A Oy oli ennakkoratkaisuhakemuksessaan esittänyt selvitystä hakemuksessa tarkoitetusta verkossa tapahtuvasta vakuutusten vertailupalvelusta. A Oy oli kuitenkin asian käsittelyn eri vaiheissa täydentänyt tätä selvitystään siten, että hallinto-oikeudessa ja vielä korkeimmalle hallinto-oikeudelle annetussa vastaselityksessä A Oy oli esittänyt palvelun luonteesta sellaista olennaista uutta selvitystä, joka ei ollut Verohallinnon tiedossa sen antaessa ennakkoratkaisun. Ennakkoratkaisuhakemuksen ei siten katsottu sisältävän arvonlisäverolain 190 §:n 2 momentissa edellytettyä asian ratkaisemiseksi tarvittavaa selvitystä. Tämän vuoksi annettu ennakkoratkaisu oli poistettava.

Arvonlisäverotusta koskeva ennakkoratkaisu ajalle 24.1.2018–31.12.2019.

Arvonlisäverolaki 190 § 1 momentti (529/2010) ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.9.2018 nro 18/0672/4

Asian aikaisempi käsittely

Ennakkoratkaisuhakemus

A Oy, jäljempänä myös yhtiö, on esittänyt ennakkoratkaisuhakemuksessaan muun ohella seuraavaa:

Yhtiön toimialana on harjoittaa meklaritoimintaa, tuottaa ja myydä asiakkaille vakuutusten vertailupalvelua, myydä vakuutuksiin liittyvää tietoa, vertailupalveluihin liittyviä järjestelmiä sekä osaamista sekä kaikki muu laillinen liiketoiminta.

Ennakkoratkaisuhakemuksen ja sen täydennyksen mukaan yhtiön tuottama sovellus hakee kaikkien Suomessa toimivien vahinkovakuutusyhtiöiden verkkolaskureista auto- ja liikennevakuutusten hinnat, ehdot ja omavastuut. Näiden tietojen perusteella sovellus vertailee, pisteyttää ja laittaa paremmuusjärjestykseen kuluttaja-asiakkaalle laskureista haetut vakuutustarjoukset. Yhtiö toimii vakuutusmeklarina asiakkaan kanssa tekemänsä toimeksiantosopimuksen mukaisesti. Palvelu suoritetaan internetissä ja asiakas maksaa yhtiölle kiinteän palkkion vertailun tuottamisesta. Asiakas tekee aina itse lopullisen päätöksen siitä, minkä vakuutuksen hän ottaa. Asiakas tekee myös itse sopimuksen vakuutuksen ottamisesta suoraan vahinkovakuutusyhtiön kanssa. Yhtiö ei saa asiakkaalta muita korvauksia eikä palkkioita myöhemmin. Yhtiö ei tee sopimusta vakuutusyhtiön kanssa eikä toimi sen asiamiehenä. Yhtiö ei myöskään saa ottaa palkkioita vakuutusyhtiöiltä.

Yhtiön asiakkailleen antaman tarjousvaltakirjan mukaan asiakkaan antama valtuutus oikeuttaa hakemaan tarjouksia vahinkovakuutusyhtiöiden verkkopalveluissa olevista laskureista kasko- ja liikennevakuutuksista, tekemään vertailuja tarjouksista ja pisteyttämään saadut tarjoukset. Valtakirja ei oikeuta solmimaan vakuutussopimuksia eikä muuttamaan tai irtisanomaan voimassa olevia sopimuksia.

Yhtiön ja asiakkaan välisen toimeksiantosopimuksen mukaan toimeksianto sisältää yhtiön antaman suosituksen sopivasta vakuutusturvasta perusteluineen. Suositus perustuu toimeksiantajan verkkopalvelussa antamiin tietoihin itsestään ja autostaan. Toimeksiantaja tekee itse päätöksen hänelle parhaiten sopivasta vakuutusturvasta. Toimeksianto ei sisällä vakuutusten irtisanomista tai vakuutusten voimaan saattamista.

Ennakkoratkaisukysymys

Onko ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatun verkossa tapahtuvan vertailupalvelun myynti arvonlisäverollista?

Verohallinto on 24.1.2018 yhtiölle ajalle 24.1.2018–31.12.2019 antamanaan ennakkoratkaisuna lausunut, että yhtiö on velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa hakemuksessa kuvatusta verkossa tapahtuvasta vertailupalvelun myynnistä.

Päätöksen perustelujen mukaan yhtiö ei itse myy vakuutuspalveluja eikä myöskään toimi niiden välittäjänä. Kyse ei myöskään ole arvonlisäverolain 44 §:n 2 momentin tarkoittamasta vakuutustoiminnan harjoittamiseen liittyvästä alihankintana myytävästä vakuutuspalvelusta. Yhtiö on näin ollen velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa kuluttaja-asiakkaille myymästään vertailupalvelusta arvonlisäverolain 1 §:n mukaisesti.

Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Verohallinnon päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön verkossa harjoittama vertailupalvelun myynti katsotaan arvonlisäverottomaksi vakuutuspalvelujen välittämiseksi.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 44 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta vakuutuspalvelun myynnistä ja välityksestä. Säännöksen 2 momentin mukaan vakuutuspalveluna pidetään myös vakuutushakemusten käsittelyä, vakuutuksen voimassaoloaikana välittömästi vakuutuksen hoitoon liittyviä palveluja, vakuutustaloudellisia palveluja, eläkkeitä ja vakuutuskorvauksia koskevia ratkaisu-, laskenta- ja päätöspalveluja, eläkkeiden ja vakuutuskorvausten suoritus- ja tilastointipalveluja, eläkevastuu- ja eläkemenoennustepalveluja sekä vakuutustoimintaan liittyviä vahingontarkastuspalveluja.

Arvonlisäverolain 44 §:ää koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan myös vakuutusten välitys olisi verotonta. Merkitystä ei olisi sillä, maksaako välityspalkkion vakuutuksenottaja tai vakuutuksenantaja. Vakuutuspalvelun käsitteeseen sisältyisi myös jälleenvakuutustoiminta. Itse tuotettujen ja ostettujen palvelujen epäneutraali verokohtelu voisi johtaa toimintojen epätarkoituksenmukaiseen uudelleenorganisointiin. Lisäksi epäneutraalisuus vaikuttaisi kielteisesti eri eläkevakuutusmuotojen kilpailutilanteeseen. Näistä syistä ehdotetaan, että tietyt vakuutustoimintaan kiinteästi liittyvät palvelut vapautettaisiin verosta myös silloin, kun myyjänä on itsenäinen palveluyhtiö tai mainittu erillis- tai yhteistoimintayhtiö. Tällaiset palvelut jäisivät verotuksen ulkopuolelle vastaavalla tavalla kuin varsinaiset vakuutuspalvelut. Pykälän 2 momentissa lueteltaisiin verotuksen ulkopuolelle jäävät vakuutustoimintaan liittyvät palvelut. Luettelo on tyhjentävä. Muut kuin siinä mainitut palvelut olisivat lain yleisten sääntöjen mukaan verollisia. Esimerkiksi ulkopuoliselta palveluyhtiöltä tai konsernin sisäiseltä erillisyhtiöltä hankittavat kirjanpitopalvelut tai siivouspalvelut vakuutuslaitoksen olisi ostettava verolliseen hintaan.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on ratkaistavana, voidaanko yhtiön ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattua verkossa tapahtuvaa vertailupalvelun myyntiä pitää arvonlisäverolain 44 §:ssä tarkoitettuna vakuutuspalvelun välityksenä tai siihen kiinteästi liittyvänä palveluna.

Saadun selvityksen perusteella yhtiön palvelun tarkoituksena on antaa vertailutietoa kuluttaja-asiakkaille mahdollisuuksista hankkia sopivia auto- ja liikennevakuutuksia. Yhtiön mukaan sen tuottamaa vertailutietoa voivat hyödyntää myös vakuutusyhtiöt omissa tuotekehityshankkeissaan tai myynnissään. Hallinto-oikeus katsoo, että vaikka vakuutusyhtiöt hyödyntäisivät yhtiön vertailupalvelua omassa liiketoiminnassaan, se ei muuta yhtiön tarjoaman palvelun luonnetta arvonlisäverotuksessa.

Asiakkaan yhtiölle antama toimeksianto kattaa eri vakuutusyhtiöiden tarjoamien auto- ja liikennevakuutusten keskinäisen vertailun. Asiakas hoitaa itse valitsemansa vakuutusyhtiön kanssa vakuutussopimuksen tekemistä koskevat neuvottelut ja sopii vakuutuksen ottamisesta vakuutusyhtiön kanssa. Yhtiöllä ei ole välitöntä tai välillistä yhteyttä vakuutusyhtiöön, jonka kanssa asiakas neuvottelee itsenäisesti vakuutuspalvelun ostamisesta. Kysymys ei ole arvonlisäverolaissa tai -direktiivissä tarkoitetusta välitystoiminnasta, koska yhtiö ei saata yhteen sopimuksen osapuolia siten, että yhtiö välittäjänä hoitaisi asiakkaansa nimissä sopimuspuolten välisiä neuvotteluita olemalla sopimuksen osapuoliin yhteydessä joko välittömästi tai välillisesti.

Arvonlisäverolain 44 §:n 2 momentissa mainittujen vakuutuspalveluihin kiinteästi liittyvien palveluiden luettelo on lain esitöiden mukaan tarkoitettu tyhjentäväksi. Yhtiö ei toiminnassaan tarjoa asiakkaille säännöksessä mainittuja muita vakuutuspalveluihin kiinteästi liittyviä palveluja. Yhtiön tarjoamassa palvelussa ei siten ole kyse myöskään arvonlisäverolain 44 §:n 2 momentissa tarkoitetusta palvelusta. Hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että yhtiön palvelussa ei ole kyse verottomasta vakuutuspalvelun välityksestä vaan arvonlisäverollisesta palvelun myynnistä. Asiassa ei ole kyse kaksinkertaisesta verotuksesta valituksessa esitetyllä tavalla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet ja oikeuskäytäntö

Perusteluissa mainitut

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annettu neuvoston direktiivi 2006/112/EY 135 artiklan 1 kohta a alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-453/05, Ludwig, C-235/00, CSC Financial Services ja C-124/07, Beheer

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Merja Tarvainen ja Antti Pietinen (eri mieltä). Esittelijä Jukka Olsbo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön verkossa harjoittama vakuutusten vertailupalvelun myynti on arvonlisäverosta vapautettua vakuutuspalvelujen välitystä.

Yhtiö on esittänyt vaatimuksensa perusteina muun ohella seuraavaa:

Yhtiön tuottamassa verkossa tapahtuvassa vakuutusvertailussa ja sen tuloksena kuluttajalle tehtävässä yksilöllisessä vakuutussuosituksessa on kysymys vakuutuksen välitystoiminnasta, kun välitystoimintaa arvostellaan kokonaisuutena. Kaikki vakuutuksen välittämiseen, ostamiseen ja sopimuksen tekemiseen kuuluvat elementit toteutuvat.

Yhtiön toiminta meklarina on vakuutusten vastiketta vastaan tapahtuvaa vertailua, joka perustuu kuluttajan allekirjoittamaan valtuutukseen ja yhtiön kanssa tekemään toimeksiantosopimukseen. Tämän valtuutuksen oikeuttamana yhtiö hankkii kuluttajan edustajana vakuutusyhtiöistä kaikki vakuutuksen myöntämiseksi tarvittavat tiedot ja tekee kuluttajalle suosituksen ostaa vakuutus tietystä vakuutusyhtiöstä.

Yhtiön liikeideana on saada kuluttaja ostamaan vakuutus tietystä vakuutusyhtiöstä eli saada aikaan vakuutussopimus vakuutusyhtiön ja kuluttajan välillä. Toisin sanoen yhtiön tavoitteena on meklarina välittää sovelluksensa / sähköisen palvelunsa kautta suoraan vakuutusyhtiöiden tarjousjärjestelmiin kaikki vakuutusyhtiön kuluttajasta tarvitsemat tiedot, jotta vakuutusyhtiö voi tehdä kuluttajalle tarjouksen ja myöntää vakuutuksen omien riskienvalintaperiaatteidensa mukaisesti.

Yhtiö toimii kuluttajan kanssa tekemänsä sopimuksen oikeuttamana kuluttajan asiantuntijana (meklarina) ja tekee vakuutusyhtiöiltä keräämien tarjousten perusteella toimeksiantajalleen (kuluttaja) suosituksen, mistä yhtiöstä kuluttaja saa itselleen parhaiten sopivan vakuutusratkaisun. Yhtiö siis ohjaa kuluttajan automaattisesti vakuutusyhtiön verkkosivuille solmimaan vakuutussopimuksen yhtiön nimeämästä vakuutusyhtiöstä tietyn sisältöisenä.

Robotiikan avulla toimiva ja yhtiön kehittämän sovelluksen kautta tapahtuva vakuutusten vertailu- ja ostosuosituspalvelun on katsottava rinnastuvan tilanteeseen, jossa yhtiö neuvottelee asiakkaidensa nimissä ja lukuun välittömästi vakuutusten myyjien kanssa vastavuoroisen suorituksen yksityiskohdista.

Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään, että yhtiön toiminta ei ole arvonlisäverolaissa tai -direktiivissä tarkoitettua välitystoimintaa, koska se ei saata yhteen sopimuksen osapuolia siten, että yhtiö välittäjänä hoitaisi asiakkaansa nimissä sopimuspuolten välisiä neuvotteluja olemalla sopimuksen osapuoliin yhteydessä joko välittömästi tai välillisesti. Tämä perustelu on virheellinen eikä vastaa yhtiön todellista toimintaa. Yhtiö nimenomaan tekee sopimuksen kuluttajan kanssa ja toimii hänen edustajanaan valtakirjan ja toimeksiantosopimuksen perusteella. Yhtiö on yhteydessä sähköisesti vakuutusyhtiöön ja hankkii vakuutusyhtiöltä tarjouksen ja tekee sen perusteella suosituksen toimeksiantajalleen eli kuluttajalle eli vakuutusyhtiön asiakkaalle tai potentiaaliselle uudelle asiakkaalle. Yhtiö siis toimii sekä välittömästi että välillisesti siten, että on molempiin osapuoliin yhteydessä ennen kuluttajan lopullista ostopäätöksen tekemistä.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköon antamassaan vastineessa vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kun asiakas maksaa korvauksen saadakseen tietoa vakuutusyhtiöiden tarjoamien vakuutusten hinnoista, saamatta tätä maksua vastaan tietoa siitä, mikä vakuutusyhtiö vakuutusta tähän hintaan tarjoaa, on selvää, että kysymys ei ole vakuutuspalvelun välityksestä vaan vakuutuksia koskevan hintainformaation myynnistä. Yhtiön edullisemmalla hinnalla myymä palvelu ei ole vakuutuspalvelun välitystä jo senkään vuoksi, että ostamalla tämän palvelun yhtiön asiakas ei saa säännöksessä tarkoitettua yhteyttä vakuutusyhtiöön.

Toisen eli kalliimman palvelusuorituksen osalta on tarkasteltava sitä, onko yhtiö järjestelmänsä myötä yhteydessä samalla kertaa sekä vakuutuksenantajaan että vakuutettuun. Yhtiön voidaan todeta olevan yhteydessä kumpaankin tahoon samanaikaisesti. Näin ensimmäinen edellytys siitä, että kyseessä olisi vakuutuksenvälittäjän palvelusuoritus, täyttyy. Toinen edellytys ei kuitenkaan täyty, koska vakuutuksenvälittäjän asemassa olevan toimijan edellytetään unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella suorittavan toimia, jotka ovat tyypillisiä vakuutuksenvälittäjälle. Nämä toimet liittyvät vakuutussopimuksiin. Yhtiön palvelusuoritus ei ulotu koskemaan sopimuksia, vaan kyseessä on sähköinen kanava, jossa voidaan ostaa ja myydä vakuutuksia.

Yhtiö on antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiön vertailupalvelussa ei ole enää tuotetta, jossa vakuutusyhtiöiden nimet on piilotettu.

Vertailupalvelu hakee kuluttaja-asiakkaan toimeksiannosta kaikista Suomessa auto- ja liikennevakuutuksia tarjoavista vakuutusyhtiöistä vakuutustarjoukset yksittäisen asiakkaan ja hänen autonsa tietojen perusteella. Asiakas allekirjoittaa ja toimittaa sähköisesti valtakirjan, jonka perusteella yhtiö edustaa asiakasta vakuutusyhtiöiden suuntaan. Lisäksi asiakkaan sähköisesti allekirjoittamassa ja toimittamassa toimeksiantosopimuksessa sovitaan asioista, jotka yhtiö tekee asiakkaan puolesta.

Yhtiö siis pyytää asiakkaan puolesta vakuutusyhtiöiltä vakuutustarjoukset, vertailee asiakkaan puolesta saadut tarjoukset ja tekee yksilöllisen suosituksen parhaimmasta vakuutustarjouksesta. Suositus perustuu yksilöllisesti asiakkaan puolesta haettujen tarjousten ehtojen sisällön, hinnan ja omavastuun vertailuun. Ehtojen sisällön analysointi tarkoittaa muun muassa minkälaisia riskejä ja vahinkoja ehdot kattavat, minkälaisia rajoitusehtoja ja suojeluohjeita ehdot sisältävät, miten vakuutusmäärät riittävät ja miten ne on määritelty sekä ovatko omavastuut järkevät ja riittävät. Tämän jälkeen yhtiön vertailupalvelu ohjaa asiakkaan tekemään suosituksen mukaisen autovakuutussopimuksen valitsemansa vakuutusyhtiön kanssa. Ohjaus pitää sisällään linkin asiakkaan valitseman vakuutusyhtiön autovakuutussopimuksen tekemisen sivulle. Kyseinen linkki sisältää kaikki vakuutusyhtiön tarvitsemat tiedot, jotka määrittävät vakuutussopimuksen sisällön. Nämä tiedot ovat:

- valitun vakuutusyhtiön tuotteen nimi,

- vakuutusturvien nimet,

- mahdollisten lisäturvien nimet,

- bonukset liikennevakuutukseen ja vapaaehtoiseen autovakuutukseen,

- vakuutuksen omavastuu,

- nuorimman kuljettajan ikä,

- onko varashälytin autossa vai ei,

- omistaako auton rahoitusyhtiö ja mikä rahoitusyhtiö,

- onko auton rakennetta muutettu,

- onko asiakas auton pääsääntöinen käyttäjä,

- paljonko autolla ajetaan vuodessa,

- autolla ajetut kilometrit yhteensä,

- asiakkaan henkilötunnus, osoite ja postinumero, ja

- auton rekisterinumero.

Kaikki tämä tapahtuu digitaalisesti verkossa. Kaikki vakuutussopimuksen sisältöön liittyvät asiat sisältyvät siten yhtiön palveluun ja ohjaukseen. Ainoastaan asiakkaan sähköinen tunnistautuminen pankkitunnuksilla vakuutusyhtiöiden verkkosivuilla jää asiakkaan tehtäväksi. Vastoin oikeudenvalvontayksikön näkemystä yhtiö katsoo edellä esitettyjen toimien liittyvän oleellisesti vakuutussopimuksen tekemiseen ja olevan tyypillisiä vakuutuksenvälittäjälle kuuluvia tehtäviä.

Yhtiön vastaselitys on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oy:lle valitusluvan.

Hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan ja annettu ennakkoratkaisu poistetaan.

Perustelut

Arvonlisäverolain 190 §:n 1 momentin (529/2010) mukaan, jos asia on hakijalle tärkeä, Verohallinto antaa kirjallisesta hakemuksesta ennakkoratkaisun siitä, miten lakia sovelletaan hakijan liiketoimeen. Saman pykälän 2 momentin mukaan hakemuksessa on ilmoitettava yksilöitynä kysymys, josta ennakkoratkaisua haetaan, ja esitettävä asian ratkaisemiseksi tarvittava selvitys.

Yhtiön ennakkoratkaisuhakemuksen ja siihen liitetyn toimeksiantosopimuksen mukaan yhtiön palvelun keskeisenä sisältönä on asiakkaan antamien muun muassa asiakasta ja hänen ajoneuvoaan koskevien tietojen perusteella vertailla eri vakuutusyhtiöiden tarjoamia vakuutuksia, pisteyttää ne ja antaa asiakkaalle suositus sopivasta vakuutusturvasta perusteluineen. Verohallinnon antama ennakkoratkaisu on perustunut näihin tietoihin.

Hallinto-oikeudelle Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vastineen johdosta antamassaan vastaselityksessä yhtiö on lisäksi esittänyt, että yhtiön verkkopalvelussa on linkki yhtiön suositteleman nimeltä mainitun vakuutusyhtiön verkkosivuilla olevaan laskuriin vakuutushakemuksen tekemistä varten. Vastaselityksessä on edelleen kerrottu, että yhtiö analysoi jatkuvasti eri vakuutusyhtiöiden ehtoja ja niiden muutoksia ja tekee vakuutuksen voimassaoloaikana sähköisesti aktiivisesti asiakkaalle ehdotuksia esimerkiksi siitä, milloin hinnat ja ehdot ovat siten muuttuneet, että asiakas voi vertailla / pyytää uudestaan eri vakuutusyhtiöiden tarjouksia.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vastineen johdosta antamassaan vastaselityksessä yhtiö on vielä esittänyt, että yhtiön suositukseen sisältyvä linkki sisältää kaikki vakuutusyhtiön tarvitsemat tiedot, jotka määrittävät vakuutussopimuksen sisällön, ja että ainoastaan asiakkaan sähköinen tunnistautuminen pankkitunnuksilla vakuutusyhtiön verkkosivuilla jää asiakkaan tehtäväksi.

Asiassa on arvioitavana, onko yhtiön tarjoamaa palvelua pidettävä vakuutuspalvelujen välittämisenä. Mainittujen yhtiön ennakkoratkaisun antamisen jälkeen esittämien uusien palvelukuvausten perusteella on katsottava, ettei yhtiön Verohallinnolle tekemä ennakkoratkaisuhakemus ole sisältänyt arvonlisäverolain 190 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla asian ratkaisemiseksi tarvittavaa selvitystä. Kysymys ei ole ollut vain alkuperäisen palvelukuvauksen täydentämisestä epäolennaisina pidettävien yksityiskohtien osalta vaan palvelukuvauksen muuttumisesta tavalla, jolla saattaa olla merkitystä ennakkoratkaisukysymyksen ratkaisemisen kannalta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset on kumottava ja ennakkoratkaisu on puutteelliseen selvitykseen perustuvana poistettava.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Annat beslut 5101/2019

X:n yliopistossa Suomessa filosofian maisterin tutkintoa opiskeleva A tuli valituksi yhden lukukauden mittaiseen opiskelijavaihtoon Norjassa. X:n perusturvalautakunnan alainen viranhaltija hylkäsi A:n hakemuksen saada henkilökohtaista apua 12 tuntia vuorokaudessa vaihto-opiskelun ajaksi. X:n perusturvalautakunnan yksilöasiainjaosto hylkäsi A:n oikaisuvaatimuksen, koska X:n kaupungilla ei ollut velvollisuutta myöntää henkilökohtaista apua ulkomaille. Hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen katsoen, että henkilökohtaisen avun järjestäminen ulkomailla tapahtuvaan vaihto-opiskeluun ei kuulunut vammaispalvelulain mukaan kunnan erityiseen järjestämisvastuuseen, vaan kysymyksessä oli määrärahasidonnainen palvelu.

Korkein hallinto-oikeus kumosi A:n valituksesta hallinto-oikeuden ja X:n perusturvalautakunnan alaisen viranhaltijan ja perusturvalautakunnan yksilöasiainjaoston päätökset. Asiaa ei palautettu ajan kulumisen vuoksi lautakunnalle, vaan asia tuli ratkaista uudestaan A:n tehdessä uuden hakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan A oli vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla vaikeavammainen henkilö, jolla oli oikeus saada henkilökohtaista apua muun ohella opiskelua varten. Vaihto-opiskelua oli pidettävä säännöksessä tarkoitettuna opiskeluna ja siten tavanomaisena elämän toimintona.

Unionin kansalaisena A:lla oli oikeus vedota myös asuinvaltiotaan vastaan siihen, että asuinvaltio rajoittaa hänen liikkumisvapauttaan opiskelutarkoituksessa jättäessään myöntämättä vaihto-opiskelun ajaksi henkilökohtaista apua. Oikeudelliseen arviointiin asiassa ei vaikuttanut se seikka, että A:n tarkoituksena oli käyttää liikkumisvapauttaan opiskelijana suhteessa ETA-valtioon. Asiassa ei siten ollut myöskään merkitystä sosiaalihuoltolain 57 §:ssä säädetyllä vaatimuksella siitä, että tuen myöntämisestä ulkomaille tulisi säätää erikseen.

Korkein hallinto-oikeus viittasi myös siihen, että korkeimman hallinto-oikeuden jo aikaisemmin vakiintuneen oikeuskäytännön (muun ohella KHO 2014:14) mukaan vaikeavammaisen henkilön kotikunnan tuli myöntää henkilökohtaista apua vaikeavammaiselle henkilölle vammaispalvelulain nojalla ulkomaille silloin, kun ulkomailla oleskelussa oli kysymys henkilön tavanomaisen elämän toiminnoista.

L vammaisuuden perusteella myönnettävistä palveluista ja tukitoimista (vammaispalvelulaki) 1 §, 8 § 2 momentti, 8 c § 1 momentti 1–5 kohta

Sosiaalihuoltolaki 1 §, 14 § 2 momentti ja 57 §

Unionin tuomioistuimen tuomio 25.7.2018 asiassa C-679/16, A

KHO 2018:145

KHO 2014:14

Äänestys 3-2 perusteluista. Päätökseen liittyy esittelijän eriävä mielipide.

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 27.9.2017 nro 17/0512/4

Asian aikaisempi käsittely

X:n perusturvalautakunnan yksilöasiainjaoston alainen viranhaltija on päätöksellään 19.11.2015 (numero 2015 534) hylännyt A:n hakemuksen saada vammaisuuden perusteella myönnettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) mukaisesti henkilökohtaista apua Nordlys-opiskelijavaihtoon Norjaan kevätlukukaudeksi 2016.

A on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että henkilökohtainen apu myönnetään, jotta hän voi hakeutua uudelleen vaihtoon syyslukukaudella 2016 tai kevätlukukaudella 2017.

Perusturvalautakunnan yksilöasiainjaosto on päätöksellään 9.3.2016 (§ 47) hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Päätöksen perusteluina on muun ohella todettu, että X:n kaupunki myöntää henkilökohtaista apua ainoastaan lyhyisiin ulkomaan matkoihin. Sosiaalihuoltolain 57 §:n mukaan sosiaalihuollon asiakkaan kotikunnalla ei ole lainkaan velvollisuutta järjestää sosiaalihuoltoa ulkomailla oleskelevalle henkilölle.

X:n kaupunki ei voi antaa yhdenvertaisuuslain sallimaa positiivista erityiskohtelua ainoastaan yhdelle taholle, vaan positiivinen erityiskohtelu tulee kohdistaa kaikkiin vastaavanlaisessa tilanteessa oleviin. Tukea myönnettäessä X:n kaupungin tulee huomioida määrärahojen rajallinen riittävyys ja tuen hakijoiden keskinäinen vertailu ja noudattaa yhdenvertaisia linjauksia tuen hakijoiden kesken.

Kiistatonta on, että A on vammastaan johtuen oikeutettu vammaispalvelulain 8 c §:n mukaiseen henkilökohtaiseen apuun päivittäisessä arjessaan, mutta sosiaalihuoltolain mukaista huoltoa ei ole velvollisuutta järjestää ulkomailla oleskelevalle henkilölle, joten kaupunki saa käyttää tämän lakisääteisen tuen ylittävällä osuudella omaa linjaustaan tuen tarvitsijoiden tasavertaisen kohtelun varmistamiseksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen yksilöasiainjaoston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan sosiaalihuoltolain 57 §:n sekä vammaispalvelulain 1 §:n, 3 §:n 1 momentin, 8 §:n 2 momentin ja 8 c §:n 1 momentin säännökset, perustellut päätöstään seuraavasti:

Henkilökohtaisen avun myöntäminen

Saatu selvitys ja oikeudellinen arvio

A on vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, jolla on oikeus saada henkilökohtaista apua. Selvityksen mukaan perusturvalautakunta on myöntänyt hänelle X:ssä asuvana henkilönä henkilökohtaista apua 30 tuntia kuukaudessa siivoukseen ja muuhun avuntarpeeseen. A on ilmoittanut saavansa kotona asuessaan avusta suurimman osan aviopuolisoltaan.

A on ilmoittanut tarvitsevansa henkilökohtaista apua osallistuakseen opiskelijavaihtoon Norjassa yhdeksi lukukaudeksi. X:n yliopisto on nimennyt hakemusten perusteella opiskelijoita opiskelijavaihtoon, ja A on nimettyjen joukossa. A käyttää pyörätuolia, sähköpyörätuolia, nostolaitetta ja suihkutuolia. Hän ilmoittaa tarvitsevansa opiskelijavaihdon aikana apua 12 tuntia vuorokaudessa.

X:n perusturvalautakunnan yksilöasiainjaosto on hylännyt A:n hakemuksen ja todennut, ettei sosiaalihuoltolain mukaista huoltoa ole velvollisuutta järjestää ulkomailla oleskelevalle henkilölle. Edelleen yksilöasiainjaosto on harkinnassaan vedonnut kunnalliseen itsehallintoon todeten, että kaupunki saa käyttää hakemusasiassa lakisääteisen tuen ylittävällä osuudella omaa linjaustaan tuen tarvitsijoiden tasavertaisen kohtelun varmistamiseksi.

Henkilökohtaisen avustajan järjestäminen A:n Norjaan suuntautuvaan usean kuukauden pituiseen opiskelijavaihtoon osallistumisen turvaamiseksi ei ole edellä selostetut säännökset huomioon ottaen kunnan erityiseen järjestämisvelvollisuuteen kuuluva palvelu. Näin ollen kyseessä on niin sanottu määrärahasidonnainen palvelu. Kunta voi järjestää näitä palveluja yleisen järjestämisvelvollisuutensa perusteella ja käytettävissään olevien määrärahojen rajoissa. Kunta on voinut päättää määrärahasidonnaisten tukitoimien kohdentamisesta tietyt edellytykset täyttäville vammaisille henkilöille. Tähän nähden perusturvalautakunnan yksilöasiainjaosto on voinut harkintansa mukaan hylätä A:n hakemuksen.

Asiassa ei ole ilmennyt, että A olisi asetettu muihin tuen hakijoihin nähden eriarvoiseen asemaan. Päätöksellä ei ole loukattu A:n Suomen perustuslaissa turvattuja perusoikeuksia. Päätös ei ole myöskään vastoin YK:n yleissopimusta vammaisten henkilöiden oikeuksista. Päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 19 § 1 ja 3 momentti, 16 § 2 momentti, 80 § 1 momentti ja 121 § 2 momentti

Sosiaalihuoltolaki 57 §

Laki vammaisuuden perusteella myönnettävistä palveluista ja tukitoimista 1 §, 3 § 1 momentti, 8 § 2 momentti, 8 c § 1 momentti ja 8 d § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tiina Hyvärinen, Tuomas Salo ja Bettina Kermann. Esittelijä Pasi Vikman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja X:n kaupungin tekemät päätökset kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi henkilökohtaisen avun myöntämiseksi hakemuksen mukaisesti opiskelijavaihdon ajaksi Norjaan. A:n hallinto-oikeudessa syntyneet oikeudenkäyntikulut tulee korvata.

Vaatimusten tueksi on esitetty seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon perus- ja ihmisoikeusnäkökohtia. Sosiaalihuoltolain 57 § on perustuslain vastainen. Tämän sijasta tuomioistuimen olisi pitänyt soveltaa perustuslain 19 §:n 1 momenttia ja myöntää vaadittu vammaispalvelu.

Päätös on myös vastoin YK:n vammaisyleissopimusta. Lisäksi se loukkaa A:n sivistyksellisiä oikeuksia. Sivistyksellisistä oikeuksista säädetään perustuslaissa, vammaisyleissopimuksessa ja muissa ihmisoikeussopimuksissa. Asiassa on kysymys vammaispalvelulain mukaisesta henkilökohtaisesta avusta eikä määrärahasidonnaisesta palvelusta.

X:n perusturvalautakunnan yksilöasiainjaosto on antanut selityksen, jossa on viitattu aiemmin asiassa lausuttuun. Hallinto-oikeuden päätös on lain ja oikeuskäytännön mukainen, joten valitus tulee hylätä.

A on antanut vastaselityksen ja pyydetyn selvityksen.

Selvityksessä on todettu, että A ei ole vielä ollut opiskelijavaihdossa. Mikäli korkein hallinto-oikeus hyväksyy A:n valituksen, A aikoo hakeutua opiskelijavaihtoon. Opiskelijavaihtoon hakeutuminen on seuraavan kerran mahdollista tammi-helmikuussa 2020.

Lisäselvitys on lähetetty tiedoksi yksilöasiainjaostolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa A:n valituksesta Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja X:n perusturvalautakunnan yksilöasiainjaoston päätökset henkilökohtaisen avun myöntämistä koskevilta osin. Asiaa ei palauteta perusturvalautakunnan yksilöasianjaostolle uudelleen käsiteltäväksi, vaan asia tulee ottaa käsiteltäväksi, jos A tekee uuden hakemuksen.

2. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet ja huomioon otettava oikeuskäytäntö

Sosiaalihuoltolain (1301/2014) 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on muun ohella turvata yhdenvertaisin perustein tarpeenmukaiset, riittävät ja laadukkaat sosiaalipalvelut sekä muut hyvinvointia edistävät toimenpiteet (3 kohta).

Sosiaalihuoltolain 14 §:n 2 momentin mukaan kunnallisina sosiaalipalveluina on huolehdittava muun ohella vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista sen mukaan kuin niistä erikseen säädetään.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin 1–5 kohdan mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan mainitussa laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella päivittäisissä toimissa, työssä ja opiskelussa, harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Saman pykälän 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan.

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä (StVM 32/2008 vp) on koskien hallituksen esitystä (HE 166/2008 vp) ja siinä säädettäväksi ehdotettua vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momenttia lausuttu, että henkilökohtaisen avun piiriin kuuluvat siis myös työ ja opiskelu, harrastukset, yhteiskunnallinen osallistuminen sekä sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitäminen. Perustelujen mukaan työ ja opiskelu määriteltäisiin samoista lähtökohdista kuin kuljetuspalveluihin liittyvässä vaikeavammaisten henkilöiden työ- ja opiskelumatkoja koskevassa oikeuskäytännössä. Lisäksi henkilökohtaista apua voi olla tarpeen järjestää myös ulkomaille suuntautuvien loma- ja työmatkojen ajaksi.

Sosiaalihuoltolain 57 §:n mukaan, jos henkilö oleskelee säännönmukaisesti tai pidempiaikaisesti työn, opiskelun tai vastaavien syiden vuoksi kotikuntansa ulkopuolella, eikä hänen kotikuntansa kotikuntalain 3 §:n 1 kohdan perusteella muutu, hän voi hakea sosiaalipalveluja kunnasta, jossa hän oleskelee. Henkilön kotikunnalla ei ole kuitenkaan velvollisuutta järjestää sosiaalihuoltoa ulkomailla oleskelevalle henkilölle, ellei muualla toisin säädetä.

Sosiaalihuoltolain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 164/2014 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edellä mainitun pykälän viimeisen virkkeen osalta, että nykyään kotikunnasta on saatettu hakea esimerkiksi kotipalvelua ulkomaille, kun osa vuodesta oleskellaan siellä, tai vammaispalvelulain mukaisia palveluja ja tukitoimia henkilön ollessa työssä tai opiskelemassa kotikunnan muuttumatta. Perustelujen mukaan ”säännöksellä halutaan selkeyttää liikkuvuuden lisääntyessä epäselviä tilanteita koskien palvelujen saantia ulkomaille. Jatkossakin poikkeuksia voitaisiin säätää erityislaeissa. Esimerkiksi vammaisten henkilöiden kohdalla yhdenvertaiset edellytykset elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä edellyttäisivät poikkeuksien säätämistä vammaispalveluja koskevassa erityislainsäädännössä.”

Euroopan unionin tuomioistuin on asiassa C-679/16, A antamassaan tuomiossa todennut, että SEUT 20 ja 21 artikla ovat esteenä sille, että jäsenvaltiossa asuvan vaikeavammaisen henkilön kotikunta kieltäytyy myöntämästä hänelle pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta siitä syystä, että hän oleskelee toisessa jäsenvaltiossa suorittaakseen siellä korkeakouluopintojaan.

Korkein hallinto-oikeus on saatuaan edellä tarkoitetun ennakkoratkaisun asiassa KHO 2018:145 lausunut muun ohella, että vammaispalvelulaissa ei ole erikseen säädetty mainitussa laissa tarkoitetun henkilökohtaisen avun järjestämisestä ulkomailla tapahtuvien pitkäkestoisten opiskelujen ajan, eikä tätä ole käsitelty myöskään lain esitöissä. A:lla on Suomen kansalaisena SEUT 20 artiklan 1 kohdan nojalla unionin kansalaisen asema, joten hän on voinut asiassa vedota tähän asemaan liittyviin oikeuksiinsa, kuten SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaiseen vapauteen liikkua ja oleskella jäsenvaltion alueella (edellä mainitun tuomion kohta 58 oikeuskäytäntöviittauksineen). Korkein hallinto-oikeus totesi, että A oli Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöjaoston alaisen viranhaltijan sekä yksilöasioiden jaoston valituksenalaisella päätöksellä asetettu Tallinnassa tapahtuvien opintojensa takia huonompaan asemaan kuin sellainen Suomessa jossakin toisessa kunnassa opiskeleva henkilö, jonka kotikuntana säilyi edelleen Espoo ja jolle Espoo olisi järjestänyt vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua. Kysymys oli siten SEUT 21 artiklan 1 kohdan vastaista vapaata liikkumista ja oleskelua koskevan oikeuden rajoittamisesta (edellä mainitun tuomion kohta 60). Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa ei ollut esitetty sellaisia yleisiä etuja koskevia perusteltuja syitä, joilla voitaisiin oikeuttaa A:n jäsenvaltioiden alueella liikkumista ja oleskelua koskevan vapauden rajoitus.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevia SEUT:n määräyksiä sovelletaan EU:n alueen lisäksi myös Euroopan talousalueeseen kuuluvissa Norjassa, Islannissa ja Liechtensteinissa, kun taas Sveitsin kanssa on tehty erillinen henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskeva sopimus.

Asiassa esitetty selvitys ja asian oikeudellinen arviointi

A opiskelee X:n yliopistossa filosofian maisteriksi. Hän on päässyt
Nordlys-vaihto-ohjelman kautta opiskelemaan Osloon yliopistoon yhdeksi lukukaudeksi eli noin puolen vuoden ajaksi. A on vaatinut, että hänelle myönnetään henkilökohtaista apua 12 tuntia päivää kohden edellä tarkoitetun vaihto-opiskelun ajaksi. Erasmus-ohjelman apurahan on ollut tarkoitus kattaa henkilökohtaisen avustajan matka- ja asumiskulut. X:n kaupunki pysyy A:n kotikuntana vaihto-opiskelun ajan.

A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut, että hänen tarkoituksensa on edelleenkin suorittaa yliopisto-opintoihinsa liittyvä vaihto-opiskelu Norjassa ja että hän pääsee hakeutumaan vaihto-opiskelijaksi seuraavan kerran tammi-helmikuussa 2020. Ajan kulumisesta huolimatta A:lla on siten edelleen asiassa oikeudellinen intressi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A on vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla vaikeavammainen henkilö, jolla on oikeus saada henkilökohtaista apua muun ohella opiskelua varten. Korkeakouluopintoihin liittyvää vaihto-opiskelua on pidettävä säännöksessä tarkoitettuna opiskeluna ja siten tavanomaisena elämän toimintona.

Unionin kansalaisena A:lla on oikeus vedota myös asuinvaltiotaan vastaan siihen, että asuinvaltio rajoittaa hänen liikkumisvapauttaan opiskelutarkoituksessa jättäessään myöntämättä vaihto-opiskelun ajaksi henkilökohtaista apua. Oikeudelliseen arviointiin asiassa ei vaikuta se seikka, että A:n tarkoituksena on käyttää liikkumisvapauttaan opiskelijana suhteessa ETA-valtioon. Asiassa ei siten ole myöskään merkitystä sosiaalihuoltolain 57 §:ssä säädetyllä vaatimuksella siitä, että tuen myöntämisestä ulkomaille tulisi säätää erikseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden jo aikaisemmin vakiintuneen ratkaisukäytännön (muun ohella KHO 2014:14) mukaan vaikeavammaisen henkilön kotikunnan tulee myöntää henkilökohtaista apua vaikeavammaiselle henkilölle vammaispalvelulain nojalla ulkomaille silloin, kun ulkomailla oleskelussa on kysymys vaikeavammaisen henkilön tavanomaisesta elämän toiminnosta.

Edellä todetun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että X:n kaupungin tulee järjestää A:lle henkilökohtainen apu opiskelijavaihtoon Norjaan yhden lukukauden ajaksi. Kun hallinto-oikeudella ja X:n perusturvalautakunnan yksilöasiainjaostolla on ollut asiasta toinen käsitys, niiden päätökset on kumottava.

Koska hakemuksessa tarkoitettu ajanjakso on jo kulunut, asiaa ei kuitenkaan palauteta yksilöasiainjaostolle uudelleen käsiteltäväksi, vaan asia tulee ratkaista korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen mukaisesti siinä vaiheessa, kun A toimittaa asiaa koskevan uuden hakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden tällä päätöksellä ei ole ratkaistu henkilökohtaisen avun järjestämistapaa eikä tuntimäärää vaihto-opiskelun aikana. Myönnettävän avun tuntimäärän tulee kuitenkin olla riittävä suhteessa A:n vaihto-opiskelun mahdollistavan avun tarpeeseen.

2. Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, ei ole kohtuutonta, että A joutuu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöstä ei tältä osin muuteta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Anna Heikkilä.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Petri Helanderin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Outi Suviranta yhtyi:

”Olen ratkaisun lopputuloksesta pääasian ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta samaa mieltä kuin enemmistö. Perustelujen osalta lausun seuraavaa:

Asiassa on ratkaistavana, ovatko päätöksen tehnyt viranhaltija ja X:n perusturvalautakunnan yksilöasiainjaosto voineet hylätä A:n hakemuksen henkilökohtaisesta avusta Nordlys-opiskelijavaihtoon Norjaan kevätlukukaudeksi 2016 sillä perusteella, että asiakkaan kotikunnalla ei ole sosiaalihuoltolain 57 §:n viimeisen virkkeen mukaan velvollisuutta järjestää sosiaalihuoltoa ulkomailla oleskelevalle henkilölle, ellei muualla toisin säädetä. Kysymys on erityisesti siitä, voidaanko 1.4.2015 voimaan tulleen uuden sosiaalihuoltolain 57 §:n edellä mainitun säännöksen katsoa syrjäyttäneen vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin ja 8 c §:n 1 momentin säännösten sisällön sellaisina kuin niitä on ennen uuden sosiaalihuoltolain voimaantuloa oikeuskäytännössä tulkittu vammaispalvelulain esitöiden perusteella.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella muun ohella päivittäisissä toimissa ja opiskelussa. Hallituksen esityksen HE 166/2008 vp vammaispalvelulain 8 c §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan työ ja opiskelu määriteltäisiin samoista lähtökohdista kuin kuljetuspalveluihin liittyvässä vaikeavammaisten henkilöiden työ- ja opiskelumatkoja koskevassa oikeuskäytännössä. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan hallituksen esityksestä antamassa mietinnössä (StVM 32/2008 vp) käy ilmi, että henkilökohtaista apua voi järjestää myös ulkomaille suuntautuvien loma- ja työmatkojen ajaksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vaikeavammaisen henkilön kotikunnan tulee myöntää henkilökohtaista apua vaikeavammaiselle henkilölle vammaispalvelulain nojalla myös ulkomaille silloin, kun ulkomailla oleskelussa on katsottava olevan kysymys vaikeavammaisen henkilön tavanomaisista elämän toiminnoista. Oikeuskäytännössä on pääosin ollut kysymys lomamatkoista ja henkilökohtaisen avustajan matkakustannusten korvaamisesta. Korkein hallinto-oikeus on oikeuskäytännössään myös todennut (KHO 23.8.2011 taltionumero 2322), että arvioitaessa tutkijavaihdon kuulumista vammaisen henkilön tavanomaisiin elämän toimintoihin vertailukohtana oli pidettävä saman alan tutkijakouluihin hyväksyttyjen vammattomien tohtoriopiskelijoiden elämää. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tutkijaopiskelijoiden kansainväliset kontaktit ovat tärkeä osa väitöskirjantekoprosessia ja tutkijan ammatillista kypsymistä, joten yliopiston jatko-opiskeluvaiheessa Kööpenhaminaan suuntautunut alle kolmen kuukauden opiskelu ja työskentely tutkijavaihdossa on ollut tavanomaista tutkijaopiskelijan elämää ja siten kuulunut vammaisen henkilön tavanomaisiin elämän toimintoihin. Mainittu päätös koski tuolloin vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin perusteella järjestettyjä tulkkipalveluja.

A opiskelee X:n yliopistossa filosofian maisteriksi. X:n yliopisto on nimennyt hakemusten perusteella opiskelijoita opiskelijavaihtoon, ja A on ollut nimettyjen joukossa. Korkeakoulujen opiskelijavaihto sisältää yleensä lyhytaikaisia opintoja ulkomaisessa korkeakoulussa kotimaisen tutkinnon suorittamisen aikana. Ulkomailla suoritetut opinnot luetaan tyypillisesti osaksi opiskelijan omaa suomalaista tutkintoa. Opiskelijavaihtoon osallistuminen on korkeakouluopiskelijoiden keskuudessa tavanomaista. Katson, että myös A:n maisteritutkintoon sisältyvää yhden lukukauden mittaista kertaluontoista opiskelijavaihtoa Norjassa on pidettävä A:n tavanomaiseen elämään kuuluvana toimintona, josta suoriutuakseen hän välttämättä tarvitsee henkilökohtaista apua. Tämän vuoksi kunnan on vammaispalvelulain nojalla järjestettävä vaikeavammaiselle A:lle henkilökohtaista apua Norjassa tapahtuvan opintojakson aikana. Selvyyden vuoksi on syytä todeta, että asiassa ei ole kysymys henkilökohtaisen avun järjestämisestä ulkomailla tapahtuvien pitkäkestoisten opintojen aikana, jolloin oleskelu ulkomailla lähenee vakinaista oleskelua (vert. KHO 2018:145).

Päätöksen tehnyt viranhaltija, X:n perusturvalautakunnan yksilöasiainjaosto ja hallinto-oikeus ovat kielteisten päätöstensä perusteluissa katsoneet, että henkilökohtaisen avun järjestäminen A:n Norjaan suuntautuvaan usean kuukauden pituiseen opiskelijavaihtoon osallistumisen turvaamiseksi ei ole vammaispalvelulain ja erityisesti sosiaalihuoltolain 57 §:n säännökset huomioon ottaen kunnan erityiseen järjestämisvelvollisuuteen kuuluva sosiaalipalvelu. Opintojakson keston osalta viittaan edellä lausuttuun ja totean, että A:n yhden lukukauden kestävää opintojaksoa Norjassa on pidettävä vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuna tavanomaisena elämän toimintona, johon henkilökohtaista apua on myönnettävä. Sosiaalihuoltolain 57 §:n viimeisen virkkeen sanamuodon perusteella henkilön kotikunnalla ei ole velvollisuutta järjestää sosiaalihuoltoa ulkomailla oleskelevalle henkilölle, ellei muualla toisin säädetä. Uuden sosiaalihuoltolain hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 164/2014 vp s. 144) on todettu, että esimerkiksi vammaisten henkilöiden kohdalla yhdenvertaiset edellytykset elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä edellyttäisivät poikkeuksen säätämistä vammaispalveluja koskevassa erityislainsäädännössä. Katson, että vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin ja 8 c §:n 1 momentin sääntely, sellaisena kuin sitä on korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä lainvalmisteluasiakirjoissakin esitetyn perusteella sovellettu, muodostaa nyt kysymyksessä olevassa yhteydessä sellaisen erityislainsäädäntöön perustuvan poikkeuksen pääsäännöstä, jota sosiaalihuoltolain 57 §:ssä tarkoitetaan (”ellei muualla toisin säädetä”). Tämän vuoksi sosiaalihuoltolain 57 §:n säännös, jonka mukaan henkilön kotikunnalla ei ole velvollisuutta järjestää sosiaalihuoltoa ulkomailla oleskelevalle henkilölle, ei tule tässä tapauksessa sovellettavaksi.”

Asian esittelijä, oikeussihteeri Anna Heikkilän esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Petri Helanderin äänestyslausunto.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhtiölainaosuudella, joka muun ohella keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön osakkeen luovutuksessa on luettava varainsiirtoveron perusteena olevaan vastikkeeseen, tarkoitetaan lähtökohtaisesti osuutta kohdeyhtiön sellaisista veloista, jotka katetaan asunto-osakeyhtiölain 3 luvun 3 §:n 2 momentin olettamasäännöksessä tarkoitetulla pääomavastikkeella.

Arvioitaessa, oliko yhtiölainaosuus kohdistunut luovutushetkellä ostettuihin osakkeisiin, riittäväksi katsottiin, että kohdeyhtiö oli perinyt ja sen ainoa osakkeenomistaja maksanut erillistä pääomavastiketta kyseiseen yhtiölainaan kohdistuvien rahoituskulujen kattamiseksi. Kohdeyhtiön yhtiökokouksen tai hallituksen nimenomainen päätös ei siis ollut tässä tapauksessa yhtiölainaosuuden kohdistamiseksi välttämätön.

Varainsiirtoverolaki 20 § 3 momentti 1 kohta ja 4 momentti

Osakeyhtiölaki 5 luku 1 § 2 momentti ja 2 § 2 momentti

Asunto-osakeyhtiölaki 3 luku 3 § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 10.1.2017 nro 17/0020/6

Asian aikaisempi käsittely

A Oy on ostanut keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön, Kiinteistö Oy B:n, osakekannan C Ky:ltä 21.11.2014 allekirjoitetulla kauppakirjalla. Yhtiö on 1.12.2014 maksanut arvopaperin luovutuksesta varainsiirtoveroa 11 737 674,48 euron kauppahinnasta ja 29 088 785,05 euron osakaslainasta. Yhtiö on lisäksi 27.1.2015 maksanut varainsiirtoveroa 159 790,73 euron lisäkauppahinnasta.

Verohallinto on 15.1.2016 pannut maksuun A Oy:lle varainsiirtoveroa 402 432,99 euroa ja veronlisäystä 31 356,24 euroa. A Oy:n Pankki D:lle maksama kohdeyhtiön 20 121 649,32 euron pankkilaina on katsottu varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentissa tarkoitetuksi luovutettuihin osakkeisiin kohdistuneeksi yhtiölainaksi, joka osakkeenomistajalla on luovutushetkellä ollut oikeus yhtiöjärjestyksen 6 §:n nojalla maksaa pois ja joka luetaan vastikkeeseen. Pankki D:n antaman pankkilainan maksu on kauppakirjan mukaan ollut edellytyksenä kohdeyhtiön osakkeiden omistusoikeuden siirtymiselle. Luovutettuihin osakkeisiin kohdistunut osuus yhtiölainoista on ollut laskettavissa yhtiöjärjestyksen perusteella. Kiinteistö Oy B:n ainoa osakas C Ky on suorittanut tilikaudelta 1.11.–31.12.2014 rahoitusvastiketta, jolla on katettu kohdeyhtiön Pankki D:ltä olevan lainan hoito- ja korkokulut 433 579,63 euroa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n valituksen, jossa oli vaadittu Verohallinnon päätöksen kumoamista tai toissijaisesti päätöksen kumoamista veronlisäyksen osalta.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan varainsiirtoverolain 15 §:n 1 momentin, 20 §:n 3 momentin ja 4 momentin, 21 §:n 1 momentin ja 28 §:n 1 momentin säännökset sekä asiassa saatua selvitystä, perustellut päätöstään seuraavasti:

Selvityksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on kysymys siitä, onko A Oy:llä velvollisuus suorittaa varainsiirtoveroa Kiinteistö Oy B:n osakekaupan perusteella myös siltä osin, kuin yhtiö on luovutussopimuksen ehtojen mukaisesti maksanut kohdeyhtiöllä Pankki D:ltä olleen velan tälle pankille.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin mukaan varainsiirtoveron perusteeseen on luettava osakkeisiin luovutushetkellä kohdistuva yhtiölainaosuus. Lisäksi edellytetään, että osakkaalla on luovutushetkellä oikeus tai velvollisuus maksaa yhtiölainaosuus yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen tai hallituksen päätöksen taikka muun sopimuksen tai sitoumuksen perusteella tai että osakas on luovutuksen yhteydessä maksanut mainitun yhtiölainaosuuden.

Valituksessa on esitetty, että lainan kohdistumisesta osakkeisiin olisi tullut tehdä Kiinteistö Oy B:n yhtiöjärjestyksen 4 §:n mukaisesti yhtiökokouksen ja yhtiön hallituksen päätökset ja että lainaa ei voida pitää yhtiölainana yksistään yhtiöjärjestyksen 6 §:n perusteella. Hallinto-oikeus toteaa, että varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin sanamuodon mukaisesti osakkaan oikeus tai velvollisuus maksaa lainkohdassa tarkoitettu yhtiölainaosuus voi perustua muun ohessa yhtiöjärjestyksen määräykseen.

Kiinteistö Oy B:n yhtiöjärjestyksen 4 §:ssä on toisaalta määräykset yhtiökokouksen ja yhtiön hallituksen päätöksistä vastikkeiden suuruutta ja maksamista koskien. Toisaalta (---) yhtiöjärjestyksen 6 §:ssä on myös määrätty osakkeenomistajan oikeudesta maksaa yhtiölle tämän osuus yhtiön pitkäaikaisista lainoista. Yhtiöjärjestyksen 6 §:ssä on myös määrätty yksityiskohtaisesti muun muassa näiden osakkeenomistajan lainasuoritusten käyttämisestä. Hallinto-oikeus katsoo, että Kiinteistö Oy B:n osakkeenomistajalla on sekä yhtiön toimielimiä että osakkeenomistajia sitovan yhtiön yhtiöjärjestyksen 6 §:n perusteella ollut oikeus maksaa yhtiölle omistamiensa osakkeiden mukaan laskettava osuus yhtiön pitkäaikaisista lainoista ja että näitä lainoja on näin ollen pidettävä varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentissa tarkoitettuina yhtiölainaosuuksina. Asiaa ei ole arvioitava toisin vastikkeiden määräytymisestä ja maksamisesta tehtäviä yhtiökokouksen ja yhtiön hallituksen päätöksiä koskevan yhtiöjärjestyksen 4 §:n perusteella. Asiaa ei muutoinkaan ole syytä arvioida toisin valituksessa esitettyjen seikkojen perusteella.

A Oy:n kohdeyhtiön puolesta Pankki D:lle maksama pankkilaina 20 121 649,32 euroa on edellä todetuin perustein ollut luettava varainsiirtoveron perusteeseen.

Verohallinto on voinut 15.1.2016 maksuunpanna A Oy:lle varainsiirtoveron kohdeyhtiöllä olleen pankkilainan perusteella. Asiassa saatu selvitys huomioon ottaen yhtiölle on tullut maksuunpanna säädetty veronlisäys, eikä valituksessa esitetyillä perusteilla veronlisäystä voida poistaa.

Valituksenalaista päätöstä ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mika Hämäläinen, Jaakko Sivonen ja Jaana Hemminki. Esittelijä Elina Fasoúlas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätös on kumottava yhtiölle maksuunpannun veronlisäyksen osalta.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kohdeyhtiön toimintaan sovelletaan yhtiöjärjestyksen 13 §:n nojalla osakeyhtiölakia. Varainsiirtoverolain muutoksen tarkoituksena oli ottaa yhtiölainaosuus huomioon määritettäessä veron perusteena oleva vastike sellaisissa asunto-osakeyhtiön tai keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön osakkeiden kauppatilanteissa, joissa vastuu velasta kohdistuu tosiasiassa osakkeeseen eikä yhtiöön eli joissa vastuu velasta siirtyy myyjältä ostajalle. Poikkeusta yhtiön ja osakkaiden erillisyydestä ei tule laajentaa tulkinnallisin keinoin.

Kassavirta on pankkilainan osalta kulkenut suoraan A Oy:ltä Pankki D:lle. Lainan maksamisen hetkellä kohdeyhtiölle on muodostunut vastaavan suuruinen velka A Oy:lle. Uudelleenrahoitusjärjestelyllä ei ole ollut lainkaan vaikutusta kohdeyhtiön rahoitusasemaan. Pankkilaina on ollut säännöksen soveltamisalaan kuulumaton laina, josta kohdeyhtiö on vastannut itsenäisesti.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin esitöissä on edellytetty, että yhtiölainaosuuden kohdistamisen tulee tapahtua yhtiökokouksen tai hallituksen tekemällä päätöksellä. Yhtiölainan määrä ei ilmene kohdeyhtiön yhtiöjärjestyksen perusteella niin yksityiskohtaisesti, että kyseistä määräystä voitaisiin pitää riittävänä perusteena poiketa vaaditusta muodollisesta, päätösten perusteella tehtävästä lainaosuuksien kohdistamisesta.

Yhtiölainaosuuden maksuoikeuden arvioinnissa on lähdettävä yhtiöjärjestyksen 4 §:n määräyksistä, joista ilmenee, että osakkeenomistajalle syntyy oikeus maksaa yhtiölainaosuus kohdeyhtiölle vasta yhtiökokouksen ja hallituksen asiaa koskevien päätösten tekemisen myötä. Kohdeyhtiön hallitus tai yhtiökokous eivät ole tehneet päätöstä yhtiölainaosuuksien kohdistamisesta, eivätkä ne ole tehneet sellaista päätöstä, jolla osakkeenomistajille olisi annettu konkreettinen maksuoikeus tai -velvollisuus kohdeyhtiön lainoihin.

Kohdeyhtiön tilikaudelta 2014 perimällä pääomavastikkeella on katettu vain pankkilainasta aiheutuneiden korkojen ja muiden menojen kustannukset. Pankkilainaa ei ole lyhennetty tilikauden aikana.

Sille seikalle, että kohdeyhtiöllä on ollut vain yksi osakkeenomistaja ja että kauppa on kattanut koko kohdeyhtiön osakekannan, ei tule antaa asiaa arvioitaessa merkitystä. Lain säännöstä on tulkittava samalla tavalla tapauskohtaisista olosuhteista riippumatta.

Yhtiö on toiminut asiassa parhaan ymmärryksensä, lain sanamuodon ja lainsäätäjän tarkoituksen mukaisella tavalla. Verohallinnon esittämä varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin tulkinta on ollut täysin ennakoimaton ja yllättävä. Veronmaksun laiminlyöntiin on ollut näin ollen varainsiirtoverolain 33 §:ssä tarkoitettu hyväksyttävä syy.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin sanamuoto tukee Verohallinnon ja hallinto-oikeuden päätöksiä. Säännöksen soveltaminen ei nimenomaisesti edellytä aina hallituksen tai yhtiökokouksen päätöstä. Yhtiöjärjestyksen määräys ja yhtiökokouksen päätös tai hallituksen päätös ovat toisilleen vaihtoehtoisia. Lainan kohdistumisesta osakkeisiin ei tässä tapauksessa ole tarvinnut tehdä kohdeyhtiön yhtiöjärjestyksen 4 §:n mukaisesti yhtiökokouksen ja yhtiön hallituksen päätöksiä.

Velan kohdistaminen osakkeille ei edellytä velan lyhentämistä, vaan lainan hoito- ja korkokulujen maksamisen voidaan katsoa osoittavan lainan kohdistumisen luovutuksen kohteena olleisiin osakkeisiin.

Yhtiö ei ole esittänyt valituksessaan sellaista perustetta, että laiminlyöntiin voitaisiin katsoa olleen hyväksyttävä syy.

A Oy on antanut vastaselityksen, joka on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Varainsiirtoverolain 15 §:n 1 momentin mukaan arvopaperin omistusoikeuden luovutuksesta on luovutuksensaajan suoritettava veroa.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 1 momentin mukaan arvopaperin luovutuksessa vero on 1,6 prosenttia kauppahinnasta tai muun vastikkeen arvosta. Vastikkeeseen luetaan myös luovutuksensaajan muulle kuin luovuttajalle tekemä suoritus, joka on luovutussopimuksen ehtona, samoin kuin suoritusvelvoite, josta luovutuksensaaja on luovutussopimuksen ehtojen mukaan ottanut vastattavakseen luovuttajalle tai muulle taholle, jos suoritus tai suoritusvelvoite tulee luovuttajan hyväksi.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan vero on kuitenkin 2,0 prosenttia, jos luovutuksen kohteena on asunto-osakeyhtiön tai keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön osake tai asunto-osuuskunnan tai kiinteistöosuuskunnan osuus.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin mukaan edellä 3 momentissa tarkoitetuissa luovutuksissa vastikkeeseen luetaan, riippumatta siitä, mitä osapuolten välillä 1 momentin mukaisesti on sovittu, myös osakkeisiin luovutushetkellä kohdistuva yhtiölainaosuus, joka osakkaalla on silloin oikeus tai velvollisuus maksaa yhtiölle yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen tai hallituksen päätöksen taikka muun sopimuksen tai sitoumuksen perusteella tai jonka hän on luovutuksen yhteydessä maksanut. Vastikkeeseen luetaan myös luovutettuihin osakkeisiin kohdistuva osuus rakentamisaikaisista lainoista, vaikka päätöstä osakkaiden oikeudesta tai velvollisuudesta maksaa yhtiölainaosuus ei ole tehty.

Varainsiirtoverolain 21 §:n 1 momentin mukaan vero on suoritettava kahden kuukauden kuluessa luovutussopimuksen tekemisestä, jollei jäljempänä tässä pykälässä toisin säädetä.

Varainsiirtoverolain 33 §:n 1 momentin (526/2010) mukaan, jos veroa ei ole suoritettu 7 tai 21 §:ssä säädetyssä ajassa, Verohallinto maksuunpanee veron korotuksineen ja veronlisäyksineen verosta vastuussa olevan maksettavaksi. Saman pykälän 4 momentin (931/1996) mukaan veronlisäys voidaan jättää määräämättä, jos laiminlyöntiin voidaan katsoa olleen hyväksyttävä syy.

Osakeyhtiölain 5 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan osakkeenomistajat voivat 1 momentin estämättä yhtiökokousta pitämättä yksimielisinä päättää yhtiökokoukselle kuuluvasta asiasta. Päätös on kirjattava, päivättävä, numeroitava ja allekirjoitettava. Jos yhtiössä on useampia kuin yksi osakkeenomistaja, vähintään kahden heistä on allekirjoitettava päätös. Kirjattuun päätökseen sovelletaan muuten, mitä yhtiökokouksen pöytäkirjasta säädetään.

Saman luvun 2 §:n 2 momentin mukaan jäljempänä 6 luvun 7 §:ssä säädetään yhtiön hallituksen ja toimitusjohtajan yleistoimivaltaan kuuluvan asian saattamisesta yhtiökokouksen päätettäväksi. Osakkeenomistajat voivat yksimielisinä muutenkin tehdä yksittäistapauksessa päätöksen hallituksen tai toimitusjohtajan yleistoimivaltaan kuuluvassa asiassa.

Hallituksen esityksessä laiksi varainsiirtoverolain muuttamisesta (HE 125/2012 vp, kohta 3 Ehdotetut muutokset otsikko Yhtiölainan käsittely asunto-osakeyhtiöiden ja keskinäisten kiinteistöosakeyhtiöiden osakkeiden luovutuksessa) on todettu muun ohella, että sääntely tarkoittaa asunto-osakkeiden kohdalla käytännössä sitä, että vero laskettaisiin niin sanotusta velattomasta hinnasta. Taloudelliselta kannalta tilanne vastaa menettelyä, jossa ostaja ottaa vastattavakseen myyjän velan, joka on vakiintuneesti katsottu veron perusteeseen luettavan vastikkeen suorittamiseksi.

Hallituksen esityksen mukaan asunto-osakeyhtiössä ja keskinäisessä kiinteistöosakeyhtiössä osakkaan vastuu yhtiön veloista perustuu tyypillisesti yhtiöjärjestyksen määräykseen. Huomioon ei otettaisi niitä yhtiön velkoja, joita osakas ei ole oikeutettu maksamaan pois lainaosuutena tai rahoitusvastikkeena ja joita ei siten voida kohdistaa tiettyihin osakkeisiin. Näitä ovat esimerkiksi yhtiön hoitotalouden tasapainottamiseen ottamat lainat.

Esimerkiksi peruskorjauksen rahoittamiseksi otetun lainan tilanteessa yhtiölainaosuus olisi luettava vastikkeeseen, jos verovelvollisuuden syntyhetkeen eli luovutussopimuksen tekemiseen mennessä yhtiökokous tai yhtiön hallitus on määritellyt osakkeisiin kohdistuvan lainaosuuden, jonka osakas voi maksaa osuutenaan yhtiölle kerralla tai erissä lainaosuutena tai kuukausittain rahoitusvastikkeena. Vastaavasti muissa tilanteissa, joissa osakas on oikeutettu tai velvollinen maksamaan yhtiölainaosuuden yhtiölle, tilannetta olisi arvioitava luovutussopimuksen tekohetken mukaan. Ratkaisevaa olisi, että osakkaalle on kaupantekopäivään mennessä yhtiökokouksen tai hallituksen päätöksellä syntynyt oikeus maksaa osakkeisiin silloin kohdistuva lainaosuus pois tai vaihtoehtoisesti velvoite sen suorittamiseen myöhemmin rahoitusvastikkeen maksamisen muodossa.

Asiassa saatu selvitys

A Oy on ostanut Kiinteistö Oy B -nimisen keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön osakekannan C Ky:ltä 21.11.2014 allekirjoitetulla osakekauppakirjalla. Jakautumisessa muodostunut kohdeyhtiö on merkitty kaupparekisteriin 31.10.2014. Kiinteistö Oy B:n toimialana on 21.11.2014 voimassa olleen yhtiöjärjestyksen 2 §:n mukaan muun ohella ollut omistaa ja hallita määräalaa tontista

sekä omistaa ja hallita sanotulla määräalalla olevia rakennuksia ja rakennelmia. Yhtiön osakkeet ovat tuottaneet oikeuden hallita yhtiön omistamien rakennusten tiloja yhtiöjärjestyksen 3 §:ssä määrätysti. Kohdeyhtiöön ei yhtiöjärjestyksen 13 §:n mukaan sovelleta asunto-osakeyhtiölain säännöksiä vaan osakeyhtiölakia.

Osakekauppakirjan mukaan arvioitu kauppahinta 11 739 269,93 euroa on omaisuuden velaton arvo kaupan täytäntöönpanopäivänä 1.12.2014 lisättynä kauppakirjassa määritetyillä vaihtuvilla vastaavilla mainittuna päivänä ja vähennettynä kauppakirjassa määritetyllä vieraalla pääomalla mainittuna päivänä sekä pankkilainoilla, osakaslainoilla ja konsernin sisäisillä lainoilla. Sopimuksen mukaan ostaja maksaa kohdeyhtiön puolesta mainitut lainat 1.12.2014 myyjän osoittamille pankkitileille ja myyjä järjestää, että lainat ovat 1.12.2014 kokonaisuudessaan maksettavissa takaisin. Osakekauppakirjan mukaan kohdeyhtiön osakkeiden omistusoikeuden siirtymisen ehtona on ollut muun ohella se, että ostaja vakuuttaa, että kohdeyhtiö maksaa mainitut lainat välittömästi käsillä olevin varoin myyjän osoittamille tileille. Osakekaupan täytäntöönpanoa koskevan, 1.12.2014 allekirjoitetun muistion mukaan A Oy on täytäntöönpanon yhteydessä maksanut kauppahintana 11 737 674,48 euroa ja vakuuttanut, että kohdeyhtiö on maksanut lainansa 49 210 434,37 euroa myyjän osoittamille pankkitileille.

Mainitut lainat ovat muodostuneet C Ky:n kohdeyhtiölle antamasta osakaslainasta, josta ei ole nyt kysymys, ja Pankki D:n kohdeyhtiölle antamasta 20 121 649,32 euron suuruisesta pankkilainasta. A Oy:n mukaan se on itse maksanut pankkilainan Pankki D:lle.

Kohdeyhtiön yhtiöjärjestyksen 4 §:n mukaan osakkeenomistajien on suoritettava hallitsemistaan tiloista ja autopaikoista yhtiölle vastiketta, joka jakautuu hoito- ja pääomavastikkeeseen. Vastikkeet määrätään käyttäen perusteena tilojen ja autopaikkojen hallintaan oikeuttavien osakkeiden lukumääriä. Pääomavastikkeella katetaan kiinteistön hankinnan rahoittamiseksi tarkoitetun lainan lyhennykset, korot ja muut lainasta aiheutuvat menot. Yhtiökokous päättää vastikkeiden suuruudesta ja yhtiön hallitus vastikkeiden maksuajasta ja -tavasta. Lisäksi yhtiöjärjestyksen 12 §:n mukaan varsinaisessa yhtiökokouksessa on päätettävä muun ohella yhtiövastikkeen määrästä.

Kohdeyhtiön yhtiöjärjestyksen 6 §:n mukaan osakkeenomistaja on oikeutettu maksamaan yhtiölle tilojen hallintaan oikeuttavien osakkeiden mukaan laskettavan osuuden yhtiön pitkäaikaisista lainoista. Lainasuoritukset on viipymättä käytettävä yhtiön lainojen lyhentämiseen. Lainaosuutensa kokonaan maksanut osakkeenomistaja vapautuu suorittamasta pääomavastiketta. Jos osakkeenomistaja on maksanut lainaosuuttaan vain osan, määrätään hänen osaltaan pääomavastike siten, että siihen lasketaan kuuluvaksi osakkeenomistajan vielä maksamattomasta lainaosuudesta yhtiölle aiheutuvat menot.

Kohdeyhtiön avaavan taseen 1.11.2014 mukaan kohdeyhtiöllä on ollut pitkäaikaisessa vieraassa pääomassa laina Pankki D:lle 19 649 474,30 euroa. Yhtiön omistamat maa-alueet, rakennukset ja rakennelmat ovat olleet 49 987 764,71 euroa ja varat yhteensä 50 088 098,38 euroa. Kohdeyhtiön tase-erittelyiden mukaan sillä on ollut 31.12.2014 A Oy:ltä pitkäaikaista velkaa 53 110 434,37 euroa.

C Ky on maksanut kohdeyhtiölle pääomavastiketta, jolla on katettu Pankki D:n lainan korko- ja muita rahoituskuluja. A Oy:n mukaan mainittu laina ei ole ollut rakentamisaikainen laina. A Oy:n mukaan kiinteistöllä olleet toimistorakennukset ovat valmistuneet 1990-luvun loppupuolella.

Kohdeyhtiön tuloslaskemalle 1.11.–31.12.2014 merkitty liikevaihto on koostunut vastikkeista 159 634,99 euroa. Yhtiön saamat rahoitusvastikkeet 614 009,60 euroa on kirjattu erikseen rahoitustuottoihin.

Yhtiö on 1.12.2014 maksanut varainsiirtoveroa 11 737 674,48 euron kauppahinnasta ja 29 088 785,05 euron osakaslainasta. Yhtiö on 27.1.2015 maksanut varainsiirtoveroa 159 790,73 euron lisäkauppahinnasta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on ratkaistava, onko Kiinteistö Oy B -nimisen keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön 20 121 649,32 euron suuruinen pankkilaina Pankki D:ltä luettava varainsiirtoveron perusteeseen. Kysymys on siitä, onko mainittu laina muodostanut varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentissa tarkoitetun Kiinteistö Oy B:n osakkeisiin luovutushetkellä kohdistuneen yhtiölainaosuuden.

Hallituksen esityksestä HE 125/2012 vp käy ilmi, että yhtiölainaosuutena huomioon otettaisiin ne yhtiön velat, jotka osakas on oikeutettu maksamaan pois lainaosuutena tai rahoitusvastikkeena. Sen sijaan hoitotalouden tasapainottamiseen otettuja lainoja ei otettaisi huomioon yhtiölainaosuutena.

Asunto-osakeyhtiölain 3 luvun 3 §:n 2 momentin olettamasäännöksen perusteella pääomavastikkeella katetaan pitkävaikutteiset menot, jotka aiheutuvat kiinteistön ja rakennuksen hankinnasta, rakentamisesta, peruskorjauksesta ja uudistuksesta. Mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen HE 24/2009 vp mukaan yhtiöjärjestyskäytännössä pääomavastikkeesta käytetään esimerkiksi nimitystä rahoitusvastike. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentissa tarkoitettuna yhtiölainana on lähtökohtaisesti pidettävä asunto-osakeyhtiön tai keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön sellaisia velkoja, joilla katetaan asunto-osakeyhtiölain 3 luvun 3 §:n 2 momentissa tarkoitetut menot.

Esillä olevassa asiassa kohdeyhtiöön ei sen yhtiöjärjestyksen 13 §:n mukaan tosin sovelleta asunto-osakeyhtiölain säännöksiä. Kohdeyhtiön perimä yhtiövastike on kuitenkin jakautunut hoito- ja pääomavastikkeeseen. Kohdeyhtiön yhtiöjärjestyksen 4 §:n mukaan pääomavastikkeella on katettu kiinteistön hankinnan rahoittamiseksi tarkoitetun lainan lyhennykset, korot ja muut lainasta aiheutuvat menot. Kohdeyhtiön osakkeiden myyjä on maksanut kohdeyhtiölle pääomavastiketta, jolla on katettu Pankki D:ltä olleen lainan korko- ja muita rahoituskuluja. Pankki D:n kohdeyhtiölle antaman 20 121 649,32 euron suuruisen pankkilainan on katsottava olleen varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentissa tarkoitettua yhtiölainaa.

Jotta mainittu yhtiölaina voitaisiin lukea varainsiirtoveron perusteeseen, sen on lisäksi tullut kohdistua luovutushetkellä yhtiölainaosuutena nyt ostettuihin osakkeisiin.

Osakeyhtiölain 5 luvun 1 §:n 2 momentin ja 2 §:n 2 momentin mukaan osakkeenomistajat voivat yhtiökokousta pitämättä yksimielisinä päättää yhtiökokoukselle kuuluvasta asiasta ja yksimielisinä muutenkin tehdä yksittäistapauksessa päätöksen hallituksen tai toimitusjohtajan yleistoimivaltaan kuuluvassa asiassa. Siten yhtiölainaosuuden kohdistamiseksi nyt ostettuihin osakkeisiin kohdeyhtiön yhtiökokouksen tai hallituksen nimenomainen päätös ei ole ollut välttämätön, vaan tähän on riittänyt ainoan osakkeenomistajan eli myyjän tahdonilmaisu. Se, että kohdeyhtiö on perinyt ja sen osakkeenomistaja maksanut erillistä pääomavastiketta, osoittaa osakkeenomistajan antaneen tällaisen tahdonilmaisun. Yhtiölainaosuuden on katsottava kohdistuneen kohdeyhtiön ostettuihin osakkeisiin luovutushetkellä siten, että kohdeyhtiön yhtiöjärjestyksen 6 §:n mukaan osakkeenomistaja on tullut oikeutetuksi maksamaan yhtiölle osakkeidensa mukaan laskettavan osuuden yhtiön pitkäaikaisista lainoista.

Siten A Oy on ollut velvollinen suorittamaan varainsiirtoveron kohdeyhtiön osakekannan luovutuksesta Pankki D:n kohdeyhtiölle antaman 20 121 649,32 euron suuruisen pankkilainan osalta.

Laiminlyöntiin ei voida katsoa olleen hyväksyttävä syytä A Oy:n esittämillä perusteilla. Veronlisäystä ei siten ole voitu jättää määräämättä.

Asiassa ei ole esitetty, että maksuunpannun veron tai veronlisäyksen määrä olisi liiallinen.

Edellä olevan vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Katja Syväkangas.

Annat beslut 5131/2019

A Oy oli 1.7.2016 ostanut niin kutsutun tavallisen kiinteistöosakeyhtiön Kiinteistö Oy B:n osakekannan C Oy:ltä. A Oy oli ottanut kauppakirjassa vastattavakseen siitä, että kohdeyhtiö maksoi 13 095 680,42 euron pankkilainansa kaupan päättämisen yhteydessä. Kohdeyhtiö oli maksanut osakekaupan yhteydessä mainitun lainan Pankki D:lle A Oy:n oman pääoman ehtoisesta sijoituksesta saaduilla varoilla.

Kiinteistö Oy B:n yhtiöjärjestys ei sisältänyt määräystä, jonka mukaan sen osakkeenomistajat maksaisivat yhtiön menojen kattamiseksi yhtiövastiketta. Asiassa ei ollut esitetty osakassopimusta, osakkeenomistajan päätöstä tai muuta vastaavaa sopimusta tai sitoumusta, jolla kohdeyhtiön osakkeenomistaja olisi velvoittautunut maksamaan kohdeyhtiölle yhtiövastikkeen kaltaisia eriä. A Oy:n mainittua sijoitusta ei ollut pidettävä yhtiölainaosuuden maksamisena. Lainaa ei ollut luettava varainsiirtoveron perusteeseen varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin nojalla.

Varainsiirtoverolaki 20 § 3 momentti 2 kohta ja 4 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 9.2.2017 nro 17/0111/6

Asian aikaisempi käsittely

A Oy on pyytänyt Verohallinnolta ennakkoratkaisua seuraavaan kysymykseen:

Jos A Oy hakemuksessa kuvatulla tavalla hankkii koko Kiinteistö Oy B:n osakekannan, luetaanko kohdeyhtiössä oleva noin 13,1 miljoonan euron ulkopuoliselta rahoittajalta Pankki D:ltä saatu laina varainsiirtoverolain 20 §:n mukaisesti varainsiirtoveron perusteena olevaan vastikkeeseen?

Verohallinto on 31.8.2016 lausunut ennakkoratkaisunaan, että Kiinteistö Oy B:n osakkeiden kaupan yhteydessä maksettu kiinteistöosakeyhtiön laina noin 13,1 miljoonaa euroa luetaan varainsiirtoveron perusteena olevaan vastikkeeseen.

Lainvoiman saanutta ennakkoratkaisua noudatetaan saajan vaatimuksesta sitovana, jos luovutus tapahtuu kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun ennakkoratkaisu tuli lainvoimaiseksi.

Ennakkoratkaisua on perusteltu muun ohella siten, että hakemuksen mukaan osakkeiden luovutuksen yhteydessä on maksettu kohdeyhtiön laina A Oy:n oman pääoman ehtoisesta sijoituksesta saaduilla varoilla. A Oy on osakkeiden luovutusta koskevassa sopimuksessa sitoutunut järjestämään lainan takaisinmaksun ja takaisinmaksu on sopimuksen mukaan ollut osakeluovutuksen toteutumisen ja osakkeiden omistusoikeuden siirtymisen edellytys. Kun A Oy on luovutussopimuksessa sitoutunut vastaamaan siitä, että kiinteistöosakeyhtiö maksaa lainan ja tämä on ollut luovutuksen toteutumisen ehto, voidaan velan maksun katsoa perustuvan varainsiirtoverolaissa tarkoitettuun muuhun sopimukseen tai sitoumukseen.

A Oy on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että ennakkoratkaisu kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että Kiinteistö Oy B:llä ollutta noin 13,1 miljoonan euron ulkopuoliselta rahoittajalta Pankki D:ltä saatua lainaa ei lueta varainsiirtoverolain 20 §:n mukaan varainsiirtoveron perusteena olevaan vastikkeeseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan varainsiirtoverolain 15 §:n 1 momentin, 20 §:n 3 momentin 2 kohdan ja 4 momentin, hallituksen esityksen laiksi varainsiirtoverolain muuttamisesta (HE 125/2012 vp) sisältöä sekä asiassa saatua selvitystä, perustellut päätöstään seuraavasti:

Selvityksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

A Oy on ostanut koko Kiinteistö Oy B:n osakekannan 1.7.2016 päivätyllä kauppakirjalla C Oy:ltä. Kauppakirjan ehtojen mukaan osakkeiden omistusoikeuden siirtymisen edellytyksenä on ollut, että ostaja maksaa kaupantekopäivänä myyjälle noin 6,8 miljoonaa euroa ja järjestää, että kohdeyhtiö maksaa samana päivänä sillä Pankki D:ltä olevan lainan 13,1 miljoonaa euroa. Ostaja on siis sitoutunut kauppakirjassa siihen, että laina maksetaan takaisin ja lainan takaisinmaksu on myös ollut osakkeiden omistusoikeuden siirtymisen edellytys. Kohdeyhtiö on maksanut lainan ostajalta saamallaan oman pääoman ehtoisella sijoituksella.

Varainsiirtoverolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (125/2012 vp) mukaan varainsiirtoveron perusteeseen voivat kuulua vain sellaiset lainat, jotka kohdistuvat osakkeisiin. Yhtiöllä voi olla myös esimerkiksi taloutensa tasapainottamiseen otettuja lainoja, joita ei kohdisteta osakkeille ja joita ei siten lueta varainsiirtoveron perusteeseen. Esityksen mukaan yhtiölainan kohdistaminen osakkeille ja osakkaan mahdollisuus maksaa osakkeita rasittava yhtiölainaosuus pois on asunto-osakeyhtiöihin ja keskinäisiin kiinteistöosakeyhtiöihin liittyvä erityispiirre, jollaista ei näyttäisi esiintyvän muissa kiinteistöosakeyhtiöissä. Kuitenkin yhtiölainojen kuuluminen varainsiirtoveron perusteeseen ulotettiin koskemaan myös muita kiinteistöosakeyhtiötä. Koska lainojen poismaksuoikeudesta tai -velvollisuudesta ei tavallisissa kiinteistöosakeyhtiöissä yleensä määrätä yhtiökokouksessa tai yhtiöjärjestyksessä, lakiin otettiin kirjaus, jonka mukaan oikeus tai velvollisuus voi perustua myös muuhun sitoumukseen tai sopimukseen. Edelleen hallituksen esityksen mukaan maksuvelvollisuuteen rinnastettaisiin se, että yhtiölaina on tosiasiassa suoritettu luovutuksen yhteydessä.

Hallinto-oikeus katsoo, että ostajan kauppakirjassa antama sitoumus siitä, että kohdeyhtiö maksaa sillä olevan lainan 13,1 miljoonaa euroa on ollut varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentissa tarkoitettu muu sitoumus, jonka perusteella osakkaalla on ollut oikeus tai velvollisuus maksaa laina ja jonka perusteella maksetun lainan on katsottava kohdistuvan luovutettuihin osakkeisiin. Yhtiölaina on myös tosiasiallisesti maksettu luovutuksen yhteydessä. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että ostajalla on velvollisuus maksaa varainsiirtoveroa myös Pankki D:lle maksetusta lainasta, jonka määrä on ollut noin 13,1 miljoonaa euroa.

Hallinto-oikeus katsoo, että Verohallinnon valituksenalainen ennakkoratkaisu on varainsiirtoverolain sanamuodon mukainen. Siten Verohallinto ei ole tulkinnallaan laajentanut lain soveltamisalaa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:6 esitetyn vastaisesti.

Verohallinnon valituksenalaista ennakkoratkaisua ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Sinikka Välitalo ja Jaana Hemminki. Esittelijä Elina Fasoúlas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että Kiinteistö Oy B:ssä ollutta noin 13,1 miljoonan euron ulkopuoliselta rahoittajalta Pankki D:ltä saatua lainaa ei lueta varainsiirtoverolain 20 §:n mukaan varainsiirtoveron perusteena olevaan vastikkeeseen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kohdeyhtiö on ei-keskinäinen kiinteistöyhtiö, jonka vuokratulot kertyvät sille itselleen. Näin ollen yhtiöllä on itsenäinen kyky maksaa sen ottamat velat.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin soveltaminen muiden kuin rakentamisaikaisten lainojen osalta on lain sanamuodon perusteella mahdollista, jos yhtiölaina kohdistui kaupantekohetkellä kaupan kohteena oleviin osakkeisiin ja osakkaalla on kaupantekohetkellä oikeus tai velvollisuus maksaa yhtiölaina takaisin tai osakas on sen maksanut.

Kohdeyhtiöllä ollut laina ei ole ollut taloudelliselta luonteeltaan myyjän velkaa.

Pankki D ja verovelvollisen pankkisyndikaatti ovat viestittäneet kyseessä olevan osakekaupan osapuolille, että ne edellyttävät, että laina maksetaan takaisin kohdeyhtiön omistajan vaihtuessa. Tämän johdosta kauppakirjaan on otettu määräys, jonka mukaan verovelvollisen on järjestettävä lainan takaisinmaksu kaupan yhteydessä. Hallituksen esityksen HE 125/2012 vp mukaan tällainen kauppakirjan ehtoihin sisältyvä suoritusvelvoite kolmannelle ei lähtökohtaisesti ole indisio siitä, että se olisi katsottava vastikkeeksi, josta vero on maksettava.

Laina ei kohdistunut luovutushetkellä kohdeyhtiön osakkeisiin. Lainmuutosta käsittelevässä hallituksen esityksessä ei ole viitteitä siitä, että kiinteistöosakeyhtiöiden kohdalla riittäisi, että kaupan kohteena oleviin osakkeisiin mahdollisesti kohdistuvan yhtiölainaosuuden voi jotenkin päätellä esimerkiksi sillä perusteella, että osakas on maksanut lainan.

Verohallinnon ja hallinto-oikeuden lain sanamuotoa laajentava tulkinta on perustuslain 81 §:n mukaisesti kiellettyä.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallituksen esityksessä (HE 125/2012 vp) ehdotetaan, että varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momenttia sovelletaan myös ei-keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön osakkeiden luovutukseen, vaikka yhtiön lainaa ei yleensä ei-keskinäisessä kiinteistöosakeyhtiössä kohdisteta osakkeille. Jos kysymys on ei-keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön osakkeiden luovuttamisesta, osakkaan maksuoikeus tai -velvollisuus voi hallituksen esityksen mukaan perustua muuhun sopimukseen tai sitoumukseen kuin yhtiöjärjestyksen määräykseen tai yhtiökokouksen tai hallituksen päätökseen. Maksuvelvollisuuteen rinnastuu myös lainan tosiasiallinen suorittaminen osakekaupan yhteydessä. Näin muodostunut maksuoikeus tai -velvollisuus tai tosiasiassa suoritettu maksu osoittaa, että yhtiölaina on kohdistunut luovutushetkellä ei-keskinäisen kiinteistöosakeyhtiön osakkeisiin.

Kohdeyhtiö maksoi käsillä olevassa asiassa lainan ulkopuoliselle rahoittajalle ostajalta saaduilla varoilla osakekaupan yhteydessä. Lainan maksamisesta oli sovittu osakkeiden ostoa koskevassa sopimuksessa. Kyseinen sopimus oli varainsiirtoverolain 20 §:n 4 kohdan tarkoittama muu sopimus tai sitoumus. Kohdeyhtiö myös maksoi lainan osakekaupan yhteydessä sopimuksen mukaisesti. Käsillä olevassa asiassa on katsottava, että maksettu laina kohdistui kohdeyhtiön osakkeisiin luovutushetkellä. Ostaja on siten velvollinen suorittamaan varainsiirtoveron lainan määrästä eli noin 13,1 miljoonasta eurosta.

A Oy on antanut vastaselityksen, joka on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oy:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että jos A Oy hakemuksessa kuvatulla tavalla hankkii koko Kiinteistö Oy B:n osakekannan, kohdeyhtiössä olevaa noin 13,1 miljoonan euron ulkopuoliselta rahoittajalta Pankki D:ltä saatua lainaa ei lueta varainsiirtoverolain 20 §:n mukaisesti varainsiirtoveron perusteena olevaan vastikkeeseen.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Varainsiirtoverolain 15 §:n 1 momentin mukaan arvopaperin omistusoikeuden luovutuksesta on luovutuksensaajan suoritettava veroa.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 1 momentin mukaan arvopaperin luovutuksessa vero on 1,6 prosenttia kauppahinnasta tai muun vastikkeen arvosta. Vastikkeeseen luetaan myös luovutuksensaajan muulle kuin luovuttajalle tekemä suoritus, joka on luovutussopimuksen ehtona, samoin kuin suoritusvelvoite, josta luovutuksensaaja on luovutussopimuksen ehtojen mukaan ottanut vastattavakseen luovuttajalle tai muulle taholle, jos suoritus tai suoritusvelvoite tulee luovuttajan hyväksi.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan vero on kuitenkin 2,0 prosenttia, jos luovutuksen kohteena on sellaisen muun kuin momentin 1 kohdassa tarkoitetun osakeyhtiön osake, jos yhtiön toiminta tosiasiallisesti käsittää pääasiallisesti kiinteistöjen omistamista tai hallintaa.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin mukaan edellä 3 momentissa tarkoitetuissa luovutuksissa vastikkeeseen luetaan, riippumatta siitä, mitä osapuolten välillä 1 momentin mukaisesti on sovittu, myös osakkeisiin luovutushetkellä kohdistuva yhtiölainaosuus, joka osakkaalla on silloin oikeus tai velvollisuus maksaa yhtiölle yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen tai hallituksen päätöksen taikka muun sopimuksen tai sitoumuksen perusteella tai jonka hän on luovutuksen yhteydessä maksanut. Vastikkeeseen luetaan myös luovutettuihin osakkeisiin kohdistuva osuus rakentamisaikaisista lainoista, vaikka päätöstä osakkaiden oikeudesta tai velvollisuudesta maksaa yhtiölainaosuus ei ole tehty.

Asiassa saatu selvitys

A Oy on 1.7.2016 allekirjoitetulla kauppakirjalla ostanut C Oy:ltä Kiinteistö Oy B:n osakekannan vapaana rasituksista ja kaikkine siihen liittyvine oikeuksineen. Kohdeyhtiön 1.7.2016 päivätyn yhtiöjärjestyksen 2 kohdan mukaan sen toimialana on omistaa ja hallita tonttia ja sillä olevia rakennuksia.

Kauppakirjan mukaan ostaja maksaa alustavan kauppahinnan ja vastaa siitä, että kohdeyhtiö maksaa 13 095 680,42 euron lainansa Pankki D:lle kaupan päättämisen yhteydessä välittömästi käsillä olevilla varoilla myyjän osoittamille pankkitileille. Kauppakirjan mukaan kohdeyhtiön osakkeiden omistusoikeus siirtyy ostajalle kaupan päättämisen yhteydessä alustavan kauppahinnan ja mainitun lainan maksua sekä kauppakirjassa eriteltyjen sopimuksen päättämistoimenpiteiden täyttymistä vastaan. Sopimuksen päättämisen ehtona on muun ohella, että ostaja on vastannut siitä, että kohdeyhtiö maksaa mainitun lainan edellä esitetysti ja että myyjä on toimittanut ostajalle Pankki D:n toimittaman tositteen lainan maksusta ja vakuuksien vapauttamisesta.

Kohdeyhtiö on maksanut osakekaupan yhteydessä mainitun lainan Pankki D:lle A Oy:n oman pääoman ehtoisesta sijoituksesta saaduilla varoilla. A Oy:n mukaan Pankki D ja verovelvollisen pankkisyndikaatti ovat viestittäneet kyseessä olevan osakekaupan osapuolille, että he edellyttävät lainan takaisinmaksua kohdeyhtiön omistajan vaihtuessa. Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan kohdeyhtiö on ollut voitollinen vuodesta 2013 ja kohdeyhtiön oma pääoma on ollut noin 2,2 miljoonaa euroa tilikauden 2015 lopussa. Yhtiön koronmaksukyky ei ole vaarantunut ja kohdeyhtiö olisi kykenevä suoriutumaan lainaan liittyvistä velvoitteista.

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan laina ei ole ollut rakentamisaikainen laina. Rakennusten ja rakennelmien arvo yhtiön vuoden 2015 tilinpäätöksessä on ollut 15 876 716,21 euroa, varat yhteensä 17 642 385,27 euroa ja lainat rahoituslaitoksilta 14 400 000 euroa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Varainsiirtoverolain 20 §:n 1 momentin soveltaminen

Asiassa on ensin ratkaistava, onko Kiinteistö Oy B:n noin 13,1 miljoonan euron laina Pankki D:ltä, jonka kohdeyhtiö on osakkeiden luovutuksen yhteydessä maksanut, luettava varainsiirtoveron perusteeseen varainsiirtoverolain 20 §:n 1 momentin perusteella. Kysymys on tällöin siitä, onko osakkeiden ostajan A Oy:n antamaa sitoumusta, jonka mukaan kohdeyhtiö maksaa lainan kaupan yhteydessä, tai tämän tekemää pääomansijoitusta pidettävä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuna suoritusvelvoitteena tai suorituksena ja onko tämä tullut luovuttajan C Oy:n hyväksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainitun lainan maksaminen kertasuorituksin ei ole ollut mahdollinen kohdeyhtiön käytettävissä olleilla rahavaroilla. Ostajan kohdeyhtiöön tekemä pääomansijoitus on tehty lainan maksamista kaupan yhteydessä tarkoittavan sitoumuksen täyttämiseksi. Käsillä on varainsiirtoverolain 20 §:n 1 momentin sanamuodon mukainen suoritus, jonka on katsottava olleen luovutussopimuksen ehtona.

Sen arvioimiseksi, onko suoritus tullut lainkohdassa tarkoitetulla tavalla myyjän hyväksi, on otettava huomioon lainkohdan esityöt. Hallituksen esityksessä laiksi varainsiirtoverolain muuttamisesta (HE 125/2012 vp, Ehdotetut muutokset, otsikko Luovutuksensaajan suoritus ja suoritusvelvoite veron perusteena) on todettu muun ohella, että kohdeyhtiöllä pankille olevan lainan maksua koskevan suoritusvelvoitteen ei ole katsottava tulevan myyjän hyväksi pelkästään sillä perusteella, että myyjä on taannut lainan. Jos kohdeyhtiö on vakavarainen ja tulisi suoriutumaan lainasta ilman takausvastuun toteutumista, lainan suorituksen ei ole katsottava tulevan myyjän hyväksi varainsiirtoverolain 20 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ennakkoratkaisuhakemuksesta ei ilmene, onko myyjä ollut vastuussa kohdeyhtiön lainan suorittamisesta tai millainen tämä myyjän vastuu olisi mahdollisesti ollut. A Oy on jo ennakkoratkaisuhakemuksessaan ja sittemmin myös valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle joka tapauksessa esittänyt, että kohdeyhtiö olisi kyennyt sille kertyvien vuokratulojen avulla suoriutumaan lainasta. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö ei ole valitukseen täällä tai aiemmin hallinto-oikeudessa vastatessaan riitauttanut tätä käsitystä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että näissä oloissa suorituksen, josta A Oy on ottanut vastatakseen, ei ole katsottava tulleen myyjän hyväksi varainsiirtoverolain 20 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Edellä olevan johdosta puheena olevaa lainaa ei ole luettava varainsiirtoveron perusteeseen varainsiirtoverolain 20 §:n 1 momentin nojalla.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen soveltaminen

Kohdeyhtiö on sellainen varainsiirtoverolain 20 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu niin kutsuttu tavallinen kiinteistöosakeyhtiö, jonka osakkeiden luovutuksen johdosta pykälän 4 momentti voi tulla sovellettavaksi. Tämän vuoksi asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko mainittu laina luettava veron perusteeseen varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen perusteella. Tällöin kysymys on siitä, onko lainaa pidettävä osakkeisiin luovutushetkellä kohdistuneena sellaisena yhtiölainaosuutena, joka osakkaalla on silloin ollut oikeus tai velvollisuus maksaa yhtiölle yhtiöjärjestyksen määräyksen, yhtiökokouksen tai hallituksen päätöksen taikka muun sopimuksen tai sitoumuksen perusteella tai jonka hän on luovutuksen yhteydessä maksanut.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 125/2012 vp, Ehdotetut muutokset, otsikko Yhtiölainan käsittely asunto-osakeyhtiöiden ja keskinäisten kiinteistöosakeyhtiöiden osakkeiden luovutuksessa) on todettu muun ohella, että sääntely tarkoittaa asunto-osakkeiden kohdalla käytännössä sitä, että vero laskettaisiin niin sanotusta velattomasta hinnasta. Taloudelliselta kannalta tilanne vastaa menettelyä, jossa ostaja ottaa vastattavakseen myyjän velan, joka on vakiintuneesti katsottu veron perusteeseen luettavan vastikkeen suorittamiseksi.

Hallituksen esityksen mukaan asunto-osakeyhtiössä ja keskinäisessä kiinteistöosakeyhtiössä osakkaan vastuu yhtiön veloista perustuu tyypillisesti yhtiöjärjestyksen määräykseen. Huomioon ei otettaisi niitä yhtiön velkoja, joita osakas ei ole oikeutettu maksamaan pois lainaosuutena tai rahoitusvastikkeena ja joita ei siten voida kohdistaa tiettyihin osakkeisiin. Näitä ovat esimerkiksi yhtiön hoitotalouden tasapainottamiseen ottamat lainat. Esimerkiksi peruskorjauksen rahoittamiseksi otetun lainan tilanteessa yhtiölainaosuus olisi luettava vastikkeeseen, jos verovelvollisuuden syntyhetkeen eli luovutussopimuksen tekemiseen mennessä yhtiökokous tai yhtiön hallitus on määritellyt osakkeisiin kohdistuvan lainaosuuden, jonka osakas voi maksaa osuutenaan yhtiölle kerralla tai erissä lainaosuutena tai kuukausittain rahoitusvastikkeena.

Samassa hallituksen esityksessä on vielä todettu muun ohella (otsikko Yhtiölainan käsittely muissa kiinteistöosakeyhtiöissä), että yhtiöllä olevan lainan kohdistaminen osakkaille ja osakkaan mahdollisuus maksaa osakkeita rasittava yhtiölainaosuus pois on asunto-osakeyhtiöihin ja keskinäisiin kiinteistöosakeyhtiöihin liittyvä erityispiirre, jollaista ei näyttäisi esiintyvän muissa kiinteistöosakeyhtiöissä. Erilaisten pelisääntöjen soveltaminen muihin kiinteistöosakkeisiin saattaisi kuitenkin johtaa niiden kohdalla uudentyyppisiin, erilaisen verokohtelun hyödyntämiseen perustuviin rahoitusjärjestelyihin, joissa yhtiön velkoja keinotekoisesti kohdistetaan osakkeisiin. Järjestelyllä voitaisiin pyrkiä 20 §:n 1 momenttiin ehdotetun säännöksen kiertämiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kiinteistö Oy B:n yhtiöjärjestys ei sisällä määräystä, jonka mukaan sen osakkeenomistajat maksaisivat yhtiön menojen kattamiseksi yhtiövastiketta. Nyt käsillä olevassa asiassa ei ole esitetty osakassopimusta, osakkeenomistajan päätöstä tai muuta vastaavaa sopimusta tai sitoumusta, jolla kohdeyhtiön osakkeenomistaja olisi velvoittautunut maksamaan kohdeyhtiölle yhtiövastikkeen kaltaisia eriä Pankki D:n myöntämän lainan hoitamiseksi. Lainaa ei ole pidettävä varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuna yhtiölainana.

Koska kysymyksessä ei ole yhtiölaina, pääomansijoitusta, jonka A Oy on kaupan yhteydessä tehnyt kohdeyhtiöön lainan maksamisen mahdollistamiseksi, ei voida pitää yhtiölainaosuuden maksamisena. Puheena olevaa lainaa ei ole luettava varainsiirtoveron perusteeseen varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin ensimmäisen virkkeen nojalla.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin jälkimmäisen virkkeen soveltaminen

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan puheena oleva laina ei ole ollut rakentamisaikainen laina. Ennakkoratkaisun antaminen perustuu niihin tosiseikkoihin, jotka verovelvollinen on hakemuksensa tueksi esittänyt. Näin ollen asiassa ei tule arvioitavaksi, olisiko puheena oleva laina luettava varainsiirtoveron perusteeseen varainsiirtoverolain 20 §:n 4 momentin jälkimmäisen virkkeen nojalla.

Edellä olevan vuoksi hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset on kumottava ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Katja Syväkangas.

Annat beslut 5132/2019

Annat beslut 5133/2019

Annat beslut 5134/2019

Voimassa olevassa asemakaavassa tontti oli osoitettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi, jolla enimmäiskerrosluku oli II ja tonttitehokkuus e= 0.4. Tontilla sijaitsi asuin- ja liikerakennus.

Kaupunginvaltuuston hyväksymässä asemakaavamuutoksessa tontti ja osa viereisestä katualueesta oli osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueen tontiksi, jolle oli osoitettu porrastetun II–V-kerroksisen kerrostalon rakennusala, ja jolle oli osoitettu asuinrakennusoikeutta enintään 1 820 kerrosneliömetriä ja liikerakennusoikeutta vähimmäismäärältään 50 kerrosneliömetriä. Katualueelle oli lisäksi osoitettu katuaukio/tori, joka katkaisi nykyisen moottoriajoneuvojen läpiajoliikenteen.

Asemakaavan muutoksella osoitetun tontin ja katuaukion/torin muodostama kokonaisuus sisältyi valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristökohteeseen Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot. Oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa asemakaavan muutosalue oli pientalovaltaista asuinaluetta ja sitä koski merkintä kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävä alue. Tontilla sijainnut rakennus ei edustanut RKY-alueen suojeluperusteena ollutta rakennuskantaa eikä tonttiin kohdistunut voimassa olevassa asemakaavassa suojelumerkintää.

Hallinto-oikeus oli A:n ja omakotiyhdistyksen valituksesta kumonnut asemakaavamuutoksen tontin ja katuaukion/torin osalta. Asiassa oli kaupunginhallituksen valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, oliko asemakaavamuutoksessa tältä osin otettu valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja oikeusvaikutteinen yleiskaava riittävästi huomioon ja täyttikö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyn rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen.

Asemakaavamuutoksessa tontille osoitettu asuinkerrostalo poikkesi kokoluokaltaan ja massoittelultaan merkittävästi RKY-alueella toteutuneesta pientalorakentamisesta ja muutti tontin lähiympäristön kaupunkikuvaa. Kaavamuutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa oli otettava huomioon tontin sijainti laajan RKY-alueen reunassa leveähkön katualueen varressa osittain nykyisten katujen risteysalueella sekä se, että risteysalueen ja sen lähiympäristön maisemakuva muuttuisi joka tapauksessa merkittävästi asemakaavassa tonttia vastapäätä osoitettujen IV- ja V-kerroksisten asuinkerrostalojen rakentamisen johdosta. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella tontille osoitetun rakentamisen kaupunkikuvallinen vaikutus RKY-alueella oli tontin lähiympäristöä lukuun ottamatta vähäinen. Osaltaan asemakaavamuutoksen vaikutusta RKY-alueen maisemakuvaan vähensi myös kerrosluvun porrastus sekä tonttia koskevat asemakaavamääräykset, jotka muun ohella edellyttivät rakennuksen sopeuttamista kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen ympäristöön.

Asemakaavamuutoksella ei ollut merkityksellistä vaikutusta RKY-alueen sisäiseen kaupunkikuvaan tai alueen yhtenäisen rakennuskannan muodostamaan kokonaisuuteen ja miljööseen. RKY-alueen kulttuurihistorialliset, rakennustaiteelliset ja maisemalliset ominaispiirteet säilyivät. Maisemakuvan muutos RKY-alueen reunalla ei merkinnyt rakennetun ympäristön erityisten arvojen häviämistä.

Asemakaavamuutoksessa oli riittävästi otettu huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja oikeusvaikutteinen yleiskaava eikä kaavapäätös ollut rakennetun ympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen hävittämiskieltoa koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen vastainen. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja kaupunginvaltuuston päätös saatettiin voimaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 42 § 1 momentti, 54 § 1−2 momentti

Kuntalaki 135 § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.10.2018 nro 18/0583/5

Asian aikaisempi käsittely

Kaupunginvaltuuston päätös

Helsingin kaupunginvaltuusto on 7.6.2017 (§ 283) hyväksynyt 28. kaupunginosan (Oulunkylä, Pirkkola, Maunula) kortteleiden 28222 ja 28225, korttelin 28226 tonttien 1 ja 4, korttelin 28231 tontin 1 sekä katu- ja puistoalueiden asemakaavan ja asemakaavan muutoksen.

Valitukset ja asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valittanut kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee asemakaavassa osoitettua korttelin 28231 tonttia 37 osoitteessa Pirjontie 28 ja Pirjontien katkaisemista liikenteeltä.

Vaatimuksensa tueksi A on lausunut muun ohella seuraavaa:

Maunulan Pirjontien ja Pirkkolantien asemakaavan muutoksen tarkoituksena on mahdollistaa joukkoliikenteen pikaraitioyhteyden, Raide-Jokerin toteuttaminen. Sen varjolla asemakaavassa on sivuutettu valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön suojelu Pirkkolan alueella.

Pirkkola on jälleenrakennuskauden merkittävimpiä pientaloalueita Helsingissä. Alue on suojeltu valtakunnallisesti merkittävänä rakennettuna kulttuuriympäristönä asemakaavalla vuonna 1988. Suojelumääräys sisältyy sekä voimassa olevaan että valtuuston vuoden 2016 lokakuussa hyväksymään yleiskaavaan. Suojelu on vahvistettu myös maakuntakaavassa.

Alueeseen kuuluu tontti 37, jolla sijaitsee ns. Elannon myymälärakennus osoitteessa Pirjontien 28. Rakennusta ei ole suojeltu, vaan tontille voi rakentaa myös kaksikerroksisen liike- ja asuinrakennuksen. Tontti kuuluu kuitenkin suojelukaava-alueeseen ja sitä koskevat alueen suojelutavoitteet.

Kaavamuutos mahdollistaa tontille kahdesta viiteen kerrosta korkean uudisrakennuksen, joka ulottuu tontin rajojen yli Pirjontielle, katkaisee Pirkkolan sisäisen pääväylän ja muuttaa katunäkymää. Kaavamuutos ei ota huomioon suojelutavoitteita, joiden tarkoituksena on alueen suojeleminen yhtenäisenä kokonaisuutena, johon kuuluvat jälleenrakennuskauden puurakentamista edustavat pientalot (vuosina 1940−1941 rakennetut tyyppitalot, ns. ruotsalaistalot), pihasuunnitelmat (puutarhasuunnittelija Elisabeth Kochin mallipihasuunnitelmat 1941−1942), vihreät katunäkymät ja pieni mittakaava. Kaavamuutos ei vastaa myöskään valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita valtakunnallisesti arvokkaan kulttuurihistoriallisen ympäristön suojelun osalta.

Muutosta on perusteltu pikaraitiotien rakentamisella, asuntojen määrän lisäämisellä pikaraitiotien pysäkkien tuntumassa ja mittakaavaltaan kaupunkimaisemmalla rakentamisella. Perustelut ovat kyseenalaiset ja ristiriidassa maankäyttö- ja rakennuslain keskeisten sisältövaatimusten kanssa. Pikaraitiotie on tarkoitus rakentaa Pirjontien ja Pirkkolantien eteläpuolelle eikä sen toteuttaminen edellytä tunkeutumista Pirkkolan suojelukaavan alueelle. Tontti 37 ei sijaitse pikaraitiotien pysäkkien tuntumassa, vaan kahden pysäkin puolimatkassa.

Kaavamuutoksessa ei ole otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n asemakaavan sisältövaatimuksia. Kaavamuutos ei ota huomioon maakunta- ja yleiskaavan suojelumääräyksiä ja se heikentää elinympäristön terveellisyyttä, turvallisuutta ja viihtyisyyttä. Heikentäminen ei ole perusteltua kaavan tarkoituksen kannalta, sillä suojelukaava ei estä pikaraitiotien toteuttamista eikä asuntojen rakentamista. Liikenteen järjestämistä koskevat ratkaisut tulee tehdä siten, että muut ehdottomat asemakaavan sisältövaatimukset otetaan huomioon.

Suojelukaavan kaavaselostuksen mukaan Elannon myymälärakennus on suunniteltu samanaikaisesti Pirkkolan pientaloalueen kanssa. Selostuksen mukaan tontin asema on kaupunkikuvallisesti merkittävä. Se on näkymäpäätteenä Pirjontielle ja se rajaa Pirkkolantien ja Pirjontien aukiomaista risteysaluetta. Arvio on asemakaavamuutoksessa sivuutettu.

Helsingin kaupunginmuseon lausunnon mukaan alueen täydennysrakentamisen tulee tapahtua ympäristöön sopeutuen niin mittakaavaltaan, rakennustyypeiltään, rakennustavoiltaan, materiaaleiltaan kuin väritykseltään. Tontilla oleva rakennus on alueelle johtava porttirakennus. Kerrostalotehokkuudella toteutettava uudisrakentaminen tulisi vaarantamaan ja rikkomaan alueen yhtenäisyyttä ja ympäristön arvoja. Kaupunginmuseon lausunnon sivuuttaminen on maankäyttö- ja rakennuslain 50 ja 54 §:n vastaista.

Kaava suosii yhden tontin haltijaa osoittamalla tälle huomattavan lisärakennusoikeuden muiden asukkaiden elinympäristön heikentämisen kustannuksella. Kaava ei kohtele tonttien haltijoita ja asukkaita yhdenvertaisesti.

Pirjontie on kokoojakatu ja ainoa alueen kaduista, jota reunustavat jalkakäytävät ja viheralueet. Se toimii väylänä itään Pakilantien kautta Tuusulantien suuntaan ja Pirkkolantien kautta länteen. Pirjontien ja Pirkkolantien risteys muodostaa aukion, jota voidaan kehittää katkaisematta Pirjontietä.

Pirkkolan Omakotiyhdistys ry on valittanut kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee asemakaavassa osoitettua korttelin 28231 tonttia 37 osoitteessa Pirjontie 28 ja Pirjontien katkaisemista liikenteeltä.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ympäristöministeriön muistiossa 23.12.2009 YM3/533/2009 todetaan muun ohella, että valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevan valtioneuvoston päätöksen tarkoittama säilyttämisvelvoite edellyttää, että viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueiden käytön suunnittelun lähtökohtina. Rakennetun kulttuuriympäristön osalta tällainen inventointi on Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009). Museovirasto on määritellyt Pirkkolan omakotialueen ja rintamamiestalot kuuluviksi valtakunnallisesti merkittäviin rakennettuihin kulttuuriympäristöihin. Asemakaavamuutosta ei ole tehty mainittujen määräysten mukaisesti.

Kaavamuutos on maakunta- ja yleiskaavan vastainen, sillä kaavoihin sisältyy rakennetun kulttuuriympäristön suojelemista koskeva merkintä. Kaavan mahdollistama viisikerroksinen talo varjostaa ympäristönsä pientaloja ja heikentää asukkaiden yksityisyyttä omilla pihoillaan. Talo tuhoaa kaupunkikuvallisesti tärkeässä kohdassa arvokkaan puutarhakaupunginosan arkkitehtonisen ja harmonisen kokonaisuuden. Kaupunginmuseon lausunnossa on todettu, että viisikerroksinen kerrostalo yksikerroksisten omakotitalojen keskellä on ristiriidassa tehokkuuden ja rakennustavan osalta. Rakennus ei muodosta porttiaihetta, vaan sijoittuu osin katualueelle rikkoen ehjien katutilojen linjaa ja näkymiä. Rakentaminen tontilla tulee sovittaa alueen rakennustapaan ja -tehokkuuteen.

Asemakaavamuutos hävittää suojelukaavalla vahvistettuja suojeluarvoja. Vuoden 1988 asemakaavan selostuksen mukaan ns. Elannon tontti kuuluu suojelukaava-alueeseen ja koko kaava-aluetta koskeva tavoite suojella aluetta edellyttää, että myös Elannon tontin täydennysrakentaminen tapahtuu alueen ominaispiirteiden ja kulttuuriarvojen suojelua kunnioittaen.

Kaavamuutos sivuuttaa alueen suojelun tavalla, joka ei ole perusteltua maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentti, pikaraitiotien rakentaminen ja asuntorakentamisen tavoitteet huomioon ottaen. Pikaraitiotien vuoksi ei ole tarpeen muuttaa kysymyksessä olevan tontin rakennusoikeutta eikä katkaista Pirjontien liikennettä. Kaavamuutos aiheuttaa haittaa, joka olisi vältettävissä pitäytymällä voimassa olevan kaavan rakennusoikeudessa, joka sallii kaksikerroksisen rakennuksen rakentamisen.

Raide-Jokerin tavoitteena on asuntotuotannon synnyttäminen raidelinjan varrelle, varsinkin pysäkkien läheisyyteen. Suunniteltu rakentaminen on marginaalinen osa kokonaisuudesta ja kiistanalainen ympäristöön sopivuutensa osalta. Lisäksi se sijoittuu pysäkkien puoliväliin.

Helsingin kaupunginasiamies on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Pirkkolan Omakotiyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on toimitettuaan asiassa katselmuksen kumonnut valituksenalaisella päätöksellään A:n ja Pirkkolan Omakotiyhdistys ry:n valituksista kaupunginvaltuuston päätöksen kortteliin 28231 muodostettavan tontin 37 sekä kaavakartalla osoitetun Pirjonaukion osalta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa. Pykälän 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

(---)

Asemakaavamuutosalue, alueen kaavoitustilanne ja kaavan tavoite

Asemakaavamuutosalue sijaitsee Pirjontien ja Pirkkolantien itäpäässä. Suunnittelualueen ympäristössä on vaihtelevaa ja eri aikoina rakentunutta rakennuskantaa. Pirkkolantien ja Lampuotilantien jälleenrakentamiskauden rakennukset ovat yksi- ja puolitoistakerroksisia puutarhojen ympäröimiä pientaloja.

Ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistamassa Uudenmaan maakuntakaavassa suunnittelualue on taajamatoimintojen aluetta ja suunnittelualuetta koskee osittain kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde -merkintä. Ympäristöministeriön 30.10.2014 vahvistamassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa suunnittelualueelle on osittain osoitettu tiivistettävän alueen merkintä sekä merkintä kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009).

Oikeusvaikutteisessa Helsingin yleiskaava 2002:ssa kaavamuutosalue on kerrostalovaltaista aluetta ja pientalovaltaista aluetta, asuminen. Kerrostalovaltaisen alueen aluemerkintä kohdistuu kaava-alueen tonteille 28222/2, 28225/4, 28210/9 ja 28209/4 ja pientalovaltaisen alueen merkintä kohdistuu tonteille 28226/30, 31 ja 28231/37. Pientalovaltaista aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään asumisen, virkistyksen ja julkisten palvelujen käyttöön sekä ympäristöhaittoja aiheuttamattomaan toimitilakäyttöön ja alueella tarpeellisen yhdyskuntateknisen huollon ja liikenteen käyttöön. Joukkoliikenteen kehämäisen runkolinjan asemineen (Jokeri, bussi tai raitiotie) linjaus on osoitettu suunnittelualueen keskelle. Pirkkolan alueelle ja läntisille Lampuotilantien varren kortteleille on osoitettu merkintä kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävä alue. Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään siten, että alueen arvot ja ominaisuudet säilyvät.

Kaupunginvaltuuston 26.10.2016 hyväksymässä Helsingin yleiskaavassa, joka on vailla lainvoimaa, alue on pääosin asuntovaltaista aluetta (A3). Pakilantien varteen sekä Pakilantien ja Pirjontien risteykseen on osoitettu lähikeskustan merkintä. Pirjontien ja Pirkkolantien kohdalle Pirkkolan ja Maunulan väliselle alueelle on osoitettu raitiotien merkintä sekä viheryhteys -merkintä.

Kaavamuutosalueella on voimassa useita asemakaavoja. Suunnittelualueen länsiosassa on katualuetta, joka on asemakaavoittamatonta aluetta. Voimassa olevissa asemakaavoissa korttelialueiden tontit ovat asuin-, liike- ja toimistorakennusten, huoltamorakennusten, seurakunnallisten ja yleisten rakennusten tontteja. Asemakaavoissa on lisäksi puisto- ja katualueita. Valituksissa kysymyksessä olevan tontin 1, muodostettava tontti 37, osalta on voimassa vuonna 1988 vahvistettu asemakaava, jossa tontti on asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (AL), jolla enimmäiskerrosluku on II ja tonttitehokkuus on e=0.4. Rakennusala on asemakaavassa osoitettu tontin keskivaiheille. Asemakaavassa Pirkkolan rintamamiestaloalue on erillispientalojen korttelialuetta, jolla ympäristö säilytetään (AO/s). Asemakaavassa ei ole tonttia 1 koskevia suojelumääräyksiä.

Asemakaavamuutoksen tavoitteena kaavaselostuksen mukaan on nykyistä rakentuneempi ja kaupunkimaisempi ympäristö, jossa Raide-Jokeri kulkee pääosin nurmipintaisella omalla kadun osallaan ajokaistoista katupuilla erotettuna. Pirjontien ja Pirkkolantien katualueet on suunniteltu uudelleen tulevaa Raide-Jokeria ja sen pysäkkejä varten. Samalla on parannettu kävely- ja pyöräily-yhteyksiä. Uusia asuinkerrostaloja on suunniteltu Pakilantien, Pirjontien, Pirkkolantien ja Maunulantien varteen. Liiketilat sijoittuvat pääasiassa Pakilantien ja Pirjontien risteyksen, pikaraitiotien pysäkin läheisyyteen. Kaavaratkaisu edesauttaa kaupungin strategisten tavoitteiden toteutumista siten, että Helsinkiä kehitetään raideliikenteen verkostokaupunkina ja täydennysrakentamista edistetään. Kaavaratkaisu mahdollistaa poikittaisen pikaraitioyhteyden rakentamisen ja lisää julkisiin liikenneyhteyksiin tukeutuvaa asuntorakentamista. Lähtökohta suunnittelulle on ollut Raide-Jokerin vaikutusalueen sekä pikaraitiotien varren tehokas kaupunkimainen aluerakenne. Joukkoliikenneyhteyden siirtäminen raiteille luo edellytyksiä kaupunginosien täydennysrakentamisen, työpaikkojen ja palvelujen seudulliselle kehittämiselle.

Asemakaavamuutoksen pääasiallinen sisältö

Asemakaavamuutoksessa Pakilantien varrelle on osoitettu asuinkerrostalojen (AK) ja erityisasumisen korttelialue (AKS). Maunulantien varrelle on osoitettu kaksi asuinkerrostalojen korttelialuetta (AK). Pirjontien eteläpuolelle on osoitettu asuinrakennusten korttelialue (A) ja erityisasumisen korttelialue (AKS). Pirkkolantien pohjoispuolelle on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialue (AK). Korttelialueilla suurin sallittu kerrosluku on IV tai V.

Pirkkolantien pohjoispuoliselle asuinkerrostalojen korttelialueelle (AK) 28231 muodostuu kaavamuutoksessa nykyisestä tontista 1 ja katualueesta valituksissa tarkoitettu tontti 37. Korttelialueen keskelle on osoitettu lounais-koillissuuntaisesti porrastetun II–V -kerroksisen asuinkerrostalon rakennusala. Rakennusala sijoittuu osin voimassa olevan asemakaavan katualueelle. Tontille on osoitettu asuntokerrosalan rakennusoikeutta enintään 1 820 kerrosneliömetriä ja liike- ja toimistotilan rakennusoikeutta vähimmäismäärältään 50 kerrosneliömetriä. Tontin Pirkkolantien puoleinen osa on osoitettu puin ja pensain istutettavaksi. Tontin koko kasvaa nykyiseen tonttiin 1 verrattuna 750 m². Tonttia 37 koskevan kaavamääräyksen mukaan uudisrakennuksen tulee sopeutua arkkitehtuuriltaan, materiaaleiltaan ja väreiltään olemassa olevaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön. Rakennuksen julkisivujen on oltava pääosin puulla verhottuja. Tontilla 37 Pirjontien ja Pirkkolantien puoleista asemakaavassa osoitettua rakennusalaa ei saa ylittää rakennukseen liittyvillä parveke-, katos- tai muilla vastaavilla rakennusosilla.

Tontin 37 koillispuolelle Maunulantien ja Pirjontien risteyksen muodostamalle alueelle on osoitettu katuaukio/tori, Pirjonaukio, joka tulee rakentaa osittain luonnonkiveä käyttäen niin, että se eroaa muusta katualueesta. Kaavamääräyksen mukaan aukiolle saa sijoittaa kioskin. Osa tontin 37 alueesta on merkitty aukionomaisesti rakennettavaksi alueen osaksi (au), joka liittyy luontevasti viereiseen katuaukioon tai katualueeseen.

Pirkkolantien varteen kaava-alueen länsiosaan on osoitettu puistoaluetta (VP). Pirkkolantien ja Pakilantien katualueiden eteläreunaan on osoitettu joukkoliikenteelle varattu alueen osa (jl).

Kaavamääräysten mukaan osa kaava-alueesta kuuluu valtakunnallisesti merkittävään rakennettuun kulttuuriympäristökohteeseen RKY 2009, Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot.

Kaavamuutoksen myötä Pirjontien risteys Maunulantien kohdalta katkaistaan moottoriajoneuvoliikenteeltä, jolloin risteysalueelle muodostuu jalankulku- ja pyöräliikenneaukio, jolla huoltoajo ja tonteille ajo sallitaan Pirjontien länsiosan kautta. Siten korttelin 28231 tontti 37 ja Pirjonaukio katkaisevat voimassa olevan asemakaavan mukaisen Pirjontien katualueen samoin kuin nykyisenlaisen ajoyhteyden Pirjontien ja Pirkkolantien väliltä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

(---)

Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin, maakuntakaavan ja yleiskaavan ohjausvaikutukseen sekä RKY-alueeseen ja rakennetun kulttuuriympäristön vaalimiseen liittyvät valitusperusteet

Valituksissa on esitetty, että kaavaratkaisussa ei oteta huomioon Pirkkolan RKY-aluetta sekä maakuntakaavaan ja yleiskaava 2002:een sisältyviä alueen rakennettua kulttuuriympäristöä koskevia määräyksiä. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että kaavamuutos on rakennetun ympäristön vaalimista koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen vastainen. Yhdistyksen valituksessa on viitattu myös valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin.

Kaava-alue rajautuu ja sisältyy osin Museoviraston laatiman inventoinnin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) kohteena osoitettuun alueeseen Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot. Kaavamuutosalueesta RKY-alueeseen sisältyvät tontit 37 (---) sekä Pirkkolantien katualuetta.

Kohteen kuvauksen mukaan Pirkkola on edustava esimerkki jälleenrakennuskaudella tyyppitalosuunnittelun ja standardoimistyön ansiosta lyhyessä ajassa pienillä resursseilla rakennetusta asuinalueesta ja ns. rintamamiestalojen asuntotuotannosta. Omakotitaloalue rakentuu vuonna 1938 laaditulle alueen rakennussuunnitelmalle ja Pirkkolassa on noin 200 omakotitalotonttia. Useimmat talot ovat yksikerroksisia, puolitoistakerroksisia taloja on Viidenrajantien ja Lampuotilantien alueella. Pirkkolan lahjatalo on pinta-alaltaan joko 53 m² tai 58 m². Useimpia taloja on laajennettu ja vuodelta 1947 on peräisin lahjatalojen laajentamisen tyyppipiirustus. Yhtenäisen alueen kaikki rakennukset on rakennettu tyyppipiirustusten mukaan, puusto on saman ikäistä ja pihapiirit hoidettuja. Alueen keskellä on puisto puroineen. Kaartuvat pienimittakaavaiset katunäkymät johtuvat pienestä tonttikoosta ja tulos on tiivis ja kaupunkimainen.

Pirkkolan rintamamiestalojen muodostama yhtenäinen omakotialue on kohteena mainittu myös Helsingin yleiskaava 2002:ta laadittaessa huomioon otettavana olleessa Museoviraston inventoinnissa Rakennettu kulttuuriympäristö, Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt, 16/1993.

Pirkkolan pientaloalueella sijaitsevalla, kaavamuutoksen mukaisella korttelin 28231 tontilla 37 osoitteessa Pirjontie 28 on yksikerroksinen asuin- ja liikerakennus, joka toimii tällä hetkellä muun muassa vuokrattavana juhlatilana. Rakennus on valmistunut vuonna 1940 ja siinä on toiminut Pirkkolan Elannon myymälä vuoteen 1994. Helsingin kaupunginmuseo on kaavaluonnoksesta antamassaan lausunnossa 31.3.2016 todennut muun ohella, että Pirjontie 28:n rakennus jää RKY 2009 rajauksen piiriin. Nykyinen rakennus sijoittuu aukiomaisen muodon saaneen Pirjon-Pirkkolantien risteykseen. Olemassa oleva rakennus tulisi ensisijaisesti ylläpitää nykymuodossaan, ja vain, mikäli välttämätöntä, korvata ympäristöön hyvin sovittuvalla uudisrakennuksella. Esitetty asuinkerrostalo osana RKY 2009 miljöötä poikkeaa olennaisesti ympäristön ominaispiirteistä eikä ratkaisuna ole mahdollinen. Rakennus- ja kulttuurihistoriallisesti huomattavan arvokas alue tulee täydennysrakentaa alueen rakenteeseen hyvin sovittuvalla tavalla, jossa tehokkuus määräytyy alueellisen tarkastelun perusteella.

Kaavoittaja on vastineessaan kaupunginmuseon lausuntoon todennut, että Pirjontie 28:n tontin viitesuunnittelusta luonnosvaiheen jälkeen on vastannut hakijan arkkitehtikonsultti. Kaupunkisuunnitteluvirasto on ohjannut konsulttityötä. Kaavaratkaisussa tontille on mahdollista rakentaa porrastuva rakennusmassa, jossa Pirjonaukiota reunustava rakennusosa on viisikerroksinen ja Pirkkolantien puoleisen pientalorivin jatkeena oleva pääty on kaksikerroksinen. Rakennus täydentää kaupunkikuvallisesti tärkeää paikkaa. Modernilla puuarkkitehtuurilla ja mielenkiintoisella rakennusmuodolla korostetaan tontin merkittävyyttä uuden ja vanhan kaupunkirakenteen liitoskohdassa. Pakilantien varteen on aiemmin hyväksytty kaupunkisuunnittelulautakunnassa maankäytön suunnitteluperiaatteet, joissa alueelle esitetään pääosin neljäkerroksista kerrostalorakentamista. Periaatteissa on Pirjontien ja Pakilantien risteysalue merkitty porttialueeksi, jossa myös viisikerroksinen rakentaminen on perusteltua. Kaavaratkaisussa Pakilantien varren rakennukset ovat viisikerroksisia ja sijoittuvat Pakilantien puoleiselle tontin osalle. Kaavaehdotuksessa esitetty täydennysrakentaminen ei heikennä kulttuuriympäristön arvoa eikä tuhoa alueen luonnetta. Uusi rakentaminen luo alueelle uuden, tämän hetkisiä kaupunkisuunnittelun tavoitteita ja päämääriä ilmaisevan rakentamisen kerrostuman.

Voimassa olevassa maakuntakaavassa tonttia 37 koskee valtakunnallisesti merkittävän RKY-alueen merkintä ja yleiskaavassa kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävää aluetta koskeva merkintä. Yleiskaava 2002:n kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan vaikutukset kohdistuvat arvokkaiden alueiden rajautumiseen tai miljööseen kokonaisuutena. Yleiskaavan kulttuurihistoriallista arvoa osoittavien aluemerkintöjen keskeisenä tavoitteena on osoittaa, mitkä ovat Helsingin rakennetun ympäristön ominaispiirteet ja keskeiset arvot ja kuinka nämä integroidaan kaupunkisuunnitteluun. Voimassa olevassa asemakaavassa Pirkkolan pientaloaluetta koskee merkintä erillispientalojen korttelialue, jolla ympäristö säilytetään (AO/s). Tontille 37 ei ole osoitettu alueellista suojelumerkintää eikä tontilla sijaitsevaa rakennusta ole suojeltu asemakaavassa.

Kaavaselostuksen mukaan jatkosuunnittelun lähtökohtia ovat Pirjonaukion asema sisääntulona kulttuurihistoriallisesti arvokkaalle Pirkkolan jälleenrakennuskauden omakotialueelle sekä Pirjontien näkymä- ja kulkuyhteysakseli Pirkkolan urheilupuiston suuntaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että RKY-alueen Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot suojeluarvo perustuu keskeisesti laajan rakennetun alueen yhtenäisyyteen ja miljööseen kokonaisuutena. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että merkittävät kulttuuriympäristöjen arvot säilyvät. Maakuntakaava edellyttää alueen arvojen huomioon ottamista asemakaavaa muutettaessa. Oikeusvaikutteinen Helsingin yleiskaava 2002 puolestaan edellyttää alueen kehittämistä siten, että sen arvot ja ominaisuudet säilyvät. Nämä alueen suunnittelun lähtökohdat, jotka edellyttävät RKY-merkinnän huomioon ottamista suunnittelun lähtökohtana, eivät sellaisenaan kuitenkaan estä täydennysrakentamista alueella, mikäli se voi tapahtua suojeluarvot säilyttäen.

RKY-alue, Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot, muodostaa Pirjontien ja Pirkkolantien pohjoispuolelle yhtenäisesti rakentuneen kokonaisuuden, jolla omakotitalot sijaitsevat suhteellisen pienillä tonteilla ja ovat enimmillään 1½-kerroksisia ja kooltaan pieniä. Tontista 1 ja katualueesta muodostettava RKY-alueen muita tontteja huomattavasti suurempi tontti 37 työntyy Pirjontielle kaventaen Pirjontien aukiomaista risteysaluetta ja katkaisten kadun itä-länsi-suuntaisia avoimia näkymiä.

Kaavaratkaisun mahdollistama Pirjontien osalla enimmillään V-kerroksinen asuinkerrostalo poikkeaa massoittelultaan ja korkeudeltaan merkittävästi RKY-alueen maankäytöstä ja sulkee aluetta Pakilantien ja Maunulantien suunnasta lähestyttäessä näkymiä vehreälle ja matalasti rakentuneelle Pirkkolan RKY-alueelle. Suunniteltu rakentaminen muodostaa Pirkkolantien eteläpuolelle osoitetun enimmillään V-kerroksisen rakentamisen kanssa maisemallisesti sidoksisen kerrostaloalueen, joka tontin 37 osalta loukkaa yhtenäisen RKY-alueen suojeluarvoja. Rakentamisen porrastamisella ja kaavamääräysten mukaisella rakennuksen ulkoasun sopeuttamisella arkkitehtuuriltaan, materiaaleiltaan ja väreiltään olemassa olevaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön ei ole rakentamisen sijoittelu, määrä ja massoittelu huomioon ottaen saavutettavissa RKY-alueen suojeluarvot riittävästi huomioon ottavaa vaikutusta.

Aluetta koskevan yleiskaava 2002:n merkinnän perusteella lähtökohtana on Pirkkolan omakotialueen kehittäminen siten, että alueen arvot ja ominaisuudet säilyvät. Asemakaavaratkaisu, joka mahdollistaa esitetyn rakentamisen, ei lähtökohtaisesti täytä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavan laatimiselle asetettua vaatimusta rakennetun ympäristön säilyttämisestä eikä ota riittävällä tavalla huomioon yleiskaavan alueen arvojen ja ominaisuuksien säilyttämistä koskevia määräyksiä.

Kaavaratkaisun lainmukaisuuden arvioinnissa on rakennetun kulttuuriympäristön vaalimista koskevien vaatimusten ohella otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyt muut asemakaavan sisältövaatimukset ja yleiskaava. Asemakaavamuutoksen tavoitteena on mahdollistaa täydennysrakentaminen ja lisätä asuinrakentamista Raide-Jokerin reitin varrelle. Asemakaavan sisältövaatimuksista aiheutuvat vastakkaiset intressit on otettava huomioon arvioitaessa sitä, minkä laajuista kulttuuriympäristön säilyttämistä yleiskaava ja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin säännös rakennetun ympäristön vaalimiselta Pirkkolan omakotialueen osalta edellyttävät.

Raide-Jokeri on noin 25 kilometrin mittainen Helsingin Itäkeskuksen ja Espoon Keilaniemen välille rakennettava pikaraitiotielinja. Tavoitteena on lisätä asuntorakentamista Raide-Jokerin linjauksen varrelle ja tiivistää kaupunkirakennetta. Suunnittelualueelle on osoitettu asuinrakentamista yhteensä 21 772 kerrosneliömetriä, josta tontille 37 on osoitettu 1 820 kerrosneliömetriä. Asemakaavan kumoamisella tontin 37 ja Pirjonaukion osalta ei ole pikaraitiotien toteuttamiseen nähden haitallista vaikutusta, kun otetaan huomioon suunnittelualueen koko sekä sille pikaraitiotien varrelle osoitetut yhteensä seitsemän asuinrakentamisen korttelialuetta ja niille osoitettu rakentaminen.

Hallinto-oikeus katsoo, kun otetaan huomioon voimassa olevan yleiskaavan kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävää aluetta koskeva merkintä, suunnittelualueen sijainti suhteessa RKY-alueeseen sekä asemakaavan rakennetun ympäristön vaalimista koskeva sisältövaatimus, että kaavaratkaisua on tontin 37 ja Pirjonaukion osalta pidettävä lainvastaisena.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (410/2015) 135 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 50 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen (eri mieltä) ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös, jolla kaupunginvaltuuston päätös on kumottu korttelin 28231 muodostettavan tontin 37 sekä kaavakartalla osoitetun Pirjonaukion osalta, kumotaan.

Vaatimusten tueksi valittaja on uudistanut aikaisemmin lausumansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asemakaavassa on otettu riittävästi huomioon voimassa oleva Helsingin yleiskaava 2002. Oikeusvaikutteisen yleiskaavan ohjausvaikutus asemakaavan muuttamiseen ei vaadi sen ehdotonta noudattamista. Kaavan tavoitteena on ollut Raide-Jokerin vaikutusalueen sekä pikaraitiotien varren tehokas ja laadukas kaupunkimainen aluerakenne.

Asemakaavaratkaisu ei loukkaa rakennetun ympäristön vaalimista koskevaa asemakaavan sisältövaatimusta. Tontin 37 nykyistä liikerakennusta ei ole suojeltu voimassa olevassa asemakaavassa. Rakennuksen korvaamista uudisrakennuksella on pidetty tarpeellisena. Tontille osoitettu uusi rakennus on julkisivumateriaaleiltaan yhteensovitettu olemassa oleviin rakennuksiin.

Museoviraston RKY-alueista antaman ohjeen mukaan laajoissa kulttuuriympäristöissä suojelu ei koske jokaista RKY-rajauksen sisäpuolella olevaa rakennusta vaan kohdistuu alueen historiallisten ominaispiirteiden vaalimiseen. RKY-inventointi ohjaa yksityiskohtaista suunnittelua siten, että alueen säilyttäminen tulee olla kaavoituksen lähtökohtana. Kaavoituksen yhteydessä voidaan antaa suojelumääräyksiä ja harkita täydennysrakentamisen ja korvaavan uudisrakentamisen mahdollisuuksia.

Tontti 37 sijaitsee RKY-alueen rajalla, aukiomaisella risteysalueella, joka nykymuodossaan on liikenteellisesti ja tilallisesti epämääräinen. Tontin asema on kaupunkikuvallisesti merkittävä. Tontti on näkymän päätteenä Pirjontielle ja rajaa Pirkkolantien ja Pirjontien risteystä. Tontille osoitetulla rakentamisella on kaupunkikuvallista vaikutusta RKY-alueeseen lähinnä lähestyttäessä Pirkkolantietä idästä. Tontille 37 osoitettu rakennus toimisi visuaalisena päätteenä Pirjontielle ja rajaisi uudelleen muotoiltua katualuetta. Rakentamisella ei ole merkityksellistä vaikutusta RKY-alueen sisäiseen kaupunkikuvaan tai alueen yhtenäisen rakennuskannan muodostamaan kokonaisuuteen.

Ympäröivä alue on lähtökohdiltaan kerrostunutta, eri aikakausina ja eri kaupunkisuunnittelullisten tavoitteiden mukaan syntynyttä esikaupunkia. Asemakaavamuutoksen mukaiset Pirjontien ja Pirkkolantien eteläpuolelle sijoitettavat uudet kerrostalot muuttavat pientaloalueen nykyistä rakennetta ja katunäkymiä. Kaavamuutoksen mukainen rakentaminen erottuisi ympäristöstään selvemmin kuin tontilla nykyisin sijaitseva liikerakennus. Uuden rakennuksen suurempi koko olisi paremmin suhteessa asemakaavan mukaiseen Pirkkolantien eteläpuoliseen uudisrakentamiseen. Uusi rakentaminen liittyy tähän jatkumoon, jossa kaupunki mielletään historiallisen kehityksen tuloksena, jatkuvasti muuttuvana ja kehittyvänä alueena.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaavamuutos ei tontin 37 osalta täytä asemakaavan sisältövaatimuksia. Yleiskaava 2002 sisältää velvoitteen suojella Pirkkolan RKY-alueen kulttuuri-, maisema- ja rakennustaiteellisia arvoja. Yleiskaava ei ole ollut riittävästi ohjeena asemaakaavaa laadittaessa.

Kaavamuutoksella toteutetaan valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita luomalla edellytykset Raide-Jokerin varren täydennysrakentamiselle Maunulassa ja Pirkkolassa. Tämän tavoitteen toteuttaminen ei edellytä yhden kerrostalon rakentamista tontille 37. Tontille esitetty viisikerroksinen kerrostalo ei turvaa kaava-alueen monimuotoisuutta ja kerroksisuutta, vaan rikkoo sitä heikentämällä olennaisesti Pirkkolan RKY-alueen suojeluarvoja.

Pirkkola on erittäin hyvin säilynyt alkuperäisen asemakaavan, pientalorakentamisen, pihasuunnitelmien ja miljöiden kokonaisuus. Museovirasto arvioi, että Pirkkola on kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurisesti valtakunnallisesti merkittäviksi luokiteltujen jälleenrakennuskauden seitsemän arvostetuimman pientaloalueen joukossa. Tontilla 37 sijaitseva liikerakennus, vanha Elannon kauppa, ei ole rakennuksena suojeltu, mutta se on rakennettu saman alkuperäisen suunnitelman mukaisesti kuin Pirkkolan pientaloalue.

Valtioneuvoston RKY 2009 -suojelua koskevan päätöksen ja ympäristöministeriön ohjeiden mukaan Museovirasto tai sen alueellinen edustaja on kulttuuriympäristöjen suojelussa asiantuntija, joka arvioi suojelutavoitteiden toteutumista harkittaessa kaavan muuttamista RKY-alueella. Helsingin kaupunginmuseo on lausunnossa vastustanut kaavaehdotusta tontin 37 osalta.

Tontilla 37 nykyisin sijaitseva liikerakennus on aktiivisesti käytössä kokous- ja juhlatilana. Rakennuksen edessä oleva aukio tarjoaa nykyisellään tilan tapahtumien järjestämiselle. Asemakaavassa tontille osoitettaisiin nykyistä vähemmän julkista tilaa ja aukiosta jäisi jäljelle vain tynkä. Kaavan mukainen rakentaminen muuttaisi yksikerroksisen pientaloalueen kaupunkikuvaa kaikista suunnista katsottuna ja katkaisisi osan Pirjontien näkymää.

Pirkkolan Omakotiyhdistys ry on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Tontille 37 osoitettu rakentaminen ja nykyisen aukion supistaminen heikentävät Pirjontien tärkeää maisemanäkymää. Pirkkolan RKY-alueen suojeluarvot heikkenevät, jos tontille sallitaan korkeaa rakentamista. Rakentaminen rikkoo Pirkkolan pientaloalueen yhtenäistä kokonaisuutta. Kaavamuutoksella ei yhden tontin osalta ole merkitystä kaupungin asuntotuotannon kannalta. Kaupunki ei ole esittänyt perusteita museoviranomaisen kaavaehdotuksesta antaman lausunnon sivuuttamiselle.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista ja rakennetusta kulttuuriympäristöstä ympäristöministeriön antaman ohjeen (Ym 3/533/2009) mukaan erityisesti laaja-alaisissa RKY-kohteissa aluerajauksen sisällä olevien yksittäisten rakennusten tai ympäristön osien säilyttämistarve arvioidaan tapauskohtaisesti. Vajaakäytössä olevien rakennusten osalta tulee olla mahdollista harkita kaupunkimaista täydennysrakentamista.

RKY-aluerajauksen perusteena ovat Pirkkolan alueen ruotsalaistalot. Ruotsalaistalojen kokonaisuus ja suojeluarvot eivät heikkene, vaikka alueen reunaan osoitetaan uutta rakentamista.

Asemakaavamuutoksessa tontille 37 osoitetun rakennusalan koillisnurkka sijoittuu Pirjontien olemassa olevan katutilan ajoväylän eteläreunaan. Pirjontien katualue on Pirkkolan alueella kaupunkirakenteeseen suhteutettuna leveä. Katualueesta lähes puolet on viherpintaista kadunvartta. Uusi rakennus sijoittuu tälle kadunvarren viheralueelle, ei olemassa olevan ajoväylän tai jalkakäytävän päälle.

Asemakaavamuutoksessa on osoitettu kooltaan 1 032 m²:n suuruinen toriaukio. Nykyisin ajoväylien ympäröimä aukiomainen alue on kooltaan noin 480 m². Voimassa olevassa kaavassa alue on katualuetta. Asemakaavamuutoksessa osoitetulla katuaukio/tori -merkinnällä nykyinen ja tuleva toritoiminta saa tukevamman perusteen.

Katselmus

Korkein hallinto-oikeus on 4.9.2019 toimittanut katselmuksen asemakaavan muutoksen alueella Helsingin kaupungin 28. kaupunginosassa osoitteessa Pirjontie 28 ja sen ympäristössä.

Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin ja lähetetty tiedoksi katselmukseen kutsutuille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunginvaltuuston päätös jää siten kokonaisuudessaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä samassa laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Valtioneuvoston päätöksissä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (VNp valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000 ja niiden tarkistamisesta 13.11.2008) on todettu kulttuuri- ja luonnonperinnön, virkistyskäytön ja luonnonvarojen osalta muun muassa, että erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.

Asiassa saatu selvitys

Valitus koskee asemakaavamuutosta korttelin 28231 nykyisen tontin 1 ja Pirjontien katualueen osalta. Tontilla osoitteessa Pirjontie 28 on yksikerroksinen asuin- ja liikerakennus, joka toimii tällä hetkellä muun muassa vuokrattavana juhlatilana. Tontti on vuonna 1988 vahvistetussa asemakaavassa asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (AL), jolla enimmäiskerrosluku on II ja tonttitehokkuus e=0.4. Tonttiin ei voimassa olevassa asemakaavassa kohdistu suojelumerkintöjä.

Asemakaavamuutoksessa tontti 1 ja osa katualuetta on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueen (AK) tontiksi 37. Tontin keskelle on osoitettu lounais-koillissuuntaisesti porrastetun II–V-kerroksisen asuinkerrostalon rakennusala. Tontille on osoitettu rakennusoikeutta enintään 1 870 kerrosneliömetriä, josta asuntokerrosalan rakennusoikeutta enintään 1 820 kerrosneliömetriä ja liike- tai toimistotilan rakennusoikeutta vähimmäismäärältään 50 kerrosneliömetriä. Tontin Pirkkolantien puoleinen osa on osoitettu puin ja pensain istutettavaksi. Tontin koko kasvaa nykyiseen tonttiin 1 verrattuna 750 m². Tonttia 37 koskevan kaavamääräyksen mukaan uudisrakennuksen tulee sopeutua arkkitehtuuriltaan, materiaaleiltaan ja väreiltään olemassa olevaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön. Rakennuksen julkisivujen on oltava pääosin puulla verhottuja. Tontilla 37 Pirjontien ja Pirkkolantien puoleista asemakaavassa osoitettua rakennusalaa ei saa ylittää rakennukseen liittyvillä parveke-, katos- tai muilla vastaavilla rakennusosilla.

Tontin 37 koillispuolelle Maunulantien ja Pirjontien risteyksen muodostamalle alueelle on osoitettu katuaukio/tori, Pirjonaukio, joka tulee rakentaa osittain luonnonkiveä käyttäen niin, että se eroaa muusta katualueesta. Kaavamääräyksen mukaan aukiolle saa sijoittaa kioskin. Osa tontin 37 alueesta on merkitty aukionomaisesti rakennettavaksi alueen osaksi (au), joka liittyy luontevasti viereiseen katuaukioon tai katualueeseen. Alue tulee rakentaa laadukkain materiaalein, puin ja istutuksin.

Pirkkolantien ja Pirjontien itäosan katualueiden eteläreunaan on osoitettu joukkoliikenteelle varattu alueen osa (jl).

Kaavaselostuksen mukaan Pirjontien risteys Maunulantien kohdalta katkaistaan moottoriajoneuvoliikenteeltä, jolloin risteysalueelle muodostuu jalankulku- ja pyöräliikenneaukio, jolla huoltoajo ja tonteille ajo sallitaan Pirjontien länsiosan kautta.

Alueella asemakaavaa ja asemakaavan muutosta hyväksyttäessä voimassa olleessa oikeusvaikutteisessa Helsingin yleiskaava 2002:ssa valituksen kohteena oleva alue on ollut osa pientalovaltaista asuinaluetta. Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään asumisen, virkistyksen ja julkisten palvelujen käyttöön sekä ympäristöhaittoja aiheuttamattomaan toimitilakäyttöön ja alueella tarpeellisen yhdyskuntateknisen huollon ja liikenteen käyttöön. Joukkoliikenteen kehämäisen runkolinjan asemineen (Jokeri, bussi tai raitiotie) linjaus on osoitettu valituksenalaisen alueen viereen. Alueelle kohdistuu merkintä kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja maisemakulttuurin kannalta merkittävä alue. Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään siten, että alueen arvot ja ominaisuudet säilyvät.

Alueella on tullut 5.12.2018 eli valituksenalaisen asemakaavan muutoksen hyväksymisen jälkeen voimaan kaupunginvaltuuston 26.10.2016 hyväksymä oikeusvaikutteinen Helsingin uusi yleiskaava, jossa valituksen kohteena oleva alue on asuntovaltaista aluetta (A3), jonka korttelitehokkuus on pääasiassa e=0.4–1.2. Pirjontien ja Pirkkolantien kohdalle Pirkkolan ja Maunulan väliselle alueelle on osoitettu raitiotien merkintä. Asemakaavamuutosaluetta koskee määräys valtakunnallisesti merkittävästä rakennetusta kulttuuriympäristöstä. Määräyksen mukaan suunnittelussa on sovitettava yhteen kaavassa osoitettu maankäyttö ja maisema- ja kulttuuriympäristöarvot.

Ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistamassa Uudenmaan maakuntakaavassa suunnittelualue on taajamatoimintojen aluetta ja suunnittelualuetta koskee osittain Kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde -merkintä. Ympäristöministeriön 30.10.2014 vahvistamassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa suunnittelualueelle on osittain osoitettu tiivistettävän alueen merkintä sekä merkintä Kulttuuriympäristön vaalimisen kannalta tärkeä alue, tie tai kohde, valtakunnallisesti merkittävä (RKY 2009).

Asemakaavamuutosalue sisältyy Museoviraston laatiman inventoinnin Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009) kohteena osoitettuun alueeseen Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot. Kohdekuvauksen mukaan Pirkkola on edustava esimerkki jälleenrakennuskaudella tyyppitalosuunnittelun ja standardoimistyön ansiosta lyhyessä ajassa pienillä resursseilla rakennetusta asuinalueesta. Yhtenäisen alueen kaikki rakennukset on rakennettu tyyppipiirustusten mukaan, puusto on samanikäistä ja pihapiirit hoidettuja.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on kumonnut asemakaavan tontin 37 ja Pirjonaukion osalta Helsingin yleiskaavan 2002 ohjausvaikutuksen ja asemakaavan rakennetun ympäristön suojelemista koskevan sisältövaatimuksen vastaisena. Hallinto-oikeus on asiaa harkitessaan ottanut huomioon myös merkittävien kulttuuriympäristöjen arvojen säilymistä koskevan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteen sekä maakuntakaavan. Korkeimman hallinto-oikeuden on Helsingin kaupunginhallituksen valituksen johdosta ratkaistava, onko asemakaava kumotuilta osin lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla.

Asemakaavan sisältöä ohjaavat oikeudellisesti sitovasti valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, yleispiirteiset kaavat ja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädetyt sisältövaatimukset. Kaupunginvaltuustolla on oikeus painottaa kaavan erilaisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan punninnassa laissa edellytetyllä asianmukaisella painoarvolla huomioon.

Alueella on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava. Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 3 momentti ja 42 §:n 1 momentti huomioon ottaen maakuntakaavan 32 §:n 1 momentin oikeudellinen ohjausvaikutus koskee asemakaavan muuttamista vain silloin, kun alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Kaupunginvaltuuston hyväksyessä asemakaavamuutoksen 7.6.2017 alueella on ollut oikeusvaikutteisena yleiskaavana voimassa Helsingin yleiskaava 2002, joka yleispiirteisenä kaavana on ohjannut asemakaavoitusta. Kaupunginvaltuusto oli kuitenkin jo vuonna 2016 eli ennen asemakaavan muutoksen hyväksymistä hyväksynyt alueelle uuden oikeusvaikutteisen yleiskaavan, joka on asemakaavan muutoksen hyväksymisen jälkeen tullut voimaan. Uusi yleiskaava voidaan selvitysaineistona ottaa osaltaan huomioon arvioitaessa sitä, onko asemakaavamuutos yleiskaavan ohjausvaikutuksen vastainen.

Valituksenalaisen alueen sisältyminen RKY-alueeseen on otettu kaavamääräyksenä huomioon sekä aiemmassa että nykyisin voimassa olevassa yleiskaavassa. RKY-alueella on asemakaavoituksessa oikeudellista merkitystä myös edellä selostetun valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteen kautta, koska mainittu erityistavoite on ollut voimassa asemakaavan hyväksymisestä päätettäessä. Samoin RKY-alueella on merkitystä arvioitaessa sitä, täyttyykö asemakaavan sisältövaatimus, joka edellyttää rakennetun ympäristön vaalimista ja kieltää rakennettuun ympäristöön liittyvien erityisten arvojen hävittämisen. Asiassa on siten keskeistä se, onko asemakaavan muutosalueen sijainti RKY-alueella esteenä valituksenalaisen asemakaavamuutoksen hyväksymiselle.

Edellä mainitut alueen suunnittelun lähtökohdat, jotka edellyttävät RKY-alueen huomioon ottamista, eivät estä täydennysrakentamista RKY-alueen sisälläkään, mikäli se voi tapahtua alueen suojeluarvot säilyttäen. Tätä arvioitaessa on merkitystä erityisesti niillä seikoilla, joita RKY-alueella on haluttu säilyttää. RKY-inventoinnin ”Pirkkolan omakotialue ja rintamamiestalot” kohdekuvauksen mukaan RKY-alueella säilytettävä arvo on yhtenäinen niin sanotuista ruotsalaistaloista koostuva rakennuskanta pihapiireineen.

Voimassa olevassa asemakaavassa sen mukaisella tontilla 1 ja tontilla sijaitsevalla rakennuksella ei ole suojelumerkintää. Voimassa oleva asemakaava mahdollistaa siten tontin 37 kohdalla nykyisin olevan rakennuksen purkamisen ja kaksikerroksisen asuin-, liike- tai toimistorakennuksen rakentamisen.

Korkeimman hallinto-oikeuden katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella asemakaavamuutoksella tontille 37 osoitettu II–V-kerroksinen asuinkerrostalo poikkeaa kokoluokaltaan ja massoittelultaan merkittävästi RKY-alueella toteutuneesta pientalorakentamisesta. Pientaloja selvästi korkeamman rakennuksen sijoittaminen omakotialueen reunalle muuttaa väistämättä lähiympäristön kaupunkikuvaa.

Kaavamuutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että tontti 37 ja Pirjonaukio sijaitsevat laajan RKY-alueen reunassa, leveähkön katualueen varressa ja osittain nykyisten katujen risteysalueella. Risteysalueen ja sen lähiympäristön maisemakuva muuttuu joka tapauksessa merkittävästi Pirjontien eteläpuolelle osoitetun IV-kerroksisten asuinrakennusten korttelin 28210 sekä tonttia 37 vastapäätä Pirkkolantien toisella puolen sijaitsevan tien suuntaisten V-kerroksisten asuinkerrostalojen korttelin 28222 rakentamisen johdosta. Tontille 37 asemakaavamuutoksessa osoitettu rakentaminen niveltyy kaupunkikuvallisesti tähän vastapäisille korttelialueille osoitettuun kerrostalorakentamiseen.

Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella tontille 37 osoitetun rakentamisen kaupunkikuvallinen vaikutus Pirkkolan RKY-alueella on tontin 37 lähialuetta lukuun ottamatta vähäinen. Osaltaan rakentamisen maisemallista vaikutusta vähentävät asemakaavassa määrätty rakennuksen kerrosluvun porrastus ja kaavamääräykset, jotka edellyttävät rakennuksen ulkoasun sopeuttamista arkkitehtuuriltaan, materiaaleiltaan ja väreiltään olemassa olevaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen rakennettuun ympäristöön. RKY-alueen sisällä rakennuskannan ja maisemakuvan yhtenäisyys säilyy tontin 37 rakentamisesta riippumatta ennallaan. Korkein hallinto-oikeus arvioi, toisin kuin hallinto-oikeus, että RKY-alueen keskeiset suojeluarvot säilyvät.

Tontin 37 rakennusalan laajeneminen osin Pirjontielle kaventaa jonkin verran nykyistä Pirjontien suuntaista avointa näkymää. Pirjontien kyseisen osan visuaalinen asema ja katunäkymä ylipäätään muuttuu valitussa kaavaratkaisussa, ja tontille 37 asemakaavassa osoitettu rakennus on tarkoitettukin toimimaan eräänlaisena päätteenä Pirjontielle. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella voidaan silti arvioida, että kyseinen näkymä säilyy uudelleen muotoillusta katualueesta huolimatta. Osaltaan tätä turvaa kaavassa osoitettu Pirjonaukio. Kaava ei ole tältä osin RKY-alueen kulttuuriympäristön säilymistä koskevan suojelutavoitteen vastainen.

Asemakaavamuutoksella ei ole merkityksellistä vaikutusta Pirkkolan RKY-alueen sisäiseen kaupunkikuvaan tai alueen yhtenäisen rakennuskannan muodostamaan kokonaisuuteen ja miljööseen. RKY-alueen kulttuurihistorialliset, rakennustaiteelliset ja maisemakulttuurin mukaiset ominaispiirteet säilyvät asemakaavamuutoksessa tontille 37 osoitetusta rakentamisesta ja Pirjontien kaventumisesta huolimatta. Maisemakuvan muuttuminen RKY-alueen reunalla ei merkitse rakennetun ympäristön erityisten arvojen häviämistä.

Yhteenveto ja lopputulos

Asemakaavamuutos ei ennalta arvioiden heikennä RKY-kohteen rakennetun kulttuuriympäristön arvoja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten vastaisesti.

Asemakaavamuutoksessa on otettu riittävästi huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja oikeusvaikutteinen yleiskaava eikä kaavapäätös ole rakennetun ympäristön vaalimista ja siihen liittyvien erityisten arvojen hävittämiskieltoa koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen vastainen. Kaupunginvaltuusto on voinut harkintavaltansa puitteissa hyväksyä asemakaavamuutoksen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Helsingin kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan ja asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jää siten kokonaisuudessaan voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Satu Sundberg.

Patentti- ja rekisterihallitus oli huomauttanut tavaramerkin rekisteröintiä hakeneelle yhdistykselle, että rekisteröinti edellytti tavaramerkissä olevan Suomen valtion leijonavaakunaa muistuttavan kuvion vuoksi sisäministeriön lupaa. Ministeriö oli hylännyt yhdistyksen lupahakemuksen. Hallinto-oikeus oli jättänyt yhdistyksen valituksen tutkimatta ja siirtänyt asian markkinaoikeudelle. Markkinaoikeus oli jättänyt yhdistyksen valituksen sisäministeriön hallintoasiassa tekemää päätöstä koskevana toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus hyväksyi yhdistyksen valituksen markkinaoikeuden päätöksestä ja siirsi asian toimivaltaisen tuomioistuimen eli hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei sisäministeriön päätöksenteossa ollut kysymys tavaramerkkilain soveltamisesta vaan ministeriön tekemästä hallintopäätöksestä, johon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut jättää yhdistyksen valitusta tutkimatta eikä siirtää asiaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Tavaramerkkilaki (7/1964) 14 § 1 momentti 3 kohta ja 51 §

Hallintolainkäyttölaki 7 §

Laki patentti- ja rekisterihallituksesta 6 § 1 momentti 5 kohta

Valtioneuvoston asetus sisäministeriöstä 1 § 19 kohta

Päätös, jota muutoksenhakemus koskee

Markkinaoikeus 15.8.2018 nro 413/18

Asian tausta ja aikaisempi käsittely

Suomen Hypoteekkiyhdistys on 31.1.2017 hakemuksella numero T201750264 hakenut tavaramerkin HYPON TONTTIKONSEPTI (kuvio) rekisteröintiä palveluille luokassa 36.

Kuva

Patentti- ja rekisterihallitus on 2.5.2017 antamallaan välipäätöksellä ilmoittanut Suomen hypoteekkiyhdistykselle huomautuksenaan, että merkissä esiintyvä leijonakuvio on sekoitettavissa Suomen valtion viralliseen leijonavaakunaan (tavaramerkkilaki 14 § 1 momentti 3 kohta). Yhdistyksen merkki on rekisteröitävissä, mikäli Patentti- ja rekisterihallitukselle toimitetaan sisäministeriön lupa merkin rekisteröintiin.

Suomen Hypoteekkiyhdistys on 14.5.2017 hakenut sisäministeriöltä lupaa merkkinsä rekisteröintiin.

Sisäministeriö on 8.8.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt hakemuksen. Päätöksen mukaan sisäministeriö ei myönnä yhdistykselle tavaramerkkilain (7/1964) 14 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista lupaa merkin rekisteröintiin.

Sisäministeriön päätökseen on siihen liitetyn valitusosoituksen mukaan saanut hakea hallintolainkäyttölain 7 §:n nojalla muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Suomen Hypoteekkiyhdistys on valittanut sisäministeriön päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että yhdistykselle ensisijaisesti myönnetään lupa hakemaansa rekisteröintiin tai että asia toissijaisesti palautetaan sisäministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Yhdistys on lisäksi vaatinut, että sisäministeriö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Helsingin hallinto-oikeus on 10.10.2017 antamallaan päätöksellä poistanut sisäministeriön päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja siirtänyt valituksen markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tavaramerkkilain 42 §:n 1 momentin mukaan tähän lakiin perustuvat riita- ja hakemusasiat käsitellään markkinaoikeudessa.

Patentti- ja rekisterihallitus on tavaramerkin rekisteröintiä koskevaa hakemusta käsitellessään varannut valittajalle tilaisuuden toimittaa tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu sisäministeriön lupa Suomen vaakunaan sekoitettavissa olevan leijonakuvion käyttämiseen tavaramerkin osana. Valituksenalaisella päätöksellä sisäministeriö ei ole antanut lainkohdassa tarkoitettua lupaa valittajalle.

Koska asiassa on kyse myös ministeriön päätöksen osalta tavaramerkkilakiin perustuvan hakemusasian käsittelystä ja tavaramerkkilakiin perustuvat hakemusasiat kuuluvat markkinaoikeuden toimivaltaan, ei hallinto-oikeus ole toimivaltainen tutkimaan valitusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Hallintolainkäyttölaki 3 ja 30 §

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 § ja 5 luku 1 §

Hallinto-oikeus on ilmoittanut, ettei sen päätökseen saa hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin nojalla hakea muutosta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään jättänyt Suomen Hypoteekkiyhdistyksen valituksen pääasian osalta tutkimatta ja hylännyt sen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Sisäministeriö on 8.8.2017 tekemällään päätöksellä päättänyt olla myöntämättä Suomen Hypoteekkiyhdistykselle tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista lupaa käyttää Suomen vaakunaan sekoitettavissa olevaa kuvaa rekisteröitäväksi haetussa tavaramerkissä. Helsingin hallinto-oikeus on siirtänyt tätä sisäministeriön päätöstä koskevan Suomen Hypoteekkiyhdistyksen valituksen markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiassa on kysymys tavaramerkkilain 42 §:n 1 momentin mukaisesta hakemusasiasta. Suomen Hypoteekkiyhdistys on pitänyt hallinto-oikeuden päätöstä oikeana todeten myös asian olevan valitusasia.

Markkinaoikeudessa on nyt kysymys markkinaoikeuden toimivallasta tutkia puheena oleva sen käsiteltäväksi siirretty asia. Tässä ratkaisussa tutkimisen edellytyksiä on arvioitu siitä näkökulmasta, että asia tulisi tutkia markkinaoikeudessa oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa tarkoitettuna valitusasiana.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus käsittelee teollis- ja tekijänoikeudellisina asioina asiat, jotka säädetään sen toimivaltaan kuuluviksi muun ohessa tavaramerkkilaissa (7 kohta) sekä Patentti- ja rekisterihallituksesta annetussa laissa (12 kohta). Viimeksi mainitun lain 6 §:n 1 momentin mukaan Patentti- ja rekisterihallituksen päätökseen haetaan muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 4 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan edellä 1 luvun 4 §:n 1 momentin 1 ja 5‒14 kohdassa mainituissa laeissa markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaksi säädetty asia (valitusasia), jossa valitetaan Patentti- ja rekisterihallituksen tai muun toimivaltaisen viranomaisen (rekisteriviranomainen) päätöksestä, käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin 2‒16 §:ssä säädetään.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 4 luvun 1 §:n 1 momentista ilmenee, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluviksi säädetyissä valitusasioissa on kysymys asioista, joissa valitetaan Patentti- ja rekisterihallituksen tai muun toimivaltaisen viranomaisen eli rekisteriviranomaisen päätöksestä. Tämän säännöksen esitöiden (HE 124/2012 vp s. 56) mukaan säännöksessä mainittuja muita viranomaisia ovat Viestintävirasto, Evira sekä kaupparekisteriasioissa paikallisviranomaisina toimivat (oikeastaan maistraatit sekä) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset.

Valitusasiassa on siis kysymys muutoksenhausta rekisteriviranomaisen päätökseen. Sisäministeriö ei ole tavaramerkkien osalta rekisteriviranomainen. Tällainen viranomainen on Patentti- ja rekisterihallitus. Todettu huomioon ottaen markkinaoikeuden käsiteltäväksi siirretyssä asiassa ei ole kysymys oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa tarkoitetusta valitusasiasta.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tuomioistuin tutkimaan valitusasiana Suomen Hypoteekkiyhdistyksen vaatimuksia muuttaa sisäministeriön hallintoasiassa tekemää päätöstä. Tällaiset vaatimukset on siten jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomina tutkimatta.

Markkinaoikeus on arvioinut toimivaltaansa tutkia Suomen Hypoteekkiyhdistyksen vaatimukset tavaramerkkilain 42 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hakemusasiana, jolla mainitun säännöksen esitöiden (HE 124/2012 vp s. 91) mukaan tarkoitetaan siviiliprosessuaalisessa järjestyksessä nyt käsillä olevasta hallintoprosessuaalisesta ratkaisusta erillisessä ratkaisussaan (diaarinumero 2017/782). Kyseisen siviiliprosessuaalisen ratkaisun osalta muutoksenhakutie ohjautuu korkeimpaan oikeuteen.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Suomen Hypoteekkiyhdistys on vaatinut sisäministeriötä korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. (---)

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Ottaen huomioon yhtäältä pääasian lopputulos ja toisaalta se, ettei asian käsittely markkinaoikeudessa ole johtunut sisäministeriön päätöksen muutoksenhaun ohjauksesta, Suomen Hypoteekkiyhdistyksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Jenni Ihalainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Hypoteekkiyhdistys on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus siirtää yhdistyksen valituksen tutkittavaksi toimivaltaiseen tuomioistuimeen, ensisijaisesti Helsingin hallinto-oikeuteen. Yhdistys on lisäksi varannut itselleen oikeuden vaatia virheen tehnyttä viranomaista korvaamaan muutoksenhausta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine laillisine korkoineen.

Yhdistys on vaatimustensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Sekä hallinto-oikeus että markkinaoikeus ovat katsoneet, että valituksen tutkiminen ei kuulu niiden toimivaltaan. Koska markkinaoikeus ei ole siirtänyt asiaa hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi, vaan on ohjannut muutoksenhaun yhtäältä korkeimpaan oikeuteen ja toisaalta korkeimpaan hallinto-oikeuteen, yhdistyksellä ei ole ollut mahdollisuutta saada sen oikeuksiin vaikuttavaa asiaa tutkittavaksi ensimmäisessä valitusasteessa, jollaisia korkein oikeus tai korkein hallinto-oikeus eivät ole.

Markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen lainvoimaiseksi tuleminen johtaisi yhdistyksen perusoikeuksien vastaiseen ja oikeusturvan vaarantavaan tilanteeseen. Samalla kysymys tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun luvan myöntävän viranomaisen eli sisäministeriön päätöksestä tehtävän valituksen käsittelyyn toimivaltaisesta tuomioistuimesta jäisi ratkaisematta ja johtaisi oikeudelliseen epävarmuuteen.

Jos markkinaoikeuden valituksenalainen päätös tulisi lainvoimaiseksi, ei yhdistyksellä olisi ollut valitusmahdollisuutta hallintoviranomaisen tekemästä päätöksestä, mikä olisi kohtuutonta ja perustuslain vastaista. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ratkaista, mikä tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään lupaa tavaramerkin rekisteröintiin koskevasta sisäministeriön päätöksestä tehtävän valituksen.

Vaikka yhdistyksen valitusta on käsitelty jo kahdessa tuomioistuimessa, sen oikeuksiin vaikuttavaa asiaa ei ole vieläkään tutkittu. Yhdistyksellä ei myöskään ole ollut valituksen tuomioistuinkäsittelylle vaihtoehtoista oikeussuojakeinoa asiansa saattamiselle ratkaistavaksi.

Yhdistyksen oikeuksia koskevan asian saaminen toimivaltaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja päätöksen saaminen on edellä kuvatun menettelyn ja ratkaisemattoman toimivaltaristiriidan vuoksi viivästynyt ja aiheuttanut yhdistykselle ylimääräisiä valituskustannuksia kahdelle eri tuomioistuimelle sekä nyt ylimmille tuomioistuimille samassa asiassa toimitettavista kirjelmistä.

Valituksen käsittely kahdessa ensimmäisen asteen tuomioistuimessa ei ole aiheutunut yhdistyksen syystä, vaan yhdistys on toiminut asiassa sisäministeriön antaman muutoksenhakuohjauksen mukaisesti valittamalla ministeriön päätöksestä hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeusprosessia yhdistys ei ole voinut välttää, sillä hallinto-oikeuden asian siirtoa koskeva päätös on ollut valituskelvoton.

Olisi kohtuutonta, jos yhdistys velvoitettaisiin pitämään ministeriön virheelliseksi katsotusta muutoksenhakuohjeesta sekä asian lopulta virheelliseksi katsotusta siirrosta toiselle tuomioistuimelle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Sisäministeriö on muutoksenhaun johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, että hallinto-oikeus on toimivaltainen ratkaisemaan sisäministeriön kielteistä lupapäätöstä koskevan valituksen, ja esittänyt kantansa tueksi muun ohella seuraavaa:

Tavaramerkkilain (7/1964) 14 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisen asianomaisen luvan antamisessa on kyse tavaramerkkihakemukseen nähden erillisestä menettelystä, joka koskee lupaa käyttää Suomen lippua tai vaakunaa tietyssä yhteydessä ja siihen sisältyvästä erillisestä lupaharkinnasta. Sisäministeriön tällaisessa asiassa antama päätös on tavaramerkin rekisteröinnistä erillinen hallintopäätös, johon voidaan hallintolainkäyttölain 7 §:n nojalla hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.

Tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin 3 kohdassa on kyse suostumuksenvaraisesta esteestä tavaramerkin rekisteröinnille. Tavaramerkin rekisteröinnin esteiden tutkiminen ja siten myös sen arvioiminen, onko tavaramerkkiä hakevalla taholla 14 §:n 1 momentin 3 kohdassa edellytetty lupa, on osa tavaramerkkihakemuksen käsittelyä ja rekisteröinnin edellytysten tutkintaa, jonka suorittaa rekisteriviranomaisena Patentti- ja rekisterihallitus.

Mainittujen menettelyiden erillisyyttä puoltaa ensinnäkin se, että tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista asianomaista lupaa koskeva asia tulee sisäministeriössä vireille itsenäisenä hallintoasiana luvan hakijan ministeriölle toimittamalla hakemuksella. Lupamenettelystä ei säädetä tavaramerkkilaissa, eikä siitä ole olemassa erityissääntelyä.

Tavaramerkkilaissa ei myöskään säädetä lain 14 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisen luvan myöntämisen edellytyksistä. Sisäministeriön suorittama lupaharkinta ei siis perustu tavaramerkkilaissa säädettyihin tavaramerkin rekisteröinnille asetettuihin edellytyksiin tai muihin tavaramerkkilain säännöksiin.

Asian käsittely ensin kahdessa ensimmäisen asteen tuomioistuimessa ja sen jälkeen nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole johtunut sisäministeriön virheellisestä menettelystä. Sisäministeriötä ei ole perusteltua velvoittaa korvaamaan Suomen Hypoteekkiyhdistykselle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja.

Patentti- ja rekisterihallitus on lausunnossaan todennut muun ohella, että tavaramerkin hakijan oikeusturvan kannalta on välttämätöntä, että hakijalla on mahdollista saada valituksensa jossakin toimivaltaisessa tuomioistuimessa käsitellyksi.

Patentti- ja rekisterihallitus on pitänyt perusteltuna sisäministeriön lausunnossa esitettyä näkemystä, jonka mukaan ministeriön tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisessa lupa-asiassa antama päätös on hallintolain mukainen hallintopäätös, johon hallintolainkäyttölain mukaisesti voidaan hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.

Suomen Hypoteekkiyhdistys on vastaselityksessään sisäministeriön ja Patentti- ja rekisterihallituksen lausuntoihin viitaten yhtynyt kantaan, jonka mukaan asian käsittely kuuluu Helsingin hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Yhdistys on edelleen varannut itselleen oikeuden vaatia tästä muutoksenhakumenettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulunsa korvattaviksi laillisine korkoineen.

Merkintä Yhdistys on tehnyt markkinaoikeuden siviiliprosessuaalisena asiana käsitellyssä asiassa (diaarinumero 2017/782) tekemää ratkaisua numero 414/18 koskevan valituslupahakemuksen, joka on vireillä korkeimmassa oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Suomen Hypoteekkiyhdistykselle valitusluvan ja tutkii valituksen.

Valitus hyväksytään. Asia siirretään sisäministeriön päätöksen lainmukaisuuden arvioinnin osalta Helsingin hallinto-oikeudelle ratkaistavaksi. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Hallinto-oikeuden on hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin ja oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 14 §:n 3 momentin mukaisesti annettava ratkaisu yhdistyksen tässä asiassa mahdollisesti esittämään oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaan vaatimukseen.

Perustelut

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ensisijaisesti siitä, onko Helsingin hallinto-oikeus ollut toimivaltainen ratkaisemaan Suomen Hypoteekkiyhdistyksen valituksen sisäministeriön päätöksestä, jolla yhdistyksen hakemus asiaa ratkaistaessa voimassa olleen tavaramerkkilain (7/1964) 14 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun luvan saamisesta tavaramerkin rekisteröintiin on hylätty. Yhdistys oli hakenut kysymyksessä olevaa lupaa sen jälkeen, kun Patentti- ja rekisterihallitus oli mainitun tavaramerkin rekisteröintihakemuksen johdosta antamassaan välipäätöksessä huomauttanut, että merkki on rekisteröitävissä, jos Patentti- ja rekisterihallitukselle toimitetaan sisäministeriön lupa merkin rekisteröintiin. Päätöksen mukaan merkissä esiintyvä leijonakuvio on sekoitettavissa Suomen valtion viralliseen leijonavaakunaan.

Tavaramerkkilain 14 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan tavaramerkkiä ei rekisteröidä muun ohella, jos siihen on ilman asianomaista lupaa otettu valtion vaakuna, jos sen ottaminen tavaramerkkiin voi aiheuttaa vaaran siitä, että yleisö sekoittaa tavaramerkin sanotunlaiseen tunnuskuvaan.

Tavaramerkkilaissa tai muuallakaan ei säädetä, mitä asianomaisella luvalla tässä yhteydessä tarkoitetaan, tai minkälaisessa menettelyssä sellainen on hankittavissa. Sisäministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n 19 kohdasta kuitenkin ilmenee, että Suomen vaakunan käyttämiseen liittyvät asiat kuuluvat sisäministeriön toimivaltaan.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan muun ohella ministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Valituksen saa pykälän 2 momentin mukaan tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Sisäministeriö ei päätöksellään sen sanamuodosta huolimatta ole ratkaissut eikä ole voinutkaan ratkaista tavaramerkin rekisteröimistä tai merkin sekoitettavuutta Suomen vaakunaan koskevaa asiaa. Ministeriön toimivaltaan on kuulunut ainoastaan sen ratkaiseminen, myöntääkö se yhdistykselle luvan Suomen vaakunan käyttämiseen tavaramerkissään. Vaikka tarve saada sisäministeriön lupa on perustunut tavaramerkkilain säännökseen, kysymys ei ole ollut tavaramerkkilain soveltamisesta vaan ministeriön hallinnonalaan kuuluvasta päätöksenteosta. Koska ministeriön päätökseen hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, ministeriön päätöksessä ollut valitusosoitus on ollut lain mukainen, eikä hallinto-oikeuden olisi tullut jättää yhdistyksen valitusta tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sisäministeriön lupaa koskevassa päätöksessä on ollut kysymys tavaramerkin rekisteröintiin liittyvästä välivaiheesta. Yhdistyksen tavaramerkin rekisteröintiä koskeva asia on edelleen vireillä Patentti- ja rekisterihallituksessa, jonka toimivaltaan kuuluu ensi asteena päättää tavaramerkin rekisteröinnin edellytysten täyttymisestä. Patentti- ja rekisterihallituksen päätökseen saa tavaramerkkilain 51 §:n ja Patentti- ja rekisterihallituksesta annetun lain 6 §:n mukaan hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden on tullut jättää yhdistyksen valitus tutkimatta. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian käsittely on siirrettävä toimivaltaiselle tuomioistuimelle, eli Helsingin hallinto-oikeudelle.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Kristiina Björkvall.

Asia Purkamislupaa koskeva valituslupahakemus

Muutoksenhakijat Pro Espoo ry – Pro Esbo rf, A ja B

Päätös, jota valituslupahakemus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 5.3.2019 nro 19/0137/5

Asian vaiheet

Espoon rakennusvalvontajohtaja on päätöksellään 17.4.2018 (purkamislupa 2010-1732) myöntänyt luvan Espoon kaupungintalon purkamiseen.

Espoon rakennuslautakunta on 28.6.2018 tekemällään päätöksellä (§ 105) hylännyt muutoksenhakijoiden oikaisuvaatimukset rakennusvalvontajohtajan päätöksestä.

Helsingin hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen rakennuslautakunnan päätöksestä.

Muutoksenhakijat ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 190 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Kuokkanen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Kunnan ympäristölautakunta oli aiemmalla päätöksellään velvoittanut A:n ja B:n istuttamaan omistamansa kiinteistön ranta-alueelle 12 mahdollisimman suurta kotimaista lehti- ja havupuuta. Puiden lajit, koot ja istutuspaikat tuli esittää istutussuunnitelmassa, joka oli esitettävä kunnan ympäristönsuojelulle ennen istutuksen toteuttamista. Velvoitteen tehostamiseksi A:lle ja B:lle oli molemmille erikseen asetettu 1 500 euron uhkasakko. Kummankin sakon määrä lisääntyi 500 euroa kultakin alkavalta kuukaudelta, jona velvoitteen laiminlyönti jatkui asetetun määräajan jälkeen.

Muutoksenhaku koski päätöstä, jolla lautakunta oli tuominnut A:n ja B:n maksamaan kummankin erikseen aiemmin asetetun uhkasakon kiinteän peruserän 1 500 euroa. Uhkasakon lisäeriä ei tällä päätöksellä tuomittu maksettavaksi, koska lautakunta katsoi, että päävelvoitetta oli olennaiselta osalta noudatettu.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että uhkasakkomenettelyn tavoitteena oli varmistaa päävelvoitteen eli tässä tapauksessa puiden istuttamista koskevan velvoitteen noudattaminen. Asetettu uhkasakko voitiin uhkasakkolain 10 §:n 1 momentti huomioon ottaen tuomita maksettavaksi ainoastaan, mikäli päävelvoitetta ei ollut asetettuna määräaikana täytetty.

Ympäristölautakunta oli tässä tapauksessa katsonut, että päävelvoitetta oli olennaiselta osalta noudatettu, ja päättänyt tällä perusteella alentaa uhkasakkoa jättämällä juoksevan uhkasakon lisäerät tässä yhteydessä tuomitsematta. Jos uhkasakko oli päätetty tuomita asetettua pienempänä sillä perusteella, että päävelvoitetta oli määräajassa olennaiselta osalta noudatettu, tuli alentamisen kohdistua ainakin uhkasakon kiinteään peruserään. Koska A ja B olivat määräaikaan mennessä olennaisilta osin noudattaneet päävelvoitetta, lautakunnalla ei ollut perustetta tuomita heille päävelvoitteen tehosteeksi asetettuja uhkasakon kiinteitä peruseriä kokonaan maksettaviksi. Lautakunnan päätös oli siten lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 182 § 1 ja 2 momentti

Uhkasakkolaki 6 §, 9 §, 10 § 1 momentti, 11 §

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Monica Gullans. Asian esittelijä Petri Hellstén.

A Oy järjesti omistamallaan raviradalla muun muassa nuorten hevosten ravikilpailuja. Niihin oli osallistumisoikeus vain sellaisilla hevosilla, joista oli maksettu kilpailujen sääntöjen mukaiset ennakko- ja osallistumismaksut. Kaikki näihin kilpailuihin kerätyt osallistumismaksut maksettiin kilpailujen sääntöjen mukaan palkintoina kilpailuissa hyvin menestyneille hevosille.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että koska A Oy:n järjestämien ravikilpailujen kaikki osallistumismaksut käytettiin kilpailujen sääntöjen velvoittamina palkintojen maksamiseen, näiden palkintojen maksaminen oli etukäteen vahvistettua ja yhtiölle pakollista unionin tuomioistuimen asiassa C-377/11, International Bingo Technology, annetussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen ja kun asiassa ei ollut edes väitetty, ettei A Oy olisi toiminut sääntöjen edellyttämällä tavalla, A Oy:n ei ollut katsottava saavan kilpailujen järjestämisestä tosiasiallista vastiketta, eikä A Oy:n ollut suoritettava osallistumismaksuista arvonlisäveroa.

Arvonlisäveron palautushakemukset tilikausilta 1.1.–31.12.2013, 1.1.–31.12.2014 ja 1.1.–31.12.2015.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 2 § 1 momentti, 18 § 2 momentti ja 73 §

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 2 artikla 1 kohta c alakohta ja 73 artikla

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-377/11, International Bingo Technology ja C-498/99, Town & County Factors

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.6.2018 nro 18/0433/4

Asian aikaisempi käsittely

Verohallintoon 2.6.2016 tekemillään päätöksillä toimittanut A Oy:n, jäljempänä myös yhtiö, arvonlisäveron maksuunpanot tilikausien 1.1.–31.12.2013 ja 1.1.–31.12.2014 kohdekausilta 12/2013 ja 12/2014 sekä tilikauden 1.1.–31.12.2015 kohdekaudelta 8/2015 verotarkastuskertomuksen perusteella.

Verohallinto on katsonut, että ennakkomaksullisten ravikilpailujen osallistumismaksujen osalta kysymys ei ole arvonlisäverolain 85 a §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesta palvelusta, jolla annetaan mahdollisuus liikunnan harjoittamiseen. Ennakkomaksullisten ravikilpailujen osallistumismaksuilla voidaan katsoa hankittavan lähinnä osallistumisoikeus (immateriaalioikeus) ravikilpailuun. Kyseessä ei siten voida katsoa olevan raviradan käytöstä liikuntasuoritukseen maksetusta korvauksesta vaan immateriaalioikeudesta (osallistumisoikeus) maksetusta korvauksesta. Päätöksillä on määrätty yhtiölle veroa maksettavaksi 24 prosentin ja 10 prosentin verokantojen välinen erotus.

Yhtiöon valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Verohallinnon maksuunpanopäätökset kumotaan ja ennakkomaksullisten ravikilpailujen osallistumismaksuista suoritetut 10 prosentin verokannan mukaan lasketut arvonlisäverot palautetaan yhtiölle. Toissijaisesti osallistumismaksuista suoritettava arvonlisävero on vahvistettava 10 prosentin verokannan mukaiseksi.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikköon antanut valituksen johdosta vastineen ja Verohallintolausunnon.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan soveltamansa oikeusohjeet, lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Asiassa saatu selvitys

A Oy (yhtiö) on ollut merkittynä arvonlisäverovelvollisten rekisteriin liiketoiminnasta 1.6.1994 alkaen ja kiinteistön käyttöoikeuden luovuttajana 1.7.1999 alkaen. Yhtiölle on vuonna 2015 tehty verotarkastus, joka on arvonlisäveron osalta koskenut ajanjaksoa 1.1.2013–31.8.2015. Yhtiö on toimittanut verotarkastuskertomukseen antamansa vastineen yhteydessä arvonlisäveron palautushakemuksen.

Yhtiön hallinnassa on kiinteistö, jolla sijaitsee ravirata. Yhtiö järjestää raviradalla muun muassa ennakkomaksullisia ravikilpailuja, joihin osallistumisoikeus on vain hevosilla, joista on maksettu kilpailun sääntöjen mukaiset ennakkomaksut. Yhtiön järjestämistä ravikilpailuista kaksi kilpailua on ollut ennakkomaksullisia kilpailuja. Toiseen kilpailuun osallistumisoikeus on 4-vuotiailla ja vanhemmilla Suomessa syntyneillä lämminverisillä. Hevosesta maksetaan 1-, 2-, 3- ja 4-vuotiaina ennakkomaksu (40–80 euroa) ja kilpailuvuonna osallistumismaksu. Toiseen kilpailuun osallistumisoikeus on 4-vuotiailla suomenhevosilla, joista on maksettu kilpailuvuonna säännössä määrätyt ennakkomaksut hevosen ollessa 2-, 3- ja 4-vuotias.

Kaikki kysymyksessä oleviin kilpailuihin kerätyt varat maksetaan kilpailujen palkintoina. Tarkastushavaintojen perusteella kysymyksessä olevista kilpailuista perityt osallistumismaksut on käsitelty yhtiön toimesta verollisena myyntinä. Yhtiön kirjapidossa perityt osallistumismaksut on siirretty vuosittain tulosvaikutteiselle tilille maksujen kohteena olleen hevosikäluokan kilpailuvuonna. Yhtiö on soveltanut ennakkomaksullisten ravikilpailujen osallistumismaksuihin 10 prosentin verokantaa.

Verotarkastuksessa on katsottu, että osallistumismaksut ovat korvausta arvonlisäverolaissa tarkoitetusta palvelun myynnistä, josta on tullut suorittaa arvonlisäveroa. Koska osallistumismaksussa on katsottu olevan kyse hevoselle hankittavasta osallistumisoikeudesta kilpailuun, ei palveluun ole myöskään tullut soveltaa alennettua verokantaa arvonlisäverolain 85 a §:n 1 momentin 3 eikä 4 kohdan perusteella. Tarkastuskertomuksessa esitettiin, että yhtiön suoritettaviin veroihin lisätään ravikilpailujen osallistumismaksujen osalta suorittamatta jäänyt 24 prosentin ja 10 prosentin arvonlisäverokantojen välinen erotus. Yhtiölle on määrätty valituksenalaisilla päätöksillä maksuun osallistumismaksuista suorittamatta jäänyt arvonlisävero. Yhtiölle ei näin ollen ole tullut palautettavaksi veroa.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on riidatonta, että A Oy:n hallitsemallaan raviradalla harjoittama ennakkomaksullisten ravikilpailujen järjestäminen on yhtiön harjoittamaa arvonlisäverollista liiketoimintaa.

Ratkaistavana asiassa on yhtiön hevosten omistajille myydyn kilpailujen järjestämispalvelun vastikkeen määrä, josta yhtiö on velvollinen suorittamaan arvonlisäveron ja se, minkä verokannan alaisesta palvelusta on kyse, eli minkä veronkannan mukaisesti yhtiön on mahdollisesta vastikkeesta tilitettävä arvonlisävero.

Oikeuskäytännössä (KHO 15.3.2004 taltionumero 567) on katsottu, että ravikilpailutoimintaa harjoittavan yhtiön hevosten omistajilta perimät ravikilpailujen osanottomaksut, jotka käytettiin kokonaisuudessaan kyseisen lähdön karsinta- ja loppukilpailun palkintojen maksuun, olivat korvausta arvonlisäverolaissa tarkoitetun verollisen palvelun myynnistä.

Yhtiö on esittänyt, että koska sen keräämät osallistumismaksut on palautettu yhtiön sääntöihin perustuen kokonaisuudessaan osallistumismaksun maksaneille kilpailupalkintoina, ei yhtiö ole saanut tosiasiallisesti vastiketta palvelun myynnistä ja yhtiölle on siten palautettava yhtiön osallistumismaksuista tilittämä arvonlisävero. Yhtiö on viitannut unionin tuomioistuimen (EUT) bingopelin arvonlisäverollisuutta koskevaan ratkaisuun C-377/11, International Bingo Technology, jossa katsottiin, ettei arvonlisäveron peruste käsitä sitä bingokorttien hinnan osaa, joka on vahvistettu etukäteen laissa ja joka on tarkoitettu pelaajien voittojen maksamiseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että ratkaisusta C-377/11 poiketen nyt kysymyksessä olevassa asiassa osallistumismaksujen palauttamisesta ei ole säädetty laissa vaan yhtiön säännöissä, joihin yhtiöllä on mahdollisuus tehdä muutoksia siten, että muutokset alistetaan Suomen Hippos ry:n hallituksen hyväksyttäväksi. Tähän nähden laissa säädellyn bingopelin ja nyt puheena olevan kaltaisten ravikilpailujen osittaisista yhtäläisyyksistä huolimatta yhtiön viittaama EUT:n ratkaisu C-377/11 ei näin ollen ole rinnastettavissa nyt puheena olevaan asiaan, jossa yhtiön järjestämien kilpailujen osallistumismaksujen palauttaminen kilpailupalkintoina perustuu yhtiön omiin sääntöihin. Sillä, että yhtiön sääntömuutokset edellyttävät Suomen Hippos ry:n hallituksen hyväksymisen, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä, kuten ei myöskään sillä, että yhtiö ei tosiasiassa ole tehnyt pitkän toimintansa aikana sääntöihin muutoksia. Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että arvonlisäverolain 73 §:n mukainen veron perusteena käytettävä vastike, josta A Oy:n on suoritettava arvonlisävero, on yhtiön hevosen omistajilta perimä ennakkomaksullisten ravikilpailujen osallistumismaksu.

Yhtiön toissijaisen vaatimuksen osalta hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevilla osallistumismaksuilla hevosten omistajat hankkivat hevoselleen nimenomaan oikeuden osallistua tiettyyn ravikilpailuun. Hevosen omistajilta perittävän osallistumismaksun on siten katsottava liittyvän lähemmin ravikilpailutoimintaan kuin mahdollisuuteen liikunnan harjoittamiseen. Sanottuun nähden ja alennettujen arvonlisäverokantojen suppean tulkinnan periaate huomioon ottaen osallistumismaksun ei voida katsoa olevan korvausta palvelusta, jolla annetaan mahdollisuus liikunnan harjoittamiseen. Näin ollen ja kun muutakaan perustetta palvelun alennetulle verokannalle tai verottomuuden ei ole, kyse on yleisen verokannan mukaisesta myynnistä. Yhtiön on suoritettava arvonlisäveroa tästä hevosenomistajille myydyn palvelun osallistumismaksuina saadusta vastikkeesta 24 prosenttia suorittamansa 10 prosentin sijaan. Yhtiölle on siten tullut määrätä maksettavaksi suorittamatta jäänyt verokantojen erotus.

Valituksenalaisia päätöksiä ei ole valituksessa esitetyn perusteella syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 18 § 2 momentti, 73 § 1 momentti, 84 §, 85 a § 1 momentti 3 ja 4 kohta, 176 § 1 momentti (529/2010) sekä 179 § 1 momentti (605/2009) ja 2 momentti (529/2010)

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annettu neuvoston direktiivi 2006/112/EY 73 artikla, 96 artikla ja 98 artikla

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio C-498/99, Town and County Factors

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Terttu Kujala ja Antti Pietinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon maksuunpanopäätökset kumotaan valituksenalaisilta osin. Yhtiön ennakkomaksullisten ravikilpailujen osallistumismaksuista suorittamat arvonlisäverot on palautettava yhtiölle. Toissijaisesti osallistumismaksuista suoritettavan arvonlisäveron verokannaksi on vahvistettava 10 prosenttia, ja yhtiölle on palautettava sen maksettavaksi määrätty 24 prosentin ja 10 prosentin verokantojen välinen erotus.

Yhtiö on valituksessaan viitannut muun ohella arvonlisäverolain ja -direktiivin säännöksiin sekä asiaan liittyvään korkeimman hallinto-oikeuden ja EUT:n oikeuskäytäntöön, sekä esittänyt valituksensa perusteina lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yhtiö ei ole tosiasiallisesti voinut vapaasti määrätä keräämiensä ravikilpailujen osallistumismaksujen käytöstä, eikä se ole saanut näitä maksuja lopullisesti käyttöönsä, koska yhtiö on ollut kyseessä olevien ravikilpailujen sääntöjen nojalla velvollinen palauttamaan keräämänsä osallistumismaksut takaisin ravikilpailupalkintoina osallistumismaksut maksaneille hevosten omistajille tai heidän sijaansa tulleille oikeudenhaltijoille. Koska osallistumismaksut on palautettu täysimääräisesti, tällaisesta toiminnasta ei ole tosiasiallisesti muodostunut vastiketta yhtiölle.

Yhtiön toimintaa voidaan sen saaman vastikkeen suhteen verrata myös bingoon tai vedonlyöntiin, jossa osallistujien maksamat osallistumismaksut palautetaan joko kokonaan tai hyvin suurelta osin rahapalkintoina takaisin maksun maksaneille tietyn ennakoimattoman lopputuleman määrittämällä tavalla. EUT:n oikeuskäytännön mukaan etukäteen säädetty velvollisuus palauttaa maksut pelaajille palkintoina tarkoittaa sitä, että palkintoina palautettava osuus ei ole veron perusteeseen luettavaa vastiketta pelin järjestäjän arvonlisäverotuksessa. Myöskään ennakkomaksullisia ravikilpailuja järjestävälle yhtiölle ei näin ollen voi muodostua veron perusteeksi katsottavaa vastiketta siltä osin kuin kerätyt osallistumismaksut palautetaan palkintoina hevosten omistajille.

Sillä, perustuuko maksujen palauttaminen lakiin vai yksityiseen molempia osapuolia velvoittavaan sopimukseen tai sitoumukseen, ei ole asiassa merkitystä. EUT:n asiassa C-377/11 antamassa tuomiossa tämä velvollisuus perustui lakiin, mutta tuomion perusteella ei kuitenkaan voida tehdä sellaista poissulkevaa rajausta, että siitä ilmenevä periaate soveltuisi vain lakisääteiseen maksujen takaisinmaksuvelvollisuuteen. Kun otetaan huomioon muun muassa EUT:n edellä mainitussa tuomiossa sekä asiassa C-462/16, Boehringer Ingelheim Pharma, antamassa tuomiossa esitetyt perustelut yhdessä EU:n arvonlisäverokomitean tulkintasuosituksen (30.3.2015) kanssa, on pidettävä selvänä, että sopimusoikeudellinen velvollisuus maksujen palauttamiseen on yhtä lailla otettava huomioon veron perustetta alentavana tekijänä (ks. myös KHO 2011:68).

Yhtiön toiminnan katsominen arvonlisäverolliseksi palvelun myynniksi perustuu hevosten omistajien maksusuoritukseen, jonka katsotaan ravikilpailun sääntöjen ehtojen mukaisesti muodostavan yksityisoikeudellisen vastavuoroisen oikeussuhteen. Säännöt ja tosiasiallinen maksun suorittaminen muodostava siis yhdessä kokonaisuuden, joka tarkoittaa sekä sopimuksen syntymistä että määrittää myös sen sisällön. Nämä samat säännöt ovat saman tapahtuman johdosta muuttuneet siten sopimuksen ehdoiksi myös voittojen maksuvelvollisuuden osalta ja määrittävät siten suoraan sopimuksen osana veron perustetta.

Tältä osin analogisesti voidaan johtaa veron perusteen määräytyminen, ja yhtiölle jääväksi tosiasialliseksi vastikkeeksi on katsottava se määrä, jonka yhtiö saa arvonlisäveron soveltamisalaan kuuluvien liiketapahtumien osana tapahtuvien maksujen ja tilityksien lopputuloksena ("spread"). Tässä tapauksessa tämä määrä muodostuu siis nollaksi. Vastaava periaate ilmenee myös EUT:n tuomiosta asiassa C-172/96, First National Bank of Chicago.

Osallistumismaksuihin sovellettavan verokannan osalta yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on katsottu, että raviohjastajan suoritus ravikilpailussa on urheilua (KHO 1996/3839). Myös hevosen ravikilpailusuoritukseen perustuva rahapalkinto on katsottu verottomaksi urheilijan palkkioksi (KHO 2000/571). Kun osallistumismaksun maksaminen on välttämätön edellytys ravikilpailuun osallistumisen eli hevosen ja ohjastajan yhteisen urheilusuorituksen toteuttamiseksi raviradalla, osallistumismaksu on katsottava palveluksi, jolla mahdollistetaan liikunnan harjoittaminen.

Arvonlisäverolain 85 a §:n l momentin 3 kohdan mukaisen alennetun verokannan soveltamista asiassa puoltaa myös se, että verotuskäytännössä esimerkiksi ratsastuskilpailujen osallistumismaksut on katsottu alennetun verokannan alaisiksi. Ruotsissa vastaavan kaltaisiin ennakkomaksullisiin ravikilpailuihin sovelletaan alennettua 6 prosentin verokantaa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa:

Asiassa on ensiksi kysymys siitä, mikä on hevosten omistajille myydyn ravikilpailujen järjestämispalvelun vastikkeen määrä, josta yhtiö on velvollinen suorittamaan arvonlisäveron. Käsillä olevassa asiassa ei ole tulkinnanvaraista, etteivätkö yhtiön perimät maksut olisi vastiketta palvelun suorituksesta. Asiassa merkityksellistä on siten se oikeuskäytäntö, joka koskee tosiasiallisesti saatua vastiketta. Oikeudenvalvontayksikkö ja yhtiö ovat eri mieltä tosiasiallisesti saadun vastikkeen määrittelystä ja tätä koskevan oikeuskäytännön tulkinnasta.

Yhtiön ensisijainen vaatimus

Yhtiö perii ennakolliset osallistumismaksut korvaukseksi nuorten hevosten ravikilpailujen järjestämisestä. Yhtiön saamat osallistumismaksut ovat korvausta tästä palvelusuorituksesta. Kysymys on siten vastikkeellisesta palvelusuorituksesta ja arvonlisäveron soveltamisalaan kuuluvasta liiketoimesta. Korkein hallinto-oikeus on vahvistanut oikeuskäytännössään, että kysymyksessä olevan kaltaiset osallistumismaksut ovat korvausta nuorten hevosten kilpailujen järjestämisestä. Kysymys on arvonlisäverolaissa tarkoitetusta verollisesta palvelun myynnistä. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö ei ole EUT:n oikeuskäytännön vastainen.

Palvelusuorituksen verollisuus/verottomuus perustuu palvelun luonnehdintaan. Sillä seikalla, mitä yhtiön omissa säännöissä todetaan vastikkeen määrästä tai ravikilpailujen palkintojen maksamisesta, ei ole merkitystä asiassa. Käsillä olevassa asiassa ei ole kysymys vastaavanlaisista olosuhteista kuin EUT:n tuomiossa asiassa C-377/11. Yhtiö on voinut ja voi vapaasti itse määrätä järjestämiensä ravikilpailujen säännöt, ja siten yhtiöllä itsellään on määräysvalta ennakollisten osallistumismaksujen käytöstä. Kysymys ei ole laissa säännellystä tilanteesta. Arvonlisäveron peruste on yhtiön saamien osallistumismaksujen koko määrä.

Ratkaistavana olevassa asiassa ei ole kysymys myöskään uhka- tai rahapelistä ja varsinaisesta pelimaksusta vaan ravikilpailun järjestämisestä peritystä korvauksesta. Yhtiön tulkinnan hyväksyminen asiassa mahdollistaisi sen, että verovelvolliset välttyisivät maksamasta arvonlisäveroa myynneistään lisäämällä myynti- tai palvelusopimuksiinsa ehtoja tai lausekkeita siitä, että osa verovelvollisen saamasta korvauksesta tullaan käyttämään palkintojen maksuun.

Yhtiön toissijainen vaatimus

Jäsenvaltiolla on harkintavalta sen suhteen, mitä suorituksia alennetun verokannan piiriin kuuluu. Koska jäsenvaltioilla on mahdollisuus soveltaa valikoivasti alennettua arvonlisäverokantaa, ei käsillä olevassa asiassa ole merkitystä sillä, mitä suorituksia on Ruotsissa säädetty alennetun verokannan alaisiksi.

Arvonlisäverodirektiivissä alennettu verokanta koskee urheilulaitosten käyttöoikeutta ja pääsyä urheilutilaisuuksiin. Oikeuskäytännössä on vahvistettu, että alennettuja verokantoja koskevia poikkeuksia on tulkittava suppeasti. Ratkaistavana olevassa asiassa ei ole kysymys arvonlisäverolain 85 a §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta palvelusta, jolla annetaan mahdollisuus liikunnan harjoittamiseen. Asiassa, jossa on kysymys ravikilpailujen järjestämisestä vastiketta vastaan, ei myöskään ole kysymys pääsymaksusta urheilu- tai viihdetilaisuuteen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä. Yhtiön saamat maksut ovat vastiketta yhtiön luovuttamasta verollisesta yleisen verokannan alaisesta palvelusta. Veron perusteena käytettävä vastike muodostuu ennakollisista osallistumismaksuista sekä varsinaisista kilpailuvuonna perittävistä osallistumismaksuista.

Jos korkein hallinto-oikeus harkitsee EUT:n oikeuskäytännöstä, erityisesti tuomioista asioissa C-38/93, Glawe, ja C-377/11, International Bingo Technology, ilmenevän tulkinnan laajentamista koskemaan myös muita kuin tuomioissa tarkoitettuja tilanteita, joissa on kysymys rahapeleistä ja lakisääteisestä velvollisuudesta käyttää osa pelimaksusta palkintoihin, oikeudenvalvontayksikkö esittää, että korkein hallinto-oikeus pyytäisi asiassa ennakkoratkaisun unionin tuomioistuimelta.

Yhtiö on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oy:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Yhtiön valitus pääasian osalta hyväksytään ensisijaisen vaatimuksen mukaisesti. Hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon maksuunpanopäätökset kumotaan tältä osin. Asia palautetaan Verohallinnolle tästä aiheutuvia toimenpiteitä varten. Lausuminen yhtiön toissijaisesta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt, että asiassa pyydetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisu unionin tuomioistuimelta yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY tulkinnasta.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Pääasiaa koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Arvonlisäverolaki

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 73 §:n 1 momentin mukaan myynnistä suoritettavan veron peruste on vastike ilman veron osuutta, ellei 73 c §:ssä toisin säädetä. Vastikkeella tarkoitetaan myyjän ja ostajan väliseen sopimukseen perustuvaa hintaa, joka sisältää kaikki hinnanlisät.

Arvonlisäverodirektiivi

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY (arvonlisäverodirektiivi) 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta palvelujen suorituksesta.

Arvonlisäverodirektiivin 73 artiklan mukaan muiden kuin 74–77 artiklassa tarkoitettujen tavaroiden luovutusten tai palvelujen suoritusten osalta veron peruste käsittää kaiken sen, mikä muodostaa luovuttajan tai suorittajan näistä liiketoimista hankkijalta tai kolmannelta saaman tai saatavan vastikkeen, mukaan lukien näiden liiketoimien hintaan suoraan liittyvät tuet.

Asian taustaa

A Oy järjestää raviradallaan ravikilpailuja, joihin saavat osallistua vähintään neljävuotiaat hevoset, joiden osalta yhtiö on kerännyt ennakkomaksuja vuosittain hevosten ollessa alle osallistumisikärajan sekä myös osallistumisvuoden osallistumismaksun. Kilpailujen sääntöjen mukaan kaikki osallistumismaksut käytetään ravikilpailuissa palkintojen maksuun.

Asiassa ratkaistavana on yhtiön ensisijaisen vaatimuksen perusteella kysymys siitä, vähennetäänkö yhtiön myynnin veron perusteesta määrä, joka on kilpailun sääntöjen mukaan käytettävä palkintojen maksuun. Jos vastaus yhtiön ensisijaiseen vaatimukseen on kielteinen, asiassa on yhtiön toissijaisen vaatimuksen perusteella kysymys siitä, mitä verokantaa on sovellettava osallistumismaksuihin.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on hallinto-oikeuden toteamin tavoin riidatonta, että yhtiön harjoittama ravikilpailujen järjestäminen on arvonlisäverollista liiketoimintaa.

Arvonlisäverotuksessa lähtökohtana on pidettävä sitä, että tavaran tai palvelun myynnistä saatava vastike on veron perusteena riippumatta siitä, mihin vastikkeella saadut varat käytetään. Kun nyt on kysymys kilpailujen osallistumismaksuista, jotka käytetään yhtiötä sitovien kilpailujen sääntöjen mukaisesti kilpailussa menestyneiden hevosten palkintoihin, asiassa on otettava huomioon unionin tuomioistuimen (EUT) asiaan liittyvä oikeuskäytäntö.

EUT:n asiaan C-377/11, International Bingo Technology, antamassa tuomiossa oli kysymys yleiskulujen sisältämän vähennettävän veron määrän laskemisesta liikevaihtojen suhdeluvun perusteella, kun yhtiön harjoittama bingopelitoiminta oli vapautettu verosta. Tarkemmin sanoen asiassa oli kysymys siitä, tuliko suhdeluvun nimittäjään lukea bingopelikorttien myynnistä saatu vastike kokonaisuudessaan vai vain siltä osin kuin vastiketta ei käytetty voittojen maksamiseen. EUT toteaa, että koska se osa bingokorttien myyntihinnasta, joka jaetaan voittoina pelaajille, on etukäteen vahvistettu ja pakollinen, sen ei voida katsoa kuuluvan vastikkeeseen, jonka pelin järjestäjä saa suorittamastaan palvelusta. Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen pelin yhteydessä pelin järjestäjän suorittamastaan palvelusta tosiasiallisesti saama vastike muodostuu bingokorttien myyntihinnasta, josta on vähennetty laissa vahvistettu osa, joka on jaettava voittoina pelaajille. Kyseinen järjestäjä voi nimittäin tosiasiallisesti pitää itsellään ainoastaan myyntihinnan jäljelle jäävän osan. Tuomion mukaan tällainen kuudennen arvonlisäverodirektiivin 11 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohdan tulkinta on yhdenmukainen asiassa Town & County Factors annetussa tuomiossa esitetyn tulkinnan kanssa (tuomion 27–30 kohta).

EUT:n tuomiossa asiaan C-498/99, Town & County Factors, oli myös kysymys kilpailun järjestäjän saaman vastikkeen määrästä, kun vastikkeet oli tosiasiassa käytetty osallistujille jaettaviin palkintoihin. Tapauksen tosiasiakuvauksesta ilmenee, että palkinnot, jotka olivat rahasummia, tavaroita tai palveluja, oli aina luovutettu voittajille ja ne oli aina maksettu saaduista osallistumismaksuista. Oli myös selvää, että kilpailun säännöissä tai kansallisessa lainsäädännössä ei velvoitettu kilpailun järjestäjää käyttämään palkintojen maksamiseen tai hankkimiseen osallistumismaksuja (tuomion 9 kohta). Tuomion mukaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kilpailun järjestämisen osalta järjestäjän osallistujille suorittamasta palvelusta tosiasiassa saama vastike muodostuu osallistujien maksamista osallistumismaksuista. Järjestäjä saa nämä maksut kokonaisuudessaan, ja hän voi kattaa niillä toimintakulunsa. Kuudennen arvonlisäverodirektiivin 11 artiklan A kohdan 1 alakohdan a alakohtaa (arvonlisäverodirektiivin 73 artikla) on tulkittava siten, että kilpailun osalta veron peruste on kilpailun järjestäjän saamien osallistumismaksujen koko määrä, jos järjestäjä voi vapaasti määrätä tästä määrästä (tuomion 28 ja 31 kohta).

Nyt esillä olevassa asiassa on ratkaistavana, sovelletaanko tapaukseen EUT:n asiassa C-377/11, International Bingo Technology, antaman tuomion mukaista periaatetta, jonka mukaan veron perusteesta vähennetään palkintoihin käytettävä määrä, vai asiassa C-498/99, Town & County Factors, annettua tuomiota, jonka mukaan veron peruste on koko vastikkeen määrä. Ensin mainitussa tapauksessa velvollisuus käyttää tietty osa vastikkeista palkintojen maksuun perustui laissa säädettyyn velvoitteeseen, kun taas jälkimmäisessä tapauksessa tällaista velvoitetta ei ollut lainsäädännössä eikä myöskään kilpailun säännöissä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kun A Oy:n järjestämien ravikilpailujen kaikki osallistumismaksut käytetään kilpailujen sääntöjen velvoittamina palkintojen maksamiseen, näiden palkintojen maksaminen on etukäteen vahvistettua ja yhtiölle pakollista asiaan C-377/11 annetussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen ja kun asiassa ei ole edes väitetty, ettei yhtiö olisi toiminut sääntöjen edellyttämällä tavalla, yhtiön ei ole katsottava saavan kilpailujen järjestämisestä tosiasiallista vastiketta, eikä yhtiön olisi ollut suoritettava osallistumismaksuista arvonlisäveroa.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon maksuunpanopäätökset on kumottava ja asia palautettava Verohallinnolle tästä aiheutuvia toimenpiteitä varten.

Asian näin päättyessä yhtiön toissijaisesta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus oli hylännyt elinkeinonharjoittajan hakemuksen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 mukaisen yrityksen investointituen myöntämisestä hankintaan, jossa elinkeinonharjoittaja osti toimivan ratsastuskoulun maneesin, tallin, kentän, sosiaalitilat ja vanhan tallirakennuksen tarjotakseen hevosten täysihoitopalvelua. Hakemus oli hylätty sillä perusteella, että suunnitellun yritystoiminnan uutuusarvo oli vähäinen ja kysymyksessä oli kokonaisuudessaan yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että myyjän ja ostajan toiminnan tosiasiallisen erilaisuuden perusteella kysymyksessä ei ollut identiteetiltään saman, jo toimivan yrityksen siirtyminen. Tukea ei siten ollut haettu toimenpiteeseen, jonka tarkoituksena olisi ollut yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen, vaan uutta yritystä palvelevaan investointiin. Tuettavan toiminnan alueellisella uutuusarvolla ei ollut merkitystä lain ja asetuksen niiden säännösten soveltamisen kannalta, joiden mukaan tukea voidaan myöntää uuden yrityksen perustamiseen eikä investointina tueta toimenpidettä, jonka tarkoituksena on yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen.

Laki maaseudun kehittämisen tukemisesta (28/2014) 19 §

Valtioneuvoston asetus maaseudun yritystuesta (80/2015) 17 §, 22 § 2 momentti 1 kohta ja 25 § 6 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 27.11.2018 nro 18/0591/1

Asian aikaisempi käsittely

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on päätöksellään 8.9.2017 hylännyt A Oy:n hakemuksen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 mukaisen yrityksen investointituen myöntämisestä täysylläpitohevostallin hankintaan kaupungista X.

Päätöksen perustelujen mukaan hankkeessa on tarkoitus perustaa yritys, A Oy, jonka lukuun tehdään tukihakemuksessa esitettyjen tietojen mukaan yrityskauppa, jossa ostetaan toimivan ratsastuskoulun, B Oy:n maneesi, talli, kenttä, sosiaalitilat sekä vanha tallirakennus. Suunnitellun yritystoiminnan uutuusarvo on vähäinen ja hankkeessa on kysymyksessä kokonaisuudessaan yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen. Maaseuturahaston avustusta ei voida kohdentaa omistajanvaihdoksen rahoittamiseen. Sen sijaan esimerkiksi yritystoiminnan kehittämiseen liittyviin vahvistetut valintakriteerit täyttäviin investointeihin on hankkeen vaikuttavuuden ja ELY-keskuksen harkinnan mukaan mahdollista myöntää avustusta.

Yhtiö on valittanut päätöksestä hallinto-oikeudelle vaatien ELY-keskuksen päätöksen kumoamista ja yrityksen investointituen myöntämistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on soveltamansa oikeusohjeet selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Yhtiö on hakenut ELY-keskukselta yrityksen investointitukea täysylläpitohevostallin hankintaan kaupungista X. Tukihakemuksen hankkeen kuvausta koskevan kohdan mukaan hankkeella haetaan tukea perustettavalle hevosalan yritykselle. Yritys hankkii toimivan ratsastustallin tilat, jotka soveltuisivat toimintaan sellaisenaan. Yritys tarjoaa asiakkaiden hevosille laadukkaan täysylläpidon eli ympärivuorokautisen hoidon. Hoito sisältää lajityypillisen hoidon ja tarpeiden seurannan, yksilöllisen ruokinnan, elinympäristön puhtauden ja turvallisuuden ylläpidon sekä terveyden seurannan. Asiakas saa hyvät puitteet harrastaa hevosensa kanssa. Paikkakunnalla ei ole toista maneesillista yksityistallia. Asiakkaita ovat hevosten omistajat, jotka haluavat hevoselleen täysylläpitopaikan maneesitallilta. Muita asiakkaita ovat naapuritallien hevosenomistajat, jotka haluavat vuokrata käyttöönsä maneesia, kenttää, estekalustoa tai kuljetuskalustoa. Yritys voi tulevaisuudessa järjestää muun muassa kursseja ja valmennuspäiviä, joissa käyttää ulkopuolisia valmentajia ja kouluttajia.

Edelleen hakemuksen toimenpiteen merkitystä yritykselle koskevan kohdan mukaan hankkeella haetaan tukea yrityksen toimitilojen ostoon. Ostettavat tilat soveltuvat yhtiön käyttöön sellaisenaan. Tiloihin sisältyvät tallit, sosiaalitilat, maneesi sekä ulkokenttä. Tilojen hankinnan tukeminen on merkittävä yritykselle ja yrityskauppa ei välttämättä toteudu ilman tukea. Vastaavaa hevosalan toimintaa ei tällä hetkellä löydy paikkakunnalta, eikä hevosharrastajien vuokratiloja löydy riittävän läheltä. Hakemuksen kustannusarvion mukaan hankkeen kokonaiskustannukset ovat 170 000 euroa ja hankkeen arvioidaan työllistävän yhden työntekijän.

Yhtiön toimialana on kaupparekisteritietojen mukaan hevostalous, ratsastus- ja tallitoiminta, ratsastustilojen vuokraus, kurssi- sekä valmennustoiminnan järjestäminen, eläinten hoito ja kasvatus sekä kaikki laillinen liiketoiminta. Myyjänä toimivan B Oy:n toimialana on kaupparekisteritietojen mukaan ratsutilatoiminta, leirit, tuntitoiminta, valmennus, majoitustilan vuokraus, yleisötapahtumat, eläinten myynti, kasvatus, täysihoito ja koulutus.

Kiinteistönvälittäjän arvion 8.3.2017 mukaan kiinteistön arvo sisältäen maneesin, tallit, sosiaalitilat, kolme hirsimökkiä ja hiekkakentän on noin 170 000 euroa, jos maapohja vuokrataan tai tehdään hallinnonjakosopimus. Kauppakirjan 24.5.2017 mukaan kaupan kohteena on kaupungissa X sijaitseva C-niminen tila sillä olevine rakennuksineen hallinnanjakosopimuksen mukaisesti. Pankin Y 8.11.2018 päivätyn todistuksen mukaan yhtiölle on myönnetty laina ratsutilakiinteistön ostoa varten.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kehittämistukilain mukainen maaseudun yritystuki on harkinnanvaraista tukea, jonka saamiseen hakijalla ei ole subjektiivista oikeutta. ELY-keskus arvioi hankkeen tukikelpoisuuden hakemuksesta ja sen liitteistä ilmenevien tietojen perusteella. Asiassa on riidatonta, että tuettavaksi haetussa investoinnissa ei ole kyse yrityksen osakkeiden tai osuuksien taikka liiketoiminnan hankinnasta. Sen sijaan ratkaistavana on se, onko ELY-keskus voinut hylätä yhtiön investointitukihakemuksen sillä perusteella, että kysymys on sellaisesta toimenpiteestä, jonka tarkoituksena on yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen, mihin yrityksen investointitukea ei voida myöntää.

Esitetyn selvityksen perusteella hankkeessa perustettavan yhtiön A Oy:n on tarkoitus hankkia täysylläpitohevostalli siten, että yhtiö hankkii toimivan ratsastustallin B Oy:n tilat, muun ohella tallirakennukset sosiaalitiloineen, maneesin ja ratsastuskentän, jotka soveltuvat yhtiön toimintaan sellaisenaan. Tähän nähden kyseessä on valmiin yritystoiminnan harjoittamiseen soveltuvan kokonaisuuden hankinta. Edelleen, kun otetaan huomioon yhtiöiden toimialojen ja toiminnan samankaltaisuus ja se, että myös myyjäyhtiön toimialaan on kuulunut hevosten täysihoito, ei yhtiön harjoittamaa toimintaa ole pidettävä kokonaan uuden toiminnan aloittamisena. Näin ollen ja kun muutoin otetaan huomioon ELY-keskuksen lausunnosta ilmenevä selvitys, on ELY-keskus voinut päätyä siihen, että hankkeen tarkoituksena on yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen, ja lakiin perustuvan harkintavaltansa puitteissa hylätä hakemuksen. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, mitä yhtiö on ratsastustoiminnan järjestämisestä esittänyt. ELY-keskus ei ole esitetyn selvityksen perusteella käyttänyt harkintavaltaansa väärin tai muuhun kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä.

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Koskinen, Jukka Anttila ja Hanna Punta, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus ja hallinto-oikeus ovat hylänneet investointitukihakemuksen katsoen virheellisesti, että kysymyksessä on yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen. ELY-keskus ja hallinto-oikeus perustelevat näkemystään sillä, että A Oy on hankkinut yritystoimintaa varten valmiin kokonaisuuden. Kun otetaan huomioon maaseudun yritystuesta annetun asetuksen (80/2015) 22 §:n 2 momentin 1 kohta, tulee hankittavan kiinteistön jo eläinsuojelullisista syistä soveltua hevostenpitoon eli olla valmis hevostalli, jotta tuen myöntämisen edellytykset täyttyvät.

ELY-keskuksen hylkäävässä päätöksessä ei ole otettu huomioon hevosalan yrittämisen eroja. Myyjäyhtiön ja A Oy:n toiminnat eivät ole samankaltaisia.

ELY-keskus ja hallinto-oikeus ovat katsoneet virheellisesti, että hankkeessa perustettavalla yrityksellä ei olisi uutuusarvoa tai se olisi vähäinen. Yritys tarjoaa ainoana kaupungissa X yksityishevosten täysihoitopalvelun maneesitallilla.

Keski-Suomen ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa on vaadittu, että A Oy:n valitus hylätään. Lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Omistajanvaihdokseksi voidaan määritellä tilanteet, joissa on kyse muun muassa yrityskaupoista, sukupolvenvaihdoksista ja muista omistusjärjestelyistä. Tyypillisesti omistajanvaihdokset toteutetaan liiketoimintakaupalla taikka osakkeiden tai osuuksien myynnillä. Liiketoimintakaupassa siirtyy yleensä tiloja, koneita ja laitteita sekä mahdollisesti myös henkilökuntaa. Myös muun tyyppisiä omistajanvaihdoksia tapahtuu, ja tämä tilanne on katsottu sellaiseksi.

Haettuun tukeen liittyvä toiminta ei virallisten toimialojen osalta olennaisesti eroa toisistaan myyjätahon ja ostajatahon kesken. Pienen eron muodostaa se, että hakija ei itse järjestä ratsastustoimintaa, vaan kukin tallinkäyttäjä tai muu taho voi sitä itse tilalla järjestää. Kyse ei kuitenkaan ole sellaisesta olennaisesta toiminnan erosta, että sillä olisi vaikutusta toimialan kokonaissisältöä harkittaessa.

Hakemuksen sisältö osoittaa sen toimen, johon tukea haetaan. Tässä tapauksessa hakemuksessa mainitaan yrityskauppa. Edelleen hakemuslomakkeen kohdassa hankkeen julkinen kuvaus todetaan seuraavasti: "Yritys hankkii toimivan ratsastustallin tilat, jotka soveltuisivat toimintaan sellaisenaan". Tämä lause viestii hankinnasta, jossa ostetaan toimiva kokonaisuus, ja tällöin luovutuksen yrityskauppaluonteesta.

Molempien yritysten liikevaihto ja henkilömäärä (yksi) on lähes identtinen ja todentaa asian yrityskauppaluonnetta.

Myyneellä yrityksellä on ollut oma asiakaskanta ja ostajataholle tulee oma asiakaskanta. Vaikka yrityskaupoissa usein osa liikesuhteista pysyy, niin hevostilojen osalta ominaista ovat luottamukselliset pitkältä ajalta olevat suhteet. Tällöin vastaavaa asiakaskunnan siirtymistä ei asian luonteen vuoksi tapahdu, vaan kukin hevostalousyrittäjä luo oman asiakaskuntansa.

Ostavan yrityksen uutuusarvo on vähäinen suhteessa jo olemassa olevaan toimintaan.

A Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Termi "yrityskauppa" hakemuksessa on ollut virheellinen. Sillä on tarkoitettu ainoastaan yritysten välistä kauppaa. Asiassa on ollut kysymys kiinteistön kaupasta.

ELY-keskus on katsonut virheellisesti, että myyjäyrityksen ja A Oy:n välisissä toiminnoissa olisi vain pieni ero. Toiminta on täysin erilaista. Aikaisemmin asiakas on maksanut opetuksesta yrittäjän hevosilla. Nykyisin asiakas maksaa tilavuokrasta ja hoidosta asiakkaan omalle hevoselle.

Yrityskaupoissa osa asiakaskunnasta pysyy, mitä tässä tapauksessa ei tapahdu lainkaan.

Se, että henkilökunnan määrä ja liikevaihto ovat myyjäyrityksellä ja A Oy:llä samankaltaiset, kertoo vain yritysten koosta eikä seikoilla ole asian kannalta merkitystä.

A Oy:n toiminta on uutuusarvoltaan merkittävä alueelle ja sen asukkaille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden ja Keski-Suomen ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Keski-Suomen ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

Maaseudun kehittämisen tukemisesta annetun lain 19 §:ssä säädetään yritystuella tuettavista toimenpiteistä. Mainitun pykälän 1 momentin mukaan yritystukea voidaan myöntää uuden yrityksen perustamiseen sekä toimivan yrityksen laajentamiseen tai sen toiminnan olennaiseen muuttamiseen. Tukea voidaan myöntää myös toimenpiteeseen, joka vahvistaa yrityksen toimintaedellytyksiä. Saman pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset tukikelpoisista toimenpiteistä sekä tuen muodosta ja enimmäismäärästä.

Maaseudun yritystuesta annetun valtioneuvoston asetuksen 17 §:ssä säädetään investointituella tuettavasta toiminnasta. Säännöksen mukaan investointitukea voidaan myöntää sellaiseen yrityksen investointiin, jolla on olennaista merkitystä yritysten perustamiselle, kasvulle tai kehittymiselle.

Saman asetuksen 22 §:ssä säädetään rakennuksen ja maan hankinnasta. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan hankittaessa rakennus ilman maa-aluetta tai rakennus maa-alueineen tuen myöntämisen edellytyksenä on, että rakennus soveltuu harjoitettavaan yritystoimintaan tai on kohtuullisin kustannuksin muutettavissa siihen soveltuvaksi sekä täyttää aiotussa käyttötarkoituksessaan, mitä laissa tai lain nojalla säädetään tai määrätään sellaiselle rakennukselle asetetuista vaatimuksista.

Saman asetuksen 25 §:ssä (80/2015) säädetään investointeja koskevista rajoituksista. Pykälän 6 kohdan mukaan ei tueta toisen yrityksen osakkeiden tai osuuksien taikka liiketoiminnan hankintaa taikka toimenpidettä, jonka tarkoituksena on yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen; tukea voidaan kuitenkin myöntää sellaisten kiinteistöosakeyhtiön osakkeiden hankintaan, jotka oikeuttavat hallitsemaan kehittämistukilain mukaan tukikelpoisessa yritystoiminnassa käytettävää toimitilaa.

2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Maaseudun kehittämisen tukemisesta annetun lain 19 §:n perusteella yritystukea voidaan myöntää uuden yrityksen perustamiseen sekä toimivan yrityksen laajentamiseen tai sen toiminnan olennaiseen muuttamiseen. Maaseudun yritystuesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa on erilliset säännökset yrityksen perustamistuesta ja investointituesta, jonka myöntämisestä nyt on kysymys. Asetuksen 25 §:n 6 kohdan (80/2015) mukaan investointina ei tueta toimenpidettä, jonka tarkoituksena on yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen.

Mainitut säännökset merkitsevät sitä, että perustamis- tai investointitukea ei voida myöntää jo toimivan yrityksen omistajanvaihdokseen. B Oy on tarjonnut pääasiassa ratsastuskoulupalveluja, ja A Oy tarjoaa hevosten täysihoitopalvelua. Toiminnan tosiasiallisen erilaisuuden perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä ei ole identiteetiltään saman, jo toimivan yrityksen siirtyminen. Tukea ei siten ole haettu toimenpiteeseen, jonka tarkoituksena olisi ollut yrityksen omistajanvaihdoksen rahoittaminen, vaan uutta yritystä palvelevaan investointiin.

Mainittuja säännöksiä sovellettaessa ei ole merkitystä tuettavan toiminnan alueellisella uutuusarvolla. Investointitukea voidaan tosin myöntää saman asetuksen 18 § huomioon ottaen paikallisilla markkinoilla toimivalle yritykselle vain, jos yrityksen voidaan arvioida tuotteillaan tai palveluillaan korvaavan alueen ulkopuolelta hankittavia tuotteita tai palveluita taikka täydentävän paikkakunnan tai alueellista tarjontaa silloin, kun toimivat yritykset eivät kohtuudella kykene vastaamaan kysyntään, mutta ELY-keskus ei ole päätöksessään harkinnut tuen myöntämisen edellytyksiä tältä kannalta.

Näin ollen ELY-keskus ei ole voinut evätä yritystukea esittämällään perusteella. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset on kumottava ja asia palautettava ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä ja Ari Wirén. Asian esittelijä Anne Laine.

Asia Ulkomaalaisasiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 2.10.2018 nro 18/0536/72

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole 29.3.2016 antamallaan päätöksellä myöntänyt Afganistanin kansalaiselle A:lle (jäljempänä valittaja) kansainvälistä suojelua. Samalla päätöksellä Maahanmuuttovirasto on myöntänyt valittajalle jatkuvan oleskeluluvan yksilöllisestä inhimillisestä syystä ajalle 29.3.2016–29.3.2017. Oleskeluluvan myöntämistä koskevaa päätöstään Maahanmuuttovirasto on perustellut sillä, että valittaja on ollut ilman huoltajaa Suomeen saapunut Suomesta turvapaikkaa hakenut alaikäinen, eikä valittajan asianmukaisesta vastaanotosta kotimaassa ole voitu varmistua.

Valittaja on täyttänyt 18 vuotta 25.8.2016. Hän on 9.2.2017 hakenut jatkolupaa yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella.

Maahanmuuttovirasto on 3.8.2017 antamallaan päätöksellä hylännyt valittajan yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella tekemän jatko-oleskelulupahakemuksen ja lisäksi päättänyt karkottaa hänet kotimaahansa Afganistaniin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen ja valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Kun otetaan huomioon perusteet, joihin valittaja on asiassa vedonnut ja asian käsittelyn eri vaiheissa kirjallisesti esitetty selvitys, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka olisi asiakirjoista ilmenevän ja valittajan esittämän lisäksi tarpeen asian selvittämiseksi ja ratkaisemiseksi. Näin ollen suullisen käsittelyn järjestäminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 54 §:n 1 momentin (34/2006) mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnettiin edellinen määräaikainen oleskelulupa, ovat edelleen olemassa. Saman pykälän 7 momentin (377/2015) mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään uudella perusteella, jos ulkomaalaiselle voitaisiin myöntää ensimmäinen oleskelulupa tällä uudella perusteella.

Ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentin mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta hänen terveydentilansa, Suomeen syntyneiden siteiden tai muun yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi, kun erityisesti otetaan huomioon olosuhteet, joihin hän joutuisi kotimaassaan, tai hänen haavoittuva asemansa.

Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) mukaan ulkomaalaislain 52 §:n soveltaminen tapauksissa, joissa oleskeluluvan myöntämisperusteena ovat hakijan Suomeen syntyneet siteet, olisi poikkeuksellista. Jos oleskelulupa myönnetään Suomessa haettuna ulkomaalaiselle perhesiteen, työ- tai opiskelupaikan tai muun vastaavan siteen perusteella, sovellettaisiin 49 §:n 1 momentin 4 kohdan säännöstä eikä ehdotettua pykälää. Kaikki ulkomaalaiset, myös turvapaikanhakijat asetettaisiin tältä osin samaan asemaan. Tarkoitus ei ole, että tämän pykälän soveltamisella voidaan ohittaa perhesiteen, opiskelun tai työnteon perusteella myönnettävien oleskelulupien säädetyt edellytykset.

Saman hallituksen esityksen mukaan ulkomaalaislain 52 §:n perusteella oleskelulupa myönnettäisiin myös esimerkiksi sellaiselle ulkomaalaiselle, jolle ei ole Suomessa syntynyt 49 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuja siteitä, mutta joka siitä huolimatta on siinä määrin perehtynyt suomen tai ruotsin kieleen, suomalaiseen kulttuuriin ja elämänmuotoon, että hänen sopeutumisensa takaisin kotimaahan olisi kotimaan olosuhteet tai hänen haavoittuva asemansa huomioon ottaen ongelmallista, vaikka hän suuremman osan elämästään onkin viettänyt alkuperämaassa. Erityisesti lapset ja nuoret ovat usein tällaisessa tilanteessa, vaikka lasten kohdalla toisaalta voidaan olosuhteista riippuen katsoa myös, että he usein aikuisia helpommin sopeutuvat uusiin olosuhteisiin.

Ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen, joka oleskelee Suomessa ilman vaadittavaa oleskelulupaa.

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan maasta karkottamista harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa karkottaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

Asiassa saatu selvitys

Valittaja on hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua elokuussa 2015 sen vuoksi, että hänen perheenjäsenensä ovat kuolleet ja häntä itseäänkin on uhattu. Valittaja on alun perin kotoisin Behsudin piirikunnasta Wardakin maakunnasta, missä hän on asunut ensimmäiset yhdeksän vuotta. Tämän jälkeen hän on asunut neljä vuotta Ghaznin kaupungissa ja kolme vuotta Jalalabadissa. Hän on etniseltä taustaltaan hazara ja uskonnoltaan shiiamuslimi.

Maahanmuuttovirasto ei ollut kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevalla päätöksellään 29.3.2016 myöntänyt valittajalle kansainvälistä suojelua, mutta on myöntänyt hänelle jatkuvan (A) oleskeluluvan yksilöllisestä inhimillisestä syystä päätöspäivämäärästä alkaen vuodeksi, koska valittaja on ollut ilman huoltajaa saapunut alaikäinen turvapaikanhakija eikä hänen asianmukaisesta vastaanottamisestaan kotimaassaan ole voitu varmistua. Maahanmuuttovirasto on päätöksessään muun ohella hyväksynyt tosiseikkoina, että valittajan isä on menehtynyt maatilaan liittyneessä tappelussa valittajan ollessa 8-vuotias, että valittajan veli on surmattu työpaikallaan ja että valittajan äiti on saanut sydänkohtauksen ja kuollut. Maahanmuuttovirasto ei sen sijaan ole hyväksynyt tosiseikkana valittajan kertomaa saamistaan uhkauksista ja poliisille tekemästään ilmoituksesta, eikä sitä, että valittaja olisi vaarassa joutua vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi talebanien tai Isisin taholta. Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei valittajalla ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, eikä asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että valittajaa uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu kohtelu. Maahanmuuttovirasto on lisäksi katsonut, että valittajalla ei ole kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Valittaja on 9.2.2017 hakenut jatko-oleskelulupaa yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella. Maahanmuuttovirasto ei ole valituksenalaisella päätöksellään 3.8.2017 myöntänyt valittajalle ulkomaalaislain 54 §:n 1 momentin nojalla jatko-oleskelulupaa, koska edellytykset, joiden perusteella valittajalle myönnettiin edellinen määräaikainen oleskelulupa, eivät ole enää olleet olemassa. Päätöksessä on todettu, että valittajan henkilökohtaiset olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet hänen lyhyen maassa oleskelunsa aikana. Valittaja on tullut täysi-ikäiseksi 25.8.2016, eikä valittajan olisi kaikki asiaan liittyvät seikat ja olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen mahdollista saada oleskelulupaa Suomessa, jos hän olisi saapunut maahan ilman oleskelulupaa. Päätöksessä on myös todettu, että valittaja on terve, työkykyinen, aikuinen mies, jolla ei ole huollettavia, ja että täysi-ikäisenä henkilönä valittajan voidaan katsoa pystyvän huolehtimaan itsestään ja toimeentulostaan kotimaahansa palatessaan. Valittajalle ei ole katsottu hänen lyhyen maassa oleskelunsa perusteella syntyneen sellaisia siteitä Suomeen, että hänelle tulisi tällä perusteella myöntää oleskelulupa. Valittaja on naimaton ja lapseton, eikä hänellä ole vakituista työpaikkaa Suomessa tai hän opiskele tutkintoon

johtavassa koulutuksessa. Oleskelulupaa ei ole myönnetty myöskään uudella perusteella ulkomaalaislain 54 §:n 7 momentin mukaisesti, koska muita perusteita oleskeluluvan myöntämiselle ei ole esitetty.

Maahanmuuttovirasto on lisäksi päättänyt karkottaa valittajan kotimaahansa Afganistaniin, koska hän oleskelee ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla maassa ilman vaadittavaa oleskelulupaa. Maahanmuuttovirasto on todennut valittajan olevan kotoisin Wardakin maakunnassa sijaitsevasta Behsudin piirikunnasta ja katsonut, ettei valittaja ole vaarassa joutua kotimaahansa karkotettaessa ulkomaalaislain 147 §:n tarkoitetun kohtelun kohteeksi.

Valitusvaiheessa esitetyn mukaan valittaja on opiskellut aikuisten perusopetuksessa ja hänet on hyväksytty opiskelemaan sähkö- ja automaatioalan perustutkintoa. Valittajan sosiaaliset siteet painottuvat Suomeen, jossa hänellä on ympärillään huolehtivia aikuisia ja jossa hän on luonut jo kontakteja suomalaiseen yhteiskuntaan. Vaikka valittaja on täysi-ikäistynyt, hän on yhä aikuisten ohjauksen ja tuen tarpeessa. Hänellä on joka tapauksessa kiinteämmät siteet Suomeen kuin kotimaahansa Afganistaniin. Valittajalla ei ole perhettä Afganistanissa. Lisäksi valittajalla on diagnosoitu sekamuotoinen ahdistus- ja masennustila.

Maatietous

Afganistanin turvallisuustilanne on pysynyt arvaamattomana siviilien kantaessa sen pahimmat vaikutukset. Konflikti vaikuttaa enenevässä määrin kaikkiin maan alueisiin ja sen luonne on jatkanut muuttumistaan. Kansainvälisten ISAF-joukkojen vetäytyminen vuonna 2014 on vaikuttanut iskujen lisääntymiseen. Vuonna 2017 siviiliuhrien määrä on laskenut yhdeksän prosenttia vuoteen 2016 verrattuna. Kyseessä on ollut ensimmäinen vuosi vuoden 2012 jälkeen, kun siviiliuhrien määrä on vähentynyt. Ajanjaksolla 1.1.–30.6.2018 siviiliuhrien määrä on laskenut kolme prosenttia verrattuna vastaavaan ajanjaksoon vuonna 2017. Siviilikuolemien määrä kasvoi prosentin ja loukkaantuneiden määrä väheni viisi prosenttia. Siviiliuhrien määrä hallituksenvastaisten ryhmien tahallaan siviileihin kohdistamien iskujen johdosta kasvoi kuitenkin 28 prosenttia verrattuna vastaavaan ajanjaksoon vuonna 2017. (UNHCR, Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum Seekers from Afghanistan, 30 August 2018; UNAMA, Afghanistan - Annual Report 2017, Protection of Civilians in Armed Conflict, February 2018 ja UNAMA, Midyear Update on the Protection of Civilians in Armed Conflict, July 2018)

Aseelliset hallituksenvastaiset joukot ovat aktiivisia useissa Wardakin piirikunnista. Näihin joukkoihin kuuluvat sekä talebanit että Haqqani-verkosto. Hallituksenvastaiset joukot ovat erityisen aktiivisia Kabulin ja etelä-kaakkoismaakuntien välisen maantien varrella. BBC:n tammikuussa 2018 julkaiseman tutkimuksen, joka on tehty 23.8.–21.11.2017, mukaan Talebanin aktiivisuus ja fyysinen läsnäolo on ollut korkealla tasolla (piirikuntiin hyökätty vähintään kahdesti viikossa) Jalrezin, Nerkhin ja Jaghatun piirikunnissa ja keskitasolla (piirikuntiin hyökätty vähintään 3 kertaa kuukaudessa) Sayedabadin, Chackin ja Daymirdadin piirikunnissa. Talebanin ei ole raportoitu olleen läsnä tai aktiivinen Behsudin piirikunnassa. IS-Khorasaniin liittyviä välikohtauksia ei ole raportoitu 1.1.2017–31.1.2018 välisenä aikana. Ajanjaksolla 1.9.2016–31.5.2017 Wardakissa on raportoitu 307 turvallisuusvälikohtausta. Pääosin aseellisissa selkkauksissa, kohdistetuissa surmissa ja ilmaiskuissa kuolleiden ja loukkaantuneiden siviilien määrä on vähentynyt vuoden 2017 aikana 35 prosenttia vuoteen 2016 verrattuna. Wardakin maakunnan turvallisuustilanteessa on kuitenkin alueellista vaihtelua. UN OCHA:n arvion mukaan konfliktin intensiteetti on Wardakin maakunnan länsiosassa Afganistanin alhaisinta tasoa ja keskimääräistä alhaisempi Maidan Sharin piirikunnassa. Konflikti on keskitasoa tai keskimääräistä korkeampi Wardakin itäisissä piirikunnissa. The Long War Journal on arvioinut Sayedabadin piirikunnan olevan täysin Talebanin hallinnassa, ja Talebanin on raportoitu ilmoittaneen hallitsevansa viittä Wardakin maakunnan muuta itäistä piirikuntaa niiden keskuksia lukuun ottamatta. Ajanjaksolla 1.1.2017–26.3.2018 Wardakin maakunnassa on raportoitu 3 759 henkilön joutuneen siirtymään levottomimmilta alueilta muualle. Talebanin on raportoitu kidnapanneen siviilihenkilöitä ja vapauttaneen heitä lunnaita vastaan. Kidnappauksia on sattunut erityisesti tieverkoston varrella. Lisäksi hazaroihin ja pataaneihin on raportoitu kohdistuneen useita kidnappauksia, jotka ovat liittyneet muun muassa hazaroiden ja kuchien välisiin maakiistoihin. (EASO, Country of Origin Information Report, Afghanistan Security Situation - Update, May 2018; EASO, Country of Origin Information Report, Afghanistan Security Situation, December 2017; EASO, Country of Origin Information Report, Afghanistan Recruitment by armed groups, September 2016; The Long War Journal, LWJ Map Assessment: Taliban controls or contests 45% of Afghan districts, 26 September 2017; Landinfo, Afghanistan: Sikkerhetssituasjonen i provinsen Wardak, 17.2.2017; UN OCHA, Afghanistan 2018 Humanitarian Needs Overview, December 2017 ja UNAMA, Afghanistan – Annual Report 2017, Protection of Civilians in Armed Conflict, February 2018)

Wardakin maakunnan hazaraenemmistöistä Behsudin piirikuntaa pidetään suhteellisen rauhallisena piirikuntana. Kuchien jokakeväinen liikehdintä laidunmaiden perässä on aiheuttanut toistuvia väkivaltaisuuksia kuchien ja hazaroiden välillä Behsudissa. (EASO, Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, December 2017 ja EASO, Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation -Update, May 2018)

Kabulin kaupungista Wardakin maakuntaan voi kulkea maanteitse joko Kabul–Kandahar-maantietä, Kabul–Bamiyan-maantietä taikka kiertotietä Kabulista pohjoiseen Kabul–Pul Khomri -maantietä ja edelleen Bamiyan–Charikar-maantietä pitkin. Hallituksenvastaisten ryhmittymien on raportoitu vuodesta 2013 lähtien taistelleen muun muassa Kabul–Kandahar-maantien hallinnasta. Vaikka tuhansia afganistanilaisia matkustaa Kabul–Kandahar-tiellä päivittäin, on tiestä viime vuosina tullut hallituksenvastaisten joukkojen väkivallan ja järjestäytyneen rikollisuuden keskus. Elokuussa 2017 koko tien raportoitiin olleen suljettu Talebanin ja Afganistanin turvallisuusjoukkojen Wardakissa käymien taisteluiden seurauksena. Kabul–Pul Khomri -maantien sekä muiden alueella kulkevien teiden on raportoitu olleen suljettuna Baghlanin maakunnan alueella useita kertoja vuonna 2017, ja militanttien on raportoitu pyrkineen vahingoittamaan tiellä matkustaneita Pul Khomrin läheisyydessä. Bamiyan–Charikar-maantie on perinteisesti ollut turvallisempi, mutta reitti on pidempi ja hankalampi. Bamiyan–Charikar-maantie on muuttunut turvattomammaksi, ja tien raportoitiin esimerkiksi heinäkuussa 2017 olleen Talebanin sulkema. Lisäksi Kabulista on mahdollista matkustaa lentäen Bamiyaniin, josta on maantieyhteys Wardakiin. Hazaroiden on raportoitu matkustavan lentäen Kabulista Bamiyaniin, koska maareitti Kabulista Bamiyaniin koetaan liian vaaralliseksi. Suurimman osan Wardakin maakunnassa sattuneista turvallisuusvälikohtauksista on raportoitu tapahtuneen Kabul–Kandahar-maantien ja Kabul–Bamiyan-maantien varrella. (Landinfo, Afghanistan: Sikkerhetssituasjonen i provinsen Wardak, 17.2.2017; UN General Assembly, Security Council, The situation in Afghanistan and its implications for international peace and security, 15 September 2017; Lifos, Fråga-svar, Afghanistan. Resväg mellan Kabul och Ghazni, 3.9.2015; Pahjwok News, Parwan–Bamyan highway reopened for traffic, 8.7.2017 ja EASO, Country of Origin Information Report, Afghanistan Security Situation, December 2017)

Afganistanin kansallisen mielenterveyspalveluita koskevan strategian mukaisesti tavoitteena on, että mielenterveyspalvelut kuuluvat perusterveydenhuollon piiriin. Strategiassa asetetut tavoitteet eivät ole toteutuneet odotetusti pätevän henkilökunnan ja rahoituksen puutteen vuoksi.

Afganistanin terveysministeriö on antanut vuonna 2007 listauksen lääkkeistä, joiden tulee olla saatavissa julkisesta terveydenhuollosta. Listalla on valikoima mielenterveyslääkkeitä. Afganistanin kansanterveysministerin mukaan mielenterveyspalveluita on saatavilla ympäri maata ja 300 klinikkaa on keskittynyt mielenterveyspalveluihin. Kabulissa on yksi julkinen mielenterveyspalveluihin keskittynyt sairaala. (Landinfo, Afghanistan: Psykisk helsevern, 29.1.2015 ja EASO, Country of Origin Information Report Afghanistan: Key socio-economic indicators, state protection and mobility in Kabul City, Mazar-e Sharif, and Herat City, August 2017)

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Maahanmuuttovirasto oli päätöksellään 29.3.2016 myöntänyt valittajalle oleskeluluvan yksilöllisestä inhimillisestä syystä, koska hän on tuolloin ollut alaikäinen ja koska hänen olosuhteistaan ja asianmukaisesta vastaanotostaan kotimaassaan ei ole voitu varmistua. Valittaja on tullut täysi-ikäiseksi 25.8.2016. Hän on oleskellut maassa vasta suhteellisen lyhyen ajanjakson. Valittaja on naimaton ja lapseton. Hänellä ei ole vakituista työpaikkaa Suomessa. Valittajan on valitusvaiheessa esitetty kärsivän sekamuotoisesta ahdistus- ja masennustilasta, johon hän on saanut lääkehoitoa, minkä lisäksi hänet on vuoden 2018 yhteishaussa hyväksytty Keudaan opiskelemaan sähkö- ja automaatioalan perustutkintoa.

Hallinto-oikeus katsoo, että valittajalle ei ole syntynyt Suomeen ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitettuja siteitä ja että muitakaan perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi yksilöllisestä inhimillisestä syystä taikka muulla perusteella ei ole ilmennyt. Siten Maahanmuuttovirasto on voinut päätöksessä mainituilla perusteilla hylätä valittajan jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Valittajan psyykkisestä terveydentilasta valitusvaiheessa esitetty huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että valittajalla on mahdollisuus saada terveydentilansa mahdollisesti edellyttämää hoitoa myös Afganistanissa.

Kun valittaja oleskelee maassa ilman vaadittavaa oleskelulupaa, ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 1 kohdan mukainen peruste hänen karkottamisekseen on sinänsä olemassa.

Valittajan karkottamista puoltaa ulkomaalaislain 146 §:n mukaisessa harkinnassa valittajan lyhyt maassa oleskelu. Valittajalla ei ole Suomessa perhettä, eikä hänellä ole muitakaan mainittavia siteitä Suomeen. Valittajan täysi-ikäistyttyä hänen voidaan katsoa pystyvän huolehtimaan itse itsestään kotimaahansa palatessaan, eikä hän ole nuorena miehenä kotimaassaan haavoittuvassa asemassa. Valittajan karkottamista vastaan puhuvat valittajan nuori ikä sekä se, ettei hänellä kertomansa mukaan ole sosiaalisia siteitä Afganistanissa. Kun kokonaisharkinnassa verrataan karkotuksen puolesta ja sitä vastaan puhuvia seikkoja, hallinto-oikeus katsoo, että karkotuksen puolesta puhuvia seikkoja on pidettävä vastaan puhuvia seikkoja painavampina.

Valittaja on nuori, työkykyinen ja perheetön mies, eikä hänen henkilökohtaisissa olosuhteissaan ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella hänen olisi katsottava olevan erityisessä vaarassa kotimaahansa palatessaan tai että paluuseen hänen kotimaahansa liittyisi muutoin voittamattomia esteitä. Wardakin maakunnassa sijaitsevan Behsudin piirikunnan olosuhteista saatava ajantasainen maatietous huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, etteivät valittajan kotialueen yleiset olosuhteet ole esteenä valittajan oleskelulle alueella. Valittajan karkottamiselle ei ole siten katsottava olevan ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitettua estettä.

Valittaja on näin ollen voitu määrätä karkotettavaksi kotimaahansa. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan. Lisäksi hän on vaatinut, että maasta poistamisen täytäntöönpano kielletään ja asiassa järjestetään suullinen käsittely.

Valittaja on valituksessaan sekä sen jälkeen antamassaan lisäselvityksessä esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valittajan perheenjäsenet ovat kuolleet ja valittajalla on Suomessa todettu sekamuotoinen ahdistus- ja masennustila. Saamansa tuen avulla valittaja on kotoutunut erinomaisesti. Valittaja on suorittanut perusopinnot ja opiskelee sähkö- ja automaatioalan perustutkintoa.

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset poikkeavat täysin jatko-oleskelulupia koskevasta vallitsevasta linjasta vastaavissa tapauksissa, mikä loukkaa perustuslain 6 §:ssä ilmaistua vaatimusta ihmisten yhdenvertaisuudesta lain edessä. Käytännössä valittajan täysi-ikäistyminen on ollut ainoa peruste sille, että hänen jatko-oleskelulupahakemuksensa on hylätty. Valittajalla ei ole tiedossa toista vastaavanlaista päätöstä. Muille samassa tilanteessa oleville on myönnetty hakijan täysi-ikäistyttyäkin vähintään vuoden pituinen jatko-oleskelulupa. Muiden hylkäävien päätösten perusteina ovat olleet rikokset tai rikosepäilyt,

jotka ovat Maahanmuuttoviraston mielestä osoittaneet sitä, ettei hakija ole halunnut sopeutua suomalaiseen yhteiskuntaan.

Maahanmuuttoviraston vakiintunut ratkaisukäytäntö on ohjeen MIGDno-2016-1155 mukaan ollut se, että jatkoluvat erityisesti alaikäisille Suomeen yksin tulleille turvapaikanhakijoille myönnetään neljäksi vuodeksi. Täysi-ikäisyyden saavuttaminen edellisen ulkomaalaislain 52 §:n perusteella myönnetyn luvan aikana otetaan harkinnassa huomioon, mutta se ei estä jatkoluvan myöntämistä. Maahanmuuttoviraston päätös olla myöntämättä jatkolupaa on ristiriidassa viraston oman ohjeistuksen kanssa.

Ulkomaalaislain 52 §:ssä tarkoitetun luvan edellytyksiä arvioitaessa edellytetään kokonaisharkintaa, jossa otetaan huomioon Suomeen syntyneet siteet ja maassa oleskelun aika. Valittaja on asian käsittelyn aikana esittänyt laajasti selvitystä hienosta kotoutumisestaan.

Maatiedon osalta valittaja on viitannut ajantasaiseen tietoon Afganistanin vaikeasta turvallisuustilanteesta. Sen perusteella ei ole riittävää varmuutta valittajan mahdollisuudesta palata turvallisesti kotimaahansa. Valittajan karkottaminen on siten lainvastaista.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Lausunnossa on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa.

Maahanmuuttoviraston päätökset perustuvat aina ulkomaalaislakiin. Maahanmuuttovirastossa annetut lainsoveltamisohjeet eivät ole oikeudellisesti sitovia. Ne ovat kuitenkin tarpeen päätöksenteon ohjaamisessa, koska ulkomaalaislain soveltamisesta ei ole annettu asetusta. Lainsoveltamisohjeiden tarkoituksena on ohjaus yhdenvertaiseen päätöksentekoon. Ohjeita päivitetään lainmuutosten, oikeuskäytännön ja toimintaympäristön muutosten johdosta.

Maahanmuuttovirasto antoi 13.9.2017 lupamenettelyohjeen MIGDno-2016-1155. Viraston aiemman lupamenettelyohjeen MIGDno/2014/189 voimassaolo oli päättynyt 31.5.2017. Aiempi lupamenettelyohje ei sisältänyt ohjausta ulkomaalaislain 52 §:n soveltamisesta jatkolupaharkinnassa tilanteessa, jossa ensimmäinen oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä on myönnetty hakijan ollessa alaikäinen ja hänen saavutettuaan sittemmin täysi-ikäisyyden. Uudessa, 13.9.2017 annetussa ohjeessa tarkennetaan lain soveltamiskäytäntöjä ulkomaalaislain 52 §:n nojalla tehtävien jatkolupien osalta. Lupien myöntämistä koskeva lainsäädäntö ei ole muuttunut, eikä myöskään oikeuskäytännöstä ole tullut uusia linjaavia tapauksia päätöksentekoa ohjaamaan.

Maahanmuuttoviraston valittajaa koskeva valituksenalainen päätös on tehty 3.8.2017. Tuona ajankohtana Maahanmuuttovirastossa ei ollut voimassa lupamenettelyohjetta, jossa olisi määritelty soveltamiskäytäntö ulkomaalaislain 52 §:n soveltamisesta näissä tilanteissa. Valittajan asiassa tehty päätös on perustunut päätöksentekohetken mukaiseen tulkintaan ulkomaalaislain 52 §:n oikeasta soveltamisesta jatkoluvan myöntämisedellytyksiä harkittaessa.

Valituksessa on vedottu siihen, ettei valittajan tiedossa ole muita vastaavia päätöksiä. Vastaavassa tilanteessa oleville hakijoille (alaikäisinä Suomeen saapuneille turvapaikanhakijoille, joille on myönnetty oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä ja jotka sittemmin ovat täysi-ikäistyneet), on kuitenkin tehty lukuisia kielteisiä päätöksiä kesän 2017 aikana. Valittajan saama kielteinen päätös ei siis ole yksittäinen eikä poikkeustapaus, vaan se on noudattanut päätöksentekohetkellä vallinnutta ulkomaalaislain soveltamiskäytäntöä. Päätös on näin ollen yhdenvertainen muiden vastaavana ajankohtana vastaavissa olosuhteissa tehtyjen päätösten kanssa.

Syyskuussa 2017 päivitetty lainsoveltamisohje tai mikään muukaan Maahanmuuttovirastossa tehtävä vastaava ohjepäivitys ei voi vaikuttaa takautuvasti jo ratkaistuihin hakemuksiin. Maahanmuuttovirastolla on lukuisia erilaisia soveltamisohjeita, ja niitä päivitetään tasaisin väliajoin. Maahanmuuttoviraston toimintaympäristö oli vuoden 2017 alusta muuttunut kaikkien oleskelulupa-asioiden käsittelyn siirryttyä poliisilaitoksilta Maahanmuuttovirastolle. Vuoden 2017 alkupuoliskolla havaittiin, että erityisesti ulkomaalaislain 52 §:n soveltamisesta tarvittiin viraston linjausta ohjaamaan lisääntyneiden samantyyppisten jatkolupahakemusten käsittelyä muuttuneessa toimintaympäristössä. Mainittu ohje vastasi tähän tarpeeseen syyskuussa 2017 ja muutti yksilöllisestä inhimillisestä syystä myönnettävien jatkolupien ratkaisukäytäntöä alaikäisenä Suomeen saapuneiden turvapaikanhakijoiden osalta. Tätä ennen vastaavat jatkolupahakemukset ratkaistiin senhetkisen ulkomaalaislain tulkinnan mukaisesti siten, että hakijan täysi-ikäistyessä oleskeluluvan edellytykset ovat lakanneet olemasta, mikäli oleskelulupa oli alun perin myönnetty alaikäisyyden perusteella.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut ulkomaalaislain 209 §:ssä tarkoitetun lausunnon. Lausunnossa todetaan muun ohella, että pelkkä oleskeluluvan hakijan täysi-ikäiseksi tuleminen ei ainakaan säännönmukaisesti voi estää uuden luvan myöntämistä suoraan ulkomaalaislain 54 §:n 1 momentin nojalla.

Valtuutettu viittaa Maahanmuuttoviraston ohjeeseen MIGDno-2016-1155 ja toteaa, että ohjeen mukaan täysi-ikäisyyden saavuttaminen edellisen luvan aikana on vain yksi harkinnassa huomioon otettava seikka. Ohjeen mukaan näissä tapauksissa on kiinnitettävä huomiota muun ohella kotoutumissuunnitelman noudattamiseen, rikokseen syyllistymiseen tai rikoksesta epäiltynä olemiseen, mahdollisiin vierailuihin lähtömaassa sekä yhteydenpitoon siellä mahdollisesti oleviin omaisiin samoin kuin lähtömaata koskevaan relevantiin maatietoon.

Valtuutetun käsityksen mukaan Maahanmuuttovirasto on ohjetta antaessaan tulkinnut lakia ja hallituksen esitystä valtuutetun tavoin. Jatkolupaa ei käytännössä voida olla myöntämättä tapauksissa, joissa edellä lueteltujen seikkojen arviointi ei muodosta merkittäviä vastasyitä luvan myöntämiselle.

Valtuutettu viittaa esillä olevan asian tosiseikkoihin ja katsoo, että asiassa on kysymys nimenomaan sen kaltaisesta tilanteesta, jossa hakijalle on myönnettävä jatko-oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä.

Maahanmuuttovirasto on antanut lisälausunnon.

Valittaja on antanut vastaselityksen. Vastaselityksessä on todettu muun ohella, että ne hakijat, joiden jatkolupahakemukset Maahanmuuttovirasto käsitteli "ohjeettomassa tilanteessa" kesällä 2017, joutuivat olennaisesti ja perusteetta eri asemaan kuin ne, joiden hakemukset käsiteltiin vanhan tai uuden ohjeen voimassa ollessa. Sitä, että Maahanmuuttovirastolla ei ollut menettelyohjetta valittajan asian käsittelyajankohtana, ei voida tulkita valittajan vahingoksi.

Valittaja on antanut lisäselvityksen. Selvityksen mukaan valittajalle ja hänen suomalaiselle avopuolisolleen on 2.5.2019 syntynyt lapsi. Lapselle on vahvistettu avopuolisoiden yhteishuoltajuus.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 9.4.2019 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 1475 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Pääasia

Ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentin mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, jos oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta hänen terveydentilansa, Suomeen syntyneiden siteiden tai muun yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi, kun erityisesti otetaan huomioon olosuhteet, joihin hän joutuisi kotimaassaan, tai hänen haavoittuva asemansa.

Ulkomaalaislain esitöiden (HE 28/2003 vp) mukaan lain 52 §:n soveltaminen tapauksissa, joissa oleskeluluvan myöntämisperusteena ovat hakijan Suomeen syntyneet siteet, olisi poikkeuksellista.

Ulkomaalaislain 54 §:n (34/2006) 1 momentin mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnettiin edellinen määräaikainen oleskelulupa, ovat edelleen olemassa.

Maahanmuuttovirasto on 29.3.2016 antamallaan päätöksellä myöntänyt valittajalle oleskeluluvan yksilöllisestä inhimillisestä syystä ajalle 29.3.2016–29.3.2017, koska valittaja on ollut yksin tullut alaikäinen turvapaikan hakija ja koska hänen asianmukaisesta vastaanotostaan kotimaassa ei ole voitu varmistua. Kun valittaja on 9.2.2017 hakenut jatkolupaa ulkomaalaislain 52 §:ssä tarkoitetun yksilöllisen inhimillisen syyn nojalla, hän on ollut jo täysi-ikäinen. Siten ne edellytykset, joiden perusteella hänelle on myönnetty edellinen määräaikainen oleskelulupa, eivät enää ole olleet olemassa. Näin ollen Maahanmuuttoviraston 3.8.2017 antama hylkäävä päätös valittajan jatko-oleskelulupahakemukseen ei tältä osin ole ollut lain vastainen.

Maahanmuuttovirasto on perustellut nyt kysymyksessä olevaa 3.8.2017 antamaansa päätöstä myös toteamalla, että valittaja on ollut terve ja työkykyinen mies, jolla ei ole ollut huollettavia, ja ettei valittajalle ole hänen lyhyen maassa oleskelunsa perusteella ollut katsottava syntyneen sellaisia siteitä Suomeen, että hänelle tällä perusteella olisi tullut myöntää oleskelupa Suomessa. Virasto on lisäksi todennut, että valittaja on ollut naimaton ja lapseton ja että valittaja on asunut yksin. Päätöksen perusteluissa on vielä todettu, ettei valittajalla ole ollut vakinaista työpaikkaa Suomessa eikä hän ole opiskellut tutkintoon johtavassa koulutuksessa Suomessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät asiassa ole täyttyneet ulkomaalaislain 52 §:ssä säädetyt oleskeluvan edellytykset, kun otetaan huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksessä mainitut perustelut ja myös lain esitöistä ilmenevä tarkoitus, jonka mukaan lainkohtaa on maahan syntyneiden siteiden osalta tarkoitus soveltaa vain poikkeuksellisesti. Näin ollen Maahanmuuttoviraston päätös ei ole lain vastainen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja niissä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Maahanmuuttovirasto on valittajan asiassa voinut antaa kielteisen päätöksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus on tässä asiassa ratkaissut vain kysymyksen siitä, onko Maahanmuuttoviraston valittajan asiassa 3.8.2017 antama päätös ollut lainvastainen. Maahanmuuttoviraston valittajaa koskevan päätöksen jälkeen antamilla ohjeilla ei ole asiassa merkitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden tässä asiassa antama päätös ei estä valittajaa hakemasta oleskelulupaa Suomessa uudella perusteella.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ja esittelijän eriävä mielipide ilmenevät päätöksen liitteestä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Timo Räbinä. Esittelijä Hannu-Pekka Peura.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Timo Räbinän äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mikko Pikkujämsä yhtyi:

"Myönnän valitusluvan ja tutkin valituksen. Hylkään suullisen käsittelyn järjestämistä koskevan vaatimuksen samoin perustein kuin enemmistö. Kumoan hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset ja palautan asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Avustajan palkkiosta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Jatko-oleskeluluvan myöntämättä jättämistä koskeva Maahanmuuttoviraston päätös 3.8.2017 on perustunut pääasiassa siihen, että valittaja on tullut täysi-ikäiseksi. Kun otan huomioon ulkomaalaislain 52 §:n säännöksen, sitä koskevat lain esityöt, korkeimmassa hallinto-oikeudessa saadun selvityksen Maahanmuuttoviraston vuoden 2017 aikana muuttuneesta hallintokäytännöstä ja sen sisällöstä sekä yhdenvertaisuuteen liittyvät seikat, katson, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on näissä oloissa kumottava ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Jatko-oleskelulupaa koskevaa hakemusta uudelleen käsitellessään Maahanmuuttoviraston tulee ottaa kaikki mainitut seikat huomioon."

Asian esittelijän oikeussihteeri Hannu-Pekka Peuran esitys asian ratkaisemiseksi oli saman sisältöinen kuin oikeusneuvos Räbinän äänestyslausunto.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus oli myöntänyt kaupungille tukea yleishyödylliseen hankkeeseen, joka perustui Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaan 2014–2020. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ei ollut hyväksynyt arvonlisäveroa hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi sillä perusteella, että kaupungilla oli oikeus saada kyseisiin vähennyskelvottomiin hankintoihin sisältyvä vero palautuksena arvonlisäverolain 130 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että käsitellyssä asiassa tuen hakijoille palautetaan arvonlisävero täysimääräisesti arvonlisäverolain 130 §:n nojalla. Valtion ei voitu katsoa perivän tätä palautetun arvonlisäveron määrää takaisin yksittäiseltä kunnalta sillä perusteella, että koko kuntakentälle yhteensä palautettava arvonlisävero otetaan huomioon valtion ja kuntien välisessä rahaliikenteessä. Näin ollen hankekustannusten sisältämä arvonlisäveron osuus ei jää tuen hakijan lopulliseksi kustannukseksi. Tämän vuoksi arvonlisäveron osuus ei ollut hankkeen tukikelpoinen kustannus.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17. päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 65 artikla 1 kohta ja 69 artikla 3 kohta c alakohta

Laki maaseudun kehittämisen tukemisesta 4 § ja 25 §

Valtioneuvoston asetus maaseudun hanketoiminnan tukemisesta(1174/2014) 1 § ja 26 § 5 kohta

Arvonlisäverolaki 130 §

Ks. myös KKO:2019:57

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 28.9.2018 nro 18/0471/1

Asian aikaisempi käsittely

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on myöntänyt A:n kaupungille enintään 132 209,19 euron tuen yleishyödylliseen investointihankkeeseen, joka perustuu Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaan 2014–2020. Päätöksen mukaan tuesta on siirron saajana B:n kaupungin osuus 70 950 euroa. Hankkeessa toteutetaan X:n ja Y:n alueille opastusjärjestelmä ja rakentamisesta koostuva hyväksytty kustannusarvio on 220 349,19 euroa, kun kaupungin hakemuksessa on esitetty 273 233 euron kustannusten hyväksymistä. Arvonlisäveroa ei ole hyväksytty hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi. Päätösperustelujen mukaan kaupungilla on oikeus saada kyseisiin vähennyskelvottomiin hankintoihin sisältyvä vero palautuksena arvonlisäverolain 130 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n kaupungin valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asianosaisuus

A:n kaupunki on asiassa vastuullinen tuen hakija- ja saajataho, jolla asiassa on asianosaisasema ja puhevalta myös tuen siirron saajan eli B:n kaupungin puolesta maaseudun kehittämisen tukemisesta annetun lain (28/2014) 15 §:n 1 momentin ja hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla.

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1174/2014) 26 §:n 5-kohdan mukaan tukea ei myönnetä arvonlisäveroon, joka ei jää hakijan lopulliseksi kustannukseksi ja hakija ei esitä selvitystä siitä, että kustannuksesta ei ole mahdollista saada arvonlisäveron palautusta.

Arvonlisäverolain 130 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on oikeus saada palautuksena hankintaan sisältyvä 10 luvussa tarkoitettu vero, josta ei saa tehdä vähennystä tai josta ei saa 131 §:ssä tarkoitettua palautusta. Palautus saadaan myös 79 §:n 1 momentissa tarkoitetusta tuesta tai avustuksesta suoritettavasta verosta.

Saatu selvitys ja sen arviointi

Asiassa on ollut riidatonta, että tuki on myönnetty A:n kaupungille tuen saajana ja B:n kaupungille siirronsaajana yleishyödylliseen hankkeeseen, mikä toiminta ei ole liiketoiminnan muodossa tapahtuvaa tavaran tai palvelun myyntiä. Hankkeeseen saadusta rahoituksesta ei tule suorittaa arvonlisäveroa eikä hankkeeseen liittyvien ostojen arvonlisäveroa saa vähentää. Yhtä lailla asiassa on ollut riidatonta, että hankkeen kustannuksiin sisältyvä arvonlisävero oikeuttaa tukea saavat kunnat saamaan arvonlisäverolain 130 §:ssä säädettyä palautusta.

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, jääkö hankkeen kustannuksiin sisältyvä arvonlisävero hankkeen toteuttajina olevien kuntien lopulliseksi kustannukseksi siten kuin maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1174/2014) 26 §:n 5-kohdassa säädetään.

A:n kaupunki on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen, joka on annettu erilaisen verolainsäädännön voimassa ollessa. Päätös ei sovellu tässä asiassa oikeuslähteeksi. Sisäasiainministeriön 2002 päivätty lausunto samoin kuin valtiovarainministeriön 2004 antama lausunto kuvaavat muutetun arvonlisäverojärjestelmän finanssipoliittisia taustoja ja verojärjestelmään tehtyjen muutoksien vaikutuksia kuntien yleiseen rahoitukseen ja rahavirtoihin. Lausunnoissa esitetty ei muuta sitä tosiasiaa, että kunta voi saada arvonlisäverojärjestelmään kuuluvaa arvonlisäveron palautusta siten kuin arvonlisäverolain 130 §:ssä säädetään. Nyt puheena olevat kustannukset oikeuttavat sanottuun palautukseen. Arvonlisäverojärjestelmässä ei ole vuoden 2001 jälkeen ollut mekanismia, joka välillisesti taikka välittömästi edellyttää edellä mainitun palautuksen tilittämistä takaisin valtiolle.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

A:n ja B:n kaupungit voivat hakea hankkeen arvonlisäverokustannukset palautuksena valtiolta arvonlisäverolain 130 §:n nojalla. Näin ollen arvonlisävero ei jää hankkeen ja sen toteuttajan lopulliseksi kustannukseksi. Kuntien ja valtion välisellä kustannusten jaolla tai sillä, miten valtio tilittää kunnille yhteisöveron tuoton tai muuten osoittaa valtionosuuksia tai muita varoja kuntien toimintaan, ei ole tässä asiassa merkitystä.

Edellä mainitun perusteella ELY-keskus on voinut hylätä A:n ja B:n kaupunkien hakemuksen siltä osin kuin hankkeen kustannuksiin sisältyy arvonlisäveroa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Maaseudun kehittämisen tukemisesta annettu laki (28/2014) 10 § ja 25 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013 Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 65 artikla 1 kohta ja 69 artikla 3 kohta c alakohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta 8 artikla ja 60 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Minna Koskinen, Vesa Sirkesalo ja Jukka Anttila, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Se on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti muuttaa ELY-keskuksen 5.7.2017 tekemää päätöstä niin, että myös arvonlisäveron osuus, 31 730,81 euroa, hyväksytään A:n ja B:n toteuttaman yleishyödyllisen investointihankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi. Se on edelleen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toissijaisesti vahvistaa arvonlisäveron osuuden olevan tukikelpoinen kustannus A:n ja B:n toteuttamassa yleishyödyllisessä investointihankkeessa ja palauttaa asian ELY-keskuksen uudelleen ratkaistavaksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys yleishyödyllisestä investointihankkeesta, joka on A:n ja B:n verotonta toimintaa. Kunnalla ei ole vähennysoikeutta verotonta toimintaa varten tekemistään hankinnoista. Arvonlisäverolain 130 §:n mukaan kunnilla on oikeus saada verottomaan toimintaansa kohdistuneista hankinnoista maksamansa arvonlisävero palautuksena takaisin valtiolta. Palautettava arvonlisävero on kunnalle lopullinen kustannus.

Kuntien saamat arvonlisäveron palautukset on peritty kunnilta takaisin valtiolle aluksi arvonlisäverolain 130 §:n 3 momentin ja arvonlisäveron palautusten takaisinperinnästä kunnilta annetun lain (79/1994) nojalla. Arvonlisäverolain 130 §:n 3 momentti ja takaisinperintälaki on kumottu vuoden 2002 alussa.

Vaikka takaisinperintälaki on kumottu, muutos ei ole ollut sisällöllinen vaan pelkästään menettelyllinen. Valtio on luopunut takaisinperintälain mukaisesta erillisestä takaisinperintäjärjestelmästä, mutta se ei ole luopunut takaisinperinnästä. Vuodesta 2002 alkaen takaisinperintä on vain toteutettu erillisen takaisinperintäjärjestelmän sijaan kuittaamalla takaisinperittävät arvonlisäveron palautukset tuloista, jotka kunnat muuten olisivat saaneet valtiolta (valtionosuudet ja yhteisöveron jako-osuus).

Kuntapalautukseen oikeuttavat arvonlisäverot ovat olleet takaisinperintälain aikana ja ovat edelleen kuntien lopullinen kustannus. Lopullisena kustannuksena ne ovat kunnille tukikelpoinen kustannus.

Koska A:n ja B:n investointihankkeestaan maksamat arvonlisäverot ovat jääneet A:n ja B:n lopulliseksi kustannukseksi, ne ovat tukikelpoisia kustannuksia, joihin ELY-keskuksen tulee myöntää tukea. ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätökset ovat virheellisiä, koska niissä ei ole huomioitu kuntapalautuksen ja takaisinperinnän asemaa arvonlisäverojärjestelmän kokonaisuudessa.

A:n kaupunki on kertonut käsityksenään, että asiassa ei ole erimielisyyttä tosiseikoista, vaan kysymys on ainoastaan oikeudellisesta tulkinnasta.

ELY-keskus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä.

Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Koska A:n kaupungilla ja tuensiirron saajana B:n kaupungilla on oikeus saada hankintaan sisältyvä arvonlisävero palautuksena, voidaan katsoa, ettei arvonlisävero jää kunnille lopulliseksi kustannukseksi.

Vuoden 2002 jälkeen arvonlisäverojärjestelmässä ei ole ollut säädöstä tai säännöstä, joka edellyttää arvonlisäveron palautuksen tilittämistä takaisin valtiolle. Valtion kuittaamat tietyt osuudet kunnille maksamistaan suorituksista (valtionosuudet ja yhteisöveron jako-osuus), eivät ole sama määrä kuin kuntien maksaman arvonlisäverojen palautusten yhteismäärä, vaan ne ovat laskennallisia arvoja valtiolle aiheutuvasta tulonmenetyksestä. Kysymys on valtiolle aiheutuvan tulonmenetyksen laskennallisesta arvosta, jota kompensoidaan kuntien yhteisöveron jako-osuutta alentamalla ja valtionosuutta korottamalla. Tämän takia voidaan katsoa, ettei arvonlisävero jää kunnille lopulliseksi kustannukseksi.

ELY-keskus katsoo, että se on voinut hylätä hankkeen tukipäätökseltä arvonlisäveron osuuden. A:n kaupunki ja tuensiirron saajana B:n kaupunki on voinut saada arvonlisäverolain 130 §:n mukaisen palautuksen hankintaan sisältyvästä 10 luvussa tarkoitetusta verosta, josta ei ole saanut tehdä vähennystä, eikä arvonlisävero ole muodostunut kunnalle lopulliseksi kustannukseksi.

A:n kaupunki on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen tarkoittama palautusten valtiolle aiheuttaman tulonmenetyksen kompensoiminen on takaisinperintää aivan kuten aiempi palautusten takaisinperintä erillisenä eränä väkiluvun nojalla.

Takaisinperintälain aikainen erillinen takaisinperintäjärjestelmä perustui niin sanotusti laskennallisiin arvoihin samalla tavoin kuin takaisinperintälain kumoamisen jälkeinen kuittausjärjestelmä. Kysymys on kummassakin järjestelmässä viime kädessä siitä, kuinka valtion ja kuntien väliset taloudelliset suhteet järjestetään. Sekä takaisinperintälain aikana että takaisinperintälain jälkeisenä aikana periaate on ollut, että kunnat joutuvat rahoittamaan arvonlisäveron palautusjärjestelmän. Tämä tarkoittaa, että arvonlisävero jää kuntien lopulliseksi kustannukseksi.

ELY-keskus myöntää, että takaisinperintälain kumoamisen aiheuttama valtion tulonmenetys on otettu huomioon pienentämällä valtionosuuksia ja kuntien saamaa yhteisöveron jako-osuutta. Se ei ole esittänyt mitään näyttöä siitä, että palautukset ja valtionosuuksista sekä yhteisöveron jako-osuuksista kuitattavat rahamäärät poikkeaisivat toisistaan.

Arvonlisäveron palautuksen määrä on ollut sama kuin valtionosuuksien ja yhteisöveron jako-osuuksien vähennys sekä järjestelmän kokonaistasolla että yksittäisten kuntien tasolla.

Korkeimman oikeuden 18.6.2019 antamilla ratkaisuilla KKO:2019:57 ja KKO:2019:58 ei ole merkitystä asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (yleisasetus) 65 artikla koskee muun ohella menojen tukikelpoisuutta. Artiklan 1 kohdan mukaan menojen tukikelpoisuus määritetään kansallisten sääntöjen perusteella, paitsi jos mainitussa asetuksessa (muun ohella) on vahvistettu erityissääntöjä. Asetuksen 69 artikla koskee avustuksiin ja takaisin maksettavaan tukeen sovellettavia erityisiä kelpoisuussääntöjä. Kyseisen artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella ERI-rahastoista ei voida myöntää rahoitusosuutta arvonlisäveroon, paitsi jos se on kansallisen alv-lainsäädännön mukaan palautukseen oikeuttamaton.

Maaseudun kehittämisen tukemisesta annetun lain 4 §:n ensimmäisen momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan Euroopan unionin osaksi tai kokonaan rahoittamien tukien myöntämiseen, maksamiseen, seurantaan, tarkastukseen ja takaisinperintään, jollei Euroopan unionin lainsäädännöstä muuta johdu. Saman pykälän toisen momentin mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla täydennetään Euroopan unionin lainsäädäntöä.

Maaseudun kehittämisen tukemisesta annetun lain 25 §:ssä säädetään kehittämishankkeen hyväksyttävistä kustannuksista. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset hyväksyttävistä kustannuksista. Samaa 25 §:ää koskevissa hallituksen esityksen perusteluissa (HE 142/2013 vp) todetaan muun ohella, että tukikelpoisia kustannuksia rajoittaisivat kuitenkin rahastojen yleisasetuksen tukikelpoisuusrajoitukset.

Maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1174/2014) 1 §:ssä säädetään asetuksen soveltamisalasta. Sanotun pykälän ensimmäisen momentin mukaan asetusta sovelletaan maa- seudun kehittämisen tukemisesta annetun lain (28/2014), jäljempänä kehittämistukilaki, 4 luvussa tarkoitettuihin hanketukiin ja 66 §:ssä tarkoitettuun toimintaryhmän toimintarahaan. Saman pykälän toisen momentin mukaan asetusta sovelletaan tukiin, jotka myönnetään Euroopan unionin osaksi tai kokonaan rahoittamina.

Maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 26 §:ssä säädetään kustannuksista, jotka jäävät tässä asiassa kysymyksessä olevan kehittämishanketuen ulkopuolelle. Mainitun 26 §:n 5 kohdan mukaan tukea ei myönnetä arvonlisäveroon, joka ei jää hakijan lopulliseksi kustannukseksi ja hakija ei esitä selvitystä siitä, että kustannuksesta ei ole mahdollista saada arvonlisäveron palautusta.

Arvonlisäverolain 130 §:n mukaan kunnalla on oikeus saada palautuksena hankintaan sisältyvä 10 luvussa tarkoitettu vero, josta ei saa tehdä vähennystä tai josta ei saa 131 §:ssä tarkoitettua palautusta, ja palautus saadaan myös 79 §:n 1 momentissa tarkoitetusta tuesta tai avustuksesta suoritettavasta verosta. Lainkohtaa koskevissa hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) perusteluissa on todettu, että palautusoikeuden avulla ratkaistaisiin kunnan itse tuottamien ja ostamien palvelujen välinen kilpailuneutraalisuusongelma.

Laki arvonlisäveron palautusten takaisinperinnästä kunnilta annetun lain kumoamisesta (1456/2001) on tullut voimaan 1.1.2002. Sitä koskevassa hallituksen esityksessä HE 130/2001 vp on todettu muun ohella seuraavasti: ”Kuntien hankintoihin liittyvien arvonlisäveronpalautusten takaisinperintä uudistettaisiin luopumalla erillisestä takaisinperintäjärjestelmästä. Valtion ja kuntien välinen kustannustenjako pyrittäisiin kuitenkin säilyttämään muuttumattomana. Takaisinperinnästä luopumisen aiheuttama valtion tulonmenetys otettaisiin huomioon muissa valtion ja kuntien välisissä rahavirroissa siten, että kuntien yhteisöveron jako-osuutta alennettaisiin ja valtionosuuksien perusteena olevista kustannuspohjista vähennettäisiin arvonlisäveron osuus.”

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

A:n kaupunki ja siirron saajana B:n kaupunki, jäljempänä myös hakijat, ovat saaneet tukea yleishyödylliseen hankkeeseen, joka on rahoitettu Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman toimenpiteen 7 alatoimenpiteestä 7.5 Vapaa-aika ja matkailuinvestoinnit. Ohjelma rahoitetaan osin Euroopan unionin maaseuturahaston ja osin kansallisista varoista.

Tukihakemus on koskenut hanketta, johon liittyvistä ostoista hakijoilla ei ole oikeutta tehdä arvonlisäverolain 102 §:ssä tarkoitettua vähennystä. Tämän vuoksi hakijoilla on oikeus saada näihin vähennyskelvottomiin hankintoihin sisältyvä arvonlisävero niin sanottuna kuntapalautuksena arvonlisäverolain 130 §:n tarkoittamalla tavalla, mikä on riidatonta.

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko arvonlisäveron osuus sovellettavien säännösten perusteella kehittämishanketukea myönnettäessä tukikelpoinen kustannus nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa. Tarkemmin sanottuna asiassa on kysymys siitä, jääkö hankintojen sisältämä arvonlisävero hakijoiden lopulliseksi kustannukseksi valtioneuvoston asetuksen 1174/2014 26 §:n 5 kohdassa ja asetuksen taustalla olevan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 1303/2013 69 artiklassa tarkoitetulla tavalla, kun hakijat saavat arvonlisäveron palautuksena arvonlisäverolain 130 §:n mukaisesti ja kun kunnille maksettu arvonlisävero otetaan huomioon muun muassa valtion kunnille maksamia yhteisövero-osuuksia pienentävänä tekijänä.

Aikaisemmin Suomessa voimassa ollut laki arvonlisäveron palautusten takaisinperinnästä kunnilta (79/1994) on kumottu 1.1.2002 voimaan tulleella lailla (1456/2001). Kyseistä lakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 130/2001 vp) ilmenee, että takaisinperinnästä luopumisen aiheuttama valtion tulonmenetys on ollut tarkoitus ottaa huomioon muissa valtion ja kuntien välisissä rahavirroissa. Tämä tapahtuisi siten, että valtio alentaisi kunnille verontilityslain perusteella tilitettäviä yhteisöveron jako-osuuksia sekä valtionosuuksien perusteena olevista kustannuspohjista vähennettäisiin arvonlisäveron osuus.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että käsiteltävässä asiassa tuen hakijoille palautetaan arvonlisävero täysimääräisesti arvonlisäverolain 130 §:n nojalla. Valtion ei voida katsoa perivän tätä palautetun arvonlisäveron määrää takaisin yksittäiseltä kunnalta sillä perusteella, että koko kuntakentälle yhteensä palautettava arvonlisävero otetaan huomioon valtion ja kuntien välisessä rahaliikenteessä. Näin ollen hankekustannusten sisältämä arvonlisäveron osuus ei jää tuen hakijoiden lopulliseksi kustannukseksi edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla. ELY-keskuksen päätös, jolla arvonlisäveroa ei ole hyväksytty hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi, ei ole lainvastainen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Anne Laine.

Viestintävirasto oli Aalto Group Oy:n vaatimuksesta merkinnyt yhtiön käyttöön AALTO Ympäristökehitys Oy:n 12.9.2016 itselleen merkitsemän verkkotunnuksen aaltogroup.fi. Markkinaoikeus oli hylännyt AALTO Ympäristökehitys Oy:n Viestintäviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että verkkotunnus oli yhtiömuotoa osoittavaa lyhennettä lukuun ottamatta täysin identtinen Aalto Group Oy:n 8.10.2004 rekisteröimän toiminimen kanssa. Tässä tilanteessa oli selvää, että Viestintävirasto oli ollut toimivaltainen toteamaan, että AALTO Ympäristökehitys Oy:n esittämät perusteet eivät muodostaneet tietoyhteiskuntakaaren (917/2014), nyttemmin sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (68/2018) 166 §:n 2 momentissa tarkoitettua hyväksyttävää perustetta verkkotunnuksen merkitsemiselle itselleen. AALTO Ympäristökehitys Oy:n valitus hylättiin.

Tietoyhteiskuntakaari (917/2014) 3 § 21 kohta, 166 § 2 momentti 1 kohta ja 169 § 3 momentti

Vrt. KHO 2006:41

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 2.10.2018 nro 486/18

Asian aikaisempi käsittely

Verkkotunnus aaltogroup.fi on merkitty AALTO Ympäristökehitys Oy:n käyttöön 12.9.2016.

Aalto Group Oy on 5.4.2017 vaatinut, että verkkotunnus merkitään sen käyttöön.

Viestintävirasto on 18.8.2017 tekemällään päätöksellä merkinnyt verkkotunnuksen aaltogroup.fi Aalto Group Oy:n käyttöön.

Viestintävirasto on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella, että verkkotunnus vastaa Aalto Group Oy:n suojattua nimeä. Se seikka, että sana ”aalto” sisältyy AALTO Ympäristökehitys Oy:n toiminimeen ei ole hyväksyttävä peruste verkkotunnuksen rekisteröinnille, koska Aalto Group Oy on verkkotunnuksen rekisteröintihetkellä vastannut vastaajan suojattua toiminimeä. Verkkotunnuksessa esiintyvän sanan ”group” yleiskielisyydellä ei ole oikeudellista merkitystä asiassa, koska sanapari aaltogroup on verkkotunnuksen merkitsemishetkellä ollut Aalto Group Oy:n verkkotunnusta vastaava suojattu nimi.

Viestintävirasto on ilmoittanut panevansa päätöksen täytäntöön muutoksenhakuajan päätyttyä, jollei markkinaoikeus toisin määrää.

Markkinaoikeus on 20.10.2017 antamallaan päätöksellä numero 634/17 määrännyt, ettei Viestintäviraston päätöstä ole toistaiseksi pantava täytäntöön.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Aalto Ympäristökehitys Oy:n Viestintäviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Markkinaoikeus on määrännyt, että sen 20.10.2017 antamallaan päätöksellä numero 634/17 annettu täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes tämä markkinaoikeuden päätös on lainvoimainen tai korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian käsittely Viestintävirastossa

Verkkotunnus aaltogroup.fi on merkitty käyttäjälleen AALTO Ympäristökehitys Oy:lle 12.9.2016.

Aalto Group Oy on 5.4.2017 vaatinut Viestintävirastolta kyseisen verkkotunnuksen merkitsemistä käyttöönsä ja perustanut vaatimuksensa siihen, että sillä on jo ennen verkkotunnuksen merkitsemistä ollut Patentti- ja rekisterihallituksen kaupparekisteriin merkitty toiminimi Aalto Group Oy.

Viestintävirasto on valituksenalaisella päätöksellään merkinnyt verkkotunnuksen aaltogroup.fi oikeudenhaltijan eli Aalto Group Oy:n käyttöön. Päätöksen perustelujen mukaan vaatimuksen esittäjän suojattu toiminimi Aalto Group Oy on merkitty Patentti- ja rekisterihallituksen kaupparekisteriin 8.10.2004 eli ennen verkkotunnuksen merkitsemistä 12.9.2016 ja verkkotunnuksen käyttäjä AALTO Ympäristökehitys Oy ei ole määräajassa esittänyt oikeudellisesti relevanttia hyväksyttävää perustetta verkkotunnuksen merkitsemiselle.

Oikeudelliset lähtökohdat

Asiassa sovellettava sähköisen viestinnän palveluista annettu laki (ennen 1.6.2018 tietoyhteiskuntakaari) vastaa tietoyhteiskuntakaaren esitöissä (HE 221/2013 vp) todetuin tavoin nyt käsillä olevilta osin aiemmin voimassa ollutta verkkotunnuslakia (228/2003).

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 166 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan verkkotunnus ei saa merkitsemishetkellä vastata toisen suojattua nimeä tai merkkiä, ellei verkkotunnuksen käyttäjä pysty esittämään hyväksyttävää perustetta verkkotunnuksen merkitsemiselle.

Kyseisen säännöksen esitöiden (HE 221/2013 vp s. 159–160) mukaan pykälä vastaa pääasiallisesti sisällöltään verkkotunnuslain 4 §:ää, lukuun ottamatta eräitä verkkotunnuksen sisältöön liittyviä rajoituksia. Pykälän 2 momentin 1 kohdan tarkoituksena on estää suojattujen nimien ja merkkien loukkaaminen ja siksi verkkotunnuksen käyttäjän tulee aktiivisesti selvittää, että haettava verkkotunnus ei loukkaa toisten suojattuja oikeuksia, kuten rekisteröityjä toiminimiä tai tavaramerkkejä. Riitatilanteessa Viestintävirasto kuulee nykykäytännön mukaisesti verkkotunnuksen käyttäjää siitä, onko tällä ollut verkkotunnuksen merkitsemishetkellä hyväksyttävä peruste rekisteröinnilleen. Hyväksyttäväksi perusteeksi on oikeuskäytännössä katsottu esimerkiksi se, että tunnuksen haltijalla on verkkotunnuksen hakuhetkellä rekisteröitynä nimi tai merkki, joka sisältää verkkotunnukseksi rekisteröidyn nimen. On mahdollista, että suojatun nimen tai merkin haltija vaatii oikeuksiaan vasta useita vuosia verkkotunnuksen rekisteröinnin jälkeen. Tällöin loukkaavaa rekisteröintiä arvioidaan lähtökohtaisesti sen tilanteen mukaan, joka on vallinnut rekisteröintihetkellä.

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 169 §:n 3 momentin mukaan, jos 166 §:n 2 momentissa tarkoitetun oikeuden haltija pyytää verkkotunnuksen poistamista, Viestintävirasto voi poistaa laissa asetettujen säännösten vastaisesti merkityn verkkotunnuksen verkkotunnusrekisteristä ja fi-juuresta tai merkitä sen oikeudenhaltijan käyttöön.

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 3 §:n 21 kohdan mukaan suojatulla nimellä ja suojatulla merkillä tarkoitetaan kyseisessä laissa kauppa-, tavaramerkki-, yhdistys-, säätiö- tai puoluerekisteriin merkittyä nimeä ja merkkiä taikka toiminimilaissa tai tavaramerkkilaissa tarkoitettua vakiintunutta nimeä, toissijaista tunnusta tai tavaramerkkiä sekä julkisyhteisön, valtion liikelaitoksen, itsenäisen julkisoikeudellisen laitoksen, julkisoikeudellisen yhdistyksen ja vieraan valtion edustuston ja sen toimielimen nimeä.

Toiminimilain 1 §:n 1 momentin mukaan toiminimellä tarkoitetaan nimeä, jota elinkeinonharjoittaja käyttää toiminnassaan. Pykälän 3 momentin mukaan, mitä sanotussa laissa säädetään toiminimestä, koskee myös aputoiminimeä.

Verkkotunnuslaissa ja sen esitöissä on todettu edellä kuvatuista sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 166 ja 169 §:n mukaisista nyt kysymyksessä olevista seikoista seuraavaa:

Verkkotunnuslain esitöiden (HE 96/2002 vp s. 15) mukaan Viestintävirastolle annetaan toimivalta puuttua tilanteisiin, joissa muu kuin nimi- tai merkkioikeuden haltija on saanut suojatun nimen tai merkin mukaisen tai siitä johdetun verkkotunnuksen.

Verkkotunnuslain 4 §:n 3 momentin mukaan verkkotunnus ei saa oikeudettomasti perustua muun ohella toisen suojattuun nimeen tai merkkiin.

Verkkotunnuslain esitöissä (HE 96/2002 vp s. 21) on kyseisen sääntelyn osalta todettu, että lähtökohtaisesti ehdotetussa laissa tunnustetaan suojatun nimen tai merkin haltijan oikeus tämän lain mukaiseen verkkotunnukseen. Loukatun oikeussuojakeinoista säädetään lain 11 ja 12 §:ssä. Esityksessä on haluttu korostaa hakijan vastuun merkitystä siirryttäessä avoimempaan, kevyempään ja nopeampaan verkkotunnuksien myöntämismenettelyyn. Hakijan tulee verkkotunnusta hakiessaan aktiivisesti selvittää, että haettava verkkotunnus ei loukkaa toisten suojattuja oikeuksia, kuten esimerkiksi rekisteröityjä toiminimiä tai tavaramerkkejä. Kuka tahansa, jolla on pääsy Internet-tietoverkkoon, voi tietopalvelujen avulla milloin tahansa selvittää patentti- ja rekisterihallituksen rekisteröimät nimet ja tavaramerkit. Lisäksi Viestintäviraston verkkosivuilla on tietopalvelu, jossa voimassa olevat verkkotunnukset ovat nähtävinä. Hakija voi hyödyntää mainittuja tietopalveluja kartoittaessaan sopivaa verkkotunnusta ja selvittää ennakolta, loukkaako haettava verkkotunnus jo rekisteröityjä tunnusmerkkejä. Ehdotettu säännös on hakijan edun mukainen. Jokainen hakija pystyy omalla toiminnallaan ehkäisemään toisen oikeutta loukkaavan verkkotunnuksen käyttöön ottamisesta aiheutuvat vaatimukset.

Verkkotunnuslain 12 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan Viestintävirasto voi peruuttaa verkkotunnuksen, jos on painavia perusteita epäillä, että tunnus on suojattu nimi tai merkki, ja nimen tai merkin haltija pyytää tunnuksen peruuttamista, eikä tunnuksen haltija kahden viikon määräajassa esitä hyväksyttävää perustetta oikeudelleen. Pykälän 2 momentin perusteella Viestintävirasto voi hakemuksesta siirtää esimerkiksi 1 momentin 3 kohdan nojalla peruutetun tunnuksen peruuttamista pyytäneelle.

Verkkotunnuslain 11 §:ää koskevissa esitöissä (HE 96/2002 vp s. 25) on todettu, että verkkotunnuksen sulkeminen, josta säädetään mainitussa pykälässä, on ensisijainen puuttumiskeino suhteessa 12 §:n mukaiseen peruuttamiseen. Verkkotunnuslain 12 §:n 1 momentin esitöissä (HE 96/2002 vp s. 27–28) on puolestaan tuotu esiin, että verkkotunnuksen peruuttaminen on sen sulkemista painavampi verkkotunnuksen haltijan oikeuteen puuttuva toimi. Tämän vuoksi peruuttamisen edellytykset on määritelty pykälässä yksityiskohtaisesti. Mainitun momentin 3 kohdan säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa tunnuksen peruuttaminen sulkemisen sijaan ilmeisen selvissä tapauksissa. Peruuttaminen edellyttää, että näyttö oikeudenloukkauksesta on vahva, eikä tunnuksen haltija pysty esittämään hyväksyttävää perustetta oikeudelleen. Esimerkkinä esitöissä on mainittu tunnuksen euroopanunioni.fi. rekisteröinti yksityisen elinkeinonharjoittajan nimiin. Esitöissä on menettelyn osalta viitattu verkkotunnuslain 11 §:n 1 momentin 4 kohdassa esitettyyn.

Verkkotunnuslain 11 §:n 1 momentin 4 kohdan esitöissä (HE 96/2002 vp s. 26) on esitetty, että esiin saattaa tulla tilanteita, joissa toiselle kuuluva suojattu nimi tai merkki rekisteröidään verkkotunnukseksi, koska verkkotunnuksen hakijan oikeutta nimeen tai merkkiin ei enää ennakkoon tutkita. Tällöin mahdollisen oikeudenloukkauksen selvittäminen alkaa loukatun Viestintävirastolle tekemästä tunnuksen sulkemispyynnöstä. Jos tunnuksen haltija pystyy Viestintäviraston arvion mukaan esittämään oikeudellisesti relevantin perusteen oikeudelleen, tunnusta ei suljeta, vaan asianosaisten on saatettava tunnusmerkkioikeudellinen riitansa ratkaistavaksi esimerkiksi tuomioistuimeen tai sovittava asia keskenään.

Asian arviointi

Verkkotunnus aaltogroup.fi on sen merkitsemishetkellä 12.9.2016 ollut yhteisötunnusta lukuun ottamatta sama kuin Aalto Group Oy:n 8.10.2004 rekisteröity samanniminen toiminimi. Näin ollen Viestintävirasto on voinut katsoa, että verkkotunnus vastaa sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 166 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla toisen suojattua nimeä. Asiassa on siten arvioitava, onko valittaja AALTO Ympäristökehitys Oy:llä ollut verkkotunnuksen merkitsemishetkellä kyseisessä säännöksessä tarkoitettu hyväksyttävä peruste verkkotunnuksen merkitsemiselle.

Verkkotunnuslakia koskevasta korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO 2006:41 ilmenee, että koska Viestintäviraston ei verkkotunnuslakia koskevien perustelujen mukaan tule edes määräajaksi sulkea verkkotunnusta, jos haltija esittää oikeudellisesti relevantin perusteen oikeudelleen, verkkotunnuksen haltijalta ei voida edellyttää oikeudellisesti relevanttia perustetta vahvemman perusteen esittämistä oikeudelleen verkkotunnuksen peruuttamista koskevassa tapauksessa. Viestintävirastoa ei voida pitää toimivaltaisena arvioimaan verkkotunnuksen peruuttamista koskevissa tapauksissa eri tunnusmerkkioikeuksien keskinäistä vahvuutta. Viestintäviraston toimivallan on katsottava rajoittuvan tapauksiin, joissa on ilmeisen selvää, että peruutettavaksi vaadittu verkkotunnus oikeudettomasti perustuu peruuttamista vaatineen suojattuun nimeen tai tunnukseen.

Edellä selostetusti sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 166 §:n 2 momentin 1 kohdan esitöiden mukaan kyseisen säännöksen tarkoituksena on estää suojattujen nimien ja merkkien loukkaaminen. Jo aikanaan verkkotunnuslain esitöissä on vastaavasti esitetty, että suojatun nimen tai merkin haltijalla on lähtökohtaisesti oikeus niitä vastaavaan verkkotunnukseen. Tämän jälkeen kummankin lain esitöissä on tuotu esiin, että verkkotunnuksen käyttäjän tulee aktiivisesti selvittää, että haettava verkkotunnus ei loukkaa toisten suojattuja oikeuksia, kuten rekisteröityjä toiminimiä tai tavaramerkkejä.

Oikeuskäytännössä, esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2006:41 sekä sen 4.1.2011 antamassa päätöksessä taltionumero 17 ja 12.5.2016 antamassa päätöksessä taltionumero 2071, hyväksyttäväksi perusteeksi on katsottu se, että verkkotunnus on hakemishetkellä vastannut verkkotunnuksen haltijan suojatun nimen tai merkin osaa. Sen sijaan oikeuskäytännössä esimerkiksi tosiasiallista asiantilaa tai suojatusta nimestä tai merkistä ilmenemätöntä lyhennettä ei ole katsottu hyväksyttäväksi perusteeksi oikeudelle verkkotunnukseen. Oikeuskäytännössä ei ole tiettävästi käsitelty eikä annetuista päätöksistä ole suoranaisesti pääteltävissä hyväksyttävän perusteen arviointi siinä tapauksessa, että verkkotunnus sisältää verkkotunnuksen haltijan suojatun nimen tai merkin osan lisäksi jotakin muuta.

Valittajalla on ollut verkkotunnuksen aaltogroup.fi merkitsemishetkellä rekisteröity toiminimi AALTO Ympäristökehitys Oy. Toiminimensä lisäksi valittaja on vedonnut hyväksyttävänä perusteena verkkotunnuksen aaltogroup.fi merkitsemiselle siihen, että sen kanssa samaan konserniin kuuluvat yhtiöt AALTO Construction Oy ja AALTO Real Estate Oy sekä Kanadaan rekisteröity AALTO Development Inc. Verkkotunnuksen merkitsemishetkellä kyseisistä yhtiöistä AALTO Construction Oy on ollut perustettu, ja yhtiöt AALTO Real Estate Oy ja AALTO Development Inc. on perustettu noin puoli vuotta verkkotunnuksen merkitsemishetken jälkeen.

Markkinaoikeus toteaa, että verkkotunnus aaltogroup.fi sisältää AALTO Ympäristökehitys Oy:n toiminimen erottamiskykyisen iskuosan ”aalto” ja verkkotunnuksen kyseinen sana on siten johdettavissa valittajan toiminimestä. Verkkotunnuksen toinen osa, sana ”group”, ei sen sijaan suoraan perustu kyseiseen toiminimeen, eikä verkkotunnuksen aaltogroup.fi voida katsoa olevan riittävän samankaltainen AALTO Ympäristökehitys Oy:n tai AALTO Construction Oy:n toiminimen kanssa siten, että verkkotunnuksen voisi kokonaisuudessaan katsoa olevan johdettavissa kyseisistä toiminimistä.

Verkkotunnus aaltogroup.fi on sen merkitsemishetkellä vastannut Aalto Group Oy:n suojattua nimeä ja sillä on katsottava olevan lähtökohtaisesti oikeus nimeään vastaavaan verkkotunnukseen. Markkinaoikeus katsoo edellä todettu huomioon ottaen, että osittain valittajan toiminimestä AALTO Ympäristökehitys Oy ja osittain valittajan tosiasialliseen toimintaan liittyvästä yritysmuotoa koskevasta yleiskielen sanasta koostuvaa yhdistelmää ei ole pidettävä sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 166 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna hyväksyttävänä perusteena Aalto Group Oy:n suojattua nimeä vastaavan verkkotunnuksen merkitsemiselle. Viestintävirasto on siten toimivaltansa puitteissa voinut merkitä verkkotunnuksen Aalto Group Oy:lle. Valitus on näin ollen hylättävä.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelyn lopettavassa päätöksessään valitusviranomaisen on tarvittaessa lausuttava täytäntöönpanoa koskevan määräyksen voimassaolosta. Jos päätöksestä saa valittaa, siinä voidaan määrätä, että täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes päätös on lainvoimainen tai ylempi valitusviranomainen määrää toisin. Markkinaoikeus on 20.10.2017 antamallaan päätöksellä numero 634/17 määrännyt, ettei valituksenalaista päätöstä ole toistaiseksi pantava täytäntöön. Markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaista Viestintäviraston päätöstä koskeva määräys on aiheellista pitää voimassa, kunnes markkinaoikeuden nyt antama päätös on lainvoimainen tai korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Pekka Savola ja Mirva Näsi (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

AALTO Ympäristökehitys Oy on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden ja Viestintäviraston päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on viitattu asiassa aiemmin lausuttuun sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden kannanottoa tarvitaan siihen, voiko verkkotunnuksen nimiinsä merkinneellä käyttäjällä olla hyväksyttävä syy vain niissä tapauksessa, kun verkkotunnus on täysin identtinen sen suojatun nimen tai merkin kanssa, sekä siihen, onko Viestintävirasto ylittänyt toimivaltansa ratkaistessaan näin.

Viestintävirasto ei ole toimivaltainen viranomainen arvioimaan tunnusmerkkien välistä paremmuutta verkkotunnusriidoissa eikä sitäkään, eroavatko toisistaan tilanteet, joissa verkkotunnus on osa verkkotunnuksen haltijan suojatusta nimestä tai merkistä ja tilanteet, joissa verkkotunnus muodostuu verkkotunnuksen haltijan suojatusta nimestä tai merkistä tai niiden osasta ja sisältää lisäksi jotain muuta.

AALTO Ympäristökehitys Oy:llä on hyväksyttävä peruste verkkotunnuksen aaltogroup.fi merkitsemiselle. Verkkotunnus voidaan poistaa järjestelmästä vain ilmeisen selvissä tapauksissa, jollaisesta ei ole nyt kysymys.

Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että verkkotunnuksen haltijalla saattaa olla oikeudellisesti perusteltu, tosiasialliseen asemaan tai toimintaan liittyvä syy käyttää verkkotunnusta. Mikäli hyväksyttävänä perusteena ei voi toimia mikään muu kuin tunnusmerkkioikeus, verkkotunnusten käyttö viestinnän välineenä saattaa rajoittua liikaa.

Oikeuskäytännössä on vahvistettu, ettei verkkotunnuksen käyttäjän oman suojatun nimen tarvitse olla identtinen verkkotunnuksen kanssa, vaan hyväksyttävää on myös se, että verkkotunnus on käyttäjänsä suojatusta nimestä tai merkistä johdettu osa (KHO 2006:41). Koska sana ”aalto” sisältyy AALTO Ympäristökehitys Oy:n toiminimeen, sillä on hyväksyttävä peruste sanan ”aalto” sisältävän verkkotunnuksen rekisteröinnille.

Sana ”group” on yleiskielen sana, jolla viitataan yritysten muodostamaan ryhmään. AALTO Ympäristökehitys Oy:n kanssa samaan konserniin kuuluvat yhtiöt AALTO Construction Oy, AALTO Real Estate Oy ja AALTO Development Inc. Näistä ensiksi mainittu oli jo olemassa verkkotunnuksen merkitsemishetkellä ja kahden muun yhtiön perustamiset olivat vireillä.

Viestintäviraston verkkotunnuslain 12 §:n 1 momentin 3 kohtaan perustuva toimivalta rajoittuu tapauksiin, joissa on ilmeisen selvää, että peruutettavaksi vaadittu verkkotunnus oikeudettomasti perustuu peruuttamista vaatineen suojattuun nimeen tai tunnukseen. Viestintäviraston tulkinta, jonka mukaan hyväksyttävää perustetta ei voi olla olemassa, kun verkkotunnuksen käyttäjän oman suojatun toiminimen osana ei ole sanaa ”group”, ei ole kestävä. Käytännössä tulkinta johtaisi siihen, että hyväksyttävä peruste voisi olla vain täysin suojatun nimen kanssa identtinen verkkotunnus.

Verkkotunnuksia koskevassa ulkomaisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että suojatun nimen haltija voi saada suojattua nimeään laajempaa suojaa, ja sen vaatimukset voivat menestyä myös sellaisia verkkotunnuksia vastaan, jotka sisältävät suojatun nimen lisäksi jonkin yleiskielen sanan. Vastaavasti tulisi katsoa, että hyväksyttävä syy voi olla laajempi verkkotunnus kuin oma suojattu nimi.

Myös kotimaisessa oikeuskäytännössä on vahvistettu, että peruutusvaatimuksen perusteen ja verkkotunnuksen merkitsemisen hyväksyttävän perusteen on tarkoitus vastata toisiaan. Mikäli oikeudenhaltijan sallitaan esittää vaatimuksia myös muita kuin identtisiä verkkotunnuksia vastaan, tulee vastaavasti olla mahdollista, että hyväksyttävä peruste verkkotunnuksen merkitsemiselle on käsillä myös silloin, kun verkkotunnus ei ole täysin identtinen verkkotunnuksen käyttäjän suojatun nimen kanssa, vaan siihen on lisätty jokin verkkotunnuksen käyttäjän toimintaan liittyvä yleiskielen sana.

Tässä tapauksessa ei ole vahvaa näyttöä oikeudenloukkauksesta, eikä tapaus ole sillä tavalla ilmeisen selvä, että verkkotunnus voitaisiin lain esitöiden mukaisilla perusteilla poistaa. AALTO Ympäristökehitys Oy:llä on ollut oikeudellisesti relevantti peruste verkkotunnuksensa rekisteröimiselle.

Liikenne- ja viestintävirasto (Traficom), joka nykyisin vastaa Viestintävirastolle kuuluneista tehtävistä, on antanut selityksen, jossa se on katsonut, ettei markkinaoikeuden päätöksen kumoamiselle ole perusteita, sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Suojattujen nimien ja merkkien suoja heikkenisi oleellisesti, mikäli tilanteessa, jossa verkkotunnus vastaa täsmälleen vaatimuksen esittäjän suojattua nimeä, verkkotunnuksen käyttäjän hyväksyttäväksi perusteeksi linjattaisiin, että verkkotunnus muodostuu käyttäjän suojatun nimen osasta ja jostain muusta yleiskielen sanasta.

Hyväksyttävän perusteen arvioinnin harkinta tulee pitää riittävän korkealla suojattujen nimien ja merkkien haltijoiden oikeusturvan varmistamiseksi. Muunlainen tulkinta kaventaisi huomattavasti verkkotunnusten haltijoiden oikeussuojakeinojen käytettävyyttä. Tämä ei ole ollut lainsäätäjän tarkoitus. Oikeuskäytännössä vahvistettu tulkinta on ollut, että kyseen ollessa toisen suojattua nimeä täysin vastaavasta verkkotunnuksesta verkkotunnuksen käyttäjän oikeuden tulee myös perustua suojattuun nimeen ja verkkotunnus tulee olla kokonaisuudessaan johdettavissa suojatusta nimestä, kuten lain esitöissä mainitaan.

Valittajayhtiön viittaaman ulkomaisen oikeuskäytännön perusteella ei voi tehdä valittajayhtiön esittämää vertailua. Useat niin sanotut geneeriset verkkotunnukset käyttävät ICANNin (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) alaista vaihtoehtoista riidanratkaisumenettelyä.

Valittajayhtiön esittämä peruste verkkotunnuksen rekisteröinnille ei ole ollut oikeudellisesti relevantti, koska vaatimus on perustunut täsmälleen vastaavaan suojattuun nimeen, joita lainsäädännöllä erityisesti pyritään suojaamaan. On ollut ilmeisen selvää, että peruutettavaksi vaadittu verkkotunnus perustuu oikeudettomasti toisen suojattuun nimeen. Kyse ei siis ole ollut valittajayhtiön valituksessaan lausumasta "tunnusmerkkien välisestä paremmuusjärjestyksen arvioinnista".

Lainsäädäntö antaa Traficomille toimivallan arvioida verkkotunnuksen käyttäjän hyväksyttävää perustetta. Traficomin ratkaisukäytäntö noudattaa tuomioistuinten päätösten muodostamassa oikeuskäytännössä vahvistettuja tulkintalinjauksia. Traficom ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa ratkaistessaan valituksenalaisen asian.

Traficomin ylläpitämässä fi-verkkotunnusrekisterissä on 150 sanalla "aalto" alkavaa verkkotunnusta, joista osa muodostuu valittajayhtiön toiminimen iskuosasta sekä jostakin yleiskielen sanasta. Suojatun nimen osan ja yleissanan muodostamien yhdistelmävariaatioiden mahdollisuudet ovat lukemattomat.

Myös se, että tosiasialliseen asemaan tai toimintaan liittyvä syy katsottaisiin hyväksyttäväksi perusteeksi, jättää laajasti erilaisia tulkintavaihtoehtoja ja mahdollisuuksia. Hyväksyttävän perusteen arvioinnin harkinta tulee pitää selkeänä ja riittävän korkealla suojattujen nimien ja merkkien haltijoiden oikeusturvan varmistamiseksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee päätöksessään ja sen perusteluissa ottaa huomioon erityisesti se, miten päätös vaikuttaa vastaavassa tilanteessa myöhemmin ja kuinka päätöksestä ilmenevä oikeusohje verkkotunnuksen käyttäjän hyväksyttävästä perusteesta verkkotunnuksen merkitsemiselle on sovellettavissa myöhemmässä ratkaisukäytännössä.

Aalto Group Oy on selityksessään vaatinut, ettei asiassa myönnetä valituslupaa eikä valitusta hyväksytä.

AALTO Ympäristökehitys Oy ei ole käyttänyt yhtiölle varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa AALTO Ympäristökehitys Oy:n 12.9.2016 itselleen rekisteröimä verkkotunnus aaltogroup.fi on yhtiömuotoa osoittavaa lyhennettä lukuun ottamatta täysin identtinen Aalto Group Oy:n jo 8.10.2014 rekisteröimän toiminimen kanssa. Tässä tilanteessa on selvää, että Viestintävirasto on ollut toimivaltainen toteamaan, että AALTO Ympäristökehitys Oy:n esittämät perusteet eivät ole muodostaneet tietoyhteiskuntakaaren (917/2014), nyttemmin sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (68/2018) 166 §:n 2 momentissa tarkoitettua hyväksyttävää perustetta verkkotunnuksen merkitsemiselle itselleen, sekä merkitsemään verkkotunnus Aalto Group Oy:n vaatimuksesta tämän yhtiön käyttöön.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Janne Aer, Antti Pekkala, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Kristina Björkvall.

Ympäristöministeriö oli myöntänyt kunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla luvan noin 43,4 hehtaarin suuruisen määräalan lunastamiseen. Kysymyksessä oleva alue oli oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa osoitettu pientaloalueeksi, suojaviheralueeksi, urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi, lähivirkistysalueeksi ja tieliikenteen alueeksi. Alue rajoittui olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko lunastusluvan myöntämiseen ollut laissa säädetyt edellytykset. Kysymys oli erityisesti siitä, oliko lunastus yleisen tarpeen vaatimaa vai oliko lunastuslupaa haettu valituksissa esitetyn mukaisesti ensisijaisesti tulonhankkimistarkoituksessa tavalla, joka loukkasi hakemuksen kohteena olevan määräalan omistajien omaisuudensuojaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa oli alueen sijaintiin ja kaavoitustilanteeseen nähden selvitetty, että aluetta tarvittiin maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen. Kunnan lunastuslupahakemuksessa oli lisäksi esitetty selvitystä kunnan väestöennusteesta, pientalotonttien tarjonnasta, tonttivarannosta sekä erityisesti luovutuskelpoisesta pientalotonttien varannosta ja sen riittävyydestä sekä kunnan sitoumuksista koskien vuosittaista asuntotuotantotavoitetta.

Lunastuslupa oli myönnetty lunastuslain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun erityisen lunastusperusteen sisältävän maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla. Ympäristöministeriön päätös ei tämän vuoksi ollut lainvastainen sillä perusteella, että yleistä tarvetta ei ollut erikseen perusteltu. Suomen perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettu yleinen tarve ilmeni tässä tapauksessa niistä aluevarauksista, jotka alueelle oli mainittujen kunnan maankäytön suunnitelmien perusteella yleiskaavassa osoitettu.

Lunastusluvan myöntämisestä ja lunastuskorvauksen määräämisestä päätettiin lunastuslain mukaisesti erillisissä menettelyissä. Lunastettavan alueen käypään hintaan otettiin kantaa ensimmäisen kerran vasta lunastustoimituksessa. Lunastuslupahakemuksen käsittelyn esteenä ei siten ollut ollut eikä ollut voinutkaan olla se, että kunnan ja maanomistajien välisissä neuvotteluissa tarjottu hinta ei ollut vastannut maanomistajien käsitystä alueen käyvästä hinnasta. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otettiin huomioon edellä mainitut kunnan lunastusluvan hakemiselle esittämät perusteet, asiassa ei ollut perusteita katsoa, että lunastusluvan hakeminen olisi valituksissa tarkoitetulla tavalla perustunut sellaiseen kunnan perusteettomaan taloudellisen edun tavoitteluun, jota muun ohella Suomen perustuslaista, Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevä omaisuudensuojaperiaate huomioon ottaen olisi ollut pidettävä esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 5 a §, 20 §, 99 § 1 ja 3 momentti, 103 §

Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta 4 § 1 ja 3 momentti

Suomen perustuslaki 15 § 1 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 1. lisäpöytäkirja 1 artikla 1 ja 2 kappale

Euroopan unionin perusoikeuskirja 17 artikla 1 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 29.3.2018 nro 18/0174/5

Asian aikaisempi käsittely

Ympäristöministeriö on18.8.2016 (diaarinumero YM1/541/2015) päättänyt myöntää Vantaan kaupungille maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla lunastusluvan hakemuksen mukaisesti noin 43,4 hehtaarin suuruiseen määräalaan Vantaan kaupungin Keimolan kylässä sijaitsevasta Saras-nimisestä tilasta, kiinteistötunnus 92-406-3-245. Vaatimus kulujen korvaamisesta on hylätty lakiin perustumattomana.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n ja B:n sekä C:n valitukset ympäristöministeriön päätöksestä sekä heidän vaatimuksensa kulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin muun ohella seuraavasti:

(---)

Lunastusluvan myöntäminen

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 5 a §:n mukaan kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle.

Mainitun lain 20 §:n mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta. Kunnalla tulee olla käytettävissään tehtäviin riittävät voimavarat ja asiantuntemus.

Mainitun lain 99 §:n 1 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi yleisen tarpeen vaatiessa myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten.

Saman pykälän 3 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi lisäksi myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka on yleiskaavassa osoitettu liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja jota tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen, sekä alueen, joka on tarkoitettu kunnan tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin. Asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen lunastettavaan alueeseen voi sisältyä myös virkistys- ja suojelualuetta.

Mainitun lain 103 §:n mukaan, jollei siitä, mitä muualla tässä laissa säädetään, muuta johdu, tämän lain nojalla tapahtuvaa lunastusta toimeenpantaessa taikka tässä laissa tarkoitettuun luovutukseen tai maankäytön rajoitukseen perustuvaa korvausta määrättäessä on noudatettava kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia, jäljempänä lunastuslaki.

Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (lunastuslaki) 4 §:n 1 momentin mukaan lunastaa saadaan, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla taikka jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty. Saman pykälän 3 momentin mukaan erityisistä lunastusperusteista on voimassa, mitä erikseen on säädetty.

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Saman pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti.

Saman artiklan 2 kappaleen mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.

Maankäyttö- ja rakennuslain lunastusta koskevan sääntelyn tausta

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) säätämistä koskevan hallituksen esityksen (Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998 vp) yleisperusteluissa (kohta 3.2 Keskeiset ehdotukset) on lausuttu, että maan lunastamista koskevat säännökset säilyvät lakiehdotuksessa sisällöllisesti pääasiassa entisellään. Rakennuslain monimutkaisia ja yksityiskohtaisia lunastusperusteita yksinkertaistetaan ja säännöksiä yhdistetään.

Perustuslakivaliokunta esitti mainittua hallituksen esitystä koskevassa lausunnossaan (PeVL 38/1998 vp) muun ohella seuraavaa: ”Valiokunta huomauttaa yleisesti siitä, että lain lunastussäännöksissä (99 ja 100 §) ei ole aivan asianmukaista pelkästään toistaa perustuslaissa säädettyä yleisen tarpeen edellytystä ja näin ikään kuin jättää perustuslain tulkinta tältä osin viranomaisharkinnan varaan. Kyseinen perustuslain edellytys tulisi pyrkiä konkretisoimaan aineellisin säännöksin laissa.”

Ympäristövaliokunta vastasi omassa mietinnössään (YmVM 6/1998 vp) perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyyn seuraavasti: ”Ympäristövaliokunnan käsityksen mukaan yleisen tarpeen edellytyksen tarkempi määrittely lakiehdotuksen 99 ja 100 §:ssä ei ole välttämätöntä. Yleisen tarpeen sisältöä konkretisoivat osaltaan ko. säännöksissä lunastusluvan myöntämisen muut edellytykset (alue tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten taikka lunastaminen on tarpeen asemakaavan toteuttamisen kannalta). Valiokunta viittaa hallituksen esityksen perusteluihin (s. 91), joiden mukaan lupaedellytysten harkintaperusteina olisivat nykyisen käytännön mukaisesti esimerkiksi selvitys kunnan rakennus- ja raakamaatilanteesta sekä maan kysynnästä ja tarjonnasta eri käyttötarkoituksiin. Ympäristövaliokunta huomauttaa lisäksi, että vastaava lunastusluvan myöntämisedellytys on kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa (603/1977) säädetty yleispiirteisemmin. Lunastuslain 4 §:n mukaan lunastusluvan ainoa myöntämisedellytys on "kun yleinen tarve sitä vaatii".

Lunastuksen kohteesta saatu selvitys

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Vantaan kaupungille maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla lunastusluvan noin 43,4 hehtaarin suuruiseen määräalaan Vantaan kaupungin Keimolan kylässä sijaitsevasta Saras-nimisestä tilasta.

Lunastettava alue on 9.7.2008 voimaan tulleessa Marja-Vantaan oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa osoitettu noin 25,2 hehtaarin osalta pientaloalueeksi (A4), noin 8,3 hehtaarin osalta suojaviheralueeksi (EV), noin 3,3 hehtaarin osalta urheilu- ja virkistyspalvelujen alueeksi (VU), noin 2,9 hehtaarin osalta lähivirkistysalueeksi (VL) ja noin 3,7 hehtaarin osalta tieliikenteen alueeksi (L).

Vantaan kaupungin esittämän selvityksen mukaan alue sijaitsee Luoteis-Vantaalla Hämeenlinnanväylän varrella, välittömästi rakenteilla olevien Kivistön keskusta-alueen ja Keimolanmäen pohjoispuolella. Etäisyyttä rakenteilla oleviin kaupunginosiin ja Kivistön asemaan on noin 1–2 km. Alueen eteläosa rajautuu asemakaavoitettuun pientalovaltaiseen alueeseen. Vantaan kaupungin yhdyskuntarakenteen luontevana kasvusuuntana alueen käyttötarvetta lisäävät suunnitellut Hämeenlinnanväylien uudet liittymät, Klaukkalan suunnan rata asemavarauksineen, yleiskaavassa osoitettu Kehä IV:n linjaus ja sen mahdollinen jatke länteen sekä Klaukkalan ohikulkutie ja sen mahdollinen jatke itään.

Alue on tällä hetkellä viljeltyä peltoa ja metsää. Viljellyt alueet on vuokrattu ulkopuoliselle maanviljelijälle (F).

Vantaan kaupunki on hakemuksessaan ilmoittanut, että alueen omistajien kanssa on vuosina 2013 ja 2014 käyty useaan otteeseen neuvotteluja alueen myymisestä Vantaan kaupungille. Hintakäsityseron vuoksi neuvotteluissa ei ole päästy vapaaehtoisin keinoin sellaiseen ratkaisuun, jossa alue olisi saatu hankittua kaupungille.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on C:n sekä A:n ja B:n valituksista arvioitavana se, onko lunastusluvan myöntämiseen ollut laissa säädetyt edellytykset. A:n ja B:n valituksessa on lisäksi esitetty, että ympäristöministeriön päätös perustuu riittämättömään selvitykseen ja virheelliseen laintulkintaan.

Kun otetaan huomioon Vantaan kaupungin hakemuksessa esitetty selvitys lunastuksen kohteesta, ministeriön päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että se perustuisi riittämättömään selvitykseen.

Kunnalle kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti maapolitiikan harjoittaminen alueellaan. Maankäyttö- ja rakennuslailla ja siihen myöhemmin tehdyllä lain muutoksella (222/2003) on lisätty kuntien käytettävissä olevia keinoja niiden maapolitiikan harjoittamisessa. Sääntelyllä ei ole rajoitettu kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä eikä supistettu kunnan mahdollisuutta käyttää lunastusta maanhankintaan. Tämä käy ilmi korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä, muun ohella ratkaisusta KHO 2006:84. Maankäyttö- ja rakennuslain 204/2015 muutoksella on hallituksen esityksen 334/2014 (s. 1, s. 11 ja § 20 s. 15 koskevat yksityiskohtaiset perustelut) mukaan sisällytetty maankäyttö- ja rakennuslakiin kunnan harjoittaman maapolitiikan yleiskuvaus sekä kirjattu kunnan tehtäviin jo nykyisin kuulunut maapolitiikan harjoittaminen julki lausutusti. Hallituksen esityksessä on korostettu maapolitiikan merkitystä yhdyskuntien kehittämisen välineenä ja tavoitteena on lisätä riittävää ja monipuolista tonttitarjontaa toimivan kilpailun edistämiseksi erityisesti kaupan toimialalla ja asuntorakentamisessa. Hallituksen esityksessä on nimenomaisesti todettu, ettei esityksellä puututa kuntien harkintavaltaan maapoliittisen keinovalikoiman käytössä.

Kysymyksessä olevat alueet on maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla osoitettu yleiskaavassa liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen. Mainitun lainkohdan mukaan asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen lunastettavaan alueeseen voi sisältyä myös virkistys- ja suojelualuetta. Vantaan kaupunki on hakemuksessaan esittänyt selvitystä muun ohella kyseisen alueen yleiskaavoituksesta, yhdyskuntarakenteen kehityksestä, alueen sijainnista olemassa olevaan yhdyskuntarakentamiseen nähden sekä kaupungin rakennus- ja raakamaatilanteesta. Edellä mainitut selvitykset huomioon ottaen hallinto-oikeus toteaa, että aluetta tarvitaan Vantaan kaupungin suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen.

Lunastuslupa on myönnetty lunastuslain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun erityisen lunastusperusteen sisältävän maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla. Maankäyttö- ja rakennuslain esitöissä (YmVM 6/1998 vp) on edellä kuvatulla tavalla katsottu, että 99 §:ssä säädetyt lunastusluvan myöntämisen edellytykset konkretisoivat yleisen tarpeen käsitettä. Näin ollen on katsottava, että 99 §:n 3 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä voidaan lunastuksen katsoa olevan yleisen tarpeen vaatimaa. Suomen perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettu yleinen tarve ilmenee niistä aluevarauksista, jotka alueelle on kaupungin maankäytön suunnitelmien perusteella yleiskaavassa osoitettu. Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus toteaa, että ympäristöministeriön päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, ettei yleisen tarpeen vaatimus täyty, tai ettei yleistä tarvetta ole ympäristöministeriön päätöksessä erikseen perusteltu.

Kun otetaan huomioon, että maanhankinta ja tonttien luovutus kuuluvat osana maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:ssä tarkoitettuun kunnan toimivaltaan kuuluvaan maapolitiikan harjoittamiseen, ei sillä seikalla, että kaupunki voi myöhemmin saada tuloja myymällä alueelta kaavoitettuja tontteja, ole vaikutusta maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin mukaisten edellytysten olemassaolon arvioimiseen.

Asiassa on esitetty selvitystä siitä, että alueen hankkimisesta kaupungille vapaaehtoisin kaupoin ei ole päästy sopimukseen. Kuten edellä on todettu, lailla ei ole rajoitettu kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä. Se C:n sekä A:n ja B:n valituksissa esitetty perustelu, jonka mukaan kaupungin olisi tullut käyttää lunastuksen sijasta muita maapoliittisia keinoja kuten maankäyttösopimusta tai vapaaehtoista kauppaa, ei lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevästä lunastusoikeudellisesta periaatteesta huolimatta ole ollut esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

Kun otetaan huomioon, että korvausten määrääminen tapahtuu lunastusluvan myöntämisen jälkeen toimitettavassa lunastusmenettelyssä, kaupungin ja maanomistajien erilainen käsitys lunastuksen kohteena olevan alueen arvosta ei ole ollut esteenä lunastushakemuksen käsittelylle. Intressivertailu ja haitan arviointi ei ole tarpeen, koska asiassa ei ole esitetty olevan haittana muuta kuin taloudellista arviointia koskeva hintaerimielisyys. Lunastuksen perusteista esitetty selvitys huomioon ottaen ympäristöministeriön päätös ei ole hallintolain 6 §:ssä säädettyjen hallinnon oikeusperiaatteiden vastainen myöskään sillä A:n ja B:n valituksessa esitetyllä perusteella, että ministeriö olisi toiminut suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuusperiaatteiden vastaisesti.

Nyt kyseessä olevassa asiassa lunastusluvan myöntämiselle on edellä kuvatulla tavalla ollut laissa säädetyt edellytykset ja valitukset on näin ollen hylättävä. Suomen perustuslaki ja velvollisuus perusoikeusmyönteisen tulkintaan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirja, Euroopan unionin perusoikeuskirja tai Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö eivät anna aihetta arvioida asiaa oikeudellisesti toisin.

(---)

Kulujen korvaamista koskevat vaatimukset

C on vaatinut, että Vantaan kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänelle asian käsittelystä ympäristöministeriössä aiheutuneet kulut. Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:ssä tarkoitettua lunastuslupaa koskeva hakemus käsitellään ympäristöministeriössä hallintoasiana. Hallintolain 64 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa kukin vastaa omista kuluistaan. Asian käsittelystä ympäristöministeriössä aiheutuneiden kulujen korvaamista koskeva vaatimus on näin ollen tullut hylätä.

Oikeudenkäynnin ei ole katsottava johtuneen viranomaisen virheestä. Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että C sekä A ja B joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa on näin ollen hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja B ovat D:n ja E:n kuolinpesien osakkaina tekemässään valituksessa vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ympäristöministeriön päätökset kumotaan ja lunastuslupahakemus hylätään. Päätösten täytäntöönpano on kiellettävä. Vantaan kaupunki ja ympäristöministeriö on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi A ja B ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on hallintolainkäyttölain 7 §:n (891/2015) vastainen. Päätös perustuu riittämättömään selvitykseen ja virheelliseen laintulkintaan.

Kysymyksessä oleva alue on Marja-Vantaan osayleiskaavassa osoitettu osittain asuntorakentamiseen, tieliikenteeseen ja lähivirkistysalueeksi. Alue ei kuitenkaan täytä maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin edellytyksiä, koska sitä ei tarvita Vantaan kaupungille kaupungin suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen. Vantaan kaupungin omistuksessa oli vuonna 2013 noin 47 prosenttia rakentamattomien tonttien asemakaavavarannosta. Lunastuslupaharkinnan perusteeksi ei riitä, että kaupunki pitää Kivistön kaupunginosaa yhtenä laajenemissuuntana.

Asiassa ei ole osoitettu, että yleinen tarve vaatisi kysymyksessä olevan alueen lunastamista. Vantaan kaupunginvaltuuston 17.12.2012 hyväksymien maapoliittisten linjausten mukaan Vantaan kaupungilla on käytettävissään noin 7 700 hehtaaria omaa maata, ja kaupungin asuntorakentamisennusteen mukaan puolet seuraavan kymmenen vuoden asuntorakentamisesta tapahtuu kaupungin omistamalla maalla. Kaupungin maapoliittisten linjausten tärkein tavoite on luoda kaupungille mahdollisuus rakentamisen ja tonttimarkkinoiden hallintaan. Kaupunki katsoo edelleen, että vahvalla maapoliittisella otteella se voi tasapainottaa talouttaan. Kunnilla on kaavoitusmonopoli, mutta se ei oikeuta kuntia rakentamisen ja tonttimarkkinoiden hallintaan. Yleinen tarve ei merkitse sitä, että kunnan tulisi hallita rakentamista ja tonttimarkkinoita.

Vantaan asunto-ohjelman 2009–2017 mukaan kaupungilla on ohjelmakauden jälkeen asuntorakentamisen varantoa jäljellä Aviapoliksen, Tikkurilan, Korson ja Hakunilan alueilla. Kaupunki omistaa noin yhden kolmasosan hallinnoimastaan alueesta ja sillä on edelleen merkittävää asuntorakentamisen varantoa. Näin ollen ei ole oikeudellisia perusteita katsoa, että yleinen tarve vaatisi nyt kysymyksessä olevan alueen lunastamista. Yleisen tarpeen määrittely siten, että se edellyttäisi kaupungin omistusoikeutta luovutettaville asemakaavoitetuille erillispientalotonteille, ei vastaa lunastuslain käsitettä yleisestä tarpeesta. Lunastuslupaa ei siten voida perustella myöskään sillä, että kaupungin osuutta erillispientalotonttien luovutuksessa tulisi kasvattaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain muutosta 204/2015 koskevan hallituksen esityksen (HE 334/2014 vp) mukaan maankäyttösopimukset ovat toimiva menettelytapa sopia kaavoituksesta. Mainitun lainmuutoksen tarkoituksena oli kilpailun lisääminen, ei kunnan maanomistuksen kasvattaminen. Yleinen tarve ei edellytä lunastuksen kohteena olevan alueen omistusoikeuden siirtymistä kaupungille. Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:ään perustuva kunnan velvollisuus huolehtia alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan ei tarkoita sitä, että kunnan tulisi hankkia omistukseensa maa-alueita. Päätöksenteossa on sivuutettu lunastuslain 4 §:n 1 momentti, jonka mukaan lunastusta ei saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla, taikka jos lunastuksesta yksityiselle aiheutuva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle koituva hyöty. Kaupunki ei ole käynyt maanomistajan kanssa todellisia kaupallisia neuvotteluja ratkaisun saamiseksi ja on sivuuttanut maapoliittisen ohjelmansa mukaisesti mahdollisuuden maankäyttösopimuksen tekemiseen. Lunastuslaissa edellytetty vaihtoehtotarkastelu ei siten ole toteutunut.

Kaupungin lunastuslupahakemuksen mukaan kaupungin on tarkoitus myydä lunastuksen kohteena olevalle alueelle myöhemmin asemakaavoitettavia tontteja. Yleisenä tarpeena ei voida pitää maan lunastamista kunnan omistukseen myöhempää myyntiä varten.

Lunastusluvan myöntäminen Vantaan kaupungille loukkaa perustuslain, Ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan valittajille antamaa omaisuuden suojaa. Lunastuslupa on myös vastoin hyvältä hallinnolta edellytettävää suhteellisuusperiaatetta ja tarkoitussidonnaisuuden periaatetta. Kysymyksessä oleva kaupungin lunastuslupahakemus on lähes ainoa tapaus, jossa kaupunki on hakenut lunastusoikeutta. Lunastusluvan myöntäminen on siten myös vastoin hyvässä hallinnossa noudatettavaa tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

2. C on D:n ja E:n kuolinpesien osakkaana tekemässään valituksessa vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristöministeriön päätökset kumotaan ja lunastuslupahakemus hylätään. Vantaan kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi C on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä perusteet sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Pakkolunastuksen ehdottomana edellytyksenä on lunastuslain mukaisesti yleinen tarve. Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa täsmennetään lunastustarkoitusta mainitsemalla tietyt kriteerit, joiden täytyy olla olemassa, jotta pakko-otto olisi ylipäätään mahdollista. Lunastusperusteen täsmentyminen tarkoituksensa osalta ei kuitenkaan merkitse yhteyden katkeamista lunastuslakiin niin, etteikö maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvan lunastuksen edellytyksiä selvitettäessä tulisi ottaa huomioon kaikissa pakko-otoissa lunastukselle asetetut edellytykset ja ne periaatteet, joille lunastuksen oikeutus perustuu.

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin mukaan lunastuksen edellytyksenä on, että aluetta tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen. Lainkohdassa mainittu tarve voi tarkoittaa vain sellaista kunnan tarvetta, jonka toteuttamisen esteenä olisi yksityisen maanomistajan sellainen toiminta tai suhtautuminen, joka jollain tavoin estäisi taikka vähintäänkin vaikeuttaisi mainitun tarpeen toteutumista tai toteuttamista. Perikunnan ja SRV Yhtymän kesken tehdystä kiinteistökaupan esisopimuksesta käy riidattomasti selville, että lunastuksen kohteena oleva Saraksen tilan alue olisi ollut toteutettavissa yleiskaavan mukaisesti ilman, että rakentamisesta olisi aiheutunut Vantaan kaupungille kustannuksia. Lunastus on käytettävissä vain, jos tarpeen toteutumiselle olisi olemassa este.

Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa ei kuvata, mitä yleisellä tarpeella tarkoitetaan, eikä yleisten tarpeen käsite tai merkityssisältö täyty mainitussa pykälässä esitettyjen kriteerien avulla. Yleisellä tarpeella on eri yhteyksissä toisistaan poikkeava sisältö, joka nyt esillä olevassa tapauksessa on arvioitava lunastuslain 4 §:n ja niiden periaatteiden mukaan, joille pakkolunastusta koskevan instituution oikeutus perustuu.

Vantaan kaupunki on kysymyksessä olevassa lunastusasiassa tuonut avoimesti esiin, että pakko-ottoon on ryhdytty sen vuoksi, että näin menettelemällä saadaan tuloja kaupungille. Kaupungin tavoite ilmenee myös sen maapoliittisesta ohjelmasta. Maankäyttösopimuksia koskevia säännöksiä ei voida sivuuttaa arvioitaessa pakko-otolle olevaa vaihtoehtoa tapauksessa, jossa pakko-ottoon on ryhdytty liiketaloudellisessa tarkoituksessa ilman pienintäkään tarkoitusta vaikuttaa rakennusmaan markkinahintaan.

Perikunnan kiinteistökaupan esisopimuksen mukainen kauppahinta on esitetty siinä tarkoituksessa, että se osoittaa määräalan arvon perikunnalle. SRV Yhtymän ja Vantaan kaupungin tarjoamien hintojen erotus osoittaa puolestaan minimissään sen voiton, jonka kaupunki laskee saavansa pakkolunastamalla alueen perikunnalta. Pakkolunastuksen tavoitteena on tuon erotuksen suuruisen voiton saaminen. Tarvetta saada alue omistukseen asuntotuotantoa varten tai alueen muun järjestämisen vuoksi ei Vantaan kaupungilla ollut. Pakkolunastusta ei ole tarkoitettu käytettäväksi kaupungin avoimesti esittämän tavoitteen saavuttamiseksi. Kysymys on harkintavallan väärinkäytöstä.

Ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) tuomiot tapauksissa Motais de Narbonne v. Ranska 2.7.2002, Kozacioglu v. Turkki 19.2.2009 ja Arsovski v. Makedonia 15.1.2013 osoittavat lunastusasioissa noudatettavia yleisiä periaatteita. EIT:n ratkaisujen perustelut osoittavat sen, minkä tavoitteiden saavuttamiseksi pakkolunastus ei ole käytettävissä ja miltä toimenpiteiltä ja seuraamuksilta valtion tulee suojella yksityistä maanomistajaa. Ratkaisuja ei siten voida sivuuttaa sillä perusteella, että ne eivät tosiseikoiltaan vastaa nyt kysymyksessä olevaa tapausta.

Ympäristöministeriö on antanut lausunnon, jossa se on viitannut muutoksenhaun kohteena olevan ministeriön päätöksen perusteluihin ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon sekä esittänyt valitusten ja oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämistä.

Vantaan kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on esitetty valitusten ja oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämistä.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

C on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja B:n sekä C:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

3. Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Vantaan kaupungille luvan lunastaa noin 43,4 hehtaarin suuruisen määräalan Vantaan kaupungissa sijaitsevasta Saras-nimisestä kiinteistöstä 92-406-3-245.

Asiassa on valitusten johdosta ratkaistavana, onko lunastusluvan myöntämiseen ollut laissa säädetyt edellytykset.Kysymys on erityisesti siitä, onko lunastus yleisen tarpeen vaatimaa vai onko lunastuslupaa haettu valituksissa esitetyn mukaisesti ensisijaisesti tulonhankkimistarkoituksessa tavalla, joka loukkaa hakemuksen kohteena olevan määräalan omistajien omaisuudensuojaa.

Kunnalle kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 5 a §:n ja 20 §:n mukaisesti maapolitiikan harjoittaminen alueellaan. Maankäyttö- ja rakennuslailla ja siihen myöhemmin tehdyllä muutoksella (222/2003) on lisätty kuntien käytettävissä olevia keinoja niiden maapolitiikan harjoittamisessa. Uudella sääntelyllä, joka koskee muun ohella kunnan mahdollisuutta maankäyttösopimusten tekemiseen ja kehittämiskorvauksen määräämiseen, ei ole tarkoitettu rajoittaa kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä eikä supistaa kunnan mahdollisuutta käyttää lunastusta maanhankintaan.

Lunastuksen kohteena oleva maa-alue on osoitettu alueella voimassa olevassa oikeusvaikutteisessa Marja-Vantaan osayleiskaavassa liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen ja siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen sekä osin virkistys- ja suojaviheralueeksi. Kysymys on näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa tarkoitetuista alueista. Lunastuksen kohteena oleva alue rajoittuu asemakaavoitettuun pientalovaltaiseen alueeseen ja olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen sekä sijoittuu liikenteellisesti Hämeenlinnanväylän Kivistön rautatieaseman läheisyyteen. Kaupunki on lunastuslupahakemuksessaan esittänyt selvityksen Vantaan väestöennusteesta, pientalotonttien tarjonnasta, tonttivarannosta sekä erityisesti luovutuskelpoisesta pientalotonttien varannosta ja sen riittävyydestä sekä kaupungin sitoumuksista koskien vuosittaista asuntotuotantotavoitetta. Asiassa on alueen sijaintiin ja kaavoitustilanteeseen nähden selvitetty, että aluetta tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen. Asian arvioinnissa on tältä osin otettava huomioon myös kunnan suunnitelmalliseen maankäyttöön liittyvän maanhankinnan pitkäjänteisyys ja kunnan tarve varautua tuleviin rakentamistarpeisiin. Maanhankinnan tarvetta ei siten voida arvioida yksinomaan sen tonttivarannon perusteella, joka kunnalla on käytettävissään sen hakiessa lunastuslupaa.

Lunastuslupa on myönnetty lunastuslain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun erityisen lunastusperusteen sisältävän maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 3 momentin nojalla. Ympäristöministeriön päätös ei tämän vuoksi ole lainvastainen sillä perusteella, että yleistä tarvetta ei ole erikseen perusteltu. Suomen perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettu yleinen tarve ilmenee tässä tapauksessa niistä aluevarauksista, jotka alueelle on mainittujen kaupungin maankäytön suunnitelmien perusteella yleiskaavassa osoitettu.

Asiassa saadun selvityksen mukaan alueiden ostamisesta kaupungille on neuvoteltu vuonna 2014. Alueiden hankkimisesta vapaaehtoisin kaupoin ei ole kuitenkaan päästy sopimukseen. Kuten edellä on todettu, lailla ei ole rajoitettu kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä. Se valituksissa esitetty peruste, jonka mukaan kaupungin olisi tullut käyttää lunastuksen sijasta muita maapoliittisia keinoja kuten vapaaehtoista kauppaa tai maankäyttösopimusta, ei lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevästä lunastusoikeudellisesta periaatteesta huolimatta ole ollut esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisen lainsäätäjän arviota siitä, mikä on yleisen edun edellyttämää, tulee kunnioittaa, ellei tästä ole selvää ja perusteltua syytä poiketa (esimerkiksi Jahn ym. v. Saksa, suuri jaosto 30.6.2005). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on myös katsonut, ettei pakkolunastetun omaisuuden varallapitäminen, ei edes pitkäaikainen, välttämättä perusta Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan rikkomusta. Sen sijaan artiklan kannalta syntyy ongelma, mikäli pitkäaikainen varallapitäminen ei itsessään perustu yleisen edun mukaisiin syihin tai kun tuon ajan kuluessa omaisuuden kohdalla tapahtuu huomattavaa arvonnousua, joka riistetään entisiltä omistajilta. Sopimusvaltioilla on artiklan nojalla velvollisuus suojata yksilöjä alueiden varaamiseen liittyvältä kiinteistökeinottelun vaaralta (Motais de Narbonne v. Ranska, 2.7.2002).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi Arsovski v. Makedonia, 15.1.2013) on edelleen katsottu, että pakkolunastuksessa tulee löytää oikeudenmukainen tasapaino yleisen edun ja yksilön perusoikeuksien suojan välillä eikä pakkolunastuksella saa perustaa yksityiselle kohtuuttomia rasituksia. Oikeasuhtaisuutta arvioitaessa lunastuskorvauksilla on olennainen merkitys.

Lunastusluvan myöntämisestä ja lunastuskorvauksen määräämisestä päätetään lunastuslain mukaisesti erillisissä menettelyissä. Lunastuskorvauksen suuruudesta päätetään lunastuslain 29 §:n mukaisesti vasta lunastustoimituksessa. Lunastuslain 30 §:n mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden käyvän hinnan mukainen täysi korvaus.

Lunastettavan alueen käypään hintaan otetaan kantaa ensimmäisen kerran vasta lunastustoimituksessa. Lunastuslupahakemuksen käsittelyn esteenä ei siten ole ollut eikä ole voinutkaan olla se, että neuvotteluissa tarjottu hinta ei vastannut maanomistajien käsitystä alueen käyvästä hinnasta. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan edellä mainitut kaupungin lunastusluvan hakemiselle esittämät perusteet, asiassa ei ole perusteita katsoa, että lunastusluvan hakeminen olisi valituksissa tarkoitetulla tavalla perustunut sellaiseen kunnan perusteettomaan taloudellisen edun tavoitteluun, jota muun ohella Suomen perustuslaista, Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevä omaisuudensuojaperiaate huomioon ottaen olisi pidettävä esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle tai C:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Monica Gullans. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat A, B ja C, Espoo

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 12.6.2019 nro 19/0454/2

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunginvaltuusto on 22.1.2018 (§ 4) päättänyt, että

1. Virastokeskuksen kehittämistä ja Espoon kaupungintalon tilaratkaisua viedään eteenpäin selostuksessa esitetyn Espoo-talo-vaihtoehdon mukaisesti nykyisen Virastotalo 2:n rakennuksen paikalle;

A) Espoo-talosta tehdään ”espoolaisten talo”. Lähtökohtana on hybridimalli, jossa kaupunki palveluna -konseptia hyödyntämällä kaupungin tarvitsemien tilojen yhteyteen suunnitellaan monipuolisia asukkaiden palveluita, palvelutori, kulttuuri- ja liiketiloja, monikäyttöiset päätöksentekoa (lautakunnat, kaupunginhallitus ja valtuustotyöskentely) ja asukasyhteistyötä modernisti palvelevat tilat sekä muut joustavasti käytettävät päätöksenteon tarvitsemat tilat. Nykyisen valtuustotalon käyttö ja olemassaolo tuodaan erikseen kaupunginvaltuuston päätettäväksi;

B) suunniteltavien tilojen tulee edistää kuntalaisten yhteisöllisyyttä ja osallisuutta päätöksentekoon, helpottaa palveluiden saavutettavuutta ja edistää kestävän kehityksen tavoitteita. Rakennuksen lähiympäristöineen tulee muodostaa turvallisia ja viihtyisiä kaupunkitiloja sekä olla korkeatasoisesti ja kestävästi toteutettu. Ratkaisulla kiirehditään Espoon keskuksen kehittämistä siten, että alue muuttuu vanhasta virastotalokeskuksesta houkuttelevaksi kaupunkikeskukseksi. Jatkosuunnitteluun kytketään myös Tuomiokirkon alue ja Espoonjoki historiallisina kulttuurimaisemina. Erityisesti hyödynnetään espoolaisten talosta avautuvat näkymät yli koko keskusalueen; ja

2. kehottaa kaupunginhallitusta käynnistämään ”espoolaisten talon” suunnittelun sekä valmistelemaan hankkeen rahoituksen ja toteutusmallin.

Kaupunginvaltuusto on liittänyt päätökseensä ilmoituksen muutoksenhakukiellosta kuntalain 136 §:ään perustuen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n, B:n ja C:n sekä neljän muun henkilön kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 136 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Valtuusto on 22.1.2018 (§ 4) päättänyt Virastokeskuksen kehittämisen ja kaupungintalon tilaratkaisun valmistelun viemisestä eteenpäin ”Espoo-talo”-vaihtoehdon mukaisesti nykyisen Virastotalo 2:n rakennuksen paikalle. ”Espoo-talosta” tehdään ”espoolaisten talo”. Päätöksen mukaan lähtökohtana on hybridimalli, jonka osalta on kuvattu suunniteltavia palveluja ja tiloja. Päätöksessä on mainittu, että nykyisen valtuustotalon olemassaolo ja käyttö tuodaan erikseen kaupunginvaltuuston päätettäväksi. Päätöksessä on kuvattu muun ohessa suunniteltaviin tiloihin, kestävään kehitykseen ja rakennukseen lähiympäristöineen liittyviä tavoitteita. Jatkosuunnitteluun kytketään myös Tuomiokirkon alue ja Espoonjoki kulttuurimaisemina. Päätöksessä on kehotettu kaupunginhallitusta käynnistämään ”espoolaisten talon” suunnittelu sekä valmistelemaan hankkeen rahoitus ja toteutusmalli.

Valittajat ovat katsoneet, että kaupunginvaltuusto olisi valituksenalaisella päätöksellä päättänyt tosiasiallisesti ainakin kaupungintalon purkamisesta. Hallinto-oikeus toteaa, että valtuuston päätöksen selostusosasta ilmenee, että ”Espoo-talo”-kehityspolussa kaupungintalo ja valtuustotalo purettaisiin ja että kaupungintalon ja valtuustotalon purkupäätöksen jälkeen käynnistettäisiin tarvittavat asemakaavamuutokset asuinrakentamisen edistämiseksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt valmistelun ja suunnittelun edelleen jatkamisesta tietyn vaihtoehdon ja päätöksessä todettujen tavoitteiden pohjalta. Kaupunki on aiemmin selvittänyt erilaisia vaihtoehtoja virastokeskuksen kehittämiselle ja kaupungintalon tilaratkaisulle, joten valtuuston päätös sinänsä merkitsee valmistelun jatkamista yhden vaihtoehdon pohjalta. Päätöksellä ei kuitenkaan ole sitovasti suljettu pois muita toteuttamisvaihtoehtoja eikä sillä ole myöskään sitovasti ratkaistu ”Espoo-talo”-vaihtoehdon toteuttamista miltään osin. Hallinto-oikeus katsoo, että valtuuston päätös on luonteeltaan lähinnä asian valmistelun jatkamista ohjaava periaatepäätös. Päätöksessä on siten ollut kysymys kuntalain 136 §:ssä tarkoitetusta vain valmistelua koskevasta päätöksestä, joka ei sisällä sellaista ratkaisua, josta saa tehdä kunnallisvalituksen. Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallituksen päätökseen 5.2.2018 § 41 oheistetulla tiedotteella, jonka mukaan valtuusto olisi päättänyt kaupungintalon purkamisesta ja uuden espoolaisten talon rakentamisesta, ei ole oikeudellista merkitystä valtuuston päätöksen luonnetta arvioitaessa. Valitus valtuuston päätöksestä ja vaatimus sen täytäntöönpanon kieltämisestä on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Siltä osin kuin valittajat ovat hallinto-oikeudessa esittäneet muita täytäntöönpanon kieltämistä koskevia vaatimuksia, hallinto-oikeus toteaa, ettei hallinto-oikeudella ole kuntalain 143 §:ssä säädetty huomion ottaen tämän asian yhteydessä toimivaltaa niiden tutkimiseen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittu

Kuntalaki 143 § ja 144 §

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pia Repo, Minna Ruuskanen ja Tiina Virtanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A, B ja C ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että asia palautetaan tutkittavaksi hallinto-oikeudessa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valtuuston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole kysymys vain valmistelusta ja päätös on valituskelpoinen. Päätös ei koske pelkästään valmistelua, koska päätös sulkee tosiasiassa pois muut vaihtoehdot, kuten esimerkiksi Espoon kaupungintalon suojelemisen ja säilyttämisen.

Hallinto-oikeus on toisaalta katsonut, että kysymys olisi periaatepäätöksestä, eli kyseessä olisi valituskelpoinen lopullinen päätös. Valtuuston päätöksen perusteella vaihtoehdoksi on jäänyt ainoastaan kaupungintalon purkaminen. Kaupungintalon tilalle rakennettaisiin asuinkerrostalo.

Valittajien tulkintaa tukee Espoon kaupunginhallituksen 5.2.2018 julkistama tiedote, jossa on todettu seuraavaa: ”Valtuusto päätti 22.1. kaupungintalon purkamisesta ja uuden espoolaisten talon rakentamisesta.” Tiedote on Espoon kaupungin virkamiesten kirjoittama ja johdon hyväksymä. Tämän osoittaa tiedotteen alussa oleva sitaatti Espoon kaupunginjohtajalta. He ovat pitäneet valtuuston päätöstä todellisena ja varsinaisena Espoon kaupungintalon purkupäätöksenä.

Tiedotteen merkitys on oikeudellinen, koska Espoon kaupungin velvollisuus on viestinnässään antaa oikeaa tietoa tiedotusvälineille ja asukkaille. Tiedotetta ei voida kiistää myöhemmällä lausunnolla hallinto-oikeudelle, koska tiedotteesta ei ole laadittu korjaavaa uutta tiedotetta. Hallinto-oikeus ei ole perustellut omaa näkemystään siitä, että tiedotteella ei ole oikeudellista merkitystä valtuuston päätöksen luonnetta arvioitaessa.

Espoon kaupunginvaltuuston kokouksen 22.1.2018 videotallenteesta ilmenee, että kaupunginhallituksen esityksen hyväksyminen tarkoittaa Espoon kaupungintalon purkamista ja korttelialueen uudelleenkaavoittamista asuntotarkoitukseen. Kaikki puheenvuoron käyttäneet valtuutetut ovat tienneet, että päätösesitys merkitsee kaupungintalon purkamista. Kaupungin johto on vuoden 2017 aikana tiedottanut valtuustoryhmille tehden selväksi, että kaupungintalo on tarkoitus purkaa.

Päätöksen valmistelussa ei ole noudatettu hyvän hallinnon periaatteita. Pitkän käsittelyn aikana on pyritty salaamaan asiaan vaikuttavia tärkeitä tietoja, kuten esimerkiksi asiantuntijaselvityksiä. Puutteellisen valmistelun takia asiaa on käsitelty vuoden 2017 kesän ja syksyn aikana useasti kaupunginhallituksessa, ja asia on jätetty pöydälle. Asian esittely on ollut valikoivaa, ja tarkempia tietoja kaupungintalon arvoista ja kunnosta on saatu kokousmateriaalin liitteeksi vasta kaupunginhallituksen erillispäätöksin pöydällepanon jälkeen. Esimerkiksi kaupungintalosta tehty rakennustekninen kuntoselvitys talon mikrobiologisesta tilasta ja terveellisyydestä on saatu vasta liitteeksi kaupunginhallituksen kokoukseen 8.1.2018. Nämä ongelmat on tuotu hallinto-oikeuden tietoon, ja niiden takia valtuuston päätös olisi tullut kumota ja palauttaa uudelleen valmisteluun.

Vasta valituksenalaisen valtuuston päätöksen jälkeen Espoon kaupungin rakennusvalvonnassa on jatkettu, kahdeksan vuoden käsittelytauon jälkeen, vuoden 2010 syksyllä jätetyn purkuluvan käsittelyä. Tämä vahvistaa sitä käsitystä, että valituksenalainen valtuuston päätös on ollut todellinen päätös, joka on käynnistänyt kaupungintalon purkuluvan käsittelyn Espoon kaupungin rakennusvalvontakeskuksessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Antti Pekkala ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Jukka Vanto.