A Oy oli tehnyt osallistumishakemuksen yhdessä B Oy:n, C Oy:n ja D Oy:n kanssa. Osallistumishakemuksen mukaan kysymyksessä oli ryhmittymän tarjous. A Oy:n osuudeksi hankinnassa oli ilmoitettu 100 prosenttia.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli hankintayksikön valituksen johdosta ratkaistavana, oliko markkinaoikeus voinut arvioida, että hankintayksikkö oli menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se oli sulkenut A Oy:n tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Kysymys oli siitä, oliko hankintayksikkö voinut katsoa osallistumishakemuksessa ilmoitettujen tietojen perusteella, etteivät B Oy, C Oy ja D Oy osallistuneet hankinnan kohteena olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen ja oliko hankintayksikkö voinut tällä perusteella jättää huomioon ottamatta osallistumishakemuksessa ilmoitetut B Oy:n, C Oy:n ja D Oy:n referenssit.

Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksestään tarkemmin ilmenevin perustein, että osallistumishakemukseen tehtyjen merkintöjen perusteella hankintayksikkö oli voinut päätellä, että hankinnan kohteena olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen osallistui ainoastaan ehdokkaaksi ilmoitettu A Oy.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kysymyksessä olleessa laajassa sosiaali- ja terveyspalveluja koskevassa hankinnassa toimittajan aikaisemmalle kokemukselle ja osaamiselle oli ollut perusteltua antaa hankintamenettelyssä erityistä merkitystä. Kun referenssien tarkoituksena oli osoittaa tarjoajan kokemus ja osaaminen hankinnan kohteena olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisessa, korkein hallinto-oikeus katsoi, että sellaisen yhtiön referensseihin, joka ei osallistunut hankinnan toteuttamiseen palveluja tuottamalla, ei voitu viitata osoituksena palveluja tuottavan toimittajan kokemuksesta ja osaamisesta. Myös ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun vastaista olisi ollut, jos referenssejä koskevat vähimmäisvaatimukset olisi voinut täyttää sellaisen yhtiön avulla, joka ei osallistunut hankinnan kohteena olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen.

Koska vähimmäisvaatimusten täyttämiseksi ilmoitetut referenssit eivät kuuluneet A Oy:lle, joka osallistumishakemuksen mukaan tuotti hankinnan kohteena olevat palvelut, ehdokkaan kokemusta hankinnan kohteena olevien palvelujen tuottamisesta koskeva soveltuvuusvaatimus ei ollut täyttynyt. Hankintayksikkö oli näin ollen voinut sulkea ehdokkaana olleen A Oy:n tarjouskilpailusta.

Korkein hallinto-oikeus kumosi markkinaoikeuden päätöksen. Hankintayksikön päätökset jäivät voimaan.

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 3 § 1 momentti, 107 §, 108 § 2 momentti, 109 § 1 momentti, 113 § 1 momentti ja 114 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 12.7.2018 nro 388/18

Asian aikaisempi käsittely

Taivassalon kunta on ilmoittanut 18.11.2017 julkaistulla sekä 1.12.2017 ja 5.12.2017 korjatulla hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Taivassalon kunnan kotihoidon, kotisairaanhoidon, tehostetun palveluasumisen ja vanhainkotipalvelujen palveluhankinnasta 10–15 vuoden sopimuskaudelle. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 21 000 000 euroa.

Taivassalon kunta on 12.12.2017 tekemällään päätöksellä sulkenut Pihlajalinna Terveys Oy:n tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Päätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Osallistumishakemuksen ryhmittymää koskevassa kohdassa on ilmoitettu, että ehdokas eli Pihlajalinna Terveys Oy jättää osallistumishakemuksen ryhmittymänä yhdessä toisten yritysten eli Kolmostien Terveys Oy:n, Mäntänvuoren Terveys Oy:n ja Jämsän Terveys Oy:n kanssa. Kyseisessä kohdassa on myös ilmoitettu, että Pihlajalinna Terveys Oy:n osuus hankinnasta on 100 prosenttia. Toimitetun lisäselvityksen mukaan kaikki Pihlajalinna Terveys Oy:n hakemuksessaan ilmoittamat referenssit lukuun ottamatta yhtä lisäreferenssiä ovat muiden yritysten kuin Pihlajalinna Terveys Oy:n referenssejä. Referenssit ovat Kolmostien Terveys Oy:n, Mäntänvuoren Terveys Oy:n ja Jämsän Terveys Oy:n referenssejä.

Koska kaikki Pihlajalinna Terveys Oy:n hakemuksessaan ilmoittamat vähimmäisreferenssit ovat muiden yritysten kuin Pihlajalinna Terveys Oy:n referenssejä, Pihlajalinna Terveys Oy:n hakemus ei täytä soveltuvuudelle asetettuja vaatimuksia. Pihlajalinna Terveys Oy:n osuuden hankinnasta ollessa 100 prosenttia muut hakemuksessa mainitut yhtiöt, joiden kokemukseen hakemuksessa on viitattu, eivät osallistumishakemuksen perusteella suorita hankinnan kohteena olevia palveluita taikka osaa niistä. Näin ollen osallistumishakemuksen arvioinnissa ei voida huomioida muiden yritysten kuin Pihlajalinna Terveys Oy:n referenssejä.

Hankintayksikkö on poissulkemispäätöksensä perusteluissa viitannut muun ohella julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 92 §:n 2 momenttiin ja osallistumishakemusta koskevaan lisäkysymykseen antamaansa vastaukseen. Hankintayksikkö on päätöksessään lausunut, että hankintalain mukaisesti tarjoaja, joka ei täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi suljettava hankintamenettelystä.

Hankintayksikkö on 12.12.2017 tekemällään erillisellä päätöksellä valinnut ehdokkaat neuvottelumenettelyyn.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Pihlajalinna Terveys Oy, Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy ovat olleet valittajina ja Taivassalon kunta vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Taivassalon kunnan 12.12.2017 tekemän päätöksen ja kieltänyt Taivassalon kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 2 000 000 euron sakon uhalla.

Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Taivassalon kunnan korvaamaan Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n yhteiset oikeudenkäyntikulut 7 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on selostettuaan hankintalain 3 §:n 1 momentin, 113 §:n 1 momentin ja 114 §:n 1 momentin säännökset, perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Hankintamenettely

Hankintayksikkö on pyytänyt osallistumispyynnöllä osallistumishakemuksia Taivassalon kunnan kotihoidon, kotisairaanhoidon, tehostetun palveluasumisen ja vanhainkotipalvelujen hankintaan.

Osallistumispyynnön liitteenä 1 on ollut osallistumishakemuslomake, joka on tullut palauttaa hankintayksikölle määräajassa. Lomakkeella ehdokkaan on tullut ensiksi ilmoittaa muun ohella ehdokasyrityksen nimi ja Y-tunnus. Valittajat ovat ilmoittaneet mainitussa kohdassa ehdokasyrityksen nimenä Pihlajalinna Terveys Oy sekä ilmoittaneet tämän yrityksen Y-tunnuksen.

Osallistumishakemuslomakkeen kohdassa 9 ehdokkaiden on tullut vastata ”Kyllä” jompaankumpaan seuraavista alakohdista:

”Ehdokas jättää osallistumislomakkeen yksin.

tai

Ehdokas jättää osallistumishakemuksen yhdessä toisen/toisten yrityksen kanssa”.

Viimeksi mainitun vaihtoehdon kohdalla osallistumishakemuslomakkeella on lisäksi pyydetty nimeämään yritykset sekä näiden osuudet hankinnassa.

Valittajat ovat edellä mainitussa lomakkeen kohdassa vastanneet ”Kyllä” yllä selostettuun jälkimmäiseen vaihtoehtoon, jonka mukaan ehdokas jättää osallistumishakemuksensa yhdessä toisen yrityksen tai toisten yrityksen kanssa. Tämän lisäksi lomakkeessa on nimetty mainittuina yrityksinä Pihlajalinna Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy, Mäntänvuoren Terveys Oy ja Jämsän Terveys Oy. Pihlajalinna Terveys Oy:n perään on lomakkeelle tehty merkintä ”100 %”. Muiden yritysten osalta ei ole ilmoitettu niiden osuutta hankinnasta.

Hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on esitetty seuraavaa kysymys:

”Voiko yritys jättää tarjouksen ryhmittymänä ja tässä hyödyntää kaikkien osapuolien referenssejä?”

Tähän on annettu seuraava vastaus:

”Kyllä voi. Ehdokas voi käyttää hankinnan toteuttamiseen muiden yksiköiden voimavaroja riippumatta niiden välisten suhteiden oikeudellisesta luonteesta. Muiden yksiköiden henkilöstön pätevyyteen ja kokemukseen liittyviä voimavaroja voidaan kuitenkin käyttää hyväksi vain, jos kyseiset muut yksiköt suorittavat hankinnan kohteena olevat palvelut taikka osan niistä.”

Hankintayksikkö on 12.12.2017 tehnyt päätöksen, jolla se on sulkenut Pihlajalinna Terveys Oy:n osallistumishakemuksen hankintamenettelystä puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Päätöksen perusteluissa on muun ohella ilmoitettu, että koska kaikki Pihlajalinna Terveys Oy:n hakemuksessaan ilmoittamat referenssit ovat olleet muiden yritysten kuin Pihlajalinna Terveys Oy:n referenssejä, Pihlajalinna Terveys Oy ei ole täyttänyt soveltuvuudelle asetettuja vaatimuksia.

Asian arviointi

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan virheellisesti, kun se on tulkinnut, että osallistumishakemuksen olisi jättänyt vain Pihlajalinna Terveys Oy yksin. Valittajien esittämän mukaan osallistumishakemuksen ovat jättäneet Pihlajalinna Terveys Oy, Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy yhdessä ryhmittymänä. Valittajien mukaan Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n referensseihin ei osallistumishakemuksessa ole siten vedottu niin sanottuina muiden yksiköiden referensseinä, vaan osallistumishakemuksen jättäneiden ehdokkaiden omina referensseinä.

Kysymyksessä olevaan hankintaan liittyneen osallistumishakemuspyynnön liitteenä olleessa osallistumishakemuslomakkeessa on sallittu osallistumishakemuksen jättäminen ryhmittymänä. Hankintayksikkö on myös vastauksessaan ehdokkaiden kysymyksiin todennut ryhmittymänä osallistumisen olleen sallittua.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoamista yhtäältä ryhmittymänä sekä tarjoamista toisaalta muiden yksiköiden voimavaroihin tukeutuen arvioidaan hankintasäännöksissä toisistaan poikkeavasti. Ryhmittymänä tarjoaminen tarkoittaa, että kaikki ryhmittymän jäsenet ovat ehdokkaina tai tarjoajina hankinnassa ja siten yhteisvastuullisesti vastuussa hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamisesta. Sen sijaan tarjoaminen muiden yksiköiden voimavaroihin tukeutuen tarkoittaa, etteivät mainitut muut yksiköt ole ehdokkaita tai tarjoajia hankinnassa, vaan osallistumishakemuksen jättävä ehdokas tai tarjouksen jättävä tarjoaja vastaa yksin muiden yksiköiden suorittamista hankinnan osista. Tukeuduttaessa muiden yksiköiden voimavaroihin näiden muiden yksiköiden osallistuminen hankinnan toteuttamiseen tulee osoittaa hankintayksikölle.

Valittajat ovat edellä selostetulla tavalla osallistumishakemuksensa kohdassa 9.1 ilmoittaneet, että osallistumishakemus jätetään yhdessä toisten yritysten kanssa. Valittajat ovat kyseisessä kohdassa ilmoittaneet mainittuina yrityksinä Pihlajalinna Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n, Mäntänvuoren Terveys Oy:n ja Jämsän Terveys Oy:n.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ilmenneen valossa edellä mainittu osallistumishakemuslomakkeen kohta on ollut ainoa, jonka yhteydessä on tullut ilmoittaa ryhmittymän tiedot. Arvioitaessa osallistumishakemuksen tehneitä tahoja merkitystä ei siten ole annettavissa sille, että valittajien osallistumishakemuslomakkeen kohtaan ”Ehdokasyrityksen tiedot” on merkitty vain Pihlajalinna Terveys Oy:n nimi. Vastaavalla tavalla myös osallistumishakemuksen ryhmittymänä jättäneet Mehiläinen Hoivapalvelut Oy ja Mehiläinen Hoiva Oy ovat ilmoittaneet kohtaan ”Ehdokasyrityksen nimi” vain Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n nimen ja ainoastaan osallistumishakemuslomakkeensa kohdassa 9.1 toisen ryhmittymän jäsenen, Mehiläinen Hoiva Oy:n, nimen.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että valittajien osallistumishakemuksen valossa osallistumishakemus on tehty nimenomaan valittajien muodostamana ryhmittymänä, eikä kysymys ole siten ollut Pihlajalinna Terveys Oy:n yksin tekemästä osallistumishakemuksesta. Tältä osin asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että valittajien osallistumishakemukseen on hankinnan osuutta koskevaan kohtaan edellä selostetulla tavalla merkitty prosenttiosuus 100 prosenttia Pihlajalinna Terveys Oy:n kohdalle.

Kun valittajat ovat tehneet osallistumishakemuksensa ryhmittymänä, hankintayksikön olisi tullut arvioida valittajien soveltuvuus hankinnan toteuttamiseen ryhmittymänä ja ottaa näin soveltuvuuden arvioinnissa huomioon kaikki valittajien muodostaman ryhmittymän jäsenten referensseinä osallistumishakemuksessa ilmoitetut referenssit.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva päätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi ehdokkaiden soveltuvuuden uudelleen.

Mikäli Taivassalon kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on arvioitava ehdokkaiden soveltuvuus uudelleen ottaen huomioon muun ohella tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Jukka Koivusalo ja Eeva-Riitta Siivonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valituslupahakemus ja valitus

Taivassalon kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu, ja ensisijaisesti ottaa viivästyksen välttämiseksi pääasian ratkaistavakseen tai toissijaisesti palauttaa asian markkinaoikeudelle.

Lisäksi Taivassalon kunta on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Taivassalon kunta on perustellut vaatimuksiaan seuraavasti:

Ryhmittymä on ilmoittanut osallistuvansa hankintaan ryhmittymänä, mutta osallistumishakemuksessa ja täydennyspyynnössä ilmoitettujen tietojen perusteella osallistumishakemusta ei tosiasiallisesti ole jättänyt ryhmittymä, vaan Pihlajalinna Terveys Oy. Vaikka ryhmittymä on ilmoitettu ehdokkaaksi, hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta hyväksyä hakemusta, koska soveltuvuusvaatimukset täyttävä kokemus on puuttunut.

Tarjoajalle soveltuvuusvaatimuksia asettamalla pyritään siihen, että hankintaan voidaan valita toimittaja, jolla on edellytykset hoitaa hankinnan kohteena olevien palvelujen tuottaminen. Hankintayksikkö on pyrkinyt varmistumaan siitä, että valitulla palveluntuottajalla, joka tosiasiallisesti tuottaa palvelut, on kokemusta niiden tuottamisesta. Asian arviointi ei voi perustua ryhmittymän jäsenten sopimuskauden aikaiseen yhteisvastuuseen. Silloin ryhmittymän jäsen, joka ei täytä hankinnan vaatimuksia ja joka osallistumishakemuksessa ilmoitetun mukaan toteuttaisi hankinnan yksin, pääsisi keinotekoisesti ryhmittymänä tarjoamalla parempaan asemaan.

Tarjoajan on mahdollista käyttää vain omia referenssejään, jollei kyseessä ole tilanne, jossa tarjoaja vetoaa toisen yksikön voimavaroihin siten, että kyseinen yritys tuottaa osan hankinnan kohteena olevista palveluista tai ryhmittymän jäsenet yhdessä täyttävät asetetut vaatimukset. Hankintayksikön on voitava luottaa siihen, että ryhmittymän jäsen, jonka voimavaroihin ja kokemukseen on viitattu vaatimusten täyttämiseksi, myös suorittaa kyseiset palvelut. Tarjoajan ei ole mahdollista esittää tarjouksessaan ryhmittymän jäseniä ja näiden referenssejä, mikäli kyseinen yritys ei ole millään tavalla mukana hankinnan toteuttamisessa.

Hankinnan kohteena olevissa palveluissa palveluntuottajan aiemmalla kokemuksella ja osaamisella kyseisten palvelujen tuottamisesta on erityistä merkitystä palvelun laadun varmistamiseksi. Ehdokas ei voi sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa vedota toisen yrityksen kokemukseen vain sillä perusteella, että yritys on ryhmittymän jäsen, jos kyseinen yritys ei millään tavalla ole mukana hankinnan toteuttamisessa ja palvelujen tuottamisessa. Hankintalainsäädännöstä ei voida päätellä, että tarjoaja voisi sivuuttaa muiden voimavaroihin vetoamiselle asetettuja vaatimuksia osallistumalla kilpailutukseen ryhmittymänä.

Kyseessä olevaan ryhmittymään kuuluvat jäsenet Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy eivät ole tavallisia yleisillä markkinoilla toimivia yrityksiä, vaan ne on perustettu yrityksen osakkeita omistavan julkisen omistajan kanssa tehdyn hankintasopimuksen täytäntöönpanemiseksi. Kyseisten ryhmittymään kuuluvien jäsenten harjoittaman liiketoiminnan perusteella on selvää, ettei niillä ole ollut tarkoitusta osallistua kysymyksessä olevan hankintasopimuksen mukaisten palvelujen tuottamiseen.

Osallistumishakemuksen perusteella palvelujen tuottamisesta ja sopimuksesta olisi vastannut yksin Pihlajalinna Terveys Oy. Hankintayksikön täydennyspyyntöön annetussa täydennyksessä todetun mukaan vain yksi laatuvertailun yhteydessä ilmoitetuista vähimmäisvaatimukset ylittävistä referensseistä on Pihlajalinna Terveys Oy:n referenssi. Sillä ryhmittymän jäsenellä, joka ryhmittymän ilmoituksen mukaan tuottaa kaikki hankinnan kohteena olevat palvelut, ei ole vaadittua kokemusta riippumatta siitä, onko osallistumishakemuksen jättänyt ryhmittymä vai Pihlajalinna Terveys Oy. Ryhmittymä ei voi vedota kokemusta osoittaviin muiden yritysten sopimuksiin, kun se on ilmoittanut yhden ryhmittymän jäsenen osuuden muodostavan tosiasiallisesti 100 prosenttia hankinnasta. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan pois Pihlajalinna Terveys Oy:n/ryhmittymän tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että ryhmittymä voi vedota kaikkien jäsentensä kokemukseen riippumatta siitä, mitä hankinta-asiakirjoissa ja ehdokkaan osallistumishakemuksessa tai tarjouksessa on ilmoitettu, ja jättänyt huomioon ottamatta hankintaan liittyvät tosiseikat. Markkinaoikeuden ratkaisu merkitsee sitä, ettei hankintayksiköllä ole ryhmittymää valitessaan tietoa siitä, tuottaako palveluita yritys, jolla tosiasiallisesti on kokemusta niiden tuottamisesta. Markkinaoikeuden ratkaisu ei ole unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuja periaatteiden eikä hankintalain mukainen.

Selitys

Pihlajalinna Terveys Oy, Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy (jäljempänä myös ryhmittymä) ovat selityksessään vaatineet, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituslupahakemuksen ja valituksen sekä velvoittaa hankintayksikön korvaamaan ryhmittymän oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Ryhmittymä on uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä ja lisäksi esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Oikeuskäytännön perusteella on selvää, mikä ero on ryhmittymän tarjouksella verrattuna tarjoukseen, jossa tarjoaja vetoaa muiden tahojen voimavaroihin. Kaikki ryhmittymän jäsenet ovat tilaajaan nähden vastuussa tarjouksen perustella tehtävän sopimuksen mukaisesta suorituksesta. Sen sijaan taho, jonka voimavaroihin vedotaan, ei ole suorituksestaan suoraan vastuussa tilaajalle. Myös referenssitarkastelu on erilainen ryhmittymän tarjouksen osalta verrattuna sellaiseen tarjoukseen, jossa tarjoaja vetoaa muiden voimavaroihin.

Ryhmittymän tarjous on hankintalain ja osallistumispyynnön mukainen. Ryhmittymä yhdessä täyttää kaikki asetetut vähimmäisreferenssit, sillä on tarvittavat henkilöstövoimavarat ja tekniset voimavarat sekä kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi. Ryhmittymä ei käytä muiden tahojen referenssejä eikä vetoa sellaisiin. Osallistumispyynnössä ei ole asetettu ryhmittymälle velvoitetta vähimmäismäärästä, joka kunkin ryhmittymän jäsenen tulisi suorittaa hankintayksikölle tarjotusta suorituksesta.

Osallistumishakemuslomakkeessa ei ole ilmoitettu suhteellisen osuuden tarkempaa merkitystä. Pihlajalinna Terveys Oy:lle merkitylle 100 prosentin osuudelle ei ole tarkoitettu antaa suurempaa merkitystä kuin se, että yhtiö on ryhmittymän päävastuullinen toimija. Ehdokasyrityksen nimeä koskevassa lomakkeen kohdassa on edellytetty yhden yrityksen nimeä. Lomakkeen on allekirjoittanut henkilö, jolla on allekirjoitusoikeus kaikkien neljän ehdokasyrityksen puolesta. Suhteellisen osuuden merkintä ei poista sitä, että referenssien arvioinnissa kaikkien yritysten referenssit on otettava huomioon. Suhteellista osuutta tarkoittava merkintä on oikeudellisesti merkityksetön.

Sillä seikalla, onko ryhmittymän muilla jäsenillä kuin Pihlajalinna Terveys Oy:llä tarkoitus osallistua hankinnan toteuttamiseen, ei ole oikeudellista merkitystä. Ryhmittymän jäsenet ovat Pihlajalinna Terveys Oy:n tytäryhtiöitä, joiden päätehtävänä on huolehtia tiettyjen kuntien julkisista terveydenhuoltopalveluista. Estettä ei kuitenkaan ole sille, että kyseiset yhtiöt osallistuvat tarjoajina muiden kuntien tarjouskilpailuihin. Pihlajalinna Terveys Oy on vastuussa ryhmittymään kuuluvien yhtiöiden toiminnasta myös sopimuksellisesti.

Ryhmittymä on selvästi jättänyt osallistumishakemuksen ryhmittymänä siten, että kaikki neljä ehdokasta ovat tarjoajia. Lomakkeella on edellytetty, että kaikki ehdokkaat vastaavat suorituksensa sopimuksenmukaisuudesta tilaajalle yhteisvastuullisesti. Kaikkien tarjoajien voimavarat ovat siten käytettävissä. Tarjoajia ei voi rinnastaa hankintalain 92 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin muihin yksiköihin. Lomake on hankintayksikön laatima, ja ryhmittymä on täyttänyt sen annettujen ohjeiden mukaisesti.

Vastaselitys

Taivassalon kunta on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä ja arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 19 055 eurolla korkoineen sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Ryhmittymän ja alihankkijan voimavaroihin viittaavan tarjoajan välillä oleva sopimusoikeudellinen eroavaisuus ei voi johtaa siihen, että ryhmittymän jäsenten yhteisvastuu suhteessa sopimuskumppaniin menisi kaikkien muiden oikeusperiaatteiden edelle. Kyse on kokonaisharkinnasta, jossa otetaan huomioon hankintalain vaatimukset, ehdokkaan ilmoittamat tiedot sekä muut asiassa merkitykselliset seikat.

Ryhmittymän ilmoituksella Pihlajalinna Terveys Oy:n osuudesta hankinnassa on oikeudellista merkitystä. Ilmoitus ei voi tarkoittaa vain päävastuuta sopimuksesta. Olettama on, että kaikki ryhmittymän jäsenet osallistuvat palvelutuotantoon.

Ryhmittymä ei ole tuonut ilmi, että sen jäsenet tuottaisivat yhteistyössä palveluita Taivassalon kunnassa. Ryhmittymä on viitannut siihen, että sen jäsenillä on yhteisvastuu, mutta samalla ristiriitaisesti todennut, että Pihlajalinna Terveys Oy on sopimuksellisesti vastuussa jäsenistä.

Muut lausumat

Pihlajalinna Terveys Oy, Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy ovat vastaselityksen johdosta antamassaan lausumassa esittäneet muun ohella seuraavaa:

Päävastuullisen toimijan käsite ei poista ryhmittymän muiden yhtiöiden vastuuta, johon ne ovat osallistumishakemuksessa sitoutuneet.

Hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton ja sisältää kustannuksia, jotka eivät kuulu vastapuolen korvattaviin. Vaatimuksen määrää paljoksutaan siltä osin kuin se ylittää ryhmittymän vaatimuksen.

Ryhmittymän lausuma on lähetetty tiedoksi Taivassalon kunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Markkinaoikeuden päätös kumotaan pääasian osalta. Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus hylätään. Taivassalon kunnan 12.12.2017 tekemät päätökset Pihlajalinna Terveys Oy:n sulkemisesta tarjouskilpailusta ja ehdokkaiden valitsemisesta neuvottelumenettelyyn jäävät voimaan.

2. Markkinaoikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta. Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa hylätään. Taivassalon kunta vapautetaan velvollisuudesta korvata edellä mainittujen yhtiöiden oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

Pihlajalinna Terveys Oy, Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy velvoitetaan vaatimus enemmälti hyläten yhteisvastuullisesti korvaamaan Taivassalon kunnan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Oikeudenkäynnin kohde ja kysymyksenasettelu

Taivassalon kunta on 12.12.2017 tehnyt erilliset päätökset Pihlajalinna Terveys Oy:n sulkemisesta tarjouskilpailusta ja ehdokkaiden valitsemisesta neuvottelumenettelyyn. Jälkimmäisessä päätöksessä on todettu, että Pihlajalinna Terveys Oy on suljettu erillisellä poissulkemispäätöksellä tarjouskilpailusta soveltuvuusvaatimusten täyttymättä jäämisen vuoksi. Päätöksessä on valittu neuvottelumenettelyyn kaikki muut osallistumishakemuksen jättäneet ehdokkaat, jotka ovat päätöksessä lausutun mukaan täyttäneet soveltuvuusvaatimukset.

Pihlajalinna Terveys Oy, Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy ovat markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön tekemän poissulkemispäätöksen ja tarjoajien valintapäätöksen.

Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, että soveltuvuuden arvioinnissa olisi tullut ottaa huomioon kaikki referenssit, jotka Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n muodostama ryhmittymä on ilmoittanut ja että Taivassalon kunnan on arvioitava ehdokkaiden soveltuvuus uudelleen ottaen huomioon markkinaoikeuden päätöksessä lausutut seikat, mikäli Taivassalon kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella.

Markkinaoikeus on päätöksensä kohdassa ”Lopputulos” kumonnut Taivassalon kunnan 12.12.2017 tekemän päätöksen toteamatta, tarkoittaako päätöksen kumoaminen vain toista 12.12.2017 tehdyistä päätöksistä vai molempia 12.12.2017 tehtyjä päätöksiä.

Kun otetaan huomioon markkinaoikeuden hankintamenettelyn arvioinnista lausuma, markkinaoikeuden on valituksenalaisen päätöksensä päätöslauselman muotoilusta huolimatta katsottava kumonneen sekä 12.12.2017 tehdyn päätöksen Pihlajalinna Terveys Oy:n sulkemisesta tarjouskilpailusta että 12.12.2017 tehdyn ehdokkaiden valintaa koskevan päätöksen, jolla Pihlajalinna Terveys Oy:tä ei ole valittu mukaan neuvottelumenettelyyn.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Taivassalon kunnan valituksen johdosta ratkaistavana, onko markkinaoikeus voinut arvioida, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut Pihlajalinna Terveys Oy:n tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Kysymys on siitä, onko hankintayksikkö voinut katsoa osallistumishakemuksessa ilmoitettujen tietojen perusteella, etteivät Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy osallistu hankinnan kohteena olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen ja onko hankintayksikkö voinut tällä perusteella jättää huomioon ottamatta osallistumishakemuksessa ilmoitetut Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n referenssit.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I ja IV osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 12 luvun säännöksiä.

Hankintalain 108 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, hankintayksikön on sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa otettava huomioon palvelujen laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen, eri käyttäjäryhmien erityistarpeisiin, käyttäjien osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen sekä innovointiin liittyvät tekijät.

Hankintalain 109 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 114 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

1.3 Asian arvioinnin lähtökohdat

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on puitejärjestelynä toteutettava Taivassalon kunnan kotihoidon, kotisairaanhoidon, tehostetun palveluasumisen ja vanhainkotipalvelujen palveluhankinta 10–15 vuoden sopimuskaudelle.

Asiassa on kysymys hankintalain liitteen E mukaisten sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnasta. Palveluihin sovellettavassa hankintalain 12 luvussa ei ole säädetty tarjouskilpailuun osallistumisesta ryhmittymänä eikä muiden yksiköiden voimavarojen käytöstä. Asiaa on arvioitava hankintalain 12 luvun säännösten ja erityisesti tarjoajan soveltuvuutta ja tarjouskilpailusta poissulkemista koskevan hankintalain 114 §:n 1 momentin sekä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen ja avoimuus- ja suhteellisuusperiaatteiden nojalla.

1.4 Osallistumishakemuksessa ilmoitettu palvelujen tuottaja

1.4.1 Ratkaistava kysymys

Asiassa on ensin arvioitava, onko hankintayksikkö voinut 12.12.2017 tekemässään päätöksessä päätellä, että Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n ryhmittymänä tekemän osallistumishakemuksen perusteella palvelujen tuottajana on ollut vain Pihlajalinna Terveys Oy.

1.4.2 Hankinta-asiakirjat ja ryhmittymän osallistumishakemus

Hankinnassa osallistumishakemuksen on voinut jättää myös ryhmittymänä. Osallistumishakemuslomakkeen 9.1 kohdan mukaan, jos ehdokas on jättänyt osallistumishakemuksen ryhmittymänä yhdessä toisen tai toisten yritysten kanssa, sen on tullut nimetä ryhmittymään kuuluvat yritykset ja ilmoittaa niiden osuus hankinnasta. Osallistumishakemuslomakkeen mukaan ryhmittymänä tarjotessaan yritykset vastaavat suorituksensa sopimuksenmukaisuudesta tilaajalle yhteisvastuullisesti.

Osallistumishakemuslomakkeen kohdassa 9.1.1 on todettu, että jätettäessä osallistumishakemus ryhmittymänä kaikista ryhmittymän yrityksistä on toimitettava pyydettäessä osallistumishakemuslomakkeessa vaaditut ajantasaiset tilaajavastuulain mukaiset selvitykset ja todistukset sekä selvitykset ja todistukset vakuutuksista ja luvasta palvelujen tuottamiseen. Mainitun kohdan mukaan selvitykset ja todistukset vakuutuksista ja luvasta palvelujen tuottamiseen on tullut toimittaa vain, mikäli kyseinen yritys osallistuu hankinnan kohteena olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen.

Pihlajalinna Terveys Oy on tehnyt osallistumishakemuksen yhdessä Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n kanssa. Osallistumishakemuksessa on ilmoitettu, että ehdokasyritys on Pihlajalinna Terveys Oy ja että ehdokas jättää osallistumishakemuksen yhdessä edellä mainittujen yritysten kanssa. Osallistumishakemuksessa Pihlajalinna Terveys Oy:n osuudeksi hankinnassa on ilmoitettu 100 prosenttia. Kyseiseen lomakkeen kohtaan ei ole muiden ryhmittymään kuuluviksi nimettyjen yritysten osalta merkitty tietoja näiden yritysten osuudesta hankinnassa. Osallistumishakemuksesta ei ole muutoinkaan ilmennyt tietoja näiden yritysten osallistumisesta hankinnan kohteena olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen.

1.4.3 Oikeudellinen arviointi

Pihlajalinna Terveys Oy, Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy ovat markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausuneet, että osallistumishakemuslomakkeeseen tehdyllä 100 prosentin merkinnällä on tarkoitettu ilmoittaa, että Pihlajalinna Terveys Oy on ryhmittymän päävastuullinen toimija. Yhtiöt eivät ole kuitenkaan tarkemmin esittäneet, millä tavoin muut yhtiöt kuin Pihlajalinna Terveys Oy olisivat osallistuneet palvelujen tuottamiseen.

Yhtiöt ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa lisäksi todenneet, että Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy ovat Pihlajalinna Terveys Oy:n tytäryhtiöitä, joiden päätehtävänä on huolehtia tiettyjen kuntien julkisista terveydenhuoltopalveluista. Yhtiöiden mukaan estettä ei ole kuitenkaan sille, että yhtiöt osallistuvat tarjoajina muiden kuntien tarjouskilpailuihin. Tältäkään osin yhtiöt eivät ole tuoneet esiin, millä tavoin yhtiöiden olisi ollut tarkoitus osallistua palvelujen tuottamiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä selostetun osallistumishakemuslomakkeen kohdan 9.1.1 perusteella ryhmittymässä on sinänsä voinut olla myös jäseniä, jotka eivät osallistu hankinnan kohteena olevien sosiaali ja terveyspalvelujen tuottamiseen. Kun osallistumishakemuksessa ei ole ilmoitettu Pihlajalinna Terveys Oy:n tytäryhtiöiden osallistumisesta hankintaan, korkein hallinto-oikeus katsoo, että osallistumishakemukseen tehtyjen merkintöjen perusteella hankintayksikkö on voinut päätellä, että hankinnan kohteena olevien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen osallistuu ainoastaan ehdokkaaksi ilmoitettu Pihlajalinna Terveys Oy.

1.5 Soveltuvuutta arvioitaessa huomioon otettavat referenssit

1.5.1 Ratkaistava kysymys

Asiassa on seuraavaksi ratkaistava kysymys siitä, onko ryhmittymän jäseniksi ilmoitettujen Pihlajalinna Terveys Oy:n tytäryhtiöiden Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n referenssit tullut ottaa huomioon ehdokkaan soveltuvuusvaatimusten täyttymistä arvioitaessa, vaikka palvelujen tuottajana hankinnassa on osallistumishakemuksen perusteella voitu päätellä olleen vain Pihlajalinna Terveys Oy.

1.5.2 Hankinta-asiakirjojen sisältö

Kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on valinnut osallistumishakemusten perusteella ne yritykset, jotka kutsutaan neuvottelu-menettelyyn. Osallistumishakemuslomakkeessa on asetettu vaatimukset tarjoajalta edellytetylle soveltuvuudelle. Soveltuvuusvaatimuksina ovat olleet tilaajavastuulain mukaiset selvitykset, ehdokkaan vakavaraisuus, vakuutukset, lupa palvelujen tuottamiseen ja ehdokkaan kokemus hankinnan kohteena olevien palvelujen tuottamisesta sekä palveluista vastaava palvelupäällikkö ja sopimuskauden aikainen yhteyshenkilö. Soveltuvuusvaatimukset täyttäviä ehdokkaita on vertailtu osallistumishakemuslomakkeessa määritellyillä vertailuperusteilla neuvottelumenettelyyn kutsuttavien ehdokkaiden valitsemiseksi.

Soveltuvuusvaatimuksen ”Ehdokkaan kokemus hankinnan kohteena olevien palveluiden tuottamisesta” osalta on osallistumishakemuslomakkeessa todettu, että ehdokkaalla tulee olla riittävästi kokemusta hankinnan kohdetta vastaavien palvelujen tuottamisesta. Kokemuksensa osoittamiseksi ehdokkaan on tullut esittää vähintään kolme hankinnan kohdetta vastaavaa referenssiä siten, että vähintään yksi referenssi on ollut kotihoidosta, kotisairaanhoidosta ja tehostetusta palveluasumisesta (avohoito).

Osallistumishakemuslomakkeen mukaan soveltuvuusvaatimukset täyttäviä ehdokkaita vertaillaan käyttäen yhtenä vertailuperusteena vähimmäisvaatimukset ylittäviä ehdokkaan referenssejä. Mikäli soveltuvia ehdokkaita on enemmän kuin kolme, hankintayksikkö vertailee soveltuvuusvaatimukset täyttävien ehdokkaiden osallistumishakemuksia siten, että huomioon otetaan vähimmäisvaatimukset ylittävät referenssit, joiden painoarvo on yhteensä 80 prosenttia sekä vähimmäisvaatimukset ylittävä ehdokkaan taloudellinen tilanne, jonka painoarvo on 20 prosenttia. Vertailussa huomioon otettavat referenssit eivät saa olla osaksikaan samoja kuin ilmoitetut vähimmäisreferenssit.

Osallistumishakemuslomakkeessa ei ole tarkemmin määritelty sitä, miten ryhmittymän jäsenten referenssit otetaan huomioon soveltuvuusvaatimusten täyttymistä arvioitaessa.

Hankintayksiköltä on ennen osallistumishakemusten jättämistä tiedusteltu, voiko yritys jättää tarjouksen ryhmittymänä ja tässä hyödyntää kaikkien osapuolien referenssejä. Hankintayksikkö on vastannut seuraavasti: ”Kyllä voi. Ehdokas voi käyttää hankinnan toteuttamiseen muiden yksiköiden voimavaroja riippumatta niiden välisten suhteiden oikeudellisesta luonteesta. Muiden yksiköiden henkilöstön pätevyyteen ja kokemukseen liittyviä voimavaroja voidaan kuitenkin käyttää hyväksi vain, jos kyseiset muut yksiköt suorittavat hankinnan kohteena olevat palvelut taikka osan niistä.”

1.5.3 Oikeudellinen arviointi

Hankintayksikkö on osallistumishakemuksessa ilmoitetulle Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n muodostamalle ryhmittymälle lähettämässään täydennyspyynnössä pyytänyt ilmoittamaan soveltuvuusvaatimuksena olevien referenssien ja laatuvertailussa huomioon otettavien referenssien osalta, minkä yrityksen referenssejä kyseiset referenssit ovat. Täydennyspyyntöön annetun vastauksen perusteella yksi laatuvertailuun ilmoitetuista vähimmäisvaatimukset ylittävistä referensseistä on Pihlajalinna Terveys Oy:n referenssi, muut ilmoitetut lisäreferenssit Jämsän Terveys Oy:n tai Mäntänvuoren Terveys Oy:n referenssejä ja vähimmäisvaatimusten yhteydessä ilmoitetut referenssit Kolmostien Terveys Oy:n referenssejä. Hankintayksikkö on sulkenut palvelut tuottavan Pihlajalinna Terveys Oy:n tarjouskilpailusta, koska yhtiö ei ole täyttänyt soveltuvuusvaatimuksia vähimmäisreferenssien osalta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan ehdokkaan tai tarjoajan kyvystä toteuttaa hankinta. Referenssien tarkoituksena on osoittaa hankintayksikölle, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on riittävästi aikaisempaa kokemusta hankinnan kohdetta vastaavien palvelujen tuottamisesta. Nyt kysymyksessä olevassa laajassa sosiaali- ja terveyspalveluja koskevassa palveluhankinnassa, joka on käsittänyt kunnan kotihoidon, kotisairaanhoidon, tehostetun palveluasumisen ja vanhainkotipalvelut, toimittajan aikaisemmalle kokemukselle ja osaamiselle on ollut perusteltua antaa hankintamenettelyssä erityistä merkitystä. Kysymyksessä olevassa hankinnassa palvelujen laatu on hankintalain 108 §:n 2 momentissa säädetyn mukaisesti sellainen erityispiirre, joka on otettava hankinnassa huomioon.

Kun referenssien tarkoituksena on osoittaa tarjoajan kokemus ja osaaminen hankinnan kohteena olevien palvelujen tuottamisessa, korkein hallinto-oikeus katsoo, että sellaisen yhtiön referensseihin, joka ei osallistu hankinnan toteuttamiseen palveluja tuottamalla, ei voida viitata osoituksena palveluja tuottavan toimittajan kokemuksesta ja osaamisesta. Myös ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun vastaista olisi, jos referenssejä koskevat vähimmäisvaatimukset voisi täyttää sellaisen yhtiön avulla, joka ei osallistu hankinnan kohteena olevien palvelujen tuottamiseen.

Asiassa selvitetyn mukaan vähimmäisvaatimusten täyttämiseksi ilmoitetut referenssit ovat kuuluneet Pihlajalinna Terveys Oy:n tytäryhtiölle, joka ei osallistumishakemuksessa ilmoitetun perusteella osallistu hankinnan kohteena olevien palvelujen tuottamiseen. Referenssit eivät siten kuulu Pihlajalinna Terveys Oy:lle, joka osallistumishakemuksen mukaan tuottaa hankinnan kohteena olevat palvelut. Tämän vuoksi ehdokkaan kokemusta hankinnan kohteena olevien palvelujen tuottamisesta koskeva soveltuvuusvaatimus ei ole täyttynyt. Hankintayksikkö on näin ollen voinut sulkea ehdokkaana olevan Pihlajalinna Terveys Oy:n tarjouskilpailusta.

1.6 Johtopäätös

Edellä lausutun vuoksi markkinaoikeuden ei olisi tullut valituksenalaisessa päätöksessään mainitsemallaan perusteella katsoa hankintayksikön menetelleen virheellisesti hankintamenettelyssä eikä kumota hankintayksikön 12.12.2017 tekemiä päätöksiä Pihlajalinna Terveys Oy:n sulkemisesta tarjouskilpailusta ja ehdokkaiden valitsemisesta neuvottelumenettelyyn eikä myöskään kieltää mainittujen päätösten täytäntöönpanoa.

Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava ja Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus hylättävä. Taivassalon kunnan 12.12.2017 tekemät päätökset Pihlajalinna Terveys Oy:n sulkemisesta tarjouskilpailusta ja tarjoajien valitsemisesta neuvottelumenettelyyn jäävät voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Pihlajalinna Terveys Oy, Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava myös siltä osin kuin Taivassalon kunta on velvoitettu korvaamaan Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n oikeudenkäyntikulut. Taivassalon kunta on vapautettava velvollisuudesta korvata Pihlajalinna Terveys Oy:n, Jämsän Terveys Oy:n, Kolmostien Terveys Oy:n ja Mäntänvuoren Terveys Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, olisi kohtuutonta, että Taivassalon kunta joutuisi markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava myös siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt Taivassalon kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Pihlajalinna Terveys Oy, Jämsän Terveys Oy, Kolmostien Terveys Oy ja Mäntänvuoren Terveys Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan Taivassalon kunnan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Pihlajalinna Terveys Oy:lle, Jämsän Terveys Oy:lle, Kolmostien Terveys Oy:lle ja Mäntänvuoren Terveys Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko markkinaoikeus voinut arvioida, ettei hankintayksikkö ollut menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se oli kansallisessa hankinnassa edellyttänyt tarjoajalta Rakentamisen Laatu Rala ry:n RALA-pätevyyttä eikä tarjoajan soveltuvuutta ollut ollut mahdollista osoittaa muutoin kuin mainitulla pätevyysraportilla.

Markkinaoikeus oli katsonut, että hankintayksikkö oli voinut asettaa RALA-pätevyyttä koskevan vaatimuksen eikä hankintalain 105 §:stä ja siinä viitatuista 80–86 §:stä voitu katsoa johtuvan tarjoajalle oikeutta esittää korvaavaa näyttöä soveltuvuudestaan eikä hankintayksikölle velvollisuutta ottaa sitä vastaan, jollei hankintailmoituksessa ollut ilmoitettu tällaisesta mahdollisuudesta. Markkinaoikeus oli myös todennut, että hankintayksikkö oli tarjouspyyntöasiakirjoissa rajannut pois RALA-pätevyyden korvaavan näytön.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankintayksikkö oli kysymyksessä oleva hankinnan kohde huomioon ottaen harkintavaltansa rajoissa voinut sinänsä asettaa RALA-pätevyyden kaltaisen soveltuvuusvaatimuksen. Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoi, kuten markkinaoikeus, ettei kysymyksessä olleessa kansallisessa hankinnassa tullut sovellettavaksi hankintalain 88 § eikä tarjoajalla siten voinut olla suoraan hankintalain säännöksistä johtuvaa oikeutta toimittaa RALA-pätevyysraportin korvaavaa näyttöä.

Kysymystä tarjouspyynnön hankintalain mukaisuudesta oli kysymyksessä olleessa kansallisessa hankinnassa arvioitava erityisesti hankintalain 3 §:n perusteella. Vaikka hankintalain yhtenä tarkoituksena oli ollut joustavoittaa kansallisten hankintojen suorittamista, kansallisissakin hankinnoissa hankintayksikön asettamien vaatimusten hyväksyttävyyttä rajoittivat kuitenkin hankintalain 3 §:stä ilmenevät yleiset hankintaoikeudelliset periaatteet.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan soveltuvuuden oli voinut osoittaa ainoastaan RALA-pätevyysraportilla. Tarjouskilpailuun osallistuminen oli edellyttänyt siten edellä mainitun yksityisoikeudellisen yhdistyksen antaman maksullisen pätevyysraportin hankkimista eikä tarjouspyynnössä ollut ilmoitettu mahdollisuudesta osoittaa soveltuvuus muulla vaihtoehtoisella selvityksellä. Asiassa ei ollut käynyt ilmi, että hankintayksikön pyytämiä tietoja ei olisi ollut mahdollista esittää muutoin kuin RALA-pätevyysraportilla.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, toisin kuin markkinaoikeus, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimukset edellyttivät esillä olleessa kansallisessa hankinnassa, että tarjoajan soveltuvuutta koskevan vaatimuksen täyttyminen voitiin tarvittaessa osoittaa muullakin vastaavanlaisella selvityksellä kuin vain Rakentamisen Laatu Rala ry:n myöntämällä pätevyydellä. Lisäksi hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä olisi tullut ilmetä mahdollisuus RALA-pätevyysraportin asemesta toimittaa vaihtoehtoinen korvaava selvitys, josta mainittua raporttia vastaavat tiedot ilmenivät.

Korkein hallinto-oikeus katsoi hankintayksikön menetelleen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 3 § 1 momentti sekä 105 § 1 ja 2 momentti

Vrt. KHO 2017:70

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 21.1.2019 nro 30/19

Asian aikaisempi käsittely

Kouvolan kaupunki on ilmoittanut 2.11.2017 julkaistulla ja 20.11.2017 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Pioneeripuiston viherurakkaa koskevasta rakennusurakasta.

Kouvolan kaupungin tekninen lautakunta on 9.1.2018 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 3) valinnut VRJ Etelä-Suomi Oy:n tarjouksen. Päätöksen mukaan kolmesta tarjouksen määräaikaan mennessä toimittaneesta yrityksestä yhden yrityksen tarjous on hylätty, mistä tehdään erillinen viranhaltijapäätös.

Kouvolan kaupungin tekninen johtaja on 17.1.2018 tekemällään päätöksellä (§ 24) sulkenut Ykkös Infra Oy:n tarjouskilpailusta.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut 200 000–400 000 euroa. Hankintayksikön markkinaoikeudelle ilmoittaman mukaan arvo on ollut noin 1 000 000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 24.1.2018.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Ykkös Infra Oy on ollut valittajana ja Kouvolan kaupunki vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja velvoittanut Ykkös Infra Oy:n korvaamaan Kouvolan kaupungin oikeudenkäyntikulut 900 eurolla.

Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, selostanut sovellettavina tai asiaan muutoin liittyvinä oikeusohjeina julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin, 99 §:n, 105 §:n 1 ja 2 momentin esitöineen (HE 108/2016 vp), 83 §:n, 85 §:n 1 momentin, 86 §:n sekä 88 §:n 6 ja 7 momentin sekä perustellut ratkaisuaan näiltä osin seuraavasti:

Perustelut

(---)

RALA-pätevyyttä koskeva soveltuvuusvaatimus ja valittajan soveltuvuus

Asiassa esitettyjen väitteiden mukaan asiassa on lisäksi kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi.

(---)

Muutoksenhaun kohteena on Kouvolan kaupungin kilpailuttama Pioneeripuiston asuntomessualueen viherurakkaa koskeva rakennusurakka.

Hankintayksikön 2.11.2017 päivätyn tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjoajan soveltuvuutta koskevat selvitykset” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Tarjoavalla yrityksellä on oltava RALA 18.11 pätevyys sekä kokemusta pääurakoitsijana sisällöltään vastaavanlaisista ja vastaavankokoisista (vähintään 200 000 € arvoisista urakoista) urakoista vähintään kolme valmistunutta kohdetta viimeiseltä viideltä vuodelta.

Urakoitsijan tulee nimetä vastaavaksi työnjohtajan henkilö, joka on toiminut vastaavanlaisissa tehtävissä ja voidaan osoittaa referenssein (vastaavan kokoisista urakoista, 200 000 €, vähintään viimeiseltä viideltä vuodelta). Lisäksi urakoitsijan on nimettävä työmaan johto-organisaatioon henkilö, jolla on RALA:n 18.11 mukainen viheralan koulutus sekä työkokemusta vastaavan kokoisista urakoista, 200 000 €, vähintään viimeiseltä viideltä vuodelta.”

Hankintayksikön 17.11.2017 päivätyssä lisäkirjeessä numero 1 on ilmoitettu seuraavat kysymykset ja niihin annetut vastaukset:

”Kysymys 1: Onko yrityksen mahdollista osoittaa pätevyys muuten kuin RALA pätevyydellä?

Vastaus 1: Ei. Tilaaja muuttaa pätevyysvaatimusta, uusi vaadittava RALA-pätevyys 13.1.

Kysymys 2: Onko yrityksen mahdollista osoittaa pätevyys kumppanin/aliurakoitsijan kautta?

Vastaus 1: Ei ole mahdollista.”

Hankintayksikön 11.12.2017 päivätyssä lisäkirjeessä numero 3 on ilmoitettu, että hankintayksikkö tarkentaa pätevyysvaatimuksia siten, että tarjoajalla tulee olla joko RALA-pätevyys 13.1 tai RALA-pätevyys 18.11.

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Muutoksenhaun kohteena olevan hankintayksikön päätöksen mukaan ”tarjoaja ei ole esittänyt, että sillä olisi hankintayksikön tarjouspyynnössään edellyttämä RALA-pätevyys 13.1 tai RALA-pätevyys 18.11 tai muu riittävästi vastaava soveltuvuus”.

Valittaja on esittänyt, että se on osoittanut soveltuvuutensa henkilö- ja yritysreferenssein eikä sitä olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Lisäksi valittaja on esittänyt, että hankintayksikön lisäkirjeessä toteama kielto pätevyyden osoittamiseksi muutoin kuin RALA-pätevyyden avulla on hankintasäännösten vastainen.

Hankintayksikön mukaan valittajan sulkeminen tarjouskilpailusta on perustettu RALA-pätevyyden 13.1 tai 18.11 puuttumiseen. Toisaalta hankintayksikkö on esittänyt, että valittajalla ei ole ollut todellisia mahdollisuuksia voittaa tarjouskilpailua, vaikka yrityksen pätevyydet olisi ollut mahdollista todistaa pelkästään referenssein. Hankintayksikön mukaan esillä olevassa rakennusurakassa on voitu edellyttää mainittuja RALA-pätevyyksiä tai vastaavaa selvitystä.

Asiassa esitettyjen väitteiden perusteella asiassa on tältä osin ensinnäkin kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti asettaessaan edellä mainitun RALA-pätevyyttä koskevan soveltuvuusvaatimuksen. Mikäli hankintayksikön katsotaan voineen asettaa kyseisen vaatimuksen, asiassa on vielä ratkaistava, onko hankintayksikön tullut ottaa valittajan soveltuvuutta arvioidessaan huomioon valittajan esittämä, sen soveltuvuutta koskeva korvaava näyttö. Mikäli vastaus on myönteinen, asiassa on vielä arvioitava, onko valittaja esittänyt soveltuvuudestaan riittävän RALA-pätevyyttä vastaavan näytön.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Muutoksenhaun kohteena oleva hankinta on ollut uuden asuinalueen viherrakentamista koskeva rakennusurakka, jonka ennakoitu arvonlisäveroton arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin miljoona euroa. Rakennusurakkaan on kuulunut muun ohella maanmuokkausta, istutuksia ja muita vihertöitä, hulevesiviemäritöitä, päällysteitä ja pintarakenteita koskevia töitä, kiveystöitä sekä aitojen ja muiden rakennelmien rakentamista. Valittu toimittaja on toiminut urakassa pääurakoitsijana ja päätoteuttajana.

Hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa asettanut tarjoajan soveltuvuutta koskevaksi vaatimukseksi Rakentamisen Laatu Rala ry:n RALA-pätevyyden 13.1 (Kasvillisuusrakennetyöt) tai RALA-pätevyyden 18.11 (Pääurakointi; viher- ja ympäristörakentaminen). Markkinaoikeus katsoo, että kyseisellä RALA-pätevyyttä koskevalla vaatimuksella hankintayksikkö on voinut asianmukaisesti varmistaa, että tarjoajalla on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kysymyksessä oleva hankintasopimus. Vaatimuksen on katsottava liittyneen hankinnan kohteeseen, eikä sitä voida pitää hankinnan luonteeseen ja laajuuteen nähden suhteettomana. Vaatimuksen ei voida myöskään katsoa kohdelleen hankintamenettelyn osallistujia tai muita toimittajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa edellä todetun RALApätevyyttä koskevan vaatimuksen.

Asiassa on näin ollen ratkaistava, onko hankintayksikön tullut ottaa valittajan soveltuvuutta arvioidessaan huomioon valittajan esittämä muu näyttö. Valittajan mukaan se on esittänyt tarjouksessaan RALApätevyyttä vastaavan selvityksen henkilö- ja yritysreferenssein.

Markkinaoikeus toteaa, että aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, vanha hankintalaki) kansallisia hankintoja koskevan 69 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioimiseksi vaadittavien selvitysten osalta voitiin noudattaa soveltuvin osin, mitä mainitun lain 55–59 §:ssä säädettiin. Vanhan hankintalain 58 §:ssä säädettiin taloudellista ja rahoituksellista tilannetta koskevasta selvityksestä sekä mainitun lain 59 §:ssä teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevasta selvityksestä.

Vanhan hankintalain 58 §:n 2 momentin mukaan, jos ehdokas tai tarjoaja ei hyväksyttävästä syystä voinut toimittaa hankintayksikön vaatimia asiakirjoja, se saattoi osoittaa taloudelliseen tai rahoitukselliseen tilanteeseensa liittyvät tiedot jollakin muulla hankintayksikön hyväksymällä asiakirjalla.

Euroopan unionin tuomioistuin on katsonut (tuomio 17.3.2011, Strong Segurança, C-95/10, EU:C:2011:161, 37–42 kohta), etteivät avoimuuden tai syrjimättömyyden periaatteet edellyttäneet julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY kaikkien määräysten soveltamista pääosin direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävään hankintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että käsillä olevaan hankintamenettelyyn sovellettavan, nykyisin voimassa olevan hankintalain kansallisia hankintoja koskevan 105 §:n 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamisessa voidaan noudattaa, mitä mainitun lain 80–86 §:ssä säädetään. Hankintalain 105 §:n 2 momentissa on siten viitattu ainoastaan mainitun lain 80–86 §:iin. Hankintalain 105 §:n 2 momenttiin ei sen sijaan sisälly lainkaan viittausta EU-kynnysarvon ylittäviä tavara- ja palveluhankintoja, rakennusurakoita ja suunnittelukilpailuja koskevaan poissulkemisen edellytysten ja soveltuvuusvaatimusten täyttymisen selvittämistä koskevaan mainitun lain 88 §:ään. Viimeksi mainitun pykälän ei näin ollen ole katsottava tulevan sovellettavaksi kysymyksessä olevaan kansallista hankintaa koskevaan hankintamenettelyyn. Näin ollen kysymyksessä olevaan kansallista hankintaa koskevaan hankintamenettelyyn ei tule sovellettavaksi muun ohella hankintalain 88 §:n 6 momentin säännös, jonka mukaan näyttö ehdokkaan tai tarjoajan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta voidaan antaa yhdellä tai useammalla mainitun lain liitteessä D luetellulla asiakirjalla ja jonka mukaan jos ehdokas tai tarjoaja ei hyväksyttävästä syystä voi toimittaa hankintayksikölle sen pyytämiä asiakirjoja, se saa osoittaa taloudellisen ja rahoituksellisen tilanteensa jollakin muulla hankintayksikön hyväksymällä asiakirjalla. Edelleen sovellettavaksi ei tule myöskään hankintalain 88 §:n 7 momentin säännös, jonka mukaan ehdokkaan tai tarjoajan teknisestä pätevyydestä voidaan antaa näyttö yhdellä tai useammalla liitteessä D luetelluista tavoista hankinnan kohteen luonteen, määrän tai laajuuden ja käyttötarkoituksen mukaan.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintalain 105 §:stä ja siinä viitatuista lain 80–86 §:stä voida katsoa johtuvan tarjoajalle oikeutta esittää korvaavaa näyttöä soveltuvuudestaan eikä vastaavasti hankintayksikölle velvollisuutta ottaa tällaista näyttöä vastaan tarjoajan soveltuvuutta arvioidessaan, jollei hankintailmoituksessa ole tällaisesta mahdollisuudesta ilmoitettu. Hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa itse selvästi rajannut pois RALA-pätevyyden korvaavan näytön. Hankintapäätöksessä korvaavasta selvityksestä todettu puolestaan ei ole vaikuttanut toimittajien hankintamenettelyyn osallistumiseen tai tarjousten laatimiseen.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Valittaja ei ole esittänyt tarjouksessaan edellä mainittua tarjouspyynnössä vaadittua RALA-pätevyystodistusta. Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Edellä todettu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan esittämästä korvaavasta näytöstä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ykkös Infra Oy (jäljempänä myös valittaja) on pyytänyt valitusluvan myöntämistä ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, määrää Kouvolan kaupungin maksamaan valittajalle hyvitysmaksun ja velvoittaa kaupungin korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa tai vaihtoehtoisesti palauttaa asian markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Valittaja on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Kouvolan kaupungin korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen seuraavaa:

Markkinaoikeuden tulkinta on uuden hankintalain valossa virheellinen. Rakentamisen Laatu RALA ry:n jäsenyyden vaatiminen tarjouskilpailuun osallistumiseksi rajoittaa kilpailua. Hankintayksikön on annettava tarjoajille mahdollisuus korvata vaatimus vastaavalla näytöllä teknisestä suorituskyvystä. Asiassa vaaditun kaltainen RALA-pätevyys edellyttää kolmea vastaavaa referenssiä, jotka ovat vähintään 80-prosenttisesti valmiita. Tätä edellytystä ja sen täyttymistä tulee verrata valittajan tarjouksessaan esittämään. Puuttuva RALA-pätevyys ei ole hyväksyttävä poissulkemisperuste, jos korvaava näyttö teknisestä suorituskyvystä on esitetty. Valittaja on täyttänyt teknistä suorituskykyä koskevan edellytyksen.

Kouvolan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja Ykkös Infra Oy:n velvoittamista korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Rakentamisen Laatu RALA ry:n jäseniä voivat yhdistyksen kotisivujen mukaan olla vain yhdistykset, eikä valittaja siten voi olla yhdistyksen jäsen. Suomessa toimivat yritykset ja julkishallinnon organisaatiot voivat hakea RALA-pätevyyttä. Hakijan tulee antaa riittävät tilinpäätöstiedot ja referenssikohteet. Liittymiskustannus on vähäinen hankinnan kokoon nähden, valittajan osalta noin 350 euroa. Kyseessä ei ole kilpailua rajoittava toimenpide. Lisäksi valittajan olisi tullut jo markkinaoikeudessa esittää väite siitä, että RALA-pätevyyden vaatiminen rajoittaa kilpailua.

Valittajalla ei ole oikeutta esittää korvaavaa näyttöä soveltuvuudestaan eikä hankintayksiköllä velvollisuutta ottaa sitä vastaan, koska hankintailmoituksessa ei ollut ilmoitettu tällaisesta mahdollisuudesta. Valittajan tarjouksessaan esittämät referenssit ovat olleet konkurssiin menneen yrityksen referenssejä taikka luonnollisen henkilön CV tai muu viittaus työsuoritteeseen eivätkä valittajayhtiön referenssejä. Valittajalla ei ole oikeutta osoittaa pätevyyttään edellä mainituilla referensseillä. Jos valittajan esittämät referenssit otettaisiin huomioon, ne eivät täytä hankintayksikön asettamia vaatimuksia.

Hankintayksikkö on kiistänyt hyvitysmaksuvaatimuksen ja valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimukset perusteeltaan ja määrältään.

Ykkös Infra Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut hankintayksikön vaatimusten hylkäämistä ja lausunut muun ohella, että RALA-pätevyysvaatimus itsessään ei ole rajoittanut kilpailua vaan se, että hankintayksikkö ei ole hyväksynyt korvaavaa näyttöä. Kysymys on ollut esillä jo markkinaoikeudessa.

Ykkös Infra Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Kouvolan kaupungille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian osalta.

2. Markkinaoikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta.

Kouvolan kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa hylätään. Ykkös Infra Oy vapautetaan velvollisuudesta korvata Kouvolan kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

Kouvolan kaupunki velvoitetaan vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan Ykkös Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 2 000 eurolla.

3. Ykkös Infra Oy:n ja Kouvolan kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

1.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, onko markkinaoikeus voinut arvioida, ettei hankintayksikkö ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on kansallisessa hankinnassa edellyttänyt tarjoajalta RALA-pätevyyttä eikä tarjoajan soveltuvuutta ole ollut mahdollista osoittaa muutoin kuin mainitulla pätevyysraportilla.

1.2 Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kansallisia hankintoja, sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita erityisiä palveluhankintoja sekä käyttöoikeussopimuksia koskevista menettelyistä säädetään hankintalain III osassa, johon sisältyvä 11 luku (99–106 §) koskee kansallisia menettelyitä.

Hankintalain 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan tämän luvun säännöksiä. (---).

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. (---). Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamisessa voidaan noudattaa, mitä 80–86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 105 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp) mukaan soveltuvuutta koskevat vaatimukset olisi laadittava siten, että ne ovat oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. (---) soveltuvuutta koskevilla ehdoilla pyritään ennakollisesti varmistumaan siitä, että tarjoaja kykenee suoriutumaan hankinnan kohteen toteuttamisesta. Jos ehdot asetetaan liian tiukaksi, voi se johtaa tasapuolisen ja syrjimättömän hankintamenettelyn vaarantumiseen.

Lisäksi esitöissä on edellä mainitun pykälän 2 momentin osalta muun ohella todettu, että lainkohta vastaisi voimassa olevan hankintalain 71 §:n 2 momentissa säädettyä. (---) Ehdotetun lain 80–86 §:n soveltamisen mahdollisuus soveltuvin osin ei tarkoittaisi sitä, että lain II osan hankintadirektiivistä johtuvia säännöksiä olisi sovellettava kansallisissa hankinnoissa sellaisinaan. Kuten hankintamenettelyä koskevia säännöksiä, myös soveltuvuusehtoja ja poissulkemisperusteita koskevia säännöksiä voitaisiin soveltaa II osan säännöksiin nähden väljemmin. Hankintayksikkö ei olisi EU-kynnysarvon ylittävien hankintojen tavoin sidottu esimerkiksi hankintadirektiivin liitteissä listattuihin soveltuvuusselvityksiin.

EU-kynnysarvon ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista, rakennusurakoista ja suunnittelukilpailuista säädetään hankintalain II osassa, johon sisältyvä 10 luku (79–98 §) koskee ehdokkaiden ja tarjoajien valintaa sekä tarjouksen valintaa.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on hankintasopimuksen toteuttamiseen tarvittavat taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat. Tätä varten hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia vähimmäisliikevaihdosta tai varojen ja velkojen välisestä suhteesta. Hankintayksikkö voi myös vaatia riittävää vastuuvakuutusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 88 §:n 6 momentin mukaan näyttö ehdokkaan tai tarjoajan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta voidaan antaa yhdellä tai useammalla liitteessä D luetellulla asiakirjalla. Jos ehdokas tai tarjoaja ei hyväksyttävästä syystä voi toimittaa hankintayksikölle sen pyytämiä asiakirjoja, se saa osoittaa taloudellisen ja rahoituksellisen tilanteensa jollakin muulla hankintayksikön hyväksymällä asiakirjalla. Pykälän 7 momentin mukaan ehdokkaan tai tarjoajan teknisestä pätevyydestä voidaan antaa näyttö yhdellä tai useammalla liitteessä D luetelluista tavoista hankinnan kohteen luonteen, määrän tai laajuuden ja käyttötarkoituksen mukaan.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty muun ohella hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintalain 155 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleiselle edulle suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan tai käyttöoikeussopimuksen arvo ja valittajalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 108/2016 vp) on 155 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälässä säädettäisiin tarkemmin 154 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetusta hyvitysmaksusta ja että pykälä vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä vanha hankintalaki) 95 §:ssä säädettyä.

Vanhan hankintalain 95 §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 190/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

1.3 Tarjouspyyntö ja tarjoajan poissulkemispäätös

Markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla tarjouspyynnön mukaan tarjoavalla yrityksellä on tullut olla RALA 18.11 pätevyys sekä kokemusta pääurakoitsijana sisällöltään vastaavanlaisista ja vastaavankokoisista (vähintään 200 000 euron arvoisista) urakoista vähintään kolme valmistunutta kohdetta viimeiseltä viideltä vuodelta.

Lisäksi markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla hankintayksikkö on tarjouspyyntöön liittyvissä lisäkirjeissään tarkentanut, ettei yrityksen ole mahdollista osoittaa pätevyyttä muuten kuin RALA-pätevyydellä ja tarjoajalla tulee olla joko RALA-pätevyys 13.1 tai 18.11.

Hankintayksikkö on 17.1.2018 tekemällään päätöksellä sulkenut valittajan pois tarjouskilpailusta soveltuvuuden puuttumisen vuoksi. Päätöksen mukaan tarjoaja ei ole esittänyt, että sillä olisi hankintayksikön tarjouspyynnössään edellyttämä RALA-pätevyys 13.1 tai 18.11 tai muu riittävästi vastaava soveltuvuus.

1.4 Oikeudellinen arviointi

Markkinaoikeuden päätöksen mukaan kysymyksessä olevaan kansalliseen hankintaan ei ole tullut sovellettavaksi hankintalain 88 §, jonka 6 momentissa säädetään siitä, että näyttö ehdokkaan tai tarjoajan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta voidaan antaa yhdellä tai useammalla liitteessä D luetellulla asiakirjalla, ja siitä, että tarjoaja saa osoittaa taloudellisen ja rahoituksellisen tilanteensa jollakin muulla hankintayksikön hyväksymällä asiakirjalla, jos tarjoaja ei voi hyväksyttävästä syystä toimittaa hankintayksikölle sen pyytämiä asiakirjoja. Pykälän 7 momentin mukaan tarjoajan teknisestä pätevyydestä voidaan antaa näyttö hankintalain liitteessä D luetelluilla tavoilla.

Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on voinut asettaa RALA-pätevyyttä koskevan vaatimuksen eikä hankintalain 105 §:stä ja siinä viitatuista mainitun lain 80–86 §:stä voida katsoa johtuvan tarjoajalle oikeutta esittää korvaavaa näyttöä soveltuvuudestaan eikä hankintayksikölle velvollisuutta ottaa sitä vastaan, jollei hankintailmoituksessa ole ilmoitettu tällaisesta mahdollisuudesta. Markkinaoikeus on myös todennut, että hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa selvästi rajannut pois RALA-pätevyyden korvaavan näytön.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tarjoajan soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan tarjoajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa näiden vaatimusten asettamisessa. Niiden tulee olla suhteellisuuden vaatimusten mukaisia ja puolueettomia sekä perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta eivätkä ne saa tarpeettomasti estää osallistumista tarjouskilpailuun tai rajoittaa kilpailua.

Kysymyksessä olevassa asiassa hankintayksikkö on ilmoittanut hyväksyvänsä selvitykseksi tarjoajan soveltuvuudesta ainoastaan RALA-pätevyyden. Kysymys on Rakentamisen Laatu Rala ry:n myöntämästä, pätevyyttä hakevan yrityksen kokoon suhteutettuun vuosimaksuun perustuvasta RALA-pätevyysraportista, joka todentaa yrityksen taloudellisia, rahoituksellisia, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyviä seikkoja. Rakentamisen Laatu Rala ry:n jäsenistö koostuu rakennus ja kiinteistöalan rekisteröidyistä yhdistyksistä. RALA-pätevyys sisältää tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetussa laissa (tilaajavastuulaki, 1233/2006) asetettujen vaatimusten täyttymiseen sekä referenssikohteisiin, tilinpäätöstietoihin ja vastuuvakuutuksiin liittyviä tietoja.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintayksikkö on esillä olevassa asiassa kysymyksessä oleva hankinnan kohde huomioon ottaen harkintavaltansa rajoissa voinut sinänsä asettaa RALA-pätevyyden kaltaisen soveltuvuusvaatimuksen.

Kysymyksessä olevaa hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa siitä, että tarjoaja voisi toimittaa RALA-pätevyysraportin korvaavaa näyttöä osoituksena taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteestaan sekä teknisestä suorituskyvystään ja ammatillisesta pätevyydestään. Asiassa on arvioitava, onko tarjoajalla ollut oikeus toimittaa RALA-pätevyysraporttia vastaava vaihtoehtoinen selvitys suoraan hankintalain säännösten perusteella tai olisiko hankintalain mukainen menettely edellyttänyt, että hankintayksikkö olisi tarjouspyynnössään ilmoittanut mahdollisuudesta toimittaa kyseistä vaihtoehtoista selvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana on ollut vanhaa hankintalakia koskevassa kansalliseen hankintaan liittyvässä vuosikirjaratkaisussa KHO 2017:70 kysymys siitä, oliko hankintayksikkö menetellyt hankintalain vastaisesti, kun se ei ollut antanut jo tarjouspyynnössä tarjoajille mahdollisuutta esittää vaihtoehtoista selvitystä tarjouspyynnössä yksilöidyn toimijan antaman yritysraportin asemesta.

Vanhan hankintalain kansallisia hankintoja koskeneen 69 §:n 3 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuuden arvioimiseksi vaadittavien selvitysten osalta voitiin noudattaa soveltuvin osin, mitä mainitun lain 55–59 §:ssä säädettiin. Vanhan hankintalain 58 §:n 2 momentin mukaan, jos ehdokas tai tarjoaja ei hyväksyttävästä syystä voinut toimittaa hankintayksikön vaatimia asiakirjoja, se saattoi osoittaa taloudelliseen tai rahoitukselliseen tilanteeseensa liittyvät tiedot jollakin muulla hankintayksikön hyväksymällä asiakirjalla.

Mainitussa ratkaisussaan korkein hallinto-oikeus katsoi vanhan hankintalain 58 §:n 2 momentista johtuneen suoraan, että valittaja olisi voinut osoittaa taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseensa liittyvät tiedot muullakin tavoin kuin esittämällä tarjouspyynnössä yksilöidyn toimijan antaman yritysraportin mukaisen luottoluokitusta koskevan selvityksen. Hankintayksikkö ei tämän vuoksi ollut menetellyt vanhan hankintalain vastaisesti pelkästään sen takia, ettei hankintayksikkö ollut antanut jo tarjouspyynnössä tarjoajille mahdollisuutta esittää vaihtoehtoista selvitystä mainitun raportin asemesta.

Nykyisen hankintalain sääntely eroaa edellä selostetusta ja mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa sovelletusta vanhan hankintalain sääntelystä. Nykyisen hankintalain kansallisia hankintoja koskevassa 105 §:ssä ei ole viitattu EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevaan lain 88 §:ään. Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, ettei nyt kysymyksessä olevassa kansallisessa hankinnassa tule sovellettavaksi EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskeva poissulkemisen edellytysten ja soveltuvuusvaatimusten täyttymisen selvittämiseen liittyvä hankintalain 88 §. Kun tämä pykälä ei tule sovellettavaksi, tarjoajalla ei ole voinut olla suoraan hankintalain säännöksistä johtuvaa oikeutta toimittaa RALA-pätevyysraportin korvaavaa näyttöä taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteestaan sekä teknisestä suorituskyvystään ja ammatillisesta pätevyydestään.

Kysymystä hankintayksikön laatiman tarjouspyynnön hankintalain mukaisuudesta on nyt kysymyksessä olevassa kansallisessa hankinnassa arvioitava erityisesti hankintalain 3 §:n perusteella. Mainitun säännöksen mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Vaikka nykyisen hankintalain yhtenä tarkoituksena on ollut joustavoittaa kansallisten hankintojen suorittamista, kansallisissakin hankinnoissa hankintayksikön asettamien vaatimusten hyväksyttävyyttä rajoittavat kuitenkin hankintalain 3 §:stä ilmenevät yleiset hankintaoikeudelliset periaatteet, kuten tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden periaatteet.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan soveltuvuuden on voinut osoittaa ainoastaan RALA-pätevyysraportilla. Tarjouskilpailuun osallistuminen on edellyttänyt siten mainitun yksityisoikeudellisen yhdistyksen antaman maksullisen pätevyysraportin hankkimista eikä tarjouspyynnössä ole ilmoitettu mahdollisuudesta osoittaa hankinnan toteuttamisen edellyttämä soveltuvuus muulla vaihtoehtoisella selvityksellä. Asiassa ei ole kuitenkaan käynyt ilmi, että hankintayksikön pyytämiä tietoja ei olisi ollut mahdollista esittää muutoin kuin RALA-pätevyysraportilla. Asiassa ei ole myöskään esitetty selvitystä mahdollisten ulkomaisten toimijoiden tai sellaisten toimijoiden, joilla on referenssikohteita ulkomailla, mahdollisuudesta saada RALA-pätevyyttä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimukset edellyttävät nyt esillä olevassa kansallisessa hankinnassa, että tarjoajan soveltuvuutta koskevan vaatimuksen täyttyminen voidaan tarvittaessa osoittaa muullakin vastaavanlaisella selvityksellä kuin vain Rakentamisen Laatu Rala ry:n myöntämällä pätevyydellä. Lisäksi hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä olisi tullut ilmetä mahdollisuus RALA-pätevyysraportin asemesta toimittaa vaihtoehtoinen korvaava selvitys, josta mainittua raporttia vastaavat tiedot ilmenevät.

Asiaa ei ole aihetta arvioida toisin hankintayksikön vasta poissulkemispäätöksessä vaihtoehtoisesta korvaavasta selvityksestä toteaman vuoksi, sillä mainitussa päätöksessä todettu ei ole voinut vaikuttaa mahdollisten tarjoajien tarjouskilpailuun osallistumista koskevaan harkintaan.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti jättäessään mainitsematta hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä mahdollisuudesta vaihtoehtoisen selvityksen esittämiseen tarjoajan soveltuvuudesta. Asiassa on siten harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Hankintasopimus on allekirjoitettu. Hankintalain 155 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön hankintamenettely olisi merkinnyt sitä, että tarjouspyyntö olisi laadittu soveltuvuusvaatimuksen osalta hankintasäännösten mukaisesti. Tarjouspyynnön virheellisyyden luonteen vuoksi virheettömän hankintamenettelyn ja tarjouskilpailun jälkikäteiseen arviointiin liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, kuten se, miltä tarjoajilta ja millaisia tarjouksia tällöin olisi saatu ja millaiseksi tarjoajien soveltuvuusarviointi ja tarjousten vertailu olisi siinä tilanteessa muodostunut. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että hankintamenettelyssä tapahtunutta virhettä ei olisi voitu korjata muutoin kuin järjestämällä uusi tarjouskilpailu, asiassa ei ole tästä syystä riittävän luotettavasti todettavissa, että Ykkös Infra Oy:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Asiassa ei tämän vuoksi ole tarpeen arvioida, olisiko Ykkös Infra Oy:n tarjouksessaan esittämä vaihtoehtoinen selvitys ylipäänsä ollut riittävä.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät siten asiassa täyty. Valittajan hyvitysmaksuvaatimus on näin ollen hylättävä.

Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen pääasian osalta ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että Kouvolan kaupunki joutuu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava myös siltä osin kuin Ykkös Infra Oy on velvoitettu korvaamaan Kouvolan kaupungin oikeudenkäyntikulut. Ykkös Infra Oy on vapautettava velvollisuudesta korvata Kouvolan kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, olisi kohtuutonta, että Ykkös Infra Oy joutuisi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt Ykkös Infra Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Kouvolan kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Ykkös Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Ykkös Infra Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kouvolan kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Serbian kansalainen A oli hakenut työntekijän jatko-oleskelulupaa työskennelläkseen maatalouslomittajana B:n kaupungin palveluksessa. Työ- ja elinkeinotoimisto oli tehnyt kielteisen osapäätöksen, koska A:n toimeentulon ei ollut katsottu olleen turvattu ansiotyöstä saadulla tulolla hänen edellisen oleskelulupansa aikana. Työ- ja elinkeinotoimiston tehtyä kielteisen osapäätöksen poliisilaitos oli hylännyt A:n oleskelulupahakemuksen. Maahanmuuttovirasto oli päättänyt karkottaa A:n tämän kotimaahan, koska hänellä ei ollut voimassa olevaa oleskelulupaa. Hallinto-oikeus oli hylännyt A:n valituksen.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko uuden työnantajansa B:n kaupungin palveluksessa maatalouslomittajana työskentelevän A:n työtekijän jatko-oleskelulupaa koskeva hakemus voitu hylätä sillä perusteella, ettei toimeentuloedellytys ollut täyttynyt A:n edellisen oleskeluluvan voimassaolon aikana hänen työskennellessä toisen työnantajan X Oy:n palveluksessa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa esitetyn mukaan A:n työtuntien määrä aikaisemman työnantajan X Oy:n palveluksessa oli jäänyt luvattua vähäisemmäksi. Esitetyn selvityksen perusteella A:n kohdalla toimeentuloedellytys oli kuitenkin täyttynyt ainakin vuoden 2015 syksystä alkaen, eikä asiassa ollut ilmennyt hänen joutuneen turvautumaan yhteiskunnan myöntämiin etuuksiin.

Työ- ja elinkeinotoimiston kielteinen osapäätös oli perustunut A:n toimeentulon täyttymättä jäämiseen edellisen oleskeluluvan voimassaolon aikana. Toimeentuloedellytyksen täyttymistä arvioitaessa oli kuitenkin otettava huomioon, että esitetyn selvityksen perusteella kysymyksessä olevan oleskelulupahakemuksen perusteena oleva työsuhde B:n kaupungin kanssa turvasi A:n toimeentulon ja että työnantajana olevan B:n kaupungin edellytyksiä huolehtia palkanmaksusta ja muista työnantajavelvoitteista ei ollut syytä epäillä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että työ- ja elinkeinotoimiston ei olisi tullut näissä oloissa jatkolupa-asiaa käsiteltäessä arvioida toimeentuloedellytyksen täyttymistä ainoastaan A:n edellisen oleskeluluvan aikaisen toimeentulon perusteella, vaan arvioida, onko A:n toimeentulo vastaisuudessa turvattu hänen nykyisen työnantajansa B:n kaupungin palveluksessa. Työ- ja elinkeinotoimisto ei siten ollut voinut perustaa kielteistä osapäätöstään yksinomaan A:n aiemman oleskeluluvan aikaiseen toimeentuloon arvioimatta nykyisestä työsuhteesta saatavaa toimeentuloa.

Hallinto-oikeuden, poliisilaitoksen ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumottiin ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Äänestys perusteluista 6 – 2 (jaostoplenum)

Ulkomaalaislaki 5 §, 54 § 1 momentti, 73 §:n 3 momentti, 83 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 2.2.2018 nro 18/0059/3

Asian aikaisempi käsittely

Valittaja on hakenut 11.4.2016 työntekijän jatko-oleskelulupaa työskennelläkseen maatalouslomittajana B:n kaupungin palveluksessa.

Kaakkois-Suomen työ- ja elinkeinotoimiston osapäätös 13.5.2016 oleskelulupahakemukseen on ollut kielteinen, koska valittajan toimeentulo ei ole ollut turvattu valittajalle myönnetyn edellisen työntekijän oleskeluluvan aikana.

Oulun poliisilaitos on 17.5.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan oleskelulupahakemuksen eikä ole myöntänyt valittajalle työntekijän jatko-oleskelulupaa, koska työ- ja elinkeinotoimiston osapäätös on ollut kielteinen.

Maahanmuuttovirasto on 9.11.2016 päättänyt karkottaa valittajan kotimaahansa, koska hän oleskelee maassa ilman vaadittavaa oleskelulupaa.

Valittaja on hallinto-oikeuteen tekemissään valituksissa vaatinut, että poliisilaitoksen ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja valittajalle myönnetään työntekijän oleskelulupa.

Poliisilaitos on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon.

Työ- ja elinkeinotoimisto on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa katsonut, ettei jatko-oleskelulupaa koskevalle myönteiselle osapäätökselle ole ollut edellytyksiä.

Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut hallinto-oikeudelle, ettei sillä ole lausuttavaa karkottamista koskevasta valituksesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valitukset Oulun poliisilaitoksen 17.5.2016 ja Maahanmuuttoviraston 9.11.2016 tekemistä päätöksistä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään oleskelulupaa koskevalta osin seuraavasti:

Oleskelulupa

Ulkomaalaislain 73 §:n 3 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo on oltava turvattu ansiotyöstä saatavalla tulolla oleskeluluvan voimassaolon ajan.

Ulkomaalaislain 83 §:n 1 momentin mukaan työ- ja elinkeinotoimisto ratkaisee työntekijän oleskeluluvan myöntämisen 73 §:ssä säädetyt edellytykset. Työ- ja elinkeinotoimisto ratkaisee, onko työnteko tilapäistä vai jatkuvaa.

Hallituksen esityksen (HE 139/2013 vp) ulkomaalaislain 73 §:n 3 momenttia koskevien yksityiskohtaisen perustelujen mukaan momenttiin lisättäisiin vaatimus, että toimeentulon on oltava turvattu oleskeluluvan voimassaolon ajan. Ulkomaalaisella olisi siten oltava tuloja riittävän säännöllisesti siten, että toimeentulo olisi laskennallisesti turvattu koko luvan keston ajan. Täsmennyksen voidaan katsoa perustelluksi ottaen huomioon, että lupa myönnetään taloudellista toimintaa varten, jonka tulisi lähtökohtaisesti olla riittävää turvaamaan ulkomaalaisen toimeentulon tämän maassa oleskelun ajan.

Valittajalle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa Suomeen työnteon perusteella ajalle 22.11.2011–22.11.2012. Lupa on myönnetty ammattialalle maataloustyöntekijät, kotieläinten hoitajat. Hänelle on myönnetty jatkolupa samalla perusteella samalle ammattialalle ajalle 16.5.2013–16.5.2014. Valittaja on 16.5.2014 hakenut jatkolupaa työnteon perusteella pakkaamotyöntekijöiden ammattialalle. Poliisilaitos on 27.8.2014 hylännyt hakemuksen, koska TE-toimiston osapäätös asiassa on ollut kielteinen. Valittajan toimeentulo ei ole ollut ulkomaalaislain tarkoittamalla tavalla turvattu. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen. Valittaja on 11.4.2016 hakenut työntekijän jatko-oleskelulupaa työskennelläkseen maatalouslomittajana B:n kaupungin palveluksessa. Poliisilaitos ei ole 17.5.2016 päätöksellään myöntänyt valittajalle jatko-oleskelulupaa, koska TE-toimiston osapäätös asiassa on ollut kielteinen. TE-toimisto on katsonut, ettei hakijan toimeentulo ei ole ollut ulkomaalaislain tarkoittamalla tavalla turvattu.

Koska valittajan toimeentulo ei ole ollut turvattu edellisen oleskeluluvan ajalta ulkomaalaislain 73 §:n 3 momentin mukaisesti, TE-toimisto on voinut tehdä kielteisen osapäätöksen. Koska TE-toimisto on tehnyt asiassa kielteisen osapäätöksen, poliisilaitoksen ei ole tullut myöntää valittajalle työntekijän jatko-oleskelulupaa. Hallinto-oikeudelle toimitettu selvitys ja vastaselityksessä viitattu korkeimman hallinto-oikeuden perhesiteen perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskeva päätös eivät anna aihetta muuhun johtopäätökseen.

Poliisilaitoksen päätöksen muuttamiseen valittajan esittämillä perusteilla ei ole syytä.

Karkottaminen

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan maasta karkottamista harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa karkottaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

Ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan maasta voidaan karkottaa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen, joka oleskelee Suomessa ilman vaadittavaa oleskelulupaa.

Poliisilaitos on 6.7.2016 esittänyt valittajan karkottamista luvattoman oleskelun perusteella. Hänellä ei ole voimassa olevaa oleskelulupaa Suomeen. Valittajalle on varattu tilaisuus tulla asiassa kuulluksi Maahanmuuttoviraston 4.10.2016 päivätyllä vastinepyynnöllä. Maahanmuuttoviraston päätöksestä ilmenee, että hän ei ole toimittanut asiaa koskevaa vastinettaan määräaikaan mennessä. Valittajalla ei ole Suomessa puolisoa eikä huollettavia lapsia.

Valittaja on oleskellut Suomessa ulkomaalaislain 149 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilman vaadittavaa oleskelulupaa. Maahanmuuttovirasto on voinut karkottaa valittajan maasta hänen kotimaahansa Serbiaan eikä ulkomaalaislain 146 §:n mukainen harkinta anna aihetta toisenlaiseen arvioon. Karkottamiselle ei ole ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitettuja esteitä.

Maahanmuuttoviraston päätös ei ole lainvastainen eikä sitä ole syytä kumota.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 145 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuula Vilenius ja Harry Määttä. Esittelijä Janne Kokko.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja valittajalle myönnetään työntekijän oleskelulupa. Karkottamispäätös on kumottava ja sen täytäntöönpano on kiellettävä. Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on ulkomaalaislain vastainen. Edellytykset, joiden perusteella valittajan aiempi oleskelulupa on myönnetty, ovat edelleen olemassa. Ammattiala (maataloustyöntekijä) on sama kuin aiemmissa oleskeluluvissa. Valittajalla on riittävä toimeentulo alalla, jolle on vaikea saada suomalaisia työntekijöitä. Valittajan palkka on asianmukainen. Hänen työnantajansa on B:n kaupunki.

Toimeentuloedellytyksen täyttymistä on arvioitava kokonaisharkintana. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön (muun muassa päätös 23.12.2009 taltionumero 3673) mukaan toimeentuloedellytyksen täyttymistä on tarkasteltava koko oleskeluluvan ajalta. Valittaja on oleskellut Suomessa 1.2.2012 alkaen. Valittaja on koko Suomessa oleskelunsa ajan ollut töissä, ja hänen toimeentulonsa on ollut turvattu koko oleskeluajan.

Valittajalla on ollut 9.12.2013 alkaen työsopimus X Oy:n kanssa pakkaamotyöntekijänä ja perunannostajana työskentelemisestä. Työsopimuksen mukaan palkka on ollut tuolloinkin työehtosopimuksen mukainen. Tuolloinen työnantaja ei ole kuitenkaan antanut valittajalle työtunteja siten kuin lupasi, ja työtunnit ovat jääneet välillä vähäisiksi (noin 5–6 tuntiin päivässä) huolimatta valittajan hyvästä työmotivaatiosta. Tästä huolimatta valittaja on kuitenkin ansainnut vuonna 2015 X Oy:n palveluksessa selvästi yli työ- ja elinkeinotoimiston päätöksessään toteaman vähimmäismäärän.

Oleskeluaikaa kokonaisuutena tarkasteltaessa toimeentuloedellytys on täyttynyt koko oleskeluajan. Valittaja ansaitsee selvästi yli Maahanmuuttoviraston ohjeellisten toimeentulonormien ja työttömyysturvalain 5 luvun 4 §:n mukaisten vaatimusten, eikä valittaja ole joutunut turvautumaan toimeentulotukeen tai muuhunkaan etuuteen oleskeluaikanaan.

Työ- ja elinkeinotoimiston päätös perustuu puutteelliseen selvitykseen. Oleskelulupaa harkittaessa ei ole otettu huomioon hakijan esittämää toimeentuloselvitystä ja palkkalaskelmia. Työ- ja elinkeinotoimiston päätöksessä on viitattu vanhoihin asioihin ja olosuhteisiin, joilla ei ole merkitystä asiaa ulkomaalaislain mukaisesti arvioitaessa. Työ- ja elinkeinotoimisto ei ole päätöksessään tarkastellut valittajan työsopimusta ja työsuhdetta eikä ansiotasoa kokonaisuutena.

Valittaja on koulutettu ja kokenut maatalouslomittaja, joka on suoriutunut työtehtävistään erinomaisesti. Hän on saanut myönteistä palautetta ahkeruudestaan ja työskentelystään työnantajaltaan ja maatiloilta, joilla hän on työskennellyt. B:n kaupunki onkin tehnyt valittajan kanssa lukuisia uusia työsopimuksia. Lain mukaiset edellytykset työntekijän oleskeluluvan myöntämiselle ovat olemassa.

Kaakkois-Suomen työ- ja elinkeinotoimisto on antamassaan lausunnossa esittänyt valituksen hylkäämistä. Työ- ja elinkeinotoimisto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Kielteinen osapäätös valituksenalaiseen työntekijän oleskelulupahakemukseen on tehty ulkomaalaislain 73 §:n perusteella. Hakijalle on myönnetty työntekijän oleskelulupa ajalle 16.5.2013–16.5.2014. Jatkolupahakemus on laitettu vireille 16.5.2014. Tähän hakemukseen on tehty kielteinen osapäätös 21.8.2014, koska hakijan toimeentulon ei ole katsottu olleen turvattu ansiotyöstä saadulla tulolla edellisen oleskeluluvan aikana. Kielteisestä oleskelulupapäätöksestä on valitettu, ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on 25.1.2016 hylännyt valituksen. Kielteinen osapäätös valituksenalaiseen työntekijän oleskelulupahakemukseen on perustunut edellä mainittuun. Hakijan toimeentulon ei ole katsottu olleen turvattu edellisen oleskeluluvan ajalta ulkomaalaislain 73 §:n 3 momentin mukaisesti. Asiassa on suoritettu asianmukainen harkinta ulkomaalaislain edellyttämällä tavalla.

Ulkomaalaislain 73 §:n 3 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo on oltava turvattu ansiotyöstä saatavalla tulolla oleskeluluvan voimassaolon ajan. Toimeentuloedellytyksen katsotaan täyttyvän, kun kokoaikatyöstä maksettava henkilön palkka on vähintään työhön sovellettavan työehtosopimuksen mukainen. Mikäli työhön sovellettavaa työehtosopimusta ei ole tai osa-aikatyön ollessa kyseessä, vähimmäisrajana voitaisiin hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) mukaan pitää sitä, että työ oleskeluluvan voimassaoloaikana kerryttäisi työssäoloehtoa työttömyysturvalaissa tarkoitetulla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 23.12.2009 taltionumero 3673 todennut, että ulkomaalaislaissa säädetty velvoite ulkomaalaisen toimeentulon turvaamisesta koskee koko aikaa, jolle oleskelulupa on myönnetty, ja että harkittaessa toimeentulon riittävyyttä huomioon on otettava koko oleskeluluvan aika. Asiassa on siten oleellista 16.2.2013–16.5.2014 voimassa olleen työntekijän oleskeluluvan kesto eikä maassa oleskelun kesto.

Valittajalla ei ole ollut 25.1.2016 jälkeen voimassa työntekoon oikeuttavaa oleskelulupaa. Valituksen kohteena oleva jatko-oleskelulupahakemus on laitettu vireille vasta 11.4.2016. Valituksessa on vedottu valittajan palkkoihin maalis-toukokuulta 2016 sekä voimassa olevaan työsopimukseen. Arvioitaessa oleskeluluvan myöntämistä työnteon perusteella mahdollista laitonta työntekoa ja siitä saatua toimeentuloa ei tulisi katsoa hakijan eduksi, kuten korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 30.8.2012 taltionumero 2258 on todettu.

Valittaja on antanut vastaselityksen, jossa hän on lausunut muun ohella seuraavaa:

Työ- ja elinkeinotoimiston lausunnosta ei ilmene, miksi valittajan pitkältä ajalta esittämää selvitystä ansioiden ja toimeentulon riittävyydestä ei ole otettu huomioon. Lausunnossa ei ole myöskään perusteltu, miksi toimeentulonormit ylittävä valittajan ansiotaso ei ole riittänyt myönteisen osapäätöksen tekemiseen asiassa. Mitään palkkalaskentaa ei päätösharkinnassa näytetä tehdyn. Työ- ja elinkeinotoimiston lausunnossaan esittämä väite siitä, ettei hakijan toimeentuloedellytys täyty, on tosiasioita vastaamaton.

Valittajalla on oikeus työskennellä myös silloin, kun hänen työperusteinen oleskelulupa-asiansa on valitusasiana vireillä. Työ- ja elinkeinotoimiston viittaama korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 30.8.2012 taltionumero 2258 ei sovellu tähän asiaan. Valittajaa ei epäillä eikä ole epäilty maahantulosäännösten kiertämisestä, saati muustakaan rikoksesta. Tilanne on siten erilainen kuin lausunnossa viitatussa korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 17.4.2018 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 1846 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden, Oulun poliisilaitoksen ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä.

Ulkomaalaislain 54 §:n (121/2018) 1 momentin mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnettiin edellinen määräaikainen oleskelulupa, ovat edelleen olemassa.

Ulkomaalaislain 73 §:n (1218/2013) 3 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu ansiotyöstä saatavalla tulolla oleskeluluvan voimassaolon ajan.

Ulkomaalaislain 83 §:n (1218/2013) 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan työ- ja elinkeinotoimisto ratkaisee työntekijän oleskeluluvan myöntämisen 73 §:ssä säädetyt edellytykset. 1.1.2017 voimaan tulleen 83 §:n 2 momentin (501/2016) ensimmäisen virkkeen mukaan Maahanmuuttovirasto myöntää työ- ja elinkeinotoimiston 1 momentin mukaan tekemän myönteisen osapäätöksen jälkeen ulkomaalaiselle työntekijän oleskeluluvan, jollei 36 §:stä muuta johdu.

Hallituksen esityksessä (HE 139/2013 vp) laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 73 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Vakiintuneen soveltamiskäytännön mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että toimeentulo turvataan nimenomaan ansiotyöllä, eikä esimerkiksi säästöillä tai muulla varallisuudella. Ensimmäistä työntekijän oleskelulupaa haettaessa toimeentulon täyttymistä arvioidaan suhteessa siihen työhön, jota varten lupaa haetaan. Tämän tulkinnan voidaan katsoa olevan myös työntekijän lupajärjestelmän tavoitteiden mukainen. Näin ollen ehdotetussa 3 momentissa sanamuotoa tarkennettaisiin siten, että toimeentulon on oltava turvattu ansiotyöstä saatavalla tulolla. Momenttiin lisättäisiin myös vaatimus siitä, että toimeentulon on oltava turvattu oleskeluluvan voimassaolon ajan. Ulkomaalaisella olisi siten oltava tuloja riittävän säännöllisesti siten, että toimeentulo olisi laskennallisesti turvattu koko luvan keston ajan. Täsmennyksen voi katsoa perustelluksi ottaen huomioon, että lupa myönnetään taloudellista toimintaa varten, jonka tulisi lähtökohtaisesti olla riittävää turvaamaan ulkomaalaisen toimeentulo tämän maassa oleskelun ajan.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko uuden työnantajansa B:n kaupungin palveluksessa maatalouslomittajana työskentelevän valittajan työntekijän jatko-oleskelulupaa koskeva hakemus voitu hylätä sillä perusteella, ettei toimeentuloedellytys ole täyttynyt valittajan edellisen oleskeluluvan voimassaolon aikana valittajan työskennellessä toisen työnantajan palveluksessa.

Valittajalle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa Suomeen työnteon perusteella ajalle 22.11.2011–22.11.2012. Lupa on myönnetty ammattialalle maataloustyöntekijät, kotieläinten hoitajat. Valittajalle on myönnetty jatko-oleskelulupa samalla perusteella samalle ammattialalle ajalle 16.5.2013–16.5.2014. Valittaja on 16.5.2014 tekemällään hakemuksella hakenut työntekijän jatko-oleskelulupaa pakkaamotyöntekijän työhön X Oy:n palveluksessa. Kaakkois-Suomen työ- ja elinkeinotoimiston osapäätös 21.8.2014 valittajan 16.5.2014 tekemään jatko-oleskelulupahakemukseen on ollut kielteinen. Valittajan toimeentulon ei ole katsottu olleen turvattu ansiotyöstä saadulla tulolla edellisen oleskeluluvan aikana. Valittaja on valittanut poliisilaitoksen 27.8.2014 tekemästä päätöksestä hallinto-oikeuteen, joka on hylännyt valituksen päätöksellään 25.1.2016.

Tässä asiassa on kysymys valittajan 11.4.2016 tekemästä hakemuksesta, jolla valittaja on hakenut työntekijän jatko-oleskelulupaa maatalouslomittajan määräaikaiseen työsuhteeseen työnantajanaan B:n kaupunki. Työ- ja elinkeinotoimisto on tehnyt kielteisen osapäätöksen hakemuksen johdosta. Työ- ja elinkeinotoimisto on osapäätöksessään katsonut, että valittajan toimeentulo ei ole turvattu ulkomaalaislain 73 §:n 3 momentin mukaisesti. Työ- ja elinkeinotoimisto on päätöksensä perusteluissa viitannut siihen, että valittajan 16.5.2014 tekemään jatko-oleskelulupahakemukseen on tehty kielteinen osapäätös, koska hänen toimeentulonsa ei ole katsottu olleen turvattu edellisen oleskeluluvan aikana.

Valittajan kertoman mukaan valittajan työtuntien määrä aikaisemman työnantajan palveluksessa on jäänyt luvattua vähäisemmäksi. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajan kohdalla toimeentuloedellytys on kuitenkin täyttynyt ainakin vuoden 2015 syksystä alkaen, eikä asiassa ole ilmennyt hänen joutuneen turvautumaan yhteiskunnan myöntämiin etuuksiin.

Valittajan kysymyksessä olevan 11.4.2016 tekemän jatko-oleskelulupaa koskevan hakemuksen perusteena on ollut valittajan uuden työnantajan B:n kaupungin kanssa solmima työsopimus maatalouslomittajan työstä ajalle 22.2.2016–31.12.2016. Työsuhdetta on jatkettu kahdella määräaikaisella sopimuksella ensin vuoden 2017 loppuun ja sen jälkeen vuoden 2018 loppuun. Työsopimusten mukaan valittajan palkan laskentaperusteena on ollut kuukausipalkka 1 899,64 euroa osa-aikaisuusprosentilla 78,43. Valittaja on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt B:n kaupungin kanssa solmitun 1.1.2019 alkaen toistaiseksi voimassa olevan työsopimuksen, jonka mukaan valittajan palkka on 1 975,09 euroa osa-aikaisuusprosentilla 78,43.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valittajan edellinen jatko-oleskelulupaa koskeva hakemus on hylätty, koska valittajan toimeentulon ei ole katsottu olevan turvattu hänelle ajalle 16.5.2013–16.5.2014 myönnetyn oleskeluluvan voimassaolon aikana. Toimeentuloedellytyksen täyttymistä arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon, että esitetyn selvityksen perusteella nyt kysymyksessä olevan oleskelulupahakemuksen perusteena oleva työsuhde B:n kaupungin kanssa turvaa valittajan toimeentulon ja että työnantajana olevan B:n kaupungin edellytyksiä huolehtia palkanmaksusta ja muista työnantajavelvoitteista ei ole syytä epäillä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että työ- ja elinkeinotoimiston ei olisi tullut näissä oloissa jatkolupa-asiaa käsiteltäessä arvioida toimeentuloedellytyksen täyttymistä ainoastaan valittajan edellisen oleskeluluvan aikaisen toimeentulon perusteella, vaan arvioida, onko valittajan toimeentulo vastaisuudessa turvattu hänen nykyisen työnantajansa B:n kaupungin palveluksessa. Työ- ja elinkeinotoimisto ei siten ole voinut perustaa kielteistä osapäätöstään yksinomaan valittajan aiemman oleskeluluvan aikaiseen toimeentuloon arvioimatta nykyisestä työsuhteesta saatavaa toimeentuloa.

Edellä mainituilla perusteilla Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös 2.2.2018, valittajan oleskelulupaa koskevaa Oulun poliisilaitoksen päätös 17.5.2016 ja valittajan karkottamista koskeva Maahanmuuttoviraston päätös 9.11.2016 on kumottava ja valittajan oleskelulupaa koskeva asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannu-Pekka Peura.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Timo Räbinän äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mikko Pikkujämsä yhtyi:

”Asian lopputuloksen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö. Erimielisyyteni koskee ratkaisun perustelemista. Katson, että ratkaisu on perusteltava tavalla, jossa ilmaistaan, miten sovellettavia säännöksiä on yleisesti, ja siis muutenkin kuin tässä tapauksessa tulkittava, sen sijaan, että säännösten tulkinta jää pääteltäväksi ja ratkaisun merkitys oikeusohjeena muissa tapauksissa arvioitavaksi yksinomaan nyt esillä olevan tosiseikaston perusteella.

Sovellan samoja säännöksiä ja viittaan samaan lainvalmisteluaineistoon kuin enemmistö. Myös tosiseikkojen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Oikeudellisena arviona totean seuraavaa:

Asiassa on kysymys työperusteista jatko-oleskelulupaa koskevasta, 11.4.2016 tehdystä hakemuksesta tilanteessa, jossa jatko-oleskelulupaa haetaan samalle ammattialalle kuin aikaisemmin myönnetty oleskelulupa on ollut, kuitenkin sellaisen uuden työnantajan palvelukseen, jolla ei ole yhteyttä edelliseen työnantajaan. Asiassa on riidatonta, että edellisen oleskeluluvan 16.5.2013-16.5.2014 aikana toimeentuloedellytys ei ole kaikilta osin täyttynyt. Hakijan ilmoittaman mukaan tämä ei kuitenkaan ole johtunut hakijasta, vaan edellisen työnantajan toiminnasta. Edelleen asiassa on esitetty selvitystä, jonka mukaan toimeentuloedellytys ilmeisesti täyttyy uuden työnantajan palveluksessa sen työsuhteen perusteella, jota koskevasta hakemuksesta nyt on kysymys. Asiassa ei ole ilmennyt, että hakija olisi joutunut Suomessa oleskelunsa aikana turvautumaan yhteiskunnan myöntämään toimeentuloa turvaavaan etuuteen. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että nyt kysymyksessä olevaa työsuhdetta edeltäviin työsuhteisiin tai niiden ehtoihin sinänsä olisi liittynyt ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettua lain säännösten kiertämistä tai muita väärinkäytöksiä.

Ulkomaalaislain 73 §:n 3 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu ansiotyöstä saatavalla tulolla oleskeluluvan voimassaolon ajan. Toimeentuloedellytyksen tarkoituksena on sen varmistaminen, että yhteiskunta ei joudu vastaamaan hakijan maassa oleskelusta aiheutuvista kustannuksista. Oleskelulupamenettelyssä esitetyn selvityksen perusteella on voitava vakuuttua siitä, että hakijan ansiotyöstä saatavat tulot riittävät turvaamaan hänen toimeentulonsa oleskeluluvan voimassaolon ajan.

Vakiintuneesti on katsottu, että toimeentuloedellytystä arvioidaan yhtäältä edellisen oleskeluluvan voimassaoloaikana ja toisaalta haettavan jatko-oleskeluluvan kannalta. Julkaistua korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan ole sellaisesta toimeentuloedellytyksen arviointia koskevasta tilanteesta, jossa kysymys on jatko-oleskelulupaa koskevasta hakemuksesta kokonaan uuden työnantajan palveluksessa.

Asiassa on kysymys uudesta työsuhteesta, jonka perusteella toimeentuloedellytys ilmeisesti täyttyy. Edellisiin työsuhteisiin sinänsä ei liity lain säännösten kiertämistä. Tällaisessa tilanteessa katson, ottaen myös huomioon lain 5 §:n säännöksen, että ulkomaalaislain 73 §:n 3 momentin säännöstä on tulkittava niin, että aikaisemman oleskeluluvan aikainen toimeentuloedellytyksen täyttymättä jättäminen ei ole esteenä jatko-oleskeluluvan myöntämiselle, jos uuden työsuhteen perusteella voidaan vakuuttua siitä, että hakijan toimeentulo on jatko-oleskeluluvan aikana turvattu ansiotyöstä saatavilla tuloilla. Tämän vuoksi katson, että esillä olevassa asiassa toimeentuloedellytyksen täyttymistä on arvioitava vain uuden työsuhteen perusteella.

Mainitsemillani perusteilla katson enemmistön tavoin, että asia on palautettava maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.”

Vuonna 2004 syntynyt A oli sairastanut vuonna 2010 aivoinfarktin pääosin pikkuaivojen alueella. Tämän seurauksena A:lla oli lievää ataksiaa, tasapainovaikeutta ja vasemman kehonpuoliskon hallinnan heikkoutta sekä oikealla alaneljänneksen näkökenttäpuutos. Lisäksi A:lla oli päässään pehmeä luuton kohta, joka ei kestä iskuja.

X:n kaupungin viranhaltija oli hylännyt A:n hakemuksen saada 20 tuntia kuukaudessa kuljetuspalveluja harrastustoimintaan ja vapaa-ajan viettoa varten. Päätöksen mukaan A:n ei katsottu olevan vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (vammaispalvelulaki) tarkoitettu vaikeavammainen henkilö. X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto hylkäsi A:n oikaisuvaatimuksen ja hallinto-oikeus A:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus kumosi A:n valituksesta X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston ja hallinto-oikeuden päätökset ja palautti asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan vammaispalvelulain mukaisia kuljetuspalveluja järjestettäessä vaikeavammainen lapsi oli erityisen tuen tarpeessa nuoren ikänsä ja vaikeavammaisuutensa vuoksi. A:n terveydentilasta ja liikkumisesta saatu selvitys huomioon ottaen A:ta oli pidettävä vaikeavammaisena henkilönä, joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voinut käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia ja joka tarvitsi välttämättä kuljetuspalveluja vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoistaan. Arvioitaessa kuljetuspalvelujen tarvetta lääketieteellisen selvityksen lisäksi otettiin huomioon A:n ikään liittyvä tarve itsenäistymiseen ja itsenäiseen liikkumiseen ilman vanhempia. A:lle sosiaalihuoltolain nojalla myönnetyllä tukihenkilötoiminnalla ei myöskään voitu korvata vammaispalvelulaissa tarkoitettuja kuljetuspalveluja.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki 1 §, 3 § 2 momentti, 4 § 1 momentti, 8 § 2 momentti ja 10 §

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu asetus 1 § 2 momentti, 4 § 1 momentti ja 5 §

Sosiaalihuoltolaki 28 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 11.10.2018 nro 18/0890/6

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupungin sosiaali- ja terveystoimen vammaisten sosiaalityön sosiaaliohjaaja on päätöksellään 14.3.2018 (nro 25) hylännyt A:n kuljetuspalveluhakemuksen, sillä hänen ei ole katsottu täyttävän vaikeavammaisuuden kriteereitä kuljetuspalvelujen suhteen.

Päätöksen perustelujen mukaan kuljetuspalvelulla ei voida lisätä hakijan omatoimista selviytymistä, sillä hän ei ole liikkunut juurikaan yksin kodin ulkopuolella. Hakija pystyy käyttämään julkisia joukkoliikennevälineitä saattajan kanssa ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia. Tukihenkilön saattamana hänellä on mahdollisuus liikkua kodin ulkopuolella sekä harjoitella itsenäistä julkisten liikennevälineiden käyttämistä.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on 3.5.2018 tekemällään päätöksellä (§ 314) hylännyt oikaisuvaatimuksen.

Oikaisuvaatimuksen hylkäävän päätöksen perusteluissa on todettu, että hakijalla on pysyvä aivovamma, joka aiheuttaa hänelle esimerkiksi tasapainovaikeutta ja vasemman kehonpuoliskon hallinnan heikkoutta. Lisäksi hän sairastaa dysfasiaa, jonka vuoksi hänellä ilmenee puheen tuotannon ja luetun ymmärtämisen vaikeuksia.

Hakijan elämäntilanteesta ja toimintaolosuhteista saadun selvityksen perusteella itsenäisen liikkumisen edistäminen on sinänsä suotava tavoite kodin ulkopuolisen sosiaalisen elämän mahdollistamiseksi ja omatoimisuuden tukemiseksi. Asiassa ei ole myöskään syytä epäillä, että hänen vammastaan ja sairauksistaan johtuvat haasteet eivät vaikeuttaisi hänen itsenäistä matkustamistaan julkisia kulkuvälineitä käyttäen. Kun asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene, että hakija ei voisi vammastaan ja sairauksistaan johtuen liikkua julkisilla joukkoliikennevälineillä ilman kohtuuttomia vaikeuksia saattajan kanssa, häntä ei voida pitää vaikeavammaisena henkilönä kuljetuspalvelujen suhteen. Hakijalle on myönnetty harrastus- ja vapaa-ajantoimintaan kuukausittain korkeintaan 20 tunniksi oikeus tukihenkilöön, joka voi toimia hänen saattajanaan vapaa-ajan matkoilla ja jonka kanssa julkisissa kulkuvälineissä kulkemista on mahdollista harjoitella.

A on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että jaoston päätös kumotaan ja hänelle myönnetään vaadittu kuljetuspalvelu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 4 §:n 1 momentin mukaan kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluu vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset, jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset.

Vammaispalveluasetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan kuljetuspalveluja ja niihin liittyviä saattajapalveluja järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia.

Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Y:n kuntoutusosaston ajalta 20.–23.11.2017 laaditun potilaskertomuksen loppuarvion mukaan A:lla on pitkäaikaisdiagnooseina monimuotoinen oppimiskyvyn häiriö, määrittämätön hemiplegia, puheen tuottamisen häiriö ja pikkuaivojen halvausoireyhtymä. A on sairastanut vuonna 2010 aivoinfarktin pääosin pikkuaivojen alueella. Tämän seurauksena hänellä on lievää ataksiaa, tasapainovaikeutta ja vasemman kehonpuoliskon hallinnan heikkoutta sekä oikealla alaneljänneksen näkökenttäpuutos. Lausunnon mukaan kävely on sujuvaa. Jo ennen infarktia A:lla oli puheen ja kielenkehityksen erityisvaikeutta sekä kehon ja suuntien hahmottamisen ja visuomotoriikan vaikeutta. Puheterapeutin mukaan puheesta on ajoittain vaikea saada selvää. Lausunnossa suositellaan liikuntaharrastuksen aloittamista ja tämän mahdollistamiseksi suositellaan vapaa-ajan taksimatkoja.

A:lle on myönnetty ajalle 1.1.–31.12.2018 tukihenkilötoimintaa 20 tuntia kuukaudessa harrastustoimintaa ja vapaa-ajan viettoa varten.

A:lle on haettu kuljetuspalvelua asioimis- ja vapaa-ajan matkoihin. Hakemuksen mukaan A tarvitsee kuljetuspalvelua kulkeakseen itsenäisesti harrastuksiin ja ystäviensä luo. Matkustaminen harrastukseen edes toiseen suuntaan auttaisi A:ta paljon ja työssäkäyvillä vanhemmilla olisi mahdollisuus hakea A tai tulla mukaan matkustamalla suoraan määränpäähän ilman A:n hakua kotoa. A tarvitsisi kuljetusta myös ystävän luona vierailuissa, jotta voisi olla tasa-arvoinen terveiden ikätovereidensa kanssa. A liikkuu sisällä normaalisti. Ulkona hän liikkuu itsenäisesti, mutta valvotusti. Liikunnallisissa peleissä ja leikeissä hänellä on käytössä suojakypärä. A kulkee terapioihin ja kouluun itsenäisesti taksilla, mutta muutoin hän liikkuu vanhempiensa kanssa. A ei käytä yksin julkisia liikennevälineitä tasapainovaikeuden ja dysfasian vuoksi. A:lla on heikko lukutaito ja hänen puheensa on vieraille ihmisille epäselvää. Matkalla voi tulla häiriöitä tai reittimuutoksia, jolloin pitäisi valita toinen bussi tai vaihtaa eri paikassa metroon. Numeroiden ja suuntien etsiminen julkisia käytettäessä on hankalaa tai mahdotonta. Väsyneenä A:n kognitiiviset ja fyysiset kehon hallintavaikeudet korostuvat ja tasapaino heikkenee.

Hoito- ja palvelusuunnitelman 12.4.2018 mukaan isä vie A:n aamuisin kouluun ja iltapäivisin hän saattaa kävellä tukihenkilön tai vanhemman kanssa koulusta kotiin. A:n liikkuminen on hidasta, mutta hän ei tarvitse liikkumisen apuvälineitä. Kolmena päivänä viikossa A menee taksilla suoraan koulusta terapiaan ja tulee sieltä taksilla kotiin (vakiokuski). A tarvitsee terapiakäynteihin apua, jotta hän osaa mennä Kela-taksiin. Vanhempien täytyy olla vastassa tai saattamassa, kun A palaa terapiasta kotiin. A:lla ei ole muistamisen ongelmia. A:lla on haastetta ajantajussa; hän ei hahmota viisarikelloa. A ymmärtää ja tuottaa puhetta. Sanavarasto ei ole täysin ikätasoista, ja puheilmaisu on kömpelöä. A tarvitsee helpot ja selkeät ohjeet toimintaan sekä aikaa toimimiseen. A:lla on yksi oma ystävä koulun ulkopuolella. Ystävä kyläilee A:n luona. A ei liiku juurikaan kodin ulkopuolella ilman saattajaa. Hän käy saattajan tai ystävän kanssa ulkoilemassa ja kaupassa. A ulkoilee tukihenkilön kanssa, ja hän on kokeillut erilaisia harrastuksia.

Saadun selvityksen mukaan A:n liikkuminen on hidasta, ja hänellä on tasapainovaikeuksia, mutta hän liikkuu ilman apuvälineitä. A:n vaikeudet itsenäisessä liikkumisessa julkisissa liikennevälineissä liittyvät hänen dysfasiaansa ja suuntien hahmottamisen vaikeuteen. Hän ei ole liikkunut kodin ulkopuolella juurikaan yksin. Hänelle on myönnetty tukihenkilötoimintaa 20 tuntia kuukaudessa. Hallinto-oikeus katsoo A:n terveydentilasta ja liikkumisesta saatu selvitys kokonaisuutena huomioon ottaen, että häntä ei ole pidettävä vammaispalveluasetuksen 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna vaikeavammaisena henkilönä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin hallinto-oikeudelle toimitetun hoito- ja palvelusuunnitelman perusteella. Myöskään Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista ja sen valinnainen pöytäkirja, jotka ovat tulleet Suomessa voimaan 1.6.2016, ja yleissopimus lapsen oikeuksista eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin. Jaoston päätöstä ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Hemminki, Camilla Sandström ja Elina Fasoúlas, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan kaupungille uudelleen käsiteltäväksi siten, että hänelle myönnetään vammaispalvelulain mukaiset kuljetuspalvelut.

A on vaatimustensa tueksi uudistanut asiassa aiemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään osin sillä, että A:lla ei ole apuvälineitä. Apuvälineen olemassaolo ei kuitenkaan ratkaise henkilön toimintakykyä. Vaikka henkilöllä ei olisi apuvälineitä, hänen avuntarpeensa saattaa silti olla suuri ja hänellä saattaa olla suuria vaikeuksia käyttää julkista joukkoliikennettä. Hallinto-oikeus ei ole perustellut päätöstään hallintolainkäyttölain mukaisesti.

A:lla on erityisiä liikkumisvaikeuksia ja kohtuuttomia vaikeuksia käyttää julkista joukkoliikennettä.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on antamassaan selityksessä uudistanut asiassa aiemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi, että valituksessa ei ole tullut esiin sellaista uutta asiaan vaikuttavaa, jonka perusteella hallinto-oikeuden päätöstä tulisi muuttaa.

A:n vammoista ja sairauksista johtuvat haasteet vaikeuttavat hänen itsenäistä matkustamistaan julkisia liikennevälineitä käyttäen. Asiakirjoista ei ole kuitenkaan ilmennyt, etteikö A voisi vammasta ja sairauksistaan johtuen liikkua julkisilla joukkoliikennevälineillä ilman kohtuuttomia vaikeuksia saattajan kanssa. A:lle on myönnetty harrastus- ja vapaa-ajan toimintaa varten kuukausittain korkeintaan 20 tunniksi oikeus tukihenkilöön, joka voi toimia hänen saattajanaan ja jonka kanssa julkisissa kulkuvälineissä kulkemista on mahdollista harjoitella. A:ta ei voida pitää vammaispalveluasetuksessa tarkoitettuna vaikeavammaisena henkilönä kuljetuspalvelujen suhteen.

A on antamassaan vastaselityksessä todennut, että tukihenkilötoiminta ei korvaa itsenäistä liikkumista kuljetuspalveluilla. Kaupungin päätös ei ole sosiaalihuollon asiakkaan, yksilöllisen tarpeen eikä perus- ja ihmisoikeuksien tulkinnan mukainen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden ja X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätökset sekä palauttaa asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä.

Vammaispalvelulain 3 §:n 2 momentin mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan mainitun lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (vammaispalveluasetus) 4 §:n 1 momentin mukaan kuljetuspalveluihin niihin liittyvine saattajapalveluineen kuuluu vaikeavammaisen henkilön työssä käymisen, opiskelun, asioimisen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syyn vuoksi tarpeelliset, jokapäiväiseen elämään kuuluvat kuljetukset.

Vammaispalveluasetuksen 5 §:n mukaan kuljetuspalveluja ja niihin liittyviä saattajapalveluja järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia.

Hallituksen esityksessä laiksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista sekä laiksi sosiaalihuoltolain 17 §:n muuttamisesta (HE 219/1986 vp) lausutaan, että vaikeavammaisten tasa-arvon kannalta on tärkeää, että heidän mahdollisuutensa saada kohtuullinen määrä heidän omatoimisen suoriutumisensa vuoksi välttämättömiä erityispalveluja ja tukitoimia tulisi valtakunnallisesti yhdenmukaisesti turvatuksi. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan kunnille säädettäväksi erityinen järjestämisvelvollisuus sellaisten palvelujen ja tukitoimien osalta, jotka ovat vaikeavammaisten henkilöiden itsenäisen suoriutumisen kannalta välttämättömiä. Tällaisiksi on katsottu muun muassa kuljetuspalvelut.

Hallituksen esityksessä lausutaan edelleen, että liikkuminen on eräs olennaisimpia osallistumisen edellytyksiä. Koulunkäynti, työ ja harrastukset edellyttävät mahdollisuutta liikkua. Lakiehdotuksen mukaisilla kuljetuspalveluilla turvattaisiin myös vaikeimmin vammaisille henkilöille kohtuulliset liikkumismahdollisuudet samoin kustannuksin kuin muillekin kansalaisille.

Sosiaalihuoltolain 28 §:n toisen virkkeen mukaan erityistä tukea tarvitsevalle lapselle tai hänen perheelleen voidaan järjestää vertaisryhmätoimintaa sekä tukihenkilö- tai perhe lapsen terveyden tai kehityksen turvaamiseksi.

Asiassa saatu selvitys

A:lla on pitkäaikaisdiagnooseina monimuotoinen oppimiskyvyn häiriö, määrittämätön hemiplegia, puheen tuottamisen häiriö ja pikkuaivojen halvausoireyhtymä. Hän on sairastanut vuonna 2010 aivoinfarktin pääosin pikkuaivojen alueella. Tämän seurauksena hänellä on lievää ataksiaa, tasapainovaikeutta ja vasemman kehonpuoliskon hallinnan heikkoutta sekä oikealla alaneljänneksen näkökenttäpuutos. A:n päässä on myös pehmeä luuton kohta, joka ei kestä iskuja.

Y:n kuntoutusosastolla laaditussa potilaskertomuksessa A:lle on suositeltu liikuntaharrastuksen aloittamista ja tämän mahdollistamiseksi vapaa-ajan taksimatkoja.

A:lle on haettu vammaispalvelulain mukaista kuljetuspalvelua asioimis- ja vapaa-ajan matkoihin. Hakemuksen mukaan A tarvitsee kuljetuspalvelua kulkeakseen itsenäisesti harrastuksiin. Hän tarvitsee kuljetusta myös ystävän luona vierailuissa. A:n liikkuminen on hidasta ja hänellä on tasapainovaikeuksia, mutta hän liikkuu ilman apuvälineitä. Hänen vaikeutensa itsenäisessä liikkumisessa julkisissa liikennevälineissä liittyvät dysfasiaan ja suuntien hahmottamisen vaikeuteen. A ei ole liikkunut kodin ulkopuolella juurikaan yksin. Väsyneenä hänen kognitiiviset ja fyysiset kehon hallintavaikeutensa korostuvat ja tasapaino heikkenee.

A:lle on myönnetty ajalle 1.1.–31.12.2018 sosiaalihuoltolain 28 §:n mukaista tukihenkilötoimintaa korkeintaan 20 tuntia kuukaudessa harrastustoimintaan ja vapaa-ajan viettoa varten.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vammaispalvelulain mukaisia palveluja järjestettäessä vaikeavammainen lapsi on erityisen tuen tarpeessa nuoren ikänsä ja vaikeavammaisuutensa vuoksi. Kun kysymyksessä on vaikeavammainen lapsi, asiassa tulee siten kiinnittää erityistä huomiota lapsen etuun ja itsenäistymisen tukemiseen palvelua järjestettäessä.

A on syntynyt vuonna 2004 ja hän on ollut kuljetuspalveluja haettaessa 13,5-vuotias. Arvioitaessa sitä, tarvitseeko A välttämättä haettuja kuljetuspalveluja suoriutuakseen muihin samanikäisiin lapsiin verrattavalla tavalla tavanomaisen elämän toiminnoista, on edellä mainitun lääketieteellisen selvityksen lisäksi otettava huomioon myös muut olosuhteet, kuten hänen ikäänsä liittyvä tarve itsenäistymiseen ja itsenäiseen liikkumiseen ilman vanhempia. Muun muassa harrastuksiin osallistuminen sekä A:n ikäisen lapsen tavanomaisten kaverivierailujen toteutuminen edellyttävät vammaispalvelulaissa tarkoitettujen kuljetuspalvelujen järjestämistä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo A:n terveydentilasta ja liikkumisesta saatu selvitys kokonaisuutena huomioon ottaen, että häntä on pidettävä vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna vaikeavammaisena henkilönä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttoman suuria vaikeuksia. Arvioitaessa kuljetuspalvelun tarvetta on edellä selostetun lääketieteellisen selvityksen lisäksi otettu huomioon hänen ikäänsä liittyvä tarve itsenäistymiseen ja itsenäiseen liikkumiseen ilman vanhempia.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan A:lle on sosiaalihuoltolain 28 §:n nojalla myönnetty tukihenkilö harrastus- ja vapaa-ajan toimintoihin. X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston oikaisuvaatimukseen antaman päätöksen mukaan tukihenkilö voi toimia A:n saattajana vapaa-ajan matkoilla ja tukihenkilön kanssa A:n on mahdollista harjoitella kulkemista julkisilla kulkuvälineillä.

Tukihenkilötoiminnan sisältöä ei ole tarkemmin määritelty sosiaalihuoltolain 28 §:n sisältämässä säännöksessä tai sitä koskevissa hallituksen esityksen (HE 164/2014 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa. Kunnilla voidaan siten katsoa olevan laaja harkintavalta tukihenkilötoiminnan sisällön määrittämisessä. Silloin kun henkilö täyttää vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 5 §:ssä kuljetuspalvelujen järjestämiseksi asetetut edellytykset, ei sosiaalihuoltolain 28 §:n mukaisella tukihenkilötoiminnalla voida kuitenkaan korvata vammaispalvelulain ja -asetuksen mukaisia kuljetuspalveluja.

Edellä esitetyillä perusteilla Helsingin hallinto-oikeuden ja X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätökset on kumottava ja asia palautettava jaostolle kuljetuspalvelujen myöntämistä varten.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Petri Helander, Antti Pekkala, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Asia Ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoa koskeva valitus

Valittaja Koskenkorvan Tuulivoima Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 19.6.2017 nro 17/0202/2

Asian aikaisempi käsittely

Ilmajoen ympäristölautakunta on päätöksellään 11.8.2015 § 80 määrännyt Koskenkorvan Tuulivoima Oy:n ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaan selvittämään toimintansa ympäristövaikutukset melun osalta. Koskenkorvan Tuulivoima Oy:n on selvitettävä tuulivoimaloista aiheutuva meluvaikutus häiriintyvässä kohteessa kiinteistöllä 145-411-10-230. Meluvaikutus on tutkittava ympäristöhallinnon voimassa olevia ohjeita (muun muassa tuulivoimaloiden melutason mittaaminen altistuvassa kohteessa) noudattaen. Toiminnanharjoittajan on esitettävä ympäristölautakunnalle hyväksyttäväksi suunnitelma melumittauksen toteuttamisesta vähintään 1 kuukausi ennen melumittauksien suorittamista. Melumittaus on suoritettava 31.12.2015 mennessä tai 4 kuukauden kuluttua tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta, ellei valitusviranomainen muuta määrää.

Ympäristölautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tuulivoimamelun voimakkuuden/mahdollisen häiritsevyyden selvittäminen aistinvaraisiin arvioihin perustuen luotettavasti on mahdotonta. Ympäristölautakunnan näkökulmasta katsoen kyseessä on sen asian selvittäminen, aiheuttavatko tuulivoimalat sellaista melua, jonka voidaan tulkita olevan eräistä naapuruussuhteista annetun lain mukaisesti kohtuutonta haittaa aiheuttavaa. Asian vireille laittaneiden asuinkiinteistö on lähin mahdollinen häiriintyvä kohde tuulivoimaloiden lähistöllä, sijoittumalla noin 520 metrin etäisyydelle tuulivoimaloista. Ennen tuulivoimaloiden rakentamisvaihetta toteutetun melumallinnuksen mukaan tämä lähin mahdollisesti häiriintyvä kohde on melualueella 35−40 dB(A). Melumallinnuksen johtopäätöksissä todetaan, että kyseinen meluvaikutus alittaa melutason ohjearvoista annetun VNp:n 993/1992 melutason yleiset ohjearvot, sekä täyttää ympäristöministeriön ”Tuulivoimarakentamisen suunnittelu” -suunnitteluarvot. Ennen rakentamista laaditun melumallinnuksen mukaan tuulivoimaloiden meluvaikutus on arvioitu tuolloin hyväksyttävälle tasolle. On kuitenkin huomioitava, että melumallinnus ei ole varsinaisesti melumittaus, ja että ympäristönsuojelulain mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista (selvilläolovelvollisuus 6 §) ja tarvittaessa selvitettävä ne. Ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaan valvontaviranomainen voi määrätä toiminnanharjoittajan riittävissä määrin selvittämään toimintansa ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan ympäristönsuojelulain vastaista ympäristön pilaantumista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Koskenkorvan Tuulivoima Oy:n valituksen ympäristölautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisella sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus;

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

Ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi: 1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa; 2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta; 3) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan tämän lain vastaista ympäristön pilaantumista.

Asiassa saatu selvitys

Koskenkorvan Tuulivoima Oy:n tuulivoimapuisto käsittää kaksi 1,5 MW tuulivoimalaa, joiden napakorkeus on 72 metriä maanpinnasta. A:n ja B:n kiinteistön Korkiamäki (145-411-10-230) piha-alue sijaitsee karttatarkastelun perusteella noin 520 metriä lähimmästä eli pohjoisesta tuulivoimalasta koilliseen.

Asiakirjoihin on liitetty Ramboll Finland Oy:n tekemä melumallinnus (9.7.2010), jossa Koskenkorvan Kokkolan kylään tilalle RN:o 12:252 suunniteltujen tuulivoimalaitosten aiheuttamat melutasot on mallinnettu rakennuslupahakemusta varten. Tuulivoimalaitosten lähtötietoina käytettiin voimalaitosten valmistajan toimittamia teknisiä tietoja. Suunniteltujen laitosten napakorkeus (94,5 m) ja suunnitellut sijainnit mallinnettiin tilaajan toimittamien tietojen perusteella. Raportissa on todettu, että tuulivoimalaitoksista aiheutuva laskennallinen melutaso hankealueen ympäristössä lähimpien asuinalueiden kohdalla oli noin 34−37 dB.

Asiakirjoihin on liitetty myös Ramboll Finland Oy:n tekemä melumallinnus (6.2.2014). Tuossa raportissa on mallinnettu rakennettujen kahden napakorkeudeltaan 72 metriä maanpinnasta olevien tuulivoimalaitosten aiheuttama melutaso. Työ on tehty Windpower Maatuuli Oy:n toimeksiannosta. Tuulivoimalaitosten lähtötietoina käytettiin voimalaitosten valmistajan toimittamia teknisiä tietoja. Mainitun melumallinnuksen perusteella A:n ja B:n tila sijaitsee meluvyöhykkeellä 35−40 dB, hyvin lähellä meluvyöhykkeen 40−45 dB rajaa. Melumallinnuksessa on arvioitu, että lähimmän eli karttatarkastelun perusteella A:n ja B:n asuinrakennuksen kohdalla melutaso on 39 dB. Mallinnuksen mukaan laskentaepävarmuus on +/- 3 dB. Mallinnuksessa on todettu alueen yleisistä tuuliolosuhteista, että alueella vallitseva tuulensuunta on lounaasta, jolloin mallinnuksen mukaisia melutasoja voi esiintyä useimmin voimaloiden koillispuolella.

A ja B ovat kirjelmässä 11.11.2014 vaatineet, että heidän kiinteistöllään suoritetaan melumittaukset koskien Mansikkavuorella sijaitsevien tuulivoimaloiden aiheuttamaa meluhaittaa. A ja B ovat kirjelmässä ja sen täydennyksessä kuvailleet melua muun ohella todeten sitä esiintyvän sekä sisällä että ulkona kaikkina vuorokaudenaikoina silloin, kun tuulee.

Oikeudellinen arviointi

A ja B ovat esittäneet tuulivoimalan melun olevan heidän pihallaan ainakin ajoittain häiritsevän kovaa. Meluhaittaa on koettu sekä sisällä että ulkona, melu haittaa kaikkina vuorokauden aikoina ja melu aiheuttaa unihäiriöitä. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon melumallinnuksesta 6.2.2014 ilmenevät melutasot, melumallinnukseen sisältyvä laskentaepävarmuus, A:n ja B:n omistaman kiinteistön etäisyys tuulivoimaloihin ja se, että melumallinnusta ei ole todennettu melumittauksin on asiassa myös ympäristönsuojelulain 6 § huomioon ottaen ollut ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaiset edellytykset ympäristölautakunnan päätöksestä ilmenevän määräyksen antamiseksi ja alueella vallitsevan melutason selvittämiseksi mittaamalla. Asiassa ei ole ilmennyt perusteita pitää asetettua mittausvelvoitetta kohtuuttomana. Koskenkorvan Tuulivoima Oy:n valituksessa esitetyillä arveluilla A:n ja B:n tarkoitusperistä ei ole oikeudellista merkitystä melumittausten tarpeellisuutta arvioitaessa eikä myöskään sillä, että kukaan muu ei ole valittanut melusta. Edellä esitetyn perusteella valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Pirjo-Liisa Saloranta ja Arto Hietaniemi. Esittelijä Patrick Sahlström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Koskenkorvan Tuulivoima Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös, jolla on pysytetty Ilmajoen ympäristölautakunnan päätös melumittauksen tekemisestä, kumotaan.

Yhtiö on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja on lisäksi esittänyt seuraavaa:

Tuulivoimaloiden rakennusluvan yhteydessä toteutettu melumallinnus on tuore ja riittävä osoittamaan melutason A:n ja B:n kiinteistöllä, joka sijaitsee meluvyöhykkeellä 35−40 dB(A). Melutason on siinä todettu olevan hyväksyttävällä tasolla ja melumallinnus on toteutettu asianmukaisesti. Vaikka A:n ja B:n kiinteistö olisikin lähellä melualuetta 40−45 dB(A), sillä ei ole merkitystä valituksenalaisessa asiassa. Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelun ohjeissa tasoa 45 dB(A) on pidetty vakituisen asuinalueen osalta ohjeellisena raja-arvona päivällä ja 40 dB(A) yöaikaan. Ohjearvoista on säädetty 1.9.2015 voimaan tulleella tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetulla valtioneuvoston asetuksella (1107/2015). Edellä mainitut ohjearvot eivät ole olleet voimassa Ilmajoen ympäristölautakunnan tehdessä kysymyksessä olevan päätöksensä 11.8.2015. Aikaisemman, asiassa sovellettavan melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaiset melutasojen ohjeelliset enimmäisarvot ovat päivällä 55 dB(A) ja yöllä 50 dB(A), joiden ylittymistä ei voida perustellusti epäillä. Ympäristönsuojelulain edellyttämä selvilläolovelvoite hankkeen vaikutuksista on täytetty tuulivoimaloille myönnetyn rakennusluvan yhteydessä. Ympäristönsuojelulain 175 §:ssä edellytetty perusteltu syy epäillä toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumista ei täyty.

Ilmajoen ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen. Ympäristölautakunta on viitannut Vaasan hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja lisäksi lausunut, että melun mallinnuslaskelmien tarkistamista melutason mittausten avulla voidaan pitää kohtuullisena toimenpiteenä toiminnanharjoittajan selvilläolovelvollisuuden varmistamiseksi.

A ja B ovat antaneet valituksen johdosta vastineen. He ovat vaatineet yhtiön valituksen hylkäämistä. Tuulivoimaloiden rakennuslupa on perustunut teoreettiseen melumallinnukseen. Melumallinnuksen mukaan meluvyöhyke 35-40 dB jää A:n ja B:n kiinteistön taakse. Se ei heidän kokemuksensa mukaan pidä paikkaansa. Melumallinnus perustuu olettamuksiin, eikä siinä ole otettu huomioon muun muassa eri suunnista tulevan tuulen vaikutusta. Kokemuksen perusteella melu on piinaavan voimakasta lounais-, etelä-, kaakkois- ja länsituulella. Pohjois- ja itätuulella melu on siedettävää. Koska yhtiöllä on vain melumallinnukseen perustuva käsitys toimintansa meluhaitoista, melumittaus on syytä suorittaa kaikilla tuulilla.

Koskenkorvan Tuulivoima Oy on antanut vastaselityksen. Tuulivoimalat ovat teholtaan 1,5 MW ja portaattomia. Niissä ei ole vaihdelaatikkoa, joten ne ovat hiljaisia. Ympäristölautakunta ei ole päätöksessään perustellut, mihin perusteltu epäily ympäristölle aiheutuvasta pilaantumisesta perustuu. A ja B eivät ole esittäneet seikkoja, joiden perusteella rakennusluvan perusteena oleva melumallinnus olisi virheellinen. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ei ilmene riittävästi, mitä melutasoja rakennusluvan myöntämisen aikaan vaadittiin. Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaisten melutasojen ohjearvojen ylittymistä ei voida perustellusti epäillä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun 1.9.2015 voimaan tulleen valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) 1 §:n 1 momentin mukaan asetuksessa säädetään tuulivoimaloiden melusta aiheutuvien terveyshaittojen sekä tuulivoimaloiden melusta aiheutuvan muun merkittävän ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisista ulkomelutason ohjearvoista. Pykälän 2 momentin mukaan säännöstä sovelletaan muun ohella ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Mainitun asetuksen 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason LAeq) ohjearvoja pysyvän asutuksen osalta seuraavasti: ulkomelutaso LAeq päivällä klo 7−22 45 dB ja yöllä klo 22−7 40 dB.

Mainitun asetuksen voimaantulosäännöksen 6 §:n 3 momentin mukaan asetusta sovelletaan myös harkittaessa rakennusluvan perusteella toimivan tuulivoimalan ympäristöluvan tarvetta ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella. Tähän nähden asetuksen mukaiset ohjearvot voidaan ottaa valituksenalaisessa valvonta-asiassa selvitysaineistona huomioon, vaikka mainittu asetus ei ole ollut vielä voimassa ympäristölautakunnan tehdessä päätöksensä 11.8.2015 § 80.

Näillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

A oli ilmoittanut kansalaisuushakemuksessaan, että hän oli oleskellut Suomen ulkopuolella kotimaassaan Nepalissa yli vuoden yhtäjaksoisen ajan (13.9.2014–3.10.2015). Asiassa oli arvioitava, oliko A:n poissaololle Suomesta ollut sellainen kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu painava henkilökohtainen syy, jonka johdosta kansalaisuuslain säännöksissä edellytetty yhtäjaksoinen asumisaika ei ollut katkennut.

A oli joutunut moottoripyöräonnettomuuteen Nepalissa 28.9.2014. Moottoripyöräonnettomuus ja siitä toipuminen oli estänyt hänen palaamisensa Suomeen. A:n poissaolon Suomesta vuoden 2014 loppuun asti voitiin esitetyn lääkärintodistuksen ja A:n oman selvityksen perusteella katsoa johtuneen kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetusta painavasta henkilökohtaisesta syystä. A oli vedonnut myös siihen, että hänen poissaolonsa Suomesta sen jälkeen johtui Nepalissa 25.4.2015 ja 12.5.2015 tapahtuneista maanjäristyksistä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että maanjäristyksen aiheuttamat yllättävät poikkeusolosuhteet saattoivat sinänsä johtaa tilanteeseen, jossa poissaoloon on ollut mainitussa lainkohdassa tarkoitettu henkilökohtainen syy. Kun kuitenkin otettiin huomioon maanjäristysten ajankohta ja se, että moottoripyöräonnettomuuden ei voitu katsoa muodostavan estettä Suomeen palaamiselle enää vuoden 2015 alusta lukien, A:n yli vuoden kestäneelle poissaololle Suomesta ei ollut esitetty painavaa henkilökohtaista syytä. Näin ollen kansalaisuuslaissa edellytetty yhtäjaksoinen asumisaika oli hänen osaltaan katkennut.

Kansalaisuuslaki 16 §

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.4.2019 nro 19/0232/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole 12.7.2018 tekemällään päätöksellä (diaarinumero 1258/310/2018) myöntänyt Nepalin kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska hän ei täytä asumisaikaedellytystä eikä siitä ole perusteita poiketa.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakija on oleskellut Suomen ulkopuolella yli vuoden ajan 13.9.2014–3.10.2015. Hakijan toimittamasta selvityksestä ei ilmene, että hänen oleskelunsa Nepalissa olisi johtunut sellaisesta henkilökohtaisesta painavasta syystä, jota voitaisiin pitää yllättävänä. Näin ollen hakijan yhtäjaksoinen asumisaika on katkennut. Hakijan asumisaika on alkanut uudelleen yhtäjaksoisen asumisajan katkaisseen, yli vuoden kestäneen poissaolon päättymisestä 4.10.2015.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet ja kansalaisuuslain esityöt

Kansalaisuuslain 7 §:n mukaan arvioitaessa ulkomaalaisen Suomessa asumista varsinaisella asunnolla ja kodilla tarkoitetaan tässä laissa henkilön tosiasiallista ja pääasiallista oleskelupaikkaa, jossa hän oleskelee pysyväisluonteisesti.

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa:

2) hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa (asumisaikaedellytys):

a) viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika); tai

b) seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika).

Kansalaisuuslain 18 a §:n mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 2 kohdan estämättä, jos hän täyttää 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaisen kielitaitoedellytyksen ja:

1) hänellä on 18 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset kiinteät siteet Suomeen; ja

2) hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta keskeytyksettä taikka yhteensä kuusi vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä.

Kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan muut kuin lyhyet poissaolot katkaisevat yhtäjaksoisen asumisajan. Yhtäjaksoinen asumisaika katkeaa lisäksi, jos poissaoloja on niin säännöllisesti ja niin paljon, että hakijan voidaan katsoa oleskelleen tai oleskelevan enimmäkseen Suomen ulkopuolella. Jos poissaolo on johtunut painavasta henkilökohtaisesta syystä, ei yhtäjaksoinen asumisaika kuitenkaan katkea.

Pykälän 3 momentin mukaan jos yhtäjaksoisen asumisajan katsotaan katkenneen, Suomessa oleskelu otetaan huomioon 13 §:n 1 momentin 2 kohdan b alakohdan mukaista kerättyä asumisaikaa laskettaessa.

Pykälän 4 momentin mukaan yli kuusi kuukautta, mutta enintään vuoden kestäneitä tilapäisiä poissaoloja ei oteta mukaan yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Ne eivät kuitenkaan katkaise yhtäjaksoista asumisaikaa. Asumisaikaa laskettaessa yli vuoden kestäviin poissaoloihin sovelletaan kerättyä asumisaikaa.

Viimeksi mainittua pykälää koskevassa hallituksen esityksen (HE 80/2010) yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella todettu, että painavan henkilökohtaisen syyn soveltaminen edellyttää lähtökohtaisesti yllättävyyttä. Rajanvedossa kerätyn asumisajan ja painavan henkilökohtaisen syyn välillä voitaisiin kuitenkin käyttää hakijan yksilöllisen tilanteen huomioon ottavaa kokonaisharkintaa. Mainitun hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan tuolloin voimassa olleen lain perusteluissa painavalta henkilökohtaiselta syyltä on edellytetty yllättävyyttä, esimerkiksi Suomeen paluun estävää yllättävää sairastumista ulkomailla.

Asiassa saatu selvitys

Valittajalle on myönnetty ensimmäinen tilapäinen oleskelulupa (B-lupa) 20.8.2011 lukien. Hän on muuttanut Suomeen 1.9.2011. Valittaja on saanut jatkuvan oleskeluluvan (A-lupa) 13.2.2013 lukien ja pysyvän oleskeluluvan 10.8.2017 lukien. Valittaja on oleskellut Suomen ulkopuolella Nepalissa 13.9.2014–3.10.2015.

Valituksen mukaan valittajalla on ollut tarkoitus matkustaa Nepaliin kolmeksi kuukaudeksi ja palata Suomeen joulukuun aikana. Valittaja on joutunut 28.9.2014 moottoripyöräonnettomuuteen, jonka johdosta hän on toipunut onnettomuudesta sängyssä kolme kuukautta. Tämän jälkeen lääkäri oli määrännyt valittajalle lepoa ja rauhallista tekemistä seuraavaksi kolmeksi kuukaudeksi. Valittajalla on ollut tarkoitus toipua moottoripyöräonnettomuudesta Nepalissa ja palata huhti-toukokuun vaihteessa Suomeen. Valittajan perheen koti on vaurioitunut suurissa maanjäristyksissä ja perhe on joutunut asumaan ulkona kolme kuukautta. Valittajan mukaan Nepalissa on tuolloin ollut suuri pula ruoasta, kaasusta ja sähköstä, eikä valtio ole kyennyt auttamaan kansalaisiaan. Useita kuukausia kestäneet jälkijäristykset ovat estäneet kodissa asumisen ja korjaamistöiden tekemisen. Valittajan vastaselityksen mukaan jälleenrakennuksen aloittaminen ei ole ollut mahdollista kuin vasta syksyllä pian maanjäristysten jälkeen alkaneen monsuunikauden vuoksi.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittajan oleskelu Nepalissa on kestänyt yli vuoden eikä valittajan poissaoloa voida pitää lyhyenä. Valittaja on esittänyt poissaolon keston syyksi moottoripyöräonnettomuuteen joutumisen ja maanjäristyksen aiheuttaman tarpeen turvata perheensä ja vanhempiensa asuminen. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajan poissaolon syynä esittämiä seikkoja voidaan sinänsä pitää kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuina painavina henkilökohtaisina syinä ja syiden taustalla olevia onnettomuutta ja maanjäristyksiä edellä selostetussa hallituksen esityksessä tarkoittamalla tavalla yllättävinä.

Sen, että valittaja on 28.9.2014 tapahtuneen moottoripyöräonnettomuuden jälkeen vielä vuoden 2015 huhtikuun lopulla oleskellut Nepalissa, ja sen, että valittajan oleskelu Nepalissa on muodostunut yli kuusi kuukautta kestäväksi, ei voida katsoa johtuneen painavasta henkilökohtaisesta syystä.

Vaikka valittajan perheen kodin jälleenrakentaminen on hänen mukaansa viivästynyt monsuunisadekauden vuoksi, on jälleenrakentamisen ja hänen perheensä asumisen järjestämisen tarve ja Nepalissa oleskelun pitkittyminen kevään 2015 jälkeen johtunut kuitenkin pohjimmiltaan maanjäristyksistä. Hallinto-oikeus katsoo, että näissä oloissa se, että hänen tilapäisen Nepalissa oleskelunsa pituus on muodostunut yhtä vuotta pitemmäksi, on johtunut painavasta henkilökohtaisesta syystä. Ilman tuollaista pitkittymistä asiassa olisi tullut sovellettavaksi kansalaisuuslain 16 §:n 4 momentti, jolloin poissaoloa ei otettaisi mukaan yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa, mutta se ei katkaisisi yhtäjaksoista asumisaikaa. Hallinto-oikeus katsoo, että oleskelun pitkittyessä painavan henkilökohtaisen syyn johdosta yli kuusi kuukautta, mutta enintään vuoden kestävän oleskelun asemesta yli vuoden kestäväksi, valittajan yhtäjaksoinen asumisaika ei ole katkennut, mutta Nepalissa oleskelua ei voida laskea yhtäjaksoiseen asumisaikaan. Näin ollen Maahanmuuttovirasto ei ole voinut hylätä hakemusta esittämällään perusteella, mihin nähden valituksenalainen päätös on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuula Vilenius, Jari Kostilainen ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Maahanmuuttovirasto on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Asianosaisen oleskelua ulkomailla tulee katsoa asumisaikaedellytyksen kannalta kokonaisuutena. Asianosaisen vuodelevossa toipuminen on selvityksen mukaan päättynyt joulukuussa 2014 ja hän olisi voinut palata Suomeen alkuperäisen matkasuunnitelman mukaisesti, mutta hän on päättänyt jäädä ulkomaille vielä kolmeksi kuukaudeksi. Hänen oleskelunsa sisältää siis ajanjaksoja, joiden osalta päätös ulkomaille jäämisestä on perustunut asianosaisen vapaaseen valintaan.

Kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentin painava henkilökohtainen syy on tarkoitettu sovellettavaksi tilanteisiin, joissa yhtäjaksoinen asumisaika ei katkea. Esimerkkinä voidaan mainita 2 momentin 3 kohdan tilanne, jossa hakijalla olisi asumisaikanaan neljän kuukauden mittainen poissaolo aiemmin ja toinen poissaolo pidentyisi yli kuuden kuukauden mittaiseksi yllättävästä paluun estävästä syystä, esimerkiksi sairastumisesta. Tällaisessa tilanteessa voitaisiin todeta, että kansalaisuuslain 16 §:n 2 momentin sallitun poissaolon ylittyminen on johtunut henkilökohtaisesta painavasta syystä ja että yhtäjaksoisen asumisajan ei katsottaisi katkenneen.

Hallinto-oikeuden omaksuma soveltamistapa johtaa lopputulokseen, joka ei vastaa 4 momentin tarkoitusta. Hallinto-oikeuden tulkinnassa henkilökohtainen painava syy venyttää poissaolon yli vuoden mittaiseksi, joka ei kuitenkaan katkaise asumisaikaa. Hallinto-oikeus katsoo henkilökohtaisen painavan syyn perusteella, että tapaukseen voidaan soveltaa säännöksessä olevaa yli kuuden kuukauden, mutta enintään vuoden kestänyttä tilapäistä poissaoloaikaa.

Painavan henkilökohtaisen syyn osalta Maahanmuuttovirasto viittaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun 19.3.2012 taltionumero 628 (Maahanmuuttoviraston dnro 2333/0710/2008), jossa hakija oli ollut Irlannissa opiskelijavaihdossa, työharjoittelussa ja opintoihinsa liittyvää lopputyötä tekemässä noin kaksi vuotta 20.8.2005–31.7.2007. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että opiskelu, johon kuului pakollisia ulkomailla suoritettavia jaksoja, perustui hakijan vapaaseen valintaan. Siksi kyseessä ei ollut kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentin mukainen painava henkilökohtainen syy, vaan hakijan yhtäjaksoinen asumisaika oli katkennut. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 10.8.2007 taltionumero 1969 (Maahanmuuttoviraston dnro 876/0710/2002) mukaan sairaiden vanhempien hoitaminen kotimaassa ei ollut painava henkilökohtainen syy.

Asianosaisen yli vuoden mittaiseen poissaoloon sisältyy kansalaisuuslain esitöissä tarkoitettuja sellaisia yllättäviä tapahtumia, jotka sinänsä voidaan rinnastaa henkilökohtaiseen painavaan syyhyn. Asianosaisella on kuitenkin ollut oleskelunsa aikana mahdollisuus palata Suomeen em. syiden estämättä, mutta hän on päättänyt jatkaa oleskelua ulkomailla vapaavalintaisesti. Näin ollen asianosaisen yhtäjaksoinen asumisaika on katkennut ja hänen kohdallaan tulee soveltaa kansalaisuuslain 16 §:n 4 momentin yli vuoden kestäviin poissaoloihin tarkoitettua kerättyä asumisaikaa.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä.

Maahanmuuttovirasto on antanut vastaselityksen.

A on antanut vastaselityksen.

Maahanmuuttovirastolle on toimitettu tiedoksi A:n vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovelletut oikeusohjeet ja niiden esityöt

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa (asumisaikaedellytys): a) viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika); tai b) seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika).

Kansalaisuuslain 18 a §:n mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 2 kohdan estämättä, jos hän täyttää 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaisen kielitaitoedellytyksen ja:

1) hänellä on 18 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset kiinteät siteet Suomeen; ja

2) hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa viimeksi kuluneet neljä vuotta keskeytyksettä taikka yhteensä kuusi vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä.

Kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan muut kuin lyhyet poissaolot katkaisevat yhtäjaksoisen asumisajan. Yhtäjaksoinen asumisaika katkeaa lisäksi, jos poissaoloja on niin säännöllisesti ja niin paljon, että hakijan voidaan katsoa oleskelleen tai oleskelevan enimmäkseen Suomen ulkopuolella. Jos poissaolo on johtunut painavasta henkilökohtaisesta syystä, ei yhtäjaksoinen asumisaika kuitenkaan katkea.

Pykälän 2 momentin mukaan lyhyet poissaolot otetaan mukaan yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Tällaisia ovat:

1) enintään yhden kuukauden poissaolot;

2) enintään kuusi yli kuukauden, mutta enintään kahden kuukauden poissaoloa; ja

3) enintään kaksi yli kahden, mutta enintään kuuden kuukauden poissaoloa.

Pykälän 3 momentin mukaan jos yhtäjaksoisen asumisajan katsotaan katkenneen, Suomessa oleskelu otetaan huomioon 13 §:n 1 momentin 2 kohdan b alakohdan mukaista kerättyä asumisaikaa laskettaessa.

Pykälän 4 momentin mukaan yli kuusi kuukautta, mutta enintään vuoden kestäneitä tilapäisiä poissaoloja ei oteta mukaan yhtäjaksoista asumisaikaa laskettaessa. Ne eivät kuitenkaan katkaise yhtäjaksoista asumisaikaa. Asumisaikaa laskettaessa yli vuoden kestäviin poissaoloihin sovelletaan kerättyä asumisaikaa.

Kansalaisuuslain 16 §:ää koskevan hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan painavan henkilökohtaisen syyn soveltaminen edellyttää lähtökohtaisesti yllättävyyttä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A on ilmoittanut kansalaisuushakemuksessaan, että hän on oleskellut Suomen ulkopuolella kotimaassaan Nepalissa yli vuoden yhtäjaksoisen ajan (13.9.2014–3.10.2015). Asiassa on arvioitava, onko hänen poissaololleen Suomesta ollut sellainen kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu painava henkilökohtainen syy, jonka johdosta kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan a alakohdassa tai mahdollisesti 18 a §:ssä edellytetty yhtäjaksoinen asumisaika ei ole katkennut.

A on joutunut moottoripyöräonnettomuuteen Nepalissa 28.9.2014. Moottoripyöräonnettomuus ja siitä toipuminen on estänyt hänen palaamisensa Suomeen. A:n poissaolon Suomesta vuoden 2014 loppuun asti voidaan esitetyn lääkärintodistuksen ja hänen oman selvityksensä perusteella katsoa johtuneen kansalaisuuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetusta painavasta henkilökohtaisesta syystä. A on vedonnut myös siihen, että hänen poissaolonsa Suomesta sen jälkeen johtui Nepalissa 25.4.2015 ja 12.5.2015 tapahtuneista maanjäristyksistä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maanjäristyksen aiheuttamat yllättävät poikkeusolosuhteet saattavat sinänsä johtaa tilanteeseen, jossa poissaoloon on mainitussa lainkohdassa tarkoitettu henkilökohtainen syy. Kun kuitenkin otetaan huomioon maanjäristysten ajankohta ja se, että moottoripyöräonnettomuuden ei voida katsoa muodostavan estettä Suomeen palaamiselle enää vuoden 2015 alusta lukien, A:n yli vuoden kestäneelle poissaololle Suomesta ei ole esitetty painavaa henkilökohtaista syytä. Näin ollen kansalaisuuslain säännöksissä edellytetty yhtäjaksoinen asumisaika on hänen osaltaan katkennut.

Korkein hallinto-oikeus myös selvyyden vuoksi toteaa, että kansalaisuuslain säännöksissä edellytetyn yhtäjaksoisen asumisaikaedellytyksen täyttymistä ja kerätyn asumisaikaedellytyksen täyttymistä arvioidaan erikseen.

Edellä mainituista syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös on saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Monica Gullans. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

A oli kertonut olevansa Somalian kansalainen. Hän oli syntynyt ja asunut lähes koko ikänsä Saudi-Arabiassa ja hänen äidinkielensä oli arabia. Maahanmuuttovirasto oli tutkinut A:n kansainvälisen suojelun tarpeen suhteessa hänen kansalaisuusvaltioonsa Somaliaan. A oli esittänyt, että hän ei ollut ymmärtänyt, että hänen asiansa arvioidaan suhteessa Somaliaan.

Asiassa oli valituksen johdosta ensin otettava kantaa siihen, oliko Maahanmuuttovirasto huolehtinut selvittämisvelvollisuudestaan ja oliko A:ta kuultu asianmukaisesti turvapaikkamenettelyn yhteydessä.

Maahanmuuttovirasto oli järjestänyt A:lle kaksi turvapaikkapuhuttelua, joissa oli kysytty yhteensä 83 kysymystä. Näistä kuusi ensimmäisessä turvapaikkapuhuttelussa esitettyä kysymystä oli liittynyt A:n kansalaisuusvaltioon Somaliaan. Muut tässä ja toisessa turvapaikkapuhuttelussa esitetyt kysymykset olivat koskeneet erityisesti valittajan olosuhteita ja tapahtumia Saudi-Arabiassa. A:lta oli tiedusteltu, miten hän suhtautuu mahdolliseen palauttamiseen Saudi-Arabiaan. A:lta oli kysytty vain yksi kysymys, joka oli liittynyt suoraan hänen mahdolliseen kansainvälisen suojelun tarpeeseen Somaliaan käännyttämisen suhteen. Asiassa ei ollut myöskään selvitetty esimerkiksi A:n kielitaitoon liittyviä seikkoja, vaikka hänen somalin kielen taitoonsa oli viitattu päätöksessä.

Maahanmuuttovirastolla oli velvollisuus huolehtia asian käsittelystä ja varmistaa, että turvapaikanhakija kykeni toteuttamaan oman selvitysvelvollisuutensa. A:lle oli hänen taustansa ja hänelle puhutteluissa esitetyt kysymykset huomioon ottaen voinut perustellusti syntyä käsitys siitä, että hänen kansainvälisen suojelun tarpeensa tutkitaan suhteessa hänen syntymä- ja oleskeluvaltioonsa Saudi-Arabiaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asian selvittäminen Maahanmuuttovirastossa oli ollut puutteellista. A:lla itsellään ei ollut katsottava olleen edellytyksiä osallistua asiansa selvittämiseen, kun hänelle ei ollut ollut selvää, että hänen kansainvälisen suojelun tarpeensa tutkitaan suhteessa Somaliaan. A:lla ei voitu myöskään katsoa olleen todellista mahdollisuutta esittää omaa kantaansa esimerkiksi suhteessa hankitun selvityksen riittävyyteen ja todenmukaisuuteen tai valmisteltavaan toimenpiteeseen, tässä tapauksessa käännyttämiseen Somaliaan. Mainituilla seikoilla oli saattanut olla merkitystä sen suhteen, miten A:n kansainvälisen suojelun tarvetta oli arvioitu.

Korkein hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja palautti asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallintolaki 31 § ja 34 §

Ulkomaalaislaki 7 § 2 momentti, 97 § 2 momentti ja 97 a § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.8.2018 nro 18/0399/73

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 28.12.2016 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n (jäljempänä myös valittaja) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja on päättänyt käännyttää hänet Somaliaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittajan kertomus

Valittaja on Somalian kansalainen, mutta hän on syntynyt ja asunut koko elämänsä ajan Saudi-Arabiassa. Valittaja kuuluu Abgaal-klaaniin.

Valittaja on 29.3.2016 Suomeen saapuessaan ilmoittanut Rajavartiolaitoksen edustajalle työskennelleensä Saudi-Arabiassa kahvilan tai ravintolan esimiehenä ja halunneensa tulla kahden viikon pituisella lomallaan katsomaan Eurooppaa. Valittaja on hakenut kansainvälistä suojelua 31.3.2016 ja ilmoittanut tällöin suojelun tarpeensa perusteeksi Saudi-Arabiassa työnantajansa taholta kohtaamansa väärinkäytökset. Tiedusteltaessa valittajalta, miksi hän on Suomeen tullessaan kertonut Rajavartiolaitoksen edustajalle työstään ja Suomeen tulonsa tarkoituksesta toisin kuin myöhemmin turvapaikkaa hakiessaan, valittaja on kertonut pelänneensä ja saaneensa ohjeet toimia näin. Valittaja ei kertomansa mukaan ole hakenut turvapaikkaa heti Suomeen saavuttuaan, koska hänelle on sanottu, että hänet palautetaan Kreikkaan ja että hän ei voi tulla passillaan Suomeen.

Valittaja on turvapaikkapuhuttelussa kertonut, että hänellä on ollut Saudi-Arabiassa asuessaan vastuuhenkilö, joka on kohdellut häntä huonosti. Valittaja on toiminut kyseisen henkilön ja tämän perheen autonkuljettajana. Vastuuhenkilö on ollut välttämätön, jotta valittaja on kyennyt välttämään karkotuksen maasta. Valittajan isä on kuollut vuonna 2006, kun häntä ollaan oltu käännyttämässä Saudi-Arabiasta.

Valittajan äiti on joutunut käännytetyksi Saudi-Arabiasta Somaliaan. Äiti on pyrkinyt uudelleen Saudi-Arabiaan, mutta valittajan yhteys äitiin on katkennut, kun äiti on ollut Jemenissä. Valittaja ei ole koskaan käynyt Somaliassa, eikä hän puhu hyvin somalin kieltä. Valittajalla on kertomansa mukaan Somaliassa sukulaisia, mutta hän ei tunne heitä. Valittajan vanhemmat ovat syntyneet Somaliassa, ja he ovat Somalian kansalaisia.

Ajantasaista maatietoa Somaliasta

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) on julkaissut Etelä- ja Keski-Somaliasta tulevia turvapaikanhakijoita koskevan kannanoton toukokuussa 2016. Mogadishun turvallisuustilanne on kannanoton mukaan säilynyt epävakaana. Sekä Al-Shabaab, klaanimilitiat että klaanien väliset ristiriidat aiheuttavat erilaisia konflikteja alueella. Konfliktit vaikuttavat myös siviileihin, joita on kuollut sekä loukkaantunut erilaisissa konflikteista johtuneissa väkivaltaisuuksissa. Sekä hallituksen joukot että muut turvallisuusjoukot ovat niin ikään syyllistyneet ihmisoikeusloukkauksiin kuten seksuaaliseen väkivaltaan ja hyväksikäyttöön. Merkittävän turvallisuusuhkan muodostaa Al-Shabaab, ja vaikka järjestö tavoitteleekin iskuillaan niitä henkilöitä, joita se pitää vastustajinaan, vaikuttaa sen sodankäyntitaktiikka suhteettomasti myös siviiliväestöön. Al-Shabaab on kuitenkin viime vuosina menettänyt paljon kaupunkialueita hallitukselle, ja sen suosio kansan keskuudessa on laskenut. UNHCR on kannanotossaan katsonut, että monet Etelä- ja Keski-Somaliasta tulevat turvapaikanhakijat saattavat olla kansainvälisen suojelun tarpeessa, ja esittänyt, ettei hakijoita palautettaisi sellaisille alueille, joilla on käynnissä aseellinen operaatio tai joiden turvallisuustilanne on vielä heikko aseellisen operaation vasta päätyttyä, taikka sellaisille alueille, jotka ovat kokonaan tai osittain muun kuin valtiollisen aseellisen ryhmän hallussa. (UNHCR Position on Returns to Southern and Central Somalia (Update I), toukokuu 2016.)

Al-Shabaab on vuodesta 2006 lähtien pyrkinyt horjuttamaan Somalian hallitusta. Sen tavoitteena on islamilaiseen oikeuteen perustuvan valtion perustaminen Somaliaan ja vääräuskoisina pidettyjen ulkomaisten vaikutteiden hävittäminen maasta. Se on kuitenkin menettänyt sotilaallista kykyään vuodesta 2011 lähtien sitä vastaan taistelevien Somalian hallituksen joukkojen ja African Union Mission in Somalia (AMISOM)-joukkojen ponnistelujen sekä järjestön sisäisten kiistojen vuoksi. Al-Shabaab hallitsee suurinta osaa Etelä- ja Keski-Somalian maaseutualueista tai käyttää niillä ainakin vaikutusvaltaansa kaupunkien ollessa pääosin hallituksen joukkojen hallinnassa. Tarkkaa erottelua osapuolten hallitsemista alueista on kuitenkin vaikeaa tehdä. Somalian yleiseen humanitaariseen sekä turvallisuustilanteeseen ovat vaikuttaneet myös tulvat, kuivuus, maakiistat ja klaanien väliset taistelut, jotka kaikki ovat osaltaan aiheuttaneet maan sisäistä muuttoliikettä. (Danish Refugee Council: South and Central Somalia, Security situation, al-Shabaab Presence, and Target Groups, Report based on interviews in Nairobi, Kenya, 3 to 10 December 2016, maaliskuu 2017 ja UK Home Office: Country Policy and Information Note, Somalia (South and Central): Fear of Al Shabaab, heinäkuu 2017.)

Mogadishun turvallisuustilanne on parantunut Al-Shabaabin menetettyä kaupungin hallinnan elokuussa 2011, ja on arvioitu epätodennäköiseksi, että järjestö saisi vallattua kaupungin takaisin. Toisaalta tilanne Mogadishussa on epävakaa, ja vaikka väkivaltaisuuksien ja pommi-iskujen määrä on kaiken kaikkiaan vähentynyt, on niiden määrä edelleen suuri. Al-Shabaab kykenee edelleen tekemään iskuja Mogadishussa. Se näyttäisi kuitenkin iskevän enimmäkseen korkean profiilin kohteisiin, kuten turvallisuusjoukkoihin, liike-elämässä toimiviin henkilöihin, klaanien vanhimpiin sekä hallitukseen ja kansainväliseen yhteisöön liitettäviin henkilöihin. Toisaalta järjestö on kohdistanut iskuja myös suoraan siviilikohteisiin. Hallitukseen tai muihin Al-Shabaabin kohderyhmiin kuulumattomille siviileille suurin riski on joutua turvallisuusvälikohtausten sivullisuhreiksi sattumanvaraisesti. On epätodennäköistä, että järjestö olisi erityisesti kiinnostunut hallituksen tai AMISOM-joukkojen hallussa olevilla kaupunkialueilla asuvista järjestön kohderyhmään kuulumattomista henkilöistä, eikä Al-Shabaab kohdista väkivaltaa systemaattisesti siviileihin. (EASO Country of Origin Information Report: Somalia, Security Situation, helmikuu 2016; Danish Refugee Council: South and Central Somalia, Security situation, al-Shabaab Presence, and Target Groups, Report based on interviews in Nairobi, Kenya, 3 to 10 December 2016, maaliskuu 2017; UK Home Office: Country Policy and Information Note, Somalia (South and Central): Fear of Al Shabaab, heinäkuu 2017; The Guardian: Mogadishu truck bomb: 500 casualties in Somalia’s worst terrorist attack, 16.10.2017; EASO Country of Origin Information Report: Somalia, Security Situation, joulukuu 2017 ja Human Rights Watch: World Report 2018 – Somalia, 18.1.2018.)

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että vaikka Mogadishun turvallisuustilanne on edelleen vakava ja hauras, kaupungissa esiintyvän väkivallan aste ei kuitenkaan ole sellaisella tasolla, että kuka tahansa kaupungissa oleskeleva joutuisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitettuun vaaraan (R.H. v. Ruotsi, tuomio 10.9.2015).

Somaliaan on viime vuosina palannut enenevässä määrin ulkomailla asuneita somalialaisia. Paikallisten ja palaajien väliset suhteet ovat monimutkaiset. Yhtäältä heidän välillään on jännitteitä, mutta toisaalta paikalliset ovat suhtautuneet myönteisesti siihen, että osa palaajista on lähettänyt rahaa ulkomailta tai tehnyt palattuaan investointeja ja hyödyttänyt paikallista yhteiskuntaa osaamisellaan. Al-Shabaab on uhannut palaajia oikeudenloukkauksilla pitäen heitä vääräuskoisina. Palaajiin ei ole kuitenkaan Mogadishussa kohdistunut erityistä uhkaa tai syrjintää pelkästään heidän paluunsa vuoksi. (Landinfo, Security and protection in Mogadishu and South-Central Somalia Joint report from the Danish Immigration Service´s and the Norwegian Landinfo´s fact finding mission to Nairobi, Kenya and Mogadishu, Somalia 16 April to 7 May 2013, toukokuu 2013; Lifos, Säkerhetssituationen i södra och centrala Somalia, Rapport från utredningsresa till Nairobi, Kenya i oktober 2013, 20.1.2014; EASO, Country of Origin Information report – South and Central Somalia Country overview, elokuu 2014 ja Heritage Institute for Policy Studies Policy Brief – Diaspora Return to Somalia, Perceptions and Implications, kesäkuu 2016.)

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valittaja on esittänyt hakemuksessaan kansainvälisen suojelun tarpeensa perusteeksi kokemansa huonon kohtelun Saudi-Arabiassa. Valittaja ei ole turvapaikkapuhutteluissaan esittänyt häneen kohdistuvan Somaliassa henkilökohtaisista syistä oikeudenloukkausten vaaraa mutta katsonut, ettei voisi palata Somaliaan, koska hän ei ole käynyt siellä koskaan eikä puhu hyvin somalin kieltä. Maahanmuuttovirasto on tutkinut valittajan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen suhteessa hänen kansalaisuusvaltioonsa Somaliaan ja sen pääkaupunkiin Mogadishuun, jonne valittajalla on Somalian kansalaisena laillinen pääsy. Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt tosiseikkana valittajan kertomuksen siitä, ettei hän tunne ketään Somaliassa asuvaa sukulaistaan. Virasto on katsonut, ettei valittajaan kohdistu Mogadishussa oikeudenloukkausten vaaraa häneen henkilökohtaisesti liittyvistä syistä eikä yleisestä turvallisuustilanteesta johtuen. Maahanmuuttovirasto on lisäksi katsonut, että valittaja voisi tarvittaessa turvautua klaaninsa tukeen. Valittaja on valitusvaiheessa vedonnut kansainvälisen suojelun tarpeensa perusteena äitinsä sukulaisten ja klaanin taholta häneen Somaliassa kohdistuvaan uhkaan, joka aiheutuu hänen taustastaan avioliiton ulkopuolella tai ilman sukulaisten lupaa solmitussa avioliitossa syntyneenä lapsena.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittaja kuuluu Mogadishussa enemmistö-klaanin asemassa olevaan Hawiye-klaanin alaklaaniin Abgaal. Valittaja ei ole ollut poliittisesti, uskonnollisesti tai yhteiskunnallisesti aktiivinen, eikä hänellä ole ollut ongelmia kotimaansa Somalian viranomaisten kanssa. Vaikka valittaja ei ole käynyt Somaliassa eikä tunne siellä mahdollisesti olevia sukulaisiaan, hallinto-oikeus katsoo, ettei valittajan voida arvioida olevan yksinomaan tästä syystä kansainvälisen suojelun tarpeessa.

Valittaja on valitusvaiheessa vedonnut lisäksi siihen, ettei hän puhu ollenkaan somalin kieltä. Turvapaikkakuulustelussa 21.4.2016 valittaja on kuitenkin ilmoittanut puhuvansa somalia kohtalaisesti ja turvapaikkapuhuttelussa 22.4.2016 valittaja on ilmaissut, ettei puhu somalia hyvin. Valittaja ei ole esittänyt perustelua sille, miksi hän on asiansa käsittelyn aiemmissa vaiheissa kertonut osaavansa somalia kohtalaisesti. Hallinto-oikeus ei pidä uskottavana valittajan väitettä siitä, ettei hän puhuisi somalin kieltä lainkaan. Valittaja on lisäksi terve ja työkykyinen mies, ja hän on aiemmin ollut työelämässä. Asiassa saadun selvityksen perusteella valittajan voidaan katsoa voivan asettua asumaan Mogadishuun. Valitusvaiheessa esitetty väite valittajan somalin kielen taidon puuttumisesta ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Valittaja ei ole tuonut asian hallintovaiheessa millään tavalla esiin asemaansa avioliiton ulkopuolella tai äitinsä suvun paheksumassa avioliitossa syntyneenä lapsena eikä siitä hänelle Somaliassa mahdollisesti aiheutuvia ongelmia. Valittaja on lisäksi turvapaikkapuhuttelussa kertonut yhteyden äitiinsä kadonneen, kun tämä on ollut Jemenissä matkalla Somaliasta Saudi-Arabiaan. Valittajan tieto äitinsä kuolemasta perustuu yksinomaan hänen Isossa-Britanniassa asuvalta serkulta puhelimessa kuulemaansa. Edellä esitettyihin seikkoihin nähden hallinto-oikeus ei ole kohtuullisessa määrin voinut vakuuttua vasta valitusvaiheessa esitetyn valittajan äidin mahdollisen kuoleman liittymisestä hänen avioliittoonsa tai valittajan syntymään. Hallinto-oikeus pitää näin ollen epäuskottavana myös sitä, että valittajaan kohdistuisi oikeudenloukkausten vaaraa hänen äitinsä sukulaisten taholta ja ettei valittaja voisi turvautua klaaninsa suojeluun.

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan lisäksi huomioon Maahanmuuttoviraston päätöksessä esille tuotu asiaan liittyvä maatietous, jota saatavilla olevien lähteiden mukaan on edelleen pidettävä ajantasaisena, valittaja ei ole tehnyt todennäköiseksi, että hänellä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan. Valittajalle ei näin ollen voida antaa turvapaikkaa.

Mogadishua koskevan maatietouden perusteella kaupungin turvallisuustilanne on viime vuosina kehittynyt positiiviseen suuntaan. Maatietous ei anna aihetta olettaa, että jokainen Mogadishussa oleskeleva olisi vaarassa kärsiä vakavaa haittaa pelkästään siellä oleskelunsa vuoksi. Toissijaisen suojelun tarpeen arviointi edellyttää jokaisen Mogadishusta kotoisin olevan turvapaikanhakijan kohdalla tapauskohtaista harkintaa, jossa otetaan huomioon Mogadishua koskeva ajantasainen maatietous sekä hakijan henkilökohtaiset olosuhteet kokonaisuudessaan.

Kun otetaan huomioon edellä mainittu Mogadishua koskeva ajantasainen maatietous ja valittajan olosuhteet kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajan joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa. Kun otetaan lisäksi huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan pelkkä Mogadishussa oleskeleminen sinänsä ei aiheuta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa tarkoitettua vaaraa, valittajan ei ole katsottava olevan kotimaansa yleisen turvallisuustilanteen perusteella kansainvälisen suojelun tarpeessa. Valittaja ei siten ole ulkomaalaislain 88 §:ssä tarkoitetulla tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa.

Valittaja kuuluu Mogadishussa enemmistöklaanin asemassa olevan Hawiye-klaanin alaklaaniin Abgaal. Valittaja on lisäksi terve, työkykyinen ja aiemmin työelämässä ollut mies. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt aihetta epäillä, etteikö valittaja kykenisi elättämään itseään työtä tekemällä myös Somaliassa. Perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä syystä ei siten ole ilmennyt.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että valittaja on voitu määrätä käännytettäväksi Somaliaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi ulkomaalaislaki 146, 147 ja 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirita Pesonen ja Anna Salminen. Esittelijä Mikael Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi turvapaikan tai toissijaisen suojelun myöntämiseksi. Valittajalle on ainakin myönnettävä oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä tai ihmiskaupan uhriksi joutumisen perusteella. Asiassa on toimitettava suullinen käsittely. Maasta poistamisen täytäntöönpano on kiellettävä.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittaja on hakenut Suomesta turvapaikkaa tai oleskelulupaa, koska hän ei voi palata Saudi-Arabiaan eikä Somaliaan, jonka suhteen valittajan turvapaikkaperusteet on tutkittu. Valittajalla ei ole siteitä Somaliaan eikä hän ole koskaan edes käynyt Somaliassa. Valittajalla on myös perusteltu pelko joutua äitinsä tavoin kunniaväkivallan uhriksi, koska sukulaiset eivät ole hyväksyneet valittajan vanhempien avioliittoa.

Valittajalta ei ole asiassa edellytettävällä huolellisuudella pyritty selvittämään, miksi hän ei ole katsonut voivansa palata Somaliaan, vaan koko turvapaikkatutkinta on keskittynyt Saudi-Arabian tapahtumien arvioimiseen siten, että valittajan on hänelle tehtyjen kysymysten johdosta annettu ymmärtää, että mahdollinen käännytys tehtäisiin Saudi-Arabiaan. Valittajan asiassa ei ole siten noudatettu kontradiktorista periaatetta eikä valittaja ole päässyt esittämään vastasyitä Somaliaan käännyttämiselleen. Maahanmuuttoviraston päätös Somaliaan käännyttämisestä on tullut siis valittajalle yllätyksenä. Maahanmuuttoviraston olisi tullut huomata, että valittaja on Maahanmuuttoviraston kysymysten johdosta saanut perustellusti sen käsityksen, että hänen asiaansa arvioidaan suhteessa Saudi-Arabiaan. Maahanmuuttoviraston olisi tullut ilmoittaa valittajalle, että hänen kansainvälistä suojelua koskeva asiansa tutkitaan suhteessa hänen kansalaisuusvaltioonsa Somaliaan, ja ohjata hänet tarkentavilla lisäkysymyksillä kertomaan näkemyksestään siitä, mitä hänelle tapahtuisi, mikäli hänet käännytettäisiin Somaliaan.

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden olisi myös tullut arvioida, mikä oikeudellinen merkitys valittajan joutumiselle ihmiskaupan uhriksi on annettava. Maahanmuuttoviraston velvollisuutena on tällöin turvapaikkapuhuttelun yhteydessä selvittää muun ohella kyseiseen seikkaan liittyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytykset siten kuin ulkomaalaislaissa on tarkemmin säädetty.

Valittaja osaa sanoa somalin kielellä tervehdykset ja joitakin yksinkertaisia lauseita, mutta hän ei saisi keskustelua aikaiseksi somalin kielellä. Valittajan somalin kielen taito on olematon. Turvapaikkapuhuttelussaan hän on oman muistamansa mukaan kertonut, että hän osaa vähän somalin kieltä. Valittaja ei muista mitä tulkki on hänelle kääntänyt arabian kielellä, joka on siis hänen pääkielensä. Valittaja ei ole kuitenkaan antanut ymmärtää, että hän pärjäisi vähäisessäkään määrin somalin kielellä Somaliassa. Turvapaikkakuulustelussa hän ei ole kertonut, että hän osaa somalin kieltä kohtalaisesti. Tulkki on kuitenkin saattanut asian kääntää näin suomeksi ilman, että asiaa on käännetty samanlaista sanaa tarkoittaen arabiaksi. Valittaja muistaa, että poliisin kuulustelussa on käyty keskustelua juuri siitä, että hän osaa vain joitakin fraaseja ja tervehdyksiä. Valittaja on oppinut harvat lauseet vanhemmiltaan, mutta kotona Saudi-Arabiassa puhuttiin arabiaa, sillä vanhemmat uskoivat tämän mahdollistavan pojalleen niin hyvän elämän kuin mahdollista. Valittajan somalin kielen kielitaitoa ei ole selvitetty riittävästi Maahanmuuttoviraston toimesta eikä valittaja ole ymmärtänyt tätä ennen hallinto-oikeuden päätöstä.

Valittaja on vasta saatuaan yhteyden Iso-Britanniassa asuvaan serkkuunsa saanut tietää, että hänen vanhempiensa avioliittoa ei hyväksytty suvun keskuudessa, mistä syystä valittaja on Somaliassa vaarassa joutua kunniaväkivallan uhriksi.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 30.11.2018 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 5714 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Ulkomaalaislain 7 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen. Viranomaisen on osoitettava asianosaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Selvityspyynnön tulee olla yksilöity sekä oikeassa suhteessa niihin selvityskeinoihin, jotka asianosaisella on hänen olosuhteensa huomioon ottaen käytettävissään.

Ulkomaalaislain 97 §:n 2 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto suorittaa turvapaikkapuhuttelun, jossa suullisesti selvitetään hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista ja niiden uhkista.

Saman lain 97 a §:n 2 momentin mukaan turvapaikkapuhuttelussa on erityisesti tiedusteltava, miten hakija suhtautuu mahdolliseen maasta poistamiseen turvalliseen alkuperämaahan sekä maahantulokieltoon. Hakijalta on selvitettävä erityisesti ne perusteet, joiden vuoksi hän katsoo, ettei kyseinen valtio ole hänelle turvallinen. Lisäksi on selvitettävä, onko hakijalla kansainvälisen suojelun tarpeen ohella muita perusteita oleskeluoikeuden saamiseen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Valittaja on kertonut olevansa Somalian kansalainen. Hän on syntynyt ja asunut lähes koko ikänsä Saudi-Arabiassa ja hänen äidinkielensä on arabia. Maahanmuuttovirasto on tutkinut valittajan kansainvälisen suojelun tarpeen suhteessa hänen kansalaisuusvaltioonsa Somaliaan. Valittaja on esittänyt, että hän ei ole ymmärtänyt, että hänen asiansa arvioidaan suhteessa Somaliaan.

Asiassa on valituksen johdosta ensin otettava kantaa siihen, onko Maahanmuuttovirasto huolehtinut selvittämisvelvollisuudestaan ja onko valittajaa kuultu asianmukaisesti turvapaikkamenettelyn yhteydessä.

Maahanmuuttovirasto on järjestänyt valittajalle kaksi turvapaikkapuhuttelua, joissa on kysytty yhteensä 83 kysymystä. Näistä kuusi ensimmäisessä turvapaikkapuhuttelussa esitettyä kysymystä on liittynyt valittajan kansalaisuusvaltioon Somaliaan. Muut tässä ja toisessa turvapaikkapuhuttelussa esitetyt kysymykset ovat koskeneet erityisesti valittajan olosuhteita ja tapahtumia Saudi-Arabiassa. Valittajalta on tiedusteltu, miten hän suhtautuu mahdolliseen palauttamiseen Saudi-Arabiaan. Valittajalta on kysytty vain yksi kysymys, joka on liittynyt suoraan hänen mahdolliseen kansainvälisen suojelun tarpeeseensa Somaliaan käännyttämisen suhteen (ensimmäinen puhuttelu, kysymys 23). Asiassa ei ole myöskään selvitetty esimerkiksi valittajan kielitaitoon liittyviä seikkoja, vaikka hänen somalin kielen taitoonsa on päätöksessä viitattu.

Maahanmuuttovirastolla on velvollisuus huolehtia asian käsittelystä ja varmistaa, että turvapaikanhakija kykenee toteuttamaan oman selvitysvelvollisuutensa. Turvapaikkapuhuttelun aluksi käydään läpi puhuttelun tarkoitus sekä osapuolten oikeudet ja velvollisuudet, jolloin hakijaa ohjeistetaan muun ohella siitä, että puhuttelussa selvitetään ne syyt, joiden vuoksi hakija ei voi palata kotimaahansa. Tässä asiassa valittajalle on kuitenkin hänen taustansa ja hänelle puhutteluissa esitetyt kysymykset huomioon ottaen voinut perustellusti syntyä käsitys siitä, että hänen kansainvälisen suojelun tarpeensa tutkitaan suhteessa hänen syntymä- ja oleskeluvaltioonsa Saudi-Arabiaan. Maahanmuuttoviraston puhuttelijan olisi tullut huolehtia siitä, että turvapaikkapuhutteluissa selvitetään asian ratkaisun kannalta olennaisia seikkoja ohjeistamalla valittajaa kertomaan hänen kansainvälisen suojelun tarpeensa arvioimisen osalta keskeisistä asioista.

Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että asian selvittäminen Maahanmuuttovirastossa on ollut puutteellista. Valittajalla itsellään ei ole katsottava olleen edellytyksiä osallistua asiansa selvittämiseen, kun hänelle ei ole ollut selvää, että hänen kansainvälisen suojelun tarpeensa tutkitaan suhteessa Somaliaan. Valittajalla ei voida myöskään katsoa olleen todellista mahdollisuutta esittää omaa kantaansa esimerkiksi suhteessa hankitun selvityksen riittävyyteen ja todenmukaisuuteen tai valmisteltavaan toimenpiteeseen, tässä tapauksessa käännyttämiseen Somaliaan. Mainituilla seikoilla on saattanut olla merkitystä sen suhteen, miten valittajan kansainvälisen suojelun tarvetta on arvioitu.

Edellä mainituin perustein korkein hallinto-oikeus kumoaa Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian lopputulokseen nähden suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentti huomioon otettuna tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta Mika Seppälä, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Jenny Rebold.

Asia Valitus valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä velvoittaa Kaavin kunta jatkamaan yhteistoimintaa perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon järjestämisessä Keiteleen, Leppävirran, Pielaveden, Rautavaaran, Tervon ja Vesannon kuntien kanssa

Valittaja Kaavin kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvosto 16.8.2018 nro STM/1390/2018

Asian taustaa

Kaavin kunta on 29.8.2011 valtiovarainministeriölle antamassaan ilmoituksessa todennut, että se täyttää kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä Paras-puitelaki) mukaisen yhteistoimintavelvoitteen Juankosken, Leppävirran, Rautavaaran, Pielaveden, Keiteleen, Tervon ja Vesannon kuntien kanssa perustamansa yhteistoiminta-alueen perusteella.

Kunnat olivat 1.5.2009 voimaan tulleella perustamissopimuksella sopineet perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon järjestämisvastuun siirtämisestä Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle. Kuntayhtymässä palveluista vastaa Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon liikelaitos Kysteri. Juankosken kaupunki on yhdistynyt Kuopion kaupunkiin 1.1.2017 lukien eikä siten enää kuulu Kysteriin.

Kaavin kunnanvaltuusto on 14.11.2017 tehnyt päätöksen, jonka mukaan Kaavi eroaa perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä 1.1.2019 lukien. Samassa yhteydessä kunnanvaltuusto on päättänyt, että Kaavi kilpailuttaa kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut.

Valtioneuvoston ratkaisu

Valtioneuvosto on yleisistunnossaan valituksenalaisella päätöksellään velvoittanut Kaavin kunnan järjestämään perusterveydenhuollon palvelut ja vanhusten laitospalvelut yhteistoiminnassa Keiteleen, Leppävirran, Pielaveden, Rautavaaran, Tervon ja Vesannon kuntien kanssa edelleen siten kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta. Palvelujen järjestämisestä vastaa Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän liikelaitos Kysteri.

Valtioneuvosto on määrännyt, että päätös on pantava heti täytäntöön mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaavin kunta ei täytä väestöpohjaltaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:ssä asetettuja väestöpohjavaatimuksia. Valtioneuvostolla on eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain 1 §:n ja kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 ja 5 a §:n nojalla toimivalta velvoittaa Kaavin kunta pysymään perusterveydenhuollon liikelaitos Kysterin jäsenenä. Perusterveydenhuollon liikelaitos Kysterin yhteistoiminta perustuu liikelaitoksessa mukana olevien kuntien (Kaavin, Keiteleen, Leppävirran, Pielaveden, Rautavaaran, Tervon ja Vesannon) päätökseen, jonka mukaan ne siirtävät perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon järjestämisvastuun Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston 26.10.2009 päätöksellä perustetulle Kysteri-liikelaitokselle.

Yhden kunnan irtautuminen perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä aiheuttaisi järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen järjestämisessä vaikeuksia koko yhteistoiminta-alueella. Itä-Suomen aluehallintoviraston ja usean jäsenkunnan näkemysten mukaan Kaavin eroamisella olisi sekä toiminnallisia että taloudellisia vaikutuksia kuntayhtymään jääville kunnille. Saatujen selvitysten mukaan Kaavin mahdollinen irtautuminen vaarantaisi yhteistoiminta-alueen asukkaiden peruspalveluiden toteutumisen ja rahoituksen. Lisäksi Kaavin mahdollinen irtaantuminen aiheuttaisi vaikeuksia erityisesti Rautavaaran asukkaiden palveluille ja niiden toteuttamisen kannalta. Rautavaaralaisia potilaita on tähän mennessä hoidettu Kaavin vuodeosastolla. Mikäli hoito joudutaan jatkossa ostamaan Kysterin ulkopuolelta, aiheutuu tästä huomattavia kustannuksia Kysterille.

Itä-Suomen aluehallintoviraston lausunnon perusteella on myös epäselvää, pystyttäisiinkö Kaavin kunnan asukkaiden tarvitsemat palvelut turvaamaan kunnan esittämällä tavalla. Kaavin asukasluku on noin 3 000 eli selvästi pienempi kuin puitelain edellyttämä vähintään noin 20 000 asukasta. Kaavin päätöksen toteutuminen vaikeuttaisi myös tulevan sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudistuksen toteuttamista ja toimeenpanoa Pohjois-Savon maakunnan alueella.

Valtioneuvoston päätös esitetään pantavaksi täytäntöön heti, koska Kaavin kunta aikoo irtaantua yhteistoiminta-alueesta jo 1.1.2019 lukien. Edellä esitettyjen perusteiden mukaisesti päätöksen täytäntöönpanoa ei voi lykätä, koska lykkääminen voisi vaarantaa yhteistoiminta-alueen asukkaiden perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon asianmukaisen toteuttamisen ja olisi sen vuoksi yleisen edun vastainen.

Valtioneuvoston soveltamat säännökset

Laki eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta 1 § (1058/2017)

Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 5 ja 5 a §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaavin kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja että päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Kunnanhallitus on myös vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaavin kunta on jäljempänä selostettavin kunnallisen itsehallinnon puitteissa tehdyin ratkaisuin valmistautunut tilanteeseen, jossa sitä ei ole velvoitettu jatkamaan valtioneuvoston päätöksessä mainittua yhteistoimintaa. Yhteistoiminta johtaisi myös kunnan talouden sietämättömiin vaikeuksiin. Kaavin kunnanvaltuuston päätös erota perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä on tehty 14.11.2017. Valtioneuvoston valituksenalainen päätös perustuu eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain 1 ja 2 §:n muuttamisesta annettuun lakiin (1058/2017). Mainittu laki annettiin 28.12.2017 ja se tuli voimaan 1.1.2018. Se ei siis ole ollut voimassa Kaavin kunnan tehdessä eroamisratkaisunsa. Valtioneuvoston päätös on lainvastainen.

Lisäksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (Paras-puitelaki) 5 a §, johon valtioneuvoston toimivalta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan perustuu, antaa valtioneuvostolle harkintavaltaa päättää tai olla päättämättä kunnan liittämisestä yhteistoiminta-alueeseen.

Paras-puitelain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettu perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon alueen asukasmäärän minimi 20 000 ei ole ehdoton. Väestöpohjalle säädetyistä vaatimuksista voidaan poiketa, jos muun muassa toiminnallisen kokonaisuuden muodostaminen ei pitkien etäisyyksien vuoksi ole mahdollista tai jos kunnalle myönnetään oikeus poiketa väestöpohjavaatimuksesta sen vuoksi, että toiminnallisen kokonaisuuden muodostavan yhteistoiminta-alueen perustamiseksi on alueelliset olosuhteet huomioon ottaen tehty kunnissa riittävät päätökset.

Valtioneuvosto on ylittänyt harkintavaltansa rajan ja valtioneuvoston päätös on perustuslain 121 §:n 1 momentin sekä puitelain 5 ja 5 a §:n vastainen.

Vastoin Rautavaaran kunnan esittämää Kaavin erolla Kysteristä ei ole tekemistä rautavaaralaisten terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen kanssa. Terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen kuuluu kunkin kunnan omiin perustehtäviin.

Joidenkin rautavaaralaisten potilaiden osastohoito on siirtynyt Kaaville Juankosken kaupungin Kuopioon liittämisen myötä. Juankoski sijaitsee Rautavaaran ja Kaavin välissä. Syrjäistä sijaintiaan korostanut Rautavaaran kunta on omien toimiensa seurauksena lakkauttanut vuodeosastonsa ja muuttanut sen palveluasumisen yksiköksi. Ratkaisu oli epäilemättä virhe, ja kuntien pitkä etäisyys toisistaan johtaa muun muassa siihen, että Kaavin kunnan maksutaakka muodostuu kohtuuttomaksi.

Rautavaara ei kärsi haittaa Kaavin erosta, sillä Rautavaara ja Kysteri voivat perustaa Rautavaaralle esimerkiksi samanlaisen hoitosoluratkaisun, jollaisia Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä toteuttaa Pohjois-Karjalassa pieniin kuntiin.

Kaavin kunnan taloussuunnitelma on saatettava tasapainoon kuntalain 110 §:n mukaisesti. Jos Kaavi pakotettaisiin valtioneuvoston päätöksen mukaisella lainvastaisella tavalla yhteistyöhön, kunta ei voisi toteuttaa tuota velvoitetta. Tällä on harkintavallan rajaa asetettaessa merkitystä, koska kunnalla on paitsi perustuslain turvaama itsehallinto, myös velvollisuus noudattaa kuntien päätöksentekoa ohjaavaa kuntalakia.

Kaavin kunnan yksityistämisratkaisussa ydinsisältönä on kustannustehokkaan toiminnan hakeminen ja sitä kautta syntyvät merkittävät säästöt. Kaavin kunnan alijäämä on kasvamassa merkittävästi. Merkittävin selittävä tekijä on terveydenhuollon kustannukset, erityisesti erikoissairaanhoidon kustannusten kasvu verrattuna palvelunsa ulkoistaneisiin kuntiin. Esimerkiksi palvelunsa yksityistäneen Rantasalmen erikoissairaanhoidon kustannukset ovat kahdessa vuodessa vähentyneet 30 prosenttia.

Kysterin taholta säästökeinoja ei ole esitetty. Kaavin ja Rautavaaran perusterveydenhuollossa lääkäriresurssi on kaksinkertainen verrattuna perusterveydenhuoltonsa yksityistäneisiin kuntiin. Taloudellinen rasitus Kysterissä olisi Kaaville paitsi sietämätön myös tarpeeton.

Vuosien 2017 ja 2018 tilanteessa Kaavin kunnalla oli voimassa olevan lainsäädännön mukainen mahdollisuus toimia kuten kunta itsehallinnollisena yksikkönä toimii. Kysteristä irrottautumisen tarkoituksena oli sote-palveluiden yksityistäminen sote-kustannusten alentamiseksi taloudellisessa tilanteessa, joka on sietämätön ja johtaa kuntalain 110 §:n vastaiseen tilanteeseen.

Valtioneuvoston päätös johtaa Kaavin kunnan talouden sellaiseen kiristymiseen, joka ilmiselvästi vaikeuttaa kunnan itsemääräämisoikeutensa puitteissa ilmaisemaa tahtoa pysyä itsenäisenä kuntana. Päätöksen tosiasiallinen sisältö sivuuttaa kuntien yhdistämistä tai kuntajaon muita muutoksia koskevat kuntajakolaissa tarkoitetut toimenpideperusteet. Päätös voidaan tosiasiallisilta vaikutuksiltaan nähdä myös kuntarakennelain vastaisena.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon ja vaatinut, että valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään, sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvostolla on ollut toimivalta päättää kunnan velvoittamisesta pysymään kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä Paras-puitelaki) mukaisessa yhteistoiminnassa eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain (490/2014, jäljempänä Paras-puitelain jatkolaki) perusteella. Paras-puitelain jatkolaki on ollut voimassa 1.7.2014 lähtien ja sen voimassaoloa on jatkettu useaan otteeseen, viimeisimpänä lailla 1058/2017, jonka mukaan laki on voimassa 31 päivään joulukuuta 2019.

Jatkolain tarkoituksena on ollut nimenomaan mahdollistaa kunnan velvoittaminen pysymään jo perustetussa yhteistoiminta-alueessa. Paras-puitelain jatkolain tarkoituksena on ollut, että antamalla valtioneuvostolle toimivalta velvoittaa olemassa olevia yhteistyöalueita jatkamaan vältetään tarpeettomat toiminnan uudelleenjärjestelyt tilanteessa, jossa sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus toteutuessaan tulee uudistamaan tehtävien hoitoa merkittävästi. Päätöksen perusteena on myös Rautavaaran kunnan asukkaiden palvelujen turvaaminen.

Siltä osin kuin harkintavallan käyttämisen katsotaan valituksessa olevan ristiriidassa perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kanssa, todetaan, että perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan kunnat on voitu velvoittaa yhteistoimintaan, vaikka se rajoittaakin jossain määrin kunnallista itsehallintoa. Perustuslakivaliokunta totesi Paras-puitelain säätämisen yhteydessä (PeVL 37/2006 vp), että kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on pidetty mahdollisena säätää tavallisella lailla pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä, vaikka valiokunta onkin katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan kuntayhtymään lähtökohtaisesti rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa. Lisäksi perustuslakivaliokunta totesi Paras-puitelain jatkolain säätämisen yhteydessä (PeVL 9/2015 vp), että voimassaolon pidentämisen tarkoituksena on turvata sosiaali- ja terveyspalvelujen häiriötön jatkuminen eräänlaisen siirtymäkauden aikana. Lakiehdotus ei ollut valiokunnan näkemyksen mukaan ongelmallinen perustuslain 121 §:n näkökulmasta.

Kaavin kunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistamiselle esittämät perusteet tarkoittavat, että kunta pyrkii toiminnallaan heikentämään tulevan maakunnan kykyä päättää palveluiden järjestämisestä alueellaan. Kaavin kunta joutuisi mahdollisessa ulkoistamistilanteessa joka tapauksessa sisällyttämään ulkoistussopimukseen kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa annetussa laissa (548/2016) säädetyn irtisanomisehdon.

Eduskunnan käsiteltävänä olevan maakunta- ja sote-uudistuksen aikataulun perusteella kyseessä olisi Kaavin kunnan osalta kaksi siirtymäkautta. Tapauksessa, jossa kyse on väliaikaisesta järjestelystä, siitä syntyviä muutoskustannuksia tai asiakkaille ja potilaille aiheutuvia vaikutuksia palvelujen järjestämisen muuttuessa lyhyessä ajassa kahteen kertaan ei voida pitää perusteltuna. Kaavin kunnan esittämiin muiden kuntien ulkoistuksiin liittyviin säästölukuihin vetoamista oman ulkoistamisen perusteena ei voida pitää perusteltuna, sillä jokainen ulkoistus on oma tapauksensa.

Kunnan taloudelliset huolet eivät johdu pelkästään yhteistoiminnasta aiheutuvista kustannuksista, eikä ministeriön tiedossa ole myöskään, että kunta olisi jo kilpailuttanut hankinnan ja olisi siten tietoinen tulevista kustannuksista. Lisäksi kyse on maakunta- ja sote-uudistuksen vuoksi ajallisesti kahdesta vuodesta, eikä kunta ole vielä osoittanut sitä säästöä, joka sille nimenomaisesti ulkoistamisesta syntyisi.

Koska korkeimman hallinto-oikeuden Rääkkylän kuntaa koskevan ratkaisun KHO 2016:187 mukaan kuntalain mukaisessa arviointimenettelyssä ja sitä mahdollisesti seuraavassa kuntajakoselvityksessä on otettava huomioon tulevien uudistuksien taloudelliset vaikutukset, kahden vuoden jatko ei vaarantaisi kunnan itsenäisyyttä, jos kunnalle olisi uudistuksen jälkeen mahdollista turvata perusoikeuksien toteutuminen.

Keiteleen kunnanhallitus on selityksenään todennut, ettei sillä ole lisättävää 28.5.2018 antamaansa lausuntoon, jossa kunnanhallitus on ilmoittanut yhtyvänsä Itä-Suomen aluehallintoviraston lausuntoon Keiteleen kuntaan kohdistuvien vaikutusten osalta.

Leppävirran kunnanhallitus on antanut selityksen ja ilmoittanut yhtyvänsä Kaavin kunnan näkemykseen siitä, että valtioneuvoston päätös tulee kumota lainvastaisena. Valtioneuvostolla ei ole lainsäädäntöön perustuvaa oikeutta rajata Kaavin kunnalle peruslain 121 §:llä turvattua itsehallintoa rajoittamalla kunnan päätösvaltaan kuuluvaa oikeutta erota Kysteri-liikelaitoksesta.

Kaavin kuntaa ei kohdella yhdenvertaisesti kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain soveltamisessa. Esimerkiksi Pohjois-Savossa on kuntia, jotka eivät ole koskaan täyttäneet jo helmikuussa 2007 voimaan tulleen lain velvoitteita. Näille kunnille ei ole asetettu sanktioita, eikä niitä ole pakotettu liittymään lain edellytykset täyttävään yhteistoiminta-alueeseen.

On perusteetonta ja kuntien yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta kestämätöntä, että lainsäädännön velvoitteita tulkitaan eri aikakausina puhtaasti poliittisten tarkoitusperien pohjalta ja kuhunkin poliittiseen tilanteeseen sopivimmalla tavalla.

Sillä, ettei kaikkia Suomen kuntia ole velvoitettu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain voimassa ollessa noudattamaan kyseistä lakia, on valtion puolelta vahvistettu asiassa noudatettava ja kaikkia kuntia yhdenvertaisesti koskeva käytäntö lain sitovuuden osalta.

Muutoin kunnalla ei ole lisättävää asiassa 28.5.2018 antamaansa lausuntoon.

Rautavaaran kunnanhallitus on antanut selityksen ja todennut, että kunta on asian aikaisemmassa käsittelyvaiheessa antanut sosiaali- ja terveysministeriölle lausunnon Kaavin kunnan eroamisesta Kysteri-liikelaitoksen yhteistoiminta-alueesta. Rautavaaran kunnalla ei tuolloin lausuntoa antaessaan ollut tietoa tai käsitystä siitä, että vaikka kunnan tulee kuulua johonkin perusterveydenhuollon yhteistoiminta-alueeseen, asianomainen laki ei rajoita kunnan oikeutta vaihtaa yhteistoiminta-aluetta.

Kysteri-liikelaitoksen kunnat ovat pitkien etäisyyksien päässä toisistaan. Siten liikelaitos ei välttämättä kykene saavuttamaan sellaista toiminnallista ja taloudellista hyötyä kuin yhtenäinen sotealue, esimerkiksi Ylä-Savon SOTE -kuntayhtymä, johon Rautavaaran kunta maantieteellisesti rajoittuu. Edelleen Ylä-Savon SOTE kykenee tuottamaan myös erikoislääkäripalveluita, mitä Kysteri ei tuota Kaavin vuodeosastolla. Koska valtakunnallinen ratkaisu maakuntien järjestämästä sotesta on nyt ainakin viivästynyt, myös Rautavaaran kunta tarkastelee ja kartoittaa eri vaihtoehtoja ja mahdollisuuksia perusterveydenhuollon järjestämiseksi. Edellä mainittuihin seikkoihin viitaten Rautavaaran kunta ei vastusta eikä rajoita Kaavin kunnan eroamista Kysteri liikelaitoksesta.

Pielaveden kunnanhallitus, Tervon kunnanhallitus ja Vesannon kunnanhallitus eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja liikelaitos Kysteri ovat antaneet selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Kysteri tuottaa perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon palvelut Kaavin lisäksi Keiteleen, Leppävirran, Pielaveden, Rautavaaran, Tervon ja Vesannon kunnissa. Kysterin asukaspohja on yhteensä noin 25 000 ja Kaavin noin 3 100 henkilöä. Kysterin asukaspohja täyttää 31.12.2012 saakka voimassa olleen kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa (Paras-puitelaki, 169/2007) säädetyn 20 000 asukkaan väestöpohjan. Kaavin väestöpohja ei tätä yksinään täytä. Paras-puitelakia on jatkettu eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetulla lailla (490/2014) olemaan voimassa 31.12.2019 saakka.

Lailla kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa (rajoituslaki, 548/2016), joka on voimassa 31.12.2020 saakka, on rajoitettu kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistamista yksityiselle taholle.

Kaavin kunnan päätös 14.11.2017 erota liikelaitos Kysteristä on siten ollut tuolloin voimassa olleen Paras-puitelain jatkolain vastainen. Lisäksi Kaavin kunnan valituksessa esiin tuotua sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistamista yksityisen tahon hoidettavaksi on tuolloin ja on edelleen 31.12.2020 saakka rajoitettu.

Paras-puitelain jatkolailla on nimenomaan haluttu taata se, että kunnat voidaan velvoittaa jatkamaan jo perustetuissa yhteistoiminta-alueissa, kuten liikelaitos Kysterissä. Rajoituslailla on puolestaan haluttu rajoittaa sosiaali- ja terveyspalvelujen (sote-palvelut) kokonaisuudistuksen (sote-uudistus) aikana kuntien sote-palvelujen ulkoistamista siirtymäaikana yksityiselle tai muulle taholle. Kaavin kunta voidaan siten velvoittaa jatkamaan liikelaitos Kysterissä. Rajoituslain mukaan Kaavin esiintuoma sote-palvelujen ulkoistus voidaan myös estää. Sote-palvelujen järjestämisvastuullisella on rajoituslain mukaan oikeus irtisanoa ulkoistamissopimus vielä vuosien 2021 ja 2022 aikana päättymään 12 kuukauden irtisanomisajalla. Kaavin kunnan irtaantumispäätös Kysteristä on siten huonosti harkittu ja ajoitettu. Irtaantuminen ja varsinkin sote-palvelujen ulkoistus yksityiselle ei siten välttämättä tule toteutumaan, vaikka valtioneuvoston päätös kumottaisiin.

Se, että perustuslaissa on taattu kunnallinen itsehallinto, ei perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan estä sitä, että kunta voidaan velvoittaa toimimaan yhdessä tietyissä asioissa, kuten perusterveyden- ja vanhustenhuollossa. Näin on siitä huolimatta, että tämä jossain määrin rajoittaa kunnallista itsehallintoa. Perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan (PeVL 37/2006 vp) Paras-puitelain säätämisen yhteydessä, että kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan. Paras-puitelain jatkolaki, joka on ollut voimassa Kaavin kunnan tehdessä päätöksensä, on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan myös ollut sopusoinnussa perustuslain 121 §:n kanssa.

Kaavin esittämät muiden kuntien ulkoistusten tuomat säästöt eivät välttämättä toteudu sote-palvelujen kokonaisuudistuksen siirtymäaikana. Jokainen tapaus on oma kokonaisuutensa, eikä ulkoistusta voida perustella muiden kuntien säästöillä. On todennäköistä, että Paras-puitelakia ja rajoituslakia tullaan jatkamaan siihen saakka, että sote-palvelujen kokonaisuudistus on voimassa.

Rautavaaran kunta lakkautti Kysterin perustamisvaiheessa vuodeosastonsa, ja se muutettiin tehostetun palveluasumisen yksiköksi. Rautavaara on pystynyt turvaamaan sairaalahoidon jälkeisen jatkohoidon tehostetussa palveluasumisessa. Vuodeosaston Rautavaara lakkautti nimenomaan sen vuoksi, että se on liittynyt Kysteriin.

Myös Kaavin osalta jatkohoitopaikkoja on järjestynyt riittävästi eikä vuonna 2018 Koillis-Savon palveluyksikössä ollut tarvetta pitkäaikaiselle osastohoidolle. Erikoissairaanhoitoon ei myöskään ole muodostunut siirtoviivemaksuja, koska Kaavin vuodeosastolle on pystytty ottamaan viipeettä potilaita jatkohoitoon. Kaavin terveysaseman 25 paikkainen osasto on luonteeltaan akuuttiosasto, jossa on toteutettu sekä kaavilaisten että kaikkien osastohoitoa tarvitsevien rautavaaralaisten akuuttihoito. Kaavin omassa selvityksessään esittämä hoitosoluratkaisu ei toiminnallisesti pystyisi vastaamaan akuuttihoidon tarpeeseen. Kaavin ero Kysteristä aiheuttaisi vaikeuksia Rautavaaran kunnan asukkaiden osastohoitoon.

Kysteri tuottaa perusterveydenhuollon palveluita. Kysterin tavoitteena on nollatulos. Mahdollisesti liikaa laskutetut jäsenmaksuosuudet palautetaan jäsenkunnille tai jos kustannukset ylittävät ennakoidun, suoritetaan lisäkanto. Vuonna 2017 Kysteri palautti Kaaville 18 419,93 euroa. Vuonna 2018 Kaavi sai palautusta 63 114,64 euroa. Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin omistama Kuopion yliopistollinen sairaala (KYS) tuottaa alueella erikoissairaanhoidon palvelut. Kuntakortista tarkastettuna vuonna 2017 Kaavi on saanut erikoissairaanhoidon puolelta palautusta 460 336 euroa ja vuonna 2018 339 039 euroa.

Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon menot laskivat vuosien 2017 ja 2018 vertailussa. Kysterin menot laskivat 78 390,71 euroa ja erikoissairaanhoidon menot 493 367 euroa Kaavin kunnan osalta. Pienissä kunnissa yksittäistenkin potilaiden kalliit, pitkät hoitojaksot tai niiden puuttuminen heijastuvat kustannuksiin.

Kaavin kunnan ja Kysterin välillä käytiin neuvottelut 18.10.2017. Syksyllä 2017 Kysterin Koillis-Savon palveluyksikössä oli neljä vuosia tai vuosikymmeniä palveluyksikössä työskennellyttä vakituista lääkäriä ja yksi EVO-jaksoa tekevä sijainen. Kolme vakituisista oli yleislääketieteen erikoislääkäreitä. Kuten edellä on mainittu, Kysteri tuottaa perusterveydenhuollon palveluita. Tärkein mahdollisuus vaikuttaa erikoissairaanhoidon kustannuksiin on turvata pitkäaikaiset, pysyvät hoitosuhteet potilaille ja välttää turhat, päällekkäiset tutkimukset ja lähetteet. Syksyllä 2017 tämä toteutui Koillis-Savon palveluyksikössä. Suun terveydenhuollon tuottavuutta toivottiin kasvatettavaksi, mutta Kaaville ei yrityksistä huolimatta saatu toista hammaslääkäriä eikä tuottavuutta yhden hammaslääkäri-hoitajaparin voimin pystytty lisäämään – hoitotakuu saatiin kuitenkin turvattua. Kaavin ajatus lasten, nuorten ja aikuispsykiatrian yhdistämisestä ei ole Kysterin päätösvallan alaista. Erikoisalojen toimintojen suunnitteleminen on erikoissairaanhoidon alaista toimintaa.

Kysterin Koillis-Savon palveluyksikön viidessä lääkärinvakanssissa oli parhaimmillaan kolme yleislääketieteen erikoislääkäriä, jotka olivat työskennelleet palveluyksikössä 15–35 vuotta. Neljäs, erikoistumisen loppuvaiheessa ollut vakituinen lääkäri oli työskennellyt Kaavilla seitsemän vuotta. Kaikki lääkärit siirtyivät työskentelemään muualle Kaavin ulkoistuspäätöksen myötä.

Viidestä vakanssista 1,5 lääkärin työpanos oli suunnattu Rautavaaralle (vuoden 2017 sairastavuusindeksi 161,4) ja 3,5 lääkärin Kaaville (vuoden 2017 sairastavuusindeksi 157). Rautavaaralla työnkuva jakautuu akuuttivastaanottoon ja kiireettömään vastaanottoon, sektorityönä kotihoito ja tehostettu palveluasuminen, mielenterveysneuvola, ehkäisyneuvola, äitiys- ja lastenneuvola sekä kouluterveydenhuolto. Kaavilla edellä mainittujen sektoreiden lisäksi yhden lääkärin työpanos ohjautui vuodeosastolle. Tällä lääkäriresurssilla sektorityöt pystyttiin akuuttivastaanoton ja kiireettömän vastaanoton lisäksi turvaamaan ja hoitotakuussa pysyttiin.

Vuonna 2018 jouduttiin turvautumaan ostopalveluihin, mutta kun varmistui, että Kaavi ei voi erota Kysteristä, Kaaville saatiin virkalääkäri 21.8.2018 ja toinen virkalääkäri 1.1.2019 alkaen sekä Rautavaaralle 0,5 virkalääkäriä. Tavoitteena on pikkuhiljaa päästä eroon ostolääkäreistä.

Kysterissä on seurattu asiakastyytyväisyyttä marraskuusta 2017 lähtien. Vuoden 2018 palautteista asteikolla 1–10 arvosanojen keskiarvo oli 8,63. Ajalla 1.1.2019–19.3.2019 arvosanojen keskiarvo oli 8,78. Kysterissä on käytössä julkisilla nettisivuilla reaaliaikaisesti päivittyvät NPSkuvaajat ja 19.3.2019 tarkastettuna Kaavin NPS arvo oli 84 ja Rautavaaran 80.

Valittaja ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 26.4.2019 taltionumero 1757 hylännyt Kaavin kunnan täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan hakemuksen.

Merkitään, että Itä-Suomen hallinto-oikeus on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut 3.4.2019 antamansa päätöksen nro 19/0076/4 valitusasiassa, joka on koskenut Kaavin kunnanvaltuuston päätöstä 14.11.2017 (§ 87) erota perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä vuoden 2019 alusta lukien.

Kaavin kunnalle on lähetetty tiedoksi, että mainittu Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös on toimitettu korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

2. Kaavin kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1.Pääasia

1.1 Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja niiden esitöitä

Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.

Kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä Paras-puitelaki) 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle.

Pykälän 2 momentin mukaan lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö.

Paras-puitelain 5 §:ssä (384/2011) säädetään kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamisesta. Sen 1 momentin mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan 3–5 momentissa tarkoitetun yhteistoiminta-alueen. Kunnat voivat sopia, että yhteistoiminta-alueen tehtävät annetaan kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentin mukaisesti alueen yhden kunnan hoidettaviksi, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan kuntalain 77 §:ssä tarkoitettu alueen kuntien yhteinen toimielin, tai että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa kuntayhtymä.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja sosiaalihuollosta, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Yhteistoiminta-alueelle voidaan antaa myös muita tehtäviä.

Pykälän 6 momentin 4 kohdan mukaan kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamiselle 3 ja 5 momentissa väestöpohjalle säädetyistä vaatimuksista voidaan poiketa, jos valtioneuvosto myöntää kunnille oikeuden poiketa 3 momentissa säädetystä väestöpohjavaatimuksesta, koska toiminnallisen kokonaisuuden muodostavan kunnan tai yhteistoiminta-alueen perustamiseksi on alueelliset olosuhteet huomioon ottaen tehty kunnissa riittävät päätökset.

Pykälän 7 momentin mukaan kunnan tai yhteistoiminta-alueen väestöpohjan tulee olla 3 momentin mukainen viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2013.

Paras-puitelain 5 a §:ssä (384/2011) säädetään valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan. Sen 1 momentin mukaan, jos kunta ei täytä 5 §:n 3 momentissa säädettyjä väestöpohjavaatimuksia joko itse tai kuulumalla yhteistoiminta-alueeseen, valtioneuvosto voi päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kanssa kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen. Jos perustetulle yhteistoiminta-alueelle ei ole annettu 5 §:n 3 momentissa säädettyjä tehtäviä, valtioneuvosto voi kuntien puolesta päättää, että mainitut tehtävät siirtyvät yhteistoiminta-alueelle.

Paras-puitelain 5 b §:ssä (384/2011) säädetään menettelystä velvoitettaessa kunnat yhteistoimintaan. Sen 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi käynnistää 5 a §:ssä säädetyn menettelyn, jos kunta ei elokuun 2011 loppuun mennessä ole tehnyt sitovaa päätöstä 5 §:n 3 momentissa palveluiden järjestämiselle säädettyjen velvoitteiden täyttämisestä. Valtioneuvoston tulee tehdä 5 a §:ssä tarkoitettu päätös kesäkuun 2012 loppuun mennessä. Päätös tehdään valtiovarainministeriön esittelystä, ja se valmistellaan yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa.

Pykälän 4 momentin mukaan kuntien tai yhteistoiminta-alueiden tulee toimittaa valtiovarainministeriölle 5 §:ssä palveluiden järjestämiselle säädettyjen velvoitteiden täyttymisen arvioinnin edellyttämät tiedot siten kuin valtiovarainministeriön asetuksella tarkemmin säädetään.

Paras-puitelain 15 §:n (384/2011) 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 23 päivänä helmikuuta 2007 ja on voimassa vuoden 2012 loppuun.

Pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, 5 §:ää sovelletaan ja valtioneuvoston 5 a §:n nojalla määräämät yhteistoimintavelvoitteet ovat voimassa vuoden 2014 loppuun. Lisäksi valtioneuvosto voi vuoden 2014 loppuun mennessä päättää muuttaa määräämäänsä yhteistoimintavelvoitetta sekä velvoittaa kunta yhteistoimintaan siten kuin 5, 5 a ja 5 b §:ssä säädetään. Valtioneuvosto voi kuitenkin velvoittaa kunnan yhteistoimintaan vain, jos kunta on päättänyt 5 §:n 3 momentissa tarkoitettujen tehtävien hoitamisesta toisin kuin mitä se on ilmoittanut valtioneuvostolle 5 b §:n 4 momentin perusteella eikä kunnan päätös täytä, mitä säädetään 5 §:ssä tehtävien hoitamisesta.

Heinäkuun alusta 2014 voimaan tulleen eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain (490/2014, Paras-puitelain jatkolaki) 1 §:n 1 momentin mukaan lailla jatketaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 5, 5 a ja 5 b §:n soveltamista sekä valtioneuvoston mainitun lain 5 a §:n tai 15 §:n 2 momentin nojalla määräämien perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteistoimintavelvoitteiden voimassaoloa vuoden 2016 loppuun. Pykälän 2 momentin mukaan lisäksi mainitulla lailla jatketaan valtioneuvostolle 1 momentissa mainitun lain 15 §:n 2 momentissa säädettyä toimivaltaa vuoden 2016 loppuun.

Joulukuun 14 päivänä 2015 voimaan tulleen lailla 1436/2015 Paras-puitelain jatkolain voimassaoloa on jatkettu vuoden 2018 loppuun ja tammikuun alusta 2018 voimaan tulleella lailla 1058/2017 Paras-puitelain jatkolain voimassaoloa on edelleen jatkettu vuoden 2019 loppuun.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä muun muassa laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (HE 155/2006 vp) antamassaan lausunnossa (PeVL 37/2006 vp) arvioinut puitelakiehdotukseen sisältyneitä kuntien yhteistoimintavelvoitteita perustuslain 121 §:n kannalta. Valiokunta on muun ohella todennut, että perustuslain 121 §:n 1 momentin säännös kunnan asukkaiden itsehallinnosta pohjautuu perustuslakivaliokunnan jo hallitusmuodon voimassa ollessa vakiintuneeseen käytäntöön, jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp, s 175/II). Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (PeVL 31/1996 vp, s. 1/I, PeVL 65/2002 vp, s. 2–3, PeVL 22/2006 vp, s. 2/II).

Lausunnossa on edelleen todettu, että kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on pidetty mahdollisena säätää tavallisella lailla pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä, vaikka valiokunta onkin katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan kuntayhtymään lähtökohtaisesti rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa (PeVL 31/1996 vp). Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa (PeVL 32/2001 vp, s. 2/II, PeVL 65/2002 vp, s. 2–3, PeVL 22/2006 vp, s. 2/II ja s. 3–4). Merkitystä on annettu myös sille, onko järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimintaan velvollisten kuntien yleistä toimialaa (PeVL 11/1984 vp, s. 2/II, PeVL 65/2002 vp, s. 3/II).

Perustuslakivaliokunta on todennut, että yhteistoiminta-aluetta koskevan sääntelyn tarkoitus on velvoittaa asukasluvultaan väestömäärävaatimuksia pienemmät kunnat kuulumaan ehdotuksessa tarkoitettuja tehtäviä varten järjestettäviin yhteistoiminta-alueisiin, jollei väestöpohjavaatimuksia ole mahdollista saavuttaa kuntaliitoksia tekemällä.

Perustuslakivaliokunta totesi, että yhteistoiminta-alueen hoidettavaksi annettavat tehtävät oli määritelty lakiehdotuksessa ja kysymys oli rajatuista tehtäväkokonaisuuksista. Valiokunta ei pitänyt ehdotettua sääntelyä ongelmallisena kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan näkökulmasta yhteistoiminta-alueelle siirrettäväksi tarkoitettujen tehtävien osalta.

Hallintovaliokunta on hallituksen esityksestä muun muassa laiksi Paras-puitelain muuttamisesta (HE 268/2010 vp) antamassaan mietinnössä (HaVM 37/2010 vp) käsitellyt muun ohella ehdotuksia, jotka liittyivät valtioneuvoston toimivaltaan myöntää poikkeuksia noin 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimuksesta. Tuossa yhteydessä valiokunta on puitelain 5 §:ään liittyen korostanut, että väestömäärän osalta on kysymys suuruusluokaltaan noin 20 000 asukkaan väestöpohjasta. Tällä sääntelyllä on tarkoitus mahdollistaa tapauskohtaisesti asianmukainen harkinta ja joustomahdollisuus. On kuntia ja yhteistoiminta-alueita, joilla ei kerta kaikkiaan kyetä luontevasti muodostamaan riittävää väestöpohjaa. Sitten on kuntia ja alueita, joiden ponnistelujen ja päätösten myötä voidaan katsoa asukaskriteerin täyttyvän ilman, että on kysymys poikkeamisperusteesta. Kunnissa tehdään jatkuvasti päätöksiä PARAS-lain tavoitteen toteuttamiseksi. Viimeisimpänä uutena kuntien valtuustojen päätöksenä on valiokunnalle esitelty Satakunnassa muodostettava uusi noin 18 200 asukkaan yhteistoiminta-alue.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä laiksi eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain 1 ja 2 §:n muuttamisesta (HE 111/2015 vp) antamassaan lausunnossa (PeVL 9/2015 vp) todennut muun ohella, että ehdotetussa sääntelyssä ei ole kysymys uusista yhteistoimintavelvoitteista eikä niiden laajentamisesta, vaan yksinomaan voimassa olevien velvoitteiden voimassaoloajan pidentämisestä. Pidentämisen tarkoituksena on turvata sosiaali- ja terveyspalvelujen häiriötön jatkuminen eräänlaisen siirtymäkauden aikana. Lakiehdotus ei ole ongelmallinen perustuslain 121 §:n näkökulmasta.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

1.2 Asiakirjoista saatu selvitys

Juankosken, Kaavin, Keiteleen, Leppävirran, Pielaveden, Rautavaaran, Tervon ja Vesannon kunnat ovat 1.5.2009 voimaan tulleella perustamissopimuksella sopineet perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon järjestämisvastuun siirtämisestä Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle. Kuntayhtymässä palveluista vastaa Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon liikelaitos Kysteri. Juankosken kaupunki on yhdistynyt Kuopion kaupunkiin 1.1.2017 lukien eikä siten enää kuulu Kysteriin.

Kaavin kunnanvaltuusto on 14.11.2017 tehnyt päätöksen, jonka mukaan Kaavi eroaa perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä 1.1.2019 lukien. Samassa yhteydessä kunnanvaltuusto on päättänyt, että Kaavi kilpailuttaa kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut.

Valtioneuvoston valituksenalaiseen päätökseen liittyvän sosiaali- ja terveysministeriön perustelumuistion mukaan Kysteriin kuuluvien kuntien asukasluku oli 31.12.2017 yhteensä 25 140. Kaavin asukasluku oli samana ajankohtana 3 048.

Valtiovarainministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö olivat Kaavin kunnan 14.11.2017 tekemän Kysteristä eroamispäätöksen johdosta neuvotelleet Kaavin, Keiteleen, Leppävirran, Pielaveden, Rautavaaran, Tervon ja Vesannon kuntien sekä Kysterin edustajien kanssa helmikuussa 2018 yhteistoiminta-alueen tilanteesta. Tilaisuudessa sovittiin, että Kysterin ja Kaavin tuli neuvotella siitä, onko Kysterin toimintaa mahdollista jatkaa nykyisellä kuntapohjalla ja millä ehdoin se voisi toteutua. Osapuolet eivät päässeet yhteiseen lopputulokseen Kaavin mahdolliseen eroon liittyen.

Koska Pohjois-Savon sairaanhoitopiirillä ja Kaavin kunnalla on ollut eri kannat koskien Kaavin mahdollista eroa Kysteristä, sosiaali- ja terveysministeriö on 20.3.2018 päivätyllä kirjeellä pyytänyt Itä-Suomen aluehallintovirastolta lausuntoa Kaavin kunnan mahdollisuuksista järjestää sosiaali- ja terveyspalvelut itse, mikäli Kaavin ero Kysteristä tulee voimaan 1.1.2019 lukien, ja mikä vaikutus erolla olisi Kysterin muiden kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin. Lisäksi aluehallintovirastoa pyydettiin lausunnossaan huomioimaan eron vaikutukset Kaavin sekä muiden Kysterin jäsenkuntien kustannuksiin.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on 29.3.2018 antamassaan lausunnossa katsonut, että Kaavin mahdollinen ero herättää huolen kuntalaisten peruspalvelujen turvaamisen kannalta. Lausunnon mukaan on epäselvää, pystytäänkö kuntalaisten tarvitsemat palvelut tosiasiassa turvaamaan ulkoistamalla koko palvelutuotanto. Lisäksi aluehallintovirasto on katsonut, että Kaavin irtautuminen saattaa vaikuttaa Kysterin liikelaitoksen toimintaan kokonaisuudessaan, sillä irtautumisen jälkeen liikelaitoksen yhteisille kustannuksille ei olisi riittävästi maksajia. Kaavin erolla saattaisi olla erityisen haitallisia vaikutuksia Rautavaaran kunnan palvelutilanteeseen. Rautavaara on Kaavin lähinaapurikuntana erityisen riippuvainen yhteistyöstä Kaavin kanssa. Lisäksi lausunnossa on kyseenalaistettu mahdollisella erolla saatavat hyödyt Kaavin kunnan taloudelle.

Ottaen huomioon osapuolten välisten neuvottelujen lopputulos ja Itä-Suomen aluehallintoviraston lausunto sosiaali- ja terveysministeriö pyysi 4.5.2018 asianomaisten kuntien ja Kysterin kantaa Kaavin velvoittamisesta jatkamaan Kysterissä yhteistoimintavelvoitteiden jatkolain perusteella.

Kaavin kunta on vastauksessaan lausunut, että Kaavin päätöksen perusteena on kunnan taloudellinen tilanne. Kaavi ja Rautavaara ovat eri asiointisuunnat omaavat kunnat, joilla ei ole yhteistä maarajaa. Välimatkan vuoksi Kaavin erolla ei ole vaikutuksia lääkäreiden rekrytointiin Rautavaaran kuntaan. Kaavin ero ei tuo merkittävää rasitusta Kysterin muille jäsenkunnille, koska muut kunnat ovat muodostaneet omia erillisiä kokonaisuuksiaan tähänkin saakka. Lisäksi on vedottu kunnan itsemääräämisoikeuteen perusterveydenhuollon järjestämisen osalta. Kaavilla on oltava yhdenvertaiset oikeudet suhteessa muihin kuntiin, jotka ovat tehneet sote-palveluiden ulkoistuksen. Valtiovallan kanta asiaan kunnan erittäin haasteellisessa tilanteessa ei saa olla se, että huolimatta kunnan itsemääräämisoikeudesta kuntaa pyritään estämään tekemästä talouden oikaisua ja kunnan olemassaolo vaarannetaan kyseenalaisen säädöspohjan perusteella.

Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon liikelaitos Kysterin lausunnossa sekä osassa sen muiden jäsenkuntien antamissa lausunnoissa katsottiin, että Kaavin kunnan eroaminen Kysteristä aiheuttaisi yhteistoiminta-alueelle merkittäviä toiminnallisia ja taloudellisia haittoja.

Kaavin kunnanjohtaja on sosiaali- ja terveysministeriölle toimittamassaan täydentävässä lausunnossa todennut, että rautavaaralaisten osastohoito on siirtynyt Kaaville, koska Juankoski liitettiin Kuopioon ja Rautavaara on lakkauttanut oman vuodeosastonsa. Rautavaaran kunnan ei tulisi siirtää omia virheitään muiden kuntien maksettavaksi. Aluehallintoviraston lausuntoon liittyen on todettu, että korkea sairastuvuusindeksi on yksi syy sille, miksi Kaavissa pyritään turvaamaan peruspalvelut ulkoistamalla. Lisäksi on katsottu, että Kaavin on saatava taloutensa kuntoon kuntalain 110 §:n mukaisesti. Yksityistämisratkaisun taustalla on kunnan kustannustehokkaan toiminnan takaaminen.

Lausunnon mukaan Kaavi on ensisijaisesti harkitsemassa perusterveydenhuollon mukaan lukien suun hoito ulkoistamista säilyttäen sosiaalitoimen omana toimintana. Valtuuston tahto on säilyttää Kaavin kunnan itsenäisyys myös jatkossa perustuen nyt tehdyn ratkaisun arvioituihin pitkäkestoisiin positiivisiin talousvaikutuksiin.

Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin ja perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon liikelaitos Kysterin korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selityksen mukaan Rautavaaran kunta lakkautti Kysterin perustamisvaiheessa vuodeosastonsa, ja se muutettiin tehostetun palveluasumisen yksiköksi. Rautavaara on pystynyt turvaamaan sairaalahoidon jälkeisen jatkohoidon tehostetussa palveluasumisessa. Vuodeosaston Rautavaara lakkautti nimenomaan sen vuoksi, että se on liittynyt Kysteriin. Rautavaaralaiset on tämän jälkeen hoidettu Kaavin vuodeosastolla.

Selityksen mukaan Kysterin tavoitteena on nollatulos. Mahdollisesti liikaa laskutetut jäsenmaksuosuudet palautetaan jäsenkunnille, tai jos kustannukset ylittävät ennakoidun, suoritetaan lisäkanto. Vuonna 2017 Kysteri palautti Kaaville 18 419,93 euroa. Vuonna 2018 Kaavi sai palautusta 63 114,64 euroa. Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin omistama Kuopion yliopistollinen sairaala (KYS) tuottaa alueella erikoissairaanhoidon palvelut. Kuntakortista tarkastettuna vuonna 2017 Kaavi on saanut erikoissairaanhoidon puolelta palautusta 460 336 euroa ja vuonna 2018 339 039 euroa.

Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon menot laskivat vuosien 2017 ja 2018 vertailussa. Kysterin menot laskivat 78 390,71 euroa ja erikoissairaanhoidon menot 493 367 euroa Kaavin kunnan osalta.

1.3 Oikeudellinen arviointi

1.3.1 Valtioneuvoston toimivalta ja väestöpohjavaatimuksen täyttyminen sekä kunnallinen itsehallinto

Kaavin kunta on valituksessaan todennut, että Kysteristä irtautumisen tarkoituksena oli sote-palveluiden yksityistäminen sote-kustannusten alentamiseksi taloudellisessa tilanteessa, joka on sietämätön ja johtaa kuntalain 110 §:n vastaiseen tilanteeseen. Valtioneuvoston valituksenalainen päätös perustuu eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain 1 ja 2 §:n muuttamisesta annettuun lakiin (1058/2017). Mainittu laki annettiin 28.12.2017 ja se tuli voimaan 1.1.2018. Se ei siis ole ollut voimassa Kaavin kunnan tehdessä 14.11.2017 eroamisratkaisunsa. Valtioneuvoston päätös on lainvastainen.

Valituksen mukaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (Paras-puitelaki) 5 a §, johon valtioneuvoston toimivalta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan perustuu, antaa valtioneuvostolle harkintavaltaa päättää tai olla päättämättä kunnan liittämisestä yhteistoiminta-alueeseen. Puitelain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettu perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon alueen asukasmäärän minimi 20 000 ei myöskään ole ehdoton.

Valituksen mukaan valtioneuvosto on ylittänyt harkintavaltansa rajan ja päätös on perustuslain 121 §:n 1 momentin sekä Paras-puitelain 5 ja 5 a §:n vastainen.

Asiassa on edellä todetun vuoksi ensin ratkaistava, onko valtioneuvostolla ollut toimivalta velvoittaa Kaavin kunta jatkamaan yhteistoimintaa perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon järjestämisessä.

Paras-puitelain muuttamisesta annetulla lailla (384/2011) puitelakiin lisätyt 5 a ja 5 b § koskevat valtioneuvoston toimivaltaa velvoittaa kunnat yhteistoimintaan ja menettelyä velvoitettaessa kunnat yhteistoimintaan puitelain 5 §:n 3 momentissa säädetyn väestöpohjan täyttämiseksi. Paras-puitelain 5 b §:n 1 momentista ilmenee, että valtioneuvoston on tullut tehdä 5 a §:ssä tarkoitettu yhteistoimintaan velvoittamista koskeva päätös 30.6.2012 mennessä. Valtioneuvostolla ei siten ole puitelain 5 a §:n perusteella toimivaltaa velvoittaa kuntia yhteistoimintaan mainitun ajankohdan jälkeen. Paras-puitelain 15 §:n 2 momentin toisessa ja kolmannessa virkkeessä säädetään kuitenkin valtioneuvoston toimivallasta päättää kunnan velvoittamisesta yhteistoimintaan vuoden 2014 loppuun mennessä tuossa lainkohdassa tarkoitetuissa tilanteissa.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2014:144 katsonut, että Paras-puitelain 15 §:n 2 momentin toista ja kolmatta virkettä on tulkittava siten, että valtioneuvosto on vuoden 2014 loppuun mennessä voinut tehdä kunnan yhteistoimintaan velvoittavia päätöksiä, jos kunta on päättänyt hoitaa lain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettuja tehtäviä toisin kuin se on ilmoittanut valtioneuvostolle 5 b §:n 4 momentin perusteella eikä kunnan päättämä uusi tapa hoitaa mainittuja tehtäviä täytä niitä vaatimuksia, joita tehtävien hoidolle asetetaan 5 §:ssä.

Kuten edellä kohdasta "Asiaan liittyviä oikeusohjeita ja niiden esitöitä" ilmenee, kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 5, 5 a ja 5 b §:n soveltamista sekä valtioneuvoston mainitun lain 5 a §:n tai 15 §:n 2 momentin nojalla määräämien perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteistoimintavelvoitteiden voimassaoloa on jatkettu eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetulla lailla (490/2014, Paras-puitelain jatkolaki). Paras-puitelain jatkolaki on ollut voimassa 1.7.2014 lähtien ja sen voimassaoloa on jatkettu useaan otteeseen, muun muassa valtioneuvoston valituksenalaisessa päätöksessä mainitulla lailla eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain 1 ja 2 §:n muuttamisesta (1058/2017), jonka mukaan laki on voimassa 31 päivään joulukuuta 2019. Mainittu tammikuun alusta 2018 voimaan tullut laki on ollut voimassa valtioneuvoston tehdessä valituksenalaisen päätöksensä 16.8.2018, eikä päätös ole lainvastainen sillä valittajan esittämällä perusteella, että mainittu laki ei ole ollut voimassa Kaavin kunnan tehdessä eroamispäätöksensä 14.11.2017.

Kuten edellä kohdasta "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, Kaavin kunnanvaltuusto on aikanaan päättänyt täyttää kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain mukaisen yhteistoimintavelvoitteen Juankosken, Leppävirran, Rautavaaran, Pielaveden, Keiteleen, Tervon ja Vesannon kuntien kanssa perustamansa yhteistoiminta-alueen perusteella (Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon liikelaitos Kysteri).

Kaavin kunta on valtuuston 14.11.2017 tekemällä päätöksellä kuitenkin sittemmin päättänyt irtaantua perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä 1.1.2019 lukien. Samassa yhteydessä kunnanvaltuusto on päättänyt, että Kaavi kilpailuttaa kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut.

Paras-puitelain 5 §:n 3 momentin sanamuodon mukaan yhteistoiminta-alueella on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Laissa ei aseta ehdotonta vaatimusta 20 000 asukkaan väestöpohjasta, vaan kysymys on suuruusluokaltaan noin 20 000 asukkaan väestöpohjasta. Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon liikelaitos Kysterin 25 140 asukkaan väestöpohja 31.12.2017 on lain vaatimusten mukainen. Kaavin kunnan päätös irtaantua yhteistoiminta-alueesta ja kilpailuttaa kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ei sen sijaan ole täyttänyt puitelain 5 §:ssä asetettua vaatimusta perusterveydenhuollosta huolehtimisesta suuruusluokaltaan noin 20 000 asukkaan kunnissa tai yhteistoiminta-alueilla, kun Kaavin kunnassa on 31.12.2017 ollut 3 048 asukasta.

Paras-puitelain 5 a §:n sanamuodon mukaan valtioneuvosto voi päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kanssa kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen. Kuntalain 62 §:n mukaan jäsenkunta voi erota kuntayhtymästä.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2014:195 katsonut, että valtioneuvoston toimivalta velvoittaa kunta yhteistoimintaan puitelain 5 a ja 15 §:n perusteella sisältää mahdollisuuden velvoittaa kunta myös sellaiseen yhteistoimintaan, jollaiseen se on jo itse aikaisemmin sitoutunut. Puitelain mukainen yhteistoimintavelvoite saattaa näin ollen rajoittaa kunnan mahdollisuutta erota kuntayhtymästä.

Puitelain 5 §:ssä kunnille asetettu yhteistoimintavelvollisuus rajoittaa kunnallista itsehallintoa. Perustuslain 121 §:n 1 momentin vakiintuneen tulkinnan mukaan kuntien pakollisesta yhteistoiminnasta voidaan kuitenkin melko laajasti säätää tavallisella lailla.

Puitelain 5 § on nyt merkityksellisiltä osiltaan ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana sen antaessa lausuntoa (PeVL 37/2006 vp) muun muassa puitelakia koskeneesta hallituksen esityksestä (HE 155/2006 vp). Perustuslakivaliokunta ei pitänyt esitettyjä kuntien yhteistoimintavelvoitteita ongelmallisina kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan näkökulmasta muutoin kuin eräiden yhteistoiminta-alueiden päätöksentekorakenteiden osalta, joista nyt ei ole kysymys. Hallituksen esityksestä (HE 111/2015 vp), joka koski Paras-puitelain jatkolain voimassaolon jatkamista vuoden 2018 loppuun, antamassaan lausunnossa (PeVL 9/2015 vp) perustuslakivaliokunta ei pitänyt lakiehdotusta ongelmallisena perustuslain 121 §:n näkökulmasta.

Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei perustuslain 121 §:n 1 momentin kannalta ongelmallisena voida pitää myöskään valtioneuvoston toimivaltaa velvoittaa elokuussa 2018 tekemällään päätöksellä kunta jatkamaan sopimaansa yhteistoimintaa, jos kunnan päättämä uusi tapa järjestää puitelain 5 §:n 3 momentissa mainittujen tehtävien hoitaminen ei täytä mainitussa säännöksessä asetettua vaatimusta perusterveydenhuollosta huolehtimisesta vähintään noin 20 000 asukkaan kunnissa tai yhteistoiminta-alueilla. Valtioneuvoston päätös ei ole perustuslain 121 §:n 1 momentin vastainen.

1.3.2 Päätöksen muu väitetty virheellisyys

Paras-puitelain tarkoituksena on luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Lain tavoitteena on muun muassa varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Tähän nähden valtioneuvosto on voinut Kaavin kunnan ja muiden yhteistoiminta-alueen kuntien antamien lausuntojen sekä yhteistoiminta-alueen kuntien kanssa käytyjen neuvottelujen perusteella arvioida toisaalta Kaavin kunnan yhteistoimintasopimuksesta irtaantumiselle esittämiä perusteita ja toisaalta irtaantumisen toiminnallisia ja taloudellisia vaikutuksia koko yhteistoiminta-alueella sekä palvelujen toteutumisen kannalta ja katsoa, että perusteet päätöksen tekemiselle palvelujen turvaamiseksi koko yhteistoiminta-alueella ovat olleet olemassa. Asiakirjoista ei ilmene, että valtioneuvoston päätös olisi perustunut epäasiallisiin perusteisiin. Päätös ei ole myöskään kuntalain tai kuntajakolain vastainen.

1.3.3 Lopputulos

Valtioneuvosto ei ole päätöstä tehdessään ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa. Päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asia näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kaavin kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Riitta Kreula.

C Oy oli perustettu tutkimus- ja kehitystoimintaa harjoittavaksi yhteisyritykseksi. Yhtiön tutkimus- ja kehitystoiminta oli sittemmin lopetettu, ja vuonna 2019 yhtiön toiminta käsitti enää yhtiön hallinnoimisen ja yhtiön lopettamiseen tähtäävät toimet. Tarkoituksena oli, että samaan konserniin kuuluvat A Oy ja B Oy antaisivat verovuonna 2019 C Oy:lle konserniavustuksia, joilla katettaisiin C Oy:n hallinnoimisesta ja lopettamisesta aiheutuneet kulut sekä C Oy:lle aiempien verovuosien verotuksissa vahvistettuja tappioita.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 7 §:n säännös kattoi myös liiketoimintaa harjoittaneen osakeyhtiön lopettamisesta aiheutuvat menot ja että elinkeinotoiminnan on yleensä katsottava jatkuvan osakeyhtiön lopettamiseen asti. Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaista liiketoiminnan ja konserniavustuksesta verotuksessa annetussa laissa tarkoitetun liiketoiminnan käsitettä ei ollut perusteltua tulkita eri tavoin. Varsinaisen tutkimus- ja tuotekehitystoiminnan loppumisesta yhtiön toiminnan lopettamiseen kuluvasta pitkähköstä ajasta huolimatta asiassa ei voitu katsoa, ettei C Oy harjoittanut vuonna 2019 liiketoimintaa. Näin ollen A Oy ja B Oy antoivat verovuonna 2019 konserniavustuksia konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla C Oy:n harjoittamaa liiketoimintaa varten.

Laki konserniavustuksesta verotuksessa 2 § (825/1986)

Laki elinkeinotulon verottamisesta 1 § ja 7 §

Päätös, jota valitus koskee

Keskusverolautakunta 13.6.2019 nro 26/2019

Asian käsittely keskusverolautakunnassa

Hakemus keskusverolautakunnalle

A Oy ja B Oy ovat ennakkoratkaisuhakemuksessaan esittäneet muun ohessa seuraavaa:

A Oy ja D Oy ovat vuonna 2007 sopineet C Oy -nimisen tutkimus- ja kehitystoimintaa harjoitta-van yhteisyrityksen perustamisesta. Kummankin osapuolen omistusosuus yhteisyrityksestä on ollut 50 prosenttia. Yhteisyrityksen omistus on A-konsernissa järjestetty siten, että A Oy:n kokonaan omistama tytäryhtiö B Oy on omistanut C Oy:n osakkeet.

C Oy:n aloittama tutkimus- ja kehitystoiminta ei ole johtanut toivottuihin tuloksiin. Yhteisyrityksen omistajat ovat sopineet, että yhteisyrityksen toiminta lopetetaan vuonna 2012, mikä on tarkoittanut, etteivät omistajat ole kaupallistaneet yhteisyrityksen koelaitoksella kehitettyä teknologiaa ja etteivät ne ole tehneet tällaista teknologiaa hyödyntäviä investointeja.

A-konsernissa on päätetty kustannussäästöjen saavuttamiseksi lopettaa tarpeettomia konserniyhtiöitä, joiksi on katsottu muun ohella B Oy ja C Oy. Yhtiöiden lopettamista varten tarkoitus on, että B ostaa vuonna 2018 D Oy:ltä tämän omistamat C Oy:n osakkeet. Tämän jälkeen A-konserni vastaa yksin C Oy:n toiminnan loppujärjestelyistä ja yhtiön lopettamisesta. Tämän mukaisesti C Oy joko puretaan tai sulautetaan. B Oy on puolestaan tarkoitus sulauttaa A Oy:een.

C Oy:lle on kertynyt tutkimus- ja kehitystoiminnasta tappioita. Lisäksi yhtiölle kertyy kustannuksia sen toiminnan loppujärjestelyistä ja sen lopettamisesta. Näiden lopettamistoimien voidaan kuvata olevan C Oy:n harjoittaman elinkeinotoiminnan viimeiset toimenpiteet. Yhtiön eri toimintavaiheisiin kuuluvat kulut ovat sen elinkeinotoiminnan verotuksessa vähennyskelpoisia aidosta liiketoiminnasta aiheutuneita kuluja.

Yhtiöiden ennakkoratkaisuhakemukseen liittämän C Oy:n vuoden 2017 tilinpäätöksen mukaan C Oy:llä ei ole vuonna 2017 ollut tuloja. Yhtiölle on kertynyt liiketoiminnan muita kuluja 15 958,47 euroa. C Oy:n verovuoden 2017 verotuspäätöksen mukaan yhtiölle on vahvistettu tappiota elinkeinotoiminnan tulolähteestä 15 958,47 euroa.

A Oy omistaa C Oy:n koko osakekannan koko verovuoden 2019, koska B Oy:n sulautuminen emoyhtiöönsä ei katkaise konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 7 §:ssä tarkoitettua omistusaikaa. Tarkoitus on, että A Oy ja/tai B Oy antaa verovuonna 2019 konserniavustusta C Oy:lle.

A Oy:n, B Oy:n ja C Oy:n tilikaudet ovat kalenterivuoden mukaiset. Tilikaudet alkavat ja päättyvät siten samanaikaisesti. Yhtiöt ovat katsoneet, että kaikki konserniavustuksesta verotuksessa annetussa laissa säädetyt konserniavustuksen vähennyskelpoisuudelle asetetut edellytykset täyttyvät asiassa.

Ennakkoratkaisukysymys

Jos A Oy tai B Oy antaa tytäryhtiölleen C Oy:lle konserniavustusta verovuonna 2019, onko annettu konserniavustus A Oy:n tai B Oy:n elinkeinoverotuksessa vähennyskelpoinen meno, kun NSE Biofuels Oy Ltd:n liiketoimintaa ollaan lopettamassa? A-yhtiöiden tilikausi on kalenterivuosi.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

Keskusverolautakunta on lausunut ennakkoratkaisunaan:

A Oy:n tai B Oy:n C Oy:lle verovuonna 2019 suorittamaa avustusta ei hakemuksessa kuvatuissa olosuhteissa pidetä konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain mukaisena konserniavustuksena.

Lainvoiman saanutta ennakkoratkaisua on, jos hakija niin vaatii, noudatettava verovuodelta 2019 toimitettavassa tuloverotuksessa.

Keskusverolautakunta on selostettuaan konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:n säännöksen perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakemusasiakirjojen mukaan A Oy ja D Oy ovat vuonna 2007 sopineet C Oy:n perustamisesta tutkimus- ja kehitystoimintaa harjoittavaksi yhteisyritykseksi. A Oy on omistanut 50 prosenttia C Oy:n osakekannasta kokonaan omistamansa tytäryhtiön B Oy:n kautta. C Oy:n tutkimus- ja kehitystoiminta ei kuitenkaan ole johtanut toivottuihin tuloksiin, minkä seurauksena yhtiön omistajat ovat vuonna 2012 sopineet toiminnan päättämisestä kyseisen vuoden aikana. Samana vuonna C Oy on luovuttanut kalustonsa D Oy:lle.

Hakemusasiakirjojen mukaan B Oy on joulukuussa 2018 ostanut loput 50 prosenttia C Oy:n osakkeista D Oy:ltä. Tämän jälkeen A-konsernin on ollut tarkoitus vastata yksin C Oy:n lopputoimien järjestämisestä siten, että C Oy:n toiminta lopetetaan joko purkamalla tai sulauttamalla yhtiö.

Keskusverolautakunta toteaa, että konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:n sanamuodon mukaan kyseisessä laissa tarkoitettu konserniavustus voi olla kyseessä vain, kun avustus suoritetaan muuna kuin pääomansijoituksena saajansa liiketoimintaa varten. Kun tähän nähden otetaan huomioon hakemusasiakirjoissa C Oy:n toiminnasta ja varoista esitetty selvitys, keskusverolautakunta katsoo, että yhtiölle verovuonna 2019 suoritettavaa avustusta ei hakemuksessa kuvatuissa olosuhteissa pidetä konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain mukaisena konserniavustuksena.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy ja B Oy ovat valituksessaan vaatineet, että keskusverolautakunnan päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että mikäli A Oy (tai B Oy) antaa konserniavustuksen C Oy:lle verovuoden 2019 aikana valituksessa kuvatuissa olosuhteissa, avustuksen katsotaan olevan konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain (825/1986) mukainen konserniavustus, joka on antajansa elinkeinoverotuksessa vähennyskelpoinen meno.

Yhtiöt ovat vaatimuksensa perusteluina esittäneet muun ohella seuraavaa:

Konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä ei ole erikseen määritetty liiketoiminnan käsitettä. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin vuosikirjaratkaisussaan 1990 B 517 katsonut, että lainkohdan edellytykset on täyttänyt aiemmin holdingyhtiönä toiminut yhtiö, kun yhtiö oli tilikautensa loppupuolella ryhtynyt harjoittamaan liiketoimintaa. Keskusverolautakunta on ennakkoratkaisussa numero 56/2000 katsonut, että sanotun lainkohdan liiketoiminnan harjoittamista koskeva edellytys on täyttynyt, vaikka yhtiö oli myynyt harjoittamansa liiketoiminnan verovuoden ensimmäisenä päivänä. Näiden ratkaisujen perusteella voidaan todeta, että konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä säädetyn liiketoiminnan harjoittamista koskevan edellytyksen täyttymiselle ei voida asettaa kovin korkeita kriteerejä ja että liiketoiminnan harjoittaminen yhtenäkin päivänä verovuoden aikana on riittävää.

Osakeyhtiö syntyy perustamisella ja lakkaa purkautumiseen. Kumpikin vaihe on tavanomainen osa liiketoimintaa. Kun yhtiö on perustettu liiketoimintaa harjoittamaan, yhtiön koko elinkaari on lähtökohtaisesti elinkeinotoimintaa. Lopettamistoimien ajallisella kestolla ei tältä osin ole merkitystä. Lisäksi yhtiön tavanomaiset hallintomenot ovat elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 7 §:n nojalla vähennyskelpoisia koko yhtiön elinajan. Elinkeinotoiminnan lopettamisesta aiheutuneita menoja ei voida tuloverotuksessa asettaa muihin hallintomenoihin nähden erilaiseen asemaan. Siten ei voida katsoa, että C Oy:n lakisääteiset hallintotoimet ja lopettamistoimet vuonna 2019 eivät olisi konserniavustuksesta annetun lain 2 §:ssä tarkoitettua liiketoimintaa. Näin ollen A Oy:n tai B Oy:n C Oy:lle verovuonna 2019 antama konserniavustus on antajayhtiön elinkeinotoiminnan verotuksessa vähennyskelpoinen meno.

Yhtiöt ovat todenneet, että B Oy:n on tarkoitus sulautua A Oy:een 1.10.2019.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa on vaadittu yhtiöiden valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiöiden esittämän selvityksen mukaan C Oy:llä ei ole ollut omaa henkilökuntaa ja sen tutkimus- ja tuotekehitystoiminnassa hyödynnettävät aineettomat oikeudet ovat olleet A Oy:n omistuksessa. C Oy:n varat ovat tilikauden 2018 taseen mukaan koostuneet kokonaan rahavaroista ja pankkisaamisista, joiden määrä on ollut 439 889,91 euroa. Yhtiön vieras pääoma on ollut kokonaisuudessaan lyhytaikaista, ja sen määrä on ollut 18 217,35 euroa. Yhtiöllä on ollut verovuonna 2017 vielä vähentämättä olevia elinkeinotoiminnan tulolähteen tappioita yhteensä 9 848 782,32 euroa. Yhtiölle annettavalla konserniavustuksella on tarkoitus kattaa nämä tappiot ja yhtiön lopettamisesta ja hallinnoinnista aiheutuvat kulut.

Asiassa ei ole kyse siitä, ovatko vastaanottavan yhtiön lopettamisesta aiheutuneet kulut sen verotuksessa elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan vähennyskelpoisia, vaan asia koskee sitä, onko riidanalaisena oleva erä konserniavustuksena vähennyskelpoinen sen antajan verotuksessa. Siitä seikasta, että C Oy on aiemmin harjoittanut liiketoimintaa, ei voida päätellä, että yhtiö täyttäisi konserniavustuksen vähennyskelpoisuudelle asetetut edellytykset vielä vuonna 2019. Yhtiön tase-erien perusteella on selvää, ettei yhtiö ole ainakaan vuoden 2018 lopussa tai tämän jälkeen harjoittanut valmistus- tai myyntitoimintaa taikka muutakaan liiketoimintaa, jonka harjoittaminen on edellytyksenä konserniavustuksen vähennyskelpoisuudelle. Siten konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä asetetut edellytykset eivät täyty esillä olevassa tilanteessa.

Yhtiöt ovat on antaneet vastaselityksen, jossa on vaadittu yhtiöiden C Oy:lle antamien konserniavustusten hyväksymistä vähennyskelpoisiksi niiden verovuosien 2019 verotuksissa. Vastaselitys on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu kumotaan yhtiöiden valituksen johdosta ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että jos A Oy tai B Oy antaa verovuonna 2019 ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetuin tavoin konserniavustusta C Oy:lle, konserniavustus on antajansa verotuksessa vähennyskelpoinen, B Oy:n osalta kuitenkin vain mikäli yhtiö ei sulaudu A Oy:een ennen 31.12.2019.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:n (825/1986) mukaan konserniavustuksella tarkoitetaan liiketoimintaa harjoittavan osakeyhtiön tai osuuskunnan toiselle osakeyhtiölle tai osuuskunnalle sen harjoittamaa liiketoimintaa varten muuna kuin pääomansijoituksena suorittamaa avustusta, jota ei elinkeinotulon verottamisesta annetun lain (360/68) mukaan saa vähentää tulosta.

Saman lain 7 §:n 2 kohdan mukaan edellytyksenä avustuksen käsittelemiselle konserniavustuksena on lisäksi, että sekä antajan että saajan tilikaudet päättyvät samanaikaisesti, mikäli kirjanpitolautakunta ei ole myöntänyt osakeyhtiölain (734/78) 11 luvun 10 §:ssä tarkoitettua poikkeusta.

Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan elinkeinotoiminnan tulos lasketaan tuloverotusta toimitettaessa tässä laissa säädetyllä tavalla. Elinkeinotoiminnalla tarkoitetaan liike- ja ammattitoimintaa.

Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan vähennyskelpoisia ovat elinkeinotoiminnassa tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneet menot ja menetykset.

Asiassa saatu selvitys

C Oy on vuonna 2007 perustettu tutkimus- ja kehitystoimintaa harjoittavaksi A Oy:n ja D Oy:n yhteisyritykseksi. Yhtiön harjoittama tutkimus- ja kehitystoiminta ei ole johtanut toivottuihin tuloksiin, vaan yhtiön omistajat ovat sopineet, että yhtiön toiminta lopetetaan vuonna 2012. A Oy:n kokonaan omistama tytäryhtiö B Oy on vuonna 2018 ostanut D Oy:ltä tämän omistamat C Oy:n osakkeet. Tämän jälkeen A-konserni on yksin vastannut C Oy:n toiminnan loppujärjestelyistä ja yhtiön lopettamisesta. B Oy on tarkoitus sulauttaa A Oy:een 1.10.2019.

C Oy:n vuoden 2017 tilinpäätöksen mukaan sillä ei ole vuonna 2017 ollut tuloja. Yhtiölle on kertynyt liiketoiminnan muita kuluja 15 958,47 euroa. C Oy:n verovuoden 2017 verotuspäätöksen mukaan yhtiölle on vahvistettu tappiota elinkeinotoiminnan tulolähteestä 15 958,47 euroa. Yhtiöllä on verovuonna 2017 ollut vielä vähentämättä olevia elinkeinotoiminnan tulolähteen tappioita yhteensä 9 848 782,32 euroa.

Yhtiön tilinpäätöksen 31.12.2018 mukaan yhtiön varat ovat koostuneet kokonaan rahavaroista ja pankkisaamisista, joiden määrä on ollut 439 889,91 euroa. Vuonna 2019 yhtiölle kertyy kuluja yhtiön hallinnoimisesta ja sen toiminnan lopettamisesta.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Asiassa on ratkaistava, onko A Oy:n tai B Oy:n C Oy:lle verovuonna 2019 antama konserniavustus vähennyskelpoinen antajansa tuloverotuksessa. Tätä varten asiassa on arvioitava, annetaanko konserniavustus konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla C Oy:n harjoittamaa liiketoimintaa varten.

C Oy on ollut yhteisyritys, joka on harjoittanut liiketoimintanaan tutkimus- ja kehitystoimintaa. Tutkimus- ja kehitystoiminta on sittemmin lopetettu, ja vuonna 2019 yhtiön toiminta on käsittänyt enää yhtiön hallinnoimisen ja yhtiön lopettamiseen tähtäävät toimet. Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 7 §:n mukaan vähennyskelpoisia ovat elinkeinotoiminnassa tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneet menot ja menetykset. Säännöksen on katsottava kattavan myös liiketoimintaa harjoittaneen osakeyhtiön lopettamisesta aiheutuvat menot. Elinkeinotoiminnan on siten yleensä katsottava jatkuvan osakeyhtiön lopettamiseen asti.

Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaista liiketoiminnan ja konserniavustuksesta verotuksessa annetussa laissa tarkoitetun liiketoiminnan käsitettä ei ole perusteltua tulkita eri tavoin. Varsinaisen tutkimus- ja tuotekehitystoiminnan loppumisesta yhtiön toiminnan lopettamiseen kuluvasta pitkähköstä ajasta huolimatta asiassa ei voida katsoa, ettei C Oy harjoita vuonna 2019 liiketoimintaa. Siten yhtiön saamat konserniavustukset on katsottava annetuiksi yhtiön harjoittamaa liiketoimintaa varten. Tähän nähden merkitystä ei ole sillä seikalla, ettei konserniavustuksena saatuja varoja käytetä esimerkiksi saajan valmistus- tai myyntitoiminnan tai muun vastaavan toiminnan rahoittamiseen.

Näin ollen A Oy:n ja B Oy:n ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetut konserniavustukset annetaan verovuonna 2019 konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla C Oy:n harjoittamaa liiketoimintaa varten.

Yhtiöiden ennakkoratkaisuhakemuksessaan esittämän selvityksen mukaan myös muut konserniavustuksen vähennyskelpoisuudelle konserniavustuksesta verotuksessa annetussa laissa asetetut edellytykset täyttyvät. B Oy:n osalta nämä edellytykset täyttyvät kuitenkin vain, mikäli se ei ennen 31.12.2019 sulaudu A Oy:een, koska B Oy:n tilikausi päättyy mahdollisen sulautumisen yhteydessä eivätkä B Oy:n ja C Oy:n tilikaudet tällöin pääty samanaikaisesti konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 7 §:n 2 kohdassa edellytetyllä tavalla.

Tämän vuoksi keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu on kumottava ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Timo Räbinä. Asian esittelijä Heidi Jääskeläinen.

Asia Valitus valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä velvoittaa Ruoveden kunta järjestämään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut edelleen yhteistoiminnassa Virtain kaupungin kanssa

Valittaja Ruoveden kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvosto 17.1.2019 nro STM/3654/2018

Asian taustaa

Ruoveden kunnanvaltuusto ja Virtain kaupunginvaltuusto ovat 18.6.2012 hyväksyneet yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseksi ja tuottamiseksi. Yhteistoiminta käynnistyi vuoden 2013 alusta lukien. Sopimuksessa sovitun mukaisesti Ruoveden kunta ja Virtain kaupunki hoitavat palvelujen järjestämisen yhteistoiminnassa siten, että Virtain kaupunki toimii vastuukuntana ja toimintaa ohjaa kuntien yhteinen toimielin, perusturvalautakunta, joka kuuluu Virtain kaupungin organisaatioon. Molemmat kunnat vastaavat oman kunnan väestölle toteutettujen sosiaali- ja terveyspalvelujen menoista.

Virtain kaupunki on 1.3.2016 alkaen hankkinut sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutuotannon ostopalveluna perustamaltaan, Virtain kaupungin sataprosenttisesti omistamalta osakeyhtiöltä Keiturin Sote Oy:ltä. Keiturin Sote Oy tuottaa palveluja Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin muodostamalle yhteistoiminta-alueelle lukuun ottamatta viranomaistoimintaa sekä hammashuoltoa.

Ruoveden kunnanvaltuusto on 2.7.2018 (§ 20) päättänyt, että Ruoveden kunta purkaa Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoimintasopimuksen 3.7.2018 alkaen.

Valtioneuvoston päätös

Valtioneuvosto on yleisistunnossaan velvoittanut Ruoveden kunnan järjestämään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut Virtain kaupungin kanssa edelleen siten kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta.

Valtioneuvosto on määrännyt, että päätös on pantava heti täytäntöön.

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ruoveden kunta ei täytä väestöpohjaltaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:ssä asetettuja väestöpohjavaatimuksia. Myöskään Virtain kaupunki ei täytä väestöpohjaltaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:ssä asetettuja väestöpohjavaatimuksia. Puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Saatujen tietojen perusteella Ruovesi on alustavasti selvittänyt siirtymistä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kunnan muodostamaan yhteistoiminta-alueeseen. Virtain kaupunki haluaa jatkaa yhteistoimintaa Ruoveden kunnan kanssa, eikä se ole käynyt neuvotteluja saatujen tietojen mukaan minkään muun tahon kanssa. Valtioneuvostolla on eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain 1 §:n ja kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 a §:n nojalla toimivalta velvoittaa Ruoveden kunta pysymään yhteistoiminta-alueessa Virtain kaupungin kanssa.

Kuntien välinen sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva yhteistoiminta perustuu kuntien vapaaehtoisesti hyväksymään yhteistoimintasopimukseen, jonka mukaan Ruoveden kunta ja Virtain kaupunki hoitavat palvelujen järjestämisen yhteistoiminnassa siten, että Virtain kaupunki toimii vastuukuntana ja toimintaa ohjaa kuntien yhteinen toimielin, perusturvalautakunta, joka kuuluu Virtain kaupungin organisaatioon. Molemmat kunnat vastaavat oman kunnan väestölle toteutettujen sosiaali- ja terveyspalvelujen menoista. Virtain kaupungilla on enemmistö yhteisen lautakunnan jäsenistä, mutta yhteistoiminta tällä tavoin järjestettynä perustuu jo aiemmin yhdessä sovittuun yhden kunnan määräävään asemaan. Täten tapaus ei ole rinnasteinen korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen (KHO 2014:144) koskien Tohmajärven kuntaa, jossa voimasuhteet yhteistoiminnassa olisi muutettu valtioneuvoston päätöksellä.

Ruoveden kunnan irtautuminen yhteistoiminta-alueesta aiheuttaisi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisessä Virtain kaupungille ongelmia, joiden johdosta kunnan asukkaiden palvelunsaantia ei välttämättä pystyttäisi turvaamaan. Myös Ruoveden kunnan asukkaiden osalta on huomioitava esimerkiksi asumispalvelua saavien asiakkaiden tilanne, jotka saattaisivat joutua muuttamaan lyhyen ajan vuoksi toisen palveluntarjoajan tiloihin yhteistoiminta-alueen purkautumisen vuoksi. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto katsoo, että Ruoveden kunnan mahdollisuudet ryhtyä sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleenjärjestelyihin suunnittelemallaan tavalla eivät tuleva sosiaali- ja terveydenhuollon- ja maakuntauudistus, uudelleenjärjestelyjen vaatima valmisteluaikataulu ja kilpailulainsäädäntö huomioon ottaen ole realistiset. Saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoiminta-alueen asukkaiden palvelut eivät lainvastaisella tavalla vaaranna nykytilanteessa asukkaiden palvelujen saantia.

Valtioneuvoston toimivallan käytöllä on vaikutusta laajemminkin puitelain mukaisten yhteistoiminta-alueiden pysyvyyteen. Yleisesti lain mukaisen toimivallan käyttöä puoltaa kuntien luottamuksen turvaaminen liittyen niihin yhteistoimintarakenteisiin, joihin ne ovat jo puitelain mukaisesti sitoutuneet. Lain tarkoituksena on ollut välttää väliaikaiset järjestelyt ennen maakunta- ja sosiaali- ja terveydenhuoltouudistuksen voimaantuloa. Valtioneuvoston päätös koskien Ruoveden kuntaa on siten tarkoitettu määräajan turvaamaan palvelut ja niiden jatkuvuus tulevaan uudistukseen asti. Tämän perusteella velvoittamiseen on perusoikeuksien turvaamiseen liittyviä painavia syitä.

Valtioneuvoston päätös esitetään pantavaksi täytäntöön heti, koska Ruoveden kunta aikoo irtaantua yhteistoiminta-alueesta viimeistään 31.12.2019 lukien, mahdollisuuksien mukaan jo aikaisemmin. Edellä esitettyjen perusteiden mukaisesti päätöksen täytäntöönpanoa ei voi lykätä, koska lykkääminen voisi vaarantaa yhteistoiminta-alueen asukkaiden sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen asianmukaisen toteuttamisen ja olisi sen vuoksi yleisen edun vastainen.

Valtioneuvoston soveltamat oikeusohjeet

Laki eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta 1 §

Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 5 ja 5 a §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ruoveden kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja korkein hallinto-oikeus hyväksyy Ruoveden kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisen Mänttä-Vilppulan kanssa siten kuin kunnat erikseen sopivat yhteistoiminnasta. Toissijaisesti valtioneuvoston päätös tulee kumota ja asia palauttaa valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisen valtioneuvoston päätöksen perustelut ja johtopäätökset ovat virheelliset, eivätkä ne perustu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (puitelaki) ja lain voimaantulosäännösten tarkoittamiin edellytyksiin. Valtioneuvoston olisi tullut hyväksyä Ruoveden kunnan mahdollisuus viimeistään 1.1.2020 lukien siirtää sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut järjestettäväksi Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueella.

Ruoveden kunta on vuonna 2018 irtisanonut Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin välisen 18.6.2012 päivätyn yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta siten, että yhteistoiminta päättyy yhteistoimintasopimuksessa mainitussa määräajassa viimeistään 31.12.2019. Ruoveden kunta on irtisanonut yhteistoimintasopimuksen sen ehtojen mukaisesti. Irtisanominen ei ole edellyttänyt mitään perustetta. Yhteistoimintasopimuksen irtisanomiseen on päädytty, koska sopijakuntien välille on syntynyt merkittävä luottamuspula sosiaali- ja terveyspalvelujen laskutuksen oikeellisuudesta, kustannusten läpinäkyvyydestä ja potilasturvallisuudesta.

Ruoveden kunnanvaltuusto on 13.8.2018 päättänyt siirtyä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueeseen. Mänttä-Vilppulan kunnanvaltuusto on 3.9.2018 päättänyt käynnistää neuvottelut Ruoveden kunnan kanssa mahdollisesta liittymisestä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kunnan yhteistoiminta-alueeseen sillä ehdolla, että myös Juupajoen kunta hyväksyy neuvottelupyynnön. Juupajoen kunnanhallitus on 10.9.2018 päättänyt käynnistää neuvottelut Ruoveden kunnan kanssa mahdollisesta liittymisestä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kunnan yhteistoiminta-alueeseen sillä ehdolla, että myös Mänttä-Vilppulan kaupunki hyväksyy neuvottelupyynnön.

Mainitut kunnat ovat siten hyväksyneet neuvottelujen aloittamisen Ruoveden kunnan siirtymisestä näiden kuntien kanssa samaan yhteistoiminta-alueeseen. Tällä siirrolla muodostuisi noin 16 500 asukkaan yhteistoiminta-alue. Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin muodostamalla yhteistoiminta-alueella on asukkaita noin 11 000. Ruoveden kunnan siirtymisellä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueeseen puitelain väestömäärää koskevat edellytykset toteutuisivat olennaisesti paremmin. Koska Ruoveden kunnan päättämä uusi tapa hoitaa sosiaali- ja terveyspalvelutehtäviä täyttää puitelain 5 §:ssä asetetut vaatimukset, Ruoveden kunnalla on oikeus siirtyä toiseen yhteistoiminta-alueeseen.

Virtain kaupunki on ollut tietoinen yhteistoimintasopimuksen irtisanomismahdollisuudesta ja on siten voinut oman toimintansa osalta varautua järjestämään sosiaali- ja terveyspalvelunsa uudelleen puitelain edellyttämällä tavalla. Virtain kaupunki on tästä kuitenkin kieltäytynyt. Virtain kaupungin passiivinen toiminta ei voi kunnan itsemääräämisoikeus huomioon ottaen estää Ruoveden kuntaa siirtymästä uuteen yhteistoiminta-alueeseen, jossa puitelain edellytykset toteutuvat paremmin.

Kun yhteistoimintasopimus on aikoinaan solmittu, Ruoveden kunta ei ole tiennyt eikä se ole voinutkaan tietää, että puitelain voimassaoloa jatketaan useita kertoja. Maakuntauudistus ei ole vieläkään toteutumassa ja on mahdollista, ettei se edes toteudu. Näissä oloissa on kohtuutonta, että Ruoveden kunta olisi sidottu yhteistoimintasopimukseen sopimuksen irtisanomismahdollisuudesta huolimatta tosiasiassa määräämättömän ajan. Valtioneuvoston tulisi näissä oloissa puitelain perusteella määrätä Virtain kaupunki järjestämään sosiaali- ja terveyspalvelunsa vastaamaan paremmin puitelain edellytyksiä.

Valtioneuvosto on korostanut päätöksensä perusteluissa, että Ruoveden kunnan asukkaiden on otettava huomioon esimerkiksi asumispalvelua saavien asiakkaiden tilanne. He saattaisivat yhteistoiminta-alueen purkautumisen vuoksi joutua lyhyellä ajalla muuttamaan toisen palveluntarjoajan tiloihin. Tämän kokonaisuuteen nähden erittäin vähäisen mahdollisen ongelman esille tuominen osana perusteluja osoittaa, ettei Ruoveden kunnan asukkaille aiheudu palveluntarjoajan vaihtamisesta juurikaan haittaa. Ruoveden kunnan noin 4 400 asukkaasta kymmenen on mainitun asumispalvelun piirissä. Yhteistoiminta-alueen vaihtamisen yhteydessä näiden asukkaiden tilanne voidaan vaikeuksitta ratkaista potilasturvallisuutta vaarantamatta.

Valtioneuvosto on päätöksessään sivuuttanut sen, että nykyinen Virtain kaupungin omistaman Keiturin Sote Oy:n palvelutoiminta saattaa muodostua potilasturvallisuuden kannalta riittämättömäksi. Ruoveden kunta on huolestunut nykyisen yhteistoiminta-alueen palveluiden riittävyydestä ja lainmukaisuudesta ja epäilee, ettei Virtain kaupunki kykene lähitulevaisuudessakaan vastaamaan Ruoveden kunnan asukkaiden potilasturvallisuudesta.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallinvirasto on lausunnossaan 1.10.2018 todennut, että Keiturin Sote Oy:llä on tähän mennessä ollut suuria vaikeuksia etenkin lääkäripalvelujen saatavuudessa. Aluehallintovirastoon tulleiden lukuisten kuntalaisten yhteydenottojen, epäkohtailmoitusten ja kanteluiden perusteella ongelmaksi Virtain ja Ruoveden sosiaali- ja terveyspalveluissa ovat muodostuneet ensisijaisesti lääkärien rekrytointiongelmat sekä vakituisiin virkoihin että ostopalveluissa. Tämä on aiheuttanut puutteita lakisääteisten palveluiden tuottamisessa.

Virtain kaupungin vuonna 2016 perustama ja 100 prosenttisesti omistama yhtiö, Keiturin Sote Oy, ryhtyi tuottamaan Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan perusterveydenhuollon palveluja. Keiturin Sote Oy:llä oli vaikeuksia rekrytoida avainhenkilöitä ja myös toiminnan käynnistämisessä oli haasteita. Kesäkuussa 2016 kuusi Keiturin Soten Oy:n lääkäriä irtisanoutui henkilöstö- ja johtamisongelmien vuoksi. Epäluottamusta toimintaan lisäsi myös se, että Keiturin Sote Oy:n hallituksen jäsen kirjoitti tilanteesta provosoivia mielipidekirjoituksia lehtiin. Henkilöstöongelmat syvenivät ja palvelun laatu heikkeni. Aluehallintovirasto teki kesällä 2016 tarkastuskäynnin Keiturin Sote Oy:n toimintaan ja toimipisteisiin. Yhtiö ei vuonna 2017 enää pystynyt tuottamaan poliklinikkapalveluja, minkä vuoksi poliklinikka- ja vastaanottopalvelut ulkoistettiin Attendo Oy:lle. Samanaikaisesti myös työterveyshuollon palvelut ulkoistettiin Attendo Oy:lle.

Ruoveden kunta on vuoden 2019 alussa median välityksellä saanut tiedon, että Attendo Oy on irtisanonut poliklinikka- ja vastaanottopalvelujen voimassa olevan sopimuksen sillä perusteella, ettei Keiturin Sote Oy ole vastannut sopimuksen mukaisiin esityksiin sopimuksessa mainituissa määräajoissa. Sopimus on päättymässä 5.7.2019. Myös Keiturin Sote Oy:n operatiivisen johdon tilanne on ollut epäselvä, sillä lokakuusta 2018 saakka toimitusjohtaja on ollut poissa töistä ja yhtiön johtamisesta on vastannut hallituksen puheenjohtaja. Uusi toimitusjohtaja on saadun tiedon mukaan palkattu 4.3.2019 alkaen. Ruoveden kunta on siten yhteistoimintasopimuksen voimassaolon aikana jo toisen kerran tilanteessa, jossa on epävarmaa, kykeneekö Virtain kaupunki yhteistoimintasopimuksen mukaisesti tuottamaan lääkäripalvelut Ruoveden kunnan asukkaille. Ruoveden kunnan on tosiasiallisesti vuoden 2015 jälkeen ollut mahdotonta vaikuttaa kunnan itsemääräämisperiaatteen mukaisesti palvelujen laatuun ja niiden kustannuksiin, koska Virtain kaupunki on ulkoistanut palvelut omistamalleen yhtiölle, joka edelleen on tehnyt ulkoistamissopimuksia muiden palveluntuottajien kanssa.

Keiturin Sote Oy:n perustamisen jälkeen Ruoveden kunnalla on ollut suuria vaikeuksia myös laskutusten oikeellisuuden ja läpinäkyvyyden todentamisessa. Ruoveden kunta palkkasi kesäkuussa 2018 ulkopuolisen asiantuntijan tekemään selvityksen Virtain kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen laskutuksesta. Saadun analyysin perusteella Ruoveden kunta on toistuvasti pyytänyt Virtain kaupungilta vastauksia laskutuksesta ja kustannusten läpinäkyvyydestä. Asian merkitystä korostaa erityisesti se, että sosiaali- ja terveyspalveluiden kustannukset ovat noin 70 prosenttia Ruoveden kunnan kaikista kustannuksista.

Ruoveden kunta on edellä esitetyissä olosuhteissa tehnyt päätöksen vaihtaa yhteistoiminta-aluetta sellaiseen, joka nykyistä paremmin täyttää puitelain vaatimukset ja on myös toiminnaltaan vakaampi ja ennustettavampi. Tällöin riskiä potilasturvallisuuden vaarantumisesta ei olisi sen muotoisena kuin nykyisessä, pienessä ja erittäin haavoittuvassa yhteistoiminta-alueessa Virtain kaupungin kanssa.

Kaikki edellä mainitut toimet ovat lisäksi aiheuttaneet Ruoveden kunnalle kustannuksia, joihin Ruoveden kunta ei ole voinut miltään osin kuntalain ja perustuslain edellyttämällä tavalla vaikuttaa.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on virheellisesti katsonut, että Ruoveden kunnan mahdollisuudet ryhtyä sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleenjärjestelyihin suunnittelemallaan tavalla eivät sosiaali- ja terveydenhuolto- ja maakuntauudistus huomioon ottaen ole realistiset. Aluehallintoviraston lausunnossa on olennaisia valtioneuvoston päätökseen vaikuttaneita virheellisiä taustatietoja ja johtopäätöksiä.

Epäselväksi on jäänyt, millä perusteella, aluehallintovirasto ei katso realistiseksi Ruoveden kunnan ryhtymistä uudelleenjärjestelyyn sen vaatiman valmisteluaikataulun ja kilpailulainsäädännön vuoksi. Useat sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksessa mukana olevat viranomaiset ovat useissa yhteyksissä katsoneet, että mahdollinen uudistus ei estä Ruoveden kuntaa siirtymästä tosiasiassa uudistuksen paremmin toteuttavaan järjestelyyn ja asukasmäärältään nykyistä suurempaan yhteistoiminta-alueeseen. Yhteistoimintasopimus on kesällä 2018 päätetty irtisanoa päättymään 31.12.2019. Yhteistoimintasopimuksen päättymistä valmistelevat työryhmät on perustettu alkusyksystä 2018.

Valtioneuvoston kielteinen päätös on vaikeuttanut ja myöhästyttänyt uudelleenjärjestelyn toteuttamista ja valmisteluaikataulua. Valtioneuvosto on valituksenalaisessa päätöksessään perusteettomasti sivuuttanut Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin sopimussuhteeseen erityisesti vuoden 2015 jälkeen olennaisesti vaikuttaneen luottamuspulan merkityksen sopimuskokonaisuudelle ja potilasturvallisuudelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmissa päätöksissä (KHO 2014:144 ja KHO 2014:195) on otettu kantaa valtioneuvoston mahdollisuuteen velvoittaa kunta pysymään aikaisemmassa yhteistoiminta-alueessa, mikäli kunnan päätöksen mukainen uusi tapa hoitaa puitelain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettuja tehtäviä ei täytä niitä vaatimuksia, joita tehtävien hoidolle asetetaan 5 §:ssä. Mainituissa päätöksissä merkitystä ei ole ollut sillä, että jäljelle jääneiden kuntien yhteenlaskettu väestömäärä ei olisi täyttänyt puitelain asettamia väestöpohjavaatimuksia.

Lain esitöissä ei käsitelty sellaista tilannetta, jossa yksi yhteistoiminta-alueeseen kuuluva kunta irtisanoo yhteistoimintasopimuksen sopimusehtojen mukaisesti ja perustelluista syistä. Lain esitöissä on päinvastoin todettu, että kunnilla on edelleen oikeus muuttaa yhteistoimintatapaa, kunhan muutoksen jälkeenkin kaikkien mukana olleiden kuntien palveluiden tuottaminen täyttää puitelain velvoitteet.

Valtioneuvostolla on uusia yhteistoiminta-alueita perustettaessa ollut oikeus määrätä muun ohella yhteistoimintasopimukseen otettavista ehdoista, mutta tällaisesta oikeudesta ei näytä olevan säädetty muissa tapauksissa. Valtioneuvoston yhteistoimintaan velvoittava päätös on voimassa vain siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla toisin sopivat. Jos siis yhteistoiminta-alueen kunnat valtioneuvoston päätöksen jälkeen sopivat keskenään valtioneuvoston päätöksestä poiketen, nämä sopimukset syrjäyttävät valtioneuvoston päätöksen. Virtain kaupunki ja Ruoveden kunta ovat sopineet yhteistoimintasopimuksen irtisanomismenettelystä. Ruoveden kaupunki on noudattanut näitä Virtain kaupungin kanssa yhdessä sovittuja sopimusehtoja yhteistoimintasopimuksen päättämisessä. Virtain kaupunki on sopimuksessa sitoutunut noudattamaan näitä mainittuja yhteistoimintasopimuksen ehtoja, joten tältä osin yhteistoimintasopimus tulee sopimuksessa yhteisesti sovituin tavoin päättymään viimeistään 31.12.2019.

Paras-puitelakiin ja sen jatkolakeihin ei sisälly säännöstä, joka estäisi kuntaa siirtymästä toiseen puitelain edellytykset täyttävään yhteistoiminta-alueeseen. Valtioneuvoston olisi pelkästään tällä perusteella tullut hyväksyä Ruoveden kunnan siirtyminen uuteen yhteistoiminta-alueeseen.

Valtioneuvostolla on oikeus nyt esillä olevissa olosuhteissa antaa puitelain mukainen ohjaus Virtain kaupungille. Tällaista mahdollisuutta valtiovarainministeriö on käyttänyt esimerkiksi 13.6.2013 antaessaan ohjausta Juupajoen, Kangasalan, Oriveden ja Pälkäneen yhteistoiminta-alueen ollessa purkautumassa. Valtioneuvoston valituksenalainen päätös johtaa muussa tapauksessa siihen, että Virtain kaupunki esitetyllä toiminnallaan tosiasiassa päättäisi Ruoveden kunnan itsemääräämisoikeuteen kuuluvassa asiassa siitä, missä puitelain mukaisessa yhteistoiminta-alueessa Ruoveden kunta toimii. Koska maakuntauudistuksen toteutuminen edelleen usean vuoden jälkeenkin on epäselvää, Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin välinen sopimussuhde on muodostunut kohtuuttomaksi, mikäli kunnalla ei ole mahdollisuutta itse päättää, mihin puitelain mukaiseen yhteistoiminta-alueeseen se kuuluu. Sen sijaan, että valtioneuvosto on hylännyt Ruoveden kunnan siirtymisen uuteen yhteistoiminta-alueeseen, valtioneuvostolla on puitelain säännösten ja niiden esitöiden mukaan kysymyksessä olevissa olosuhteissa myös mahdollisuus määrätä Virtain kaupunki siirtymään uuteen yhteistoiminta-alueeseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa on vaadittu, että valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin valittaja on vaatinut ratkaistavaksi, onko valtioneuvosto vallitsevissa olosuhteissa velvollinen ryhtymään toimiin Virtain kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleen järjestämiseksi. Valtioneuvoston päätös ei koske Virtain kaupungin velvoittamista yhteistoimintaan.

Lausunnossa on muutoin esitetty muun ohella seuraavaa:

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä Paras-puitelaki) tiettyjen säännösten voimassaoloa on jatkettu lailla eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta (490/2014, jäljempänä puitelain jatkolaki). Laki tuli voimaan 1.7.2014, ja sen voimassaoloa on sen jälkeen jatkettu kolmeen otteeseen siten, että laki on tällä hetkellä voimassa vuoden 2020 loppuun asti.

Puitelain jatkolain ja sen jälkeisten voimassaoloa jatkaneiden lakien mukaan, jotta nykyisiä yhteistoiminta-alueita ei purettaisi ennen sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen yhteydessä perustettavia uusia alueita ja toiminnan käynnistymistä, sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintavelvoitteita jatkettiin. Yhteistoiminta-alueiden toiminnan jatkamisella turvattaisiin alueiden palvelujen häiriötön jatkuminen siihen saakka, kunnes uudistus toteutuisi ja uudet alueet aloittaisivat toimintansa. Puitelain jatkolailla ei ole tarkoitettu missään sen vaiheessa sitä, että se muuttaisi Paras-puitelain kunnilta jo edellyttämiä toimenpiteitä yhteistoimintarakenteiden muodostamiseksi. Perustetut yhteistoiminta-alueet ovat aloittaneet jo toimintansa ja puitelain jatkolailla on tarkoitettu ainoastaan säilyttää tällä hetkellä voimassa oleva tilanne uudistuksen voimaantuloon asti.

Paras-puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Puitelain jatkolaki ei myöskään estä kuntia ja lain tarkoittamia yhteistoiminta-alueita sopimasta esimerkiksi yhteistoiminnan laajentamisesta. Edellytyksenä tälle on kuitenkin, että kaikki yhteistoiminta-alueeseen kuuluvat kunnat kuuluisivat edelleen Paras-puitelain velvoitteiden mukaiseen yhteistoiminta-alueeseen.

Edellä oleva tarkoittaa, ettei puitelain jatkolain tarkoituksen mukaisesti ole riittävää, että Ruoveden kunta täyttää velvoitteen, vaan edellytetään, että kaikki olemassa olevaan yhteistoimintaan osallistuneet kunnat täyttävät velvoitteet jatkossakin. Näin ollen uuden järjestelyn tulisi olla sellainen, jossa myös Virtain kaupunki täyttää velvoitteet. Puitelain jatkolailla on nimenomaisesti tarkoitettu estää tilanne, jossa sellaiset kunnat, jotka eivät moneen vuoteen ole itse vastanneet sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä, voisivat joutua hyvin lyhytaikaisesti tai nopeasti yksin järjestämisvastuuseen sosiaali- ja terveyspalveluista.

Sosiaali- ja terveysministeriöllä ei ole tiedossa, että Ruoveden esittämästä uuden yhteistoiminta-alueen perustamisesta tai liittymisestä toiseen yhteistoiminta-alueeseen olisi jo päätetty ja uusi Paras-puitelain mukainen järjestely siten olisi tosiasiassa olemassa. Ruoveden kunta kuvaa valituksessaan päätöksiä neuvottelujen aloittamisesta ja käymisestä.

Valtioneuvoston päätöksessä esitetty johtopäätös, että yhteistoiminnan päättyminen aiheuttaisi Virtain kaupungille ongelmia palvelujen järjestämisessä lainmukaisella tavalla, ei perustu Virtain kaupungin haluun jatkaa yhteistoimintaa, vaan aluehallintoviraston ja Virtain kaupungin lausunnoissaan esittämiin seikkoihin ja näkemyksiin ja näiden johdosta tehtyyn kokonaisarvioon.

Aluehallintoviraston ministeriön tietopyyntöön antamassa vastauksessa esittämät valvontatoimet eivät antaneet viitteitä siitä, että Keiturin Sote Oy:n toiminta olisi heikkenemässä ja sitä kautta mahdollisesti vaarantamassa potilasturvallisuutta. Tiedot päinvastoin viittasivat siihen, että ongelmat painottuivat yrityksen toiminnan aloitusvaiheeseen.

Valtioneuvostolla on ollut päätöksessään esitetyillä perusteilla toimivalta velvoittaa kunta pysymään päättämässään yhteistoiminta-alueessa.

Maakuntauudistuksen kaatuminen ei tarkoita, että asiaan olisi hallintolain 50 §:n mukaisesti tullut sellaista uutta selvitystä, jonka perusteella valtioneuvoston tulisi asiavirheen johdosta ratkaista asia uudelleen.

Puitelain jatkolailla ei ole missään sen vaiheessa tarkoitettu sitä, että se muuttaisi Paras-puitelain kunnilta jo edellyttämiä toimenpiteitä yhteistoimintarakenteiden muodostamiseksi. Jatkolailla ei näin ollen ole tarkoitettu luoda valtioneuvostolle oikeutta velvoittaa kunta muodostamaan uusia yhteistoimintajärjestelyjä. Perustetut yhteistoiminta-alueet ovat aloittaneet toimintansa ja lailla pyritään ainoastaan säilyttämään tällä hetkellä voimassa oleva tilanne sote-uudistuksen voimaantuloon asti.

Vaikka sote-uudistusta koskevia hallituksen esityksiä ja sitä kautta lakeja ei vahvistettu viime vaalikaudella, on selvää, että tarve uudistukselle on säilynyt ennallaan ja uudistuksen toteuttaminen on palvelujen turvaamisen kannalta välttämätöntä, eikä puitelain jatkolain alkuperäinen tarkoitus ole tämän vuoksi menettänyt merkitystään.

Virtain kaupunginhallitus on antanut selityksen ja esittänyt, että valtioneuvoston päätös pysytetään voimassa. Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Virtain kaupunki ja Ruoveden kunta sopivat sote-yhteistoiminnasta 18.6.2012 Ruoveden kunnan päätettyä äkisti yhteistyön Mäntä-Vilppulan kaupungin ja Ylä-Pirkanmaan peruspalvelukuntayhtymän kanssa. Yhteistoiminta Virtain kaupungin kanssa käynnistyi vuoden 2013 alusta lukien.

Virtain kaupungin päätettyä siirtää sote-palvelutuotannon omistamalleen yhtiölle vuonna 2016 Ruoveden kunnalle tarjottiin mahdollisuutta tulla yhtiön osakkaaksi, mutta Ruovesi ei ollut siitä kiinnostunut. Ruovesi halusi jatkaa sopimussuhdetta entisellä tavalla, eikä siihen tullut muutoksia Virtain kaupungin siirtäessä tuotannon Keiturin Sote Oy:n vastuulle.

Virtain kaupunki ja Ruoveden kunta kävivät laajat neuvottelut Keiturin Sote Oy:n osakkeiden myynnistä Ruoveden kunnalle talvella 2017–2018. Virtain kaupunginvaltuusto päätti kokouksessaan 12.3.2018 (§ 20), että Virtain kaupunki myy neljä Keiturin Sote Oy:n osaketta Ruoveden kunnalle ja kaupunginvaltuusto hyväksyi neuvotellun osakassopimuksen. Ruoveden kunta päätti samana päivänä ostaa Keiturin Sote Oy:n neljä osaketta ja hyväksyi osakassopimuksen. Neljä osaketta vastaa 40 prosenttia omistuksesta.

Virtain kaupunginvaltuuston osakkeiden myyntiä koskevasta päätöksestä tehtiin kunnallisvalitus Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle. Koska päätöstä ei voitu panna toimeen, Ruoveden kunta päätti valtuuston kokouksessa 2.7.2018 perua osakeoston sekä irtautua sote-yhteistyöstä. Korkein hallinto-oikeus on 27.12.2018 pysyttänyt Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen, jolla Virtain kaupungin valitus edellä mainitusta Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksestä oli jätetty tutkimatta.

Koska kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain tiettyjen säännösten voimassaoloa on jatkettu lailla eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta, puitelain mukaiset velvoitteet ovat voimassa vuoden 2020 loppuun, eikä puitelain perusteella muodostettuja sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueita saa lähtökohtaisesti purkaa ennen vuotta 2021. Ruoveden kunnalla ei voi siten olla tosiasiallista mahdollisuutta erota nykyisestä yhteistoiminta-alueesta voimassaolevan lainsäädännön perusteella ennen vuoden 2020 loppua.

Ruoveden kunta on korostanut, että yhteistoimintasopimuksen voimassaolo on päättymässä 31.12.2019 ja asian käsittelyn pitkittyminen saattaa aiheuttaa nykyisellekin yhteistoiminnalle hankaluuksia. Tämä on Ruoveden kunnan yksipuolinen näkemys asiasta.

Mänttä-Vilppulan kaupunginhallitus on 25.2.2019 (§ 54) todennut, että Mänttä-Vilppulan kaupunginvaltuuston päätöksen 3.9.2018 mukaisesti viralliset neuvottelut käynnistetään vasta, kun Ruoveden mahdollisuus neuvotella yhteistoiminta-alueeseen liittymisestä on varmistunut. Asian käsittely on siis mahdollisen uudenkin yhteistoiminta-alueen osalta kesken.

Jos nykyinen yhteistoiminta-alue tulisi vastoin Virtain kaupungin näkemystä purkaa voimassa olevan lainsäädännön aikana eli ennen vuoden 2020 loppua, yhteistoiminta-alueen päättäminen tulisi suorittaa hallitusti ja realistisella aikataululla huomioon ottaen erityisesti henkilöstö-, talous-, sopimus- ja tietojärjestelmäasiat sekä ennen kaikkea huomioida potilaiden asema ja potilasturvallisuus muutoksessa. Ruoveden esittämä yksipuolinen näkemys luottamuspulasta ei saa olla päätöksenteon peruste.

Virtain kaupunki on antanut vastaukset Ruoveden kunnan kysymyksiin laskutuksesta sekä toimittanut kunnalle BDO Oy:n tarkastajien laatiman raportin. Virtain kaupungin näkemyksen mukaan asiat on hoidettu yhteistoimintasopimuksen mukaisesti, mutta jatkossa yhteistoimintaa ja raportointia tulee kehittää.

Virrat-Ruovesi yhteistoiminta-alueella on tällä hetkellä hyvin toimivat sote-palvelut. Keiturin Sote Oy on toiminut hoitotakuun puitteissa ja yhtiön lääkäritilanne vastaa tällä hetkellä tarvetta.

Olisi toiminnallisesti, juridisesti ja taloudellisesti erittäin riskialtista muuttaa yhteistoiminta-alueiden rakenteita kiireellä vuoden 2019 päättyessä, mikä olisi myös vastoin voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Virtain kaupunki ei ole tehnyt päätöksiä, jotka estäisivät yhteistoiminta-alueen jatkamisen Ruoveden kunnan kanssa myös voimassa olevan lainsäädännön päättymisen jälkeen. Edellytykset yhteistoiminta-alueen toiminnan jatkamiselle ja kehittämiselle ovat edelleen olemassa.

Valittaja on antanut vastaselityksen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Sosiaali- ja terveysministeriö on sivuuttanut Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan välisen yhteistoimintasopimuksen sisällön ja sen oikeudellisen merkityksen sekä sen, mitä Ruoveden kunta on esittänyt lääkäripalvelujen tuottamisen epävarmuuteen ja potilasturvallisuuden vaarantumiseen liittyen. Lisäksi ministeriö on sivuuttanut korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmissa päätöksissä annetut oikeusohjeet.

Virtain kaupunki on kieltäytynyt ryhtymästä toimiin järjestääkseen uudessa olosuhteessa sosiaali- ja terveyspalvelunsa puitelain edellyttämällä tavalla. Puitelaki ei vastoin sosiaali- ja terveysministeriön väitettä edellytä sitä, että Virtain kaupungin tulisi samanaikaisesti Ruoveden kunnan kanssa siirtyä uuteen yhteistoiminta-alueeseen. Kun Virtain kaupunki on tähänkin asti ollut nykyisen yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä vastuussa oleva taho, ei myöskään ole mahdollista, että Virtain palvelutuotanto Ruoveden siirtyessä toiseen yhteistoiminta-alueeseen vaarantuisi siitä syystä, että Virtain kaupunki jäisi yksin vastuuseen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä.

Sosiaali- ja terveysministeriön huomautus siitä, ettei sillä ole tiedossa, että uuden yhteistoiminta-alueen perustamisesta tai Ruoveden liittymisestä toiseen yhteistoiminta-alueeseen olisi jo päätetty ja uusi Paras-puitelain mukainen järjestely siten olisi tosiasiassa olemassa, on harhaanjohtava. Mänttä-Vilppulan kaupunginvaltuusto (3.9.2018 § 54) ja Juupajoen kunnanhallitus (10.9.2018 § 106) ovat tehneet päätökset yhteistoiminta-alueen perustamisesta ja nimenneet neuvotteluryhmän valmistelutyöhön. Sosiaali- ja terveysministeriö on tietoinen siitä, että uuden lopullisen yhteistoimintasopimuksen solmiminen ja siitä päättäminen edellyttää valtioneuvoston hyväksyntää, eikä Mänttä-Vilppulan kaupungilla ja Juupajoen kunnalla ole mahdollisuutta sopia Ruoveden kunnan kanssa yhteistoimintasopimuksesta ennen valtioneuvoston myönteistä päätöstä.

Ruoveden kunnanhallitus ei ole valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston olisi asiaa käsitellessään samanaikaisesti tullut velvoittaa Virtain kaupunki yhteistoimintaan. Ruoveden kunta on esittänyt vaatimuksensa oikeellisuuden perusteeksi sen, että valtioneuvostolla on mahdollisuus jatkossa puuttua Virtain kaupungin mahdolliseen puitelain vastaiseen olosuhteeseen, eikä valtioneuvostolla ole sillä perusteella oikeutta hylätä Ruoveden kunnan vaatimusta ja oikeutta siirtyä toiseen yhteistoiminta-alueeseen.

Virtain kaupunki ei ole selityksessään esittänyt mitään selvitystä Ruoveden kunnan esiin tuomiin epäilyksiin potilasturvallisuudesta, jotka perustuvat todellisiin tietoihin lääkärisopimusten päättymisistä. Virtain kaupunki ei ole yhteistoimintasopimuksen ehtojen mukaisesti ryhtynyt asianmukaisiin sopimuksen päättymistä koskeviin neuvotteluihin, vaikka myös Keiturin Sote Oy:n yhtiökokous katsoi 23.4.2019, että toimessa olleille hallituksen jäsenille ja edelliselle toimitusjohtajalle voidaan myöntää vastuuvapaus vain osittain. Ruoveden kunnalle on aiheutunut olennainen luottamuspula Virtain kaupungin toimintaa kohtaan. Virtain kaupungin esille tuomia, myös osittain luottamuspulaan liittyviä, seikkoja on pyritty yhdessä selvittämään ja kaupunki onkin tehnyt päätöksen palauttaa selvitystyön jälkeen jo eräitä perimiään kehittämiskorvausmaksuja takaisin Ruoveden kunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja niiden esitöitä

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä puitelaki) 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle.

Pykälän 2 momentin mukaan lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö.

Puitelain 5 §:ssä (384/2011) säädetään kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamisesta. Sen 1 momentin mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan 3–5 momentissa tarkoitetun yhteistoiminta-alueen. Kunnat voivat sopia, että yhteistoiminta-alueen tehtävät annetaan kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentin mukaisesti alueen yhden kunnan hoidettaviksi, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan kuntalain 77 §:ssä tarkoitettu alueen kuntien yhteinen toimielin, tai että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa kuntayhtymä.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja sosiaalihuollosta, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Yhteistoiminta-alueelle voidaan antaa myös muita tehtäviä.

Pykälän 6 momentin 4 kohdan mukaan kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamiselle 3 ja 5 momentissa väestöpohjalle säädetyistä vaatimuksista voidaan poiketa, jos valtioneuvosto myöntää kunnille oikeuden poiketa 3 momentissa säädetystä väestöpohjavaatimuksesta, koska toiminnallisen kokonaisuuden muodostavan kunnan tai yhteistoiminta-alueen perustamiseksi on alueelliset olosuhteet huomioon ottaen tehty kunnissa riittävät päätökset.

Puitelain 5 a §:ssä (384/2011) säädetään valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan. Sen 1 momentin mukaan, jos kunta ei täytä 5 §:n 3 momentissa säädettyjä väestöpohjavaatimuksia joko itse tai kuulumalla yhteistoiminta-alueeseen, valtioneuvosto voi päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kanssa kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen.

Puitelain 5 b §:ssä (384/2011) säädetään menettelystä velvoitettaessa kunnat yhteistoimintaan. Sen 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi käynnistää 5 a §:ssä säädetyn menettelyn, jos kunta ei elokuun 2011 loppuun mennessä ole tehnyt sitovaa päätöstä 5 §:n 3 momentissa palveluiden järjestämiselle säädettyjen velvoitteiden täyttämisestä. Valtioneuvoston tulee tehdä 5 a §:ssä tarkoitettu päätös kesäkuun 2012 loppuun mennessä. Päätös tehdään valtiovarainministeriön esittelystä, ja se valmistellaan yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa.

Pykälän 4 momentin mukaan kuntien tai yhteistoiminta-alueiden tulee toimittaa valtiovarainministeriölle 5 §:ssä palveluiden järjestämiselle säädettyjen velvoitteiden täyttymisen arvioinnin edellyttämät tiedot siten kuin valtiovarainministeriön asetuksella tarkemmin säädetään.

Puitelain 15 §:n (384/2011) 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 23 päivänä helmikuuta 2007 ja on voimassa vuoden 2012 loppuun.

Pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, 5 §:ää sovelletaan ja valtioneuvoston 5 a §:n nojalla määräämät yhteistoimintavelvoitteet ovat voimassa vuoden 2014 loppuun. Lisäksi valtioneuvosto voi vuoden 2014 loppuun mennessä päättää muuttaa määräämäänsä yhteistoimintavelvoitetta sekä velvoittaa kunta yhteistoimintaan siten kuin 5, 5 a ja 5 b §:ssä säädetään. Valtioneuvosto voi kuitenkin velvoittaa kunnan yhteistoimintaan vain, jos kunta on päättänyt 5 §:n 3 momentissa tarkoitettujen tehtävien hoitamisesta toisin kuin mitä se on ilmoittanut valtioneuvostolle 5 b §:n 4 momentin perusteella eikä kunnan päätös täytä, mitä säädetään 5 §:ssä tehtävien hoitamisesta.

Heinäkuun alusta 2014 voimaan tulleen eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain (490/2014, puitelain jatkolaki) 1 §:n 1 momentin mukaan lailla jatketaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 5, 5 a ja 5 b §:n soveltamista sekä valtioneuvoston mainitun lain 5 a §:n tai 15 §:n 2 momentin nojalla määräämien perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteistoimintavelvoitteiden voimassaoloa vuoden 2016 loppuun. Pykälän 2 momentin mukaan lisäksi mainitulla lailla jatketaan valtioneuvostolle 1 momentissa mainitun lain 15 §:n 2 momentissa säädettyä toimivaltaa vuoden 2016 loppuun.

Joulukuun 14 päivänä 2015 voimaan tulleella lailla 1436/2015 puitelain jatkolain voimassaoloa on jatkettu vuoden 2018 loppuun ja lailla 1058/2017 edelleen vuoden 2019 loppuun sekä viimeksi lailla 1327/2018 31 päivään joulukuuta 2020.

Hallituksen esityksessä muun muassa laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain muuttamisesta (HE 268/2010 vp) kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettuun lakiin ehdotettiin otettavaksi säännökset valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan sosiaali- ja terveydenhuollossa, jos kunnat eivät oma-aloitteisesti ole muodostaneet lain edellyttämää väestöpohjaa joko perustamalla palveluita varten kuntien yhteistoiminta-alueen tai tekemällä kuntaliitoksen. Valtioneuvosto päättäisi näissä tapauksissa väestöpohjavaatimukset täyttävän yhteistoiminta-alueen perustamisesta ja siihen kuuluvista kunnista tai kunnan liittämisestä jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen.

Mainitussa hallituksen esityksessä on 5 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston yhteistoimintaan velvoittava päätös olisi voimassa siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla toisin sopivat. Jos yhteistoiminta-alueen kunnat valtioneuvoston päätöksen jälkeen sopivat keskenään valtioneuvoston päätöksestä poiketen, syrjäyttävät nämä sopimukset valtioneuvoston päätöksen. Kunnat eivät kuitenkaan voi sopia asioista, jotka tarkoittaisivat puitelaissa säädetyistä väestöpohjavaatimuksista tai yhteistoiminta-alueelle siirrettävistä tehtävistä poikkeamista.

Samassa hallituksen esityksessä on 15 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan nyt muutettavaksi ehdotettua 5 §:ää sovelletaan vuoden 2014 loppuun saakka. Lisäksi valtioneuvoston 5 a §:n nojalla määräämät yhteistoimintavelvoitteet olisivat voimassa vuoden 2014 loppuun. Valtioneuvosto voisi ennen vuoden 2014 loppua myös muuttaa määräämiään yhteistoimintavelvoitteita siten kuin tämän lain 5, 5 a ja 5 b §:ssä säädetään.

Hallituksen esityksessä muun muassa laiksi eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta (HE 61/2014 vp) on yleisperusteluissa (kohta 2 "Esityksen tavoitteet") todettu, että puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Ehdotetut säännökset eivät siten estäisi kuntia ja lain tarkoittamia yhteistoiminta-alueita sopimasta esimerkiksi yhteistoiminnan laajentamisesta. Edellytyksenä tälle on kuitenkin puitelain velvoitteiden osalta, että kaikki yhteistoiminta-alueeseen kuuluvat kunnat kuuluisivat edelleen puitelain velvoitteiden mukaiseen yhteistoiminta-alueeseen.

Viimeksi mainitussa hallituksen esityksessä on yhteistoimintavelvoitteiden jatkamista koskevan 1 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että joissakin esitysluonnoksesta annetuissa lausunnoista velvoitteiden jatkamista vastustettiin muun muassa siksi, että kaikki puitelain nojalla muodostetut yhteistoiminta-alueet eivät välttämättä ole hyvin toimivia. Huonosti toimivia yhteistoiminta-alueita haluttaisiinkin purkaa. Jos yhteistoimintasopimuksia irtisanottaisiin ja laissa säädetystä yhteistoimintavelvoitteesta huolimatta velvoitteet jäisivät täyttämättä, tulee valtioneuvostolla olla toimivalta velvoittaa kunta jatkamaan puitelaissa säädettyjen velvoitteiden noudattamista.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Asiakirjoista saatu selvitys

Ruoveden kunnanvaltuusto ja Virtain kaupunginvaltuusto ovat 18.6.2012 hyväksyneet yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseksi ja tuottamiseksi. Sopimuksen mukaisesti Ruoveden kunta ja Virtain kaupunki hoitavat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisen yhteistoiminnassa siten, että Virtain kaupunki toimii vastuukuntana ja toimintaa ohjaa kuntien yhteinen toimielin, perusturvalautakunta, joka kuuluu Virtain kaupungin organisaatioon. Molemmat kunnat vastaavat oman kunnan väestölle toteutettujen sosiaali- ja terveyspalveluiden menoista. Yhteistoimintasopimuksen mukaan kunnat muodostavat yhteisen erikoissairaanhoidon tilaajarenkaan.

Virtain kaupunki on hankkinut ostopalveluna sosiaali- ja terveyshuollon palvelutuotannon perustamaltaan, Virtain kaupungin sataprosenttisesti omistamalta osakeyhtiöltä Keiturin Sote Oy:ltä 1.3.2016 alkaen. Keiturin Sote Oy tuottaa palveluja Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin muodostamalle yhteistoiminta-alueelle lukuun ottamatta viranomaistoimintaa sekä hammashuoltoa.

Ruoveden kunnanvaltuusto on 2.7.2018 (§ 20) päättänyt, että Ruoveden kunta purkaa Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseksi ja tuottamiseksi. Ruoveden kunta on Virtain kaupungille 22.8.2018 toimittamallaan kirjeellä ilmoittanut sopimussuhteen päättyvän viimeistään 31.12.2019. Päätös on perustunut taloudellisiin, toiminnallisiin ja sopijapuolten keskinäisen luottamuksen puutteisiin perustuviin seikkoihin.

Sosiaali- ja terveysministeriössä järjestettiin 24.8.2018 neuvottelu koskien Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan mahdollisuutta jatkaa yhteistoimintaa. Sosiaali- ja terveysministeriölle 17.9.2018 tehdyn ilmoituksen mukaan Ruoveden kunta ei nähnyt yhteistoiminnan jatkamista mahdolliseksi. Virtain kaupunki halusi jatkaa sovittua yhteistoimintaa.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on sosiaali- ja terveysministeriön pyynnöstä antanut lausunnon Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin mahdollisuuksista järjestää sosiaali- ja terveyspalvelut muulla tavoin, mikäli Ruoveden kunnan irtautuminen yhteistoiminnasta tulisi voimaan Ruoveden ilmoituksen mukaan. Lisäksi aluehallintovirastoa pyydettiin arvioimaan mahdollisen eron vaikutuksia sekä Ruoveden kuntaan että Virtain kaupunkiin.

Aluehallintovirasto on 1.10.2018 antamassaan ja 2.10.2018 täydentämässään lausunnossa katsonut, että terveydenhuollon palvelujen järjestämisen näkökulmasta Virtain kaupungin omistamalla osakeyhtiöllä on tähän mennessä ollut suuria vaikeuksia etenkin lääkäripalveluiden saatavuudessa. Ruoveden mahdollisuudet järjestää sosiaali- ja terveyspalvelut suunnittelemallaan tavalla Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kuntien kanssa vahvistaa väestöpohjaa, todennäköisesti myös toimintaa sekä turvaa palveluiden saatavuutta. Aluehallintovirasto ei kuitenkaan osaa arvioida, toteutuvatko puitelain edellytykset paremmin Ruoveden kunnan suunnittelemalla tavalla Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kuntien kanssa kuin nykyisessä mallissa Virtain kaupungin kanssa, sillä uusikaan yhteistoiminta-alue ei yllä väestöpohjaltaan Paras-puitelain edellyttämään vähintään 20 000 asukasmäärään.

Aluehallintovirasto on myös katsonut, että Ruoveden kunnan mahdollisuudet ryhtyä sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleenjärjestelyihin suunnittelemallaan tavalla eivät tuleva sote- ja maakuntauudistus, uudelleenjärjestelyjen vaatima valmisteluaikataulu ja kilpailulainsäädäntö huomioon ottaen ole realistiset. Myös Virtain kaupungin osalta kyseeseen tulee sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen muussa kokonaisuudessa väestöpohjan jäädessä yksinään riittämättömäksi. Molempien kuntien tulisi liittyä toiseen yhteistoiminta-alueeseen 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimuksen täyttymiseksi.

Ruoveden kunta on sosiaali- ja terveysministeriön 11.10.2018 toimittaman kuulemiskirjeen johdosta antamassaan vastineessa todennut, että sosiaali- ja terveyspalvelujen talouden kehitys, palvelupuutteet, kulurakenteen ja laskutuksen epäkohdat sekä kariutuneet osakkuusneuvottelut ovat aiheuttaneet vakavan luottamuspulan ja johtaneet siihen, että Ruoveden kunta on käynnistänyt neuvottelut ja toimenpiteet sote-palvelujen yhteistoiminta-alueen vaihtamiseksi. Mänttä-Vilppula ja Juupajoki ovat tehneet päätöksen neuvottelujen käynnistämisestä Ruoveden kunnan liittymiseksi näiden kuntien kanssa samaan yhteistoiminta-alueeseen. Ruovesi ja Virrat ovat perustaneet neljä työryhmää selvittämään yhteistoiminta-alueen purkamisen toiminnalliset ja taloudelliset vaikutukset. Vuoden 2019 osalta Ruoveden kunnan tilinpäätösennuste on raskaasti alijäämäinen (2,2 miljoonaa euroa). Tämän suuntauksen jatkuessa Ruovesi on ajautumassa kriisikunnaksi vuoteen 2021 mennessä, jollei talouden suuntaa pystytä kääntämään. Kunta etenee itsemääräämisoikeutensa nojalla kaikissa toimenpiteissään yhteistoiminta-alueen vaihtamiseksi siten, että yhteistoiminta-alueen vaihtaminen toteutuu viimeistään 31.12.2019.

Virtain kaupungin vastineen mukaan Ruoveden kunta ei ole aikaisemmin reklamoinut Virtain kaupungille sen toiminnasta, eikä luottamuspulasta ole ollut muitakaan viitteitä. Ruoveden kunta ilmoitti Keiturin Sote Oy:n osakekauppaan tulleiden viipeiden johdosta irtautuvansa yhteistyöstä. Keiturin Sote Oy:n alkuaikojen vaikeuksien jälkeen toiminta on ollut sujuvaa. Työvoiman saannissa sekä lääkäreiden, hoitohenkilökunnan että muun henkilöstön osalta on onnistuttu.

Virtain kaupungin mukaan kustannukset ja laskutus on tehty yhteistyösopimuksen ja yhdessä sovitun mukaisesti. Yhteistoiminta-alueen erosta syntyisi merkittäviä muutoskustannuksia.

Oikeudellinen arviointi

Ruoveden kunta on katsonut, että kunnan tulee yhteistoimintasopimuksen ehtojen mukaisesti voida irtautua yhteistoimintasopimuksesta ja siirtyä toiseen yhteistoiminta-alueeseen. Ruoveden kunnan mukaan on kohtuutonta, että kunta olisi sopimuksen irtisanomismahdollisuudesta huolimatta sidottu yhteistoimintasopimukseen tosiasiassa määräämättömän ajan ottaen huomioon, että puitelain voimassaoloa on jatkettu useita kertoja. Koska Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueella puitelain 5 §:ssä asetetut väestömäärää koskevat vaatimukset toteutuisivat olennaisesti paremmin, valtioneuvoston tulisi näissä oloissa puitelain perusteella määrätä Virtain kaupunki järjestämään sosiaali- ja terveyspalvelunsa vastaamaan paremmin puitelain edellytyksiä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko valtioneuvosto voinut valituksenalaisella päätöksellään velvoittaa Ruoveden kunnan järjestämään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut Virtain kaupungin kanssa edelleen siten kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvoston toimivalta velvoittaa kunta yhteistoimintaan puitelain 5 a ja 15 §:n perusteella sisältää mahdollisuuden velvoittaa kunta myös sellaiseen yhteistoimintaan, jollaiseen se on jo itse aikaisemmin sitoutunut, kuten korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:195 on todettu. Valtioneuvoston tulee samalla voida määrätä, että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa puitelain 5 §:n 2 momentin mukaisesti jo toimiva alueen kuntien yhteinen toimielin tai kuntayhtymä, jolleivät kunnat sitten sovi mainitun lainkohdan mukaisesta toisesta mahdollisesta tehtävien hoitamisen tavasta. Puitelain mukainen yhteistoimintavelvoite ja valtioneuvoston siihen liittyvä toimivalta velvoittaa kunta jatkamaan yhteistoimintaa, johon se on aikaisemmin sitoutunut, saattavat näin ollen rajoittaa kunnan mahdollisuutta irtautua solmitusta yhteistoimintasopimuksesta.

Kuten edellä selostetun hallituksen esityksen (HE 61/2014 vp) yleisperusteluista ilmenee, puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Koska Ruoveden kunnan irtautuminen sovitusta yhteistoiminta-alueesta johtaisi siihen, että Virtain kaupunki ei täyttäisi puitelain mukaisia velvoitteita, valtioneuvosto on voinut velvoittaa Ruoveden kunnan jatkamaan yhteistoiminta-alueessa Virtain kaupungin kanssa.

Valtioneuvosto ei ole päätöstä tehdessään ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Asiassa oli kysymys siitä, oliko uusintahakemuksen tehneeltä turvapaikanhakijalta voitu edellyttää, että hän turvapaikka-asiansa vireillä ollessa kääntyy kotivaltionsa puoleen saadakseen opiskelijan oleskeluluvan myöntämiseksi vaadittavan matkustusasiakirjan ja oliko Maahanmuuttovirasto voinut arvioida opiskelijan oleskelulupaan liittyvää matkustusasiakirjan esittämisen tarvetta siitä huolimatta, että hakijan kansainvälistä suojelua koskevaa uusintahakemusta ei ollut lainvoimaisesti ratkaistu. Maahanmuuttovirasto oli jättänyt hakijan uusintahakemuksen tutkimatta kansainvälisen suojelun osalta katsottuaan, että se ei sisältänyt uusia asian ratkaisuun vaikuttavia perusteita maahan jäämiselle.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että uusintahakemustilanne, jossa hakemus ei sisältänyt uusia asian ratkaisuun vaikuttavia perusteita maahan jäämiselle, erosi olennaisella tavalla tilanteesta, jossa ensimmäisen turvapaikkahakemuksen käsittely tai sitä koskeva muutoksenhaku oli kesken. Kyseisessä uusintahakemustilanteessa hakijan kansainvälisen suojelun tarve samoilla perusteilla oli jo kertaalleen tullut tutkituksi ja lainvoimaisesti ratkaistuksi. Tämän vuoksi oli perusteltua katsoa, ettei tällaisen uusintahakemuksen tehnyt turvapaikanhakija ollut estynyt hankkimasta matkustusasiakirjaa kääntymällä kotivaltionsa puoleen. Tästä seurasi, että matkustusasiakirjaa koskevaa edellytystä opiskelijan oleskelulupaa koskevassa asiassa voitiin nyt kyseessä olevassa tilanteessa arvioida, vaikka uusintahakemusta ei ollut lainvoimaisesti ratkaistu.

Ulkomaalaislaki 5 §, 35 §, 40 § 3 momentti, 102 § ja 103 § (194/2015) 4 kohta

Vrt. KHO 28.12.2017/6741

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Monica Gullans. Asian esittelijä Jenny Rebold.

Hallinto-oikeus kumosi kunnan jäsenen tekemästä valituksesta kunnanjohtajan valintaa koskeneen valtuuston päätöksen sillä perusteella, että hakijoiden ansioista ei ollut laadittu kirjallista ansiovertailua vaan ainoastaan nimilista. Valinta ei myöskään kokonaisuutena osoittanut, että hakijoita olisi menettelyn aikana tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Päätös oli siten syntynyt kuntalaissa (365/1995) 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä, koska päätöstä ei ollut tältä osin valmisteltu asianmukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus kumosi kunnanhallituksen valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkäsi hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan nimilistaa, josta kävi ilmi kunkin hakijan suorittama tutkinto ja kotikunta, ei voitu pitää kirjallisena ansiovertailuna. Useat seikat puhuivat kuitenkin sen puolesta, että hakijoita oli menettelyn kuluessa tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Hakijoiden haastattelut suorittaneessa ryhmässä oli ollut edustettuna yhdeksän kunnanhallituksen jäsentä sekä kolme valtuuston puheenjohtajaa. Ryhmässä oli edustus kaikista valtuustoryhmistä. Kunnan kaikkiaan 21 valtuutetusta ryhmässä oli mukana 11 valtuutettua sekä yksi varavaltuutettu. Ennen valtuuston kokousta oli lisäksi järjestetty kaksipäiväinen valtuustoseminaari, jossa valtuutetuille oli selostettu ulkopuolisen konsulttiyhtiön tekemää yhteenvetoa seitsemän hakijan haastatteluista sekä niistä neljästä hakijasta, joista oli teetetty henkilöarviot. Valtuustoseminaarissa valtuutettujen käytössä olivat muun ohella kaikkien hakijoiden ansioluettelot. Valtuustoseminaarin jälkeen ennen valtuuston kokousta valtuustoryhmät olivat lisäksi pitäneet omat kokouksensa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi ansiovertailun tulleen tosiasiassa suoritetuksi, kun otettiin huomioon edellä mainitut seikat. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut kumota valtuuston päätöstä sillä perusteella, että ansiovertailun osalta asiaa ei ollut valmisteltu asianmukaisesti.

Hallintolaki 45 § 1 momentti ja 2 momentti 2 kohta

Kuntalaki (365/1995) 24 § (578/2006) 1 momentti, 53 § (81/2002) 1 momentti ja 90 § (1375/2007)

Vert. KHO 24.9.2013 taltionumero 3023 (LRS)

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.5.2018 nro 18/0260/2

Asian aikaisempi käsittely

Utajärven kunnanvaltuusto on 19.4.2017 (§ 36) päättänyt valita Utajärven kunnanjohtajaksi terveystieteen maisteri Anne Sormusen.

A on kunnan jäsenenä valittanut kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut päätöksen kumoamista virheellisessä järjestyksessä syntyneenä ja lainvastaisena seuraavin perustein:

Päätös on kuntalain, hallintolain, tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain vastainen.

Hakijoiden joukossa oli useita kelpoisuusehdot täyttäneitä kunnallishallinnon- ja -talouden kokemusta omaavia henkilöitä, kuten kunnanjohtaja, hallintojohtaja, talous- ja hallintojohtaja ja tekninen johtaja. Näillä henkilöillä on pidempi kunnallisalan kokemus kuin virkaan valitulla. Kunnanhallitus ei ole etukäteen määritellyt perusteita, joiden mukaisesti erilaiset ansiot kunnalliselta, valtiolliselta tai yksityiseltä puolelta olisi pisteytetty vertailukelpoisiksi.

Koska hakijoissa on useita ansioituneita ja viran kelpoisuusehdot täyttäviä miehiä ja naisia, päätöksen perusteluissa olisi tullut ilmoittaa, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Kunnanhallituksen olisi tullut myös laatia puolueeton ja seikkaperäinen ansiovertailu. Ansiovertailu on jätetty kokonaan tekemättä.

Valtuutetuille ei toimitettu etukäteen kaikkia hakemuksia perehtymistä varten. Valtuutetut ovat joutuneet näin ollen tekemään valintapäätöksen "sokkoina". Valtuusto ei ole voinut myöskään valtuustona haastatella hakijoita. Kunnanhallitus kutsui sen sijaan tuntemattomaksi jääneellä tavalla muutaman hakijan haastatteluun.

Haastateltujen enemmistö oli naisia, joilla on luonnollisen kielellisen sujuvuuden vuoksi paremmat edellytykset markkinoida itseään kuin miehillä. Tämä on sukupuolen perusteella tapahtuvaa miesten syrjintää. Kun asianmukainen valmistelu laiminlyötiin, valinnassa oli lopulta vastakkain kaksi naishakijaa. Valtuutetuille ei siten annettu tosiasiallista mahdollisuutta harkita mieshakijan valitsemista.

Valinnassa on selvästi menetelty tasa-arvolain 8 §:n vastaisesti, kun kunta on syrjäyttänyt henkilöitä, jotka ovat ansioituneempia kuin virkaan valittu toista sukupuolta oleva henkilö. Valintamenettely, jossa on laiminlyöty ansiovertailun tekeminen, on myös yhdenvertaisuuslain 8 §:n vastainen.

Valtuuston kokoukseen on osallistunut asiantuntijan roolissa B, joka myös on hakenut kunnanjohtajan virkaa. B on ollut esteellinen osallistumaan valtuuston kokoukseen, mistä johtuen valmistelu on ollut virheellistä.

Kunnanhallitus ei ole tehnyt valtuustolle esitystä valittavasta henkilöstä vaan jättänyt valinnan kokonaan valtuustolle, jolla ei ole ollut mahdollisuutta haastatella kaikkia hakijoita. Valmistelu on myös tämän vuoksi virheellistä.

Utajärven kunnanhallitus on antanut lausunnon.

Sormunen ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä.

A on vastaselityksessään todennut muun ohella, että Sormuselle on annettu mahdollisuus osallistua valtuustoryhmien kokouksiin ennen valtuuston kokousta. Samaa mahdollisuutta ei ole annettu valinnassa toiseksi tulleelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta valtuuston päätöksestä kunnallisvalituksen tehneen A:n vastaselityksessä esittämän väitteen, jonka mukaan Sormuselle on suotu muita hakijoita suotuisampi menettely. Muilta osin hallinto-oikeus on A:n valituksesta tutkinut asian ja kumonnut valtuuston päätöksen sekä hylännyt Utajärven kunnanhallituksen suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin (1375/2007) mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus jättää tutkimatta myöhään tehtynä A:n valitusajan päättymisen jälkeen toimittamassa vastaselityksessä esittämän väitteen siitä, että Sormusta on suosittu viranhakuprosessissa, koska hänelle on annettu mahdollisuus esittäytyä valtuustoryhmien kokouksissa ennen kuin valtuusto on äänestänyt valinnasta.

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Utajärven kunnanhallitus on vaatinut, että asiassa tulee järjestää suullinen käsittely, mikäli hallinto-oikeus katsoo syrjintäolettaman syntyneen ja todistustaakan asiassa siirtyneen kunnanhallitukselle. Asiassa annettu ratkaisu ja sen perustelut huomioon ottaen suullisen käsittelyn toimittaminen asian selvittämiseksi ei ole tarpeen.

Pääasia

Haettavana ollut kunnanjohtajan virka

Utajärven kunnassa on ollut haettavana toistaiseksi voimassa oleva kunnanjohtajan virkasuhde. Hakuilmoituksen mukaan kelpoisuusvaatimuksena virkaan on ylempi korkeakoulututkinto, kunnallishallinnon ja -talouden tuntemus ja kokemus sekä riittävä kokemus johtotehtävistä. Lisäksi arvostetaan elinkeinoelämän tuntemusta, hyviä vuorovaikutustaitoja, strategista ajattelua, hyvää johtamiskykyä ja sujuvaa englannin kielen taitoa. Muiden kielten hallinta katsotaan eduksi.

Ansioiden pisteyttäminen, ansiovertailu ja päätöksen perusteleminen

Kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kunnanhallitus on 28.11.2016 tekemällään päätöksellä perustanut kunnanjohtajan valintaa koskevaa valmistelua varten niin sanotun rakenneryhmän, johon ovat kuuluneet valtuuston ja kunnanhallituksen puheenjohtajisto sekä vasemmistoliiton kunnanhallituksessa oleva jäsen. Lisäksi kunta on palkannut henkilöstörekrytointiin erikoistuneen C-Yhtiöt avustamaan kuntaa kunnanjohtajan valinnassa. Kunnanjohtajan virkaa ensimmäisen 3.1.2017 päättyneen hakukierroksen aikana on hakenut 14 hakijaa, joista seitsemän on haastateltu. Viran hakuaikaa on jatkettu 23.2.2017 saakka. Toisen hakukierroksen aikana virkaa on hakenut 11 uutta hakijaa, minkä lisäksi kaksi henkilöä on ilmoittautunut hakijaksi. Toisen hakukierroksen jälkeen on haastateltu aiemmin haastateltujen lisäksi kuusi hakijaa. Haastatelluista neljä hakijaa, heidän joukossaan virkaan valittu Anne Sormunen, on valittu henkilöarviointiin, jonka on suorittanut C-Yhtiöt psykologin avustuksella. Henkilöarvioinnit on esitelty kunnanhallitukselle ja rakenneryhmälle 21.3.2017 C-Yhtiöiden toimesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnalla on varsin laaja harkintavalta päättää, millä tavoin se järjestää henkilöstönsä valinnan valmistelun. Laissa ei ole esimerkiksi säädetty kunnalle velvollisuutta etukäteen laatia tarkkoja kriteereitä, joiden perusteella hakijoiden ansiot pisteytetään vertailukelpoisiksi keskenään. Pisteytystä koskevia määräyksiä ei ole myöskään Utajärven kunnan hallintosäännössä.

Edelleen hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalainen päätös koskee monijäsenisen toimielimen eli valtuuston toimittamaa vaalia, minkä vuoksi päätöksen perustelut on voitu jättää esittämättä. Kun valtuuston päätöstä ei ole perusteltu, korostuu ansiovertailun tärkeys entisestään osana viran täyttämistä koskevaa menettelyä. Huolellisesti ja tasapuolisesti tehdyllä hakijoiden ansiovertailulla on tällöin olennainen merkitys myös hakijoiden oikeusturvan sekä päätöksenteon läpinäkyvyyden ja avoimuuden kannalta. Ansiovertailussa hakijoiden ansiot tulee selostaa huolellisesti ja objektiivisesti ja vertailla niitä keskenään yleisten nimitysperusteiden, viranhakuilmoituksen ja erityisesti kelpoisuusvaatimusten perusteella johdonmukaisesti ja tasavertaisesti ottaen huomioon virkaan kuuluvat tehtävät.

Saadun selvityksen perusteella voidaan todeta, että hakijoista on laadittu ainoastaan nimilista, jossa on mainittu heidän suorittamansa tutkinto sekä kotikunta. Hakijoiden ansioista ei ole laadittu kirjallista ansiovertailua, eikä edellä kuvattu valintamenettely myöskään kokonaisuutena osoita, että hakijoita olisi menettelyn aikana tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Asiakirjoista ei myöskään ilmene se, millä perusteella haastatteluun tai henkilöarviointiin kutsutut henkilöt on valittu. Ansiovertailun puuttuessa ei myöskään voida todeta sitä, onko asiassa muutoin menetelty naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain tai yhdenvertaisuuslain säännösten vastaisesti. Hallinto-oikeus katsoo, että vaikka valtuuston asiana on lähtökohtaisesti arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua riittävänä ja asianmukaisena, kunnanvaltuuston päätös on hakijoiden asianmukaisen ansiovertailun laatimisen laiminlyömisen vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Hakemusten toimittaminen valtuutetuille etukäteen ja kunnanhallituksen pohjaesityksen puuttuminen

Kuntalain (365/1995) 50 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan valtuusto hyväksyy hallintosäännön, jossa annetaan tarpeelliset määräykset ainakin esittelystä.

Utajärven kunnan hallintosäännön 45 §:n 1 momentin mukaan asiat valmistellaan / päätetään toimielimen kokouksessa viranhaltijan esittelystä. Pykälän 3 momentin mukaan esittelijän ehdotus on käsittelyn pohjana (pohjaehdotus). Pykälän 5 momentin mukaan toimielin voi erityisestä syystä päättää, että asia käsitellään puheenjohtajan selostuksen pohjalta ilman viranhaltijan esittelyä.

Valituksen mukaan asiaa ei ole valmisteltu kuntalain mukaisesti eikä valtuusto ole voinut haastatella hakijoita. Kunnanhallitus ei ole esittänyt valittavaksi virkaan ketään tiettyä henkilöä.

Asiakirjojen perusteella voidaan todeta, että kunnanhallituksen kokouksessa 3.4.2017 on suoritettu suljettu lippuäänestys, jossa Anne Sormunen on saanut viisi ääntä ja D kolme ääntä. Kunnanhallitus on ehdottanut valtuustolle, että kunnanjohtajaksi valitaan Sormunen. Kunnanhallitus on todennut myöhemmin, että edellä mainitussa kokouksessa tapahtui menettelyvirhe, koska äänestys toteutettiin suljettuna lippuäänestyksenä eikä avoimena vaalina, minkä johdosta kunnanhallitus on käsitellyt asian uudelleen 18.4.2017 ja päättänyt esittää valtuustolle, että valtuusto valitsee kunnanjohtajan esittämättä ketään henkilöä valittavaksi virkaan.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan kunnanhallituksen kokouksen jälkeen on pidetty 18.–19.4.2017 Utajärven valtuuston valtuustoseminaari, jonka aikana kukin valtuutettu on tutustunut hakijoista laadittuun asiakirjamappiin, jossa on ollut tiedot virkaa hakeneista, hakijoiden ansioluettelot sekä viranhakuilmoitus. Valtuustoseminaarissa valtuutetuille on selostettu C-Yhtiöiden tekemiä yhteenvetoja aluksi haastatelluista seitsemästä hakijasta sekä niistä neljästä hakijasta, joista tehtiin henkilöarvio. Edelleen lausunnossa todetaan, että valtuustoseminaarin aikana valtuutetut ovat saaneet kaikki haluamansa tiedot eikä kukaan valtuutetuista ole pyytänyt lisäinformaatiota. Kunnanjohtajaehdokkaiden haastattelut suoritti yhdeksästä kunnanhallituksen jäsenestä ja valtuuston kolmesta puheenjohtajasta muodostunut ryhmä, jossa on ollut edustajia kaikista valtuustoryhmistä. Mukana haastatteluissa on ollut 21 valtuutetusta 11 valtuutettua ja yksi varavaltuutettu. Valtuustoseminaarin jälkeen ennen valtuuston kokousta valtuustoryhmät ovat pitäneet omat kokouksensa, joissa heillä on ollut mahdollisuus keskustella asiasta keskenään. Kukaan valtuutetuista ei ole esittänyt huomautuksia valintaprosessista tai valittanut siitä, että informaatiota päätöksenteon perusteeksi olisi ollut liian vähän.

Valituksenalaisen päätöksen pöytäkirjasta ilmenee, että valtuuston päätöksen pohjana on ollut kunnanhallituksen ehdotus, jonka mukaan valtuusto valitsee kunnanjohtajan. Kunnanhallitus ei ole esittänyt ketään tiettyä henkilöä valittavaksi kunnanjohtajan virkaan. Keskustelussa on tehty kaksi ehdotusta virkaan valittavasta henkilöstä, minkä johdosta puheenjohtaja on todennut, että suoritetaan suljettu lippuäänestys. Kaksi virkaa hakenutta henkilöä on ilmoittanut, että he eivät ole mukana hakuprosessissa. Valtuutetuille on ilmoitettu, että äänestää voi kaikkia hakuprosessissa mukana olevia hakijoita.

Kuntalain 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Laissa ei ole erityisiä säännöksiä siitä, miten valtuustolle tulevat asiat on valmisteltava. Valtuuston toimivaltaan kuuluu viime kädessä arvioida, onko sille toimitettu asian ratkaisemiseksi tarpeellinen aineisto vai onko asia mahdollisesti syytä palauttaa uudelleen valmisteltavaksi lisäselvitysten hankkimista varten. Kunnanhallitus ei ole tehnyt valtuustolle ehdotusta virkaan valittavasta henkilöstä, minkä vuoksi päätösehdotusta on pidettävä kunnan hallintosäännön 45 §:n säännös huomioon ottaen puutteellisena. Valtuusto on kuitenkin ottanut asian kunnanhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta päätettäväkseen siirtämättä sitä kunnanhallitukselle uudelleen valmisteltavaksi. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että hakemuksia ei ollut toimitettu valtuutetuille etukäteen ennen valtuuston kokousta eikä myöskään sillä perusteella, ettei kunnanhallitus ole tehnyt valtuustolle ehdotusta virkaan valittavasta henkilöstä.

Esteellisen henkilön osallistuminen valtuuston kokoukseen

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin (1034/2003) mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan virkamies on esteellinen muun muassa, jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen.

Kuntalain (365/1995) 57 §:n 1 (622/1999) momentin mukaan valtuuston kokoukset ovat julkisia, jollei kokouksessa käsitellä asiaa tai asiakirjaa, joka on lailla säädetty salassa pidettäväksi tai jollei valtuusto muuten painavan syyn vuoksi jossakin asiassa toisin päätä.

Valituksen mukaan valituksenalainen päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska virkaa hakenut B on osallistunut kokoukseen asiantuntijan roolissa.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan B on Utajärven kunnan johtoryhmän jäsen. Kunnan käytännön mukaan johtoryhmän jäsenet ovat läsnä valtuuston kokouksissa ja heidät merkitään valtuuston kokouksia koskeviin pöytäkirjoihin asiantuntijoiksi, jolloin erilaisia asioita valtuustossa käsiteltäessä johtoryhmän jäsenet voivat tarvittaessa vastata kysymyksiin. Johtoryhmän jäsenet istuvat yleisön joukossa eivätkä muuten osallistu asioiden käsittelyyn. Myös käsillä olevasta asiasta päätettäessä B istui yleisön joukossa eikä osallistunut millään tavalla asian käsittelyyn. Lausunnon mukaan pöytäkirjassa on virhe, sillä B:tä ei olisi pitänyt kirjata läsnä olleeksi asiantuntijaksi tämän asian osalta ja että B on ollut oikeudellisesti arvioituna esteellinen ottamaan osaa kunnanjohtajan virantäytön hakuprosessiin, eikä hän tosiasiassa ole siihen osallistunutkaan. B on aiemmin kysymyksessä olevaa asiaa käsiteltäessä jäävännyt itsensä, esimerkiksi kunnanhallituksen kokouksessa 13.3.2017 §:n 60 kohdalla.

Hallintolain 27 §:n 1 momentissa säädetty kielto, jonka mukaan esteellinen virkamies ei saa olla läsnä asiaa käsiteltäessä, merkitsee lähtökohtaisesti sitä, ettei tällainen henkilö saa olla saapuvilla, kun asiaa käsitellään monijäsenisessä päätöksentekoelimessä. Koska valtuuston kokoukset ovat myös julkisia, esteellinen henkilö voi kuitenkin olla paikalla valtuustosalissa yleisölle tarkoitetulla paikalla.

Kunnanvaltuuston pöytäkirjan 19.4.2017 kansilehdelle tehdyn merkinnän mukaan paikalla valtuuston kokouksessa on ollut asiantuntijana B. Asiakirjoista ilmenee, että B on hakenut käsiteltävänä olevaa kunnanjohtajan virkaa ja ollut asianosaisena siten esteellinen valituksenalaisessa asiassa. Pöytäkirjamerkinnöistä ei ilmene, että B olisi ilmoittanut kunnanvaltuustolle olevansa esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn. Asiassa saadun selvityksen mukaan B on istunut yleisön joukossa asiaa käsiteltäessä. Hän ei ole käyttänyt puheenvuoroa eikä ole osallistunut asian käsittelyyn. B:n on siten katsottava olleen seuraamassa asian käsittelyä valtuustossa yleisöön kuuluvana pöytäkirjan kansilehdelle tehdystä merkinnästä huolimatta. Hänen ei voida katsoa olleen valtuuston julkisessa kokouksessa läsnä hallintolain 27 §:n 1 momentissa kielletyllä tavalla. Kunnanvaltuuston päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valituksella esitetyllä perusteella.

Johtopäätös

Kunnanjohtajan virkaa hakeneista henkilöistä ei ole laadittu kirjallista ansiovertailua eikä valintamenettely myöskään kokonaisuutena osoita, että hakijoita olisi menettelyn aikana tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Kunnanvaltuuston päätöstä ei siten ole tältä osin valmisteltu asianmukaisesti. Päätös on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä, mistä syystä se on kumottava.

Päätöksen tultua edellä mainitulla perusteella kumotuksi hallinto-oikeus ei voi ottaa kantaa siihen, onko virkaan valittu ansioitunein henkilö sekä onko asiassa menetelty yhdenvertaisuuslain ja naisten ja miesten tasa-arvosta annetun lain vastaisesti.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas. Esittelijä Elisa Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Utajärven kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen siltä osin kuin virkavaali on kumottu.

Missään säännöksessä ei edellytetä, että hakijoista tehtäisiin vertailu siten, että eri aloilta kertyneet ansiot tehtäisiin vertailukelpoisiksi. Lisäksi tällaisen vertailun laatiminen objektiivisesti olisi vaikeaa.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että päätös ei ollut syntynyt virheellisessä järjestyksessä, vaikka hakijoista ei ollut tehty minkäänlaista ansiovertailua, kun asiakirjoista ilmennyt valintamenettely osoitti, että hakijoita oli menettelyn kuluessa kuitenkin tosiasiassa vertailtu keskenään.

Ansiovertailu tehdään hakijoiden lähettämien kirjallisten hakemusten tai hakemusten liitteinä olevien ansioluetteloiden perusteella. Se, että hakijan itsensä kirjoittama ansioluettelo saatetaan toiseen muotoon niin sanotuksi ansiovertailuksi, ei tuo kunnalliseen päätöksentekoon lisäarvoa. Hallinto-oikeuden tarkoittama ansiovertailu on käytännössä hakijoiden kirjallisista hakemuksista ilmenevien tietojen vertailua.

Hallinto-oikeuden päätökseen on virheellisesti kirjattu, että hakijoista olisi laadittu ainoastaan nimilista, jossa olisi mainittu heidän suorittamansa tutkinnot ja kunkin kotikunta. Kaikki valtuuston jäsenet ovat 18.–19.4.2017 pidetyssä valtuustoseminaarissa tutustuneet hakijoista laadittuun asiakirjamappiin, johon on sisältynyt viranhakuilmoitus, lista virkaa hakeneista sekä kunkin hakijan ansioluettelo. Valtuutetut ovat siten tosiasiassa suorittaneet ansiovertailun hakijoiden hakemusten perusteella ennen valtuuston kokousta.

Valtuustoseminaarissa valtuutetuille on selostettu C-Yhtiöiden tekemää yhteenvetoa ensiksi haastatelluista seitsemästä hakijasta ja saman yhtiön tekemää yhteenvetoa niistä neljästä hakijasta, joista on tehty psykologin laatimat henkilöarviot. Valtuustoseminaarissa valtuutetut ovat saaneet kaikki haluamansa tiedot, eikä kukaan valtuutetuista ole pyytänyt lisätietoja.

Kunnanjohtajaehdokkaiden haastattelut on suorittanut ryhmä, johon on kuulunut yhdeksän kunnanhallituksen jäsentä sekä kolme valtuuston puheenjohtajaa. Valtuutettuja ryhmässä on ollut 11 henkilöä sekä yksi varavaltuutettu. Ryhmässä on ollut edustajia kaikista valtuustoryhmistä. Utajärven valtuustossa on 21 valtuutettua.

Valtuustoseminaarin jälkeen, mutta ennen valtuuston kokousta, valtuustoryhmät ovat pitäneet vielä omat kokouksensa.

Erityisesti ulkopuolisen konsultin käyttäminen, rakenneryhmän perustaminen ja se, että haastattelut on suorittanut huomattavan suuri ryhmä, jossa on ollut merkittävä edustus valtuustosta, osoittavat, että hakijoiden tosiasiallinen vertailtu on tehty asianmukaisesti.

Se seikka, että asiakirjoista ei ilmene, millä perusteella haastatteluun ja henkilöarviointiin kutsutut on valittu, ei ole valmisteluvirhe. Haastatteluun ja henkilöarviointiin on kutsuttu rakenneryhmän ja C-Yhtiöiden suosituksen perusteella ansioituneimmat hakijat.

A:n hallinto-oikeudelle tekemässä kunnallisvalituksessa on esitetty, että Anne Sormusen valinta on lainvastainen sen vuoksi, että Sormunen ei ole ollut pätevin hakija. A:n kunnallisvalituksessa ei ole esitetty mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella Sormusta ei olisi voitu valita kunnanjohtajan virkaan.

Perustuslain 125:n §:n 2 momentin mukaan yleisiä nimitysperusteita ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Oikeuskäytännön mukaan viranhaltijan valinta perustuu kokonaisharkintaan siitä, kuka kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista on virkaylennysperusteet huomioon ottaen ansioitunein. Koulutuksen ja työkokemuksen ohella on otettava huomioon hakijan viran hoitamisen kannalta merkitykselliset henkilökohtaiset ominaisuudet. Edelleen oikeuskäytännön mukaan virkaan nimittävällä viranomaisella on oikeus painottaa hakijoiden ansioita tarpeittensa mukaan, kunhan tämä tapahtuu objektiivisin perustein.

Anne Sormunen on täyttänyt viranhakuilmoituksessa asetetut kelpoisuusehdot ja valtuusto on katsonut, että hän on hakijoista ansioitunein. Valtuusto on toiminut toimivaltansa puitteissa valitessaan Sormusen kunnanjohtajan virkaan. Valituksessa hallinto-oikeudessa esitetyt väitteet tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain rikkomisesta ovat täysin perusteettomia.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu Utajärven kunnanhallituksen valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Utajärven kunnanhallituksen valitus on aiheeton. Valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, jota hallinto-oikeus ei olisi jo ottanut huomioon.

Hakemusasiakirjojen esillepano valtuustoseminaarissa valtuutettujen selattavaksi on valtuutettujen väheksymistä. Maallikkoedustajien ei voida olettaa itsenäisesti lyhyessä ajassa muodostavan käsitystä siitä, kuka on ansioitunein. Valmistelu olisi tullut suorittaa virkamiehiltä edellytettävällä huolellisuudella, objektiivisuudella ja ammattitaidolla.

Anne Sormunen ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätös kumota Utajärven kunnanvaltuuston päätös kumotaan. Hallinto-oikeudelle tehty A:n valitus hylätään sekä niillä perusteilla tehtynä, joiden osalta hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen, että niillä perusteilla tehtynä, joilta osin hallinto-oikeus on kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen. Niiltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt A:n valituksessa esitetyt valitusperusteet osittain käsittelemättä oman ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi, korkein hallinto-oikeus ottaa asian välittömästi käsiteltäväkseen ja hylkää A:n valituksen myös näiltä osin.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Lainsäädäntö ja esityöt

Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Kuntalain (365/1995) 24 §:n (578/2006) 1 momentin mukaan kunnanjohtajan valitsee valtuusto.

Kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta asioita, jotka koskevat valtuuston toiminnan sisäistä järjestelyä taikka jotka 22 §:ssä tarkoitettu tilapäinen valiokunta tai 71 §:ssä tarkoitettu tarkastuslautakunta on valmistellut.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai 3) päätös muuten lainvastainen.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Hallintolain 45 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia.

Hallintolain 45 §:n 2 momentin 2 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 72/2002 vp s. 109) todetaan muun ohella seuraavaa:

"Päätöksentekoon kuuluu, että ääniä voi antaa kenelle tahansa vaalissa kysymykseen tulevalle eli kelpoisuusvaatimukset täyttävälle hakijalle. Lopullinen valinta voi selvitä vasta kokouksessa suljetun lippuvaalin jälkeen. Tämän vuoksi päätöksentekotilanteessa on usein mahdotonta esittää kaikkia valinnan perusteluja. Ehdotus valinnasta on luonnollisesti valmisteltava yhtä perusteellisesti kuin muutkin päätökset.

Monijäsenisten toimielinten antamat virkavaalipäätökset on perusteltu vasta oikaisuvaatimukseen annetussa ratkaisussa tai valitusviranomaiselle annettavassa lausunnossa, jos päätös on riitautettu. Hyvään hallintoon kuitenkin kuuluu, että hakijalle pyritään pyynnöstä ilmoittamaan valinnan perusteet riippumatta siitä, aikooko hän riitauttaa päätöksen vai ei."

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (tasa-arvolaki) 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan työnantajan menettelyä on pidettävä kyseisessä laissa kiellettynä syrjintänä, jos työnantaja työhön ottaessaan taikka tehtävään tai koulutukseen valitessaan syrjäyttää henkilön, joka on ansioituneempi kuin valituksi tullut toista sukupuolta oleva henkilö, jollei työnantajan menettely ole johtunut muusta hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta taikka jollei menettelyyn ole työn tai tehtävän laadusta johtuvaa painavaa ja hyväksyttävää syytä.

Tasa-arvolain 9 a §:n mukaan, jos joku, joka katsoo joutuneensa tässä laissa tarkoitetun syrjinnän kohteeksi, esittää tässä laissa tarkoitettua asiaa tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa käsiteltäessä tosiseikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa, että kyseessä on syrjintä sukupuolen perusteella, vastaajan on osoitettava, ettei sukupuolten välistä tasa-arvoa ole loukattu, vaan että menettely on johtunut muusta, hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta.

Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, poliittisen toiminnan, ammattiyhdistystoiminnan, perhesuhteiden, terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Syrjintä on kielletty riippumatta siitä, perustuuko se henkilöä itseään vai jotakuta toista koskevaan tosiseikkaan tai oletukseen.

Yhdenvertaisuuslain 28 §:n mukaan vireillepanijan on syrjintää tai vastatoimia koskevaa asiaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa käsiteltäessä esitettävä selvitystä seikoista, joihin vaatimus perustuu. Jos asiaa käsiteltäessä esitettyjen selvitysten perusteella voidaan olettaa syrjinnän tai vastatoimien kieltoa rikotun, vastapuolen on kumotakseen oletuksen osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu.

1.2 Oikeuskäytäntö

Korkein hallinto-oikeus on julkaistussa ratkaisussaan 24.9.2013 taltionumero 3023 (lyhyt ratkaisuseloste) katsonut, että henkilöstön rekrytoinnissa käytössä olleen sähköisen järjestelmän tuottama hakijayhteenveto oli ainoastaan päätöksentekijää varten laadittu apuväline eikä se vastannut ansiovertailua. Valintapäätöstä ei kuitenkaan tullut kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, vaikka nimenomaista kirjallista ansiovertailua ei ollut laadittu, koska asiakirjoista ilmenevä valintamenettely kokonaisuutena osoitti, että hakijoita oli asiassa menettelyn kuluessa tosiasiallisesti vertailtu keskenään.

2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

2.1 Velvollisuus vertailla hakijoiden ansioita

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Utajärven kunnanhallituksen tekemän valituksen perusteella ensisijaisesti kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut kumota kunnanvaltuuston päätöksen sillä perusteella, että kunnanjohtajan virkaa hakeneista ei ollut laadittu kirjallista ansiovertailua eikä valintamenettely myöskään kokonaisuutena osoittanut, että hakijoita olisi menettelyn aikana tosiasiallisesti vertailtu.

Kunnallisesta viranhaltijasta annettu laki ja kuntalaki eivät sisällä säännöksiä virkavaalin tai yleisemmin virantäytön yhteydessä suoritettavasta ansiovertailusta. Virkavaalilla tapahtuvaan virantäyttöön liittyy erityispiirteitä, mistä syystä päätöksen perustelut kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittaman vaalin osalta voidaan hallintolain 45 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla jättää esittämättä. Kuten hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi, tällaisen valintapäätöksen osalta perustelut on kuitenkin esitettävä, jos päätökseen haetaan muutosta.

Edellä todettu ei toisaalta tarkoita, etteikö myös virkavaalilla tapahtuvan virantäytön yhteydessä tulisi suorittaa hakijoiden ansiovertailua. Muun ohella hakijoiden oikeusturva edellyttää, että virkavaalillakin tapahtuvassa virantäytössä hakijoiden ansioita vertaillaan keskenään.

Korkein hallinto-oikeus on edellä perustelujen kohdassa "1.2 Oikeuskäytäntö" viitatussa aiemmassa ratkaisussaan katsonut, että vaikka hakijoista ei ole laadittu nimenomaista kirjallista ansiovertailua, tämä ei välttämättä merkitse, että hakijoiden ansioiden vertailu olisi laiminlyöty. Tuossa aikaisemmassa tapauksessa valintamenettely kokonaisuutena haastatteluineen ja etukäteen asetettuine valintaperusteineen osoitti, että hakijoita oli valintamenettelyn kuluessa tosiasiallisesti vertailtu keskenään.

Nyt käsiteltävässä asiassa kunnanjohtajan virkaa hakeneista henkilöistä on laadittu nimilista, josta on käynyt ilmi kunkin hakijan suorittama tutkinto ja kotikunta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tällaista listaa voida pitää hakijoiden kirjallisena ansiovertailuna.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin usean seikan puhuvan sen puolesta, että hakijoita on menettelyn kuluessa tosiasiallisesti vertailtu keskenään. Tältä osin huomioon on otettava ensinnäkin se seikka, että kunnanjohtajaehdokkaiden haastattelut suorittaneessa ryhmässä on ollut edustettuna yhdeksän kunnanhallituksen jäsentä sekä kolme valtuuston puheenjohtajaa. Ryhmässä on ollut edustus kaikista valtuustoryhmistä. Ryhmässä on ollut mukana 21 valtuutetusta 11 valtuutettua ja lisäksi yksi varavaltuutettu. Tämän lisäksi valtuuston jäsenet ovat ennen kunnanvaltuuston kokousta 18.–19.4.2017 pidetyssä valtuustoseminaarissa tutustuneet edellä selostetulla tavalla hakijoiden ansioihin. Valtuutetuille on seminaarissa myös selostettu henkilöstöyhtiön tekemää yhteenvetoa ensiksi haastatelluista seitsemästä hakijasta sekä niistä neljästä hakijasta, joista on teetetty henkilöarviot. Valtuustoseminaarin jälkeen ennen valtuuston kokousta valtuustoryhmät ovat pitäneet lisäksi omat kokouksensa, joissa on ollut tilaisuus keskustella hakijoista.

Kun otetaan edellä mainitut seikat huomioon, korkein hallinto-oikeus katsoo ansiovertailun tulleen tosiasiassa suoritetuksi. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut kumota A:n valituksesta kunnanvaltuuston päätöstä sillä perusteella, että valtuuston päätöstä ei ansiovertailun osalta ollut valmisteltu asianmukaisesti.

2.2 Syrjintä

Hallinto-oikeus on katsonut päätöksessään, että koska ansiovertailua ei ollut tehty, se ei ole voinut ottaa kantaa A:n valituksessaan esittämään tasa-arvolakia ja yhdenvertaisuuslakia koskevaan valitusperusteeseen.

Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivytyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta A:n valituksen tutkittavaksi syrjintäperusteella tehtynä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n esittämät väitteet virkavaalin yhteydessä tapahtuneesta syrjinnästä ovat yleisluoteisia ja täsmentymättömiä. Väitteet eivät ole synnyttäneet syrjintäolettamaa, jonka perusteella Utajärven kunnan olisi tullut osoittaa, ettei se ole menetellyt asiassa tasa-arvolain tai yhdenvertaisuuslain vastaisesti.

Kunnanvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai ollut muuten lainvastainen A:n valituksessaan esittämällä perusteella.

2.3 Hallinto-oikeuden hylkäämät valitusperusteet

Kun otetaan huomioon A:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen muut valitusperusteet, jotka koskevat hakemusten toimittamatta jättämistä valtuutetuille etukäteen, asian valmistelua kunnanhallituksen toimesta ja esteellisen henkilön osallistumista valtuuston kokoukseen, hallinto-oikeuden on tullut hylätä valitus.

3. Lopputulos

Edellä todettuun nähden hallinto-oikeuden ei olisi A:n valituksen johdosta tullut kumota Utajärven kunnanvaltuuston päätöstä vaan hylätä A:n valitus kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on edellä päätösosasta ilmenevin osin kumottava ja A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättävä. Kunnanvaltuuston päätös jää siten voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Antti Pekkala ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Jukka Vanto.

Poliisilaitos oli määrännyt A:n ajokieltoon neurologian alan lääkärin tehtyä poliisille ilmoituksen, jonka mukaan A ei enää täyttänyt ajokorttiluvalle asetettuja terveysvaatimuksia. Lääkärin ilmoitus perustui yli kaksi vuotta vanhaan silmälääkärin lausuntoon.

Poliisi vastaa ajo-oikeudenhaltijan ajokyvyn ja ajoterveydentilan valvonnasta sekä tekee ajo-oikeutta koskevat hallintopäätökset hankittuaan asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Lähtökohtaisesti poliisin tulee lääkärin ilmoituksen saatuaan määrätä henkilö ajokieltoon.

Kun otettiin huomioon silmälääkärin lausunnon antamisesta kulunut aika ja A:n esittämä selvitys, poliisilaitoksen olisi tullut viranomaisen selvittämisvelvollisuuden mukaisesti huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä sekä tarvittaessa määrätä A ajokorttilain 20 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esittämään näkökyvystään uudempi lääkärin lausunto. Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumottiin ja asia palautettiin poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Ajokorttilaki 8 § 2 momentti, 12 § 1 momentti 1 kohta, 17 §, 20 § 1 momentti, 21 § 1 ja 3 momentti, 64 § 2 momentti 1 kohta, 66 § 3 momentti

Hallintolaki 31 § 1 momentti

Ks. KHO 2019:17

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.9.2018 nro 18/0583/3

Asian aikaisempi käsittely

Sisä-Suomen poliisilaitos on 19.4.2018 tekemällään päätöksellä ajokorttilain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan ja 66 §:n 3 momentin nojalla määrännyt A:n, jolla on ABE-luokan ajokortti, ajokieltoon toistaiseksi päätöksen tiedoksisaannista lukien, koska hän ei enää täytä ajokorttiluvan myöntämisen edellytyksiä terveysvaatimusten osalta. Päätöksen perusteena on ollut lääkärin ilmoitus.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen poliisilaitoksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on selostanut sovellettavina säännöksinä ajokorttilain

12 §:n 1 momentin 1 kohdan, 17 §:n, 21 §:n 1 momentin, 64 §:n 2 momentin 1 kohdan ja 66 §:n 3 momentin sekä perustellut päätöstään muutoin seuraavasti:

Poliisilaitos on saanut 16.3.2018 päivätyn Tays Hatanpään neurologian ja fysiatrian vastuualueen lääkärin ilmoituksen, jonka mukaan A ei enää täytä ajokorttiluvan terveysvaatimuksia ryhmässä 1.

A:n hallinto-oikeudelle toimittamissa silmälääkäri Paakkalan allekirjoittamissa kirjelmissä (30.4.2018 ja 18.5.2018) todetaan, että A ei täytä ajo-terveysvaatimuksia näkökentän osalta. Näkökenttäpuutos on pysyvä. Paakkala on todennut neurologin tehneen poliisille lausunnon A:n ajoterveydestä.

Lääkäri on tehnyt poliisille ilmoituksen ajoterveydentilan muutoksesta ajokorttilain 21 §:n nojalla. Poliisilaitos on määrännyt A:n ajokieltoon toistaiseksi, koska hän ei enää täytä ajokorttiluvan myöntämisen edellytyksiä terveysvaatimusten osalta. Poliisi vastaa ajo-oikeuden haltijan ajokyvyn ja ajoterveydentilan valvonnasta. Jos lääkäri lausunnossaan tai ilmoituksessaan katsoo, ettei henkilö terveydentilastaan johtuen kykene kuljettamaan sellaista ajoneuvoa, jonka ajo-oikeus hänellä on, on poliisin lähtökohtaisesti määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon.

A ei ole esittänyt terveydentilastaan sellaista selvitystä, jonka perusteella asiaa tulisi arvioida toisin kuin asiassa esitetyssä lääkärin lausunnossa on todettu. Poliisilaitoksella on ollut lailliset perusteet määrätä A lääkärin ilmoituksen perusteella ajokieltoon toistaiseksi.

Tämän päätöksen estämättä A:lla on oikeus saattaa poliisilaitoksen käsiteltäväksi kysymys ajo-oikeutensa palauttamisesta osoittamalla asianmukaisella lääkärintodistuksella, että hän täyttää ajokorttiluvan terveysvaatimukset.

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Marja Tuominen. Esittelijä Niko Vuorinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Poliisilaitoksen 19.4.2018 tekemä päätös A:n määräämisestä ajokieltoon perustuu neurologin 16.3.2018 poliisille toimittamaan lääkärinlausuntoon. Lausunnossa on vedottu siihen, että silmälääkäri oli vuonna 2016 todennut, ettei A ollut kykenevä kuljettamaan moottoriajoneuvoa näkökenttäpuutoksen vuoksi. Poliisilaitokselle lausunnon antanut neurologi ei kuitenkaan ollut koskaan nähnyt eikä tutkinut A:ta. A ei ollut ollut tietoinen siitä, että hänen ajokykynsä oli ollut vuonna 2018 arvioitavana Tampereen yliopistosairaalassa.

Neurologin poliisilaitokselle 16.3.2018 tekemä ilmoitus ei ole lainmukainen, minkä vuoksi poliisilaitoksen 19.4.2018 tekemä ajokieltopäätös on kumottava.

Sisä-Suomen poliisilaitos on antanut lausunnon, jossa on vaadittu, että valitus hylätään. Poliisilaitos on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja hallinto-oikeuden asiassa antamaan päätökseen perusteluineen sekä perustellut lausuntoaan muun ohella seuraavasti:

Poliisilaitos on käyttänyt asiassa päätösvaltaa ajokorttilain säännösten mukaisesti ja poliisilta edellytettävällä tavalla sekä päätöstä tehtäessä käytettävissä oleviin tietoihin perustuen ja päätöksestä ilmenevin perustein.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin nojalla korkein hallinto-oikeus määrää, että kumottua ajokieltopäätöstä on edelleen noudatettava, kunnes poliisilaitos on ratkaissut asian uudelleen tai poliisilaitos sitä ennen määrää toisin.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ajokorttilain 8 §:n 2 momentin mukaan poliisi vastaa ajo-oikeuden haltijan ajokyvyn ja ajoterveydentilan valvonnasta ja voi siihen liittyen päättää tästä valvonnasta aiheutuvista toimenpiteistä siten kuin mainitussa laissa erikseen säädetään.

Lain 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ajokorttilupa myönnetään, jos hakija täyttää ajokorttiluvan terveysvaatimukset.

Ajokorttiluvan terveysvaatimuksista ryhmässä 1 säädetään ajokorttilain 17 §:ssä.

Lain 20 §:n 1 momentin mukaan, jos on syytä epäillä, ettei ajo-oikeuden haltija enää täytä ajokortin terveysvaatimuksia tai ettei hän terveydentilansa vuoksi enää kykene kuljettamaan turvallisesti sellaista ajoneuvoa, jonka ajo-oikeus hänellä on, poliisi voi määrätä kuljettajan määräajassa toimittamaan lääkärin- tai erikoislääkärinlausunnon terveysvaatimusten täyttymisestä taikka todistuksen ajonäytteestä tai uudesta ajokokeesta.

Lain 21 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä tietojen salassapitovelvollisuudesta säädetään, lääkärin on ilmoitettava poliisille, jos hän toteaa, ettei ajokorttiluvan hakija tai ajo-oikeuden haltija enää täytä 17 tai 18 §:ssä tarkoitettuja terveysvaatimuksia terveydentilan muuten kuin tilapäisesti tapahtuneen heikentymisen tai jatkuvan päihteiden väärinkäytön takia. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa ilmoituksessa voidaan antaa tieto ainoastaan siitä: 1) että ilmoituksen kohteena oleva henkilö ei täytä ajokorttiluvalle asetettuja terveysvaatimuksia; 2) mitä lisätoimenpiteitä lääkäri ehdottaa terveydentilan tai siitä ajokykyyn aiheutuvien vaikutusten tarkemmaksi selvittämiseksi.

Lain 64 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan poliisin on määrättävä ajo-oikeuden haltija ajokieltoon, jos hän ei enää täytä 12 §:ssä säädettyjä ajokorttiluvan myöntämisen edellytyksiä.

Lain 66 §:n 3 momentin mukaan 64 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa ajokielto määrätään olemaan voimassa toistaiseksi.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätös

Poliisilaitos on saanut 16.3.2018 päivätyn Tampereen yliopistosairaalan Hatanpään neurologian ja fysiatrian vastuualueen lääkärin ilmoituksen, jonka mukaan A ei enää täytä ajokorttiluvan terveysvaatimuksia ryhmässä 1. Tämän ilmoituksen perusteella poliisilaitos on A:ta kuultuaan 19.4.2018 tekemällään päätöksellä määrännyt A:n toistaiseksi ajokieltoon.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan lääkärin poliisilaitokselle tekemä ilmoitus 16.3.2018 on perustunut silmälääkärin 23.2.2016 antamaan lausuntoon, jonka mukaan A:n ajonäköä koskevat terveysvaatimukset eivät silmälääkärin näkökulmasta täyty. Myös A:n hallinto-oikeudelle toimittamat saman silmälääkärin 30.4. ja 18.5.2018 antamat lausunnot ovat perustuneet vuosina 2015 ja 2016 tehtyihin tutkimuksiin. A on kertonut, ettei hän ole vuoden 2016 jälkeen ollut Hatanpään sairaalassa tutkimuksissa.

Poliisi vastaa ajo-oikeuden haltijan ajokyvyn ja ajoterveydentilan valvonnasta sekä tekee ajo-oikeutta koskevat hallintopäätökset hankittuaan asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Lähtökohtaisesti poliisin tulee lääkärin ilmoituksen saatuaan määrätä henkilö ajokieltoon.

Lääkärin poliisilaitokselle toimittama 16.3.2018 päivätty A:n ajokorttiluvan terveysvaatimuksia koskeva ilmoitus oli perustunut silmälääkärin 23.2.2016 antamaan lausuntoon. Kun otetaan huomioon silmälääkärin lausunnon antamisesta kulunut aika ja A:n asiassa esittämä selvitys, poliisilaitoksen olisi tullut viranomaisen selvittämisvelvollisuuden mukaisesti huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä sekä tarvittaessa määrätä A ajokorttilain 20 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esittämään näkökyvystään uudempi lääkärin lausunto.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset on kumottava ja asia palautettava poliisilaitokselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Myynnissä ollutta ajoneuvoa oli yhtiölle myönnetyin koenumerokilvin kuljettanut henkilö, jolla ajoneuvo oli ollut koeajossa. Ajoneuvojen myyntiä harjoittavaa yhtiötä ei voitu velvoittaa maksamaan pysäköintivirhemaksua.

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti ja 80 § 1 momentti

Pysäköinninvalvonnasta annettu laki 1 § 1 momentti, 9 § 1 ja 2 momentti

Ajoneuvolaki 66 f §

Ajoneuvojen rekisteröinnistä annettu valtioneuvoston asetus 32 § 1 ja 3 momentti

Ks. myös KHO 2014:104 ja KHO 2014:164

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 14.9.2018 nro 18/0551/3

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupungin pysäköinninvalvoja on 15.2.2018 tekemällään päätöksellä hylännyt A Oy:n tekemän oikaisuvaatimuksen pysäköintivirhemaksusta, joka oli määrätty koenumerokilvin B-231 varustetulle ajoneuvolle 25.1.2018 kello 10.44 Tampereella Postikatu 18:n kohdalla. Ajoneuvon pysäköinnissä ei ollut noudatettu pysäköinti kielletty -liikennemerkkiä ja ajoneuvo oli pysäköity ilman pysäköintitunnusta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A Oy:n valituksesta kumonnut pysäköinninvalvojan päätöksen ja pysäköintivirhemaksun maksuunpanon.

Vaatimuksen enemmälti hyläten hallinto-oikeus on velvoittanut Tampereen kaupungin suorittamaan A Oy:lle korvaukseksi oikeudenkäyntikuluista 200 euroa lain mukaisine korkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasia

Pysäköinninvalvonnasta annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan pysäköintivirhemaksu on pysäköintivirheen tai joutokäyntirikkomuksen tehneen kuljettajan suoritettava. Saman pykälän 2 momentin mukaan pysäköintivirheen johdosta määrätystä pysäköintivirhemaksusta vastaa myös ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai haltija.

Hallinto-oikeudelle ei ole esitetty selvitystä siitä, että A Oy olisi ollut tarkastushetkellä kysymyksessä olevan ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai haltija. Pysäköinninvalvonnasta annetussa laissa ei säädetä, että pysäköintivirhemaksusta olisi vastuussa myös se, jonka koenumerokilvillä ajoneuvoa on käytetty liikenteessä. Laissa ei ole myöskään säädetty, että koenumerotodistuksen haltijaan sovellettaisiin, mitä ajoneuvon omistajasta tai haltijasta säädetään. Koska A Oy:n ei ole osoitettu olevan kysymyksessä olevan ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai haltija, se ei ole vastuussa ajoneuvon kuljettajan mahdollisesti tekemästä pysäköintivirheestä.

Oikeudenkäyntikulut

Kun valitus hyväksytään ja oikeudenkäynti on johtunut viranomaisen virheestä, olisi kohtuutonta, jos A Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Yhtiö on vaatinut korvaamaan oikeudenkäynnin vuoksi tekemänsä työn 750 eurolla. Hallinto-oikeus on asian laatuun ja laajuuteen nähden arvioinut kohtuulliseksi korvaukseksi oikeudenkäyntikuluista päätöslauselmasta ilmenevän määrän. Oikeudenkäyntimaksua ei korvata, koska valituksen käsittelystä ei tässä tapauksessa peritä maksua.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen (eri mieltä), Jussi-Pekka Lajunen ja Katja Rytilahti. Esittelijä Katja Mäkilä (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupungin pysäköinninvalvoja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja vahvistetaan, että A Oy on vastuussa koenumerokilvillä B-231 varustetulle ajoneuvolle 25.1.2018 määrätyn pysäköintivirhemaksun suorittamisesta. A Oy:lle ei tule myöskään määrätä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Pysäköinninvalvoja on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Pysäköinninvalvonnasta annetun lain 9 §:n mukainen vastuu pysäköintivirhemaksusta on epäselvä siltä osin kuin kysymys on koenumerokilpien haltijan asemasta suhteessa ajoneuvon rekisteriin merkityn ajoneuvon haltijan tai omistajan asemaan. Ratkaisussa KHO 2014:104 oli arvioitavana, mikä on riittävä selvitys ajoneuvon kuljettajasta suhteessa pysäköintivirhemaksusta vastuussa olevaan. Mainitusta ratkaisusta ilmenevät periaatteet koskevat myös esillä olevaa tapausta.

Jos hallinto-oikeuden kanta jää voimaan, koenumerokilven haltija pystyy vapautumaan määrätystä pysäköintivirhemaksusta, vaikka hän ei esitä mitään selvitystä siitä, kuka ajoneuvoa on pysäköintivirhemaksun määräämishetkellä kuljettanut. A Oy ei ole esittänyt selvitystä siitä, että pysäköintivirhemaksun määräämishetkellä kysymyksessä oleva ajoneuvo olisi ollut koeajossa. Yhtiö ei ole myöskään esittänyt selvitystä ajoneuvon kuljettajasta. Asiassa ei ole osoitettu A Oy:n hallinnoimin koenumerokilvin käytetyn ajoneuvon olleen muun kuin yhtiön edustajan käytössä.

A Oy on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että valitus hylätään ja että Tampereen kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Yhtiö on selityksensä perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden ratkaisu on perustunut siihen, että maksun osoittaminen yhtiön maksettavaksi ei perustu lakiin. Korkeimman hallinto-oikeuden asia ei ole täydentää lakia, kuten kaupunki nyt vaatii.

Ajoneuvossa on ollut normaalit rekisterikilvet koekilpien alla. Pysäköinninvalvojan olisi tullut kohdistaa menettely kysymyksessä olevan ajoneuvon omistajaan tai haltijaan, joka selviää ajoneuvon rekisterikilpien perusteella.

Pysäköinninvalvoja ei ole missään vaiheessa pyytänyt yhtiöltä selvitystä.

Tampereen kaupungin pysäköinninvalvoja on antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pysäköintivirhemaksua koskevan tulosteen kääntöpuolella olevassa ohjeessa on ilmoitettu, että oikaisuvaatimukseen on liitettävä asiakirjat, joihin vaatimuksessa vedotaan. Yhtiön voidaan katsoa olleen tietoinen velvollisuudestaan toimittaa selvitystä asian käsittelyä varten. Ajoneuvoa on tosiasiallisesti käytetty tieliikenteessä varustettuna rekisterikilpien päälle kiinnitetyin koenumerokilvin. Tampereen kaupunkia ei ole velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikuluja.

A Oy on 11.2.2019 saapuneessa kirjoituksessa ilmoittanut, että pysäköinninvalvoja on palauttanut yhtiölle yhtiön maksaman pysäköintivirhemaksun. Pysäköinninvalvoja on näin myöntänyt maksun perusteettomuuden eikä pysäköinninvalvojalla ole enää oikeussuojan tarvetta asiassa.

Tampereen kaupungin pysäköinninvalvoja on lausumanaan ilmoittanut, että pysäköintivirhemaksu on palautettu yhtiölle epähuomiossa hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen, vaikka asiassa on haettu muutosta. Perusteet pysäköintivirhemaksun määräämiselle ovat edelleen voimassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on muun ohella säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista.

Pysäköinninvalvonnasta annetun lain (727/2011) 1 §:n 1 momentin mukaan pysäköintivirheestä saadaan määrätä pysäköintivirhemaksu. Pysäköintivirheitä ovat pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan tieliikennelain (267/1981) tai sen nojalla annetun ajoneuvon pysäköintiä tai pysäyttämistä taikka pysäköintikiekon käyttöä koskevan säännöksen tai määräyksen vastainen menettely.

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan pysäköintivirhemaksu on pysäköintivirheen tehneen kuljettajan suoritettava.

Pykälän 2 momentin mukaan pysäköintivirheen johdosta määrätystä pysäköintivirhemaksusta vastaa myös ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai haltija. Ajoneuvon omistaja tai haltija on kuitenkin vastuusta vapaa, jos hän saattaa todennäköiseksi, että hän ei tehnyt pysäköintivirhettä tai että pysäköintivirhemaksun määräämiselle ei ollut edellytyksiä.

Ajoneuvolain 66 f §:n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto (nykyisin Liikenne- ja viestintävirasto) voi antaa ajoneuvoja valmistavalle, myyvälle, varustavalle tai korjaavalle taikka kuljetustoimintaa harjoittavalle tai ajoneuvoihin kohdistuvaa tutkimustoimintaa harjoittavalle liikkeelle, laitokselle tai muulle yhteisölle enintään vuoden voimassa olevan koenumerotodistuksen. Todistus oikeuttaa Suomessa ensirekisteröimättömän tai liikennekäytöstä poistetun ajoneuvon rajoitettuun tilapäiseen käyttöön koenumerokilvin liikenteessä ja muualla.

Ajoneuvojen rekisteröinnistä annetun valtioneuvoston asetuksen 32 §:n 1 momentin mukaan ajoneuvolain 66 f §:ssä tarkoitettua koenumerotodistusta haetaan Liikenne- ja viestintävirastolta. Koenumerotodistuksen antamisen edellytyksenä on, että koenumerokilpien käyttöä varten on voimassa oleva liikennevakuutus.

Pykälän 3 momentin mukaan koenumerotodistuksen saanut saa käyttää ajoneuvoa koenumerokilvin liikenteessä, kun on kysymyksessä todistuksen saajan harjoittamaan toimintaan välittömästi liittyvä:

1) ajoneuvon tai sen laitteiden tutkimukseen tai tuotekehittelyyn liittyvä koe;

2) ajoneuvon lyhytaikainen koeajo tai esittely myyntitarkoituksessa;

3) muu ajoneuvon valmistukseen, myyntiin, varustamiseen, korjaukseen tai katsastukseen välittömästi liittyvä siirto.

Kysymyksenasettelu ja saatu selvitys

Asiassa on kysymys siitä, onko automyyntiä harjoittava A Oy velvollinen suorittamaan pysäköintivirhemaksun, joka on määrätty yhtiölle myönnetyin koenumerokilvin varustetun ajoneuvon oltua yhtiön asiakkaan koeajossa.

A Oy:lle myönnetyin koenumerokilvin B-231 varustettu ajoneuvo on ollut 25.1.2018 yhtiön ilmoituksen mukaan yhtiön asiakkaalla myyntitarkoituksessa koeajossa. Tämä tuntemattomaksi jäänyt asiakas on pysäköinyt ajoneuvon Tampereella Postikatu 18:n kohdalle noudattamatta paikalla ollutta pysäköintikieltoa. Pysäköinnintarkastaja on määrännyt ajoneuvolle pysäköintivirhemaksun.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Pysäköintivirhemaksu on pysäköintivirheen tehneen kuljettajan suoritettava. Myös ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai haltija on vastuussa pysäköintivirhemaksusta, ellei omistaja tai haltija voi saattaa todennäköiseksi, että hän ei ole tehnyt pysäköintivirhettä tai että pysäköintivirhemaksun määräämiselle ei ole ollut edellytyksiä.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että myös oikeushenkilö voi olla vastuussa pysäköintivirhemaksusta. A Oy on ilmoittanut, että se ei ole ollut tarkastushetkellä kysymyksessä olevan ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai haltija, mitä seikkaa pysäköinninvalvoja ei ole kiistänyt. Pysäköinninvalvonnasta annetun lain säännösten mukaan vastuussa pysäköintivirhemaksusta on ensisijaisesti ajoneuvon kuljettaja ja toissijaisesti ajoneuvorekisteriin merkitty omistaja tai haltija. A Oy ei siten lain säännösten perusteella ole vastuussa pysäköintivirhemaksusta sillä perusteella, että sille myönnetyin koenumerokilvin varustetulle ajoneuvolle on määrätty pysäköintivirhemaksu.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja sovellettu oikeusohje, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain

74 §, A Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Lastensuojelulain 43 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranhaltija oli päättänyt ottaa A:n ja B:n runsaan vuoden ikäisen lapsen C:n huostaan ja sijoittaa hänet sijaishuoltoon tilanteessa, jossa lapsen huoltajat eivät olleet vastustaneet huostaanottoa. Tästä noin vuoden päästä A vaati, että huostassapito lopetetaan. Viranhaltija hylkäsi A:n hakemuksen.

Valituksessaan hallinto-oikeudelle A pyysi suullista käsittelyä itsensä kuulemiseksi huostassapidon jatkamisen edellytyksistä. Hallinto-oikeus katsoi päätöksestään tarkemmin ilmenevistä syistä, että suullisen käsittelyn toimittaminen oli hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta. Hallinto-oikeus hylkäsi pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta ja hylkäsi A:n valituksen.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli A:n valituksesta ratkaistavana, oliko hallinto-oikeus voinut ratkaista valituksen järjestämättä A:n pyytämää suullista käsittelyä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että huostassapidon lopettamista koskevan asian ratkaiseminen hallinto-oikeudessa on edellyttänyt valittajan vanhemmuuden ja henkilökohtaisten olosuhteiden arvioimista. Kysymys oli siten Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisun Ramos Nunes De Carvalho e Sá v. Portugali kohdassa 191 tarkoitetusta asiasta, jossa valittajalle tulisi antaa mahdollisuus itse kertoa suullisesti tuomioistuimelle henkilökohtaisesta tilanteestaan. Kun lisäksi otettiin huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohta ja se, ettei A:n lapsen huostaanottoa koskevissa asioissa ollut aiemmin järjestetty suullista käsittelyä, hallinto-oikeus ei ollut voinut hylätä A:n pyyntöä suullisen käsittelyn toimittamisesta. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Hallintolainkäyttölaki 38 § 1 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kappale

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston tuomio 6.11.2018 Ramos Nunes
de Carvalho e Sá v. Portugali 191 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 12.9.2018 nro 18/0430/2

Asian tausta

Oulun kaupungin palveluesimies on 7.8.2015 päättänyt, että A:n ja B:nlapsi, 30.5.2014 syntynyt C, otetaan Oulun sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon D:n ja E:n sijaisperheeseen.

A on hakemuksessaan 20.9.2016 vaatinut, että C:n huostassapito lopetetaan.

Asian aikaisempi käsittely

Oulun sosiaali- ja terveystoimen sijaishuollon vs. palveluesimies on päätöksellään 30.11.2017hylännyt A:n hakemuksen huostassapidon lopettamisesta ja todennut, että C:n sijaishuoltoa D:n ja E:n perheessä jatketaan.

Päätöksen keskeisten perustelujen mukaan A:n kodin olosuhteet eivät ole olennaisesti parantuneet tai olleet vakaat riittävän pitkään, jotta voitaisiin luottaa siihen, että hänen omat voimavaransa ja kykynsä huolehtia C:stä kokoaikaisesti riittävät. C:n huostassapidon lopettamista arvioitaessa huomio on erityisesti kiinnittynyt A:n psyykkiseen hyvinvointiin. Tällä hetkellä olennaista on C:n ja äidin välisen suhteen vahvistaminen säännöllisin kahdenkeskisin tapaamisin. C:n huostassapidon ja sijaishuollon lopettaminen vaurioittaisi C:lle sijaishuollon aikana kehittynyttä turvallisuudentunnetta ja hänelle rakentunutta tunne- ja kiintymyssuhdetta perhehoitajiin. Perhehoitajat pystyvät takaamaan C:lle hänen tarvitsemansa vakaan, turvallisen ja säännönmukaisen arjen, joka nähdään hänen kohdallaan erityisen tärkeänä varhaisvaiheen kokemusten jälkeen. Huostassapidon lopettaminen ei ole C:n edun mukaista.

A on valittanut päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen. A on vaatinut, että hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt valittajan vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta ja valituksen palveluesimiehen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään suullisen käsittelyn osalta seuraavasti ja pääasian osalta selostanut soveltamansa oikeusohjeet sekä asiassa saamaansa selvitystä sekä johtopäätöksinään perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Valituksessa on pyydetty suullista käsittelyä A:n kuulemiseksi ja varattu mahdollisuus täydentää kirjallista todistelua ja henkilötodistelua myöhemmin. Teemaksi on ilmoitettu se, että huostaanoton jatkaminen on perusteeton. Valittaja ei myöhemminkään ole ilmoittanut muuta suullista todistelua.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi suullisen käsittelyn toimittamista on pyydetty ja asiakirjoista muutoin saatava selvitys äidin olosuhteista sekä äidin ja lapsen yhteydenpidosta, hallinto-oikeus katsoo suullisen käsittelyn toimittamisen ilmeisen tarpeettomaksi.

Pääasia

---

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa saadun selvityksen mukaan äidin päihteidenkäytöstä ei ole valituksenalaista päätöstä tehtäessä ollut huolta. Äidin jaksaminen ja asioiden hoitamattomuus ovat kuitenkin olleet huolenaiheina vielä syksyllä 2017. Äiti on itse kertonut unettomuudestaan ja siitä, ettei hänellä ole voimavaroja kokopäiväiseen koulunkäyntiin. Äidille järjestetty jälkihuollon ohjaustyöskentely ei myöskään ole toteutunut kaikilta osin. Äidille on sovittu aloitettavan vuoden 2018 alkupuolella päihdearviotyöskentely, jossa on ollut myös tarkoitus selvittää hänen psyykkistä hyvinvointiaan.

Äiti on tavannut C:tä säännöllisesti, mutta tapaamiset ovat olleet päivätapaamisia ja tapaamisilla on ollut pääosin mukana myös muita henkilöitä. Äiti ei ole juurikaan vastannut yksin C:n huolenpidosta. Tämän vuoksi tapaamisia on ollut tarkoitus lisästä vähitellen ja myös niin, että C viettää aikaa äitinsä kanssa kahdestaan.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei äidin elämäntilanne ole valituksenalaista päätöstä tehtäessä vielä ollut niin vakiintunut, että C:n huostassapidon ja sijaishuollon tarve olisi poistunut. Huostassapidon lopettaminen olisi myös tuossa vaiheessa ollut lastensuojelulain 47 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla selvästi vastoin lapsen etua. Huostassapidon jatkaminen on turvannut C:n tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin sekä iän ja kehitystason mukaisen huolenpidon. Perusteita huostassapidon lopettamiselle ei valituksenalaista päätöstä tehtäessä siten ole ollut. Palveluesimiehen päätöstä ei ole valituksen johdosta kumottava.

Mikäli äidin olosuhteissa on äidin ja lapsen välisten tapaamisten lisäännyttyä ja muutoinkin tapahtunut muutoksia palveluesimiehen antaman päätöksen tekemisen jälkeen, viranhaltijan tulee lastensuojelulain 47 §:n mukaisesti arvioida huostassapidon jatkamisen edellytyksiä asiakassuunnitelman tarkistamisen yhteydessä, lapsen tai huoltajan hakiessa huostassapidon lopettamista tai kun se muutoin osoittautuu tarpeelliseksi

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Lastensuojelulaki 4 § 2 momentti ja 47 § 1 ja 3 momentti

Hallintolainkäyttölaki 38 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian, ja Mikko Oranen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja palveluesimiehen päätökset kumotaan. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely A:n itsensä kuulemiseksi ja huostassapidon jatkamisen edellytysten arvioimiseksi.

Vaatimusten tueksi on uudistettu hallinto-oikeudelle esitetty ja lausuttu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei järjestänyt valittajan pyytämää suullista käsittelyä asiassa, joka koski valittajan hakemusta huostassapidon lopettamisesta. Valittajan vanhemmuutta ja mahdollisuuksia vastata itse lapsensa hoidosta ei ole tosiasiallisesti selvitetty. Hallinto-oikeuden arvio on perustunut sijaishuollon kirjauksiin ja vanhentuneisiin tietoihin valittajan olosuhteista. Valittajan olosuhteet ja elämäntilanne ovat muuttuneet merkittävästi siitä, mitä ne olivat huostaanoton alkaessa.

Valittaja on osoittanut kykenevänsä päihteettömyyteen ja sitoutumaan tarjottuihin tukitoimiin. Hän on tavannut lasta säännöllisesti ja tapaamiset ovat sujuneet hyvin. Valittajan ja lapsen välinen suhde on läheinen ja lämmin. Sosiaalitoimi on tuonut esiin huolta lähinnä valittajan koulutukseen ja ammatinvalintaan liittyvistä haasteista sekä hänen jaksamisestaan. Valittaja itse kokee jaksavansa hyvin ja elämäntilanteensa olevan kunnossa.

Oulun sosiaali- ja terveystoimen sijaishuollon palveluesimies on antanut selityksen ja vaatinut valituksen hylkäämistä. Selityksessä on uudistettu aiemmin esitetty, selvitetty valittajan ja lapsen ajankohtaista tilannetta ja todettu muun ohella seuraavaa:

Huostassapidon lakkaaminen ja lapsen palaaminen kotiin merkitsevät uutta suurta muutosta lapsen elämässä. Mitä useampia muutostilanteita lapsi kohtaa, sitä huonommin hän yleensä pystyy selviytymään niistä. Huostassapidon lopettamista on siitä syystä valmisteltava vähintään yhtä huolellisesti kuin huostaanottoa. Tällä hetkellä huostassapidon äkillinen lopettaminen olisi selvästi vastoin C:n etua.

D ja E ovat antaneet on antanut selityksen.

B ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Valittaja on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin lausumansa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Perustelut

1. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensimmäisenä ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut ratkaista valituksen huostassapidon lopettamista koskevassa asiassa järjestämättä valittajan pyytämää hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitettua suullista käsittelyä.

2. Sovellettavat oikeusohjeet ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Päätös on annettava julkisesti, mutta lehdistöltä ja yleisöltä voidaan kieltää pääsy koko oikeudenkäyntiin tai osaan siitä demokraattisen yhteiskunnan moraalin, yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vuoksi nuorten henkilöiden etujen tai osapuolten yksityiselämän suojaamisen niin vaatiessa, tai siinä määrin kuin tuomioistuin harkitsee ehdottoman välttämättömäksi erityisolosuhteissa, joissa julkisuus loukkaisi oikeudenmukaisuutta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukainen oikeus suulliseen käsittelyyn merkitsee kahdessa oikeusasteessa käsiteltävissä asioissa sitä, että suullinen käsittely tulee lähtökohtaisesti toimittaa ainakin toisessa näistä oikeusasteista (esimerkiksi tuomio Mirovni Inštitut v. Slovenia, 13.3.2018, kohdat 36 ja 37 oikeuskäytäntöviittauksineen). Velvollisuus järjestää suullinen käsittely ei ole ehdoton, vaan riippuu olennaisesti kansallisessa tuomioistuimessa ratkaistavana olevan asian luonteesta (esimerkiksi tuomio De Tommaso v. Italia, 23.2.2017, kohta 163).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston tuomion Ramos Nunes De Carvalho e Sá v. Portugali, 6.11.2018 kohdan 191 alakohdassa (b) ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että suullisen käsittelyn toimittaminen on tarpeen muun ohella silloin, kun olosuhteet edellyttävät tuomioistuimen muodostavan oman käsityksensä jutun osapuolista antamalla heille tilaisuuden selittää henkilökohtaista tilannettaan itse tai edustajansa välityksellä.

3. Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

C on otettu huostaan ja sijoitettu sijaishuoltoon 7.8.2015. A ei ollut lapsen ainoana huoltajana vastustanut huostaanottoa eikä siihen liittyvää sijaishuoltoon sijoittamista, joten päätöksen on tehnyt lastensuojelulain 43 §:n 1 momentin perusteella momentissa tarkoitettu viranhaltija. Huostaanoton perusteena on ollut valittajan puutteellinen kyky vastata lapsen ikätason mukaisista tarpeista, hoidosta ja kasvatuksesta. Viranhaltijan päätös on lainvoimainen. Valittaja on 20.9.2016 vaatinut, että huostassapito lopetetaan, ja viranhaltija on 30.11.2017 hylännyt hakemuksen.

Valittaja on hallinto-oikeudessa pyytänyt suullista käsittelyä itsensä kuulemiseksi huostassapidon jatkamisen edellytyksistä ja varannut mahdollisuuden täydentää kirjallista ja henkilötodistelua myöhemmin. Hallinto-oikeus on suullista käsittelyä koskevan pyynnön perusteluihin sekä asiakirjoista saatuun selvitykseen valittajan olosuhteista ja yhteydenpidosta lapseen viitaten hylännyt pyynnön hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin nojalla.

Valittaja on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että hallinto-oikeuden arvio huostassapidon jatkamisen edellytyksistä on perustunut puutteelliseen selvitykseen ja virheellisiin päätelmiin hänen olosuhteistaan ja vanhemmuudestaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että huostassapidon lopettamista koskevan asian ratkaiseminen hallinto-oikeudessa on edellyttänyt valittajan vanhemmuuden ja henkilökohtaisten olosuhteiden arvioimista. Kysymys on siten ihmisoikeustuomioistuimen edellä mainitun ratkaisun Ramos Nunes De Carvalho e Sá v. Portugali kohdassa 191 tarkoitetusta asiasta, jossa valittajalle tulisi antaa mahdollisuus itse kertoa suullisesti tuomioistuimelle henkilökohtaisesta tilanteestaan. Kun lisäksi otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohta ja se, ettei valittajan lapsen huostaanottoa koskevissa asioissa ole aiemmin järjestetty suullista käsittelyä, ei hallinto-oikeus ole voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä valittajan pyyntöä suullisen käsittelyn järjestämisestä.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle, jonka tulee järjestää asiassa suullinen käsittely.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava palkkio hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Katariina Flinkman.

A oli hakemuksessaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle katsonut tulleensa syrjityksi korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden järjestäessä 15.9.2018 kumpikin toimitiloissaan avoimien ovien päivän. Järjestelyissä ei ollut otettu huomioon tilojen esteettömyyttä siten, että sähköpyörätuolia käyttävän A:n olisi ollut mahdollista päästä osallistumaan näihin kahteen tilaisuuteen.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan puheenjohtaja jätti A:n hakemuksen lautakunnan toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta. Lautakunta hylkäsi A:n oikaisuvaatimuksen. Hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen katsoen, että hakemus koski tuomioistuinten toimintaa, johon yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin mukaan ei sovelleta mainitun lain valvontaa koskevia säännöksiä.

Korkein hallinto-oikeus myönsi A:lle valitusluvan ja tutki asian. Korkein hallinto-oikeus kumosi aikaisemmat päätökset ja palautti A:n tekemän hakemuksen yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle käsiteltäväksi.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, oliko yhdenvertaisuuslain säännöksiä valvonnasta sovellettava hakemuksessa tarkoitettuun ylimpien tuomioistuinten toimintaan yleisötilaisuuden järjestäjinä vai jäikö tällainen toiminta yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin nojalla valvonnan ulkopuolelle. Mainitun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 19/2014 vp) todettiin, että tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten osalta rajaus koski niiden lainkäyttötoimintaa, mutta ei esimerkiksi toimintaa työnantajana. Vaikka kyseinen esimerkki oli hallituksen esityksessä mainittu ainoana esimerkkinä, kysymys oli kuitenkin vain esimerkistä, joka ei rajoittanut valvontatoimivaltuutta suhteessa muuhun sellaiseen toimintaan, jota tuomioistuimet järjestävät muiden viranomaisten tapaan esimerkiksi oman toimintansa esittelemiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin tarkoituksena oli rajata valvontatoimivallan ulkopuolelle tuomioistuinten sellaiset toimet, jotka liittyvät niiden erityiseen tehtävään tuomiovallan käyttäjinä. Perustuslain 3 §:n 3 momentissa säädetty tuomioistuinten riippumattomuus ei edellyttänyt, että yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettujen valvontaviranomaisten valvontatoimivallan rajaus tulisi ulottaa koskemaan tuomioistuinten kaikkea toimintaa ja siten lainkäyttötoimintaa laajemmalle.

Suomen perustuslaki 3 § 3 momentti ja 6 §

Yhdenvertaisuuslaki 18 § 1–3 momentti ja 21 § 2 momentti

Hallituksen esitys yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 19/2014 vp)

Perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 31/2014 vp)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 14.5.2019 nro 19/0352/2

Asian aikaisempi käsittely

A on hakemuksessaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle katsonut tulleensa syrjityksi, kun korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus olivat järjestäneet 15.9.2018 kumpikin toimitiloissaan avoimien ovien päivän ja kummankin tilat olivat olleet esteellisiä siten, ettei sähköpyörätuolia käyttävän A:n ollut mahdollista päästä osallistumaan näihin kahteen tilaisuuteen. Lisäksi A on katsonut, että korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat syrjineet häntä ja muita vammaisia henkilöitä laiminlyömällä niille viranomaisina kuuluvan velvollisuuden edistää yhdenvertaisuutta, kun ne eivät olleet systemaattisesti ottaneet huomioon esteettömyyttä ja syrjimättömyyttä järjestäessään edellä tarkoitetut yleisötilaisuudet.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan puheenjohtaja on päätöksellään 3.10.2018 (nro 551/2018) jättänyt hakemuksen lautakunnan toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on päätöksellään 14.11.2018 (dnro 570/2018) hylännyt A:n lautakunnan puheenjohtajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen seuraavilla perusteilla:

Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä terveydentilan, vammaisuuden, seksuaalisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Yhdenvertaisuuslain 18 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan lain noudattamista valvovat yhdenvertaisuusvaltuutettu, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta sekä työsuojeluviranomaiset.

Yhdenvertaisuuslain 18 §:n 1 momentin valvontaviranomaisia koskevaan pääsääntöön tehdään soveltamisrajaus lain 2 ja 3 momentissa. Eduskuntaa koskevassa 2 momentin poikkeuksessa todetaan nimenomaisesti, että lain säännöksiä valvonnasta sovelletaan vain, kun on kysymys eduskunnan tai sen toimielimen toiminnasta viranomaisena tai työnantajana. Sitä vastoin tuomioistuimia koskevassa 3 momentin soveltamisrajauksessa ei ole vastaavaa soveltamiskvalifikointia, vaan lain sanamuodon mukaan lain säännöksiä valvonnasta ei sovelleta tuomioistuinten toimintaan.

Hallituksen esityksessä (HE 19/2014 vp, s. 84) todetaan, että tuomioistuinten osalta rajaus koskee niiden lainkäyttötoimintaa, mutta ei esimerkiksi toimintaa työnantajana. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on todennut, ettei asiassa ole kysymys korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden toiminnasta työnantajana.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta katsoo, ettei edellä selostetulla hallituksen esityksen maininnalla ole tässä asiassa sellaista yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivaltaa lain selvästä sanamuodosta poikkeavasti laajentavaa vaikutusta, että sillä olisi toimivalta tutkia asia etenkin, kun otetaan huomioon hallituksen esitykseen sisältyvä maininta siitä, että tuomioistuinten toiminnan lainmukaisuutta valvovat perustuslain mukaan eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri.

Ottaen huomioon yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin sanamuoto ja sen eroavaisuus 2 momenttiin verrattuna sekä perustuslain 108 ja 109 §, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta pitää ilmeisenä, ettei yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalla ole toimivaltaa valvoa korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden toimintaa asiassa, jota hakemus koskee.

Hakemus koskee korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden menettelyä avoimien ovien päivän järjestämisessä, joten asia ei yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin mukaan kuulu yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivaltaan. Näin ollen puheenjohtajan on tullut päätöksellään hylätä, oikeastaan jättää tutkimatta, hakemus lautakunnan toimivaltaan kuulumattomana.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on vaatinut, että valituksenalainen yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan lautakunnalle sen toimivaltaan kuuluvana uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin mukaan lain säännöksiä valvonnasta ei sovelleta tuomioistuinten toimintaan. Lain esitöissä (HE 19/2014 vp) on kuitenkin todettu, että tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten osalta rajaus koskee niiden lainkäyttötoimintaa, mutta ei esimerkiksi toimintaa työnantajana. Hakemuksessa tarkoitettu toiminta ei ole lainkäyttöä, vaan se on verrattavissa työnantajana toimimiseen. Lainkohta ei siten sulje pois lautakunnan valvontatoimivaltaa.

Perustuslain mukaan eduskunnan oikeusasiamiehelle ja oikeuskanslerille kuuluva toimivalta valvoa tuomioistuinten toiminnan laillisuutta ei sulje pois yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivaltaa valvoa tuomioistuimia. Lautakunnan toimivaltansa osalta tekemä rajaus on perusteeton, kun otetaan huomioon, että lautakunta samaan aikaan käsittelee useita muiden viranomaisten toimien yhdenvertaisuuslain mukaisuutta koskevia asioita. Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja pääsy oikeuksiin vaarantuu, jos lautakunnan toimivalta rajautuisi lautakunnan tarkoittamalla tavalla.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta on antanut lausunnon. Lausunnossa viitataan valituksenalaisen päätöksen perusteluihin.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on ilmoittanut, ettei se anna asiassa lausuntoa.

Korkein oikeus on ilmoittanut, ettei se anna asiassa selitystä, kun otetaan huomioon, että valituksessa on kysymys yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivallasta ja vaatimuksesta asian palauttamiseksi lautakunnan käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus on ilmoittanut, ettei se anna asiassa selitystä, kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden ratkaistavana oleva kysymys.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Yhdenvertaisuuslain 18 §:n 1 momentin mukaan tämän lain noudattamista valvovat yhdenvertaisuusvaltuutettu, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta sekä työsuojeluviranomaiset. Pykälän 3 momentin mukaan tämän lain säännöksiä valvonnasta ei sovelleta tasavallan presidentin, valtioneuvoston yleisistunnon, tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten eikä valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen toimintaan.

Hallituksen esityksessä yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 19/2014 vp) on yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että momentissa rajattaisiin valvontaa koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle tasavallan presidentin, valtioneuvoston yleisistunnon, tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten, valtioneuvoston oikeuskanslerin sekä eduskunnan oikeusasiamiehen toiminta. Tasavallan presidentin, valtioneuvoston ja tuomioistuinten virkatointen lainmukaisuutta valvovat perustuslain mukaan ylimmät lainvalvojat eli eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri. Ylimpien laillisuusvalvojien toiminnan lainmukaisuuden tutkimisesta säädetään niin ikään perustuslaissa. Valtioneuvoston osalta soveltamisalan rajaus koskee valtioneuvoston yleisistuntoa ja ministereiden toimintaa yleisistunnossa. Tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten osalta rajaus koskee niiden lainkäyttötoimintaa, mutta ei esimerkiksi toimintaa työnantajana.

Yhdenvertaisuuslain 21 §:n 2 momentin mukaan se, joka katsoo joutuneensa syrjityksi tai vastatoimien kohteeksi, voi saattaa syrjintää tai vastatoimia koskevan asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi 20 §:n 3 momentissa säädettyjä toimenpiteitä varten. Tällaisen asian voi edellä tarkoitetun asianomistajan suostumuksella saattaa lautakunnan käsiteltäväksi myös yhdenvertaisuusvaltuutettu tai yhdenvertaisuutta edistävä yhteisö.

Valittajan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle tekemä hakemus on koskenut korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden 15.9.2017 (oikeastaan 15.9.2018), järjestämää avoimien ovien päivää, mainittujen tuomioistuinten tilojen esteettömyyttä sekä niiden toimenpiteitä esteettömyyden edistämiseksi. Valittajan hakemus on siten koskenut tuomioistuinten toimintaa, johon ei yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin mukaan sovelleta mainitun lain valvontaa koskevia säännöksiä.

Valittaja on viitannut viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 19/2014 vp) olevaan, säännöksen sanamuotoon nähden ristiriitaiseen toteamukseen, jonka mukaan tuomioistuinten osalta valvontaa koskeva rajaus koskisi niiden lainkäyttötoimintaa, mutta ei esimerkiksi toimintaa työnantajana. Hallinto-oikeus toteaa, ettei kyseistä lain esitöihin sisältyvää toteamusta voida pitää seikkana, jonka nojalla yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta, joka käyttää yhdenvertaisuuslain noudattamista valvoessaan julkista valtaa, voitaisiin katsoa yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin selvän sanamuodon vastaisesti toimivaltaiseksi käsittelemään valittajan tekemä tuomioistuinten toimintaa koskeva hakemus.

Hallinto-oikeus katsoo, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan puheenjohtajan on tullut päätöksellään 3.10.2018 jättää valittajan hakemus lautakunnan toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta ja lautakunnan on tullut päätöksellään 14.11.2018 hylätä valittajan oikaisuvaatimus. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti

Yhdenvertaisuuslaki 20 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Virpi Ikkelä, Tuula Pääkkönen ja Jussi Huttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan sekä lautakunnan puheenjohtajan päätökset kumotaan ja asia palautetaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös loukkaa A:n oikeutta. Päätös on Yhdistyneiden Kansakuntien vammaisten henkilöiden oikeuksista annetun yleissopimuksen 13 artiklan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan, syrjintäsäännösten ja valinnaisen lisäpöytäkirjan vastainen.

Valittajalla on oikeus saada syrjintäasiansa käsiteltäväksi tuomioistuimessa. Lain esitöissä tarkoitetaan selvästi, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimivaltaan ei kuulu lainkäyttötoiminta, mutta kylläkin muut asiat. Pääsy oikeuteen ja oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa menee lain sanamuodon ohi.

Valittaja toteaa selvyyden vuoksi, että mahdollisuus saattaa asia siviilikanteella käräjäoikeuteen ei ole kuluriskin vuoksi tehokas oikeussuojakeino, eikä täytä muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asettamia vaatimuksia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan sekä lautakunnan puheenjohtajan päätökset kumotaan ja asia palautetaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle A:n tekemän hakemuksen käsittelemiseksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki ja esityöt

Perustuslain 3 §:n 3 momentin mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus.

Momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ”tuomioistuinten riippumattomuudella tarkoitetaan sitä, että tuomioistuinten tulee olla lainkäyttötoiminnassaan riippumattomia muiden tahojen vaikutuksesta. Tämä koskee niin lainsäätäjää, hallitusvallan käyttäjää ja viranomaisia kuin esimerkiksi oikeusriidan osapuoliakin.”

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun ohella vammaisuuden perusteella.

Yhdenvertaisuuslain säännökset ja esityöt

Yhdenvertaisuuslain 18 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain noudattamista valvovat yhdenvertaisuusvaltuutettu, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta sekä työsuojeluviranomaiset. Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain säännöksiä valvonnasta sovelletaan eduskuntaan ja eduskunnan toimielimiin vain, kun kysymys on eduskunnan tai sen toimielimen toiminnasta viranomaisena tai työnantajana. Pykälän 3 momentin mukaan mainitun lain säännöksiä valvonnasta ei sovelleta tasavallan presidentin, valtioneuvoston yleisistunnon, tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten eikä valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen toimintaan.

Yhdenvertaisuuslain 21 §:n 2 momentin mukaan se, joka katsoo joutuneensa syrjityksi tai vastatoimien kohteeksi, voi saattaa syrjintää tai vastatoimia koskevan asian yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi 20 §:n 3 momentissa säädettyjä toimenpiteitä varten.

Hallituksen esityksessä yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 19/2014 vp) on yhdenvertaisuuslakia koskevan lakiehdotuksen 18 §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:

”Pykälän 3 momentissa rajattaisiin valvontaa koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle tasavallan presidentin, valtioneuvoston yleisistunnon, tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten, valtioneuvoston oikeuskanslerin sekä eduskunnan oikeusasiamiehen toiminta.

Tasavallan presidentin, valtioneuvoston ja tuomioistuinten virkatointen lainmukaisuutta valvovat perustuslain mukaan ylimmät lainvalvojat eli eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri. Ylimpien laillisuusvalvojien toiminnan lainmukaisuuden tutkimisesta säädetään niin ikään perustuslaissa. Valtioneuvoston osalta soveltamisalan rajaus koskee valtioneuvoston yleisistuntoa ja ministereiden toimintaa yleisistunnossa. Tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten osalta rajaus koskee niiden lainkäyttötoimintaa, mutta ei esimerkiksi toimintaa työnantajana.”

Hallituksen esityksestä (HE 19/2014 vp) annetussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 31/2014 vp) on muun ohella todettu seuraavaa:

”Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artikla sisältää vaatimuksen taata sopimuksessa tunnustetuista oikeuksista ja vapauksista nauttiminen ilman syrjintää. Sopimuksen 12. pöytäkirjan 1 artiklan kappaleeseen sisältyvän kaikkinaisen syrjinnän kielto laajentaa 14 artiklan syrjinnän kiellon koskemaan kaikkea laissa tunnustetuista oikeuksista nauttimista ja artiklan 2 kappale kieltää syrjinnän viranomaistoiminnassa.

YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) 26 artikla sisältää laaja-alaisen ja itsenäisen ihmisoikeuden, joka käsittää oikeuden yhdenvertaiseen kohteluun ja syrjinnän kiellon. KP-sopimuksen valvontaa varten perustettu ihmisoikeuskomitea on katsonut tämän sopimusmääräyksen edellyttävän, että suojan syrjintää vastaan tulee kattaa viranomaistoiminta kokonaisuudessaan sekä yksityisten väliset oikeussuhteet keskeisillä elämänaloilla, kuten työ ja asuminen. Syrjityksi tulleella on sopimuksen 2 artiklan perusteella oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot.”

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko yhdenvertaisuuslain säännöksiä valvonnasta sovellettava A:n hakemuksessa tarkoitettuun korkeimman hallinto-oikeuden ja korkeimman oikeuden toimintaan yleisötilaisuuden järjestäjinä vai jääkö tällainen toiminta yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin nojalla yhdenvertaisuuslain valvontaa koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle.

Yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin mukaan lain valvontaa koskevia säännöksiä ei sovelleta muun ohella tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten toimintaan. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 19/2014 vp) kuitenkin todetaan, että tuomioistuinten ja muiden lainkäyttöelinten osalta rajaus koskee niiden lainkäyttötoimintaa, mutta ei esimerkiksi toimintaa työnantajana. Vaikka tuomioistuinten toiminta työnantajina on mainittu hallituksen esityksessä ainoana esimerkkinä, kyse on kuitenkin vain esimerkistä, joka ei rajoita valvontatoimivaltuutta suhteessa muuhun sellaiseen toimintaan, jota tuomioistuimet järjestävät muiden viranomaisten tapaan esimerkiksi oman toimintansa esittelemiseksi yleisölle.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentin tarkoituksena on rajata yhdenvertaisuuslaissa tarkoitetun valvontatoimivallan ulkopuolelle tuomioistuinten sellaiset toimet, jotka liittyvät niiden erityiseen tehtävään tuomiovallan käyttäjinä. Perustuslain 3 §:n 3 momentissa säädetyn tuomioistuinten riippumattomuuden turvaaminen ei edellytä, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan tai muiden yhdenvertaisuuslain 18 §:n 1 momentissa mainittujen valvontaviranomaisten valvontatoimivallan rajaus tulisi ulottaa koskemaan tuomioistuinten kaikkea toimintaa ja siten tuomioistuinten lainkäyttötoimintaa laajemmalle.

A:n hakemuksessa yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle on kysymys käytännön järjestelyistä korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden avoimien ovien päivänä 15.9.2018. Tällaisella toiminnalla ei ole sellaista yhteyttä tuomioistuimien lainkäyttötoimintaan, että sitä voitaisiin pitää yhdenvertaisuuslain 18 §:n 3 momentissa tarkoitettuna, yhdenvertaisuuslain valvontaa koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä tuomioistuimen toimintana.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden, yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan sekä lautakunnan puheenjohtajan päätökset on kumottava ja asia palautettava yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalle A:n lautakunnalle tekemän hakemuksen käsittelemiseksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Antti Pekkala, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Riitta Kreula.

E-konsernissa oli 7.12.2010 päätetty uudistaa konsernin organisaatiota niin, että konsernin Suomen yhtiö C Oy yhdistettäisiin Nordic-alueeseen ja että alueen yhtiöiden omistukset siirrettäisiin uudelle holdingyhtiölle. Päätös uuden holdingyhtiön, A SE:n, perustamisesta oli tehty 24.3.2011. A SE:n sääntömääräinen kotipaikka oli 1.4.2011 rekisteröity Alankomaihin. A SE oli 28.6.2011 ostanut E-konserniin kuuluneelta alankomaalaiselta B B.V:ltä E-konserniin kuuluvien muiden yhtiöiden osakkeita mukaan lukien C Oy:n osakekannan.

A SE:n hallitus oli tehnyt 25.7.2011 päivätyn suunnitelman ja esityksen yhtiön kotipaikan siirrosta Alankomaista Suomeen. A SE:n kotipaikan siirto oli 29.9.2011 rekisteröity Suomen kaupparekisteriin. A SE:llä ei ole ollut C Oy:n osakkeiden hankkimisen lisäksi muita liiketoimia ajanjaksolla 1.4.2011–30.9.2011. Yhtiöllä ei ole sanottuna aikana ollut tuloja, ja yhtiön kulut olivat sanottuna aikana muodostuneet rahoituskuluista ja yhden työntekijän palkkakuluista. C Oy:n talous-, henkilöstö-, patentti- ja viestintäosaston henkilöstö oli 1.10.2011 siirtynyt A SE:n palvelukseen.

Euroopan unionin neuvoston eurooppayhtiön (SE) säännöistä antaman asetuksen 8 artiklan 2 ja 3 kohtien mukaan ennen tällaisen yhtiön uuteen asuinvaltioonsa rekisteröitymistä yhtiön johtokunnan tai hallituksen on laadittava siirtosuunnitelma ja selonteko, jossa selvitetään ja perustellaan siirron oikeudelliset ja taloudelliset näkökohdat ja selvitetään siirron seuraukset osakkeenomistajille, velkojille ja henkilöstölle. Korkein hallinto-oikeus katsoi ottaen huomioon sanotussa artiklassa tarkoitetun siirtosuunnitelman laatimiseen tarvittava aika, että A SE:n kotipaikan siirtämiseen tähtääviin neuvoston antamassa asetuksessa edellytettyihin toimiin oli ryhdytty viimeistään pian osakekaupan jälkeen. Korkein hallinto-oikeus katsoi myös käytännössä olleen varmaa, että A SE:n kotipaikka siirretään Alankomaista Suomeen viimeistään silloin, kun asetuksessa tarkoitettujen kotipaikan siirtämiseen tähtäävien selvitysten laatiminen oli aloitettu, koska A SE:llä ei ole ollut ennen kotipaikan siirtoa omaa liiketoimintaa ja koska yhtiöllä oli ollut vain yksi osakkeenomistaja.

Kun korkein hallinto-oikeus arvioi A SE:n Alankomaihin perustamista, yhtiön Alankomaissa toimimista ja yhtiön kotipaikan Alankomaista Suomeen siirtoa kokonaisuutena, korkein hallinto-oikeus katsoi, että esillä oleviin toimiin oli ryhdytty laissa säädetyn veropohjan välttämiseksi ja siten ainoastaan siinä tarkoituksessa, että A SE välttyisi C Oy:n osakkeista maksetun kauppahinnan perusteella laskettavan varainsiirtoveron suorittamiselta. Näissä olosuhteissa A SE oli ollut velvollinen suorittamaan C Oy:n osakkeiden hankkimisesta varainsiirtoveron. Koska asiassa oli kysymys keinotekoisista toimista, yhtiön velvoittaminen suorittamaan varainsiirtoveroa varainsiirtoverolain 37 §:n nojalla ei ollut vastoin Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa turvattuja perusvapauksia. Äänestys 4–3.

Varainsiirtoverolaki 15 § 1 momentti, 16 § 1 momentti (232/2004), 20 § 1 momentti (931/1996), 21 § 1 momentti, 27 § 1 momentti (931/1996), 33 § 1 momentti (526/2010) ja 3 momentti (931/1996) sekä 37 § (931/1996)

Tuloverolaki 9 § 1 momentti

Neuvoston asetus (EY) eurooppayhtiön (SE) säännöistä N:o 2157/2001, muutettu asetuksilla 885/2004 ja 1791/2006, 8 artikla ja 70 artikla 2 kappale

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.12.2016 nro 16/1293/6

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on päätöksellään 18.11.2015 pannut A SE:lle maksuun varainsiirtoveroa X euroa ja veronlisäystä Y euroa eli yhteensä Z euroa. Alankomaihin rekisteröity A SE on hankkinut 28.6.2011 päivätyllä kauppakirjalla alankomaalaiselta B B.V:ltä C Oy:n koko osakekannan maksamatta tästä varainsiirtoveroa. Verohallinto on perustellut päätöstään muun ohella sillä, että järjestelyssä on käytetty sijoittautumisoikeutta tavalla, jonka ilmeisenä tarkoituksena on ollut välttää C Oy:n osakkeiden luovutuksesta suoritettava varainsiirtovero.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt A SE:n valituksen ja poistanut A SE:lle maksuunpannun varainsiirtoveron veronlisäyksineen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan varainsiirtoverolain 1 §:n, 15 §:n 1 momentin, 16 §:n 1 momentin 1 lauseen, 20 §:n 1 momentin 1 lauseen, 21 §:n 1 momentin, 33 §:n 1 momentin ja 37 §:n säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatua selvitystä

A SE on alankomaalaisen D B.V:n tytäryhtiö Suomessa. Yhtiö on E-konsernin Nordic-alueen alakonsernin emoyhtiö, joka tarjoaa Nordic-alueella toimiville konsernin maayhtiöille sisäisiä palveluja. Yhtiö perustettiin 1.4.2011 Alankomaissa, jonne sen sääntömääräinen kotipaikka rekisteröitiin. E-konsernissa toteutettiin vuonna 2011 konsernin sisäinen omistusjärjestely, jossa A SE hankki 28.6.2011 tehdyllä kaupalla omistukseensa E-konsernin Nordic-alueen tytäryhtiöiden, muun muassa suomalaisen C Oy:n, osakkeet. C Oy:n osakkeiden hankintahinta oli W euroa. Yhtiön kotipaikan siirto Suomeen on rekisteröity kaupparekisteriin 29.9.2011. Yhtiön nykyinen kotipaikka on Suomessa kunnassa O, jossa yhtiön toimitilat sijaitsevat. Yhtiön ensimmäinen tilikausi on ollut 1.4.–31.12.2011. Yhtiön suomalaisen tytäryhtiön C Oy:n talous-, henkilöstö-, patentti- ja viestintäosaston henkilöstö siirtyi yhtiön palvelukseen 1.10.2011. Yhtiön hallituksen muodosti aluksi kolme saksalaista henkilöä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan konsernin emoyhtiön E AG:n hallitus oli 7.12.2010 tehnyt päätöksen Nordic-alueen uudelleenjärjestelystä esitetyn konseptin mukaisesti. Hallituksen kokouspöytäkirjan otteen mukaan osana käynnissä olevaa rajat ylittävien rakenteiden optimointiprosessia ja Nordic-maiden läheisen liiketaloudellisen yhteistyön vuoksi liiketoimintakonsepti yksikkö F ehdotti Suomen yhdistämistä konsernin Nordic-alueeseen. Uusi organisatorinen holdingmalli tulisi perustaa ja alueen pääkonttori sijoittaa kuntaan Q. Juridisten yhtiöiden omistajuus tulisi siirtää uudelle alakonsernin holding-emoyhtiölle.

G:n 7.12.2010 liiketoimintakonseptia koskevassa esityksessä on käsitelty muun ohessa etuja ja haittoja, jos keskittymä ja holdingyhtiö sijoitetaan Suomeen tai Tanskaan. Esityksen mukaan pääkonttori sijoittuisi kuntaan Q, jos sijoittautuminen tapahtuisi Suomeen.

Päätös A SE:n perustamisesta tehtiin 24.3.2011. Yhtiön perustamista koskevan asiakirjan mukaan toimenpiteisiin yhtiön perustamiseksi ryhdyttiin E AG:n hallituksen 7.12.2010 hyväksymän liiketoimintakonseptin (yksikkö F concept) mukaisesti.

A SE:n hallitus teki 25.7.2011 esityksen yhtiön kotipaikan siirrosta Alankomaista Suomeen. Päätös yhtiön siirrosta tehtiin 28.9.2011 yhtiökokouksessa hallituksen esityksen mukaisesti.

Selvityksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Valituksenalaisessa asiassa on kyse siitä, oliko A SE alun perinkin tarkoitettu perustettavaksi Suomeen ja oliko yhtiön perustamiselle väliaikaisesti Alankomaihin ollut verotuksesta riippumattomat liiketaloudelliset syyt.

Varainsiirtoverolain 37 §:n soveltamiskynnys on oikeus- ja verotuskäytännössä ollut korkea. Hallinto-oikeus toteaa, ettei tämä seikka ole kuitenkaan este lakina voimassa olevan säännöksen soveltamiselle. Säännöksen soveltaminen ei siten johda perustuslain 81 §:n vastaisuuteen. Valituksenalaisessa asiassa ei ole kyse varainsiirtoverolain 16 §:n soveltamisalan supistamisesta vaan tehtyjen oikeustoimien arvioimisesta varainsiirtoverolain 37 §:n näkökulmasta niiden todellisen luonteen mukaisesti.

A SE on perustettu 1.4.2011 Alankomaihin. Yhtiö on hankkinut 28.6.2011 päivätyllä kauppakirjalla muun muassa suomalaisen C Oy:n koko osakekannan alankomaalaiselta B B.V:ltä. Tilanteessa, jossa kumpikaan kaupan osapuolista ei ole Suomessa yleisesti verovelvollinen, varainsiirtoverolain 16 §:n mukaan veroa ei ole suoritettava, vaikka kyseessä olisivat suomalaisen yhtiön osakkeet. A SE:n kotipaikan siirto on rekisteröity Suomeen 29.9.2011 eli yhtiö on tullut Suomessa yleisesti verovelvolliseksi vasta tuosta ajankohdasta alkaen. Koska osakekauppa on tehty jo kesäkuussa 2011, C Oy:n osakkeiden saanto on lähtökohtaisesti ollut varainsiirtoverosta vapaa.

Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että E AG:n hallitus on 7.12.2010 hyväksynyt liiketoimintakonseptin yksikkö F -asiakirjan mukaisesti. Hallituksen pöytäkirjan mukaan pääkonttori tulisi sijoittaa kuntaan Q. Yksikkö F -asiakirjan mukaan pääkonttorin sijaintipaikaksi valittaisiin kunta Q kuitenkin vain, mikäli pääkonttori ylipäänsä sijoitetaan Suomeen. Yksikkö F -asiakirjassa Suomi on ollut yksi vaihtoehto alue-emoyhtiön kotipaikaksi. Hallituksen kokouksen pöytäkirjasta ilmenee, että kokouksessa on päätetty ainoastaan alueorganisaation konseptin hyväksymisestä. Huolimatta siitä, että E AG:n hallituksen päätös sekä Yksikkö F -asiakirja osoittavat Suomen olleen jo joulukuussa 2010 vahva vaihtoehto alakonsernin emoyhtiömaaksi, tämä ei yksistään osoita, että päätös Suomeen sijoittamisesta olisi tosiasiallisesti tehty jo tuolloin. Sen sijaan yhtiön hallitus teki esityksen yhtiön siirtämisestä Suomeen 25.7.2011 ja yhtiökokous hyväksyi esityksen 28.9.2011.

Yhtiö on valituksessaan ja vastaselityksessään esittänyt liiketaloudellisia perusteita yhtiön perustamiselle Alankomaihin. Hallinto-oikeus toteaa, että yhtiöt voivat vapaasti perustaa ja siirtää toimintojaan liiketaloudellisesti parhaaksi katsomallaan tavalla. Verovelvollisella on myös oikeus valita itselleen verotuksellisesti edullisin vaihtoehto. Asiassa on otettava huomioon, että kyseessä on ollut uusi perustettu yhtiö, joka ei aikaisemmin ole ollut sijoittautuneena Suomeen ja jolla lähtökohtaisesti on ollut vapaus sijoittautua haluamaansa valtioon. Tätä ei ole katsottava veron kiertämiseksi, ellei järjestely ole täysin keinotekoinen esimerkiksi niin, että yhtiön johto ja tosiasiallinen toiminta ovat jo toisessa valtiossa kuin kotipaikan rekisteröinti eli olisivat olleet nyt puheena olevassa tapauksessa jo Suomessa mutta vain yhtiön kotipaikan rekisteröinti olisi ollut Alankomaissa. Tässä tapauksessa niin ei voida katsoa olleen. Varainsiirtoverotuksessa nojaudutaan vahvasti siviilioikeudellisiin oikeustoimiin. Hallinto-oikeus katsoo, ettei ole ilmeistä, että yhtiö olisi ryhtynyt järjestelyihin vain vapautuakseen varainsiirtoverosta. Kun osakekauppa on tapahtunut tilanteessa, jossa kumpikaan kaupan osapuolista ei ole ollut Suomessa yleisesti verovelvollinen, varainsiirtoverovelvollisuutta ei ole syntynyt.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Anja Talja ja Mika Hämäläinen (ei mieltä). Esittelijä Tomi Seppä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Verohallinnon 18.11.2015 tekemä varainsiirtoveron maksuunpanopäätös on saatettava voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiö ei ole asian käsittelyn aikaisemmissa vaiheissa kehotuksista huolimatta esittänyt selvitystä siitä, missä ja milloin päätös yhtiön perustamisesta Suomeen on tosiasiallisesti, ei siis muodollisjuridisesti, tehty. Yhtiön tulisi mahdollisen vastineensa liitteenä toimittaa seuraavat selvitykset: jäljennökset E-konsernissa yhtiön perustamisesta vastuussa olevan tai olevien yhtiöiden hallitusten kaikista niistä pöytäkirjoista, joissa on käsitelty yhtiön perustamista sekä tehty tästä päätös, konsernin sisäinen hallituksen pöytäkirjassa oleva aikataulutettu toimintasuunnitelma yritysrakenteen muutoksiin sekä yhtiön perustamiseen/kotipaikan siirtoon liittyvät pöytäkirjat, liiketoimintaselvitys sekä struktuuri- ja veroanalyysimuistio. Jos yhtiö ei toimita näitä selvityksiä, asia tulisi jo selvittämisvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla ratkaista yhtiön vahingoksi.

Yhtiön 9.6.2014 Verohallinnolle antama konsernin rahoitusjohtajalle osoitettu kirje ei ole Verohallinnon pyytämä jäljennös perustamispäätökseen liittyvistä hallituksen pöytäkirjoista ja muista asiakirjoista, joista päätös ilmenee. Vain yhtiöllä on mahdollisuus esittää sellaista konsernin päätöksentekoon liittyvää selvitystä, jolla osoitetaan yhtiön esittämät, Suomeen sijoittumista koskevat väitteet todeksi. Tällaista selvitystä ei kuitenkaan ole esitetty pyynnöistä huolimatta. E AG:n hallituksen kokouspöytäkirjoja tai liiketoimintaselvitystä ei saatu käyttöön myöskään Saksan verohallinnolle esitetyn virka-apupyynnön perusteella.

Käsillä olevassa tapauksessa on kysymys kahden ulkomaisen yhtiön välillä tapahtuneesta osakekaupasta. Tässä asiassa ei ole kysymys siitä, että varainsiirtoverolain 37 §:n perusteella puututtaisiin varainsiirtoveron veropohjaa määrittävän käsitteen sisältöön. Kysymys on asetelmasta, jossa ostajayhtiön kotipaikka on järjestetty väliaikaisesti ja keinotekoisesti Alankomaihin tavalla, joka ei vastaa asian oikeaa sisältöä, ja siinä tarkoituksessa, että verosta vapaudutaan. Veron kiertämistä koskevan säännöksen soveltaminen on tässä tapauksessa mahdollista samoin tulkintaperiaattein kuin tuloverotuksen soveltamistilanteissa. Muutoksenhaun kohteena olevassa tapauksessa ei ole kysymys varainsiirtoverolakiin sisältyvästä rakenteellisesta epäneutraalisuustilanteesta vaan siitä, että voimassa olevan lain mukainen veropohja pyritään välttämään keinotekoisella sijoittautumisratkaisulla.

Kysymys on hyvin lyhytaikaisesta ja vain väliaikaisesta sijoittautumisesta Alankomaihin, jossa yhtiöllä ei tuona aikana ole ollut muuta toimintaa kuin mainittu osakekauppa ja josta se on siirretty vain neljän kuukauden jälkeen Suomeen. Tämä toteutettu järjestely on ulkopuolisessa tarkastelussa objektiivisesti havaittavissa oleva keinotekoinen järjestely.

Oikeudenvalvontayksikkö ei sinänsä kiistä, että yhtiön Suomeen siirtämistä koskeva muodollinen päätös, joka kuuluu yhtiön yhtiökokouksen toimivaltaan, on tehty 28.9.2011 hallituksen 25.7.2011 päivätyn esityksen perusteella. Käsillä olevassa tapauksessa on kuitenkin otettava huomioon myös toimintojen uudelleenorganisointiin liittyvä päätöksentekomenettely koko konsernin emoyhtiössä. E AG:n hallitus on kokouksessaan 7.12.2010 tehnyt periaatepäätöksen emoyhtiön sijoittamisesta Suomeen. Siitä riippumatta, pidetäänkö yhtiön vai oikeudenvalvontayksikön tulkintaa edellä tarkoitetusta päätöksenteosta oikeana, yhtiön lyhytaikainen sijoittautuminen Alankomaihin on katsottava tehdyn siinä tarkoituksessa, että varainsiirtoveron maksamiselta vältytään. Yhtiön väliaikaiselle perustamiselle Alankomaihin ei ole myöskään esitetty varainsiirtoverotuksesta riippumattomia liiketaloudellisia syitä.

Toteutetun järjestelyn keinotekoisuutta ajalta, jolloin yhtiö oli sijoittautunut Alankomaihin, osoittavat seuraavat olennaiset seikat. Yhtiö toimi samassa osoitteessa kuin muut konserniyhtiöt. Yhtiöllä ei ollut tuloja. Rahoituskulujen lisäksi yhtiöllä ei ollut muita kuluja kuin yhden työntekijän palkkakulut. Yhtiö ei tehnyt hallintopalveluveloituksia muilta konserniyhtiöiltä. Siitä ei ole esitetty riittävää selvitystä, että päätös yhtiön sijoittumisesta Suomeen olisi tehty vasta osakekauppojen jälkeen.

A SE on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole tehty muodollisjuridisista päätöksistä erillisiä tosiasiallisia päätöksiä. Kaikki toteutettua järjestelyä koskevat päätökset on tehty yhtiöoikeudellisen sääntelyn edellyttämällä tavalla ja dokumentoitu asianmukaisesti. Yhtiö on toimittanut Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vaatimat päätökset ja asiakirjat hallinto-oikeudelle muutoin paitsi struktuuri- ja veroanalyysimuistiot, koska konsernissa ei ole laadittu tällaisia muistioita.

Kokouksessa 7.12.2010 on päätetty Nordic-alueorganisaation konseptin hyväksymisestä ja muun ohella Suomen yhdistämisestä tähän. Alueorganisaation keskiön sijoittamista Suomeen vasta harkittiin. Tämän jälkeen valmistelevana toimenpiteenä vuoden 2010 lopussa H GmbH siirsi C Oy:n apporttina B B.V:lle. Lisäksi eräissä valtioissa sijaitsevat yhtiöt siirrettiin I AG:ltä J B.V:lle sekä eräissä valtioissa sijaitsevat yhtiöt E AG:ltä D B.V:lle. Yhtiö perustettiin Alankomaihin muun ohella sen vuoksi, että konsernirakennetta muokattiin globaalisti samaan aikaan sijoittamalla holding-yhtiöitä ja niille kuuluvia toimintoja sinne. E-konsernilla oli holding-yhtiöitä kansainvälisiä ja kotimaisia yhtiöitään varten Alankomaissa jo vuosia ennen kuin A SE perustettiin. Uudelleenjärjestelyyn liittyen Alankomaissa perustettiin useita uusia yhtiöitä, joiden perustaminen, rekisteröinti, neuvonta ja managerointi vaativat päivittäisiä hallintotoimenpiteitä. Kun A SE perustettiin vuonna 2011, aiempaa kokemusta ja osaamista sekä olemassa olevia resursseja voitiin hyödyntää tähän liittyen. Näin ollen oli luontevaa hyödyntää E-konsernin Alankomaissa jo olleita toimitiloja, henkilöstöä ja muita muun ohella yhtiön perustamiseen ja päivittäiseen hoitamiseen liittyviä rutiineja. Eurooppayhtiön perustaminen Alankomaihin on ollut käytännöllistä ajatellen yhtiöiden siirtoja muilta hollantilaisilta yhtiöiltä. Lisäksi se on ollut neutraali vaihtoehto alue-emoyhtiön kotipaikkaa koskevien selvitysten ollessa kesken.

Selvitys Nordic-alueen tytäryhtiöiden uudelleenjärjestelystä esitettiin huhtikuussa 2011. Haluttu omistusrakenne luotiin tämän jälkeen yrityskaupoilla 28.6.2011, jolloin A SE osti konsernin muilta hollantilaisilta yhtiöiltä niiden Nordic-alueella sijaitsevien tytäryhtiöiden osakkeet. Alankomaissa transaktiot kyettiin hoitamaan yhden maan lainsäädännön nojalla yksinkertaisesti, nopeasti ja kustannustehokkaasti.

Nordic-alueella konsernitason koordinointia ja toiminnan ohjausta oli vähän ja eri maat toimivat merkittävässä määrin toisistaan erillisinä yksiköinä. Erillisyydestä johtuen konsernin Nordic-alueen toiminnoissa oli päällekkäisyyksiä ja tehottomuutta, toimintoja ei pystytty kunnolla koordinoimaan ja konsernirakenne oli monimutkainen. Liiketoiminnan näkökulmasta oli välttämätöntä ryhtyä toimiin rakenteen optimoimiseksi.

Suomi valittiin lopulta yhtiön kotipaikaksi muun ohella siitä syystä, että kunnassa R sijaitsi konsernille strategisesti tärkeä tuotantolaitos, Suomessa oli valmiina laajat hallinto- ja palveluresurssit, ja Suomessa käytössä oleva valuutta oli euro toisin kuin muissa Pohjoismaissa. Vanhan Nordic-alueen pääkonttorimaa oli kuitenkin muun ohella sijaintinsa perusteella vahva vaihtoehto, koska koko konsernin pääkonttori oli naapurimaassa.

Oikeudenvalvontayksikön esiin tuomien seikkojen ei voida katsoa osoittavan järjestelyn keinotekoisuutta. On tavanomaista, että useat saman konsernin yhtiöt toimivat samoissa toimitiloissa. Yhtiöllä ei ole luonnollisesti ollut liiketoimia ennen kuin alakonserni on aloittanut toimintansa toteutettujen uudelleenjärjestelyiden jälkeen.

Esitetyn tosiasiaselvityksen perusteella käsillä olevassa tilanteessa ei ole perusteita soveltaa varainsiirtoverolain 37 §:ää. Tätä tukevat myös lain esityöt ja oikeus- ja verotuskäytäntö. Rajoitetusti verovelvollista ei tuloverotuksessa ole katsottu yleisesti verovelvolliseksi verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n perusteella. Tämän vuoksi voidaan perustellusti katsoa, että näin ei voida tehdä myöskään varainsiirtoverolain 37 §:n perusteella. Varainsiirtoverolain 37 §:n soveltamisessa on noudatettava suurempaa pidättyvyyttä kuin verotusmenettelystä annetun lain 28 §:n soveltamisessa.

Rajoitetusti verovelvollisten välisten osakekauppojen verovapautta koskevan säännöksen tausta osoittaa, että tällaiset kaupat on nimenomaisesti päätetty vapauttaa verosta Suomessa. Tulovero- ja varainsiirtoverojärjestelmässä maahan muuttavan verovelvollisen rajoitetun verovelvollisuuden aikana tekemiä maahanmuuttoa edeltäviä oikeustoimia ei käsitellä yleisesti verovelvollisen tekeminä oikeustoimina. A SE ei ole saanut osakekaupan tehdessään lain tarkoituksen vastaista veroetua vaan se on saanut sen veroedun, jonka lainsäätäjä on tarkoittanutkin rajoitetusti verovelvollisten saavan tilanteessa, jossa molemmat luovutuksen osapuolet ovat rajoitetusti verovelvollisia. Legaliteettiperiaatteen valossa ei voida varainsiirtoveron osalta ajautua siihen, että verotus alkaisi perustua osapuolten aikomuksiin ja asiasta tehtyihin henkisiin päätöksiin. Varainsiirtoverolaissa on nimenomaiset säännökset siitä, milloin rajoitetusti verovelvollisten välinen osakkeiden luovutus on veronalainen. Jos näiden säännösten katsotaan olevan aukollisia, niitä ei voida varainsiirtoverolain 37 §:n tulkinnalla pyrkiä tukkimaan, vaan tämä vaatii lainsäädännöllisiä toimia.

Sijoittautumisen kestolla ei ole tämän tapauksen arvioinnissa merkitystä, kun sijoittautumisen on ollut aitoa kaupantekohetkellä eikä järjestelyn yksinomaisena tarkoituksena ole ollut veron välttäminen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen. M:lle (Head of Finance) osoitettu kirje, johon M on tehnyt hyväksymismerkinnän, ei ole yhtiön perustamisen osoittava päätösasiakirja. Kansainvälisessä suuryrityksessä päätöksiä ei voida tehdä tämänkaltaisella asiakirjalla, vaan päätös yhtiön perustamisesta on tehty jonkin konserniyhtiön hallituksessa.

A SE on antanut lisävastineen, jossa yhtiö on muun ohella todennut, että M:lle osoitettu 24.3.2011 päivätty kirje, jossa on M:n hyväksymismerkintä, on yhtiön perustamisen hyväksyvä asiakirja.

Lisävastine on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Vaatimus yhtiön velvoittamisesta esittämään valituksessa viitatut asiakirjat hylätään.

2. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon maksuunpanopäätös 18.11.2015 saatetaan voimaan.

Perustelut

1. Asiakirjojen esittäminen

1.1 Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 42 §:n mukaan valitusviranomaiselle voidaan esittää todisteena asiakirja tai esine. Asiakirjan ja esineen esittämiseen valitusviranomaiselle sovelletaan, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 39 ja 40 §:ssä.

Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuin voi määrätä esineen tai asiakirjan tuotavaksi tuomioistuimeen taikka katselmuksen toimitettavaksi, jos esineellä tai asiakirjalla voi olla merkitystä näyttönä tai jos katselmuksen toimittamisella voi olla merkitystä näytön saamiseksi.

1.2 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt, että A SE liittäisi vastineeseensa jäljennökset E-konsernissa yhtiön perustamisesta vastuussa olevan tai olevien yhtiöiden hallitusten kaikista niistä pöytäkirjoista, joissa on käsitelty yhtiön perustamista sekä tehty tästä päätös, konsernin sisäisen hallituksen pöytäkirjassa olevan aikataulutetun toimintasuunnitelman yritysrakenteen muutoksista sekä yhtiön perustamiseen/kotipaikan siirtoon liittyvät pöytäkirjat, liiketoimintaselvityksen sekä struktuuri- ja veroanalyysimuistion. Oikeudenvalvontayksikön esittämä pyyntö on katsottava vaatimukseksi siitä, että korkein hallinto-oikeus määrää yhtiön esittämään sanotut asiakirjat.

Korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä on jo yhtiön konsernitason päätöksentekoa ja liiketoimintaselvitystä koskevalta osalta ote E AG:n 7.12.2010 pidetyn hallituksen kokouksen pöytäkirjasta, G:n tätä kokousta varten laatima Nordic-alueen uudelleenjärjestelyä koskeva 7.12.2010 päivätty esitys, talousjohtaja (Head of Finance) M:lle osoitettu 24.3.2011 päivätty yhtiön perustamista koskeva kirje, johon M on merkinnyt hyväksyntänsä 25.3.2011, huhtikuussa 2011 laadittu liiketoimintaselvitys (Platform Alignment Project Nordics) sekä N:n toukokuussa 2012 Konserniverokeskuksen verotarkastajille pitämä esitys. A SE:n kotipaikan siirron osalta korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä on jo yhtiön hallituksen 25.7.2011 päivätty esitys yhtiön kotipaikan siirtämisestä Alankomaista Suomeen, notaarin laatima pöytäkirja yhtiön Alankomaissa 28.9.2011 pidetystä yhtiökokouksesta, jossa on päätetty esityksen hyväksymisestä, sekä notaarin laatima 8.10.2011 päivätty todistus kotipaikan siirron toteuttamiseen liittyvistä toimenpiteistä.

Kun otetaan huomioon yhtiön jo esittämän selvityksen laatu ja laajuus sekä ne perusteet, joilla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian, asiassa ei ole oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:n 1 momentissa säädettyjä perusteita määrätä yhtiötä esittämään Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön tarkoittamia asiakirjoja.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Varainsiirtoverolain 15 §:n 1 momentin mukaan arvopaperin omistusoikeuden luovutuksesta on luovutuksensaajan suoritettava veroa.

Varainsiirtoverolain 16 §:n 1 momentin (232/2004) mukaan veroa ei ole suoritettava, jos kumpikaan luovutuksen osapuolista ei ole tuloverolain (1535/1992) mukaan Suomessa yleisesti verovelvollinen, ulkomaisen luottolaitoksen Suomessa oleva sivukonttori eikä ulkomaisen sijoituspalveluyrityksen tai rahastoyhtiön Suomessa oleva sivuliike.

Varainsiirtoverolain 20 §:n 1 momentin (931/1996) mukaan arvopaperin luovutuksessa vero on 1,6 prosenttia kauppahinnasta tai muun vastikkeen arvosta.

Varainsiirtoverolain 21 §:n 1 momentin mukaan vero on suoritettava kahden kuukauden kuluessa luovutussopimuksen tekemisestä, jollei jäljempänä tässä pykälässä toisin säädetä.

Varainsiirtoverolain 27 §:n 1 momentin (931/1996) mukaan vero on maksettava oma-aloitteisesti valtiovarainministeriön määräämään maksupaikkaan.

Varainsiirtoverolain 33 §:n 1 momentin (526/2010) mukaan, jos veroa ei ole suoritettu 7 tai 21 §:ssä säädetyssä ajassa, Verohallinto maksuunpanee veron korotuksineen ja veronlisäyksineen verosta vastuussa olevan maksettavaksi.

Saman pykälän 3 momentin (931/1996) mukaan vero, joka on jäänyt maksamatta tai jota on palautettu liikaa sen johdosta, että verosta vastuussa oleva on jättänyt antamatta ilmoituksen taikka on antanut puutteellisen, erehdyttävän tai väärän ilmoituksen, muun tiedon tai asiakirjan, voidaan kuitenkin maksuunpanna viiden vuoden kuluessa sen vuoden päättymisestä, jona vero olisi viimeistään ollut suoritettava tai, jos lainhuutoa tai kirjaamista ei ole haettu, kymmenen vuoden kuluessa sen vuoden päättymisestä, jona lainhuutoa tai kirjaamista olisi viimeistään ollut haettava.

Varainsiirtoverolain 37 §:n (931/1996) mukaan, jos jollekin olosuhteelle tai toimenpiteelle on annettu sellainen sisältö tai muoto, joka ei vastaa asian varsinaista luonnetta tai tarkoitusta, tai jos on ryhdytty muuhun toimenpiteeseen ilmeisesti siinä tarkoituksessa, että verosta vapauduttaisiin, on verotuksessa maksuunpanoineen meneteltävä asian varsinaisen luonteen tai tarkoituksen mukaisesti.

Varainsiirtoverolain esitöissä (VaVM 24/1993 vp) on todettu, että (tuolloin voimassa olleessa) leimaverolaissa käytetyt käsitteet pohjautuvat pitkälti yksityisoikeudelliselle sääntelylle. Varainsiirtojen ja saamistodisteiden leimaverotus on luonteeltaan oikeustoimiin kohdistuvaa verotusta. Tämä merkitsee sitä, että veronkiertosäännöksen soveltamisessa on noudatettava suurempaa pidättyväisyyttä kuin tuloverotuksessa, joka pohjautuu laajalle tulokäsitteelle.

Valiokunnan mietinnössä todetaan edelleen, että veron kiertämistä koskevan säännöksen soveltamisen lähtökohtana valiokunnan mielestä on, että säännöksellä voidaan puuttua vain sellaisiin menettelyihin, joilla voimassa olevan lain mukainen veropohja pyritään välttämään. Leimaverolakiin sisältyvien ja siinä hyväksyttyjen rakenteellisten epäneutraalisuuksien muuttaminen tai poistaminen ei veron kiertämistä koskevan säännöksen soveltamisella tai tulkintateitse ole siten mahdollista. (---)

Valiokunnan mietinnön mukaan veron kiertämisen estämistä koskevan säännöksen soveltaminen voisi yleensä valiokunnan käsityksen mukaan tulla kysymykseen lähinnä vain silloin, kun järjestelylle ei verosta vapautumisen lisäksi ole muuta taloudellista perustetta. Näyttövelvollisuus veronkiertotarkoituksen olemassaolosta on aina leimaveron suorittamista valvovilla viranomaisilla. (---)

Tuloverolain 9 §:n 1 momentin mukaan velvollinen suorittamaan veroa tulon perusteella on

1) verovuonna Suomessa asunut henkilö, kotimainen yhteisö, yhteisetuus ja kuolinpesä täältä ja muualta saamastaan tulosta (yleinen verovelvollisuus);

2) henkilö, joka verovuonna ei ole asunut Suomessa, sekä ulkomainen yhteisö täältä saamastaan tulosta (rajoitettu verovelvollisuus).

Euroopan unionin neuvoston eurooppayhtiön (SE) säännöistä antaman asetuksen (N:o 2157/2001, muutettu asetuksilla 885/2004 ja 1791/2006) johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan sisämarkkinoiden toteuttaminen sekä taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen parantaminen koko yhteisössä, jota sisämarkkinoiden toteuttamisella on tarkoitus edistää, edellyttää paitsi kaupan esteiden poistamista myös tuotannon rakenteiden sopeuttamista yhteisön laajuisesti. Tätä varten on välttämätöntä, että yritykset, joiden toiminta ei palvele pelkästään paikallisia tarpeita, voivat suunnitella toimintansa uudelleenjärjestämistä ja toteuttaa sen yhteisön tasolla.

Asetuksen johdanto-osan 6. perustelukappaleen mukaan on välttämätöntä saada eurooppalaisten yritysten taloudellinen ykseys ja oikeudellinen ykseys vastaamaan toisiaan mahdollisimman hyvin; tätä varten on aihetta mahdollistaa kansallisten lakien piiriin kuuluvien yhtiöiden rinnalla, sellaisten yhtiöiden perustaminen, joiden perustaminen ja toiminta määräytyvät yhteisöoikeuteen kuuluvan asetuksen mukaisesti, jota on sovellettava sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa.

Asetuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan SE:n sääntömääräinen kotipaikka voidaan siirtää toiseen jäsenvaltioon 2–13 kohdan mukaisesti. Siirrosta ei seuraa SE:n purkautuminen eikä uuden oikeushenkilön syntyminen.

Saman artiklan 2 kohdan mukaan SE:n johtokunnan tai hallituksen on laadittava siirtosuunnitelma ja julkistettava se 13 artiklan mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta SE:n sääntömääräisen kotipaikan jäsenvaltiossa edellytettyjä muita julkistamismuotoja. Suunnitelmassa on mainittava SE:n senhetkinen nimi, sääntömääräinen kotipaikka ja numero ja sen on sisällettävä:

a) ehdotus SE:n sääntömääräiseksi kotipaikaksi,

b) ehdotus SE:n säännöiksi, joista ilmenee yhtiön mahdollinen uusi toiminimi,

c) tiedot siirron mahdollisista vaikutuksista henkilöedustukseen,

d) ehdotus siirtoaikatauluksi,

e) osakkeenomistajien ja/tai velkojien suojaksi määrätyt oikeudet.

Saman artiklan 3 kohdan mukaan johtokunnan tai hallituksen on laadittava selonteko, jossa selvitetään ja perustellaan siirron oikeudelliset ja taloudelliset näkökohdat ja selvitetään siirron seuraukset osakkeenomistajille, velkojille ja henkilöstölle.

Saman artiklan 4 kohdan mukaan SE:n osakkeenomistajilla ja velkojilla on oikeus saada vähintään kuukautta ennen siirrosta päättävää yhtiökokousta tutkittavakseen SE:n sääntömääräisessä kotipaikassa siirtosuunnitelma ja siitä 3 kohdan nojalla laadittu selonteko sekä saada pyynnöstä maksutta jäljennökset näistä asiakirjoista.

Saman artiklan 6 kohdan mukaan päätöksen siirrosta saa tehdä aikaisintaan kahden kuukauden kuluttua siirtosuunnitelman julkistamisesta. Siirtopäätös on tehtävä 59 artiklan mukaisesti.

Saman artiklan 8 kohdan mukaan SE:n sääntömääräisen kotipaikan jäsenvaltion tuomioistuimen, notaarin tai muun toimivaltaisen viranomaisen on annettava sitova todistus siirron edellytyksenä olevien toimien ja muodollisuuksien täyttämisestä.

Saman artiklan 9 kohdan mukaan uutta rekisteröintiä ei saa tehdä ennen kuin 8 kohdassa tarkoitettu todistus on esitetty ja osoitettu, että rekisteröinnin edellyttämät muodollisuudet uuden sääntömääräisen kotipaikan maassa on täytetty.

Saman artiklan 10 kohdan mukaan SE:n sääntömääräisen kotipaikan siirto ja siitä seuraava sääntöjen muutos tulevat voimaan sinä päivänä, kun SE 12 artiklan mukaisesti on rekisteröity uuden kotipaikkansa rekisteriin.

Asetuksen 68 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ryhtyvät kaikkiin asianmukaisiin toimenpiteisiin tämän asetuksen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi.

Asetuksen 70 artiklan 2 kappaleen mukaan asetus on kaikilta osiltaan velvoittava ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa.

2.2 Asiassa saatu selvitys

E-konsernin emoyhtiön E AG:n hallitus on 7.12.2010 tehnyt päätöksen Nordic-alueen uudelleenjärjestelystä esitetyn liiketoimintakonseptin (yksikkö F concept) mukaisesti. Hallituksen kokouspöytäkirjan otteen mukaan osana käynnissä olevaa rajat ylittävien rakenteiden optimointiprosessia ja Nordic-maiden läheisen liiketaloudellisen yhteistyön vuoksi liiketoimintakonseptiyksikkö F on ehdottanut Suomen yhdistämistä konsernin Nordic-alueeseen. Alueen juridisten yhtiöiden omistajuus on ehdotettu siirrettäväksi uudelle alakonsernin holding-emoyhtiölle.

G:n 7.12.2010 liiketoimintakonseptia koskevassa esityksessä on käsitelty muun ohessa etuja ja haittoja, jos keskittymä ja holdingyhtiö sijoitetaan Suomeen tai Tanskaan. Esityksen mukaan pääkonttori sijoittuisi kuntaan Q, jos sijoittautuminen tapahtuisi Suomeen. Esityksessä on mainittu seuraavina toimina muun ohessa, että Nordic-alueen holdingyhtiö perustetaan huolellisen verotusta ja rahoitusta koskevan selvityksen (”tax and financial assessment”) jälkeen.

Päätös A SE:n perustamisesta on tehty 24.3.2011. Yhtiön perustamista koskevan asiakirjan mukaan toimenpiteisiin yhtiön perustamiseksi on ryhdytty E AG:n hallituksen 7.12.2010 hyväksymän liiketoimintakonseptin (yksikkö F concept) mukaisesti. Yhtiö on 1.4.2011 perustettu Alankomaissa, jonne sen sääntömääräinen kotipaikka on rekisteröity. Yhtiön perustajina ovat olleet Alankomaissa asuva K B.V. ja Saksassa asuva P GmbH, jotka ovat välittömästi A SE:n perustamisen jälkeen siirtäneet yhtiön osakkeet Alankomaissa asuvalle L N.V:lle.

A SE on esittänyt selvityksenä Alankomaissa tapahtuneen perustamisensa syistä, että on ollut luontevaa hyödyntää E-konsernin Alankomaissa jo olleita toimitiloja, henkilöstöä ja muita muun ohella yhtiön perustamiseen ja päivittäiseen hoitamiseen liittyviä rutiineja. Lisäksi Alankomaat on ollut neutraali vaihtoehtoalue emoyhtiön kotipaikkaa koskevien selvitysten ollessa kesken. Yhtiön esittämän selvityksen mukaan myös Suomessa on ollut valmiina laajat hallinto- ja palveluresurssit.

A SE on 28.6.2011 tehdyllä kaupalla hankkinut omistukseensa E-konsernin Nordic-alueen tytäryhtiöiden, muun muassa suomalaisen C Oy:n, osakkeet. C Oy:n osakkeiden hankintahinta on ollut W euroa. Yhtiöllä ei tämän lisäksi ole ollut muita liiketoimia ennen kuin Nordic-alueen alakonserni on aloittanut toimintansa toteutettujen uudelleenjärjestelyiden jälkeen. Yhtiöllä ei ole sanottuna aikana ollut tuloja, ja yhtiön kulut ovat sanottuna aikana muodostuneet rahoituskuluista ja yhden työntekijän palkkakuluista. Yhtiö ei ole tehnyt hallintopalveluveloituksia muilta konserniyhtiöiltä.

A SE:n hallitus on 25.7.2011 tehnyt selvityksen ja aikataulutetun esityksen yhtiön kotipaikan siirrosta Alankomaista Suomeen sekä siirron vaikutuksista yhtiön työntekijöiden, osakkaiden ja velkojien asemaan. Päätös yhtiön siirrosta on tehty 28.9.2011 yhtiökokouksessa hallituksen esityksen mukaisesti. A SE:n kotipaikan siirto Suomeen on rekisteröity kaupparekisteriin 29.9.2011. Yhtiön suomalaisen tytäryhtiön C Oy:n talous-, henkilöstö-, patentti- ja viestintäosaston henkilöstö on siirtynyt yhtiön palvelukseen 1.10.2011.

2.3 Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Asiassa on kysymys siitä, onko A SE:n tullut suorittaa varainsiirtovero, koska se on 28.6.2011 tehdyllä kaupalla hankkinut koko C Oy:n osakekannan. Asiassa on riidatonta, että kaupantekohetkellä A SE ja osakkeet myynyt yhtiö eivät ole olleet Suomessa tuloverolain mukaan yleisesti verovelvollisia. Varainsiirtoverolain 16 §:n 1 momentin (232/2004) perusteella A SE:n ei siten ole ollut suoritettava varainsiirtoveroa mainitun kaupan perusteella.

A SE:n kotipaikan siirto Suomeen on rekisteröity kaupparekisteriin 29.9.2011 eli kolme kuukautta esillä olevan osakekaupan toteuttamisen jälkeen. Euroopan unionin neuvoston eurooppayhtiön (SE) säännöistä antaman asetuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaan ennen tällaisen yhtiön uuteen asuinvaltioonsa rekisteröitymistä yhtiön johtokunnan tai hallituksen on laadittava siirtosuunnitelma ja julkistettava se. Lisäksi saman artiklan 3 kohdan mukaan johtokunnan tai hallituksen on laadittava selonteko, jossa selvitetään ja perustellaan siirron oikeudelliset ja taloudelliset näkökohdat ja selvitetään siirron seuraukset osakkeenomistajille, velkojille ja henkilöstölle. Saman artiklan 6 kohdan mukaan päätöksen kotipaikan siirrosta saa tehdä aikaisintaan kahden kuukauden kuluttua siirtosuunnitelman julkistamisesta.

A SE:n hallitus on tehnyt 25.7.2011 päivätyn suunnitelman ja aikataulutetun esityksen yhtiön kotipaikan siirrosta Alankomaista Suomeen. Kyseinen hallituksen esitys sisältää ne selvitykset, joita edellä mainitussa Euroopan unionin neuvoston antamassa asetuksessa on vaadittu. Suunnitelma on päivätty vajaa kuukausi esillä olevan osakekaupan toteuttamisen jälkeen. Kun otetaan huomioon siirtosuunnitelman laatimiseen tarvittava aika, A SE:n kotipaikan siirtämiseen tähtääviin neuvoston antamassa asetuksessa edellytettyihin toimiin on ryhdytty viimeistään pian osakekaupan jälkeen. Asiassa on siten kysymys lyhyen ajan kuluessa toteutetusta oikeustoimien sarjasta.

A SE:llä ei ole ollut omaa liiketoimintaa ennen kuin sen kotipaikka on siirretty Suomeen. Yhtiön osakkeet on välittömästi sen 1.4.2011 tapahtuneen perustamisen jälkeen siirretty yhdelle E-konsernin yhtiölle eli Alankomaissa asuvalle L N.V:lle, joten yhtiöllä on ollut kotipaikan siirtoon ryhdyttäessä vain yksi osakkeenomistaja. Näiden seikkojen vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että käytännössä on ollut varmaa, että yhtiön kotipaikka siirretään Alankomaista Suomeen viimeistään silloin, kun asetuksessa tarkoitettujen kotipaikan siirtämiseen tähtäävien selvitysten laatiminen on aloitettu.

Asiassa on vielä arvioitava, onko A SE:n Alankomaihin rekisteröimiselle esitetty verotuksesta riippumattomia syitä. Yhtiön Alankomaihin perustamisen liiketaloudellisiksi syiksi on esitetty, että on ollut luontevaa hyödyntää E-konsernin Alankomaissa jo olleita toimitiloja, henkilöstöä ja muita muun ohella yhtiön perustamiseen ja päivittäiseen hoitamiseen liittyviä rutiineja. Yhtiöllä ei kuitenkaan ole ollut esillä olevan osakekaupan lisäksi muita liiketoimia, joten yhtiön toiminnassa ei ole katsottava tarvitun päivittäisiä hallintotoimia. Yhtiön esittämän selvityksen mukaan myös Suomessa on ollut valmiina laajat hallinto- ja palveluresurssit. Yhtiön ostaman suomalaisen tytäryhtiön C Oy:n talous-, henkilöstö-, patentti- ja viestintäosaston henkilöstö on siirtynyt yhtiön palvelukseen 1.10.2011 eli välittömästi sen jälkeen, kun A SE:n kotipaikan siirto Suomeen on rekisteröity Suomen kaupparekisteriin. Yhtiö ei siten ole esittänyt päteviä verotukseen liittymättömiä syitä sen Alankomaihin perustamiselle ja tätä seuranneelle kotipaikan Suomeen siirtämiselle.

Varainsiirtoverolain edellä jaksossa 2.1 selostettujen esitöiden mukaan varainsiirtoverolain veronkiertosäännöksen soveltamisessa on noudatettava suurempaa pidättyväisyyttä kuin tuloverotuksessa. Lähtökohtana on, että säännöksellä voidaan puuttua vain sellaisiin menettelyihin, joilla voimassa olevan lain mukainen veropohja pyritään välttämään. Säännöksellä ei sen sijaan ole tarkoitus puuttua laissa oleviin rakenteellisiin epäneutraalisuuksiin. Kun kuitenkin A SE:n Alankomaihin perustamista, yhtiön Alankomaissa toimimista ja yhtiön kotipaikan Alankomaista Suomeen siirtoa arvioidaan kokonaisuutena, esillä oleviin toimiin on katsottava ryhdytyn varainsiirtoverolain esitöissä tarkoitetulla tavalla lain mukaisen veropohjan välttämiseksi ja siten ainoastaan siinä tarkoituksessa, että yhtiö välttyisi C Oy:n osakkeista maksetun kauppahinnan perusteella laskettavan varainsiirtoveron suorittamiselta.

Näissä olosuhteissa asiassa on varainsiirtoverolain 37 §:n nojalla meneteltävä asian varsinaisen luonteen ja tarkoituksen mukaisesti. A SE on siten ollut velvollinen suorittamaan C Oy:n osakkeiden hankkimisesta varainsiirtoveron. Koska asiassa on edellä selostetulla tavalla kysymys keinotekoisista toimista, yhtiön velvoittaminen suorittamaan varainsiirtoveroa varainsiirtoverolain 37 §:n nojalla ei ole vastoin Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa turvattuja perusvapauksia.

Koska A SE ei ole oma-aloitteisesti suorittanut varainsiirtoveroa, Verohallinto on varainsiirtoverolain säännösten nojalla voinut maksuunpanna veron veronlisäyksineen. Asiassa ei ole väitetty, että yhtiölle maksuunpantujen varainsiirtoveron ja veronlisäyksen määrät olisivat liian suuret.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Verohallinnon maksuunpanopäätös 18.11.2015 saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Katja Syväkangas.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mikko Pikkujämsän äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Alice Guimaraes-Purokoski ja Hannele Ranta-Lassila yhtyivät:

”Valitusluvan myöntämisen ja Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön editiovaatimuksen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Pääasian osalta lausun seuraavaa:

Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Asiassa on ratkaistavana, tuleeko A SE velvoittaa suorittamaan 28.6.2011 tekemästään C Oy:n osakekaupasta varainsiirtoveroa varainsiirtoverolain 37 §:n veronkiertämissäännöksen nojalla, kun sen paremmin osakkeiden ostaja A SE kuin osakkeet sille myynyt yhtiökään eivät ole olleet kaupantekohetkellä Suomessa tuloverolain mukaan yleisesti verovelvollisia eikä veroa siten ole varainsiirtoverolain 16 §:n 1 momentin normaalitulkinnan mukaisesti suoritettava.

Lain esitöistä ilmenevällä tavalla veronkiertämissäännöksen soveltaminen varainsiirtoverotuksessa on tarkoitettu pidättyväisemmäksi kuin tuloverotuksessa. Pidättyväisyys on ilmennyt myös verotuskäytännössä. Oikeuskäytäntöä on niukasti.

Verohallinto on perustellut riidanalaista päätöstään 18.11.2015 muun ohella sillä, että järjestelyssä on käytetty sijoittautumisoikeutta tavalla, jonka ilmeisenä tarkoituksena on ollut välttää C Oy:n osakkeiden luovutuksesta suoritettava varainsiirtovero.

Viittaan sovellettavien säännösten ja niiden esitöiden osalta enemmistön perusteluissa esitettyyn muutoin, mutta katson, että näiden ohella asiassa on otettava huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) sijoittautumisoikeutta koskeva 49 ja 54 artikla. Asian arvioinnissa on tämän vuoksi otettava huomioon myös unionin tuomioistuimen esillä olevan asian kannalta merkityksellinen sijoittautumisvapautta, sen rajoituksia sekä siihen liittyen oikeuden väärinkäytön kiellon periaatetta koskeva oikeuskäytäntö.

A SE on yhtiömuodoltaan eurooppayhtiö. Se on perustettu Alankomaissa, jonne sen sääntömääräinen kotipaikka on rekisteröity. Yhtiön perustajina ovat olleet Alankomaissa asuva K B.V. ja Saksassa asuva P GmbH. A SE:n perustamisessa on ollut kysymys SEUT 49 artiklasta ilmenevän sijoittautumisvapauden käyttämisestä. Vaikka varainsiirtoverotusta ei ole Euroopan unionissa harmonisoitu, merkitsee Verohallinnon valituksenalainen päätös, jolla A SE:n perustaminen Alankomaihin on varainsiirtoverolain veronkiertämissäännöksen nojalla sivuutettu, puuttumista sijoittautumisvapauteen.

Toisaalta unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion kansalaiset eivät saa käyttää unionin oikeussääntöjä väärin tai vedota niihin vilpillisesti. Edelleen unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin oikeudessa noudatetaan oikeuden väärinkäytön kiellon periaatetta myös suhteessa sijoittautumisvapauden käyttämiseen. Väärinkäytön kielto sisältää muun ohella sen, että verovelvollinen ei voi saada unionin oikeuteen perustuvaa oikeutta tai etua silloin, kun kyseessä on taloudellisesti täysin keinotekoinen liiketoimi, jolla pyritään kiertämään asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön vaikutusta. Keinotekoisena järjestelynä voidaan pitää konsernia, jota ei ole perustettu taloudellista todellisuuspohjaa ilmentävistä syistä, jonka rakenne on täysin muodollinen ja jonka päätarkoituksena tai yhtenä sen päätarkoituksista on saada veroetuus, joka on sovellettavan verolainsäädännön tavoitteen tai tarkoituksen vastainen (ks. tuomio 26.2.2019, C-115/16, N Luxembourg I, ym., 96, 100, 109 ja 127 kohta).

Ottaen erityisesti huomioon jo varainsiirtoverolain esitöistä ilmi käyvä tarkoitus soveltaa varainsiirtoverolain veronkiertämissäännöstä pidättyväisesti sekä unionin oikeudessa perusvapautena sovellettavasta sijoittautumisvapaudesta veronkiertämissäännöksen soveltamiselle johtuvat rajoitukset katson perustelluksi tulkita varainsiirtoverolain 37 §:ää siten, että sen soveltaminen tulee tässä tapauksessa mahdolliseksi vain, jos A SE:n perustamista Alankomaihin olisi pidettävä aidon konsernirakenteen kannalta täysin keinotekoisena järjestelynä, jonka yhtenä päätarkoituksena on ollut saada järjestelmälle vieraita veroetuja. Veronkiertämissäännöksen soveltaminen järjestelyyn ei sitä vastoin ole perusteltua, jos järjestelylle on ollut olemassa taloudelliset perusteet. Vaikka tällaisella järjestelyllä saavutettaisiin huomattavaakin veroetua, tähän puuttuminen ei ole perusteltua, jos veroetu suoraan seuraa siitä, millainen tuollaisen järjestelyn verokohtelu lain mukaan on. Kuten edellä mainituista lain esitöistä ilmenee, rakenteellisten epäneutraalisuuksien muuttaminen tai poistaminen ei nimittäin ole veronkiertämissäännökseen tukeutuen mahdollista.

A SE on perustettu Nordic-alueen holdingyhtiöksi ajankohtana, jolloin Suomessa toiminut C Oy ei ole vielä kuulunut Nordic-alueeseen. Yhtiön perustamisen taloudellisia perusteita tai muutoin tarpeellisuutta konsernirakenteessa ei ole sinänsä aihetta epäillä.

Edellä lausutun perusteella toteutetun järjestelyn taloudellisia perusteita on aiheellista arvioida vain siitä näkökulmasta käsin, onko yhtiön perustaminen muualle kuin Suomeen ollut keinotekoista.

Konsernitason päätöksenteosta esitetty selvitys viittaa vahvasti siihen, että Nordic-alueen uudelleenjärjestelystä on päätetty muualla kuin Suomessa. Esimerkiksi yhtiön perustamispäätökseen johtaneen 24.3.2011 päivätyn kirjeen allekirjoittajina olevien kahden E AG:n henkilön yhteystiedot on kirjeessä ilmoitettu Saksaan. Kirje on osoitettu E AG:n talousjohtajalle ja siitä ilmenee, että ehdotuksen olivat käsitelleet kolme E AG:n johtajaa ja Alankomaiden maaorganisaatio.

Yhtiöllä on ollut valmistelevaa toimintaa jo ennen kuin se on hankkinut C Oy:n ja eräiden muiden yhtiöiden osakekannat ja ryhtynyt toimimaan Nordic-alueen holdingyhtiönä.

Asiassa on riidattomasti selvitetty, että yhtiön kaikki kolme hallituksen jäsentä ovat saksalaisia. Yhtiön toimitusjohtajana ja hallituksen jäsenenä on 20.4.2011 lähtien toiminut N. Yhtiö on nyt kysymyksessä olevaan varainsiirtoveron maksuunpanoon liittyneen selvityspyynnön johdosta ilmoittanut, että N:n toimipaikka on sijainnut Suomessa 1.7.2011 lähtien. Siihen saakka hän oli hoitanut Nordic-projektia Alankomaista sekä Suomesta ja muista alueen maista käsin. Tuloverotusta koskeneen verotarkastuksen yhteydessä tehdyn henkilöhaastattelunsa mukaan hän oli toiminut yhtiön palveluksessa maaliskuusta 2011 lähtien ja tullut silloin mukaan Nordic-alueen uudelleenjärjestelyn suunnitteluun. Tätä ennen hän oli toiminut E AG:ssa sisäisen tarkastuksen tehtävissä ja toisen konserniyhtiön palveluksessa Euroopan ulkopuolella.

Esitetty selvitys ei anna aihetta päätellä, että yhtiön tosiasiallinen johtopaikka olisi ollut Suomessa ainakaan ennen 1.7.2011. Yhtiön perustaminen ja rekisteröiminen Suomen ulkopuolelle ennen tätä ajankohtaa ei ole siten ollut keinotekoista.

Tuloverolain 9 §:n 1 momentin mukaan, johon varainsiirtoverolain 16 §:n 1 momentissa viitataan, kysymys siitä, onko yhteisöä pidettävä Suomessa yleisesti vai rajoitetusti verovelvollisena, ratkeaa suoraan sen perusteella, onko kysymyksessä kotimainen vai ulkomainen yhteisö. Säännöstä on vakiintuneesti tulkittu ja sovellettu siten, että kotimaisena yhteisönä on pidetty Suomessa ja ulkomaisena yhteisönä vastaavasti muussa maassa rekisteröityä yhteisöä.

Se, että kahden ulkomailla rekisteröidyn yhtiön välillä tehdyn osakekaupan perusteella ei ole maksettava varainsiirtoveroa, on näin ollen lain rakenteesta johtuva ja siten nimenomaisesti tarkoitettu veroetu.

Johtopäätöksenäni totean, että koska järjestely ei ole ollut keinotekoinen eikä sillä saavutettu veroetu järjestelmälle vieras, aihetta veronkiertämissäännöksen soveltamiseen ei ole.

Katson, että hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.”

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittajat Suomen kaupunkiautot Oy

Unicom Consulting Oy

Tracetel SA

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 6.6.2017 nro 306/17

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupungin Liikennelaitos -liikelaitos (nykyään Helsingin kaupungin liikenneliikelaitos, jäljempänä myös hankintayksikkö tai HKL) on ilmoittanut 19.11.2014 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta kaupunkipyöräjärjestelmän ja palvelun hankinnasta.

Helsingin kaupungin Liikennelaitos -liikelaitoksen johtokunta on 20.10.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 178) valinnut "konsortion Moventia & Smoove SAS (Clear Channel Suomi Oy sekä Helkama Velox Oy)" tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen ilmoituksen mukaan ollut noin 20 000 000 euroa.

Markkinaoikeus on 8.12.2015 antamallaan päätöksellä numero 876/15 sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Hankintapäätös on pantu täytäntöön.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Tracetel SA, Suomen kaupunkiautot Oy ja Unicom Consulting ovat olleet valittajina, Helsingin kaupungin Liikennelaitos -liikelaitos vastapuolena sekä Moventia ja Smoove SAS kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hankinnan kohde

Helsingin kaupungin Liikennelaitos -liikelaitos on ilmoittanut 19.11.2014 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta kaupunkipyöräjärjestelmän ja palvelun hankinnasta. Hankintailmoituksen mukaan hankinnan kohteena on ollut Helsingin kaupunkipyöräjärjestelmän tuottaminen laitteineen ja ylläpitoineen niin, että se on kustannustehokas ja laadukas osa kaupungin julkista liikennettä. Toimittaja rakentaa järjestelmän vaatiman infrastruktuurin, hankkii 1 500 kaupunkipyörää ja 150 pyöräasemaa sekä palvelun tietojärjestelmän ja vastaa näiden ylläpidosta ja toiminnasta. Hankintailmoituksen mukaan järjestelmään voi sisältyä mainosrahoitus.

Hankintailmoituksessa hankinnan on ilmoitettu kuuluvan maa-, vesi- ja lentoliikenteen tukipalveluihin CPV-koodilla 63700000-6. Mainittu koodi sisältyy sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007; jäljempänä erityisalojen hankintalaki) että julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) liitteessä B tarkoitettuihin toissijaisiin palveluhankintoihin.

Sovellettavat säännökset

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden on kilpailutettava lain 12 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot ylittävät hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat yhtä tai useaa 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät.

Erityisalojen hankintalain 8 §:n, jonka otsikko on "Eräät liikenteen palvelut", 1 momentin mukaan lakia sovelletaan sellaisten verkkojen rakentamiseen, huoltoon, ylläpitoon sekä tarjoamiseen, joiden tarkoituksena on tarjota julkisia kuljetuspalveluita rautateitse, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai metrolla. Kuljetuspalvelujen verkolla tarkoitetaan palvelua, jota tarjotaan viranomaisen toiminnalle asettamien ehtojen mukaisesti. Ehdot voivat koskea liikennöitäviä reittejä, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä. Pykälän 3 momentin mukaan lakia sovelletaan lentokenttien, meri- tai sisävesisatamien ylläpitoon taikka terminaalipalvelujen tarjoamiseen lento-, meri- tai sisävesiliikenteen harjoittajille.

Erityisalojen hankintalain 17 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan lakia ei sovelleta hankintoihin, joita hankintayksikkö tekee muun kuin lain 6–9 §:ssä tarkoitetun toiminnon harjoittamiseksi, jollei lain 10 §:stä muuta johdu. Säännöstä koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 140) mukaan muut kuin erityisalojen hankintalaissa erikseen mainitut toiminnot jäävät erityisalojen hankintalain sääntelyn ulkopuolelle. Jos lain soveltamisalaan kuuluva hankintayksikkö kuitenkin on lain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomainen, kuuluu sen muuta kuin mainitussa laissa säädettyä toimintoa varten tekemä hankinta hankintalain soveltamisalaan.

Markkinaoikeus toteaa, ettei nyt kysymyksessä olevassa kaupunkipyöräjärjestelmän hankinnassa ole kysymys erityisalojen 8 §:ssä tarkoitetun toiminnon harjoittamisesta. Siinä ei ole myöskään kysymys erityisalojen hankintalain 6, 7 tai 9 §:ssä, jotka koskevat energiahuoltoa, vettä ja postipalveluja, tarkoitetun toiminnon harjoittamisesta. Erityisalojen hankintalain 10 § puolestaan koskee useita toimintoja koskevia hankintasopimuksia, jollaisista ei myöskään ole nyt kysymys.

Asiassa on sen sijaan kysymys hankintalain liitteessä B tarkoitetusta toissijaisesta palveluhankinnasta.

Helsingin kaupungin Liikennelaitos -liikelaitos on hankintalain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu kunnan viranomainen ja siten hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikkö.

Kysymyksessä olevaan kilpailutukseen tulee näin ollen sovellettavaksi hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan, mitä hankintalain I, III ja IV osassa sekä muun ohella lain 61 §:ssä säädetään. Lisäksi hankintalain 21 §:n 3 momentin mukaan, kun liitteen B palveluhankinnat ylittävät lain 16 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon, niihin on sovellettava muun ohella, mitä lain 46 §:ssä säädetään tarjoajan esittämästä näytöstä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 61 §:n 1 momentin mukaan toimittajat saavat tehdä tarjouksia tai ilmoittautua ehdokkaaksi ryhmittymänä. Hankintayksikkö ei saa edellyttää ehdokkaiden tai tarjoajien ryhmittymältä tiettyä oikeudellista muotoa tarjouksen tai osallistumispyynnön tekemistä varten. Ryhmittymältä voidaan kuitenkin edellyttää tiettyä oikeudellista muotoa sopimusaikana, jos se on tarpeen hankintasopimuksen asianmukaiseksi toteuttamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokas tai tarjoaja voi käyttää hankinnan toteuttamiseen muiden tahojen voimavaroja riippumatta niiden välisten suhteiden oikeudellisesta luonteesta. Ryhmittymä voi käyttää hankinnan toteuttamiseen ryhmittymään kuuluvien tai muiden tahojen voimavaroja. Ehdokkaan tai tarjoajan taikka niiden ryhmittymän on osoitettava hankintayksikölle taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevien sekä muiden vaatimusten täyttyminen. Näyttönä voidaan käyttää esimerkiksi yritysten välisiä sopimuksia tai muita sitoumuksia, joilla osoitetaan, että vaaditut edellytykset täyttävät voimavarat ovat ehdokkaiden tai tarjoajien taikka ryhmittymän käytettävissä.

Hankintalain 65 §:n 2 momentin kolmannen virkkeen mukaan hankintayksikkö voi käyttää neuvottelumenettelyä lain 25 §:n 1 momentissa ja 66 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Hankintalain 66 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi käyttää neuvottelumenettelyä muun ohella hankinnassa, jonka luonteen vuoksi tarjouspyyntöä ei voida tai sitä ei ole tarkoituksenmukaista laatia niin tarkasti, että paras tarjous voitaisiin valita avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen.

Hankintalain 66 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikön on ennen hankintamenettelyä laadittava kuvaus hankinnan tavoitteista ja pääasiallisesta sisällöstä. Neuvottelumenettely voidaan toteuttaa vaiheittain vähentämällä ehdokkaiden tai tarjoajien määrää. Menettelyn vaiheittaisuudesta sekä ehdokkaiden tai tarjoajien vähentämisen perusteista on ilmoitettava hankintailmoituksessa, hankinnan kuvauksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on neuvoteltava vähintään kolmen ehdokkaan kanssa, jos sopivia ehdokkaita on riittävästi.

Edellä mainittua säännöstä koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 113) mukaan hankintayksikön ja tarjoajien väliset neuvottelut voivat koskea kaikkia hankintasopimuksen toteuttamiseen liittyviä näkökohtia. Ehdokkaita ja tarjoajia tulee neuvotteluissa kohdella tasapuolisesti ja syrjimättä antamalla muun muassa samanlaiset tiedot hankinnan kohteesta ja sen toteuttamisesta sekä huomioimalla yhdenvertaisen kohtelun ja objektiivisuuden vaatimukset myös neuvottelutilanteissa. Tarjoajien kanssa käytävien neuvottelujen tulee tapahtua ennen tarjouspyynnön ja tarjouksen tekemistä.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, neuvottelumenettelyllä taikka kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankinnasta, palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ja käyttöoikeusurakasta. Hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti myös puitejärjestelystä ja suunnittelukilpailusta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella (hankinta-asetus) annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Hankinta-asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan hankintalain 68 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset on toimitettava julkaistaviksi internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikön on tehtävä 1 momentissa tarkoitettu kansallinen hankintailmoitus hankintalain 15 §:ssä säädettyjen kansallisten kynnysarvojen ylittävistä hankintalain liitteen B palveluhankinnoista. Pykälän 3 momentin mukaan muun ohella edellä 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetuista hankinnoista tulee tehdä kansallinen hankintailmoitus myös, vaikka hankinnan ennakoitu arvo ylittää hankintalain 16 §:n mukaiset EU-kynnysarvot.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankinnasta ilmoittaminen

Nyt kysymyksessä olevasta hankinnasta on julkaistu erityisalojen hankintailmoitus. Edellä todetusti hankinnassa ei ole kuitenkaan ollut kysymys erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta, vaan hankintalain liitteessä B tarkoitetusta toissijaisesta palveluhankinnasta.

Hankintayksikkö on siten menetellyt hankinnan ilmoittamisessa virheellisesti, kun se on kansallisen hankintailmoituksen sijaan julkaissut erityisalojen hankintailmoituksen.

Hankintamenettelyn kulku

Hankintayksikkö on 19.11.2014 julkaissut kaupunkipyöräjärjestelmän ja palvelun hankinnasta hankintailmoituksen, jolla se on pyytänyt osallistumishakemuksia 10.12.2014 mennessä. Hankintailmoituksen liitteenä on ollut osallistumispyyntö sekä hankesuunnitelma. Osallistumispyynnön mukaan osallistumishakemuksen tekeminen on ollut edellytyksenä sille, että palveluntuottaja voidaan kutsua mukaan tarjouskilpailuun.

Osallistumispyynnön kohdassa 2 on ilmoitettu hankintamenettelystä seuraavaa:

"Hankintamenettelynä käytetään neuvottelumenettelyä. Osallistumishakemuksensa jättäneiden palveluntuottajien joukosta valitaan ne ehdokkaat, jotka kutsutaan osallistumaan tarjouskilpailun seuraavaan vaiheeseen eli joille lähetetään ensimmäinen tarjouspyyntö. Ensimmäisten tarjousten jälkeen järjestetään tarvittavat neuvottelut. Neuvotteluiden jälkeen julkaistaan lopullinen tarjouspyyntö."

Osallistumispyynnön kohdassa 4 on ilmoitettu, että osallistumishakemusten toimittamisen jälkeen hankintayksikkö tarkistaa ehdokkaiden soveltuvuuden ja valitsee tarjoajiksi hyväksyttävät ehdokkaat. Tarjouskilpailuun kutsutaan enintään viisi hyväksyttävää ehdokasta, ja ehdokkaita voidaan valita vähemmänkin, jos soveltuvia ehdokkaita on vähemmän. Edelleen kohdassa on ilmoitettu, että hankintayksikkö valmistelee osallistumispyynnön, osallistumishakemuksien ja muun oman valmistelunsa perusteella alustavan tarjouspyynnön, joka lähetetään tarjouskilpailuun hyväksytyille ehdokkaille. Valitut ehdokkaat kutsutaan ensimmäisen tarjouskierroksen jälkeen neuvotteluihin, joissa pyritään saattamaan tarjoajien alustavat tarjoukset vastaamaan hankintayksikön täsmentyneitä tavoitteita ja tarpeita. Neuvottelujen jälkeen ehdokkaille lähetetään lopullinen tarjouspyyntö ja pyydetään kirjallisesti lopullisia tarjouksia. Kohdassa on vielä ilmoitettu, että hankintayksikkö arvioi ja vertailee saadut tarjoukset tarjouspyynnön mukaisilla arviointiperusteilla ja valitsee tarjouspyynnön mukaisista tarjouksista kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen.

Osallistumispyynnön kohdassa 6 on ilmoitettu alihankkijoiden käyttämisestä seuraavaa:

"Ehdokas voi hankkia osallistumishakemuksessaan määrittelemänsä osan palvelusta alihankintana. Ehdokas vastaa alihankkijan osuudesta kuten omastaan. Käytettävät alihankkijat täytyy esitellä viimeistään ensimmäisessä tarjouksessa.

Alihankkijan tulee täyttää vastaavat ehdot kuin itse toimittajan."

Osallistumispyynnön kohdassa 7 on kuvattu ehdokkaan soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Osallistumispyynnön kohdassa 8 on ilmoitettu, että osallistumishakemuksen jättäneiden ehdokkaiden osalta hankintayksikkö tarkistaa, että ehdokkaat täyttävät kohdassa 7 todetut taloudelliset ja tekniset edellytykset hankkeen toteuttamiseen, ja että ehdokkaat, jotka eivät täytä mainittuja edellytyksiä, suljetaan tarjouskilpailusta. Edelleen kohdassa 8 on ilmoitettu, että mikäli taloudelliset ja tekniset edellytykset täyttäviä ehdokkaita on vähintään kolme, hankintayksikkö voi valita haluamansa määrän, vähintään kaksi tarjoajaa ja enintään viisi tarjoajaa, soveltuvien ehdokkaiden joukosta perusteina referenssit. Referensseiksi on ilmoitettu ehdokkaan kokemus vastaavista palvelutoimituksista, ehdokkaan ammatillinen osaaminen sekä ehdokkaan taloudelliset ja tekniset edellytykset palvelun tuottamiseen.

Osallistumispyynnön kohdassa 9 on vielä ilmoitettu, että mikäli osallistumishakemus ei sisällä niitä selvityksiä ja todistuksia, jotka siihen on pyydetty liittämään, osallistumishakemus suljetaan tarjouskilpailusta.

Voittaneen tarjoajan 5.12.2014 päivätty englanninkielinen osallistumishakemus on avattu 10.12.2014. Hakemuksen alussa on todettu seuraavaa:

"Smoove and Moventia are very happy to apply for the Helsinki bike sharing procurement as a consortium of Smoove, the bike sharing supply specialist, and Moventia, as the bike sharing operator."

Osallistumishakemuksen on allekirjoittanut Smooven edustaja ja se on allekirjoitettu "On behalf of the Smoove and Moventia future consortium".

Hankintayksikkö on 3.3.2015 tehnyt päätöksen tarjouskilpailuun kutsuttavista osallistujista. Viiden valitun osallistujan joukossa on mainittu muun ohella Clear Channel Suomi Oy, Smoove sekä valittajien muodostama konsortio. Päätöksessä on muun ohella todettu seuraavaa: "Soveltuvista ehdokkaista Helkama Velox Oy ei esittänyt referenssejä kaupunkijärjestelmän toimittamisesta, joten yritys karsiutuu osallistumispyyntövaiheessa." Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle kirjanneensa virheellisesti päätökseen pelkästään Smooven nimen Moventia & Smoove -konsortion sijaan. Kirjaus on hankintayksikön mukaan korjattu lopullisessa päätöksessä.

Hankintayksikkö on 8.5.2015 toimittanut neuvottelukutsun sekä alustavan tarjouspyynnön menettelyyn hyväksytyille tarjoajille.

Alustavan tarjouspyynnön kohdassa 11 "Alustavan tarjouksen sisältövaatimukset" on ilmoitettu, että alustavan tarjouksen tulee noudattaa kohdassa esitettyä sisältörunkoa. Ensimmäisenä kohtana on mainittu "Tarjoajan ja alihankkijoiden esittely". Samassa kohdassa on ilmoitettu, että lopullisessa tarjouksessa on esitettävä pätevä paikalliset käytännöt ja lupaprosessit tunteva suunnittelija hoitamaan rakennesuunnittelu. Alustavat tarjoukset on tullut jättää 8.6.2015 kello 12.00 mennessä.

Smoove ja Moventia ovat 1.6.2015 tehneet "yhteisen tarjousesityksen" kaupunkipyöräjärjestelmän asentamisesta. Tarjouksen saatekirjeen ovat allekirjoittaneet Smooven ja Moventian edustajat. Alustavan tarjouksen sisällysluettelossa on ollut ensimmäisenä kohtana "Tarjoajan ja alihankkijoiden esittely". Kohdan alakohtina on mainittu Smooven esittely, Moventian esittely ja Helkaman esittely. Toisena kohtana on ollut "Tarjottavan kaupunkipyöräjärjestelmän alustava kuvaus". Se on esitetty asiakirjoilla, joiden alareunassa on Smooven, Moventian ja Helsingin kaupungin logot.

Clear Channel Suomi Oy on alustavien tarjousten viimeisenä jättöpäivänä 8.6.2015 ilmoittanut hankintayksikölle toimittamassaan asiakirjassa "Alustava tarjous 44H/14 kaupunkipyöräjärjestelmä, Clear Channel Suomi Oy", että "tarkan analyysin jälkeen Clear Channel Suomi on päättänyt, ettei se jätä yksin omaa tarjousta vaan osallistuu kaupunkipyöräjärjestelmäkilpailutukseen yhdessä Moventia & Smoove -konsortion kanssa". Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että Moventia & Smoove -konsortio on vahvistanut tämän hankintayksikölle. Clear Channel Suomi Oy on samana päivänä toimittanut hankintayksikölle asiakirjan "Alustava tarjous 44H/14 kaupunkipyöräjärjestelmä, Liitetään osaksi Moventia&Smoove tarjousta, Clear Channel Suomi Oy", jossa se on todennut, että "HKL:n vaatimusten ja tarkan arvioinnin perusteella Moventian / Smoove konsortion pyöräasema ja varsinainen pyörä soveltuvat Helsinkiin erinomaisesti ja Clear Channel Suomi on päättänyt osallistua ClearChannel&Moventia&Smoove yhteistarjoukseen". Päiväämättömässä asiakirjassa, joka on toimitettu markkinaoikeudelle osana Clear Channel Suomi Oy:n 8.6.2015 toimittamaa ilmoitusta ja jonka otsikkona on "Clear Channel Suomi Oy", on todettu, että "Clear Channel osallistuu HKL:n tarjouskilpailuun yhteistyössä Moventian kanssa". Kahdessa jälkimmäisessä asiakirjassa on viitattu Clear Channel Suomi Oy:n tarkemman kuvauksen osalta sen 9.12.2014 hankintayksikölle toimittamaan osallistumishakemukseen. Markkinaoikeudelle on toimitettu maaliskuulle 2014 päivätty "CCO yritysesittely".

Asiassa esitetystä selvityksestä käy ilmi, että hankintayksikkö on 17.6.2015 neuvotellut voittaneen tarjoajan kanssa. Voittaneen tarjoajan neuvottelua varten laatimassa esityksessä kohdassa "Tarjoajan organisaation esittely, tarjoajan ja alihankkijoiden tehtävät ja vastuut" Smoove ja Moventia on ilmoitettu otsikon "Consortium" alla ja Clear Channel ja Helkama otsikon "Partners" alla. Mainitussa kohdassa Smooven alle on kirjattu "Bike System", Moventian alle "Operations, Finance", Clear Channelin alle "Advertising, Permits support" ja Helkaman alle "Bike maintenance, Local support".

Asiassa esitetystä käy ilmi, että toinen neuvottelu hyväksyttyjen tarjoajien kanssa on käyty 5.–7.8.2015.

Lopullinen tarjouspyyntö on päivätty 17.8.2015. Tarjousten valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on 60 prosenttia ja laadun 40 prosenttia. Laatupisteitä on ilmoitettu annettavan ominaisuuksista, jotka tarjoavat lisäarvoa tarjouspyynnössä määriteltyihin perusvaatimuksiin nähden. Tarjouksien laadullisessa pisteytyksessä on ilmoitettu otettavan huomioon perustason ylittävä laatu ja innovaatiot kaupunkipyöräasemissa, kaupunkipyörissä, tietojärjestelmissä, asiakaspalvelussa ja järjestelmän ylläpitopalvelussa. Lisäksi on ilmoitettu tehtävän käyttäjätestaus. Arviointiperusteet ja niiden pisteytys on määritelty tarkemmin tarjouspyynnön liitteessä 2 "Laatupisteytys".

Lopullisen tarjouspyynnön kohdassa 12 on esitetty tarjouksen sisältövaatimukset ja ilmoitettu, että tarjouksen tulee noudattaa kohdassa esitettyä sisältörunkoa. Ensimmäisenä kohtana on ollut "Tarjoajan ja alihankkijoiden esittely siten, että suoraan sopimussuhteessa tilaajan kanssa olevat sekä alihankkijana toimivat konsortion jäsenet ja heidän roolinsa ja vastuunsa on kuvattu koko sopimuksen ajalta". Seitsemäs kohta on ollut seuraava: "Liitteen 2 Laatupisteytys mukainen kuvaus tarjouksen laatusisällöstä. Laatusisällön kuvauksessa tarjoajan on ehdottomasti noudatettava samaa jäsentelyä kuin tarjouspyynnön liitteessä 2 Laatupisteytys on käytetty. Käyttäjätestausta lukuun ottamatta tilaaja tulee käyttämään laadun pisteytyksessä ainoastaan tarjoajan laatusisältökuvausta."

Hankintayksikkö on 28.8. ja 11.9.2015 päivätyissä muistioissaan antanut vastauksia tarjoajien tarjouspyynnöstä esittämiin kysymyksiin.

Voittaneen tarjoajan lopullisen, 25.9.2015 päivätyn tarjouksen saatekirjeessä on todettu seuraavaa: "Tarjouksen mukaisen palvelun toteuttaa konsortio, jossa ovat Moventia ja Smoove sekä Clear Channel ja Helkama". Saatekirjeen on allekirjoittanut Moventian edustaja konsortion johtajana ja sen alareunassa on kaikkien neljän yrityksen logot. Saatekirjeessä on ilmoitettu, että osallistumishakemusta koskevia lisätietoja antaa henkilö, jolla on ollut Clear Channelin sähköpostiosoite. Myös tarjouksen kansilehdessä on kaikkien yritysten logot ja niiden yhteystiedot. Tarjouksessa on ollut kuusi liitettä: "Hintalomake", "Laatupisteytys", "Projektisuunnitelma", "Julkisen polkupyöräjärjestelmän kuvaus", "Mainosrahoitus" ja "Yksikköhinnat lisätilauksille".

Lopullisen tarjouksen liitteen 2 "Laatupisteytys" alussa on todettu seuraavaa: "Tässä tarjouksen liitteessä esitetyt palvelut toteutetaan Smoove ja Moventia sekä Helkama ja Clear Channel konsortion toimesta. Tässä dokumentissa konsortiosta käytetään yksinkertaisuuden vuoksi nimitystä Smoove." Kyseisessä asiakirjassa on käytetty joka sivulla Smooven ja Moventian logoja. Mainitussa liitteessä on kohdassa 2.3 "Tutkimus ja tuotekehitys" esitelty kuusi Smooven työntekijää, jotka toimivat tutkimuksessa ja tuotekehityksessä. Liitteen kohdan 4 "Toteutus" alakohdassa 4.1 on esitelty Moventian polkupyörien yhteiskäytön johtaja toteutusvaiheen projektijohtajana. Alakohdassa 4.2 on puolestaan esitelty Clear Channel Suomi Oy:n kehityspäällikkö suunnittelu- ja lupaprosessin vastuuhenkilönä. Alakohdan 4.2 alakohdassa 4.2.3 on esitelty suunnittelu- ja lupaprosessin projektitiimiläisten ansioluettelot. Kaikki projektitiimin jäsenet työskentelevät yrityksessä nimeltä WSP Finland Oy.

Hankintayksikkö on kirjannut 20.10.2015 tekemäänsä hankintapäätökseen voittaneen tarjoajan seuraavasti: "konsortio Moventia & Smoove SAS (Clear Channel Suomi Oy sekä Helkama Velox Oy)". Päätöstä koskevan esityslistan perusteluissa esittelijä on todennut hankintayksikön saaneen lopullisen tarjouksen seuraavilta yrityksiltä tai konsortioilta: "Nevia Oy (alihankkijana Nextbike GmbH)", "Moventia & Smoove SAS (konsortio, jonka lopullisessa tarjouksessa mukana myös Clear Channel Suomi Oy sekä Helkama Velox Oy)" ja "Tracetel SA, Suomen kaupunkiautot Oy, Unicom Consulting Oy (konsortio)". Vertailussa voittanut tarjoaja on ilmoitettu "Moventia & Smoove SAS (konsortio)". Voittaneen tarjoajan tarjous on saanut hinnasta 60 ja laadusta 39,59 pistettä, toiseksi tulleen tarjoajan tarjous hinnasta 44,43 ja laadusta 38,09 pistettä sekä valittajien tarjous hinnasta 38,85 ja laadusta 40,00 pistettä.

Asian arviointi

Valittajien väitteiden johdosta asiassa on ensin arvioitava, olisiko hankintayksikön tullut sulkea voittanut tarjoaja tai sen tarjous tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan 5.12.2014 päivätty osallistumishakemus on edellä kuvatulla tavalla tehty Smoove ja Moventia konsortion puolesta ja sen on allekirjoittanut Smooven edustaja. Osallistumispyynnön kohdan 6 vastaisesti voittaneen tarjoajan osallistumishakemuksessa ei ole määritelty, mikä osa palvelusta hankitaan alihankintana.

Edellä todetusti Smoove ja Moventia ovat 1.6.2015 tehneet kummankin edustajan allekirjoittaman saatekirjeen mukaan "yhteisen tarjousesityksen". Alustavan tarjouksen kohdassa "Tarjoajan ja alihankkijoiden esittely" on esitelty Smoove-, Moventia- ja Helkama-yhtiöt. Alustavassa tarjouksessa ei ole nimenomaisesti mainittu, että Helkama toimisi alihankkijana. Ottaen kuitenkin huomioon, että saatekirjeessä tarjoajina on mainittu vain Smoove ja Moventia, alustavasta tarjouksesta asiakirjoineen on ollut pääteltävissä, että varsinaisina tarjoajina toimivat Smoove ja Moventia ja että Helkama toimii näiden alihankkijana.

Clear Channel Suomi Oy on edellä kuvatulla tavalla alustavan tarjouksen jättöaikaan mennessä 8.6.2015 ilmoittanut hankintayksikölle, että se osallistuu Moventia & Smoove -konsortion tarjoukseen. Yhtiön tarkemman kuvauksen osalta se on viitannut aiemmin toimittamaansa osallistumishakemukseen. Clear Channelin hankintayksikölle toimittamien asiakirjojen perusteella ei ole kuitenkaan ollut pääteltävissä, osallistuuko se Smooven ja Moventian tarjoukseen varsinaisena tarjoajana vai alihankkijana.

Alustavien tarjousten jättöaikaan mennessä hankintayksikölle toimitettujen asiakirjojen perusteella ei siten ole voittaneen tarjoajan osalta ollut selvää, mitkä yhtiöt ovat varsinaisia tarjoajia ja mitkä alihankkijoita, kuten alustavassa tarjouspyynnössä on edellytetty.

Edellä todetusti voittaneen tarjoajan ensimmäisessä neuvottelussa 17.6.2015 pitämässä esityksessä on ilmoitettu, että konsortion muodostavat Smoove ja Moventia ja että konsortion alihankkijoita ovat Clear Channel ja Helkama. Kunkin yhtiön alla on esitetty niiden tehtävänkuvat.

Voittaneen tarjoajan lopullisen, 25.9.2015 päivätyn tarjouksen saatteessa on edellä kuvatusti todettu seuraavaa: "Tarjouksen mukaisen palvelun toteuttaa konsortio, jossa ovat Moventia ja Smoove sekä Clear Channel ja Helkama." Saatekirjeen on allekirjoittanut Moventian edustaja konsortion johtajana ja edellä todetusti sekä siinä että tarjouksen kansilehdessä on ollut kaikkien neljän yrityksen logot. Saatekirjeessä on mainittu lisätietojen antajana Clear Channelin palveluksessa olevan henkilön yhteystiedot. Tarjouksen liitteessä 2 on todettu, että "tarjouksen liitteessä esitetyt palvelut toteutetaan Smoove ja Moventia sekä Helkama ja Clear Channel konsortion toimesta".

Markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan lopullisessa tarjouksessa ei ole lopullisen tarjouspyynnön kohdassa 12 esitetyn selvän ja yksiselitteisen vaatimuksen mukaisesti ollut tarjoajan ja alihankkijoiden esittelyä siten, että "suoraan sopimussuhteessa tilaajan kanssa sekä alihankkijana toimivat konsortion jäsenet ja heidän roolinsa ja vastuunsa on kuvattu koko sopimuksen ajalta". Lopullisesta tarjouksesta ei siten käy ilmi, ketkä konsortion jäsenistä ovat suoraan sopimussuhteessa hankintayksikköön ja ketkä alihankkijoita. Siitä eivät käy myöskään ilmi konsortion eri jäsenten roolit ja vastuut. Esimerkiksi Helkamaa ei ole lopullisessa tarjouksessa mainittu edellä kuvattua kahta kohtaa (saatekirje ja liite 2) lukuun ottamatta lainkaan.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että voittaneen tarjoajan osallistumishakemus, alustava tarjous siihen tulleine lisäyksineen ja lopullinen tarjous ovat sisältäneet ristiriitaisia tietoja varsinaisena ehdokkaana ja tarjoajana toimivasta tahosta. Osallistumishakemuksessa ja tarjouksissa esitettyjen tietojen perusteella ehdokkaana ja tarjoajana ovat voineet toimia joko Moventia ja Smoove yhdessä, Moventia, Smoove ja Clear Channel yhdessä tai vielä Moventia, Smoove, Helkama ja Clear Channel kaikki yhdessä. Tarjouksissa esitettyjen tietojen perusteella ei ole ollut selvää, toimivatko Helkama ja Clear Channel tarjoajina vai alihankkijoina. Ensimmäisessä neuvottelussa pidetyllä esityksellä voittaneen tarjoajan organisaatiosta ja tarjoajan ja alihankkijoiden tehtävistä ja vastuista ei voida poistaa tätä epäselvyyttä. Kyseinen esitys ei sisälly varsinaisiin osallistumishakemus- ja tarjousasiakirjoihin eivätkä sen tiedot käy ilmi voittaneen tarjoajan lopullisesta tarjouksesta.

Voittaneen tarjoajan osallistumishakemuksen ja tarjousten perusteella ei näin ollen ole ollut mahdollista yksiselitteisesti todeta, ketkä tahot ovat olleet ehdokkaina ja tarjoajina.

Myöskään hankintapäätöksen perusteella ei ole selvää, ketkä tahot ovat voittaneen tarjoajan osalta olleet varsinaisia tarjoajia. Esityslistan perusteluissa on edellä kuvatusti todettu hankintayksikön saaneen lopullisen tarjouksen seuraavilta yrityksiltä tai konsortioilta: "Nevia Oy (alihankkijana Nextbike GmbH)", "Moventia & Smoove SAS (konsortio, jonka lopullisessa tarjouksessa mukana myös Clear Channel Suomi Oy sekä Helkama Velox Oy)" ja "Tracetel SA, Suomen kaupunkiautot Oy, Unicom Consulting Oy (konsortio)". Voittanut tarjoaja on kirjattu päätökseen muodossa "konsortio Moventia & Smoove SAS (Clear Channel Suomi Oy sekä Helkama Velox Oy)". Toisin kuin toiseksi tulleen tarjoajan osalta, voittaneen tarjoajan osalta ei ole mainittu, että Clear Channel ja Helkama olisivat vain alihankkijoita.

Kuten korkein hallinto-oikeus on todennut vuosikirjaratkaisussaan KHO 2015:64, ehdokas ja tarjoaja vastaavat osallistumishakemuksensa ja tarjouksensa sisällöstä ja näin ollen muun ohella siitä, että ehdokkaana tai tarjoajana toimiva taho on asianmukaisesti yksilöity. Kysymys siitä, mikä taho toimii hankintamenettelyssä ehdokkaana tai tarjoajana, on olennainen muun ohella hankintamenettelyn osallistumisen edellytysten, tarjouksen antamisen ja hankintasopimuksen tekemisen perusteiden kannalta. Tarjoaja on suhteessa hankintayksikköön vastuussa antamastaan tarjouksesta sekä vastaa hyväksytyn tarjouksen perusteella syntyvään sopimukseen perustuvista velvoitteista ja vastuista.

Edelleen korkein hallinto-oikeus on mainitussa vuosikirjaratkaisussaan todennut, että mahdollisuus täydentää tai täsmentää osallistumishakemusta tai tarjousta, joka on ehdokkaana tai tarjoajana toimivan tahon osalta epäselvä ja ristiriitainen, antaisi kyseiselle ehdokkaalle tai tarjoajalle mahdollisuuden jälkikäteen arvioida uudelleen hankintamenettelyyn osallistumisensa perusteita. Tällöin osallistumishakemuksen tai tarjouksen täydentäminen tai täsmentäminen saattaisi johtaa tosiasiallisesti uuden osallistumishakemuksen tai tarjouksen tekemiseen ja olisi siten omiaan vaarantamaan hankintamenettelyyn osallistujien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Edellä todetun perusteella hankintayksikön ei olisi tullut hyväksyä voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailuun eikä sen tarjousta mukaan tarjousten vertailuun.

Asiassa ei ole näin ollen tarpeen arvioida muita valittajien esittämiä väitteitä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus on sallinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon 8.12.2015 antamallaan päätöksellä numero 876/15 ja hankintapäätös on pantu täytäntöön. Näin ollen valittajan vaatimista seuraamuksista voi hankintalain 95 §:n 1 momentista ja 98 §:n 3 momentista johtuen tulla kysymykseen vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi vain sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Markkinaoikeuden tulee näin ollen arvioida, olisiko valittajilla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Edellä todetusti hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ensinnäkin julkaistessaan kansallisen hankintailmoituksen sijaan erityisalojen hankintailmoituksen. Jo tästä johtuen virheettömän hankintamenettelyn jälkikäteiseen arviointiin liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös valitessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen. Edellä todetusti valittajien tarjous on tullut tarjousten vertailussa kolmanneksi.

Valittajat ovat esittäneet, että toiseksi tarjouskilpailussa tulleen Nevia Oy:n osalta tarjoajan rakenne on kilpailutuksen eri vaiheissa esitetty eri tavoin ja tästä syystä myös sen tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Markkinaoikeus toteaa, että Nevia Oy on ilmoittanut sekä osallistumishakemuksessaan, alustavassa tarjouksessaan että lopullisessa tarjouksessaan toimivansa kotimaisena pääurakoitsijana ja että sen alihankkijana pyörien osalta toimii saksalainen Nextbike GmbH. Näin ollen toiseksi tullut ehdokas ja tarjoaja on koko ajan pysynyt samana. Siltä osin kuin sen lopullisessa tarjouksessa on ilmoitettu myös muita alihankkijoita kuin alustavassa tarjouksessa markkinaoikeus toteaa, että myös valittajien lopullisessa tarjouksessa on ilmoitettu alihankkijoita, joita ei ole lainkaan esitelty sen alustavassa tarjouksessa.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajilla olisi ollut hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Olli Wikberg.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen kaupunkiautot Oy, Unicom Consulting Oy ja Tracetel SA ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan markkinaoikeuden päätöksen hyvitysmaksua koskevalta osalta ja määrää hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksuna 1 295 000 euroa. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Valittajat ovat uudistaneet markkinaoikeudessa lausumansa ja esittäneet perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Virheellinen hankinnasta ilmoittaminen ei poista hyvitysmaksuvelvoitetta. Hankintayksikkö on saanut seitsemän osallistumishakemusta. Kun otetaan huomioon hankinnan kohde sekä hankintayksikön saamien osallistumishakemusten määrä, on selvää, että kaikki potentiaaliset tarjoajat ovat huomanneet hankintaa koskevan ilmoituksen ja voineet jättää osallistumishakemuksensa. Pelkästään se seikka, että hankintailmoitus on tehty erityisalojen hankintoja koskevana, ei ole ollut omiaan vaarantamaan hankintamenettelyn avoimuutta sekä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Valittajilla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hankintayksikkö ei ole vertaillut laatua hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hinnan painoarvo on 60 prosenttia ja laadun 40 prosenttia. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole arvioinut tarjousten laatua juuri lainkaan, vaan tehnyt valinnan pelkästään hinnan perusteella. Laatuvertailun hankintayksikkö on tehnyt niin, ettei todellisia eroja vertailtujen järjestelmien välillä ole päässyt syntymään.

Hankintayksikkö on lisäksi hyväksynyt voittaneen tarjoajan erilliset mainoslaitteet, vaikka ne ovat olleet tarjouspyynnössä kiellettyjä. Tämä on vääristänyt hintavertailun valittajien tappioksi. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että mahdollisten pyöräasemien mainospaikkojen tulee olla integroituna pyöräaseman osana ja että pyöräasemasta erillisiä mainoslaitteita ei sallita. Hankintayksikön muistiossa on kielletty erillisten mainoslaitteiden rakentaminen. Tästä huolimatta voittanut tarjoaja on saanut rakentaa pyöräasemien yhteyteen erilliset mainoslaitteet.

Tarjouspyynnön mukaan mainosrahoitteisuus ei ole vaikuttanut vertailuhinnan laskemiseen. On kuitenkin ilmeistä, että tarjoajan saamat mainostulot vaikuttavat siihen, millä hinnalla se on pystynyt palvelua tarjoamaan. Tilanne, jossa yksi tarjoaja on alkuperäisen tarjouspyynnön vastaisesti saanut rakentaa kaupunkipyöräjärjestelmän yhteyteen erillisiä mainoslaitteita ja hyödyntää niistä saamiaan tuloja kaupunkipyöräjärjestelmän rakentamiseen, on ollut epätasapuolinen.

Mikäli valittajilla olisi ollut mahdollisuus käyttää erillisiä mainoslaitteita tarjouksen rahoittamiseksi, se olisi johtanut merkittävästi edullisempaan hinnoitteluun. Virheettömässä kilpailutuksessa valittajan tarjous olisi ollut myös hinnaltaan edullisin. Koska valittajien tarjous oli laatupisteiltään paras, valittajat olisivat voittaneet kilpailutuksen.

Lisäksi toiseksi tulleen tarjoajan rakenne on eri vaiheissa kilpailutusta esitetty eri tavoin, joten sen tarjous oli tullut hylätä.

Helsingin kaupungin liikenneliikelaitos on selityksessään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös on lopputulokseltaan oikea. Päätös on kuitenkin siltä osin virheellinen kuin siinä on katsottu kaupunkipyörien hankintaan sovellettavan hankintalakia erityisalojen hankintalain sijasta.

Mikäli hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnasta virheellisesti, asiassa ei voida määrätä hyvitysmaksua. Erityisalojen hankintailmoitukset ylittävät aina EU-kynnysarvon ja ne kilpailutetaan EU:n laajuisesti. Nyt kyseessä olevan kilpailutuksen aikana voimassa olleen hankintalain mukainen B-palveluiden kilpailuttaminen taas on tapahtunut kansallisesti. Koska valittu hankintamenettely on sisältänyt tarjoajien esikarsinnan, pelkästään edellä mainitun seikan perusteella ehdokkaiksi on etsiytynyt ja osallistujiksi on valittu erilaisia yrityksiä tai ryhmittymiä. Toiseksi käytäntö on osoittanut, että erityisaloilla ja yleisellä hankintapuolella toimii ainakin osaksi erilaisia tarjoajayrityksiä. Erityisalojen mukaan suoritetun tarjouskilpailun ja hankintalain nojalla suoritetun B-palveluiden kilpailutuksen tarjoajien ei voida katsoa olevan niin yhteneviä, että jälkikäteen voitaisiin todeta ilmoitusvirheen tilanteessa jollain tarjoajalla olleen todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Arviointiin ei tässä hankinnassa vaikuta se, että menettelyn aikana on sinällään saatu riittävästi osallistumishakemuksia ja tarjouksia.

Hankintayksikkö ei ole tehnyt hankintapäätöstä pelkän hinnan perusteella. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteiksi on ilmoitettu hinta 60 prosentin painoarvolla ja laatu 40 prosentin painoarvolla. Tarjousvertailu on suoritettu etukäteen ilmoitettujen perusteiden mukaisesti. Se, että tarjoajien välillä ei ole ollut vertailun perusteella isompia laatueroja, ei ole tehnyt vertailusta tai hankinnasta virheellistä.

Hankintayksikkö ei ole hyväksynyt tarjouspyynnön vastaisia mainoslaitteita. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on selvitetty kaupunkipyöräjärjestelmän mainosratkaisua ja mainoslaitteita koskevia sijoittamisperiaatteita. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu myös, että mahdollisten mainospaikkojen tulee olla integroituna pyöräaseman osana ja että pyöräasemissa saa olla mainoksia vain, jos ne sijaitsevat alueella, jolla katumainokset ovat sallittuja.

Tarjoajien on tullut tarjouksissaan ottaa huomioon tarjouspyynnön ehdot kaupunkipyöräjärjestelmän mainosratkaisuihin liittyen. Voittaneen tarjoajan tarjous samoin kuin muut tarjoukset on katsottu tältä osin tarjouspyynnön ehtojen mukaisiksi. Kaikille voittaneen tarjoajan mainosratkaisuille on hankinnan täytäntöönpanoon ryhdyttäessä myös saatu tarjouspyynnön edellyttämät luvat.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut myöskään rakenteeltaan tarjouspyynnön vastainen. Markkinaoikeuden päätös on ollut tältä osin virheellinen. Osallistumishakemuksen, alustavan tarjouksen ja lopullisen tarjouksen allekirjoittajakonsortio on ollut koko ajan sama. Allekirjoittajakonsortio on myös vahvistettu hankintayksikölle sekä neuvotteluiden aikana että erikseen. Hankinta on niin ikään pantu täytäntöön allekirjoittajakonsortio Moventia & Smooven kanssa. Näin ollen asiassa ei ole ollut epäselvyyttä allekirjoittajakonsortion kokoonpanosta tai siitä, mikä taho vastaa ehdokkaana ja tarjoajana suhteessa hankintayksikköön.

Toiseksi sijoittuneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyyntöasiakirjoissa alihankkijoiden ilmoittaminen ei ole ollut vähimmäisvaatimuksena ja kaikki tarjouskilpailuun osallistuneet tahot valittajat mukaan lukien ovat katsoneet voivansa ilmoittaa alihankkijoita vielä lopullisessa tarjouksessaan.

Valittajilla ei olisi ollut vertailun kolmantena todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailu. Valittajat eivät ole osoittaneet muitakaan perusteita sille, miksi niillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Näin ollen valittajien hyvitysmaksuvaatimus on perusteeton.

Suomen kaupunkiautot Oy, Unicom Consulting Oy ja Tracetel SA ovat antamassaan vastaselityksessä esittäneet muun ohella, että hankintaan on tullut soveltaa hankintalakia niin kuin markkinaoikeus on katsonut.

Mikäli virheellinen hankintailmoitus on johtanut epävarmuustekijöihin, tätä epävarmuutta ei saa tulkita tarjoajien haitaksi. Muu tulkinta johtaisi kohtuuttomaan tilanteeseen, jossa hankintayksikkö voisi välttää hyvitysmaksun toimimalla erityisen virheellisesti ja sekavasti hankintamenettelyn aikana.

Voittaneen tarjoajan mainoslaitteet ovat tarjouspyynnön vastaisia. Ei ole riittävää, että hankintayksikkö on tulkinnut pyöräasemista erilliset mainoslaitteet pyöräasemiin integroiduiksi mainoslaitteiksi. Mainoslaitteet eivät ole osa voittaneen konsortion kaupunkipyöräjärjestelmää. Mainoslaitteilla ei ole kaupunkipyöräjärjestelmään liittyviä toiminnallisuuksia, eikä niillä näytetä kaupunkipyöräjärjestelmään liittyviä ohjeita tai mainoksia. Ainoa liittymä kaupunkipyöräjärjestelmään on mainoslaitteiden sijainti pyöräasemien läheisyydessä. Lisäksi voittanut tarjoaja on asentanut mainoslaitteet kiinteästi ja pitää ne paikallaan ympäri vuoden, vaikka tarjouspyynnön mukaan pyöräasemat tulee poistaa talveksi. Tämä entisestään korostaa sitä, että mainoslaitteet ovat tarjouskilpailun vastaisesti pyöräasemista erillisiä yksiköitä.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee jättää hankintayksikön näkemys voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta huomioon ottamatta. Hankintayksikkö ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä eikä siksi ole oikeutettu vetoamaan seikkaan, josta se ei ole alun perinkään valittanut. Joka tapauksessa markkinaoikeus on tulkinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuden oikein.

Virheettömässä kilpailussa valittajilla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa. Hankintayksikön tekemällä virheellä oli ratkaiseva merkitys hankintamenettelyn lopputulokseen. Valittajien sijoittuminen tarjouskilpailussa kolmannelle sijalle johtui siitä, että hankintayksikkö ei vertaillut tarjouksia lain edellyttämällä tavalla ja että hankintayksikkö ei ilmoittanut erillisten mainoslaitteiden olleen sallittuja.

Helsingin kaupungin liikenneliikelaitos on antanut lisäselityksen, joka on lähetetty tiedoksi valittajille.

Muut kirjelmät

Helsingin kaupungin liikenneliikelaitos on ilmoittanut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa määräksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa 12 600 euroa.

Valittajille on lähetetty tiedoksi Helsingin kaupungin liikenneliikelaitoksen oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Suomen kaupunkiautot Oy:n, Unicom Consulting Oy:n ja Tracetel SA:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Suomen kaupunkiautot Oy, Unicom Consulting Oy ja Tracetel SA määrätään korvaamaan Helsingin kaupungin liikenneliikelaitoksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 6 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Suomen kaupunkiautot Oy:lle, Unicom Consulting Oy:lle ja Tracetel SA:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Helsingin kaupungin liikenneliikelaitos joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Suomen kaupunkiautot Oy, Unicom Consulting Oy ja Tracetel SA on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan Helsingin kaupungin liikenneliikelaitoksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

Käytännön potilastentti on yksi osa terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun asetuksen 4 §:n 1 momentissa tarkoitettua EU- tai ETA-valtion kansalaiselta ammatinharjoittamisoikeuden saamiseksi vaadittavaa kolmiosaista kuulustelua, jonka tarkoituksena on selvittää, että lääkärin ammattitaito vastaa Suomessa suoritettua lääkärin koulutusta.

A, joka oli suorittanut lääkärin tutkinnon Ukrainassa, osallistui käytännön potilastenttiin helmikuussa 2017. Arviointiryhmä hylkäsi A:n suorituksen. A:n pyydettyä oikaisua arviointiin arviointityöryhmä esitti perustelut suorituksen hylkäämiselle ja hylkäsi oikaisupyynnön. Tampereen yliopiston muutoksenhakulautakunta hylkäsi A:n oikaisuvaatimuksen. Päätöksen liitetyn muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen ei saanut hakea muutosta yliopistolain 84 §:n 2 momentin nojalla.

Hallinto-oikeus jätti A:n valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus katsoi, että A ei ollut yliopistolaissa tarkoitettu opiskelija, eikä kuulustelu hänen ammattitaitonsa selvittämiseksi ollut yliopistolain 82 §:ssä tarkoitettu opintosuoritus. Kysymys ei ollut myöskään yliopiston hallintoasiassa tekemästä päätöksestä. Potilastentti oli vain yksi osasuoritus ammatinharjoittamista koskevassa päätöksenteossa, eikä tentin hylkäämistä koskeva päätös siten muodostanut hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua valituskelpoista päätöstä.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi A:n valituksen. Kuulustelun järjestäjänä toimii Tampereen yliopisto Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) toimeksiannosta. Korkein hallinto-oikeus katsoi yliopistolta saadun ja asiakirjoista muutoin ilmenneen selvityksen perusteella, että kuulustelu on osa yliopiston lääketieteen opetusta ja että lääkärin ammattitaidon selvittämiseen liittyvässä käytännön potilastentissä on siten kysymys yliopistolain 82 §:n 4 momentissa tarkoitetusta opintosuorituksesta. Yliopistolain 84 §:n 2 momentin perusteella opintosuoritusten arvostelua koskevaan oikaisumenettelyssä tehtyyn päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Hallinto-oikeuden oli siten tullut näillä perusteilla jättää A:n valitus tutkimatta.

Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä 11 § 1 momentti

Asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä 4 § 1 ja 2 momentti

Yliopistolaki 82 § 4 momentti ja 84 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Tietopyyntö oli koskenut erään Suomen itsenäisyyden juhlarahaston (Sitra) projektin kustannusarviota eriteltynä muun ohella projektia varten palkattujen määräaikaisten neuvonantajien palkkakustannusten osalta.

Neuvonantajina työskenneille kahdelle henkilölle maksettu palkka oli asiassa saadun selvityksen perusteella päätoimesta maksettua palkkaa. Julkisuusarvioinnissa oli kuitenkin toisaalta otettava huomioon, että kysymys oli ollut määräaikaisesta ja osa-aikaisesta työsuhteesta projektiluontoisessa tehtävässä. Tietopyyntö ei ollut myöskään koskenut yksittäiselle neuvonantajalle maksettavan palkan määrää vaan yhteispalkkakustannuksia koskevaa kustannusarvioerittelyä kohdistamatta erittelyä kuhunkin neuvonantajaan erikseen.

Edeltä ilmenevissä olosuhteissa määräaikaisia neuvonantajia koskevan palkkakustannusarvioerittelyn ei voitu katsoa sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella salassa pidettäviksi tarkoitettuja taloudellista kokonaisasemaa kuvaavia tietoja neuvonantajina toimineiden henkilöiden osalta.

Suomen perustuslaki 12 §

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 22 § sekä 24 § 1 momentti 23 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.10.2018 nro 18/0675/5

Asian aikaisempi käsittely

A on tietopyynnöllään 9.6.2017 pyytänyt saada Suomen itsenäisyyden juhlarahastolta (Sitra) sen vuonna 2017 toteuttaman Yhteiskunta 2.0 -projektin kustannusarvion kokonaisuudessaan sekä eriteltyinä projektia varten palkattujen (a) vakituisessa työsuhteessa olevien ja (b) määräaikaisten henkilöiden (neuvonantajien) palkkakustannukset, myös Uudistumiskyky-teeman osalta. A on lisäksi pyytänyt saada tiedon siitä, keitä konsultteja ja asiantuntijoita projektissa käytetään, mitä tarkoitusta varten projektiin on varattu 40 000 euron määräraha.

Sitran yliasiamies on tietopyynnön johdosta antamassaan päätöksessä 20.6.2017 todennut muun ohella seuraavaa:

Projektin Yhteiskunta 2.0 kokonaiskustannusarvio on julkistettavissa olevaa tietoa. Sen sijaan Sitran yksittäisen työntekijän palkkatiedot eivät ole julkista tietoa. Mikäli kustannusarvion julkistaminen erittelyineen johtaisi projektissa työskentelevän toimihenkilön palkan julkistamiseen de facto, voidaan kustannusarviosta antaa vain projektia koskevia kokonaistietoja tai tietoja pääluokittain. Tämä koskee myös toimihenkilöiden palkkakustannuksia muihin projekteihin kuten Uudistumiskyky-teemaan liittyen. Koska Sitra on antanut projektin kustannusarvion A:n käyttöön jo antaessaan vastauksensa 1.6.2017, jolla Yhteiskunta 2.0 -selvitystyön kalvomuotoinen materiaali on annettu, viitataan tältä osin sanottuun vastaukseen.

Yhteiskunta 2.0 -projektin tähän asti käyttämät konsulttipalvelut on hankittu valtion hankintojen kilpailuttamisesta vastaavan Hanselin puitejärjestelyiden piiriin kuuluvalta Solita Oy:ltä. Projektia on päätetty jatkaa alkuperäisen päättymispäivän 30.6.2017 yli 30.11.2017 asti.

Projektiin on varattu 50 000 euron määräraha, kuten A:lle aiemmissa annetuissa vastauksissa on todettu.

Palkkatietojen ei-julkisuuden osalta perusteluina on lausuttu vielä erikseen, että Sitran julkisuuteen annettavien tietojen periaatelinjauksen mukaan asiakirjat tai tiedot, jotka sisältävät tietoja yksittäisen toimihenkilön tuloista tai varallisuudesta tai muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa ovat yksityisyydensuojan piiriin liittyvien näkökohtien vuoksi ei-julkisia tietoja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 30.10.2018 A:n valituksesta kumonnut Sitran yliasiamiehen päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan pyytämänsä tiedot. Päätöksen mukaan pyydetyt tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa, sekä ulosottoviranomaisen asiakirjat siltä osin kuin ne sisältävät sellaisia tietoja, jotka ulosottorekisteriin merkittyinä olisivat ulosottokaaren mukaan salaisia, sekä tiedot luonnollisesta henkilöstä ulosottovelallisena ja ulosottoselvitys.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että taloudellisella asemalla tarkoitetaan henkilön taloutta kokonaisuudessaan, esimerkiksi palkkaa päätoimesta tai kokonaisvarallisuutta koskevia tietoja. Samoin henkilön maksukykyä kuvaavat tiedot voivat olla laissa tarkoitetulla tavalla taloudellista asemaa kuvaavia. Säännöksen mukaan mitkä tahansa tuloa koskevat tiedot eivät olisi salassa pidettäviä, jolleivät ne kuvaa henkilön taloudellista asemaa laajemmin.

A on 9.6.2017 pyytänyt saada tietoonsa Sitran vuonna 2017 toteuttaman Yhteiskunta 2.0 -projektin kustannusarvion kokonaisuudessaan sekä eriteltyinä projektia varten palkattujen vakituisessa työsuhteessa olevien ja määräaikaisten henkilöiden (neuvonantajien) palkkakustannukset, myös Uudistumiskyky-nimisen teeman osalta sekä tiedon siitä, keitä konsultteja ja asiantuntijoita projektissa käytetään ja mitä varten projektiin on varattu 40 000 euron määräraha.

Hallinto-oikeus on tutustunut A:lle luovutettuun Yhteiskunnan toimintatapa 2.0 -nimiseen projektisuunnitelmaan. Suunnitelman 7 kohdassa on kuvattu projektin resurssitarve taulukossa. Rahan osalta tarpeeksi on merkitty 50 000 euroa, mikä summa sisältää konsultit ja asiantuntijat 40 000 euroa, tapahtumat 2 500 euroa, matkat (Viro) 2 500 euroa ja materiaalit 5 000 euroa. Lisäksi resurssitarpeiksi on merkitty Ihmiset: kaksi osa-aikaista vanhempaa neuvonantajaa (+0,5 htp). Viimeksi mainituilta osin kustannusvaikutuksia ei ole taulukossa esitetty. Hallinto-oikeudessa on kyse enää siitä, onko A:lla oikeus saada tieto näistä kustannuksista.

Sitra on A:n aiemman 27.4.2017 tekemän tietopyynnön johdosta vastannut 1.6.2017 hänelle, että B ja C työskentelevät Sitran palkkalistoilla Uudistumiskyky-teemassa määräaikaisina työntekijöinä 1.1.–30.6.2017 edellä mainitussa projektissa.

Sitra on nyt käsiteltävän valituksen johdosta antamassaan lisäselvityksessä tuonut esiin, että A:lle on toimitettu kokonaisuudessaan Yhteiskunnan toimintatapa 2.0 -nimisen projektin projektisuunnitelma, eikä A:n pyytämiä palkkakustannuksia ole sisällytetty projektin resurssitarpeita kuvaavaan laskelmaan, eikä niitä ole tämän takia merkitty projektisuunnitelman taulukkoon. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että A ei ole pyytänyt saada nimenomaan Sitran hänelle luovuttamaa Yhteiskunnan toimintatapa 2.0 -projektisuunnitelmaa vaan tiettyjä projektiin liittyviä tietoja, kuten palkkatietoja. On selvää, että projektiin käytettävät palkkatiedot ilmenevät jostain olemassa olevasta asiakirjasta. Sen vuoksi hallinto-oikeus on pyytänyt Sitralta tiedon kyseessä olevista palkkatiedoista. 

Sitra on hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut tiedon B:lle ja C:lle maksetuista ansioista kyseisessä projektissa työskentelemisen johdosta. Sitra on merkinnyt kyseiset palkkatiedot salassa pidettäviksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella.

Hallinto-oikeus toteaa, että pyydetyissä tiedoissa on kyse B:lle ja C:lle maksetuista yksittäisistä ansioista koskien määräaikaista projektia. Kyseiset ansiot eivät koske julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa tarkoitetulla tavalla B:n ja C:n vuosituloja tai kokonaisvarallisuutta, eikä niiden voida katsoa kuvaavan kyseisessä lainkohdassa tarkoitetulla tavalla laajemmin B:n ja C:n taloudellista asemaa. Hallinto-oikeus katsoo, ettei tietoja B:lle ja C:lle maksetuista ansioista ole pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella salassa pidettävinä tietoina.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Nina Tuominen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen itsenäisyyden juhlarahasto (Sitra) on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä.

Sitra on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Sitran yliasiamiehen päätös saatetaan voimaan. Sitra on lisäksi vaatinut, että A velvoitetaan korvaamaan Sitran oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Sitran yliasiamies on 16.2.2017 päättänyt Yhteiskunta 2.0 -nimisen projektin käynnistämisestä. Projektia varten Sitra on palkannut kaksi työntekijää määräaikaiseen työsuhteeseen. Projektin alkuperäinen kesto on ollut 1.1.2017−30.6.2017, mutta sitä on myöhemmin jatkettu 30.11.2017 saakka. Määräaikaisia työsuhteita on jatkettu samalla ajalla.

A on 27.4.2017 pyytänyt saada tietoonsa projektin kustannusarvion kokonaisuudessaan sekä erittelyt projektin resursoinnista. Sitra on vastannut tietopyyntöön 1.6.2017 ja toimittanut A:lle hanketta koskevan asiakirjan ”Yhteiskunnan toimintatapa 2.0, projektisuunnitelma, V 1.0”. A on 2.6.2017 esittänyt saamansa vastauksen perusteella tietopyyntöään koskevan lisäkysymyksen koskien hankkeen kokonaiskustannuksia. Sitra on vastannut lisäkysymykseen 8.6.2017 ja toimittanut A:lle uudelleen vastauksensa 1.6.2017 yhteydessä toimitetun projektisuunnitelman sekä saatteen. A:lle toimitetusta projektisuunnitelmasta on ilmennyt projektin resurssitarve ajalla 1.1.−30.6.2017. Projektisuunnitelmassa on myös eritelty projektin asiantuntija-, matka-, materiaali- ja viestinnän kulut. A on 9.6.2017 esittänyt lisätietopyynnön, jossa A on pyytänyt tietoa nimenomaisesti projektia varten palkattujen työntekijöiden palkkakustannuksista.

Sitran yliasiamies on tietopyynnön johdosta antamassaan ratkaisussa 20.6.2017 katsonut, että projektin kokonaiskustannusarvio on julkistettavaa tietoa. Sitran yksittäisen työntekijän palkkatietoja ei sen sijaan ole katsottu julkiseksi tiedoksi yksityisyyden suojaan liittyvien näkökohtien vuoksi. Koska projektin kustannusarvion julkistaminen erittelyineen olisi johtanut projektissa työskentelevien henkilöiden palkan julkistamiseen, on kustannusarviosta annettu A:lle vain projektia koskevia kokonaistietoja antamalla hänelle tietopyynnön kohteena ollut asiakirja eli ”Yhteiskunnan toimintatapa 2.0, projektisuunnitelma, V 1.0”.

Sitra on eduskunnan vastattavana oleva rahasto, joka on perustettu eduskunnan valvonnan piiriin yleisen edun tarpeita varten. Se on oikeudelliselta luonteeltaan Suomen perustuslain 87 §:ssä tarkoitettu talousarvion ulkopuolinen rahasto. Toisin kuin muut talousarvion ulkopuoliset rahastot, Sitra kuuluu eduskunnan alaisuuteen.

Asiassa on kysymys kahden eri intressiä turvaavan perusoikeuden soveltamisesta. Julkisuusperiaatteen keskeinen sisältö on perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan jokaiselle kuuluva perusoikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, ellei sen julkisuutta ole lailla erikseen rajoitettu. Oikeus yksityiselämän suojaan on perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetty perusoikeus, jolla tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä yksityiselämän suojaa, joka kohdistuu yksilöitä koskeviin tietoihin. Perusoikeudet eivät ole absoluuttisia ja perusoikeuden soveltamista voi rajoittaa toinen perusoikeus. Kun kysymys on perusoikeuksien välisestä kollisiosta, on lain soveltajan pyrittävä suhteellisuusperiaatteen mukaiseen lopputulokseen, joka turvaa mahdollisimman hyvin kaikkien kilpailevien perusoikeuksien samanaikaisen toteutumisen.

Henkilön taloudellista asemaa koskevasta salassapidosta on säädetty julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa. Nimikirjalain 7 §:n mukainen julkishallinnon palveluksessa olevien henkilöiden palkkausta koskevien tietojen julkisuus muodostaa poikkeuksen tästä salassapitosäännöksestä. Julkishallinnon palveluksessa olevien henkilöiden palkkausta koskevien tietojen läpinäkyvyys vahvistaa osaltaan julkisen vallan puolueettomuutta ja viime kädessä oikeusvaltioperiaatteen toteutumista, joiden intressien on katsottu puoltavan yksityisyyden suojan kaventamista tältä osin virkamiesten osalta. Tämä poikkeus on lainsäätäjän tietoinen valinta. 

Sitra ei kuulu nimikirjalaissa mainittujen toimijoiden joukkoon, sillä se ei ole viranomainen eivätkä sen työntekijät ole valtion virkamiehiä tai työntekijöitä eivätkä myöskään eduskunnan virkamiehiä tai muitakaan nimikirjalain 1 §:ssä mainittujen yhteisöjen virkamiehiä tai työntekijöitä. Sitran työntekijät ovat työsuhteessa Sitraan ja heidän palkkatietojensa julkisuus määräytyy näin ollen yksinomaan julkisuuslain perusteella.

A:n alkuperäinen tietopyyntö on koskenut Yhteiskunta 2.0 -projektiin liittyviä asiakirjoja. Tietopyynnön kohteena olleet asiakirjat on toimitettu A:lle 1.6.2017. A:n 9.6.2017 esittämän lisätietopyynnön kohteena ovat sen sijaan olleet nimenomaisesti projektia varten palkattujen henkilöiden palkkatiedot projektin ajalta.

Julkisuuslain esitöiden (hallituksen esitys HE 30/1998 vp) mukaan mitkä tahansa tuloa koskevat tiedot eivät ole salassa pidettäviä, jolleivat nämä kuvaa henkilön taloudellista asemaa laajemmin. Käsillä olevassa tapauksessa pyydetyt tiedot kuvaavat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan merkityksessä laajasti tietopyynnön kohteena olevien henkilöiden taloudellista asemaa. Kysymys on täysin eriluonteisesta tietosisällöstä kuin hallituksen esityksessä mainituista kertakorvauksina suoritettavista palkkioista. Yksityisyyden suojan perusteella tietopyynnön kohteena olevaan tietosisältöön sisältyy siten vahva salassapitointressi.

Hallinto-oikeus ei ole lainkaan käsitellyt tietopyynnön kohteena olevan tiedon luonnetta henkilön taloudellista asemaa kuvaavana. Palkkaan oikeuttava työ on ollut osa-aikaista, mutta tietopyynnön kohteena olevat henkilöt eivät ole työskennelleet Sitralle muissa tehtävissä. Heidän sivutoimiluvistaan ilmenee, että heillä on ollut kyseisenä ajanjaksona sivutoimilupa yksinomaan luottamustehtäviin eikä muihin osa- tai kokoaikaisiin työtehtäviin. Asiassa voitaneen siten perustellusti esittää, että helmikuusta marraskuuhun 2017 kestänyt määräaikainen työsuhde tulisi rinnastaa päätoimeen ja että kysymyksessä olevasta työstä suoritettava palkka kuvaa henkilöiden taloutta kokonaisuudessaan.

Korkein hallinto-oikeus on aikaisemmassa ratkaisukäytännössään (KHO 1981-A-II-4) katsonut, että tiedot, jotka sisältävät henkilöiden taloudellisen aseman määräytymisen kannalta olennaisia seikkoja, kuvaavat henkilöiden taloudellista asemaa laajemmin. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi kiinnittänyt ”kuvaa henkilön taloudellista asemaa laajemmin” -kriteerin arvioinnissa huomiota tarkasteltavien tulojen olennaisuuteen suhteessa henkilön muihin ansiotuloihin. Esimerkiksi kansanedustajan sopeutumiseläkkeen julkisuutta koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa (KHO 19.10.2006 taltionumero 2746) on katsottu, että vaikka saajalla voi olla myös muita ansiotuloja, sopeutumiseläke muodostaa aina olennaisen osan saajansa ansiotuloista, ja siten sopeutumiseläkkeen määrä kuvaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa tarkoitetulla tavalla saajansa kokonaistaloudellista asemaa.

Koska tietopyynnön kohteena olevilla henkilöillä ei ole ollut projektin aikana muita varsinaisia työsuhteita, ovat työsuhteen palkat muodostaneet olennaisen osan heidän ansiotuloistaan. Työsuhteesta saadulla palkalla voidaan siksi katsoa olevan olennainen merkitys heidän taloudellisen asemansa määräytymiselle. Kysymyksessä olevia palkkatietoja on pidettävä myös tällä perusteella julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa tarkoitettuina tietoina, jotka kuvaavat henkilöiden taloudellista asemaa laajemmin.

Kokonaisarvioinnin osalta merkityksellistä on myös se, että Sitra on toimittanut A:lle kaikki alkuperäisen tietopyynnön kohteena olleet projektia koskevat tiedot ja asiakirjat. A on luovutettujen tietojen perusteella saanut hankkeesta ja sen kustannuksista kaiken oleellisen tiedon. Menettely on toteuttanut julkisuusperiaatteen mukaisen intressin julkisen toiminnan läpinäkyvyydestä.

Lisätietopyynnön ulottaminen projektin työntekijöiden paikkatietoihin ei lisää projektin toteutuksen tai sen tulosten läpinäkyvyyttä eikä palkkatietojen hallussapito muutoinkaan ole tarpeen projektin journalistisen tai muun arvioinnin toteuttamiseksi. Työntekijöiden palkkoja koskevissa tietopyynnöissä tulee ottaa huomioon julkisuuslaissa ja nimikirjalaissa säädetyt sääntelyn eroavaisuudet huolimatta siitä, että pyyntö tehtäisiin osana erillisen projektin toteutusta koskevaa tietopyyntöä. Nyt kysymyksessä olevan tiedon julkistaminen merkitsisi oikeudetonta puuttumista henkilöiden yksityiselämän piiriin.

Korkein hallinto-oikeus on varannut sekä B:lle että C:lle tilaisuuden selityksen antamiseen.

B ja C ovat yhteisessä selityksessään esittäneet, että Sitralle myönnetään valituslupa ja että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Selityksessä on lausuttu, että Sitrassa yksittäisen työntekijän palkkatiedot eivät ole julkisuuslain säännösten ja niihin perustuvan Sitran periaatelinjauksen vuoksi julkisia. B ja C haluavat Sitran työntekijöinä tukea tätä linjausta. Mikäli tietopyynnön kohteena ollut kustannusarvio erittelyineen julkistetaan myös palkkakustannusten osalta, johtaa tämä käytännössä projektissa työskennelleiden vanhempien neuvonantajien eli B:n ja C:n palkkojen julkistamiseen. Kustannusarvion mukaisissa palkkakustannuksissa on kysymys heidän palkastaan päätoimessaan.

Korkein hallinto-oikeus on varannut A:lle tilaisuuden selityksen antamiseen. A ei ole antanut selitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan siten, että asia palautetaan Suomen itsenäisyyden juhlarahaston yliasiamiehelle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen tietojen luovuttamiseksi A:lle. A:lle on luovutettava Sitran vuonna 2017 toteuttaman projektin Yhteiskunta 2.0 kustannusarvio kokonaisuudessaan sekä eriteltynä sisältäen myös projektia varten palkattujen (a) vakituisessa työsuhteessa olevien ja (b) määräaikaisten henkilöiden (neuvonantajien) palkkakustannukset.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. 

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun muassa asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

”Momentin 23 kohdan mukaan salassa olisi pidettävä henkilön taloudellista asemaa kuvaavat tiedot. Kohtaan ei sisälly vahinkoedellytyslauseketta, joten nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin.

Taloudellista asemaa koskeva salassapitoperuste on varsin yleinen voimassa olevassa lainsäädännössä. Poikkeuksen muodostavat julkishallinnon palveluksessa olevien palkkausta koskevien tietojen julkisuus nimikirjalaissa (1010/1989) osoitetussa laajuudessa samoin kuin suoritetun verotuksen lopputulosta koskevat verotuslainsäädännössä säädetyt verotuksen julkiset tiedot.

Taloudellisella asemalla tarkoitetaan henkilön taloutta kokonaisuudessaan, esimerkiksi palkkaa päätoimesta tai kokonaisvarallisuutta koskevia tietoja. Samoin henkilön maksukykyä kuvaavat tiedot voivat olla laissa tarkoitetulla tavalla taloudellista asemaa kuvaavia. Säännöksen mukaan mitkä tahansa tuloa koskevat tiedot eivät olisi salassa pidettäviä, jolleivät ne kuvaa henkilön taloudellista asemaa laajemmin. Siten esimerkiksi kunnallisen luottamushenkilön kokouspalkkiota koskeva tieto ei ole lainkohdassa tarkoitettu salassa pidettävä tieto. Kuten edellä on jo todettu, taloudellista asemaa koskevien tietojen julkisuuteen vaikuttavat erityissäännökset. Siten valtion ja kunnan virkamiesten, viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkkatietojen julkisuus määräytyisi edelleenkin nimikirjalain ja verotietojen julkisuus verolainsäädännön mukaan. Esityksessä ehdotetaan erikseen nimikirjalain muuttamista siten, että johtavien virkamiesten palkkaa koskevat tiedot olisivat julkisia.”

Julkisuuslakia koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 43/1998 vp todetaan lainkohdan osalta, että sen ”mukaisen henkilön taloudellista asemaa kuvaavien tietojen ehdottoman salassapidon taustalla on pyrkimys yksityisyyden suojaan. Salassapito perustuisi siten toisen perusoikeuden edistämiseen. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotuksesta ei ole huomautettavaa valtiosääntöoikeudellisin perustein. Säännöksen kaavamaisuudesta mahdollisesti johtuvaa salassapidon alan jonkinasteista epämääräisyyttä on rajattava täsmentämällä säännöksen ilmaisua "taloudellinen asema" tai liittämällä säännökseen vahinkoedellytyslauseke, joka esimerkiksi asettaisi näiden tietojen salassa pidettävyyden riippumaan tietojen antamisesta aiheutuvasta haitasta tai vahingosta.”

Julkisuuslakia koskevan hallintovaliokunnan mietinnön HaVM 31/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lainkohdan osalta muun ohella, että ”valiokunta katsoo, että säännöksen täsmentäminen voi tapahtua paremmin muuttamalla säännöksen alkuosa muotoon: "asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista ja kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa". Tällä muotoilulla korostettaisiin sitä hallituksen esityksen perusteluista ilmenevää seikkaa, ettei mikä tahansa yksittäinen tuloa koskeva tieto kuulu salassapidon piiriin, vaan että kysymys on tiedoista, joilla laajemmin kuvataan henkilön taloudellista asemaa kokonaisuutena.”

Oikeudellinen arviointi

A:n tietopyyntö 9.6.2017 on, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, koskenut Sitran vuonna 2017 toteuttaman projektin Yhteiskunta 2.0 kustannusarviota kokonaisuudessaan sekä eriteltynä sisältäen myös projektia varten palkattujen (a) vakituisessa työsuhteessa olevien ja (b) määräaikaisten henkilöiden (neuvonantajien) palkkakustannukset.

A:n aikaisemman tietopyynnön 27.4.2017 johdosta hänelle oli luovutettu mainittua projektia koskeva 16.2.2017 päivätty projektisuunnitelma (”Yhteiskunnan toimintatapa 2.0, projektisuunnitelma, V 1.0”), jossa on muun ohella kuvattu projektin resurssitarve taulukkomuotoisena. Resurssitarpeiksi ajalle 1.1.−30.6.2017 on kohdassa ”Raha” merkitty 50 000 euroa, mikä summa sisältää konsultit ja asiantuntijat 40 000 euroa, tapahtumat 2 500 euroa, matkat (Viro?) 2 500 euroa ja materiaalit, viestintä 5 000 euroa. Lisäksi kohdassa ”Ihmiset” resurssitarpeiksi on merkitty kaksi osa-aikaista vanhempaa neuvonantajaa +0,5 hpt siten, että taulukossa ei näiltä osin ole mainittu kustannusvaikutuksia. Projektisuunnitelmasta ilmenee, että projektissa vanhempina neuvonantajina työskentelevät B ja C.

Sitran valituslupahakemuksesta ja valituksesta korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmenee, että B ja C ovat työskennelleet projektissa helmikuusta marraskuuhun 2017 määräaikaisessa työsuhteessa osa-aikaisesti. Sitran esittämän mukaan B:llä ja C:lla ei ole ollut projektin aikana muita varsinaisia työsuhteita ja heillä on ollut sivutoimilupa yksinomaan luottamustehtäviin. B ja C ovat selityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle todenneet, että projektin kustannusarvion mukaisissa palkkakustannuksissa on kysymys heidän palkastaan päätoimessaan.

Vaikka vanhempana neuvonantajana työskentelystä maksettu palkka on asiassa saadun selvityksen perusteella B:n ja C:n palkkaa päätoimesta, on asian arvioinnissa kuitenkin toisaalta otettava huomioon, että kysymys on ollut määräaikaisesta ja osa-aikaisesta työsuhteesta projektiluontoisessa tehtävässä. A:n tietopyyntö ei määräaikaisten neuvonantajien palkkakustannusten osalta ole myöskään koskenut kullekin yksittäiselle neuvonantajalle maksettavan palkan määrää vaan yhteispalkkakustannuksia koskevaa kustannusarvioerittelyä kohdistamatta erittelyä kuhunkin neuvonantajaan erikseen.

Edeltä ilmenevissä olosuhteissa määräaikaisia neuvonantajia koskevan yhteispalkkakustannusarvioerittelyn ei voida katsoa sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella salassa pidettäviksi tarkoitettuja taloudellista kokonaisasemaa kuvaavia tietoja B:n ja C:n osalta. Tietopyynnön hylkäämiselle ei siten ole ollut perustetta siltä osin kuin se on koskenut yhteispalkkakustannusarvioerittelyä projektia varten palkattujen määräaikaisten neuvonantajien palkkakustannusten osalta.

Mitä tulee A:n tietopyyntöön projektia varten palkattujen vakituisessa työsuhteessa olevien henkilöiden palkkakustannusarvioerittelyn osalta voidaan todeta, että tämän henkilön/näiden henkilöiden osalta projektisuunnitelman 16.2.2017 resurssitarvetaulukossa on merkintä ”+0,5 hpt”. Tämän henkilön/näiden henkilöiden henkilöllisyyttä ei kuitenkaan mainita projektisuunnitelmassa eikä A ole edes pyytänyt tietoa siitä, keitä vakituisessa työsuhteessa olevia henkilöitä projektissa työskentelee. Kun palkkakustannusta koskevaa tietoa ei voida yhdistää kehenkään tiettyyn henkilöön ja kun kysymys ei edes ole ollut maksetusta palkasta vaan palkkakustannusarviosta, tietopyynnön hylkäämiselle ei ole ollut perustetta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan tai muullakaan perusteella siltä osin kuin se on koskenut projektia varten palkattujen vakituisessa työsuhteessa olevien henkilöiden palkkakustannusarvioerittelyä.

Edellä lausutusta johtuen myöskään tietoa projektin kokonaiskustannusarviosta ei voida pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan perusteella salassa pidettävänä sillä yliasiamiehen päätöksessä mainitulla perusteella, että kustannusarvion julkistaminen erittelyineen johtaisi projektissa työskentelevien toimihenkilöiden palkan tosiasialliseen julkistumiseen. Kun sanottua tietoa ei voida pitää muullakaan perusteella salassa pidettävänä, tietopyynnön hylkäämiselle ei ole ollut perustetta siltäkään osin kuin se on koskenut projektin kustannusarviota kokonaisuudessaan.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä se seikka, että hallinto-oikeus ei ole erikseen palauttanut asiaa Sitran yliasiamiehelle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen tietojen luovuttamiseksi A:lle, asia on ratkaistava edeltä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Sitralle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.