäseniksi. B Oy:n lääkäritoimintaa oli verotettu elinkeinotulon verottamisesta annetun lain nojalla ja vuokraus- ja sijoitustoimintaa tuloverolain nojalla. B Oy:n henkilökohtaisen tulolähteen tulot ovat olleet sen elinkeinotoiminnan tuloihin verrattuna vähäisiä. B Oy:n henkilökohtaisen tulolähteen varojen sekä sen omistamien tuloverotuksessa elinkeinotoiminnan tulolähteeseen kuuluviksi katsottujen taulujen ja juhlarahojen osuus B Oy:n taseen bruttovaroista oli kirjanpitoarvoltaan 81,7 prosenttia ja käyvältä arvoltaan 93 prosenttia. Yhtiön varallisuus koostui siten lähes täysin sen elinkeinotoiminnan ulkopuolisista varoista. Näiden varojen ei ollut osoitettu olevan tarpeen B Oy:n elinkeinotoiminnan harjoittamisessa tai sen jatkamisen tai työpaikkojen säilymisen turvaamisessa yrityksen sukupolvenvaihdoksen yhteydessä. Kun lisäksi otettiin huomioon A:n työpanoksen vaikutus B Oy:n toimintaan sekä verovelvollisten yhdenvertaisuus, kuvatuissa olosuhteissa yhtiön edellä mainittuja varoja ei pidetty perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina varoina eikä niitä tullut ottaa huomioon laskettaessa osakeyhtiön yritysvarallisuutena maksuunpanematta jäävän veron osaa perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 2 momentin mukaisesti. Ennakkoratkaisu ajalle 12/2018–08/2019. Äänestys 3 – 2.

Perintö- ja lahjaverolaki 55 §

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 11.1.2017 nro 17/0008/3

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on 9.5.2016 antanut A:lle lahjaverotusta koskevan ennakkoratkaisun L0000169991. Ennakkoratkaisuna on lausuttu, että A:n lahjoittaessa kullekin pojalleen B Oy:n osakkeita 50 kappaletta maksuunpantavan lahjaveron määräämisessä sovelletaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n mukaista huojennusta. Huojennuksen jälkeen kullekin luovutuksensaajalle jää maksuunpantavaksi lahjaveroa 9 684 euroa.

Verohallinto on perustellut ennakkoratkaisuaan muun ohella seuraavasti:

Lahjoituksen arvo muodostuu käytännössä sellaisista varoista, joihin ei ilman lahjoittajan lääkäritoimintaa voitaisi soveltaa huojennusta. Pääosa varoista on kuitenkin ilmeisesti muodostunut lääkäritoiminnan voitoista ja näiden voittojen tuotoista. Näissä oloissa edellytyksiä taseen jakamiselle ei ole. Huojennus myönnetään yhtiön kaikkiin varoihin. Suunnitellut luovutukset käsittävät vähintään 10 prosenttia yrityksen omistamiseen oikeuttavista osuuksista. Luovutuksensaajat tullaan valitsemaan yhtiön hallitukseen varsinaisiksi jäseniksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen, jossa oikeudenvalvontayksikkö oli vaatinut ennakkoratkaisun muuttamista siten, että huojennusta ei myönnetä siltä osin kuin lahjoitus kohdistuu yhtiön henkilökohtaiseen tulolähteeseen kuuluviin varoihin sekä juhlarahoihin ja tauluihin.

Hallinto-oikeus on selostettuaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin ja 2 momentin säännökset sekä valtiovarainvaliokunnan mietintöjen 44/2005 vp ja 5/2004 vp sisältöä perustellut päätöstään seuraavasti:

Yhtiön harjoittamaa lääketieteellistä palvelutoimintaa on verotettu elinkeinotulon verottamisesta annetun lain nojalla. Elinkeinotoiminnan tulolähteen lisäksi yhtiöllä on tuloverotuksessa myös muun toiminnan kuin elinkeinotoiminnan tulolähde eli niin sanottu henkilökohtainen tulolähde. Yhtiön henkilökohtaisen tulolähteen tulot ovat olleet sen elinkeinotoiminnan liikevaihtoon ja tuloihin verrattuna vähäisiä. Hakemuksen mukaan henkilökohtaisen tulolähteen varat sekä elinkeinotoiminnan varoiksi kirjatut taulut ja juhlarahat on hankittu elinkeinotoiminnasta saaduilla tuloilla. Asiassa ei ole tullut esiin, että yhtiön omaisuusmassassa olisi tapahtunut suunniteltuun lahjoitukseen liittyen olennaisia muutoksia, tai että yhtiössä olisi muutoinkaan ryhdytty erityisiin toimiin pelkästään veroedun saamiseksi. Edellä todettuun nähden, ja kun otetaan huomioon annettua ennakkoratkaisua tukeva perintö- ja lahjaverolain 55 §:ää koskeva lain esitöistä ilmenevä kanta sekä asiassa esiin tuotu korkeimman hallinto-oikeuden päätös 9.6.2009 taltio 1491, niin siitä huolimatta, että yhtiön elinkeinotoiminnan varoiksi kirjatut taulut ja juhlarahat sekä yhtiön henkilökohtaisen tulolähteen varat muodostavat huomattavan osan yhtiön kokonaisvarallisuudesta, mainittujen varojen voidaan katsoa kuuluvan perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettuun yritysvarallisuuteen. Näin ollen muun yritysvarallisuuden ohella myös näihin varoihin on annetun ennakkoratkaisun mukaisesti sovellettava mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja sukupolvenvaihdosta koskevia huojennussäännöksiä.

Verohallinnon ennakkoratkaisun muuttamiseen valittajan esittämillä perusteilla ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuula Vilenius, Jari Kostilainen ja Jani Taskila. Esittelijä Jussi Haapa-aho.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että ennakkoratkaisua muutetaan siten, että perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa tarkoitettua sukupolvenvaihdoshuojennusta ei myönnetä ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettuun lahjoitukseen siltä osin kuin lahjoitus kohdistuu B Oy:n henkilökohtaiseen tulolähteeseen kuuluviin varoihin ja mainitun osakeyhtiön omistamiin, elinkeinotoiminnan tulolähteen varoihin kirjattuihin juhlarahoihin ja tauluihin.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Hakijan ennakkoratkaisuhakemuksessaan esittämän selvityksen mukaan yhtiön sijoitusten sekä sen omistamien taulujen ja juhlarahojen osuus taseen bruttovaroista on kirjanpitoarvoltaan 81,7 prosenttia ja käyvältä arvoltaan 93 prosenttia.

Yhtiön harjoittamaa varsinaista elinkeinotoimintaa voidaan pitää perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa tarkoitettuna yritystoimintana. Lahjansaajia koskeva yritystoiminnan jatkamisedellytys täyttyy. Lahjoituksen kohteena olevaa omistusosuutta koskeva edellytys täyttyy. Yhtiön varallisuuserien käyvät arvot vastaavat hakijan ennakkoratkaisuhakemuksessa esittämiä arvoja. Asiassa ei ole perusteita veron kiertämistä koskevan säännöksen soveltamiselle.

Sukupolvenvaihdoshuojennusta koskevissa hallituksen esityksissä 84/2004 vp ja 144/2005 vp ei ole suoranaisesti otettu kantaa huojennuksen soveltumiseen tilanteessa, jossa sukupolvenvaihdoksen kohteena olevan yhtiön varallisuus on pääosin tuloverolain alaista, henkilökohtaisen tulolähteen omaisuutta. Valtiovarainvaliokunta ei ole mietinnöissään 5/2004 vp ja 44/2005 vp ottanut nimenomaista kantaa tilanteeseen, jossa esimerkiksi osakeyhtiössä on elinkeinotoiminnan tulolähteen lisäksi tuloverolain mukainen henkilökohtaisen tulon tulolähde ja viimeksi mainittu muodostaa hyvin suuren osan yhtiön nettovaroista. Lainvalmisteluasiakirjoista ilmenee, että eduskuntakäsittelyissä on ollut esillä kysymys huojennussääntelyn perustuslainmukaisuudesta. Hallituksen esityksissä 53/2008 vp ja 175/2016 vp sääntelyä on pidetty ongelmattomana perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta. Sääntelyä ei ole käsitelty perustuslakivaliokunnassa.

Muutoksenhaun kohteena olevaa asiaa ei suoraan voida ratkaista säännöksen ja esitöiden perusteella. Lain esityöt jättävät avoimeksi kysymyksen siitä, onko lainsäätäjä tarkoittanut myöntää sukupolvenvaihdosta koskevan huojennuksen myös tämänkaltaisessa tilanteessa.

Myös oikeuskäytäntö jättää avoimeksi kysymyksen, miten sukupolvenvaihdosta koskeva huojennus on myönnettävä käsillä olevan tapauksen kaltaisessa tilanteessa.

Henkilökohtaiseen tulolähteeseen kuuluvassa toiminnassa on keskeisiltä osin kysymys siitä, että hakija on päättänyt sijoittaa yhtiön elinkeinotoiminnasta kertyneet varat rahoitusalalla toimiviin yhtiöihin varsinaisen elinkeinotoiminnan ulkopuolelle. Hakija ei ole kuitenkaan siirtänyt näitä varoja esimerkiksi osinkoa jakamalla yhtiön ulkopuolelle yksityiseksi omaisuudekseen.

Valituksenalaisessa ennakkoratkaisussa esitetty tulkinta mahdollistaa oikeuskirjallisuudessa kielteisenä pidetyn tilanteen, jossa yritysmuodossa omistettu yksityishenkilön varallisuus voidaan siirtää yhtiön ainoan osakkeenomistajan lapsille huojennettuna. Jos tulkinta hyväksytään, lahjan verokohtelu poikkeaa merkittävästi riippuen siitä, siirretäänkö yhtiön varsinaiseen toimintaan kuulumattomat varat lapsille yhtiökuoren sisällä vai ilman yhtiökuorta. Mainitun eron vaikutus korostuu, kun luovutuksen kohteena olevan yhtiön tasevarat koostuvat lähes kokonaan eristä, joita ei käytetä sen elinkeinotoiminnassa. Pelkkä omistuksen oikeudellinen muoto (suora omistus / välillinen omistus) asettaisi kaksi asiallisesti samanlaista sijoitusomaisuuden omistustilannetta perusteetta erilaiseen asemaan, kun huojennussääntelyä sovelletaan. Myöskään yksinomaan sen tavan, jolla lahjoitettavat varat ovat aikanaan tulleet osakkaan (välilliseen) omistukseen, ei tulisi ratkaista verokohtelua tilanteessa, jossa ne lahjoitetaan edelleen eikä varoilla ole enää muuta liityntää siihen elinkeinotoimintaan, josta ne ovat aikanaan kertyneet.

Lahjanantaja on lahjoitusta tehtäessä 59-vuotias. Kun lahjanantaja lopettaa lahjoituksen kohteena olevan yritystoiminnan, yhtiö voidaan esimerkiksi purkaa ilman perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 6 momentin mukaisia veroseuraamuksia, jos lahjaverotuksen toimittamisesta on kulunut viisi vuotta.

A on antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella, että valitus tulee hylätä. Lainsäätäjä on valtiovarainvaliokunnan mietinnössä 44/2005 vp selvästi tuonut esille sen, mitä lailla tarkoitetaan sen jälkeen, kun Verohallintoon oli muodostumassa lain vastaista käytäntöä taseiden purkamisesta. Tilanne on myös ollut selvästi tiedossa, eikä sitä ole katsottu tarpeelliseksi muuttaa esimerkiksi lainsäädäntöteitse. Koska verotuksen on perustuttava lakiin, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole aihetta. Muutokset asiantilaan on tehtävä lainsäädäntöteitse. Hallinto-oikeuden päätös vastaa myös oikeuskäytäntöä ja vakiintunutta verotuskäytäntöä.

Kun otetaan huomioon toiminnan kokonaisuus ja sijoitustoiminnan laajuus, sijoitustoimintakin voi olla perintö- ja lahjaverolaissa tarkoitettua yritystoimintaa, vaikka tulojen määrä suhteessa elinkeinotoiminnan liikevaihtoon on vähäinen.

Yritykset asetetaan eri asemaan lain edessä, jos asia ratkaistaan sillä perusteella, kuinka paljon yritykseen on sen elinkeinotoiminnan varoilla kertynyt varallisuutta. Valituslupahakemuksessa ja valituksessa viitatun oikeuskirjallisuuden perusteella ei voi päätyä siihen johtopäätökseen, että se tukisi sitä käsitystä, että tase voidaan avata, jos pääosa yrityksen varoista koostuu muusta kuin elinkeinotoiminnan tulolähteeseen kuuluvasta varallisuudesta. Asiassa ei ole myöskään kysymys siitä, että lahjoituksen kohteena olisi yksityishenkilönä omistettu varallisuus. Tuottavia ja vähemmän tuottavia yrityksiä on kohdeltava tasavertaisesti riippumatta lopputuloksesta. Sillä ei pitäisi olla merkitystä, että elinkeinotoiminnan voitot olisi voitu ottaa osinkona tai palkkana yhtiöstä sen sijaan, että yhtiö on sijoittanut ne. A:n tiedossa ei ole, että yhtiö lopettaisi toiminnan hänen jäätyään eläkkeelle.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antamassaan vastaselityksessä todennut muun ohella, että perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä huojennus on säädetty koskemaan nimenomaan yrityksenä tai sen osana pidettävää varojen ja velkojen kokonaisuutta. Myös vertailuarvo lasketaan tästä yritysvarallisuudesta. Siltä osin kuin kysymyksessä eivät ole mainittuun kokonaisuuteen sisältyvät erät, ei huojennusta voida myöntää. Huojennuksen epääminen siltä osin, kuin sen edellytykset eivät täyty, ei riko lakisidonnaisuuden periaatetta.

Pääosa yhtiön tuloista tuloverolain mukaan verotetusta toiminnasta koostuu vuokratuloista ja luovutusvoitoista. Tuloverolain mukaan verotettua yhtiön toimintaa sellaisenaan ei sen sisältö ja laajuus huomioon ottaen voida pitää perintö- ja lahjaverolaissa tarkoitettuna yritystoimintana.

A on antamassaan lisävastineessa todennut muun ohella, että lahjaveroasteikon progressiivisuudella tasataan riittävästi eri tavoin tuottaneiden yritysten erot.

A:n lisävastine on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon ennakkoratkaisu kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa tarkoitettua sukupolvenvaihdoshuojennusta ei myönnetä ennakkoratkaisuhakemuksen tarkoittamaan lahjoitukseen siltä osin kuin lahjoitus kohdistuu B Oy:n henkilökohtaiseen tulolähteeseen kuuluviin varoihin ja mainitun osakeyhtiön omistamiin, elinkeinotoiminnan tulolähteen varoihin kirjattuihin juhlarahoihin ja tauluihin.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n (1110/1994) 1 momentin mukaan perintö- tai lahjaverosta jätetään verovelvollisen Verohallinnolle ennen verotuksen toimittamista tekemästä pyynnöstä osa maksuunpanematta, jos: (523/2010)

1) veronalaiseen perintöön tai lahjaan sisältyy maatila, muu yritys tai osa niistä;

2) verovelvollinen jatkaa perintönä tai lahjana saaduilla varoilla maatalouden tai maa- ja metsätalouden harjoittamista tai muuta yritystoimintaa perintönä tai lahjana saadulla maatilalla tai näin saadussa yrityksessä; ja

3) edellä 1 kohdassa tarkoitetusta maatilasta, muusta yrityksestä tai niiden osasta määrätyn perintö- tai lahjaveron suhteellinen osa koko verosta on suurempi kuin 850 euroa. (909/2001)

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 2 momentin (1144/2005) mukaan maksuunpanematta jätettävän veron osan laskemiseksi vähennetään tämän lain mukaan määrätystä verosta vero, joka perintöosuudesta tai lahjasta olisi määrättävä, jos maatilan maatalousmaa ja sitä vastaava CAP-maatilatukioikeus, rakennukset, rakennelmat, koneet, kalusto ja laitteet sekä niihin kohdistuvat velat samoin kuin muuhun yritykseen kuin maatilaan kuuluva yritysvarallisuus arvostettaisiin määrään, joka vastaa 40 prosenttia verovelvollisuuden alkamista edeltäneeltä vuodelta toimitettavassa tai toimitetussa tuloverotuksessa noudatettavien tai noudatettujen, varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain (1142/2005) 3 ja 4 luvun mukaisten perusteiden mukaisesta määrästä. Osakeyhtiön yritysvarallisuus arvostetaan määrään, joka vastaa 40 prosenttia mainitun lain 4 ja 5 §:n mukaisten perusteiden mukaan lasketusta määrästä.

Lainvalmisteluaineistoa

Sukupolvenvaihdoshuojennusta koskevat säännökset otettiin perintö- ja lahjaverolakiin lailla 318/1979, jota koskeneen hallituksen esityksen (HE 290/1978 vp) mukaan säännöksillä pyrittiin estämään perintö- tai lahjaverosta johtuva maatilatalouden ja muun yritystoiminnan jatkuvuuden vaarantuminen niissä tapauksissa, joissa tällainen varallisuus siirtyy perintönä tai lahjana toimintaa jatkavalle perilliselle tai lahjansaajalle.

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 84/2004 vp) todetaan, että käytännössä sukupolvenvaihdoshuojennuksen soveltamisala on määräytynyt pääsääntöisesti sen mukaan, onko yhtiöön sovellettu tuloverotuksessa elinkeinotulon verotuksesta annettua lakia. Huojennusta ei sovelleta esimerkiksi pelkästään tuloverolain mukaan verotettavaa vuokraustoimintaa harjoittavan yhtiön osakkeiden luovutuksiin. Tulkinnanvaraista on ollut huojennuksen soveltuminen arvopaperikauppaa ja sijoitustoimintaa harjoittaviin yhtiöihin. Oikeuskäytännössä säännöstä on sovellettu esimerkiksi laajamittaista arvopaperikauppaa harjoittavan yhtiön osakkeisiin.

Edellä mainitusta hallituksen esityksestä annetussa valtionvarainvaliokunnan mietinnössä (VaVM 5/2004 vp) on yritysvarallisuuden käsitteestä todettu, että hallituksen esityksessä käytetty käsite ”yritysvarallisuus” on aiheuttanut epäselvyyttä. Oikeuskäytännössä ei ole perintö- ja lahjaverolain huojennussäännöksiä koskevia ratkaisuja, joissa olisi otettu nimenomaisesti kantaa elinkeinotoimintaa harjoittavan yhtiön TVL-tulolähteeseen kuuluvien varojen käsittelyyn. Asialla ei ole ollut suurta käytännön merkitystä, koska osakkeiden siirrot on toteutettu yleensä muulla tavoin kuin perintö- ja lahjaverolain huojennussäännöksiä hyväksi käyttäen.

Mietinnön mukaan kysymys yritysvarallisuuden määrittelystä huojennussäännöksiä sovellettaessa on jatkossa nykyistä merkityksellisempi. Tähän viittaa myös hallituksen esitykseen sisällytetty maininta työllisyystyöryhmän lausumasta, jonka mukaan perintö- ja lahjaverolain uudistuksessa on varmistettava, että verotuki kohdentuu vain varsinaiseen yritysvarallisuuteen eikä esimerkiksi sijoitusluonteiseen omaisuuteen. Mietinnössä on todettu, että lausuman merkityksestä ei ole sinänsä mainittu hallituksen esityksen perusteluissa eikä valtiovarainministeriön lausunnossa mitään.

Valiokunta on katsonut, että yrityksen käsitettä ja huojennuksen soveltamisalaa voidaan tulkita myös jatkossa yleensä samoin kuin tuloverotuksessa, vaikkakaan huojennussäännöksen soveltamisalaa ei ole kytketty suoraan tuloverotuksen ratkaisuun. Sukupolvenvaihdoshuojennuksen soveltamisala määräytyisi siis pääsääntöisesti sen mukaan, onko yhtiöön sovellettu tuloverotuksessa elinkeinotulon verottamisesta annettua lakia. Oikeuskäytännössä ja vakiintuneessa verotuskäytännössä syntyneet linjaukset ja tarkennukset olisivat myös tältä osin jatkossakin päteviä.

Valiokunta on todennut, että sen kannanotto merkitsee myös sitä, että huojennuksen määräämisen perusteena on yleensä osakeyhtiön osakkeen verotusarvo sellaisenaan. Jos yrityksen omaisuusmassassa on tapahtunut olennaisia muutoksia edellisen verotusarvon laskennan ja perimyksen tai lahjoituksen välisenä aikana, se voidaan ottaa huomioon, niin kuin esimerkiksi ratkaisussa KHO 2002:17 on tehty. Lisäksi, jos jossakin yksittäistapauksessa on ryhdytty erityisiin toimiin pelkästään veroedun saamiseksi, asiaan voidaan puuttua perintö- ja lahjaverolain veronkiertosäännöksin.

Hallituksen esityksessä laiksi varallisuusverolain kumoamisesta ja laiksi varojen arvostamisesta verotuksessa sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 144/2005 vp) todettiin, että esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa vallitsevaa oikeustilaa sen suhteen, mitä varallisuutta huojennuksen piiriin kuuluu. Tätä hallituksen esitystä koskeneessa valtionvarainvaliokunnan mietinnössä (44/2005 vp) on käsitelty yritysvarallisuutta perintö- ja lahjaverolaissa ja todettu, että sääntelyä oli pidetty valiokunnan asiantuntijakuulemisessa epäselvänä erityisesti niissä tapauksissa, joissa perintö tai lahja muodostuu osakeyhtiön osakkeista. Kritiikin kohteena on ollut säännöksessä oleva maininta siitä, että arvostus kohdistuu osakeyhtiön yritysvarallisuuteen, ei osakkeisiin.

Mietinnössä 44/2005 vp on todettu, että termi "yritysvarallisuus" omaksuttiin lainsäädäntöön pääoma- ja yritysverouudistuksen yhteydessä (HE 84/2004 vp). Mietinnössä on viitattu edellä mainitussa aikaisemmassa valtiovarainvaliokunnan mietinnössä (VaVM 5/2004) lausuttuun ja todettu, että valiokunta kiinnittää huojennuskäytäntöön huomiota myös tässä. Asian käsittelyn yhteydessä on käynyt ilmi, että verotuskäytäntö vaihtelee tältä osin eri puolilla maata. Valiokunta on todennut, että sen siteeraus aikaisemmasta mietinnöstä (VaVM5/2004) kuvaa kuitenkin lainsäätäjän nimenomaista tahtoa siitä, miten huojennus määräytyy yleensä ja missä tapauksessa pääsäännöstä voidaan poiketa. Valiokunta on pitänyt suotavana sitä, että Verohallitus tarkistaa asiaa koskevaa ohjeistustaan, koska se on saattanut osaltaan vaikuttaa verotuskäytännön hajoamiseen tavalla, jota nimenomaisesti ei ole tarkoitettu.

Aikaisempaa oikeuskäytäntöä

Vuosikirjapäätöksessä KHO 2006:100 lahjoituksen kohteena oli 10,01 prosenttia elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan verotetun konsernin emoyhtiön X Oy:n osakkeista. X Oy:n omistaman Y Oy:n arvopaperikaupan laatua ja laajuutta kuvaavien tosiseikkojen perusteellakin Y Oy:tä pidettiin perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettuna yrityksenä. Korkein hallinto-oikeus ei ottanut ratkaisussaan kantaa X Oy:n ja X Oy:n tytäryhtiön Z Oy:n osakkuusyritysten toiminnan tulolähteeseen, eikä päätöksestä käy ilmi, kuinka suuren osan mainittujen osakkuusyritysten varat muodostivat lahjoitetusta varallisuudesta. Hallinto-oikeuden päätöksestä käy kuitenkin ilmi, että osakkuusyritykset liittyvät X-konsernin liiketoimintaan. Korkein hallinto-oikeus katsoi huojennuksen perusteeksi lahjoitettujen osakkeiden verotusarvon.

Päätöksessä 27.12.2006 taltionumero 3565 (julkaisematon) lahjoitusten kohteena oli yli 10 prosenttia osittain elinkeinotulon verottamisesta annetun lain ja osittain tuloverolain mukaan verotetun A Oy:n osakkeista. A Oy harjoitti hedelmä- ja vihannestukkukauppaa, arvopaperikauppaa sekä vuokraus- ja sijoitustoimintaa. Arvopaperikauppa katsottiin yritystoiminnaksi sen laatua ja laajuutta kuvaavien tosiseikkojen perusteellakin. Yhtiön erillisenä tulolähteenä verotetut kiinteistöt, tasearvoltaan 4,36 prosenttia taseen loppusummasta, eivät muodostaneet huomattavaa osaa yhtiön kokonaisvaroista. Korkein hallinto-oikeus katsoi huojennuksen perusteeksi lahjoitettujen osakkeiden verotusarvon.

Päätöksessä 27.12.2006 taltionumero 3566 (julkaisematon) lahjoituksen kohteena oli yli 10 prosenttia elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan verotetun A Oy:n osakkeista. Arvopaperit muodostivat noin 62 prosenttia yhtiön taseen loppusummasta ja lääketieteellisen toiminnan harjoittaminen noin 67 prosenttia liikevaihdosta. Toinen lahjansaajista oli lääkäri. Korkein hallinto-oikeus katsoi huojennuksen perusteeksi lahjoitettujen osakkeiden verotusarvon.

Päätöksessä KHO 27.12.2006 taltionumero 3568 (julkaisematon) lahjoituksen kohteena oli yli 10 prosenttia elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan verotetun A Oy:n osakkeista. A Oy muun ohella oli osakkaana liiketoimintaa harjoittavissa yhtiöissä, tarjosi konsulttipalveluita, harjoitti vuokraustoimintaa ja arvopaperikauppaa sekä omisti kiinteistöjä ja arvopapereita. Korkein hallinto-oikeus totesi muun ohella, että A Oy:n vuokraus- ja sijoitusomaisuus on perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettua yritysvarallisuutta, johon sovelletaan mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja sukupolvenvaihdosta koskevia huojennussäännöksiä, kun asunto- ja kiinteistöosakeyhtiön osakkeet eivät muodostaneet huomattavaa osaa A Oy:n kokonaisvaroista. Korkein hallinto-oikeus katsoi huojennuksen perusteeksi lahjoitettujen osakkeiden verotusarvon.

Päätöksessä KHO 21.1.2008 taltionumero 57 (julkaisematon) lahjoitusten kohteena oli 10 prosenttia elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan verotetun A Oy:n osakkeista. A Oy toi maahan ja myi muun ohella ympäristönhoitokoneita, huolsi niitä ja myi varaosia. A Oy omisti 51,6 prosenttia Kiinteistö Oy X:stä, jota oli verotettu elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan. Kun Kiinteistö Oy X ja mainitulle yhtiölle annettu pääomalaina eivät muodostaneet huomattavaa osaa A Oy:n kokonaisvaroista, myös ne olivat korkeimman hallinto-oikeuden mukaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettua yritysvarallisuutta, johon sovelletaan mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja sukupolvenvaihdosta koskevia huojennussäännöksiä. Korkein hallinto-oikeus katsoi huojennuksen perusteeksi lahjoitettujen osakkeiden verotusarvon.

Päätöksessä KHO 9.6.2009 taltionumero 1491 (julkaisematon) lahjoituksen kohteena oli yli 10 prosenttia elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan verotetun A Oy:n osakkeista. A Oy harjoitti leipomotoimintaa ja sen taseen loppusummasta 60 prosenttia muodostui henkilökohtaiseen tulolähteeseen kuuluviksi katsotuista varoista, jotka oli katsottu hankitun elinkeinotoiminnasta saaduilla tuloilla. Henkilökohtaisen tulolähteen tulos oli vähäinen liikevaihtoon verrattuna. Myös henkilökohtaisen tulolähteen varat katsottiin yritysvarallisuudeksi.

Saatu selvitys

Lääkäri A:n on tarkoitus lahjoittaa kullekin pojalleen 12,2 prosenttia lääketieteellisiä palveluita tarjoavan B Oy:n osakkeista. A omistaa yhtiön osakkeet. Yhtiön lääketieteellistä palvelutoimintaa on verotettu elinkeinotulon verottamisesta annetun lain nojalla. Yhtiön vuokraus- ja sijoitustoimintaa on verotettu tuloverolain nojalla. Yhtiön henkilökohtaisen tulolähteen tulot ovat olleet sen elinkeinotoiminnan tuloihin verrattuna vähäisiä. Yhtiön henkilökohtaisen tulolähteen varojen sekä sen omistamien taulujen ja juhlarahojen osuus taseen bruttovaroista on kirjanpitoarvoltaan 81,7 prosenttia ja käyvältä arvoltaan 93 prosenttia. Hakemuksen mukaan henkilökohtaisen tulolähteen varat sekä elinkeinotoiminnan varoiksi kirjatut taulut ja juhlarahat on hankittu elinkeinotoiminnan varoilla.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko B Oy:n tuloverotuksessa henkilökohtaiseen tulolähteeseen kuuluviksi katsottuja varoja sekä yhtiön varallisuuteen kuuluvia, tuloverotuksessa elinkeinotoiminnan tulolähteeseen kuuluviksi katsottuja tauluja ja juhlarahoja pidettävä perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettuina yritystoiminnan varoina.

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdan sanamuodon mukaan verovelvollisen tulee jatkaa lahjana saaduilla varoilla yritystoimintaa lahjana saadussa yrityksessä.

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä yritysvarallisuudella tarkoitetaan hallituksen esityksen (HE 84/2004 vp) mukaan yritystoiminnan varojen ja velkojen erotusta. Yrityksellä puolestaan tarkoitetaan samassa lainkohdassa elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan verotettavaa yritystä. Lainkohdassa tarkoitetun veron huojennuksen tarkoituksena on ollut estää yritystoiminnan jatkuvuuden ja työpaikkojen säilymisen vaarantuminen yritysten sukupolvenvaihdoksen yhteydessä (myös HE 290/1978 vp).

Perintö- ja lahjaverolaissa ei ole säädetty siitä, luetaanko yritysvarallisuuteen myös yrityksen henkilökohtaiseen tulolähteeseen luetut varat. Hallituksen esitystä HE 84/2004 vp koskevassa valtiovarainvaliokunnan mietinnössä (VaVM 5/2004) on todettu, että oikeuskäytännössä ei ole perintö- ja lahjaverolain 55 §:ää koskevia ratkaisuja, joissa olisi otettu nimenomaan kantaa elinkeinotoimintaa harjoittavan yhtiön TVL-tulolähteeseen kuuluvien varojen käsittelyyn. Valtiovarainvaliokunta korosti sekä tässä että myöhemmässä, hallituksen esityksestä 144/2005 antamassaan mietinnössä (VaVM 44/2005) sitä, että huojennuksen määräämisen perusteena on yleensä osakeyhtiön osakkeen verotusarvo sellaisenaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden antamien ratkaisujen perusteella yhtiön elinkeinotoiminnan ohella erillisenä tulolähteenä verotettu sijoitus- ja vuokraustoiminta kuuluu perintö- ja lahjaverolain 55 §:n piiriin ainakin, jos tämän toiminnan varat eivät muodosta huomattavaa osaa yhtiön kokonaisvaroista. Aikaisemmassa oikeuskäytännössä ei ole ollut esillä nyt käsillä olevan kaltaista tilannetta, jossa yhtiön toiminta perustuisi vastaavissa määrin sen omistajan työpanokseen ja jossa yhtiön henkilökohtaisen tulolähteen varojen osuus olisi ollut vastaava kuin nyt käsillä olevassa asiassa.

Lähtökohtaisesti perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa säädetyn veronhuojennuksen myöntämisen edellytyksenä on momentin 2 kohdan mukaan se, että lahjoitetuilla varoilla jatketaan yritystoimintaa. Veronhuojennuksessa on kysymys lahjaverovelvollisuutta koskevasta poikkeuksesta, mikä edellyttää sen varmistamista, että veronhuojennus kohdentuu sellaisen varallisuuden lahjoittamiseen, joka myös tosiasiallisesti palvelee yritystoimintaa ja jota käytetään yritystoiminnan jatkamiseen yrityksessä. Veronhuojennuksen perusteena olevan lainkohdan tarkoituksen vastaisena olisi pidettävä sitä, että veronhuojennus kohdistuu pääasiallisesti sellaiseen varallisuuteen, joka ei välillisestikään palvele yritystoimintaa ja sen jatkamista.

B Oy:tä on pidettävä perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa tarkoitettuna yrityksenä. Yhtiön henkilökohtaisen tulolähteen varojen sekä yhtiön omistamien taulujen ja juhlarahojen osuus taseen bruttovaroista on kirjanpitoarvoltaan 81,7 prosenttia ja käyvältä arvoltaan 93 prosenttia. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että yhtiö tarvitsisi henkilökohtaisen tulolähteen varoiksi luettuja varoja taikka kysymyksessä olevia tauluja ja juhlarahoja elinkeinotoiminnan harjoittamiseen tai sen jatkamisen tai työpaikkojen säilymisen turvaamiseen yrityksen sukupolvenvaihdoksen yhteydessä. Kun yhtiön varallisuus koostuu lähes täysin sen elinkeinotoiminnan ulkopuolisista varoista, joille ei ole osoitettu edellä mainittua tarkoitusta, myös verovelvollisten yhdenvertaisuus huomioon ottaen näissä olosuhteissa yhtiön edellä mainittuja varoja ei ole pidettävä perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina varoina. Tästä seuraa, ettei kysymyksessä olevia, valituksessa tarkoitettuja varoja tule ottaa huomioon laskettaessa osakeyhtiön yritysvarallisuutena maksuunpanematta jäävän veron osaa perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 2 momentin mukaisesti.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu on kumottava ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Katja Syväkangas.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Antti Pekkalan äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mikko Pikkujämsä yhtyi:

”Kuten enemmistö, myönnän valitusluvan ja tutkin asian. Hylkään valituksen pääasian osalta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Lahjan kohteen tuleminen sukupolvenvaihdoshuojennuksen piiriin edellyttää perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin mukaisesti muun ohella sitä, että veronalaiseen perintöön tai lahjaan sisältyy maatila, muu yritys tai osa niistä ja että verovelvollinen jatkaa perintönä tai lahjana saaduilla varoilla maatalouden tai maa- ja metsätalouden harjoittamista tai muuta yritystoimintaa perintönä tai lahjana saadulla maatilalla tai näin saadussa yrityksessä. Lainkohdassa tarkoitetun maatilan tai yrityksen osan käsitettä on täsmennetty lain 57 §:ssä siten, että sillä tarkoitetaan myös vähintään yhtä kymmenesosaa maatilan tai yrityksen omistamiseen oikeuttavista osakkeista tai osuuksista.

Lahjan kohteena ovat nyt B Oy:n osakkeet. Korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö on asiaa ratkaistessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että yhtiön toiminta perustuu olennaisesti lääkäri A:n työpanokseen ja että yhtiön henkilökohtaisen tulolähteen varat muodostavat pääosan yhtiön kaikista varoista. Katson, että mainittuihin seikkoihin on lain tarkoitus huomioon ottaen perusteltua kiinnittää huomiota arvioitaessa erityisesti sitä, voidaanko B Oy:tä kokonaisuutena arvioiden pitää mainituissa säännöksissä tarkoitettuna yrityksenä ja sen osakkeita vastaavasti yrityksen osana vai onko yhtiön osakkeita sen sijaan pidettävä jonain sellaisena varallisuuskokonaisuutena, jonka luovuttamisessa keskeisenä piirteenä on jokin muu kuin yritystoiminnan luovuttaminen ja jonka osalta huojennusta ei voitaisi lainkaan myöntää. Sanotut seikat voitaisiin ottaa toisaalta huomioon myös arvioitaessa sitä, onko lahjansaajien katsottava jatkavan yritystoimintaa lahjana saaduilla varoilla eli tässä tapauksessa B Oy:n osakkeilla. Tästä ei ole kuitenkaan enää täällä kysymys Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön ilmoitettua valituksessaan riidattomiksi seikoiksi muun ohella sen, että B Oy:n varsinaista elinkeinotoimintaa voidaan pitää perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa tarkoitettuna yritystoimintana ja että lahjansaajia koskeva yritystoiminnan jatkamisedellytys täyttyy. Asian ratkaisemisen lähtökohdaksi on siten asetettava, että pykälän 1 momentin soveltamisedellytykset täyttyvät ja että siinä tarkoitettu huojennus lahjan kohteena oleville osakkeille on myönnettävä.

Katsonkin, että ratkaistava kysymys kohdentuu perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 2 momentin soveltamiseen kuuluvaan huojennuksen laskemiseen. Osakeyhtiön yritysvarallisuuden osalta säännöksessä viitataan varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain niihin säännöksiin, jotka koskevat osakkeen vertailuarvon laskemista. Yritysvarallisuus arvostetaan määrään, joka vastaa 40 prosenttia näiden perusteiden mukaan lasketusta määrästä. Ratkaistavana on, onko oikeudenvalvontayksikön valituksessa tarkoitetut B Oy:n henkilökohtaiseen tulolähteeseen kuuluvat varat sekä yhtiön omistamat juhlarahat ja taulut jätettävä tässä osakkeen arvon laskennassa huojennuksen kohteena olevan yritysvarallisuuden piirin ulkopuolelle. Kysymys on siitä, onko kohdeyhtiön tase niin sanotusti avattava osakkeiden huojennetun lahjaverotusarvon laskemiseksi. Vaihtoehtona on, että yhtiön kaikkia varoja pidetään yritysvarallisuutena, mikä johtaa siihen, että osakkeiden huojennetuksi lahjaverotusarvoksi muodostuu 40 prosenttia osakkeiden yhteenlasketusta vertailuarvosta sellaisenaan. Valituksen mahdollinen hyväksyminen ei voi johtaa siihen, etteivät lahjan kohteena olevat mainitun yhtiön osakkeet tulisi huojennuksen piiriin, vaan ainoastaan siihen, että osakkeista määrättävää lahjaveroa huojennetaan vähemmän kuin luettaessa yhtiön kaikki varat yritysvarallisuuteen.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Valtiovarainvaliokunta on mietinnöissään (VaVM 5/2004 vp ja VaVM 44/2005 vp) painottanut, että huojennuksen määräämisen perusteena on yleensä osakeyhtiön osakkeen verotusarvo sellaisenaan. Jos yrityksen omaisuusmassassa on tapahtunut olennaisia muutoksia edellisen verotusarvon laskennan ja perimyksen tai lahjoituksen välisenä aikana, se voidaan ottaa huomioon. Lisäksi, jos jossakin yksittäistapauksessa on ryhdytty erityisiin toimiin pelkästään veroedun saamiseksi, asiaan voidaan valiokunnan toteamuksen mukaan puuttua perintö- ja lahjaverolain veronkiertosäännöksin. Valiokunta on jälkimmäisessä mietinnössään (VaVM 44/2005 vp) vielä tekstimerkinnöin korostanut, että verotuskäytäntö asian suhteen oli hajonnut tavalla, ”jota nimenomaisesti ei ole tarkoitettu”.

Sellainen nimenomainen tilanne, jossa erillisenä tulolähteenä verotetun sijoitus- ja vuokraustoiminnan varat ovat muodostaneet huomattavan osan elinkeinotoimintaa harjoittaneen yhtiön kokonaisvaroista, on ollut korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana ratkaisussa 9.6.2009 taltionumero 1491. Tässäkin ratkaisussa on vuosikirjaratkaisun KHO 2006:100 ja muiden enemmistön mainitsemien ratkaisujen tavoin viitattu edellä mainittuihin lainvalmistelutöihin. Tuossa tapauksessa taseen loppusummasta yhteensä noin 60 prosenttia muodostui varoista, jotka kuuluivat henkilökohtaiseen tulolähteeseen. Tästä huolimatta myös näiden varojen katsottiin kuuluvan perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettuun yritysvarallisuuteen. Ratkaisua perusteltiin sillä, että yhtiötä oli tuloverotuksessa verotettu elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan ja että henkilökohtaisen tulolähteen tulos oli ollut vähäinen liikevaihtoon verrattuna, sekä yhtiön toimialalla, joka oli muun muassa leipomotuotteiden myynti, samoin kuin sillä, että henkilökohtaisen tulolähteen varat oli hankittu yhtiön elinkeinotoiminnasta saaduilla tuloilla.

Tulkitsen lainsäätäjän tarkoituksen ja tähänastisen oikeuskäytännön niin, että silloin, kun huojennuksen edellytykset täyttyvät, myös osakeyhtiön elinkeinotoiminnan ohella erillisenä tulolähteenä verotetun sijoitustoiminnan varat kuuluvat huojennuksen piiriin riippumatta siitä, kuinka suuren osan yhtiön kokonaisvaroista tällaiset varat muodostavat. Tästä voidaan poiketa lähinnä vain, jos sijoitustoiminnan varat eivät ole alun perin peräisin yrityksen elinkeinotoiminnasta tai jos jossain tapauksessa on muutoin ryhdytty erityisiin toimiin pelkästään veroedun saamiseksi.

Asiaa arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon myös se näkökohta, että sellaistenkin varojen lukeminen mukaan yritysvarallisuuteen, joita ei tuloverotusta toimitettaessa enää pidetä elinkeinotoimintaan kuuluvina, on eri verovelvollisten yhdenvertaisen kohtelun kannalta ongelmallista. Huojennusetu on merkittävä. Sellainen sijoitusvarallisuus, jota hallitaan yritystoimintaa harjoittavan yhtiön ulkopuolella, kuuluu huojentamattomana perintö- ja lahjaveron piiriin. Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevä ja perusoikeuksiin kuuluva yhdenvertaisuuden vaatimus puoltaisi lain tulkitsemista niin, että yritysvarallisuuteen katsottaisiin yleensä kuuluviksi vain ne varat, joita tuloverotuksessakin pidetään elinkeinotoimintaan kuuluvina. Näkökohdan painavuutta nyt käsillä olevassa soveltamistilanteessa on omiaan vahvistamaan se seikka, että sovellettava huojennussäännös ei ole ollut eduskunnan perustuslakivaliokunnan arvioitavana.

Toisaalta perusoikeuksiin kuuluu myös perustuslain 15 §:ssä turvattu omaisuuden suoja. Lahjaverotus merkitsee kajoamista yksityiseen omaisuuteen, minkä vuoksi nyt kysymyksessä olevaa säännöstä tulkittaessa ja sovellettaessa on kiinnitettävä huomiota yleisesti hyväksyttyihin perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin. Näihin kuuluu muun ohella vaatimus siitä, että perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin. Rajoitusten tulee myös olla tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti määriteltyjä. Vaikka laissa ei ole nimenomaisesti säädetty, että yritysvarallisuuteen on huojennuksen edellytysten täyttyessä luettava kohdeyhtiön varat kokonaisuudessaan, lainsäätäjä on nähdäkseni erityisen selkeästi ilmaissut tätä koskevan tarkoituksensa. Tästä lähtökohdasta poikkeaminen merkitsee täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden horjuttamista, kun otetaan huomioon, paitsi lain sanamuoto, myös sen tarkoitettu ja oikeuskäytännössä vakiintuneesti hyväksytty tulkinta.

Alun perin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä ja nyttemmin myös kansallisesti (KHO 2016:180) on omaksuttu näkemys, jonka mukaan valtiolla on syrjinnän kiellon periaatetta soveltaessaan tiettyä harkintavaltaa ja tämä liikkumavara on verotuksen alalla tavanomaistakin laajempi. Tämä on omiaan supistamaan yhdenvertaisuusnäkökohdan painoarvoa verolain soveltamisen yhteydessä.

Yhdenvertaisuusnäkökohdan painoarvo lain soveltamisen yhteydessä on suurimmillaan silloin, kun asianosainen on lain tietynlaisen tulkinnan tai soveltamistavan vuoksi joutumassa muita verovelvollisia epäedullisempaan asemaan ja kysymys on sen arvioimisesta, onko tällainen lopputulos tulkintateitse torjuttava. Nyt lähtökohta on toinen, eikä kysymys ole tähän asiaan osallisena olevaan verovelvolliseen kohdistuvasta syrjinnästä.

Ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden kannalta olisi varsin ongelmallista, jos lainsäätäjän nimenomaisesti tarkoittamasta ja tähänastisessa oikeuskäytännössä johdonmukaisesti noudatetusta tulkinnasta nyt poiketaan. Enemmistön omaksuma näkemys tarkoittaa nähdäkseni käytännössä sitä, että ainakin tällaisessa erityistapauksessa, jossa yritystoiminta perustuu keskeisesti lääkärin työpanokseen, huojennuksen piiri ja siten yritysvarallisuuden käsitteen sisältö voivat vaihdella sen mukaan, missä määrin kohdeyhtiöllä on elinkeinotoimintaan kuulumattomia varoja. Tällainen näkemys ei edusta johdonmukaista lain tulkintaa ja on omiaan johtamaan käytännössä vaikeuksiin lakia sovellettaessa.

Edellä mainittuja seikkoja punnitessani katson, että aiemmin noudatetusta tulkinnasta poikkeamiselle ei ole riittäviä verovelvollisten yhdenvertaiseen kohteluun tukeutuvia perusteita. B Oy:n varoja on kokonaisuudessaan pidettävä perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 2 momentissa tarkoitettuna yritysvarallisuutena ja sukupolvenvaihdoshuojennus on myönnettävä koko lahjan osalta. Tämän vuoksi hylkään Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen.”

Kaupungille osoitettu asiakirjapyyntö koski muistioita, jotka oli laadittu kaupungin omistajaohjaustoiminnan ja siihen liittyvän sisäisen tarkastuksen yhteydessä. Muistioissa tarkastellut kysymykset liittyivät eräisiin kaupungin kokonaan omistaman osakeyhtiön eli kaupungin tytäryhteisön tekemiin palveluhankintoihin.

Julkisuuslain 4 §:n perusteella mainittua lakia ei sovelleta kunnan omistamiin yhtiöihin elleivät ne hoida julkista tehtävää ja käytä julkista valtaa. Kysymyksessä oleva kaupungin tytäryhteisö ei ollut sellainen julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen tai muu taho, jonka hallussa oleviin asiakirjoihin niitä siltä pyydettäessä sovellettaisiin mainittua lakia.

Asiakirjoja ei kuitenkaan ollut pyydetty sanotulta tytäryhteisöltä vaan kaupungilta, jonka hallussa pyydetyt muistiot olivat. Kunta toimii viranomaisen ominaisuudessa siinäkin yhteydessä kun se harjoittaa omistajaohjaustoimintaa ja ryhtyy tähän liittyen sisäiseen tarkastustoimintaan. Näin ollen asiakirjapyynnössä tarkoitetut muistiot kuuluivat julkisuuslain soveltamisalan piiriin, vaikka ne sisälsivätkin kaupungin tytäryhteisöä koskevia tietoja.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 4 ja 5 §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 17.10.2017 nro 17/0248/1

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Esko Aho on asiakirjapyynnössään 7.9.2016 Oulun kaupungille todennut muun ohella, että saatujen tietojen mukaan Oulun kaupungin konsernipalveluiden sisäinen tarkastus on tutkinut Oulun kaupunginteatteri Oy:ssä tapahtunutta palvelujen ostoa teatterin toimivan taiteellisen johdon omistamilta ja hallinnoimilta Samasama Oy:ltä ja Jokiteatteri Oy:ltä sekä muun muassa palkanmaksua näiden yhtiöiden kautta. Tutkinnan tuloksista tehty sisäisen tarkastuksen muistio on luovutettu ainakin Oulun kaupunginhallitukselle ja sieltä Oulun kaupunginteatteri Oy:n hallitukselle omistajaohjauksena toimenpiteitä varten. Aho on pyytänyt saada jäljennöksen kaikista Oulun kaupungille toimitetuista ja kaupungin hallussa olevista kyseistä asiaa koskevista asiakirjoista.

Oulun kaupunginjohtaja on päätöksellään 20.9.2016 (§ 105) hylännyt asiakirjapyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Oulun kaupunki on maaliskuussa 2016 pyytänyt kokonaan omistamaltaan Oulun kaupunginteatteri Oy:ltä selvitystä siitä, noudattaako yhtiö toiminnassaan omistajan edellyttämiä hyvän hallinto- ja johtamistavan periaatteita. Yhtiön johto sekä kaupungin omistajaohjaus ja sisäinen tarkastus ovat asiaan liittyen pitäneet yhteisen neuvottelun, jonka pohjalta on laadittu 23.3.2016 päivätty muistio. Muistioon on kirjattu muun muassa asiakirjapyynnön kohteena olevia asioita.

Muistiota voidaan oikeudelliselta luonteeltaan pitää viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana. Kysymys on ollut kaupungin ja yhtiön välisestä neuvottelusta, jossa on käsitelty yhtiön päätösvaltaan kuuluvia asioita ja kaupungin omistajaohjauksellista näkemystä yhtiön asioihin. Asiassa ei siten ole ollut kysymys kaupungille viranomaisena kuuluvasta tehtävästä tai yleensä kaupungin tehtäviin liittyvästä päätösvalmistelusta. Koska asiakirjapyynnön kohteena olevia dokumentteja ei niiden luonteen vuoksi tarvitse arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon, ei kysymyksessä oleviin asiakirjoihin sovelleta julkisuuslakia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Esko Ahon valituksesta kumonnut Oulun kaupunginjohtajan päätöksen muistioiden luovuttamista koskevalta osalta ja velvoittanut kaupunginjohtajan antamaan Aholle jäljennökset 18.3.2016 ja 23.3.2016 päivätyistä muistioista.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on tältä osin lausuttu seuraavaa:

Asiakirjojen luovuttamisen edellytyksiä arvioitaessa sovelletut oikeusohjeet ja niitä koskevat lain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 5 §:n 4 momentin osalta todettu muun ohella, että viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina. Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöksen tarkoituksena on turvata mahdollisuus viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihtoon ja muuhun normaaliin kommunikointiin.

Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Edellä mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan osalta muun ohella todettu, että säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Vahinkoedellytys merkitsee tässäkin lainkohdassa olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Yleisen salassapitosäännöksen tarve johtuu muun muassa siitä, että valmistelun julkisuutta ehdotetaan nykyisestään lisättäväksi. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen. Valvonnan yleisiä toteuttamismahdollisuuksia lisää esimerkiksi ilmoituksen tai muun aloitteen tekijän henkilöllisyyden salaaminen. Muun muassa tietosuojan tai työsuojelun alueilla voisi halukkuus saattaa vireille tarkastuksia lakien noudattamisen valvomiseksi vaarantua, jollei tieto vireille panijasta jäisi luottamukselliseksi. Yksittäisten tarkastustoimien turvaamisessa on tärkeää luoda mahdollisuudet esimerkiksi yllätystarkastusten pitämiseen.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan vahinkoedellytyksen toisen lauseen mukaan asiakirja on salassa pidettävä, jos tiedon antaminen ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle. Tätä lausetta ei käsitellä tarkemmin säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/1998 vp). Hallituksen esitykseen sisältyneessä säännösehdotuksessa lause oli muodossa “tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista”. Eduskunnan perustuslakivaliokunta (PeVL 43/1998 vp) totesi yhteisesti ehdotukseen sisältyneistä 24 §:n 1 momentin 3, 6 ja 15 kohdasta: “maininnalla ‘aiheetonta leimautumista’ on hallitusmuodon 8 §:n 1 momentissa turvatun henkilön kunnian johdosta tähdätty siihen, ettei julkinen valta saata yleisesti saataville sellaisia asiakirjoja ja tietoja, joissa esitetään täysin perättömiä syytöksiä yksilöä kohtaan tai joiden avulla voidaan esittää hänestä vihjauksia”. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta ehdotti mainitun sanamuodon muuttamista muotoon: “olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa tai kärsimystä”.

Hallintovaliokunta on julkisuuslakia koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (HaVM 31/1998 vp) mainitun lainkohdan osalta ehdottanut, että kohdassa hallituksen esitykseen sisältyvä vahinkoedellytyslausekkeen osa ”aiheetonta leimaantumista” korvataan muotoilulla, joka vastaa paremmin ehdotetuissa uusissa kunnianloukkaussäännöksissä käytettyä sanamuotoa. Kohdassa ei mainittaisi kärsimystä, koska tarkastuksen kohteena on useimmiten oikeushenkilö. Kohdassa ehdotetaan 3 ja 6 kohtaa vastaavalla tavalla suojattavaksi asiaan osallista. Tämä korostaa sitä jo hallituksen esityksen perusteluissakin selostettua seikkaa, että kohdan mukaan voitaisiin suojata myös henkilöä, joka tekee valvontaviranomaiselle ilmoitus- tai selvityspyynnön epäilemästään epäkohdasta. Riittävä luottamuksen suoja on tärkeätä valvontaviranomaisten tiedonsaantimahdollisuuksien turvaamiseksi. Vahinkoedellytyksen toinen lause on hyväksytty valiokunnan esittämässä muodossa ”tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle”.

Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Kuntalain (410/2015) 2 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan, jollei lailla toisin säädetä, kunnan hallinnon ja talouden järjestämiseen sekä 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kunnan toimintaan.

Kuntalain (410/2015) 6 §:n 1 momentin mukaan yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta, on kunnan tytäryhteisö. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Säännöksen 2 momentin mukaan kunnan toiminta käsittää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan lisäksi osallistumisen kuntien yhteistoimintaan sekä muun omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan toiminnan.

Kuntalain (365/1995) 25 a §:n (519/2007) 1 momentin mukaan kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset. Pykälän 2 momentin mukaan konsernijohto vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä.

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain säännösten soveltuminen sisäisen tarkastuksen laatimiin muistioihin

Asiassa on ensiksi ratkaistava kysymys siitä, onko hallinto-oikeudelle toimitettuihin Oulun kaupungin sisäisen tarkastuksen laatimiin 18.3.2016 päivättyyn tarkastusmuistioon ja 23.3.2016 päivättyyn muistioon sovellettava julkisuuslain säännöksiä tiedon antamisesta viranomaisen asiakirjoista. Asiassa on tältä osin erityisesti ratkaistava, onko muistioita pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla sisäisen työskentelyn asiakirjoina, joihin ei sovelleta mainittua lakia.

Kunta ja sen tytäryhteisöt muodostavat kuntakonsernin. Kuntalain edellä selostettujen 2 §:n ja 6 §:n perusteella kuntakonsernin toiminta on kunnan toimintaa, johon sovelletaan kuntalakia. Koska julkisuuslakia sovelletaan kunnan toimintaan, julkisuuslakia sovelletaan myös kuntakonsernin toimielimiin ja toimintaan. Kunnan konsernijohtoon sovelletaan julkisuuslakia myös silloin, kun se ohjaa ja valvoo kuntakonsernia ja sen tytäryhteisöjä. Kuntalain konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt kunnan viranomaiset. Koska julkisuuslakia sovelletaan kunnan toimintaan, on perusteltua pitää lähtökohtana julkisuuslain soveltamista myös kunnan tytäryhteisön toimintaan. Tytäryhteisöt eivät siten jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Asiaa arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentin keskeisenä tarkoituksena on turvata viranomaisen sisäisen kommunikoinnin ja mielipiteenvaihdon vapauden säilyminen. Julkisuusperiaatteesta säädettynä poikkeuksena momentissa tarkoitettu sisäinen työskentely on perusteltua määritellä suppeasti. Säännöksen perusteluista ilmenee, että julkisuuden ulkopuolelle tällä perusteella jäävien asiakirjojen ei ole katsottu olevan julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisiä asiakirjoja. Tätä näkemystä tukevat edellä selostetut hallituksen esityksessä olevat esimerkit. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa julkisuusperiaatteesta säädetty poikkeus voi näin ollen koskea ainoastaan toisarvoisia sisäisen viestinnän ja mielipiteen vaihdon asiakirjoja ja eräitä muita vähämerkityksellisiä asiakirjoja.

Nyt puheena olevassa asiassa Oulun kaupunginjohtaja on saadun selvityksen mukaan tehnyt kaupungin sisäiselle tarkastukselle maaliskuussa 2016 toimeksiannon selvittää Oulun kaupunginteatteri Oy:n ostoja muistioissa mainitulta osakeyhtiöltä. Kaupungin tavoitteena on ollut selvittää, noudattaako kaupungin kokonaan omistama Oulun kaupunginteatteri Oy toiminnassaan omistajan edellyttämiä hyvän hallinto- ja johtamistavan periaatteita. Asiaan liittyen on pidetty neuvottelu Oulun kaupungin omistajaohjauksen ja sisäisen tarkastuksen sekä Oulun kaupunginteatteri Oy:n välillä, minkä pohjalta on laadittu 23.3.2016 päivätty muistio. Tätä edeltävä 18.3.2016 päivätty tarkastusmuistioksi nimetty asiakirja koskee kaupunginjohtajan toimeksiannosta tapahtunutta, neuvottelua edeltänyttä tilanteen kartoitusta Oulun kaupungin sisäisen tarkastuksen toimesta. Muistioissa on käsitelty muun muassa Oulun kaupungin omistajaohjauksellista näkemystä yhtiön toiminnasta kysymyksessä olevassa asiassa.

Hallinto-oikeus on tutustunut sille toimitettuihin 18.3.2016 ja 23.3.2016 päivättyihin muistioihin. Hallinto-oikeus katsoo muistioiden sisältö huomioon ottaen, että niissä on kysymys Oulun kaupungin omistajaohjaukseen liittyvistä toimenpiteistä. Kuntakonsernin toiminta liittyy kiinteästi kaupungin toimintaan, ja sen toimintaan liittyvät asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisuuslain piiriin kuuluvia. Muistioilla on ollut merkitystä jatkotoimenpiteiden pohjana sekä Oulun kaupungin ja erityisesti kaupunginjohtajan tulevaan menettelyyn Oulun kaupunginteatteri Oy:lle antaman konserniohjauksen sisällön perustana. Muistiosta ilmenevillä tiedoilla voi myös olla kaupunkikonsernin ulkopuolelle ulottuvaa merkitystä kaupungin omistuksessa olevan ja osittain julkisin varoin tuetun kaupunginteatterin toiminnan ja sen varainkäytön asianmukaisuuden arvioinnissa. Puheena olevat muistiot ovat julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä edellä selostettuja esimerkinomaisesti mainittuja asiakirjoja laajempia sisällöltään ja merkitykseltään, eikä tällaisia muistioita voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina. Niiden osalta ei ole kysymys pelkästään viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdosta ja muusta normaalista kommunikoinnista. Kysymyksellä asiakirjan arkistointivelvoitteesta ei tähän nähden ole merkitystä tietopyyntöä ratkaistaessa.

Sisältävätkö muistiot salassa pidettäviä tietoja

Oulun kaupunki on katsonut lausunnossaan toissijaisesti, että muistiot tulee pitää salassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella. Asiassa on näin ollen vielä ratkaistava, ovatko puheena olevat muistiot kyseisen säännöksen nojalla salassa pidettäviä.

Julkisuuslain esitöistä ilmenee, että lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan tarkoituksena on ensisijaisesti turvata valvonta- ja tarkastustoiminnan tehokkuus. Säännökseen sisältyvän vahinkoedellytyslausekkeen jälkimmäisellä lauseella suojataan lisäksi Suomen perustuslain 10 §:ssä turvattua yksityiselämän suojaa ja valvontaan johtaneen ilmoituksen kohdetta niin, etteivät sittemmin perättömiksi osoittautuvat ilmiannot tule julkisiksi.

Lähtökohtaisesti valvontatehtävän toteuttamiseksi valvottavalta taholta saadut asiakirjat eivät ole mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä. Lainkohdan tarkoituksena ei sinänsä ole turvata valvonnassa saatuihin asiakirjoihin sisältyvien valvonnan kohteen kannalta arkaluontoisten tietojen joutumista yleiseen tietoon, vaan tältä osin voivat mahdollisesti tulla sovellettaviksi muut salassapitoperusteet.

Oulun kaupunki on laatinut kysymyksessä olevat asiakirjat omistajaohjaukseen perustuvaan sisäiseen tarkastukseen liittyen. Asiakirjoista ei käy ilmi tietoja mahdollisista tarkastukseen johtaneen ilmoituksen tai aloitteen tekijöistä. Asiakirjapyyntö on tehty Oulun kaupunginteatteri Oy:öön kohdistuneen tarkastuksen jälkeen, joten asiakirjojen antaminen ei haittaa valvonnan tehokasta toteuttamista tai valvonnan yleisiä edellytyksiä. Yksinomaan valvonnan kohteen luottamuksen suojaaminen ei lähtökohtaisesti voi toimia salassapidon perusteena. Edellä todettu huomioon ottaen pyydettyjen asiakirjojen julkaiseminen ei vaaranna valvonnan tai sen tarkoituksen toteuttamista julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Muistioiden tiedot perustuvat sisäisen tarkastuksen hankkimiin ja Oulun kaupunginteatteri Oy:ltä saatuihin tietoihin, joten muistioon kirjattuja tietoja on lähtökohtaisesti pidettävä oikeina. Kysymys ei siten ole tilanteesta, jossa olisi tarvetta suojata yhtiötä tai muita asiaan osallisia perättömien tietojen tai aiheettomien vihjausten leviämisestä johtuvilta haitoilta. Muistioon sisältyvien tietojen julkiseksi tuleminen ei tähän nähden vastoin Oulun kaupungin lausunnossaan esittämää merkitse yhtiön taikka muiden asiaan osallisten aiheetonta leimaantumista, eikä kaupungin lausunnossa mainituilla perusteilla voida tässä tapauksessa kieltäytyä tiedon antamisesta puheena olevista asiakirjoista. Pelkästään se, että asiakirjoista kävisi ilmi valvonnan kohteen kannalta epäedullisia tietoja, ei voi olla salassapidon perusteena, ja valvonnan tuloksia koskevat tiedot ovat yleensä julkisia. Näin ollen ja kun otetaan huomioon pyydettyjen asiakirjojen sisältö, asiakirjoihin sisältyvät tiedot eivät ole omiaan aiheuttamaan asiaan osallisille julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitettua vahinkoa. Oulun kaupunki ei siten voi evätä tiedonsaantia puheena olevista muistioista julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella.

Edellä todettuun nähden ja kun asiassa ei ole edes väitetty, että puheena oleviin asiakirjoihin sisältyisi muutoinkaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja, valittajalla on oikeus saada tieto 18.3.2016 ja 23.3.2016 päivättyjen muistioiden sisällöstä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi julkisuuslain 1 §:n 1 momentti, 3 §, 4 § ja 22 § sekä kuntalain (410/2015) 147 §:n 1 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Renne Pulkkinen ja Anna-Leena Heikkinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oulun kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on ensisijaisesti kysymys siitä, voidaanko julkisuuslain säännöksiä soveltaa kunnan tytäryhteisön toimintaan ja missä olosuhteissa ja laajuudessa kunnan hallinnassa olevat tytäryhteisön toimintaa koskevat asiakirjat voidaan tulkita viranomaisen julkisiksi asiakirjoiksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu muun ohella, että koska julkisuuslakia sovelletaan kunnan toimintaan, on perusteltua pitää lähtökohtana julkisuuslain soveltamista myös kunnan tytäryhteisön toimintaan. Tytäryhteisöt eivät siten jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Hallinto-oikeuden tulkinta julkisuuslain soveltamisalasta on virheellinen. Julkisuuslain ulottaminen koskemaan julkisomisteisten tytäryhtiöiden toimintaa, mihin ei liity julkisen vallan käyttöä tai viranomaistoimintaa, on vastoin lain 2–4 §:ssä määriteltyä lain tarkoitusta ja viranomaiskäsitettä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä julkisuuslain soveltamisalan laajentamista kunnan tytäryhteisöihin on perusteltu kuntalain 2 ja 6 §:n määritelmillä kunnan toiminnasta. Kaupungin näkemyksen mukaan kuntalain määritelmä kunnan toiminnasta ei tarkoita sitä, että kaikkeen kunnan toimintaan sovellettaisiin julkisuuslakia. Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan lain soveltamisalaan kuuluvalla viranomaisella tarkoitetaan kuntien osalta kunnallisia viranomaisia. On selvää, että kunnan omistamat yksityisoikeudelliset yhteisöt, jotka eivät hoida julkista tehtävää, eivät ole kunnallisia viranomaisia.

Teatteria koskevien asiakirjojen julkisuutta arvioitaessa on otettava huomioon se, että teatterin ylläpito ei kuulu kunnan lakisääteisiin tehtäviin eikä siihen liity vähäisissäkään määrin julkisen vallan käyttöä tai muuta viranomaistoimintaa. Tämän vuoksi kaupungin hallussa oleviin yhtiötä koskeviin asiakirjoihin tulisi soveltaa julkisuuslakia vain niissä tilanteissa, joissa asiakirjat liittyvät kaupungin viranomaisena päätettävän asian käsittelyyn.

Mikäli hallinto-oikeuden omaksumaa tulkintaa julkisuuslain soveltamisalasta ryhdyttäisiin yleisesti noudattamaan kunnan tytäryhteisöjen toiminnassa, muuttaisi se erittäin merkittävällä tavalla vallitsevaa oikeustilaa. Julkisuuslain soveltamisalaa ei voida tulkinnallisesti laajentaa koskemaan lain sanamuodon ja sen tarkoituksen vastaisesti yksityisoikeudellisia yhteisöjä ilman lainsäädännöllisiä muutoksia.

Oulun kaupunki pyysi maaliskuussa 2016 kokonaan omistamaltaan Oulun kaupunginteatteri Oy:ltä selvitystä siitä, noudattaako yhtiö toiminnassaan omistajan edellyttämiä hyvän hallinto- ja johtamistavan periaatteita. Yhtiön johto, kaupungin omistajaohjaus ja sisäinen tarkastus pitivät asiaan liittyen yhteisen palaverin, jonka pohjalta laadittiin 23.3.2016 päivätty muistio. Ennen tätä tilaisuutta kaupungin sisäisen tarkastuksen päällikkö oli 18.3.2016 laatinut asiaa koskevan taustamuistion. Kaupunginjohtaja hylkäsi muistioita koskevan asiakirjapyynnön sillä perusteella, että pyynnön kohteena olevien asiakirjojen luovuttamiseen ei sovelleta julkisuuslakia.

Asiakirjat on laadittu kaupungin ja yhtiön välisiin neuvotteluihin liittyen. Neuvotteluissa on käsitelty yhtiön päätösvaltaan kuuluvia asioita ja kaupungin omistajaohjauksellista näkemystä yhtiön toimintaan. Neuvottelujen kohteena olleet asiat eivät ole liittyneet kaupungille kuuluvan julkisen hallintotehtävän hoitamiseen eikä kysymys ole myöskään ollut sellaisesta hallintoasiasta tai oikeustoimesta, jossa kaupunki olisi ollut juridisesti osapuolena. Laaditut muistiot ovat luonteeltaan julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuja viranomaisen sisäiseen työskentelyyn tarkoitettuja asiakirjoja, joita ei arkistolainsäädännön mukaan tule liittää arkistoon. Kysymys ei ole ollut sellaisesta valmistelusta, että asia olisi liittynyt kaupungin viranomaisena myöhemmin päätettävän asian käsittelyyn.

Oulun kaupungin käsityksen mukaan sisäistä työskentelyä varten laadittuun asiakirjaan sovelletaan julkisuuslakia vain viranomaistoiminnan julkisuuden turvaamiseksi tai oikeusturvaan liittyvistä syistä.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan sisäisen työskentelyn asiakirjoja ovat viranomaisessa työskentelevien välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa sisäistä työskentelyä varten laaditut asiakirjat. Lainkohdassa on nimenomaisesti säädetty, että lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät viranomaisten ja yhteisöjen välisten neuvottelujen tuloksena syntyneet asiakirjat. Rajoituksen tavoitteena on lähinnä viranomaisen sisäisen mielipiteenvaihdon ja sisäisen viestinnän turvaaminen. Hallituksen esityksen mukaan lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat eivät kuvaa julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina.

Oulun kaupungin tytäryhtiöissä noudatettavan hyvän hallinto- ja johtamistapaohjeen mukaan yhtiön hallitus ja toimitusjohtaja vastaavat työnjakonsa mukaisesti muun muassa yhtiön sisäisestä valvonnasta ja tarkastuksesta. Kaupungin sisäisellä tarkastuksella on tarvittaessa oikeus konsultoida ja arvioida yhtiön menettelyä. Tässä tapauksessa on ollut kysymys tytäryhtiön hyvää hallintotapaa koskevasta arvioinnista ja konsultaatiosta, joka on tapahtunut omistajaohjauksellisesta näkökulmasta. Se seikka, että asiasta on laadittu kaupungin toimesta muistioksi ja tarkastusmuistioksi otsikoidut asiakirjat, ei muuta näiden asiakirjojen luonnetta viranomaisen asiakirjoiksi.

Asiakirjoilla ei ole niiden luonteesta johtuen julkista intressiä, joten niitä ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ole liitettävä arkistoon.

Mikäli vastoin kaupungin käsitystä katsottaisiin, että pyynnön kohteena olevat asiakirjat olisivat viranomaisen asiakirjoja, joiden luovuttamiseen sovelletaan julkisuuslakia, tulee asiakirjat pitää salassa mainitun lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella. Asiakirjat liittyvät Oulun kaupunginteatterin taiteellisen johtajan ja hänen perheensä toimintaan teatterin sisällä. Teatterin taiteellinen johtaja vastaa toiminnastaan yhtiön johdolle, ei Oulun kaupungille. Juridisesti arvioituna tarkastelun kohteena ei ole ollut epäilty laiton toiminta tai muut väärinkäytökset. Yhtiön sisäisten asioiden yksityiskohtainen julkinen käsittely ilman painavaa syytä voisi perusteettomasti vahingoittaa yhtiön mainetta ja aiheuttaa vahinkoa asiaan osallisille henkilöille.

Esko Aho on korkeimman hallinto-oikeuden varattua hänelle tilaisuuden selityksen antamiseen ilmoittanut, ettei hänellä ole tarvetta antaa selitystä.

Oulun kaupungille on lähetetty tiedoksi Esko Ahon vastaus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Esko Ahon asiakirjapyynnön kohteena olevat 18.3.2016 ja 23.3.2016 päivätyt muistiot on laadittu Oulun kaupungin omistajaohjaustoiminnan ja siihen liittyvän sisäisen tarkastuksen yhteydessä. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut näihin muistioihin, joissa tarkastellut kysymykset liittyvät eräisiin kaupungin kokonaan omistaman Oulun kaupunginteatteri Oy:n tekemiin palveluhankintoihin.

Asiassa on ratkaistava kysymys siitä, sovelletaanko muistioihin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki) ja jos sovelletaan, ovatko ne julkisia asiakirjoja vai kokonaan tai osittain salassa pidettäviä. Asiassa tulee muun ohella arvioitavaksi, voidaanko hallinto-oikeuden tavoin katsoa, että koska julkisuuslakia sovelletaan kunnan toimintaan, on perusteltua pitää lähtökohtana julkisuuslain soveltamista myös kunnan tytäryhteisön toimintaan.

Julkisuuslain 3 luvun mukainen oikeus saada tieto asiakirjasta koskee lain 4 §:ssä lähemmin yksilöityjen viranomaisten, toimielinten ja muiden julkista valtaa käyttävien tahojen hallussa olevia, lain 5 §:n perusteella viranomaisen asiakirjoiksi määriteltyjä asiakirjoja. Tiedonsaantioikeutta ei siten ole perustettu viranomaisen tai muun tahon toiminnan käsitteen varaan.

Julkisuuslain 4 §:n mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa muun ohella kunnallisia viranomaisia, kunnan ja kuntayhtymän tilintarkastajia sekä lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Julkisuuslakia ei siten sovelleta kunnan omistamiin yhtiöihin elleivät ne hoida julkista tehtävää ja käytä julkista valtaa. Oulun kaupungin tytäryhteisö Oulun kaupunginteatteri Oy ei siten ole sellainen julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen tai muu taho, jonka hallussa oleviin asiakirjoihin niitä siltä pyydettäessä sovellettaisiin julkisuuslakia.

Asiakirjoja ei nyt kuitenkaan ole pyydetty Oulun kaupunginteatteri Oy:ltä vaan Oulun kaupungilta, jonka hallussa pyydetyt muistiot ovat. Kunta toimii viranomaisen ominaisuudessa siinäkin yhteydessä kun se harjoittaa omistajaohjaustoimintaa ja ryhtyy tähän liittyen sisäiseen tarkastustoimintaan. Näin ollen asiakirjapyynnön kohteena olevat muistiot kuuluvat lähtökohtaisesti julkisuuslain soveltamisalan piiriin, vaikka ne sisältävätkin muun ohella Oulun kaupunginteatteri Oy:tä koskevia tietoja.

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lausuttu ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet, on katsottava, että pyydettyihin muistioihin sovelletaan julkisuuslakia eivätkä ne ole miltään osin salassa pidettäviä asiakirjoja.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Kongon demokraattisen tasavallan kansalaiselle A:lle oli 1990-luvun puolivälissä myönnetty pakolaisasema prima facie -perusteella hänen etnisen taustansa ja hänen kotialueellaan Pohjois-Kivussa vallinneen turvallisuustilanteen perusteella. Sittemmin A otettiin Suomeen Ruandasta UNHCR:n tarjoamana pakolaisena vuoden 2012 pakolaiskiintiössä Woman at risk -kategoriassa.

Maahanmuuttovirasto peruutti A:n pakolaisaseman sekä pakolaisen matkustusasiakirjan katsoen, että A oli kiintiövalinnassa antanut vääriä tietoja olosuhteistaan turvapaikkamaassa. Tiedot koskivat A:n seurustelusuhdetta ja avioliittoaikeita, joiden valossa hänen ei voitu katsoa olleen yksinäinen nainen vailla miespuolista suojelijaa. Hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston päätöksen sillä perusteella, ettei mainituilla tiedoilla ollut katsottava olleen vaikutusta UNHCR:n arvioon A:n turvapaikan tarpeesta suhteessa kotimaahansa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että uudelleensijoittamista koskevassa menettelyssä ei määritetä henkilön pakolaisasemaa. Sen tarkoituksena on arvioida pakolaisen tilannetta turvapaikkamaassa ja tunnistaa haavoittuvimpiin ryhmiin kuuluvia pakolaisia.

UNHCR:n tunnustama pakolaisasema ei sinänsä sido Suomen viranomaisia. Maahanmuuttovirasto voi peruuttaa myös kiintiöpakolaisena Suomeen tulleen henkilön pakolaisaseman ulkomaalaislain 108 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Kansainvälisen suojelun tarve, ja siten myös suojeluaseman peruuttaminen, oli kuitenkin tutkittava suhteessa henkilön kansalaisuusvaltioon. Pakolaisasemaa ei siten voinut peruuttaa sillä perusteella, että henkilö oli antanut vääriä tietoja olosuhteistaan turvapaikkamaassa, ellei samalla osoitettu, että hän oli myös kansainvälistä suojelua hakiessaan mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla antanut itsestään vääriä tietoja tai salannut tietoja. Asiassa ilmeni, että A ei edelleenkään voi asettua kotialueelleen siellä vallitsevan heikon turvallisuustilanteen vuoksi. Maahanmuuttoviraston valitus hylättiin.

Ulkomaalaislaki 3, 90, 92, 106 ja 108 §

Direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 14 artikla 3 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 16.3.2018 nro 18/0343/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 2.6.2016 antamallaan päätöksellä peruuttanut Kongon demokraattisen tasavallan kansalaisen A:n pakolaisaseman mutta ei oleskelulupaa. Maahanmuuttovirasto on 3.6.2016 antamallaan päätöksellä peruuttanut myös A:n pakolaisen matkustusasiakirjan.

Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenee, että A oli otettu Suomeen Ruandasta UNHCR:n tarjoamana pakolaisena vuoden 2012 pakolaiskiintiössä. UNHCR oli arvioinut A:n olevan uudelleen sijoitustarpeessa, koska hänen on yksinäisenä naisena Itä-Kongosta ilman miespuolista suojelijaa katsottu kuuluvan Woman at risk -kategoriaan. A oli saapunut Suomeen lokakuussa 2013. Hän oli lokakuussa 2014 solminut Ruandassa avioliiton ja pariskunnalle on heinäkuussa 2015 syntynyt Suomessa lapsi.

Maahanmuuttovirasto on asian vireilletulon osalta todennut, että A:n puolison oleskelulupahakemuksessa esille tulleiden seikkojen perusteella puolisot olivat tutustuneet toisiinsa Ruandassa jo vuonna 2007, jolloin he olivat aloittaneet seurustelun. He eivät avioituneet suunnitellusti joulukuussa 2013, koska A halusi lähteä perheensä kanssa kiintiöpakolaisena Suomeen. Maahanmuuttovirasto on ottanut ulkomaalaislain 116 §:n 1 momentin 6 kohdan nojalla A:n pakolaisaseman peruuttamista koskevan asian käsiteltäväkseen saatuaan tietää aikaisemmasta poikkeavia tietoja A:n perhesuhteista. A on mahdollisesti salannut ja antanut UNHCR:n haastattelussa virheellisiä tietoja perhesuhteistaan, joilla on ollut olennaista merkitystä A:n oleskeluluvan myöntämiseen.

Maahanmuuttovirasto on perustellut pakolaisasemaa ja oleskelulupaa koskevaa päätöstään muun ohella seuraavasti:

A on otettu Suomeen kiintiöpakolaisena yhdessä vanhempiensa ja sisarustensa kanssa. UNHCR on katsonut, että hän on nainen Itä-Kongosta ilman miespuolista suojelijaa ja siksi yksinäisenä naisena haavoittuvassa asemassa. A:n Ruandasta Suomeen uudelleensijoittamisen peruste on ollut "Women and girls at risk".

Kongon demokraattinen tasavalta, joka vuodet 1971–1997 tunnettiin nimellä Zaire, on vuonna 2002 päättyneen sisällissodan jälkeen pyrkinyt vakauttamaan olojaan. Maata on vuodesta 2001 johtanut murhatun presidentti Laurent Kabilan poika Joseph Kabila. Edelliset presidentinvaalit ja parlamenttivaalit järjestettiin vuonna 2011 (CIA 2014 ja BBC 2015). Vaalien raportoitiin olleen epärehelliset ja väkivaltaisuuksia esiintyi laajalti. (UN Security Council 2011, HRW 2011a ja 2011b). Seuraavat vaalit on tarkoitus järjestää marraskuussa 2016. Presidentti Kabila on suunnitellut perustuslain muuttamista siten, että hän voisi jatkaa virassa myös vuoden 2016 jälkeen. Perustuslain mukaan presidentti voi istua vain kaksi toimikautta. Kabila istuu tällä hetkellä toista kautta presidenttinä. [lyhenteet viittaavat Maahanmuuttoviraston päätöksen lähdeluetteloon]

Maan länsiosissa, pääkaupunki Kinshasa mukaan lukien, ei ole tällä hetkellä akuuttia turvallisuuskriisiä. Väkivaltaisiksi kärjistyneitä mielenosoituksia on kuitenkin esiintynyt maassa ajoittain ja mielenosoittajia on pidätetty ja pahoinpidelty. Poliisin käyttämän väkivallan seurauksena mielenosoituksissa on syntynyt myös kuolonuhreja. Yleistä turvallisuustilannetta pääkaupungissa heikentää myös rikollisuus, jota poliisi on pyrkinyt kitkemään erityisoperaatioin. Turvallisuudesta vastaavien viranomaisten toiminta on maassa epäluotettavaa ja oikeuslaitos on korruptoitunut. Huonosta ihmisoikeustilanteesta kärsivät myös ihmisoikeusaktivistit, toimittajat ja oppositiokannattajat.

Turvallisuus- ja ihmisoikeustilanne on maan itäosissa huono. Pitkään jatkunut turvattomuus on koetellut erityisesti Etelä- ja Pohjois-Kivun maakuntia sekä alueita Manieman, Katangan ja Orientalen maakunnista. Siviiliväestöön kohdistuviin väkivaltaisuuksiin syyllistyvät alueella sekä paikalliset sissijärjestöt että maan armeija. Ainakin osa väkivallasta on etnisesti motivoitunutta. Kongon viranomaisten toimintakyky on alueella heikko ja hallinto olematonta. Alueella on noin kaksi miljoonaa maan sisäistä pakolaista ja puoli miljoonaa ihmistä on paennut naapurimaihin.

A ei ilmoittanut UNHCR:lle mitään seurustelusuhteestaan tai avioliittoaikeistaan, vaikka perheenyhdistämishakemuksen ja hänen puolisolleen tehdyn perhesidehaastattelun tietojen perusteella hän on seurustellut tiiviisti nykyisen puolisonsa kanssa jo vuodesta 2007 alkaen. He ovat päättäneet avioliitosta, mutta he peruivat häät, sillä A halusi päästä kiintiövalinnassa Suomeen yhdessä vanhempiensa ja sisarustensa kanssa. A:n antaman selvityksen perusteella hänen on katsottava olleen tietoinen perhesuhteensa merkityksestä päätökseen kiintiöpakolaisvalinnasta.

Asiassa saadun selvityksen perusteella A on kiintiövalintavaiheessa salannut ja antanut tietoisesti vääriä tietoja sellaisista seikoista, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet hänen uudelleen sijoittamiseensa ja siten pakolaisaseman ja oleskeluluvan myöntämiseen. Mikäli käytettävissä olisi ollut tieto hänen seurustelusuhteestaan ja avioliittoaikeistaan Ruandan kansalaisen kanssa, olisi hänen tilannettaan arvioitu toisin.

Edellä esitetty huomioon ottaen A:n ei voida enää katsoa olevan yksinäinen nainen vailla miespuolista suojelijaa. Hänellä on aviopuoliso, jonka suojeluun hänen on mahdollista vedota. Hänellä ei ole perustellusti aihetta pelätä joutuvasi kotimaassaan vainotuksi.

Pakolaisasema on edellä selostetulla tavalla peruutettu, joten myöskään niitä perusteita, joilla oleskelulupa myönnettiin, ei ole enää olemassa. Asiassa on kuitenkin ilmennyt seikkoja, jotka puoltavat oleskeluluvan peruuttamatta jättämistä. A on lähtenyt Kongon demokraattisesta tasavallasta ja saapunut Ruandan pakolaisleirille vuonna 1996 eikä ole sen jälkeen käynyt kotimaassaan. Maatiedon perusteella A:n kotialueen Pohjois-Kivun turvallisuustilanne on heikko, eikä hänen voida kohtuullisesti edellyttää asettuvan lapsensa kanssa myöskään kotialueensa ulkopuolelle. Lapsi ei ole käynyt kansalaisuusvaltiossaan. A:lla ei ole sosiaalisia tai muitakaan siteitä kotimaahansa. Hän on oleskellut Suomessa vuodesta 2013 lähtien. Ruandassa hänellä on puoliso, mutta Ruandaan palauttaminen ei ole mahdollista, koska hänellä tai lapsella ei ole sinne oleskelulupaa. Suomessa asuu A:n perheenjäseniä. Edellä selostettujen seikkojen ja olosuhteiden perusteella sekä ottaen erityisesti huomioon lapsen etu, Maahanmuuttovirasto ei peruuta A:lle myönnettyä määräaikaista oleskelulupaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Maahanmuuttoviraston päätökset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on otettu Suomeen Ruandasta UNCHR:n tarjoamana pakolaisena vuoden 2012 pakolaiskiintiössä. UNHCR:n asiakirjojen mukaan järjestö on todennut valittajan olevan turvapaikan tarpeessa, koska hänellä on ollut perusteltu syy pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi, koska hän on etniseltä taustaltaan tutsi, oletetun poliittisen mielipiteen eli Ruandan valtion tukemisen takia sekä koska hänen on katsottu kuuluvan yksinäisenä naisena tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään. Ensisijainen peruste sille, että valittajan on katsottu olevan uudelleen sijoitustarpeessa, on kuitenkin ollut se, että valittaja on ollut yksinäisenä naisena ilman miespuolista suojelijaa haavoittuvassa asemassa. Maahanmuuttovirasto on antanut valittajalle pakolaisaseman ja myöntänyt hänelle oleskeluluvan ajalle 22.3.2013–22.3.2017.

Valittaja on Suomeen tulonsa jälkeen avioitunut Ruandassa Ruandan kansalaisen kanssa 12.10.2014. Valittajan puoliso on hakenut Suomesta oleskelulupaa perhesiteen perusteella 14.11.2014, jolloin on selvinnyt valittajan tavanneen nykyisen miehensä jo vuonna 2007, heidän alkaneen seurustella vuonna 2008 ja että heidän on alun perin ollut tarkoitus mennä naimisiin joulukuussa 2013, vaikka valittaja on UNHCR:n haastattelussa kertonut olevansa sinkku. Tästä syystä Maahanmuuttovirasto on ottanut valittajan pakolaisaseman peruuttamista koskevan asian käsiteltäväkseen.

Valittajaa on kuultu asian johdosta 28.4.2016 pidetyssä puhuttelussa. Puhuttelussa valittaja on kertonut aviomiehensä paenneen samoihin aikoihin Kongon demokraattisesta tasavallasta Ruandaan, missä joku mies on auttanut häntä saamaan Ruandan henkilöllisyyspaperit sen jälkeen, kun hän on täyttänyt 18 vuotta eli vuonna 2004. Valittaja on puhuttelussa arvellut puolisollaan kuitenkin säilyneen Kongon demokraattisen tasavallan kansalaisuuden. Valittaja on puhuttelussa kertonut heidän tarkoituksenaan olleen mennä naimisiin vuoden 2013 joulukuussa, mutta naimisiinmenoa oli lykätty, jotta valittaja pääsisi Suomeen. Valittajan mukaan häistä oli puhuttu jo valittajan perheenjäsenille ja avioparin tuttaville, ja hänen tarkoituksenaan oli ollut mennä kertomaan naimisiinmenosta UNCHR:n työntekijöille, kunhan hän olisi saanut vihkitodistuksen. Valittaja ei ollut kertomansa mukaan kertonut aikaisemmin seurustelusuhteestaan, koska UNHCR:n työntekijä oli ohjeistanut häntä vastaamaan ainoastaan kysymyksiin, eikä häneltä oltu kysytty mahdollisesta poikaystävästä. Valittaja on häneltä kysyttäessä myöntänyt, että mikäli hän olisi Ruandassa kertonut aikomuksestaan mennä naimisiin, olisi se ainakin hidastanut hänen pääsemistään Suomeen, minkä vuoksi he olivat päätyneet häiden peruuttamiseen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Ulkomaalaislain 108 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien mukaan pakolaisasema peruutetaan, jos hakija on kansainvälistä suojelua hakiessaan antanut tietoisesti vääriä tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen lopputulokseen tai hakija on kansainvälistä suojelua hakiessaan salannut sellaisen seikan, joka olisi vaikuttanut päätöksen lopputulokseen.

Edellä mainittu lainkohta perustuu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU eli niin sanotun uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 14 artiklaan koskien pakolaisaseman peruuttamista, lakkauttamista tai uusimatta jättämistä. Kyseisen artiklan 1 kohdan mukaan, kun kyseessä ovat direktiivin 2004/83/EY voimaantulon jälkeen tehdyt kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset, jäsenvaltioiden on peruutettava, lakkautettava tai jätettävä uusimatta valtion elimen, hallinnollisen elimen, tuomioistuimen tai lainkäyttöelimen myöntämä kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön pakolaisasema, jos hän on 11 artiklan mukaisesti lakannut olemasta pakolainen. Artiklan 2 kohdan mukaan puolestaan pakolaisaseman myöntäneen jäsenvaltion on yksilöllisesti osoitettava, että asianomainen henkilö on tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti lakannut olemasta pakolainen tai ei ole koskaan ollut siinä tarkoitettu pakolainen.

Hallinto-oikeus arvioi Maahanmuuttoviraston tavoin, että valittaja on kiintiövalintavaiheessa salannut ja antanut tietoisesti vääriä tietoja seurustelustaan ja avioitumisaikeistaan Ruandassa. Tästä syystä valittajan on katsottu olleen haavoittuvassa asemassa oleva yksinäinen nainen, mikä on ollut peruste sille, että valittaja on ulkomaalaislain 92 §:n nojalla otettu kiintiöpakolaisena Suomeen ja että hänelle on Suomessa myönnetty pakolaisasema. Edellä mainitun direktiivin mukaan pakolaisasema voidaan kuitenkin hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan peruuttaa ainoastaan, mikäli pakolaisaseman saaneen kohdalla voidaan osoittaa, ettei hän ole koskaan ollut pakolainen. Koska valittajan salaamilla ja antamilla väärillä tiedoilla ei ole katsottava olleen vaikutusta siihen, että UNHCR on katsonut valittajan olevan turvapaikan tarpeessa suhteessa kotimaahansa Kongon demokraattiseen tasavaltaan, Maahanmuuttovirasto ei ole voinut peruuttaa valittajalle annettua pakolaisasemaa eikä siten myöskään peruuttaa valittajalle myönnettyä pakolaisen matkustusasiakirjaa. Maahanmuuttoviraston päätökset on siten kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kati Korsman ja Olli Rautsi, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätökset saatetaan voimaan. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja asia palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on riidatonta, että A on kiintiöpakolaisvalinnan yhteydessä salannut ja antanut tietoisesti vääriä tietoja seurustelustaan ja avioitumisaikeistaan Ruandassa. Nämä tiedot ovat olennaisesti vaikuttaneet häntä koskevan päätöksen tekemiseen ja käytännössä johtaneet pakolaisaseman ja oleskeluluvan myöntämiseen väärin perustein.

Olennaisinta hallinto-oikeuden päätöksen kohdalla on tulkinta siitä, katsotaanko UNHCR:n myöntämä pakolaisasema määritelmädirektiivin 14 artiklassa tarkoitetuksi valtion elimen, hallinnollisen elimen, tuomioistuimen tai lainkäyttöelimen kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle myöntämäksi pakolaisasemaksi. Tällä on asiassa merkitystä siten, voidaanko A:n kohdalla katsoa, ettei hän ole koskaan ollut määritelmädirektiivissä tarkoitettu pakolainen.

Voimassa oleva ulkomaalaislaki lähtee siitä, että myös kiintiöpakolaiselle annetaan pakolaisasema Suomen valtion toimesta ja samalla myönnetään oleskelulupa pakolaisaseman perusteella. Vaikka UNHCR:n antama pakolaisasema on lähtökohtainen edellytys henkilön valinnalle kiintiöpakolaiseksi, sillä ei ole sitovaa oikeudellista merkitystä Suomessa. UNHCR:n ei voida missään olosuhteissa katsoa olevan määritelmädirektiivin tarkoittama toimielin. Tätä tukee myös määritelmädirektiivin 2 artiklan e-kohdan määritelmä, jonka mukaan pakolaisasemalla tarkoitetaan direktiivissä kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista pakolaiseksi jäsenvaltiossa. Tämä tunnustaminen tapahtuu jäsenvaltiossa toimivaltaisen viranomaisen antaessa ulkomaalaiselle pakolaisaseman. Suomessa toimivaltainen viranomainen on Maahanmuuttovirasto.

A:n kohdalta merkittävää on ollut se, että päätökseen vaikuttaneita tietoja on salattu ja annettu tietoisesti harhaanjohtavia tietoja Maahanmuuttoviraston myöntäessä hänelle pakolaisasema määritelmädirektiivin tarkoittamana jäsenvaltiona. Asiassa on otettava myös huomioon, että hallinto-oikeuden tulkinta johtaa kiintiöpakolaisten eriarvoiseen kohteluun verrattuna turvapaikkamenettelyn tai perheenyhdistämisen kautta pakolaisaseman saaneisiin ulkomaalaisiin. Tulkinta johtaisi siihen, että kiintiöpakolaisen pakolaisasemaa ei voitaisi missään tilanteessa lakkauttaa tai peruuttaa ulkomaalaislain tai direktiivin mukaisesti.

Hallinto-oikeuden päätös ei ole linjassa aikaisemman oikeuskäytännön kanssa. Soveltamis- ja oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että myös kiintiöpakolaisen pakolaisasema voidaan peruuttaa tai lakkauttaa sen estämättä, mitä UNHCR:n on aiemmin katsonut tai onko UNHCR:n myöntämä pakolaisstatus edelleen voimassa, jos ulkomaalain mukaiset edellytykset lakkauttamiseen tai peruuttamiseen ovat olemassa.

A on antanut selityksen, joka on lähetetty tiedoksi Maahanmuuttovirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana, onko Maahanmuuttovirasto voinut peruuttaa Kongon demokraattisen tasavallan kansalaisen A:n pakolaisaseman ja siten myös hänelle myönnetyn pakolaisen matkustusasiakirjan sillä perusteella, että A on antanut vääriä tietoja seikoista, jotka ovat vaikuttaneet hänen ottamiseensa Ruandasta Suomeen pakolaiskiintiössä.

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 3 §:n 1 momentin 11 kohdan mukaan pakolaisella tarkoitetaan ulkomaalaista, joka täyttää pakolaissopimuksen 1 artiklan vaatimukset. Pykälän 12 kohdan mukaan pakolaisasemalla tarkoitetaan asemaa, joka myönnetään pakolaiseksi tunnustetulle ulkomaalaiselle.

Ulkomaalaislain 90 §:n 1 momentin mukaan Suomeen voidaan ottaa pakolaiskiintiössä UNHCR:n pakolaisiksi katsomia henkilöitä tai muita kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia ulkomaalaisia uudelleen sijoitusta varten. Pykälän 2 momentin mukaan pakolaiskiintiöllä tarkoitetaan uudelleen sijoitettavien kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien ulkomaalaisten vastaanottoa valtion kunkin vuoden talousarviossa vahvistettujen perusteiden mukaisesti.

Ulkomaalaislain 92 §:n mukaan perusteet oleskeluluvan myöntämiselle pakolaiskiintiössä ovat:
1) ulkomaalainen on kansainvälisen suojelun tarpeessa kotimaahansa nähden;
2) ulkomaalainen on uudelleen sijoituksen tarpeessa ensimmäisestä turvapaikkamaasta;
3) vastaanoton ja kotoutumisen edellytykset Suomeen on arvioitu; ja
4) oleskeluluvan myöntämiselle ei ole 36 §:n mukaisia esteitä.

Ulkomaalaislain 108 §:n 1 momentin mukaan pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema peruutetaan, jos:

1) hakija on kansainvälistä suojelua hakiessaan antanut tietoisesti vääriä tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen lopputulokseen;

2) hakija on kansainvälistä suojelua hakiessaan salannut sellaisen seikan, joka olisi vaikuttanut päätöksen lopputulokseen; tai

3) turvapaikka olisi pitänyt jättää 87 §:n 2–4 momentin nojalla antamatta tai oleskelulupa 88 §:n 2 momentin nojalla myöntämättä.

Pykälän 2 momentin mukaan pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman peruuttamista harkittaessa tulee suorittaa yksilöllinen tutkinta.

Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 14 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on peruutettava, lakkautettava tai jätettävä uusimatta kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön pakolaisasema, jos asianomainen jäsenvaltio saa pakolaisaseman myöntämisen jälkeen selville, että

a) pakolaisasema olisi pitänyt jättää tai jätetään myöntämättä asianomaiselle 12 artiklan mukaisesti;

b) hänen vääristelemänsä tai salaamansa seikat, mukaan lukien väärien asiakirjojen toimittaminen, olivat ratkaisevia pakolaisaseman myöntämisen kannalta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa saadun selvityksen mukaan A on kotoisin Kongon demokraattisesta tasavallasta, Pohjois-Kivun alueelta. Hän on etniseltä taustaltaan tutsi. A on saapunut Ruandaan vuonna 1996, jolloin hänelle on myönnetty pakolaisasema prima facie -perusteella. UNHCR:n uudelleensijoittamista koskevien asiakirjojen mukaan A:n pakolaisasema on perustunut hänen etniseen taustaansa ja Pohjois-Kivussa vallinneeseen turvallisuustilanteeseen.

UNHCR on esittänyt A:n otettavaksi Suomeen pakolaiskiintiössä sillä perusteella, että hän on yksinäisenä naisena haavoittuvassa asemassa turvapaikkamaassa Ruandassa. Asiakirjojen perusteella A:n vanhempien ja sisarusten osalta päätös heidän uudelleensijoittamisekseen Suomeen oli tehty aikaisemmin.

Uudelleensijoittamisella tarkoitetaan pakolaisten valintaa ja siirtoa ensimmäisestä turvapaikkamaasta johonkin toiseen valtioon, joka on valmis myöntämään pakolaisille oleskeluluvan. UNHCR hallinnoi uudelleensijoittamisohjelmaa, jonka puitteissa se esittää valtioille kiintiöpakolaisiksi otettavia henkilöitä. Vastaanottavan valtion viranomaiset valitsevat asianomaiseen valtioon otettavat kiintiöpakolaiset. Valinta suoritetaan yleensä haastattelujen perusteella. Suomessa Maahanmuuttovirasto päättää oleskeluluvan myöntämisestä kiintiöpakolaisille. UNHCR:n esittäminä kiintiöpakolaisina Suomeen saapuvat henkilöt saavat ulkomaalaislain 106 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella pakolaisaseman.

Uudelleensijoittamista koskevassa menettelyssä ei määritetä henkilön pakolaisasemaa, vaan sen tarkoituksena on arvioida pakolaisen tilannetta turvapaikkamaassa ja tunnistaa haavoittuvimpiin ryhmiin kuuluvia pakolaisia.

Henkilön pakolaisasema ja siten myös pakolaisaseman peruuttaminen tutkitaan suhteessa hänen kansalaisuusvaltioonsa tai kansalaisuudettoman henkilön kohdalla suhteessa hänen pysyvään asuinmaahansa. A:n kansalaisuusvaltio on Kongon demokraattinen tasavalta.

Ulkomaalaislain 108 §:n 1 momentin mukaan henkilön pakolaisasema voidaan peruuttaa, jos hakija on kansainvälistä suojelua hakiessaan tietoisesti antanut itsestään vääriä tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen lopputulokseen tai on kansainvälistä suojelua hakiessaan salannut sellaisen seikan, joka olisi vaikuttanut päätöksen lopputulokseen. UNHCR:n tunnustama pakolaisasema ei sinänsä sido Suomen viranomaisia.

Maahanmuuttovirasto on myöntänyt A:lle pakolaisaseman, ja Maahanmuuttovirasto voi myös peruuttaa myöntämänsä pakolaisaseman ulkomaalaislain 108 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. A:n pakolaisasemaa ei kuitenkaan voida peruuttaa sillä perusteella, että hän olisi antanut vääriä tietoja olosuhteistaan turvapaikkamaassa Ruandassa, ellei samalla osoiteta, että hän on myös kansainvälistä suojelua hakiessaan 108 §:ssä tarkoitetulla tavalla antanut itsestään vääriä tietoja tai salannut tietoja.

A:lle aikanaan myönnetty pakolaisasema on perustunut hänen etniseen taustaansa ja hänen kotialueensa Pohjois-Kivun turvallisuustilanteeseen. Maahanmuuttoviraston päätöksessä tarkoitetut A:n itsestään myöhemmin kiintiövalinnassa antamat tiedot tai seurustelusta ja avioliittoaikeista Ruandassa kertomatta jättäminen eivät ole voineet vaikuttaa siihen, että hänen on katsottu olevan kansainvälisen suojelun tarpeessa suhteessa kotimaahansa Kongon demokraattiseen tasavaltaan. Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenee lisäksi, ettei A:n edelleenkään ole katsottu voivan asettua kotialueelleen Pohjois-Kivuun siellä vallitsevan heikon turvallisuustilanteen vuoksi.

Edellä mainittuun nähden Maahanmuuttovirasto ei ole voinut päätöksessä mainitsemillaan perusteilla peruuttaa A:n pakolaisasemaa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Jenny Rebold.

A Oy oli vuonna 2011 rekisteröitynä asiamiehenä tuonut maahan henkilöauton, jonka se oli ilmoittanut autoverotusta varten autoverosta vapaaksi sairasautoksi. Tulli oli toimittanut autoverotuksen yhtiön ilmoituksen mukaisesti. Tulli oli vuonna 2014 tekemällään autoverotuksen muutospäätöksellä määrännyt jälkiverotuksin A Oy:n maksettavaksi ajoneuvosta autoveroa, veronkorotusta ja veronlisäystä, koska se oli katsonut, että verovapauden edellytykset eivät olleet täyttyneet sen tähden, että sairausautoa rekisteröitäessä ajoneuvon käyttötarkoitukseksi oli merkitty luvanvaraisen sijasta yksityinen käyttö ja että ajoneuvon omistajalla tai rekisteriin merkityllä haltijalla ei ollut esittää voimassa olevaa yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa tarkoitettua sairaankuljetuslupaa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että autoverolain 21 §:n 1 momentin perusteella sairasauton verovapauden edellytyksenä ei ole se seikka, että ajoneuvon osalta on esitettävissä voimassa oleva sairaankuljetuslupa, eikä se, että ajoneuvo on rekisteröity muuhun kuin yksityiseen käyttöön. Näin ollen sanottuja seikkoja ei voida asettaa sairasauton autoverovapauden edellytykseksi. Esillä olevaa ajoneuvoa oli siten tullut pitää sen ajoneuvorekisteritietojen mukaisesti sairasautona, kun autoverotuspäätös vuonna 2011 oli tehty. Koska A Oy ei ollut antanut autoverolain 57 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla puutteellista, erehdyttävää tai väärää veroilmoitusta taikka muuta tietoa tai asiakirjaa, korkein hallinto-oikeus kumosi vuonna 2014 toimitetun autoverotuksen jälkiverotuksen.

Autoverolaki 1 § 1 momentti (5/2009) ja 2 momentti (5/2009), 4 § 1 momentti (5/2009) ja 2 momentti (193/2011), 21 § 1 momentti (413/1997) ja 57 § 1 momentti

Ajoneuvolaki 21 § (1090/2002) 1 momentti ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 13.6.2017 nro 17/0444/4

Asian aikaisempi käsittely

Tullin 17.10.2011 tekemällä autoverotuspäätöksellä A Oy:n maksettavaksi ei ole määrätty autoveroa yhtiön rekisteröitynä asiamiehenä maahantuomasta Audi Q7 -merkkisestä ajoneuvosta, koska ajoneuvo oli yhtiön ilmoituksen mukaisesti katsottu autoverolain 21 §:ssä tarkoitetuksi autoverosta vapaaksi sairasautoksi.

Tulli on 19.12.2014 tekemällään autoverotuksen muutospäätöksellä määrännyt jälkiverotuksin A Oy maksettavaksi ajoneuvosta autoveroa 26 769,51 euroa, veronkorotusta 500 euroa ja veronlisäystä 1 497,97 euroa. Päätöksen perustelujen mukaan ajoneuvoa rekisteröitäessä ajoneuvon käyttötarkoitukseksi oli merkitty yksityinen käyttö eikä ajoneuvon omistajalla tai haltijalla ollut esittää voimassa olevaa sairaankuljetuslupaa, minkä vuoksi autoverovapauden edellytykset eivät olleet täyttyneet.

Tulli on 28.9.2015 tekemällään autoverotuksen muutospäätöksellä hylännyt yhtiön oikaisuvaatimuksen.

A Oy on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että autoveropäätös on kumottava ja autovero poistettava, koska ajoneuvo on ollut autoverosta vapautettu sairasauto. Lisäksi yhtiö on vaatinut Tullin velvoittamista korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut.

Hallinto-oikeus on ennen asian ratkaisemista pyytänyt valtiovarainministeriöltä lausunnon. Ministeriö on lausunnossaan todennut, että ajoneuvon tulee olla yksilöity yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa tarkoitetussa luvassa, jotta sen verotuksessa voidaan myöntää vapaus autoverosta. Ministeriö on katsonut, että käsillä olevassa tapauksessa näyttäisi siltä, etteivät verottomuuden edellytykset ole ajoneuvon verotusvaiheessa täyttyneet. Asiassa on ollut huomionarvoista myös se, että jos ajoneuvon haltija eli ajoneuvon vuokraaja olisi ajoneuvon käyttöönottovaiheessa ilmoitettu rekisteriin ajoneuvon haltijaksi tai käyttäjäksi ja ajoneuvo olisi merkitty tämän sairaankuljetuslupaan, verovapauden edellytykset olisivat mitä ilmeisimmin täyttyneet.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan autoverolain 21 §:n 1 momentin (413/1997), 57 §:n 1 momentin, 59 §:n 1 momentin ja 60 §:n sekä ajoneuvolain 21 §:n (1090/2002) 1 momentin ja 2 momentin sekä yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 2 §:n (928/2009) 1 momentin 8 kohdan ja 2 momentin, 4 §:n 1 momentin (928/2009) ja 6 momentin ja 7 §:n 1 momentin ja 2 momentin säännökset sekä Tullin 12.2.2007 päivättyä sairasautoille myönnettävää verovapautta koskevaa ohjetta ja todettuaan, ettei autoverolain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettua asetusta, jolla säädetään mainitussa pykälässä olevien ajoneuvojen autoverovapauden ehdoista, eikä ajoneuvolain 21 §:n (1090/2002) 2 momentissa tarkoitettua sosiaali- ja terveysministeriön asetusta ole annettu perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittajana oleva A Oy on ilmoittanut 17.10.2011 Audi-merkkisen, Q7-mallisen ajoneuvon verotettavaksi autoverolain 21 §:n mukaisena autoverovapaana sairasautona. Auto on verotettu samana päivänä ilmoituksen mukaisesti verovapaana. Ajoneuvon veropäivä on ollut 3.10.2011. Ajoneuvo on 3.10.2011 rekisteröity M1G-luokan henkilöautona, ja sen rekisteriotteessa on merkintä sairasauto yksityinen käyttö. Ajoneuvo on jälkiverotettu viranomaisaloitteisesti autoverolain 57 § nojalla päätöksellä 19.12.2014, koska Tulli on katsonut, että edellytykset autoverolain 21 §:n mukaiseen autoverovapauteen eivät ole täyttyneet. Ajoneuvo on muutoskatsastettu 5.11.2013 ja poistettu ajoneuvoryhmästä sairasauto.

Asiassa on riidatonta, ettei valittaja eikä myöskään ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai rekisteriin merkitty haltija ole yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 2 §:n 2 momentin mukainen palvelujen tuottaja eikä näillä ole saman lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettua lupaviranomaisen myöntämää lupaa terveydenhuollon palvelujen antamiseen eikä ajoneuvolle voimassaolevaa sairaankuljetukseen oikeuttavaa lupaa. Puheena olevaa ajoneuvoa ei ole rekisteröity luvanvaraiseen sairaankuljetukseen tarkoitettuna sairasautona, eikä asiassa ole esitetty selvitystä siitä, että ajoneuvo olisi hyväksytty yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 7 §:n mukaisesti sairaankuljetukseen. Hallinto-oikeus katsoo, ettei edellytyksiä autoverolain 21 §:n mukaiselle autoverovapaudelle kyseessä olevan ajoneuvon osalta ole ollut olemassa.

Tulli on näissä olosuhteissa voinut toimittaa asiassa jälkiverotuksen veronkorotuksineen ja veronlisäyksineen. Tullin päätöstä ei ole aihetta muuttaa.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Matti Haapaniemi ja Terttu Kujala. Esittelijä Kimmo Huttunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Tullin päätökset kumotaan ja maksuunpantu autovero poistetaan. Lisäksi Tulli on velvoitettava korvaaman yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa esitettyjen vaatimusten mukaisesti ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kertyvän määrän mukaisesti laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A Oy tuonut maahan ja luovuttanut sairasautoksi tarkoitetun ajoneuvon B Oy:lle. B Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaiseen toimialaan kuuluu muun muassa sairas- ja pelastusajoneuvojen myynti, vuokraus ja korjaus. B Oy on hankkinut ajoneuvon vuokrattavaksi ilman kuljettajaa valtiolle, kunnille, kuntayhtymille, sairaaloille sekä yksityisille sairaankuljetusyrityksille, joilla on Tullin päätöksessä tarkoitettu liikennelupa. Lisäksi ajoneuvoa on luovutettu samojen asiakkaiden käyttöön silloin, kun asiakkaiden varsinaiset ajoneuvot ovat olleet korjaamolla huollossa tai vaurioituneena.

Ajoneuvon rekisteröintikatsastuksessa on kerrottu, että sairasauto tulee vuokrauskäyttöön. Koska kyseinen käyttö ei edellytä sairaankuljetuslupaa, virkailija on merkinnyt ajoneuvon käytön yksityiseksi. Rekisteröintiä varten on siten annettu oikeat ja riittävät tiedot ajoneuvon tulevasta käytöstä sairasautona. Katsastusviranomainen on tämän mukaisesti hyväksynyt ajoneuvon sairasautoksi ja ajoneuvo on täyttänyt EN 1789 luokan A1 vaatimukset.

Sairasauton verovapaudelle on riittävää, että Tullille selvitetään ajoneuvon tuleva käyttö sairasautona, koska asetusta, jossa olisi määrätty ehtoja, lisävaatimuksia tai nimenomaisia menettelytapoja sairasauton verovapauden edellytykseksi, ei ole annettu. Lainsäädäntö ei aseta rajoituksia verovapaan sairasauton omistusoikeudelle. Omistajan asiakkaat, jotka vuokrasopimuksen nojalla toimivat ajoneuvon haltijoina sitä ambulanssitehtäviin käyttäessään, ovat sairaankuljetusluvan haltijoita tai kyseessä on valtio, kunta tai kuntayhtymä. Näin ollen sillä seikalla, että ajoneuvon omistaja ei ole yksityisestä terveydenhuoltolaista annetun lain mukainen sairaankuljetuspalveluja tarjoava palvelun tuottaja eikä omistajalla ole lupaa terveydenhuollon palvelujen tarjoamiseen, ei ole asiassa merkitystä.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen ja vaatinut valituksen hylkäämistä oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen. Lisäksi oikeudenvalvontayksikkö on todennut muun ohella seuraavaa:

Asiassa tulee harkittavaksi, voidaanko autoverolain 21 §:ää tulkita siten, että laissa tarkoitetun ambulanssin verovapauden edellytys on yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu lupa. Autoverolaissa ja sitä koskevissa hallituksen esityksissä ei todeta tällaisesta edellytyksestä. Kuitenkaan sillä, ettei autoverolain sanamuoto edellytä sairasautoa koskevan verovapauden saamiseksi edellä todettua lupaa, ei ole merkitystä, jos tulkitaan, että sairasauton verovapaus on otettu sääntelyyn auton käyttötarkoituksen perusteella.

Yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 4 §:n 4 momentin mukaan sairaankuljetuspalvelujen tuottamista koskevassa luvassa on vahvistettava palvelujen tuottamiseen käytettävien sairaankuljetusajoneuvojen lukumäärä sekä niiden asemapaikka tai asemapaikat. Lain 7 §:n mukaan luvan hakijan on esitettävä terveydenhuollon antamiseen käytettävät tilat ja laitteet toimintakunnossa terveyskeskuksen vastaavan lääkärin tarkastettavaksi. Sairasauton verovapaus ei siten koskisi mitä tahansa ajoneuvoa, joka soveltuisi sairaankuljetukseen, vaan ajoneuvoa, jossa on luvan edellyttämät ambulanssin varusteet. Luvan vaatiminen sairasauton verovapauden myöntämiselle on myös suhteellisuusperiaatteen mukaista. Mikäli kyseistä lupaa ei voida vaatia autoverolain 21 §:n perusteella autoverovapautusta päätettäessä, tämä voi johtaa siihen, että kuka tahansa voi hankkia ambulanssin verovapaana riippumatta sen käytöstä.

A Oy on antanut vastaselityksen ja oikeudenkäyntikulujen määrää koskevan selvityksen. Vastaselityksessään yhtiö on todennut muun ohella, ettei viranomainen voi asettaa sellaisia lisävaatimuksia sairasauton verovapaudelle, joita laissa ei ole mainittu, ja verovapauden edellytykset asiassa muutoin täyttyvät. B Oy on vuokrannut ajoneuvoa nimenomaan ja yksinomaan sellaisille tahoille, joilla on sairaankuljetuslupa, joten ajoneuvoa on käytetty pelkästään sairaskuljetuksiin. Asiassa ei myöskään ole missään vaiheessa ollut riitaa siitä, etteikö puheena oleva ajoneuvo olisi täyttänyt ajoneuvoverolainsäädännössä määrättyjä sairaankuljetusauton kriteereitä.

Yhtiön antama vastaselitys ja oikeudenkäyntikulujen määrää koskeva selvitys on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oy:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Yhtiön valitus hyväksytään. Helsingin hallinto-oikeuden ja Tullin päätökset sekä toimitettu jälkiverotus kumotaan ja yhtiölle maksettavaksi määrätty autovero veronkorotuksineen ja viivästysseuraamuksineen poistetaan.

2. Tulli velvoitetaan korvaamaan A Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa yhteensä 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta. Yhtiön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään enemmälti.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovelletut oikeusohjeet

Autoverolain 1 § 1 momentin (5/2009) mukaan henkilöautosta (M1-luokka), pakettiautosta (N1-luokka) ja sellaisesta linja-autosta (M2-luokka), jonka oma massa on alle 1 875 kilogrammaa, moottoripyörästä (L3- ja L4-luokka) sekä muusta L-luokkaan luettavasta ajoneuvosta on ennen ajoneuvon rekisteröintiä ajoneuvoliikennerekisteristä annetussa laissa (541/2003) tarkoitettuun ajoneuvoliikennerekisteriin (rekisteri) tai käyttöönottoa Suomessa suoritettava valtiolle autoveroa siten kuin tässä laissa säädetään. Saman pykälän 2 momentin (5/2009) mukaan, jollei asianomaisessa laissa toisin säädetä, ajoneuvojen luokitteluun ja ajoneuvojen teknisiin ominaisuuksiin sovelletaan, mitä ajoneuvolaissa (1090/2002) ja sen nojalla säädetään.

Autoverolain 4 §:n 1 momentin (5/2009) mukaan velvollinen suorittamaan autoveroa on se, joka merkitään rekisteriin ajoneuvon omistajaksi. Osamaksukaupassa verovelvollinen on kuitenkin ostaja, joka merkitään rekisteriin ajoneuvon haltijaksi. Saman pykälän 2 momentin (193/2011) mukaan, jos ajoneuvon tuo maahan tai valmistaa 39 §:ssä tarkoitettu rekisteröity asiamies, vastaa tämä autoverosta 1 momentissa tarkoitetun verovelvollisen sijasta.

Autoverolain 21 §:n 1 momentin (413/1997) mukaan autoverosta on asetuksella säädettävin ehdoin vapaa pelastusauto, sairasauto, invataksi, eläinlääkintäauto, kuorma-auto sekä yksinomaan ruumiiden ja hautajaistoimintaan liittyvien kukkalaitteiden kuljetukseen käytettävä ruumisauto.

Autoverolain 57 §:n 1 momentin mukaan, jos sen johdosta, että verovelvollinen on antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän veroilmoituksen taikka muun tiedon tai asiakirjan, autovero on kokonaan tai osaksi jäänyt määräämättä tai sitä on palautettu liikaa, veroviranomaisen on määrättävä verovelvollisen maksettavaksi mainitusta syystä määräämättä jäänyt vero (jälkiverotus). Jälkiverotus on toimitettava kolmen vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jonka kuluessa vero olisi verovelvollisen ilmoituksen perusteella pitänyt määrätä, tai veroa on määrätty palautettavaksi liikaa.

Ajoneuvolain 21 § (1090/2002) 1 momentin mukaan sairasauto on sairaiden tai loukkaantuneiden henkilöiden kuljetukseen valmistettu M-luokan ajoneuvo, jossa on erityisvarusteita tätä tarkoitusta varten. Saman pykälän 2 momentin mukaan autoverolaissa säädetään tarvittaessa sellaisen sairasauton, joka on verovapaa tai josta suoritetaan alennettua veroa, rakenteesta ja varusteista. Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella säädetään tarvittaessa sairasautojen tarkemmasta luokittelusta, korin ja potilastilan mitoituksesta, suorituskyvystä sekä lääkinnällisistä ja muista varusteista. Liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella säädetään sairasauton merkki- ja varoitusvalaisimista sekä äänimerkinantolaitteista.

1.2 Asiassa saatu selvitys

A Oy on 11.5.2011 maahantuonut Audi Q7 -merkkisen henkilöauton. Ajoneuvo on ensirekisteröity rahoitusyhtiön omistukseen ja B Oy:n hallintaan 3.10.2011. Ajoneuvoryhmäksi on rekisteröitäessä merkitty sairasauto ja ajoneuvon käytöksi yksityinen. A Oy on 17.10.2011 ilmoittanut ajoneuvon autoverotukseen verovapaana sairasautona, ja autoverotus on toimitettu ilmoituksen mukaisesti.

B Oy:n kaupparekisteriin merkittynä toimialana on muun ohella sairas- ja pelastusajoneuvojen valmistus, myynti ja vuokraus. B Oy:n 10.4.2012 antaman ajoneuvon käyttöä koskevan selvityksen mukaan yhtiö itse ei suorita sairaankuljetuksia, vaan vuokraa ajoneuvoa asiakkailleen pääasiassa saatto- ja siirtoajoon. Yhtiön asiakkaita ovat valtio, kunnat, kuntayhtymät, sairaalat sekä yksityiset sairaankuljetusyhtiöt, joilla on sairaankuljetuslupa.

Ajoneuvo on 5.11.2013 muutoskatsastettu ja poistettu sairasauton ajoneuvoryhmästä.

1.3 Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys sairasauton autoverovapauden edellytyksistä. Sairasauton autoverovapaudesta säädetään autoverolain 21 §:n 1 momentissa (413/1997). Kyseinen säännös ei sisällä sairasauton verovapautta koskevia tarkempia edellytyksiä eikä viittausta yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain säännöksiin, vaan säännöksessä on annettu valtuutus säätää verovapauden edellytyksistä erikseen asetuksella. Tällaista asetusta ei kuitenkaan ole annettu.

Autoverolain 21 §:n 1 momentin perusteella sairasauton verovapauden edellytyksenä ei ole se seikka, että ajoneuvon osalta on esitettävissä voimassa oleva sairaankuljetuslupa, eikä se, että ajoneuvo on rekisteröity muuhun kuin yksityiseen käyttöön. Näin ollen sanottuja seikkoja ei voida asettaa sairasauton autoverovapauden edellytykseksi. Yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain säännöksillä ei ole merkitystä, kun tulkitaan mainittua autoverolain säännöstä. Esillä olevaa ajoneuvoa on siten tullut pitää sen ajoneuvorekisteritietojen mukaisesti sairasautona, kun autoverotuspäätös 17.10.2011 on tehty.

Näin ollen A Oy ei ole antanut autoverolain 57 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla puutteellista, erehdyttävää tai väärää veroilmoitusta taikka muuta tietoa tai asiakirjaa, kun se on 17.10.2011 ilmoittanut esillä olevan ajoneuvon autoverotukseen verovapaana sairasautona. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös ja Tullin autoverotuksen muutospäätökset on kumottava sekä yhtiölle jälkiverotuksin maksuun pantu autovero veronkorotuksineen ja viivästysseuraamuksineen poistettava.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, olisi kohtuutonta, jos A Oyjoutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Tulli, jonka toimittamasta autoverotuksesta asiassa on kysymys, on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan yhtiön kohtuulliseksi katsottavat oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.