A Oy, jolla oli yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 4 §:n mukainen lupa terveydenhuollon palvelujen antamiseen, ylläpiti verkkopalvelua, johon kirjautumalla yksityishenkilön oli mahdollista ostaa haluamansa analyysi veri- tai virtsanäytteestään ilman terveydenhuollon ammattihenkilön kirjoittamaa lähetettä. A Oy analysoi sille toimitetun näytteen ostajan tilauksen mukaisesti ja laati raportin, jossa ilmoitettiin näytteestä saadut mittaustulokset. Hakemuksen mukaan ostaja suoritti itse mittaustuloksen vertaamisen viitearvoihin ja teki päätöksen hakeutumisesta mahdollisiin jatkotoimenpiteisiin. Asiassa oli riidatonta, että A Oy oli arvonlisäverolain 35 §:n 1 kohdassa määritelty yksityinen terveydenhuollon toimintayksikkö.

A Oy oli valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut ennakkoratkaisuna lausuttavaksi, ettei yhtiön tule suorittaa arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettujen palvelujen myynnistä, koska kysymyksessä on arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettu terveyden- ja sairaanhoitopalveluun liittyvä tutkimus- ja laboratoriopalvelu. Hallinto-oikeus oli jättänyt valituksen tutkimatta arvonlisäverolain 35 §:n soveltumisen osalta. Hallinto-oikeuden mukaan asia oli muuttunut toiseksi, kun valittaja oli vasta vastaselityksessään vaatinut ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattujen palvelujen myynnin katsomista verottomaksi myös arvonlisäverolain 35 §:n nojalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että tuomioistuinmenettelyssä yleisesti noudatettavan periaatteen mukaan tuomioistuimen on viran puolesta tunnettava lain sisältö ja sovellettava sitä asian tosiseikastoon (jura novit curia -periaate). Yhtiö ei ollut esittänyt hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä uutta valitusperustetta, eikä asia ollut yhtiön vastaselityksessä esittämän perusteella muuttunut hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla toiseksi. Hallinto-oikeudessa oli siten tapahtunut oikeudenkäyntivirhe.

Kun otettiin huomioon hakemuksessa tarkoitettujen palvelujen luonne ja tarkoitus sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettuja palveluja oli pidettävä arvonlisäverolain 35 §:ssä ja 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettuina verosta vapautettuina terveyden- ja sairaanhoitopalveluina. Ennakkoratkaisu ajalle 21.6.2017–31.12.2018.

Hallintolainkäyttölaki 27 § ja 51 § 1 momentti

Arvonlisäverolaki 34 §, 35 § ja 36 § 2 kohta

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 132 artikla 1 kohta b alakohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-106/05, L.u.P, C-344/14, De Fruytier, ja C-700/17, Peters

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.6.2018 nro 18/0512/4

Asian aikaisempi käsittely

Ennakkoratkaisuhakemus

A Oy:n toiminta on kliinistä erikoislaboratoriotoimintaa. A Oy, jäljempänä yhtiö, analysoi näytteitä, jotka on otettu terveyden- tai sairaanhoitopalvelun luovuttamisen yhteydessä. Yhtiö kuuluu X Oy:n konserniin. Yhtiön asiakkaita ovat tähän mennessä pääosin olleet konsernin muut lääkäriasemat. Yhtiöllä on yksityisestä terveydenhuollosta annetuin lain 4 §:n mukainen aluehallintoviraston lupa terveydenhuollon palvelujen antamiseen, ja yhtiö on laissa tarkoitettu yksityisten terveydenhoitopalveluiden tuottaja. Yhtiöllä on aluehallintoviraston hyväksymä terveydenhuollon palveluista vastaava lääkärijohtaja.

Ennakkoratkaisua on pyydetty siitä, tuleeko yhtiön suorittaa arvonlisäveroa uusien toimintamallien mukaisten palvelujen myynneistä kuluttajille. Yhtiö suunnittelee digitalisoivansa palveluitaan ja avaavansa verkkopalvelun, jota koskee ennakkoratkaisukysymys 1.

Kun kuluttaja on kirjautunut verkkopalveluun ja ilmaissut ostohalukkuutensa, yhtiö postittaa kuluttajalle pakkauksen, jossa on tarvittavat näyteputket. Nämä saatuaan kuluttaja asioi valitsemassaan lääkärikeskuksessa tai terveydenhuollon ammattihenkilöllä, joka voi terveydenhuoltolainsäädännön ja -asetusten mukaan ottaa verinäytteen henkilöltä. Näytteenottaja voi olla yhtiön kanssa samaan konserniin kuuluva yhtiö tai ulkopuolinen taho. Virtsanäyte on ainoa näytetyyppi, jossa näytteen voi ottaa terveydenhuollon ammattihenkilön sijaan kuluttaja itse (tällä hetkellä jodinäytteet).

Näytteenoton jälkeen näytteen ottanut lääkäriasema tai kuluttaja lähettää näytteen yhtiölle. Näytteistä analysoidaan esimerkiksi sokeri-, rauta-, sinkki-, seleeni- tai D-vitamiinimäärityksiä ja aina poikkeavuudet viitearvoihin nähden. Jokaisesta mittauksesta syntyy kirjallinen raportti, jossa on mittauksen arvo sekä viitearvot. Analyysin tapahduttua yhtiö toimittaisi tulokset takaisin siihen lääkärikeskukseen, joka välitti mittaukset, tai suoraan kuluttajalle. Kuluttajaa laskuttaa laboratoriopalvelun osalta yhtiö. Näytteenoton osalta kuluttajaa laskuttaa lääkäriasema tai muu terveydenhuollon ammattihenkilö. Jos kuluttaja asioi ainoastaan yhtiön kanssa, tällöin yhtiö laskuttaa kuluttajaa suoraan.

Ennakkoratkaisukysymyksen 2 toissijaisessa mallissa uusi palvelu rajoitetulla valikoimalla luovutetaan edellä kuvatusta poiketen siten, että kuluttajan on ottaessaan yhteyden yhtiön verkkopalveluun ensin konsultoitava sairaanhoitajaa tai muuta terveydenhuollon ammattilaista. Kyseessä ei ole lääkäri, vaan sairaanhoitaja tai laillistettu ravitsemusterapeutti tai muu Valviran rekisterissä olevaa terveydenalan ammattilainen. Tämä terveydenhuollon ammattihenkilö arvioisi kuluttajan terveystilan ja antaisi lähetteen laboratoriokokeisiin. Sen jälkeen yhtiö lähettäisi näytteenottotarvikkeet postitse kuluttajalle, ja tämän jälkeen palvelun luovutus tapahtuisi kuten ensisijaisessa palvelumallissa.

Kuluttaja saisi toissijaisessakin palvelumuodossa kaksi laskua: yhtiöltä laskun näytteen analysoinnista ja näytteen ottajalta laskun näytteen otosta. Jos molemmat palvelut tapahtuvat X Oy:n konserniin kuuluvasta yhtiöstä, on mahdollista, että kuluttajaa laskuttaa vain yksi taho.

Ennakkoratkaisukysymykset

1. Tuleeko yhtiön suorittaa arvonlisäveroa Suomessa tapahtuvasta hakemuksessa kuvattujen uuden toimintamallin mukaisten palvelujen myynnistä kuluttajille?

2. Jos vastoin yhtiön käsitystä vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myönteinen, tuleeko yhtiön suorittaa arvonlisäveroa Suomessa tapahtuvasta hakemuksessa tarkoitettujen palvelujen myynnistä kuluttajille erotuksena ensimmäiseen kysymykseen nähden siten, että asiakas vastaanottaa lähetteen yhtiön palveluihin muulta terveydenhuollon ammattihenkilöltä kuin lääkäriltä?

Verohallinto on 21.6.2017 yhtiölle ajalle 21.6.2017–31.12.2018 antamanaan ennakkoratkaisuna lausunut seuraavaa:

1. Hakijan tulee suorittaa arvonlisäveroa hakemuksessa kuvattujen laboratoriopalvelujen myynnistä kuluttajille, koska kyseessä ei ole arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettu terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvä tutkimus- ja laboratoriopalvelu.

2. Hakijan tulee suorittaa arvonlisäveroa hakemuksessa kuvattujen laboratoriopalvelujen myynnistä kuluttajille, koska kyseessä ei ole arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettu terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvä tutkimus- ja laboratoriopalvelu. Merkitystä ei ole sillä, että kuluttaja saa muulta terveydenhuollon ammattihenkilöltä kuin lääkäriltä lähetteen laboratoriotutkimukseen.

Verohallinto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ennakkoratkaisukysymys 1

Tutkimus- ja laboratoriopalvelujen myynti on vapautettu verosta arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdan perusteella edellyttäen, että kyseessä on terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvä tutkimus- ja laboratoriopalvelu. Terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvällä tutkimus- ja laboratoriopalvelulla tarkoitetaan ihmisen terveydentilan sekä toiminta- ja työkyvyn määrittämiseksi taikka terveyden sekä toiminta- ja työkyvyn palauttamiseksi tai ylläpitämiseksi tehtäviä toimenpiteitä silloin, kun nämä toimenpiteet tekee terveydenhuollon ammattihenkilö.

Hakemuksen tilanteessa palvelun ostanut kuluttaja suorittaa itse hakijan toimittaman mittaustuloksen vertaamisen viitearvoihin. Mittaustuloksen analysoinnin ja päätöksen jatkotoimenpiteistä suorittaa palvelun ostanut kuluttaja itse. Hakijan tarjoama palvelu ei siten liity kiinteästi terveyden- ja sairaanhoitoon. Tämän johdosta palvelu on arvonlisäverollinen. Arvonlisäverosta vapauttava säännös arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohta ei siten sovellu hakijan myymään palveluun.

Hakijan tulee suorittaa arvonlisäveroa laboratoriopalvelujen myynnistä kuluttajalle ennakkoratkaisukysymyksessä 1 kuvatussa tilanteessa.

Ennakkoratkaisukysymys 2

Ennakkoratkaisukysymys 2 koskee tilannetta, joka poikkeaa ennakkoratkaisukysymyksen 1 tilanteesta siten, että kuluttaja konsultoi ennen laboratoriotutkimuksen tilaamista terveydenhuollon ammattihenkilöä kuten sairaanhoitajaa tai ravitsemusterapeuttia. Kuluttaja saa ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan terveydenhuollon ammattihenkilöltä lähetteen laboratoriotutkimukseen. Terveydenhuollon ammattihenkilö ei kuitenkaan analysoi mittaustuloksia.

Myös ennakkoratkaisukysymyksessä 2 tarkoitetussa tilanteessa palvelun ostanut kuluttaja suorittaa itse hakijan toimittaman mittaustuloksen vertaamisen viitearvoihin. Mittaustuloksen analysoinnin ja päätöksen jatkotoimenpiteistä suorittaa palvelun ostanut kuluttaja itse. Terveydenhuollon ammattihenkilö ei analysoi mittaustuloksia osana kuluttajan hoitoa. Hakijan tarjoama palvelu ei siten liity kiinteästi terveyden- ja sairaanhoitoon, minkä johdosta palvelu on arvonlisäverollinen. Arvonlisäverosta vapauttava säännös arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohta ei siten sovellu hakijan myymään palveluun.

Hakijan tulee suorittaa arvonlisäveroa laboratoriopalvelujen myynnistä kuluttajalle ennakkoratkaisukysymyksessä 2 kuvatussa tilanteessa. Merkitystä ei ole sillä, että asiakas saa muulta terveydenhuollon ammattihenkilöltä kuin lääkäriltä lähetteen laboratoriotutkimukseen.

A Oy on valittanut Verohallinnon päätöksestä hallinto-oikeuteen ja valituksessaan vaatinut, että ennakkoratkaisu kumotaan. Yhtiö on vaatinut uutena ennakkoratkaisuna lausuttavaksi ensisijaisesti seuraavaa: "Hakijan ei tule suorittaa arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettujen verkkopalveluna myytävien laboratoriopalvelujen myynnistä, koska kyseessä on arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettu terveyden- ja sairaanhoitopalveluun liittyvä tutkimus- ja laboratoriopalvelu." Toissijaisesti yhtiö on vaatinut uutena ennakkoratkaisuna lausuttavaksi, että hakijan ei tule suorittaa arvonlisäveroa tällaisesta myynnistä, kun kuluttaja saa laboratoriolähetteen muulta terveydenhuollon ammattihenkilöltä kuin lääkäriltä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta vastaselityksessä esitetyn vaatimuksen suunniteltujen palvelumyyntien verokäsittelyn arvioimisesta arvonlisäverolain 35 §:n nojalla ja hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jätetyiltä osin

Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain 65 §:n 2 momentin mukaan ennakkoratkaisua koskeva valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää vireillä olevassa asiassa ainoastaan sellaisen uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

A Oy on valituksessaan vaatinut suunniteltujen palvelumyyntiensä verottomuutta arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdan perusteella. Valitusajan päättymisen jälkeen annetussa vastaselityksessä yhtiö on lisäksi vaatinut myyntiensä verottomuutta arvonlisäverolain 35 §:n nojalla. Siten yhtiö on vastaselityksessään esittänyt vaatimuksensa tueksi sellaisia uusia perusteita, joiden johdosta asia muuttuu toiseksi. Näin ollen vastaselityksessä esitetty uusi valitusperuste on jätettävä tutkimatta.

Tutkitulta osin

[---]

Asian oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallinto-oikeuden arvioitavana on, ovatko yhtiön suunnittelemat palvelut verosta vapautettuja arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettuina terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvinä tutkimus- ja laboratoriopalveluina. Kyseisen säännöksen soveltamisalaa tulkittaessa on otettava huomioon arvonlisäverodirektiivi ja sen tulkintaa koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohtaa on tulkittava suppeasti arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdan sanamuodon mukaisesti. Koska arvonlisäverodirektiivin käsitteet ovat itsenäisiä, ei niille tule antaa merkityssisältöä kansallisesta oikeudesta. Lisäksi tulkintavaikutusta on annettava arvonlisäverodirektiivin terveydenhuoltokustannusten alentamista koskevalle päämäärälle ja arvonlisäverotuksen neutraalisuusperiaatteelle.

Asiassa on riidatonta, että A Oy:llä on yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain (152/1990) 4 §:ssä tarkoitettu lupa kliinisen kemian ja hematologian terveydenhuollon palvelujen antamiseen, joten hallinto-oikeus katsoo yhtiön täyttävän arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdasta ilmenevän palvelun tuottajan asemaa koskevan edellytyksen. Ollakseen arvonlisäverosta vapautettu sairaanhoitoon tai lääkärinhoitoon läheisesti liittyvänä toimena, yhtiön tarjoaman palvelun tulee lisäksi täyttää palvelun sisältöä koskevat edellytykset eli liittyä riittävän läheisesti arvonlisäverolain 35 §:ssä ja arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun verosta vapautettuun terveyden- ja sairaanhoidon palveluun.

Ennakkoratkaisun kohdassa 1 tarkoitetussa tilanteessa yksityishenkilö järjestää tai toteuttaa itse näytteenoton, jossa hyödynnetään yhtiön toimittamia näyteputkia. Näytteen ottava lääkäriasema tai henkilö itse toimittaa näytteen yhtiön laboratoriossa analysoitavaksi. Yhtiö toimittaa tulokset, joista ilmenee otetun näytteen arvot, viitearvot sekä näiden poikkeamat henkilölle itselleen tai näytteen ottaneelle taholle. Poikkeavuustilanteissa tuloksiin voi liittyä ohjaus ottaa yhteyttä terveydenalan ammattilaisiin. Tulosten perusteella henkilö itse arvioi mahdolliset jatkotoimenpiteet eivätkä tulokset välttämättä johda julkisessa tai yksityisessä terveydenhuollon toimintayksikössä annettavaan hoitoon. Näin ollen yhtiön suunnittelema palvelu, jossa on kysymys näytteen analysoinnista, ei liity välittömästi käynnissä olevaan tai suunniteltuun arvonlisäverosta vapautettuun hoitoon. Hallinto-oikeus toteaa, että näissä olosuhteissa suunniteltua palvelua ei voida katsoa arvonlisäverosta vapautetuksi terveyden- ja sairaanhoitoon liittyväksi tutkimus- ja laboratoriopalveluksi.

Ennakkoratkaisun kohdassa 2 tarkoitettu tilanne poikkeaa edellä kuvatusta tilanteesta siten, että ennen näytteenottopakkauksen saamista yksityishenkilö asioi muun terveydenhuollon ammattihenkilön kuin lääkärin kanssa. Tämä terveydenhuollon ammattihenkilö arvioi henkilön terveystilan ja antaa lähetteen laboratoriokokeisiin. Hallinto-oikeus toteaa, että saadun selvityksen perusteella myöskään tässä tapauksessa näytteen analysointia ei suoriteta aloitetun tai suunnitellun hoidon välittömässä yhteydessä. Terveydenhuollon ammattihenkilön suorittama lähetteen antaminen ja mahdollinen tulosten välittäminen yksityishenkilölle eivät täytä itsessään sellaisen verosta vapautetun terveyden- ja sairaanhoitopalvelun edellytyksiä, joihin liittyvänä yhtiön tarjoama palvelu olisi arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettua terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvää laboratoriopalvelun myyntiä.

Kun otetaan huomioon arvonlisäverovapautusten suppea tulkinta, oikeudellista merkitystä ei ole sillä seikalla, että joissakin tilanteissa yksityishenkilö mahdollisesti hakeutuu laboratoriotestien tulokset saatuaan lääkärin tai muun terveydenhuollon ammattihenkilön hoitoon, jolloin yhtiön tarjoamalla palvelulla voi olla välillinen terveyttä edistävä vaikutus. Merkitystä ei ole myöskään annettava yhtiön väitteelle sen tarjoamien palveluiden vaikutuksesta terveydenhoidon kustannuksiin. Asiassa ei ole ilmennyt, että yhdenvertaisuus- tai neutraalisuusperiaatteita olisi valittajan esiin tuomalla tavalla rikottu.

A Oy:n tulee suorittaa arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetuista näytteiden analysointipalvelujen myynnistä.

[---]

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Merja Tarvainen, Terttu Kujala ja Heidi Jääskeläinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, ettei yhtiön tule suorittaa arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettujen laboratoriopalvelujen myynnistä.

Toissijaisesti valituksessa on vaadittu uutena ennakkoratkaisuna lausuttavaksi, ettei yhtiön tule suorittaa arvonlisäveroa mainittujen palvelujen myynnistä, kun potilas saa laboratoriolähetteen muulta terveydenhuollon ammattihenkilöltä kuin lääkäriltä hoidon yhteydessä.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaikki A Oy:n, jäljempänä A tai yhtiö, palveluun liittyvät analyysit ovat tavanomaisia laboratoriotutkimuksia.

Yhtiön suunnittelemalla verkkopalvelulla on tarkoitus vastata alan kehitykseen ja muun muassa mahdollistaa omaehtoinen arvojen poikkeavuuksien seuranta. Palvelu vähentää julkiseen terveydenhuoltoon kohdistuvia paineita sekä karsii tarpeettomia lääkärissäkäynnistä aiheutuvia kustannuksia. Verkkopalvelulla laboratoriopalvelujen saatavuus paranee erityisesti haja-asutusalueilla, joissa lääkäripalveluja ei ole lähellä saatavissa.

Vasta, kun arvot poikkeavat viitearvoista tai muista ennalta määritellyistä arvoista, on tarpeen konsultoida asiassa lääkäriä tai muuta terveydenhuollon ammattihenkilöä. Tällöin lääkäri tai muu terveydenhuollon ammattihenkilö analysoi arvojen poikkeaman ja mahdollinen hoito voidaan aloittaa heti, koska potilaalla on laboratoriokokeiden tulokset. Omaehtoinen arvojen seuranta ja vertaaminen viitearvoihin mahdollistaa omaehtoisen hoidon tarpeen havaitsemisen.

Omaehtoinen kliinisen laboratorion analyysien tulosten seuranta liittyy aina ihmisen terveydentilan sekä toiminta- ja työkyvyn määrittämiseen.

Arvonlisäverottomuuden kannalta ei ole merkitystä, ostaako asiakas laboratoriopalvelun lääkärin lähetteen perusteella tai kuuluuko A:n tuottamaan laboratoriopalveluun lääkärin tai muun terveydenhuollon ammattihenkilön suorittama mittaustulosten vertaaminen viitearvoihin ja mahdollinen jatkotoimenpiteistä päättäminen. Jatkotoimenpiteistä päättää kuitenkin lähes poikkeuksetta potilas käytettävissä olevan informaation perusteella, joka voi olla esimerkiksi lääkärin suositus tai laboratoriotutkimuksen tulos.

Kliinisillä laboratoriotutkimuksilla on käytännössä aina tarkoitus määrittää ihmisen terveydentilaan liittyviä seikkoja, ja tällä perusteella ne ovat arvonlisäverolain 35 §:n nojalla arvonlisäverottomia.

Lainsäätäjän tarkoituksena on ollut vapauttaa arvonlisäverosta kaikki terveydenhuollon viranomaisten valvomissa laboratorioissa suoritetut ihmisen terveydentilan arvioimiseksi tehtävät laboratoriotutkimukset. Keskenään samankaltaisten ja toistensa kanssa kilpailevien palvelujen erilainen arvonlisäverokohtelu on neutraalisuusperiaatteen vastaista.

Kliiniset laboratoriopalvelut ovat arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdan perusteella terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvinä arvonlisäverottomia. Arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohta on säädetty selvyyden vuoksi, eikä sillä ole ollut tarkoitus rajata itsenäisinä palveluina suoritettavia laboratoriopalveluja verottomuuden ulkopuolelle.

A:n tekemät analyysit liittyvät arvonlisäverodirektiivissä mainitulla tavalla läheisesti sairaanhoitoon tai lääkärinhoitoon. Tutkimuksilla selvitetään ihmisen sairauksia ja muita terveydellisiä poikkeavuuksia. Arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdan maininta sairaanhoidosta merkitsee, että myös muun terveydenhuollon ammattihenkilön kuin lääkärin antamaan hoitoon läheisesti liittyvät palvelut on vapautettava arvonlisäverosta. Lääkärin ja muun terveydenhuollon ammattihenkilön antaman laboratoriolähetteen mukaisten tutkimusten arvonlisäverokohtelu on oltava samanlainen.

Palvelun katsominen arvonlisäverolliseksi lisäisi tarpeettomasti hoidon kustannuksia.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakemuksessa kuvatut palvelusuoritukset eivät ole arvonlisäverolaissa ja -direktiivissä tarkoitettua verotonta terveyden- ja sairaanhoitopalvelua. Siitä, että yhtiöllä on toimintaansa varten Valviran lupa, ei vielä seuraa, että palvelun myynti olisi arvonlisäverotonta. Yhtiön suorittaman palvelun tulee lisäksi olla arvonlisäverolain 34 §:ssä ja 35 §:ssä tarkoitettua terveyden- ja sairaanhoitopalvelua tai 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettua terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvää tutkimus- ja laboratoriopalvelua.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään asettamat edellytykset eivät täyty asiassa. Yhtiön hakemuksessa kuvattuja palveluja ei ole tosiasiallisesti annettu saajien sairaala- tai lääkärinhoitoon nähden liitännäisenä suorituksena. Palvelut eivät johdonmukaisesti liity sairaala- tai lääkärinhoitoon, eivätkä palvelusuoritukset ole tässä prosessissa välttämätön vaihe palveluilla tavoitellun hoidollisen tavoitteen saavuttamiseksi.

Oikeudenvalvontayksikkö toteaa yhtiön suunnitteleman toissijaisen palvelumallin osalta, että terveydenhuollon ammattihenkilö ei tulkitse yhtiön asiakkaan tutkimustuloksia, eikä terveydenhuollon ammattihenkilö myöskään tee johtopäätöksiä asiakkaan sairauteen tai hoitoon nähden. Palvelun ensisijainen tarkoitus ei tällaisessa tilanteessa ole arvonlisäverolain 35 §:ssä tarkoitettu terveydenhoito.

Sillä, että yhtiön tarjoamat palvelut voivat mahdollisesti välillisesti vaikuttaa palvelun ostaneen asiakkaan terveydentilaan tai työkykyyn, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä. Yhtiön palveluissa ei ole kysymys arvonlisäverolaissa ja direktiivissä tarkoitetusta verosta vapautetusta terveydenhoidosta, eikä asiassa siten ole yhtiön esittämää yhteyttä sairaanhoidon ja lääkärinhoidon kustannuksiin. Lainsäätäjän tarkoituksen vastainen tilanne syntyy, jos tutkimus- ja laboratoriopalveluja voisi myydä arvonlisäverottomasti siten, että toiminnalla ei ole liityntää terveyden- ja sairaanhoitoon. Se, että palvelujen tulee liittyä terveyden- ja sairaanhoitoon, jotta niiden myynti voi olla verosta vapautettua, ei johda verotuksen neutraalisuuden periaatteen vastaiseen tilanteeseen.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Yhtiön vastaselitys on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A Oy:lle valitusluvan.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Korkein hallinto-oikeus ottaa asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta välittömästi tutkittavakseen yhtiön sinne tekemän valituksen.

2. Valitus hyväksytään. Verohallinnon ennakkoratkaisu kumotaan, ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että yhtiön ei tule suorittaa arvonlisäveroa hakemuksessa kuvattujen palvelujen Suomessa tapahtuvasta myynnistä.

Perustelut

1. Menettely hallinto-oikeudessa

Yhtiö on määräajassa tehdyssä valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut Verohallinnon ennakkoratkaisun kumoamista. Uutena ennakkoratkaisuna yhtiö on vaatinut lausuttavaksi, ettei yhtiön tule suorittaa arvonlisäveroa ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettujen palvelujen myynnistä, koska kysymyksessä on arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettu terveyden- ja sairaanhoitopalveluun liittyvä tutkimus- ja laboratoriopalvelu.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt ennakkoratkaisun saajan valituksen tutkimatta arvonlisäverolain 35 §:n soveltumisen osalta. Hallinto-oikeuden mukaan asia on muuttunut toiseksi, kun valittaja on valitusajan päättymisen jälkeen antamassaan vastaselityksessä vaatinut ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattujen palvelujen myynnin katsomista verottomaksi valituksessa esitetyn arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdan lisäksi saman lain 35 §:n nojalla.

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää vireillä olevassa asiassa ainoastaan sellaisen uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Valittaja saa vaatia myös täytäntöönpanon kieltämistä tai tehdä muun sivuvaatimuksen.

Pykälän 2 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995 vp) on todettu lain 27 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että pykälän 2 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta esittää uusia seikkoja aikaisemmin esitetyn vaatimuksen perusteeksi. Ehdotuksen lähtökohtana ovat siviiliprosessia koskevat oikeudenkäymiskaaren 14 luvun 2 §:n 1 ja 3 momentin säännökset. Pykälän 2 momentti vastaisi oikeudenkäymiskaaren 14 luvun 2 §:n 3 momenttia ja nykyisin noudatettua käytäntöä. Perusteilla tarkoitettaisiin momentissa sekä oikeus- että todistustosiseikkoja. Käytännössä tulkintaongelmana on, milloin uusi oikeustosiseikka johtaa asian muuttumiseen toiseksi. Asiasta ei kuitenkaan voida antaa yksityiskohtaisia säännöksiä, vaan kysymys on jätettävä lähemmin määräytyväksi oikeuskäytännössä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle muotoillut vaatimuksensa niin, että vaatimukseen on liittynyt viittaus arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohtaan. Itse vaatimus on kuitenkin muodostunut siitä, että ennakkoratkaisu on kumottava ja annettava uusi ennakkoratkaisu, jonka mukaan palvelujen myyminen on verotonta. Viittauksen mainittuun lainkohtaan on katsottava olleen osa yhtiön esittämän vaatimuksen perusteluja. Yhtiön vaatimus ei ole siten hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla muuttunut asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä.

Kuten lain esitöistä ilmenee, uusilla perusteilla, joiden johdosta asia saattaa muuttua toiseksi, tarkoitetaan hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentissa uusia tosiseikkoja, joihin valittaja vaatimuksensa tueksi vetoaa. Tuomioistuinmenettelyssä yleisesti noudatettavan periaatteen mukaan tuomioistuimen on viran puolesta tunnettava lain sisältö ja sovellettava sitä asian tosiseikastoon (jura novit curia -periaate). Hallintotuomioistuin ei ole oikeudellisessa arvioinnissaan sidottu muutoksenhakijan esittämään käsitykseen asiaan soveltuvista lain säännöksistä. Näin ollen valittajakin voi valitusajan päättymisen jälkeen täydentää oikeudellista argumentointiaan ilman, että asia tämän vuoksi muuttuu toiseksi.

Verotusta koskeva ennakkoratkaisu on sikäli erityisasemassa, että ennakkoratkaisun antaminen perustuu historiallisten tosiseikkojen sijasta niihin seikkoihin, jotka verovelvollinen on hakemuksensa tueksi esittänyt. Koska ennakkoratkaisulla usein pyritään tietyn oikeudellisen kysymyksen selvittämiseen, ennakkoratkaisuhakemus on mahdollista rajata niin, että siinä esitetään vain esimerkiksi tietyn lainkohdan soveltamisen kannalta merkityksellinen tosiseikasto. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että ennakkoratkaisun antava veroviranomainen tai ennakkoratkaisua koskevaa muutoksenhakua käsittelevä tuomioistuin saisi jättää soveltamatta sellaisia oikeussääntöjä, jotka hakijan esittämien tosiseikkojen perusteella tulevat asiassa sovellettaviksi.

Ennakkoratkaisuhakemuksessa on tässä tapauksessa esitetty sellainen tosiseikasto, jonka perusteella asiaa on ollut mahdollista arvioida kummankin säännöksen eli arvonlisäverolain 35 §:n ja 36 §:n 2 kohdan kannalta. Esitettyjä ennakkoratkaisukysymyksiä ei ole muotoiltu siten, että ne olisi suunnattu vain jommankumman säännöksen soveltamiseen, eikä ennakkoratkaisuhakemuksen tällaista kohdistamista olisi pidettävä säännösten läheinen suhde huomioon ottaen tässä tapauksessa edes mahdollisena.

Kun otetaan huomioon Verohallinnolle esitetyt ennakkoratkaisukysymykset ja yhtiön hallinto-oikeudessa esittämät vaatimukset, hallinto-oikeuden olisi tullut arvioida valituksenalaisessa päätöksessään arvonlisäverolain 35 §:n säännöksen soveltuvuutta sille esitettyihin vaatimuksiin. Yhtiö ei ole esittänyt hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä uutta valitusperustetta, eikä asia ole yhtiön vastaselityksessä esittämän perusteella muuttunut hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla toiseksi.

Edellä olevan perusteella hallinto-oikeudessa on tapahtunut oikeudenkäyntivirhe. Oikeudenkäyntivirheen johdosta valituksenalainen hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poistettava, ja asia olisi lähtökohtaisesti palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Kun kuitenkin otetaan huomioon asiassa jo saatu selvitys ja se, että oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain 64 §:n 5 momentin ja 67 §:n 3 momentin mukaan ennakkoratkaisua koskeva asia on käsiteltävä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä, korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivytyksen välttämiseksi A Oy:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen välittömästi tutkittavakseen myös arvonlisäverolain 35 §:n soveltumisen osalta.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Arvonlisäverolain 34 §:n 1 momentin mukaan veroa ei suoriteta terveyden- ja sairaanhoitopalvelun myynnistä.

Arvonlisäverolain 35 §:n mukaan terveyden- ja sairaanhoitopalvelulla tarkoitetaan ihmisen terveydentilan sekä toiminta- ja työkyvyn määrittämiseksi taikka terveyden sekä toiminta- ja työkyvyn palauttamiseksi tai ylläpitämiseksi tehtäviä toimenpiteitä, jos kysymyksessä on:

1) valtion tai kunnan ylläpitämässä terveydenhuollon toimintayksikössä annettava hoito taikka yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa (152/1990) tarkoitettu hoito;

2) sellaisen terveydenhuollon ammattihenkilön antama hoito, joka harjoittaa toimintaansa lakiin perustuvan oikeuden nojalla tai joka on lain nojalla rekisteröity.

Arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdan mukaan veroa ei suoriteta myöskään terveyden- ja sairaanhoitoon liittyvistä tutkimus- ja laboratoriopalveluista.

Arvonlisäverolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 88/1993 vp) 36 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että pykälässä lueteltaisiin eräitä terveyden- ja sairaanhoitopalveluihin liittyviä palveluja ja tavaroita, joiden myynti olisi vapautettu verosta. Pykälän 2 kohdan mukaan verottomia olisivat terveyden- ja sairaanhoitopalveluun liittyvät tutkimus- ja laboratoriopalvelut. Erilaisten kokeiden analyysi- ja valvontapalvelut liittyvät kiinteästi sairaanhoitopalveluihin. Ne voitaisiin katsoa verottomiksi jo 35 §:n terveyden- ja sairaanhoitopalvelun määritelmän perusteella. Selkeyden vuoksi lakiin otettaisiin niiden verottomuutta koskeva nimenomainen säännös.

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY (arvonlisäverodirektiivi) 132 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta julkisyhteisöjen ylläpitämien tai niihin verrattavissa sosiaalisissa olosuhteissa toimivien sairaaloiden, lääkinnällisen hoidon tai diagnostiikan keskusten ja muiden asianmukaisesti hyväksyttyjen vastaavanlaisten laitosten harjoittama sairaanhoito, lääkärinhoito sekä niihin läheisesti liittyvät toimet.

Saman artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta lääketieteellisen hoidon antaminen henkilöille asianomaisen jäsenvaltion määrittelemien lääketieteellisten ammattien ja avustavan hoitohenkilöstön ammattien harjoittamisen yhteydessä.

2.2 Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

Asiassa on riidatonta, että palvelun myyjä A Oy on arvonlisäverolain 35 §:n 1 kohdassa ja arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määritelty yksityinen terveydenhuollon toimintayksikkö. Ratkaistavana on, ovatko ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetut laboratorio- ja näytteenottopalvelut arvonlisäverolain 34 ja 35 §:ssä tarkoitettuja terveyden- ja sairaanhoitopalveluja tai lain 36 §:n 2 kohdassa tarkoitettuja terveyden- ja sairaanhoitoon liittyviä tutkimus- ja laboratoriopalveluita.

Kuluttajan on mahdollista ostaa hakemuksessa tarkoitettuja laboratorio- ja näytteenottopalveluja A Oy:n ylläpitämän verkkopalvelun kautta ilman terveydenhuollon ammattihenkilön, kuten lääkärin, lähetettä. Hakemuksessa tarkoitettu palvelu muodostuu ostajasta otetun veri- tai virtsanäytteen analysoinnista ja analyysin tulosten raportoinnista näytteenottajalle tai ostajalle.

Arvonlisäverolain 35 §:n säännöksen sisältöä tulkittaessa on otettava huomioon arvonlisäverodirektiivin 132 artikla ja sen tulkintaa koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen (EUT) oikeuskäytäntö. EUT:n vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan käsitteillä "lääkärinhoito" ja "lääketieteellisen hoidon antaminen henkilöille" tarkoitetaan molemmilla sellaisia palveluja, joilla pyritään diagnosoimaan, hoitamaan ja mahdollisuuksien mukaan parantamaan sairauksia tai terveydellisiä poikkeavuuksia. Mainitussa b alakohdassa tarkoitetaan sairaalassa annettavaa hoitoa, kun taas c alakohdassa tarkoitetaan palveluja, jotka suoritetaan muualla kuin sairaaloissa eli palvelun suorittajan yksityisvastaanotolla, potilaan luona tai jossain muussa paikassa (ks. esim. asiassa Peters, C-700/17, annetun tuomion 20–21 kohdat).

Vapautusten tavoitteena on terveydenhoidon kustannusten alentaminen (ks. esim. asiassa C-106/05, L.u.P, annetun tuomion tuomion 25 kohta). Nykyisessä arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuina "läheisesti liittyvinä toimina" voidaan pitää ainoastaan sellaisia palvelusuorituksia, jotka johdonmukaisesti liittyvät sairaala- tai lääkärinhoitoon liittyvien palvelujen tarjoamiseen ja jotka ovat näiden palvelujen suorittamisessa välttämätön vaihe palveluilla tavoiteltujen hoidollisten tavoitteiden saavuttamiseksi, koska ainoastaan tällaiset palvelut ovat omiaan vaikuttamaan terveydenhuollon kustannuksiin, joihin liittyvän vapautuksen tarkoituksena on mahdollistaa se, että tämä hoito on paremmin ihmisten saatavilla (ks. esim. asiassa C-334/14, De Fruytier, annetun tuomion 29 kohta).

EUT:n oikeuskäytännöstä ilmenee, että käsite "lääkärinhoito" ei kata pelkästään lääkärien välittömästi tai muiden terveydenhuollon ammattihenkilöiden lääkärin välittömässä valvonnassa suorittamia palveluita, vaan myös muiden lääketieteen ammattien kuin lääkärin ammatin harjoittajien sairaalaympäristössä suorittamat palvelut, jotka suoritetaan pelkästään sellaisten henkilöiden vastuulla, jotka eivät ole lääkäreitä (ks. esim. asiassa C-106/05, L.u.P, annetun tuomion 51 kohta). EUT on vielä todennut, että laboratoriota, joka suorittaa samankaltaista tehtävää, voidaan pitää mainitussa b alakohdassa tarkoitettuna "vastaavanlaisena" laitoksena kuin "sairaaloita" ja "lääkinnällisen hoidon tai diagnostiikan keskuksia" (ks. esim. asiassa Peters, C-700/17, annetun tuomion 23 kohta).

Arvonlisäverolain 35 §:n sanamuodon mukaan terveyden- ja sairaanhoitopalvelulla tarkoitetaan muun ohella ihmisen terveydentilan sekä toiminta- ja työkyvyn määrittämiseksi tehtäviä toimenpiteitä. Lain sanamuoto ei edellytä, että tällaiseen palveluun, jotta se laissa määritellyn yksityisen terveydenhuollon toimintayksikön antamana täyttäisi terveyden- ja sairaanhoitopalvelun määritelmän, tulisi sisältyä toiminta- ja työkyvyn palauttamista tai ylläpitämistä. Mainittu EUT:n oikeuskäytäntö huomioon ottaen myös arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että siinä mainitut sairaanhoito ja lääkärinhoito sekä niihin läheisesti liittyvät toimet, jotka vastaavat arvonlisäverolaissa tarkoitettua terveyden- ja sairaanhoitopalvelua, kattavat sairauksien tai terveydellisten poikkeavuuksien diagnosoinnin ja laboratoriotoiminnan ja muidenkin lääketieteen ammattien harjoittajien kuin lääkärin vastuulla tapahtuvat toimenpiteet. Nyt kysymyksessä olevan kaltainen laboratorionäytteen analysointi on tarpeen varsinaisen lääkärinhoidon tarpeen selvittämiseksi, minkä vuoksi se on EUT:n oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla myös välttämätön vaihe hoidollisten tavoitteiden saavuttamiseksi ja omiaan vaikuttamaan terveydenhuollon kustannuksiin.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että laboratoriopalvelut, jotka on suoritettu muuna kuin terveyden- ja sairaanhoitopalveluna pidettäviä toimenpiteitä kuten esteettistä kirurgiaa varten, eivät täytä arvonlisäverolain 36 §:n 2 kohdassa asetettua verottomuuden edellytystä (KHO 2019:1). Nyt esillä olevassa asiassa on sinänsä mahdollista, että yhtiön asiakas joissain tapauksissa hyödyntää saamiaan mittaustuloksia sellaisen hoidon yhteydessä, joka ei täytä verottomuuden edellytystä. Kun yhtiön on kuitenkin voitava ratkaista myymänsä palvelun arvonlisäverokohtelu sen käytettävissä olevien tietojen perusteella ja palvelun tällaista käyttötarkoitusta on pidettävä poikkeuksellisena, yhtiö voi ennakkoratkaisuhakemuksessa esitetyissä olosuhteissa, ellei erityisiä vastasyitä ole, lähtökohtaisesti olettaa, ettei sen myymä palvelu liity tällaiseen hoitoon.

Kun otetaan huomioon hakemuksessa tarkoitettujen palvelujen luonne ja tarkoitus sekä edellä mainittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitettuja palveluja on pidettävä arvonlisäverolain 35 §:ssä ja 36 §:n 2 kohdassa sekä arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuina verosta vapautettuina terveyden- ja sairaanhoitopalveluina. Yhtiön ei näin ollen tule suorittaa arvonlisäveroa kysymyksessä olevien palvelujen myynnistä.

Edellä olevan vuoksi Verohallinnon antama ennakkoratkaisu on kumottava ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Yhtiön ensisijaisen vaatimuksen tultua hyväksytyksi toissijaisen vaatimuksen osalta ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

Asiassa oli kysymys siitä, voitiinko arvonlisäverolain 13 a §:ssä tarkoitettuun verovelvollisuusryhmään kuuluvien verovelvollisten yleiskulujen vähennysoikeuden jakoperuste määrittää verovelvollisuusryhmän tasolla vai oliko se määritettävä kunkin ryhmään kuuluvan yhtiön osalta erikseen. Koska yleiskulujen vähennyskelpoisen osuuden jakoperusteen on kuvattava kulujen kohdistumista vähennykseen oikeuttavaan ja siihen oikeuttamattomaan toimintaan ja koska näiden toimintojen suhde voidaan määrittää vain ryhmän ulkopuolelle suuntautuvien myyntien avulla, korkein hallinto-oikeus katsoi, että yleiskulujen vähennys oli voitava tehdä verovelvollisuusryhmän koko toiminnan perusteella. Tämä ei merkinnyt sitä, että kaikkien yleiskuluina pidettävien hankintojen osalta vähennettävä osuus olisi välttämättä määritettävä saman suhdeluvun mukaisesti. Äänestys 4–1.

Arvonlisäverotusta koskeva ennakkoratkaisu ajalle 24.1.2018–31.12.2019

Arvonlisäverolaki 13 a § ja 117 §

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 11 artikla ja 173 artikla 2 kohta c alakohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 11.9.2018 nro 18/0687/1

Asian aikaisempi käsittely

Ennakkoratkaisuhakemus

A Oy on verovelvollisuusryhmän edustajana esittänyt ennakkoratkaisuhakemuksessaan muun ohella seuraavaa:

A Oy kuuluu Y-konserniin. Suurin osa konsernin yhtiöistä kuuluu A Oy:n verovelvollisuusryhmään (jäljempänä myös ryhmä). Ryhmän ulkopuolella ovat käytännössä yhtiöt, joilla on myös muita omistajia.

A Oy on sijoituspalveluyhtiö, joka tarjoaa asiakkailleen yksilöllisiä ja monipuolisia säästämis-, sijoitus- ja varainhoitopalveluja. Ryhmän isoimmat yhtiöt ovat sijoituspalveluyhtiö A Oy, sijoitusrahastotoimintaa harjoittava B Oy sekä vakuutusasiamiesyhtiöt C Oy ja D Oy. Konserniin kuuluvat myös pääomarahastotoimintaa harjoittava E Oy, lakiasiain- ja talouspalveluita tarjoava F Oy sekä henkilöstö- ja palkkiorahastojen hallinnointipalveluita tarjoava G Oy.

Ryhmä tarjoaa asiakkailleen arvonlisäverollisia täyden valtakirjan omaisuudenhoitopalveluja, joiden verokohtelu on vahvistettu päätöksessä KHO 11.5.2015 taltionumero 1204, sekä arvonlisäverollisia laki- ja talouspalveluja. Suurin osa ryhmän palveluista on kuitenkin arvonlisäverosta vapautettuja rahoitus- ja vakuutuspalveluja.

Ryhmän yhtiöt kohdistavat ostot mahdollisimman pitkälti toimintaan, johon ne liittyvät. Siten ryhmä kohdistaa hyödykkeittäin ostot mahdollisuuksien mukaan verottomiin ja verollisiin myynteihin. Ryhmän arvonlisäverollisista kuluista merkittävä osa kuitenkin kohdistuu koko ryhmän toimintaan. Tällaisia kuluja ovat muun muassa toimitilakulut, kuten vuokrat, siivous-, vartiointi- ja muut sellaiset kulut, järjestelmiin liittyvät IT-palvelut, mainospalvelut sekä taloushallinto- ja tilintarkastuspalvelut.

Ryhmän yhtiöt toimivat yhteisissä tiloissa. Työntekijöille on yhteiset asiakaskäyttöön tarkoitetut tilat sekä yleiset tilat ja sosiaalitilat. Suurin osa työntekijöistä hoitaa useamman kuin yhden yhtiön asioita. Ryhmällä ei ole sellaisia tiloja, jotka olisivat yksinomaan arvonlisäverollisessa tai -verottomassa toiminnassa. Samoilla myyntikäynneillä voidaan myydä sekä arvonlisäverollisia että -verottomia palveluja. Tämän vuoksi mitään kustannuksia ei ole mahdollista kohdistaa verolliseen tai verottomaan toimintaan työntekijöiden työajan tai tilojen käytön perusteella.

Myös laitteet (suurin osa leasing-sopimuksilla) ja IT-järjestelmät ovat ryhmän eri yhtiöiden yhteisessä käytössä. Samojen järjestelmien avulla huolehditaan sekä arvonlisäverollisten että -verottomien palvelujen tuottamisesta.

Koska kaikkia ryhmän resursseja käytetään koko ryhmän toimintojen järjestämiseen, A Oy on laskenut ryhmän ulkoisen liikevaihdon perusteella vähennysprosentin, jota on tarkoitus käyttää ryhmän yleiskustannusten jakoperusteena. Ryhmä tulee tarkistamaan tämän jakosuhteen kvartaaleittain. Käytettävä jakosuhde perustuu neljän edellisen kvartaalin toteumaan.

Ennakkoratkaisukysymykset

1. Voiko ryhmä tehdä yleiskuluvähennyksen verovelvollisuusryhmän osalta keskimääräisesti eli ei jäsenkohtaisesti?

2. Voiko ryhmä käyttää yleiskulujen jakoperusteena verovelvollisuusryhmän liikevaihtoa?

Verohallinto on 19.12.2017 ryhmälle ajalle 19.12.2017–31.12.2018 antamanaan ennakkoratkaisuna lausunut, että ryhmä ei voi tehdä yleiskuluvähennystä verovelvollisuusryhmän osalta keskimääräisesti. Verohallinto ei ole antanut ennakkoratkaisua siitä, voiko ryhmä käyttää yleiskulujen jakoperusteena verovelvollisuusryhmän liikevaihtoa. Verohallinto on tältä osin antanut kirjallisen ohjauksen.

Ryhmä on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Verohallinnon antama ennakkoratkaisu kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että ryhmä voi tehdä yleiskulujen vähennyksen verovelvollisuusryhmän toiminnan perusteella.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut Verohallinnon ennakkoratkaisun ja lausunut uutena ennakkoratkaisuna, että ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatussa tilanteessa ryhmä voi tehdä yleiskulujen vähennyksen verovelvollisuusryhmän koko toiminnan perusteella.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan soveltamansa oikeusohjeet, lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Käsiteltävä asia

Verohallinto ei ole antanut ennakkoratkaisua siitä, voiko verovelvollisuusryhmä käyttää yleiskulujen jakoperusteena verovelvollisuusryhmän liikevaihtoa. Ennakkoratkaisun perustelujen mukaan kysymys liikevaihdon käyttämisestä yleiskulujen jakoperusteena on yleisluonteinen. Verohallinto on antanut tältä osin ohjauksen, joka ei ole valituskelpoinen.

Ryhmä on valituksessaan vaatinut, että ennakkoratkaisu on kumottava ja uutena ennakkoratkaisuna on lausuttava, että verovelvollisuusryhmä voi tehdä yleiskulujen vähennyksen verovelvollisuusryhmän toiminnan perusteella. Ryhmä on toisaalta johtopäätöksenään pyytänyt vahvistamaan uutena ennakkoratkaisuna, että ryhmän yleiskustannusten arvonlisävero voidaan vähentää ryhmän koko toiminnan suhteellisen verollisen osuuden perusteella.

Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu antaa verotusta koskevaa ennakkoratkaisua ensiasteena. Kun otetaan huomioon valituksenalainen ennakkoratkaisu ja ryhmän valituskirjelmän vaatimuskohdassa esitetty vaatimus, hallinto-oikeudessa ratkaistavana on kysymys siitä, voidaanko yleiskulujen arvonlisäverovähennys tehdä verovelvollisuusryhmässä tarkastelemalla koko verovelvollisuusryhmän toimintaa vai onko yleiskulujen arvonlisäverovähennys määriteltävä verovelvollisuusryhmässä jäsenkohtaisesti. Kysymys yleiskulujen sisältämän arvonlisäveron vähennysoikeuden tarkemmasta jakoperusteesta verollisen ja verottoman liikevaihdon tai muun perusteella ei ole hallinto-oikeuden ratkaistavana.

Pääasia

Asiassa on arvioitava sitä, voidaanko arvonlisäverolain 13 a §:ssä määritellyn verovelvollisuusryhmän katsoa muodostavan yhden verovelvollisen siten, että yleiskustannuksiin sisältyvän arvonlisäveron vähennysoikeus määritellään koko verovelvollisuusryhmän osalta, eikä kunkin verovelvollisuusryhmän jäsenen osalta erikseen. Asiassa on arvioitava myös sitä, mikä merkitys yleiskulujen vähennysoikeuden määrittämiseen verovelvollisuusryhmässä on arvonlisäverolain 117 §:llä, jonka mukaan osittain vähennykseen oikeuttavaan käyttöön hankitusta tavarasta ja palvelusta voidaan tehdä vähennys vain siltä osin kuin tavaraa tai palvelua käytetään tähän tarkoitukseen.

Arvonlisäverolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 76/1994) johdanto-osan mukaan arvonlisäverolakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset verotonta rahoitus- ja vakuutustoimintaa harjoittavien yritysten ryhmärekisteröinnistä. Hallituksen esityksen perusteluissa on viitattu siihen, että EU:n 6. arvonlisäverodirektiivi mahdollistaa yritysten ryhmärekisteröinnin. Hallituksen esityksen mukaan ryhmärekisteröinnin avulla pankki- tai vakuutusryhmään kuuluvien yritysten ryhmälle tuottamat tukipalvelut voitaisiin vapauttaa verosta myös mahdollisen EU-jäsenyyden toteutuessa. Ehdotettuja muutoksia koskevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan verolliset ostot olisivat yleisten sääntöjen mukaan vähennyskelpoisia, jos tavara tai palvelu tulee käytettäväksi ryhmän verollisessa liiketoiminnassa.

Unionin tuomioistuimen (EUT) asiassa C-162/07, Ampliscientifica ja Amplifin, antaman tuomion 20 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltion käyttäessä oikeuttaan verovelvollisuusryhmän muodostamista koskevien säännösten ottamiseen omaan kansalliseen lainsäädäntöönsä sen on samalla huolehdittava, että verovelvollisia on vain yksi ja että konsernille myönnetään vain yksi arvonlisäverotunniste. EUT on lisäksi tuomiossa asiassa C-7/13, Skandia America (USA), todennut, että käsittely yhtenä verovelvollisena estää sen, että arvonlisäveroryhmän jäsenet voisivat jatkossa antaa erikseen arvonlisäveroilmoitukset, ja sen, että niitä voitaisiin käsitellä ryhmänsä sisällä tai ulkopuolella erillisinä verovelvollisina, koska vain kyseisellä arvonlisäveroryhmällä on oikeus antaa kyseiset ilmoitukset (tuomion 29 kohta). Edelleen EUT on todennut, että tästä seuraa, että tällaisessa tilanteessa palvelut, jotka kolmas suorittaa arvonlisäveroryhmän jäsenelle, on arvonlisäverotuksessa katsottava suoritetun kyseisen jäsenen sijasta sille arvonlisäveroryhmälle, johon se kuuluu.

Hallinto-oikeus toteaa, että arvonlisäverolain 13 a §:ssä on säädetty verovelvollisuusryhmästä, jota pidetään yhtenä verovelvollisena. Tämä vastaa arvonlisäverodirektiivin 11 artiklassa tarkoitettua verovelvollisuusryhmää. Edellä mainitussa verovelvollisuusryhmän säätämiseen liittyvässä hallituksen esityksessä on viitattu myös verollisten ostojen vähennysoikeuden osalta tavaran tai palvelun käyttöön ryhmän verollisessa liiketoiminnassa. Tässä tilanteessa verovelvollisella eli verovelvollisuusryhmällä on oikeus arvioida toimintaansa yhtenä verovelvollisena siitä riippumatta, miten valtio on toteuttanut ryhmärekisteröinnin vaikutukset laskumerkintöihin tai onko verovelvollisuusryhmälle annettu erillinen arvonlisäverotunniste. Ottaen huomioon myös EUT:n edellä mainitut tuomiot, A Oy:n edustamaa verovelvollisuusryhmää on pidettävä arvonlisäverotuksessa yhtenä verovelvollisena ja arvonlisäveron vähennysoikeutta arvioidaan koko verovelvollisuusryhmän toiminnan kannalta.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on EUT:n tuomioon yhdistetyissä asioissa C-108/14 ja C-109/14, Larentia + Minerva, viitaten todennut, että tuomioistuimen mukaan kuudennen direktiivin 4 artiklan 4 kohdalla (nykyisin arvonlisäverodirektiivi 11 artikla) ei voida katsoa olevan välitöntä oikeusvaikutusta, joka mahdollistaisi sen, että verovelvollisilla olisi mahdollisuus vedota siihen omaa jäsenvaltiotaan vastaan siinä tapauksessa, että kyseisen jäsenvaltion lainsäädäntö ei olisi sopusoinnussa mainitun säännöksen kanssa eikä sitä olisi mahdollista tulkita kyseisen säännöksen kanssa yhdenmukaisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että mainittu tuomio liittyy tältä osin olennaisesti siinä käsiteltyyn kysymykseen siitä, voitiinko mahdollisuutta ryhmärekisteröintiin rajoittaa vain yksiköille, jotka ovat oikeushenkilöitä ja jotka ovat verovelvollisuusryhmän pääjäseneen alisteisessa asemassa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 2014:121 viitaten todennut, että ratkaisussa otetun tulkinnan perusteella direktiivin artiklassa 11 säädettyä ei ole saatettu voimaan Suomessa, koska direktiivin säännöksellä ei ollut tulkintavaikutusta. Hallinto-oikeus toteaa, että mainitussa ratkaisussa on käsitelty sitä, arvioitiinko verovelvollisuusryhmään kuuluvien yhtiöiden myyntien verollisuutta liittymisperiaate huomioiden yhden verovelvollisen myyntinä vai oliko verovelvollisuusryhmän ulkopuolelle suoritettujen myyntien verokohtelua arvioitava erillisesti. Ratkaisussa on viitattu siihen, ettei direktiivin säännöksiä voida soveltaa suoraan verovelvollisen vahingoksi. Ratkaisun mukaan yksittäisen myynnin katsominen verovelvollisuusryhmän suorittamaksi edellyttäisi sitä, että yksittäiseen myyntilaskuun olisi merkittävä verovelvollisuusryhmän edustajan nimi sekä ryhmälle annettu erillinen arvonlisäverotunniste. Hallinto-oikeus toteaa, että mainitussa ratkaisussa ei ole ollut kysymys verovelvollisuusryhmän vähennysoikeuksista ja direktiivin säännösten suora soveltaminen olisi kyseisessä tapauksessa tapahtunut verovelvollisen vahingoksi.

Mainituista Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön viittaamista tuomioista ei siten ole yleisesti pääteltävissä, ettei kansallisen lain mukaan rekisteröity verovelvollisuusryhmä voisi vedota siihen, että sitä on pidettävä yhtenä verovelvollisena. Kun A Oy:n edustamaa ryhmää on edellä todetun mukaisesti pidettävä arvonlisäverotuksessa yhtenä verovelvollisena, tästä seuraavat oikeusvaikutukset on otettava huomioon hankintojen vähennysoikeutta arvioitaessa.

Arvonlisäverolain 117 §:stä ilmenee se, että arvonlisäveron vähennysoikeus on sidottu hankitun tavaran tai palvelun tosiasialliseen vähennykseen oikeuttavaan käyttöön. Säännös vastaa arvonlisäverodirektiivin 173 artiklan 2 kohdan c alakohtaa. Arvonlisäverolakiin ei sisälly nimenomaista mainitun artiklan 2 kohdan a tai b alakohdissa säädettyä oikeutta tai velvollisuutta laskea verovelvollisen jokaiselle toimialalle erillistä suhdelukua.

Ennakkoratkaisuhakemuksessa annettujen tietojen perusteella ryhmän yhtiöt kohdistavat ostot mahdollisimman pitkälti toimintaan, johon ne liittyvät. Siten ryhmä kohdistaa hyödykkeittäin ostot mahdollisuuksien mukaan verottomiin ja verollisiin myynteihin. Edelleen annettujen tietojen perusteella ryhmän arvonlisäverollisista kuluista merkittävä osa kuitenkin kohdistuu koko ryhmän toimintaan. Tällaisia kuluja ovat hakemuksen mukaan muun muassa toimitilakulut (vuokrat, siivous-, vartiointi- ja muut vastaavat kulut), järjestelmiin liittyvät IT-palvelut sekä mainospalvelut, taloushallinto- ja tilintarkastuspalvelut. Annettujen tietojen mukaan ryhmän yhtiöt toimivat yhteisissä tiloissa ja työntekijöille on yhteiset asiakaskäyttöön tarkoitetut tilat sekä yleiset tilat ja sosiaalitilat. Suurin osa työntekijöistä hoitaa useampien kuin yhden yhtiön asioita. Samoilla myyntikäynneillä voidaan myydä sekä arvonlisäverollisia että -verottomia palveluja. Annettujen tietojen mukaan myös laitteet ja IT-järjestelmät ovat ryhmän eri yhtiöiden yhteisessä käytössä, ja samojen järjestelmien avulla huolehditaan sekä arvonlisäverollisten että verottomien palvelujen tuottamisesta.

Hallinto-oikeus katsoo, että silloin kun hakemuksen mukaisesti ryhmän yleiskulut palvelevat koko ryhmän toimintaa kokonaisuudessaan, arvonlisäveron vähennysoikeutta ei ole tarpeen arvioida erikseen ryhmän eri jäsenten tai toimintojen osalta. Tällöin yleiskulujen vähennykseen oikeuttava osuus voidaan määrittää yhden verovelvollisuusryhmän koko toiminnan vähennykseen oikeuttavaa käyttöä kuvaavan jakoperusteen mukaan. Samaa laskentaperustetta on silloin noudatettava johdonmukaisesti kaikkien verovelvollisuusryhmään kuuluvien yhtiöiden vastaavien verollista ja verotonta toimintaa palvelevien yleiskulujen osalta.

Koska valituksenalaisessa ennakkoratkaisussa ei ole annettu ratkaisua yleiskulujen tarkemmasta jakoperusteesta eli siitä kuvaako verovelvollisuusryhmään kuuluvien yhtiöiden verollisen ja verottoman toiminnan liikevaihto hankintojen tosiasiallista vähennykseen oikeuttavaa osuutta, asia ei ole tältä osin hallinto-oikeuden ratkaistavana.

Sovelletut oikeusohjeet

Arvonlisäverolaki 13 a §, 13 b §, 102 § 1 momentti ja 117 §

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 11 artikla, 168 artikla a alakohta ja 173 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen, Tero Leskinen ja Mikko Äijälä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu saatetaan voimaan.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksessaan viitannut muun ohella arvonlisäverolain ja -direktiivin säännöksiin, Verohallinnon ohjeistukseen sekä asiaan liittyvään korkeimman hallinto-oikeuden ja EUT:n oikeuskäytäntöön. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on lisäksi esittänyt vaatimuksensa perusteina muun ohella seuraavaa:

Lainsäätäjän tavoite oli arvonlisäveroryhmästä säädettäessä implementoida arvonlisäverolakiin arvonlisäverodirektiivin 11 artiklan säännös. Arvonlisäverolain säännöksen sisältö on kuitenkin vain se, että myynneistä verovelvollisuusryhmän sisällä ei suoriteta arvonlisäveroa. Direktiivin 11 artiklan ainoa merkityssisältö on puolestaan sallia jäsenvaltion käsitellä säännökseen kirjoitetuin edellytyksin oikeudellisesti itsenäisiä henkilöitä yhtenä verovelvollisena. Tämä johtaa sinällään myös arvonlisäverolain säännöstä vastaavaan asiantilaan eli siihen, että yhden verovelvollisen sisällä ei tulkita olevan myyntejä. Direktiivin säännös tarkoittaa kuitenkin myös sitä, arvonlisäverolain säännöksiä sovelletaan ryhmään kauttaaltaan siten, kuin tämä olisi vain yksi verovelvollinen. Suomi on valinnut yleiskulujen jakoperusteeksi käyttöön perustuvan 173 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisen laskentatavan. Arvonlisäverolain 117 § vastaa direktiivin 173 artiklan 2 kohdan c alakohtaa. Arvonlisäverolaissa ei ole erityistä sääntelyä verovelvollisuusryhmien vähennysoikeudesta.

Vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:121 otetun tulkinnan perusteella direktiivin 11 artiklassa säädettyä ei ole saatettu voimaan Suomessa, sillä direktiivin säännöksellä ei ollut tulkintavaikutusta. Arvonlisäverolain 13 a §:ssä tarkoitettu verovelvollisuusryhmä ei täytä ratkaisun KHO 2014:121 valossa tarkastellen direktiivin 11 artiklan määritelmää siten, että arvonlisäverolain 13 a §:n mukainen ryhmä olisi sellainen yksi verovelvollinen, johon ulottuisi direktiivisäännöksen tulkintavaikutus. EUT:n oikeuskäytännön perusteella direktiivin 11 artiklalla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta eli siihen voidaan vedota vain, jos se on saatettu jäsenvaltiossa voimaan. Tällaisella säännöksellä ei ole myöskään suoraa sovellettavuutta.

Ratkaistaessa vähennysoikeutta koskevaa kysymystä, on tavoiteltava sellaista lopputulosta, joka varmistaa sen, että arvonlisäverolain ja -direktiivin vähennysoikeutta koskevia säännöksiä tulkitaan yhteneväisesti ja niin, että saavutetaan direktiivillä tavoiteltu lopputulos näiden säännösten tulkinnassa. Jotta vähennysoikeutta koskeva lopputulos saavutetaan, tulkinnassa on otettava lähtökohdaksi se, että vähennysoikeus määräytyy verovelvolliskohtaisesti. Lisäksi huomioon on otettava sekakäyttökulujen osalta, että vähennysoikeus ulottuu koskemaan vain tämän verovelvollisen verollista ja siis vähennykseen oikeuttavaa käyttöä. Käsillä olevassa asiassa direktiivin mukaiseen tulkintaan vähennysoikeutta koskien päästään ottamalla huomioon ainoastaan direktiivin mukainen sääntely eli arvonlisäverolakiin sisältyvät vähennyssäännökset.

Päätelmänään oikeudenvalvontayksikkö esittää, että arvonlisäverolain 13 a §:n mukaisen verovelvollisuusryhmän on selvitettävä erikseen kunkin verovelvollisuusryhmään kuuluvan yhtiön yleiskuluina pidettävien hankintojen määrä sekä kyseessä olevan yhtiön toiminnan arvonlisäveron vähennykseen oikeuttava osuus.

Verovelvollisuusryhmä on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

EUT on verovelvollisuusryhmiä koskevassa tuomiossaan C-7/13, Skandia America (USA), todennut, että käsittely yhtenä verovelvollisena estää sen, että arvonlisäveroryhmän jäsenet voisivat antaa erikseen arvonlisäveroilmoitukset, ja sen, että niitä voitaisiin käsitellä ryhmän sisällä tai ulkopuolella erillisinä verovelvollisina, koska vain kyseisellä arvonlisäveroryhmällä on oikeus antaa kyseiset veroilmoitukset. Tästä seuraa, että palvelut, jotka kolmas suorittaa arvonlisäveroryhmän jäsenelle, on arvonlisäverotuksessa katsottava suoritetun kyseisen jäsenen sijasta sille arvonlisäveroryhmälle, johon se kuuluu (tuomion 29 kohta). Tuomion mukaan verovelvollisuusryhmä on siten erillinen verovelvollinen. Kyseinen Skandia-tuomio on annettu Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön viittaaman ratkaisun KHO 2014:121 jälkeen, joten tuosta ratkaisusta ei voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että ryhmän jäsenten arvonlisäverokäsittely määräytyisi itsenäisesti.

Arvonlisäverolain 13 a §:ssä todetaan, että verovelvollisuusryhmää pidetään yhtenä elinkeinonharjoittajana ja verovelvollisuusryhmän jäsenelle suoritetut palvelut katsotaan suoritetun erillisen jäsenen sijasta verovelvollisuusryhmälle. Ryhmän arvonlisäverovähennykset tulee laskea arvonlisäverolain 102 ja 117 §:n perusteella ilman, että ryhmää jaetaan keinotekoisesti takaisin juridisiksi yhtiöiksi verovelvollisuusryhmän perusajatuksen vastaisesti. Koska kaikkia kyseisen verovelvollisuusryhmän resursseja käytetään koko ryhmän toimintojen pyörittämiseen, ryhmällä tulee olla oikeus laskea arvonlisäverovähennykset koko verovelvollisuusryhmän yhteisen vähennysperusteen mukaisesti. Mitään yhteisiä kustannuksia ei ole mahdollista kohdistaa verolliseen tai verottomaan toimintaan, esimerkiksi työntekijöiden työajan tai tilojen käytön perusteella.

Sillä, voidaanko arvonlisäverodirektiivin 11 artiklaa soveltaa suoraan, ei ole merkitystä, sillä ryhmän kohtelu yhtenä verovelvollisena voidaan johtaa suoraan arvonlisäverolaista ja EUT:n oikeuskäytännöstä. Oikeuskäytännön perusteella on selvää, että ryhmää tulee käsitellä yhtenä verovelvollisena niin myyntien kuin hankintojenkin osalta, mistä johtuen arvonlisäverolain 117 §:ää tulee tulkita vastaavasti kuin minkä tahansa muun arvonlisäverovelvollisen osalta. Ryhmän yleiskustannukset on katsottava verovelvollisuusryhmän, ei yksittäisten ryhmän jäsenen kustannuksiksi. Asiassa ei ole merkitystä sillä, mikä Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön käsitys yleisesti Suomessa käytetystä laskentatavasta on.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö ei ole valituksessaan perustellut, millä tavoin jokin muu laskentaperuste johtaisi sen mielestä parempaan lopputulokseen. Oikeudenvalvontayksikkö ei myöskään ole osoittanut, että sen tulkinta perustuisi lakiin tai oikeuskäytäntöön. Arvonlisäverolain ja oikeuskäytännön perusteella verovelvollisuusryhmä on arvonlisäverotuksen kannalta yksi elinkeinonharjoittaja. Ryhmän tapauksessa yleiskustannukset kohdistuvat koko ryhmän toimintaan. Ryhmällä ei siten ole sellaisia erillisiä toimintoja, joiden vähennysperuste tulisi jakaa erikseen. Ryhmän yhtiöiden käsitteleminen erillisinä yksiköinä olisi keinotekoista ja aiheuttaisi ryhmälle ylimääräistä turhaa työtä. Yleiskulujen osalta keskimääräinen vähennysten tekeminen koko ryhmän osalta johtaa lain vaatimalla tavalla täsmällisimpään lopputulokseen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi verovelvollisuusryhmälle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle valitusluvan ja tutkii asian.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Arvonlisäverolain 13 a §:n 1 momentin mukaan Verohallinto voi kahden tai useamman elinkeinonharjoittajan hakemuksesta määrätä, että niitä on arvonlisäverolakia sovellettaessa kohdeltava yhtenä elinkeinonharjoittajana (verovelvollisuusryhmä). Saman pykälän 5 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, arvonlisäverolain laskuja koskevia säännöksiä sovelletaan jokaiseen elinkeinonharjoittajaan erikseen.

Arvonlisäverolain 13 b §:n mukaan verovelvollisuusryhmän tulee ilmoittaa keskuudestaan ryhmään kuuluva elinkeinonharjoittaja, joka on velvollinen täyttämään ryhmän oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain (768/2016) 4 luvussa tarkoitetun ilmoittamisvelvollisuuden ja 6 luvussa tarkoitetun maksuvelvollisuuden.

Arvonlisäverolain 102 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan verovelvollinen saa vähentää verollista liiketoimintaa varten toiselta verovelvolliselta ostamastaan tavarasta tai palvelusta suoritettavan veron.

Arvonlisäverolain 117 §:n mukaan tavarasta tai palvelusta, jonka verovelvollinen on hankkinut tai ottanut vain osittain vähennykseen oikeuttavaan käyttöön, saadaan vähennys tehdä vain siltä osin kuin tavaraa tai palvelua käytetään tähän tarkoitukseen.

Arvonlisäverolain 190 §:n 1 momentin mukaan, jos asia on hakijalle tärkeä, Verohallinto antaa kirjallisesta hakemuksesta ennakkoratkaisun siitä, miten lakia sovelletaan hakijan liiketoimeen. Saman pykälän 2 momentin mukaan hakemuksessa on ilmoitettava yksilöitynä kysymys, josta ennakkoratkaisua haetaan, ja esitettävä asian ratkaisemiseksi tarvittava selvitys.

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY (arvonlisäverodirektiivi) 11 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan kuultuaan neuvoa-antavaa arvonlisäverokomiteaa, jäljempänä ’arvonlisäverokomitea’, jäsenvaltio voi käsitellä yhtenä verovelvollisena sellaisia jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita henkilöitä, jotka ovat oikeudellisesti itsenäisiä, mutta joilla on läheiset rahoitukselliset, taloudelliset ja hallinnolliset suhteet toisiinsa.

Arvonlisäverodirektiivin 168 artiklan a alakohdan mukaan siltä osin kuin tavaroita ja palveluja käytetään verovelvollisen verollisiin liiketoimiin, verovelvollisella on oikeus siinä jäsenvaltiossa, jossa tämä suorittaa kyseiset liiketoimet, vähentää verosta, jonka tämä on velvollinen maksamaan, sen arvonlisäveron, joka on kyseisen jäsenvaltion alueella maksettava tai maksettu tavaroista tai palveluista, jotka toinen verovelvollinen on luovuttanut tai luovuttaa tälle.

Arvonlisäverodirektiivin 173 artikla koskee sellaisia tavaroita ja palveluita, joita verovelvollinen käyttää sekä vähennykseen oikeuttaviin että vähennykseen oikeuttamattomiin liiketoimiin. Arvonlisäverolain 117 § perustuu artiklan 2 kohdan c alakohtaan, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat oikeuttaa tai velvoittaa verovelvollisen tekemään vähennyksen tavaroiden ja palvelujen täyden tai osittaisen käytön perusteella.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A Oy:n edustama verovelvollisuusryhmä koostuu yhtiöistä, joita on yksityisoikeudellisesti pidettävä toisistaan erillisinä oikeushenkilöinä. Ryhmän hankinnoissa, joista sen arvonlisäverolliset ostot muodostuvat, on siten yksityisoikeudellisesti kysymys ryhmän yksittäisten jäsenten tekemistä hankinnoista.

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan ryhmään kuuluu yhtiöitä, joista osan toiminta on kokonaan arvonlisäverollista ja siten vähennykseen oikeuttavaa liiketoimintaa, osan kokonaan arvonlisäverosta vapautettua ja siten vähennykseen oikeuttamatonta toimintaa sekä osan osittain arvonlisäverollista ja osittain arvonlisäverosta vapautettua toimintaa. Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan merkittävä osa ryhmän arvonlisäverollisista kuluista kohdistuu koko verovelvollisuusryhmän toimintaan. Tällaisia kuluja ovat hakemuksen mukaan muun muassa toimitilakulut, järjestelmiin liittyvät IT-palvelut, mainospalvelut sekä taloushallinto- ja tilintarkastuspalvelut.

Verohallinto on antamanaan ennakkoratkaisuna lausunut, että ryhmä ei voi tehdä yleiskuluvähennystä verovelvollisuusryhmän osalta keskimääräisesti. Hallinto-oikeus on kumonnut ennakkoratkaisun ja lausunut uutena ennakkoratkaisuna, että ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvatussa tilanteessa ryhmä voi tehdä yleiskulujen vähennyksen verovelvollisuusryhmän koko toiminnan perusteella. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksessaan riitauttanut hallinto-oikeuden omaksuman lopputuloksen. Valituksessa on esitetty, että vähennysoikeus määräytyy verovelvolliskohtaisesti.

Verohallinto ei ole antanut ennakkoratkaisua siitä, voiko ryhmä käyttää yleiskulujen jakoperusteena verovelvollisuusryhmän liikevaihtoa. Tästä ei ole ollut enää hallinto-oikeudessa kysymys.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ennakkoratkaisua ei ole pyydetty eikä asiassa siten ole kysymys myöskään siitä, mitä ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetuista kuluista on pidettävä koko verovelvollisuusryhmän toimintaan kohdistuvina yleiskuluina. Sinänsä riidaton lähtökohta on, että verovelvollisuusryhmään kuuluvilla yhtiöillä joka tapauksessa voi olla yleiskuluina pidettäviä hankintoja.

Aiemmassa oikeuskäytännössä on jo todettu, että yleiskulujen osalta periaatteessa oikeimpaan lopputulokseen johtaisi ostolaskukohtainen jako eri käyttötarkoitusten välillä. Kun tämä ei käytännössä ole useinkaan mahdollista eikä tällaista jakoperustetta myöskään käytännön tarpeet huomioon ottaen voida edellyttää, hankintojen arvonlisävero voidaan jakaa vähennyskelpoiseen ja vähennyskelvottomaan osaan sellaisella yleisellä yleiskuluihin sovellettavalla perusteella, joka arvion mukaan parhaiten kuvaa arvonlisäverolain 117 §:n ja arvonlisäverodirektiivin 173 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaista hankintojen todellisen käytön jakautumista vähennykseen oikeuttaviin ja siihen oikeuttamattomiin toimintoihin. Arvioinnin pohjana käytettävä jakoperuste saattaa olla erilainen riippuen useista tekijöistä, kuten verovelvollisen toiminnan luonteesta ja laajuudesta (esimerkiksi KHO 2015:183).

Asiassa on keskeisesti kysymys siitä, voidaanko yleiskulujen vähennysoikeuden jakoperuste määrittää verovelvollisuusryhmän tasolla vai onko se määritettävä kunkin ryhmään kuuluvan yhtiön osalta erikseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on esillä sellainen kysymys, josta ennakkoratkaisu on arvonlisäverolain 190 §:n mukaan voitu antaa siitä huolimatta, että asiassa ei tule ratkaistavaksi, minkä hankintojen perusteella yleiskulujen on katsottava muodostuvan, eikä sekään, minkä tekijöiden avulla mainittu jakoperuste on määritettävä.

Oikeuskäytännössä on aiemmin ollut esillä tapaus (KHO 2014:121), jossa omaisuudenhoitajapankki teki täyden valtakirjan omaisuudenhoitosopimuksen asiakkaansa kanssa. Pankki peri asiakkaalta itse esimerkiksi omaisuuden arvoon tai tuottoon perustuvan palkkion. Pankki antoi arvopaperien myynti- ja ostotoimeksiannot asiakkaan nimissä samaan verovelvollisuusryhmään kuuluvalle arvopaperinvälittäjälle ja sijoitusrahastojen rahasto-osuuksia koskevat, muun ohessa niiden lunastusta koskevat toimeksiannot vastaavasti myös samaan verovelvollisuusryhmään kuuluvalle rahastoyhtiölle, jotka veloittivat palkkionsa mainittujen toimeksiantojen osalta suoraan asiakkaan tililtä. Omaisuudenhoitajapankkia ei katsottu näiden palvelujen myyjäksi eikä näitä palkkioita ollut luettava omaisuudenhoitajapankin täyden valtakirjan omaisuudenhoidosta suoritettavan veron perusteeseen. Verovelvollisuusryhmän ei siten ollut suoritettava näistä palkkioista arvonlisäveroa.

Korkein hallinto-oikeus perusteli tuolloin omaksumaansa ratkaisua muun ohella toteamalla, että siitä, tuleeko ryhmään kuuluvien yhtiöiden suorittamat myynnit yhdistää toisiinsa liittymisperiaatteen näkökulmasta, ei ole unionin tuomioistuimen nimenomaista oikeuskäytäntöä. Kun otetaan huomioon, ettei direktiivin säännöksiä voida soveltaa suoraan verovelvollisen vahingoksi, ratkaisevana oli pidettävä sitä, miten arvonlisäveroryhmäjärjestelmä on toteutettu Suomen arvonlisäverolaissa. Vaikka ryhmään kuuluvien yhtiöiden laatimat arvonlisäverolaskelmat yhdistetään ryhmän lain 13 b §:ssä tarkoitetun edustajan toimesta samalle arvonlisäveroilmoitukselle ja vaikka ryhmän jäsenet ovat yhteisvastuussa ryhmän suoritettavasta verosta, yksittäisen myynnin katsominen verovelvollisuusryhmän suorittamaksi edellyttäisi korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan sitä, että yksittäiseen myyntilaskuun olisi merkittävä verovelvollisuusryhmän edustajan nimi sekä ryhmälle annettu erillinen arvonlisäverotunniste. Kun näin ei ollut, omaisuudenhoitajapankin, arvopaperinvälittäjän ja rahastoyhtiön ryhmän ulkopuolelle suorittamien myyntien verokohtelua oli arvioitava erillisesti.

Korkein hallinto-oikeus hallinto-oikeuden tavoin toteaa, että nyt käsillä oleva lainsoveltamistilanne on erilainen kuin tapauksessa KHO 2014:121. Nyt ei ole kysymys ryhmän jäsenten myyntiliiketointen arvioimisesta vaan vähennysoikeudesta. Koska verovelvollisuusryhmä vaatii arvonlisäverodirektiiviin tukeutuvan lopputuloksen omaksumista, kysymys ei voi olla myöskään verovelvollisen vahingoksi tapahtuvasta direktiivin säännösten soveltamisesta.

Verovelvollisuusryhmään kuuluvia elinkeinonharjoittajia kohdellaan arvonlisäverolain 13 a §:n mukaan yhtenä elinkeinonharjoittajana ja arvonlisäverodirektiivin 11 artiklan mukaan yhtenä verovelvollisena. Kuten hallinto-oikeus on todennut, unionin tuomioistuimen asiassa C-7/13, Scandia America (USA), antaman tuomion mukaan palvelut, jotka kolmas suorittaa arvonlisäveroryhmän jäsenelle, on arvonlisäverotuksessa katsottava suoritetun kyseisen jäsenen sijasta sille arvonlisäveroryhmälle, johon se kuuluu.

Verovelvollisuusryhmän kohtelemisena yhtenä elinkeinonharjoittajana on yleiskulujen vähennysoikeuden kannalta se merkitys, että ryhmään kuuluvien yhtiöiden välisiin myynteihin kohdistuvat veloitukset ovat arvonlisäveron soveltamisalan ulkopuolella. Yleiskulujen vähennyskelpoisen osuuden arvioinnissa näitä ryhmän sisäisiin verottomiin myynteihin kohdistuvia hankintoja ei ole sinänsä pidettävä vähennykseen oikeuttamattomina, vaan on tarkasteltava, palvelevatko nämä ryhmän sisäiseen myyntiin kohdistuvat hankinnat ryhmän ulkopuolelle suuntautuvaa verollista vai verotonta myyntiä. Tämän vuoksi yleiskulujen vähennysoikeuden jakoperustetta ei voida määrittää kunkin ryhmään kuuluvan yhtiön osalta erikseen ottamatta huomioon, millä tavoin kunkin yhtiön hankinnat viime kädessä palvelevat ryhmän muiden jäsenten toimesta ryhmän ulkopuolelle tapahtuvia verollisia ja verottomia myyntejä.

Koska yleiskulujen vähennyskelpoisen osuuden jakoperusteen on kuvattava kulujen kohdistumista vähennykseen oikeuttavaan ja siihen oikeuttamattomaan toimintaan ja koska näiden toimintojen suhde voidaan määrittää vain ryhmän ulkopuolelle suuntautuvien myyntien avulla, korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleiskulujen vähennys on voitava tehdä verovelvollisuusryhmän koko toiminnan perusteella. On kuitenkin huomautettava, että tämä ei merkitse sitä, että kaikkien yleiskuluina pidettävien hankintojen osalta vähennettävä osuus olisi välttämättä määritettävä saman suhdeluvun mukaisesti.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Marita Eeva.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Leena Äärilän äänestyslausunto:

"Myönnän Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle valitusluvan. Kumoan hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset ja poistan annetun ennakkoratkaisun.

Perustelut

Sovellettavien säännösten osalta viittaan enemmistön perusteluihin. Muilta osin perustelen ratkaisuani seuraavasti.

Asiassa on ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan kysymys siitä, onko A Oy:n edustamalla verovelvollisuusryhmällä oikeus laskea yleiskulujen vähennyskelpoinen osuus verovelvollisuusryhmän koko toiminnan perusteella. Verovelvollisuusryhmään kuuluu yhtiöitä, joista osan toiminta on kokonaan arvonlisäverollista liiketoimintaa, osan kokonaan arvonlisäverosta vapautettua ja vähennykseen oikeuttamatonta toimintaa ja osan osittain arvonlisäverollista ja osittain arvonlisäverosta vapautettua ja vähennykseen oikeuttamatonta toimintaa. Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan merkittävä osa ryhmän arvonlisäverollisista kuluista kohdistuu koko verovelvollisuusryhmän toimintaan. Tällaisia kuluja ovat hakemuksen mukaan muun muassa toimitilakulut, järjestelmiin liittyvät IT-palvelut, mainospalvelut sekä taloushallinto- ja tilintarkastuspalvelut.

Asiassa on otettava huomioon, että verovelvollisuusryhmä ei voi oikeudellisesti tai kirjanpidollisesti olla ryhmän ulkopuolelta suoritettujen tavaroiden tai palvelujen ostajana eikä ryhmällä voi olla omia kuluja. Kaikki kulut, myös kaikkia verovelvollisuusryhmään kuuluvia yhtiötä yhdessä palvelevat hankinnat on kirjanpidossa kohdistettava ryhmään kuuluville yhtiöille. Tämä tarkoittaa sitä, että jos hankinnan ulkopuolelta suorittanut yhtiö ei käytä kaikkia hankintaan sisältyviä hyödykkeitä omassa toiminnassaan, hankinnan suorittaneen yhtiön on konsernin sisäisillä veloituksilla kohdistettava kulut niille yhtiöille, joille ne kuuluvat. Ennakkoratkaisuhakemuksessa tai myöhemminkään ei ole selvitetty, miten ja millä perusteella näiden kaikkia verovelvollisuusryhmän yhtiöitä palvelevien hankintojen kustannukset jaetaan eri yhtiöille.

Arvonlisäverolain 117 §:n mukainen yleiskulujen vähennysoikeus perustuu ostettujen tavaroiden tai palvelujen tosiasialliseen käyttöön. Säännös perustuu arvonlisäverodirektiivin 173 artiklan 2 kohdan c alakohdan säännökseen. Näin ollen tulkinnan lähtökohtana on pidettävä, että yleiskulujen vähennysoikeuden jakoperusteen on kuvastettava tätä tosiasiallisen käytön jakautumista.

Verovelvollisuusryhmään kuluvia elinkeinonharjoittajia kohdellaan arvonlisäverolain 13 a §:n mukaan yhtenä elinkeinonharjoittajana ja arvonlisäverodirektiivin 11 artiklan mukaan yhtenä verovelvollisena. Kuten hallinto-oikeus on todennut, EUT:n asiassa C-7/13, ScandiaAmerica (USA), antaman tuomion mukaan palvelut, jotka kolmas suorittaa arvonlisäveroryhmän jäsenelle, on arvonlisäverotuksessa katsottava suoritetun kyseisen jäsenen sijasta sille arvonlisäveroryhmälle, johon se kuuluu. Tällä yhtä verovelvollisuutta koskevalla säännöksellä tai sillä, että hankinnan suorittajaksi arvonlisäverotuksessa katsotaan verovelvollisuusryhmä, ei sinänsä ole suoraa yhteyttä siihen, millä tavoin ryhmän ulkopuolelta suoritettujen hankintojen tosiasiallisen käytön katsotaan jakautuvan vähennykseen oikeuttavaan ja siihen oikeuttamattoman toiminnan välillä. EUT:n asiaan C-408/98, Abbey National, antamasta tuomiosta ilmenee, että myös yhden verovelvollisen sisällä voidaan yleiskulujen vähennysoikeus laskea eri tavoin.

Verovelvollisuusryhmän kohtelemisena yhtenä elinkeinonharjoittajana on yleiskulujen vähennysoikeuden kannalta se merkitys, että ryhmään kuuluvien yhtiöiden välisiin myynteihin kohdistuvat veloitukset ovat arvonlisäveron soveltamisalan ulkopuolella. Yleiskulujen vähennyskelpoisen osuuden arvioinnissa näitä ryhmän sisäisiin verottomiin myynteihin kohdistuvia hankintoja ei ole sinänsä pidettävä vähennykseen oikeuttamattomina, vaan on tarkasteltava, palvelevatko nämä ryhmän sisäiseen myyntiin kohdistuvat hankinnat ryhmän ulkopuolelle suuntautuvaa verollista vai verotonta myyntiä.

Totean, että vaikka yleiskulujen osalta kohdistamista yksittäisiin liiketoimiin ei edellytetä, niiden vähennyskelpoisen osuuden jakoperusteen on kuitenkin kuvattava kulujen kohdistumista vähennykseen oikeuttavaan ja siihen oikeuttamattomaan toimintaan. Ennakkoratkaisuhakemuksessa on esitetty kysymys siitä, voidaanko tämä jakoperuste määritellä verovelvollisuusryhmän koko toimintaan perustuen kuvaamatta sitä, millä tavoin tämä jakoperuste osoittaa hankittujen hyödykkeiden käyttöä eri tavalla verottaviin toimintoihin. Katson, että ennakkoratkaisukysymys on siinä määrin yleisluonteinen, ettei siihen, kun otetaan huomioon arvonlisäverolain 190 §:n 2 momentin säännös, voida antaa ennakkoratkaisua.

Tämän vuoksi kumoan hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset ja poistan annetun ennakkoratkaisun."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Marita Eevan esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Leena Äärilän äänestyslausunto.

Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt tuulivoimaosayleiskaavan, joka mahdollisti yhteensä yhdeksän tuulivoimalan rakentamisen tuulivoimaloiden alueiksi (tv) osoitetuille alueille. Kaava-alue oli laadittujen selvitysten perusteella kokonaisuudessaan susien reviirin ydinaluetta tai susien keskimääräistä enemmän käyttämää aluetta. Osalla kaava-alueesta ja myös osalla tuulivoimaloiden alueista oli lisäksi susien tunnettuja pesäpaikkojen aluerajauksia.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että susireviirit ja susien tunnettujen pesien aluerajaukset olivat saadun selvityksen perusteella pinta-alaltaan huomattavan laajoja. Sudet myös pääsääntöisesti vaihtoivat pesäpaikkaansa vuosittain. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaisesta luonnonarvojen vaalimista koskevasta yleiskaavan sisältövaatimuksesta ei susien elin- ja lisääntymisalueiden laajuus huomioon ottaen voitu katsoa seuraavan, että kaikki maankäytön muutokset, kuten esimerkiksi tuulivoimarakentaminen osalle susireviiriin kuuluvaa aluetta, olisivat lähtökohtaisesti kiellettyjä. Koska susi oli luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu laji, kaavaa hyväksyttäessä oli maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaisesti tullut myös ottaa huomioon, ettei luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttiin perustuvaa lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä ja heikentämistä koskevaa kieltoa rikota kaavan toteuttamisessa.

Luonnonsuojelulakiin perustuva lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto oli voinut koskea vain verrattain suppeita alueita, eikä mainittu säännös siten velvoittanut suojelemaan siinä tarkoitettujen eläimien, kuten tässä tapauksessa suden, koko elinympäristöä. Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisen kiellon noudattamisen arvioinnissa oli kuitenkin otettava huomioon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyyn liittyvät lajikohtaiset erityispiirteet sekä se, että tuulivoimaloista saattoi aiheutua häiriöitä tuulivoimalan varsinaista rakennuspaikkaa laajemmalle alueelle. Osayleiskaavan tarkoituksesta ja alueen erityispiirteestä susien keskeisenä elin- ja osin myös lisääntymisalueena seurasi, että kaavaratkaisussa ja sen perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa oli tullut kiinnittää erityistä huomiota yleiskaavan toteuttamisesta alueella esiintyville susille aiheutuviin vaikutuksiin.

Osayleiskaavan tuulivoimaloiden aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimaloiden rakentaminen tuli ajoittaa susien lisääntymiskauden 1.4.–31.8. ulkopuolelle. Kaava-aineistosta ei kuitenkaan muutoin käynyt ilmi, millä tavoin susiin kohdistuvat vaikutukset oli otettu kaavaratkaisussa huomioon esimerkiksi tuulivoimaloiden sijoituspaikkojen määrittelyssä tai tielinjausten ja sähkölinjojen toteutuksessa. Osayleiskaavassa ei myöskään ollut määrätty muiden kaavan mahdollistamien rakenteiden kuin tuulivoimaloiden rakentamista koskevista rajoituksista susien lisääntymiskaudella.

Kaavaratkaisun perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa oli pidetty mahdollisena, että osayleiskaavan toteuttamisella oli merkittävää, suden elinympäristöä heikentävää vaikutusta ainakin lyhyellä aikavälillä. Rakentamisvaiheen jälkeisten vaikutusten oli todettu olevan vaikeammin ennustettavia.

Osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuvien susien elinympäristölle haitallisten vaikutusten voitiin olettaa jäävän jonkin verran esitetyissä selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa esitettyä vähäisemmiksi sen vuoksi, että nyt kysymyksessä oleva kaava-alue oli pinta-alaltaan ja rakennettavien tuulivoimaloiden lukumäärältään pienempi kuin selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa tarkasteltu kokonaisuus. Tästä huolimatta laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella jäi huomattava epävarmuus siitä, kuinka merkittäviksi ja laaja-alaisiksi osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden alueiden rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvat haitalliset vaikutukset muun ohella susien liikkumisen ja reviirien käytön kannalta muodostuvat. Kun lisäksi otettiin huomioon, että kysymys oli osayleiskaavasta, jota sai käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena, sekä rajalliset mahdollisuudet susien keskeisen elin- ja lisääntymisalueen huomioimista koskevien ehtojen asettamiseen lupamenettelyssä, osayleiskaavaa varten ei ollut laadittu sellaisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden nojalla olisi ollut mahdollista luotettavasti arvioida sitä, oliko kaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden toteuttaminen sovitettavissa asianmukaisesti yhteen luonnonarvojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen kanssa. Myöskään luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa kiellettyjen vaikutusten aiheutumista ei ollut laadittujen selvitysten perusteella mahdollista poissulkea. Osayleiskaava ei siten perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Kaupunginvaltuuston päätös oli kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa (1375/2007) tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (204/2015), 39 § 2 momentti 8 kohta, 77 a §, 77 b §, 137 §, 197 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 3 §, 4 §, 49 § 1 momentti

Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskeva direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Päätös, jota valituslupahakemus ja valitus koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 13.4.2018 nro 18/0074/1

Asian aikaisempi käsittely

Kajaanin kaupunginvaltuusto on 12.12.2016 (§ 73) hyväksynyt Murtomäen tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt Suomen luonnonsuojeluliiton Kajaanin yhdistys ry:n ja A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näitä osin seuraavasti:

Tuulivoimahankkeen alue ja yleiskaavan tarkoitus

Murtomäen tuulivoimapuiston alue käsittää eteläisen osan ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (YVA-menettely) tutkitusta Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulivoimapuistohankkeen alueesta. Tuulivoimapuistohanketta on kehitetty huomioon ottaen YVA-menettelyssä saadut tulokset. YVA-hankealueen keskiosa (Lammaslamminkankaan alue) on jätetty pois jatkosuunnittelusta, ja hankealue on jakautunut kahteen osaan, joilla on etäisyyttä toisiinsa noin kymmenen kilometriä. Pohjoinen osa (Piiparinmäen alue) sijoittuu Pyhännän kunnan ja Kajaanin kaupungin alueille, ja eteläinen osa (Murtomäen alue) sijoittuu Vieremän kunnan ja Kajaanin kaupungin alueille. Hankkeen nimeksi on muutettu Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohanke.

Murtomäen tuulivoimapuiston osayleiskaavat (jäljempänä myös Murtomäen yleiskaavat tai yleiskaavat) on laadittu Metsähallituksen toimesta, ja ne on tarkoitus toteuttaa yhtenä kokonaisuutena siten, että Vieremän kunta ja Kajaanin kaupunki käsittelevät alueelleen sijoittuvaa osaa koskevan yleiskaavoituksen omissa kaavoitusmenettelyissään. Yleiskaavat on laadittu oikeusvaikutteisina, ja niiden tarkoituksena on mahdollistaa tuulivoimapuiston rakentaminen yleiskaavojen alueelle. Murtomäen tuulivoimapuiston alueelle on suunniteltu sijoitettavaksi yhteensä 27 voimalaa, joista Vieremän kunnan alueelle sijoittuisi 18 voimalaa ja Kajaanin kaupungin alueelle yhdeksän voimalaa. Vieremän kunnan puolelle sijoittuva osa tuulivoimapuistohankkeesta ei kuitenkaan ole toteutunut, sillä Vieremän kunnanvaltuusto on 13.2.2017 (§ 6) tekemällään päätöksellä hylännyt kunnanhallituksen esityksen Murtomäen tuulivoimapuiston yleiskaavan hyväksymisestä. Kaavaselostuksessa ja tehdyissä selvityksissä ja vaikutusarvioinneissa on kuitenkin käsitelty Murtomäen tuulivoimapuistohanketta yhtenä kokonaisuutena.

Kaavaselostuksen mukaan Murtomäen tuulivoimapuiston suunnittelualue sijaitsee noin 40 kilometrin etäisyydellä Kajaanin kaupungista lounaaseen ja on asumatonta pääosin metsätalouskäytössä olevaa aluetta. Aluetta käytetään myös metsästykseen ja marjastukseen. Suunnittelualueen pinta-ala on noin 32 neliökilometriä, josta sijoittuu Vieremän kunnan alueelle noin 23 neliökilometriä ja Kajaanin kaupungin alueelle noin 9 neliökilometriä. Suunniteltu tuulivoimapuisto koostuu tuulivoimaloista perustuksineen, niitä yhdistävistä maakaapeleista, tuulivoimapuiston sähköasemista, sähköverkkoon liittymistä varten rakennettavasta 110 kV:n ilmajohdosta sekä tuulivoimaloita yhdistävistä teistä.

Suunnittelualue sijoittuu Kainuun ja Pohjois-Savon maakuntien alueelle. Alueella on kaavaa laadittaessa olleet voimassa Kainuun maakuntakaava ja Pohjois-Savon maakuntakaava. Pohjois-Pohjanmaan maakunnan raja sijaitsee alueesta noin kolmen kilometrin etäisyydellä. Kaavaselostuksen mukaan Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa ja Kainuun maakuntakaavassa ei ole käsitelty maa-alueille sijoittuvia tuulivoimaan liittyviä aluevarauksia. Suunnittelualueella ei ole voimassa yleis-, asema- tai ranta-asemakaavoja.

Pohjois-Savon maakuntakaavassa suunnittelualue sijoittuu osittain maakunnallisesti merkittävälle Hällämöharjun–Talaskankaan virkistys- ja matkailuvyöhykkeelle. Alue rajautuu Talaskankaan Natura-alueeseen (SL). Suunnittelualueen pohjoisosan poikki kulkee 110 kV:n sähkönsiirtolinja, ja alueen itäosan poikki on merkitty ohjeellinen moottorikelkkailureitti.

Kainuun maakuntakaavassa suunnittelualue on osoitettu kokonaisuudessaan maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M). Alue rajautuu Talaskankaan Natura-alueeseen (SL) ja ulottuu vähäiseltä osin Vuolijoen turvetuotannon erityisvyöhykkeelle (eo-tt). Ylikunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävä ohjeellinen moottorikelkkailureitti kulkee suunnittelualueen itäosan poikki.

Kainuun niin sanottu tuulivoimamaakuntakaava on ollut valmisteilla nyt kysymyksessä olevia yleiskaavoja valmisteltaessa. Kainuun maakuntavaltuusto on hyväksynyt tuulivoimamaakuntakaavan 30.11.2015. Tuulivoimamaakuntakaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden alueiksi muun muassa Piiparinmäki–Kokkosuo (tv-4) ja Murtomäki (tv-5). Hyväksymiskäsittelyn yhteydessä tuulivoimamaakuntakaavasta on poistettu Metsälamminkankaan tuulivoima-alue. Tuulivoimaloiden alueille on kaavassa annettu suunnittelumääräyksiä koskien puolustusvoimien toimintaedellytyksiä, rajoitteita puolustusvoimien toiminnan turvaamiseksi ja Natura 2000 -verkoston alueiden ja luonnonarvojen huomioon ottamista. Lisäksi on annettu yleisiä suunnittelumääräyksiä. Ympäristöministeriö on 31.1.2017 antamassaan päätöksessä katsonut tehdyt ympäristö- ja luontoselvitykset riittäviksi muun muassa suden, linnuston ja suurpetojen osalta ja vahvistanut Kainuun tuulivoimamaakuntakaavan. Päätöksessään ympäristöministeriö on määrännyt maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n nojalla maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Pohjois-Savon tuulivoimamaakuntakaava on vahvistettu 15.1.2014. Tuulivoimamaakuntakaavassa on esitetty potentiaalisena tuulivoima-alueena Rahustenaho (tv 28.800), joka käsittää osan Murtomäen tuulivoimapuiston Vieremän kunnan puoleisesta alueesta.

Kajaanin kaupunginvaltuuston hyväksymässä yleiskaavaehdotuksessa on osoitettu tuulivoimaloiden alueet (tv). Merkinnällä on osoitettu alueet, joille on mahdollista sijoittaa tuulivoimala, ja merkintään liitetty luku (tv/2) osoittaa, kuinka monta tuulivoimalaa kullekin erilliselle pistekatkoviivalla rajatulle osa-alueelle saadaan enintään sijoittaa. Alue-varausta koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimalan kokonaiskorkeus saa olla enintään 230 metriä. Tuulivoimalan on sijoituttava kokonaisuudessaan alueen sisäpuolelle. Tuulivoimaloiden rakentaminen tulee ajoittaa susien lisääntymiskauden 1.4.–31.8. ulkopuolelle. Tv-alueille on osoitettu tuulivoimaloiden ohjeellisia sijaintipaikkoja yhteensä yhdeksän. Yleiskaavassa on osoitettu myös energiahuollon alue (EN-1), maa- ja metsätalousvaltainen alue (M-1) sekä maa- ja metsätalousalue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY-1). Lisäksi yleiskaavassa on osoitettu suojelukohde (s-2, valkolehdokki), luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue (luo-1), nykyiset/parannettavat tielinjaukset, ohjeelliset uudet tielinjaukset ja maakaapeleiden sijaintipaikat sekä ohjeellinen uusi 110 kV:n sähkölinja. Yleiskaavamääräyksissä on todettu muun ohella, että yleiskaavaa saa käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena (maankäyttö- ja rakennuslaki 77 a §). Alueen suunnittelussa ja rakentamisessa on huomioitava luontoarvot ja muinaismuistot.

Keskeiset sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön sekä kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa ympäristöhaittojen vähentäminen, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa puheena olevan lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Mainittuihin lajeihin kuuluvat Suomessa muun muassa isolepakko, isoviiksisiippa, karhu, liito-orava, viitasammakko ja poronhoitoalueen ulkopuolella susi.

Ympäristöministeriön ohje 1/2017

Ympäristöministeriö on julkaissut Euroopan unionin luontodirektiivin liitteen IV lajien (pl. lepakot) esittelyt -nimisen ohjeen vuoden 2017 alussa (julkaisusarja Suomen ympäristö nro 1/2017). Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen osalta ohjeessa on todettu muun muassa seuraavaa:

Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittely perustuu ennen kaikkea kunkin eläinlajin biologiaan. Kun tätä määritelmää sovelletaan tiettyyn luonnossa olevaan lisääntymis- tai levähdyspaikkaan, sen rajat täytyy määritellä. Tässä raportissa rajaamisella tarkoitetaankin lisääntymis- tai levähdyspaikan määrittelyä maastossa. Koska kyseessä on kuitenkin lainsäädännöllinen termi, on määritelmissä huomioitava myös lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyyn liittyvät luontodirektiivin ja luonnonsuojelulain sisällöt sekä Euroopan unionin ja Suomen oikeuskäytännön mukaiset tulkinnat. Niiden lisäksi tässä raportissa on määritelmissä huomioitu luontodirektiivin tulkintaohjeessa (Guidance document on the strict protection of animal species of community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC) esitetyt perustelut ja lähtökohdat. Kyseinen tulkintaohje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta korkein hallinto-oikeus on linjannut, että siinä esitetyt tulkinnat on syytä huomioida päätöksenteossa.

Lisääntymis- tai levähdyspaikan rajojen määrittelyn ensimmäinen edellytys on, että paikalle on olemassa suhteellisen yksiselitteinen määritelmä. Näin ei aina ole, varsinkaan levähdyspaikkojen suhteen, jolloin niiden rajojen määrittelyäkään ei näiltä osin voida nykytiedoilla tehdä. Tulkintaohjeessa (edellä mainittu Euroopan unionin tulkintaohje) tehdään myös jaottelu sen mukaan tulisiko lajeille käyttää laajaa vai suppeaa lisääntymis- ja levähdyspaikan määritelmää. Laaja määrittely soveltuu ennen kaikkea lajeille, joiden yksilöillä on pienet elinpiirit. Suppea määrittely on paikallaan lajeille, joiden yksilöillä on laaja elinpiiri. Se sopii useimmille nisäkkäille. Tällöin yksittäinen lisääntymis- tai levähdyspaikka kohdistuu tyypillisesti joko yhteen yksilöön tai muutaman yksilön joukkoon (esimerkiksi emo ja poikaset, susien ”perheryhmä”) taikka laajemmalta alueelta yhteen keräytyviin yksilöihin (esimerkiksi talvehtivat sammakkoeläimet, matelijat ja lepakot).

Tulkintaohjeessa esitetään, että lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikennys- ja hävityskielto tähtää nimenomaan paikkojen ekologisen toiminnallisuuden ylläpitämiseen. Ekologinen toimivuus toteutuu, kun lisääntymis- ja levähdyspaikat täyttävät kaikki lisääntymisen tai levähtämisen onnistumiseen tarvittavat ekologiset vaatimukset. Ekologisen toimivuuden edellytyksestä seuraavat muun muassa käytön säännöllisyyteen liittyvät periaatteet ja riittävien kulkuyhteyksien suojeleminen osana lisääntymis- ja levähdyspaikkaa. Ekologiseen toimivuuteen liittyy kuitenkin paljon muutakin eli potentiaalisesti kaikkien olennaisten resurssien saatavuuden ja olosuhteiden on oltava turvattua, jotta ekologinen toimivuus toteutuu. Lähtökohtana ekologisen toimivuuden arvioinnissa tulisi olla resurssien saatavuuteen perustuva tarkastelu, joka tehdään laji- ja tapauskohtaisesti.

Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen rajaukset ovat tapauskohtaisia. Tapauskohtaisuus seuraa siitä, että luonnossa olosuhteiden alueellinen ja ajallinen vaihtelu on hyvin suurta niin erilaisten fyysisen ympäristön ominaisuuksien kuin biologisten vuorovaikutustenkin johdosta. Tämän vuoksi yleispäteviä pinta-aloja tai muita mittoja ei voida antaa. Usein rajausten tekemistä hankaloittaa tarkasteltavan lajin biologian puutteellinen tuntemus. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen rajaukset ovat lajikohtaisia, eli rajauspäätöksiä ei voida perustella toisen lajin biologialla, sillä eri lajit todennäköisesti eroavat toisistaan usean ominaisuuden suhteen. Varovaisuusperiaatteen mukaisesti olisi epävarmoissa tapauksissa perusteltua kieltää maankäytön muutokset lisääntymis- ja levähdyspaikoilla niin kauan, kun riittävää tietoa perusteltavissa olevan päätöksen tekemiseen ei ole.

Ympäristöministeriön ohjeessa on edelleen todettu, että lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyn lähtökohtana ovat elinkierron vaiheiden turvaamiseen liittyvät alueet, jotka valitaan ekologisin perustein. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen avulla voidaan siten turvata vain tietyt osat elinpiiriä tai elinympäristöä. Esimerkiksi ruokailualueet sisältyvät tulkintaohjeen mukaan näihin suojeltuihin alueisiin vain niiltä osin kuin ne ovat yhteneväisiä lisääntymis- tai levähdyspaikan kanssa.

Suden osalta on todettu muun muassa, että Suomen susipopulaatio koostuu perhelaumoista, pareista ja yksin elävistä susista. Laumoilla ja pareilla on reviiri, joka on suhteellisen kiinteärajainen vuodesta toiseen. Yksin elävistä susista pieni osa elää reviireillä, ja valtaosa niistä on 1–2 vuoden ikäisiä synnyinreviiriltään liikkeelle lähteneitä ja sopivaa vapaata pesimäaluetta etsiviä yksilöitä. Elinpiirien ja reviirien pinta-ala vaihtelee alueellisesti. Pinta-ala on yhteydessä populaatiotiheyteen, joka on puolestaan yhteydessä ravintotilanteeseen ja ihmisen aiheuttamaan kuolleisuuteen. Susireviirin pinta-ala on Suomessa keskimäärin 1 200 neliökilometriä. Suden kiima-aika on varhain keväällä, ja susilaumassa lisääntyy yleensä vain johtava pari (alfapari). Lisääntyminen tapahtuu normaalisti joka vuosi, mutta sudet käyttävät harvoin samaa pesäpaikkaa peräkkäisinä vuosina (yksi 26 havainnoidusta pesästä). Pennut synnytetään Suomessa tavallisesti tiheäoksaisen kuusen juurelle (46 prosenttia 26 havainnoidusta pesästä) ja usein myös juurakoiden tai siirtolohkareiden alle (yhteensä 30 prosenttia pesistä). Pesäpaikkatutkimuksessa niiden ympäristöt olivat keskimääräistä tiheäpuustoisempia, mutta puulajikoostumus ei poikennut satunnaisesta. Susi siirtää pentujaan useaan otteeseen kesän aikana. Nämä perheen kokoontumispaikat tarjoavat pennuille suojautumispaikat sekä juomapaikan. Kun samat alfasudet pesivät peräkkäisinä vuosina, on noin kolmannes kesän mittaan käytössä olevista noin kymmenestä kokoontumispaikasta samoja. Samaa paikkaa käytetään tavallisimmin 2–4 viikkoa. Kokoontumispaikat voidaan löytää vain pannoitetun suden avulla. Pesäpaikat jätetään loppukesällä, jonka jälkeen levähdyspaikat ovat satunnaisempia päivälepopaikkoja.

Suden lisääntymispaikka on pesä, vaikka pesäpaikat vaihtuvat lähes aina vuodesta toiseen. Pesät ovat myös levähdyspaikkoja, mutta muita levähdyspaikkoja ei voida niiden jatkuvan vaihtumisen tai hyvin vaikean löydettävyyden vuoksi määritellä.

Ympäristöministeriön ohjeessa on vielä todettu, että kannanarviointi pohjautuu petoyhdyshenkilöiden kirjaamaan havaintoaineistoon, GPS-lähettimin ja lumijälkiseurannoin kerättyyn aineistoon reviirien rajoista sekä DNA-analyyseihin. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sijaintien määrittely ja kuvaaminen on mahdollista lähettimellä varustettuja susia koskevien paikannusten perusteella. Rajaaminen on maastossa mahdollista paikalta löytyvien jälkien ja jätösten avulla.

Susien suojeluun liittyvä valitusperuste

Asiassa saatu selvitys

Piiparinmäen–Murtomäen tuulipuistohankkeessa susien osalta tehdyissä selvityksissä ja vaikutusarvioinneissa on käsitelty koko tuulipuistohanketta, josta pohjoisen osan muodostaa Piiparinmäen tuulivoimapuisto ja eteläisen osan Murtomäen tuulivoimapuisto. Murtomäen tuulivoimapuiston yleiskaavojen lähtökohdat ja vaikutusarvioinnit on koottu pääasiassa Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulipuistohankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta (jäljempänä YVA-selostus) ja sitä tukevista erillisselvityksistä sekä kaavoituksen yhteydessä laadituista täydennysselvityksistä, joita ovat muun muassa Luken suurpetotutkijan 16.4.2015 Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulivoimapuistohanketta varten laatima arvio hankkeen vaikutuksista susien elinympäristöön, Lukelta saatu kartta- ja selvitysaineisto ja Murtomäen yleiskaava-alueen luontoselvitys (Pöyry Finland Oy, 6.6.2016). Kaavaselostuksesta ja edellä mainituista selvityksistä ja arvioista käy ilmi muun muassa seuraavaa:

1. Yleistä alueen luonteesta, susien käyttäytymisestä ja levittäytymisreitistä idästä länteen

Suunnitellulla Murtomäen tuulivoimapuiston alueella on toteutettu laajoja metsänhakkuita, mikä vähentää alueen erämaisuutta. Murtomäen alue ympäristöineen on sopivaa susille, koska siellä on laajat rauhalliset alueet susien käytettävissä ilman ihmistoimintoja. Tavallisesti susireviirillä on havaittu olevan vähemmän rakennettua aluetta sekä harvempi tieverkosto kuin alueella, jossa susireviiriä ei ole. Susien on havaittu myös välttelevän rakennuksia ja teitä reviirin sisällä, mutta pieniä ja rauhallisia metsäautoteitä sudet käyttävät siirtyessään paikasta toiseen. Tällöin tuulivoimarakentamisen yhteydessä kunnostetuilla metsäautoteillä saattaa olla positiivinen vaikutus susiin. Susien on myös havaittu sopeutuvan ihmisen muokkaamiin (esimerkiksi hakkuualueet) ja pirstoutuneisiin ympäristöihin. Sudet käyttävätkin yleensä kaikkia käytössä olevia elinympäristöjä hyväkseen, kun ne liikkuvat reviirillä etsimässä saalista, saalistaessaan sekä vartioidessaan ja merkatessaan reviiriä.

Piiparinmäen ja Murtomäen tuulivoimapuistojen väliin jää noin 10 kilometriä leveä alue. Piiparinmäen pohjoispuolella noin 6,6 kilometrin etäisyydellä Piiparinmäen tuulivoimapuistosta ja 28 kilometrin etäisyydellä Murtomäen tuulivoimapuistosta sijaitsee Metsälamminkankaan tuulivoimapuistohanke. Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohanke sijoittuu susien reviirikeskusten perusteella tehdyn arvion mukaan idästä länteen suuntautuvalle susien levittäytymisreitin varrelle. Tutkimustiedon puutteen vuoksi susille ei voida määrittää vähimmäisetäisyyttä ekologisia yhteyksiä varten. Susien on havaittu liikkuvan väliaikaisesti myös voimakkaan ihmisvaikutuksen alueilla. Luontoselvityksen mukaan tämä ja tuulivoimapuistojen etäisyys toisistaan huomioon ottaen alueen tuulivoimahankkeiden toteutuessa leviämisväylien ei arvioida katkeavan, vaan susien levittäytyminen idästä länteen ja etelään on tehtyjen arvioiden mukaan edelleen mahdollista.

2. Susien reviirit sekä synnytys- ja siirtopesät hankealueella ja sen läheisyydessä sekä vaikutusarvioinnit

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (nykyisin Luke) mukaan Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuiston hankealueelle sijoittuu yksi Ylä-Savon susikannan keskeisimmistä elin- ja lisääntymisalueista. Vuosina 2005–2012 lähetinpantaseurannassa olleilla laumoilla on ollut synnytys- ja siirtopesiä suunniteltujen tuulivoimaloiden välittömässä läheisyydessä ja erityisesti alueen eteläosassa (Murtomäen alue). Viime vuosien susipantatietojen perusteella voidaan havaita, että susien reviirin ydinalueet sijoittuvat keskelle Murtomäen tuulivoimapuiston aluetta, joten käytännössä koko alue kuuluu lauman ydinalueeseen tai keskimääräistä enemmän käytettyyn alueeseen. Susien pesäpaikan valinnassa tärkeimmäksi tekijäksi on havaittu etäisyys ihmisen muuttamiin alueisiin. Alueelle sijoittuvien laumojen mahdollisten synnytys- ja siirtopesien tarkkaa sijaintia ei ole voitu määrittää käytettävissä olleen seuranta-aineiston perusteella. Mikäli pesäpaikkoja sijoittuu voimaloiden läheisyyteen, voi tuulivoimapuistohankkeesta aiheutua heikentäviä vaikutuksia susien elinolosuhteille.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on analysoinut hankealueen läheisyydessä olevien susireviirien vuosittaista käyttöä käyttämällä hyväksi pannoitetuista susista saatua paikkatietoa. Samassa laumassa olevien pannoitettujen susien paikannushavainnot on käsitelty yhtenä kokonaisuutena. Kaikkien havaittujen reviirien suurinten käyttöalueiden (jäljempänä ydinalue) pinta-alat ovat alle 10 000 hehtaaria. Pannoitetuista susista saatujen havaintojen perusteella Murtomäen tuulivoimapuiston alueelle sijoittui vuosina 2005, 2008, 2011 ja 2012 pannoitetun Talas-lauman reviirin alueita. Vuosina 2005 ja 2008 reviiriin on kuulunut koko Murtomäen tuulivoimapuiston alue, mutta myöhemmin reviirin raja on siirtynyt alueen länsipuolelle Marttisen lauman reviirin sijoittuessa alueelle. Marttisen laumasta vuosien 2009–2012 aikana pannoitettuina olleiden susien perusteella Murtomäen tuulivoimapuiston alue sisältyy lauman ydinalueeseen tai keskimääräistä enemmän käytettyyn alueeseen. Alueelle sijoittuvien susilaumojen tarkkaa synnytys- tai siirtopesien paikkaa ei ole voitu havaita kartta-analyysin perusteella. Vuonna 2015 Murtomäen kaava-alueella on ollut yksi pannoitettu susi, jonka laumassa on arvioitu olevan 5–7 yksilöä.

Luken suurpetoasiantuntijan laatimaan selvitykseen ja vaikutusarviointiin on liitetty kartta-aineisto, jossa on esitetty muun muassa pannoitettujen susien seurannan perusteella arvioidut reviirit ja niiden keskukset, aluerajaus tunnettujen pesäpaikkojen sijoittumiselle ja Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohankkeen sijoittuminen edellä mainittuihin nähden. Huomattavasti Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistojen aluetta suurempi tunnettuja pesäpaikkoja koskeva aluerajaus sijoittuu vähäisessä määrin Kajaanin kaupungin puolella olevan Murtomäen tuulivoimapuiston eteläisen osan alueelle Piiparinmäen tuulivoimapuiston jäädessä kokonaan rajauksen ulkopuolelle.

Tuulivoimapuiston alueen välttely korostunee susilla erityisesti rakennusaikana lisääntyneen ihmistoiminnan seurauksena. Tuolloin lauman reviirin sijainti ja sen käytön painottuminen muuttuvat todennäköisesti. Rakennusvaiheen aikaiset vaikutukset susien käyttäytymiseen voivat johtua myös häiriövaikutuksista susien saaliseläimiin, kuten hirviin ja peuroihin. Pöyry Finland Oy:n suurpetoasiantuntijan mukaan tuulivoimapuistohankkeen haitallisia vaikutuksia susien pesintään voidaan lieventää ajoittamalla rakentaminen lisääntymiskauden ulkopuolelle. Toiminnan aikaiset vaikutukset ovat vaikeammin arvioitavissa tutkimustiedon puutteen takia. Toiminnan aikaisista vaikutuksista todennäköisimpiä näyttävät olevan aiempien mahdollisten reviirien vähäisempi käyttö ja susien esiintymisen väheneminen turbiinien läheisyydessä. Nämä seikat vaikuttavat mahdollisesti reviirin sijaintiin tai sen käytön painottumiseen eri alueille. Susien on havaittu olevan käyttäytymispiirteiltään sopeutuvia, joten häiriön vähentymisen jälkeen reviirin käyttö voi palautua lähes ennalleen, mikäli alueen saaliskannan määrä ja suoja-alueiden laatu eivät olennaisesti heikkene tai ihmistoiminnan määrä alueella lisäänny. Tuulivoimapuistot voivat kuitenkin muuttaa merkittävästi susien elintilan käyttöä ja valintaa sekä vähentää lisääntymispaikkauskollisuutta, jolloin tuulivoimapuistohankkeet voivat vaikuttaa susien lisääntymismenestykseen. Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohankkeen vaikutukset olisivat toteutuessaan paikallisia ja yhteisvaikutukset muiden alueen tuulivoima-, turvetuotanto- ja kaivoshankkeiden kanssa susille soveltuvia alueita pirstovia.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden selvästi luonnossa havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Luonnonsuojelulain mainitulla säännöksellä ei ole välitöntä oikeudellista vaikutusta valituksenalaisen yleiskaavan lainmukaisuuden arvioinnin kannalta. Alueen luontoarvojen osalta yleiskaavan lainmukaisuuden arviointi perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädettyyn luonnonarvojen vaalimista koskevaan yleiskaavan sisältövaatimukseen. Yleiskaavan luonnonarvojen vaalimista koskeva sisältövaatimus edellyttää kuitenkin, että osana luonnonarvojen vaalimista luonnonsuojelulaissa suojeltujen lajien pesintä- ja levähdyspaikkojen esiintyminen ja niiden laajuus yleiskaava-alueella otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetyllä tavalla.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa säädetty hävittämis- ja heikentämiskielto on maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 2 momentti huomioon ottaen voimassa myös Murtomäen tuulivoimapuistohanketta toteutettaessa, ja se on otettava huomioon rakennuslupamenettelyssä. Siltä osin kuin valittajat ovat vedonneet siihen, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa mainittujen lajien selvästi havaittavien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskeva hävittämis- ja heikentämiskielto ulottuu varsinaista pesäpaikkaa laajemmalle ja on sellainen alue, joka tarjoaa lajille kaikki lisääntymisen onnistumisen vaatimat resurssit, hallinto-oikeus toteaa, että oikeuskäytännössä vakiintuneen tulkinnan mukaan mainitut kiellot voivat koskea vain verrattain suppeita alueita lisääntymis- ja levähdyspaikkojen ympärillä. Laajempaa aluetta vaativa suojelu toteutetaan luonnonsuojelulaissa luonnonsuojelualueista säädetyssä järjestyksessä.

Edellä mainitut ja asiakirjoihin sisältyvät selvitykset huomioon ottaen valituksenalainen yleiskaava on perustunut sellaisiin selvityksiin ja vaikutusarviointeihin, joiden perusteella on mahdollista arvioida, onko kaavan mukainen maankäyttö asianmukaisesti sovitettavissa yhteen luonnonarvojen vaalimista ja tuulivoimarakentamisen ympäristöön sopeutumista koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten kanssa. Tehdyt selvitykset ja vaikutusarvioinnit on otettu huomioon muun muassa siten, että Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohanketta on muutettu jättämällä hankealueen keskiosa eli Lammaslamminkankaan alue hankkeesta pois ja hankealue on jaettu kahteen osaan, joilla on etäisyyttä noin kymmenen kilometriä. Lisäksi yleiskaavamääräyksiin on lisätty määräys tuulivoimaloiden rakentamisen ajoittamisesta susien lisääntymiskauden 1.4.–31.8. ulkopuolelle. Murtomäen tuulivoimapuistohankkeesta susille aiheutuvien arvioitujen haitallisten vaikutusten määrä on myös vähentynyt sen johdosta, että suurin osa hankkeesta on jäänyt toteutumatta Vieremän kunnanvaltuuston hylättyä Vieremän kunnan alueelle sijoittuvaa tuulivoimapuiston osaa koskevan yleiskaavaehdotuksen. Tämän vuoksi alun perin 27 tuulivoimalaa koskeva hanke on supistunut yhdeksän tuulivoimalaa käsittäväksi hankkeeksi.

Edellä mainitut Euroopan unionin tulkintaohje ja ympäristöministeriön ohje (1/2017) eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta niistä saatava selvitys voidaan ottaa huomioon arvioitaessa valituksenalaisen yleiskaavan lainmukaisuutta. Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon susien reviireistä, käyttäytymisestä ja pesinnästä saatu selvitys sekä valituksenalaisen kaavaratkaisun perusteena olevat selvitykset ja arvioinnit, tunnettujen pesäpaikkojen alueen laajuus ja sen sijoittuminen vain vähäisessä määrin valituksenalaisen yleiskaavan alueelle sekä kaavamerkinnät ja -määräykset kokonaisuudessaan, hyväksytty yleiskaava täyttää riittävästi maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 77 b §:ssä asetetut yleiskaavan sisältövaatimukset luonnonarvojen vaalimisesta ja tuulivoimarakentamisen ympäristöön sopeutumisesta.

(---)

Johtopäätös

Valituksenalainen yleiskaava perustuu valituksenalaiselta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä säädetyllä tavalla riittäviin selvityksiin ja arviointeihin sekä täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 77 b §:ssä säädetyt sisältövaatimukset. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei siten ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 § 1 momentti, 35 § 1 momentti ja

39 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Kajaanin yhdistys ry ja A ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat viitanneet asiassa aiemmin esittämiinsä vaatimuksiin sekä esittäneet muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisen lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämis- ja hävittämiskiellon sekä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentissa säädettyjen yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen. Hallinto-oikeus on soveltanut asiassa virheellisesti vanhentunutta luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttia, joka on kumottu 1.7.2004. Voimassa oleva säännös koskee kaikkia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja riippumatta siitä, ovatko ne selvästi luonnossa havaittavia vai eivät.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin asettama kielto on otettava suoraan huomioon osayleiskaavaa laadittaessa. Kaava-asiakirjoista, asiantuntijalausunnoista ja Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kaavahankkeen aikana antamista lausunnoista käy selvästi ilmi, että kyseessä oleva osayleiskaava-alue on erityisen merkittävä suden esiintymis- ja lisääntymisalue. Luonnonvarakeskuksen 16.4.2015 antaman asiantuntijalausunnon mukaan tunnetut pesimäalueet osuvat juuri tälle suunnitellulle kaava-alueelle.

Osayleiskaavaa laadittaessa ei ole riittävällä tavalla selvitetty suden lisääntymispaikkoja ja tuulivoimapuiston rakentamisen vaikutuksia niihin. Myöskään elinympäristön pirstoutumisen vaikutuksia lajien välisiin vuorovaikutussuhteisiin ei ole selvitetty riittävästi.

Sudella on synnytyspesän lisäksi useita pentujen siirtopesiä. Suden onnistuneen lisääntymisen kannalta on keskeistä, että alue, jolla susilaumat ovat säännöllisesti lisääntyneet, säilyy lisääntymiselle suotuisana eli ihmistoiminta alueella on minimaalista ja satunnaista. Jos susi ei muuttuneista olosuhteista johtuen voi enää lisääntyä pysyvästi alueella, kysymys on vähintäänkin lisääntymispaikan heikentämisestä.

Tuulivoimaloiden, niitä yhdistävien maakaapeleiden, sähköasemien ja sähköverkkoon liittymistä varten rakennettavien 110 kV ilmajohtojen lisäksi alueelle joudutaan rakentamaan tiestöä, jota tulee pitää huoltoajoja varten ajokuntoisena ympäri vuoden. Toistuva liikehdintä alueella on merkittävä haitta suden esiintymiselle ja pesinnän aloitukselle. Tuulivoimapuistoalueen aiheuttama välttely todennäköisesti johtaa suden reviirin sijainnin ja painotuksen muuttumiseen susien muuttaessa pois kaava-alueelta ja sitä laajemmalta ihmistoiminnan haittavyöhykkeeltä. Koska tuulivoimapuistojen vaikutuksista suden esiintymiseen ja lisääntymiseen ei ole luotettavaa tutkimustietoa, hanketta ei voida toteuttaa suden esiintymisen ja lisääntymisen kannalta merkittäväksi todetulla alueella.

Vaikutusten arvioinnissa ei ole huomioitu yhteisvaikutuksia alueen muiden hankkeiden kanssa. Tuulivoima-, turvetuotanto- ja kaivoshankkeiden vaikutukset lähikylien alueella pirstovat susille sopivia elinalueita ja heikentävät merkittävästi susien lisääntymismahdollisuuksia.

Elinympäristön pirstoutuminen koskee myös luontoselvityksissä mainittua erittäin uhanalaista ahmaa, jonka esiintyminen alueella tunnetaan huonosti. Tuulivoimaan liittyvät toiminnat heikentävät merkittävästi ahman esiintymistä kaava-alueella. Myöskään suuren petolinnun rauhoitettujen vaihtopesien mahdollista sijoittumista kaava-alueelle tai välittömälle haittavyöhykkeelle ei ole selvitetty.

Kaavan vaikutuksia maisemaan ja Talaskankaan alueen matkailun kehittämiseen ei ole selvitetty riittävästi. Myöskään hankkeesta Talaskankaan Natura-alueelle aiheutuvia vaikutuksia ei ole selvitetty asianmukaisesti.

Kajaanin kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettu hävittämis- ja heikentämiskielto voi koskea vain verrattain suppeita alueita lisääntymis- ja levähdyspaikkojen ympärillä. Laajempaa aluetta edellyttävä suojelu toteutetaan luonnonsuojelulaissa luonnonsuojelualueista säädetyssä järjestyksessä.

Susilaumojen reviirikeskusten eniten käytettyjen alueiden painopiste on kaava-alueen eteläpuolella Vieremän kunnan alueella. Yleiskaavassa osoitetut voimalapaikat ovat merkitykseltään vähäisiä suhteessa reviirikeskusten eniten käytettyjen alueiden laajuuteen ja sijaintiin. Kaava-alueelle tuleva huoltotieyhteys on osoitettu reviirikeskuksien eniten käytettyihin alueisiin nähden vastakkaisesta suunnasta alueen pohjoispuolitse.

Suomen luonnonsuojeluliiton Kajaanin yhdistys ry ja A ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan osittain ja tutkii asian siltä osin kuin kyse on valitusperusteesta, joka liittyy suden esiintymiseen tuulivoimaosayleiskaavan alueella ja tämän seikan merkitykseen kaavapäätöksen lainmukaisuuden kannalta.

Valitus hyväksytään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Kajaanin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

2. Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten muilta osin anna ratkaisua valitukseen.

Perustelut

1. Ratkaisu valitukseen siltä osin kuin valituslupa myönnetään

1.1 Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön sekä kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin.

Yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä. Pykälän 2 momentin 8 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella luonnonarvojen vaaliminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä säädetään rakennusluvan erityisistä edellytyksistä suunnittelutarvealueella. Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaan rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdan mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava muun ohella siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä luonnonsuojelulaissa säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevan direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV (a) tarkoitettuja eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä muun ohella niiden lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Susi (Canis lupus) kuuluu poronhoitoalueen ulkopuolella luontodirektiivin liitteessä IV (a) lueteltuihin eläinlajeihin.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission luontodirektiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007).

1.2 Selvitys kaavan vaikutuksista susien elinympäristöön sekä lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin

Murtomäen tuulivoimapuiston osayleiskaavat on laadittu kokonaisuutena, jossa Vieremän kunnan puolelle sijoittuu 18 voimalaa ja Kajaanin kaupungin puolelle yhdeksän voimalaa. Mainittuja alueita on kaavaselostuksessa ja tehdyissä selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa käsitelty yhtenä kokonaisuutena. Nyt kysymyksessä olevalla Kajaanin kaupunginvaltuuston päätöksellä on hyväksytty Murtomäen tuulivoimapuiston Kajaanin kaupungin puolelle sijoittuva osuus, joka on pinta-alaltaan 8,5 neliökilometriä.

Tuulivoimahankkeen vaikutuksia on selvitetty Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulivoimapuistohankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (YVA-menettely). Murtomäen tuulivoimapuiston alue on käsittänyt eteläisen osan YVA-menettelyssä tarkastellusta alueesta. YVA-menettelyn yhteydessä tehtyjä selvityksiä on täydennetty ja päivitetty kaavoitusmenettelyn yhteydessä.

Yleiskaavan kaavaselostuksessa todetaan, että Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuiston hankealueelle sijoittuu Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (nykyisin Luonnonvarakeskus) mukaan yksi Ylä-Savon susikannan keskeisimmistä elin- ja lisääntymisalueista. Vuosina 2005–2012 lähetinpantaseurannassa olleilla laumoilla on ollut synnytys- ja siirtopesiä suunniteltujen tuulivoimaloiden välittömässä läheisyydessä ja erityisesti alueen eteläosassa (Murtomäen alue). Viime vuosien susipantatietojen perusteella on havaittu, että susien reviirin ydinalueet sijoittuvat keskelle Murtomäen tuulivoimapuiston aluetta, joten käytännössä koko alue kuuluu lauman ydinalueeseen tai keskimääräistä enemmän käytettyyn alueeseen. Susien pesäpaikan valinnassa tärkeimmäksi tekijäksi on havaittu etäisyys ihmisen muuttamiin alueisiin. Alueelle sijoittuvien laumojen mahdollisten synnytys- ja siirtopesien tarkkaa sijaintia ei ole voitu määrittää käytettävissä olleen seuranta-aineiston perusteella. Mikäli pesäpaikkoja sijoittuu voimaloiden läheisyyteen, voi tuulivoimapuistohankkeesta aiheutua heikentäviä vaikutuksia susien elinolosuhteille.

Kaavaselostuksessa on edelleen todettu, että riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on analysoinut hankealueen läheisyydessä olevien susireviirien vuosittaista käyttöä käyttämällä hyväksi pannoitetuista susista saatua paikkatietoa. Samassa laumassa olevien pannoitettujen susien paikannushavainnot on käsitelty yhtenä kokonaisuutena. Kaikkien havaittujen reviirien suurinten käyttöalueiden (jäljempänä ydinalue) pinta-alat ovat alle 10 000 hehtaaria. Pannoitetuista susista saatujen havaintojen perusteella Murtomäen tuulivoimapuiston alueelle sijoittui vuosina 2005, 2008, 2011 ja 2012 pannoitetun Talas-lauman reviirin alueita. Vuosina 2005 ja 2008 reviiriin on kuulunut koko Murtomäen tuulivoimapuiston alue, mutta myöhemmin reviirin raja on siirtynyt alueen länsipuolelle Marttisen lauman reviirin sijoittuessa alueelle. Marttisen laumasta vuosien 2009–2012 aikana pannoitettuina olleiden susien perusteella Murtomäen tuulivoimapuiston alue sisältyy lauman ydinalueeseen tai keskimääräistä enemmän käytettyyn alueeseen. Alueelle sijoittuvien susilaumojen tarkkaa synnytys- tai siirtopesien paikkaa ei ole voitu havaita kartta-analyysin perusteella. Vuonna 2015 Murtomäen kaava-alueella on ollut yksi pannoitettu susi, jonka laumassa on arvioitu olevan 5–7 yksilöä.

Luonnonvarakeskuksen suurpetoasiantuntijan 16.4.2015 laatimassa arviossa Piiparinmäen–Lammaslamminkankaan tuulivoimahankkeen vaikutuksista alueen susien elinympäristön käytölle on todettu muun ohella seuraavaa:

Yksiselitteistä selvitystä tuulivoiman rakentamisen vaikutuksista suden reviirikäyttäytymiseen tai susikannan levittäytymiseen ei ole mahdollista antaa. Mahdollisten vaikutusten arviointi eri aikajänteillä ja eri mittakaavoissa perustuu useista eri tutkimuksista ja käytännön tutkimustyöstä kertyvään asiantuntijuuteen.

Susi pyrkii valitsemaan asuinalueekseen alueita, joissa ihmisen toiminnan vaikutus ympäristöönsä on vähäinen. Tällaisten alueiden välttäminen korostuu erityisesti pesintäaikaan.

Tarkkoja tuulivoiman rakentamisen vaikutuksia on erittäin vaikea ennustaa, mutta asiantuntija-arviona voidaan esittää seuraavaa. On todennäköistä, että lauman reviirin sijainti tai sen käytön painottuminen muuttuvat tuulivoiman rakennusvaiheen aikana. Rakennusvaiheen vaikutukset susien käyttäytymiseen ja liikkumiseen alueella voivat johtua myös rakentamisen vaikutuksista susien saaliseläimiin, erityisesti hirviin. Rakennusvaiheen jälkeen häiriö vähenee ja on mahdollista, että reviirin käyttö saattaa palautua lähelle entistä tasoa edellyttäen, että alueen ravinto- ja suojapaikkojen määrä/laatu eivät ole heikentyneet ja ihmisvaikutus (esimerkiksi voimistunut metsäautoteiden käyttö) ei sanottavasti lisäänny alueella.

On mahdollista, että eteläisen osan rakentamisella on merkittävää, suden elinympäristöä heikentävää vaikutusta ainakin lyhyellä aikavälillä. Rakentamisvaiheen jälkeiset vaikutukset ovat vaikeammin ennustettavia ja riippuvat muun muassa siitä, miten tuulivoima vaikuttaa alueen hirvien esiintymiseen tuulivoima-alueella.

Tutkimustulosten puuttuessa ei kuitenkaan voida varmuudella sanoa, että tuulivoimahankkeesta olisi haittaa suden esiintymiselle tai lisääntymiselle alueella. Suden käyttäytymisessä on piirteitä hyvin sopeutuvasta ja joustavasta toiminnasta.

Luonnonvarakeskuksen arvioon on liitetty kartta-aineisto, jossa on esitetty muun muassa pannoitettujen susien seurannan perusteella arvioidut reviirit ja niiden keskukset, aluerajaus tunnettujen pesäpaikkojen sijoittumiselle sekä Piiparinmäen–Murtomäen tuulivoimapuistohankkeen sijoittuminen edellä mainittuihin nähden. Tunnettuja pesäpaikkoja koskeva laaja aluerajaus ulottuu vähäisessä määrin myös nyt kysymyksessä olevan kaava-alueen eteläisen osan alueelle.

Yleiskaava-aineistoon sisältyvässä luontoselvityksessä (Pöyry Finland Oy, 6.6.2016) on todettu susien osalta muun ohella seuraavaa:

Eteläisen kaava-alueen keskelle sijoittuu vuosina 2009–2012 pannoitettuna olleen lauman ydinalue. Alueelle sijoittuneen lauman reviirin ydinalueen lisäksi eteläinen kaava-alue on ollut käyttöasteeltaan susille tärkeä.

Vaikka sudet jäisivätkin alueelle tuulivoimahankkeesta huolimatta, saattavat sudet häiriintyä muutoksista. Tuulivoimapuistot saattavat muuttaa merkittävästi susien elintilan käyttöä, valintaa ja vähentävät lisääntymispaikkauskollisuutta, jolloin tuulivoimapuistot vaikuttavat susien lisääntymismenestykseen. Nämä käyttäytymiseen ja reviirikäyttöön kohdistuvat muutokset saattavat rajoittaa lauman sisäistä ja laumojen välistä kanssakäymistä sekä lisätä lisääntymisen epävarmuutta.

Hankkeen vaikutukset ovat toteutuessaan paikallisia ja yhteisvaikutukset muiden alueen tuulivoima-, turvetuotanto ja kaivoshankkeiden kanssa ovat susille soveltuvia elinalueita pirstovia.

Susiin kohdistuvia tuulivoiman vaikutuksia ei ole tutkittu Suomen olosuhteissa, joten nykytietämyksen perusteella vaikutusten merkittävyyttä ei voida luotettavasti arvioida. Suurpedoille arvokkaiden habitaattien käyttämistä tulisi kuitenkin mahdollisuuksien mukaan välttää, koska lajit ovat tyypillisesti herkkiä häiriöille ja elinympäristön pirstoutumiselle.

Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa on vielä tuotu esiin, että Pöyryn suurpetoasiantuntijan mukaan rakentamisen ajoittamisella lisääntymiskauden ulkopuolelle voidaan lieventää haitallisia vaikutuksia alueella mahdollisesti pesiviin susiin. Jos rakentaminen aloitetaan vasta myöhään kesällä, on voimala-alueella mahdollisesti pesinyt susipentue jo siirtynyt synnytyspesästään ja pennut ovat riittävän suuria siirtymään emon mukana omin jaloin rauhallisemmille alueille. Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa on lisäksi todettu, että kaava-alue on pinta-alaltaan huomattavan pieni suhteutettuna susireviirin laajuuteen, joka on keskimäärin noin 1 200 neliökilometriä.

1.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kysymyksessä oleva Kajaanin kaupungin puolelle sijoittuva osa Murtomäen tuulivoimapuiston osayleiskaavasta mahdollistaa yhteensä yhdeksän tuulivoimalan rakentamisen tuulivoimaloiden alueiksi (tv) osoitetuille alueille. Kaava-alue on laadittujen selvitysten perusteella kokonaisuudessaan susien reviirin ydinaluetta tai susien keskimääräistä enemmän käyttämää aluetta. Osalla kaava-alueesta ja myös osalla tuulivoimaloiden alueista oli lisäksi susien tunnettuja pesäpaikkojen aluerajauksia.

Asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Kajaanin yhdistys ry:n ja A:n valituksesta ratkaistavana, onko osayleiskaava perustunut susien elin- ja lisääntymisalueelle kohdistuvien vaikutusten osalta riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, ja onko osayleiskaavan mahdollistama tuulivoimarakentaminen toteutettavissa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan luonnonarvojen vaalimista koskevasta sisältövaatimuksesta sekä luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentista johtuvat vaatimukset täyttävällä tavalla.

Susireviirit ja susien tunnettujen pesäpaikkojen aluerajaukset ovat saadun selvityksen perusteella pinta-alaltaan huomattavan laajoja. Sudet myös pääsääntöisesti vaihtavat pesäpaikkaansa vuosittain. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaisesta luonnonarvojen vaalimista koskevasta yleiskaavan sisältövaatimuksesta ei susien elin- ja lisääntymisalueiden laajuus huomioon ottaen voida katsoa seuraavan, että kaikki maankäytön muutokset, kuten esimerkiksi tuulivoimarakentaminen osalle susireviiriin kuuluvaa aluetta, olisivat lähtökohtaisesti kiellettyjä. Koska susi on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu laji, kaavaa hyväksyttäessä on maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaisesti tullut myös ottaa huomioon, ettei luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttiin perustuvaa lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämistä ja heikentämistä koskevaa kieltoa rikota kaavan toteuttamisessa.

Luonnonsuojelulakiin perustuva lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto voi koskea vain verrattain suppeita alueita, eikä mainittu säännös siten velvoita suojelemaan siinä tarkoitettujen eläimien, kuten tässä tapauksessa suden, koko elinympäristöä. Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaisen kiellon noudattamisen arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyyn liittyvät lajikohtaiset erityispiirteet sekä se, että tuulivoimaloista saattaa aiheutua häiriöitä tuulivoimalan varsinaista rakennuspaikkaa laajemmalle alueelle. Osayleiskaavan tarkoituksesta ja alueen erityispiirteestä susien keskeisenä elin- ja osin myös lisääntymisalueena seuraa, että kaavaratkaisussa ja sen perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa on tullut kiinnittää erityistä huomiota yleiskaavan toteuttamisesta alueella esiintyville susille aiheutuviin vaikutuksiin.

Osayleiskaavan tuulivoimaloiden aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan tuulivoimaloiden rakentaminen tulee ajoittaa susien lisääntymiskauden 1.4.–31.8. ulkopuolelle. Kaava-aineistosta ei kuitenkaan muutoin käy ilmi, millä tavoin susiin kohdistuvat vaikutukset on otettu kaavaratkaisussa huomioon esimerkiksi tuulivoimaloiden sijoituspaikkojen määrittelyssä tai tielinjausten ja sähkölinjojen toteutuksessa. Osayleiskaavassa ei myöskään ole määrätty muiden kaavan mahdollistamien rakenteiden kuin tuulivoimaloiden rakentamista koskevista rajoituksista susien lisääntymiskaudella.

Kaavaratkaisun perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa on pidetty mahdollisena, että osayleiskaavan toteuttamisella on merkittävää, suden elinympäristöä heikentävää vaikutusta ainakin lyhyellä aikavälillä. Rakentamisvaiheen jälkeisten vaikutusten on todettu olevan vaikeammin ennustettavia. Tuulivoimapuiston rakentamisen mahdollisina vaikutuksina on tuotu esiin esimerkiksi muutokset susien liikkumisessa alueella sekä muutokset susien reviirikäyttäytymisessä ja muussa elintilan käytössä ja valinnassa. Tuulivoimaloiden rakentaminen saattaa selvitysten perusteella myös vähentää susien lisääntymispaikkauskollisuutta sekä heikentää susien elinolosuhteita, jos pesäpaikat sijoittuvat voimaloiden läheisyyteen. Haitallisia vaikutuksia lieventävinä seikkoina on toisaalta tuotu esiin hankkeen toteutuminen selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa arvioitua kokonaisuutta pienempänä, kaava-alueen ja siinä osoitettujen voimalapaikkojen vähäisyys suhteessa susireviirien laajuuteen ja sijaintiin, tuulivoimaloiden rakentamisen ajoittaminen susien lisääntymiskauden ulkopuolelle sekä susien käyttäytymisessä havaitut piirteet hyvästä sopeutumisesta ja joustavuudesta.

Osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuvien susien elinympäristölle haitallisten vaikutusten voidaan olettaa jäävän jonkin verran esitetyissä selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa esitettyä vähäisemmiksi sen vuoksi, että nyt kysymyksessä oleva kaava-alue on pinta-alaltaan ja rakennettavien tuulivoimaloiden lukumäärältään pienempi kuin selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa tarkasteltu kokonaisuus. Tästä huolimatta laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella jää huomattava epävarmuus siitä, kuinka merkittäviksi ja laaja-alaisiksi osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden alueiden rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvat haitalliset vaikutukset muun ohella susien liikkumisen ja reviirien käytön kannalta muodostuvat. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kysymys on osayleiskaavasta, jota saa käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena, sekä rajalliset mahdollisuudet susien keskeisen elin- ja lisääntymisalueen huomioimista koskevien ehtojen asettamiseen lupamenettelyssä, osayleiskaavaa varten ei ole laadittu sellaisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden nojalla olisi mahdollista luotettavasti arvioida sitä, onko kaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden toteuttaminen sovitettavissa asianmukaisesti yhteen luonnonarvojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen kanssa. Myöskään luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa kiellettyjen vaikutusten aiheutumista ei ole laadittujen selvitysten perusteella mahdollista poissulkea. Osayleiskaava ei siten perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Kaupunginvaltuuston päätös on edellä lausuttu huomioon ottaen kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa (1375/2007) tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava.

2. Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, muilta osin asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Petri Hellstén.

A oli hakenut korkeimmalta hallinto-oikeudelta hänen toiseen turvapaikkahakemukseensa annetun ja lainvoimaiseksi tulleen Maahanmuuttoviraston päätöksen purkamista.

A oli ennen mainitun purkuhakemuksen tekemistä jättänyt Maahanmuuttovirastolle uuden, kolmannen turvapaikkahakemuksen, jossa hän oli vedonnut uusiin seikkoihin turvapaikkaperusteidensa tueksi. Maahanmuuttovirasto oli hylännyt hakijan hakemuksen ja katsonut sen olevan ilmeisen perusteeton. Käännyttämisen osalta päätöksessä todettiin, että hakemus oli uusintahakemus, eikä se estänyt aiemmin tehdyn käännyttämistä koskevan päätöksen täytäntöönpanoa.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle osoitetussa purkuhakemuksessa oli siten kyse nimenomaan lainvoimaisen maastapoistamispäätöksen purkamisesta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että valitettaessa Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen hallinto-oikeuden toimivaltaan kuului hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan päättää siitä, oliko valituksenalaisen Maahanmuuttoviraston päätöksen täytäntöönpano syytä kieltää tai keskeyttää tai oliko asiassa syytä antaa muu täytäntöönpanoa koskeva määräys. Hallinto-oikeuden hallintolainkäyttölakiin perustuvaan yleiseen toimivaltaan ei vaikuttanut se, mitä Maahanmuuttoviraston harkintavallasta ulkomaalaislain 98 §:n 4 momentissa säädettiin. Hallinto-oikeuden toimivaltaa täytäntöönpanomääräysten antamiseen kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa oli tarkasteltava myös ehdottoman palautuskiellon kautta. Palautuskielto edellytti sen varmistamista, että turvapaikanhakijalla oli käytössään tehokas oikeussuojakeino saattaa uusi turvapaikkaperuste ja sitä koskeva selvitys viranomaisen tutkittavaksi.

Tilanteessa, jossa maasta poistamisesta oli päätetty Maahanmuuttoviraston aikaisemmalla jo lainvoimaiseksi tulleella päätöksellä eikä Maahanmuuttovirasto ollut uusintahakemukseen antamassaan päätöksessä nimenomaisesti päättänyt maasta poistamisesta uudelleen, hallinto-oikeuden oli siellä vireillä olevassa uusintahakemusta koskevassa valitusasiassa erikseen arvioitava, edellyttikö palautuskiellon noudattamisen varmistaminen täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamista. Hakijan oikeusturvan takeet edellyttivät, että hän ei joutunut hakemaan samaa asiaa koskevaa täytäntöönpanokieltoa aikaisemman päätöksen purkamista koskevalla hakemuksella korkeimmalta hallinto-oikeudelta, joka olisi joutunut tosiasiallisesti tutkimaan hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian palautuskiellon kannalta. Kun hakijan kansainvälistä suojelua koskeva asia oli hallintolainkäyttölain 32 §:n mukaisesti ollut vireillä hallinto-oikeudessa, toimivalta täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamiseen oli hallintolainkäyttölain 32 §:n perusteella ollut myös nyt kysymyksenkaltaisessa tilanteessa hallinto-oikeudella.

Edellä olevan perusteella ja kun otettiin huomioon hakijan esittämä selvitys sekä se, että hän oli samaan aikaan saattanut kolmatta turvapaikkahakemustaan koskevan valitusasian vireille hallinto-oikeudessa, Maahanmuuttoviraston päätöksen purkamista koskevan hakemuksen tueksi ei ollut esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otettiin huomioon hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentti, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemus oli hylättävä.

Hallintolainkäyttölaki 32 § 1 momentti ja 63 § 1 momentti

Suomen perustuslaki 9 § 4 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 18 artikla ja 19 artiklan 2 kohta

Ulkomaalaislaki 98 § 4 momentti, 146 § 1 momentti, 147 § ja 202 § 1 momentti

Uudelleenlaadittu menettelydirektiivi (2013/32/EU) 46 artikla 1 kohta a alakohta ja 3 kohta

Ks. ja vrt. KHO 2018:169

Päätös, jota valitus koskee

Maahanmuuttovirasto 26.10.2018 diaarinumero 1887/210/2018

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 26.10.2018 antamallaan päätöksellä diaarinumero 1887/210/2018 hylännyt hakijan toisen kansainvälistä suojelua ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Lisäksi virasto on päättänyt käännyttää hakijan Afganistaniin ja määrännyt hänet kahden vuoden Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Maahanmuuttovirasto on katsonut turvapaikkahakemuksen olevan ilmeisen perusteeton.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on 13.5.2019 antamallaan päätöksellä numero 19/0597/5 hylännyt hakijan valituksen.

Korkein hallinto-oikeus on 14.6.2019 antamallaan päätöksellä taltionumero 2910 hylännyt hakijan valituslupahakemuksen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hakija on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 30.7.2019 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus purkaa Maahanmuuttoviraston 26.10.2018 antaman päätöksen, joka on lainvoimainen. Käännyttämisen täytäntöönpano on kiellettävä.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hakija on 19.6.2019 jättänyt uuden turvapaikkahakemuksen (diaarinumero 2083/210/2019), jota koskeva valitusasia on vireillä Itä-Suomen hallinto-oikeudessa. Hakija on myös hakenut 24.7.2019 oleskelulupaa perhesiteen perusteella.

Hakija on uudessa turvapaikkahakemuksessaan esittänyt Maahanmuuttovirastolle ja hallinto-oikeudelle turvapaikkaperusteiden osalta sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti vaikuttanut päätökseen.

Koska hakijan vireillä olevaa perhesideperusteista oleskelulupahakemusta ei ole tutkittu, päätös on joka tapauksessa purettava käännyttämisen ja maahantulokiellon osalta ja käännytys on kiellettävä asian käsittelyn ajaksi.

Hakija on Itä-Suomen hallinto-oikeuden 9.10.2019 antamaa päätöstä koskevan muutoksenhakuasian ( diaarinumero 5194/1/19 ) yhteydessä toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle myös nyt kysymyksessä olevaa asiaa ( diaarinumero 3621/1/19 )koskevan hakemuksen täydennyksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää hakemuksen.

Perustelut

Kansalliset säännökset

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Ulkomaalaislain 98 §:n 4 momentin mukaan, jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään, päätetään samalla asianomaisen käännyttämisestä tai maasta karkottamisesta, jollei asiassa ilmene erityisiä syitä, joiden vuoksi maasta poistamispäätös tulee jättää tekemättä.

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan käännyttämistä harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Ulkomaalaislain 147 §:n mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.

Ulkomaalaislain 202 §:n 1 momentin mukaan lainvoimaista päätöstä tai päätöstä, joka tämän lain mukaan on muutoin pantavissa täytäntöön, ei saa panna täytäntöön, jos on syytä epäillä, että ulkomaalaisen palauttaminen alkuperämaahan tai muuhun maahan saattaa hänet 147 §:ssä tarkoitettuun vaaraan.

Suomen perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Unionin oikeus

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artikla koskee oikeutta turvapaikkaan. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan mukaan ketään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epä-inhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu.

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 26.6.2013 antaneet direktiivin (2013/32/EU) kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu menettelydirektiivi).

Direktiivin 46 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, mukaan lukien päätös hakemuksen katsomisesta perusteettomaksi pakolaisaseman ja/tai toissijaisen suojeluaseman suhteen.

Saman artiklan 3 kohdan mukaan edellä olevan 1 kohdan noudattamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc -tutkimisen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin 2011/95/EU mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyissä ensimmäisessä oikeusasteessa.

Oikeuskäytäntöä

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös KHO 2018:169 koski tilannetta, jossa muutoksenhakijan käännyttämisestä oli päätetty Maahanmuuttoviraston aikaisemmin antamalla jo lainvoimaiseksi tulleella kansainvälistä suojelua koskevalla päätöksellä, mutta ei hallinto-oikeudessa valituksen kohteena olevalla Maahanmuuttoviraston päätöksellä. Korkein hallinto-oikeus purki mainitun lainvoimaiseksi tulleen käännyttämispäätöksen. Muussa tapauksessa muutoksenhakija olisi voitu poistaa Suomesta aikaisemman lainvoimaisen päätöksen perusteella ja palauttaa kotimaahansa samaan aikaan, kun muutoksenhakijan valitus Maahanmuuttoviraston kansainvälistä suojelua koskevasta päätöksestä oli ollut hallinto-oikeuden käsiteltävänä. Korkein hallinto-oikeus lausui, että hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa purkaa lainvoiman saaneita päätöksiä vaikkakin hallintolainkäyttölain 60 §:n mukainen kantelu saattaa olla käytettävissä. Jos hallinto-oikeudella ei ole valitusviranomaisena käsiteltävänä käännytyspäätöstä, se vaikeuttaa sen mahdollisuuksia toteuttaa täytäntöönpanokieltoa tilanteessa, jossa hallinto-oikeus pitää käännyttämistä palautuskiellon vastaisena.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Hakija on 30.7.2019 hakenut korkeimmalta hallinto-oikeudelta hänen toiseen turvapaikkahakemukseensa annetun ja lainvoimaiseksi tulleen Maahanmuuttoviraston päätöksen 26.10.2018 diaarinumero 1887/210/2018 purkamista.

Hän on 19.6.2019 eli ennen purkuhakemuksen tekemistä jättänyt Maahanmuuttovirastolle uuden, kolmannen turvapaikkahakemuksen ja vedonnut uusiin seikkoihin turvapaikkahakemuksensa tueksi. Maahanmuuttovirasto on 17.7.2019 hylännyt hakijan hakemuksen ja katsonut sen olevan ilmeisen perusteeton. Käännyttämisen osalta päätöksessä todetaan, että hakemus on uusintahakemus, eikä se estä 26.10.2018 tehdyn käännyttämistä koskevan päätöksen dnro 1887/210/2018 täytäntöönpanoa.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle osoitetussa purkuhakemuksessa on siten kyse nimenomaan lainvoimaisen maastapoistamispäätöksen purkamisesta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valitettaessa Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan päättää siitä, onko valituksenalaisen Maahanmuuttoviraston päätöksen täytäntöönpano syytä kieltää tai keskeyttää tai onko asiassa syytä antaa muu täytäntöönpanoa koskeva määräys. Hallinto-oikeuden hallintolainkäyttölakiin perustuvaan yleiseen toimivaltaan ei vaikuta se, mitä Maahanmuuttoviraston harkintavallasta ulkomaalaislain 98 §:n 4 momentissa säädetään. Hallinto-oikeuden toimivaltaa täytäntöönpanomääräysten antamiseen kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa on tarkasteltava myös ehdottoman palautuskiellon kautta. Palautuskielto edellyttää sen varmistamista, että turvapaikanhakijalla on käytössään tehokas oikeussuojakeino saattaa uusi turvapaikkaperuste ja sitä koskeva selvitys viranomaisen tutkittavaksi.

Tilanteessa, jossa maasta poistamisesta on päätetty Maahanmuuttoviraston aikaisemmalla jo lainvoimaiseksi tulleella päätöksellä eikä Maahanmuuttovirasto ole uusintahakemukseen antamassaan päätöksessä nimenomaisesti päättänyt maasta poistamisesta uudelleen, hallinto-oikeuden on siellä vireillä olevassa uusintahakemusta koskevassa valitusasiassa erikseen arvioitava, edellyttääkö palautuskiellon noudattamisen varmistaminen täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamista. Hakijan oikeusturvan takeet edellyttävät, että hän ei joudu hakemaan samaa asiaa koskevaa täytäntöönpanokieltoa aikaisemman päätöksen purkamista koskevalla hakemuksella korkeimmalta hallinto-oikeudelta, joka joutuisi tosiasiallisesti tutkimaan hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian palautuskiellon kannalta. Kun hakijan kansainvälistä suojelua koskeva asia on hallintolainkäyttölain 32 §:n mukaisesti vireillä hallinto-oikeudessa, toimivalta täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamiseen on hallintolainkäyttölain 32 §:n perusteella myös nyt kysymyksenkaltaisessa tilanteessa hallinto-oikeudella.

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon hakijan esittämä selvitys sekä se, että hän on samaan aikaan saattanut kolmatta turva-paikkahakemustaan koskevan valitusasian vireille hallinto-oikeudessa, Maahanmuuttoviraston 26.10.2018 antaman päätöksen purkamista koskevan hakemuksen tueksi ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden johdosta siihen, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentti, voitaisiin suostua. Tämän vuoksi hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, oliko Kansaneläkelaitos menetellyt kuulovammaisten, kuulonäkövammaisten ja puhevammaisten tulkkauspalvelua koskevassa hankinnassa laatuvertailuperusteen asettamisessa julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisesti.

Tarjouskilpailussa oli voinut tarjota sekä tarjouksessa nimettyjä että siinä vielä nimeämättömiä myöhemmin rekrytoitavia tulkkeja. Tulkit oli tullut nimetä tarjouksessa, joka oli tullut antaa noin viisi kuukautta ennen sopimuskauden alkua ja noin seitsemän kuukautta ennen palvelujen tuottamisen alkamista. Tarjouksessa nimetyistä tulkeista oli saanut laatuvertailussa pisteitä. Sen sijaan myöhemmin rekrytoitavista tulkeista ei ollut annettu pisteitä tarjousten laatuvertailussa. Mikäli tarjoaja oli tarjonnut useampaa kuin yhtä tulkkia, tulkkien laatupisteistä oli laskettu keskiarvo laskemalla tarjottujen tulkkien koulutuksesta ja kokemuksesta annetut pisteet yhteen ja jakamalla yhteispisteet tarjottujen tulkkien lukumäärällä.

Kun tarjouspyynnössä ei ollut edellytetty, että tulkkauspalvelua toteuttavan henkilön tuli olla tarjoajan palveluksessa tai muutoin käytettävissä ennen sopimuskauden alkamista ja kun otettiin huomioon, että tulkkien koulutus ja kokemus olivat tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailussa huomioon otettavia seikkoja, ei lähtökohtaisesti ollut hankintasäännösten vastaista edellyttää henkilöiden nimeämistä tarjouksessa. Henkilön nimeämistä tarjouksessa koskeva tarjouspyynnön ehto ei kuitenkaan saanut johtaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vastaiseen lopputulokseen, kun asiaa arvioitiin erityisesti uuden toimijan tai toimintaansa laajentavan yrityksen kannalta.

Vaikka tarjoaja oli voinut tarjota tarjouskilpailussa myös rekrytoimattomia tulkkeja, ainoastaan nimetyistä tulkeista oli saanut laatuvertailussa pisteitä. Nimeämättömät rekrytoitavat tulkit oli lisäksi laskettu mukaan tarjoajan tarjoamaan tulkkien lukumäärään laskettaessa tarjotuista tulkeista saatavaa laatupisteiden keskiarvoa. Laatupisteiden saamisen edellytyksenä oli näin ollen tosiasiallisesti ollut, että tarjoaja oli nimennyt tulkkeja. Tarjottavan tulkin olisi tullut olla sitovasti tarjoajan tiedossa tarjousta jätettäessä noin viisi kuukautta ennen hankintakauden alkua ja noin seitsemän kuukautta ennen palvelun tuottamisen alkamista.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pisteytysmalli, jossa laatupisteiden saamisen edellytyksenä oli ollut, että tarjoaja oli nimennyt tulkit noin seitsemän kuukautta ennen palvelun tuottamisen alkamista, oli ollut uutta markkinoille pyrkivää tai toimintaansa laajentavaa tarjoajaa syrjivä. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ollut perusteita.

Äänestys perusteluista 4–1

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista 3 § 1 momentti, 93 § 2 ja 5 momentti, 107 §, 108 §, 109 § 1 momentti ja 115 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 1.10.2018 nro 483/18

Asian aikaisempi käsittely

Kansaneläkelaitos on ilmoittanut 13.4.2017 julkaistuilla ja 23.5.2017 korjatuilla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevilla hankintailmoituksilla avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kuulovammaisten, kuulonäkövammaisten ja puhevammaisten henkilöiden tulkkauspalvelujen tuottamista koskevasta hankinnasta sopimuskaudelle 1.11.2017–31.12.2019 ja mahdollisille optiovuosille 2020–2021.

Hankintailmoitukset ovat koskeneet Pohjoista, Pohjanmaan, Keskistä, Läntistä, Itäistä ja Uudenmaan hankinta-aluetta. Kukin hankinta on jaettu viiteen osaan, jotka ovat olleet kuulovammaisten tulkkaus (osa 1), kuulonäkövammaisten tulkkaus (osa 2), kuulovammaisten kirjoitustulkkaus (osa 3), kuulonäkövammaisten kirjoitustulkkaus (osa 4) ja puhevammaisten tulkkaus (osa 5).

Kansaneläkelaitoksen etuuspalvelujen tulosyksikkö on 12.9.2017 tekemällään päätöksellä asianumero 61/331/2017 sulkenut VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:n tarjouksen osittain tarjouskilpailusta Uudenmaan hankinta-alueen osalta ja 13.9.2017 tekemillään hankintapäätöksillä asianumerot 56–61/331/2017 valinnut toimittajat puitejärjestelyyn osakohtaisesti kullekin hankinta-alueelle. Kansaneläkelaitoksen etuuspalvelujen tulosyksikkö on myöhemmin tekemillään hankintaoikaisupäätöksillä osittain muuttanut hankintapäätöksiä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoitusten mukaan ollut kaikkien hankinta-alueiden osalta yhteensä 172 000 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Tampereen Tulkkikeskus Oy, Käsitys Oy, Tulkkaus Trilog Oy, Tulke Oy ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy ovat olleet valittajina, Kansaneläkelaitos vastapuolena ja puitejärjestelyihin valitut toimittajat kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Kansaneläkelaitoksen etuuspalvelujen tulosyksikön 13.9.2017 tekemät hankintapäätökset asianumerot 56/331/2017 (Pohjoinen hankinta-alue), 57/331/2017 (Pohjanmaan hankinta-alue), 58/331/2017 (Keskinen hankinta-alue), 59/331/2017 (Läntinen hankinta-alue), 60/331/2017 (Itäinen hankinta-alue) ja 61/331/2017 (Uudenmaan hankinta-alue) sekä Kansaneläkelaitoksen etuuspalvelujen tulosyksikön 12.9.2017 tekemän päätöksen VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:n tarjouksen osan sulkemisesta tarjouskilpailusta asianumero 61/331/2017 (Uudenmaan hankinta-alue).

Markkinaoikeus on kieltänyt Kansaneläkelaitosta tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön asettamansa 5 000 000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus on velvoittanut Kansaneläkelaitoksen korvaamaan Tampereen Tulkkikeskus Oy:n, Käsitys Oy:n, Tulkkaus Trilog Oy:n, Tulke Oy:n ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:n oikeudenkäyntikulut kunkin yhtiön osalta 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt Kansaneläkelaitoksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, että hankinnassa on kysymys julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, jäljempänä hankintalaki) liitteessä E tarkoitetusta terveyspalveluiden ja sosiaalitoimen palveluiden osastoon (85000000-9) kuuluvasta palvelusta.

Markkinaoikeus on perustellut pääasiaratkaisuaan siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt kysymys seuraavasti:

- - -

Vertailuperusteiden selkeys ja ilmoittaminen

Tampereen Tulkkikeskus Oy, Käsitys Oy, Tulkkaus Trilog Oy, Tulke Oy ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy ovat edelleen esittäneet, että vertailuperusteet ovat olleet epäselvät. Tarjouspyyntöaineistosta ei ole ilmennyt, kuinka laatupisteet määräytyvät, jos tarjoaja ilmoittaa sekä nimettyjä tulkkeja että vielä rekrytoitavia tulkkeja. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä ilmoittanut, että nimetyistä tulkeista saatavat laatupisteet jaetaan sekä nimettyjen tulkkien että rekrytoitavien tulkkien määrällä. Yhtiöt ovat lisäksi esittäneet, että asian selventäminen tarjouspyynnöstä tehtyihin kysymyksiin annetuissa vastauksissa ei ole ollut riittävää.

Hankintayksikön mukaan vertailuperusteet eivät ole olleet yhtiöiden esittämillä tavoin epäselvät. Tarjouspyyntöaineistosta on selkeästi ilmennyt, että tarjotun henkilöstön koulutuksen perusteella pistekeskiarvoa laskettaessa otetaan huomioon jakajana sekä nimetyt tulkit että rekrytoitavat tulkit. Selvää on ollut myös, että ennen sopimuskautta rekrytoitavista tulkeista ei ole voinut saada tarjousvertailussa pisteitä. Rekrytoitavien tulkkien vaikutus tarjousten pisteytykseen on ollut selvä viimeistään tarjouspyynnöstä esitettyjen kysymysten ja niihin annettujen vastausten perusteella.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Valintaperusteena tarjouspyynnöissä on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteina ovat olleet hinta 50 prosentin painoarvolla ja laadun vertailuperusteet 50 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyyntöjen kohdan ”Lisätietoja” mukaan tarjouspyynnöistä on voinut esittää kysymyksiä 2.5.2017 kello 9.00 mennessä. Tarjouspyynnön mukaan tarjoaja on ollut velvollinen perehtymään tarjouspyyntöä ja tarjouskilpailua koskeviin kysymyksiin ja niihin annettuihin vastauksiin. Kysymysten ja vastausten suuren määrän vuoksi tarjousten jättämiselle varattua määräaikaa on korjausilmoituksilla jatkettu noin viikolla.

Tarjouspyyntöjen kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on hankinnan osien 1–5 osalta ilmoitettu, että kunkin osan tulkkausta tarjoavien tulkkien koulutuksesta ja työkokemuksesta saatavat laatupisteet lasketaan tarjouspyynnön liitteen 4 mukaisesti liitteellä 3 ilmoitettujen tietojen perusteella. Kunkin tulkin koulutuksesta ja työkokemuksesta saamat pisteet lasketaan yhteen ja jaetaan kutakin osaa tarjoavien tulkkien lukumäärällä.

Tarjouspyynnöissä on kaikille osille yhteisessä kohdassa ”Tiedot tarjotusta tulkkausresurssista” todettu seuraavaa:

”Tarjoajan tulee yksilöidä tarjotut resurssit ilmoittamalla tarjouksessa tarjottujen tulkkien nimet. Jos tarjoajalla ei ole vielä rekrytoitua tulkkaushenkilöstöä, voi tämä esittää tarjouksessaan rekrytointisuunnitelman. Rekrytointisuunnitelma arvioidaan laatupisteytyksen osalta niin, että tarjotun resurssin katsotaan täyttävän vähimmäisvaatimukset, mutta koulutusta ja työkokemusta koskevia lisäpisteitä ei anneta.”

Tarjouspyyntöjen liitteessä 1 ”Palvelukuvaus” on kohdassa 2.2.8 ”Henkilöstön tietojen ilmoittaminen (lomake: Selvitys tulkin osaamisesta ja työkokemuksesta)” todettu seuraavaa:

”Jos palveluntuottajalla ei ole tarjouksen jättämishetkellä vielä henkilöstöä rekrytoituna, täytetään tällöin lomake Selvitys tulkin osaamisesta ja työkokemuksesta jokaisesta suunnitellusta tulkkiresurssista, jonka palveluntuottaja aikoo rekrytoida ennen sopimuskauden alkua. Lomake toimii tällöin ns. rekrytointisuunnitelmana, jonka toteutuminen tarkistetaan ennen sopimuskauden alkua 31.10.2017.

Rekrytointisuunnitelmassa ilmoitettavat resurssit tulkitaan vähimmäisvaatimukset täyttäviksi, mutta niistä ei voi saada laatuarvioinnissa huomioitavia pisteitä.”

Tarjouspyyntöjen liitteellä 3 on tullut ilmoittaa muun ohella tarjoajien tarjoamien tulkkien koulutus ja työkokemus.

Tarjouspyyntöjen liitteessä 4 ”Vammaisten tulkkauspalvelun hankinnan laatuarviointi” on kohdassa 1 ”Kuulo- ja [kuulo]näkövammaisten tulkkaus (tuotteet 1 ja 2)” esitetty tarjouksissa tarjottujen tulkkien pisteytysperusteet, joiden jälkeen on todettu tulkkien koulutuksen pisteytyksestä seuraavaa:

”Tarjouksessa, joka sisältää useamman tulkin, lasketaan kaikkien tulkkien koulutuksista tulevat pisteet yhteen ja yhteenlaskettu pistemäärä jaetaan tulkkien lukumäärällä.”

Samassa kohdassa on todettu tulkkien työkokemuksen pisteytyksestä seuraavaa:

”Jos tarjoaja on yritys, jossa työskentelee useampi tulkki, kaikkien tulkkien kokemusvuosista saamat pisteet lasketaan yhteen ja yhteenlaskettu pistemäärä jaetaan tulkkien lukumäärällä.”

Vastaavaa on todettu liitteen kohdassa 2 kirjoitustulkkausta koskevien osien sekä kohdassa 3 puhevammaisten tulkkausta koskevan osan osalta.

Markkinaoikeus toteaa tarjouspyynnöstä ilmenevän, että tarjousten vertailussa kussakin hankinnan osassa lasketaan yhteen kaikkien tarjottujen tulkkien koulutuksen ja työkokemuksen perusteella saamat pisteet ja nämä pisteet jaetaan tarjottujen tulkkien määrällä. Tarjoukset eivät ole saaneet laatuarvioinneissa huomioon otettavia pisteitä rekrytoitavien tulkkien perusteella. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan tehty laatupisteiden jakajaa määritettäessä eroa sen välillä, onko kyse ollut jo nimetyistä tulkeista vai vasta rekrytoitavista tulkeista. Siten jo alkuperäisen tarjouspyyntöaineiston perusteella on ollut selvää, että myös rekrytoitavaksi ilmoitetut tulkit on otettu huomioon pistekeskiarvossa eli laatupisteiden jakajaa määritettäessä. Hankintayksikkö on tämän myös nimenomaisesti vahvistanut kysymyksiin annetuissa vastauksissa, eikä se ole tältä osin menetellyt hankinnassa hankintasäännösten vastaisesti.

Vertailuperusteiden hyväksyttävyys

Tampereen Tulkkikeskus Oy, Käsitys Oy, Tulkkaus Trilog Oy, Tulke Oy ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy ovat vielä esittäneet, että tarjousten vertailuperusteet on asetettu syrjivästi ja ne ovat laatuvertailun osalta suosineet niitä, jotka ovat ilmoittaneet tarjouksessaan vain jo tarjouksen jättämishetkellä olemassa olleita nimettyjä tulkkeja.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Säännös vastaa sen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 217) mukaan lain 106 §:n 1 momentissa kuvattua, jonka esitöiden (HE 108/2016 vp s. 213) mukaan kyseinen pykälä vastaa pääosin lain 93 §:ssä ja kyseisen pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyä.

Hankintalain 93 §:n 2 momentista ilmenevän periaatteen mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Hankintalain 93 §:n 5 momentista ilmenevän periaatteen mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 203) mukaan on riittävää, että hankintayksikön käyttämä vertailuperuste mahdollistaa tarjoajan kirjallisessa tarjouksessaan antamien tietojen tarkistamisen.

Tarjouspyynnöissä on edellä kuvatulla tavalla viitattu tarjouspyynnön liitteeseen 4 ”Vammaisten tulkkauspalvelun hankinnan laatuarviointi”, jossa on kuvattu tarjottavien tulkkien pisteytysperusteet tulkin koulutuksen ja työkokemuksen perustella.

Tarjouspyyntöjen mukaan sopimuksen kesto on ollut 1.11.2017–31.12.2019. Korjausilmoituksin jatkettu tarjousten vastaanottamisen määräpäivä on ollut 5.6.2017.

Tarjouspyyntöjen liitteessä 1 ”Palvelukuvaus” on kohdassa 2.2.8 ”Henkilöstön tietojen ilmoittaminen” todettu seuraavaa:

”Palveluntuottajan tulee huomioida seuraavat asiat tarjotessaan tulkkiresurssia:

• Tarjotut tulkkiresurssit tulee yksilöidä. Palveluntuottaja ilmoittaa henkilöresurssit yksilöidysti ilmoittamalla tulkin nimen, jonka avulla tiedot voidaan todentaa ennen sopimuksen allekirjoittamista tai viimeistään 31.10.2017. – –
• Jos palveluntuottajalla ei ole tarjouksen jättämishetkellä vielä henkilöstä rekrytoituna, täytetään tällöin lomake Selvitys tulkin osaamisesta ja työkokemuksesta jokaisesta suunnitellusta tulkkiresurssista, jonka palveluntuottaja aikoo rekrytoida ennen sopimuskauden alkua. Lomake toimii tällöin ns. rekrytointisuunnitelmana, jonka toteutuminen tarkistetaan ennen sopimuskauden alkua 31.10.2017. – –

Rekrytointisuunnitelma raukeaa 31.10.2017, eikä palveluntuottaja voi tämän jälkeen vedota mahdollisesti täyttämättä jääneisiin rekrytointisuunnitelman resursseihin.”

Tarjouspyyntöjen liitteessä 1 ”Palvelukuvaus” on kohdassa 2.4.2 ”Henkilöstömuutokset” todettu seuraavaa:

”Jos tulkki lähtee pois palveluntuottajan resursseista joko väliaikaisesti tai pysyvästi, tulee tulkki mahdollisuuksien mukaan pyrkiä korvaamaan saman tasoisella tulkilla.

Pienten palveluntuottajien (t:mi tai vastaava), jotka työllistävät vain yhden henkilön, on mahdollista käyttää oikeuttaan pitkiin poissaoloihin, kuten esim. perhevapaisiin, ilmoittamalla vapaasta hyvissä ajoin Kelalle. Palveluntuottaja voi halutessaan rekrytoida tilalleen sijaisen.”

Tarjouspyyntöjen liitteessä 5 ”Sopimusmalli” on kohdassa 7 ”Palvelun tuottamiseen käytettävä henkilöstö” todettu muun ohella seuraavaa:

”Palveluntuottaja vastaa siitä, että tulkkauspalvelua tuotetaan sovitun mukaisesti, huolellisesti sekä tehtävän edellyttämällä ammattitaidolla. Palveluntuottaja vastaa siitä, että tulkkauspalvelua suorittavat tulkit täyttävät sopimuksen Palvelukuvauksen (liite 1) kohdassa 2.1 kuvatut henkilöstön vähimmäisvaatimukset, ja että henkilöstö on käytettävissä tämän sopimuksen mukaisen palvelun tuottamiseen tehtävän edellyttämissä määrin.

Palveluntuottajan on kaikin kohtuudella käytettävissä olevin keinoin vältettävä sellaisia nimetyn tulkkauspalvelua suorittavan henkilöstön vaihdoksia, jotka heikentävät palvelua tai palvelun laatua. Kela hyväksyy kaikissa henkilöstön vaihtamista koskevissa tilanteissa vaihtuneen henkilön tilalle nimetyn henkilön ennen kuin kyseinen henkilö voi aloittaa palvelun tuottamista. Kela ei saa evätä hyväksyntäänsä ilman pätevää syytä.

– –

Jos Palveluntuottajan palveluksesta lähtee pysyvästi tai tilapäisesti (perhe- ym. vapaat) pois tulkki, pois lähteneen tilalle tulee mahdollisuuksien mukaan rekrytoida uusi tulkki. Pienten palveluntuottajien (t:mi tai vastaava), jotka työllistävät vain yhden tulkin, on mahdollista käyttää oikeuttaan pitkiin poissaoloihin, kuten esim. perhevapaisiin, ilmoittamalla vapaasta hyvissä ajoin Kelan vammaisetuusryhmälle. Pieni palveluntuottaja voi halutessaan rekrytoida tilalleen sijaisen.”

Kuten hankintalain 93 §:n 2 momentissa on todettu, hankintayksikkö voi jo EU-kynnysarvon ylittävässä palveluhankinnassa ottaa tarjousten vertailuperusteena huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa. Markkinaoikeus toteaa, että käsillä olevan hankinnan laatu huomioon ottaen henkilöstön laadulla voi olla merkittävää vaikutusta hankintasopimuksen toteuttamisessa. Hankintayksikkö on voinut käyttää vertailuperusteena henkilöstön pätevyyttä ja kokemusta. Käsillä olevassa hankinnassa näitä kriteerejä ei ole sovellettu tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja vielä tarjousten vastaanottamiselle varatun määräajan päättyessä, vaan riittävää on, että tarjouksessa on sitouduttu tarjouspyynnössä edellytettyjen palvelujen tuottamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa. Näin ollen vaatimus siitä, että palvelun tuottamisen edellyttämien voimavarojen on oltava tarjoajan tiedossa sekä tulevan hankinnan toteuttamiseen sidottuina tarjousta jätettäessä siten, että niitä koskeva sitova selvitys on esitettävissä hankintayksikölle ennen sopimuskauden alkamista, voi perusteettomasti rajoittaa pääsyä tarjouskilpailuun ja saattaa yritykset eriarvoiseen asemaan. Asiassa on tältä osin arvioitava, onko rekrytoitavat tulkit otettu tarjousvertailussa huomioon tarjoajia syrjimättömällä tavalla.

Kuten edellä vertailuperusteiden väitetyn epäselvyyden osalta on esitetty, tarjouksissa jo nimetyt tulkit on pisteytetty vertailussa, kun taas nimeämättömistä rekrytoitavista tulkeista ei ole saanut lainkaan pisteitä. Nimeämättömien rekrytoitavien tulkkien määrä on kuitenkin voinut alentaa kaikista tulkeista laskettavaa pistekeskiarvoa ja siten tarjouksen saamia kokonaispisteitä.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei rekrytoitaville tulkeille ole annettu pisteitä tarjousvertailussa, koska se ei voi ottaa huomioon vertailussa asioita, joita siinä vaiheessa ei ole vielä todennettavissa. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että rekrytoitavien tulkkien huomioimatta jättäminen vertailussa olisi antanut perusteetonta etua niille tarjoajille, joilla olisi ollut tarjota korkeat laatupisteet omaava tulkki. Hankintayksikön mukaan tarjoaja olisi voinut tällöin tarjota yhden tulkin korkeilla laatupisteillä ja sen lisäksi rekrytoitavia tulkkeja, joilta kuitenkin edellytettäisiin vain vähimmäisvaatimusten täyttymistä.

Määräaika tarjousten jättämiselle on päättynyt 5.6.2017. Tarjousten vertailu ja hankintapäätökset on tehty syyskuussa 2017. Tarjouspyyntöaineiston perusteella sekä nimettyjen että rekrytoitavien tulkkien osalta tarjoajien antamat tiedot on ilmoitettu varmennettavan ennen hankintasopimuksen tekemistä tai viimeistään 31.10.2017. Tänä ajankohtana tarjoajien on viimeistään täytynyt tietää myös rekrytoitavien tulkkien osalta tarjoamiensa tulkkien identiteetti, jotta tarjouksessa annetut tiedot on voitu varmentaa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan laatu ja laajuus sekä erityisesti tarjousajan päättymisen ja tietojen tarkistamisen välisen ajan kesto huomioon ottaen on ollut selvää, että myös tarjoajien tarjouksissaan nimeä-missä tulkkiresursseissa on saattanut tapahtua muutoksia tarjousajan päättymisen ja sopimuskauden alkamisen ja tietojen tarkistamisen välillä. Tulkkien muutokset ovat tietyin ehdoin olleet sallittuja sopimuskaudella, vaikkakaan hankintayksikkö ei ole ehdottomasti edellyttänyt, että sopimuskaudella käytettävän tulkin on täytynyt olla koulutukseltaan ja työkokemukseltaan vähintään tarjottua tulkkia vastaava. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella henkilömuutosten johdosta hankintayksikkö on myös tehnyt hankintaoikaisupäätöksiä, joilla tarjouksia on suljettu osittain tarjouskilpailusta. Siten myös tarjouksissa nimettyjen tulkkien henkilöön on liittynyt vastaavia epävarmuustekijöitä kuin nimeämättömiin rekrytoitaviin tulkkeihin.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on pisteiden antamiseksi edellytetty nimenomaisesti henkilöresurssien olevan nimettyinä eli sitovasti yksilöityinä tarjouksen jättämiselle varatun määräajan päättymiseen mennessä. Tarjouksissa olisi voitu tarjota tietyn kokemus- ja koulutustason tulkkeja nimeämättä niitä vielä sitovasti tarjousta jätettäessä, etenkin kun tarjoajien antamat tiedot on ilmoitettu varmennettavan vasta ennen hankintasopimuksen tekemistä tai viimeistään 31.10.2017. Tämä tieto olisi voitu todentaa tarjoajien antamien kirjallisten tarjousten perusteella siten, että hankintayksikön olisi ollut mahdollista selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Tarjoajat olisivat tällöin voineet 6.6.2017–31.10.2017 välisenä aikana tarjoukseen liitettävän rekrytointisuunnitelman mukaisesti rekrytoida sellaista henkilöstöä, jonka koulutus ja työkokemus olisi ollut vähintään tarjouksessa esitetyn ja sen perusteella pisteytettävän mukaista.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole esittänyt tasapuolisia ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia hyväksyttäviä perusteita sille, miksi se on laatupisteiden saamisen edellytyksenä vaatinut tarjottavien tulkkien nimeämistä jo 5.6.2017 mennessä. Vaatimus on johtanut siihen, että tarjoajien on jo noin viisi kuukautta ennen sopimuskauden alkua tullut pystyä nimeämään tarjoamansa tulkit saadakseen niistä pisteitä tarjousvertailussa ja jotta nimettyjen tulkkien laatupisteet eivät olisi pisteiden keskiarvoa laskettaessa heikentyneet. Vertailuperusteet ovat siten suosineet jo olemassa olevia toimijoita, joilla on jo ollut tulkkihenkilöstö siinä laajuudessa kuin palveluita tarjotaan. Kun otetaan lisäksi huomioon laatupisteiden huomattava painoarvo tarjousvertailussa, vertailuperusteet ovat olleet myös omiaan vaikeuttamaan uusien toimijoiden alalle pääsyä ja työvoiman liikkuvuutta ja rajoittaneet kilpailua.

Edellä esitetyin perustein markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti vertailuperusteita asettaessaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1. kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2. kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3. velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
4. määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;
5. määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
6. määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
7. lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Saman pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Edellä vertailuperusteiden asettamisessa todettu virhe on 4 momentissa tarkoitetulla tavalla vaikuttanut Tampereen Tulkkikeskus Oy:n, Käsitys Oy:n, Tulkkaus Trilog Oy:n, Tulke Oy:n ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:n asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kansaneläkelaitos aikoo edelleen toteuttaa kuulovammaisten, kuulonäkövammaisten ja puhevammaisten henkilöiden tulkkauspalvelun tuottamisen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Tampereen Tulkkikeskus Oy, Käsitys Oy, Tulkkaus Trilog Oy, Tulke Oy ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan yhtiöiden oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Kohtuullisia määriä harkitessa markkinaoikeus on ottanut huomioon asian laadun ja laajuuden, oikeudenkäyntikuluihin sisältyvän 6 000 euron suuruisen oikeudenkäyntimaksun ja sen, miltä osin valitusperusteet eivät ole menestyneet. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Tampereen Tulkkikeskus Oy:llä, Käsitys Oy:llä, Tulkkaus Trilog Oy:llä, Tulke Oy:llä ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:llä ei arvonlisäverolain 59 ja 102 §:ssä säädetty huomioon ottaen ole oikeutta vähentää hankinnan kohdetta koskevaan liiketoimintaan liittyvästä oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihin sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista ei siten ole vähennettävä niihin sisältyvää arvonlisäveroa.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Ville Parkkari, Pekka Savola ja Markus Ukkola.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valituslupahakemus ja valitus

Kansaneläkelaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen Kansaneläkelaitoksen etuuspalvelujen tulosyksikön tekemien päätösten (asianumerot 56–61/331/2017) kumoamisesta ja oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta.

Lisäksi Kansaneläkelaitos on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Tampereen Tulkkikeskus Oy:n, Käsitys Oy:n, Tulkkaus Trilog Oy:n, Tulke Oy:n ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:n korvaamaan yhteisvastuullisesti hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Kansaneläkelaitos on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Vammaisten henkilöiden tulkkauspalvelua käyttää vuosittain noin 3 500 asiakasta, ja palvelun tarvetta toteuttamaan tarvitaan yli 700 tulkkia. Palvelun hallinnoimiseksi Kansaneläkelaitoksella on välitysjärjestelmä, johon kirjataan palvelun järjestämiseksi välttämättömät tiedot asiakkaista, tulkeista ja palveluntuottajista. Kansaneläkelaitoksen järjestämisvastuu kattaa noin 90 prosenttia kaikista vammaisten henkilöiden tulkkauspalvelualan töistä Suomessa. Tulkkauspalvelumarkkinat ovat vakiintuneet, ja toimiala on pieni. Palveluntuottajan mahdollisuus toimia alalla tai tulkin työllistyä tulkin tehtäviin on lähes mahdotonta, mikäli palveluntuottaja ei tule hyväksytyksi Kansaeläkelaitoksen puitejärjestelyyn tai tulkki ei työskentele puitejärjestelyyn valitulla palveluntuottajalla.

Tulkit ovat usein haluttomia muuttamaan tulkkaustyön perässä muualle, mikä vaikeuttaa tarvittavien tulkkiresurssien saamista monilla alueilla. Tarjousta jätettäessä tarjoajat pitkälti tietävät, ketkä ovat ne tulkit, jotka tietyllä alueella voisivat toimia. Uusikin tarjoaja on voinut ennen tarjouksen jättämistä neuvotella edellä tarkoitetun rajatun tulkkijoukon kanssa työskentelystä kyseiselle tarjoajalle.

Hankinnassa on haluttu antaa mahdollisuus tarjota myös rekrytoitavia tulkkeja. Tällöin tulkkiresursseja voidaan paremmin saada myös alueille, joilla tulkeista on pulaa, kun hankintapäätöksen jälkeisessä rekrytointivaiheessa tarjoaja pystyy lupaamaan rekrytoitavalle tulkille varman työpaikan.

Tarjouksissa nimettyjen tulkkien ei tarjousta jätettäessä ole tarvinnut työskennellä kyseiselle tarjoajalle eikä tulkkien nimeäminen ole edellyttänyt tarjoajalta merkittäviä investointeja tai panostusta, minkä perusteella edellytystä tulkkien nimeämisestä laatupisteiden saamiseksi voitaisiin pitää syrjivänä.

Tarjouksissa tarjottava rekrytoitava henkilöstö on otettava huomioon henkilöstömäärässä laatupisteitä laskettaessa, vaikka heidän osaamisestaan ja kokemuksestaan ei voida antaa pisteitä. Muutoin rekrytoitavaa henkilöstöä tarjoamalla voisi saada perusteetonta etua.

Kansaneläkelaitoksella on ollut haasteita käynnistää palvelun toimeenpano aiemmin toteutetuissa kilpailutuksissa sopimuskauden alkaessa. Tarjotuissa tulkkiresursseissa on tapahtunut merkittäviä muutoksia hankintapäätöksen jälkeen käynnistyneen resurssien liikkumisen vuoksi. Hankintayksikölle tilanne on näyttäytynyt myös jonkinlaisena kilpailutuksen väärinkäyttämisenä. Samoja tulkkeja on tarjottu useammassa tarjouksessa joko nimettyinä tai nimeämättöminä, ja tulkkikentän uudelleen järjestäytyminen on käynnistynyt vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Tilausten välitystä aloitettaessa palvelun järjestämistä on vaikeuttanut epäselvyys siitä, kuka tulkeista on minkäkin palveluntuottajan palveluksessa. Tilauksia ei ole voitu välittää kyseisille tulkeille, mikä on aiheuttanut palvelun saatavuuden tilapäisen heikentymisen.

Aiempien kilpailutusten yhteydessä esiintyneet ongelmat haluttiin nyt kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa välttää. Tarjouskilpailu on pyritty toteuttamaan siten, että palvelun saatavuus häiriintyy kilpailutuksen seurauksena mahdollisimman vähän ja että tuotettava tulkkauspalvelu olisi laadukasta. Asiakkaan vaikutusmahdollisuuksia on lisätty ottamalla käyttöön uusi palvelumalli, jossa asiakkaalla on mahdollisuus yhdessä Kansaneläkelaitoksen kanssa laatia lista niistä tulkeista, joiden hän haluaa tuottavan tulkkauspalvelunsa. Kun puitejärjestelyssä sijoittumisella ei enää juurikaan ole merkitystä, hankintayksikön on tullut rajata puitejärjestelyyn valittavien palveluntuottajien määrä vastaamaan arvioitua tulkkiresurssien tarvetta, jotta kyseessä on edelleen oikea kilpailutus. Laatu on otettu huomioon tarjoajan vähimmäisvaatimuksissa ja vähimmäisvaatimukset ylittävän laadun osalta tarjousten vertailussa.

Kun kaikki vaatimukset täyttävät palveluntuottajat eivät enää pääse mukaan puitejärjestelyyn, puitejärjestelyn sisältä ei löydy asiakkaiden tarpeiden kattamiseksi riittävästi tulkkeja ilman hankintapäätösten oikaisemista, jos tarjouksissa rekrytoitaviksi ilmoitetut tulkkiresurssit eivät toteudu. Mikäli valituissa tarjouksissa rekrytoitavia tulkkeja olisi tarjottu runsaasti, hankintaoikaisujen vaikutus olisi voinut olla hyvin suuri.

Tarjousvertailuvaiheessa ei voida todentaa tulevaisuudessa rekrytoitavien tulkkien vähimmäisvaatimukset ylittävää pätevyyttä ja kokemusta. Hankintalain 93 §:n 5 momentin perusteella ei ole selvää, missä hankintamenettelyn vaiheessa todentamisen on oltava mahdollista. Lainkohdan voi tulkita tarkoittavan tarjouksessa nimettyjen henkilöiden tietojen todentamista. Tulkintaa ei voida pitää tarjoajia kohtaan liian rajoittavana. Jos vertailu tehtäisiin pelkkien tarjoajien lupausten varassa, voisi tilanne loukata yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, kun hankintayksikön tai toisten tarjoajien ei olisi mahdollista tarkistaa kilpailevien tarjousten tietojen paikkansapitävyyttä valitusajan puitteissa.

Suuria hankintoja kilpailutettaessa tarjousten jättämisen ja sopimuskauden alkamisen välille on välttämätöntä varata aikaa useampia kuukausia varsinkin silloin, kun tarjousten käsittely sisältää runsaasti hankintayksikköä työllistävää tarjotun henkilöstön koulutuksen ja työkokemuksen arviointia. Tarjouskilpailussa on annettu 226 tarjousta, jotka ovat sisältäneet yli tuhat tulkeista täytettyä lomaketta. Hankintayksikössä on käytetty aikaa tarjouksissa annettujen tietojen tarkistamiseen, laatuarviointiin ja päätösten valmisteluun 2,5 kuukautta.

Valitut palveluntuottajat ovat toimittaneet hankintapäätösten jälkeen jokaisesta palvelua tuottavasta tulkista tietolomakkeen, jonka perusteella välitysjärjestelmään on kirjattu palvelun järjestämisen kannalta tarpeelliset tiedot. Tulkkikohtaisten tietojen tarkistaminen ja kirjaaminen välitysjärjestelmään 753 tulkista on vaatinut työaikaa noin 800 tuntia. Lisäksi on ollut tarkistettava ja kirjattava palveluntuottajatiedot, luotava hinnastot tulkkaustuotteittain ja siirryttävä käyttämään uutta versiota välitysjärjestelmästä. Vanhaan välitysjärjestelmäversioon vuodelle 2018 kirjattujen 500 tilauksen tiedot on tullut siirtää uuteen versioon. Tammikuulle 2018 ajoittuvien tulkkaustilausten käsittely edellytti, että välitysjärjestämä oli valmiina neljä viikkoa aikaisemmin ja että myös tulkkien kalenterit olivat siellä ajan tasalla, koska pääsääntöisesti tulkkaustilausten välitys aloitetaan neljä viikkoa ennen tilauksen ajankohtaa. Kaiken on tullut olla valmiina 4.12.2017 mennessä.

Käytettävissä olevien tietojen perusteella ei ole näyttöä siitä, että kyseessä olevassa hankinnassa uudet toimijat olisivat tosiasiallisesti olleet heikommassa asemassa tarjouskilpailussa. Suurin osa uusien tarjoajien tarjoamista resursseista oli jo nimettyjä tulkkeja.

Henkilöstövaihdosten on oltava mahdollisia sopimuskauden aikana sekä tarjousten jättämisen ja sopimuksen tekemisen välisenä aikana. Palvelukuvauksen ilmoitus siitä, että tulkki tulee mahdollisuuksien mukaan pyrkiä korvaamaan saman tasoisella tulkilla, ei tarkoita, että tähän tulisi vain pyrkiä ja käytännössä kaikki vähimmäisvaatimukset täyttävät tulkit kuitenkin hyväksyttäisiin. Jokaisen korvattavan tulkin osalta ei ehdottomasti vaadita, että korvaava tulkki olisi pisteiltään vähintään saman tasoinen kuin korvattava tukki. Tällainen rekrytointi voisi olla mahdotonta esimerkiksi erittäin kokeneen ja koulutetun tulkin siirtyessä eläkkeelle. Palveluntuottajan on saatava jokaisen korvaavan tulkin osalta Kelan hyväksyntä. Esitettyä korvaavaa tulkkia ei hyväksytä, jos palvelun laadun katsottaisiin heikentyvän oleellisesti.

Tulkkien ei ole edellytetty olevan tarjoajan käytettävissä tarjousta jätettäessä eikä rekrytoitavan tulkin tarjoaminen ole johtanut tarjouksen hylkäämiseen. Laatupisteiden saamisen edellytyksenä on ollut tulkin nimeäminen tarjouksessa, mikä on kerrottu selkeästi tarjouspyyntöasiakirjoissa. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 18.2.2015 taltionumero 440 mukaan henkilöstön nimeämisen vaatiminen jo tarjouksessa on tietyissä tilanteissa hankintalainsäädännön mukaista. Markkinaoikeuden päätös on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön vastainen.

Koska hankinnan lopputulokseen liittyy lähtökohtaisesti nimettyjenkin tulkkien osalta henkilömuutoksiin liittyvää epävarmuutta, epävarmuustekijöitä ei ole perusteltua entisestään kasvattaa lupaustarjouksilla.

Henkilöstömuutoksia tapahtuu tarjousten jättämisen ja tietojen tarkistamisen välisen ajan kestosta riippumatta. Tämä johtuu siitä, että osa tarjotuista tulkeista on nimettyinäkin tarjottu kahdessa eri tarjouksessa. Osa tulkeista on lupautunut toisen tarjoajan käytettäväksi seuraavalle hankintakaudelle kertomatta tästä silloiselle työnantajalleen. Tarjoajan on näissä tilanteissa annettu rekrytoida lähteneen tulkin tilalle korvaava tulkki. Joissakin tapauksissa uusi tulkki ei ole ollut täysin lähtenyttä tulkkia vastaava tai uutta tulkkia ei ole saatu, minkä hankintayksikkö on ottanut huomioon oikaisupäätöksissä. Tällaisten oikaisujen määrä on kuitenkin ollut vähäinen.

Tarjoajat tuskin olisivat yrittäneet tehdä rekrytointeja tarjousten jättämisen ja hankintapäätösten antamisen välisenä aikana. Nämä rekrytoinnit tarjoajat olisivat voineet tehdä jo ennen tarjousten jättämistä. Jos tarjouskilpailussa olisi voinut tarjota nimettömiä tulkkeja ja saada heistä laatupisteitä, rekrytoitavia tulkkeja olisi tarjottu huomattavasti enemmän eikä rekrytointisuunnitelmien toteutuminen olisi ollut todennäköistä. Aiemmista kilpailutuksista tehtyjen havaintojen perusteella esimerkiksi tulkkausalalla toimiva konserni voi tarjota samaa tulkkia eri yhtiöiden tarjouksissa ja vasta hankintapäätöksen jälkeen päättää, minkä yhtiön palvelukseen tulkki nimetään. Kilpailijan tulkkia voidaan tarjota tämän tietämättä. Kilpailijan mahdollisesti jäädessä hankintapäätöksessä valitsematta tulkin on käytännössä pakko siirtyä hyväksytyn tuottajan palvelukseen.

Markkinaoikeuden päätöksen mukainen kilpailutus olisi kaksiosainen: ensin hankintapäätös tarjottujen hintojen ja lupausten perusteella ja sen jälkeen todellinen laatuvertailu hankintapäätöksen jälkeen ilmoitettavien tulkkitietojen perusteella. Hankintapäätöksiä jouduttaisiin oikaisemaan merkittävissä määrin. Tulkkien laatupisteiden tarkistaminen ja uudelleenlaskeminen aiheuttaisi hankintayksikölle kaksinkertaisen työmäärän ja hidastaisi hankintapäätösten täytäntöönpanoa. Vaikka tarkistuksia ja hankintaoikaisupäätöksiä jouduttaisiin henkilömuutosten seurauksena aina jossakin määrin tekemään, ei ole tarkoituksenmukaista, että jouduttaisiin tekemään kokonaan uusi tarjousvertailu. Hankintaoikaisupäätösten tekeminen ja niihin liittyvä uusi valitus- ja odotusaika viivyttäisivät palvelujen järjestämistä. Palvelun saatavuus saattaisi hetkellisesti romahtaa, koska välitysjärjestelmän toimivuuden kannalta tarpeellisia toimia olisi mahdotonta tehdä ennen vanhojen sopimusten päättymistä. Menettely muodostuisi asiakkaiden kannalta hankintain 108 §:n 2 momentin vastaiseksi.

Tarjoajaan voitaisiin kohdistaa sopimusoikeudellisia seurauksia, jos tarjoaja vetäytyisi tarjouksesta sen vuoksi, ettei se pysty rekrytoimaan lupaamiaan tulkkeja tai sen nimeämät tulkit eivät ole käytettävissä. Tämä olisi kuitenkin kohtuutonta, koska pätevien tulkkien määrä on rajallinen ja rekrytointi voi olla tarjoajasta riippumattomista syistä mahdotonta. Riittävän palvelukattavuuden saamiseksi on tarpeen, että tarjoajat jättävät tarjouksia myös niillä alueilla, joilla ei jo ole tarvittavaa määrää tulkkeja. Jos tarjoaja pelkäisi rekrytoinnin toteutumattomuudesta aiheutuvia seuraamuksia, tarjoaja ei uskaltaisi osallistua tarjouskilpailuun rekrytoitavia tulkkeja tarjoten.

Kansaneläkelaitoksella on jatkuvasti ongelmia saada joillekin alueille riittävästi tulkkiresursseja osassa tulkkaustuotteita. Tarjouskilpailun perusteella ei ole saatu tulkkiresursseja kaikilta osin tarjouspyynnössä ilmoitettua määrää. On ristiriitaista katsoa, että Kansaneläkelaitos vaikeuttaisi uusien toimijoiden alalle tuloa, kun se on ottanut mukaan puitejärjestelyyn osassa hankinta-alueita tai tulkkaustuotteita kaikki ne tulkkiresurssit, joita sille on tarjottu. Laatu ja palvelujen saatavuus on asetettava etusijalle nyt kyseessä olevassa sosiaali- ja terveyspalveluihin kuuluvassa hankinnassa.

Markkinaoikeuden tulkinta rajoittaa hankintayksikön mahdollisuuksia huomioida suurissa hankinnoissa laatua vertailuperusteena. Henkilöstön laajuus on kunkin palveluntarjoajan itsenäisesti tekemä liiketoimintapäätös. Mikäli jollakin tarjoajalla on ennestään olemassa uusia toimijoita laajempi tulkkikapasiteetti, kyse on luonnollisesta kilpailuedusta.

Selitykset

Tampereen Tulkkikeskus Oy, Käsitys Oy, Tulkkaus Trilog Oy, Tulke Oy ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy (jäljempänä myös yhtiöt) ovat Kansaneläkelaitoksen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan yhteisessä selityksessä vaatineet, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituslupahakemuksen tai, mikäli valituslupa myönnetään, hylkää valituksen ja Kansaneläkelaitoksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta sekä pysyttää markkinaoikeuden päätöksen Kansaneläkelaitoksen etuuspalvelujen tulosyksikön päätösten kumoamisesta ja Kansaneläkelaitoksen velvoittamisesta korvaamaan yhtiöiden oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa. Lisäksi yhtiöt ovat vaatineet, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan yhtiöiden oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Yhtiöt ovat vielä vaatineet, että yhtiöiden markkinaoikeudessa esittämät vaatimukset perusteluineen on otettava myös muilta osin huomioon.

Yhtiöt ovat uudistaneet markkinaoikeudessa esittämänsä ja lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun 30.11.2016 taltionumero 4954 perusteella resurssien ennalta nimeämistä koskevassa vaatimuksessa on vaarana kilpailun rajoittuminen ja tarjoajien syrjiminen. Tästä lähtökohdasta voidaan kuitenkin hankinnan laatu tai muu syy huomioon ottaen poiketa, kunhan kilpailu ei tosiasiassa rajoitu eikä potentiaalisten tarjoajien tasapuolinen kohtelu vaarannu. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 18.2.2015 taltionumero 440 ratkaistussa tapauksessa tarjouskilpailun voittanut tarjoaja ja valittaja olivat tarjouksissaan tarjouspyynnön mukaisesti nimenneet lääkäreitä laatuvertailua varten. Siksi vertailuperusteiden katsottiin olevan tasapuolisia ja syrjimättömiä.

Kansaneläkelaitoksen järjestämässä kilpailutuksessa käytetyt vertailuperusteet ovat suosineet olemassa olevia tulkkiyrityksiä, vaikeuttaneet uusien toimijoiden alalle pääsyä ja rajoittaneet kilpailua sekä työvoiman liikkuvuutta. Vaatimus henkilöiden nimeämisestä ennakolta muodostuu esillä olevassa asiassa tosiasiassa tarjoajia syrjiväksi, kun otetaan huomioon se, että myös nimeämättömät rekrytoitavat tulkit huomioidaan laatuvertailussa, vaikka tarjoaja ei saa heistä laatupisteitä, vaan kyseiset tulkit vähentävät tarjoajan kokonaislaatupisteitä. Markkinaoikeuden päätös on linjassa korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön kanssa.

Hankintalain 93 §:n 5 momentti ei edellytä, että laatua koskevat tiedot tulisivat olla todennettavissa jo vertailuvaiheessa. Tietojen pitää ylipäätään olla todennettavissa. Tarjouskilpailuissa käytetään säännönmukaisesti laadun vertailuperusteena seikkoja, joita ei voida varmentaa heti tarjousten vertailutilanteessa. Myös nimettömien rekrytoitavien tulkkien laatutaso jää vertailuvaiheessa konkreettisesti todentamatta.

Kysymyksessä oleva tarjouspyyntö vääristää kilpailua eikä kerro tulkkiyrityksen laadusta. Tarjoaja voi rekrytoida kouluttautuneita ja kokeneita tulkkeja, jolloin sen tulisi ansaita paremmat kokonaislaatupisteet. Rekrytoitavat tulkit on kuitenkin arvioitu nollan pisteen arvoisiksi. Rekrytoitavien tulkkien ilmoittaminen on ollut tarjoajalle kannattamatonta. Tarjouspyyntö suosii olemassa olevia yrityksiä, joilla on jo henkilöstö kokonaisuudessaan käytettävissään. Tarjouspyyntö suosii myös pieniä yrityksiä. Laatupisteiden keskiarvoperiaatteen takia suuremmat yritykset, joiden tulkkihenkilöstön koulutuksessa ja kokemuksessa on enemmän hajontaa, joutuvat kilpailemaan paljolti pelkästään hinnalla.

Koska resurssien siirtymistä on hankintayksikön mukaan tapahtunut kaikkien hankintakausien alussa, ei tulkkien lopullinen nimeäminen ja pisteiden tarkistaminen hankintakauden alkaessa juurikaan lisäisi hankintayksikön työmäärää. Joka tapauksessa tarjouspyyntöä tulisi muuttaa niin, että myös nimeämättömistä rekrytoitavista tulkeista saisi vertailussa huomioon otettavia laatupisteitä. Henkilövaihdoksia tapahtuu ja epävarmuutta liittyy niin nimettyihin kuin rekrytoitaviin tulkkeihin.

Kilpailutus ei ole ollut pelkästään laatuvertailun osalta, vaan myös yh-tiöiden tässä selityksessä ja markkinaoikeudessa esittämällä tavalla monilta osin hankintasäännösten vastaista. Hankintayksikön tulisi kilpailuttaa hankinta muultakin kuin laatuvertailun osalta muutettuna.

Tampereen Tulkkikeskus Oy:n, Käsitys Oy:n, Tulkkaus Trilog Oy:n, Tulke Oy:n ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi muille asianosaisille.

Evantia Oy, HLS-Sosiaalipalvelut Oy, Sign Line Oy, Lammela Consulting Oy, Oy Käännös- ja tulkkauspalvelu Mokoma Ab, A Tulkkimies A nimisen toiminimen haltijana, B PUVA - Tulkkauspalvelut -nimisen toiminimen haltijana, Prosodia Oy, Puhetulkit JuTuksi Oy, Sinun Aika Oy, TulkkausILONA Oy, Tulkkaus Siluetti Oy ja Viittomakielialan Osuuskunta Via ovat antaneet selityksen Kansaneläkelaitoksen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. C Kimaria-nimisen toiminimen haltijana ja Puheenvuoro Oy ovat ilmoittaneet, ettei valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta ole lausuttavaa. Selitykset on lähetetty tiedoksi muille asianosaisille.

Muut kuin edellä mainitut asianosaiset eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Vastaselitys

Kansaneläkelaitos on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Epäselvää on, miten hankintalain 93 §:n 5 momentti suhtautuu tilanteeseen, jossa laatulupausten myöhempi todentaminen estää hankintapäätösten täytäntöönpanon ilman uuden tarjousvertailun ja oikaisupäätösten tekemistä.

Henkilöstön nimeämistä koskevan vaatimuksen kohtuullisuus pitää pystyä arvioimaan ennakolta. Vaatimus laatuvertailun kohteena olevan henkilöstön nimeämisestä tarjouksessa on ollut yleinen käytäntö kilpailutuksissa. Ei ole kohtuutonta vaatia, että tarjoajan tulee ennen tarjouksen jättämistä selvittää mahdollisuutensa saada käyttöönsä resursseja, joita sen tarjouskilpailussa tarjoaman palvelun tuottaminen edellyttää. Resursseja alalla on varsin vähän yli hankintayksikön hankinnan mukaisen tarpeen, joten rekrytointisuunnitelmiin perustuvat tarjoajan valinnat muodostavat riskin siitä, että resursseja ei ole todellisuudessa käytettävissä sopimuskauden alkaessa. Menettelylle ei tule asettaa niin tiukkoja rajoituksia, että henkilöstön vertailu estyy laajoissa hankinnoissa. Todellinen vertailu voidaan tehdä vasta, kun tulkit on nimetty.

Markkinaoikeuden päätös on tulkittavissa niin, että henkilöstöä voidaan vertailua varten vaatia tarjouksessa nimettäväksi hankinnoissa, joissa henkilöstöjoukko on pieni ja sopimuskausi alkaa nopeasti tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen. Kyseenalaista on, millä tavoin uusien toimijoiden alalle pääsyä helpottaa sopimuskauden alkaminen nopeasti tarjousten antamisen jälkeen. Tällaisten toimijoiden kannalta tärkeää on pikemminkin se, että nimeämättömien tulkkien tarjoaminen on ylipäänsä mahdollista ja tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen on kohtuullinen aika rekrytoinnille.

Kun valittavien palveluntuottajien tarjoamissa resursseissa ei ole suurta määrää nimeämättömiä tulkkeja, muutosten määrä on pienempi ja hankintayksikön paremmin hallittavissa niin, että palvelun saatavuus ei kilpailutuksen johdosta tilapäisesti romahda. Tulkkien nimeämisen ajankohtaan liittyvänä ongelmana ei ole pelkästään hankintayksikön työmäärä tai kyseisen työn ajankohta, vaan myös markkinoiden mahdolliset väärinkäytöstilanteet.

Markkinaoikeudessa käsiteltyjen seikkojen osalta hankintayksikkö on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä.

Kansaneläkelaitoksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi muille asianosaisille.

Muut lausumat

Tampereen Tulkkikeskus Oy, Käsitys Oy, Tulkkaus Trilog Oy, Tulke Oy ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy ovat Kansaneläkelaitok-sen vastaselityksen johdosta antamassaan yhteisessä lausumassa esittäneet muun ohella seuraavaa:

On arvioitava tapauskohtaisesti hankintaoikeudellisten periaatteiden nojalla, milloin henkilöresurssien nimeämistä voidaan vaatia jo tarjouspyyntövaiheessa. Vaatimus tulkkien nimeämisestä noin viisi kuukautta ennen sopimuskauden alkamista on kohtuuton ja syrjii uusia tai toimintaansa laajentavia toimijoita. Tarjoajat vastaavat tarjouksistaan ja siitä, että saavat tarjoamansa kokemus- ja laatutason omaavat tulkit nimettyä. Uusien toimijoiden kannalta on tärkeää, että nimeämättömiä rekrytoitavia tulkkeja voi tarjota ja että tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen on kohtuullinen aika rekrytoinnille. Syrjivää on se, että nimeämättömistä rekrytoitavista tulkeista on saanut suoraan nolla laatupistettä.

Yhtiöt ovat ilmoittaneet arvonlisäverollisiksi oikeudenkäyntikuluikseen korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 403,12 euroa kunkin yhtiön osalta ja ilmoittaneet, etteivät voi vähentää arvonlisäveroa verotuksessaan.

A Tulkkimies A -nimisen toiminimen haltijana ja Prosodia Oy ovat antaneet lausumat.

Muut selityksen antaneet asianosaiset eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausuman antamiseen Kansaneläkelaitoksen vastaselityksen johdosta. Saapuneet lausumat on lähetetty tiedoksi Kansaneläkelaitokselle ja muille asianosaisille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

1. Kansaneläkelaitoksen valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta.

2. Tampereen Tulkkikeskus Oy:n, Käsitys Oy:n, Tulkkaus Trilog Oy:n, Tulke Oy:n ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:n vaatimuksia oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta markkinaoikeudessa ei tutkita.

Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan Tampereen Tulkkikeskus Oy:n, Käsitys Oy:n, Tulkkaus Trilog Oy:n, Tulke Oy:n ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kunkin yhtiön osalta 2 403,12 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Markkinaoikeuden päätöksen sisältö

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään sen sanamuodon mukaan kumonnut Kansaneläkelaitoksen etuuspalvelujen tulosyksikön 13.9.2017 tekemät hankintapäätökset asianumerot 56–61/331/2017, jotka ovat koskeneet Pohjoista, Pohjanmaan, Keskistä, Läntistä, Itäistä ja Uudenmaan hankinta-aluetta, sekä Kansaneläkelaitoksen etuuspalvelujen tulosyksikön 12.9.2017 tekemän päätöksen asianumero 61/331/2017 VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy:n tarjouksen osan sulkemisesta tarjouskilpailusta Uudenmaan hankinta-alueella.

Asiakirjoista ilmenevän mukaan 13.9.2017 tehtyjä hankintapäätöksiä on oikaistu myöhemmin tehdyillä hankintaoikaisupäätöksillä, joista on käynyt ilmi, millaisia muutoksia hankintapäätöksiin on tehty, sekä ilmoitettu, että muilta osin hankintapäätös ja mahdolliset aiemmat hankintaoikaisupäätökset ovat jääneet voimaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että markkinaoikeuden päätöksen lopputulos hankintapäätösten kumoamisesta on tarkoittanut myös, että mahdolliset hankintaoikaisupäätökset ovat tulleet kumotuiksi.

1.2 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Markkinaoikeus on katsonut päätöksessään, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti vertailuperusteita asettaessaan. Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, markkinaoikeus on katsonut, että virheellinen menettely voidaan korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä Kansaneläkelaitoksen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Täällä on näin ollen ratkaistavana, onko hankintayksikkö menetellyt laatuvertailuperusteen asettamisessa julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisesti ja onko hankinnasta järjestettävä kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu julkista hankintaa koskevaa valitusasiaa käsiteltäessä sen arvioiminen, onko hankinnassa menetelty hankintasäännösten mukaisesti, mutta markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu sen määrittäminen, miten hankintayksikön tulisi toteuttaa hankinta. Tästä syystä asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessakin kysymys vain siitä, onko markkinaoikeus voinut kumota hankintapäätökset ja katsoa, että hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata vain järjestämällä kokonaan uusi tarjouskilpailu.

1.3 Laatuvertailuperusteiden asettaminen

1.3.1 Virheellinen menettely markkinaoikeuden päätöksen mukaan

Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö ei ole esittänyt tasapuolisia ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia hyväksyttäviä perusteita sille, miksi se on laatupisteiden saamisen edellytyksenä vaatinut tarjottavien tulkkien nimeämistä jo 5.6.2017 mennessä. Vaatimus on johtanut siihen, että tarjoajien on jo noin viisi kuukautta ennen sopimuskauden alkua tullut pystyä nimeämään tarjoamansa tulkit saadakseen niistä pisteitä tarjousvertailussa ja jotta nimettyjen tulkkien laatupisteet eivät olisi pisteiden keskiarvoa laskettaessa heikentyneet. Vertailuperusteet ovat siten suosineet jo olemassa olevia toimijoita, joilla on jo ollut tulkkihenkilöstö siinä laajuudessa kuin palveluita tarjotaan. Markkinaoikeus on katsonut, että kun otetaan lisäksi huomioon laatupisteiden huomattava painoarvo tarjousvertailussa, vertailuperusteet ovat olleet myös omiaan vaikeuttamaan uusien toimijoiden alalle pääsyä ja työvoiman liikkuvuutta ja rajoittaneet kilpailua.

1.3.2 Sovellettavat ja asiassa muutoin huomioon otettavat oikeusohjeet

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, että Kansaneläkelaitoksen kilpailuttamassa kuulovammaisten, kuulonäkövammaisten ja puhevammaisten henkilöiden tulkkauspalvelun tuottamista koskevassa hankinnassa on kysymys hankintalain liitteessä E tarkoitettua palvelua koskevasta hankinnasta.

Hankintalain 12 lukuun ”Sosiaali- ja terveyspalvelut sekä muut erityiset palveluhankinnat” sisältyvän 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I ja IV osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan tämän luvun säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 108 §:n 1 momentin mukaan 12 luvun mukaisissa palveluhankinnoissa hankintayksikön on otettava huomioon kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö. Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa palvelun käyttäjien yksilöllisten ja pitkäaikaisten sekä toistuvien hoito- tai sosiaalipalvelujen turvaamiseksi hankintayksikön on otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet ja kuuleminen siten kuin muualla laissa säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, hankintayksikön on sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa otettava huomioon palvelujen laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen, eri käyttäjäryhmien erityistarpeisiin, käyttäjien osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen sekä innovointiin liittyvät tekijät. Pykälän 3 momentin mukaan pitkäkestoisia hoito- ja asiakassuhteita koskevan sosiaali- ja terveyspalvelun hankinnassa hankintayksikön on määritettävä sopimusten kesto ja muut ehdot siten, että sopimuksista ei muodostu kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia palvelun käyttäjille.

Hankintalain 109 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 115 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 108/2016 vp s. 217) mukaan pykälä vastaisi pääosin sisällöltään ehdotetun lain 106 §:ssä kansallisista hankintamenettelyistä säädettyä. Viimeksi mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 213) on todettu, että pykälä vastaisi pääosin ehdotetun lain 93 §:ssä ja sen yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyä.

Vertailuperusteita koskevan hankintalain 93 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen mukaan hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Edellä mainitun pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Hankintalain 93 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen (HE 108/2016 vp s. 201–202) mukaan julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU johdanto-osan 94 perustelukappaleessa todetaan, että henkilöstön laadulla voi olla myös vaikutus tarjouksen taloudelliseen arvoon. Näin saattaa olla esimerkiksi sellaisissa sopimuksissa, joiden kohteena on immateriaalisia palveluja, kuten konsultointi- tai arkkitehtuuripalvelut. Jos hankintayksikkö haluaa käyttää tätä mahdollisuutta, tulisi sen varmistaa asianmukaisilla sopimusoikeuden keinoilla, että tarjouksessa hankintasopimuksen toteuttamiseen osoitettu henkilöstö tosiasiallisesti täyttää määritellyt laatuvaatimukset ja että kyseinen henkilöstö voidaan korvata vain hankintaviranomaisen suostumuksella. Tässä tapauksessa hankintayksikön pitää voida tarkistaa, että korvaava henkilöstö on laatutasoltaan vastaavaa. Henkilöstön pätevyyteen liittyvää arviointia on käsitelty muun muassa Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa C-601/13, Ambisig (EU:C:2015:204).

Hankintalain 93 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 108/2016 vp s. 203) mukaan 5 momentissa säädettäisiin, että hankintayksikön olisi asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Vaatimuksen taustalla on Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-448/01, EVN Wienstrom (EU:C:2003:651), jonka mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta loukkaa se, jos hankintaviranomainen määrää sopimuksentekoperusteesta eli vertailuperusteesta ilmoittaen, ettei se voi tarkistaa eikä kykene tarkistamaan tarjoajien antamien tietojen paikkansapitävyyttä. Ratkaisun mukaan tällaisella perusteella ei taata hankintamenettelyn avoimuutta eikä objektiivisuutta. Olisi siten riittävää, että hankintayksikön käyttämä vertailuperuste mahdollistaa tarjoajan kirjallisessa tarjouksessaan antamien tietojen tarkistamisen. (---) Ainoastaan epäselvissä tapauksissa, joissa hankintayksiköllä on syytä epäillä kirjallisessa tarjousaineistossa olevan tiedon paikkansapitävyyttä, hankintayksikön olisi myös tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

1.3.3 Tarjouspyyntöasiakirjojen merkitykselliset kohdat

Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla tarjouspyyntöjen mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jossa hinnalla ja laadulla on kummallakin ollut 50 prosentin painoarvo. Laatutekijöinä on ilmoitettu arvioitavan tarjottujen tulkkien koulutusta ja kokemusta.

Tarjouspyyntöjen mukaan kyseessä olevaa tulkkaustuotetta tarjoavien tulkkien koulutuksesta saatavat laatupisteet lasketaan liitteen 4 mukaisesti liitteellä 3 ilmoitettujen tietojen perusteella. Kunkin tulkin koulutuksesta saamat pisteet lasketaan yhteen ja jaetaan kyseistä tulkkaustuotetta tarjoavien tulkkien lukumäärällä. Samalla tavalla on ilmoitettu meneteltävän tulkin työkokemuksen osalta.

Tarjouspyynnöissä on ilmoitettu, että tarjoajan tulee yksilöidä tarjotut resurssit ilmoittamalla tarjouksessa tarjottujen tulkkien nimet. Jos tarjoajalla ei ole vielä rekrytoitua tulkkaushenkilöstöä, voi tämä esittää tarjouksessaan rekrytointisuunnitelman. Rekrytointisuunnitelma arvioidaan laatupisteytyksen osalta niin, että tarjotun resurssin katsotaan täyttävän vähimmäisvaatimukset, mutta koulutusta ja työkokemusta koskevia lisäpisteitä ei anneta.

Tarjouspyynnöissä on ilmoitettu, että tarjoajan tulee ladata jokaisesta tulkista täytetty liite 3 Selvitys tulkin osaamisesta ja työkokemuksesta sekä mahdollisesti palvelukuvauksen kohdassa 2.2.9 määritellyt liitteet. Tarjouspyyntöjen mukaan, jos tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan rekrytointisuunnitelman, tulee tarjoajan ilmoittaa suunnitelman mukaisen tulkkaushenkilöstön yksilöidyt tiedot 31.10.2017 mennessä.

Tarjouspyyntöjen liitteenä 1 olleen ”Palvelukuvauksen” kohdan 2.2.8 ”Henkilöstön tietojen ilmoittaminen (lomake: Selvitys tulkin osaamisesta ja työkokemuksesta)” mukaan palveluntuottaja täyttää jokaisesta tulkista kyseisen lomakkeen. Lomakkeilla annetut tiedot ovat palveluntuottajaa sitovia. Lisäksi kyseisessä kohdassa on ilmoitettu, että palveluntuottajan tulee huomioida muun ohella seuraavat asiat tarjotessaan tulkkiresurssia:

”Tarjotut tulkkiresurssit tulee yksilöidä. Palveluntuottaja ilmoittaa tarjoamansa henkilöresurssit yksilöidysti ilmoittamalla tulkin nimen, jonka avulla tiedot voidaan todentaa ennen sopimuksen allekirjoittamista tai viimeistään 31.10.2017.

(---)

Jos palveluntuottajalla ei ole tarjouksen jättämishetkellä vielä henkilöstöä rekrytoituna, täytetään tällöin lomake Selvitys tulkin osaamisesta ja työkokemuksesta jokaisesta suunnitellusta tulkkiresurssista, jonka palveluntuottaja aikoo rekrytoida ennen sopimuskauden alkua. Lomake toimii tällöin niin sanottuna rekrytointisuunnitelmana, jonka toteutuminen tarkistetaan ennen sopimuskauden alkua 31.10.2017.”

Tarjouspyyntöjen liitteessä 4 ”Vammaisten tulkkauspalvelun hankinnan laatuarviointi” on muun ohella ilmoitettu, että tarjouksessa, joka sisältää useamman tulkin, lasketaan kaikkien tulkkien koulutuksista tulevat pisteet yhteen ja yhteenlaskettu pistemäärä jaetaan tulkkien lukumäärällä. Vastaavalla tavalla on ilmoitettu meneteltävän kokemusvuosien osalta.

Tarjouspyyntöjen liitteessä 1 ”Palvelukuvaus” on kohdassa 2.4.2 ”Henkilöstömuutokset” todettu muun ohella seuraavaa:

”Jos tulkki lähtee pois palveluntuottajan resursseista joko väliaikaisesti tai pysyvästi, tulee tulkki mahdollisuuksien mukaan pyrkiä korvaamaan saman tasoisella tulkilla.

Pienten palveluntuottajien (t:mi tai vastaava), jotka työllistävät vain yhden henkilön, on mahdollista käyttää oikeuttaan pitkiin poissaoloihin, kuten esim. perhevapaisiin, ilmoittamalla vapaasta hyvissä ajoin Kelalle. Palveluntuottaja voi halutessaan rekrytoida tilalleen sijaisen.”

Tarjouspyyntöjen liitteessä 5 ”Sopimusmalli” on kohdassa 7 ”Palvelun tuottamiseen käytettävä henkilöstö” todettu muun ohella seuraavaa:

”Palveluntuottajan on kaikin kohtuudella käytettävissä olevin keinoin vältettävä sellaisia nimetyn tulkkauspalvelua suorittavan henkilöstön vaihdoksia, jotka heikentävät palvelua tai palvelun laatua. Kela hyväksyy kaikissa henkilöstön vaihtamista koskevissa tilanteissa vaihtuneen henkilön tilalle nimetyn henkilön ennen kuin kyseinen henkilö voi aloittaa palvelun tuottamista. Kela ei saa evätä hyväksyntäänsä ilman pätevää syytä.”

Hankinnasta on ilmoitettu 13.4.2017 julkaistuilla ja 23.5.2017 korjatuilla hankintailmoituksilla, tarjoukset on tullut jättää viimeistään 5.6.2017, hankintapäätökset on tehty 13.9.2017, tulkkien tiedot on ilmoitettu todennettavan ennen sopimuksen allekirjoittamista tai viimeistään 31.10.2017, sopimuskauden on ollut tarkoitus alkaa 1.11.2017 ja palvelun tuottamisen 1.1.2018.

1.3.4 Oikeudellinen arviointi

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa on voinut tarjota sekä tarjouksessa nimettyjä että siinä vielä nimeämättömiä myöhemmin rekrytoitavia tulkkeja. Tulkit on tullut nimetä tarjouksessa, joka on tullut antaa noin viisi kuukautta ennen sopimuskauden alkua ja noin seitsemän kuukautta ennen palvelujen tuottamisen alkamista. Tarjotuista tulkeista on täytetty tulkin osaamista ja työkokemusta koskeva lomake. Tulkin osaamista ja työkokemusta koskeva lomake on toiminut nimeämättömillä tulkeilla rekrytointisuunnitelmana, jonka toteutuminen on ilmoitettu tarkistettavan ennen sopimuskauden alkua. Tarjouksessa nimetyistä tulkeista on saanut laatuvertailussa pisteitä. Sen sijaan myöhemmin rekrytoitavista tulkeista ei ole annettu pisteitä tarjousten laatuvertailussa. Mikäli tarjoaja on tarjonnut useampaa kuin yhtä tulkkia, tulkkien laatupisteistä on kussakin hankinnan osassa laskettu keskiarvo laskemalla tarjottujen tulkkien koulutuksesta ja kokemuksesta annetut pisteet yhteen ja jakamalla yhteispisteet tarjottujen tulkkien lukumäärällä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden tavoin, että kysymyksessä olevassa hankinnassa tulkkauspalvelua toteuttavan henkilöstön laadulla on merkittävää vaikutusta hankintasopimuksen toteuttamisessa, minkä vuoksi tulkkien koulutus ja kokemus on voitu ottaa laatuvertailussa huomioon.

Edelleen korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteluilla, että tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt riittävän selvästi ilmi, että tarjouksissa nimeämättömät rekrytoitaviksi ilmoitetut tulkit otetaan huomioon tulkkien lukumäärässä tarjouksen saamia laatupisteitä laskettaessa.

Vaatimus siitä, että palvelun toteuttamisen edellyttämien voimavarojen on oltava tarjoajan käytettävissä ennen hankintapäätöksen tekemistä, voi estää uusien toimijoiden alalle tuloa, rajoittaa kilpailua ja saattaa tarjoajat eriarvoiseen asemaan. Hankinnan laatu tai muu syy voi toisaalta oikeuttaa sen, että resurssien edellytetään olevan tarjoajan käytettävissä jo ennen hankintapäätöksen tekemistä ilman, että tämän voitaisiin katsoa rikkovan hankintalain kilpailuttamisvelvoitetta ja potentiaalisten tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Kun tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että palvelua toteuttavan henkilön tulee olla tarjoajan palveluksessa tai muutoin käytettävissä ennen sopimuskauden alkamista ja kun otetaan huomioon, että tulkkien koulutus ja kokemus ovat tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailussa huomioon otettavia seikkoja, ei lähtökohtaisesti ole hankintasäännösten vastaista edellyttää henkilöiden nimeämistä tarjouksessa. Henkilön nimeämistä tarjouksessa koskeva tarjouspyynnön ehto ei kuitenkaan saa johtaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vastaiseen lopputulokseen, kun asiaa arvioidaan erityisesti uuden toimijan tai toimintaansa laajentavan yrityksen kannalta.

Hankintayksikön esillä olevassa asiassa valitsema menettelytapa, jossa on voinut tarjota paitsi nimettyjä tulkkeja myös nimeämättömiä rekrytoitavia tulkkeja, on lähtökohtaisesti mahdollistanut uuden markkinoille pyrkivän tai toimintaansa laajentavan tarjoajan osallistumisen tarjouskilpailuun.

Vaikka tarjoaja on voinut tarjota tarjouskilpailussa myös rekrytoimattomia tulkkeja, kuitenkin ainoastaan nimetyistä tulkeista on saanut laatuvertailussa pisteitä. Nimeämättömät rekrytoitavat tulkit on lisäksi laskettu mukaan tarjoajan tarjoamaan tulkkien lukumäärään laskettaessa tarjotuista tulkeista saatavaa laatupisteiden keskiarvoa. Laatupisteiden saamisen edellytyksenä on näin ollen tosiasiallisesti ollut, että tarjoaja on nimennyt tulkkeja.

Hankinnoista on ilmoitettu 13.4.2017 julkaistuilla hankintailmoituksilla, joita on korjattu 23.5.2017 julkaistuilla hankintailmoituksilla, ja tarjoukset on tullut jättää viimeistään 5.6.2017. Tarjoaja on voinut hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen hankinnasta tiedon saatuaan ryhtyä hakemaan ja rekrytoimaan henkilökuntaa palvelujen tuottamiseen. Kun sopimuskausi olisi kuitenkin alkanut vasta 1.11.2017 ja palvelun tuottaminen vasta 1.1.2018, tämä on merkinnyt, että tarjottavan tulkin olisi tullut olla sitovasti tarjoajan tiedossa tarjousta jätettäessä noin viisi kuukautta ennen hankintakauden alkua ja noin seitsemän kuukautta ennen palvelun tuottamisen alkamista.

Menettelyä arvioitaessa on otettava huomioon myös se, että tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjotun nimetyn tulkin vaihtaminen on tietyissä tilanteissa ollut mahdollista hankintapäätöksen tekemisen jälkeen ja että henkilömuutosten vuoksi on tehty myös hankintaoikaisupäätöksiä.

Hankintayksikkö on vedonnut siihen, että tarjousvertailuvaiheessa ei voida todentaa tulevaisuudessa rekrytoitavien tulkkien pätevyyttä ja kokemusta ja että rekrytoitavien tulkkien vertailu olisi hankintalain 93 §:n 5 momentin vaatimusten vastaista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainitun säännöksen mukaan hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei vaatimus vertailuperusteeseen perustuvien tietojen todentamisesta estä tarjoamasta tietyn koulutuksen ja kokemuksen omaavaa rekrytoitavaa henkilöä, kun tarjoaja hankintapäätöksen jälkeen esittää kyseistä tulkkauspalvelua tuottavaa henkilöä koskevat tiedot, joista soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousvertailun oikeellisuus voidaan tarkistaa.

Näillä perusteilla tarjouspyynnössä asetettu pisteytysmalli, jossa laatupisteiden saamisen edellytyksenä on ollut, että tarjoaja on nimennyt tulkit noin seitsemän kuukautta ennen palvelun tuottamisen alkamista, on ollut uutta markkinoille pyrkivää tai toimintaansa laajentavaa tarjoajaa syrjivä eikä näin ollen tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen mukainen.

1.4 Lopputulos

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutuilla perusteluilla, että hankintayksikön tarjouspyynnöissä asettama laatuvertailuperuste on ollut epätasapuolinen ja syrjivä. Kysymyksessä olevaa hankintaa koskevat päätökset on näin ollen tullut kumota. Mikäli Kansaneläkelaitos aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu. Tämän vuoksi ja kun otetaan oikeudenkäyntikulujen osalta huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja markkinaoikeuden soveltamat oikeusohjeet, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Tampereen Tulkkikeskus Oy, Käsitys Oy, Tulkkaus Trilog Oy, Tulke Oy ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy eivät ole määräajassa hakeneet valituslupaa valittaakseen markkinaoikeuden päätöksestä, jolla niiden vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on osittain hylätty. Tämän vuoksi yhtiöiden vaatimukset on jätettävä myöhässä tehtyinä tutkimatta.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Kansaneläkelaitokselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Tampereen Tulkkikeskus Oy, Käsitys Oy, Tulkkaus Trilog Oy, Tulke Oy ja VIPARO - Viittomakieliset Palvelut Aro Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Kansaneläkelaitos on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan mainittujen yhtiöiden oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto:

”Olen asian lopputuloksesta samaa mieltä enemmistön kanssa.

Lisäperusteluna totean kuitenkin seuraavan:

Hankintayksikön esillä olevassa asiassa valitsema menettelytapa, jossa on voinut tarjota paitsi nimettyjä tulkkeja myös nimeämättömiä rekrytoitavia tulkkeja, on lähtökohtaisesti mahdollistanut uuden markkinoille pyrkivän tai toimintaansa laajentavan tarjoajan osallistumisen tarjouskilpailuun. Hankintayksikön menettelytapa ei tältä osin ole hankintalain eikä unionin tuomioistuimen hankintamenettelyssä noudatettavia laadun huomioon ottamiseen liittyviä vertailuperusteita koskevan oikeuskäytännön (tuomio Ambisig, EU:C:2015:204) vastainen. Tarjouspyynnön hankintalain mukaisuutta arvioitaessa ei lähtökohtaisesti ole perusteita antaa merkitystä sille, kuinka pitkä aika hankintayksiköllä kuluu tarjousten jättämisen määräajan jälkeen tarjousten vertailuun ja hankintapäätöksen tekemiseen. Edellytyksenä kuitenkin on, että hankintayksikkö ei käytä tarjousten vertailuun ja hankintapäätöksen tekemiseen hankintamenettelyn laajuuteen, tarjoajien ja tarjousten määrään sekä laatuperusteiden vertailun työläyteen ja näin ollen hankintamenettelyn laatuun nähden suhteettoman pitkää aikaa. Esillä olevassa Kansaneläkelaitoksen laajassa kuulovammaisten, kuulonäkövammaisten ja puhevammaisten henkilöiden tulkkauspalvelujen tuottamista koskevassa hankintamenettelyssä on esitetty riittävää selvitystä hankintayksikön tarjousten vertailun ja hankintapäätöksen tekemisen keston perusteeksi.”

Hallinto-oikeus toimitti huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevassa asiassa suullisen käsittelyn. Lapsen avustaja ilmoitti haluavansa, että lasta kuullaan suullisessa käsittelyssä ja että hän saa olla lapsen kuulemisessa läsnä. Hallinto-oikeus teki käsittelyratkaisun, jonka mukaan lasta kuullaan suullisessa käsittelyssä siten, että paikalla ovat vain hallinto-oikeuden jäsenet. Hallinto-oikeus arvioi, että lapsen kuuleminen tällä tavoin oli tarpeen lapsen itsenäisen mielipiteen varmistamiseksi lastensuojelulain 86 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Suullisen käsittelyn toimitettuaan hallinto-oikeus hyväksyi huostaanottohakemuksen ja lapsen sijoituksen sijaishuoltoon.

Lastensuojelulain 86 §:n 2 momentin sanamuodosta tai lastensuojelulain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 256/2006 vp) ei suoraan käy ilmi, onko lainsäätäjän tarkoituksena ollut, että lasta voitaisiin kuulla henkilökohtaisesti myös ilman hänen avustajansa läsnäoloa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lasta henkilökohtaisesti tuomioistuimessa kuultaessa lähtökohtana on, että lapsen avustaja on läsnä lasta kuultaessa. Ottaen huomioon lastensuojelulain 86 §:n 2 momentin tarkoitus, tuomioistuin voi kuitenkin perustellusta syystä arvioida, että kuuleminen tulee lapsen suojaamiseksi tai hänen itsenäisen mielipiteensä varmistamiseksi toteuttaa siten, että myöskään lapsen avustaja ei ole läsnä lasta kuultaessa. Näin toimiessaan tuomioistuimen tulee ilmoittaa menettelyn perusteet asianosaisille ja kirjata ne myös käsittelyratkaisuun.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hallinto-oikeus oli menetellyt virheellisesti, kun hallinto-oikeus ei ollut tiedustellut tuolloin 13-vuotiaan lapsen mielipidettä hänen kuulemisessaan käytettävästä menettelystä ennen käsittelyratkaisun tekemistä. Hallinto-oikeuden käsittelyratkaisusta ei myöskään käynyt ilmi seikkoja, joiden vuoksi avustaja ei olisi saanut olla läsnä lasta kuultaessa.

Kun kuitenkin otettiin huomioon se, että lapsen mielipide huostaanotosta ja sijaishuoltoon sijoittamisesta oli hallinto-oikeudessa selvitetty, lapsen kuulemisen pääkohdat oli kuulemisen jälkeen selostettu asianosaisille, tallenne kuulemisesta oli toimitettu lapsen ja äidin avustajille suullisen käsittelyn jälkeen ja se, että lapsen edun mukaista ei ollut toimittaa asiassa uutta suullista käsittelyä, päätöstä ei ollut syytä hallinto-oikeuden virheellisen menettelyn vuoksi kumota ja asiaa palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Asiassa ei ollut myöskään tarvetta asian selvittämiseksi toimittaa uutta suullista käsittelyä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Lastensuojelulaki 86 § 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 37 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.6.2018 nro 18/0365/5

Hakemus hallinto-oikeudelle

X:n kaupungin lastensuojelun sosiaalityön päällikkö on vaatinut, että A:n ja B:n lapsi, 28.4.2005 syntynyt C otetaan X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon hakemuksessa tarkoitettuun vastaanottoperheeseen.

C:n sijaishuoltopaikaksi on lastensuojelun johtavan sosiaalityöntekijän päätöksellä 16.3.2018 muutettu D:n ja E:n kunnallinen perhekoti 16.3.2018 alkaen. Hakemusta on 23.3.2018 muutettu vastaavasti sijaishuoltopaikan osalta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on toimittanut suullisen käsittelyn 16.5.2018. Hallinto-oikeus on tehnyt käsittelyratkaisun lapsen kuulemisen osalta ja todennut päätöksessään tältä osin seuraavaa:

Suullisessa käsittelyssä asianajaja F ilmoitti haluavansa, että C:tä kuullaan ja että F saa olla kuulemisessa läsnä. Puheenjohtaja ilmoitti, että C:tä kuullaan suullisessa käsittelyssä siten, että paikalla ovat ainoastaan hallinto-oikeuden jäsenet. F pyysi, että hallinto-oikeus tekee tästä käsittelyratkaisun.

Lastensuojelulain 86 §:n 2 momentin mukaan, jos menettely on tarpeen lapsen suojaamiseksi tai hänen itsenäisen mielipiteensä varmistamiseksi, tuomioistuimen tulee ensisijaisesti toteuttaa lapsen henkilökohtainen kuuleminen siten, että ainoastaan yksi tai useampi tuomioistuimen jäsen ja lapsi ovat läsnä. Asianosaisille ja hakemuksen tai päätöksen tehneelle viranomaiselle on varattava tilaisuus tutustua kuulemisen sisällöstä laadittuun tai tallennettuun oikeudenkäyntiaineistoon ja lausua mielipiteensä sen sisällöstä.

Hallinto-oikeus arvioi, että C:n kuuleminen siten, että ainoastaan hallinto-oikeuden jäsenet ovat läsnä, on tarpeen C:n itsenäisen mielipiteen varmistamiseksi lastensuojelulain 86 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi C:n kuuleminen toteutettiin myös asianajaja F:n läsnä olematta.

Hallinto-oikeuden päätöksestä käy muutoin ilmi, että hallinto-oikeuden asiantuntijajäsen selosti C:n kuulemisen sisällön muille suulliseen käsittelyyn osallistuneille heidän palattuaan istuntosaliin. Hallinto-oikeuden päätöksestä käy lisäksi ilmi, että asianajaja F:n ja varatuomari G:n pyynnöstä heille on toimitettu kopio tallenteesta C:n kuulemisen osalta.

Hallinto-oikeus on päättänyt, että C otetaan X:n sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon D:n ja E:n perhekotiin. Hallinto-oikeus on määrännyt, että päätös pannaan täytäntöön heti mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut sovellettavat oikeusohjeet ja asiassa saadun selvityksen sekä selvityksen arviointina ja johtopäätöksinään lausunut seuraavaa:

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan C:lla ja hänen äidillään on lämmin ja läheinen suhde, ja he ovat tärkeitä toisilleen. A:lla on kuitenkin fyysisen ja psyykkisen terveyden ongelmia, joilla on vaikutusta hänen toimintakykyynsä ja vanhemmuuteensa. Hänellä on ollut vaikeuksia huolehtia C:n arjesta ja vastata tämän vuorokausirytmistä ja säännöllisestä koulunkäynnistä. C:lla on ollut 300 poissaolotuntia lukuvuonna 2016–2017. Hän on huolehtinut itse ruokailuistaan ja kotiintuloajoistaan sekä hoitanut äidin puolesta kodin ulkopuolella liikkumista edellyttäviä tehtäviä. C on myös joutunut kantamaan huolta äidin voinnista ja mielialasta. Tilanteeseen on pyritty vaikuttamaan avohuollon tukitoimilla, mutta A on kokenut, ettei hän tarvitse lastensuojelun apua. Perhetyö ei ole edennyt suunnitellusti, ja perhekuntoutuksesta hän on kieltäytynyt.

A on suullisessa käsittelyssä painottanut sitä, että C:n tilanne on erilainen kuin ennen sijoitusta C:n ymmärrettyä koulunkäynnin ja säännöllisen arkirytmin merkityksen. A on tuonut esiin, ettei hän edelleenkään koe tarvitsevansa lastensuojelun apua. C on suullisessa käsittelyssä tuonut esiin haluavansa asua kotona äidin kanssa.

Hallinto-oikeus toteaa, että huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen tarvetta arvioitaessa ei keskeistä ole yksistään se, onko C:n tilanne muuttunut lastensuojelun huolenaiheiden suhteen, vaan asiassa on otettava huomioon sekin, onko A:lla riittävästi voimavaroja huolehtia C:n tarpeista ja onko A uskottavasti hyväksynyt sen, ettei nyt 13-vuotias C voi olla siinä määrin yksin vastuussa koulunkäynnistään ja muista arkirutiineistaan kuin hän on ennen kiireellistä sijoitusta ollut. Saadun selvityksen perusteella on ilmeistä, että C:lla on ikätasoonsa nähden ollut liian suuri vastuu perheen arjen sujuvuudesta. C:n tuen ja ohjauksen tarpeet ovat A:n taholta olleet laiminlyötyjä siten, että C:n tilanne on huonontunut loppuvuodesta 2016 lähtien ainakin osin A:n huonontuneen psyykkisen ja fyysisen terveydentilan aiheuttaman jaksamattomuuden takia. C on kesäkuusta 2017 lähtien ollut sijoitettuna kodin ulkopuolelle. Sijoituksen aikana C:n tilanne on kehittynyt positiiviseen suuntaan. C on käynyt koulua asianmukaisesti, ja hänen arkirytminsä on muuttunut säännöllisemmäksi. A on kertonut haluavansa kuntoutua, ja hän on saanut apua fyysisen terveydentilansa ongelmiin. Hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole kuitenkaan perheen tilanteen paranemisesta huolimatta vielä olemassa riittävää varmuutta siitä, että A:lla olisi edellytykset ilman lastensuojelun intensiivistä tukea huolehtia C:n iän mukaisista tarpeista ja koulunkäynnistä kotiolosuhteissa. A:n kielteisen suhtautumisen vuoksi avohuollon tukitoimet eivät ole olleet mahdollisia toteuttaa.

Hallinto-oikeus ottaa arvioinnissaan huomioon C:n mielipiteen hänen ikänsä ja kehitystasonsa edellyttämällä tavalla ja katsoo, että hänen suullisessa käsittelyssä ilmaisemansa tahto palata kotiin äitinsä luo ei ennen kiireellistä sijoitusta ilmenneet ongelmat huomioon otettuna ole ratkaiseva arvioitaessa huostaanoton edellytyksiä.

Hallinto-oikeus katsoo edellä todetuin perustein, että puutteet C:n huolenpidossa ja kasvuolosuhteet kotona uhkaavat vakavasti vaarantaa C:n terveyttä ja kehitystä lastensuojelulain 40 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeus arvioi, että tässä vaiheessa myöskään isä ei kykene vastaamaan C:stä. B:n on pitänyt C:hen yhteyttä epäsäännöllisesti, hänellä on kiireinen työ ja uusi perhe, johon kuuluu pieni lapsi.

Saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus toteaa, että huostaanotto ja sijaishuoltoon sijoittaminen on välttämätöntä C:n myönteisen nuoruusiän kasvun ja kehityksen turvaamiseksi. Huostaanotolla ja sijaishuoltoon sijoittamisella pyritään turvaamaan C:lle aikuisjohtoinen kasvuympäristö, jossa hänellä on ikätasoiset oikeudet ja velvollisuudet ja jossa hän voi keskittyä koulunkäyntiin. Tavoitteena on myös tukea A:n kuntoutumista käytettävissä olevin keinoin hänen sitä halutessaan ja yhdessä hänen hoitotahojensa kanssa. Hallinto-oikeus toteaa, että lastensuojelun keskeisiin periaatteisiin kuuluu tavoite perheen jälleenyhdistämisestä. Huostassapito on lopetettava, mikäli huostassapidon ja sijaishuollon edellytyksiä ei enää ole eikä lopettaminen ole selvästi vastoin lapsen etua. C on nyt kestäneen sijaishuollon aikana vastannut aikuisjohtoiseen tukeen ja hänen tilanteensa on kääntynyt parempaan suuntaan. C:n tilanteessa on tärkeää turvata hyvin alkanut kehitys koulunkäynnin ja vuorokausirytmin suhteen. Alkaneesta hyvästä kehityksestä huolimatta C:n sijoitusta on nykyisissä olosuhteissa syytä vielä jatkaa.

A on toissijaisesti vaatinut C:n sijoittamista huostaanotettuna kotiin. Edellä huostaanoton perusteista ja C:n tilanteesta todettujen seikkojen vuoksi C:n sijoittamiselle kotiin ei ole lastensuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisia edellytyksiä.

C on ollut 16.3.2018 lähtien sijoitettuna D:n ja E:n perhekotiin. C:n sijoitus perhekodissa on lähtenyt hyvin käyntiin. T:ssa sijaitsevasta perhekodista käsin C on voinut käydä entistä kouluaan ja perhekoti sijaitsee hyvien yhteyksien päässä kodista ja kavereista. Sijaishuollon D:n ja E:n perhekodissa arvioidaan olevan C:n edun mukaista. Hakemus on siten hyväksyttävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Lastensuojelulaki 40 §, 50 §, 91 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Nina Tuominen ja Sari Komonen, joka on myös esitellyt asian, ja Johanna Hedman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden käsittelyratkaisu ja hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja huostaanottohakemus hylätään. Hän on toissijaisesti vaatinut, että C sijoitetaan huostaanotettuna äitinsä luokse asumaan. Hän on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa suullisen käsittelyn.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden käsittelyratkaisu kuulla lasta ilman avustajan läsnäoloa on ollut lapsen edun vastaista ja lapsen oikeusturvaa loukkaavaa. Äidille ei ole annettu mahdollisuutta lausua käsittelyratkaisusta. C oli istuntoaamuna sairas ja huonovointinen. C:n mielipiteen varmistamisessa nimenomaan kuulemisen turvallisuus on olennaista, ja turvaa tuo oman avustajan läsnäolo. Kuulemisessa lapselta jäi kokonaan kysymättä, miten hän itse kokee väitetyn laiminlyönnin ja vastuuttamisen.

Helsingin hallinto-oikeudessa noudatettava käytäntö 12 vuotta täyttäneen nuoren oikeudesta avustajaan poikkeaa täysin muista hallinto-oikeuksista, joissa avustajan käyttämistä pidetään nuoren oikeutena. Käytäntöä pitäisi selventää.

Suullinen käsittely tulee toimittaa saman henkilötodistelun kuulemiseksi kuin hallinto-oikeudessakin.

Äiti on sitoutunut psykiatriseen hoitoonsa. Hän on saanut vastikään pyörätuolin, mikä helpottaa arkea. Perhe on selviytynyt kohtuullisen hyvin läheisten antamalla käytännön tuella. Äidille ei ole tarjottu hänen tarvitsemaansa käytännön apua esimerkiksi kaupassa käyntiin, apteekkiasiointiin tai siivoamiseen.

Vuonna 2010 toteutettu perhetyö tai vuosina 2012 ja 2013 toteutuneet sosiaaliohjaajan keskustelut eivät enää ole merkityksellisiä. Perheen palveluita suunniteltaessa ei ole otettu huomioon sosiaalihuollon asiakaslakia, jonka mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Kun otetaan huomioon huostaanoton perusteet, esitetyt tukitoimet eivät ole kohdentuneet oikein. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut hyväksyä sellaisenaan viranomaisen väitettä, että äiti olisi kieltäytynyt tukitoimista.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut C:n tukitoimia. C ei ole saanut tukihenkilöä, kouluun liittyviä tukitoimia eikä muutakaan tukea kouluun. Olennaista on, että C:n kouluun liittyvät pulmat ovat väistyneet.

Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että sijaishuoltopaikka on lapsen edun mukainen, on vastoin tutkittua tietoa. Hallinto-oikeus ei ole huomioinut eikä kirjannut näkyviin mitään seikkoja, joiden perusteella se katsoo, että sijaishuolto on lapsen edun mukaista.

Huostaanoton edellytykset eivät täyty. C:n asia on järjestettävissä antamalla perheelle käytännön apua.

Lastensuojelun sosiaalityön johtava sosiaalityöntekijä on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Perheelle tarjottujen tukitoimien lähtökohtana on ollut 2.2.2017 päivätty asiakassuunnitelma, jonka laatimiseen myös äiti on osallistunut. Äiti on nimennyt suurimmiksi huolenaiheikseen C:n käyttäytymisen ja sääntöjen noudattamisen sekä oman terveydentilansa. Asiakassuunnitelman perusteella perheen tueksi haettiin lastensuojelun tehostettua perhetyötä, joka käynnistyi kevään 2017 aikana. Lisäksi asiakassuunnitelmassa on sovittu, että sosiaalityöntekijä on yhteydessä kouluun, minkä johdosta koululla järjestettiin neuvottelu 5.4.2017. Äiti ei osallistunut neuvotteluun.

Äiti on ilmaissut hoitavansa terveyteensä liittyviä asioita yksityisen perhelääkärin kanssa. Sosiaalityöntekijä on tehnyt äidin luokse 15.3.2017 kotikäynnin yhdessä kotihoidon sairaanhoitajan kanssa, koska terveydellisissä kysymyksissä tukitoimien arvioiminen on terveydenhuollon ammattihenkilöiden osaamisaluetta. Lastensuojelun sosiaalityöntekijä avusti äitiä kotihoidon tarpeelliseksi arvioimien apuvälineiden hankkimisessa ja asentamisessa, mutta sairaanhoitajien näkemyksen mukaan tarkempaa arviointia varten tarvittiin lääkärin tutkimuksia. Äiti ei useista kehotuksista huolimatta huolehtinut näiden tutkimusten käynnistymisestä kevään 2017 aikana. Hän on myös aiemmin jättänyt noudattamatta lääkärien ja terveydenhuollon henkilökunnan hoitosuosituksia. Näissä oloissa lastensuojelun avohuollon tukitoimin ei ole voitu tukea äidin toimintakykyä. Muita tukitoimia suunniteltaessa äidin mielipide on otettu huomioon.

Perhetyön hakeminen ja käynnistyminen perustui äidin ja sosiaalityöntekijän yhteiseen keskusteluun siitä, että perhetyön keinoin voitaisiin tukea äidin vanhemmuutta ja auttaa perheen yhteisten sääntöjen laatimisessa ja vahvistamisessa. Äiti on lastensuojelun avohuollon työskentelyn aikana ehdottanut lomaperheen hakemista, mistä C ei ole innostunut. Ehdotetun tukihenkilön hakemista oli määrä ryhtyä selvittämään yhdessä C:n kanssa perhetyön alettua. Perhetyön käytännön työskentely kuitenkin kärsi äidin lukuisista peruutuksista. Lisäksi kotikäynneillä ilmenneet akuutit huolenaiheet veivät tilaa keskusteluilta. C itse ei työskentelyn aikana ilmaissut toivetta saada tukihenkilö, mutta hänelle tarjottiin mahdollisuuksia keskustella niin sosiaalityöntekijän, perhetyötä tekevien sosiaaliohjaajien kuin koulun henkilöstönkin kanssa.

Lastensuojelun näkökulmasta C:n perhetilanteen pitkäaikaisuus ja ongelmien toistuva luonne on olennainen asia arvioitaessa nykytilannetta. Äidille aiemmin tarjotut tukitoimet havainnollistavat sitä, että hänen kanssaan on neuvoteltu hänen tilanteestaan ja toiveistaan ja että hänellä on ollut mahdollisuus vaikuttaa saamaansa tukeen. C:n tilanteessa tapahtunut huononeminen syksyllä 2016 ja kevään 2017 aikana kertoo siitä, että äidin ratkaisu valita tarjotuista tukitoimista itselleen mieluisat ei ole ollut C:n edun mukainen ratkaisu.

B:n ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

A on antanut vastaselityksen, jossa hän on uudistanut vaatimuksensa ja kaiken asiassa esitetyn sekä todennut muun ohella seuraavaa:

Minkäänlaisia tukitoimia ei ole järjestetty koulunkäynnin tukemiseksi, ja äiti oli siinä käsityksessä, että niitä aletaan suunnitella. Väliin tuli kuitenkin kiireellinen sijoitus.

C:n koulunkäynti sujuu tällä hetkellä hyvin. Äiti on noudattanut terveydenhuollon ohjeita ja hoitaa terveyttään. Hänellä on käytössään rollaattori, ja hän ostaa palvelut, joiden avulla hän voi päästä asioimaan hissittömästä talosta.

C on antanut selityksen, jossa hän on yhtynyt A:n vaatimuksiin perusteineen ja todennut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tehnyt menettelyvirheen poistaessaan C:n avustajan asianajaja F:n oikeussalista päämiehensä kuulemisen ajaksi, vaikka alaikäisen lapsen avustajan käytön nimenomaisena tarkoituksena on toimia sekä alaikäisen päämiehensä etua valvovana oikeudellisena asiamiehenä, asianajajana, että tukihenkilönä varmistamassa, että lapsi uskaltaa ilmaista avoimesti mielipiteensä hänelle vieraassa ja usein pelottavassakin tilanteessa oikeussalissa hänelle vieraiden ihmisten läsnä ollessa.

Hallinto-oikeuden menettelyn peruste on jäänyt epäselväksi. Hallinto-oikeuden menettelylle olisi pitänyt olla erittäin painava syy, sillä avustaja ilmoitti hallinto-oikeudelle ennen hänen poistamistaan salista, että C oli sairas ja pahoinvoiva ja että sen takia hän oli pyytänyt toimittamaan tämän kuulemisen käsittelyn aluksi asianosaisten ja lastensuojelun läsnä olematta. C oli pahoinvointisairauden heikentämä häntä kuultaessa ja silti häneltä evättiin oikeus avustajan käyttöön kuulemistilanteessa. Puheenjohtaja ei myöskään kysynyt C:lta, haluaako hän avustajansa jäävän oikeussaliin vai ei. Käsittelyratkaisu oli lapsen tahdon ja edun vastainen.

Hallinto-oikeuden käsittelyratkaisu tulee kumota ja poistaa sekä toimittaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa C:n kuuleminen hänen mielipiteensä selvittämiseksi kattavasti ja ennen kaikkea asianmukaisella ja oikeudenmukaisella tavalla.

Hallinto-oikeuden menettelyvirhe vaikutti olennaisesti valituksenalaiseen päätökseen, sillä hallinto-oikeuden puheenjohtaja kertoi C:n kuulemisen jälkeen, että C haluaa kotiin, mutta että hän ei ollut sanonut mitään, haluaako hän huostaanoton päättyväksi. Puheenjohtajan esittämä yhteenveto C:n kuulemisesta osoittaa sen, että lapsen avustajan puuttumisen johdosta tuolloin juuri 13 vuotta täyttänyt C ei erittäin todennäköisesti ymmärtänyt oikein hänelle esitettyä kysymystä huostaanoton päättämisestä tai hän ei osannut tai huomannut vastata hänelle esitettyihin kaikkiin kysymyksiin, vaan hän ilmeisesti käsitti, että hänen ”haluan kotiin” -ilmaisunsa olisi tyhjentävä vastaus kaikkiin hänelle esitettyihin kysymyksiin. C:n kuulemisen johtopäätöksen moniselitteisyydeltä ja tulkinnanvaraisuudelta olisi vältytty, jos hänen avustajansa olisi saanut olla läsnä kuulemistilaisuudessa.

Mikäli korkein hallinto-oikeus ei toimita suullista käsittelyä C:n kuulemiseksi, hänen ilmaisuaan ”haluan kotiin” tulee tulkita siten, että se tarkoittaa myös hänen haluavan huostaanoton päättyvän välittömästi lastensuojelulaissa säädetyn edellytyksen poistuttua.

A on antanut lisävastaselityksen, jossa hän on yhtynyt siihen, mitä C on selityksessään todennut. Lapsen ikä huomioiden hänen näkemyksensä kodin oloista on tärkein näyttö asiassa. Hallinto-oikeus oli haluton tätä asiaa kuulemaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Vaatimus uuden suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään. Valitus hylätään sekä hallinto-oikeuden käsittelyratkaisun että pääasiaratkaisun osalta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet lapsen kuulemisen osalta

Lastensuojelulain 86 §:n 1 momentin mukaan lasta voidaan kuulla henkilökohtaisesti hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa, jos lapsi sitä pyytää tai siihen suostuu. Kuulemisen yhteydessä lapselle ei saa antaa sellaisia tietoja, jotka voisivat vakavasti vaarantaa hänen terveyttään tai kehitystään. Alle 12-vuotiasta lasta voidaan kuulla henkilökohtaisesti vain, jos kuuleminen on välttämätöntä asian ratkaisemiseksi ja siitä ei arvioida aiheutuvan lapselle merkittävää haittaa.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos menettely on tarpeen lapsen suojaamiseksi tai hänen itsenäisen mielipiteensä varmistamiseksi, tuomioistuimen tulee ensisijaisesti toteuttaa lapsen henkilökohtainen kuuleminen siten, että ainoastaan yksi tai useampi tuomioistuimen jäsen ja lapsi ovat läsnä. Asianosaisille ja hakemuksen tai päätöksen tehneelle viranomaiselle on varattava tilaisuus tutustua kuulemisen sisällöstä laadittuun tai tallennettuun oikeudenkäyntiaineistoon ja lausua mielipiteensä sen sisällöstä. Asianosaisten oikeutta tietojen saamiseen voidaan rajoittaa, jos tiedon antamatta jättäminen on tarpeen lapsen suojaamiseksi tai hänen muun erittäin tärkeän etunsa turvaamiseksi.

Hallituksen esityksessä lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 252/2006 vp) on 86 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 2 momentin mukaan lasta voitaisiin kuulla henkilökohtaisesti myös siten, että ainoastaan yksi tai useampi tuomioistuimen jäsen ja lapsi ovat läsnä, jos tuomioistuin harkitsee tämän soveliaaksi ja menettely on tarpeen lapsen suojaamiseksi tai hänen itsenäisen mielipiteensä varmistamiseksi. Asianosaisille ja viranomaiselle olisi varattava tilaisuus tutustua kuulemisen sisällöstä laadittuun tai tallennettuun oikeudenkäyntiaineistoon ja lausua mielipiteensä sen sisällöstä.

Lapsen henkilökohtainen kuuleminen kaikkien tuomioistuimen jäsenten ja asianosaisten läsnä ollessa saattaa olla lapselle hyvin raskas ja ahdistava kokemus, jolta häntä tulisi suojella. Lapsen saattaa olla myös vaikea ilmaista mielipidettään vapaasti esimerkiksi hänen vanhempiensa läsnä ollessa. Lapsen kuuleminen voisi tapahtua tällöin ilman muiden asianosaisten läsnäoloa ja tarvittaessa vain yhden hallinto-oikeustuomarin tai hallinto-oikeuden asiantuntijajäsenen toimesta. Asianosaisille ja viranomaisille tulisi varata oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteiden mukaisesti mahdollisuus tuoda omat näkemyksensä esille lapsen kuulemisen kautta tuomioistuimen hankkimasta oikeudenkäyntiaineistosta.”

Hallituksen esityksessä laeiksi lastensuojelulain, vankeuslain 4 ja 20 luvun sekä tutkintavankeuslain 2 luvun 5 §:n muuttamisesta (HE 225/2009 vp) on lastensuojelulain 86 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa:

”Voimassa olevan 2 momentin mukaan lasta voidaan kuulla henkilökohtaisesti myös siten, että ainoastaan yksi tai useampi tuomioistuimen jäsen ja lapsi on läsnä, jos tuomioistuin harkitsee tämän soveliaaksi ja menettely on tarpeen lapsen suojaamiseksi ja hänen itsenäisen mielipiteensä varmistamiseksi. Säännöksen sanamuodon mahdollistama tuomioistuimen harkinta on aiheuttanut sen, että eri hallintotuomioistuimissa säännöstä on sovellettu hyvin eri tavoin. Toisissa tuomioistuimissa on korostettu lapsen suojaamisen periaatetta ja noudatettu käytäntöä, jossa 2 momentin mahdollistama menettely on aina ensisijainen vaihtoehto. Toisissa tuomioistuimissa on korostettu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatetta, mikä on johtanut 2 momentin mukaisen menettelyn välttämiseen. Tuomioistuinten käytäntöjen yhtenäistämiseksi sekä lapsen suojaamiseksi ja hänen itsenäisen mielipiteensä turvaamiseksi ehdotetaan, että tuomioistuimen tulisi ensisijaisesti noudattaa lapsen kuulemisessa 2 momentin mukaista menettelyä, mikäli momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Tuomioistuimen olisi selvitettävä lapsen näkemys käytettävästä menettelystä ja tehtävä päätöksensä eri lähteistä saatujen tietojen perusteella.”

A on valituksessaan vaatinut muun ohella käsittelyratkaisun ja hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista. C on selityksessään yhtynyt äitinsä vaatimuksiin. C:n mukaan häneltä ei kysytty hänen mielipidettään hänen kuulemisestaan muiden asianosaisten tai hänen avustajansa läsnä olematta.

Oikeudellinen arviointi käsittelyratkaisusta, asian palauttamistarpeesta ja uuden suullisen käsittelyn toimittamisesta

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että pääasiallisena oikeuskysymyksenä asiassa on se, onko C:n huostaanotolle ja sijaishuoltoon sijoittamiselle ollut lastensuojelulain 40 §:n mukaiset perusteet.

Ensin on kuitenkin ratkaistava kysymys siitä, onko Helsingin hallinto-oikeus voinut selvittämättä C:n mielipidettä noudatettavasta menettelystä käsittelyratkaisusta ilmenevin tavoin kuulla C:tä henkilökohtaisesti suullisessa käsittelyssä siten, että hänen avustajansa ei ole saanut olla läsnä C:tä henkilökohtaisesti kuultaessa.

Lisäksi on ratkaistava kysymys siitä, onko asiassa hallinto-oikeuden menettelyn johdosta toimitettava suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Kuten hallituksen esityksessä (HE 252/2006 vp) on lausuttu, lapsen henkilökohtainen kuuleminen kaikkien tuomioistuimen jäsenten ja asianosaisten läsnä ollessa saattaa olla lapselle raskas ja ahdistava kokemus. Lapsen saattaa olla myös vaikea ilmaista mielipidettään vapaasti esimerkiksi hänen vanhempiensa läsnä ollessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tuomioistuimen tulee ensisijaisesti toteuttaa lapsen henkilökohtainen kuuleminen siten, että ainoastaan yksi tai useampi tuomioistuimen jäsen ja lapsi ovat läsnä, jos tämä on tarpeen lapsen suojaamiseksi tai hänen itsenäisen mielipiteensä ilmaisemisen varmistamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lastensuojelulain 86 §:n 2 momentin sanamuodosta tai lastensuojelulain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 256/2006 vp) ei suoraan käy ilmi, onko lainsäätäjän tarkoituksena ollut, että lasta voitaisiin kuulla henkilökohtaisesti myös ilman hänen avustajansa läsnä oloa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lasta henkilökohtaisesti tuomioistuimessa kuultaessa lähtökohtana on, että lapsen avustaja on läsnä lasta kuultaessa. Ottaen kuitenkin huomioon lastensuojelulain 86 §:n 2 momentin tarkoitus, tuomioistuin voi perustellusta syystä arvioida, että kuuleminen tulee lapsen suojaamiseksi tai hänen itsenäisen mielipiteensä varmistamiseksi toteuttaa siten, että myöskään lapsen avustaja ei ole läsnä lasta kuultaessa. Näin toimiessaan tuomioistuimen tulee ilmoittaa menettelyn perusteet asianosaisille ja kirjata perustelut myös käsittelyratkaisuunsa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hallinto-oikeus ei ole selvittänyt C:n mielipidettä siitä, voidaanko häntä kuulla ilman hänen avustajaansa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, kuten edellä lastensuojelulain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessäkin on lausuttu, että tuomioistuimen on selvitettävä lapsen näkemys menettelystä.

Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että asian suullisessa käsittelyssä hallinto-oikeudessa on menetelty virheellisesti, kun C:n mielipidettä kuulemisessa käytettävästä menettelystä ei ole selvitetty ennen käsittelyratkaisun tekemistä. Hallinto-oikeuden käsittelyratkaisusta ei myöskään käy ilmi sellaisia seikkoja, joiden vuoksi avustaja ei olisi saanut olla läsnä C:tä kuultaessa.

Kun otetaan huomioon se, että C:n mielipide huostaanotosta ja sijaishuoltoon sijoittamisesta on hallinto-oikeudessa selvitetty, C:n kuulemisen pääkohdat on C:n kuulemisen jälkeen selostettu suulliseen käsittelyyn osallistuneille asianosaisille, C:n kuulemisen tallenne on toimitettu istunnon jälkeen C:n avustajalle sekä äidin avustajalle ja se seikka, että lapsen edun mukaista ei olisi toimittaa asiassa uutta suullista käsittelyä hallinto-oikeudessa, päätöstä ei ole syytä hallinto-oikeuden virheellisen menettelyn vuoksi kumota ja asiaa palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Edellä mainittuun nähden ja kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista muutoin saatu selvitys, uuden suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Oikeudellinen arviointi huostaanotosta ja sijaishuoltoon sijoittamisesta ja asian lopputulos

Asiassa saadun selvityksen mukaan huostaanotolle on ollut lastensuojelulain 40 §:n mukaiset edellytykset. C on siten tullut ottaa X:n kaupungin sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja sijoittaa sijaishuoltoon D:n ja E:n perhekotiin.

Kun otetaan huomioon edellä hallinto-oikeuden menettelystä lausuttu, hallinto-oikeuden päätöksen perustelut muutoin pääasian osalta, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeusapu

A:n avustaja varatuomari G on vaatinut palkkiona 7,15 työtunnilta yhteensä 975,26 euroa. Avustajalle maksettavan palkkion kokonaissummaa määrättäessä korvattava aika pyöristetään lähimpään puoleen tuntiin, ja hänelle maksetaan palkkio seitsemän työtunnin mukaan 954,80 euroa.

C:n avustajalle asianajaja F:lle oikeusapulain nojalla maksettava määrä 682 euroa arvonlisäveroineen hyväksytään vaatimuksen mukaisena.

Nämä määrät jäävät valtion vahingoksi.

Sovelletut oikeusohjeet

Oikeusapulaki 17 § 1 momentti ja 18 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus oikeusavun palkkioperusteista 2 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Milla Wartiovaara.

Kiintiöpakolaisena vuonna 2010 Suomeen saapuneelle A:lle oli myönnetty pakolaisaseman perusteella ensin jatkuva oleskelupa (A-lupa) neljäksi vuodeksi ja tämän jälkeen uusi jatkuva oleskelulupa vastaavasti neljäksi vuodeksi. A haki 30.8.2017 pysyvää oleskelulupaa pakolaisasemansa perusteella. Maahanmuuttovirasto käsitteli ja ratkaisi asian työjärjestyksensä mukaisesti viraston turvapaikkayksikön itäisellä alueella. Maahanmuuttovirasto hylkäsi A:n pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen, mutta myönsi hänelle uuden jatkuvan oleskeluluvan neljän vuoden ajaksi. Maahanmuuttoviraston päätökseensä liittämän muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen tuli ulkomaalaislain 193 §:n 1 momentin mukaisesti hakea muutosta Itä-Suomen hallinto-oikeudelta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A:n pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen perusteena oli A:n pakolaisasema ja että asiassa voitiin siten katsoa olevan kysymys kansainvälistä suojelua koskevasta asiasta. Tämän vuoksi muutoksenhakuun oli sovellettava ulkomaalaislain 193 §:ää toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta. Kun Maahanmuuttoviraston päätös oli tehty viraston turvapaikkayksikön itäisellä alueella, toimivaltainen hallinto-oikeus oli, kuten Maahanmuuttovirasto oli muutoksenhakuohjauksessaan katsonut, Itä-Suomen hallinto-oikeus.

Äänestys 4–1

Ulkomaalaislaki 56 § 1 momentti, 190 § 1 momentti, 192 § 1 momentti ja 193 § 1, 2 ja 4 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 5.7.2019 nro 19/0831/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 6.3.2018 hylännyt Irakin kansalaisen A:n pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen, mutta myöntänyt hänelle uuden jatkuvan oleskeluluvan ajalle 23.10.2017−23.10.2021. Muutoksenhakijalla on Suomessa pakolaisasema.

Maahanmuuttoviraston päätös on tehty viraston turvapaikkayksikön itäisellä alueella Kuhmon toimipaikassa. Päätöksen liitteenä on ollut valitusosoitus Itä-Suomen hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakijan kotikunta on Maahanmuuttoviraston päätöstä tehtäessä ollut Ylöjärvi.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt muutoksenhakijan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kati Korsman ja Pentti Sorsa, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle pysyvän oleskeluluvan myöntämistä varten.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa antamaan lausunnon valituslupahakemuksesta ja valituksesta. Lausuntoa on pyydetty erityisesti siitä kysymyksestä, millä perusteilla Maahanmuuttovirasto on muutoksenhakua koskevassa ohjauksessaan katsonut Itä-Suomen hallinto-oikeuden toimivaltaiseksi hallinto-oikeudeksi, kun otetaan huomioon myös oleskeluluvan hakijan kotikunta.

Maahanmuuttovirasto on antamassaan lausunnossa esittänyt valituksen hylkäämistä. Maahanmuuttovirasto on lisäksi lausunut toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttoviraston muutoksenhakua koskeva ohjaus perustuu ulkomaalaislain 193 §:ään, jonka mukaan toimivaltainen hallinto-oikeus kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa määräytyy poiketen siitä, mitä 192 §:ssä säädetään. Jos Maahanmuuttoviraston päätös koskee hakemusta turvapaikan tai toissijaisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan saamiseksi ja jos päätös on tehty Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön itäisellä alueella, toimivaltainen hallinto-oikeus on Itä-Suomen hallinto-oikeus. Tarkemmat määräykset Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön alueista annetaan Maahanmuuttoviraston työjärjestyksessä. Edellä mainitun työjärjestyksen mukaan Kainuun tulosalue kuuluu viraston turvapaikkayksikön itäiseen alueeseen. Valittajan kohdalla pysyvän oleskeluluvan hakuperusteena on pakolaisasema ja häntä koskeva päätös on tehty turvapaikkayksikössä Kainuun tulosalueella.

Muutoksenhakija on ilmoittanut, että hänellä ei ole lausuttavaa asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii viran puolesta asian siltä osin kuin asiassa on kysymys toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Itä-Suomen hallinto-oikeus on ollut asiassa toimivaltainen tuomioistuin.

2. Valituslupahakemus hylätään pysyvää oleskelulupaa koskevien vaatimusten osalta. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen näiltä osin.

Perustelut

1. Toimivaltainen hallinto-oikeus

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Ulkomaalaislain 56 §:n 1 momentin (380/2006) mukaan pysyvä oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, joka on jatkuvan oleskeluluvan saatuaan luvallisesti oleskellut maassa yhtäjaksoisesti neljän vuoden ajan, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, ovat olemassa ja pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle ei ole tässä laissa mainittuja esteitä.

Lain 190 §:n 1 momentin (516/2008) mukaan Maahanmuuttoviraston, poliisin, rajatarkastusviranomaisen, työvoimatoimiston, Suomen edustuston ja opetusministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Lain 192 §:n 1 momentin mukaan toimivaltainen käsittelemään 190 §:ssä tarkoitetun valituksen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä päätöksen tehneen viranomaisen toimialue on tai toimipaikka sijaitsee. Jos päätöksen tehneen viranomaisen toimialue käsittää koko maan, toimivaltainen hallinto-oikeus on se, jonka tuomiopiirin alueella asianosainen asuu.

Lain 193 §:ssä (16/2017) säädetään kansainvälistä suojelua koskevien asioiden osalta poikkeuksista edellä mainittuihin toimivaltaista hallinto-oikeutta koskeviin säännöksiin. Pykälän 1 momentin mukaan poiketen siitä, mitä 192 §:ssä säädetään, toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyy siten kuin 2 momentissa säädetään, jos Maahanmuuttoviraston päätös koskee:

1) hakemusta turvapaikan tai toissijaisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan saamiseksi;

2) tilapäisen suojelun saamiseksi tehdyn hakemuksen hylkäämistä;

3) maasta poistamista, maahantulokiellon määräämistä tai Suomessa myönnetyn matkustusasiakirjan peruuttamista ja päätös liittyy turvapaikkamenettelyssä tai tilapäistä suojelua koskevassa menettelyssä tehtyyn hylkäävään päätökseen;

4) pakolaisaseman lakkauttamista ja siihen liittyvää pakolaisen matkustusasiakirjan peruuttamista tai toissijaisen suojeluaseman lakkauttamista ja siihen liittyvän muukalaispassin peruuttamista;

5) pakolaisaseman ja siihen liittyvän pakolaisen matkustusasiakirjan peruuttamista tai toissijaisen suojeluaseman ja siihen liittyvän muukalaispassin peruuttamista.

Pykälän 2 momentissa säädetään toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta päätöksen tehneen Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön sijaintipaikan perusteella. Säännöksen mukaan, jos päätös on tehty Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön:

1) eteläisellä alueella, toimivaltainen hallinto-oikeus on Helsingin hallinto-oikeus;

2) itäisellä alueella, toimivaltainen hallinto-oikeus on Itä-Suomen hallinto-oikeus;

3) pohjoisella alueella, toimivaltainen hallinto-oikeus on Pohjois-Suomen hallinto-oikeus;

4) läntisellä alueella, toimivaltainen hallinto-oikeus on Turun hallinto-oikeus.

Pykälän 4 momentin mukaan tarkemmat määräykset Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön alueista annetaan Maahanmuuttoviraston työjärjestyksessä.

Ulkomaalaislain 193 §:n sisältö perustuu hallituksen esitykseen laiksi ulkomaalaislain 193 §:n ja 197 §:n 2 momentin muuttamisesta (HE 234/2016 vp). Lainmuutoksella Helsingin hallinto-oikeuteen keskitettyjen kansainvälistä suojelua koskevien valitusasioiden käsittely hajautettiin Helsingin hallinto-oikeuden lisäksi kolmeen muuhun hallinto-oikeuteen. Asioita käsitellään myös Itä-Suomen, Pohjois-Suomen ja Turun hallinto-oikeuksissa. Toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyy Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön vastuualueen perusteella. Tässä yhteydessä ulkomaalaislain 192 §:ää ei muutettu.

Lakiehdotuksen yleisperusteluissa (1. Nykytila ja ehdotetut muutokset) esitettiin muun ohella seuraavaa:

”Tuomioistuimen toimivallan on perustuttava lakiin. Hallintotuomioistuimia koskevan yleislain, hallintolainkäyttölain (586/1996) 12 §:n 2 momentin mukaan sellaisen viranomaisen päätöksestä, jonka toimialueena on koko maa, valitus tehdään sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiiriin päätös olennaisimmin liittyy sen vuoksi, että tässä tuomiopiirissä sijaitsee pääosa päätöksessä tarkoitetusta alueesta tai kiinteistöstä taikka sen henkilön kotikunta tai sen yhteisön kotipaikka, johon päätös pääosin liittyy. Ulkomaalaislain 192 §:n mukaan jos päätöksen tehneen viranomaisen toimialue käsittää koko maan, toimivaltainen hallinto-oikeus on se, jonka tuomiopiirin alueella asianosainen asuu.

Turvapaikkaa hakevalla henkilöllä ei ole kotikuntaa Suomessa, minkä vuoksi tuomioistuimen toimivaltaa ei voida perustaa muutosta hakevan turvapaikanhakijan kotikuntaan. Turvapaikanhakija majoittuu ensivaiheen päätöksentekomenettelyn ja muutoksenhakumenettelyn ajan joko vastaanottokeskuksessa tai yksityismajoituksessa. Muutoksenhakijan paikka yksityismajoituksessa tai vastaanottokeskuksessa voi muuttua useastikin prosessin aikana. Muutoksenhakijan asumiseen tai vastaanottokeskuksen sijaintiin perustuva jako ei takaisi asioiden tasaista jakautumista eri hallinto-oikeuksiin, eikä tuomioistuimen toimivaltaa ole tästä syystä tarkoituksenmukaista perustaa muutoksenhakijan asumiseen tai vastaanottokeskuksen sijaintiin.”

Ulkomaalaislain voimaan tullessa lain 193 §:ssä (301/2004) säädettiin Helsingin hallinto-oikeuden yksinomaisesta toimivallasta. Pykälän mukaan samat asiat, joista nykyisin voimassa olevassa 193 §:n 1 momentissa säädetään, kuuluivat Helsingin hallinto-oikeuden toimivaltaan. Mainitun pykälän yksityiskohtaisten perustelujen (hallituksen esitys ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 28/2003 vp) mukaan pykälässä ehdotetaan säädettäväksi muutoksenhausta, jonka käsittelyyn Helsingin hallinto-oikeus on yksinomaan toimivaltainen ensi asteen tuomioistuin. Voimassa olevaan lakiin verrattuna uutena asiaryhmänä tähän muutoksenhakuun esitetään päätökset, jotka koskevat pakolaisaseman peruuttamista sekä sellaiset matkustusasiakirjojen peruuttamista koskevat päätökset, jotka tehdään kansainvälistä suojelua koskevien päätösten yhteydessä. Ei olisi perusteltua, että pakolaisen matkustusasiakirjaa tai muukalaispassia koskevat päätökset menisivät alueelliseen hallinto-oikeuteen, kun itse pääasia käsiteltäisiin Helsingin hallinto-oikeudessa.

Saman hallituksen esityksen yleisperusteluiden nykytilaa koskevassa kohdassa todettiin muun ohella, että Helsingin hallinto-oikeuteen voitiin tuolloin voimassa olleen ulkomaalaislain (378/1991) mukaan valittaa Ulkomaalaisviraston (nykyisin Maahanmuuttoviraston) päätöksestä, joka koskee: turvapaikkahakemusta (30 §), oleskelulupahakemusta suojelun tarpeen perusteella (31 §), turvapaikkahakemusta turvallisesta turvapaikka- tai alkuperämaasta tulevalle (33 c §), turvapaikkahakemusta, kun hakemus on ilmeisen perusteeton (34 §), turvapaikkahakemusta sovellettaessa Dublinin yleissopimusta tai pohjoismaista passintarkastussopimusta (34 b §), uutta oleskelulupa- tai turvapaikkahakemusta (34 c §), pakolaisuuden lakkaamista (36 §) tai käännyttämistä turvapaikkahakemuksen käsittelyn yhteydessä (päätöksellä hylätään turvapaikkahakemus tai oleskelulupahakemus; 39 §:n 1 momentti).

Ratkaistava oikeuskysymys

Asiassa on ratkaistavana, onko valitus pakolaisaseman saaneen henkilön pysyvää oleskelulupaa koskevasta Maahanmuuttoviraston päätöksestä tullut tehdä ulkomaalaislain 192 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan muutoksenhakijan kotipaikan mukaan määräytyvään hallinto-oikeuteen vai kansainväliseen suojeluun liittyviä asioita koskevan ulkomaalaislain 193 §:n poikkeussäännöksen mukaan näiden asioiden käsittelemiseen toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen. Kysymys toimivaltaisesta tuomioistuimesta on ratkaistava viran puolesta.

Muutoksenhaun kohteena oleva päätös on tehty Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön itäisellä alueella. Jos päätös kuuluu ulkomaalaislain 193 §:n soveltamisalaan, toimivaltainen hallinto-oikeus on mainitun pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaisesti Itä-Suomen hallinto-oikeus.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Ulkomaalaislain 193 §:ssä säädetään laillisesta tuomioistuimesta kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Ulkomaalaislain voimaan tullessa toimivaltainen hallinto-oikeus näitä asioita koskevassa muutoksenhaussa oli Helsingin hallinto-oikeus. Lainmuutoksella 16/2017 muutetun 193 §:n 2 momentin mukaan muutoksenhaku kansainvälisen suojelun asioissa tapahtuu sen sijaan siihen hallinto-oikeuteen, jonka toimivaltaan asianomaisella Maahanmuuttoviraston alueella tehdyt päätökset kuuluvat.

Lainsäädännöllisen taustan vuoksi ulkomaalaislain 193 §:n suhdetta lain 192 §:ään on perusteltua tulkita samoista lähtökohdista kuin näiden pykälien suhdetta alkuperäisessä muodossaan. Ulkomaalaislain 193 §:n alaan kuuluvat siten ne päätökset, joista oli tullut valittaa Helsingin hallinto-oikeuteen. Muista päätöksistä valitetaan pääsäännön mukaan asianosaisen kotipaikan mukaan määräytyvään alueellisesti toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen.

Ulkomaalaislain 193 § on poikkeus lain yleisestä hallinto-oikeuden toimivaltaa koskevasta 192 §:n säännöksestä. Poikkeussäännöksiä ei yleisten laintulkintaperiaatteiden mukaan tule tulkita laventavasti. Toisaalta kysymys on sen arvioimisesta, mitkä Maahanmuuttoviraston tekemät päätökset on perusteltua lain systematiikan ja sääntelyn tavoitteiden kannalta ohjata kansainvälistä suojelua koskevan erityissääntelyn piiriin.

Kansainvälistä suojelua koskevan erityissääntelyn perustana oli muun ohella se, että turvapaikan hakijalla ei ole kotikuntaa Suomessa. Tämän vuoksi muutoksenhakijan asuinpaikan perusteella määräytyvä tuomioistuimen toimivalta ei olisi ollut erityissääntelyn perustana mahdollinen. Esillä olevassa asiassa muutoksenhakija on tullut Suomeen kiintiöpakolaisena. Hänellä on siten ollut kotikunta jo Suomeen saapuessaan.

Muutoksenhakijan maahantulo kiintiöpakolaisena on perustunut kansainvälisen suojelun tarpeeseen. Nyt ratkaistavana on kuitenkin pysyvää oleskelulupaa eikä välittömästi kansainvälistä suojelua koskeva asia. Ulkomaalaislain 193 §:n 1 momentissa säädetään muun ohella hakemuksesta turvapaikan tai toissijaisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan saamiseksi. Säännöksen sanamuoto viittaa kansainvälisen suojelun saamista koskevaan asiaan, mutta toisaalta pakolaisaseman saaneen henkilön pysyvää oleskelulupaa koskeva hakemus perustuu lain 56 §:n 1 momentin mukaisesti hänen asemaansa kansainvälistä suojelua saaneena. Maahanmuuttovirasto on lausuntonsa perusteella tulkinnut asiaa viimeksi mainitulla tavalla.

Lisäksi asiassa on punnittava, onko erilaisten kansainväliseen suojeluun liittyvien asioiden yhteys sellainen, että kiintiöpakolaisena maahan saapuneen henkilön oleskelulupa-asia olisi perusteltua käsitellä siinä hallinto-oikeudessa, joka on ulkomaalaislain 193 §:n 1 momentin mukaan toimivaltainen kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Esimerkiksi pakolaisaseman lakkauttamista tai peruuttamista koskevat asiat käsitellään ulkomaalaislain 193 §:n 2 momentin 4 ja 5 kohdat huomioon ottaen mainitun pykälän 2 momentin mukaan määräytyvässä tuomioistuimessa. Samaan oikeudelliseen perusteeseen liittyvien muutoksenhakuasioiden keskittäminen yhteen hallinto-oikeuteen on perusteltua muutoksenhakijan kokonaistilanteen ja saadun selvityksen arvioimisen näkökulmasta.

Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijan pysyvää oleskelulupaa koskeva valitus on tullut käsitellä ulkomaalaislain 193 §:n mukaan määräytyvässä tuomioistuimessa eli tässä tapauksessa Itä-Suomen hallinto-oikeudessa.

2. Pysyvä oleskelulupa

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei hallinto-oikeuden ratkaiseman pysyvää oleskelulupaa koskevan asian osalta ole ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Irma Telivuo, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannu-Pekka Peura.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mikko Pikkujämsän äänestyslausunto:

”Enemmistön tavoin myönnän valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta. Oikaisen Maahanmuuttoviraston päätökseen liittyvän valitusosoituksen, kumoan ja poistan Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen sekä siirrän asian Hämeenlinnan hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Äänestyksen lopputuloksen johdosta velvollisena lausumaan pääasiasta olen enemmistön tavoin sitä mieltä, että asiassa ei ole tältä osin valitusluvan myöntämisen perustetta ja että valituslupahakemus on siten enemmälti hylättävä.

Perustelut

Ulkomaalaislain alkuperäisten säännösten mukaan toimivalta pysyvän oleskeluluvan myöntämiseen kuului paikallispoliisille. Paikallispoliisin toimivalta poistui 1.1.2017 voimaan tulleen lainmuutoksen 501/2016 johdosta, jolloin eri ulkomaalaisasioihin liittyvät eri tehtävät keskitettiin laajalti Maahanmuuttovirastolle.

Muutoksenhaussa toimivalta jakautui ennen mainittua ajankohtaa niin, että Helsingin hallinto-oikeus oli ulkomaalaislain 193 §:n mukaan toimivaltainen käsittelemään valituksen tietyistä Maahanmuuttoviraston tekemistä kansainväliseen suojeluun liittyvistä päätöksistä. Lain 192 §:n mukaan toimivalta muissa lain soveltamiseen liittyvissä valitusasioissa määräytyi, kuten saman lainkohdan mukaan edelleen määräytyy, pääsääntöisesti päätöksen tehneen viranomaisen tai, jos päätöksen tehneen viranomaisen toimialue käsitti koko maan, asianosaisen asuinpaikan mukaan.

Mainitun lainmuutoksen voimaantuloon saakka oli selvää, että hallinto-oikeuden toimivalta käsitellä valitus paikallispoliisin tekemästä pysyvää oleskelulupaa koskevasta päätöksestä määräytyi lain 192 §:n mukaan. Lain 193 § ei voinut tulla tällaisessa asiassa sovellettavaksi, koska lainkohta ei lainkaan koskenut poliisin tekemiä päätöksiä.

Ulkomaalaisluvun 6 luku, joka koskee kansainvälistä suojelua, ei mahdollista pysyvän oleskeluluvan myöntämistä. Lain systematiikassa pysyvän oleskeluluvan myöntäminen, josta säädetään lain 4 lukuun sisältyvässä 56 §:ssä, ei siten kuulu kansainvälistä suojelua koskeviin asioihin.

Lain 56 §:n 1 momentissa pysyvän oleskeluluvan välittömäksi edellytykseksi on säädetty yhtäjaksoinen oleskelu Suomessa neljän vuoden ajan aiemman oleskeluluvan saamisen jälkeen, ja tämä edellytys on siitä riippumaton, millä perusteella aiempi oleskelulupa on myönnetty. Tämän lisäksi mainitun lainkohdan mukaan vaaditaan ensinnäkin, että ne edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, ovat olemassa. Ellei pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa ole asiaa koskevien erillisten säännösten mukaan lakkautettu tai peruutettu, tämän edellytyksen voidaan yleensä olettaa täyttyvän ilman, että seikkaa on välttämätöntä enemmälti tutkia oleskelulupahakemuksen yhteydessä. Koska pysyvän oleskeluluvan myöntäminen puheena olevan momentin mukaan edellyttää vielä, että luvan myöntämiselle ei ole ulkomaalaislaissa mainittuja esteitä, keskeisessä asemassa luvan myöntämistä harkittaessa onkin lähinnä henkilön mahdollisen rikoshistorian selvittäminen. Näin ollen myös asiallinen yhteys pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen ratkaisemisen ja kansainvälisen suojelun välillä jää ohueksi.

Vaikka pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen ratkaiseminen ei kuulu enää poliisille, Maahanmuuttoviraston toimivallasta yhtäältä pysyvän oleskeluluvan myöntämiseen ja toisaalta liittyen kansainväliseen suojeluun säädetään edelleen erikseen ulkomaalaislain 67 §:n 1 momentissa ja 116 §:ssä. Tämäkin seikka tukee sitä, että näitä on pidettävä eri asioina myös muutoksenhakutuomioistuimen toimivaltaa koskevien säännösten soveltamisen kannalta. Sille seikalle, että myös pysyvää oleskelulupahakemusta koskeva asia Maahanmuuttoviraston työjärjestyksen mukaan ehkä käsitellään viraston turvapaikkayksikössä, ei voida antaa merkitystä silloin, kun kysymys on muutoksenhakua koskevien lain toimivaltasäännösten soveltamisesta.

Kun ulkomaalaislain 193 § muutettiin lailla 16/2017 nykyiseen muotoonsa ja turvapaikka-asiat hajautettiin neljään hallinto-oikeuteen, lain esitöissä (HE 234/2016) toimivallan määräytymistä Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksiön vastuualueiden mukaan perusteltiin muun ohessa sillä, että turvapaikkaa hakevalla henkilöllä ei ole kotikuntaa Suomessa, minkä vuoksi tuomioistuimen toimivaltaa ei voida perustaa muutosta hakevan turvapaikanhakijan kotikuntaan. Turvapaikanhakija majoittuu ensivaiheen päätöksentekomenettelyn ja muutoksenhakumenettelyn ajan joko vastaanottokeskuksessa tai yksityismajoituksessa. Muutoksenhakijan paikka yksityismajoituksessa tai vastaanottokeskuksessa voi muuttua useastikin prosessin aikana. Muutoksenhakijan asumiseen tai vastaanottokeskuksen sijaintiin perustuva jako ei takaisi asioiden tasaista jakautumista eri hallinto-oikeuksiin, eikä tuomioistuimen toimivaltaa ole tästä syystä tarkoituksenmukaista perustaa muutoksenhakijan asumiseen tai vastaanottokeskuksen sijaintiin.

Mainitut nykyisen 193 §:n säätämisen tueksi esitetyt perusteet eivät nekään päde nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa, jossa valittaja on jo aiemmin saanut jatkuvan oleskeluluvan ja hänellä on lain 41 §:n mukaan ollut oikeus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Perusteltuna on sen sijaan pidettävä lain tulkitsemista niin, että se johtaa valittajan asian käsittelemiseen häntä lähellä sijaitsevassa hallinto-oikeudessa.

Vielä otan huomioon, että laki 16/2017 tuli voimaan 1.2.2017 eli vain kuukausi sen ajankohdan jälkeen, jolloin laki 501/2016 oli tullut voimaan ja johon saakka oli ollut täysin selvää, että hallinto-oikeuden toimivalta pysyvää oleskelulupaa koskevassa asiassa määräytyi ulkomaalaislain 192 §:n mukaisesti. Koska kummankaan lainmuutoksen sisällöstä tai esitöistäkään ei muuta ilmene, ulkomaalaislain 193 §:n suhdetta lain 192 §:ään on perusteltua tulkita edelleen samoista lähtökohdista käsin kuin aiemmin. Lainsäätäjän tarkoituksena ei ole voinut olla, että mainituissa yhteyksissä muuttamattomana säilyneen lain 192 §:n soveltamisala supistuisi.

Mainituin perustein katson, että nyt ei ole kysymys mistään ulkomaalaislain 193 §:ssä tarkoitetusta kansainvälistä suojelua koskevasta asiasta vaan että toimivaltainen hallinto-oikeus asiassa on lain 192 §:n 1 momentin mukaisesti se, jonka tuomiopiirin alueella asianosainen asuu. Kumoan ja poistan hallinto-oikeuden päätöksen ja siirrän asian Hämeenlinnan hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.”

A oli syyllistynyt huumausaineen käyttörikokseen poltettuaan kannabissavukkeen, ja hänelle oli määrätty tästä teosta sakkorangaistus. Kysymys on huumausaineesta, jonka käyttäminen heikentää kykyä toimia moottoriajoneuvon kuljettajana. Poliisilaitos oli tällä perusteella voinut velvoittaa A:n toimittamaan päihdealaan perehtyneen lääkärin lausunnon ajokortin terveysvaatimusten täyttymisestä. Liikenneturvallisuuden varmistaminen on tärkeä julkinen etu. Kun lääkärinlausunnon toimittamisvelvollisuudessa oli kysymys vasta toimenpiteestä edellä mainitun asian selvittämiseksi, asiassa ei ollut ollut tarpeen osoittaa A:n olevan riippuvainen huumausaineista tai siitä, että hän käyttää niitä säännöllisesti. Hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset pysytettiin. Äänestys 3-2.

Ajokorttilaki 8 § 2 momentti, 17 § 1 momentti 3 kohta, 20 § 1 momentti

Ajokorteista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (ajokorttidirektiivi) 2006/126/ EY liite III

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 14.9.2018 nro 18/0550/3

Asian aikaisempi käsittely

Sisä-Suomen poliisilaitos on 12.4.2018 tekemällään päätöksellä ajokorttilain 20 §:n 1 momentin perusteella määrännyt A:n, jolla on B-luokan ajokortti, toimittamaan päihdealaan perehtyneen lääkärin lausunnon 11.1.2019 mennessä. Päätöksen perusteena on ollut A:n syyllistyminen huumausaineen käyttörikokseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n poliisilaitoksen päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Ajokorttilain 8 §:n 2 momentin mukaan poliisi vastaa ajo-oikeuden haltijan ajokyvyn ja ajoterveydentilan valvonnasta ja voi siihen liittyen päättää tästä valvonnasta aiheutuvista toimenpiteistä siten kuin tässä laissa erikseen säädetään.

Ajokorttilain 20 §:n 1 momentin mukaan, jos on syytä epäillä, ettei ajo-oikeuden haltija enää täytä ajokortin terveysvaatimuksia tai ettei hän terveydentilansa vuoksi enää kykene kuljettamaan turvallisesti sellaista ajoneuvoa, jonka ajo-oikeus hänellä on, poliisi voi määrätä kuljettajan määräajassa toimittamaan lääkärin- tai erikoislääkärinlausunnon terveysvaatimusten täyttymisestä.

Ajokorttilain 17 §:ssä on säädetty ajokortin terveysvaatimuksista ryhmässä 1. Sen 1 momentin 3 kohdan mukaan ajokorttiluvan edellytyksenä on, että hakijalla ei ole sellaista Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY, jäljempänä ajokorttidirektiivi liitteessä III mainittua vikaa, sairautta tai vammaa, joka olennaisesti heikentää hänen kykyään toimia tässä momentissa mainittuun luokkaan kuuluvan ajoneuvon kuljettajana.

Ajokorttidirektiivin 2006/126/EY liitteen III kohdassa 15 on todettu huumeiden ja lääkkeiden väärinkäytöstä, että ajokorttia ei saa antaa eikä uudistaa hakijoille tai kuljettajille, jotka ovat riippuvaisia keskushermostoon vaikuttavista aineista tai jotka, olematta niistä riippuvaisia, käyttävät niitä säännöllisesti, riippumatta siitä, minkä luokan ajokortista on kyse.

Poliisihallituksen ajokorttilain ja poliisin hallinnosta annetun lain 4 §:n nojalla antaman ohjeen (POL-2016-3257) mukaan ajo-oikeuden haltija, joka syyllistyy huumausaineen käyttörikokseen tai sellaiseen huumausainerikokseen, joka sisältää omaa huumausaineen käyttöä, määrätään toimittamaan päihdealaan perehtyneen lääkärin laatima lausunto päihderiippuvuusasiassa. Lausunto pyydetään ajo-oikeuden haltijalta, vaikka hän ei samalla teolla syyllistyisi rattijuopumukseen.  

Asiassa saatu selvitys

Sisä-Suomen poliisilaitoksen tutkintailmoituksen 5680/R/19498/18 mukaan A:n epäillään 17.3.2018 syyllistyneen huumausaineen käyttörikokseen. A on käyttänyt huumausainetta polttamalla marihuanaa sisältävää savuketta. A on tuomittu sakkovaatimuksella 10 päiväsakon sakkorangaistukseen.

Oikeudellinen arviointi

Poliisi vastaa ajo-oikeuden haltijan ajokyvyn ja ajoterveydentilan valvonnasta. Tämän valvonnan toteuttamiseksi poliisi voi muun ohessa vaatia ajo-oikeuden haltijaa esittämään lääkärinlausunnon ajoterveydentilastaan.

Poliisin tietoon on tullut, että A on käyttänyt huumausainetta. Tällä perusteella poliisilla on ollut syytä epäillä, ettei A enää täytä ajokortin terveysvaatimuksia. Lääkärinlausunnon toimittamisvelvollisuuden asettaminen ei ole perustunut A:n teon moitittavuutta koskevaan arvioon, eikä se ole rangaistus siitä teosta, josta A:tä on sakkovaatimuksella rangaistu. Sen sijaan poliisi on sen avulla pyrkinyt selvittämään sitä, täyttääkö A edelleen ajokortin terveysvaatimukset. Kun lääkärinlausunnon toimittamisvelvollisuudessa on kyse vasta toimenpiteestä edellä mainitun asian selvittämiseksi, asiassa ei ole täytynyt osoittaa A:n olevan riippuvainen huumausaineista tai käyttävän niitä säännöllisesti. Poliisilaitos on toiminut asiassa mainitun ohjeen mukaisesti, eikä asiassa ole muutoinkaan tullut ilmi, että A:tä ei olisi kohdeltu yhdenmukaisesti muiden vastaavassa tilanteessa olleiden kanssa. Poliisilaitos on siten voinut määrätä A:n toimittamaan määräajassa päihdealaan perehtyneen lääkärin lausunnon terveysvaatimusten täyttymisestä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolaki 6 §

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Marja Tuominen. Esittelijä Niko Vuorinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

A on saanut sakot huumausaineen käyttörikoksesta poltettuaan yhden kannabista sisältäneen savukkeen. Lääkärintodistuksen vaatiminen ajokyvyn selvittämiseksi kannabissavukkeen polttamisen vuoksi ei ole ollut missään suhteessa rikkeen vakavuuteen. Kysymyksessä on ollut lievin mahdollinen ”huumausainerikos”: häiriötä aiheuttamaton henkilö on käyttänyt pienimmän mahdollisen määrän miedointa mahdollista päihdettä. Lääkärintodistuksen hankkimiseen menee useita kuukausia. Asiassa ei myöskään toteutune yhdenvertaisuusperiaate, sillä ainakaan Helsingin poliisi ei vastaavassa tilanteessa vaatine lääkärintodistusta.

Vaatimusta lääkärintodistuksen esittämiseen perustellaan lääketieteellisillä seikoilla viittaamalla Poliisihallituksen ohjeeseen ja vetoamalla ajoterveydentilan valvontaan. Lääketieteellisiä perusteita lääkärintodistuksen esittämiselle ei ole, eikä ajoterveydentilaa ole tapahtuneen perusteella myöskään syytä epäillä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta on saatavissa kannabiksesta objektiivista tietoa. Kannabis ei aiheuta fyysistä riippuvuutta, mutta näkyy aineenvaihduntatuotteissa jopa kuukausia. Korkein oikeus on käyttänyt mainitun laitoksen asiantuntijalausuntoa ratkaisussaan KKO 2016:42, jossa todettiin, ettei rattijuopumuksesta saa tuomita henkilöä, joka ei ole ajanut moottoriajoneuvoa päihtyneenä. Ajoneuvon kuljettajaa ei pidetty päihtyneenä, kun hänen verestään oli löytynyt kannabiksen aineenvaihduntatuotetta, mutta ei aktiivista huumaavaa yhdistettä.

Sisä-Suomen poliisilaitos on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että valitus hylätään.

Poliisilaitos on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja hallinto-oikeuden asiassa antamaan päätökseen perusteluineen sekä perustellut lausuntoaan muun ohella seuraavasti:

Poliisi vastaa ajo-oikeudenhaltijoiden ajokyvyn ja ajoterveydentilan valvonnasta ja voi siihen liittyen päättää toimenpiteistä siten kuin ajokorttilaissa säädetään. Terveydentilan arviointi kuuluu terveydenhoitoviranomaisille, tässä tapauksessa päihdealaan perehtyneelle lääkärille. Ajo-oikeudenhaltijan syyllistyminen huumausaineen käyttörikokseen ylittää selkeästi syytä epäillä -kynnyksen selvitystoimenpiteille ja niiden perusteella tehtäville päätöksille.

Poliisilaitos on käyttänyt asiassa päätösvaltaa ajokorttilain säännösten mukaisesti ja poliisilta edellytettävällä tavalla sekä päätöstä tehtäessä käytettävissä oleviin tietoihin perustuen ja päätöksestä ilmenevin

perustein.

A on antanut vastaselityksen.

A on 19.6.2019 toimittamassaan hakemuksessa pyytänyt, että hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 5.7.2019 taltionumero 3264 kieltänyt hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon, kunnes valitusasia on ratkaistu tai sitä ennen toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Korkeimman hallinto-oikeuden 5.7.2019 antama täytäntöönpanomääräys raukeaa, ja lääkärinlausunnon toimittamiselle asetettu määräaika pidennetään päättymään 31.5.2020.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ajokorttilain 8 §:n 2 momentin mukaan poliisi vastaa ajo-oikeuden haltijan ajokyvyn ja ajoterveydentilan valvonnasta ja voi siihen liittyen päättää tästä valvonnasta aiheutuvista toimenpiteistä siten kuin mainitussa laissa erikseen säädetään.

Ajokorttilain 20 §:n 1 momentin mukaan, jos on syytä epäillä, ettei ajo-oikeuden haltija enää täytä ajokortin terveysvaatimuksia tai ettei hän terveydentilansa vuoksi enää kykene kuljettamaan turvallisesti sellaista ajoneuvoa, jonka ajo-oikeus hänellä on, poliisi voi määrätä kuljettajan määräajassa toimittamaan lääkärin- tai erikoislääkärinlausunnon terveysvaatimusten täyttymisestä.

Ajokorttilain 17 §:ssä säädetään ajokortin terveysvaatimuksista ryhmässä 1. Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan ajokorttiluvan edellytyksenä on, että hakijalla ei ole sellaista Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/126/EY, jäljempänä ajokorttidirektiivi liitteessä III mainittua vikaa, sairautta tai vammaa, joka olennaisesti heikentää hänen kykyään toimia tässä momentissa mainittuun luokkaan kuuluvan ajoneuvon kuljettajana.

Ajokorttidirektiivin liitteen III kohdassa 15 todetaan huumeiden ja lääkkeiden väärinkäytöstä, että ajokorttia ei saa antaa eikä uudistaa hakijoille tai kuljettajille, jotka ovat riippuvaisia keskushermostoon vaikuttavista aineista tai jotka, olematta niistä riippuvaisia, käyttävät niitä säännöllisesti, riippumatta siitä, minkä luokan ajokortista on kyse.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa sitä, onko poliisilaitos voinut ajokorttilain 20 §:n 1 momentin nojalla määrätä An määräajassa toimittamaan päihdealaan perehtyneen lääkärin lausunnon terveysvaatimusten täyttymisestä, hallinto-oikeuden päätöksessä mainittua Poliisihallituksen ohjetta, jonka tarkoituksena on yhtenäistää poliisin hallintokäytäntöä, ei voida ottaa sovellettavana säännöksenä huomioon.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Saadun selvityksen mukaan A on 17.3.2018 syyllistynyt huumausaineen käyttörikokseen, josta hänelle on määrätty kymmenen päiväsakon sakkorangaistus. Tekona on ollut yhden kannabista sisältäneen savukkeen polttaminen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kannabis on huumausaine, jonka käyttäminen heikentää kykyä toimia moottoriajoneuvon kuljettajana. A on syyllistynyt huumausaineen käyttörikokseen. Poliisilla on täten ollut syytä epäillä, ettei A enää täytä ajokortin terveysvaatimuksia. Määräämällä A:n esittämään päihdealaan perehtyneen lääkärin lausunnon poliisi on pyrkinyt selvittämään, täyttääkö A edelleen ajokortin terveysvaatimukset.

Liikenneturvallisuuden varmistaminen on tärkeä julkinen etu. Kun lääkärinlausunnon toimittamisvelvollisuudessa on kysymys vasta toimenpiteestä edellä mainitun asian selvittämiseksi, asiassa ei ole ollut tarpeen osoittaa A:n olevan riippuvainen huumausaineista tai käyttävän niitä säännöllisesti. Poliisilaitos on siten voinut määrätä A:n toimittamaan määräajassa päihdealaan perehtyneen lääkärin lausunnon ajokortin terveysvaatimusten täyttymisestä. Tämä poliisilaitoksen menettely on sinänsä myös vastannut Poliisihallituksen poliisin hallintokäytännön yhtenäistämiseksi antaman ohjeen mukaista menettelyä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Oikeudenkäyntiin kuluneen ajan vuoksi määräaikaa lääkärinlausunnon toimittamiselle on kuitenkin pidettävä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mikko Pikkujämsän äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Leena Äärilä yhtyi:

”Myönnän valitusluvan. Hyväksyn valituksen ja kumoan hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset.

Perustelut

Sovellettavien säännösten osalta viitaan enemmistön perusteluihin. Oikeudellisen arvioinnin osalta esitän seuraavaa:

A on käyttänyt huumausainetta polttamalla marihuanaa sisältävää savuketta, ja hänet on tuomittu tästä teostaan sakkorangaistukseen. Kysymys on siitä, onko poliisilla ollut ajokorttilain 20 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla syytä epäillä, ettei A enää täytä ajokortin terveysvaatimuksia tai ettei hän terveydentilansa vuoksi enää kykene kuljettamaan turvallisesti sellaista ajoneuvoa, jonka ajo-oikeus hänellä on. Vain tämän edellytyksen täyttyessä poliisi on voinut lain mukaan määrätä hänet toimittamaan lääkärinlausunnon terveysvaatimusten täyttymisestä.

Mainitussa säännöksessä käytettyä ilmaisua ”syytä epäillä” on tulkittava siten, että se tarkoittaa objektiivisesti perusteltavissa olevaa syytä sille, että lääkärinlausunnon esittämistä voidaan vaatia. Ilmaisu ”syytä epäillä” viittaa nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa epäilyyn siitä, että henkilö on huumausaineista riippuvainen tai että hän käyttää niitä säännöllisesti. Asiassa on siten kysymys siitä, aiheuttaako yhden marihuanasavukkeen polttaminen objektiivisesti perusteltavissa olevan syyn epäillä, että A on riippuvainen huumausaineista tai että hän käyttää niitä säännöllisesti. Asiaa arvioitaessa merkitystä ei ole sillä, että huumausaineiden, toisin kuin eräiden muiden päihteiden, käyttö on rikoslaissa säädetty rangaistavaksi.

Vaikka ajokorttilain 20 §:n 1 momentin soveltaminen ei edellytä varmuutta tai edes suurta todennäköisyyttä siitä, että asianomainen henkilö ei enää täytä ajokortin terveysvaatimuksia, tätä koskevan epäilyn tueksi on kuitenkin voitava esittää asianmukaiset konkreettiset perusteet, jotta säännöksen soveltamista voidaan pitää perusteltuna. Säännöstä tulkittaessa ja sovellettaessa on kiinnitettävä huomiota yhtäältä liikenneturvallisuuden turvaamiseen lääkärinlausunnon vaatimista puoltavana tekijänä ja toisaalta hallintolain 6 §:stä ilmeneviin oikeusperiaatteisiin, kuten tasapuolisuuden ja suhteellisuuden vaatimuksiin, jotka rajoittavat viranomaisen harkintavaltaa.

Asiakirjoista ilmenee, että A:n rikos on tapahtunut Asemakadulla Jyväskylässä. Valituksenalaisen päätöksen tueksi ei ole esitetty muita kyseiseen tapahtumaan tai A:n henkilöön liittyviä seikkoja. Asiassa ei esimerkiksi ole esitetty, että A:tä olisi aiemmin rangaistu huumausaineen käyttörikoksesta. Näissä oloissa katson, ettei pelkästään yhden marihuanaa sisältävän savukkeen polttaminen ole aiheuttanut syytä epäillä sitä, että A ei enää täyttäisi ajokortinhaltijalta edellytettäviä terveysvaatimuksia. Tämän vuoksi kumoan hallinto-oikeuden ja poliisilaitoksen päätökset.”

Itä-Suomen aluehallintovirasto oli myöntänyt Finnpulp Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan biotuotetehtaan toimintaan Sorsasalossa Kuopiossa. Vaasan hallinto-oikeus oli, toimitettuaan katselmuksen suunnitellulla hankealueella, hylännyt haitankärsijöiden ja ympäristönsuojelujärjestöjen vaatimukset aluehallintoviraston päätöksen kumoamisesta, mutta täsmentänyt lupamääräyksiä.

Korkein hallinto-oikeus, toimitettuaan katselmuksen, myönsi asiassa valitusluvan ja kumosi hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa oli ratkaistava, olivatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset erityisesti toiminnan vesistövaikutusten kannalta täyttyneet. Ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää muun ohella ympäristönsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Vastaavasti ympäristölupaa ei saa myöntää, jos toiminnasta aiheutuisi ympäristönsuojelulaissa kielletty seuraus.

Ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Pilaantumisen merkittävyysarvion lähtökohtana ovat vastaanottavassa vesistössä ilmenevät pilaantumisseuraukset, jotka aiheutuvat lupaharkinnan kohteena olevasta toiminnasta sekä kaikesta muusta vesistöön kohdistuvasta kuormituksesta. Vaikutuksia arvioitaessa keskeinen merkitys on niillä lupamääräyksillä, joilla pilaantumisvaikutuksia on mahdollista rajoittaa. Samoin toiminnan sijoituspaikka, tässä tapauksessa erityisesti jätevesien purkupaikka, vaikuttaa toiminnan sallittavuuteen ja lupamääräysten vaatimustasoon. Vaikka päästöjä rajoittavat lupamääräykset olisi mitoitettu parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimusten mukaisiksi, lupaa ei saa myöntää, jos toiminnan päästöt vesistöön aiheuttavat merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulailla sekä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetulla lailla on pantu täytäntöön vesipolitiikan puitedirektiivi. Unionin tuomioistuimen niin sanotussa Weser-tuomiossa vahvistaman tulkinnan mukaan kansallinen viranomainen ei saa myöntää lupaa toimenpiteelle, jonka seurauksena pintavesimuodostuman jonkun laadullisen tekijän tilaluokka heikkenisi. Näin ollen ympäristönsuojelulaissa kiellettynä merkittävänä pilaantumisena tai sen vaarana on pidettävä sellaista olennaisen lisäkuormituksen vesistössä aiheuttamaa kokonaisvaikutusta, joka johtaa pintavesimuodostuman tilan tai sen laadullisen tekijän heikkenemiseen. Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan seurausten todennäköisyyttä ja haitallisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös varovaisuusperiaate.

Asiassa saatu selvitys osoitti, että Kallaveden ekologista tilaa kuvaavat kasviplankton-laatutekijän osatekijät olivat trendinomaisesti heikkenemässä rehevöitymisen vuoksi siten, että Kallaveden ekologinen tila tai ainakin yksi sen laatutekijöistä eli kasviplankton oli vaarassa heikentyä tyydyttävälle tasolle erityisesti, jos vesistöön kohdistuva kuormitus vielä nykyisestä lisääntyy.

Arvioitaessa ympäristönsuojelulain mukaisia luvan myöntämisen esteitä ratkaisevia ovat toiminnasta ja muusta kuormituksesta aiheutuvat haitalliset vaikutukset. Merkitystä ei lain mukaan ole esimerkiksi toiminnan hyödyllisyydellä yleiseltä kannalta tai sen tuottamalla taloudellisella tuloksella.

Kysymyksessä oli kokoluokaltaan poikkeuksellisen suuri biotuotetehdas, jonka tuotantomäärä oli 1,2 miljoonaa tonnia sellua vuodessa. Tehdas oli tarkoitus sijoittaa muun ohella virkistyskäyttöarvoltaan ja vedenottokäytöltään merkittävän Kallaveden rantaan noin yhdeksän kilometrin päähän Kuopion keskustasta. Tehtaan jätevedet oli tarkoitus purkaa Kallaveden Kelloselälle. Kallavesi on sisävesistönä sen nykyinen tila huomioon ottaen erityisen herkkä kuormituksen lisääntymiselle. Vaikka Kallaveteen kohdistuva kokonaiskuormitus onkin suurimmaksi osaksi peräisin hajakuormituksesta, suunnitellun tehtaan aiheuttama lisäkuormitus vesistöön olisi niin merkittävää ja pitkäaikaista, että sen vaikutuksesta vesistön hyvän tilan tavoitteen säilyttäminen tai saavuttaminen selvästi vaikeutuisi. Näin ollen toiminnasta yhdessä muun kuormituksen kanssa olisi vaarana aiheutua ympäristönsuojelulaissa kielletty seuraus.

Asiassa ei voitu riittävästi vakuuttua siitä, että toiminnasta ei tällä sijoituspaikalla ja lupahakemuksessa ilmoitetulla tuotantomäärällä koko sen elinkaaren aikana aiheutuisi jätevesien purkuvesistöön vesistön ekologisen tilan kehitys huomioon otettuna ympäristönsuojelulaissa kiellettyä merkittävää pilaantumista, kun lakia tulkitaan unionioikeudellisten velvoitteiden ja varovaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset oli kumottava ja Finnpulp Oy:n lupahakemus hylättävä.

Äänestys 5–2

Ympäristönsuojelulaki 11 §, 20 § 1 kohta, 48 § 2 momentti, 49 § ja 51 § 1 momentti

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 21 § 1 momentti

Unionin tuomioistuimen 1.7.2015 antama tuomio asiassa C-461/13 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. vastaan Saksan valtio; ns. Weser-tuomio)

Päätös, jota valitukset koskevat

Vaasan hallinto-oikeus 21.9.2018 nro 18/0222/2

1. Aluehallintoviraston päätös

Itä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 31.3.2017 numero 14/2017/1, siltä osin kuin nyt on kysymys, myöntänyt Finnpulp Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan, joka koskee hakemuksen mukaista ja laajuista biotuotetehtaan toimintaa Sorsasalossa Kuopion kaupungissa. Biotuotetehtaan toiminta käsittää selluloosatehtaan, kuoren kaasutuslaitoksen, biohiililaitoksen, biokaasulaitoksen, tehtaan energiantuotannon sekä erillisen jätevedenpuhdistamon.

Aluehallintovirasto on myöntänyt Finnpulp Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan vesilain mukaisen luvan veden ottamiseen Kallaveden Virtasalmesta teollisuuslaitosten käyttövedeksi, vedenottorakenteiden ja tehtaan jätevesien viemäriputken rakentamiseen vesistöön, vesialueen täyttöön sekä vedenotto- ja viemäriputken rakentamista varten tarpeellisten ruoppausten tekemiseen.

( -- )

Päätöksessä on määrätty kalatalousmaksu kalatalousvahinkojen ehkäisemiseksi sekä määrätty korvauksista. Hakemuksen ja lupamääräysten mukaisesta toiminnasta ei ennalta arvioiden johdu muuta korvattavaa vesistön pilaantumisesta aiheutuvaa vahinkoa.

( -- )

Toiminnassa on noudatettava päätöksessä annettuja lupamääräyksiä, jotka nyt kysymyksessä olevilta osin kuuluvat seuraavasti:

Lupamääräykset

Lupamääräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi

Päästöt vesiin

1. Prosesseissa muodostuvat jätevedet ja kemikaalien purkupaikkojen sekä muiden likaantuneiden piha-alueiden valumavedet on kerättävä ja johdettava biotuotetehtaan jätevedenpuhdistamolle. Jätevedenpuhdistamolle saadaan johtaa lisäksi Savon Sellu Oy:n ja Ekokem Oy:n tuotantolaitosten jätevedet, jotka tarpeen mukaan on esikäsiteltävä. Jätevedenpuhdistamolla käsitellyt jätevedet johdetaan Kallaveden Kelloselän syvänteeseen.

Jäähdytysvedet johdetaan Sorsasalon ja Potkusaaren väliselle vesialueelle Kelloselän pohjoisosaan.

( -- )

2. Luvan saajan on käsiteltävä biotuotetehtaan jätevedet siten, että jätevesien mukana vesistöön joutuvat päästöt ovat enintään seuraavat:

__________________________________________________________

Päästö, Kuukausikeskiarvo, Vuosikeskiarvo

__________________________________________________________

COD_Cr , 30 t O₂/d, 24 t O₂/d

AOX, 450 kg/d, 400 kg/d

Fosfori, 25 kg/d, 20 kg/d

Typpi, - , 420 kg/d

Kiintoaine, 1 200 kg/d, 1 000 kg/d

Sulfaatti, - , 55 t/d

__________________________________________________________

Mikäli jätevedenpuhdistamolle johdetaan myös Savon Sellun ja Ekokem Oy:n tuotantolaitosten jätevedet, luvan saajan on käsiteltävä jätevedet siten, että jätevesien mukana vesistöön joutuvat päästöt ovat enintään seuraavat:

__________________________________________________________

Päästö, Kuukausikeskiarvo, Vuosikeskiarvo

__________________________________________________________

COD_{Cr ,} 36 t O₂/d, 30 t O₂/d

AOX, 450 kg/d, 400 kg/d

Fosfori, 30 kg/d, 25 kg/d

Typpi, - , 1 500 kg/d

Kiintoaine. 1 600 kg/d, 1 300 kg/d

Sulfaatti, - , 60 t/d

__________________________________________________________

Päästöt lasketaan kalenterikuukauden ja vuoden keskiarvoina kalenteripäivää kohti. Raja-arvot saavutetaan, kun päästöt kalenterikuukauden keskiarvoina tai kalenterivuoden keskiarvoina alittavat raja-arvon. Ohijuoksutusten, ylivuotojen ja häiriötilanteiden päästö luetaan mukaan päästöihin.

Vesistöön johdettava vesi ei saa sisältää valtioneuvoston vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista antaman asetuksen (1022/2006 ja muutokset 868/2010 ja 1308/2015) liitteen 1 kohdassa A tarkoitettuja aineita eikä liitteen 1 kohdissa C2 ja D tarkoitettuja vesiympäristölle vaarallisia tai haitallisia aineita pitoisuuksina, jotka voivat johtaa ympäristölaatunormin ylittymiseen pintavedessä tai kaloissa. Jätevesien elohopeapitoisuus saa olla enintään 5 μg/l ja kadmiumpitoisuus enintään 10 μg/l liukoisessa muodossa kuukausikeskiarvoina laskettuina.

3. Luvan saajan on käytettävä tehtaan prosessilaitteita ja jätevedenpuhdistamoa asianmukaisesti ja huolellisesti siten, että päästöt ovat mahdollisimman pienet ja puhdistusteho pysyy mahdollisimman korkeana.

4. Luvan saajan on huolehdittava siitä, että jätevedenpuhdistamolle ei joudu myrkyllisiä aineita, öljyjä tai muitakaan aineita siten, että ne haittaavat laitteiden toimintaa. Lisäksi on huolehdittava siitä, että viemäriverkoista tai tehdasalueelta ei pääse öljypitoisia tai myrkyllisiä jätevesiä vesistöön.

( -- )

Selvitykset

49. Lopulliset biotuotetehtaan rakennussuunnitelmat, rakennepiirustukset ja laitosalueen käyttösuunnitelma päästöjen muodostumisen kannalta olennaisten toimintojen, koneiden ja laitteiden sijoittamisesta, melusuojauksista, hajukaasujen muodostumiskohdista sekä niiden keräilystä ja käsittelystä on toimitettava tiedoksi Pohjois-Savon ELY-keskukselle ja Kuopion kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle hyvissä ajoin ennen rakennustöihin ryhtymistä.

Luvan saajan on toimitettava jätevedenpuhdistamon prosesseja koskevat suunnitelmat teknisine ratkaisuineen ja mitoitustietoineen mukaan lukien lietteenkäsittely puoli vuotta ennen rakentamisen aloittamista tiedoksi Pohjois-Savon ELY-keskukselle ja Kuopion kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Luvan saajan on laadittava laitosaluetta koskeva asemapiirros, josta ilmenevät jätevesi- ja sadevesiviemäreiden, öljyn- ja hiekanerotuskaivojen, kemikaalisäiliöiden, jätevarastojen, kosteikkoimeytyksen, keräily- ja varoaltaiden ym. käsittelyjärjestelmien sijainnit ja toimitettava se puoli vuotta ennen rakentamisen aloittamista Pohjois-Savon ELY-keskukselle.

50. Luvan saajan on tehtävä selvitys toiminnassa käytettävistä ympäristölle tai terveydelle vaarallisista ja haitallisista kemikaaleista, prosessissa muodostuvista yhdisteistä ja jäteveden mukana puhdistamoille johdettavista yhdisteistä, joilla esimerkiksi myrkyllisyytensä tai pysyvyytensä vuoksi saattaa olla vaikutusta jäteveden laatuun, puhdistamon toimintaan tai vesistöön. Selvityksessä tulee erityisesti ottaa huomioon aineet, jotka ovat valtioneuvoston asetuksen 1022/2006 ja sen muutoksen 868/2010 ja 1308/2015 mukaan vesiympäristölle vaarallisia ja haitallisia sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksissa 39/2013 ja 166/2006 sanotut aineet. Selvitys on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskukselle sekä Kuopion kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle 12 kuukauden kuluessa tuotantolaitoksen toiminnan aloittamisesta.

51. Luvan saajan on tehtävä selvitys natrium- ja sulfaattipäästöjen vaikutuksista vesistössä. Erityisesti on selvitettävä natrium- ja sulfaattipitoisuuden alueellista vaihtelua ja pitoisuuden jakautumista syvyyssuunnassa sekä päästön merkitystä veden kerrostumiseen ja happitalouteen. Lisäksi on selvitettävä jäähdytysvesien lämpöpäästön yhteisvaikutus jätevesipäästöjen natriumin, sulfaatin, ravinteiden ja happea kuluttavien aineiden kanssa vesistön happitalouteen ja rehevöitymiseen. Suunnitelma selvityksen tekemiseksi on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskukselle kuusi kuukautta ennen toiminnan aloittamista. Selvitys on toimitettava ELY-keskukselle viiden vuoden kuluessa tehtaan toiminnan aloittamisesta.

( -- )

Tarkkailu- ja raportointimääräykset

54. Luvan saajan on tarkkailtava toimintaa (käyttötarkkailu) ja sen päästöjä (päästötarkkailu) sekä näiden vaikutuksia ympäristössä (vaikutustarkkailu) hakemuksessa ja sen täydennyksessä esitettyjen periaatteiden mukaisesti.

Luvan saajan on kuusi kuukautta ennen toiminnan aloittamista toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksyttäväksi yksityiskohtainen käyttö- ja päästötarkkailusuunnitelma. ELY-keskuksella on oikeus tehdä suunnitelmaan tarpeelliset muutokset siten, ettei tarkkailun kattavuus heikenny.

55. Esitys vaarallisten ja haitallisten aineiden tarkkailusta on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskukselle viimeistään kolme kuukautta määräyksen 50 selvityksen valmistuttua.

56. Vaikutustarkkailu tulee aloittaa hakemukseen liitetyssä tarkkailusuunnitelmassa esitetyillä uusilla veden laadun havaintoasemilla vähintään vuosi ennen toiminnan aloittamista nykyisen yhteistarkkailuohjelman runkoasemien näytteenotto- ja analyysiohjelman mukaisesti. Tehostettu tarkkailu tulee toteuttaa tarkkailusuunnitelmassa esitetyllä tavalla kolmena ensimmäisenä toimintavuotena kuukausittain uusilla havaintoasemilla Kelloniemi ja Pirttiniemi 2. Havaintoasemien tarkka sijoittuminen tulee tarkistaa jäteveden leviämiskartoitusten avulla toiminnan alettua. Lisäksi Kelloniemen syvänteessä jäteveden lähivaikutusalueella tulee tarkkailla vähintään veden lämpötilaa, happipitoisuutta ja sähkönjohtokykyä sekä perustuotantokaudella levämäärää jatkuvatoimisilla mittauksilla. Mittaukset tulee aloittaa vähintään vuosi ennen toiminnan aloittamista ja jatkaa vähintään kolme vuotta toiminnan alettua. Kelloselän syvänteessä tulee olla myös jatkossa vähintään nykyisen yhteistarkkailuohjelman mukainen runkoasema.

Biologinen tarkkailu tulee toteuttaa hakemukseen liitetyssä tarkkailusuunnitelmassa esitetyllä tavalla.

Vaikutustarkkailu mukaan lukien jatkuvatoimiset mittaukset ja biologinen tarkkailu on liitettävä osaksi Kallaveden yhteistarkkailua. Päivitetty yhteistarkkailuohjelma tulee toimittaa hyväksyttäväksi Pohjois-Savon ELY-keskukselle kaksi vuotta ennen laitoksen toiminnan aloittamista. ELY-keskuksella on oikeus tehdä suunnitelmaan tarpeelliset muutokset siten, ettei tarkkailun kattavuus heikenny.

( -- )

60. Tarkkailun luotettavuuden varmistamiseksi mittaukset, näytteenotto ja analysointi on tehtävä standardien mukaisin menetelmin. Vesistötarkkailun mittauksia voidaan kuitenkin korvata tarkoituksenmukaisilla, anturitekniikkaan perustuvilla mittalaitteilla tehtävillä mittauksilla edellyttäen, että muutokset eivät heikennä tarkkailun luotettavuutta, kattavuutta tai lupamääräysten noudattamisen valvottavuutta. Siltä osin, kun esimerkiksi haitta-aineille ei ole standardoituja analyysimenetelmiä, voidaan käyttää myös muita, yleisessä käytössä olevia menetelmiä.

61. Kalataloustarkkailu on aloitettava viimeistään toiminnan aloittamista edeltävänä vuonna muuten hakemukseen liitetyn kalataloustarkkailusuunnitelman mukaisesti, mutta tarkkailuun on lisäksi sisällytettävä selvitys kalojen lisääntymisalueista jäteveden vaikutusalueella. Tarkkailusuunnitelma lisääntymisalueiden selvittämisen osalta on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskuksen kalatalousviranomaisen hyväksyttäväksi vuoden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta.

Kalataloustarkkailu on liitettävä osaksi Kallaveden kalataloudellista yhteistarkkailua. Täydennetty yhteistarkkailuohjelma tulee toimittaa Pohjois-Savon ELY-keskuksen kalatalousviranomaisen hyväksyttäväksi vuoden kuluessa toiminnan aloittamisesta. ELY-keskuksella on oikeus tehdä suunnitelmaan tarpeelliset muutokset siten, ettei tarkkailun kattavuus heikenny.

( -- )

Toimenpide- ja korvausvelvoitteet

( -- )

65. Luvan saajan on maksettava, ellei asianomaisten oikeuden omistajien kanssa toisin ole sovittu tai sovita, biotuotetehtaan jätevesien johtamisesta Kallaveteen aiheutuvasta kalastuksen tuoton alenemisesta vesialueiden omistajille ja haltijoille toiminnan aloittamisvuodesta alkaen vuosittain tammikuun loppuun mennessä (eräpäivä) päätöksen liitteessä 3 esitetyt korvaukset.

Eräpäivän jälkeiseltä ajalta korvauksille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa, jonka määrä on kulloinkin voimassa oleva korkolain 4 §:n 1 momentin mukainen viitekorko lisättynä seitsemällä prosenttiyksiköllä.

( -- )

68. Biotuotetehtaan jätevesien vaikutusalueella on jatkettava happitilanteen parantamista vähintään nykyisen tehoisilla laitteilla kolmessa syvänteessä nykyisissä kohteissa Kelloselällä ja jäteveden purkupaikan läheisissä syvänteissä niiden sisäisen kuormituksen estämiseksi. Luvan saajan osuus toimenpidevelvoitteen kustannuksista on 80 prosenttia, ellei Savon Sellu Oy:n kanssa toisin sovita. Hapetuslaitteiden sijainti tulee olla riittävän selvästi merkitty. Hapetuksen tarve ja sijainti tulee tarkastella kolmen toimintavuoden jälkeen. Tätä varten luvan saajan tulee esittää Pohjois-Savon ELY-keskukselle suunnitelma hapetuksen järjestämiseksi. Mikäli hapetuksen järjestämisestä syntyy erimielisyyttä, tulee asia saattaa Itä-Suomen aluehallintoviraston ratkaistavaksi.

Vakuus mahdollisten korvausten varalle

69. Luvan saajan on asetettava ennen toiminnan aloittamista Itä-Suomen aluehallintovirastolle 60 000 euron suuruinen vakuus mahdollisten ammattikalastajille aiheutuvien vahinkojen korvaamisesta ja 10 000 euron suuruinen vakuus mahdollisten Vaajasalon jäätien kunnossapidon ja käytön vaikeutumisesta aiheutuvien edunmenetysten korvaamisesta.

Vakuudeksi hyväksytään takaus, vakuutus tai pantattu talletus. Vakuuden antajan on oltava luotto-, vakuutus- tai muu ammattimainen rahoituslaitos, jolla on kotipaikka Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa.

Aluehallintovirasto voi vapauttaa ja palauttaa vakuuden osittain tai sitä mukaa kun korvaukset on maksettu.

Vesitalousluvan määräykset

70. Luvan saaja saa johtaa Kallaveden Virtasalmesta enintään 610 000 kuutiometriä vettä vuorokaudessa biotuotetehtaan prosessi- ja jäähdytysvedeksi.

71. Luvan saajan on mitattava jatkuvatoimisesti otettavan veden määrää. Tiedot otetusta vesimäärästä on ilmoitettava vuosittain Pohjois-Savon ELY-keskukselle sekä Kuopion kaupungin ja Siilinjärven kunnan ympäristönsuojeluviranomaisille.

72. Vedenottoputki sekä jäähdytysvesi- ja prosessivesien viemäriputket on rakennettava hakemuksessa esitettyjen asema- ja pituusleikkauspiirustusten mukaisesti. Alueilla, missä vedensyvyys on alle 1,5 metriä Kallaveden säännöstelyn alarajasta N₂₀₀₀ +81,40 m mitattuna, prosessi- ja jäähdytysveden otto- ja viemäriputket on suunnitelman mukaisesti upotettava pohjaan tehtävään kaivantoon. Muualla vesialueella putket on laskettava suunnitelman mukaisesti riittävästi painotettuna pohjaan niin, että ne painuvat pohjaan tasaisesti ja pysyy paikallaan kaikissa olosuhteissa. Putken ulkopuolisessa painotuksessa on käytettävä muodoltaan pyöreitä ja sileäpintaisia painoja, joissa ei ole kalanpyydyksiin tarttuvia ulokkeita.

73. Vedenottoputken ja jäteveden viemäriputken päiden rakenteet on toteutettava hakemuksessa esitettyjen periaatteiden mukaisesti. Vedenoton imuputken pää on varustettava suojavälpällä.

( -- )

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Ympäristöluvan myöntämisen perustelut

Toiminnasta ei aiheudu päätöksen mukaisesti toimittaessa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Asiassa on sovellettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU mukaisia parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT) koskevia päätelmiä massan, paperin ja kartongin tuotantoa varten. Päätelmiä koskeva Euroopan komission täytäntöönpanopäätös (2014/687/EU) on hyväksytty 30.9.2014.

Ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen siitä antama lausunto on liitetty hakemusasiakirjoihin. YVA-selostus sekä yhteysviranomaisen lausunto on lupakäsittelyssä ja päätöksessä otettu huomioon lupahakemusta tarkastettaessa ja täydennyskehotusta laadittaessa, lupamääräyksiä asetettaessa sekä luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa. Lupahakemuksessa ja sen täydennyksessä on otettu huomioon yhteysviranomaisen lausunnossa esitetyt, myöhempää lupahakemusta koskevat selvitysvaateet. Hankkeen ympäristövaikutusten arviointi on riittävä asian ratkaisemiseksi.

( -- )

Finnpulp Oy:n jätevesien purkualue sijaitsee Kallaveden Kelloselällä ja vaikutukset ulottuvat vesistössä alaspäin laimentumisen, sekoittumisen ja sedimentaation sekä erilaisten biologisten ja kemiallisten reaktioiden lieventäessä vaikutuksia aina Ollinselälle ja ajoittain tätäkin etelämmäksi Kallavedelle.

Kallaveden vesimuodostuma on luokiteltu vesien- ja merenhoitolain mukaan hyvään ekologiseen ja kemialliseen tilaan. Vesimuodostuman tilan kannalta kriittisin tekijä on kasviplanktonin biomassa. Minimiravinne Kallavedessä on fosfori, jonka pitoisuuteen vedessä vaikuttaa fosforikuormituksen lisäksi muun muassa sulfaattipitoisuus, jos veden lisääntynyt sulfaattikuormitus rajoittaa vesistön normaalin kevät- ja syystäyskierron tapahtumista tai se estää fosforin luontaisen kemiallisen sitoutumisen raudan kanssa ja sedimentaation pohjaan. Veden fosforipitoisuuden kasvu ja sen seurauksena vesistön rehevöityminen ja perustuotannon kasvu saattaisivat aiheuttaa Kallaveden ekologisen tilan muutoksen tyydyttävään tilaan.

Vesistöön johdettavaa jätevettä koskevia lupamääräyksiä ja tehtaan sallittua jätevesikuormitusta harkittaessa on tullut arvioida tehtaan vesistökuormituksen suhdetta BREF:n mukaisiin päästörajoihin sekä alapuolisen vesimuodostuman sietokykyä vesistökuormituksen suhteen. Hakemuksessa on esitetty tarkastelu, jossa hakijan esittämillä tehtaan tulevilla vesistökuormitusarvoilla Kallaveden vesimuodostuman ekologinen tila (hyvä) ei muuttuisi. Tätä tarkastelua voidaan pitää oikeansuuntaisena. Tarkastelu ei kuitenkaan ole riittävä päätettäessä sallituista vesipäästöjen raja-arvoista. Lisäksi on tullut tarkastella, aiheutuuko jätevesipäästöistä vesimuodostumaa pienemmillä vesialueilla Kelloselällä ja sen eteläpuolella Vaajasalon ja Säyneensalon ympäröivillä vesialueilla merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Kun lupamääräyksiä ja sallittuja kuormitusrajoja harkittaessa on lisäksi tarpeen ottaa huomioon ympäristönsuojelulain 20 §:n mukainen varovaisuusperiaate, on lupamääräyksissä sallitun vesistökuormituksen päästörajat asetettu siten, ettei ennalta arvioiden merkittävän ympäristön pilaantumisen raja tai sen vaaran kynnys ylittyisi missään ajateltavissa olevissa hydrologisissa olosuhteissa ja/tai tehtaan toimintaa koskevissa poikkeusolosuhteissa.

Kuopion kaupunki ottaa osan (5 prosenttia) talousveden valmistuksessa käytettävästä raakavedestä Kallavedestä noin viiden kilometrin päästä alavirtaan Finnpulp Oy:n biotuotetehtaan jätevesien purkupaikasta. Lisäksi kaupungin Hietasalon vedenottamosta otettava vesi on pääosin rantaimeytynyttä Kallaveden vettä. Hietasalon vedenottamo sijaitsee noin kymmenen kilometriä tehtaan jätevesien purkupisteen alapuolella. Hietasalon vedenottamon vesi kattaa noin 40 prosenttia Kuopion kaupungin käyttämästä talousvedestä. Hakemuksessa, sen täydennyksessä sekä hakijan vastineessa lausuntoihin ja muistutuksiin on laajasti ja perusteellisesti tarkasteltu tehtaan jätevesien sisältämien eri yhdisteiden vaikutusta Kuopion kaupungin vedenhankintaan. Tarkastelun johtopäätöksenä on todettu, ettei tehtaan jätevesillä ole haitallisia vaikutuksia Kuopion vedenhankintaan. Hakemuksessa ja hakemuksen käsittelyn aikana esitetyt selvitykset ja niistä tehdyt johtopäätökset ovat asiantuntevia ja riittävän kattavia ja niiden johtopäätöksiä voidaan pitää oikeansuuntaisina. Myöskin asiantuntijaviranomaisten (Suomen ympäristökeskus ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) asiaa koskevat lausunnot tukevat tätä näkemystä. Saatujen selvitysten perusteella AOX-päästöistä ei lupamääräykset huomioon ottaen aiheudu ennakkoon arvioiden vaaraa tai haittaa ympäristölle, vedenotolle tai terveydelle.

( -- )

Luvan saanut toiminta annetut lupamääräykset huomioon ottaen ei heikennä niitä tavoitteita, jotka on asetettu Vuoksen vesienhoitosuunnitelmassa vuosille 2016–2021 ja Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuosille 2016–2021 Kallaveden hyvän tilan säilyttämiseksi.

Hankkeen toteuttaminen ei merkittävästi heikennä Halmejoki-Karhonsaari-Potkunsaaren (FI0600007, SCI) tai Keski-Kallaveden saariston (FI0600036, SPA/SCI) niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alueet on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Halmejoki-Karhonsaari-Potkunsaaren kohde koostuu Halmejoen lehdosta, Karhonsaaren luonnontilaisista kalliomänniköistä ja Potkunsaaren lehmusmetsiköstä. Natura 2000 -verkostoon sisällyttämisen perusteena on kaikkien osa-alueiden osalta niiden kasvillisuus. Alueet on alun perin perustettu luonnonsuojelualueiksi kasvillisuuden suojelemiseksi. Keski-Kallaveden saaristo sijaitsee yli 10 km:n etäisyydellä hankealueesta.

( -- )

Vesitalousluvan myöntämisen perustelut

Vedenottorakenteiden rakentaminen ja pintaveden ottaminen ovat tarpeen hakijan suunnitteleman uuden biotuotetehtaan toiminnan jäähdytys- ja prosessivedeksi. Hanke ei ole alueella voimassa olevan asemakaavan vastainen.

Hanke mahdollistaa uuden biotuotetehtaan rakentamisen ja toimimisen, jolloin pystytään tuottamaan 1,2 miljoonaa tonnia sellua, oikeastaan 1,2 miljoonaa tonnia sellua vuodessa. Koko biotuotetehtaan toiminta edistää biotalouden liiketoiminnan kasvua Suomessa

( -- )

Ympäristöluvan lupamääräysten perusteluja

Lupamääräykset 1–5 (jätevedet)

Jätevesiä koskevat määräykset on annettu jätevesien tehokkaan käsittelyn varmistamiseksi ja jätevesistä vesistössä aiheutuvien vaikutusten vähentämiseksi. Jätevesien päästöjä koskevat raja-arvot on annettu siten, että niillä saavutetaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimusten mukaiset päästötasot ja ne ovat saavutettavissa puhdistamon huolellisella hoidolla. Päästöraja-arvot on määrätty siten, että komission päätelmässä 2014/687/EU esitettyjä parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisia päästötasoja ei ylitetä laitoksen normaaleissa toimintaolosuhteissa. Vesistöpäästöjen raja-arvot on annettu kuukausikeskiarvona ja vuosikeskiarvona vuorokautta kohden yleisen käytännön mukaisesti, mikä on tarpeen päästöjen tarkkailun luonteen vuoksi sekä päästöjen valvonnan ja vaikutusseurannan helpottamiseksi. Ohijuoksutusten, ylivuotojen ja häiriötilanteiden päästö luetaan mukaan päästöihin yleisen Suomessa vallitsevan käytännön mukaisesti. Tämä on otettu huomioon määritettäessä lupamääräyksessä määrättyä päästötasoa suhteessa BAT-vertailuasiakirjassa määritettyyn päästötasoon.

Alapuolisen vesistön pilaantumisen estämiseksi vesistöön johdettavan jäteveden päästörajat on ollut tarpeen määrätä hakemuksessa esitettyä tiukemmiksi. Lisäksi fosforin päästöraja-arvo on ollut tarpeen määrätä BAT-vertailuasiakirjan vaihteluväliä alhaisemmaksi, koska fosfori on minimiravinne alapuolisessa vesistössä. Sisäisen kuormituksen estämiseksi sulfaatille on määrätty päästöraja-arvo.

Luvan saaja on hakemuksessaan ilmoittanut, että sen puhdistamossa käsitellään myös Savon Sellu Oy:n jätevedet. Tästä syystä lupamääräykset on kirjoitettu erikseen pelkästään luvan saajan jätevesiä koskien ja sellaisessa tapauksessa, että jätevedenpuhdistamolla käsitellään myös Savon Sellu Oy:n jätevedet.

Jäähdytysvesien lämpöpäästön vaikutuksesta Kelloselän jäätilanne muuttuu merkittävästi nykytilanteeseen verrattuina. Jäällä liikkuvia on informoitava jäätilanteen muutoksesta.

( -- )

Lupamääräykset 49–53 (Selvitykset)

Määräyksen 49 mukaiset suunnitelmat ovat tarpeen toiminnan ja ympäristövaikutusten valvontaa varten.

Haitallisten aineiden kartoitus on tarpeen kyseisten aineiden esiintymisen havaitsemiseksi, haitallisten aineiden päästöjen rajoittamiseksi ja sisällyttämiseksi tarvittaessa tarkkailuun.

Hakemuksessa on arvioitu, että natriumin ja sulfaatin päästöt kasvavat merkittävästi Kelloselällä. Myös jäähdytysvesien aiheuttama lämpöpäästö nousee merkittävästi nykytilanteeseen verrattuna. Natrium-, sulfaatti- ja lämpöpäästöjen yhteisvaikutuksista ravinne- ja happea kuluttavien päästöjen kanssa ei ole käytettävissä riittävän yksityiskohtaisia tietoja. Natrium- ja sulfaattipäästöt voivat johtaa nykyistä voimakkaampaan veden kerrostumiseen samalla kun jäähdytysveden lämpöpäästö vilkastuttaa hapenkulutusta. Päästöjen yhteisvaikutuksen seurauksena saattaa vesistössä ilmetä nykyistä merkittävästi suurempaa vaikutusta happitalouteen, mikä voi vaikuttaa haitallisesti ravinnekiertoon ja rehevöitymiskehitykseen.

( -- )

Lupamääräykset 54–61 (tarkkailu ja raportointi)

Luvan saajan tulee olla selvillä toimintansa aiheuttamista päästöistä ja niiden vaikutuksista ympäristöön.

Lupamääräykset ovat tarpeen, jotta valvontaviranomaiset voivat seurata toiminnan asianmukaisuutta, lupamääräysten noudattamista ja toiminnan ympäristövaikutuksia sekä saada valvontaa varten tarpeellisia muita tietoja. Tarkkailuvelvoitetta määrättäessä on otettu huomioon toiminnan laatu. Lisäksi on otettu huomioon, mitä Vuoksen vesienhoitosuunnitelman seurantaohjelmassa on pidetty tarpeellisena seurannan järjestämiseksi.

Hakemuksessa on esitetty periaatteet laitoksen päästöjen ja vaikutusten tarkkailusta, jotka tarkentuvat laitoksen suunnittelun edetessä. Tässä yhteydessä ei ole tarkoituksenmukaista päättää lopullisesti vasta suunnitteluvaiheessa olevan laitoksen tarkkailusta. Tarkennettu tarkkailusuunnitelma on tarpeen lupamääräysten noudattamisen valvomiseksi ja ympäristövaikutusten arvioimiseksi.

( -- )

Aluehallintoviraston päätöksestä tehtiin 24 valitusta Vaasan hallinto-oikeuteen.

2. Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muun ohella jättänyt tutkimatta A.A.:n valituksen.

Siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valitukset, se on, toimitettuaan asiassa katselmuksen, muuttanut Itä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksiä 50, 51, 65 ja 68. Hallinto-oikeus on hylännyt valitukset enemmälti.

Muutetut lupamääräykset 50, 51, 65 ja 68 kuuluvat kokonaisuudessaan seuraavasti (muutokset ja lisäykset kursiivilla):

"50. Luvan saajan on tehtävä selvitys toiminnassa käytettävistä ympäristölle tai terveydelle vaarallisista ja haitallisista kemikaaleista, prosessissa muodostuvista yhdisteistä ja jäteveden mukana puhdistamoille johdettavista yhdisteistä, joilla esimerkiksi myrkyllisyytensä tai pysyvyytensä vuoksi saattaa olla vaikutusta jäteveden laatuun, puhdistamon toimintaan tai vesistöön. Selvityksessä tulee erityisesti ottaa huomioon aineet, jotka ovat valtioneuvoston asetuksen 1022/2006 ja sen muutoksen 868/2010 ja 1308/2015 mukaan vesiympäristölle vaarallisia ja haitallisia sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksissa 39/2013 ja 166/2006 sanotut aineet. Selvitys on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskukselle sekä Kuopion kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle 12 kuukauden kuluessa tuotantolaitoksen toiminnan aloittamisesta.

Luvan saajan on selvitettävä vesistöön johdettavan jäteveden AOX-yhdisteiden kokonaispitoisuus sekä kloorifenolien, dikloorietikkahapon ja trikloorietikkahapon pitoisuudet. Selvitys on tehtävä 12 kuukauden kuluessa tuotantolaitoksen toiminnan alkamisesta. Selvitysten tulokset on toimitettava välittömästi niiden valmistuttua Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, Kuopion kaupungin ympäristön- ja terveydensuojeluviranomaiselle sekä Kuopion Vedelle."

"51. Luvan saajan on tehtävä selvitys natrium- ja sulfaattipäästöjen vaikutuksista vesistössä. Erityisesti on selvitettävä natrium- ja sulfaattipitoisuuden alueellista vaihtelua ja pitoisuuden jakautumista syvyyssuunnassa sekä päästön merkitystä veden kerrostumiseen ja happitalouteen. Lisäksi on selvitettävä jäähdytysvesien lämpöpäästön yhteisvaikutus jätevesipäästöjen natriumin, sulfaatin, ravinteiden ja happea kuluttavien aineiden kanssa vesistön happitalouteen ja rehevöitymiseen. Suunnitelma selvityksen tekemiseksi on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskukselle kuusi kuukautta ennen toiminnan aloittamista. Selvitys on toimitettava tiedoksi Pohjois-Savon ELY-keskukselle sekä käsiteltäväksi Itä-Suomen aluehallintovirastolle viiden vuoden kuluessa tehtaan toiminnan aloittamisesta. Itä-Suomen aluehallintovirasto antaa selvityksen perusteella tarvittaessa lisämääräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi."

”65. Luvan saajan on maksettava, ellei asianomaisten oikeuden omistajien kanssa toisin ole sovittu tai sovita, biotuotetehtaan jätevesien johtamisesta Kallaveteen aiheutuvasta kalastuksen tuoton alenemisesta vesialueiden omistajille ja haltijoille toiminnan aloittamisvuodesta alkaen vuosittain tammikuun loppuun mennessä (eräpäivä) päätöksen liitteessä 3 esitetyt korvaukset.

Eräpäivän jälkeiseltä ajalta korvauksille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa, jonka määrä on kulloinkin voimassa oleva korkolain 4 §:n 1 momentin mukainen viitekorko lisättynä seitsemällä prosenttiyksiköllä.

Luvan saajan on tehtävä kahden vuoden kuluessa tehtaan toiminnan saavutettua normaalin tuotantotason Itä-Suomen aluehallintovirastolle selvitys jäähdytysvesien leviämisalueesta ja vesistön lämpötilamuutoksista koskien aikaisemman korvausalueen lisäksi Virtasalmen rantaa valtatien 5 siltaan saakka ja Ranta-Toivalan aluetta tien 16339 ja Karhonsaaren väliseen salmeen saakka. Jäähdytysveden leviäminen ja sitä aiheutuva veden lämpötilan kohoaminen on selvitettävä avovesiaikana ja jääpeitteisenä aikana. Selvitykseen tulee sisältyä arvio jääpeitteen heikentymisestä selvitysalueella. Vuoden kuluttua selvityksen valmistumisesta luvan saajan on pantava Itä-Suomen aluehallintovirastossa vireille selvitykseen perustuva hakemus jäähdytysvesien johtamisesta rantakiinteistöjen virkistyskäytölle aiheutuvien mahdollisten haittojen ja omaisuuden käytön vaikeutumisesta aiheutuvien vahinkojen korvaamisesta."

"68. Biotuotetehtaan jätevesien vaikutusalueella on jatkettava happitilanteen parantamista vähintään nykyisen tehoisilla laitteilla kolmessa syvänteessä nykyisissä kohteissa Kelloselällä ja jätevesien purkupaikan läheisissä syvänteissä niiden sisäisen kuormituksen estämiseksi. Luvan saajan osuus toimenpidevelvoitteen kustannuksista on 80 prosenttia, ellei Savon Sellu Oy:n kanssa toisin sovita. Happitilanteen parantamista on tehtävä myös muissa vaikutusalueen syvänteissä, joissa biotuotetehtaan jätevedet tarkkailutulosten perusteella aiheuttavat hapettomuuden ja sisäisen kuormituksen vaaraa. Hapetuslaitteiden sijainti tulee olla riittävän selvästi merkitty. (Poistettu tekstiä). Luvan saajan on tehtävä Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi selvitys hapetuksen lisätarpeesta tehtaan ensimmäisen toimintavuoden kuluttua lupamääräyksessä 56 määrätyn jätevesien tarkistetun leviämiskartoituksen ja Kelloniemen syvänteen jatkuvan happitarkkailun tulosten sekä velvoitetarkkailun tulosten perusteella. Arvio on tehtävä uudelleen kolmen toimintavuoden kuluttua päästöjen vaikutusten vakiinnuttua. Selvitysten perusteella Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi muuttaa hapetettavien syvänteiden määrää ja hapetuksen toteuttamistapaa.

Mikäli hapetuksen järjestämisestä syntyy erimielisyyttä, tulee asia saattaa Itä-Suomen aluehallintoviraston ratkaistavaksi."

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, muun ohella seuraavasti:

( -- )

Ympäristövaikutusten arviointimenettelylain mukainen menettely

Finnpulp Oy:n ympäristölupahakemus koskee uuden biotuotetehtaan toimintaa Kuopion Sorsasalossa. Toimintaan kuuluu sulfaattisellutehdas, kuoren kuivaus- ja kaasutuslaitos, voimalaitos ja jätevedenpuhdistamo. Vesilain mukainen hakemus koskee muun ohella vedenottoa Kallaveden Virtasalmesta tehtaalle sekä vedenotto- ja purkuputkien sijoittamista ja rakentamista Kallaveteen. Finnpulp Oy:n biotuotetehtaan jäähdytysvedet ja jätevedet johdetaan Kallaveteen.

Valituksissa on esitetty, että biotuotetehtaasta laadittu ympäristövaikutusten arviointiselostus on puutteellinen ja virheellinen sen vuoksi, että vesistövaikutuksia ja vaikutuksia ihmisten terveyteen ei ole selvitetty riittävästi, ja arviointiselostuksessa on virheellisyyksiä vedenvirtausmallissa sekä melumallinnuksissa. Valituksessa on myös esitetty, että ympäristövaikutusten arviointimenettely ei ole sisältänyt kaikkia luvanvaraisia aineita pitoisuus- ja vaikutustietoineen. Lisäksi on esitetty, että arviointiselostuksesta puuttuu tehtaan vaihtoehtoisten sijoituspaikkojen tarkastelu.

Finnpulp Oy:n suunnitellusta biotuotetehdashankkeesta on suoritettu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994, vanha YVA-laki) 4 §:n 1 momentin ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen (713/2006, vanha YVA-asetus) 6 §:n 5 a kohdan perusteella ympäristövaikutusten arviointi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä on annettu uusi laki (252/2017, uusi YVA-laki), joka on tullut voimaan 16.5.2017. Tuon uuden lain 40 §:n siirtymäsäännös huomioon ottaen tässä asiassa sovellettavaksi on tullut vanha YVA-laki ja -asetus.

Hankkeesta vastaava Finnpulp Oy on kesäkuussa 2015 laatinut vanhan YVA-lain 8 §:ssä tarkoitetun arviointiohjelman ja siitä on suoritettu kuuleminen ja lain tarkoittamana yhteysviranomaisena toiminut Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 19.8.2015 antanut arviointiohjelmasta lausunnon. Hankkeesta vastaava on marraskuussa 2015 laatinut vanhan YVA-lain 10 §:ssä tarkoitetun arviointiselostuksen ja siitä on suoritettu lain tarkoittama kuuleminen ja ELY-keskus on 7.3.2016 antanut lain 12 §:ssä tarkoitetun lausuntonsa arviointiselostuksesta ja sen riittävyydestä. ELY-keskus on lausunnossaan esittänyt, että YVA-selostus ja hankkeen YVA-menettely täyttävät lainsäädännössä asetetut sisällölliset ja menettelylliset vaatimukset.

Hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että ympäristövaikutusten arviointi on suunnittelu- ja päätöksentekoprosesseihin liittyvä menettely, jonka tarkoituksena on selvittää ja arvioida ympäristöön merkittävästi vaikuttavien hankkeiden ympäristövaikutukset sekä kuulla viranomaisia ja niitä, joiden oloihin tai etuihin arvioitava hanke saattaa vaikuttaa. Kyse ei ole hankkeen hyväksyntää koskevasta päätöksentekomenettelystä, vaan hankkeen myöhemmälle lupapäätöksen tai muun viranomaishyväksynnän ratkaisuharkinnalle tarpeellisen hankkeen ympäristövaikutuksia koskevan tiedon tuottamisesta.

Siltä osin kuin valituksissa on vedottu tehtaan vaihtoehtoisten sijoituspaikkojen tarkasteluun, hallinto-oikeus toteaa, että erilaisten toteutusvaihtoehtojen vertailu on olennainen osa YVA-menettelyä. YVA-menettelyssä tutkittavien vaihtoehtojen määrä ja sisältö tulevat harkittavaksi tapauskohtaisesti. Hankkeesta vastaava on laatimassaan YVA-ohjelmassa esittänyt, että hankkeen tärkeimmät ominaisuudet, kuten sijainti, koko ja raaka-aineenhankinta on määritelty hankkeesta vastaavan tekemissä selvityksissä ennen YVA-menettelyä. Hankkeesta vastaava on siten tässä tapauksessa hankkeen alkuvaiheessa tehnyt tehtaan sijoittumisratkaisun ja sen vaihtoehtona on ollut hankkeen toteuttamatta jättäminen. Tällöin ympäristövaikutusten arvioinnissa laadittavassa selostuksessa on ollut erityisen keskeistä tarkastella, miten tehtaan rakentaminen suunniteltuun paikkaan muuttaisi ympäristön tilaa nykyisestä, sekä tarkastella suunnitellun sijaintipaikan soveltuvuutta uuden tehtaan sijoituspaikkana ja tarkastella hankkeen toteuttamiskelpoisuutta, sekä myös esittää sijaintipaikan valikoitumiseen johtaneita seikkoja, kuten ELY-keskus oli hankkeen arviointiohjelmasta antamassaan lausunnossa muun ohella todennut.

Hankkeesta vastaava Finnpulp Oy on YVA-selostuksessaan esittänyt tietoja siitä, miten hankkeen sijoituspaikaksi on valikoitunut Kuopio ja Sorsasalo. Sorsasalon etuna verrattuna vaihtoehtoiseen sijoituspaikkaan Kuopiossa Hepomäen alueella on esitetty olemassa oleva infrastruktuuri, muun muassa maantie- ja rautatieyhteydet, liitynnät sähköverkkoon ja vesistön läheisyys. Lisäksi hankkeesta vastaavan mukaan integraatiovaihtoehto Savon Sellu Oy:n aallotuskartonkitehtaan kanssa puoltaa sijoituspaikaksi Sorsasaloa. Maakunta- ja yleiskaavoissa suunniteltu alue on osoitettu teollisuusalueeksi.

ELY-keskus on arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa esittänyt, että hankkeen vaihtoehtorajaukseen liittyviä perusteluja on täsmennetty yhteysviranomaisen ohjelmavaiheessa edellyttämällä tavalla. Vaikka arvioinnissa ei ole ollut mukana vaihtoehtoista sijoituspaikkaa tehtaalle, YVA-menettelyssä esitetty vaihtoehtotarkastelu on ollut riittävä, koska mukana on myös ollut aitoja vertailuvaihtoehtoja. Lisäksi on selvitetty mahdollisuuksia integroida uuden tehtaan toimintoja läheisen Savon Sellu Oy:n aallotuskartonkitehtaan toimintoihin.

YVA-asetuksen 10 §:ssä säädetään tarkemmin arviointiselostuksessa esitettävistä tiedoista. Selostuksessa on esitettävä muun ohella selvitys ympäristöstä sekä arvio hankkeen ja sen vaihtoehtojen ympäristövaikutuksista, käytettyjen tietojen mahdollisista puutteista ja keskeisistä epävarmuustekijöistä, mukaan lukien arvio mahdollisista ympäristöonnettomuuksista ja niiden seurauksista, selvitys hankkeen ja sen vaihtoehtojen toteuttamiskelpoisuudesta, ehdotus toimiksi, joilla ehkäistään ja rajoitetaan haitallisia ympäristövaikutuksia sekä hankkeen vaihtoehtojen vertailu (asetuksen 10 § 5–8 kohdat).

ELY-keskuksen arviointiselostuksesta antaman lausunnon mukaan selostuksen perusteella saa hyvän kokonaiskuvan tehtaan eri vaikutuksista, niiden merkittävyydestä ja alueellisesta kohdentumisesta. YVA-menettelyssä esitettyjen selvitysten perusteella ELY-keskus on todennut, että suunnitellun tehtaan toiminta lisäisi merkittävästi vesistökuormitusta Kallaveteen ja tehtaan toiminnasta aiheutuvat meluvaikutukset ovat suuria lähialueella.

ELY-keskuksen lausunnon mukaan hankkeen potentiaalisista vesistövaikutuksista on saatu kattava ja osittain varsin seikkaperäinen kuva. ELY-keskus on arviointiselostuksesta antamassaan lausunnossa esittänyt, että hankkeen vaikutusarviointeja on välttämätön täydentää lupahakemusvaiheessa. Keskeiset täydennystarpeet ovat kohdistuneet vesistövaikutusten arviointiin ja niiden tarkentamiseen sen mukaan kuin lausunnossa on yksilöidysti todettu. Suunnitellun tehtaan kokoluokasta ja esitetystä sijainnista johtuen YVA-selostuksessa esitettyihin vaikutusarviointeihin on ELY-keskuksen mukaan jäänyt sellaisia huomattavia epävarmuustekijöitä, jotka edellyttävät täydentävää vaikutusarviointia varsinkin vesistövaikutusten osalta. Lausunnossa on lisäksi muun ohella esitetty, että ympäristöluvassa tulisi edellyttää kuormituksen kannalta relevanttien prioriteettiaineiden lähtötilaselvityksiä sekä edellyttää kartoitettavaksi lähtötilanne AOX-pitoisuuksien (AOX-yhdisteet, adsorboituvat orgaaniset halogeeniyhdisteet) osalta.

Lausunnon mukaan arviointiselostuksessa esitetyt arviot melun kohdentumisesta ja melun kannalta keskeiset alueet on tunnistettu ja määritetty riittävällä tarkkuudella. Meluarvioinnit on toteutettu asianmukaisesti ja YVA-vaiheessa riittäviin lähtötietoihin perustuen. Meluvaikutusten arviointi on ELY-keskuksen lausunnossa edellytetty päivitettäväksi viimeistään lupahakemusvaiheessa asianmukaisella meluntorjuntasuunnitelmalla ja sen pohjalta tarkennetulla melumallinnuksella.

Edellä lausuttuun nähden hallinto-oikeus katsoo, että hankkeen vaihtoehtotarkastelu on hanke huomioon ottaen YVA-lain vaatimukset täyttävä. Hankkeen vesistö- ja muut ympäristövaikutukset on YVA-lain tarkoittamalla tavalla selvitetty riittävästi ja sillä tarkkuudella mitä YVA-menettelyssä edellytetään, eikä valituksissa esitettyjen seikkojen vuoksi ilmene perusteita arvioida asiaa toisin. Aluehallintoviraston lupapäätöksestä ilmenee YVA-lain 13 §:n edellyttämällä tavalla arviointiselostuksen ja siitä annetun ELY-keskuksen lausunnon huomioon ottaminen. Näin ollen hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei ole suoritettu puutteellisesti tai virheellisesti valituksissa esitetyillä perusteilla.

Lupahakemuksessa esitetyt tiedot

Säännökset

Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Hakemukseen on lisäksi tarvittaessa liitettävä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu arviointi.

Ympäristönsuojeluasetuksen 3 §:ssä säädetään tarkemmin lupahakemuksen sisällöstä ja asetuksen 5 §:ssä hakemuksessa esitettävistä tarpeellisista lisätiedoista.

Ympäristönsuojeluasetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan lupahakemuksessa on muun ohella oltava lupaharkinnan kannalta tarpeelliset tiedot toiminnan tuotannosta, prosesseista, laitteistoista, rakenteista ja niiden sijainnista (4 kohta), tiedot toiminnan sijaintipaikasta ja sen ympäristöolosuhteista (5 kohta), tiedot toiminnan päästöjen laadusta ja määrästä veteen, ilmaan ja maaperään sekä toiminnan aiheuttamasta melusta ja tärinästä (6 kohta), arvio toiminnan vaikutuksista ympäristöön (8 kohta). Asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan lisäksi lupahakemuksessa on oltava, jos se on toiminnan luonne ja vaikutukset huomioon ottaen lupaharkinnan kannalta tarpeellista, muun ohella käytettävissä olevat tiedot ympäristön laadusta (1 kohta), tiedot käytettävistä polttoaineista ja niiden varastoinnista, säilytyksestä ja kulutuksesta sekä käytettävästä tai tuotettavasta energiasta ja veden käytöstä (2 kohta), tiedot käytettävistä raaka-aineista, kemikaaleista ja muista tuotantoon käytettävistä materiaaleista sekä niiden varastoinnista, säilytyksestä ja kulutuksesta (3 kohta), arvio energian ja materiaalien käytön tehokkuudesta (4 kohta), arvio toimintaan liittyvistä riskeistä, onnettomuuksien estämiseksi suunnitelluista toimista sekä toimista häiriötilanteissa taikka arvion sisältävä ympäristönsuojelulain 15 §:n mukainen varautumissuunnitelma (5 kohta), yksilöidyt tiedot toiminnan päästölähteistä ja niiden päästöistä sekä melutasosta (6 kohta), arvio parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamisesta suunnitellussa toiminnassa (7 kohta), selvitys päästöjen vähentämistä ja puhdistamista koskevista toimista (8 kohta), selvitys maaperän ja pohjaveden suojelemista koskevista toimista ja pilaantumisriskin perusteella tehtävä arvio maaperän ja pohjaveden tarkkailutarpeesta ja mahdollisen määräajoin toteutettavan tarkkailun aikavälistä (9 kohta), tiedot veden hankinnasta ja viemäröinnistä (10 kohta), tiedot liikenteestä ja liikennejärjestelyistä (11 kohta), tiedot toiminnan seurannasta ja tarkkailusta, ympäristöön kohdistuvien päästöjen ja niiden vaikutusten tarkkailusta sekä käytettävistä mittausmenetelmistä ja -laitteista, laskentamenetelmistä ja niiden laadunvarmistuksesta (14 kohta).

Asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan, jos hakemus koskee direktiivilaitoksen toimintaa, hakemuksessa on aina oltava 2 momentissa tarkoitetut tiedot. Lisäksi direktiivilaitoksen lupahakemuksessa on oltava muun ohella kuvaus tekniikoista, joilla pyritään ehkäisemään laitoksen aiheuttamat päästöt tai vähentämään niitä (2 kohta), selvitys merkityksellisten vaarallisten aineiden käytöstä ja syntymisestä toiminnassa sekä arvio perustilaselvityksen laatimistarpeesta (4 kohta). Asetuksen 5 §:n mukaan, jos laitos tai toiminta aiheuttaa päästöjä vesistöön, lupahakemuksessa on oltava purkuvesistön yleiskuvaus ja tiedot virtaamista, veden laadusta, kalastosta sekä kalastuksesta (1 kohta), tiedot vesistön käytöstä (2 kohta), selvitys toiminnan vaikutuksesta veden laatuun, kalastoon ja muihin vesieliöihin (3 kohta), selvitys päästöjen vaikutuksista vesistön käyttöön (4 kohta), selvitys vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi tarvittavista toimenpiteistä (5 kohta), arvio mahdollisuuksista estää vesistön pilaantumisesta aiheutuva korvattava vahinko (6 kohta), korvauskysymysten ratkaisemiseksi tarpeelliset kiinteistötiedot ja arvio päästöjen aiheuttamista vahingoista sekä ehdotus niiden korvaamisesta, jos päästöistä arvioidaan aiheutuvan korvattavaa vahinkoa (7 kohta).

Vesipäästöjä koskevien selvitysten riittävyys

Useissa valituksissa on esitetty, että Finnpulp Oy:n lupahakemuksen tiedot toiminnan päästöjen laadusta ja määrästä veteen sekä niiden vaikutukset vesiympäristöön ovat virheelliset ja puutteelliset eikä niiden luotettavuus ole riittävä. Valituksissa on esitetty, että vesipäästöjen vähentämistä ja puhdistamista koskevia toimia ei ole selvitetty riittävästi. Valituksissa on myös esitetty, että vaarallisten aineiden käyttöä ja niiden muodostumista toiminnassa ja vaarallisten aineiden vaikutuksia vesistössä ei ole selvitetty riittävästi.

Yleiset tiedot päästöistä vesistöön

Hakemusasiakirjojen mukaan biotuotetehtaan tarvitsema jäähdytysvesimäärä on talvella noin 3,5 m³/s ja kesällä noin 6 m³/s. Vesi otetaan Virtasalmesta Sorsasalon koillispuolelta. Lämmennyt jäähdytysvesi johdetaan takaisin Kallaveteen tehtaan edustalle Sorsasalon kaakkoisrannalla. Vesistöön johdettavan jäähdytysveden lämpötila on 37 ^oC. Jäähdytysvesien mukana vesistöön ei lämpöpäästön lisäksi johdeta muita päästöjä. Jäähdytysvesien lämpöpäästöksi on arvioitu 436 MW.

Biotuotetehtaassa syntyy prosessivesiä noin 60 000 m³/d. Prosessijätevedet käsitellään biologisessa jätevedenpuhdistamossa, jonne johdetaan myös Savon Sellu Oy:n aallotuskartonkitehtaan jätevedet ja Ekokem-Palvelu Oy:n teollisuusjätekeskuksen jäte- ja suotovedet. Puhdistetut jätevedet johdetaan Kelloselän syvänteen pohjalle Sorsasalon eteläpuolelle. Jätevesi puretaan diffuusorin kautta, jonka on tarkoitus tehostaa jäteveden alkulaimenemista.

Toiminnassa syntyvät jätevedet sisältävät muun muassa fosforia, typpeä, kiintoainetta, orgaanisia happea kuluttavia aineita (BOD ja COD), sulfaattia, metalleja sekä orgaanisia klooriyhdisteitä, joiden määrää kuvaava muuttuja on AOX (adsorboituvat orgaaniset halogeeniyhdisteet). Metsäteollisuuden jätevesien sisältämät AOX-yhdisteet muodostuvat massan valkaisussa.

Hakemuksessa esitetyt vesistömallinnukset

Finnpulp Oy:n ja Savon Sellu Oy:n yhteispuhdistamon vesistöpäästöjen vaikutuksia on arvioitu matemaattisilla malleilla. Mallinnusten tulokset on esitetty ympäristövaikutusten arviointiselostuksen liitteeseen 5, Vesistövaikutusten arvioinnin liitteet, kuuluvissa selvityksissä (Pöyry Finland Oy, marraskuu 2015 ja YVA Oy 24.11.2015) sekä lupahakemuksen täydennyksessä, luvun 17.3 korvaavassa vesistövaikutusten arviointiselvityksessä (Pöyry Finland Oy, toukokuu 2016). Malleilla on arvioitu jäteveden tiheyskäyttäytymistä ja vaikutuksia Kallaveden happitilanteeseen, veden kemialliseen laatuun, sedimentin laatuun, lämpötilaan, jäätilanteeseen, perustuotantoon, pohjaeläimistöön ja ekologiseen luokitukseen. Lisäksi on arvioitu hankkeen vaikutuksia Kuopion Veden vedenottoon ja raakaveden laatuun AOX-yhdisteiden osalta (Pöyry Finland Oy 15.3.2016). Vesistövaikutusten arvioinnissa on käsitelty myös hankkeen edellyttämien ruoppausten ja vesialueen täytön vaikutuksia.

Malleilla on lisäksi arvioitu jätevesipäästöjen alkulaimentumista sekä jätevesipäästöjen ja lämpökuorman leviämistä. Mallinnus on tehty erikseen talvi- ja kesäajalle keskimääräisessä vesitilanteessa ja kuivana vuonna.

Päästöjen vaikutusten laskennassa on virtaustietoina käytetty Kelloselän tulovirtaamia Kallansiltojen kautta Iisalmen reitiltä ja Ruskeaveden kautta Nilsiän reitiltä. Virtaamat on laskettu Suomen ympäristökeskuksen vesistömallilla. Vedenkorkeustietoina on käytetty Kallaveden Itkonniemen havaintoaseman mittaustietojen vuorokausikeskiarvoja. Tuulitietoina on käytetty Rissalan lentokentällä sijaitsevan Ilmatieteen laitoksen mittausaseman tietoja. Nilsiän reitiltä Kallaveteen tulevan virtaaman jakautuminen Ruskeaveden ja Kortesalmen kesken perustuu virtausaukkojen poikkileikkauksiin. Malleissa on käytetty päästötietoina hakijan lupahakemuksessa esittämiä Finnpulp Oy:n ja Savon Sellu Oy:n yhteispuhdistamon päästöjä. Päästöjen vaikutus on laskettu Kallaveden vedenlaatutulosten perusteella lisäämällä nykytilaan uuden laitoksen päästöt.

Kuormitusmalli laskee jätevesi- ja lämpöpäästöjen laimenemista eri vesisyvyyksissä etäännyttäessä purkupaikasta. Mallinnuksen tulokset on esitetty pintavettä ja pohjan läheistä vesikerrosta koskevina karttatarkasteluina erikseen avovesiajalle ja jääpeitteiselle ajalle. Kasviplanktonmallissa levämäärän muutos perustuu ravinteiden lisääntymiseen ja lämpötilan nousuun. Hakemukseen kuuluvassa vesistövaikutusarviossa on esitetty kartat vesipäästöjen vaikutuksesta Kallaveden happitilanteeseen, kasviplanktonin biomassaan ja jään paksuuteen. Ympäristövaikutusten arviointiselostuksen liitteen 5 vesistövaikutusten arviointiraportissa on esitetty lisäksi karttatarkastelu yhteispuhdistamon typen ja AOX-yhdisteiden pitoisuuksien kohoamisesta Kallavedellä sekä lämpötilan muutosta kuvaava kartta. Liitteen 5 happi- ja kasviplanktonmallinnuksen raportissa on esitetty virtaamakartat eri tuulitilanteissa ja jääpeitteisenä aikana, sekä kartat Kallaveden suolapitoisuudesta, happipitoisuuden muutoksista ja kasviplanktonbiomassan muutoksesta. Mallinnustuloksiin perustuen on esitetty fosforin ja klorofyllin pitoisuusmuutokset Kallaveden eri osissa ja tarkasteltu näitä muutoksia suhteessa vesipuitedirektiivin ekologisen luokituksen raja-arvopitoisuuksiin.

Tertiääripuhdistuksen vaihtoehtotarkastelu

Jäteveden tertiääripuhdistuksen vaihtoehdoista on tehty lupahakemukseen liitetty tarkastelu (ÅF-Consult Oy 26.5.2016). Selvityksessä on käsitelty kemiallista saostusta, jälkisuodatusta ja kemiallista hapetusta. Kemiallisen saostuksen katsottiin soveltuvan parhaiten biotuotetehtaan jätevesien tertiäärikäsittelyyn, koska tehtaan kriittisimmiksi päästöparametreiksi arvioitiin fosfori ja kemiallinen hapenkulutus (COD). Kun käsittelyn tavoitteena on erityisesti fosforin ja happea kuluttavan orgaanisen aineen poisto, voidaan saostuskemikaaleina käyttää alumiinisulfaattia, polyalumiinikloridia ja rautasuoloja. Selvityksessä tarkasteltiin tarkemmin jäteveden tertiäärikäsittelytuloksia käytettäessä saostuskemikaalina alumiinisulfaattia.

Selvityksen mukaan kemiallisella saostuksella pystytään pienentämään COD-, AOX- ja fosforipäästöjä. Saostuskemikaaleilla voidaan biologisen puhdistuksen jälkeen poistaa enimmillään 45 prosenttia COD:sta ja 70 prosenttia fosforista. Kemialliseen saostukseen liittyvänä suurimpina ongelmina tuotiin esille saostuksesta muodostuva suuri lietemäärä ja lietteen hävittämisen ongelmat, jätevesistä aiheutuvan suolapäästön sekä alumiini- ja rautapitoisuuksien kasvu. Suolapäästöt kasvavat, koska suurin osa lisätystä kemikaalimäärästä ei sitoudu lietteeseen, vaan siirtyy jäteveden mukana vesistöön.

Finnpulp Oy on toimittanut hallinto-oikeuden pyynnöstä lisäselvityksen (ÅF-Consult Oy 9.5.2018) jäteveden tertiäärikäsittelytuloksista käytettäessä saostuskemikaaleina muita edellä mainitussa selvityksessä mainittuja saostuskemikaaleja kuin alumiinisulfaattia käsittelytehoineen ja kustannuksineen sekä mahdollisuuksista vähentää sulfaattipäästöjä.

Viranomaislausuntoja vesistömallinnuksista

Suomen ympäristökeskus on 18.8.2016 antanut aluehallintovirastolle lausunnon Finnpulp Oy:n biotuotetehtaan jätevesipäästöjen vaikutuksesta Kallaveden tilaan ja Kuopion kaupungin vedenottoon. Suomen ympäristökeskus on todennut, että hakemuksessa esitetyt mallinnukset on tehty tunnetuilla ja tarkoitukseen sopivilla mallityökaluilla. Suomen ympäristökeskuksella ei ollut huomautettavaa purkupaikan lähialueen mallinnuksesta. Koko Kallaveden mallinnuksiin liittyy epävarmuutta erityisesti sulfaatin ja kadmiumin päästöihin liittyen. Epävarmuus kohdistuu mallin kuvaukseen vertikaalisekoittumisesta ja siihen, että mallilla ei pystytty toistamaan päävirtauksen kulkua Säyneensalon itäpuolelta. Suomen ympäristökeskus on lausunnossaan myös esittänyt, että hakijan tulisi ottaa laskelmissaan huomioon vedenlaatumallien kertoimien epävarmuus, Iisalmen ja Nilsiän reittien ravinnepitoisuuden vaihtelu ja tarkentaa Säyneensaloa ympäröiviä virtauskenttätuloksia vääristävät syvyystiedot sekä laskea ennusteiden virhevarianssit ja luottamusvälit. Suomen ympäristökeskus on lisäksi esittänyt, että mikäli AOX-yhdisteiden pitoisuus saattaa olla lähellä terveysperusteisia raja-arvoja, tulisi hakijan tarkemmin arvioida mallinnusvirheiden ja epätarkkuuksien vaikutus.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lupahakemuksestaan antamassaan lausunnossa 19.8.2016 todennut, että suurin epävarmuus liittyy happi- ja virtausmallinnukseen. Kasviplanktonin biomassamallinnuksessa käytetty muuntoyhtälö voi tuottaa humusvesiympäristössä liian pieniä a-klorofyllin arvoja. Lausunnossa on kiinnitetty huomiota happimallinnuksen virhelähteisiin, joita ovat todellista voimakkaampi vertikaalisekoittuminen ja epävarmuus jäteveden kulkeutumissyvyydestä. Fosforimallinnuksen antamaa pitoisuuslisäystä on pidetty oikean suuntaisena.

Johtopäätös

Lupahakemukseen liitettäväksi vaadittujen tietojen osalta hallinto-oikeus ensinnäkin toteaa, että kyseessä on uusi toiminta, jolloin kaikilta osin ei ole saatavilla yksityiskohtaisia selvityksiä. Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että matemaattisten mallien antamiin tuloksiin liittyy aina epävarmuutta.

Lupahakemuksessa on kuvattu laskennan perusteena olevat lähtötiedot. Lähtötietojen kuvauksessa ei ole ilmoitettu, sisältävätkö laskennan perusteena olevat päästömäärät myös häiriöpäästöt. Tämä ei sellaisenaan vaikuta tulosten luotettavuuteen, koska ohijuoksutukset, ylivuodot ja häiriötilanteiden päästöt on mahdollista määrätä sisällytettäväksi päästörajoihin.

Happimallinnukseen on todettu liittyvän useita epävarmuustekijöitä. Niitä ovat orgaanisen aineen fraktioiden erilainen hajoamisnopeus, sedimentin ja veden rajapinnan prosessit ja kasviplanktonmallinnukseen sisältyvä epävarmuus. Lisäksi jäähdytysvesien lämpökuorma vaikuttaa jäteveden sekoittumiseen ja toisaalta happea kuluttavan hajotustoiminnan vilkastumiseen.

Hakemuksessa on esitetty mallien antamiin tuloksiin liittyvät epävarmuustekijät ja analysoitu tulosten luotettavuutta. Luotettavuustarkastelussa on tuotu esille myös Savon Sellu Oy:n jätevesien kulkeutuminen välivedessä ja mallituloksista poiketen Säyneensalon itäpuolelta. Edellä lausutun perusteella ja kun erityisesti otetaan huomioon Suomen ympäristökeskuksen lausunto ja kun tarkastelun kohteena on teollinen toiminta, joka on olemassa olevaa tekniikkaa ja jonka prosessin päästöt yleisesti ottaen tiedetään ennalta, hallinto-oikeus katsoo, että malleissa käytetyt lähtötiedot ja epävarmuustarkastelut ovat olleet asianmukaiset ja lupaharkinnan kannalta riittävät.

Virtausten laskennan periaatteita sekä Nilsiän reitin virtauksen jakautumista Ruskeaveden ja Kortesalmen kesken koskevista valituksissa esitetyistä ja katselmuksella esiin tuoduista seikoista hallinto-oikeus toteaa, että asian käsittelyssä aluehallintovirastossa hakija on vastineessaan lupahakemuksesta esitettyihin muistutuksiin ilmoittanut, että Nilsiän reitin virtauksen jakautuminen Ruskeaveden ja Kortesalmen kesken perustuu kyseisten salmien virtausaukkojen poikkipinta-alojen suhteeseen. Valituksissa on viitattu Pro Sorsasalo-Virtasalmi ry:n tekemän muistutuksen täydennykseen 22.12.2016, jossa on esitetty Kelloselän salmien, Ruskeaveden salmien ja Kortesalmen virtausaukkojen mitat ja laskelma virtauksen jakautumisesta. Laskelmassa on arvioitu, että Jännevirran vedestä virtaa Ruskeaveden salmien kautta Kelloselälle 2/3 ja Kortesalmen kautta 1/3 Vaajasalon eteläpuolelle. Tuulitilanteiden vaikutuksesta veden virtaukseen Kelloselällä hallinto-oikeus toteaa, että tuuli vaikuttaa veden pintavirtauksiin, mutta kokonaisvirtauksen jakautumiseen sillä ei ole oleellista merkitystä. Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjoissa on esitetty virtausjakauman määrityksen perusteet. Valituksissa ei ole esitetty perusteluja sille, että malliarvioiden pohjana käytetty virtausjakauma olisi virheellinen. Näin ollen vaikutusarviointeja voidaan virtausten osalta pitää riittävinä ja asianmukaisina.

Siltä osin kuin valituksissa on viitattu ilmapäästöjen merkitykseen vesistövaikutusten kannalta, hallinto-oikeus toteaa, että hakemusasiakirjoihin liitetyssä ympäristövaikutusten arviointiselostuksen liitteessä on ilmapäästöjen leviämismallinnukset, joiden tulosten mukaan typpidioksidin ja rikkidioksidin pitoisuuslisäykset olisivat vähäisiä eikä niillä voi katsoa olevan sanottavaa vaikutusta vesistössä. Asiassa ei ole ilmennyt perusteita arvioida asiaa toisin.

Jäähdytysvesien lämpöpäästön pienentämisestä hakemusasiakirjoissa ei ole esitetty selvityksiä. Finnpulp Oy on hallinto-oikeuden pyynnöstä arvioinut mahdollisuuksia lämpöpäästöjen vähentämiseksi. Yhtiö on esittänyt, että kokonaislämpöpäästöä ei voida teknisillä keinoilla pienentää. Vesistöön johdettavaa lämpökuormaa voitaisiin vähentää käyttämällä jäähdytystorneja ja kierrättämällä jäähdytysvettä. Jäähdytystornien vaatima lisäinvestointi olisi huomattava ja jäähdytystornien haittavaikutuksina olisivat puhaltimien meluvaikutukset ja vesihöyrypatsas. Tähän nähden ja kun päätöksen lupamääräyksessä 51 on asetettu selvitysvelvoite jäähdytysvesien lämpökuorman ja jätevesikuormituksen yhteisvaikutusten selvittämisestä on kyseisessä tarkastelussa mahdollista edelleen selvittää keinoja lämpöpäästön vähentämiseksi.

Näin ollen jätevesipäästöjen vaikutuksista ja niiden vähentämis- ja puhdistamismenetelmistä sekä jäähdytysvesistä lämpöpäästöineen on esitetty ympäristönsuojelulain ja -asetuksen säännöksissä säädetyt seikat sillä tarkkuudella, että esitettyjen tietojen perustella on voitu tehdä harkinta luvan edellytysten täyttymisestä.

Lupahakemustietojen riittävyys muilta osin

Leskisen valituksessa on esitetty, että lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä ei ole käsitelty tehtaan vaikutuksia suuri puunkäytön tarve huomioon ottaen luonnon monimuotoisuuden säilymiselle ja metsien kestävälle käytölle. Lisäksi on esitetty, että energian käyttöä ei ole hakemuksessa käsitelty kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että lupahakemuksessa on ympäristönsuojeluasetuksen 3 §:n edellyttämällä tavalla esitetty tiedot puuraaka-aineista, niiden hankinnasta ja käsittelystä sekä esitetty tiedot energian käytöstä ja tehokkuudesta sen mukaan kuin ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristölupaharkinnassa tulee tarkasteltavaksi toiminnasta aiheutuvien päästöjen seuraukset ja niiden sallittavuus. Hanketta koskevassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on tarkasteltu hankkeen vaikutuksia metsäluonnon monimuotoisuudelle. Edellä todetusti hanketta koskevassa ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on esitetty riittävät tiedot siinä menettelyssä lain mukaan esitettävistä seikoista. YVA-menettelyssä YVA-yhteysviranomainen on lausunnossaan arviointiselostuksesta esittänyt edelleen tarkasteltavaksi puunhankinnan vaikutuksia luonnon monimuotoisuuden kannalta. Tuollainen jatkotarkastelu on tullut käsiteltäväksi hanketta koskevan maankäyttöratkaisun yhteydessä ja mahdollisessa muussa menettelyssä. Ympäristölupahakemuksessa on esitetty ympäristönsuojeluasetuksen 3 ja 5 §:n säädetyt tiedot. Selvitykset toiminnasta ja sen vaikutuksista ovat olleet ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla riittävät lupaharkinnan suorittamiseksi.

( -- )

Luvan myöntämisen edellytykset

Säännökset

Ympäristönsuojelulain keskeiset säännökset lupaharkinnasta

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan laissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisella sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta; 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

( -- )

Ympäristönsuojelulain 49 §:n, oikeastaan 48 §:n, 1 ja 2 momenttien mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;

Ympäristönsuojelulain 51 §:n 2 momentin mukaan ympäristöluvassa on 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 53 §:n mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon: 1) jätteiden määrän ja haitallisuuden vähentäminen; 2) tuotannossa käytettävien aineiden ja siinä syntyvien jätteiden uudelleen käytön ja hyödyntämisen mahdollisuus; 3) tuotannossa käytettävien aineiden vaarallisuus sekä mahdollisuudet käyttää entistä haitattomampia aineita; 4) päästöjen laatu, määrä ja vaikutus; 5) käytettyjen raaka-aineiden laatu ja kulutus; 6) energian käytön tehokkuus; 7) toiminnan riskien ja onnettomuusvaarojen ennalta ehkäiseminen sekä onnettomuuksien seurausten ehkäiseminen; 8) parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttöönottoon vaadittava aika ja toiminnan suunnitellun aloittamisajankohdan merkitys sekä päästöjen ehkäisemisen ja rajoittamisen kustannukset ja hyödyt; 9) vaikutukset ympäristöön; 10) teollisessa mittakaavassa käytössä olevat tuotantomenetelmät ja menetelmät päästöjen hallitsemiseksi; 11) tekniikan ja luonnontieteellisen tiedon kehitys; 12) Euroopan komission ja kansainvälisten toimielinten julkaisemat tiedot parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta.

Ympäristönsuojelulain 54 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että toiminnanharjoittajan on tehtävä erityinen selvitys toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran selvittämiseksi, jos lupaharkintaa varten ei ole voitu toimittaa yksityiskohtaisia tietoja päästöistä, jätteistä tai toiminnan vaikutuksista. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan selvitys on toimitettava lupaviranomaiselle luvassa määrättynä ajankohtana. Selvityksen tekemiselle on annettava riittävä aika.

Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta sekä toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on myös määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan määrätä antamaan valvontaa varten myös muita tarpeellisia tietoja. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on toimitettava valvontaviranomaiselle säännöllisesti päästöjen tarkkailun tulokset ja muut valvontaa varten tarvittavat tiedot, siten kuin ympäristöluvassa tarkemmin määrätään. Tiedot direktiivilaitoksen päästöjen tarkkailun tuloksista ja muut valvontaa varten tarpeelliset tiedot direktiivilaitoksen luvan noudattamisesta on toimitettava valvontaviranomaiselle vähintään kerran vuodessa.

Ympäristönsuojelulain 63 §:n mukaan lupaviranomainen voi tarvittaessa ympäristöluvassa määrätä useat luvanhaltijat yhdessä tarkkailemaan toimintojensa vaikutusta (yhteistarkkailu) tai hyväksyä toiminnan tarkkailemiseksi osallistumisen alueella tehtävään seurantaan. Yhteistarkkailu voi koskea ympäristönsuojelulakiin ja vesilakiin perustuvaa tarkkailua.

Ympäristönsuojelulain 74 §:n 1 momentin mukaan direktiivilaitoksen ympäristöluvassa on tarvittaessa annettava määräykset toiminnan energian käytön tehokkuudesta ja tehokkuuden parantamisesta. Määräysten on oltava teknisesti, taloudellisesti ja tuotannollisesti toteuttamiskelpoisia ja ne voivat koskea: 1) energian käytön tehokkuuden selvittämistä ja hallintaa; 2) energian käytön tehokkuuden seurantaa käytettävissä olevien tunnuslukujen avulla; 3) sen varmistamista, että uutta laitosta rakennettaessa ja jo toiminnassa olevaa laitosta olennaisesti uudistettaessa ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä arvioidaan kokonaisvaltaisesti ja parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisesti ottaen päästöjen lisäksi huomioon energiatehokkuus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan luvassa voidaan määrätä, että toiminnanharjoittajan on toimitettava tietoja energiatehokkuuden kehittymisestä valvontaviranomaiselle.

Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan direktiivilaitoksen päästöraja-arvojen, tarkkailun ja muiden lupamääräysten on parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksen toteuttamiseksi perustuttava päätelmiin. Päästöille on ympäristöluvassa määrättävä päästöraja-arvot siten, että päätelmien päästötasoja ei ylitetä laitoksen normaaleissa toimintaolosuhteissa. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos päätelmissä ei ole ilmoitettu päästötasoja, luvassa on annettava tarpeelliset määräykset päätelmissä kuvattua parasta käyttökelpoista tekniikkaa vastaavan ympäristönsuojelun tason saavuttamiseksi. Jos päätelmissä ei ole kuvattu laitoksella käytettävää tekniikkaa, parhaan käyttökelpoisen tekniikan arviointiin sovelletaan päästöraja-arvoja määrättäessä 53 §:ssä säädettyjä arviointiperusteita. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan, jos päätelmissä ei ole kuvattu lupahakemuksessa tarkoitetun toiminnan tai tuotantomenetelmän tyyppiä tai niiden kaikkia ympäristövaikutuksia, lupamääräykset on tarpeellisilta osin annettava 53 §:n mukaisesti arvioidun parhaan käyttökelpoisen tekniikan perusteella. Toiminnanharjoittajaa on kuultava tämän momentin mukaan annettavista lupamääräyksistä, jos määräykset poikkeavat olennaisesti siitä, mitä hakija on hakemuksessaan esittänyt parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta, päästöjen rajoittamisesta ja tarkkailusta.

Ympäristönsuojelulain 77 §:n 1 momentin mukaan edellä 75 §:n 1 momentin nojalla määrättävät päästöraja-arvot on määrättävä samalle tai lyhyemmälle ajanjaksolle ja samojen vertailuolosuhteiden mukaisina kuin päästötasot. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan raja-arvot, ajanjaksot ja vertailuolosuhteet voidaan 1 momentista poiketen määrätä toisin, jos se on päästöjen tai tarkkailun luonteen vuoksi tarpeen. Toiminnanharjoittajan on ympäristöluvassa tarkemmin määrättävällä tavalla toimitettava valvontaviranomaiselle vähintään kerran vuodessa yhteenveto kyseisten päästöjen tarkkailun tuloksista samalta ajanjaksolta ja samojen vertailuolosuhteiden mukaisina kuin päästötasoissa.

BAT-päätelmät

Biotuotetehtaan toimintaa koskevat massan, paperin ja kartongin valmistuksen parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa koskevat vahvistetut päätelmät Euroopan unionin 30.9.2014 julkaiseman täytäntöönpanopäätöksen perusteella. BAT-päätelmissä on muun ohella annettu sulfaattisellun valmistukselle parhaan käytettävissä olevan tekniikan mukaiset päästötasot vesistöön kohdistuvalle jätevesikuormitukselle.

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain säännöksiä

Vesipolitiikan puitteista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY (vesipuitedirektiivi) on Suomessa pantu täytäntöön vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetulla lailla 1299/2004 (vesienhoitolaki) sekä ympäristönsuojelulakiin ja vesilakiin on lisätty säännökset vesienhoitosuunnitelmien merkityksestä hankkeiden lupaharkinnassa.

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (vesienhoitolaki) 2 §:n 4 kohdan määritelmän mukaan vesienhoitolaissa pintavesimuodostumalla tarkoitetaan pintavesien erillistä ja merkittävää osaa, kuten järveä, tekoallasta, puroa, jokea tai kanavaa, puron, joen tai kanavan osaa, jokisuun vaihettumisaluetta tai rannikkoveden osaa.

Vesienhoitolain 8 §:n 1 momentin mukaan pinta- ja pohjavedet luokitellaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella. Pintaveden luokka perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan, kumpi niistä on huonompi.

Vesienhoitolain 21 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä.

Vesienhoitolain 28 §:n mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä viranomaistehtäviä hoitavien muiden elinten on otettava soveltuvin osin toiminnassaan huomioon valtioneuvoston 17 §:n mukaisesti hyväksymät vesienhoitosuunnitelmat.

Vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (vesienhoitoasetus) 9 §:n 1 momentin mukaan asetuksessa tarkoitetaan pintaveden ekologisen tilan luokittelussa: 1) biologisilla tekijöillä kasviplanktonia, päällysleviä, makroleviä, muuta vesikasvillisuutta, pohjaeläimistöä ja kalastoa; 2) hydrologis-morfologisilla tekijöillä virtausoloja, viipymää, veden korkeutta, syvyyssuhteita, pohjan ja rantavyöhykkeen rakennetta sekä yhteyttä pohjaveteen; 3) fysikaalis-kemiallisilla tekijöillä näkösyvyyttä, lämpöoloja, happioloja, suolaisuutta, happamoitumistilannetta, ravinneoloja ja kansallisesti valittuja vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitettuja aineita.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan kohdassa 1–3 tarkoitetut tekijät joki-, järvi- ja rannikkovesissä on esitetty tarkemmin asetuksen liitteessä 1 sekä vesipuitedirektiivin liitteessä V.

Kyseessä olevat vesienhoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt vesienhoitosuunnitelman Vuoksen vesistöalueelle vuosiksi 2016–2021. Vesienhoitosuunnitelmassa Kallavesi -vesimuodostumaan kuuluu Kallansiltojen alapuolinen Keski-Kallavesi, Sotkaselkä ja Koirus.

Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelma Vuoksen ja Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueille on laadittu vuosiksi 2016–2021. Toimenpideohjelmassa on esitetty yksityiskohtaisemmin kunkin suunnittelualueen pinta- ja pohjavesien tilaan, muutostekijöihin, tilatavoitteisiin ja toimenpiteisiin liittyvät asiat.

Vesienhoitosuunnitelmassa esitettyjen vesienhoidon toimenpiteistä teollisuuden osalta on todettu muun muassa seuraavaa: BAT-päätelmät ohjaavat teollisuuspäästödirektiivin soveltamisalan toimintojen päästömääräyksiä. Mikäli ympäristönlaatunormit tai muut ympäristön tilan vaatimukset edellyttävät tiukempia lupamääräyksiä, niitä voidaan antaa lupapäätöksessä. Vesiympäristölle vaarallisten ja haitallisten aineiden päästöjen sääntelyä ja tarkkailuja tehostetaan. Teollisuuspäästödirektiivin mukaan pohjavesistä tulee laatia perustilaselvitys. Erityistä huomiota kiinnitetään häiriötilanteiden ennalta ehkäisyyn.

Kaikki ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavat toiminnot tarvitsevat ympäristöluvan. Teollisuussektorilla päästöjen rajoittaminen perustuu parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan (BAT).

Vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 Kallaveden ekologinen ja kemiallinen tila on luokiteltu hyväksi. Luokitus ei ole muuttunut ensimmäiseen suunnittelukauteen verrattuna.

Vesistövaikutukset

Useissa valituksissa on vaadittu lupapäätöksen kumoamista toiminnasta aiheutuvien jätevesipäästöjen ja jäähdytysvesien johtamisesta aiheutuvan lämpöpäästön vuoksi. Valituksissa on esitetty, että toiminnasta aiheutuvat päästöt vesistöön vaikuttavat Kallaveden ekologiseen tilaan ja hanke on vastoin Euroopan unionin vesipolitiikan puitteista annetun direktiivin tavoitteita. Valituksissa on toissijaisesti vaadittu jätevesien sisältämien haitallisten aineiden luvassa asetettujen päästöraja-arvojen tiukentamista.

Hakemusasiakirjoissa olevat keskeiset tiedot vaikutuksista vesistöön

Vesistön nykytila

Kallaveden keskivirtaama on 150 m­/s. Iisalmen reittiin kuuluva Kallaveden valuma-alueen osa Kallansiltojen pohjoispuolella on kooltaan 6 644 km². Tulovirtaama Kallaveteen tältä alueelta on keskivirtaamatilanteessa 80 m­/s. Kallaveteen koillisesta purkautuvan Nilsiän reitin valuma-alue on 5 422 km² ja keskivirtaama noin 70 m­/s. Nilsiän reitin vesimäärästä noin kaksi kolmasosaa purkautuu Kelloselälle ja kolmannes Kortesalmen kautta Etelä-Kallavedelle.

Lupapäätöksessä on esitetty vedenlaatutietoja biotuotetehtaan ja Savon Sellu Oy:n yhteispuhdistamon suunnitellulta purkualueelta vuosilta 2005–2015. Alueelle johdetaan nykyisin Savon Sellu Oy:n puhdistetut jätevedet. Suunnitellun biotuotetehtaan jätevesien purkupaikan lähin seurantapaikka on Sorsasalon edustan syvännehavaintopaikka Kallavesi 338A, joka on Savon Sellu Oy:n velvoitetarkkailun tarkkailupiste.

Seurantajaksolla veden kokonaisfosforipitoisuus oli päällysvedessä keskimäärin 23 μg/l ja alusvedessä 38 μg/l. Keskimääräinen kokonaistyppipitoisuus oli päällysvedessä 906 μg/l ja alusvedessä 1 031 μg/l. Levämäärää kuvaava a-klorofyllipitoisuus oli kasvukaudella keskimäärin 10 μg/l. Fosforin ja a-klorofyllin pitoisuudet ilmensivät lievää rehevyyttä.

Keskimääräinen sulfaattipitoisuus oli päällysvedessä 7 mg/l ja alusvedessä 9 mg/l. Ammoniumtyppipitoisuudet, osittain kokonaistyppipitoisuudet sekä sulfaattipitoisuudet ja ajoittain myös sähkönjohtavuus olivat Sorsasalon edustalla korkeampia kuin Pohjois-Kallavedellä, mikä viittaa Savon Sellu Oy:n ja Nilsiän reitin tuoman kuormituksen vaikutukseen. Merkittävä osa Kallaveden kuormituksesta tulee tulovirtaamien mukana Iisalmen reitiltä ja Nilsiän reitiltä.

Nykyinen kuormitus on aiheuttanut syvänteiden happitilanteen heikentymistä. Kelloselän syvänteessä on aloitettu hapetus vuonna 1986 Savon Sellu Oy:n jätevesien aiheuttamien happikatojen estämiseksi.

Jäähdytysveden vaikutukset

Lupahakemuksessa on arvioitu, että jäähdytysvesien lämpövaikutus keskittyy Kelloselän pohjoisosaan tehtaan edustalle ja Potkunsaaren ympäristöön. Kesällä lämpötilan on Sorsasalon ja Potkunsaaren välisellä vesialueella arvioitu nousevan pintavedessä noin 4 ^oC ja Potkunsaaren ympäristössä noin 3 ^oC. Muualla Kelloselällä ja Virtasalmessa pintaveden on arvioitu lämpenevän noin 1 ^oC. Pohjan lähellä veden lämpötila nousee kesällä pienellä alueella noin 2 ^oC. Kesällä jäähdytysvesien aiheuttama lämpeneminen voi vahvistaa Kelloselän lämpötilakerrostuneisuutta. Talvella jäähdytysveden ja järviveden lämpötilaeron ollessa suuri, voi järviveden lämpötila nousta purkupaikan lähistöllä huomattavasti. Jääpeitteisenä aikana Sorsasalon edustalla lämpötila nousee pintavedessä 3–5 ^oC ja pohjan lähellä 3–4 ^oC. Muualla Kelloselällä pintavesi lämpenee noin 1–2 ^oC. Hakija on arvioinut, että jäähdytysvesien vaikutus ei ulotu Kelloselkää laajemmalle vesialueelle.

Jäähdytysvesien lämpökuorma vaikuttaa jäätilanteeseen. Havaintojen mukaan jään enimmäispaksuus on Itkonniemen edustalla 1980-luvulta alkaen ollut 40–80 cm. Lupahakemuksessa jään paksuutta on mallinnettu kylmien ja leutojen talvien olosuhteissa. Kelloselän mallinnettu jään paksuus ilman lämpökuorman vaikutusta oli kylmänä talvena noin 80 cm ja leutona talvena 40–45 cm. Jäähdytysvedet estävät jäätymisen kylmänä talvena Sorsasalon rannan tuntumassa noin 0,5 km²:n alalta. Leutona talvena sulan alueen koko on 0,8 km² ja heikon jään alue kiertyy virtauksen mukaisesti Kelloniemen pohjoispuolelta kaakkoon. Mallinnuksen perusteella lämpökuorma ohentaa jäätä Kelloselän syvänteen kohdalla 15–20 cm ja Kelloselän eteläosassa noin 10 cm. Hakemuksessa on arvioitu, että biotuotetehtaan jäähdytysvesien purku vaikeuttaa tai estää jäällä liikkumista Kelloselän pohjoisosassa. Leutoina talvina myös Kelloselän keskiosassa jää voi olla vaarallisen ohutta. Erityisesti alku- ja lopputalvesta jäähdytysvesi heikentää jäätilannetta koko Kelloselän alueella.

( -- )

Jätevesien vaikutukset

Vaikutus ravinnetasoihin

Lupahakemuksessa on arvioitu, että vesistön typpipitoisuus ei tule muuttumaan, koska yhteispuhdistamon typpikuormitus on samaa tasoa kuin Savon Sellu Oy:n aikaisempi kuormitus. Biotuotetehtaan typpipäästö on nitraattityppeä, kun Savon Sellu Oy:n typpikuormitus on valtaosin happea kuluttavaa ammoniumtyppeä.

Hakemuksessa on fosforimallinnuksen päästötasona ollut hakijan esittämä 36 kg/d. Lupapäätöksellä suurin sallittu fosforipäästö on rajoitettu tasolle 25 kg/d. Näin ollen fosforipitoisuuden lisäys tulee olemaan hakemuksessa esitettyä pienempi. Biotuotetehtaan fosforikuormituksesta valtaosa on fosfaattimuodossa, joka on välittömästi levien käytössä.

Biotuotetehtaan jätevedet nostavat järviveden fosforipitoisuutta eniten talvella alusvedessä. Fosforipitoisuuden nousu on suurinta Kettulanlahdella, 10–12 µg/l. Kelloselän eteläosassa pitoisuusnousu alusvedessä on alle 10 µg/l. Talvella pitoisuusnousu päällysvedessä on noin 2 µg/l. Kesällä purkualueen lähiympäristöä lukuun ottamatta fosforipitoisuus nousee koko vesimassassa 1–5 µg/l.

Vaikutus perustuotantoon

Lupahakemuksessa on arvioitu, että yhteispuhdistamon päästöt vaikuttavat kasviplanktonbiomassaan merkittävimmin Kelloselällä. Kasviplanktonbiomassan muutosta on arvioitu mallilla ja mallin laskemat tulokset on muutettu klorofyllipitoisuudeksi.

Klorofyllipitoisuuden on arvioitu nousevan Kelloselällä noin 1,6 µg/l eli noin 20 prosenttia. Säyneensalon tasolla muutos on noin 1 µg/l. Kasviplanktonbiomassan on arvioitu suurimmillaan kasvavan kuivina vuosina noin 40 prosenttia noin 1–2 kilometrin etäisyydellä purkupaikasta.

Fosfori on Kallavedellä perustuotantoa rajoittava tekijä. Fosforirajoitteisuus säilyy myös biotuotetehtaan jätevesipäästöjen mukaisessa tilanteessa. Muutoksella ei arvioida olevan vaikutusta kasviplanktonin lajistorakenteeseen. Hakemuksessa on arvioitu, että sinilevät eivät tule saamaan sellaista kilpailuetua, joka aiheuttaisi niiden merkittävää runsastumista Kallavedellä.

Vaikutus ekologiseen luokkaan

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt vesienhoitosuunnitelman Vuoksen vesistöalueelle vuosiksi 2016–2021, vesienhoidon toiselle suunnittelukaudelle.

Kallaveden vesimuodostuman ekologinen tila on toisella vesienhoidon suunnittelukaudella luokiteltu hyväksi. Ekologinen luokittelu on tehty viiden eri puolille vesimuodostumaa sijoittuvan havaintopaikan tulosten perusteella. Biotuotetehtaan lähin havaintopaikka sijaitsee Kelloselän eteläosassa. Hakemuksessa on arvioitu, että hanke ei muuta Kallaveden vesimuodostuman ekologista tilaa.

Kallaveden vesimuodostuman kemiallinen tila on hyvä, eikä hankkeen arvioida vaarantavan sitä. Kallaveden vesimuodostuman pintavesityyppi on suuret humusjärvet. Tähän tyyppiin kuuluva vesimuodostuma on hyvässä tilassa, jos fosforipitoisuus on tasolla 15–25 µg/l ja typpipitoisuus tasolla 460–600 µg/l. Mallinnuksen perusteella Kallaveden fosforipitoisuus fosforipäästön ollessa 36 kg/d olisi korkeimmillaan Kelloselän eteläosassa 23 µg/l ja Hietasalon ympäristössä 18–20 µg/l. Lupapäätöksessä sallittu fosforipäästön enimmäismäärä on 25 kg/d. Koko vesimuodostumassa fosforipitoisuuden keskiarvo olisi hakemuksessa käytetyllä päästötasolla 20 µg/l. Vesimuodostuman ekologinen tilaluokka ei hakijan hakemuksessaan esittämän arvion perusteella tule huononemaan.

Kallaveden typpipitoisuus on vesienhoidon toisella suunnittelukaudella tyydyttävällä tasolla. Biotuotetehtaan jätevedet eivät hakijan malliarvion mukaan muuta tilaluokkaa.

Fosforikuormituksen lisäys vaikuttaa levätuotantoon selvimmin Kelloselällä, jossa kasviplanktonin biomassan on arvioitu lisääntyvän noin 20 prosenttia nykytilanteesta. Säyneensalon kohdalla lisäystä on noin 10 prosenttia.

Ekologisessa luokituksessa klorofylliarvot 6–11 µg/l ilmentävät hyvää tilaa. Kelloselällä klorofyllitaso on mallinnuksen perusteella 11 µg/l ja koko Kallaveden vesimuodostumassa 9 µg/l.

Pohjaeläinyhteisöihin biotuotetehtaan jätevedet vaikuttavat hakijan mukaan lähinnä purkupaikan lähialueella, joka nykyiselläänkin kärsii jätevesikuormituksesta ja siitä aiheutuvista huonoista happioloista. Jätevesikuormituksen lisääntymisen ja siitä aiheutuvan happiolojen heikkenemisen arvioidaan aiheuttavan syvänteissä pohjaeläimistön yksilötiheyksien alenemista ja lajiston yksipuolistumista. Pohjaeläimistön tilaa kuvaavan CI-indeksin arvioidaan heikkenevän purkupisteen lähialueen syvänteissä jonkin verran. Rehevöitymisen vuoksi myös matalien alueiden pohjaeläimistössä yleistyvät rehevyyttä suosivat lajit.

Vaikutus happitilanteeseen

Vesistössä hapen kulutus on suurimmillaan alusvedessä kerrostuneisuuskausien aikana. Jätevedet lisäävät hapenkulutusta. Biotuotetehtaan jätevesissä on puuraaka-aineesta peräisin olevaa orgaanista ainetta. Se jakautuu helposti hajoavaan orgaaniseen aineeseen, jota mittaa biologinen hapenkulutus BOD ja hitaasti hajoavaan orgaaniseen aineeseen, jota mitataan kemiallisella hapenkulutuksella COD.

Biologinen hapenkulutus lisääntyy jonkin verran verrattuna Savon Sellu Oy:n jätevesien aiheuttamaan tilanteeseen. Hitaasti hajoavan orgaanisen aineen päästö nelinkertaistuu aikaisempaan verrattuna.

Happimallinnuksen perusteella kemiallinen hapenkulutus tulee lisääntymään jätevesien purkualueella selvästi, erityisesti alusvedessä.

Ympäristöhallinnon avoimista ympäristötietojärjestelmistä saatavien tarkkailutulosten perusteella vuosina 2005–2015 Kelloselän syvänteen 338A kemiallinen hapenkulutus COD_Mn oli koko vesimassassa keskimäärin 13 mg/l O₂.

Pitoisuuslisäykseksi (COD_Mn) on mallinnettu Kettulanlahden alusvedessä talvella 5 mg/l ja Kelloselän eteläosassa 2–4 mg/l. Kesällä hapenkulutus lisääntyy alusvedessä 2–3 mg/l.

Savon Sellu Oy:n jätevedet ovat heikentäneet Kelloselän syvänteen happitilannetta niin, että syvännettä on hapetettu vuodesta 1986 lähtien. Savon Sellu Oy:n tarkkailutulosten perusteella on todennäköistä, että myös biotuotetehtaan jätevedet kertyvät Kelloselän syvänteen alusveteen. Kertymiseen vaikuttaa veden tiheyskäyttäytyminen, sekoittumisen voimakkuus ja jäteveden ja jäähdytysveden lämpötila. Tarkkailutulosten perusteella on havaittu, että Savon Sellu Oy:n jätevedet voivat kulkeutua välivedessä putkivirtauksena. Tällöin jätevesi laimenee heikommin ja vaikutukset ulottuvat kauemmas kuin täyssekoittumistilanteessa.

Mallinnustulosten perusteella on arvioitu, että normaaleina vesivuosina happitilanne voi huonontua Kelloselän alueella ja jäteveden pääasiallisella kulkureitillä, mutta Säyneensalon eteläpuolella happitilanne ei muutu. Kuivina vuosina jätevedet voivat lisätä hapenkulumista myös Säyneensalon eteläpuolen syvänteissä. Mallinnuksen perusteella jätevedet eivät kuitenkaan aiheuta happikatoa, mutta ajoittain happitilanne voi pohjan läheisessä vesikerroksessa olla heikko.

Biotuotetehtaan jätevesien ei asiakirjojen perusteella arvioida aiheuttavan niin suurta happitilanteen huononemista, että sisäinen kuormitus kasvaisi merkittävästi.

Vaikutus kiintoainepitoisuuteen

Biotuotetehtaan kiintoainekuormitukseksi on hakemuksessa arvioitu noin 1 470 kg/d. Hakijan mukaan se on pääasiassa biolietettä, joka hajoaa vesistössä nopeasti. Kiintoainekuormitus muodostaa suuren osan jäteveden biologisesta hapenkulutuksesta, jonka on arvioitu lisääntyvän jonkin verran verrattuna Savon Sellu Oy:n nykytilanteeseen. Kiintoainepäästöjen vaikutusten on arvioitu rajoittuvan Kelloselän syvänteeseen purkuputken lähialueelle. Kiintoainepitoisuus kasvaa talvella alusvedessä 2,5 mg/l ja päällysvedessä koko vuoden aikana enimmillään 0,5 mg/l.

Vaikutus metallipitoisuuksiin

Biotuotetehtaan jätevedessä vesistöön johdetaan puuraaka-aineesta peräisin olevia metalleja. Metallien pitoisuuksia ja vaikutuksia on hakemuksessa arvioitu vesiympäristön ympäristönlaatunormien perustella. Normit on asetettu vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetussa asetuksessa 1308/2015.

Lupahakemuksessa on arvioitu biotuotetehtaan puhdistamolta vesistöön johdettavan jäteveden elohopea-, lyijy-, kadmium- ja nikkelipitoisuuksia. Niitä on verrattu talousveden laatuvaatimuksia koskevassa, sosiaali- ja terveysministeriön antamassa asetuksessa annettuihin enimmäispitoisuuksiin sekä vaarallisista ja haitallisista aineista annetussa asetuksessa asetettuihin pintaveden enimmäispitoisuuksiin.

Biotuotetehtaan jäteveden metallipitoisuudet lyijyä lukuun ottamatta täyttävät talousveden laatuvaatimukset. Jäteveden lyijy- ja nikkelipitoisuudet alittavat vesiympäristön ympäristönlaatunormien mukaiset pintaveden enimmäispitoisuudet. Lyijypitoisuus jätevedessä ennen vesistöön johtamista on yhdeksänkertainen ja nikkelipitoisuus noin kaksinkertainen sallittuun vuoden keskiarvopitoisuuteen verrattuna.

Jätevesien elohopeapitoisuus on viisinkertainen pintavedessä sallittuun enimmäispitoisuuteen verrattuna. Jäteveden on arvioitu laimenevan sallittuun pitoisuuteen alle 10 metrin etäisyydellä purkuputken suusta.

Jäteveden kadmiumpitoisuus on 40-kertainen järviveden sallittuun vuosikeskiarvopitoisuuteen verrattuna ja seitsemänkertainen enimmäispitoisuuteen verrattuna. Mallinnuksen perusteella 40-kertainen laimeneminen tapahtuu alle 100 metrin päässä purkuputken suusta.

Orgaaniset halogeeniyhdisteet (AOX)

Asiakirjojen mukaan suurin osa nykyaikaisten sellutehtaiden jätevesien orgaanisesta aineesta on suurimolekyylistä, jonka kloorautumisaste on pieni. Terveydelle haitallisimpia trikloorifenoleita, kloorattuja furaaneja tai dioksiineja ei muodostu. Suurimolekyylisten yhdisteiden rasvaliukoisuus on myös pieni, joten ne kertyvät heikosti eliöstöön. Hakemuksessa on arvioitu, että biotuotetehtaan jätevesien AOX-yhdisteet ovat rakenteeltaan luonnossa tavattavien yhdisteiden kaltaisia ja biohajoavia.

Hakemuksessa on arvioitu, että hakemuksen mukaisella päästötasolla 500 kg/d biotuotetehtaan AOX-päästö nostaa järviveden AOX-pitoisuutta talvella alusvedessä Kelloniemen pohjoispuolella noin 200 µg/l ja Kelloselän eteläosassa noin 100 µg/l. Pintavedessä pitoisuuslisäys on suurimmillaan täyskierron aikana, noin 120 µg/l.

Jäteveden sisältämät suolat ja jäteveden tiheyskäyttäytyminen

Metsäteollisuuden jätevedet sisältävät sulfaatteja, klorideja ja natriumia, jotka vaikuttavat veden suolapitoisuuteen ja tiheyteen. Toinen keskeinen veden tiheyteen vaikuttava tekijä on lämpötila. Vesi on raskainta 4 °C ja sitä lämpimämpi vesi pyrkii asettumaan pintakerrokseen. Biotuotetehtaan jätevesien lämpötila on noin 30–35 °C. Kun ne puretaan pohjan lähelle, ne nousevat pintaa kohti samalla jäähtyen. Kun lämpötila on tasaantunut järviveden lämpötilaan, jätevesi asettuu tiheyttään vastaavaan vesikerrokseen.

Hakemukseen liitetyn mallinnuksen perusteella jätevedet sekoittuvat kesällä melko tasaisesti koko vesimassaan. Jäteveden kertyminen pohjalle on vähäistä. Talvella kerrostuneisuuskaudella jätevedet kertyvät alusveteen.

Tarkkailutulosten perusteella Savon Sellu Oy:n jätevesi kulkee välivesikerroksessa 10–20 metrin syvyydessä. Hakemuksessa on arvioitu, että biotuotetehtaan jätevesien tiheys vastaa Savon Sellu Oy:n jätevesien tiheyttä, joten myös biotuotetehtaan jätevedet kulkeutuisivat välivesikerroksessa.

Vesistöön johdettava sulfaattimäärä on suuri. Sulfaatin haitallisuus johtuu ensisijaisesti suolaisuuden aiheuttamasta kerrostuneisuuden voimistumisesta. Jos kerrostuneisuuden seurauksena alusvedestä loppuu happi, sulfaatti pelkistyy sulfidiksi, josta muodostuu myrkyllistä rikkivetyä. Sulfaatin pelkistyminen voi aiheuttaa myös rautaan sitoutuneen fosforin vapautumista alusveteen ja siten edesauttaa rehevöitymistä.

Biotuotetehtaan sulfaattipäästön on arvioitu aiheuttavan suurimmillaan noin 140 mg/l pitoisuuslisäyksen Kelloselän syvänteen alusvedessä talvella. Päällysvedessä sulfaattipitoisuuden kasvu olisi noin 30 mg/l purkupaikan läheisyydessä. Kelloselän eteläpuolella sulfaattipitoisuuden on arvioitu olevan enimmillään 15 mg/l.

Suomessa metsäteollisuuden kuormittamissa järvissä ei ole havaittu pysyvää kerrostumista. Hakemuksen arvion mukaan biotuotetehtaan jätevesistä ei aiheudu pysyvää kerrostumista Kallavedellä.

Sulfaatin lisäksi jätevesissä on runsaasti natriumia. Sen suurimmaksi pitoisuuslisäykseksi on arvioitu purkualueen lähiympäristössä 150 mg/l. Päällysvedessä pitoisuuslisäys on keskimäärin 10 mg/l. Kelloselän eteläosassa alusveden natriumpitoisuuden on arvioitu nousevan enimmillään noin 30 mg/l.

Oikeudellinen arviointi vesistövaikutuksista sekä lupamääräysten 50, 51 ja 68 muuttaminen

Terveyshaitta ja vedenhankinnan kannalta tärkeän käyttömahdollisuuden vaarantuminen – lupamääräyksen 50 muuttaminen

Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan toiminnasta ei saa aiheutua terveyshaittaa.

Hallinto-oikeus katsoo, että toiminnasta johtuvista vesistöpäästöistä aiheutuva terveyshaittojen riski kohdistuu Kallavedellä erityisesti raakaveden laatuun. Kuopion Veden käyttämästä raakavedestä noin 45 prosenttia otetaan Kallavedestä. Itkonniemestä noin viiden kilometrin etäisyydellä biotuotetehtaan purkupaikasta otetaan pintavettä noin 5 prosenttia ja Hietasalon vedenottamolla 10 kilometrin päässä tehtaasta rantaimeytymisen kautta noin 40 prosenttia raakaveden kokonaismäärästä. Biotuotetehtaan jäteveden sisältämistä haitta-aineista orgaaniset kloorautuneet yhdisteet (AOX-yhdisteet) ovat vedenhankinnan kannalta merkittävin riskitekijä. Välillisesti jätevedet voivat aiheuttaa terveysriskiä, jos syvänteiden happiolosuhteet heikkenevät niin, että rikkivedyn muodostuminen on mahdollista tai jos sinilevät runsastuvat raakaveden laatua heikentävälle tasolle.

Hakemukseen liitetyssä Pöyry Oy:n selvityksessä (15.3.2016) on käsitelty erityisesti sellun valkaisussa muodostuvien orgaanisten klooriyhdisteiden (AOX) kulkeutumista vesistössä ja niiden aiheuttamaa riskiä Kuopion Veden raakaveden laadulle. AOX-yhdisteiden kulkeutumista Kallavedellä on arvioitu mallilaskelmilla. Tulosten perusteella Kelloselän eteläosassa Finnpulp Oy:n jätevesien aiheuttama laskennallinen AOX-lisäys on hakemuksen mukaisessa päästötilanteessa Itkonniemen edustan alusvedessä normaalina vesivuonna noin 80 µg/l ja kuivana vesivuonna 115 µg/l. AOX-yhdisteiden yhteenlaskettu pitoisuuslisäys olisi normaalina vesivuonna suurimman osan ajasta noin 100 µg/l.

AOX-yhdisteiden kokonaispitoisuudelle vesistössä ei ole asetettu raja-arvoja. Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa talousveden laatuvaatimuksista ja valvontatutkimuksista on asetettu kloorifenolien suurimmaksi sallituksi pitoisuudeksi juomavedessä 10 µg/l. Maailman terveysjärjestö WHO on asettanut juomaveden terveysperusteisiksi raja-arvoiksi dikloorietikkahapolIe 50 µg/l ja trikloorietikkahapolle 200 µg/l.

Biotuotetehtaan jätevesistä vedenotolle aiheutuvaa riskiä on arvioitu myös viranomaisten lupahakemuksesta antamissa lausunnoissa. Suomen ympäristökeskuksen ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen lausunnoissa on katsottu, että haitta-ainepitoisuudet ehtivät laimentua riittävästi ennen vedenottoalueita eivätkä biotuotetehtaan päästöt aiheuta raakaveden laadun huononemisriskiä.

Haitta-arvioihin liittyvinä merkittävimpinä epävarmuustekijöinä on Suomen ympäristökeskuksen lausunnossa esitetty mallin tuottama melko korkea AOX-yhdisteiden kokonaispitoisuus ja haitta-aineiden kulkeutumisreittiin liittyvä epävarmuus. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on todennut lausunnossaan, että selluteollisuuden jätevesien AOX-pitoisuus muodostuu pääsääntöisesti suurimolekyylisistä yhdisteistä ja haitallisten, talousvesiasetuksessa mainittujen pienimolekyylisten yhdisteiden pitoisuudet jäävät todennäköisesti raja-arvojen alapuolelle. Laitos on tuonut epävarmuustekijänä esille, että vaikutusarvioissa olisi ollut hyvä kuvata tarkemmin eri haittatekijöiden ja lämpökuorman yhteisvaikutusta Kelloselän happitilanteeseen ja erityisesti myrkyllisen rikkivedyn muodostumistodennäköisyyteen. Lausunnossa on katsottu, että vaikka Itkonniemen edustalla raakaveden kemiallinen laatu heikkenee biotuotetehtaan jätevesien takia, säilyy raakaveden laatu pääsääntöisesti riittävän hyvänä vedenhankintaa varten. Hietasalon kohdalla tehtaan jätevedet ovat laimentuneet siinä määrin, että vedentuotanto ei ole uhattuna.

Hallinto-oikeus toteaa, että lupapäätöksessä määrätty AOX-yhdisteiden enimmäispäästö 400 kg/d vuosikeskiarvona laskettuna on kolmanneksen pienempi kuin lupahakemuksessa esitetty päästö, johon pitoisuusarviot ja viranomaisten antamat lausunnot ovat perustuneet. Tämä vähentää vaikutusarvioihin sisältyvää epävarmuutta ja vahvistaa asiantuntijaviranomaisten lausunnoissa esitettyä arvioita siitä, että AOX-yhdisteet eivät vaaranna Kallaveden soveltuvuutta talousveden hankintaan. Hallinto-oikeus pitää esitettyjä selvityksiä ja malliarvioita luotettavina ja katsoo, ettei jäteveden johtamisesta aiheudu terveyshaittaa. Terveysvaikutusten arviointiin liittyvän epävarmuuden pienentämiseksi ympäristönsuojelulain 20 §:n varovaisuusperiaate huomioon ottaen hallinto-oikeus pitää tarpeellisena niiden orgaanisten klooriyhdisteiden pitoisuuksien selvittämistä, joille on annettu terveysperusteiset raja-arvot sen mukaan kuin hallinto-oikeuden ratkaisuosassa on määrätty lupamääräykseen 50 lisätyssä toisessa kappaleessa. Syvänteiden happiolojen heikentymiseen liittyvän haitta-aineriskin vuoksi hallinto-oikeus on laajentanut hapetusvelvollisuutta jäljempänä todetun mukaisesti.

Edellä lausutun perusteella ja kun erityisesti otetaan huomioon AOX-yhdisteiden päästömäärän rajoittaminen lupamääräyksen 2 mukaisesti, ei biotuotetehtaan jätevesien johtamisesta ennalta arvioiden aiheudu ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 kohdassa tarkoitettua terveyshaittaa.

Merkittävä ympäristön pilaantuminen

Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan toiminnasta ei saa aiheutua lain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista. Ympäristönsuojelulain 51 §:n 2 momentin mukaan pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoitolain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien tilasta ja käytöstä. Mainitun lainkohdan osalta hallituksen esityksen (HE 120/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että vesienhoidon ympäristötavoitteet eivät sellaisenaan olisi luvan myöntämisen edellytys tai este. Ympäristötavoitteet vaikuttaisivat lähinnä siihen, miten toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaisiin. Viranomaisen tulisi arvioida toiminnan vaikutuksia vertaamalla vaikutuksia ympäristötavoitteisiin. Vesienhoitosuunnitelma ei vaikuttaisi suoraan luvan myöntämisedellytyksiin.

Hallinto-oikeus on seuraavassa tarkastellut biotuotetehtaan toiminnasta aiheutuvia vesistövaikutuksia vesienhoitosuunnitelman tilatavoitteiden kannalta vesienhoitosuunnitelman mukaisessa vesimuodostumassa ja keskeisellä vaikutusalueella Kelloselällä. Valituksissa vedotun unionin tuomioistuimen Weser-ratkaisun merkityksestä hallinto-oikeus lausuu selvyyden vuoksi jäljempänä erikseen.

Vaikutukset vesienhoitosuunnitelman mukaisessa Kallaveden vesimuodostumassa

Vesipuitedirektiivin perusteella vesistön tilaa arvioidaan vesimuodostumakohtaisesti. Biotuotetehtaan vaikutusalue kuuluu vesienhoitosuunnitelmissa Kallavesi-vesimuodostumaan. Kallaveden vesimuodostuma kattaa vesialueen Kallansilloilta Koiruksen alapuoliseen Konnusveteen saakka. Vesienhoitolain 2 §:n 4 kohdan pintavesimuodostuma on alue, johon vesienhoidon suunnittelu kohdentuisi ja sen alueellista ulottuvuutta olisi mahdollista tarkentaa suunnitelmakausittain, kuten lainkohdan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu (HE 120/2004 vp). Vesimuodostuman laajuus ratkaistaan siten vesienhoitosuunnitelmaa laadittaessa ja hyväksyttäessä valituskelpoisella päätöksellä. Yksittäisen hankkeen lupaharkinnassa ei voi muuttaa vesienhoitosuunnitelmaa hyväksyttäessä määrättyä vesimuodostuman määritelmää siten kuin valituksissa on esitetty. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaedellytysten täyttymisharkinnassa tulee tarkasteltavaksi toiminnasta aiheutuvat ympäristövaikutukset sillä vesialueella, jolle ne ulottuvat, ei yksinomaan vesienhoitolain tarkoittamassa vesimuodostumassa, kuten aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa lausunut.

Ympäristöhallinnon avoimista ympäristötietojärjestelmistä saatavien luokittelutietojen perusteella Kallaveden kemiallisen tilan luokituksessa on painotettu fosforia, josta on ollut käytettävissä laaja aineisto vesimuodostuman eri osiin sijoittuvilta kahdeksalta havaintopaikalta. Toisella suunnittelukaudella vesimuodostuman keskimääräinen kokonaisfosforipitoisuus oli 17,5 µg/l. Hyvän tilan raja-arvot ovat 15–25 µg/l. Kokonaistyppipitoisuus 710 µg/l ilmensi tyydyttävää tilaa hyvän tilan ollessa 460–600 µg/l. Fysikaalis-kemiallisen tekijän luokitusyhteenvedossa on todettu, että teollisuuden jätevesien vaikutus on ollut havaittavissa Vaajasalon, Säyneensalon ja Väinölänniemen rajaaman alueen pohjoispuolella ja kaupungin edustalla. Jätevesien vaikutukset ovat pienentyneet kuormitusmuutosten ja hapetuksen seurauksena.

Ekologisen luokittelun aineisto ryhmitellään sen perusteella, kuinka kattavasti tietoja on eri eliöryhmistä käytettävissä. Kallaveden ekologinen luokitus perustuu laajaan aineistoon, jolloin luokituksen perusteena on ollut havaintotietoja kasviplanktonista, suurvesikasvillisuudesta, pohjaeläimistä ja kaloista. Aineistoarvioinnin mukaan biologiset luokitustulokset ovat yhdenmukaisia ja luotettavia. Laskennassa on painotettu kasviplanktonia ja pohjaeläimiä, koska niistä on ollut käytettävissä kattavin ja edustavin aineisto. Biologisen aineiston perusteella Kallaveden vesimuodostuman tila vesienhoidon toisella suunnittelukaudella on erinomaisen ja hyvän rajalla.

Kasviplanktontekijän alatekijöistä biomassatekijän tulokset perustuvat Lehtoniemen jätevedenpuhdistamon edustan (Kallavesi 374) ja sen alapuolisen havaintopaikan (Kallavesi 405) tuloksiin. Kesä-elokuun kasviplanktonbiomassatekijä sijoittui 14 havainnon perusteella tyydyttävään luokkaan, sinilevien biomassaosuus 12 havainnon perusteella erinomaiseen luokkaan, rehevyys kasviplanktonin trofiaindeksin perusteella hyvään luokkaan ja kasvukauden klorofyllipitoisuus 195 havainnon perusteella hyvään luokkaan. Klorofylliluokan laskennassa oli käytetty Kallaveden keskiarvoa ilman Koirusta, koska Koirukselta oli vain 2 havaintokertaa. Klorofyllipitoisuus oli koko vesimuodostumassa keskimäärin 8,2 µg/l. Hyvää tilaa ilmentävän klorofyllipitoisuuden vaihteluväli on 6–11 µg/l. ELY-keskus on lausunnossaan todennut, että Kallaveden klorofyllipitoisuuksissa on ollut nähtävissä kasvua ja että vuosien 2013–2015 tulosten perusteella pitoisuus on jo lähellä tyydyttävän luokan rajaa. Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristöhallinnon avoimista ympäristötietojärjestelmistä saatavien vuosien 2016 ja 2017 tuloksissa kasvua ei ole havaittavissa, näiden vuosien keskimääräinen klorofyllipitoisuus on 8 µg/l.

Pohjaeläintekijässä syvännepohjaeläinyhteisön tila oli 7 havaitussa syvänteessä vuosien 2007 ja 2010 velvoitetarkkailutulosten perusteella hyvä.

Vesikasvillisuuden tila-arvio oli erinomainen, luokittelu perustui vuoden 2011 seuranta-aineistoon.

Vesienhoidon toisen suunnittelukauden kalastoluokitus perustuu vuoden 2012 koekalastuksen tuloksiin, jonka mukaan vesimuodostuman kalaston tila on erinomainen. Verkkomäärä oli kuitenkin pieni ja luokittelutulos siten epävarma. Ensimmäisellä luokittelukaudella tarkastelluista indikaattorilajeista siian kanta ilmensi erinomaista tilaa ja muikun sekä mateen kannat hyvää tilaa. Ahventen elohopeapitoisuudet eivät ylittäneet asetuksessa vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista asetettua ympäristönlaatunormia.

Arvioidessaan biotuotetehtaan jätevesien vaikutusta Kallaveden vesimuodostuman ekologisen luokan määrittäviin biologisiin alatekijöihin hallinto-oikeus katsoo, että keskeiset indikaattoritekijät ovat kasviplankton (klorofylli) ja pohjaeläimet. Nämä eliöryhmät ovat herkimpiä biotuotetehtaan päästövaikutuksille ja käytettävissä oleva biologinen aineisto on edustavin klorofyllitulosten ja pohjaeläintulosten osalta.

Biotuotetehtaan päästöt voivat lisätä perustuotantoa nykyisellä jätevesien vaikutusalueella, erityisesti Kelloselällä. Asiakirjoissa esitetyn Kallaveden kuormitushistorian ja ympäristöhallinnon avoimista ympäristötietojärjestelmistä saatavien vedenlaatutulosten perusteella on arvioitavissa, että kun lupamääräyksillä rajoitetaan hapettomuudesta johtuvaa sisäistä kuormitusta, fosforipitoisuus kasvaa Kelloselällä ja Ollinselällä ja klorofyllipitoisuus lähinnä Kelloselällä. Ravinnesuhteiden perusteella Kallavesi pysyy edelleen selvästi fosforirajoitteisena, joten merkittävää sinilevien yleistymistä ei koko vesimuodostumassa ole ennakoitavissa.

Pohjaeläimistöön biotuotetehtaan jätevedet voivat vaikuttaa selvimmin haitta-ainepäästöjen ja happiolojen huononemisen kautta. Mallinnuksen perusteella haitta-aineiden pitoisuudet laimenevat tehokkaasti purkupaikan lähistöllä. Tämän perusteella on arvioitavissa, että haitta-aineiden vaikutukset pohjaeläimistöön rajoittuvat Kelloselän syvänteeseen. Happitilanteen huononeminen voi vaikuttaa pohjaeläimistöön suoraan vähähappisuuden tai hapettomuuden kautta ja välillisesti hapettomissa oloissa muodostuvien haitallisten yhdisteiden kautta. Hallinto-oikeus arvioi, että ehkäistäessä hapettomuuden syntyminen lupamääräysten edellyttämällä tavalla, ei pohjaeläimistössä tapahdu huononemiseen johtavia muutoksia. Fosforipäästön kasvun seurauksena rehevyyttä ilmentävä lajisto voi yleistyä Kelloselällä. Koko vesimuodostumassa pohjaeläimistön tilaluokka pysyy ennalta arvioiden hyvänä.

Kalaston osalta hallinto-oikeus arvioi, että rehevyys voi lisätä särkikalojen osuutta Kelloselän kalastossa ja verkkojen limoittumista erityisesti lämpöpäästön vaikutusalueella. Ennalta arvioiden vaikutus ei kuitenkaan ole niin suuri, että koko vesimuodostuman kalaston tilaluokka huononee.

Hallinto-oikeus toteaa, että Kallaveden vesimuodostuman tilasta on käytettävissä edustava havaintoaineisto ja päästövaikutusten arviointiin sisältyy siten huomattavasti vähemmän epävarmuutta kuin useimmissa vesimuodostumissa. Biotuotetehtaan jätevesi- ja lämpöpäästöt eivät vaaranna vesienhoitosuunnitelman mukaisen Kallaveden vesimuodostuman hyvää ekologista tai hyvää kemiallista tilaa.

Vaikutukset Kelloselällä – lupamääräysten 51 ja 68 muuttaminen

Hallinto-oikeus arvioi asiakirja-aineiston perusteella, että biotuotetehtaan jätevesien vaikutukset ilmenevät lähinnä Kelloselällä. Suuresta virtaamasta johtuen laimenemisolosuhteet Kallavedellä ovat hyvät. Todennäköisin haitta on ravinteiden lisääntymisestä ja lämpökuormasta johtuva rehevyyden lisääntyminen. Lupahakemuksessa on arvioitu, että kasvava ravinnekuormitus ei kuitenkaan lisää sinilevien esiintymistodennäköisyyttä, koska Kelloselkä pysyy edelleen fosforirajoitteisena. Lupapäätöksen lupamääräyksessä 2 on hakijan esittämää fosforipäästön enimmäismäärää 36 kg/d pienennetty kolmanneksella tasolle 25 kg/d. Tämä pienentää fosforipitoisuuksien nousua malliarviossa esitetystä.

Biotuotetehtaan jätevesien sisältämistä yksittäisistä haitta-aineista merkittävimmät ympäristövaikutusten kannalta ovat raskasmetallit, erityisesti kadmium. Kadmiumpäästö nostaa pitoisuuksia järvivedessä. Lupamääräyksessä 2 on määrätty, että haitta-aineiden päästöistä ei saa aiheutua asetuksessa vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista asetettujen ympäristönlaatunormien ylittymistä. Tämän määräyksen perusteella myöskään järviveden kadmiumpitoisuus ei saa ylittää ympäristönlaatunormin mukaista pitoisuutta.

Rehevyysvaikutuksia on hakemuksessa arvioitu lähinnä suorien jätevesipäästöjen perusteella. Yksittäisten haitta-aineiden lisäksi on tarkasteltava myös jätevesijakeiden yhteisvaikutuksia ja lämpökuorman merkitystä jätevesihaittojen muodostumisessa. Näiden välillisten haittavaikutusten syntyminen kytkeytyy monilta osin vesistön happitilanteessa tapahtuviin muutoksiin. Tämä on yksi keskeisistä vaikutusarvioinnin epävarmuustekijöistä. Hapettomuus aiheuttaa fosforipäästöjä sedimentistä ja uusien haitta-aineiden, kuten rikkivedyn muodostumista. Biotuotetehtaan happea kuluttava jätevesipäästö koostuu pääasiassa hitaasti hajoavista puuperäisistä aineista. Nopeasti hajoava orgaaninen aine vaikuttaa happitilanteeseen purkupaikan lähialueilla. Lisäksi fosforipäästöjen kasvaminen ja lämpökuormasta johtuva kasvukauden piteneminen lisäävät hajoavan aineen määrää ja vesistön hapenkulutusta. Hakemuksessa on arvioitu, että jäähdytysvesien lämpöpäästö nostaa pohjan läheisen vesikerroksen lämpötilaa erityisesti talvella. Tämän seurauksena mikrobitoiminta vilkastuu ja hapen kuluminen alusvedessä kasvaa.

Lupahakemuksessa on arvioitu, että Kelloselän syvänteen pohjalla sulfaattipitoisuus voisi suurimmillaan olla 140 mg/l, kun sekoittumisolosuhteet ovat huonoimmillaan jääpeitteisenä aikana. Muulloin enimmäispitoisuus olisi tasolla 100 mg/l. Asiakirjojen perusteella lupapäätöksen mukaisessa enimmäispäästötilanteessa sulfaatin pitoisuus järveen johdettavassa jätevedessä olisi noin 1 000 mg/l. Päästö edellyttäisi siten yli kymmenkertaista laimenemista, jotta valituksessa ja Suomen ympäristökeskuksen lausunnossa esitetty haitallinen pitoisuustaso alittuisi. Mallinnuksen perusteella jätevesi laimentuu kymmenenteen osaan noin kymmenen metrin päässä purkuputkesta.

Hallinto-oikeus katsoo, että veden sulfaattipitoisuus voi aiheuttaa haittavaikutuksia jäteveden purkusyvänteen eliöstölle purkuputken suulla, mutta koko syvänteessä sulfaattipitoisuus ei aiheuta merkittäviä toksisia vaikutuksia. Muualla Kallavedellä veden sulfaattipitoisuus ei vaikuta eliöstöön haitallisesti.

Kemiallisen kerrostumisen syntyminen riippuu jäteveden sulfaattimäärän lisäksi muista jäteveden sisältämistä suoloista ja laimenemisolosuhteista vesistössä. Mallinnustulosten ja Savon Sellu Oy:n tarkkailutulosten perusteella hakemuksessa on arvioitu, että jätevesien ainakin jonkin asteinen kertyminen Kelloselän syvänteeseen on mahdollista. Kerrostumisen voimistumisen haitat ilmenevät happitalouden häiriöinä. Myös muut sulfaatin välilliset vaikutukset liittyvät kiinteästi syvänteiden happitalouteen. Haittoja voi syntyä hapettomissa olosuhteissa sulfaatin pelkistyessä rikkivedyksi ja siihen liittyvissä muissa kemiallisissa reaktioissa sedimentissä.

Hallinto-oikeus katsoo, että koska biotuotetehtaan sulfaattipäästöjen haitat kytkeytyvät vesistön happitalouteen, on Kallaveden syvänteiden happikatojen estämisellä keskeinen merkitys haittojen ehkäisemisessä.

Valituksissa on toissijaisesti vaadittu biotuotetehtaan sulfaattipäästön vuosikeskiarvon asettamista tasolle 7 t/d ja jätevesien sulfaattipitoisuuden alentamista. Tältä osin hallinto-oikeus toteaa, että asetuksessa ympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista ei sulfaatille ole asetettu ympäristönlaatunormia. Sulfaatille ei myöskään ole asetettu terveysperusteista raja-arvoa sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa talousveden laatuvaatimuksista ja tutkimuksista. Sulfaatille on annettu laatusuositus, jonka mukaan sulfaatin enimmäismäärä talousvedessä on 250 mg/l.

Lupapäätöksen lupamääräyksessä 51 on määrätty selvityksen laatimisesta natrium- ja sulfaattipäästöjen vaikutuksesta. Lisäksi määräyksessä on määrätty jäähdytysvesien lämpöpäästön ja jätevesipäästöjen yhteisvaikutusten selvittämisestä vesistön happitalouteen ja rehevöitymiseen. Edellä todetuista päästöjen yhteisvaikutuksista ei lupahakemusta käsiteltäessä ole ollut käytettävissä riittävän yksityiskohtaisia tietoja ja koska malliarvioihin sisältyy aina epävarmuutta ja kun kyseessä on ympäristönsuojelulain 54 §:n tarkoittamalla tavalla keskeinen selvitys vesistövaikutusten arvioinnin kannalta, lupamääräyksessä 51 tarkoitettu selvitys on muutettu toimitettavaksi lupaviranomaiselle. Lupaviranomainen voi selvityksen saatuaan täydentää lupamääräyksiä.

Koska happitilanne on haittavaikutusten synnyn kannalta keskeinen tekijä, mutta päästöjen yhteisvaikutusten arvioihin sisältyy epävarmuutta, hallinto-oikeus katsoo, että hapetusvelvoitetta on tarpeen laajentaa. Tästä syystä päätöksen lupamääräyksessä 68 määrättyjen kolmen hapetettavan syvänteen lisäksi hapetus on aloitettava kaikissa syvänteissä, joissa biotuotetehtaan jätevedet seurantatulosten perusteella aiheuttavat happikadon riskiä.

Kun otetaan huomioon aluehallintoviraston päätöksessä lupamääräyksin rajoitetut ravinne- ja haitta-ainepäästöt ja kun hapettomuuden syntyminen syvänteissä estetään hapetusvelvoitetta laajentamalla, hallinto-oikeus katsoo, ettei jätevesien johtamisesta aiheudu ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää pilaantumista.

Weser-ratkaisu

Valituksissa on esitetty, että Finnpulp Oy:n tehdashankkeen päästöjen vaikutuksesta Kallaveden vesipuitedirektiivin mukainen ekologinen luokitus heikkenisi hyvästä tyydyttäväksi, ja että myös yksittäisten biologisten laatumuuttujien tila heikkenisi todennäköisesti vähintään yhdellä luokalla. Valituksissa on viitattu Euroopan unionin tuomioistuimen Weser-tuomioon.

Unionin tuomioistuin on antanut vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskevan Weser-ratkaisun asiassa C-461/13 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland vastaan Saksan valtio, Weser-tuomio). Unionioikeudellinen lojaliteettivelvoite huomioon ottaen vesienhoitosuunnitelmien mukaisten vesien tilatavoitteen merkityksen tulkinnan tulee perustua unionioikeuden sisältöön sellaisena kuin se ilmenee vesipuitedirektiivistä ja unionin tuomioistuimen sitä koskevista tulkintaratkaisuista, kuten korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2017:87 lausunut.

Unionin tuomioistuimen Weser-tuomion mukaan vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i–iii alakohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltioilla on, jollei poikkeusta sovelleta, velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana. Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa olevaa käsitettä pintavesimuodostuman "tilan huononeminen" on tulkittava siten, että kyseessä on huononeminen heti, kun ainakin yhden kyseisen direktiivin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla, vaikka tämä huononeminen ei johda pintavesimuodostuman luokan alenemiseen kokonaisuudessaan. Jos tämä kyseisessä liitteessä tarkoitettu laadullinen tekijä kuuluu jo alimpaan luokkaan, kaikenlainen kyseisen tekijän huononeminen merkitsee kuitenkin mainitun 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettua pintavesimuodostuman "tilan huononemista".

Ekologinen luokka määritellään vesipuitedirektiivin liitteen 5 mukaisesti vesimuodostuman biologisten tekijöiden perusteella ja niitä tukevat fysikaalis-kemialliset tekijät sekä hydrologis-morfologiset tekijät. Luokittelussa huomioon otettavia biologisia tekijöitä ovat kasviplankton, suurvesikasvillisuus ja päällyslevästö, pohjaeläimistö sekä kalasto.

Hallinto-oikeus toteaa, että tarkasteltaessa Weser-ratkaisun merkityksellisyyttä on erityisesti otettava huomioon kyseessä ollut hanke ja vesimuodostuman tilaluokittelu. Kyseessä oli Weser-joen eri osien laivaväylien syventämishanke. Weser-joki oli voimakkaasti muutetuksi tyypitelty vesimuodostuma. Weser-joen ekologisesta tilaluokituksesta ei ollut esitetty tietoja, mutta joen tilan oli esitetty olevan hälyttävä. Kyseessä oli pintavesimuodostuman fyysisiä ominaisuuksia muuttava toimenpide, jolloin harkittavaksi oli voinut tulla 4 artiklassa säädetty poikkeusten järjestelmä, kuten Weser-tuomiossa on kohdissa 44–48 lausuttu. Vesipuitedirektiivin poikkeusta säätelevän 4 artiklan 7 kohdan mukaan jäsenvaltioiden ei katsota rikkovan direktiiviä, kun pintavesimuodostuman tai pohjavesimuodostuman tilan huononemista ei voida estää ja tämä johtuu uusista pintavesimuodostuman fyysisiä ominaisuuksia tai pohjavesimuodostumien pohjaveden korkeutta muuttavista toimenpiteistä.

Weser-tuomion mukaan pintavesimuodostuman tilan huononemisen tarkastelussa merkityksellistä on jo yhden direktiivin liitteen V laadullisen tekijän huononeminen yhdellä luokalla. Mikäli tällä maininnalla on tarkoitettu laadullisen tekijän eri alatekijöitä eli indikaattoreita, hallinto-oikeus toteaa yleisesti, että Suomessa vain harvassa vesimuodostumassa on kattavat seurantatiedot kaikista laatutekijöiden alatekijöistä. Varsin usein on kyse asiantuntija-arviosta, kuten ELY-keskus on nyt kyseessä olevassa asiassa lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa todennut. On poikkeuksellista, että kaikkien indikaattorien tiedot ja ekologiset laatusuhteet voitaisiin luotettavasti arvioida ja numeeriset laatusuhteet pystyttäisiin laskemaan. Muutoinkin ympäristölupaharkinnassa on kyse tulevaisuuteen kohdistuvasta arvioinnista eikä pintavesimuodostumien luokittelussa käytettävä laskentamenetelmä sellaisenaan sovellu ennakointiin.

Hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa uuden teollisen toiminnan päästöjen vaikutusta vesipuitedirektiivin mukaiseen ekologiseen luokkaan, arvion luotettavuus riippuu käytettävissä olevan luokittelutiedon määrästä ja aineiston edustavuudesta. Luokittelutiedon soveltamiseen liittyy samoja epävarmuustekijöitä kuin mallitarkasteluihin. Nyt kyseessä olevasta Kallaveden vesimuodostumasta on käytettävissä edustava havaintoaineisto, joten perustilan arviointiin ei liity olennaista epävarmuutta. On kuitenkin huomattava, että ekologinen luokka kuvaa koko vesimuodostuman keskimääräistä tilaa ja vesimuodostuman eri osien välillä voi olla vaihtelua.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että Euroopan unionin tuomioistuimen antamat, vesipuitedirektiivin soveltamista koskevat tuomiot ovat olleet vesistöön rakentamista koskevia hankkeita. Rakentamisen vaikutukset vesimuodostuman biologisiin laatutekijöihin ovat yleensä selkeämpiä ja helpommin arvioitavissa kuin päästöjen vaikutukset, koska rakentaminen muuttaa elinympäristön fyysisiä olosuhteita. Nyt kyseessä olevassa biotuotetehtaan ympäristölupa-asiassa ei ole kyse vastaavanlaisesta hankkeesta, vaan tarkasteltavana on valitusten johdosta ollut päästöistä mahdollisesti aiheutuva pilaantuminen. Ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa keskeisenä kriteerinä on, että hankkeesta ei aiheudu merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Ympäristön pilaantumisen vaaraa ei ympäristönsuojelulaissa ole yksiselitteisesti määritelty. Pilaantumisen määritelmä ei sellaisenaan ratkaise, minkä tasoinen pilaantuminen olisi sallittua eikä se ole yleinen kielto aiheuttaa pilaantumista. Pilaantumisen aiheuttamisen sallittavuus ratkaistaan pääsääntöisesti ympäristölupaharkinnassa. Pintavesien tilatavoitteet on siten otettava huomioon hankkeesta mahdollisesti aiheutuvaa pilaantumisen vaaraa harkittaessa voimassa olevan ympäristönsuojelulain mukaisesti. Edellä lausuttu huomioon ottaen ympäristönsuojelulain mukainen pilaantumisen tarkastelu ei voi sellaisenaan tarkoittaa vesipuitedirektiivin liitteen V määrittämää luokituksen tarkastelua. Näin ollen ja kun vesienhoitosuunnitelman tilatavoitteet otetaan ympäristönsuojelulain mukaisesti huomioon lupaharkinnassa merkittävää pilaantumista arvioitaessa, voidaan tuossa harkinnassa tarkastella asianmukaisella tavalla vesienhoitolain mukaisen vesimuodostuman laajuutta ja luokittelun perusteena olevien seurantatietojen kattavuutta sekä ympäristöllisiä olosuhteita, kuten hallinto-oikeus on edellä tässä asiassa arvioinut.

( -- )

Johtopäätös vesistövaikutuksista

Jäteveden laimeneminen on Kallaveden suuren virtaaman perusteella keskimäärin tehokasta.

Hallinto-oikeus katsoo, että lupahakemuksiin liitettyjen selvitysten ja malliarvioiden perusteella biotuotetehtaan jäte- ja jäähdytysvedet vaikuttavat vesialueen tilaan purkupaikkojen lähialueilla. Koska kyseessä on uusi toiminta, jää vaikutusarvioihin epävarmuutta. Lupapäätöksessä on kuitenkin rajoitettu vesistöpäästöjen enimmäismäärää, fosforin enimmäispäästöä lähes kolmanneksella ja AOX-yhdisteiden päästöä kolmanneksella hakijan esittämistä enimmäispäästöistä ja näin ollen vaikutusarvioihin sisältyvä epävarmuus on pienentynyt hyväksyttävälle tasolle. Hallinto-oikeus katsoo, että jätevesivaikutusten voimakkuuteen liittyvä suurin epävarmuus koskee jäteveden kertymistä syvänteisiin ja siitä mahdollisesti seuraavia happitalouden ongelmia. Haitallisten vaikutusten estämiseksi luvassa on annettu riittävät lupamääräykset hallinto-oikeuden niihin tekemin muutoksin.

Hakemuksen mukainen jätevesien purkupaikka ja jäähdytysvesien purkupaikka ovat ympäristönsuojelulain 11 ja 49 §:ien mukaiset. Aluehallintoviraston asettamat lupamääräykset huomioon ottaen ja kun hallinto-oikeus on lisäksi laajentanut hapetusvelvoitetta päätöksestä ilmenevällä tavalla, eivät biotuotetehtaan vesistöpäästöt aiheuta terveyshaittaa, vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista tai merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa.

Vesistövaikutuksia koskevat muut lupamääräysten muotovaatimukset

( -- )

Tarkkailua koskevat ja muut vaatimukset

Vesiluonnon puolesta ry sekä Pohjois-Savon Luonnonsuojelupiiri ry ja sen asiakumppanit ovat esittäneet, että lupapäätös ei sisällä ympäristönsuojelulain 62 §:ssä edellytettyjä tarpeellisia määräyksiä päästöjen tarkkailusta sekä vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun asetuksen 7–9 §:ssä edellytettyjä tarkkailuvelvoitteita. Valituksissa on tarkkailujen osalta vaadittu, että vaarallisille aineille on määrättävä tarkkailu, johon kuuluu kolmen vuoden mittainen ennakkotarkkailu ennen tehtaan toiminnan aloittamista. Lisäksi on vaadittu, että kadmiumin ja elohopean sekä niiden yhdisteiden pitoisuuksia on tarkkailtava vähintään kerran kuukaudessa.

Ympäristönsuojelulain 64 §:n mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että toiminnanharjoittajan on esitettävä 62 §:n mukaisen seurannan ja tarkkailun tai 63 §:n mukaisen yhteistarkkailun järjestämisestä erillinen suunnitelma lupaviranomaisen, valvontaviranomaisen tai kalatalousviranomaisen hyväksyttäväksi. Suunnitelma on toimitettava viranomaiselle niin ajoissa, että tarkkailu voidaan aloittaa toiminnan alkaessa tai muuna toiminnan vaikutusten kannalta tarkoituksenmukaisena ajankohtana.

Vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:ssä on määrätty pintaveden tarkkailun pääpiirteistä, kun pintaveteen huuhtoutuu asetuksen liitteen 1 kohdassa C2 tarkoitettuja aineita. Asetuksen 8 §:ssä määrätään tarkkailupaikkojen määrästä ja niiden sijoittamisesta. Asetuksen 9 §:n 1 ja 2 momenteissa on määrätty asetuksen liitteen 1 kohdassa C2 tarkoitettujen aineiden tarkkailutiheydestä.

Lupapäätöksessä on annettu tarkkailua koskevat lupamääräykset 54, 55 ja 56. Lupamääräys 54 koskee käyttö- ja päästötarkkailua tehtaan ollessa toiminnassa. Lupamääräyksessä 55 on määrätty vesiympäristölle vaarallisten ja haitallisten aineiden tarkkailusta. Lupamääräys 56 koskee vaikutustarkkailua, joka on hakemukseen liitetyssä tarkkailusuunnitelmassa esitetyillä uusilla veden laadun havaintoasemilla määrätty aloitettavaksi vähintään vuosi ennen toiminnan aloittamista. Kelloniemen syvänteessä on tarkkailtava jatkuvatoimisesti vähintään veden lämpötilaa, happipitoisuutta ja sähkönjohtokykyä sekä perustuotantokaudella levämäärää. Uusilla havaintoasemilla Kelloniemi ja Pirttiniemi 2 on veden laatua tarkkailtava kolmen ensimmäisen toimintavuoden aikana kuukausittain.

Kaikissa edellä mainituissa lupamääräyksissä tarkkailusuunnitelmat on määrätty toimitettavaksi Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäviksi. Hallinto-oikeus katsoo, että tarkkailumääräyksissä on otettu riittävästi huomioon kadmiumin ja elohopean tarkkailua koskevat vaatimukset vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun asetuksen 7 §:n mukaisesti ja että ennakkotarkkailu antaa riittävän kuvan elohopean ja kadmiumin pitoisuustasosta Kallavedessä ennen tehtaan toiminnan alkamista. Tarkkailujen sisältö täsmentyy tarkkailusuunnitelmien hyväksymisvaiheessa valvovan viranomaisen antaessa määräykset toteutuksen yksityiskohdista.

Lisäksi hallinto-oikeus toteaa valituksissa esitettyjen muiden vesipäästöjä koskevien seikkojen osalta, että aluehallintoviraston päätöksessä on asetettu tarpeelliset lupamääräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi ympäristönsuojelulain 52 §:n edellyttämällä tavalla. Lupamääräyksiä annettaessa on otettu asianmukaisesti huomioon ympäristönsuojelulain nojalla annettu valtioneuvoston asetus vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista.

Vahinkojen korvaamista koskevat muut vaatimukset – lupamääräyksen 65 muuttaminen

( -- )

Oikeudellinen arviointi

Hakemusasiakirjoissa on esitetty mallinnustulokset jäähdytysveden leviämisestä avovesitilanteessa ja jääpeitteisenä aikana sekä vaikutuksista jääoloihin. Hakemuksessa esitetty hakijan korvausesitys perusteineen on perustunut biotuotetehtaan jäähdytysvesien aiheuttamaan lämpöpäästöön, joka aiheuttaa pintaveden lämpötilan nousun kesäaikana Potkunsaaren, Tervasaaren ja Myhkyrin alueella ja rehevöitymisen seurauksena aiheuttaa siten korvattavaa kesäaikaista virkistyskäyttöhaittaa mainittujen saarien rantakiinteistöjen osalta. Hakijan mukaan jäähdytysvesien lämmön vaikutus talviaikaiseen virkistyskäyttöön on arvioitu niin pieneksi, että erikseen korvattavaa haittaa ei muodostu. Hakijan esittämät korvausperusteiden määrät ovat perustuneet Kuopion kaupungin tonttipalvelun esittämiin tietoihin kaupungin tontin vuosivuokrista Potkunsaaressa.

( -- )

Hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että vesipäästöjen leviämismallinnuksen tuloksiin sisältyy epävarmuutta erityisesti Virtasalmen ja Ranta-Toivalan alueella. Jäähdytysvesi johdetaan järven päällysveteen ja mallinnuksen perusteella on mahdollista, että jäähdytysvesi leviää ainakin kesällä Virtasalmeen ja Ranta-Toivalan länsiosaan. Lisäksi koska mallinnus antaa jään heikkenemisestä vain alueellisen keskiarvotuloksen, ei sen perusteella voida riittävän tarkasti ennakolta arvioida, millä alueella ja kuinka voimakkaita muutoksia biotuotetehtaan lämpökuorma aiheuttaa Kallaveden jäätilanteeseen. Tähän mallitarkasteluun sisältyvän epävarmuuden vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön on selvitettävä jäähdytysveden leviäminen sekä vaikutukset veden lämpötilaan ja myös jääoloihin kahden vuoden kuluessa tehtaan toiminnan saavutettua normaalin tuotantotason. Selvityksen perusteella luvansaajan on pantava aluehallintovirastossa vireille hakemus mahdollisten vahinkojen korvaamisesta. Selvitysalueen tulee kattaa lupapäätöksessä jo arvioidun alueen lisäksi myös Ranta-Toivalan alue tien 16339 ja Karhonsaaren väliseen salmeen saakka ja Virtasalmen alue valtatie 5 siltaan saakka. Hallinto-oikeus on siten lisännyt lupamääräykseen 65 uuden kolmannen kappaleen hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevästi.

( -- )

Lopputulos ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymisestä

Edellä lausutun perusteella ja aluehallintoviraston päätöksen perustelut huomioon ottaen Finnpulp Oy:n biotuotetehtaan toiminnasta, toiminnalle asetetut lupamääräykset ja sijaintipaikka huomioon ottaen ei aiheudu terveyshaittaa, vedenhankinnan tai tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista, kohtuutonta rasitusta tai muuta merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Näin ollen ympäristönsuojelulain 11 ja 49 §:n mukaiset ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ovat täyttyneet. Valitukset ympäristölupapäätöksestä siten hylätään kokonaan tai osittain hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevästi.

( -- )

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Pirjo-Liisa Saloranta, Kirsti Poikonen ja Kirsi Stark, joka on myös esitellyt asian.

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. Valitukset

1) A.A. on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on jätetty hänen valituksensa tutkimatta, ja että kyseinen valitus tutkitaan. A.A. on sittemmin täydentänyt valituslupahakemustaan.

2) B.B. on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ainakin siltä osin kuin päätös sallii haitallisten päästöjen laskemisen vesistöön tai toissijaisesti asia palautetaan hallinto-oikeudelle tai lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Korkeimman hallinto-oikeuden on pyydettävä ennakkoratkaisu Euroopan unionin tuomioistuimelta vesistöpäästöjen vesipuitedirektiivin mukaisuudesta, mikäli hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta siltä osin kuin se koskee vesipuitedirektiivin soveltamista.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vesipuitedirektiivin mukaan jäsenvaltiolla on velvollisuus evätä lupa hankkeelta, joka voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen kyseisessä direktiivissä säädettynä ajankohtana. Kallavettä käytetään Kuopion Veden vedenottopaikkoina. Haitalliset päästöt ulottuvat vedenottoalueelle. Vesipuitedirektiivissä ei ole mainintaa siitä, että sitä sovellettaisiin vain vesistöä koskeviin rakennushankkeisiin. Vesistön tilaa on verrattava alueella todellisuudessa vallitsevaan tasoon eikä vesienhoitopiirin asettamaan tavoitetasoon. Päästöjen vaikutuksia on arvioitava niiden vaikutusalueella, jota nykyinen arviointialue ei ehkä täysin vastaa.

Pohjois-Savon ELY-keskuksen toimittaman lisäselvityksen perusteella Kallaveden veden tilaluokitus on vain tyydyttävä ja monien osatekijöiden osalta lähempänä välttävää kuin hyvää. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on lausunnossaan todennut, että Itkonniemen edustalla raakaveden kemiallinen laatu heikkenee biotuotetehtaan jätevesipäästöjen vuoksi. Yksilöidyn vesimuodostaman suojelu ei ole riittävää, jos sen laadun huononeminen sallitaan. Vesipuitedirektiivi edellyttää, että kaikissa yksilöidyissä vesimuodostumissa saavutetaan 4 artiklan mukaiset tavoitteet eli vähintään pintaveden tilan hyvä taso. Vallitsevassa tilassa pintaveden taso on tyydyttävä, joten Finnpulp Oy:n ympäristölupa ja nykytila huomioon ottaen luvan myöntäminen rikkoo vesipuitedirektiiviä tältä osin. Veden laatu ei näissä vesimuodostumissa parane, ellei jo entuudestaan vallitsevaa kuormitusta pienennetä. Kallaveden tila ei ole vesipuitedirektiivin edellyttämällä tasolla eikä mahdollista haitallisten päästöjen lisäämistä Kallaveteen. Tehdas pitäisi sijoittaa sellaiselle paikalle, että haitallisten päästöjen vaikutus ei ulotu vedenottoalueelle.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan vaikutusarvioihin jää epävarmuutta, koska kyseessä on uusi toiminta. Historiatiedoista on selvitettävissä muun muassa Savon Sellu Oy:n toiminnasta aiheutuneita haittavaikutuksia. Päästöraja-arvo on ainakin fosforin osalta liian korkea, mikä voidaan päätellä Savon Sellu Oy:n aikaisemman toiminnan päästöistä ja päästöraja-arvoista.

Hallinto-oikeus ei ole perustellut Finnpulp Oy:n ympäristöluvan myöntämistä kasvihuonekaasupäästöjen ja luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja tehtaan energiankäytön tehokkuuden sekä kestävän kehityksen kannalta. Päätös on kumottava siltä osin kuin siinä sallitaan tehtaan tuottaman lauhde-energian päästäminen Kallaveteen.

B.B. on täydentänyt valitustaan. Täydennyksissä on esitetty muun ohella, että Kallaveden viitteellinen ekologinen tila on vuoden 2016 yhteistarkkailuraportissa luokiteltu tyydyttäväksi. Kaikki toimenpiteet, jotka lisäävät juomaveden tuotantoon käytettyjen vesien pilaantumista välittömästi tai välillisesti, ovat direktiivin 98/83/EY vastaisia toimia.

3) Pohjois-Savon luonnonsuojelupiiri ry, Kuopion Luonnon Ystäväin Yhdistys ry ja Suomen luonnonsuojeluliiton Siilinjärven yhdistys ry ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan ne ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Finnpulp Oy:n lupahakemus hylätään tai toissijaisesti asia palautetaan lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Vähintäänkin vesistöpäästöjen raja-arvoja on alennettava siten, että Kallaveden ekologinen tila säilyy hyvänä.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisen päätöksen mukainen vesistökuormitus aiheuttaisi Kallaveden vesimuodostuman ekologisen tilan heikkenemistä vesienhoidon ympäristötavoitteiden vastaisesti. Vesienhoidon ympäristötavoitteet ovat oikeudellisesti sitovia, kuten EU-tuomioistuin on Weser-tuomiossa (C-461/13) linjannut. Vesimuodostuman tilan kiellettyä heikkenemistä on jo yhden laadullisen tekijän tilan huonontuminen. Weser-tuomiossa ei ole otettu kantaa ympäristöä pilaavan toiminnan laatuun tai pintavesimuodostuman tyyppiin. Vesienhoidon ympäristötavoitteilla on oltava merkittävä painoarvo ympäristönsuojelulaissa säännellyn pilaantumisen merkittävyyden arvioinnissa. Ekologisen tilaluokituksen mahdollinen heikentyminen kuuluu tähän arviointiin.

Luvan mukainen päästökuormitus vaarantaa laajojen Kallaveden osa-alueiden ekologisen hyvän tilan säilymisen tai sen saavuttamisen. Kuormitus saattaa pitkällä aikavälillä aiheuttaa koko vesimuodostuman ekologisen tilan heikkenemisen tyydyttävään tilaan. Kallaveden vesimuodostuma on perustettu niin laaja-alaiseksi, että se sisältää olosuhteiltaan erilaisia vesialueita. Kallaveden ekologinen tila on jo nyt heikentynyt vuonna 2013 tehdystä luokituksesta. Luvan mukaisen kuormituksen on aluehallintovirastonkin päätöksessä todettu olevan merkittävää, mutta silti päätöksen mukaan kuormitus ei heikennä Kallaveden vesienhoidon ympäristötavoitteita. Toiminnasta aiheutuvien jätevesipäästöjen vaikutukset leviävät laajalle alueelle vesimuodostumaan.

Pohjois-Savon ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan Kallaveden ekologinen tila ei ole enää niin hyvä kuin aluehallintoviraston päätöksentekoajankohtana. Kasviplanktonin luokitus on heikkenemässä tyydyttävään luokkaan jo kuormituksen ollessa nykyisellä tasolla. Biotuotetehtaan toiminta lisäisi Kallaveteen kohdistuvaa kuormitusta ja heikentäisi sen ekologista tilaa vielä enemmän. Olemassa oleva kuormitus pitäisi ottaa huomioon arvioitaessa vesistön kantokykyä. Kallaveden vesistöalueella on jo useita pistekuormittajia, ja yläpuolisilta vesialueilta tulee maa- ja metsätaloustoiminnan aiheuttamaa hajakuormitusta. Myös ilmaston lämpeneminen lisää rehevöitymiskehitystä. Vesimuodostumaa on lupaharkinnassa tarkasteltava kokonaisuutena.

Valituksenalaisessa päätöksessä sallitut kokonaispäästömäärät muun muassa fosforin, sulfaatin ja happea kuluttavan orgaanisen aineksen osalta ovat korkeita. Hajakuormituksen ja luonnonhuuhtouman kautta Kallaveteen tulevan fosforikuormituksen vaihteluväli on huomattava, kun taas luvitettavan toiminnan aiheuttama pistekuormitus on määrältään tasaisempi ja jatkuva. Fosforipäästö on pääasiassa liukoista fosforia eli fosfaattifosforia, joka on suoraan kasviplanktonin käytettävissä. Toiminnan aiheuttamat ravinne-, natrium- ja sulfaattipäästöt yhdessä happea kuluttavien päästöjen (BOD₇ ja COD_Cr) ja jäähdytysveden lämpöpäästön sekä ilmapäästöjen (typpi ja rikki) laskeuman kanssa aiheuttavat merkittävää heikkenemistä alusveden happitilanteessa. Tämän kuormituksen seurauksena useiden Kallaveden ekologisessa tilaluokittelussa käytettävien biologisten tekijöiden luokitus heikentyisi. Kuormitus kasvattaa perustuotantoa ja haitallisten sinilevien osuutta. Pohjaeläimistön lajien määrä laskee ja lajisto yksipuolistuu vähähappisissa oloissa. Kalasto vähenee ja lajisto yksipuolistuu. Kalatalouden kompensaatiotoimenpiteet, kuten istutukset, eivät voi korvata kalaston ekologisen tilaluokituksen heikkenemistä.

Kallaveden happipitoisuuden ollessa matala osa jätevesikuormituksen sisältämästä sulfaatista pelkistyy pohjan läheisyydessä sulfidiksi, joka lisää pohjaan jo sedimentoituneen fosforin vapautumista takaisin veteen. Sisäisen kuormituksen lisääntymisen vaikutus järven ekologiaan on todennäköisesti huomattavasti suoraa fosforikuormitusta suurempi. Hitaasti hajoavan happea kuluttavan orgaanisen aineksen päästö yhdessä sulfaattipäästön kanssa on järven tilan heikkenemisen kannalta merkittävä tekijä. Sulfaatti lisää veden tiheyttä, minkä vuoksi sulfaattipitoinen vesi kertyy lähelle järven pohjaa. Suuret sulfaattipitoisuudet alusvedessä voivat välillisesti aiheuttaa pohja-alueiden hapettomuutta kemiallisen kerrostuneisuuden vuoksi etenkin syvänteissä ja siten lisätä vesistön rehevöitymiskehitystä, kun pohjassa oleva fosfori vapautuu veteen vähähappisissa oloissa. Myös natrium voi lisätä kemiallisen kerrostuneisuuden voimakkuutta. Hapettomissa oloissa sulfaatti voi pelkistyä sulfidiksi ja muodostaa rikkivetyjä. Toiminnasta aiheutuva merkittävä happea kuluttavan orgaanisen aineksen päästö sekä suuri lämpöpäästö edesauttavat sulfaatin pelkistymistä. Sulfaatti voi aiheuttaa myös kemiallista kerrostuneisuutta, joka voi häiritä syys- ja kevättäyskiertojen toteutumista. Sulfaatti- ja natriumpitoiset jätevedet todennäköisesti kertyvät Kallaveden pienialaisiin ja jyrkkäreunaisiin syvänteisiin. Kallaveden syvänteissä esiintyy jo nykyisin paikoitellen alusveden vähähappisuutta. Sisäisen kuormituksen voimistumisen merkitystä vesistön tilaan ei ole lupahakemuksen ja YVA-selostuksen yhteydessä arvioitu riittävästi ja luotettavasti. Luvan mukainen päästöraja-arvo COD_Cr-kuormitukselle on aivan liian suuri.

Kallavesi on Kuopion kaupungin vedenhankintavesistö. Orgaanisten klooriyhdisteiden (AOX) vaikutukset vedenlaatuun humuspitoisessa vesistössä ovat epävarmat. AOX-yhdisteet rikastuvat sedimentin orgaaniseen ainekseen, josta ne kulkeutuvat kaloihin ravinnon mukana. Toiminnasta aiheutuva vesistökuormitus ylittää muun muassa elohopean ja kadmiumin osalta ympäristölaatunormit. Molemmat raskasmetallit ovat huomattavan myrkyllisiä.

Valituksenalaisessa päätöksessä jälkikäteisarvioinnin varaan on jätetty toiminnan useat keskeiset ympäristövaikutukset, kuten jätevesien lämpökuorman vaikutukset ja leviäminen, mahdollinen alusveden hapetuksen lisätarve sekä natrium- ja sulfaattipäästöjen vaikutukset vesistöön ja orgaanisten klooriyhdisteiden laatu ja määrä. Vesistövaikutusten etukäteisarviointi on ollut puutteellista ja virheellistä. Arviointiin ja mallinnuksiin liittyy epävarmuuksia, muun muassa sulfaatin, lämpöpäästön sekä happea kuluttavan orgaanisen aineksen päästön yhteisvaikutuksen osalta rehevöitymistä kiihdyttävänä tekijänä. Myöskään päästöjen pitkäaikaisvaikutusta Kallaveden happitalouteen ja rehevöitymiseen ja sisäisen kuormituksen kasvamisen merkitystä sekä mahdollisten poikkeustilanteiden vaikutuksia Kallaveteen ei ole riittävästi selvitetty lupahakemuksessa ja YVA-selostuksessa.

YVA-selostuksessa käytetty EFDC-malli ei toimi sulfaatin sekoittumisen, laimenemisen ja leviämisen mallinnuksessa järviolosuhteissa eikä alusveden sulfaattipitoisuuksien kehittymisen arvioinnissa, koska malli on kehitetty huomattavasti syvempiin ja pinta-alaltaan laajempiin meriolosuhteisiin, joissa myös syvänteet ovat isompia. Malli keskiarvoistaa syvyyssuhteita hilakoon mukaisesti, jolloin pienialaiset syvänteet jäävät pienen pinta-alansa vuoksi huomiotta tai huomioidaan liian karkealla tasolla. Liian suurella hilakoolla tehty mallinnus aliarvioi aivan pohjan yläpuoliseen vesikerrokseen kerääntyvän sulfaatin määrää keskiarvoistamalla pitoisuusarvoja kerroksittain. Todennäköisesti jätevesi kasautuu pohjalle mallinnettua kerrosta ohuemmaksi kerrokseksi, jonka sulfaattipitoisuus on huomattavasti korkeampi kuin mallinnuksen mukaan. Sulfaatti ei myöskään täysin poistu vesistöstä, vaikka pysyvää kemiallista kerrostuneisuutta ei muodostuisikaan.

Myös vesistömallinnuksessa käytetyssä syöttödatassa on ollut puutteellisuuksia, kuten matemaattisten arvioiden käyttäminen todellisten mittaustulosten sijaan. Tehtyjä mallinnuksia varten ei ole selvitetty todellisia virtaustietoja. Heikko tai vääränlainen lähtötieto heikentää mallin luotettavuutta huomattavasti. Mallinnuksessa ei ole otettu huomioon, että jäähdytysvesien lämpökuormitus vaikuttaa myös jäteveden kulkeutumiseen veden tiheyseron vuoksi. Jos lämmin vesi ei sekoitu hakemuksessa esitetyllä tavalla, vaan kulkeutuu kauemmas, sen vaikutukset ovat erilaiset ja kohdistuvat eri alueelle kuin on ennakoitu. Epävarmuus lämpökuorman leviämisestä kertautuu ennusteessa jätevesien leviämisestä. Ympäristöluvan myöntäminen näissä oloissa ei ole ollut ympäristönsuojelulain 20 §:ssä säädetyn varovaisuusperiaatteen mukaista.

Suorien ympäristövaikutustensa lisäksi luvan mukainen toiminta lisää välillisesti kasvihuonekaasupäästöjä hiilinieluja vähentämällä sekä vähentää myös Suomen metsäluonnon monimuotoisuutta. Hanke ei edistä kestävää kehitystä.

4) C.C. on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Finnpulp Oy:n lupahakemus hylätään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisen päätöksen mukainen toiminta aiheuttaisi huomattavaa ympäristöhaittaa läheiselle asutukselle ja Kelloselän virkistyskäytölle sekä heikentäisi Kallaveden ekologista tilaluokitusta vesienhoidon ympäristötavoitteiden vastaisesti. EU-tuomioistuimen Weser-tuomion (C-461/13) mukaan vesienhoidon ympäristötavoitteet eli vesien hyvän ekologisen tilan säilyttäminen tai saavuttaminen ovat oikeudellisesti sitovia tavoitteita. Kallavesi on luokiteltu vuonna 2013 hyvässä ekologisessa tilassa olevaksi, mutta Pohjois-Savon ELY-keskuksen mukaan viime vuosien havaintojen perusteella Kallaveden ekologinen tila on tiettyjen parametrien osalta heikentynyt tähän luokitukseen nähden. Valituksenalaisen päätöksen mukainen toiminta aiheuttaisi mittavan vesistökuormituksen Kallaveteen. Kuormituksen yhteisvaikutukset, muun muassa sulfaatti, natrium, lämpöpäästö, fosfori ja happea kuluttava orgaanisen aineksen päästö, heikentäisivät Kallaveden ekologista tilaa siten, että sen luokitus laskisi. Päästöjen yhteisvaikutukset lisäävät myös vesistön sisäistä kuormitusta, mutta sen määrää ei voida luotettavasti arvioida. Sulfaattikuormitus aiheuttaa myös kerrostuneisuutta, joka lisää rikkivedyn muodostumista hapettomassa tilassa. Happea kuluttava orgaaninen aines yhdessä sulfaattikuormituksen kanssa kiihdyttää fosforin vapautumista sedimentistä. Näin ollen ympäristöluvan myöntämisen edellytykset eivät täyty.

Lisäksi vesistökuormitus aiheuttaa riskin vedenhankinnalle ja sen myötä terveydelle. Orgaanisista klooriyhdisteistä eli AOX-yhdisteistä osa, kuten dioksiinit ja furaanit, ovat myrkyllisiä ja terveydelle haitallisia juomavedessä ja haittaavat myös vesistön virkistyskäyttömahdollisuuksia. AOX-yhdisteiden ominaisuudet ja pitoisuudet olisi pitänyt selvittää ennen luvan myöntämistä, ja luvassa olisi pitänyt asettaa päästörajat vesiympäristölle vaarallisille ja haitallisille aineille.

5) D.D. ym. ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittajat ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Finnpulp Oy:n lupahakemus hylätään tai toissijaisesti asia palautetaan lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Esitetty arvio suunnitellun toiminnan aiheuttamasta vesistökuormituksesta on epävarma. Useita keskeisiä toiminnan ympäristövaikutuksia on määrätty arvioitavaksi jälkikäteen toiminnan aloittamisen jälkeen, kuten jätevesien lämpökuorman vaikutukset ja leviäminen sekä jätevesien sisältämän natriumin, sulfaatin ja orgaanisten klooriyhdisteiden vesistövaikutukset. Nämä olisi pitänyt selvittää etukäteen, jotta voitaisiin varmistua luvan myöntämisedellytysten täyttymisestä. Jälkikäteen selvittäminen on muutoinkin ympäristönsuojelulaissa säädetyn varovaisuusperiaatteen vastaista. Myönnetty lupa on myös ympäristönsuojelulain tavoitteen vastainen, koska se aiheuttaa ympäristön pilaantumista.

Käytetty laskentamalli on epävarma ja osa lähtötiedoista on puutteellisia tai vanhentuneita, kuten virtaamatiedot. Tämän vuoksi jätevesien laimeneminen ja sekoittuminen on jäänyt asianmukaisesti selvittämättä. Hakijan käyttämä laskentamalli on hilamalli, joka ei ota huomioon sulfaatti- ja natriumpitoisen jäteveden vajoamista pohjaan syvänteissä. Laskentamallin erotuskyky ei riitä kuvaamaan ilmiötä. Laskentahilan koko kasvaa purkupaikasta kauemmaksi siirryttäessä. Osa Kallaveden syvänteistä on niin pienialaisia, ettei mallilla voida laskea näiden alueiden sulfaattipitoisuuksia pohjan läheisyydessä. Asiakirjoista puuttuu arvio käytetystä jäteveden tiheydestä, mikä lisää laskentamallin tuloksen epävarmuutta.

Toiminnan päästöistä aiheutuisi vakava uhka Kallaveden vesiluonnolle. Virkistyskäyttöhaitta, kalastukselle aiheutuva haitta samoin kuin vedenhankinnalle aiheutuva haitta sekä maisemallinen haitta ovat merkittävät. Toiminnan aiheuttama natrium- ja sulfaattikuormitus aiheuttaa jäteveden kerrostumista Kallaveden syvänteisiin ja estää veden vertikaalisekoittumisen. Tämä aiheuttaa happikatoa pohjaan ja sulfaatin pelkistymistä, jonka seurauksena pohjasedimentistä vapautuu fosforia. Pohjasta tulee rikkivetypitoinen ja ylemmät vesikerrokset rehevöityvät. Näin aiheutuva sisäinen kuormitus voi olla jopa suurempi kuin toiminnan aiheuttama suora jätevesikuormitus. Hakijan arviossa sisäistä kuormitusta ei ole kuitenkaan otettu huomioon, vaan jätevesien on oletettu laimenevan purkupaikan lähistöllä siten, ettei merkittävää kerrostumista syvänteisiin synny.

Hakijan tekemän mallinnuksen perusteella jäähdytysvesien lämpökuorma aiheuttaa vain paikallista lämpenemistä purkupaikan läheisyydessä. Lämmin vesi kuitenkin lisää biologista tuotantoa ja nopeuttaa kemiallisia ja biologisia prosesseja ja vaikuttaa tiheyseron vuoksi myös jäteveden kulkeutumiseen. Esitetty arvio lämpökuorman kulkeutumisesta on epävarma.

Kloorattujen orgaanisten yhdisteiden eli AOX-yhdisteiden osalta hakija on todennut, että ne ovat suurimolekyylisiä, matalasti kloorattuja ja pian hajoavia eivätkä aiheuta vaaraa kaupungin vedenotolle tai vesiluonnolle. Asiakirjoissa ei ole selvitystä siitä, mihin tämä toteamus perustuu. Kuopion kaupungin vedenottamo ottaa raakavettä myös Kallavedestä, joten luvan mukainen toiminta aiheuttaa riskin vedenottamolle.

Myös toiminnan aiheuttamat ilmapäästöt laskeutuvat Kallaveteen ja aiheuttavat kuormitusta. Tätä kuormitusta ei ole hakemuksessa arvioitu.

Valtioneuvoston hyväksymässä vesienhoitosuunnitelmassa ja Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelmassa Kallavesi on luokiteltu suureksi humusjärveksi, jonka ekologinen tila on hyvä. Kuitenkin Kallaveden yhteistarkkailun 2016 perusteella suuressa osassa vesimuodostumaa monet luokitustekijät täyttävät vain tyydyttävän ekologisen tilan kriteerit. On kyseenalaista, onko järven ekologinen tila edes nykyisin enää hyvä, ja pysyykö luokitus jatkossa hyvässä ekologisessa tilassa. Kallavesi on siis jo nykyisellä kuormituksella rehevöitymässä. Vesipuitedirektiivin mukaan hankkeelle, joka heikentää vesimuodostuman ekologista tilaa tai estää hyvän tilan saavuttamisen, ei saa myöntää lupaa. Uuden toiminnan aiheuttama päästölisäys aiheuttaisi todennäköisesti vesimuodostuman ekologisen tilan huononemisen. Näin ollen valituksenalaisen päätöksen mukainen toiminta on myös vesipuitedirektiivistä johtuvien sitovien velvoitteiden vastaista.

6) E Oy ym. ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittajat ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Finnpulp Oy:n lupahakemus hylätään tai toissijaisesti asia palautetaan lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lupapäätös on ympäristönsuojelulain ja vesipuitedirektiivistä johtuvien velvoitteiden vastainen. Esitetty arvio suunnitellun toiminnan aiheuttamasta vesistökuormituksesta on epävarma. Useita keskeisiä toiminnan ympäristövaikutuksia on määrätty arvioitavaksi jälkikäteen toiminnan aloittamisen jälkeen, kuten jätevesien lämpökuorman vaikutukset ja leviäminen sekä jätevesien sisältämän natriumin, sulfaatin ja orgaanisten klooriyhdisteiden vesistövaikutukset. Nämä olisi pitänyt selvittää etukäteen, jotta voitaisiin varmistua luvan myöntämisedellytysten täyttymisestä. Jälkikäteen selvittäminen on muutoinkin ympäristönsuojelulaissa säädetyn varovaisuusperiaatteen vastaista.

Käytetty laskentamalli on epävarma ja myös osa lähtötiedoista on puutteellisia tai vanhentuneita, kuten virtaamatiedot. Laskentamalli aliarvioi sulfaattipitoisuuksia pohjan läheisyydessä. Asiakirjoista puuttuu arvio käytetystä jäteveden tiheydestä, joka lisää mallilaskennan tuloksen epävarmuutta.

Toiminnan päästöistä aiheutuisi vakava uhka Kallaveden vesiluonnolle. Virkistyskäyttöhaitta, kalastukselle aiheutuva haitta samoin kuin vedenhankinnalle aiheutuva haitta sekä maisemallinen haitta ovat merkittävät. Toiminnan aiheuttama natrium- ja sulfaattikuormitus aiheuttaa jäteveden kerrostumista Kallaveden syvänteisiin, joka lisää sisäistä kuormitusta.

Hakijan tekemän mallinnuksen perusteella jäähdytysvesien lämpökuorma aiheuttaa vain paikallista lämpenemistä purkupaikan läheisyydessä. Lämmin vesi kuitenkin lisää biologista tuotantoa ja nopeuttaa kemiallisia ja biologisia prosesseja ja vaikuttaa tiheyden vuoksi myös jäteveden kulkeutumiseen. Esitetty arvio lämpökuorman kulkeutumisesta on epävarma.

Hakija on todennut, että AOX-yhdisteet ovat suurimolekyylisiä, matalasti kloorattuja ja pian hajoavia eivätkä aiheuta vaaraa kaupungin vedenotolle tai vesiluonnolle. Asiakirjoissa ei ole selvitystä siitä, mihin tämä toteamus perustuu. Kuopion kaupungin vedenottamo ottaa raakavettä myös Kallavedestä, joten luvan mukainen toiminta aiheuttaa riskin vedenottamolle.

Myös toiminnan aiheuttamat ilmapäästöt laskeutuvat Kallaveteen ja aiheuttavat kuormitusta. Tätä kuormitusta ei ole hakemuksessa arvioitu.

Valtioneuvoston hyväksymässä vesienhoitosuunnitelmassa ja Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelmassa Kallavesi on luokiteltu suureksi humusjärveksi, jonka ekologinen tila on hyvä. Kuitenkin Kallaveden yhteistarkkailun perusteella suuressa osassa vesimuodostumaa monet luokitustekijät täyttävät vain tyydyttävän ekologisen tilan kriteerit. On kyseenalaista, onko järven ekologinen tila edes nykyisin enää hyvä, ja pysyykö luokitus jatkossa hyvänä. Kallavesi on siis jo nykyisellä kuormituksella rehevöitymässä. Vesipuitedirektiivin mukaan hankkeelle, joka heikentää vesimuodostuman ekologista tilaa tai estää hyvän tilan saavuttamisen, ei saa myöntää lupaa. Uuden toiminnan aiheuttama päästölisäys aiheuttaisi todennäköisesti vesimuodostuman ekologisen tilan huononemisen. Näin ollen valituksenalaisen päätöksen mukainen toiminta on myös vesipuitedirektiivistä johtuvien sitovien velvoitteiden vastaista.

Tehdyissä selvityksissä ei ole otettu huomioon ilmaston lämpenemisen vaikutusta. Myös ilmapäästöt ja liikenteen päästöt on otettava huomioon.

E Oy ym. ovat täydentäneet valitustaan. Täydennyksissä on esitetty muun ohella, että lupahakemuksessa ja YVA-selostuksessa käytetty mallinnus on virheellinen veden virtaustietojen ja lauhdelämmön vaikutusten osalta. Jätevesikuormituksen kasvu edellyttäisi usean uuden hapetusyksikön käyttöönottamista, jotta lisääntyvä hapenkulutus saataisiin korvattua. Jätevesien sisältämä niin sanottu nollakuitu saostuu järven pohjaan, mutta sen määrästä ei ole esitetty selvitystä.

Tehdas pitäisi sijoittaa merenrannalle, jotta lauhde-energia saataisiin hyödynnettyä kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti.

7) Vesiluonnon puolesta ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhdistys on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Finnpulp Oy:n lupahakemus hylätään tai toissijaisesti asia palautetaan lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Vähintäänkin luvanvaraisille ja vaarallisille aineille on asetettava lainmukaiset päästörajat. Lupaan on sisällytettävä vaatimukset näiden aineiden tarkkailusta sekä taustatilanteen tarkkailusta kolmen vuoden ajalle ennen toiminnan aloittamista. Suolapäästöt vesistöön on kiellettävä ja vesistöön on määrättävä sekoittumisvyöhykkeet laatunormiaineille sekä tarkkailu tältä osin. Lisäksi toiminnalle asetettava vakuus ja toiminnasta maksettavat korvaukset on määrättävä merkittävästi suuremmaksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Selluteollisuuden lisääminen on haitallista muun muassa luonnon monimuotoisuudelle ja voimistaa kasvihuoneilmiötä. Hankkeen yhteydessä on selvitettävä kestävät puunkäyttömahdollisuudet ja metsänhoitomenetelmät. YVA-selvityksessä ei ole tarkasteltu hankkeen vaikutuksia metsänkäyttöön.

Hanke on vesipuitedirektiivistä johtuvien velvoitteiden vastainen, koska sen myötä Kallaveden ekologinen ja kemiallinen tilaluokitus olisi vaarassa huonontua hyvästä tyydyttäväksi. Kallaveden tila on jo nykyisellä kuormituksella lähellä tyydyttävää tasoa. Valituksenalainen päätöksen mukainen kuormitus lisäisi Kallaveden rehevöitymistä ja siten huonontaisi sen ekologista tilaa ja samalla heikentäisi mahdollisuuksia hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole määrätty sekoittumisvyöhykettä raskasmetalleille asianmukaisen, kuukausittaisin mittauksin toteutettavan tarkkailun kanssa, vaikka laatunormien tiedetään ylittyvän purkupaikan lähistöllä usean aineen, kuten kadmiumin ja elohopean, osalta. Tarkkailua ei saa jättää ELY-keskuksen myöhemmän päätöksen varaan, vaan siitä pitää määrätä toimintaa koskevassa ympäristöluvassa. Luvasta puuttuvat pintavesien tarkkailumääräykset lukuisten luvanvaraisten ja vaarallisten aineiden osalta.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan hapettimien käyttö poistaisi suolakerrostumien aiheuttamat ongelmat. Tälle väitteelle ei ole esitetty tieteellisiä perusteita eikä sen osalta ole tehty asianmukaista ympäristövaikutusten arviointia. Hapetin ei poista suolakerrostumista eikä hapetinta voi sijoittaa sedimenttiin. Suolakerrostumat aiheuttaisivat erityisesti Kallaveden syvänteissä ympäristön pilaantumista. Sulfaattien ja suolojen kerrostuminen vaikuttaisi todennäköisesti siten, että alusveteen muodostuisi tosiasialliset sekoittumisvyöhykkeet esimerkiksi kadmiumille ja elohopealle kohtuuttoman laajoille alueille. Toiminnasta aiheutuvia suolapäästöjä on rajoitettava vesistön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Suolaveden laimentaminen on jätelain vastaista jätteen hävittämistä laimentamalla. Jätevedet on käsiteltävä asianmukaisesti.

Valituksenalaisessa päätöksessä on määrätty jälkikäteen selvitettäväksi lupaharkinnassa keskeisiä seikkoja, kuten lämpöpäästön vaikutus, jätevesien natrium-, sulfaatti- ja muun suolakuormituksen sekä vaarallisten ja haitallisten aineiden leviäminen ja vaikutus Kallavedessä sekä AOX-yhdisteiden päästö ja vaikutus. Näin ollen on epäselvää, täyttyvätkö luvan myöntämisen edellytykset. Jälkikäteen tehtävän selvityksen oikeudellinen merkitys on myös epäselvä. Lisäksi hakemuksessa on kuvattu puutteellisesti monet kemialliset prosessit, kuten sellun keitto ja valkaisu, hajukaasujen poisto ja rikkihapon valmistus sekä mäntyöljyn valmistus. Toiminnan varoallaskapasiteetti on liian pieni, eikä raakavedenoton vaikutuksia vesiekologiaan ja virtauksiin ole selvitetty. Hakemuksen mukainen biologinen vedenpuhdistus ei ole riittävää vesienkäsittelyä, ja prosessista puuttuu ainakin AOX-yhdisteiden, raskasmetallien ja sulfaatin sekä muiden rikkiyhdisteiden poisto.

Halogeenisten orgaanisten yhdisteiden eli AOX-yhdisteiden vaarattomuudesta ei ole hakemuksen yhteydessä esitetty mitään näyttöä edes siltä osin, etteivät yhdisteet sisällä dioksiineja ja furaaneja. AOX-yhdisteiden koostumus ja leviäminen on jäänyt tuntemattomaksi. Koska monet halogeeniset orgaaniset yhdisteet ovat myrkyllisiä, tämä muodostaisi riskin kaupungin vedenotolle ja siten myös terveydelle. Elohopean aiheuttamat riskit uimavedelle on selvitettävä. Metallien, kuten sinkin ja mangaanin, sekä kasvisterolien ja rikkikemikaalien ja rikkivedyn pitoisuudet jätevesissä ja vaikutukset vesistössä on myös selvitettävä. Koska näitä tietoja ei ole selvitetty ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä, valituksenalainen päätös on kumottava YVA-lainsäädännön vastaisena.

Hankkeen yhteydessä ei ole tehty selvitystä hankkeen vaikutuksista Natura-alueen luontoarvoille. Kaloihin kertyvät raskasmetallit ja orgaaniset haitta-aineet ovat vaarallisia suojeluperusteena oleville linnuille. Myös muut vaikutukset kalatalouteen on puutteellisesti käsitelty. Vedenotto aiheuttaa kalojen ja kalanpoikasten kuolemia sekä planktonin eliöiden kuolemia. Lämpökuormitus haittaa kalojen vaellusta. Tämä aiheuttaa elannon menetystä ammattikalastajille.

Rantakiinteistöille aiheutuvat virkistyskäyttöhaitat ovat selvittämättä. Vesistölle aiheutuvia haittoja voisi ehkäistä asianmukaisella vedenpuhdistuksella. Lupamääräyksissä pitäisi kieltää kiinteiden suolajätteiden dumppaaminen vesistöön, erityisesti soodakattilan lentotuhkan laimentaminen jäteveteen. Lisäksi lupamääräyksissä on määrättävä asianmukaiset päästöraja-arvot ja päästökiintiöt luvanvaraisille ja vesiympäristölle vaarallisille aineille. Metalleista erityisesti sinkin yhteisvaikutukset alueen muiden päästölähteiden kanssa tulisi selvittää. Toiminnalle asetettavien vakuuksien ja toiminnasta maksettavien korvausten on oltava valituksenalaisessa päätöksessä määrättyjä suuremmat.

Lupahakemus on kuulutettu virheellisesti, koska hakemus täydennyksineen ei sisällä kaikkia oleellisia ja lainsäädännön edellyttämiä tietoja vesien laadusta ja hankkeen ympäristövaikutuksista. Esitetty prosessin kuvaus on monin paikoin puutteellinen. Varoallaskapasiteetti on liian pieni.

3.2. Vastineet, lausunnot, selitykset ja vastaselitykset

Kuopion kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valitusten johdosta.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousryhmälle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valitusten johdosta.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa valitusten johdosta.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valitusten johdosta.

Siilinjärven terveydensuojeluviranomainen on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa valitusten johdosta.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen hakemusvaiheessa aluehallintovirastolle antaman lausunnon mukaan yksi olennainen luvan myöntämisen edellytyksiin vaikuttava seikka on ollut, että Kallaveden hyvä ekologinen tila voi heikentyä. Kallaveden ekologisen tilan kehityssuunta on ollut lievästi heikentyvä viime vuosina. Tämä on havaittavissa erityisesti levämäärän hitaana kasvuna viimeisten vuosikymmenien aikana. Mitatuissa levämäärissä on suurta vuosien välistä vaihtelua, mutta nouseva trendi on mittausten kattavuuden (yhteensä yli 600 mittausta ja viime vuosina 21 mittausta vuodessa luokitteluun käytetyillä havaintopaikoilla) ansiosta suhteellisen luotettavasti todennettavissa. Kallaveden ekologinen tila luokitellaan vuosien 2022–2027 vesienhoitosuunnitelmaa varten vuosien 2012–2017 seuranta-aineistojen perusteella. Lopullista luokittelutulosta ei ole lausuntohetkellä vielä käytettävissä. Kun otetaan huomioon Kallaveden lievä rehevöitymiskehitys ja edellisen luokituksen ajanjaksosta (2006–2012) kulunut pitkähkö aika, uuden vesienhoitokauden tilaluokitusta on syytä tarkastella osana vesistön tilaan keskeisesti vaikuttavan toiminnon lupaharkintaa.

Vesistöjen ekologinen tila luokitellaan ensisijaisesti biologisten seuranta-aineistojen ja laatutekijöiden perusteella. Kallaveden ekologinen luokitus perustuu meneillään olevalla vesienhoitokaudella kasviplanktonin, rantavyöhykkeen vesikasvillisuuden, syvänteiden pohjaeläimistön sekä kalaston koostumukseen. Näistä eliöryhmistä on käytettävissä seuranta-aineistoja Kallaveden yhteistarkkailun sekä osittain valtion toteuttamien seurantojen kautta. Luokitusta tukevana tekijänä käytetään tietoja vedenlaadusta ja hydrologis-morfologisista tekijöitä. Lisäksi ekologisessa luokituksessa huomioidaan mahdolliset kansallisesti määriteltyjen erityisten vaarallisten ja haitallisten aineiden pitoisuudet. Todellisten tilamuutosten lisäksi eri kausien luokitustuloksia verrattaessa on otettava huomioon vesien tilan seuranta- ja tarkkailuohjelmien kehittyminen, minkä vuoksi eri luokituskausina käytössä oleva tietopohja ei aina ole täysin samanlainen. Kallavedellä esimerkiksi kasviplanktonin biomassasta on tulevassa luokituksessa käytössä selvästi enemmän mittauksia kuin edellisellä luokituskaudella.

Kasviplanktonin a-klorofyllipitoisuus ilmentää uudellakin luokitusjaksolla hyvää tilaa. Keskipitoisuus 10,75 μg/l jää alle tyydyttävän tilan raja-arvon eli 11 μg/l. Hakijan arvio luokituksessa käytettävien havaintopaikkojen keskimääräisestä a-klorofyllipitoisuuden noususta lupahakemuksen mukaisella kuormitustasolla oli 1,1 μg/l. Arvio perustui kasviplanktonmassan mallinnustuloksiin. Itämeren aineistosta peräisin olevan muuntoyhtälön käyttö muunnettaessa kasviplanktonbiomassa a-klorofyllipitoisuudeksi voi lisätä arvioon sisältyvää epävarmuutta Kallaveden tapauksessa, mahdollisesti aliarvioimalla a-klorofyllipitoisuuden nousua.

Kasviplanktonin lajistomuuttujat ilmentävät uudella luokitusjaksolla keskimäärin tyydyttävää tilaa. Rantavyöhykkeen vesikasvillisuuden tila on luokitteluindeksien perusteella heikentynyt vuosien 2011 ja 2017 seurantojen välillä lähes erinomaisesta lähelle tyydyttävää, säilyen kuitenkin hyvänä. Ero luokittelutuloksessa selittyy kuitenkin vuoden 2017 seurannan laajemmalla ja osin eri alueille vesimuodostumassa sijoittuvalla aineistolla. Rantavyöhykkeen päällyslevistä käytettävissä oleva aineisto ilmentää tyydyttävää tilaa, mutta käytettävissä olevan aineiston edustavuus on siinä määrin kyseenalainen, että tämän laatutekijän painoarvo on Kallaveden ekologisen tilan kokonaisluokittelussa ELY-keskuksen arvion mukaan oltava vähäinen. Kallaveden syvänteiden pohjaeläimistön tilan voidaan kokonaisuutena arvioida olevan hyvä. Muutokset syvimpien pohjien pohjaeläinyhteisöissä ovat vähäisiä viimeisen noin 15 vuoden aikana. Kallaveden kalastosta ei ole uudella luokituskaudella käytössä tuloksia laskennalliseen luokitteluun.

Vedenlaatumuuttujista kokonaisfosforille ja -typelle on asetettu luokkarajat suurten humusjärvien järvityypille. Kallavedellä kokonaisfosforipitoisuus on uudella luokituskaudella 20,3 μg/l (”hyvä”) ja kokonaistyppipitoisuus on 629 μg/l (”tyydyttävä”). Fosforipitoisuus on edelliseen luokituskauteen verrattuna noussut ja typpipitoisuus laskenut. Kummassakaan muuttujassa ei kuitenkaan ole pitkällä aikavälillä tarkasteltuna selvää muutossuuntaa. Kallaveden syvänteiden talviaikainen happitilanne kehittyi edellisen luokituskauden alkuun (vuoteen 2007) asti positiivisesti. Sen jälkeen maaliskuun pohjanläheinen happitilanne näyttää ensin heikentyneen useiden peräkkäisten vuosien ajan ja sittemmin palautuneen notkahdusta edeltävälle tasolle. Tulevan luokitusjakson (2012–2017) keskimääräinen talvikauden happitilanne on heikompi kuin edeltävän jakson (2006–2012). Kallavedeltä ei ole tiedossa, että vesiympäristölle haitallisista niin sanotuista kansallisista aineista olisi laatunormien ylityksiä. Kallaveden hydrologis-morfologisen tilan ei ole arvioitu heikentyneen siinä määrin, että se olisi esteenä hyvän ekologisen tilan saavuttamiselle.

ELY-keskuksen alustavan arvion mukaan Kallaveden vesimuodostuman ekologinen tila on edelleen kokonaisuutena arvioiden hyvä, mutta uusimpien tulosten perusteella selvästi lähempänä tyydyttävää kuin erinomaista tilaa. Biologisten luokitustekijöiden laskennallinen luokka Kallaveden vesimuodostumalle on uudella luokitusjaksolla tyydyttävä. Laskennallisessa tuloksessa kuitenkin korostuu esimerkiksi suppea ja epäedustava rantavyöhykkeen piileväaineisto vuodelta 2013. Lopullinen tilaluokittelu perustuu kokonaisarvioon, jossa painotetaan luotettavimpia ja edustavimpia seuranta-aineistoja. Selvää heikentymistä on tapahtunut vain kasviplanktonin tilaa kuvaavissa muuttujissa. Muilta osin ei voida sulkea pois sitä, että tilamittareiden heikkenemisessä on kyse lähinnä luontaisesta järven eliöyhteisön koostumuksen ja vedenlaadun vuosien välisestä vaihtelusta, eliöstön koostumuksen mittaamiseen liittyvästä vaihtelusta ja osin seuranta-aineistojen erilaisuudesta luokittelukausien välillä. Yksiselitteistä syytä kasviplanktonin tilan heikkenemiselle ei voida seuranta-aineiston avulla osoittaa. Mitä ilmeisimmin muutokset ovat laaja-alaisempien ympäristöolosuhteiden muutosten aikaansaamia eivätkä niinkään johdu mistään suoranaisesta Kallaveteen itsessään kohdistuvasta paineesta.

Valituksenalaisessa päätöksessä aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden asettamilla lupamääräyksillä on merkittävästi kompensoitu mallinnukseen sisältyvää epävarmuutta. Päästörajoja on tiukennettu hakemukseen nähden sekä asetettu selvitysvelvollisuuksia, joiden perusteella lupamääräyksiä on mahdollisuus edelleen täydentää sekä lisätä hapetettavien syvänteiden määrää ja muuttaa hapetuksen toimintatapaa. Olisi tärkeää, että mallinnuksen virhelähteet tunnistettaisiin ja Finnpulp Oy arvioisi vastineessaan niiden vaikutusta lupavaiheessa tehtyyn jätevesien mallinnukseen. Mikäli Kallaveden lievästi heikentyvä kehityssuunta jatkuu tulevaisuudessa viimeisen vuosikymmenen aikana havaitun kaltaisena ja vesistökuormitus lisääntyy uuden hankkeen myötä, vesienhoidon tilatavoitteiden täytyminen ei ole itsestään selvää ilman lisätoimenpiteitä tulevilla vesienhoitokausilla.

Kuopion ympäristö- ja rakennuslautakunta, joka toimii sekä kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisena että terveydensuojeluviranomaisena, on antanut vastineen valitusten johdosta. Vastineessa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kallaveden ekologinen tila on viime aikoina heikentynyt, joten Finnpulp Oy:n toiminnan aiheuttaman lisäkuormituksen merkitys korostuu entisestään. On kuitenkin epävarmaa, mikä merkitys Finnpulp Oy:n aiheuttamalla lisäkuormituksella lopulta olisi Kallaveden ekologisen tilan luokitukseen. Kallaveden virallista uutta tilaluokitusta ei ole vielä tehty. Vielä ei ole siis selvillä, mikä Kallaveden tilaluokitus tulevaisuudessa on.

Ympäristölupahakemuksessa on tarkennettu YVA-selostuksessa käytettyä mallinnusta vesistövaikutusten arvioinnin osalta yhteysviranomaisen lausunnossaan edellyttämällä tavalla. Lautakunnan käsityksen mukaan vesistömallinnus kuvaa odotettavissa olevia vesistövaikutuksia Kallavedessä kokonaisuutena, vaikka vaikutusten arvioinnissa yksityiskohtaisella tasolla voikin olla puutteita ja epävarmuuksia. Lautakunta on jo aiemmin esittänyt kantanaan, että myönnetyn ympäristöluvan mukaisilla päästöraja-arvoilla vesistökuormitus saadaan todennäköisesti hyväksyttävälle tasolle. Ympäristöluvassa jätevesipäästöjä koskevia luparajoja on tiukennettu suhteessa hakijan hakemuksessaan esittämiin ja vesistömallinnuksen lähtökohtana oleviin päästöraja-arvoihin. Lisäksi ympäristöluvassa on edellytetty vesistön kunnostustoimia (hapetus). Lautakunnan näkemyksen mukaan laitoksen vesistövaikutusten ja jätevesipäästöjen kuormitusraja-arvojen tarkastelu myöhemmin laitoksen toiminnan vakiinnuttua on tarpeellista. Lautakunta ei pidä tarpeellisena tai mahdollisena päästöraja-arvojen määrittämistä kaikille aineille tai yhdisteille, joita jätevesissä esiintyy.

F.F.:lle ja G.G.:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valitusten johdosta.

H.H.:lle ja I.I.:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valitusten johdosta.

Finnpulp Oy on antanut vastineen valitusten ja lausuntojen johdosta. Vastineessa on vaadittu valitusten hylkäämistä, mikäli valittajille myönnetään valitusluvat, ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Finnpulp Oy on lupahakemuksessaan osoittanut, että toiminnan vesistövaikutuksista ei aiheudu merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Arvioinnissa on otettu huomioon myös vesienhoitosuunnitelmassa ja sen toimenpideohjelmassa 2016–2021 esitetyt seikat Kallaveden vesimuodostuman ekologisesta tilasta ja sen arvioinnissa käytetyistä laadullisista tekijöistä. Lupahakemuksessa on osoitettu, ettei yhdenkään ekologisen tilaluokituksen laatutekijän tila heikkene toiminnan vaikutusten seurauksena. Lisäksi pintaveden tilaa ja sen luokituksen muuttumista on arvioitava vesienhoitosuunnitelmassa vahvistetussa vesimuodostumassa, johon kuuluu Kallansiltojen alapuolinen Keski-Kallavesi, Sotkanselkä ja Koirus. Ekologisen tilan huononemista on tarkasteltava vertaamalla niitä laadullisia tekijöitä, jotka ovat toimineet vesimuodostelman tilaluokituksen perustana vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021. Lisäksi ekologinen luokka kuvaa koko vesimuodostuman keskimääräistä tilaa, jossa voi esiintyä alueellista vaihtelua. Pintavesimuodostuman tilan huononemisen tarkastelu on tehtävä suhteessa viralliseen vesienhoitosuunnitelmasta ilmenevään luokitteluun.

Asetetut päästöraja-arvot ovat voimassa olevien BAT-päätelmien mukaiset tai jopa niitä alemmat. Muun muassa fosforipäästöjä on vesistön rehevöitymisen vaaran vuoksi lupamääräyksin pienennetty jopa yli 40 prosenttia siitä päästöarvosta, jolla lupahakemuksen liitteenä oleva vaikutusten arviointi on tehty. Asetetut päästöraja-arvot ovat selvästi pienemmät kuin hakemuksen liitteenä olevassa mallinnuksessa käytetyt päästöarvot, joten tämä pienentää oleellisesti mallinnusten epävarmuuden aiheuttamaa riskiä haitallisista ympäristövaikutuksista. Finnpulp Oy on esittänyt kattavan selvityksen vesistöpäästöjen mahdollisesti aiheuttamasta vesistön kerrostuneisuudesta sekä muutoksista happitilanteeseen. Sulfaatti jätevedessä ei aiheuta vesistön kerrostuneisuutta, koska jäteveden sulfaattipitoisuus on alhainen, jätevesi on lämmintä ja purkupaikka on läpivirtausreitillä. Päätöksen lupamääräyksessä 2 on asetettu sitovat raja-arvot haitallisille aineille, mukaan lukien elohopea ja kadmium.

Lupamääräyksissä on kattavat selvitysvelvoitteet toiminnan ympäristövaikutuksista. AOX-yhdisteitä ja niiden vaikutuksia on lupahakemuksen yhteydessä arvioitu, ja hallinto-oikeus on täydentänyt toiminnan tarkkailua koskevaa lupamääräystä 50 tältä osin. Ilmapäästöjen aiheuttama pitoisuuksien nousu vesistössä on erittäin pientä. Finnpulp Oy on esittänyt hakemuksen käsittelyn yhteydessä kattavan selvityksen vesistöpäästöjen mahdollisesti aiheuttamasta vesistön kerrostuneisuudesta sekä muutoksista happitilanteisiin.

Finnpulp Oy on todennut ELY-keskuksen lausunnosta muun ohella, ettei ELY-keskus ole esittänyt oikeudellisia perusteluja sille, että vuosien 2022–2027 vesienhoitosuunnitelmaa varten tehtävää Kallaveden vesimuodostuman ekologisen tilan luokittelua olisi seurattava nyt kyseessä olevassa lupaharkinnassa. Kun uutta tilan määrittämistä ei ole vielä tapahtunut, on tilan heikkenemistä verrattava päätöksentekoajankohtana voimassa olevaan vesienhoitosuunnitelmaan.

Vastineen liitteenä ovat Pöyry Finland Oy:n laatimat lisäselvitykset vesistömallinnuksesta ja sulfaattipäästöistä. Vesistömallinnusta koskevan lisäselvityksen mukaan mallinnuksessa käytetyt virtaamatiedot on otettu Suomen ympäristökeskuksen mallijärjestelmästä, ja ne perustuvat mitattuihin virtaamiin ja vedenkorkeuksiin Kelloselän ylä- ja alapuolisissa mittauspaikoissa. Virtaamatietojen luotettavuus on siten riittävä mallinnuksen pohjaksi. Laskentamallissa käytetty virtaaman jakautuminen vastaa ELY-keskuksen suorittaman mittauksen tulosta. Laskentamallissa on arvioitu jäteveden kulkeutuminen ja lämpökuorman käyttäytyminen samanaikaisesti, jolloin laskennassa on voitu huomioida sekä lämpötilasta että jäteveden suolaisuudesta aiheutuva tiheysvaikutus. Sulfaattipitoisuus tehtaan jätevedessä on jätevesivirtaamalla 0,7 m³/s ja sulfaattimäärällä 55 tonnia vuorokaudessa laskettuna 910 mg/l. Sulfaatti on liukoinen yhdiste. Purkuputken päässä voidaan käyttää diffuusoria, jolloin jätevesi sekoittuu välittömästi suurempaan vesimassaan ja sen suolapitoisuus laimenee sekoitussuhteen mukaan.

B.B. on antanut vastaselityksen. Hän on muun ohella todennut, että asiassa ei ole esitetty näyttöä Kuopion Veden vedenottopaikkojen yksilöinnistä Kallavedestä, eikä myöskään näyttöä näiden vedenottopaikkojen pintaveden laatuluokituksesta.

Pohjois-Savon luonnonsuojelupiiri ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet vastaselityksen. Valittajat ovat muun ohella todenneet, että Weser-tuomiossa Euroopan unionin tuomioistuin katsoi vesien laadun heikentämiskiellon olevan vesipuitedirektiivin keskeinen tavoite ja sitova velvoite, samoin kuin vesien tilan parantamisen. Tuomiossa ratkaistiin, että vesienhoidon suunnittelulla on sitova vaikutus myös yksittäisiin hankkeisiin, eikä vain suunnitteluun. Tilatavoitteiden sijaan huomiota on kiinnitettävä direktiivin liitteen V laatutekijöihin. Myös korkein hallinto-oikeus on todennut vuosikirjaratkaisussaan KHO 2017:87, joka koski Sierilän vesivoimalaitosta, että vesien tilatavoitteen merkityksen tulkinnan on perustuttava unionioikeuden sisältöön sellaisena kuin se ilmenee vesipuitedirektiivistä ja unionin tuomioistuimen sitä koskevista tulkintaratkaisuista. Vesienhoidon suunnittelulla on oma, itsenäinen, oikeudellisesti sitova merkityksensä yksittäisissä hankkeissa, joten ympäristönsuojelulain mukaisen pilaantumisen arviointi ei kata kokonaan vesienhoidon järjestämisestä annetun lainmukaisten velvoitteiden tarkastelua. Vesienhoitosuunnitelmassa käytettyjä tietoja ei voida myöskään uudelleen tarkastella yksittäisen ympäristölupapäätöksen yhteydessä, kuten hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään tehnyt. Ympäristölupahakemuksessa tai YVA-selvityksessä ei ole arvioitu Kallaveteen kohdistuvan jätevesipäästön vaikutuksia Kallaveden ekologiseen tilaan.

C.C. on antanut vastaselityksen.

D.D. ym. ovat antaneet vastaselityksen.

E Oy ym. ovat antaneet vastaselityksen.

Vesiluonnon puolesta ry on antanut vastaselityksen.

Vastaselitykset on lähetetty Finnpulp Oy:lle tiedoksi.

3.3 Katselmus

Korkein hallinto-oikeus on toimittanut 28.8.2019 katselmuksen asian selvittämiseksi suunnitellulla hankealueella. Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on lähetetty asianosaisille tiedoksi ja liitetty asiakirjoihin.

3.4. Lisäselvitykset

D.D. ym., Pohjois-Savon luonnonsuojelupiiri ry asiakumppaneineen ja E Oy ym. ovat toimittaneet lisäselvitystä, joka on lähetetty Finnpulp Oy:lle tiedoksi.

Korkein hallinto-oikeus on varannut Finnpulp Oy:lle tilaisuuden lisäselityksen antamiseen ympäristövaikutusten arviointiselostukseen ja lupahakemukseen liittyvien vesistömallinnusten toteuttamistavasta ja taustaoletuksista sekä arvion esittämiseksi mallinnusten tuloksista tilanteessa, jossa Kallaveden ekologinen tila-arvio perustuisi Suomen ympäristökeskuksen 27.8.2019 julkaisemaan Suomen vesien tila-arvioon. Lisäselitystä on pyydetty myös siitä, mitkä raja-arvot vastaisivat aluehallintoviraston asettamia vesistöpäästöjen raja-arvoja, jos päästöt laskettaisiin BAT-päätelmien mukaisesti eli päästöraja-arvo/tuotettu sellutonni.

Finnpulp Oy on antanut lisäselityksen, jossa se on muun ohella todennut, että vesistöpäästöjen mallinnus on tehty todennäköisiä vaikutuksia liioitellen, jolloin mahdollisilla mallinnukseen ja lähtötietoihin liittyvillä epävarmuuksilla ei pitäisi olla vaikutusta lupaharkintaan, kun niitä vastaavat varmuuskertoimet ovat jo mukana mallinnuksissa ja vaikutusarviossa. Mallinnuksissa käytetyt skenaariot kuvaavat tilannetta, jossa biotuotetehtaan toiminta on vakiintunut. Koska Kelloselän vesimassa vaihtuu noin kahdessa kuukaudessa ja koko Kallaveden vesimuodostuman vesimassa noin vuodessa, eikä Kallavedellä esiinny olosuhteita, joissa sulfaatti pelkistyisi ja aiheuttaisi sisäistä kuormitusta, vesistömallinnuksessa esitetty päästöjen vaikutus kuvaa toiminnan vaikutusta koko biotuotetehtaan toiminta-aikana. Kallaveden vesimuodostumassa vuosina 2012–2017 havaittu kehitys ei anna aihetta ympäristövaikutusten arvioinnissa käytetyn mallinnuksen tai sen lähtötietojen uudelleen arviointiin. Koska suurin osa Kallaveteen tulevasta fosforikuormituksesta on hajakuormitusta, vaikuttavat sademäärä ja muut luonnonolosuhteet eniten fosforin ja kasviplanktonin määrään. Pöyry Finland Oy:n arvion mukaan aluehallintoviraston lupapäätöksen mukaisilla lupamääräyksillä yhdenkään ekologisen tilan luokituksen laatutekijän tilaluokka ei heikkene myöskään vuosien 2022–2027 vesienhoitosuunnitelmaa varten laaditun alustavan arvion olosuhteissa. Vesimuodostuman ekologisen tilan luokittelussa on epävarmuutta. Ekologinen luokka kuvaa koko vesimuodostuman keskimääräistä tilaa, jossa voi esiintyä alueellista vaihtelua.

Valtakunnallisesti vallitsevana käytäntönä voidaan pitää vesistöpäästöjen raja-arvojen määrittämistä vuorokautta kohden kuukausi- tai vuosikeskiarvoina. Finnpulp Oy:lle asetetut päästöraja-arvot ovat vesistöpäästöjen osalta BAT-päätelmien päästötasojen alarajalla tai jopa alittavat ne. Päästöraja-arvojen esittäminen aluehallintoviraston päätöksen mukaisella tavalla vuorokautta kohden kuukausi- ja vuosikeskiarvoina on päästöjen luonne huomioon ottaen perustellumpi tapa määrätä raja-arvot kuin päästöraja-arvo/tuotettu sellutonni. Ympäristövaikutusten kannalta merkitystä on vesistöön kohdistuvan päästön absoluuttisella määrällä eikä päästöjen määrällä suhteessa tuotantoon. Päästöt raportoidaan joka tapauksessa niin, että vuosikeskiarvoa voi melko tarkasti verrata BAT-päätelmissä esitettyihin päästötasoihin. Päästöraja-arvojen asettaminen vuositasolla sellutonnikohtaisesti haittaisi biotuotetehtaan toiminnan suunnittelua ilman vastaavia ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi saatavia hyötyjä. Toiminnanharjoittaja ei voisi mahdollisen yksittäisen suuremman päästön jälkeen enää pyrkiä päästörajoihin vähentämällä tuotantoa. Jos päästöraja-arvot asetetaan ominaispäästöraja-arvoina, niitä ei voi suoraan muuntaa matemaattisesti lupahakemuksessa esitetyn tuotantokapasiteetin mukaiseksi vuosikeskiarvoksi, koska BAT-päätelmien mukaisiin päästötasoihin eivät kuulu toiminnan käynnistämiseen, huoltoihin, vahinkoihin ja väliaikaiseen toiminnan pysäyttämiseen liittyvät tilanteet. Tilanteessa, jossa Finnpulp Oy:n ja toisen yhtiön yhteispuhdistamo toteutuisi, olisi erittäin hankalaa määritellä jätevesien ominaispäästöjä. Näistä syistä luvan hakija vastustaa vesistöpäästöjen raja-arvojen asettamista ominaispäästöraja-arvoina. Joka tapauksessa lupamääräyksissä ei voida asettaa ainakaan kahta erilaista päästöraja-arvoa, eli absoluuttista päästöraja-arvoa ja ominaispäästöraja-arvoa.

Finnpulp Oy:n lisäselityksen liitteenä olevassa Pöyry Finland Oy:n 20.9.2019 päivätyssä selvityksessä on esitetty vesistömallinnusten toteutustapa ja taustaoletukset. Selvityksen mukaan mallinnukset on tehty pidemmältä ajanjaksolta (2000–2015) valittua kolmen vuoden mittauksen kuivinta jaksoa ja samanmittaista keskimääräistä jaksoa käyttäen. Mikäli toiminnan aiheuttama kuormitus pysyy mallinnuksessa käytetyllä tasolla, kuvaavat laskentajaksot laitoksen kuormituksen aiheuttamia pitoisuusnousuja koko laitoksen käyttöajalta. Kuivan jakson aikana pistekuormituksen aiheuttama pitoisuusnousu on keskimääräistä jaksoa suurempi, koska kuormitus sekoittuu pienempään vesimäärään kuin keskimääräisellä jaksolla. Märkänä vuonna pistekuormituksen suhteellinen vaikutus on pienempi kuin kuivana tai keskimääräisenä vuonna. Mallinnuksessa alkupitoisuudet arvioidaan siten, että ensin ajetaan vähintään yhden vuoden pituinen alustusjakso, jonka aikana mallin laskemat pitoisuudet tasoittuvat kohdevesistössä tyypilliselle tasolle. Alustusjakson lopputulosta käytetään varsinaisen laskennan lähtötilanteena.

Kallavesi on purkuvesistönä suuri ja jäteveden purkupaikka Kelloselällä on suurten reittivesistöjen (Iisalmen ja Nilsiän reitit) läpivirtausalueella. Kelloselän laskennallinen viipymä on alle kaksi kuukautta ja koko Kallaveden alle vuosi. Viipymän lyhyyden vuoksi järven koko vesimassa ehtii teoriassa vaihtua noin vuoden aikana. Sen vuoksi mallilaskennassa käytetty kolmen vuoden jakso riittää hyvin kuvaamaan tilannetta veden pitoisuuksien osalta myös kolmea vuotta pidemmällä jaksolla ja koko biotuotetehtaan elinkaaren ajan sikäli kuin olosuhteet pysyvät mallinnettua jaksoa vastaavina.

Sulfaattipitoisuus Finnpulp Oy:n jätevedessä on jätevesivirtaamalla 0,7 m³/s ja 55 000 tn/d sulfaatin päästömäärällä laskettuna 910 mg/l. Sulfaatti on liukoinen yhdiste, joten sen pitoisuus ei voi nousta päästöpitoisuutta suuremmaksi. Purkuputken päässä voidaan käyttää diffuusoria, jolloin jätevesi sekoittuu välittömästi suurempaan vesimassaan ja sen suolapitoisuus laimenee sekoitussuhteen mukaan. YVA-selostuksessa arvioidun mukaisesti 200 metrin pituisella diffuusorilla päästään alkulaimennussuhteeseen 1:50 jo muutaman kymmenen metrin etäisyydellä diffuusorista. Mikäli oletetaan alkusekoittumisarvion epävarmuudeksi sekoitussuhteen osalta 50 prosenttia, ja käytetään pienintä arvoa, saadaan jäteveden sekoitussuhteeksi 1:25. Tällä sekoitussuhteella sulfaattipitoisuus mekaanisen alkusekoittumisen jälkeen olisi alle 50 mg/l. Jäteveden tiheyteen vaikuttavat myös muut jäteveden ionit, kuten natrium, kloridi ja kalsium. Finnpulp Oy:n jäteveden kokonaissuolapitoisuudeksi on arvioitu 0,25 prosenttia eli 2 500 mg/l. Laimentuminen suhteessa 1:25 tuottaisi lopputulokseksi 100 mg/l suolapitoisuuden. Käytännössä laimentuminen ja sekoittuminen vesistössä jatkuvat alkusekoittumisen jälkeen, joten lyhyellä matkalla virtaussuunnassa pitoisuudet alenevat tasolle alle 50 mg/l. Sulfaattikuormitteisessa Jormasjärvessä mitattu sulfaattipitoisuusero pinnan ja pohjan välillä oli yli 150 mg/l, eikä tästä aiheutunut kevät- tai syystäyskierron estymistä. Kallavedellä Finnpulp Oy:n kuormituksen vaikutuksesta aiheutuva suurin veden sulfaattipitoisuusero pinnan ja pohjan välillä, 50 mg/l, jää selvästi Jormasjärven arvoja pienemmäksi, joten ei ole todennäköistä, että Finnpulp Oy:n sulfaattikuormitus voisi aiheuttaa pysyvää kerrostumista Kallaveden syvänteissä. Arviossa ei ole huomioitu purkupaikan jälkeen jäteveden kulkeutumisen aikana tapahtuvaa sekoittumista, mikä todennäköisesti laimentaa sulfaattipitoisuuseroa edelleen.

Kokonaisfosforikuormitus muodostuu leville suoraan käyttökelpoisesta fosfaattifosforista ja huonosti tai ei ollenkaan käyttökelpoisesta fosforiosuudesta. Mallinnuksessa on käytetty fosforin leville käyttökelpoisena osuutena 90 prosenttia kokonaisfosforikuormituksesta, mikä on yliarvio. Tutkimusten mukaan metsäteollisuuden jätevesien leville käyttökelpoisen fosforin osuudeksi on arvioitu keskimäärin noin 50 prosenttia kokonaisfosforista vaihteluvälin ollessa 40–70 prosenttia. Koska leville käyttökelpoisen fosforin osuus Finnpulp Oy:n jätevesissä on yliarvioitu, on myös rehevyyteen liittyvä vesistövaikutusarvio yliarvio. Tämän vuoksi aluehallintoviraston asettamien vesistöpäästöarvojen raja-arvojen mukaisen kuormituksen vaikutus a-klorofyllipitoisuuksiin on pienempi kuin mallinnuksessa esitetty taso.

Kallaveden vesimuodostuman alustavassa luokittelussa luokituskauden 2012–2017 aineistoon perustuva kasviplanktonin tilaluokka laski hyvästä tyydyttäväksi. Käytössä ollut kasviplanktonaineisto on selvästi laajempi kuin edellisellä luokittelukaudella, mutta muutos ei johtunut pelkästään aineistojen kattavuuseroista. a-klorofylliaineisto oli runsain ja sitä voitiin painottaa. a-klorofyllikeskiarvo 10,51 μg/l oli aivan hyvän ja tyydyttävän luokan rajalla. Seurantapaikkakohtaisesta laskennasta johtuen Koiruksen seurantapaikan tulokset saavat suhteettoman suuren painoarvon muiden pisteiden tuloksiin verrattuna eikä saatu tulos ole suoraan vertailukelpoinen edeltävän luokittelukauden tuloksen kanssa. Ilman Koiruksen pistettä a-klorofyllin keskiarvo olisi 9,5 μg/l. Tämä arvo on vertailukelpoinen luokittelujakson 2006–2012 arvon 8,2 μg/l kanssa.

Luokittelujaksolla 2006–2012 laskennassa oli käytössä vain yksi seurantapaikka. Koiruksen tulokset jätettiin pois laskennasta, koska paikalta oli vain kaksi havaintokertaa. Tulosten perusteella a-klorofyllin keskiarvo oli 8,73 μg/l ja ilman Koiruksen pistettä 8,2 μg/l. Kasviplanktonin muista muuttujista (biomassa, sinilevät, TPI) laskettu tilaluokka oli tyydyttävä, eikä kasviplanktonin laatutekijän kokonaisluokka nouse hyvän luokan puolelle, vaikka a-klorofylliä painotettaisiin aineiston runsauden perusteella. Koiruksen havaintopisteen näytteet otettiin elokuun lopussa. Muilta näytepisteiltä käytettiin kesä-syyskuussa otettujen näytteiden tuloksia. Näytteenottoajankohdalla on suuri merkitys, sillä kasviplanktonin biomassan ja a-klorofyllipitoisuuden kasvussa on tyypillisesti havaittavissa syklisyyttä järven olosuhteiden muuttuessa kasvukauden aikana. Tyypillisesti biomassa on suurimmillaan alkukesästä ja loppukesällä. Koiruksen näytepisteen pitoisuudet ovat samaa tasoa muiden näytepisteiden elokuussa otettujen näytteiden a-klorofyllipitoisuuksien kanssa.

Kolmannella luokituskaudella kasviplankton-, pohjaeläin- ja vesikasvillisuusaineiston perusteella Kallaveden vesimuodostuman ekologinen tila oli kokonaisuutena hyvä, vaikka laskennallisesti heikompi kuin edellisellä kaudella. Fosforin määrän pienentyessä myös kasviplanktonin biomassan lisäys pienenee. Kun laskennassa käytetään vain Finnpulp Oy:n fosforipäästöraja-arvon 20 kg/d mukaista pitoisuuslisäystä, joka on siis 44 prosenttia pienempi kuin hakemuksessa esitetty, Kallaveden näytepisteiden a-klorofyllipitoisuudet olisivat keskimäärin 8,8–11,8 μg/l. Kallaveden seitsemästä havaintopisteestä viiden pisteen arvot osoittavat selvästi hyvää tilaa eli ovat välillä 8,8–10,0 μg/l. Tehdyn vaikutusarvion konservatiivisuus huomioon ottaen Finnpulp Oy:n kuormituksen ei arvioida heikentävän Kallaveden ekologista tilaa eikä tilaluokan muuttujaa eli a-klorofyllipitoisuutta.

Finnpulp Oy:n jätevesikuormitus kohdistuu aivan Kallaveden vesimuodostuman pohjoisosaan Kelloselän alueelle. Tällä alueella a-klorofyllipitoisuudet ovat olleet keskimäärin pienempiä kuin Koiruksen näytepisteellä havaitut a-klorofyllipitoisuudet, jotka saavat tilaluokittelussa maantieteellisesti ja näytteiden määrään suhteutettuna liian suuren painoarvon pohjoisen Kallaveden havaintoihin verrattuna. Kallaveden seurantapaikan a-klorofyllipitoisuuksista on saatavilla huomattavasti kattavampi tarkkailuaineisto kuin Koiruksen seurantapaikan pitoisuuksista, mikä on omiaan vääristämään alustavien tulosten perusteella tehtyä tilaluokitusta. Mikäli Koiruksen seurantapaikan pitoisuudet painottuvat tilaluokituksessa niin kuin tilaluokan alustavan arvion perusteella näyttäisi olevan, Finnpulp Oy:n kuormituksen aiheuttaman pitoisuuslisän painoarvo koko vesimuodostuman tilaluokituksessa vastaavasti laskee.

Finnpulp Oy:n lisäselityksen liitteenä olevan Pöyry Finland Oy:n 19.9.2019 päivätyn lausunnon mukaan tällä hetkellä ei ole tiedossa kohdetta, jossa Finnpulp Oy:n tuottamaa hukkalämpöä voitaisiin hyödyntää suuressa määrin. Hukkalämmön siirtäminen esimerkiksi kaukolämpöverkkoon vaatisi merkittävän investoinnin ja hukkalämmön lämpötila pitäisi nostaa lämpöpumpulla sähköä käyttäen kaukolämpöverkkoon sopivaksi. Kannattavuuden tilanne voi kuitenkin muuttua tulevaisuudessa, joten hukkalämmön mahdollinen hyödyntäminen otetaan laitoksen suunnittelussa huomioon.

Valittajille on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen Finnpulp Oy:n lisäselityksen ja sen liitteiden johdosta.

B.B., Pohjois-Savon luonnonsuojelupiiri ry asiakumppaneineen, C.C., D.D. ym. ja E Oy ym. ovat antaneet vastaselitykset.

Finnpulp Oy on antanut lisäselityksen annettujen vastaselitysten johdosta. Lisäselitys on annettu tiedoksi valittajille.

Pohjois-Savon luonnonsuojelupiiri ry asiakumppaneineen ja D.D. ym. ovat antaneet lisävastaselitykset Finnpulp Oy:n lisäselityksen johdosta.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A.A.:n valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan muille valittajille ja tutkii asian. Valitukset hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Finnpulp Oy:n lupahakemus hylätään.

Perustelut

1. A.A.:n valituslupahakemus

Sen perusteella, mitä A.A. on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole ympäristönsuojelulain 190 §:n 1 momentti ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentti huomioon ottaen valitusluvan myöntämisen perustetta.

2. Ympäristö- ja vesitalouslupaa koskevat valitukset

2.1 Sovelletut säännökset ja niiden esityöt

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää muun ohella ympäristönsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:

1) terveyshaittaa;

2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;

3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta;

4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;

5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;

6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisella sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa:

a) terveyshaittaa;

b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille;

c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista;

d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä;

e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä;

f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai

g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan:

1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski;

2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle;

3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta;

4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus;

5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 20 §:n 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 87 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntämistä koskeva päätös määrätään olemaan voimassa toistaiseksi. Se voidaan kuitenkin määrätä olemaan voimassa määräajan toiminnanharjoittajan hakemuksesta tai jos siihen on toiminnan erityisiin ominaisuuksiin, siinä käytetyn tekniikan tai käytettyjen menetelmien uutuuteen tai toiminnan haitallisten vaikutusten arvioinnin vaikeuteen liittyvä painava syy. Määräaikainen ympäristölupa raukeaa määräajan päättyessä, jollei lupapäätöksessä ole toisin määrätty.

Ympäristönsuojelulain 54 §:ssä säädetään erityistä selvitystä koskevasta määräyksestä. Pykälän 1 momentin mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että toiminnanharjoittajan on tehtävä erityinen selvitys toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran selvittämiseksi, jos lupaharkintaa varten ei ole voitu toimittaa yksityiskohtaisia tietoja päästöistä, jätteistä tai toiminnan vaikutuksista. Pykälän 2 momentin mukaan selvitys on toimitettava lupaviranomaiselle luvassa määrättynä ajankohtana. Selvityksen tekemiselle on annettava riittävä aika. Luvan muuttamisesta saadun selvityksen perusteella säädetään 90 §:ssä.

Ympäristönsuojelulain 90 §:n mukaan lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 54 §:n nojalla saadun erityisen selvityksen perusteella. Asian käsittelyssä noudatetaan, mitä 96 §:ssä säädetään.

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 214/2013 vp) todetaan erityistä selvitystä koskevaa määräystä koskevan pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa, että selvitys toimitettaisiin lupaviranomaiselle. Tämä voisi saadun selvityksen perusteella täsmentää voimassa olevan luvan niitä lupamääräyksiä, joiden tarkentamisen vuoksi selvitysvelvollisuus on annettu. Lupamääräysten muuttamisesta näissä tilanteissa säädettäisiin jäljempänä 90 §:ssä. Lupamääräyksiä voitaisiin selvityksen perusteella muuttaa sekä lievempään että ankarampaan suuntaan riippuen lupamääräyksen luonteesta ja sisällöstä sekä selvityksen tarkoituksesta ja tuloksista. Selvitysvelvollisuutta ei voitaisi käyttää, jos selvitettävän tiedon on oltava lupaviranomaisen käytettävissä etukäteen, luvan myöntämisen edellytysten harkitsemiseksi tai keskeisten lupamääräysten antamiseksi.

Ympäristönsuojelulain 51 §:n (527/2014) 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Luvassa on toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta 11 §:n 2 momentin mukaisesti arvioitaessa sekä onnettomuuksien ehkäisemiseksi tarpeellisia lupamääräyksiä annettaessa otettava huomioon, mitä toiminnan sijoituspaikkaa ja vaikutusaluetta koskevassa tulvariskien hallinnasta annetun lain mukaisessa tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetään. Luvassa on lisäksi otettava huomioon tarvittavissa määrin ympäristönsuojelulain 204 §:ssä tarkoitetut suunnitelmat ja ohjelmat.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset:

1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista;

2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä;

3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä;

4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa;

5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista;

6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos 1 momentin mukaisilla määräyksillä muussa kuin teollisessa toiminnassa tai energiantuotannossa ei toiminnan luonteesta johtuen voida riittävästi ehkäistä tai vähentää ympäristöhaittoja, voidaan luvassa antaa tarpeelliset määräykset tuotantomäärästä, -energiasta tai tuotannossa käytettävästä ravinnosta.

Lupamääräyksiä annettaessa on pykälän 3 momentin mukaan otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 21 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että:

1) pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä;

( -- )

3) pintavesimuodostumia suojellaan, parannetaan ja ennallistetaan siten, että 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu tila voidaan saavuttaa viimeistään vuonna 2015.

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan pinta- ja pohjavedet luokitellaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella. Pintaveden luokka perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan, kumpi niistä on huonompi. Saman pykälän 2 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila on erinomainen, hyvä, tyydyttävä, välttävä tai huono. Luokitus tehdään suhteutettuna vertailuoloihin.

Vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (1040/2006) 9 §:n 1 momentin mukaan pinta- ja pohjavesien tilan arvioimisessa tarkoitetaan pintaveden ekologisen tilan luokittelussa:

1) biologisilla tekijöillä kasviplanktonia, päällysleviä, makroleviä, muuta vesikasvillisuutta, pohjaeläimistöä ja kalastoa;

2) hydrologis-morfologisilla tekijöillä virtausoloja, viipymää, veden korkeutta, syvyyssuhteita, pohjan ja rantavyöhykkeen rakennetta sekä yhteyttä pohjaveteen;

3) fysikaalis-kemiallisilla tekijöillä näkösyvyyttä, lämpöoloja, happioloja, suolaisuutta, happamoitumistilannetta, ravinneoloja ja kansallisesti valittuja vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitettuja aineita;

4) vertailuoloilla 1–3 kohdassa tarkoitettujen tekijöiden arvoja, jotka vastaavat täysin tai lähes täysin häiriintymättömiä ekologisia oloja;

5) ekologisella laatusuhteella ekologista tilaa osoittavien biologisten tekijöiden poikkeamaa vertailuoloista.

Pykälän 2 momentin mukaan kohdassa 1–3 tarkoitetut tekijät joki-, järvi- ja rannikkovesissä on esitetty tarkemmin liitteessä 1 sekä vesipuitedirektiivin liitteessä V.

2.2 Asiassa saatu selvitys

Finnpulp Oy:n suunnitellusta biotuotetehtaan toiminnasta on tehty ympäristövaikutusten arviointi. Ympäristövaikutusten arviointiselostuksen (marraskuu 2015) liitteenä on Pöyry Finland Oy:n tekemä vesistövaikutusten arviointi (marraskuu 2015) ja YVA Oy:n tekemä Kallaveden happi- ja kasviplanktonlaskenta (24.11.2015).

Pöyry Finland Oy:n vesistövaikutusten arvioinnin mukaan jätevesien vaikutusten arvioimiseksi tehtiin mallinnukset, ja lisäksi vaikutusarviointien pohjana tarkasteltiin metsäteollisuuden kuormitushistoriaa alueella sekä Kallaveden veden laadusta olemassa olevia tietoja. Vaikutusarvioinnit tehtiin asiantuntijatyönä hyödyntäen historiatietoja, mallinnusten tuloksia ja teoreettista taustatietoa vesistövaikutuksista, esimerkiksi suolaisuuden ja lämpötilan vaikutuksesta veden tiheyteen, orgaanisen aineksen hajoamisesta ja ravinnerajoitteisuuden vaikutuksesta kasviplanktonin kasvuun.

Alkulaimentumista purkupaikalla sekä pluumin käyttäytymistä purkualueen läheisyydessä tarkasteltiin käyttäen apuna Cormix ja Visual Plumes malleja. Mallit ennustavat matemaattisesti virtaus- ja liikeyhtälöiden avulla annetuissa olosuhteissa syntyvän jätevesiseoksen eli pluumin muotoja, liikkeitä ja sekoittumista. Jätevesien jatkokulkeutumista arvioitiin EFDC (Environmental Fluid Dynamics Code) Explorer 3D-vesistömallin avulla. Malli on kehitetty alun perin rannikkovesien mallinnustehtäviin. Numeerista ratkaisua varten mallinnettava alue jaettiin laskentaelementteihin eli hilakoppeihin, joiden keskimääräisen virtausnopeuden ja vedenkorkeuden malli laskee jokaisella aika-askeleella. Laskentaelementtien koko tarkennettiin alueellisesti siten, että elementin koko kasvoi purkupisteestä etäännyttäessä. Jätevesien purkualueella hilakoko oli 75 m x 75 m. Syvyyssuunnassa käytettiin kuvaustapaa, jossa laskentakerrosten lukumäärä syvyyssuunnassa oli kaikissa pisteissä kuusi tasapaksua kerrosta.

Kuormituksen vaikutuksia vesistössä laskettiin kahtena kolmen vuoden mittaisen jaksona, joista toinen kuvasi keskimääräistä niin sanottua normaalia vesitilannetta (2007–2009) ja toinen kuivaa vesitilannetta (2009–2011). Pitoisuuslisäykset mallinnettiin seuraavien muuttujien osalta: sulfaatti, kemiallinen hapenkulutus (COD_Mn), kokonaistyppi, kokonaisfosfori, kiintoaine ja AOX. EFDC-mallia hyödynnettiin myös lämpökuorman vaikutusten arvioinnissa purkuvesistön lämpötilan ja jääpeitteen mallintamiseen. Lämpökuorman vaikutusten arvioimiseksi mallinnettu alue oli pienempi kuin vedenlaatumallinnusta varten, ja mallinnus tehtiin vakiokokoisella 40 metrin hilakoolla.

Uuden biotuotetehtaan jätevesien vaikutuksia Kallaveden tilaan arvioitin mallintamalla EFDC-mallilla tehtaan päästöjen aiheuttamia pitoisuuslisäyksiä purkuvesistössä, jolloin mallilla lasketaan muutosta, ei kokonaisvaikutusta. Kallaveteen kohdistuvaa muuta piste- ja hajakuormitusta sekä luonnonhuuhtoumaa ei voitu arvioida riittävän luotettavasti saatavilla olevasta aineistosta, jotta pystyttäisiin laskemaan kokonaisvaikutusta. EFDC-mallin kalibrointi tehtiin Savon Sellu Oy:n vuosien 2009–2011 toteutuneilla kuormituksilla mallinnettavien vedenlaatumuuttujien poistumakertoimien määrittämiseksi.

Typen osalta mallinnustulokset vastaavat varsin hyvin vesistöstä mitattuja pitoisuuksia. Mallinnetut fosforipitoisuudet ovat päällysvesikerroksessa keskimäärin mitattuja pitoisuuksia suurempia. Erityisesti kesällä malli yliarvioi fosforipitoisuutta päällysvedessä. Alusvedessä mallinnettujen fosforipitoisuuksien vaihtelu on vähäisempää kuin mitattujen pitoisuuksien vaihtelu. Mallinnuksella ei ole pystytty toistamaan mittauksissa todettua selvää Savon Sellu Oy:n jätevesien kulkeutumista Säyneensalon itäpuolitse talvikautena. Tämän vuoksi vaikutukset on aliarvioitu Säyneensalon itäpuolella erityisesti talvitilanteessa, kun taas Säyneensalon länsipuolella vaikutukset on yliarvioitu. Jätevesien leviämisestä kesätilanteessa ei ole käytettävissä vastaavanlaista mittauksiin perustuvaa tietoa kuin talvitilanteesta.

Jätevedet on suunniteltu purettavan Kelloselän syvänteeseen noin 25 metrin syvyyteen. Jätevedet ovat varsin lämpimiä, mutta suolaisia verrattuna Kallaveden veteen. Suolaisuus lisää jätevesien tiheyttä, kun taas korkea lämpötila vähentää tiheyttä. Lämpötilan vuoksi jätevedet kohoavat purkualueella pintaa kohden, jolloin lämpötila vähitellen laskee. Lämpötilan lasku pienentää jätevesien ja purkuvesistön välistä tiheyseroa.

Kesällä jätevedet sekoittuvat suhteellisen tasaisesti koko vesimassaan, minkä malli pystyy toistamaan varsin hyvin. Talvella sen sijaan jätevedet kohoavat aluksi pintaan ja jäähdyttyään noin +4 ^oC lämpötilaan ne ”sukeltavat” suolaisuuden ja lämpötilan vaikutuksesta pohjaa kohti ja hakeutuvat tiheyttään vastaavaan vesikerrokseen. Talvitilanteessa mallin resoluutiosta eli erotustarkkuudesta johtuen mallinnustuloksissa ei voida havaita jätevesien lämpötilasta johtuvaa kohoamista pintaan purkualueella, joten aivan jätevesien purkualueen tuntumassa malli ei kuvaa jätevesien käyttäytymistä oletetulla tavalla. Talvitilanteessa jätevesien purkualueen pintakerroksen arvioidut pitoisuuslisäykset ovat liian pieniä, mutta alusvedessä puolestaan liian suuria. Jätevesien jäähtymisen arvioidaan tapahtuvan nopeasti, koska lämpötilaero on suuri, joten jätevesien sukeltaminen takaisin pohjaan tapahtuu varsin lähellä purkualuetta. Kauemmaksi purkualueelta edetessä mallin virheellistä käyttäytymistä ei tapahdu.

Savon Sellu Oy:n jätevesistä on käytettävissä keskeisten suolaisuutta aiheuttavien ionien pitoisuuksista ainoastaan sulfaatin mittaustuloksia. Koska muiden keskeisten suolaisuutta aiheuttavien ionien, kuten kloridin ja natriumin, pitoisuustietoja ei ole käytettävissä, ei voida varmuudella sanoa, onko Savon Sellu Oy:n ja Finnpulp Oy:n jätevesien välillä merkittävää eroa tiheydessä. Sulfaattipitoisuuksien perusteella on kuitenkin mahdollista, että suunnitellun tehtaan jätevedet kulkeutuisivat välivesikerroksessa.

Vedenlaatumallinnuksessa Savon Sellu Oy:n jätevesien kulkeutumisreittiä Säyneensalon itäpuolitse Ollinselkää kohden ei voitu tarkasti toistaa, vaan pitoisuuslisäykset Säyneensalon itä- ja länsipuolella olivat suunnilleen samaa tasoa. Finnpulp Oy:n jäteveden vaikutukset voivat siten kohdistua arvioitua voimakkaampina Säyneensalon itäpuolelle ja arvioitua vähäisempinä Säyneensalon länsipuolelle.

Kallaveden vedenlaatuun vaikuttaa merkittävästi yläpuolisilta valuma-alueilta tuleva kuormitus. Finnpulp Oy:n arvioitu fosforikuormitus on vajaat 8 prosenttia ja typpikuormitus noin 9 prosenttia Kelloselälle nykyisin tulevasta ravinnekuormituksesta. Kelloselän vedenlaadun arvioidaan nykyisin olevan tyydyttävä. Tämä johtuu erityisesti korkeista typpipitoisuuksista.

Kasviplanktonin tila kokonaisuudessaan arvioituna, muun muassa a-klorofylli, kasviplanktonin biomassa sekä haitallisten sinilevien osuus, on nykyisin Kelloselällä välttävä. a-klorofyllin osalta tilan arvioidaan heikkenevän Kelloselällä nykyisestä hyvästä tyydyttävään. Kasviplanktonin biomassan tai haitallisten sinilevien ei arvioida merkittävästi lisääntyvän hankkeen myötä, joten kasviplanktonin kokonaistilan ei arvioida muuttuvan. Kelloselän pohjaeläimistöön kohdistuvien vaikutusten arvioidaan näkyvän pääasiassa syvänteissä, joissa tila on nykyisin tyydyttävä. Matalampien pohjien tilaluokka on hyvä. Kokonaisuutena pohjaeläimistön tilaluokan ei arvioida heikkenevän nykyisestä, sillä syvien pohjien pohjaeläimistö koostuu pääasiassa kuormitukseen sopeutuneista lajeista ja matalammille alueille ei arvioida kohdistuvan merkittäviä muutoksia. Kalasto on jo nykyisellään välttävä, eikä tilaluokan arvioida hankkeen myötä siitä heikkenevän. Pintaveden ekologisen tilan arvioidaan näin ollen pysyvän lähialueilla ja Kelloselällä tyydyttävänä. Myös vesimuodostuman kemiallinen tilaluokitus on Kallavedellä hyvä. Hankkeen ei arvioida muuttavan Kallavesi-Sorsavesi -vesimuodostuman ekologista tai kemiallista tilaluokitusta, sillä hankkeen vaikutukset näkyvät selvimmin purkupisteen lähialueella Kelloselällä, eikä vaikutusten arvioida olevan niin merkittäviä, että koko vesimuodostaman tilaluokka heikkenisi.

YVA Oy:n Kallaveden happi- ja kasviplanktonlaskelmassa Kallavesi mallinnettiin 100 m hilakoolla. Laskentahilan koko oli sovelluksessa 32 x 31,6 km. Hilan syvyyssuunnassa käytettiin 1–5 metrin jakoväliä, syvyyskerroksia mallissa oli 22. Happilaskentaa varten mallihilan syvyydet pyöristettiin yli 10 metrin syvyyksillä lähinnä syvempään hilatasoon. Mallilaskelmat suoritettiin 3D-virtausmallilla. Malli laskettiin ajanjaksolle 5/2006–12/2011. Säätietoina käytettiin Kuopion lentoaseman säähavaintoja täydennettynä ECMWF:n ERA-Interim säädatan säteilytiedoilla.

Järveen tulevat virtaamat saatiin SYKE:n vesistömallinnuksesta. Lähtevistä virtaamista Vehmersalmen virtaama laitettiin vedenkorkeusreunaehdolla, jossa vedenkorkeutena käytettiin Karvion ja Itkonniemen vedenkorkeuksien keskiarvoa, ja Puutossalmen virtaamat oletettiin samaksi kuin Konnuksen virtaama. Karvion ja Itkonniemen vedenkorkeudet ja Konnuksen virtaama haettiin SYKE:n Hertta-tietokannasta.

Tulovirtaamien lämpötilasta ei ollut mittaustietoja saatavilla. Lämpötila-arvona käytettiin Itkonniemen mittauspisteen mittaustietoa siten, että mitattua lämpötila-arvoa käytettiin suoraan syvyysvälin 0–9 metrin lämpötilana ja syvemmän kerroksen lämpötila arvioitiin kertomalla Itkonniemen mittausarvoa luvulla 0,85, mikä vastaa muilta mittauspisteiltä havaittua lämpötilaeroa pinta- ja alusveden välillä. Käytetty veden lämpötilan mallinnus pystyi arvioimaan pintalämpötilan kohtuullisella tarkkuudella, mutta pohjakerroksen lämpötila nousee mallin laskelmassa loppukesällä ja alkusyksyllä mittauksiin nähden liian suureksi. Tämä viittaa siihen, että pystysuuntainen sekoittuminen on mallissa jonkin verran todellisuutta suurempaa.

Talvitilanteessa jäähdytys- ja jätevesien lämpötila ja suolaisuus vaikuttavat vesien kulkeutumiseen selvästi kesätilannetta enemmän. Esimerkiksi jäähdytysvesivirtaama kulkeutuu ensin järven pintakerroksessa sekoittuen samalla kylmempään järviveteen, kunnes sekoittuneen veden tiheys nousee ympäröivän veden tiheyttä suuremmaksi ja virtaus ”sukeltaa” pohjaan.

Jäteveden virtaukseen vaikuttaa lämpötilan lisäksi myös jäteveden suolapitoisuus. Vedenlaatumittauksissa jäteveden suolapitoisuutta ei voida suoraan mitata; sitä voidaan ainoastaan arvioida eri suureiden mittaustuloksista tai useamman suureen mittauksen yhdistelmästä. Sopivia mittaustietoja ovat sähkönjohtavuus, sulfaatti tai natrium. Sulfaattia ja natriumia on Kallavedellä mitattu vain vähän. Sähkönjohtavuusarvot vaihtelevat suhteellisen vähän ja korreloivat huonosti lasketun jätevesipitoisuuden kanssa. Näiden mittaustieto-ongelmien vuoksi mallin laskemia jätevesipitoisuuksia verrattiin NH₄⁺-pitoisuusmittauksiin. NH₄⁺-pitoisuus ei ole hyvä jätevesipitoisuuden indikaattori, koska NH₄⁺ hapettuu hapekkaissa olosuhteissa nopeasti nitraatiksi eikä siten ole konservatiivinen. Syksyllä jätevesipitoisuus nousee syvemmissä kerroksissa mallissa hitaasti, mutta tätä ilmiötä ei NH₄⁺-mittauksissa esiinny.

Vedenlaatumallilla simuloitiin kasviplanktonin osalta viisi kesää ja happimuuttujien osalta simulointia jatkettiin talven yli aina seuraavaan kevääseen. Kallavedellä kasviplanktonin tuotantoa rajoittava ravinne on fosfori. Jään alla fosforin kulutus on vähäistä, joten kuormituksista ja edellisvuonna syntyneen tuotannon ja muun orgaanisen aineksen hajoamisesta kertyy jään alle käyttökelpoista fosforia. Tämä varasto käytetään nopeasti loppuun kevätkukinnan yhteydessä touko–kesäkuussa. Kevätkukinnan hajotessa osa sen sisältämästä fosforista palautuu takaisin uuden kasviplanktontuotannon käyttöön. Tämän vuoksi fosfaattipitoisuus jäiden lähdön aikaan on oleellisin kesän keskimääräiseen kasviplanktonbiomassaan vaikuttava tekijä.

Käytetty malli laskee kasviplanktonin biomassana, joka on muutettu a-klorofylliksi Suomenlahdella käytetyllä regressioyhtälöllä. Kasviplankton kasvaa kesällä nopeasti, kun vedessä on paljon käyttökelpoista fosforia. Samalla pinnan fosfori kuluu loppuun. Simuloidut a-klorofyllipitoisuudet ovat oikealla tasolla, mutta vuosien välinen vaihtelu on mallissa vähäistä. Kaikki pinnan fosfaattipitoisuudet ovat kesällä pieniä sekä mallissa että mittauksissa. Pohjalta on melko vähän mittauksia, mutta ne näyttäisivät olevan suurempia kuin simuloidut pitoisuudet. Mallissa pohjan pitoisuudet näyttäisivät sekoittuvan pintaveteen liian nopeasti, eivätkä kuolleesta kasviplanktonista vapautuvat ravinteet riitä nostamaan pohjan pitoisuuksia vielä kesällä, vaan ne nousevat vasta syksyllä, kun kuollutta biomassaa on kertynyt pohjalle riittävästi.

Skenaariosimuloinnit laskettiin nykytilanteessa tärkeimmät kuormittajat huomioon ottaen ja lisättynä Finnpulp Oy:n uudella tehtaalla. Kuormitusmuutosten lisäksi otettiin huomioon uuden tehtaan jäte- ja jäähdytysvesien vaikutukset virtauksiin. Skenaariovertailut jaettiin kahteen hydrologialtaan erilaiseen jaksoon, joista vertailtiin muutoksia nykytilanteeseen. Vertailtavat kesäjaksot olivat 2007–2009 ja 2009–2011 sekä vastaaville jaksoille sijoittuvat talvet. Ensimmäisessä jaksossa virtaamat olivat tavanomaista suuremmat ja jälkimmäisessä pienemmät. Virtaussimuloinneissa pohjan lämpötila nousi mittauksia korkeammalle, joten mallin liiallinen vertikaalisekoittuminen kesällä aliarvioi muutosta.

Kasvavan kuormituksen lisäksi jäähdytysvesillä on lämpötilakerrostuneisuutta voimistava vaikutus, mikä hidastaa pinnan hapekkaan veden kulkeutumista pohjalle. Kesällä järvi on lämpökerrostunut, mitä jäähdytysveden lämpö ja jäteveden tiheys voimistavat. Ilmastuksen mukana tulevaa happea pääsee kulkeutumaan vähemmän pohjalle ja jäteveden hapenkulutus näkyy pitoisuuksissa. Suurimmillaan muutokset ovat purkupaikan läheisyydessä olevissa syvänteissä noin 10 prosentin luokkaa.

Talvella ilmastuminen jääpeitteen läpi on heikkoa kesään verrattuna. Jäähdytysvesien sekoittuessa kylmään järviveteen syntyy tiheydeltään maksimaalista +4 ^oC vettä, joka ”sukeltaa” ja kulkeutuu syvänteitä myötäillen etelään tuoden pohjalle hapekkaampaa pintavettä. Toisaalta myös hapen kulutus on pienempää matalamman lämpötilan prosesseja hidastavan vaikutuksen takia ja hapen saturaatiopitoisuus on kylmässä korkeampi.

Kuivina vuosina vaikutukset pohjan happipitoisuuteen talvella ovat suuremmat kuin märkinä vuosina. Syvänteiden happipitoisuus heikkenee märkänä vuonna noin 10–30 prosenttia ja kuivana vuonna noin 30–50 prosenttia. Tämä johtuu sekä happea kuluttavan kuormituksen pysymisestä Kallavedellä että kesän korkeammista kasviplanktonbiomassoista, jotka syksyn ja talven aikana hajoavat pohjalla. Talvella tuulet eivät vaikuta hapen kulkeutumiseen, joten tulovirtaamilla on merkittävä vaikutus. Kun virtaamat ovat suuremmat, COD-kuormituksen aiheuttama muutos pohjan happitilanteessa näkyy pääasiassa Kallaveden keski- ja eteläosan syvänteissä, kun taas heikompien virtausten aikana vaikutukset ovat suuria myös Kelloselällä ja laajemmin koko eteläisen Kallaveden alueella.

Mallin mukaan happitilanne saattaa parantua erityisesti syvänteessä Kelloselällä ja Ollinselällä, joissa nykyisin esiintyy happikatoa. Tämä selittyy mallissa sillä, että jäähdytysvesien viilennyttyä +4 ^oC niiden synnyttämä virtaus kohdistuu pohjaan ja syvänteisiin. Mallissa on oletettu, että jäähdytysvedet ovat hapekasta vettä ja näin ollen tuovat lisähappea pohjalle.

Skenaariossa oletettiin, että pitkällä aikavälillä purkupaikan alapuolisessa vesistössä lisääntynyt liukoisten ravinteiden pitoisuus ennen vuotuista kasvukautta on sama kuin kuormituksen jakaminen tulovirtaamiin. Virtaamatilanne vaikuttaa paljon kesän biomassavaikutuksiin. Suuremmat virtaamat huuhtovat enemmän fosforikuormitusta pois Kallavedeltä joko suoraan tai biomassaan sitoutuneena. Simuloitu muutos keskimääräisessä kasviplanktonbiomassassa on suurten virtaamien vuosina 2007–2009 noin 20–30 prosenttia. Pienempien virtaamien jaksolla vaikutukset ovat suunnilleen kolmanneksen suurempia ja maksimaalinen vaikutusalue on lähellä purkupaikkaa. Pääasiassa biomassassa tapahtuvat muutokset aiheutuvat mallisimuloinneissa keski- ja loppukesällä, sillä heti jäiden sulamisen jälkeen ravinteita on runsaasti vedessä. Joinain vuosina kevätkukinta voi hieman aikaistua jäähdytysvesien jäänlähtöä aikaistavan vaikutuksen vuoksi.

Käytännössä mallilaskelmissa mallinnettavaa systeemiä joudutaan yksinkertaistamaan. Tekniset yksinkertaistukset liittyvät virtausyhtälöiden numeeriseen ratkaisemiseen sekä mallihilan erotustarkkuuteen. Numeeriset menetelmät generoivat vesistömalleihin usein liikaa pystysuuntaista sekoittumista, sillä malleilla ei pystytä simuloimaan hilaruudun kokoa pienempiä ilmiöitä eikä hilakoon suuruusluokkaa olevia salmia pystytä kuvaamaan realistisesti. Sovelluksessa käytetyt 100 metrin hilat pystyvät kuvaamaan hyvin rantaviivat ja syvyysvaihtelut Kallavedellä. Syöttötietojen osalta kattavaa ja tarkkaa mittausaineistoa ei ole mahdollista saada, joten approksimointi on välttämätöntä. Kallavedellä syvyystietojen epävarmuus korostuu, koska tiheämpi jätevesi kulkeutuu pohjalla ja ilmastuminen tuo matalammalle pohjalle happea nopeammin. Valittu laskentahila vaikuttaa pohjan happipitoisuuden laskentaan. Liiallinen vertikaalisekoittuminen loppukesällä aiheuttaa sen, että pohjan happipitoisuudet eivät nykytilan simuloinneissa laske aivan niin alas kuin mittauksissa. Tästä syystä mallisimuloinnit yliarvioivat luonnon uusiutumiskykyä ja aliarvioivat jätevesien vaikutusta. Kasviplanktonin osalta vaikutus voi olla päinvastainen. Todellisuudessa pohjalle tuleva kuormitus ei välttämättä nouse pinnan kasviplanktonin käyttöön ennen kuin veden syyskierron aikaan, jolloin kasviplankton ei pysty hyödyntämään sitä alhaisemman lämpötilan vuoksi.

Finnpulp Oy:n ympäristölupahakemuksen täydennyksenä on Pöyry Finland Oy:n toukokuussa 2016 laatima, ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ja lupahakemuksessa esitetyn raportin pohjalta tarkennettu versio vesistövaikutusten arvioinnista. Arvioinnin mukaan toiminnan aikana vaikutuksia vesistöön aiheutuu jäte- ja jäähdytysvesikuormituksesta. Vesistövaikutusten arviointi on tehty maksimipäästötasolla. Kuormituksen vaikutukset näkyvät selvimmin purkupisteen lähialueella Kelloselällä, erityisesti Kelloselän alusveden syvänteessä talvikerrostuneisuuskautena, jolloin jätevettä kertyy alusveteen. Lisääntyvän happea kuluttavan kuormituksen vuoksi paikallista hapettomuutta saattaa esiintyä aiempaa useammin, mutta laajamittaista hapettomuutta ei arvioida aiheutuvan.

Jätevedet sisältävät muun muassa sulfaattia, kloridia ja natriumia, jotka vaikuttavat veden suolapitoisuuteen ja sitä kautta jäteveden tiheyteen. Tämä vaikutus on otettu huomioon vedenlaadun mallinnuksissa. Sulfaatin määrä jätevesissä on suuri, mutta sen selvimmät vaikutukset rajoittuvat pienelle alueelle purkupaikan läheisyyteen. Suurimmillaan pitoisuuslisäykset ovat Kelloselän syvänteen alusvedessä talvella noin 140 mg/l, ja päällysvesikerroksissa noin 50 mg/l kuukausikeskiarvona laskettavan päästöarvion mukaan.

Sulfaatin haitallisuus vesistössä johtuu välillisistä vaikutuksista eli suolaisuuden aiheuttamasta kerrostuneisuudesta sekä sulfaatin pelkistymisestä hapettomissa oloissa sulfidiksi. Suomessa ei ole havaittu pysyvää kerrostuneisuutta metsäteollisuuden kuormittamissa vesistöissä. Myöskään Kallavedelle ei arvioida syntyvän pysyvää kerrostuneisuutta Finnpulp Oy:n kuormituksen vuoksi.

Sulfaatin pelkistyminen voi aiheuttaa myös rautaan sitoutuneen fosforin vapautumisen alusveteen ja edesauttaa rehevöitymistä. Käytännössä Kallaveden kaltainen suuri läpivirtausjärvi ei ole yhtä potentiaalinen ympäristö sulfaatin pelkistymisen aiheuttamalle rehevöitymiselle kuin pienempi järvi, jossa veden vaihtuminen on heikompaa. Oleellista Kallaveden ja Kelloselän tapauksessa on syvänteiden alusveden pysyminen hapellisena. Kelloselän ulkopuolella sulfaattipitoisuuden lisäykset ovat pieniä, joten sulfaatin merkitys rehevöitymisen kannalta on vähäinen, vaikka hapettomia tilanteita muodostuisikin.

Myös veden lämpötila vaikuttaa sen tiheyteen. Tehtaan jätevedet ovat varsin lämpimiä eli +30 – +35 ^oC. Talvella syvänteeseen purettavat jätevedet nousevat aluksi kohti pintaa korkean lämpötilan vuoksi. Lämpötilaero vesistöön verrattuna pienenee kuitenkin nopeasti, ja jätevedet ”sukeltavat” tiheyttään vastaavaan vesikerrokseen. Talvikerrostuneisuuskautena suolaiset jätevedet kertyvät alusveteen ja kulkeutuvat pääsääntöisesti välivesikerroksessa. Kesällä jätevedet nousevat mallinnustulosten perusteella purkupaikalla kohti pintaa sekoittuen samalla suhteellisen tasaisesti koko vesipatsaaseen. Vähäistä jätevesien kertymistä alusveteen kuitenkin tapahtuu, mikä näkyy pintakerroksessa kohonneina pitoisuuksina syystäyskierron aikana. Diffuusorin käyttö tehostaa jätevesien alkulaimentumista. Tavoitteena on saada talvella jätevesi nousemaan pintaan purkupaikalla, jolloin jätevesien purku aiheuttaisi pystysuuntaisen virtauksen purkupaikalla, ja jäteveden jäähdyttyä lämpötilaan +4 ^oC se veisi mukanaan hapekasta pintavettä alusveteen.

Happimallinnuksessa orgaanisen aineen on oletettu hajoavan tietyllä vakionopeudella. Todellisuudessa hajoaminen ei tapahdu vakionopeudella vaan hidastuu ajan kuluessa. Kallavedessä tämä tarkoittaa sitä, että orgaanisen aineen hajoaminen on nopeampaa jätevesien purkualueella Kelloselällä ja hidastuu Kallaveden eteläosaa kohden. Happimallinnuksessa hajoamisnopeus on sama koko järvessä, joten mallinnuksessa vaikutukset yliarvioituvat sen mukaan, mitä kauempana purkupisteestä ollaan. Orgaanisen aineen hajoaminen on mallinnuksissa todennäköisesti yliarvioitu.

Happimallinnuksen tuloksiin sisältyy koko vesistövaikutusten arvioinnin suurin epävarmuus. Epävarmuutta syntyy muun muassa orgaanisen aineen erilaisten fraktioiden erilaisista hajoamisnopeuksista, sedimentin ja veden rajapinnassa tapahtuvista prosesseista sekä kasviplanktonmallinnukseen sisältyvästä epävarmuudesta. Kemiallinen hapenkulutus eli COD_Mn-arvo lisääntyy jätevesien purkualueen läheisyydessä pohjan lähellä talvella selvästi. Etäännyttäessä purkualueelta pitoisuuslisäykset laskevat nopeasti.

YVA Oy:n mallissa ja Pöyry Finland Oy:n käyttämässä EFDC-mallissa jätevesien käyttäytyminen talvikautena poikkeaa toisistaan. EFDC-mallissa jätevedet kertyvät selvästi Kelloselän syvänteen alusveteen, kun taas YVA Oy:n mallissa jätevesien aiheuttamaa hapen kulumista ei havaita Kelloselän syvännealueella. Olemassa olevien Savon Sellu Oy:n tarkkailutulosten perusteella jätevesien ainakin jonkinasteinen kertyminen syvänteen alusveteen on todennäköistä.

Jäähdytysvesien lämpötilaksi on arvioitu noin +37 ^oC ja jäähdytysveden määräksi kesällä noin 6 m³/s ja talvella noin 3,5 m³/s. Jäähdytysvedet ovat lämpimiä, mutta eivät suolaisia kuten jätevedet. Talvella jäähdytysvesien mukana kulkeutuu happea alusveteen hapekkaan pintaveden ”sukeltaessa” pohjaan jäähdyttyään +4 ^oC lämpötilaan. Paikallisesti tämä voi parantaa pohjanläheisen vesikerroksen happitilannetta. YVA Oy:n mallinnustulosten mukaan normaalilla vesijaksolla pohjan läheisessä happitilanteessa ei tapahdu muutosta Kelloselän keskiosassa ja siitä etelä-kaakkoon voimakkaimman virtauksen reitillä jäähdytysvesien tuoman happitäydennyksen vuoksi. Kuivalla jaksolla mallinnustulosten mukaan happitilanne jopa paranisi jäähdytysvesien vuoksi Kelloselän alueella. Todennäköisesti tämä on kuitenkin optimistinen arvio. Paikallista hapen kulumista jätevesien purkualueen lähiympäristössä sekä jätevesien pääasiallisella kulkureitillä kuitenkin tapahtuu.

Yleisesti lämpökuormasta aiheutuva lämpötilan nousu nopeuttaa biologisia toimintoja, mikäli myös muut olosuhteet ovat suotuisat. Ranta- ja vesialueen kasvillisuus voi runsastua jäähdytysvesien purkualueen läheisyydessä. Myös kasviplanktonin määrä saattaa lisääntyä ja orgaanisen aineksen hajoaminen nopeutua, mikä voi aiheuttaa alusveden happitilanteen heikkenemistä. Lämpökuorman aiheuttamat muutokset ovat samankaltaisia rehevöitymisen kanssa, mutta rajautuvat yleisesti paikallisiksi. Jäähdytysvedet eivät lisää ravinnekuormaa, vaan vaikuttavat biologisiin prosesseihin parantamalla perustuotannon olosuhteita, mikäli ravinteita on riittävästi saatavilla.

Talvikautena lisääntyvä hapenkulutus syvännealueilla on mallinnustulosten mukaan yleisesti noin 1 mg/l. Paikoitellen muutokset voivat olla tätä suurempia, mutta täsmällisesti ei voida ennustaa, missä ja milloin suurimmat muutokset tapahtuvat. Mallinnustulokset todennäköisesti yliarvioivat COD-kuormituksesta aiheutuvaa hapenkulumista erityisesti Säyneensalon eteläpuolisella Kallavedellä. Lisäksi arvioitaessa jätevesien rehevöittävää vaikutusta on biologisesti käyttökelpoisen fosforin osuutena käytetty 90 prosenttia, mikä on varsin konservatiivinen arvio. Todennäköisesti Finnpulp Oy:n jätevesien rehevöittävä vaikutus jää arvioitua pienemmäksi ja siten lisääntyvän kasviplanktonbiomassan hajoamisesta aiheutuva hapen kuluminen on mallissa yliarvioitu. Kokonaisuutena jätevesien vaikutuksen Kallaveden happitilanteeseen arvioidaan olevan laskennallista arviota pienempi.

YVA Oy:n happimallissa vedenvaihto on liian heikkoa sellaisissa hilakopeissa, jotka ovat yhteydessä muuhun mallihilaan vain yläreunansa kautta; toisin sanoen alimman hilakopin syvyys on pienialainen. Tämän vuoksi happitilanteen heikentyminen voi paikallisesti mallissa olla yliarvioitua. Matalilla ranta-alueilla tapahtuva voimakas hapen kuluminen mallissa johtuu todennäköisesti tästä laskentaan liittyvästä epävarmuudesta.

Kuivana aikana järveen tuleva virtaama on pienempi, mikä lisää viipymää järvessä ja sitä kautta happea kuluttavan kuormituksen vaikutukset näkyvät selvempänä. Mallinnustulosten mukaan kuivalla jaksolla happipitoisuus ei heikentyisi Säyneensalon pohjoispuolisissa tai Säyneensalon tasalla olevissa syvänteissä. Todennäköisesti kuitenkin hapen kulumista tapahtuu jätevesien purkualueella arvioitua enemmän ja Säyneensalon eteläpuolella mallinnus yliarvioi hapen kulumista, koska COD:n oletetaan mallissa hajoavan vakionopeudella. Alusveden ei arvioida menevän täysin hapettomaksi, mutta ajoittain happitilanne voi pohjan lähellä olla varsin heikko. Paikallisesti syvänteiden alusveden happitilanne saattaa heikentyä nykyisestä erityisesti kuivina kausina. Suunnitellun toiminnan vaikutuksesta hapenkulutus lisääntyy selvästi jätevesien purkualueella Kelloselän syvänteessä. Toisaalta lämpimien jätevesien ja jäähdytysvesien käyttäytyminen Kelloselällä voi myös parantaa alusveden happitilannetta hapekkaan jäähdytysveden painuessa pohjaan ja jäteveden purun aiheuttaman pystysuuntaisen virtauksen vuoksi. Happitilanteen ajoittainen heikkeneminen Kelloselän syvänennealueella on kuitenkin todennäköistä. Happitilannetta voidaan parantaa riittävällä hapetuksella. Kauempana jätevesien purkualueesta hapenkulutuksen lisääntyminen on selvästi vähäisempää, eikä laajamittaista alusveden hapettomuutta arvioida tapahtuvan.

Finnpulp Oy:n ja Savon Sellu Oy:n yhteispuhdistamon fosforikuormitus (36 kg/vrk) on noin kuusinkertainen verrattuna Savon Sellu Oy:n nykyiseen kuormitukseen. Kallavesi on fosforirajoitteinen, eli fosforin puute rajoittaa levien kasvua. Lisättäessä fosforirajoitteisen vesistön fosforikuormitusta vesistön rehevyystaso kasvaa. Selvimmin vaikutukset ovat havaittavissa jätevesien purkualueen läheisyydessä alusvedessä talvella. Happitilanteen heikentyessä sisäinen kuormitus voi lisätä alusveden fosforipitoisuutta. Täsmällisesti ei voida etukäteen arvioida, milloin ja missä sisäistä kuormitusta tapahtuu. Kallavedellä on kuitenkin jo nykyisin ajoittain hapettomia syvänteitä, missä sisäistä kuormitusta tapahtuu. Sisäisen kuormituksen arvioidaan jatkossakin tapahtuvan samoilla alueilla, eikä intensiteetin arvioida merkittävästi muuttuvan nykyisestä. Sulfaattipitoisuuden lisäys Kelloselän ulkopuolella arvioidaan niin pieneksi, että sulfaatilla ei ole merkittävää vaikutusta sisäiseen kuormitukseen.

Mikäli fosforikuormitus olisi jatkuvasti kuukausikeskiarvona laskettavalla maksimitasolla, Kallaveden keskimääräinen a-klorofyllipitoisuus lisääntyisi siten, että se olisi hyvän ja tyydyttävän rajalla. Kuivana kesänä kuormituksen vaikutus kasviplanktonin kasvuun on suurempi kuin normaalivetisenä kesänä. Tähän vaikuttaa eniten pienemmästä virtaamasta johtuva pitempi viipymä, jonka vuoksi ravinteiden kulkeutuminen vesistössä on hitaampaa, ja toisaalta myös kasviplanktonin kasvuolosuhteet ovat suotuisammat virtaaman ollessa pienempi. Fosforirajoitteisuudesta huolimatta Kallaveden kokonaisfosforipitoisuuden vaihtelu selittää heikosti a-klorofyllipitoisuudessa havaittua vaihtelua. Kallaveden ravinnepitoisuuksien osalta määräävä tekijä on tulovirtaaman mukana tuleva ravinnekuorma.

Finnpulp Oy:n jätevesikuormituksen aiheuttamat AOX-pitoisuuslisäykset ovat enimmäkseen alle 100 μg/l. Jätevesien kertyminen alusveteen talvikerrostuneisuuskautena aiheuttaa jätevesien purkualueen läheisyydessä pohjan lähellä suurempia pitoisuuslisäyksiä. AOX-yhdisteet ovat rakenteeltaan luonnossa tavattavien yhdisteiden kaltaisia ja biohajoavia.

Kallaveden ekologinen ja kemiallinen tilaluokitus on hyvä. Hankkeen ei arvioida heikentävän Kallaveden ekologista tai kemiallista tilaluokitusta koko vesimuodostuman tasolla, eikä vaarantavan Pohjois-Savon vesistöjen vesienhoitosuunnitelman, Vuoksen vesienhoitoalueen ja EU:n vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden eli vesialueen hyvän ekologisen tilan saavuttamista tai sen säilyttämistä niillä alueilla, joilla se on jo saavutettu.

Kuopion Veden Hietasalon vedenottamo ja Itkonniemen vesilaitos sijaitsevat virtaussuunnassa suunnitellun biotuotetehtaan jätevesien purkupaikan alapuolella. Vesistössä ei arvioida tapahtuvan sen kaltaisia vedenlaatumuutoksia, jotka vaarantaisivat Kallaveden käytön vesilaitoksen raakavetenä.

Varoaltaisiin mahtuu tehtaan toiminnasta 16 tunnin aikana syntyvät jätevedet. Tehtaan alasajo kestää 3–4 tuntia, joten poikkeustilanteessa kaikki syntyvät jätevedet voidaan johtaa varoaltaisiin ja turvata siten jätevedenpuhdistamon toiminta. Altaita on kaikkiaan kolme (3 x 20 000 m³), joista kaksi toimii normaalisti tasausaltaina ja yksi on tyhjänä poikkeustilanteiden varalta. Kaikki jätevedet kerätään altaaseen ennen jätevedenpuhdistamolle johtamista. Jätevesien laatua seurataan jatkuvasti, eikä niitä voida missään olosuhteissa johtaa käsittelemättöminä Kallaveteen. Häiriö- tai poikkeustilanteiden aiheuttamat vesistövaikutukset riippuvat suuresti päästön suuruudesta, kestosta ja ajankohdasta. Kallaveden kaltaisessa ympäristössä häiriöpäästön vaikutukset näkyvät maksimissaan yhden kasvukauden ajan.

Pohjois-Savon ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan kasviplanktonin a-klorofyllipitoisuus ilmentää uudella luokitusjaksolla eli vuosille 2022–2027 tehtävää vesienhoitosuunnitelmaa varten tehdyssä luokittelussa hyvää tilaa. Keskimääräinen a-klorofyllipitoisuus 10,75 μg/l jää alle tyydyttävän tilan raja-arvon eli 11 μg/l. Hakijan arvio luokituksessa käytettävien havaintopaikkojen keskimääräisestä a-klorofyllipitoisuuden noususta lupahakemuksen mukaisella kuormitustasolla oli 1,1 μg/l. Itämeren aineistosta peräisin olevan muuntoyhtälön käyttö muunnettaessa kasviplanktonbiomassa a-klorofyllipitoisuudeksi voi lisätä arvioon sisältyvää epävarmuutta Kallaveden tapauksessa, mahdollisesti aliarvioimalla a-klorofyllipitoisuuden nousua.

ELY-keskuksen alustavan arvion mukaan Kallaveden vesimuodostuman ekologinen tila on edelleen kokonaisuutena arvioiden hyvä, mutta uusimpien tulosten perusteella selvästi lähempänä tyydyttävää kuin erinomaista tilaa. Selvää heikentymistä on tapahtunut vain kasviplanktonin tilaa kuvaavissa muuttujissa. Kasviplankton kaikki muuttujat huomioon ottaen ilmentää kolmannelle vesienhoitokaudelle siirryttäessä tyydyttävää tilaa. Yksiselitteistä syytä kasviplanktonin tilan heikkenemiselle ei voida seuranta-aineiston avulla osoittaa. Mitä ilmeisimmin muutokset ovat laaja-alaisempien ympäristöolosuhteiden muutosten aikaansaamia eivätkä niinkään johdu mistään suoranaisesta Kallaveteen itsessään kohdistuvasta paineesta. Mikäli Kallaveden lievästi heikentyvä kehityssuunta jatkuu tulevaisuudessa viimeisen vuosikymmenen aikana havaitun kaltaisena ja lisäksi vesistökuormitus lisääntyy uuden hankkeen myötä, vesienhoidon tilatavoitteiden täyttyminen ei ole itsestään selvää ilman lisätoimenpiteitä tulevilla vesienhoitokausilla.

Korkeimman hallinto-oikeuden toimittamalla katselmuksella toiminnanharjoittaja arvioi biotuotetehtaan suunnitellun elinkaaren olevan 40–50 vuotta. Kysyttäessä luvan määräaikaiseksi muuttamisesta toiminnanharjoittaja vastasi, ettei biotuotetehdas ole toteutettavissa määräaikaisen luvan nojalla.

Finnpulp Oy:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman lisäselityksen mukaan biotuotetehtaan aiheuttama kuormituslisäys on mallinnuksissa yliarvioitu, koska aluehallintoviraston päätöksessä myönnetyt päästöraja-arvot ovat pienemmät kuin hakemuksen mukaiset ja koska fosfaattifosforin osuus kokonaisfosforista on hakemuksessa yliarvioitu. Kallaveden a-klorofyllipitoisuus kolmannen vesienhoitokauden vesienhoitosuunnitelmaa varten on laskettu eri tavalla kuin voimassa olevassa vesienhoitosuunnitelmassa.

2.3 Kysymyksenasettelu ja lupaharkinnan lähtökohdat

Asiassa on tutkittavien valitusten johdosta ratkaistava, ovatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset erityisesti toiminnan vesistövaikutusten kannalta täyttyneet. Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää muun ohella ympäristönsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Vastaavasti ympäristölupaa ei saa myöntää, jos toiminnasta aiheutuisi mainitun lain 49 §:ssä kielletty seuraus.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Mainitun lainkohdan tulkinnassa lähtökohtana ovat vastaanottavassa vesistössä ilmenevät pilaantumisseuraukset, jotka aiheutuvat lupaharkinnan kohteena olevasta toiminnasta sekä kaikesta muusta vesistöön kohdistuvasta kuormituksesta. Vaikutuksia arvioitaessa keskeinen merkitys on niillä lupamääräyksillä, joilla pilaantumisvaikutuksia on mahdollista rajoittaa. Samoin toiminnan sijoituspaikka, tässä tapauksessa erityisesti jätevesien purkupaikka, vaikuttaa toiminnan sallittavuuteen ja lupamääräysten vaatimustasoon. Vaikka päästöjä rajoittavat lupamääräykset olisi mitoitettu parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimusten mukaisiksi, lupaa ei saa myöntää, jos toiminnan päästöt vesistöön aiheuttavat merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentin mukaan 49 §:n 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetulla lailla on pantu kansallisesti täytäntöön vesipolitiikan puitedirektiivi (2000/60/EY). Direktiivi ja kansallinen lainsäädäntö edellyttävät, että sisävesien tilan tulisi olla vähintään luokassa ”hyvä”. Tilaluokat ja niiden laatutekijät on määritelty direktiivin liitteessä V. Ekologisen tilan luokittelua varten liitteessä on määritelty biologiset, hydrologis-morfologiset ja fysikaalis-kemialliset laatutekijät, jotka on määritelty vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen 9 §:n 1 momentissa. Kyseisen luokituksen mukaan biologiset tekijät ovat kasviplankton, päällyslevät, makrolevät, muu vesikasvillisuus, pohjaeläimistö ja kalasto.

Asiaa arvioitaessa vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain ja vesipuitedirektiivin velvoitteiden toteutumisen kannalta on erityisesti otettava huomioon unionin tuomioistuimen 1.7.2015 asiassa C-461/13 antama ennakkoratkaisu vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan tulkinnasta (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. vastaan Saksan valtio; ns. Weser-tuomio). Unionin tuomioistuin on Weser-tuomiossa linjannut, että vesipolitiikan puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa olevaa käsitettä pintavesimuodostuman ”tilan huononeminen” on tulkittava siten, että kyseessä on huononeminen heti, kun ainakin yhden kyseisen direktiivin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla, vaikka tämä huononeminen ei johda pintavesimuodostuman luokan alenemiseen kokonaisuudessaan.

Ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentin ja vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 21 §:n 1 momentin 1 kohdan ja niillä täytäntöön pannun vesipolitiikan puitedirektiivin unionin tuomioistuimen edellä mainitussa Weser-tuomiossa vahvistaman tulkinnan mukaan kansallinen viranomainen ei saa myöntää lupaa toimenpiteelle, jonka seurauksena pintavesimuodostuman jonkun laadullisen tekijän tilaluokka heikkenisi. Näin ollen ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa tarkoitettuna merkittävänä pilaantumisena tai sen vaarana on pidettävä sellaista olennaisen lisäkuormituksen vesistössä aiheuttamaa kokonaisvaikutusta, joka johtaa pintavesimuodostuman tilan tai sen laadullisen tekijän heikkenemiseen. Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan seurausten todennäköisyyttä ja haitallisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös ympäristönsuojelulain 20 §:n 1 kohdan mukainen varovaisuusperiaate.

2.4 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa saadun selvityksen perusteella lupahakemuksen kohteena olevan biotuotetehtaan jätevedet johdettaisiin sisävesistöön. Tehtaan osuus purkuvesistön kokonaiskuormituksesta keskeisten päästöjen osalta olisi selvästi vähäinen verrattuna Kallaveteen kohdistuvaan hajakuormitukseen, mutta kuitenkin merkittävä, esimerkiksi fosforin osalta hakemuksen ja aluehallintoviraston päätöksessä asetettujen raja-arvojen perusteella arviolta noin seitsemän prosenttia. Hajakuormituksen määrän vuotuisen vaihtelun vuoksi biotuotetehtaan tarkkaa prosenttiosuutta Kallaveteen kohdistuvasta kokonaiskuormituksesta ei ole mahdollista määrittää. Kuivina vuosina hajakuormituksen osuus kokonaiskuormituksesta on pienempi ja tehtaan osuus vastaavasti suurempi.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohtaa on tulkittava siten, että lähtökohtaisesti pintavesimuodostumaan kohdistuvaa lisäkuormitusta ei tule sallia tilanteessa, jossa vesistön tilaluokka tai sen laatutekijä on vaarassa heikentyä. Vesistön hyvän tilan tavoite on ensisijainen vaatimus. Tämän mukaisesti ei voida sulkea pois mahdollisuutta sallia vähäistä lisäkuormitusta aiheuttavaa toimintaa, jos sen ei pitkällä aikavälillä arvioida estävän hyvän tilan säilymistä tai saavuttamista.

Hankkeesta on tehty ympäristövaikutusten arviointimenettely ja lupa-asian käsittelyssä on kertynyt laaja asiakirja-aineisto, jota on vielä korkeimman hallinto-oikeuden toimittaman katselmuksen jälkeen täydennetty. Sovelletut mallit ja niitä koskevat analyysit sisältävät arvioita suunnitellun tehtaan päästöistä ja niiden vaikutuksista purkupaikan ympäristöön Kelloselällä ja koko Kallavedellä. Näitä selvityksiä on tarkemmin kuvattu edellä kohdassa ”2.2 Asiassa saatu selvitys”. Malleissa on lähtökohtana pidetty Kallaveden luonnetta läpivirtausjärvenä ja painotettu veden hyvää vaihtuvuutta. Tällä perusteella on arvioitu, että kahdelle erityyppiselle (kuiva – normaali) kolmen vuoden jaksolle mallinnettu tarkastelu edustaisi pysyvää tilannetta, jolloin esimerkiksi sulfaattia ja fosforia ei kertyisi vesistöön merkittäviä määriä. Toiminnanharjoittajan mukaan laskelmat kuormituksen tasosta ovat perustuneet alkuperäiseen hankesuunnitelmaan ja kun päästöjä on lupamääräyksin rajoitettu, todelliset vaikutukset ovat mallinnettuja pienemmät. Toiminnanharjoittajan mukaan päästöjen vaikutuksia on muutenkin yliarvioitu.

Ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdan mukaista luvan myöntämisen edellytystä arvioitaessa epävarmuus kohdistuu tässä tapauksessa siihen, voidaanko edes parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisella puhdistustasolla ja alusveden hapettamisella ehkäistä vastaanottavan vesistön eli Kallaveden ja erityisesti jätevesien purkupisteen läheisyydessä eli Kelloselällä merkittävää pilaantumista biotuotetehtaan koko suunniteltuna toiminta-aikana. Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset niihin hallinto-oikeuden tekemine muutoksineen vähentävät jossain määrin vastaanottavaan vesistöön kohdistuvaa kuormitusta ja sen hallitsemiseen liittyvää epävarmuutta.

Toisaalta mallinnusten tulosten analysoinnissa ei ole otettu huomioon sisäisen kuormituksen ja muiden eri tekijöiden, kuten sulfaatin, fosforin, hapenkulutuksen ja lämpökuorman, yhteisvaikutuksia vesistön rehevöitymiskehitykseen. Vaikutusten arvioinnissa ei ole myöskään esitetty tasetarkasteluja, joiden perusteella voitaisiin arvioida biotuotetehtaan ja muun ulkoisen ja sisäisen kuormituksen suuruusluokkia ja niiden vaikutusta Kallaveden ainekiertoihin. Tuloksissa ei ole esitetty tasetarkasteluja, joista ilmenisivät tehtaan aiheuttaman ja muun ulkoisen kuormituksen sekä sisäisen kuormituksen suuruusluokat ja sitä kautta merkitys järven ainekierroissa. Tässä tapauksessa, kun tehtaan toiminnasta aiheutuu typpi-, fosfori- ja sulfaattikuormituksen lisäksi rehevöitymisen vaikutuksia lisäävää lämpökuormitusta ja kun tehtyjen mallinnustenkin perusteella ainakin jonkinasteista happikatoa syvänteiden alusvedessä esiintyy talviaikaan, on varsin todennäköistä, että sedimenttiin sitoutunut fosfori ja sulfaatti vapautuvat hapettomissa olosuhteissa veteen aiheuttaen sisäistä kuormitusta. Veden sulfaattipitoisuus edesauttaa fosforin vapautumista sedimentistä. Lisäksi pohjasedimentin kyky pidättää kuormitusta heikkenee väistämättä kuormituksen kasvaessa. Merkittävä osa ulkoisen kuormituksen mukana tulevasta fosforista pidättyy Kallaveteen, mikä pitkällä aikavälillä vaikuttaa fosforin kiertoon ja sisäiseen kuormitukseen. Tätä ei tehdyssä mallitarkastelussa ole otettu huomioon.

Tehdyissä arvioinneissa ei liioin ole otettu huomioon Kallaveteen muista lähteistä tulevaa ravinnekuormaa siltä kannalta, että se myös osaltaan reagoi toiminnan aiheuttaman sulfaatti- ja lämpökuorman kanssa voimistaen edelleen järveen aiheutuvaa sisäistä kuormitusta. Arvioinnissa ei ole otettu huomioon myöskään rehevöitymiskehityksestä seuraavaa kalaston ja eläinplanktonin kautta välittyvää ravintoverkkovaikutusta, joka edelleen edesauttaa kasviplanktonbiomassan kasvua.

Kaiken kaikkiaan tehdyistä arvioinneista ei käy selvästi ja yksiselitteisesti ilmi, miten kaikki edellä kuvatut seikat erityisesti yhdessä tarkasteltuina vaikuttavat Kallaveden ekologiseen tilaan suunnitellun toiminnan aiheuttaman koko sen elinkaaren eli useita vuosikymmeniä kestävän lisäkuormituksen aikana. Hakijan teettämissä mallinnuksissa vesistövaikutusarviointiin on jäänyt siten merkittävää epävarmuutta varsinkin päästöjen pitkäaikais- ja yhteisvaikutusten osalta.

Järven virtauslaskennan tarkkuus riippuu arvioitujen tulovirtaamien ja järven pohjan syvyystietojen luotettavuudesta. Virtaamien ja topografian tiedoilla on merkittävä vaikutus siihen, miten pitkäksi jätevesien viipymä muodostuu ja miten jätevedet kulkeutuvat järvessä. Pöyry Finland Oy:n käyttämä EFDC-malli on kehitetty rannikkovesien mallinnukseen eli suolaisessa vedessä käytettäväksi, joten makean veden erilainen tiheys saattaa vaikuttaa mallin käyttökelpoisuuteen. Hakijan toimittaman lisäselityksen mukaan Kelloselän laskennallinen viipymä on alle kaksi kuukautta ja viipymän lyhyyden vuoksi järven koko vesimassa ehtii teoriassa vaihtua noin vuoden aikana, jolloin kolmen vuoden jakso mallilaskennassa riittää kuvaamaan veden pitoisuuksia koko biotuotetehtaan elinkaaren osalta. Kallaveden syvyystiedot ja virtaamien päävirtausreitit ovat osin epävarmoja ja virtaamissa on myös suurta ajallista vaihtelua, jonka vuoksi viipymien arviointi sisältää epävarmuutta. Järven päävirtausreitin oikeellisuudesta ja viipymien vaihtelusta eri osissa Kallavettä ei voida riittävällä tavalla varmistua käytettävissä olevien taustatietojen perusteella, koska järven syvyystiedot ovat epätarkkoja ja virtaamien ajallinen vaihtelu on suurta. Tämän laskelman luotettavuudesta ei voida riittävällä tavalla varmistua tässä tapauksessa käytettävissä olevien taustatietojen perusteella, koska virtaamatiedot perustuvat osin mallinnuksiin ja ovat puutteellisia myös lämpötila- ja tiheystietojen osalta. Lisäksi mallinnuksissa käytetyt hilakoot eivät erotustarkkuutensa vuoksi ole riittäviä kuvaamaan luotettavasti syvänteiden alusveden todellista tilannetta. Pöyry Finland Oy:n arvioinnissa on todettu, ettei mallinnus pysty ottamaan riittävästi huomioon sisäistä kuormitusta.

Tällä hetkellä voimassa olevassa Vuoksen vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 ja Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuosille 2016–2021 Kallaveden vesimuodostuman ekologinen ja kemiallinen tila on luokiteltu hyväksi. Kallaveden ekologisen tilan kehitys on kuitenkin viime aikoina Pohjois-Savon ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan ollut lievästi heikentyvä ainakin kasviplankton-laatutekijän osalta. a-klorofyllin keskipitoisuus kolmannelle vesienhoitokaudelle tehtävässä luokituksessa tulee ELY-keskuksen lausunnon mukaan olemaan 10,75 μg/l, jolloin se jäisi vielä hyvän tilan puolelle alle tyydyttävän tilan raja-arvoa, joka on 11 μg/l. Hakijan arvion mukaan biotuotetehtaan aiheuttama a-klorofyllipitoisuuden nousu olisi lupahakemuksen mukaisella kuormitustasolla 1,1 μg/l, mutta tähän arvioon liittyy edellä kuvattuja epävarmuustekijöitä. Kuitenkin tämän suuruisella ja myös paljon vähäisemmällä pitoisuusnousulla a-klorofyllin kokonaispitoisuus Kallavedessä muuttuisi tyydyttävälle tasolle ELY-keskuksen lausunnossa ilmoitettujen Kallaveden uusimpien pitoisuusmääritysten perusteella laskettuna. Kysymys ei ole kuitenkaan tältä osin ekologisen tilan yhden laatutekijän, vaan ainoastaan laatutekijän eli kasviplanktonin yhden osatekijän arvioidusta heikkenemisestä.

Vesipuitedirektiiviä koskevan unionioikeuden tulkinnan määrittävä Weser-tuomio huomioon ottaen on arvioitava, vaarantaako hankkeen toteuttaminen Kallaveden vesimuodostuman hyvän ekologisen ja kemiallisen tilan säilyttämisen tai aiheuttaisiko hanke ainakin yhden vesipuitedirektiivin liitteessä V mainitun pintavesimuodostuman ekologisen tilan luokittelua koskevan laatutekijän alenemisen. Tilanteessa, jossa jokin ekologisen tilan luokittelun laatutekijä on tyydyttävä tai sitä huonompi, ympäristönsuojelulailla sekä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetulla lailla kansallisesti täytäntöönpantu vesipuitedirektiivi velvoittaa pyrkimään siihen, että vähintään hyvän tilan tavoite saavutetaan. Tällöin kaiken kyseiseen vesistöön kohdistuvan merkittävän kuormituslisäyksen voidaan arvioida jossain määrin vaikeuttavan hyvän tilan tavoitteen saavuttamista. Myös siinä tapauksessa, että laatutekijä on hyvän ja tyydyttävän tilan rajalla, on kyseiseen vesistöön kohdistuvaan merkittävään kuormituslisäykseen suhtauduttava lähtökohtaisesti pidättyvästi.

Koska suunnitellun tehtaan toiminnan vaikutukset vastaanottavassa vesistössä kohdistuisivat tuleville vesienhoitosuunnitelmakausille, asiaa on arvioitava näiden vaikutusten ja suunnitelmien perusteella. a-klorofyllipitoisuus on kasviplankton-laatutekijän yksi osatekijä, joten sen määrän lisääntyminen siten, että yksin a-klorofyllipitoisuus huonontuisi tyydyttävälle tasolle, ei itsessään ole peruste lupapäätöksen kumoamiselle. Asiassa saatu muu selvitys kuitenkin osoittaa, että Kallaveden ekologista tilaa kuvaavat muutkin kasviplankton-laatutekijän osatekijät ovat trendinomaisesti heikkenemässä rehevöitymisen vuoksi siten, että Kallaveden ekologinen tila tai ainakin yksi sen laatutekijöistä eli kasviplankton on vaarassa heikentyä tyydyttävälle tasolle erityisesti, jos vesistöön kohdistuva kuormitus vielä nykyisestä lisääntyy. ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle 4.12.2018 antamassa lausunnossa ja katselmuksessa viitatussa Suomen ympäristökeskuksen 27.8.2019 julkaisemassa Suomen vesien tila -arviossa olevat uusimmat Kallaveden ekologista tilaa koskevat tutkimustulokset osoittavat, että Kallaveden ekologinen tila on jo nyt – vaikka Kallaveteen kohdistuva kuormitus säilyisi nykyisellä tasolla – vaarassa kasviplankton-laatutekijän osalta heikentyä tyydyttävään tilaan, kun tarkastellaan sen kaikkia osatekijöitä eli a-klorofyllipitoisuutta, kokonaisbiomassaa, haitallisten sinilevien osuutta kokonaisbiomassasta ja kasviplanktonin trofiaindeksiä (TPI).

Arvioitaessa ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisia luvan myöntämisen esteitä ratkaisevia ovat toiminnasta ja muusta kuormituksesta aiheutuvat haitalliset vaikutukset. Merkitystä ei lain mukaan ole esimerkiksi toiminnan hyödyllisyydellä yleiseltä kannalta tai sen tuottamalla taloudellisella tuloksella.

Kysymyksessä on kokoluokaltaan poikkeuksellisen suuri biotuotetehdas, jonka tuotantomäärä on 1,2 miljoonaa tonnia sellua vuodessa. Tehdas on tarkoitus sijoittaa muun ohella virkistyskäyttöarvoltaan ja vedenottokäytöltään merkittävän Kallaveden rantaan Kuopion Sorsasaloon, noin yhdeksän kilometrin päähän Kuopion keskustasta. Tehtaan jätevedet on tarkoitus purkaa Kallaveden Kelloselälle. Kallavesi on sisävesistönä sen nykyinen tila huomioon ottaen erityisen herkkä kuormituksen lisääntymiselle. Vaikka Kallaveteen kohdistuva kokonaiskuormitus onkin suurimmaksi osaksi peräisin hajakuormituksesta, suunnitellun tehtaan aiheuttama lisäkuormitus vesistöön olisi niin merkittävää ja pitkäaikaista, että sen vaikutuksesta vesistön hyvän tilan tavoitteen säilyttäminen tai saavuttaminen selvästi vaikeutuisi. Näin ollen toiminnasta yhdessä muun kuormituksen kanssa olisi vaarana aiheutua ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa tarkoitettu kielletty seuraus.

Hakemuksen kohteena olevalle biotuotetehtaalle on myönnetty toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa. Saadun selvityksen mukaan toimintaa olisi tarkoitus harjoittaa pitkään, toiminnanharjoittajan edustajan katselmuksella esittämän arvion mukaan useiden vuosikymmenien ajan. Lupa sisältää aluehallintoviraston asettamat ja hallinto-oikeuden täsmentämät lupamääräykset, joiden sallimat päästötasot perustuvat parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Tämän vuoksi päästöjen vähentäminen teknisillä lisäratkaisuilla tai päästöraja-arvojen tiukentaminen ei tässä tapauksessa ole teknistaloudellisesti toteuttamiskelpoinen vaihtoehto. Lisäksi ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentista seuraa, ettei teollisen toiminnan ympäristölupaan voida sisällyttää tuotantomäärää koskevaa lupamääräystä.

Ympäristölupa voidaan myöntää toistaiseksi voimassa olevana tai määräaikaisena. Toiminnanharjoittajan edustaja on katselmuksella ilmoittanut, ettei hanketta toteuteta määräaikaisen luvan turvin.

Ympäristölupamääräysten säännönmukainen tarkistamismenettely on poistettu lainsäädännöstä 1.5.2015 voimaan tulleella ympäristönsuojelulain muutoksella (423/2015). Voimassa oleva lainsäädäntö ei siten mahdollista ympäristöluvan tarkistamista ja lupamääräysten muuttamista toiminnan myöhemmässä vaiheessa, mikäli vaikutustarkkailun perusteella havaittaisiin, että asetetut lupamääräykset eivät tulevaisuudessa olisikaan riittävän tehokkaita ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi.

Ympäristönsuojelulain 54 §:n mukaisen erityistä selvitystä koskevan määräyksen käyttöala ei ole yhtä laaja kuin aiemmin lainsäädännössä olleen lupamääräysten tarkistamismenettelyn. Erityistä selvitystä koskevan määräyksen ei ole tarkoitus korvata aiemmin lainsäädännössä ollutta lupamääräysten tarkistamisvelvollisuutta eikä se mahdollista laaja-alaista, koko toiminnan edellytyksiä koskevaa uudelleentarkastelua. Selvitysvelvollisuutta ei siis voida käyttää, jos selvitettävän tiedon on oltava lupaviranomaisen käytettävissä luvan myöntämisen edellytysten harkitsemiseksi tai keskeisten lupamääräysten antamiseksi. Siten hankkeen haitallisiin vesistövaikutuksiin liittyvää epävarmuutta ei voida hallita asettamalla toiminnanharjoittajalle erityistä selvitysvelvollisuutta hankkeen vaikutusten ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen kannalta keskeisestä tiedosta eli jätevesipäästöjen vaikutuksesta Kallaveteen pitkällä aikavälillä. Myöskään ympäristönsuojelulain 89, 93 ja 80 §:n säännökset ympäristöluvan muuttamisesta, ympäristöluvan peruuttamisesta ja BAT-päätelmien muutosten vaikutuksesta lupamääräyksiin eivät ole riittäviä varmistamaan, että toiminnasta ei sen jatkuessa vuosikymmeniä aiheutuisi merkittävää pilaantumista. Erityisesti rehevöitymisen vaikutukset vesistöön ovat lisäksi sen luonteisia, että niiden haitallisuus lisääntyy kynnyksittäin, eikä ulkoisen kuormituksen merkittäväkään vähentäminen tai sen kokonaan poistaminenkaan välttämättä pysäytä alkanutta haitallista kehitystä ainakaan lyhyellä aikavälillä.

Kaikki edellä lausuttu ja asiassa saatu selvitys kokonaisuutena huomioon ottaen asiassa ei voida riittävästi vakuuttua siitä, että toiminnasta ei tällä sijoituspaikalla ja lupahakemuksessa ilmoitetulla tuotantomäärällä koko sen elinkaaren aikana ennalta arvioiden aiheutuisi jätevesien purkuvesistöön vesistön ekologisen tilan kehitys huomioon otettuna ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa kiellettyä merkittävää pilaantumista, kun lainkohtaa tulkitaan unionioikeudellisten velvoitteiden ja varovaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava ja Finnpulp Oy:n lupahakemus hylättävä.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen ympäristöasiantuntijaneuvos Harri Koivusalon äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mika Seppälä yhtyi:

” Ratkaisen asian toisin kuin enemmistö korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen ratkaisuosan kohdan 2 osalta. Ratkaisu kuuluu seuraavasti:

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan muille valittajille ja tutkii asian. Valitusten johdosta hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan. Lupaan lisätään lupamääräykset 2 a, 49 a ja 49 b. Lisäksi lupamääräystä 51 muutetaan. Valitukset hylätään muutoin enemmälti.

Lisätyt lupamääräykset ja muutettu lupamääräys kuuluvat seuraavasti:

2 a. Biotuotetehtaan jätevesipäästöt ominaispäästöraja-arvoina laskettuina saavat olla vuosikeskiarvoina enintään seuraavat:

Päästö; kg/ADt

COD_Cr ; 7,8

AOX; 0,13

Fosfori; 0,008

Typpi; 0,12

Kiintoaine; 0,3

Mikäli jätevedenpuhdistamolle johdetaan puhdistettavaksi Mondi Powerflute Oy:n ja Ekokem Oy:n jätevesiä, on nämä poistettava laskennallisesti päästöistä Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla.

Luvan saajan on toimitettava 1.1.2024 mennessä selvitys Itä-Suomen aluehallintovirastolle toimintavuosien aikana toteutuneista ominaiskuormituksena mitatuista päästöistä. Aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää selvityksen johdosta tätä lupamääräystä.

49 a. Luvan saajan on tehtävä teknistaloudellinen selvitys toimenpiteistä, joilla voidaan vähentää vesistöön johdettavan jäähdytysveden lämpökuormaa erityisesti vesistön kerrostuneisuuden aikana talvella ja kesällä, sekä mahdollisuuksista tehostaa toimintaa vedenkäytön ja sen kierrätyksen osalta prosessin eri vaiheissa. Selvitys on toimitettava Itä-Suomen aluehallintovirastolle 1.1.2024 mennessä. Selvitys on toistettava ja toimitettava aluehallintovirastolle 1.1.2029 mennessä. Aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää selvityksen johdosta lupaa asettamalla lämpöpäästölle rajoituksia tai päättää uusien selvitysten tekemisestä.

49 b. Luvan saajan on esitettävä teknistaloudellinen selvitys toimenpiteistä, joilla voidaan vähentää toiminnasta aiheutuvia lupamääräyksessä 2 tarkoitettuja päästöjä 30 prosenttia laskettuna toiminnan toteutuneista päästöistä. Selvitys on tehtävä Itä-Suomen aluehallintovirastolle 1.1.2024 mennessä. Selvitys on toistettava ja toimitettava aluehallintovirastolle 1.1.2029 mennessä. Aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää selvityksen johdosta lupaa kiristämällä erityisesti lupamääräyksen 2 mukaisia raja-arvoja tai päättää uusien selvitysten tekemisestä.

51. Luvan saajan on tehtävä selvitys lupamääräyksessä 2 tarkoitettujen päästöjen sekä natriumpäästöjen vaikutuksista vesistössä ottaen huomioon erityisesti Kallaveden vesimuodostuman ekologisen tilan kehitys. Erityisesti on selvitettävä natrium- ja sulfaattipitoisuuden alueellista vaihtelua ja pitoisuuden jakautumista syvyyssuunnassa sekä päästön merkitystä veden kerrostumiseen ja happitalouteen. Lisäksi on selvitettävä jäähdytysvesien lämpöpäästön yhteisvaikutus jätevesipäästön natriumin, sulfaatin, ravinteiden ja happea kuluttavien aineiden kanssa vesistön happitalouteen ja rehevöitymiseen. Suunnitelmaan on liitettävä selvityksessä tarkoitettujen päästöjen osalta Kallavettä koskeva ainetase. Suunnitelma selvityksen tekemiseksi on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskukselle kuusi kuukautta ennen toiminnan aloittamista.

Selvitys on toimitettava Itä-Suomen aluehallintovirastolle 1.1.2024 mennessä. Selvitys on toistettava ja toimitettava aluehallintovirastolle 1.1.2029 mennessä. Aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää selvityksen johdosta lupaa erityisesti päästöraja-arvoja koskien tai päättää uusien selvitysten tekemisestä.

Yhdyn enemmistön päätöksen perusteluihin kohtien 2.1, 2.2 ja 2.3 osalta. Perustelen päätöksen kohdasta 2.4 eteenpäin seuraavasti:

2.4 Luvan myöntämisen edellytykset

Luvan myöntämisen edellytysten harkinnan kannalta asiassa on valitusten johdosta kysymys erityisesti toiminnan vesistövaikutuksista ja niiden rajoittamisesta.

Hakemuksessa on arvioitu vesistöpäästöjen vaikutuksia matemaattisilla malleilla 1) Pöyry Finland Oy, marraskuu 2015, 2) YVA Oy, 24.11.2015 sekä 3) Pöyry Finland Oy, toukokuu 2016. Kallaveden tulovirtaamien arviot ovat perustuneet Suomen ympäristökeskuksen vesistömallijärjestelmän tuloksiin. Mallien luotettavuudesta annettujen viranomaislausuntojen perusteella mallien tulosten on katsottu olevan riittäviä lupaharkintaa varten. Mallien lähtötiedot ja eräät yksityiskohdat voivat olla ongelmallisia, mutta mallien tarkoitus on antaa oikea mittakaava ja vaikutusten suuruusluokka, jotta voidaan tehdä ennakkoarvio vesistövaikutuksista. Mallien tuloksia nykytilanteessa on verrattu vesimuodostumasta saatavilla olevaan aineistoon ja vertailun perusteella on tarkasteltu mallien toimivuutta järven prosessien kuvaamisessa. Jätevesipäästöjen vaikutuksista on tehty skenaarioita, joiden tuloksena saadaan päästöjen laimeneminen niiden kulkeutumisreitillä ja seurannaisvaikutukset eri tekijöiden pitoisuuksiin vedessä.

Mallien tulosten perusteella on arvioitu jäteveden kulkeutumisreitin tiheyskäyttäytymistä ja vaikutuksia Kallaveden happitilanteeseen, veden kemialliseen laatuun, sedimenttien laatuun, lämpötilaan, jäätilanteeseen, perustuotantoon, pohjaeläimistöön ja ekologiseen luokitukseen. Malleilla on arvioitu jätevesipäästöjen alkulaimentumista sekä jätevesipäästöjen ja lämpökuorman leviämistä vesistössä. Mallinnus on tehty erikseen keskimääräisessä vesitilanteessa ja kuivana kautena. Malleissa on useita epätarkkuuksia, joiden merkitystä on pyritty vähentämään mitoittamalla lähtötietoja konservatiivisesti. Vaikka mallien tulokset on muodostettu kolmea eri vuotta kuvaavien skenaarioiden avulla, on mallien tulosten perusteella kokonaisuudessaan kuvattu sellaista tilannetta, jossa biotuotetehtaan päästöt ja vaikutukset vesistössä ovat vakiintuneet.

Kallaveden vesimuodostuma on kooltaan suuri ja jäteveden purkupaikka Kelloselällä on Iisalmen ja Nilsiän reittivesistöjen läpivirtausalueella. Kelloselän laskennallinen viipymä on alle kaksi kuukautta ja koko Kallaveden alle vuosi. Veden vaihtuvuus on suhteellisen nopea, minkä vuoksi on arvioitavissa, että myös suuri osa jätevesipäästöjen haitta-aineista kulkeutuu veden mukana vesistössä eteenpäin osan kertyessä vesistöön ja johtaessa mallitulosten mukaisiin muutoksiin aineiden pitoisuuksissa.

Suomen ympäristökeskus on 18.8.2016 antanut asiantuntijaviranomaisena lausunnon aluehallintovirastolle biotuotetehtaan jätevesipäästöjen vaikutuksista. Lausunnon mukaan hakemuksessa esitetyt mallinnukset on tehty tunnetuilla ja tarkoitukseen sopivilla mallityökaluilla. Sanottu koskee erityisesti jätevesien purkupaikan lähialuetta, mutta koko Kallaveden mallinnuksiin liittyy eräitä epävarmuuksia. Hankkeen yhteydessä tehdyt mallinnukset ja arviot on todettu asiantuntijalausunnoissa ja eri viranomaislausunnoissa riittävän tarkaksi osoittamaan hankkeen vaikutuksia myös pitkällä aikavälillä.

Mallit eivät kaikilta osin kuvaa vesistön osa-alueiden tilan muutoksia. Lisääntyvä jätevesikuormitus voi aiheuttaa osaltaan sisäistä kuormitusta, jota käytetyt mallit eivät myöskään ota yksityiskohtaisesti huomioon. Jätevesipäästön komponenteista erityisesti suoloilla kuten sulfaatilla, minimiravinteena olevalla fosforilla, happea kuluttavalla orgaanisella aineella (BOD ja COD_Cr) sekä lämpökuormituksella voi olla merkittäviä vaikutuksia myös vesistön sisäisen kuormituksen kannalta. Sulfaatti- ja lämpökuormitus voivat aiheuttaa vesistön kerrostumista ja syvänteiden happipitoisuuden laskua ja ravinteiden liukenemista vesistöön. Fosfori- sekä lämpökuormitus voivat aiheuttaa myös perustuotannon lisääntymistä.

Sulfaattipäästöjen vaikutusta on arvioitu jätevesivirtaaman pitoisuuden perusteella, jonka on laskettu olevan 910 mg/l. Sulfaatin alkulaimennus on arvioitu olevan jäteveden purkukohdassa sekoittumisen jälkeen konservatiivisesti 1:25 eli noin 50 mg/l ja kun otetaan huomioon myös muut suolat, kuten natrium ja kloridi, alkulaimentumisen lopputulos olisi 100 mg/l. Alkulaimentumisen jälkeen pitoisuus pienenee jäteveden siirtyessä eteenpäin. Jäähdytysvesi vaikuttaa myös osaltaan sekoittumisen tehostumiseen. Tehdyn arvion mukaan sulfaatin ja muiden suolojen aiheuttamaa vesifaasin pysyvää kerrostumista ei näin ollen pääsisi syntymään. Lämpökuormitus lisää perustuotantoa vesistössä, mutta arvion mukaan sen vaikutus perustuotantoon ei ulotu Kelloselkää laajemmalle vesialueelle.

Keskeinen jäteveden kuormittava vaikutus perustuu fosforiin, joka on minimiravinne Kallavedellä. Jätevesien on arvioitu nostavan vesistön fosforipitoisuutta eniten talvella alusvedessä Kettulanlahdella 10–12 μg/l ja Kelloselän eteläosassa alle 10 μg/l. Päällysvedessä pitoisuuden nousun on arvioitu olevan 2 μg/l ja kesällä koko vesimassassa noin 1–5 μg/l. Malleissa käytettyjen kuormitustietojen perusteella jätevedet nostaisivat Kallaveden fosforipitoisuutta noin 8–10 prosenttia kokonaisfosforipitoisuuden ollessa ilman jätevesien vaikutusta 20,3 μg/l. Lisäksi on arvioitu, että jätevesipäästöjen fosforikuormituksesta vain osa on liukoisessa muodossa, mikä vähentää osaltaan fosforipäästön suoraa vaikutusta minimiravinteena. Mallitarkastelujen perusteella on arvioitu, että jätevesikuormituksen vaikutukset perustuotannon lisääntymisen vuoksi jäisivät todennäköisesti paikallisiksi tai tilapäisiksi rajoittuen kuiviin kesäkausiin.

Veden vaihtuvuus Kallavedellä on arvioitu keskimääräisenä tai runsasvetisenä aikana suureksi, eikä tätä arvioita ole pidettävä virheellisenä. Suurin osa Kallaveden fosforikuormituksesta aiheutuu yläpuoliselta valuma-alueelta biotuotetehtaan jäteveden fosforikuormituksen ollessa mallilaskelmien mukaan keskimäärin noin 7 prosenttia kokonaiskuormituksesta. Kun lisäksi otetaan huomioon, että aluehallintoviraston päätöksellä on rajoitettu kuormitusta mallitarkasteluihin verrattuna, fosforipitoisuuden nousun merkitystä koko Kallaveden tasolla ei voida pitää merkittävänä rehevyyttä lisäävänä tekijänä. Vaikutuksien voidaan arvioida olevan yleisesti merkittäviä lähinnä jätevesien purkukohdan läheisyydessä. Tällä alueella on mahdollista, että jätevesipäästöistä aiheutuu syvänteiden pohjan läheisyydessä kerrostuneisuutta, josta voi seurata hapettomuutta ja edelleen voimistuvaa sisäistä fosforikuormitusta. Toisaalta hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti lupamääräystä 68 on muutettu siten, että hapetusta on tehostettava näillä alueilla. Hapetuksen teho voi vaihdella käytetystä menetelmästä riippuen. Kun kuitenkin otetaan huomioon alueella jo pitkään jatkunut hapetus ja siitä saadut kokemukset sekä määräyksen mukainen hapetuksen tehostaminen ja laajentaminen tarpeen mukaan, arvioin, että biotuotetehtaan tuoma kuormituslisäys ja sen vaikutukset syvänteissä voidaan hallita ja pilaantuminen ehkäistä.

Arvioitaessa toiminnan pilaantumisen merkittävyyttä on lisäksi otettava huomioon, ettei toiminnasta saa aiheutua Kallaveden vesimuodostuman ekologisen tilan heikkenemistä, joka johtaisi siihen, ettei hyvän tilatavoitteen saavuttaminen olisi mahdollista. Unionin tuomioistuimen tuomion Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. vastaan Saksan valtio, C-461/13 perusteella vesimuodostuman hyvän ekologisen ja kemiallisen tilan heikentäminen ei ole sallittua eikä myöskään vesipuitedirektiivin liitteessä V mainitun pintavesimuodostuman ekologisen tilan luokittelua koskevan osatekijän luokan heikentäminen. Vaikutuksia tilatavoitteen saavuttamiseen on arvioitava tiedossa olevien tekijöiden kannalta siitä riippumatta, minkä vesienhoitokauden aikana lupahakemus on tehty.

Vuosien 2016–2021 Vuoksen vesistöalueen vesienhoitosuunnitelman mukaan Kallaveden vesimuodostuman ekologinen tila on hyvä. Uuden vesienhoitosuunnitelmakauden 2022–2027 ekologisen tilan arvioinnissa käytetään vuosien 2012–2017 seurantatietoja. Seurantatietojen mukaan Kallaveden veden laatu on uudella suunnitelmakaudella edelleen hyvä. Pitkän aikavälin seurantatietojen mukaan lievä rehevöitymiskehitys on kuitenkin havaittavissa, jolloin järven tämän hetken ekologinen tila on lähempänä tyydyttävää tilaa kuin erinomaista. Tilatavoitteiden osatekijöiden kannalta arvioiden ongelmallisimpana kohtana on pidettävä rehevöitymistä kuvaavaa kasviplanktonia. Ongelmallisinta on tämän laatutekijän osatekijä a-klorofyllipitoisuus, jonka nousu on trendinomaista. Keskipitoisuus (10,75 μg/l) jää kuitenkin uudessa luokittelussa alle tyydyttävän tilan raja-arvon (11 μg/l). Jätevesikuormituksen on arvioitu aiheuttavan sinänsä myös a-klorofyllipitoisuuden nousua noin 1,1 μg/l. Arvioon sisältyy epävarmuuksia ja pitoisuuden nousu kohdistuu erityisesti Kelloselän alueelle. Kysymys on tältäkin osin laatutekijän osatekijästä, jota ei sellaisenaan voida pitää luvan myöntämisen esteenä.

Vaikka Kallaveden lievälle rehevöitymiskehitykselle jaksolla 2006–2017 ei löydy yksittäistä selitystä, kehitys on yhtäaikainen tulovirtaamien mukana kasvaneen hajakuormituksen kanssa. Hajakuormitus on sekä nykytilanteessa että mallinnetuissa skenaarioissa vesimuodostuman suurin ravinteiden ulkoinen kuormituslähde. Tulovirtaamissa ja hajakuormituksen määrässä tapahtuvat vaihtelut yhdessä muiden ulkoisten ja sisäisten muutosten kanssa ovat biotuotetehtaasta riippumatta määrääviä tekijöitä Kallaveden kemiallisessa ja ekologisessa tilassa. Vesistövaikutusarviointien epävarmuus kytkeytyy pitkälti näiden ulkoisten ja sisäisten tekijöiden vaikeaan ennustettavuuteen pitkälle tulevaisuuteen. Vesistön muuttuva tila ja muutosten epävarmuus pitkällä ajalla on otettava huomioon kuormitusta aiheuttavan toiminnan lupaharkinnassa. Muutokset luovat tarvetta puuttua toiminnan aiheuttamaan kuormitukseen luvan myöntämisen jälkeen, jotta voidaan varmistaa ekologisen tilan tavoitteiden saavuttaminen myös pitkällä aikavälillä.

Biotuotetehtaan päästöt ovat muuta kuormitusta luotettavammin ennakoitavissa ja ne pysyvät tuotannon normaalitilanteessa samalla tasolla. Biotuotetehtaan päästöjen osuus on pieni osa järven arvioidusta kokonaiskuormituksesta jaksolla 2012–2017. Lisäksi biotuotetehtaan päästöjä on mahdollista säätää biotuotetehtaan tuotantomäärän, veden kierron tehokkuuden ja jätevesien käsittelyprosessin avulla. Konservatiivisesti tehtyjen mallilaskelmien perusteella biotuotetehtaan aiheuttama vesistövaikutus ei heikennä järven ekologista tilaa, jos vertailukautena käytetään vuosia 2006–2012, mutta johtaa veden laatutekijän osatekijän hyvää luokkaa ilmentävän a-klorofyllipitoisuuden raja-arvon ylittymiseen, jos vertailukautena käytetään vuosia 2012–2017. Erot järven veden laadussa vertailukausien välillä heijastavat järven tilaa pääasiassa määräävien tekijöiden vaikutusta, mutta sisältävät myös havaintoaineiston edustavuuteen liittyvää epätarkkuutta. Biotuotetehtaan aiheuttama kuormituslisäys ei ole määräävä tekijä järven tilaluokan kehittymisessä, jolloin biotuotetehtaan aiheuttama kuormitus ei yksistään johda vastaanottavan vesimuodostuman pilaantumiseen eikä estä vastaanottavan vesimuodostuman hyvän tilan saavuttamista. Pitkällä tähtäyksellä järven ekologinen tila määräytyy tekijöiden yhteisvaikutuksesta ja hyvän tilan turvaaminen voi edellyttää lisätoimenpiteitä, joiden tulee kohdistua biotuotetehtaan ja muidenkin ulkoisten lähteiden aiheuttaman kuormituksen vähentämiseen.

Edellä todetun mukaisesti ja kun muutoin otetaan huomioon mitä hallinto-oikeuden perusteluissa on todettu, toiminnasta ei ennalta arvioiden voida katsoa aiheutuvan ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla merkittävää vesistön pilaantumista tai sen vaaraa tai muutoinkaan lain 49 §:ssä tarkoitettua seurausta.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi luvassa on annettava myös riittävät määräykset ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaisesti. Luvan myöntämisen edellytyksiä on tämän vuoksi tarkasteltava myös yhdessä annettavien lupamääräysten kanssa. Lupaan on siten lisättävä ratkaisukohdasta ilmenevät lupamääräykset.

2.5 Lupamääräykset

Lupamääräys 2 a

Aluehallintoviraston asettamat päästömääräykset ja selvitysmääräykset ovat lähtökohtaisesti riittäviä estämään merkittävän pilaantumisen aiheutuminen. Määräykset perustuvat riittävässä määrin parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Päästömääräykset on annettu kuitenkin päivä- ja kuukausikeskiarvoina. Tämä on katsottava hyväksyttäväksi ottaen huomioon raja-arvojen vertailukelpoisuus Suomen muiden sellu- ja biotuotetehtaiden ympäristölupiin. Euroopan unionin komissio on kuitenkin hyväksynyt täytäntöönpanopäätöksellään Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU mukaisten parhaita käytettävissä olevia tekniikoita (BAT) koskevien päätelmien vahvistamisesta massan, paperin ja kartongin tuotantoa varten (2014/687/EU), jonka mukaan päästöraja-arvot sellutehtaille on annettava ominaispäästöraja-arvoina kg/ADt. Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan direktiivilaitoksen päästöraja-arvojen, tarkkailun ja muiden lupamääräysten on parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksen toteuttamiseksi perustuttava näihin päätelmiin. Päästöille on ympäristöluvassa määrättävä päästöraja-arvot siten, että päätelmien päästötasoja ei ylitetä laitoksen normaaleissa toimintaolosuhteissa. Tämän vuoksi päätökseen on lisätty uusi lupamääräys, joka on annettu lupahakemuksessa ilmoitetun mukaisesti ominaispäästöraja-arvoina.

Aluehallintovirasto on muuttanut vuosi- ja kuukausikeskiarvoina ilmoitettuja raja-arvoja tiukentamalla niitä hakemukseen nähden. Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Finnpulp Oy:ltä selvitystä näiden arvojen ja ominaispäästöraja-arvojen vastaavuudesta. Hakija ei ole tällaista selvitystä toimittanut. Tämä vuoksi on perusteltua, että ominaispäästöraja-arvot määrätään tässä vaiheessa hakemuksessa esitetyn mukaisesti, jolloin ne vastaavat BAT-päätelmien ominaispäästöraja-arvoja. Raja-arvoja on kuitenkin tarkistettava vastaamaan toteutuneita päästöjä ja asetettuja muita raja-arvoja, minkä vuoksi ominaispäästöraja-arvoja on tarkistettava kolmen vuoden toiminta-ajan jälkeen.

Koska jätevedenpuhdistamolle voidaan johtaa myös Mondi Powerflute Oy:n ja Ekokem Oy:n jätevesiä, voidaan näiden osuus määrittää laskennallisesti eikä niitä oteta huomioon ominaispäästöraja-arvoissa. Selvitys tästä on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskukselle.

Lupamääräykset 49 a, 49 b ja 51

Toiminnan ympäristövaikutusten arviointiin sisältyy useita epävarmuuksia. Asiassa on otettava huomioon erityisesti toiminnan kokoluokka ja pistemäisen jätevesikuormituksen varsin suuri määrä. Luvan myöntäminen edellyttää tämän vuoksi, että asetetut lupamääräykset ovat riittäviä myös sellaisissa tilanteissa, että tehdyistä selvityksistä ja mallilaskelmista huolimatta veden ekologinen tila heikkenee pitkällä aikavälillä. Tällöin on myös varmistettava, ettei ekologisen hyvän tilan tavoitteen saavuttaminen vaarannu, jos tila on heikentynyt tyydyttäväksi.

Asiassa on otettava huomioon, että ympäristönsuojelulakia on muutettu lailla 423/2015, jolla on poistettu mahdollisuus määrätä luvassa siitä, että lupamääräyksien tarkistamiseksi on tehtävä määräaikaan mennessä uusi hakemus. Ympäristölupa on myönnettävissä vain määräaikaisena tai toistaiseksi voimassa olevana ilman luvan tarkistamismahdollisuutta. Ympäristönsuojelulain 89 §:n 2 momentin mukainen mahdollisuus muuttaa lupaa valvontaviranomaisen tai haitankärsijöiden vaatimuksista edellyttää pilaantumista tai sen vaaraa, jota ei ole voitu ennakoida lupaa myönnettäessä. Lisäksi poikkeamisen ennakoidusta on oltava olennaista. Ympäristönsuojelulain 80 §:n mukainen parhaan käyttökelpoisen tekniikan päätelmien muuttumiseen liittyvä luvan tarkistamismahdollisuus ei koske varsinaisesti ympäristövaikutuksissa havaittua pitkäaikaista muutosta. Lisäksi on otettava huomioon, että yhteisön vesipolitiikan puitteista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2000/60/EY) edellyttää, että vesien ekologinen tilatavoite on vähintään hyvä tila. Jos vesien tila ei täytä tätä tilatavoitetta, on muun ohella vesien tilaan vaikuttavien lupien tarkistaminen tehtävä määräajoin. Ympäristönsuojelulain säännökset ovat osin puutteellisia direktiivin täytäntöönpanemiseksi siltä osin kuin luvan muuttamiselle on asetettu 89 §:ssä erityisiä vaatimuksia.

Ympäristönsuojelulain 54 §:n mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että toiminnanharjoittajan on tehtävä erityinen selvitys toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran selvittämiseksi, jos lupaharkintaa varten ei ole voitu toimittaa yksityiskohtaisia tietoja päästöistä, jätteistä tai toiminnan vaikutuksista. Ympäristönsuojelulain 90 §:n mukaan lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 54 §:n nojalla saadun erityisen selvityksen perusteella. Mainitut säännökset on lähtökohtaisesti tarkoitettu yksilöityjen lisäselvitysten saamiseksi eikä selvityksiä tulisi käyttää laajasti luvan keskeisten määräysten tarkistamiseen. Kun kuitenkin otetaan huomioon edellä todettu ympäristönsuojelulain puutteellisuus ja Kallaveden vesimuodostuman tilasta saatu selvitys, joka osoittaa yhden ekologista tilaa kuvaavan osatekijän muuttuneen tyydyttävään tilaan, on direktiiviin tavoitteiden varmistamiseksi sovellettava ympäristönsuojelulain 54 §:ää siten, että selvitysten johdosta voidaan tarvittaessa rajoittaa huomattavastikin jätevesipäästöjä. Kysymys on tässä tapauksessa siitä, että Kallaveden ekologisessa tilassa taustakuormituksen ja sisäisen kuormituksen osuus voi muuttua lupaa myönnettäessä ennakoidusta, jolloin pitkällä aikavälillä havaittuihin vesien tilan muutoksiin on tämän vuoksi voitava reagoida riittävän aikaisessa vaiheessa puuttumalla ulkoiseen kuormitukseen.

Ympäristöluvanvaraisiin toimintoihin kuuluu parhaan käyttökelpoisen tekniikan jatkuva seuranta. Biotuotetehdas on uusi toiminta, jonka suunnittelussa on voitu sinänsä ottaa huomioon parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset. Toiminnan aloittamisen jälkeen on kuitenkin mahdollista parantaa edelleen biotuotetehtaan ympäristönsuojeluratkaisuja ja tehokkuutta ottaen huomioon prosessin omat erityispiirteet ja valitut tekniset ratkaisut. Nämä seikat eivät liity suoranaisesti parhaan käyttökelpoisen tekniikan päätelmiin.

Kallaveden ekologisessa tilassa on havaittu jo nyt muutoksia huonompaan suuntaan. Kun ekologisen tilan muutoksien seuranta perustuu vesienhoidon suunnittelukausiin, on perusteltua, että uuden suunnittelukauden alkuvuosina on mahdollisuus tehostettuihin ja uusiin toimenpiteisiin vesien tilan heikkenemisen ehkäisemiseksi tai tilan parantamiseksi. Koska kysymys on pitkän aikavälin seurannasta, on tarpeellista, että selvitys toistetaan ainakin seuraavan vesienhoitosuunnittelukauden aikana. Tämän jälkeen lupaviranomainen voi päättää erikseen, onko tarvetta toistaa selvitys vielä tämän jälkeenkin.

Edellä todetun perusteella lupaan on lisätty velvollisuus tehdä ympäristönsuojelulain 54 §:ssä tarkoitettuja selvityksiä, joiden perusteella lupaviranomainen voi tarvittaessa täsmentää tai täydentää lupaa. Riittävänä ei voida pitää sitä, että valvontaviranomaiselle esitetään selvityksiä, koska luvassa on varmistuttava siitä, että lupaa myös muutetaan tarvittaessa.

Lupaan on edellä todetun vuoksi lisätty lupamääräys 49 a, jonka tarkoitus on mahdollistaa toiminnasta aiheutuvan lämpökuorman vähentämistä. Lämpökuorma voi vaikuttaa erityisesti perustuotantoon kasvukaudella ja osaltaan vahvistaa veden kerrostumista sekä muuttaa merkittävästi purkualueen lämpötiloja talviaikaan. Toiminnan vedenkäytön tehokkuuden selvittäminen on tärkeää, jotta erilaiset mahdollisuudet estää kuormitusta jätevesilaitokselle hyödynnetään. Samalla voidaan myös vähentää lämpökuormitusta.

Edelleen lupamääräyksen 49 b mukaan on tehtävä yleinen selvitys, jonka perusteella jätevesilaitoksen toimintaa tehostetaan. Lupahakemuksessa ei ole haluttu esittää tertiääripuhdistamon rakentamista, mutta käytännössä aluehallintoviraston päätöksen mukainen fosforipäästöraja-arvo haetulla toimintakapasiteetilla edellyttää vastaavan tasoista teknistä ratkaisua. Kun toiminta on aloitettu, voidaan arvioida myös puhdistamokokonaisuuden toimintaa ja teknisiä mahdollisuuksia edelleen vähentää päästöjä. Tertiääripuhdistamolla voidaan vähentää erityisesti fosforipäästöjä. Vaikka parhaan käyttökelpoisen tekniikan päätelmissä ei ole esitetty lisäpuhdistusta tertiäärikäsittelyn jälkeen, on myös tällaista tekniikkaa olemassa. Lisäpuhdistamolla voidaan vaikuttaa osaltaan kiintoainepäästöihin ja mahdollisesti myös kokonaisfosforipäästöihin. Lupamääräyksessä on asetettu edellä todetun vuoksi yleinen prosentuaalinen tavoite päästöjen vähentämiselle edelleen, joka on otettava huomioon selvityksen laatimisessa.

Lupamääräystä 51 on muutettu siten, että selvitys koskee kaikkia päästöjä, joille on annettu raja-arvo lupamääräyksessä 2, sekä lisäksi natriumpäästöjä. Nämä päästöt voivat vaikuttaa Kallaveden ekologiseen tilaan eri vaikutusmekanismien kautta ja tämän vuoksi on perusteltua, että selvitysvelvoite koskee kaikkia niitä. Koska suunnitelma kytkeytyy vaikutustarkkailuun, on perusteltua, että selvityksen tekemisestä tehdään ensin suunnitelma valvontaviranomaiselle. Määräyksessä on lisäksi edellytetty, että vaikutusten arviontiin liittyen on selvitykseen liitettävä Kallaveden ainetase, jolla arvioidaan eri lähteistä Kallaveteen aiheutuvaa kuormitusta, sedimentoitumista, mobilisoitumista ja poistumista. Ainetaseella havainnollistetaan kuormituksen eri lähteiden osuutta ja sitä, mihin eri haitta-aineet päätyvät ekosysteemissä.”

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Monica Gullans sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Harri Koivusalo. Asian esittelijä Elina Nyholm.

C Oy oli perustettu tutkimus- ja kehitystoimintaa harjoittavaksi yhteisyritykseksi. Yhtiön tutkimus- ja kehitystoiminta oli sittemmin lopetettu, ja vuonna 2019 yhtiön toiminta käsitti enää yhtiön hallinnoimisen ja yhtiön lopettamiseen tähtäävät toimet. Tarkoituksena oli, että samaan konserniin kuuluvat A Oy ja B Oy antaisivat verovuonna 2019 C Oy:lle konserniavustuksia, joilla katettaisiin C Oy:n hallinnoimisesta ja lopettamisesta aiheutuneet kulut sekä C Oy:lle aiempien verovuosien verotuksissa vahvistettuja tappioita.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 7 §:n säännös kattoi myös liiketoimintaa harjoittaneen osakeyhtiön lopettamisesta aiheutuvat menot ja että elinkeinotoiminnan on yleensä katsottava jatkuvan osakeyhtiön lopettamiseen asti. Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaista liiketoiminnan ja konserniavustuksesta verotuksessa annetussa laissa tarkoitetun liiketoiminnan käsitettä ei ollut perusteltua tulkita eri tavoin. Varsinaisen tutkimus- ja tuotekehitystoiminnan loppumisesta yhtiön toiminnan lopettamiseen kuluvasta pitkähköstä ajasta huolimatta asiassa ei voitu katsoa, ettei C Oy harjoittanut vuonna 2019 liiketoimintaa. Näin ollen A Oy ja B Oy antoivat verovuonna 2019 konserniavustuksia konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla C Oy:n harjoittamaa liiketoimintaa varten.

Laki konserniavustuksesta verotuksessa 2 § (825/1986)

Laki elinkeinotulon verottamisesta 1 § ja 7 §

Päätös, jota valitus koskee

Keskusverolautakunta 13.6.2019 nro 26/2019

Asian käsittely keskusverolautakunnassa

Hakemus keskusverolautakunnalle

A Oy ja B Oy ovat ennakkoratkaisuhakemuksessaan esittäneet muun ohessa seuraavaa:

A Oy ja D Oy ovat vuonna 2007 sopineet C Oy -nimisen tutkimus- ja kehitystoimintaa harjoitta-van yhteisyrityksen perustamisesta. Kummankin osapuolen omistusosuus yhteisyrityksestä on ollut 50 prosenttia. Yhteisyrityksen omistus on A-konsernissa järjestetty siten, että A Oy:n kokonaan omistama tytäryhtiö B Oy on omistanut C Oy:n osakkeet.

C Oy:n aloittama tutkimus- ja kehitystoiminta ei ole johtanut toivottuihin tuloksiin. Yhteisyrityksen omistajat ovat sopineet, että yhteisyrityksen toiminta lopetetaan vuonna 2012, mikä on tarkoittanut, etteivät omistajat ole kaupallistaneet yhteisyrityksen koelaitoksella kehitettyä teknologiaa ja etteivät ne ole tehneet tällaista teknologiaa hyödyntäviä investointeja.

A-konsernissa on päätetty kustannussäästöjen saavuttamiseksi lopettaa tarpeettomia konserniyhtiöitä, joiksi on katsottu muun ohella B Oy ja C Oy. Yhtiöiden lopettamista varten tarkoitus on, että B ostaa vuonna 2018 D Oy:ltä tämän omistamat C Oy:n osakkeet. Tämän jälkeen A-konserni vastaa yksin C Oy:n toiminnan loppujärjestelyistä ja yhtiön lopettamisesta. Tämän mukaisesti C Oy joko puretaan tai sulautetaan. B Oy on puolestaan tarkoitus sulauttaa A Oy:een.

C Oy:lle on kertynyt tutkimus- ja kehitystoiminnasta tappioita. Lisäksi yhtiölle kertyy kustannuksia sen toiminnan loppujärjestelyistä ja sen lopettamisesta. Näiden lopettamistoimien voidaan kuvata olevan C Oy:n harjoittaman elinkeinotoiminnan viimeiset toimenpiteet. Yhtiön eri toimintavaiheisiin kuuluvat kulut ovat sen elinkeinotoiminnan verotuksessa vähennyskelpoisia aidosta liiketoiminnasta aiheutuneita kuluja.

Yhtiöiden ennakkoratkaisuhakemukseen liittämän C Oy:n vuoden 2017 tilinpäätöksen mukaan C Oy:llä ei ole vuonna 2017 ollut tuloja. Yhtiölle on kertynyt liiketoiminnan muita kuluja 15 958,47 euroa. C Oy:n verovuoden 2017 verotuspäätöksen mukaan yhtiölle on vahvistettu tappiota elinkeinotoiminnan tulolähteestä 15 958,47 euroa.

A Oy omistaa C Oy:n koko osakekannan koko verovuoden 2019, koska B Oy:n sulautuminen emoyhtiöönsä ei katkaise konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 7 §:ssä tarkoitettua omistusaikaa. Tarkoitus on, että A Oy ja/tai B Oy antaa verovuonna 2019 konserniavustusta C Oy:lle.

A Oy:n, B Oy:n ja C Oy:n tilikaudet ovat kalenterivuoden mukaiset. Tilikaudet alkavat ja päättyvät siten samanaikaisesti. Yhtiöt ovat katsoneet, että kaikki konserniavustuksesta verotuksessa annetussa laissa säädetyt konserniavustuksen vähennyskelpoisuudelle asetetut edellytykset täyttyvät asiassa.

Ennakkoratkaisukysymys

Jos A Oy tai B Oy antaa tytäryhtiölleen C Oy:lle konserniavustusta verovuonna 2019, onko annettu konserniavustus A Oy:n tai B Oy:n elinkeinoverotuksessa vähennyskelpoinen meno, kun C Oy:n liiketoimintaa ollaan lopettamassa? A-yhtiöiden tilikausi on kalenterivuosi.

Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu

Keskusverolautakunta on lausunut ennakkoratkaisunaan:

A Oy:n tai B Oy:n C Oy:lle verovuonna 2019 suorittamaa avustusta ei hakemuksessa kuvatuissa olosuhteissa pidetä konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain mukaisena konserniavustuksena.

Lainvoiman saanutta ennakkoratkaisua on, jos hakija niin vaatii, noudatettava verovuodelta 2019 toimitettavassa tuloverotuksessa.

Keskusverolautakunta on selostettuaan konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:n säännöksen perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakemusasiakirjojen mukaan A Oy ja D Oy ovat vuonna 2007 sopineet C Oy:n perustamisesta tutkimus- ja kehitystoimintaa harjoittavaksi yhteisyritykseksi. A Oy on omistanut 50 prosenttia C Oy:n osakekannasta kokonaan omistamansa tytäryhtiön B Oy:n kautta. C Oy:n tutkimus- ja kehitystoiminta ei kuitenkaan ole johtanut toivottuihin tuloksiin, minkä seurauksena yhtiön omistajat ovat vuonna 2012 sopineet toiminnan päättämisestä kyseisen vuoden aikana. Samana vuonna C Oy on luovuttanut kalustonsa D Oy:lle.

Hakemusasiakirjojen mukaan B Oy on joulukuussa 2018 ostanut loput 50 prosenttia C Oy:n osakkeista D Oy:ltä. Tämän jälkeen A-konsernin on ollut tarkoitus vastata yksin C Oy:n lopputoimien järjestämisestä siten, että C Oy:n toiminta lopetetaan joko purkamalla tai sulauttamalla yhtiö.

Keskusverolautakunta toteaa, että konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:n sanamuodon mukaan kyseisessä laissa tarkoitettu konserniavustus voi olla kyseessä vain, kun avustus suoritetaan muuna kuin pääomansijoituksena saajansa liiketoimintaa varten. Kun tähän nähden otetaan huomioon hakemusasiakirjoissa C Oy:n toiminnasta ja varoista esitetty selvitys, keskusverolautakunta katsoo, että yhtiölle verovuonna 2019 suoritettavaa avustusta ei hakemuksessa kuvatuissa olosuhteissa pidetä konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain mukaisena konserniavustuksena.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy ja B Oy ovat valituksessaan vaatineet, että keskusverolautakunnan päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että mikäli A Oy (tai B Oy) antaa konserniavustuksen C Oy:lle verovuoden 2019 aikana valituksessa kuvatuissa olosuhteissa, avustuksen katsotaan olevan konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain (825/1986) mukainen konserniavustus, joka on antajansa elinkeinoverotuksessa vähennyskelpoinen meno.

Yhtiöt ovat vaatimuksensa perusteluina esittäneet muun ohella seuraavaa:

Konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä ei ole erikseen määritetty liiketoiminnan käsitettä. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin vuosikirjaratkaisussaan 1990 B 517 katsonut, että lainkohdan edellytykset on täyttänyt aiemmin holdingyhtiönä toiminut yhtiö, kun yhtiö oli tilikautensa loppupuolella ryhtynyt harjoittamaan liiketoimintaa. Keskusverolautakunta on ennakkoratkaisussa numero 56/2000 katsonut, että sanotun lainkohdan liiketoiminnan harjoittamista koskeva edellytys on täyttynyt, vaikka yhtiö oli myynyt harjoittamansa liiketoiminnan verovuoden ensimmäisenä päivänä. Näiden ratkaisujen perusteella voidaan todeta, että konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä säädetyn liiketoiminnan harjoittamista koskevan edellytyksen täyttymiselle ei voida asettaa kovin korkeita kriteerejä ja että liiketoiminnan harjoittaminen yhtenäkin päivänä verovuoden aikana on riittävää.

Osakeyhtiö syntyy perustamisella ja lakkaa purkautumiseen. Kumpikin vaihe on tavanomainen osa liiketoimintaa. Kun yhtiö on perustettu liiketoimintaa harjoittamaan, yhtiön koko elinkaari on lähtökohtaisesti elinkeinotoimintaa. Lopettamistoimien ajallisella kestolla ei tältä osin ole merkitystä. Lisäksi yhtiön tavanomaiset hallintomenot ovat elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 7 §:n nojalla vähennyskelpoisia koko yhtiön elinajan. Elinkeinotoiminnan lopettamisesta aiheutuneita menoja ei voida tuloverotuksessa asettaa muihin hallintomenoihin nähden erilaiseen asemaan. Siten ei voida katsoa, että C Oy:n lakisääteiset hallintotoimet ja lopettamistoimet vuonna 2019 eivät olisi konserniavustuksesta annetun lain 2 §:ssä tarkoitettua liiketoimintaa. Näin ollen A Oy:n tai B Oy:n C Oy:lle verovuonna 2019 antama konserniavustus on antajayhtiön elinkeinotoiminnan verotuksessa vähennyskelpoinen meno.

Yhtiöt ovat todenneet, että B Oy:n on tarkoitus sulautua A Oy:een 1.10.2019.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa on vaadittu yhtiöiden valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiöiden esittämän selvityksen mukaan C Oy:llä ei ole ollut omaa henkilökuntaa ja sen tutkimus- ja tuotekehitystoiminnassa hyödynnettävät aineettomat oikeudet ovat olleet A Oy:n omistuksessa. C Oy:n varat ovat tilikauden 2018 taseen mukaan koostuneet kokonaan rahavaroista ja pankkisaamisista, joiden määrä on ollut 439 889,91 euroa. Yhtiön vieras pääoma on ollut kokonaisuudessaan lyhytaikaista, ja sen määrä on ollut 18 217,35 euroa. Yhtiöllä on ollut verovuonna 2017 vielä vähentämättä olevia elinkeinotoiminnan tulolähteen tappioita yhteensä 9 848 782,32 euroa. Yhtiölle annettavalla konserniavustuksella on tarkoitus kattaa nämä tappiot ja yhtiön lopettamisesta ja hallinnoinnista aiheutuvat kulut.

Asiassa ei ole kyse siitä, ovatko vastaanottavan yhtiön lopettamisesta aiheutuneet kulut sen verotuksessa elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaan vähennyskelpoisia, vaan asia koskee sitä, onko riidanalaisena oleva erä konserniavustuksena vähennyskelpoinen sen antajan verotuksessa. Siitä seikasta, että C Oy on aiemmin harjoittanut liiketoimintaa, ei voida päätellä, että yhtiö täyttäisi konserniavustuksen vähennyskelpoisuudelle asetetut edellytykset vielä vuonna 2019. Yhtiön tase-erien perusteella on selvää, ettei yhtiö ole ainakaan vuoden 2018 lopussa tai tämän jälkeen harjoittanut valmistus- tai myyntitoimintaa taikka muutakaan liiketoimintaa, jonka harjoittaminen on edellytyksenä konserniavustuksen vähennyskelpoisuudelle. Siten konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä asetetut edellytykset eivät täyty esillä olevassa tilanteessa.

Yhtiöt ovat on antaneet vastaselityksen, jossa on vaadittu yhtiöiden C Oy:lle antamien konserniavustusten hyväksymistä vähennyskelpoisiksi niiden verovuosien 2019 verotuksissa. Vastaselitys on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu kumotaan yhtiöiden valituksen johdosta ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että jos A Oy tai B Oy antaa verovuonna 2019 ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetuin tavoin konserniavustusta C Oy:lle, konserniavustus on antajansa verotuksessa vähennyskelpoinen, B Oy:n osalta kuitenkin vain mikäli yhtiö ei sulaudu A Oy:een ennen 31.12.2019.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:n (825/1986) mukaan konserniavustuksella tarkoitetaan liiketoimintaa harjoittavan osakeyhtiön tai osuuskunnan toiselle osakeyhtiölle tai osuuskunnalle sen harjoittamaa liiketoimintaa varten muuna kuin pääomansijoituksena suorittamaa avustusta, jota ei elinkeinotulon verottamisesta annetun lain (360/68) mukaan saa vähentää tulosta.

Saman lain 7 §:n 2 kohdan mukaan edellytyksenä avustuksen käsittelemiselle konserniavustuksena on lisäksi, että sekä antajan että saajan tilikaudet päättyvät samanaikaisesti, mikäli kirjanpitolautakunta ei ole myöntänyt osakeyhtiölain (734/78) 11 luvun 10 §:ssä tarkoitettua poikkeusta.

Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan elinkeinotoiminnan tulos lasketaan tuloverotusta toimitettaessa tässä laissa säädetyllä tavalla. Elinkeinotoiminnalla tarkoitetaan liike- ja ammattitoimintaa.

Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan vähennyskelpoisia ovat elinkeinotoiminnassa tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneet menot ja menetykset.

Asiassa saatu selvitys

C Oy on vuonna 2007 perustettu tutkimus- ja kehitystoimintaa harjoittavaksi A Oy:n ja D Oy:n yhteisyritykseksi. Yhtiön harjoittama tutkimus- ja kehitystoiminta ei ole johtanut toivottuihin tuloksiin, vaan yhtiön omistajat ovat sopineet, että yhtiön toiminta lopetetaan vuonna 2012. A Oy:n kokonaan omistama tytäryhtiö B Oy on vuonna 2018 ostanut D Oy:ltä tämän omistamat C Oy:n osakkeet. Tämän jälkeen A-konserni on yksin vastannut C Oy:n toiminnan loppujärjestelyistä ja yhtiön lopettamisesta. B Oy on tarkoitus sulauttaa A Oy:een 1.10.2019.

C Oy:n vuoden 2017 tilinpäätöksen mukaan sillä ei ole vuonna 2017 ollut tuloja. Yhtiölle on kertynyt liiketoiminnan muita kuluja 15 958,47 euroa. C Oy:n verovuoden 2017 verotuspäätöksen mukaan yhtiölle on vahvistettu tappiota elinkeinotoiminnan tulolähteestä 15 958,47 euroa. Yhtiöllä on verovuonna 2017 ollut vielä vähentämättä olevia elinkeinotoiminnan tulolähteen tappioita yhteensä 9 848 782,32 euroa.

Yhtiön tilinpäätöksen 31.12.2018 mukaan yhtiön varat ovat koostuneet kokonaan rahavaroista ja pankkisaamisista, joiden määrä on ollut 439 889,91 euroa. Vuonna 2019 yhtiölle kertyy kuluja yhtiön hallinnoimisesta ja sen toiminnan lopettamisesta.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Asiassa on ratkaistava, onko A Oy:n tai B Oy:n C Oy:lle verovuonna 2019 antama konserniavustus vähennyskelpoinen antajansa tuloverotuksessa. Tätä varten asiassa on arvioitava, annetaanko konserniavustus konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla C Oy:n harjoittamaa liiketoimintaa varten.

C Oy on ollut yhteisyritys, joka on harjoittanut liiketoimintanaan tutkimus- ja kehitystoimintaa. Tutkimus- ja kehitystoiminta on sittemmin lopetettu, ja vuonna 2019 yhtiön toiminta on käsittänyt enää yhtiön hallinnoimisen ja yhtiön lopettamiseen tähtäävät toimet. Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 7 §:n mukaan vähennyskelpoisia ovat elinkeinotoiminnassa tulon hankkimisesta tai säilyttämisestä johtuneet menot ja menetykset. Säännöksen on katsottava kattavan myös liiketoimintaa harjoittaneen osakeyhtiön lopettamisesta aiheutuvat menot. Elinkeinotoiminnan on siten yleensä katsottava jatkuvan osakeyhtiön lopettamiseen asti.

Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain mukaista liiketoiminnan ja konserniavustuksesta verotuksessa annetussa laissa tarkoitetun liiketoiminnan käsitettä ei ole perusteltua tulkita eri tavoin. Varsinaisen tutkimus- ja tuotekehitystoiminnan loppumisesta yhtiön toiminnan lopettamiseen kuluvasta pitkähköstä ajasta huolimatta asiassa ei voida katsoa, ettei C Oy harjoita vuonna 2019 liiketoimintaa. Siten yhtiön saamat konserniavustukset on katsottava annetuiksi yhtiön harjoittamaa liiketoimintaa varten. Tähän nähden merkitystä ei ole sillä seikalla, ettei konserniavustuksena saatuja varoja käytetä esimerkiksi saajan valmistus- tai myyntitoiminnan tai muun vastaavan toiminnan rahoittamiseen.

Näin ollen A Oy:n ja B Oy:n ennakkoratkaisuhakemuksessa tarkoitetut konserniavustukset annetaan verovuonna 2019 konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla C Oy:n harjoittamaa liiketoimintaa varten.

Yhtiöiden ennakkoratkaisuhakemuksessaan esittämän selvityksen mukaan myös muut konserniavustuksen vähennyskelpoisuudelle konserniavustuksesta verotuksessa annetussa laissa asetetut edellytykset täyttyvät. B Oy:n osalta nämä edellytykset täyttyvät kuitenkin vain, mikäli se ei ennen 31.12.2019 sulaudu A Oy:een, koska B Oy:n tilikausi päättyy mahdollisen sulautumisen yhteydessä eivätkä B Oy:n ja C Oy:n tilikaudet tällöin pääty samanaikaisesti konserniavustuksesta verotuksessa annetun lain 7 §:n 2 kohdassa edellytetyllä tavalla.

Tämän vuoksi keskusverolautakunnan ennakkoratkaisu on kumottava ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Timo Räbinä. Asian esittelijä Heidi Jääskeläinen.

Hallinto-oikeus oli kumonnut Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätöksen, jolla valtuusto oli erottanut kaikki seurakunnanneuvoston jäsenet tehtävästään kesken toimikauden ja valinnut uudet jäsenet.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että laissa ortodoksisesta kirkosta tai muussakaan laissa ei ole säädetty seurakunnanneuvoston erottamisesta kesken seurakunnanvaltuuston toimikauden. Ortodoksisesta kirkosta annetun lain esitöistä, hallintolaista taikka muualtakaan lainsäädännöstä ei ole johdettavissa sellaista yleistä oikeudellista periaatetta, johon seurakunnanneuvoston erottaminen voitaisiin perustaa.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi Iisalmen ortodoksisen seurakunnan valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätös oli kumottu.

Perustuslaki 2 § 3 momentti

Laki ortodoksisesta kirkosta 58 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 3.7.2017 nro 17/0142/4

Asian aikaisempi käsittely

Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuusto on päätöksellään 14.4.2015 § 7 vapauttanut arkkipiispa Leon esityksen mukaisesti seurakunnanneuvoston seitsemän jäsentä --- tehtävästään. Seurakunnanvaltuusto on samassa kokouksessa §:n 8 kohdalla tekemällään päätöksellä valinnut pääkirkon isännöitsijä X:n tilalle seurakunnanneuvoston jäseneksi Sukevan tsasounan isännöitsijän Y:n. Lisäksi seurakunnanneuvoston jäseniksi valittiin neljä muuta henkilöä.

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus on päätöksellään 3.5.2016 § 43 hylännyt A:n, B:n, C:n ja D:n oikaisuvaatimukset.

A, B, C, ja D ovat valittaneet kirkollishallituksen päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kyse, kumonnut Suomen ortodoksisen kirkollishallituksen päätöksen 3.5.2016 § 43 ja Iisalmen ortodoksisen seurakunnanvaltuuston päätökset 14.4.2015 § 7 ja § 8 sekä velvoittanut Iisalmen ortodoksinen seurakunnan korvaamaan valittajien kohtuulliseksi arvioidut oikeudenkäyntikulut 500 eurolla ja tälle määrälle vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antopäivästä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian käsittelyn lähtökohdat

Hallinto-oikeuden tulee valittajien kirkollishallituksen päätöksestä tekemän valituksen johdosta tutkia, onko Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätös seurakunnanneuvoston jäsenten vapauttamisesta tehtävästään ortodoksisesta kirkosta annetun lain 100 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla syntynyt virheellisessä järjestyksessä, onko päätöksen tehnyt viranomainen ylittänyt toimivaltansa tai onko päätös muuten lainvastainen. Hallinto-oikeus ei sen sijaan voi tutkia tai arvioida laajemmin kirkkoherran tai seurakunnanneuvoston jäsenten toiminnan lainmukaisuutta. Oikaisuvaatimuksen käsittelyn kestolla kirkollishallituksessa ei voi olla oikeudellista merkitystä seurakunnanneuvoston jäsenten tehtävästään vapauttamista koskevien päätösten lainmukaisuuteen, eikä myöskään tämä valituksessa mainittu seikka tule hallinto-oikeudessa arvioitavaksi.

Seurakunnanvaltuuston puheenjohtajan valintaa, kokousmenettelyä ja pöytäkirjan tarkastamista koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Ortodoksisesta kirkosta annetun lain 89 §:n 1 momentin mukaan, jos toimielin on asiasta yksimielinen tai vastaehdotusta ei ole kannatettu, puheenjohtaja toteaa päätöksen. Muussa tapauksessa puheenjohtaja toteaa ehdotukset, joita ei kannatuksen puuttuessa oteta äänestettäviksi, ja ehdotukset, joista äänestetään.

Saman lain 90 §:n 1 momentin mukaan päätöksentekoon osallistuneella, jos hän on tehnyt vastaehdotuksen tai äänestänyt päätöstä vastaan, sekä asian esittelijällä, jos päätös poikkeaa päätösehdotuksesta, on oikeus ilmoittaa päätöksestä eriävä mielipide.

Ortodoksisen kirkon kirkkojärjestyksen 81 §:n 3 momentin mukaan hiippakunnan piispa voi määrätä erityisestä syystä tiettyä kokousta tai tietyn asian käsittelemistä varten valtuuston puheenjohtajaksi sopivaksi katsomansa henkilön.

Kirkkojärjestyksen 91 §:n 1 momentin mukaan seurakunnanvaltuuston kokouksen pöytäkirjan tarkastaa kaksi valtuuston valitsemaa pöytäkirjantarkastajaa ja se on tarkastettava 7 päivän kuluessa kokouksen päättymisestä. Pöytäkirjantarkastajat merkitsevät lausuntonsa pöytäkirjaan ja allekirjoittavat sen. Jos puheenjohtaja ja tarkastajat eivät ole samaa mieltä pöytäkirjan sanamuodosta, se on palautettava seurakunnanvaltuuston tarkastettavaksi.

Esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi

Seurakunnanvaltuuston kokouksen päätöspöytäkirjaan 14.4.2015 on §:n 4 kohdalle merkitty, että kokouksen puheenjohtajaksi valittiin kirkkoherra E.

Arkkipiispa Leo on kirkollishallitukselle oikaisuvaatimusten johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että hän oli ortodoksisen kirkon kirkkojärjestyksen 81 §:n 3 momentin nojalla määrännyt rovasti E:n kirkkoherra A:n loman vuoksi toimimaan kutsumansa ylimääräisen seurakunnanvaltuuston kokouksen puheenjohtajana. Sama on todettu seurakunnanvaltuuston kirkollishallitukselle oikaisuvaatimusten johdosta antamassa lausunnossa. Kirkollishallituksen valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan kokouspöytäkirjassa on tältä osin kyse virheellisestä kirjauksesta.

Esitetyn selvityksen perusteella vt. kirkkoherra E on toiminut hiippakunnan piispan määräyksestä kirkkojärjestyksen mukaisesti kokouksen puheenjohtajana. Asiaa koskevalla virheellisellä pöytäkirjamerkinnällä ei ole ollut oikeudellista merkitystä kokouksessa käsiteltyjen asioiden lainmukaisuuteen. Yksinomaan valituksessa esitettyjen seikkojen perusteella ei ole myöskään osoitettu, että virheellinen pöytäkirjamerkintä olisi ollut tarkoituksellinen.

Valittajien mukaan seurakunnanvaltuustossa esitettiin kannatettu vastaesitys arkkipiispa Leon seurakunnanneuvoston jäsenten vapauttamista koskevalle esitykselle. Arkkipiispa Leo on lausunnossaan kirkollishallitukselle vahvistanut valittajien väitteen. Lausunnon ja valittajien yhdenmukaisen selvityksen mukaan kokouksen puheenjohtaja määräsi tämän jälkeen neuvottelutauon. Päätöspöytäkirjamerkintöjen sekä arkkipiispa Leon lausunnon mukaan seurakunnanvaltuusto hyväksyi tauon jälkeen arkkipiispan esityksen.

Esitetyn selvityksen perusteella seurakunnanvaltuuston kokouksessa oli esitetty kannatettu vastaesitys, jota ei ole merkitty kokouspöytäkirjaan. Pöytäkirjamerkinnät ovat tältä osin puutteelliset. Arkkipiispa Leon kirkollishallitukselle antaman lausunnon mukaan asiassa syntyi neuvottelutauon aikana ratkaisu. Pöytäkirjasta tai muusta esitetystä selvityksestä ei selkeästi ilmene se, oliko kannatetusta vastaesityksestä neuvottelun seurauksena nimenomaisesti luovuttu. Päätöspöytäkirjan mukaan seurakunnanneuvoston vapauttamista koskevaan päätökseen ei ole kuitenkaan ilmoitettu eriävää mielipidettä. Näissä oloissa sitä seikkaa, että ennen neuvottelutaukoa esitettyä kannatettua vastaesitystä ei ole otettu äänestettäväksi, ei ole pidettävä sellaisena kokousmenettelyvirheenä, jonka johdosta seurakunnanvaltuuston päätös olisi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Valituksen mukaan pöytäkirjantarkastajat painostettiin vt. kirkkoherran toimesta allekirjoittamaan kokouksen kulkua vastaamaton päätöspöytäkirja. Pöytäkirjantarkastajille on kuitenkin ilmoitettu mahdollisuudesta antaa lausunto ja korjata pöytäkirja, mitä mahdollisuutta he eivät ole valituksen mukaan kiireellisestä aikataulusta johtuen käyttäneet. Pöytäkirja on tullut kirkkojärjestyksen nojalla tarkastaa seitsemän päivän kuluessa kokouksesta. Asiassa ei ole näistä syistä osoitettu, että pöytäkirjantarkastuksessa olisi menetelty virheellisesti tai hallintolain 6 §:stä ilmenevien oikeusperiaatteiden vastaisesti.

Seurakunnanvaltuuston toimivallan ylittämistä koskeva valitusperuste

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.

Ortodoksista kirkkoa koskevat säännökset

Ortodoksisesta kirkosta annetun lain 49 §:n 1 momentin mukaan vaalikelpoinen seurakunnan luottamustoimiin on ortodoksisesta kristillisestä vakaumuksesta tunnettu äänioikeutettu seurakunnan jäsen, joka ei ole vajaavaltainen.

Saman lain 53 §:n 1 momentin mukaan seurakunnanvaltuuston jäseniä ovat:

1) kirkkoherra; ja

2) neljäksi kalenterivuodeksi valitut jäsenet.

Saman lain 56 §:n mukaan seurakunnanvaltuusto käyttää seurakunnan päätösvaltaa.

Saman lain 58 §:n 1 momentin mukaan seurakunnanneuvoston jäseniä ovat:

1) kirkkoherra;

2) pääkirkon isännöitsijä; sekä

3) vähintään neljä seurakunnanvaltuuston toimikaudekseen valitsemaa jäsentä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos jäsenen paikka tulee pysyvästi avoimeksi kesken toimikauden, seurakunnanvaltuuston on valittava jäljellä olevaksi toimikaudeksi uusi jäsen.

Ortodoksisesta kirkosta annetun lain 87 §:n 3 momentin mukaan kirkon ja seurakunnan muiden kuin kirkollishallituksen ja seurakunnanvaltuuston luottamushenkilöiden ja työntekijöiden esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 28 §:ssä säädetään.

Saman lain 88 §:n mukaan kirkon tai seurakunnan luottamuselimen jäsenen menettäessä kelpoisuutensa kesken toimikauden asianomainen toimielin vapauttaa hänet tehtävästään.

Ortodoksisen kirkon kirkkojärjestyksessä on säädetty tarkemmin kirkon toiminnasta ja hallinnosta.

Kirkkojärjestyksen 75 §:n 1 momentin mukaan seurakunnan hallintoa ja toimintaa hoitavat seurakunnanvaltuusto, seurakunnanneuvosto, lautakunnat, toimikunnat, kappelineuvosto sekä kirkkoherra ja seurakunnan muut työntekijät.

Saman pykälän 2 momentin mukaan luottamushenkilöitä ovat 1 momentissa mainittuihin toimielimiin ja tilapäisiin toimikuntiin valitut jäsenet ja muut seurakunnan luottamustoimiin valitut henkilöt. Seurakunnan työntekijää, joka lain tai muun säädöksen mukaan on toimensa perusteella toimielimessä, ei kuitenkaan pidetä luottamushenkilönä.

Kirkkojärjestyksen 76 §:n mukaan, jos muun luottamushenkilön kuin seurakunnanvaltuuston jäsenen paikka tulee pysyvästi avoimeksi kesken toimikauden, on hänet valinneen toimielimen valittava viipymättä hänen sijaansa uusi jäsen jäljellä olevaksi toimikaudeksi.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko seurakunnanvaltuustolla ollut toimivalta päättää seurakunnanneuvoston jäsenten vapauttamisesta tehtävästään kesken toimikauden, kun tällaisesta nimenomaisesta toimivallasta ei ole säädetty laissa tai sen nojalla annetuissa alemman asteisissa säännöksissä.

Seurakunnanvaltuusto käyttää lain mukaan seurakunnan ylintä päätösvaltaa, ja kirkollishallitus on perustellut seurakunnanvaltuuston toimivaltaa sillä yleisellä oikeudellisella periaatteella, että toimielimen valitseva taho voisi myös erottaa sen. Seurakunnanvaltuusto valitaan kirkon jäsenten toimesta vaalilla, ja valtuustolla on niin sanottu yleinen toimivalta päättää seurakunnan asioista. Ortodoksinen kirkko ja sen seurakunnat ovat toisaalta julkisoikeudellisia yhteisöjä. Seurakunnan viranomaisten hallintoasioissa noudatettavaan menettelyyn sovelletaan ortodoksisesta kirkosta annetun lain lisäksi hallintolakia, mukaan lukien osittain sen 28 §:n mukaisia esteellisyyssäännöksiä, sekä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia. Ortodoksisen kirkon seurakunnan viranomaisten julkisen vallan käytön tulee perustuslaissa säädetyin tavoin perustua lakiin, ja kirkon julkisessa hallintotoiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Asiaa arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota myös siihen, että Suomen evankelisluterilaista kirkkoa koskevaan kirkkolakiin (1054/1993) on 1.7.2014 voimaan tulleella lainmuutoksella (414/2014) lisätty uusi 23 luku, joka sisältää kuntalain vastaavia säännöksiä sisällöltään vastaavan säännöksen luottamushenkilön pidättämisestä ja erottamisesta luottamustoimesta. Kirkkolain 23 luvun 5 §:n 3 momentin mukaan erottaminen luottamustoimesta edellyttää, että luottamushenkilö on vaalin toimittamisen jälkeen tuomittu lainvoimaisella päätöksellä vankeuteen vähintään kuudeksi kuukaudeksi. Kirkkolakiin ei sen sijaan sisälly kuntalain tavalla erityistä säännöstä koko luottamuselimen luottamushenkilöiden erottamisesta luottamuspulan perusteella kesken toimikauden. Ortodoksisen seurakunnan seurakunnanneuvoston luottamushenkilöt valitaan tehtäväänsä lain mukaan seurakunnanvaltuuston toimikauden ajaksi. Luottamustoimi on siten määräaikainen. Kunnallishallinnossa luottamushenkilön tunnusmerkkeihin on katsottu kuuluvan erottamattomuus, jonka vastapainona on nähty tehtävän määräaikaisuus (Harjula – Prättälä, Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat 2015, s. 468 sekä Hannus – Hallberg – Niemi, Kuntalaki 2009, s. 206). Ortodoksisen kirkon asemasta tai erityispiirteistä ei ole johdettavissa perusteita, joiden vuoksi erottamattomuutta ei olisi pidettävä myös ortodoksisen seurakunnan luottamustoimen lähtökohtana.

Ortodoksisesta kirkosta annetussa laissa on säädetty luottamuselimen jäsenen vapauttamisesta tehtävästään siinä tapauksessa, että hän menettää vaalikelpoisuutensa kesken toimikauden. Laissa tai kirkkojärjestyksessä ei sen sijaan ole säädetty luottamuselimen jäsenten erottamisesta tai vapauttamisesta tehtävästään muilla perusteilla kuten tilanteessa, jossa luottamushenkilön epäillään syyllistyneen rikokseen tai menetelleen luottamustoimessaan velvollisuuksiensa vastaisesti. Lisäksi asiaa arvioitaessa on huomioitava, että kirkkoherra ja pääkirkon isännöitsijä kuuluvat seurakunnanneuvostoon lain mukaan suoraan asemansa perusteella, ja että seurakunnanvaltuusto on päätöksellään vapauttanut myös pääkirkon isännöitsijän neuvoston jäsenen tehtävästä. Lain esitöissä (HE 59/2006 vp) pääkirkon isännöitsijän jäsenyyttä neuvostossa on perusteltu sillä, että hänen kauttaan neuvoston tietoon tulisivat jumalanpalveluksissa ilmenevät ja pyhäkköjä koskevat asiat. Tällaisen asemansa ja työtehtäviensä perusteella toimielimeen toistaiseksi kuuluvan asiantuntijajäsenen vapauttamisesta erikseen toimielimen jäsenyydestä ei ole myöskään säädetty laissa tai kirkkojärjestyksessä.

Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätös, jolla seurakunnanneuvoston jäsenet on vapautettu tehtävästään epäiltyjen taloudellisten väärinkäytösten ja toimivallan ylitysten perusteella, on lakiin perustumaton. Luottamustehtävästä vapauttaminen esitetyillä perusteilla koskee niin merkittävällä tavalla luottamushenkilöiksi valittujen oikeuksia ja velvollisuuksia, ettei päätöstä ole voitu perustaa kirkollishallituksen esittämin tavoin seurakunnanvaltuuston yleiseen päätösvaltaan, yleisiin oikeudellisiin periaatteisiin tai seurakunnan toiminnan turvaamiseen liittyviin käytännön näkökohtiin. Valtuusto on siten ylittänyt toimivaltansa ja päätös on ortodoksisesta kirkosta annetun lain 100 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tästä syystä seurakunnanvaltuuston ja kirkollishallituksen päätökset on kumottava.

Seurakunnanvaltuuston ja kirkollishallituksen päätösten tultua kumottua edellä mainitusta syystä lausuminen valituksessa esitetyistä muista valitusperusteista raukeaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallinto-oikeus on kumonnut Iisalmen seurakunnan seurakunnanvaltuuston ja Suomen ortodoksisen kirkollishallituksen päätökset lainvastaisina, ja oikeudenkäynnin on siten katsottava aiheutuneen viranomaisen virheestä. Siten olisi kohtuutonta, että valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaisuudessaan vahinkonaan. Valittajat eivät ole esittäneet tarkempaa selvitystä heille asian hoitamisen johdosta aiheutuneiden kulujen määrästä tai perusteista. Hallinto-oikeus on asian laatuun nähden arvioinut kohtuullisen korvauksen oikeudenkäynnin vuoksi tehdystä työstä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Laki ortodoksisesta kirkosta 107 §

Hallintolainkäyttölaki 75 § 2 momentti

Oikeudenkäymiskaari 21 luku 8 § 1 momentti ja 44 § 1 momentti

Hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvän muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Jukka Hartikainen Elina Rantz, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus ja Iisalmen ortodoksinen seurakunta (jäljempänä myös muutoksenhakijat) ovat yhteisessä valituslupahakemuksessaan ja valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus myöntää asiassa valitusluvan, kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja pysyttää voimassa Suomen ortodoksisen kirkollishallituksen ja Iisalmen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätökset sekä vapauttaa Iisalmen seurakunnan velvollisuudesta korvata A:n, B:n, C:n ja D:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet kaiken hallinto-oikeudessa esittämänsä ja vaatimusten tueksi on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

Iisalmen ortodoksinen seurakunnanvaltuusto oli vapauttanut seurakunnanneuvoston luottamusjäsenet ja pääkirkon isännöitsijän kesken toimikauden ja valinnut sen jälkeen uuden seurakunnanneuvoston seurakunnanvaltuuston toimikauden loppuajaksi. Esillä oli tilanne, jossa seurakunnanneuvoston olisi pitänyt käynnistää itseensä kohdistuva tutkinta. Kaikki seurakunnanneuvoston jäsenet olivat jäävejä päättämään toimista, joita seurakunnanvaltuusto piti oikeina. Seurakunnanneuvosto ei myöskään nauttinut seurakunnanvaltuuston luottamusta, mikä oli jääviyden ohella keskeinen syy erottamiselle.

Hallinto-oikeus on asiaa arvioidessaan kiinnittänyt huomiota Suomen evankelisluterilaista kirkkoa koskevaan kirkkolakiin ja kuntalaista ilmeneviin kunnallisten luottamushenkilöiden tunnusmerkkeihin, vaikka ortodoksisesta kirkosta annetussa laissa ei ole viittausta mainittuihin lakeihin vaan hallintolakiin (esimerkiksi 87 § 3 momentti ja 93 §). Suomen evankelisluterilaista kirkkoa koskevassa kirkkolaissa ja kuntalaissa on yksityiskohtaiset säännökset koko organisaation hallinnosta, kun taas ortodoksisesta kirkosta annettu laki on suppea ja jättää kirkon hallintoa koskevia asioita yleisen lainsäädännön eli hallintolain varaan. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut soveltaa Suomen evankelisluterilaista kirkkoa koskevaa lakia ja kuntalakia, vaan johtoa olisi pitänyt hakea hallintolaista ja sen periaatteista. Lisäksi hallinto-oikeus lähestyy nyt käsillä olevaa kysymystä yksittäisen luottamushenkilön erottamista koskevien säännösten perusteella, vaikka asiassa on kysymys koko toimielimen erottamisesta.

Ortodoksisessa kirkollishallinnossa on yleisesti katsottu, että seurakunnanvaltuustolla on oikeus erottaa seurakunnanneuvosto, jos siihen on perusteltu syy kuten esimerkiksi luottamuspula. Tulkinta perustuu ensinnäkin siihen yleiseen oikeudelliseen periaatteeseen, että toimielimen valitseva elin voi sen myös erottaa. Tulkinta on johdonmukainen sen kanssa, että erottamispäätöksen on oltava seurakunnanvaltuuston enemmistöpäätös, mikä tarkoittaa sitä, että seurakunnanneuvosto on syystä tai toisesta menettänyt seurakunnanvaltuuston luottamuksen. Toiseksi tulkinta perustuu siihen, että ortodoksisesta kirkosta annetun lain mukaan seurakunnanvaltuusto käyttää seurakunnan päätösvaltaa (56 §), mutta sillä ei ole toimivaltaa panna päätöksiään täytäntöön. Lain esitöissä (HE 59/2006 vp) todetaan nimenomaisesti, että seurakunnanvaltuusto ei voi käyttää muulle seurakunnan toimielimelle määrättyä toimivaltaa. Täytäntöönpanon osalta toimivalta on yksin seurakunnanneuvostolla, jolla on myös valta jättää päätös toimeenpanematta (59 § ja 60 §). Seurakunnanvaltuustolla ei siten ole muuta lakiin perustuvaa toimivaltaa kuin seurakunnanneuvoston erottaminen tilanteessa, jossa neuvosto on menettänyt valtuuston luottamuksen. Kolmanneksi on huomattava, että päätös ei koske yksittäistä seurakunnanneuvoston jäsentä eikä häntä koskevia vapauttamisperusteita vaan kollektiivina koko toimielintä. Yksittäisiä luottamushenkilöitä koskevia säännöksiä ei tule soveltaa koko toimielimeen, kuten hallinto-oikeus on virheellisesti tehnyt.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, että seurakunnanvaltuustolla ei ole yleistä oikeutta erottaa seurakunnanneuvostoa, sen tulisi ottaa kantaa siihen, onko seurakunnanvaltuustolla nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa ollut erityinen syy tai oikeus seurakunnanneuvoston erottamiseen.

Erityinen erottamisoikeus tässä asiassa perustuu siihen, että seurakunnanneuvoston olisi tullut päättää itseensä, eli tosiasiassa jäseniinsä, kohdistuvasta esitutkinnan käynnistämisestä ja vahingonkorvausvaatimusten esittämisestä tilanteessa, jossa seurakunnanvaltuuston näkemyksen mukaan asiassa oli perusteltu syy mainittuihin toimenpiteisiin. Kaikki seurakunnanvaltuuston seurakunnanneuvostoon valitsemat jäsenet olivat jäävejä tekemään päätöksen asiassa. Erityistä erottamisoikeutta arvioitaessa tulee kiinnittää huomiota myös vanhentumissäännöksiin. Jos seurakunnanneuvosto olisi toiminut toimikautensa loppuun, sen jäsenet olisivat vapautuneet kaikista mahdollisista vastuista vanhentumissäännösten perusteella.

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus on 13.9.2017 saapuneella kirjelmällään peruuttanut valituslupahakemuksen ja valituksen omalta osaltaan.

A, B, C ja D eivät ole käyttäneet heille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen Iisalmen seurakunnan valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen Iisalmen seurakunnan valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Lausuminen valituslupahakemuksesta ja valituksesta Suomen ortodoksisen kirkollishallituksen tekemänä raukeaa.

2. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Iisalmen ortodoksisen seurakunnan valituslupahakemus ja valitus tutkitaan hallinto-oikeuden päätökseen kohdistuvana valituksena.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Iisalmen ortodoksisen seurakunnan valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Raukeaminen

Suomen ortodoksinen kirkollishallitus on tänne 13.9.2017 saapuneessa kirjoituksessa peruuttanut muutoksenhakijoiden yhteisen valituslupahakemuksen ja valituksen omalta osaltaan. Tämän vuoksi lausuminen valituslupahakemuksesta ja valituksesta kirkollishallituksen tekemänä raukeaa.

2. Muutoksenhakuohjauksen oikaiseminen

Ortodoksisesta kirkosta annetun lain 100 §:n 1 momentin mukaan kirkollishallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta tai alistusasiassa tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.

Lain 104 §:ää on muutettu 1.1.2016 voimaan tulleella lailla 969/2015. Muutetun säännöksen mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Lain 969/2015 voimaantulosäännöksen mukaan muutoksenhaussa ennen mainitun lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Lain 969/2015 voimaan tullessa voimassa olleen 104 §:n (985/2006) mukaan hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuusto on vapauttanut 14.4.2015 tekemällään päätöksellä seurakunnanneuvoston jäsenet tehtävästään ja valinnut heidän tilalleen uudet jäsenet. Suomen ortodoksinen kirkollishallitus on 3.5.2016 hylännyt seurakunnanvaltuuston päätökseen kohdistetut oikaisuvaatimukset. Lain 969/2015 voimaantulosäännöksessä tarkoitettuna hallintopäätöksenä on tässä tilanteessa pidettävä seurakunnanvaltuuston päätöstä 14.4.2015. Näin ollen hallintopäätös on tehty ennen lain 969/2015 voimaantuloa. Tämän vuoksi muutosta hallinto-oikeuden päätökseen haetaan siten kuin valittamisesta oli ennen lainmuutosta säädetty, jolloin valittaminen ei edellyttänyt valituslupaa.

Hallinto-oikeuden päätökseen liitettyä muutoksenhakuohjausta on edellä mainituilla perusteilla oikaistava ja muutoksenhakemus on tutkittava hallinto-oikeuden päätökseen kohdistuvana valituksena.

3. Pääasia

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Seurakunnanneuvoston kokoonpanosta säädetään ortodoksisesta kirkosta annetun lain 58 §:n 1 momentissa. Sen mukaan seurakunnanneuvoston jäseniä ovat kirkkoherran ja pääkirkon isännöitsijän lisäksi vähintään neljä seurakunnanvaltuuston toimikaudekseen valitsemaa jäsentä. Saman lain 2 momentin mukaan, jos jäsenen paikka tulee pysyvästi avoimeksi kesken toimikauden, seurakunnanvaltuuston on valittava jäljellä olevaksi toimikaudeksi uusi jäsen. Edellä mainitun pykälän 2 momenttia koskevissa hallituksen esityksen (HE 59/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että jäsenen paikka voi tulla toimikauden aikana pysyvästi auki esimerkiksi kuoleman tai vaalikelpoisuuden menettämisen kautta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuusto voinut päätöksillään 14.4.2015 vapauttaa seurakunnan seurakunnanneuvoston ja valita uuden seurakunnanneuvoston.

Ortodoksisesta kirkosta annetussa laissa tai muussakaan laissa ei ole säädetty seurakunnanneuvoston erottamisesta kesken seurakunnanvaltuuston toimikauden. Lisäksi pääkirkon isännöitsijä kuuluu seurakunnanneuvostoon suoraan lain perusteella. Ortodoksisesta kirkosta annetun lain esitöistä, hallintolaista taikka muualtakaan lainsäädännöstä ei ole johdettavissa sellaista yleistä oikeudellista periaatetta, johon seurakunnanneuvoston erottaminen voitaisiin perustaa. Seurakunnanneuvoston erottamista ei nimenomaisten toimivaltasäännösten puuttuessa voida perustella myöskään seurakunnan toimintaan liittyvillä käytännön näkökohdilla. Iisalmen ortodoksisen seurakunnan seurakunnanvaltuuston päätökset seurakunnanneuvoston erottamisesta ja uuden seurakunnanneuvoston valitsemisesta eivät perustu lakiin. Seurakunnanvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa ja sen päätökset ovat lainvastaisia.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Anne Rautiainen.

A oli hakenut poikkeamista ranta-asemakaavan määräyksistä 640 metrin pituisen tien rakentamiseksi kaava-alueella sijaitsevalle lomarakennukselle. Lomarakennus sijaitsi kaavassa yhteiskäyttöön osoitetulla lähivirkistysalueella (VL/yk), jota koski alueenosan merkintä (ra-3). Merkinnän mukaan mainitulla alueen osalla sallitaan vain toimenpiteet, jotka eivät edellytä rakennuslupaa. Merkintää koski myös kaavamääräys, jonka mukaan alueelle kulkemista varten ei saa rakentaa autotietä.

Suunniteltu tie olisi kulkenut kaavassa yhteiskäyttöön osoitetun lähivirkistysalueen (VL/yk) kautta ja siten, että osa tien linjauksesta sijoittui alueelle, jota koski alueenosan merkintä (sl-u). Merkinnän mukaan mainitulla alueen osalla on erityisiä ympäristöarvoja. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen kautta ei saa rakentaa uusia tieyhteyksiä.

Asiassa oli selvitetty, että kaava-alue oli luonnonarvoiltaan erittäin arvokas ja lähes rakentamaton. Suunnitellun tien rakentaminen olisi ollut kaavassa alueelle osoitetun maankäyttöratkaisun periaatteiden vastaista. Poikkeuksen myöntäminen tien rakentamiseen olisi siten aiheuttanut maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Edellytyksiä haetun poikkeuksen myöntämiseen ei ollut. Sillä seikalla, että tien rakentamisessa olisi hyödynnetty alueella olevaa metsäkoneuraa, joka oli syntynyt, kun alueelta oli korjattu myrskyvahinkojen kaatamia puita, ei ollut poikkeuksen myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa merkitystä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 57 §, 73 § 3 momentti ja 171 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 26.2.2018 nro 18/0033/1

Asian aikaisempi käsittely

Kuusamon kaupungin kaavoitusteknikko on 14.6.2016 tekemällään päätöksellä (§ 28) myöntänyt A:lle poikkeamisen Kallioisen ranta-asemakaavasta tien rakentamiseksi kiinteistöllä Vaveniemi (kiinteistötunnus 305-422-38-10) sijaitsevalle lomarakennukselle olemassa olevaa metsäkoneuraa pitkin. Tie on suunniteltu kulkemaan ranta-asemakaavassa yhteiskäyttöön osoitetulla lähivirkistysalueella (VL/yk). Osa tielinjauksesta sijoittuu kaavassa alueen osalle, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (sl-u). Mainittua alueen osaa koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen kautta ei saa rakentaa uusia tieyhteyksiä.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella, että kulkuyhteys voidaan toteuttaa vain kevyttä henkilöautoliikennettä varten. Suunnitellun tielinjan alueella on metsäkoneura, jolla ei ole puustoa eikä suokasvillisuutta. Kulkuyhteyden leveys ei saa ylittää metsäkoneen uria. Kulkuyhteys tulee toteuttaa ilman ojia. Tällöin vesitasapaino ei oleellisesti muutu myöskään kosteikon ylityksen kohdalla. Myöskään alueen olemassa oleva reitistö tai sen käyttö ei muutu. Hankkeelle on olemassa maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaiset edellytykset.

Kuusamon yhdyskuntatekniikan lautakunta on 24.8.2016 tekemillään päätöksillä (§ 145 ja § 146) hylännyt Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jäljempänä ELY-keskus) ja Metsähallituksen oikaisuvaatimukset kaavoitusteknikon päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, ELY-keskuksen ja Metsähallituksen valituksista kumonnut yhdyskuntatekniikan lautakunnan päätökset ja hylännyt A:n poikkeamista koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on selostanut sovellettavia säännöksiä ja perustellut päätöstään tältä osin muutoin seuraavasti:

Tiehankkeesta, alueella voimassa olevasta ranta-asemakaavasta ja ympäristöstä saatu selvitys

Suunniteltu hanke tarkoittaa tien rakentamista Vaveniemen tilan RN:o 38:10 (kiinteistötunnus 305-422-38-10) Jyrävänjärven rantavyöhykkeellä sijaitsevalle lomarakennukselle kulkemista varten. Asiakirjoihin liitetyn pääpiirustuksen mukaan noin 640 metriä pitkä tie on suunniteltu kulkemaan Pessanvaaran lounaisosasta pohjoiseen laskeutuen Pessanvaaran laelta kohti rantaa. Saadun selvityksen mukaan tie tehdään olemassa olevan rasitetien jatkoksi ja se on suunniteltu kulkemaan tilojen RN:ot 22:18, 22:17, 38:16 ja 38:10 alueilla.

Alueella voimassa olevan 29.9.2003 hyväksytyn Kallioisen ranta-asemakaavan kaava-alueella suunniteltu tieyhteys sijaitsee yhteiskäyttöön osoitetulla lähivirkistysalueella (VL/yk). Lähivirkistysaluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen metsänhoidossa tulee noudattaa Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion rantametsiä koskevia suosituksia. Avohakkuut, syvät metsänauraukset ja muut luontoa merkittävästi muuttavat toimenpiteet ovat kiellettyjä. 50 metriä leveällä rantavyöhykkeellä sallitaan vain maisemanhoidon kannalta välttämätön puuston harventaminen. Alueelle saa rakentaa pienimuotoisia ulkoilu- ja virkistyskäyttöä palvelevia laitteita, rakennelmia ja reittejä.

Osa suunnitellusta tiestä sijoittuu kaavassa osoitetulle alueen osalle, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (sl-u). Kaavamääräyksen mukaan aluetta ei saa käyttää niin, että alueen arvo harvinaisten kasvien kasvupaikkana vähenee. Ennen mahdollisia maankäyttöön liittyviä toimenpiteitä on tehtävä tarkempi kasvillisuustutkimus ja varmistettava, ettei harvinaisten kasvien säilymismahdollisuuksia heikennetä. Alueiden kautta ei saa rakentaa uusia tieyhteyksiä. Olevia teitä tulee hoitaa niin, että lettojen vesitasapaino säilyy.

Koko Vaveniemen tilan RN:o 38:10 alue on ranta-asemakaavassa osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL/yk). Tilan ranta-alueelle on ranta-asemakaavassa osoitettu alueen osa (ra-3), jolla olevissa rakennuksissa sallitaan vain toimenpiteet, jotka eivät edellytä rakennuslupaa. Kaavamääräyksen mukaan alueelle kulkemista varten ei saa rakentaa autotietä.

Ranta-asemakaavassa Pessanvaaraan ei ole osoitettu loma-asuntoalueita. Ala-Juumajärven ranta-alueelle on osoitettu yksi matkailua palvelevien rakennusten korttelialue RM-2. Pessanvaaran kärkeen Niskakosken ranta-alueelle on osoitettu luonnonsuojelualue (SL-1). Asemakaavassa alueelle ei ole merkitty ajoyhteyksiä. Pessanvaaran länsiosaan on merkitty ulkoilureitti.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Pessanvaaran alue on kokonaisuudessaan geologisesti ja biologisesti erittäin arvokas. Alue on osa Jyrävänkallioiden valtakunnallisesti erittäin arvokasta kallioaluetta, joka biologiselta luokitukseltaan kuuluu korkeimpaan arvoluokkaan. Alueella on harvinaisia reheviä kalkkivaikutteisia luontotyyppejä, ja sieltä tunnetaan myös runsaasti uhanalaisten harvinaisten ja vaateliaiden kalkkia vaativien ja suosivien lajien esiintymiä. Pessanvaaran alueen halki kulkee Pieni Karhunkierros, ja alue on arvokas myös virkistyskäytön kannalta.

Sweco Oy:n 25.8.2015 laatimassa selvityksessä on kartoitettu uhanalaisen kasvilajin himmeävillan esiintymistä suunnitellun tielinjauksen alueella. Selvitys on perustunut 9.7.2015 toteutettuun maastokäyntiin, minkä lisäksi lähtötietoina on käytetty peruskarttoja, ilmakuvia ja ympäristöhallinnon tietokantojen (OIVA, Hertta) tietoja. Selvityksen mukaan alueelta ei ole löytynyt himmeävillaa. Suunniteltu tielinjaus ylittää metsälain 10 §:n mukaisen erityisen tärkeisiin elinympäristöihin lukeutuvan lettosuon.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Pessanvaaran alueella voimassa olevassa ranta-asemakaavassa on maankäyttöä ohjaavin kaavamerkinnöin ja -määräyksin otettu huomioon alueen luonnonarvot ja virkistyskäyttöarvot. Pessanvaaran Jyrävänjärven ranta-alue on laajasti osoitettu erityisiä ympäristöarvoja omaavaksi alueen osaksi, eikä ranta-alueelle ole osoitettu loma-asutusta. Erityisiä ympäristöarvoja omaavan alueen osan kaavamääräyksessä on nimenomaisesti todettu, ettei alueen kautta saa rakentaa uusia tieyhteyksiä. Jyrävänjärven ranta-alueella Vaveniemen tilan alueelle jo rakennetun mökin nykyinen käyttö on kaavassa turvattu alueen osaa koskevalla kaavamerkinnällä. Tätä aluetta koskevassa kaavamääräyksessä on nimenomaisesti todettu, että alueelle kulkua varten ei saa rakentaa autotietä.

Hakemuksen mukaisessa tieyhteyden rakentamista varten tarvittavassa poikkeamisessa alueella voimassa olevasta ranta-asemakaavasta poiketaan merkittävällä tavalla ranta-asemakaavan maankäyttöratkaisusta. Tällaisen muutoksen toteuttaminen yksittäisellä poikkeamispäätöksellä aiheuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle. Oikeudellisia edellytyksiä poikkeamisen myöntämiselle ei näin ollen ole ollut, ja poikkeamista koskeva hakemus olisi tullut hylätä. Kun oikeudelliset edellytykset myönteisen ratkaisun tekemiselle puuttuvat, hakemuksen hylkääminen ei ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastaista.

Kun edellä selostetun perusteella poikkeamisen myöntäminen aiheuttaa mainitun momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle, mainitun momentin 2 kohdassa tarkoitetusta edellytyksestä ei ole tarpeen erikseen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio ja Anne-Mari Keskitalo. Esittelijä Anni Kontturi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituslupahakemuksessaan pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja tien rakentamiseksi myönnetty poikkeaminen saatetaan voimaan. ELY-keskus ja Metsähallitus on velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Poikkeamisen myöntämiselle on ollut erityinen syy. A:n hakemuksen perusteena on kaava-alueella vuonna 2013 tapahtuneiden myrskyvahinkojen korjaamisen yhteydessä syntyneen metsäkoneuran hyödyntäminen kulkemisessa kiinteistöllä sijaitsevalle vapaa-ajan asunnolle. Kyse ei siten ole uuden tien rakentamisesta alueelle.

A on hankkinut edellytetyn asiantuntijaselvityksen tielinjauksen läheisyydessä esiintyvistä kasvilajeista. Koska alueella ei selvityksen mukaan esiinny uhanalaisia tai harvinaisia kasveja, tie ei vaaranna kaavan toteuttamista tai luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista.

Asiassa on otettava huomioon myös alueen maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus. Aikaisemmissa selvityksissä uhanalaisia kasvilajeja on todettu esiintyvän myös toisella puolen Jyrävänjärveä, jonne on rakennettu pitkiä tielinjauksia. Niiden rakentamiselle ei ole katsottu olevan esteitä, eikä maanomistajilta ole edellytetty kasvillisuusselvitysten hankkimista.

Kuusamon yhdyskuntatekniikan lautakunta on antanut selityksen.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon. Metsäkoneuraa ei voida rinnastaa rakennettuun tiehen. Tie sijoittuisi jyrkähköön rinteeseen ja alaosastaan kostealle soiselle alueelle. Tien rakentaminen muuttaisi rinteen ja alapuolisen suon hydrologiaa ja tilaa. Lajiesiintymien suojelemiseksi niille keskeisten elinympäristöjen ja niiden ominaisuuksien pitää säilyä. Jyrävänjärven itärannalla sijaitsevat tiet oli suurimmalta osin rakennettu jo ennen Kallioisen ranta-asemakaavan hyväksymistä vuonna 2003.

Metsähallitus on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen. Ojat on tiesuunnitelmassa merkitty kaivettavaksi suon kohdalle. Tien rakentaminen ei muuttaisi suoalueen hydrologiaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Kysymyksenasettelu

A on hakenut poikkeamista ranta-asemakaavan määräyksistä 640 metrin pituisen tien rakentamiseksi kaava-alueella sijaitsevalle lomarakennukselle.

Lomarakennus sijaitsee kaavassa yhteiskäyttöön osoitetulla lähivirkistysalueella (VL/yk), jota koskee alueenosan merkintä (ra-3). Merkinnän mukaan mainitulla alueen osalla olevissa rakennuksissa sallitaan vain ne toimenpiteet, jotka eivät edellytä rakennuslupaa. Merkintää koskee myös määräys, jonka mukaan alueelle kulkemista varten ei saa rakentaa autotietä.

Suunniteltu tie kulkisi kaavassa yhteiskäyttöön osoitetun lähivirkistysalueen (VL/yk) kautta ja siten, että osa tien linjauksesta sijoittuu alueelle, jota koskee alueenosan merkintä (sl-u). Merkinnän mukaan mainitulla alueen osalla on erityisiä ympäristöarvoja. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen kautta ei saa rakentaa uusia tieyhteyksiä.

Asiassa on otettava kantaa siihen, onko kunta voinut myöntää haetun poikkeamisen niistä ranta-asemakaavan määräyksistä, jotka kieltävät tien ja uusien tieyhteyksien rakentamisen.

Poikkeamishakemuksen mukaan tien rakentamisessa hyödynnettäisiin alueella olevaa metsäkoneuraa, joka syntyi, kun alueelta korjattiin vuoden 2013 myrskyvahinkojen kaatamia puita.

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa ja tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Jos jotakin aluetta on muun ohella maiseman, luonnonarvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan pykälän 2 momentin mukaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Pykälän 3 momentin mukaan suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 3 momentin mukana ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen mainitussa laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai

4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Alueen maisemasta ja luonnonarvoista saatu selvitys

Kysymyksessä oleva lomarakennus sijaitsee Kuusamon kunnassa Ala-Juumajärven ja Jyrävänjärven välisen Pessanvaaran itäpuolella Jyrävänjärven rannalla. Pessanvaaran alue sijaitsee Oulangan kansallispuiston välittömässä läheisyydessä, ja sen halki kulkee luonto- ja ulkoilureitti Pieni Karhunkierros.

Asiakirjoissa olevan Pohjois-Pohjanmaan arvokkaiden kallioalueiden kartoitusta koskevan Suomen ympäristökeskuksen julkaisun mukaan (Suomen ympäristökeskus, Alueelliset ympäristöjulkaisut 203, Helsinki 2001) Pessanvaaran alue on osa Jyrävänkallioiden valtakunnallisesti erittäin arvokasta kallioaluetta, joka kuuluu biologiselta luokitukseltaan korkeimpaan arvoluokkaan (asteikolla 1–7). Alueella on harvinaisia reheviä kalkkivaikutteisia luontotyyppejä ja siellä esiintyy runsaasti uhanalaisia kasveja.

Alueella on voimassa 29.9.2003 hyväksytty Kallioisen ranta-asemakaava. Kaavaselostuksesta ilmenee, että alueen arvokkaimmiksi katsotut kasvillisuuskohteet on jätetty rakentamisen ulkopuolelle luonnontilaisiksi. Arvokkaat kohteet on otettu huomioon kaavamääräyksin. Uusien teiden ja reittien rakentamista on kaavamääräyksillä rajoitettu.

A on hankkinut tien rakentamista varten kasvillisuusselvityksen. Sweco Oy:n 25.8.2015 laatimassa selvityksessä on kartoitettu uhanalaisen kasvilajin himmeävillan esiintymistä suunnitellun tielinjauksen alueella. Selvitys on perustunut 9.7.2015 toteutettuun maastokäyntiin, minkä lisäksi lähtötietoina selvityksessä on käytetty peruskarttoja, ilmakuvia ja ympäristöhallinnon tietokantojen (OIVA, Hertta) tietoja. Selvityksen mukaan alueelta ei löytynyt himmeävillaa. Suunniteltu tielinjaus ylittää metsälain 10 §:n mukaisen erityisen tärkeisiin elinympäristöihin lukeutuvan lettosuon.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Suunniteltu tielinjaus sijoittuu alueelle, joka on asiassa saadun selvityksen mukaan geologisesti ja biologisesti erittäin arvokas sekä lähes rakentamaton. Se, että alueella sijaitsee tien rakentamisessa hyödynnettävä metsäkoneura, ei metsäkoneuran tiestä poikkeaviin vaikutuksiin, rakenteisiin ja pysyvyyteen nähden tarkoita, että alueelle olisi jo muodostunut uusi tie.

Alueella voimassa olevassa Kallioisen ranta-asemakaavassa teiden rakentaminen on näiden luonnonarvojen vuoksi ehdottomin kaavamääräyksin kielletty niillä alueen osilla, joille puheena oleva tie on tarkoitus sijoittaa. Suunnitellun tien rakentaminen olisi kaavassa alueelle osoitetun maankäyttöratkaisun periaatteiden vastaista. Poikkeuksen myöntäminen tien rakentamiseen aiheuttaisi siten maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Kun otetaan huomioon, että suunnitellussa maankäyttöön liittyvässä hankkeessa on kysymys kaavamääräyksessä (sl-u) nimenomaisesti kielletystä uuden tieyhteyden rakentamisesta, kasvillisuustutkimuksen tekeminen, johon mainitussa kaavamääräyksessä maankäyttöön liittyvien toimenpiteiden osalta muutoin yleisesti viitataan, ei anna aihetta arvioida poikkeamisen edellytyksiä toisin.

A on valituksessaan vedonnut siihen, että Jyrävänjärven vastakkaisella itärannalla on rakennettu vapaa-ajan asunnoille kulkevia teitä luonnonarvoiltaan Pessanvaaran aluetta vastaaville paikoille. Asiassa saadun selvityksen mukaan Jyrävänjärven itärannan tiet on rakennettu pääosin ennen ranta-asemakaavan hyväksymistä ja ne on osoitettu ranta-asemakaavassa. Se seikka, että muualle kaava-alueelle on A:n poikkeamishakemukseen nähden erilaisissa olosuhteissa rakennettu teitä, ei merkitse sitä, että A:n poikkeamishakemuksen hylkääminen olisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastaista.

Koska poikkeamisen myöntämiselle ei ole ollut oikeudellisia edellytyksiä, erityisen syyn olemassaolosta ei ole tarpeen lausua. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen pääasiaratkaisun tai oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Kaupunki oli kaupunginjohtajan valintaa koskevassa menettelyssä käyttänyt apunaan rekrytointiyritystä. Yrityksen edustaja oli laatinut ja toimittanut kaupungille eräitä asiakirjoja, joissa oli arvioitu niitä henkilöitä, joihin hän oli kaupungin toimeksiannon johdosta ollut yhteydessä. Osa näistä henkilöistä oli antanut suostumuksensa tulla valituksi kaupunginjohtajan virkaan, osa taas ei.

Asiakirjat eivät olleet muistiinpano- tai luonnosmaisia vaan käyttötarkoitukseensa valmiita asiakirjoja, jotka oli annettu kaupungille kaupunginjohtajan valintaprosessiin liittyen. Luonteeltaan ja tarkoitukseltaan näitä asiakirjoja ei voitu myöskään pitää viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuina asiakirjoina. Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 tai 3 kohdasta ei siten johtunut, että näitä asiakirjoja ei olisi tullut pitää sanotussa laissa tarkoitettuina viranomaisen asiakirjoina.

Ottaen huomioon näiden kaupunginjohtajan valintaprosessiin liittyvien ja siten julkisen vallan käyttämistä koskevien asiakirjojen luonne, tarkoitus ja sisältö niitä ei liioin voitu pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina, joihin julkisuuslakia ei sovelleta.

Asiakirjat sisälsivät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitettuja tietoja työntekijän valintaa varten tehdyistä arvioinneista ja olivat siten salassa pidettäviä.

Salassa pidettäviä eivät kuitenkaan olleet ensinnäkään tiedot suostumuksensa kaupunginjohtajan virkaan antaneiden henkilöiden henkilöllisyydestä, joiden tietojen oli jo kaupunginjohtajan sijaisen päätöksellä todettu olevan luovutettavissa tietopyynnön esittäjälle.

Suostumuksensa valintaan antamatta jättäneiden henkilöiden henkilöllisyyttä koskevien tietojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä arvioitaessa oli puolestaan otettava erityisesti huomioon, että kysymys oli merkittävää julkista valtaa käyttävän viranhaltijan valintaprosessista ja sen yhteydessä laadituista ja saaduista asiakirjoista. Ulkopuolisen rekrytoijan käyttäminen virasta mahdollisesti kiinnostuneiden henkilöiden etsimiseen käytännössä rajasi ja kohdensi valittavaksi mahdollisesti tulevien henkilöiden piiriä. Näissä olosuhteissa tietoa virkaan etsittyjen henkilöiden henkilöllisyydestä ei voitu pitää henkilökohtaisia oloja kuvaavia tietoja koskevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan tai muullakaan perusteella salassa pidettävänä niidenkään henkilöiden osalta, jotka eivät prosessin kuluessa olleet antaneet suostumustaan tulla valituksi kaupunginjohtajan virkaan.

Ks. KHO 2015:133

Suomen perustuslaki 12 §

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 5 § 2 momentti, 3 momentti 2 ja 3 kohta ja 4 momentti, 6 § 1 momentti 9 kohta, 9 § 1 momentti, 10 §, 22 § sekä 24 § 1 momentti 29 ja 32 kohta

Seloste on kokonaisuudessaan ruotsinkielisellä päätössivustolla.

Euroopan unionin toisen jäsenmaan kansalaisella, joka oli muuttanut pysyvästi Suomeen ja rekisteröinyt oleskeluoikeutensa ulkomaalaislain mukaisesti, oli oikeus kotikuntaan Suomessa, vaikka hän työskenteli Euroopan kemikaalivirastossa ja siten nautti erioikeutena ja vapautena mahdollisuutta välttyä ulkomaalaisten rekisteröintiä koskevilta muodollisuuksilta. Hallinto-oikeuden ja maistraatin päätökset kumottiin ja asia palautettiin maistraatille henkilön kotikunnan väestötietojärjestelmään merkitsemistä varten.

Kotikuntalaki 4 § 1 momentti 3 kohta ja 3 momentti

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus 20 artikla 1 kohta ja 2 kohta a alakohta sekä 21 artikla 1 kohta

Euroopan unionin erioikeuksia ja vapauksia koskeva pöytäkirja 11 ja 13 artikla

Suomen tasavallan hallituksen ja Euroopan kemikaaliviraston välinen toimipaikkasopimus 8 ja 10 artikla

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 28.2.2019 nro 19/0160/2

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan maistraatin Helsingin yksikkö on 8.5.2017 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n hakemuksen saada Suomessa oleva vakinainen osoite (kotikunta) rekisteröidyksi väestötietojärjestelmään.

Maistraatti on 25.10.2017 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n maistraatin päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen 4 273,80 euroa korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasia

Suomen tasavallan hallituksen ja Euroopan kemikaaliviraston välisen toimipaikkasopimuksen (SopS 11/2008, jäljempänä toimipaikkasopimus) 8 artiklassa säädetään muun ohella viraston henkilöstön nauttimista erioikeuksista ja vapauksista.

Toimipaikkasopimuksen 10 artiklan mukaan viraston henkilöstöön kuuluville ja heidän perheenjäsenilleen annetaan heidän pyynnöstään suomalaiset henkilötunnukset.

Toimipaikkasopimuksen hyväksymistä koskevan hallituksen esityksen (HE 88/2007 vp) 10 artiklan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan viraston ulkomaisen henkilöstön katsotaan kuuluvan kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin henkilöihin, jotka oleskelevat Suomessa tilapäisesti ja joilla ei ole kotikuntaa Suomessa.

Kotikuntalain 4 §:n 3 momentin mukaan henkilöllä, joka on vieraan valtion diplomaattisen edustuston tai sellaiseen rinnastettavan muun edustuston taikka lähetetyn konsulin viraston palveluksessa, ei kuitenkaan ole kotikuntaa Suomessa, ellei hän ole Suomen kansalainen tai ellei hänellä ole ennestään kotikuntaa Suomessa. Kotikuntaa ei myöskään ole tässä momentissa tarkoitetun henkilön perheenjäsenellä eikä hänen yksityisessä palveluksessaan olevalla, ellei tämä ole Suomen kansalainen tai ellei tällä ole ennestään kotikuntaa Suomessa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittaja on Tšekin kansalainen ja hän on asunut Suomessa ja työskennellyt Suomessa sijaitsevassa Euroopan kemikaalivirastossa vuodesta 2010 lähtien. Valittajan väestötietorekisteriin merkitty kotikunta on ulkomailla. Valittajalla on ollut kotikunta Suomessa vuosina 2006–2007 sekä tilapäinen osoite Suomessa vuosina 2002–2006. Valittajan mukaan toimipaikkasopimusta ja kotikuntalakia on sovellettu virheellisesti ja hänen oikeuksiaan Euroopan unionin kansalaisena on loukattu. Valittaja vaatii, että väestötietojärjestelmään on merkittävä hänen kotikunnakseen Helsinki.

Asiassa on kyse siitä, onko Suomen väestötietojärjestelmään kotikuntalain mukaan tehtävä merkintä siitä, että valittajan kotikunta on Helsinki. Ottaen huomioon ylempänä hallituksen esityksessä kemikaaliviraston ulkomaisesta henkilöstöstä kirjoitetun ja toimipaikkasopimuksen 8 artiklassa kemikaaliviraston työntekijöille säädetyt erivapaudet ja oikeudet, hallinto-oikeus katsoo, että valittajaan on sovellettava kotikuntalain 4 §:n 3 momenttia. Sillä seikalla, että valittajalla on ollut vuosina 2006–2007 kotikunta Suomessa, ei ole merkitystä asian ratkaisemisen kannalta, koska valittajalla ei ole ollut kotikuntaa Suomessa hänen aloittaessaan työnsä kemikaalivirastossa ja muuttaessaan Suomeen vuonna 2010.

Valittajan 3.4.2017 saamalla Euroopan unionin kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintitodistuksella ei ole merkitystä kotikunnan merkitsemisen kannalta. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin Euroopan unionin oikeuden tai Suomen perustuslaissa säädetyn kannalta. Valituksessa esitetyn perusteella ei ole syytä katsoa, että maistraatin päätöksellä olisi loukattu yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta.

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikuluvaatimus

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä. Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole pidettävä kohtuuttomana, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Laki Suomen hallituksen ja Euroopan kemikaaliviraston välisen toimipaikkasopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (1304/2007)

Suomen tasavallan hallituksen ja Euroopan kemikaaliviraston välinen toimipaikkasopimus (SopS 11/2008) 8 ja 10 artikla

Suomen perustuslaki 6 §

Ulkomaalaislaki 161 g §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Rita Ruuhimäki, Airi Helenius ja Maarit Alhonnoro. Esittelijä Joel Oksanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maistraatin päätökset kumotaan ja asia palautetaan maistraatin käsiteltäväksi. A:lle tulee rekisteröidä vakituinen osoite väestötietojärjestelmään. Lisäksi A on vaatinut, että maistraatti velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittaja on Suomessa yhteensä yli 13 vuotta asunut Tsekin ja Euroopan Unionin kansalainen. Hän on ensin asunut Suomessa vuodesta 2002 vuoteen 2007 oleskellen tällä välillä joitakin aikoja poissa Suomesta. Valittajan vakinainen osoite on vuosina 2006-2007 ollut Suomessa. Lisäksi hänellä on ollut tilapäinen osoite Suomessa 31.10.2002–23.1.2006. Valittaja on sekä opiskellut että työskennellyt Suomessa sanottuina ajankohtina. Valittaja on avioitunut vuonna 2009 Saksan ja Euroopan Unionin kansalaisen kanssa. Valittaja on saapunut jälleen Suomeen vuonna 2010, jolloin hän aloitti edelleen jatkuvan työskentelyn Euroopan kemikaalivirastossa. Myös valittajan puoliso työskentelee kemikaalivirastossa. Valittaja omistaa puolisonsa kanssa Suomessa asunnon, jossa perhe asuu. Kaikki muu valittajan omaisuus, muun muassa kesämökkikiinteistö, on Suomessa. Valittajalla ei ole omaisuutta missään muulla. Valittaja ei ole kahdeksaan vuoteen asunut muualla kuin Suomessa. Valittajan Tsekissä oleva osoite ei ole hänen todellinen osoitteensa vaan hänen vanhempiensa osoite, ja osoite on hänen käytössään siitä syystä, että muussa tapauksessa valittaja ei asuisi missään.

Valittajalla ja hänen puolisollaan on vuosina 2011 ja 2013 Suomessa syntyneet lapset. Valittajan lapset käyvät Suomessa koulua ja puhuvat sujuvaa suomen kieltä. He ovat asuneet koko ikänsä Suomessa ja pitävät Suomea kotimaanaan. Myös valittaja ymmärtää ja puhuu suomea jossain määrin.

Valittajan tiedossa on useita Euroopan kemikaaliviraston työntekijöitä, joille on myönnetty kotipaikkaoikeus.

Hallituksen esitys ei ole sitova oikeuslähde. Toisaalta hallituksen esityksessä ei todeta, että toimipaikkasopimuksella kavennetaan Euroopan Unionin kansalaisten sellaisia oikeuksia, jotka heille kuuluvat EU-oikeuden mukaisesti.

Toimipaikkasopimuksen alkuperäisenä tarkoituksena on ollut, että täällä työskentelevillä kemikaaliviraston työntekijöillä on samat oikeudet kuin pysyvästi Suomessa asuvilla ulkomaalaisilla hoitaessaan käytännön asioita. Tämä oikeus ei toteudu, kun ulkomaalaisella työntekijällä on toimipaikkasopimuksen 10 artiklan mukainen maistraatin myöntämä henkilötunnus tilapäisellä osoitteella. Lisäksi maistraatti on jättänyt soveltamatta toimipaikkasopimuksen 8 artiklan 6 kohdan mukaista velvollisuuttaan toteuttaa kaikki tarvittavat toimet helpottaakseen kemikaaliviraston työntekijöiden oleskelua maassa.

Asiassa tulee toimipaikkasopimuksen sijaan soveltaa ensisijaisesti EU-oikeutta, koska valittaja on EU:n kansalainen. Valittaja on EU-kansalaisena oikeutettu kotikuntaan Suomessa.

Koska valittajalla on aikaisemmin ollut pysyvä osoite (kotikunta) Suomessa, olisi hänelle kotikuntalain 4 §:n 3 momentin mukaan tullut myöntää kotikunta.

Valittaja ei ole kotikuntalain 4 §:n 3 momentin tarkoittama sellainen henkilö, joka on diplomaattiseen edustustoon rinnastettavan viraston palveluksessa. Valittaja ei nauti diplomaattisista eduista. Toimipaikkasopimuksen mukaan valittaja ei maksa kansallisia veroja Suomeen, mutta niitä eivät maksa myöskään virastossa työskentelevät suomalaiset työntekijät.

Valittaja on halutessaan vapautettu maahanmuuttoa rajoittavista määräyksistä ja rekisteröinnistä. Tämän lisäksi valittaja on Euroopan yhteisöjen oman sosiaaliturvajärjestelmän piirissä. Tämä ei kuitenkaan ole sama tilanne kuin on diplomaattisen edustuston palveluksessa olevalla henkilöllä, joka on asemamaansa lähettämä ja nauttii lähettäjävaltionsa palveluksista ja suojasta sen määrätyn ajan, kun hän on asemamaassaan. Valittaja on itse normaalilla hakumenettelyllä hakenut työpaikkaa kemikaalivirastosta ja saanut sen. Hänen työpaikkansa on pysyvä ja hän voi käytännössä jatkaa työskentelyään täällä eläkeikäänsä asti. Valittajan työantaja ei huolehdi valittajan asumisesta tai muista asioista, vaan valittaja huolehtii elämiseensä ja asumiseensa liittyvistä järjestelyistä itse. Valittajalla on samat velvollisuudet asuinvaltiotaan kohtaan kuin kaikilla muillakin suomalaisilla tai täällä asuvilla ulkomaalaisilla, ei-diplomaateilla.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, miksi Euroopan unionin oikeutta ei voida soveltaa valittajaan, joka on Euroopan unionin kansalainen.

Kotipaikkaoikeuden puuttuminen on vaikeuttanut valittajan elämää ja asioiden hoitoa.

Uudenmaan maistraatti on antanut lausunnon. Maistraatti on vaatinut, että valitus hylätään, ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Euroopan kemikaalivirasto on Euroopan unionin erityisvirasto, jota koskevassa toimipaikkasopimuksessa säädetään muun ohella viraston henkilöstön nauttimista erioikeuksista ja vapauksista. Kemikaaliviraston henkilöstö ja heidän perheenjäsenensä on muun muassa vapautettu ulkomaalaisten rekisteröintiä koskevista muodollisuuksista. Heidät voidaan rekisteröidä väestötietojärjestelmään suppein perustiedoin, jos he sitä haluavat.

Toimipaikkasopimuksen hyväksymistä koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että kemikaaliviraston ulkomaisen henkilöstön katsotaan kuuluvan kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin henkilöihin, jotka oleskelevat Suomessa tilapäisesti ja joilla ei ole kotikuntaa Suomessa. Kemikaaliviraston työntekijän perheenjäsenillä on kuitenkin oikeus kotikuntaan, jos heidän kohdallaan itsenäisesti kotikuntalain 4 §:n edellytykset kotikunnan saamiselle täytyvät. Maistraatti ei siten rekisteröi kemikaaliviraston henkilöstöön kuuluville henkilöille kotikuntaa, elleivät he ole Suomen kansalaisia tai ellei heillä ole jo ennestään kotikuntaa Suomessa. Kaikissa tapauksissa maistraatin tiedossa ei kuitenkaan ole, että henkilö työskentelee Euroopan kemikaalivirastossa. Valittajalla on ollut kotikunta Suomessa vuosina 2006–2007, mutta ei silloin, kun hän on aloittanut vuonna 2010 työskentelyn Euroopan kemikaalivirastossa.

Maistraatti myöntää kemikaaliviraston henkilöstölle pyynnöstä normaalit henkilötunnukset ja heille tallennetaan tilapäiset osoitteet väestötietojärjestelmään. Kotikunta-asiassa annettu ratkaisu ei vaikuta henkilötunnuksen muotoon. Maistraatin kotikunta-asiassa tekemä ratkaisu ei ole muualla hallinnossa sitova vaan muut viranomaiset ratkaisevat toimivaltaansa kuuluvat asiat maistraatin kotikuntamerkintää koskevasta ratkaisusta riippumatta.

A on antanut vastaselityksen.

A on ilmoittanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määräksi korkeimman hallinto-oikeuden osalta 2 114,20 euroa. Vaatimus on lähetetty tiedoksi maistraatille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja maistraatin päätökset kumotaan. Asia palautetaan maistraatille A:n vakituisen osoitteen ja kotikunnan väestötietojärjestelmään merkitsemistä varten.

2. Uudenmaan maistraatti velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut Helsingin hallinto-oikeudessa 1 500 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1. Sovellettavat säännökset

Kotikuntalain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan Suomeen ulkomailta tulleen ja täällä asuvan henkilön kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka määräytyy tämän lain säännösten mukaisesti, jos hän on Euroopan unionin jäsenmaan, Islannin, Liechtensteinin, Norjan tai Sveitsin kansalainen ja hän on ulkomaalaislain säännösten mukaisesti rekisteröinyt oleskeluoikeutensa Suomessa, jos häneltä edellytetään tällainen rekisteröinti.

Saman pykälän 3 momentin mukaan henkilöllä, joka on vieraan valtion diplomaattisen edustuston tai sellaiseen rinnastettavan muun edustuston taikka lähetetyn konsulin viraston palveluksessa, ei kuitenkaan ole kotikuntaa Suomessa, ellei hän ole Suomen kansalainen tai ellei hänellä ole ennestään kotikuntaa Suomessa. Kotikuntaa ei myöskään ole tässä momentissa tarkoitetun henkilön perheenjäsenellä eikä hänen yksityisessä palveluksessaan olevalla, ellei tämä ole Suomen kansalainen tai ellei tällä ole ennestään kotikuntaa Suomessa.

Ulkomaalaislain 159 §:n 1 momentin mukaan, jos unionin kansalainen oleskelee Suomessa yli kolme kuukautta, hänen on rekisteröitävä oleskelunsa. Rekisteröintihakemus jätetään Maahanmuuttovirastolle kolmen kuukauden kuluessa maahantulopäivästä.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 20 artiklan 1 kohdassa, 2 kohdan a alakohdassa ja 21 artiklan 1 kohdassa taataan jokaiselle unionin kansalaiselle oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

Euroopan unionin erioikeuksia ja vapauksia koskevan pöytäkirjan (jäljempänä erioikeuspöytäkirja) 11 artikla sisältää määräykset unionin virkamiehillä ja muulla henkilöstöllä olevista erioikeuksista ja vapauksista. Mainitun artiklan b kohdan mukaan maahanmuuttoa koskevat rajoitukset tai ulkomaalaisten rekisteröintiä koskevat muodollisuudet eivät koske heitä, heidän puolisoitaan eikä heidän huollettavana olevia perheenjäseniään. Vastaava määräys on kemikaalivirastoa koskevan toimipaikkasopimuksen 8 artiklan 1 kohdan b kohdassa.

Erioikeuspöytäkirjan 13 artikla sisältää määräykset unionin niiden virkamiesten ja sen muun henkilöstön, jotka hoitaakseen tehtäväänsä unionin palveluksessa muuttavat asumaan toisen jäsenvaltion alueelle, verotuksellisen kotipaikan määräytymisestä.

Toimipaikkasopimuksen 10 artiklan mukaan viraston henkilöstöön kuuluville ja heidän perheenjäsenilleen annetaan heidän pyynnöstään suomalaiset henkilötunnukset.

1.2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on kysymys A:n kotikunnan määräytymisestä kotikuntalain mukaan vaan ei verotuksellisesta kotipaikasta.

Suomeen tulleen Euroopan unionin jäsenmaan kansalaisen Suomeen muodostuvan kotikunnan määräytyminen edellyttää kotikuntalain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan sitä, että henkilö on ulkomaalaislain säännösten mukaisesti rekisteröinyt oleskeluoikeutensa Suomessa, jos häneltä edellytetään tällainen rekisteröinti. Lain esitöissä on säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 206/2006 vp) viitattu Pohjoismaiden kansalaisten erityisasemaan ja todettu, että ehdotetun säännöksen mukaan kotikunnan saaminen edellyttäisi Pohjoismaiden kansalaisia lukuunottamatta aina, että henkilö olisi ulkomaalaislain mukaisesti rekisteröinyt oleskeluoikeutensa Suomessa.

A on Tsekin kansalainen. Hänelle voi kotikuntalain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan muodostua Suomeen rekisteriin merkittävä kotipaikka vain, mikäli hän on ulkomaalaislain 159 §:n 1 momentin mukaisesti rekisteröinyt oleskeluoikeutensa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tällainen rekisteröinti on tapahtunut 3.4.2017 eli ennen kuin valittaja on 4.4.2017 pyytänyt maistraattia rekisteröimään hänelle vakinaisen osoitteen väestötietojärjestelmään.

Asiassa on ratkaistavana, onko valittajalta kuitenkin evättävä mahdollisuus Suomessa sijaitsevan kotikunnan rekisteröimiseen sen johdosta, että valittaja työskentelee Euroopan kemikaalivirastossa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valittaja nauttii muiden kemikaaliviraston työntekijöiden tavoin erioikeutena ja vapautena mahdollisuutta välttyä maahanmuuttoa koskevilta rajoituksilta ja ulkomaalaisten rekisteröintiä koskevilta muodollisuuksilta. Koska erioikeuspöytäkirjassa tai kemikaalivirastoa koskevassa toimipaikkasopimuksessa ei ole verolainsäädännön soveltamisen ulkopuolelle ulottuvia määräyksiä unionin henkilöstöön kuuluvan henkilön kotipaikan määräytymisestä, mainituista unionin oikeuteen kuuluvista säädöksistä ei johdu, ettei kemikaaliviraston työntekijä voisi luopua mainitusta erioikeudestaan ja muiden unionin kansalaisten käytettävissä olevin tavoin rekisteröidä oleskeluoikeutensa.

Asiaa kansallisen lainsäädännön kannalta arvioitaessa kysymys on erityisesti siitä, onko kemikaalivirasto rinnastettava kotikuntalain 4 §:n 3 momenttia sovellettaessa vieraan valtion diplomaattiseen edustustoon. Mikäli näin katsotaan, viraston palveluksessa olevalle muodostuu tuon lainkohdan nojalla Suomeen kotikunta vain, mikäli hän on Suomen kansalainen tai hänellä on täällä ennestään kotikunta.

Kemikaaliviraston toimipaikkasopimuksen hyväksymistä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 88/2007 vp) 10 artiklan yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyn mukaan viraston ulkomaisen henkilöstön katsotaan kuuluvan kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin henkilöihin, jotka oleskelevat Suomessa tilapäisesti ja joilla ei ole kotikuntaa Suomessa. Artiklaa on perusteltu toteamalla, että suomalaisen henkilötunnuksen voivat tämän artiklan nojalla pyynnöstään saada asemastaan riippumatta kaikki virastoon henkilöstöön kuuluvat ja heidän perheenjäsenensä. Artiklan tarkoituksena on taata viraston henkilöstölle käytännön asioiden joustava hoito Suomessa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainittu hallituksen esitys (HE 88/2007 vp) ei kuulu kotikuntalain 4 §:n esitöihin. Toimipaikkasopimuksen 10 artiklalla, jonka perusteluista on kysymys, on tavoiteltu ensisijaisesti viraston sellaisten työntekijöiden ja näiden perheenjäsenten käytännön elämän sujuvoittamista, jotka nauttivat vapaudesta välttyä ulkomaalaisten rekisteröintiä koskevilta muodollisuuksilta. Se, että tällaiselle henkilölle ei muodostu Suomessa rekisteröitävää vakinaista kotipaikkaa, seuraa jo tästä erioikeuspöytäkirjaan perustuvasta erivapaudesta itsestään ja kotikuntalain 4 §:n 1 momentin 3 kohdasta. Mainituista syistä tuossa hallituksen esityksessä lausutulla on vain rajallista merkitystä kotikuntalain 4 §:n 3 momenttia tulkittaessa ja sovellettaessa.

Kansallisen lainsäädännön tulkinta, joka johtaisi kotipaikkaoikeuden epäämiseen sellaiseltakin kemikaaliviraston työntekijältä, joka on rekisteröinyt oleskeluoikeutensa ja näin luopunut rekisteröintivelvollisuutta koskevasta erivapaudestaan, merkitsisi unionin kansalaiselle perusvapautena kuuluvan liikkumis- ja oleskeluoikeuden rajoittamista. Kun lisäksi otetaan huomioon, että unionin toimielimiin kuuluvan kemikaaliviraston asema ja tehtävät monin tavoin poikkeavat lainkohdassa nimenomaisesti mainituista vieraan valtion diplomaattisesta edustustosta ja lähetetyn konsulin virastosta, kotikuntalain 4 §:n 3 momenttia ei ole perusteltua tulkita niin, että kemikaalivirasto rinnastettaisiin näihin. A:ta ei siten ole pidettävä kotikuntalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuna henkilönä.

Edellä olevan johdosta hallinto-oikeuden ja maistraatin päätökset on kumottava ja asia palautettava maistraattiin A:n kotikunnan väestötietojärjestelmään merkitsemistä varten.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Uudenmaan maistraatti on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut Uudenmaan hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Asia Huomattavan markkinavoiman yritykseksi määräämistä ja huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavia velvollisuuksia koskeva valitus

Valittaja Elisa Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Viestintävirasto 1.9.2017 nro 25/961/2017

Äänestys täytäntöönpanoa koskevasta määräyksestä 4–1.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös on erillisenä liitetiedostona.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Asia Ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 19.4.2018 nro 18/0080/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 13.10.2016 ympäristönsuojelulain (527/2014) nojalla velvoittanut puolustusvoimat hakemaan ympäristöluvan Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoille ELY-keskuksen vireillepanon ja Kokkolan kaupunginhallituksen vaatimusten johdosta. Ratkaisun perusteena on ollut raskasaseammunnoista aiheutuva melu, josta on katsottu saattavan aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristölupahakemus tulee jättää Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle viimeistään puolen vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

ELY-keskus on hylännyt Kokkolan kaupunginhallituksen 8.4.2013 esittämät muut vaatimukset niihin myöhemmin tehtyine lisäyksineen ja täydennyksineen puolustusvoimien velvoittamisesta hakemaan ympäristölupaa Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnalle. ELY-keskus on katsonut, että ympäristöluvan hakemiseen velvoittamiselle ei ole muutoinkaan tai ELY-keskuksen oman vireillepanon johdosta muita perusteita kuin melusta johtuva peruste.

ELY-keskus on perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

Luvan hakemiseen velvoittamisen perusteluja

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen raskaiden aseiden ympäristömelu on alueen käytöstä johtuva ympäristöhaitta.

_ _ _

Puolustusvoimien 25.2.2016 antamasta vastineesta ja sen liitteistä käy ilmi, että Vattajan harjoitusalueen käyttöaste on laskenut 2000-luvun aikana vakiintuneesta noin 200 harjoitusvuorokaudesta ja laukausten määrä on vähentynyt. Harjoitusvuorokausia oli vuonna 2009 188 ja niistä ampumapäiviä 75. Harjoitusvuorokausia oli vuonna 2010 146 ja niistä ampumapäiviä 82. Vuonna 2011 harjoitusvuorokausia oli 167 vuorokautta, joista ampumapäiviä 80. Vuonna 2012 harjoitusvuorokausia oli 172 vuorokautta, joista ampumapäiviä 74. Vuonna 2013 harjoitusvuorokausia oli 165, joista ampumapäiviä 74. Vuonna 2014 harjoitusvuorokausia oli 145, joista ampumapäiviä 63. Vuonna 2015 harjoitusvuorokausia oli 165, joista ampumapäiviä 57. Raskaiden aseiden ammuntoja on viime vuosina ollut noin 30 päivänä.

Laukausmääristä pääosan muodostavat jalkaväen pienikaliiperisten aseiden (< 20 mm) ammunnat. Pienikaliiberisten aseiden ammuntamäärät ovat olleet vuosina 2013–2015 noin 200 000–300 000 laukausta. Tykkikaluston laukausmäärät ovat vähentyneet etenkin ilmatorjuntaharjoituksissa ja ammunnat ovat enemmän ohjuspainotteisia. Yli 1 kg:n panoksilla tehtyjä räjäytyksiä oli vuonna 2013 44 kappaletta ja vuonna 2014 kolme kappaletta. Yli viiden kg:n räjäytyksiä oli vuonna 2015 kuusi kappaletta. Ilmatorjunta-aseiden ammuntamäärät ovat olleet noin 50 000 ja tykkien (122–155 mm) ammuntamäärät noin 150 laukausta vuodessa. Ohjusammuntoja on muutamia kymmeniä vuodessa.

Ampuma- ja harjoitustoiminta on vilkkainta touko-kesäkuussa ja marras-joulukuussa, jolloin alueella järjestetään ilmatorjuntaharjoitukset. Ampumatoiminnassa on myös hiljaisia jaksoja, jolloin ei ammuta lainkaan tai ammutaan vain hyvin vähäisessä määrin. Vuonna 2013 hiljaisia päiviä oli 294, vuonna 2014 302 ja vuonna 2015 308. Hiljaisimmat kuukaudet ovat tammi-, maalis- ja heinäkuu. Vuorokautinen ampuma-aika rajoittuu pääosin kello 08:00–18:00 väliseen aikaan. Vuonna 2013 päiväsaikaan (klo 07–18) suoritettuja ammuntoja järjestettiin 67 päivänä ja ilta-aikana (klo 18–22) yhdeksänä päivänä. Vuonna 2014 ammuntoja oli päivällä 78 päivänä, illalla kuutena päivänä ja yöllä neljänä vuorokautena. Vuonna 2015 ammuntoja oli päivällä 54 päivänä, illalla 12 päivänä ja yöllä kahtena vuorokautena. Yöaikaan (klo 22–07) suoritettiin neljänä päivänä koulutukseen liittyviä pimeäammuntoja, joista kolmena ammuttiin pienikaliiperisilla aseilla. Viikonloppuisin suoritettavia ammuntoja oli yhdeksänä päivänä. Varsinaisena lomakautena (15.6.–15.8.) ampumapäiviä oli yhdeksän, joista kolme viikonloppuna.

Suomessa ei ole raskaiden aseiden laukausten, iskemien ja räjäytysten aiheuttamalle melulle ympäristölupaharkinnassa sovellettavia ohje- tai raja-arvoja. Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttamaa melua ei voida arvioida ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (VNp 53/1997) tai melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaisten ohjearvojen mukaan. Puolustusvoimien vuonna 2005 laatiman ohjeen ”Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi” (Pääesikunnan Lääkintähuolto-osasto, R20/22.8/D/I) mukaan yksittäisten tapahtumien haitallisuuden arvioinnissa käytetään C-taajuuspainotettuja huipputasoa (L_Cpeak) ja äänialtistustasoa (L_CE). Ohjeessa on esitetty seuraavat suositusarvot, joita raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun ei tulisi ylittää: yhden tapahtuman C-äänialtistustasoa L_CE<100 dB ja päiväajan impulssikorjattua A-keskiäänitasoa L_Aeq < 55 dB. Terveyshaittaan perustuen ohjeessa on suositusarvona 140 dB (C_peak) ja ympäristömelun suositusarvona 115 (C_peak). Ohjeessa on todettu, että siinä tapauksessa, että raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttama ympäristömelu ylittää asuntojen piha-alueilla C-taajuuspainotetun huipputason 115 dB (C_peak) on tehtävä tarkempi meluselvitys, jossa melua arvioidaan C-taajuuspainotettuna äänialtistustasona ja A-taajuuspainotettuna päiväajan keskiäänitasona.

_ _ _

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueesta tehtiin vuonna 2005 meluselvitys (Ramboll), jossa melun arvioinnissa käytettiin puolustusvoimien ohjetta raskaiden aseiden ja räjäytysten aiheuttaman ympäristömelun arvioinnista (PE 2005). Melutasojen arviointiin käytettiin melun mallinnusta ja melumittauksia. Raskaiden aseiden ja maalilennokkitoiminnan aiheuttamat melutasot arvioitiin erikseen. Pienikaliiberisten aseiden aiheuttama melualue jää puolustusvoimien alueen sisäpuolelle, eikä sitä arvioitu. Räjäytysten meluhaittojen arviointi ei myöskään sisältynyt meluselvitykseen, koska niiden merkitys on vähäinen suhteessa muuhun ampumatoimintaan. Raskaille aseille laskettiin melumallilla suositusarvojen mukaiset melualueet. Mallinnuksen mukainen melualue ulottui osittain Lohtajan taajamaan asti. Merkittävin meluaja oli raskas tykki. Mittauksiin perustuvat melutasot näyttivät alhaisemmilta kuin mallinnuksen mukaiset melualueet. Maalilentotoiminnan osalta melutasot alittivat mallinnuksen mukaiset melualueet.

Toukokuussa vuonna 2010 tehtiin ilmatorjunta-ammunnoista leviävän melun mittauksia kahdessa mittauspisteessä. Mittauspisteet sijaitsivat harjoitusalueen eteläpuolella, toinen Karhintien ja Ojalantien risteyksessä vanhan seurantalon kohdalla (mittauspiste 5) ja toinen lähimpien loma-asuntojen kohdalla (mittauspiste 6). Ammunnat tapahtuivat kahdessa alueen eteläisessä tuliasemassa R7E ja R7P. Tuliasemat R7 ovat pisteestä 6 noin 1 600 metrin etäisyydellä ja pisteestä 5 noin 3 500 metrin etäisyydellä. Vertailuarvoina käytettiin puolustusvoimien ohjeen mukaisia suositusarvoja (PV 2005). Mittausten aikana alueella ampuivat ITKK (12,7 mm), ITPSV 90 (35 mm) ja BMP-2 (30 mm). Mittaustilanteessa tuuli oli tuliasemista kohti mittauspisteitä. Mittauspisteessä 5 L_Cpeak- ja L_CE-tasot alittuivat kaikilla aseilla ja mittauspisteessä 6 muilla kuin ilmatorjuntapanssarivaunulla (ITPSV90), jonka melutasot olivat suositusarvojen tasalla mittausepävarmuus huomioiden. Keskiäänitaso L_Aeq pisteen 6 tulos 54 dB + 9 dB impulssimaisuuskorjaus = 63 dB oli yli suositusarvon 55 dB.

Ilmatorjunta-ammunnoista leviävää raskaiden aseiden ampumamelua selvitettiin melumittauksilla it-leirin aikana 25.11.2011 vastaavissa kohdissa kuin vuonna 2010. Ammunnat suoritettiin kolmessa eteläisimmässä tuliasemassa R7P, R7E ja R8. Molemmissa mittauspisteissä huippuääni- ja äänialtistustasot olivat alle suositusarvojen. Keskiäänitaso L_Aeq oli pisteessä 5 sama kuin suositusarvo. Pisteessä 6 saatiin tulos 56 dB + impulssikorjaus 9 dB = 65 dB, mikä ylittää suositusarvon 55 dB. Keskiäänitasoja korotti molemmissa mittauspisteissä tuulikohina puissa ja pisteessä 6 myös meren aaltojen kohina. Mittaukset tehtiin vastaisen tuulen vallitessa, mikä on todennäköisesti alentanut ainakin laukausten mittaustulosta suhteessa myötätuuliolosuhteisiin. Puolustusvoimien ohjeen (2005, s. 7 ja 42–43) mukaan 9 dB:n impulssimaisuuskorjausta käytetään, jos ei esitetä tarkempaa korjausarvoa. Suurin impulssimaisuutta vähentävä tekijä on etäisyyden lisääntyminen aseesta laskennallisen mallin mukaan. Raskaan aseen lähellä (0–100 m) impulssimaisuus on 10–14 dB, etäisyydellä 1 500–2 000 m noin 7–10 dB ja etäisyyksillä 5–15 km noin 7–8 dB. Heijastavat pinnat, kuten vesi ja kallio lisäävät impulssimaisuutta mutta vaikutus on merkityksetön. Maastoesteet, mm. puusto, vallit, kontit yms. vuorostaan pienentävät melun impulssimaisuutta.

Puolustusvoimat on teettänyt vuonna 2013 valmistuneen melualtistusanalyysin puolustusvoimien ampuma- ja harjoitusalueista (Ramboll). Analyysissä arvioitiin melulle altistuvien määrä paikkatieto-ohjelmistolla, jossa yhdistettiin ampuma- ja harjoitusalueille määritellyt melualueet, asukasmäärätiedot sekä vapaa-ajan asuntojen tiedot. Melualueet perustuivat tehtyihin meluselvityksiin, joissa meluvyöhykkeet oli määritelty melun laskentamallilla. Selvityksen mukaan Lohtajan alueella on yli 55 dB (L_Aeq 7–22) melulle altistuvia asukkaita 4 ja vapaa-ajan asuntoja 88 kpl. Analyysi ei sisältänyt tarkempaa erittelyä siitä, mihin altistuvat kohteet sijoittuvat. Vuoden 2013 analyysissä melualueella olevien kohteiden määrä on Lohtajalla laskettu vuoden 2005 tietojen mukaan määriteltyjen melualueiden perusteella, vuonna 2005 mitattiin eniten melua aiheuttavien tai laukausmäärältään suurimpien aseiden melu (23ITK, Sinko 95 S, tykki 122H ja tykki 130 mm). Analyysin melualuekartta vastaa puolustusvoimien esittämää melualuekarttaa (MAAVE2008). Vuosien 2010 ja 2011 mittauspisteet 5 ja 6, tuliasemat ja käytetyt aseet vastaavat toisiaan. Vuoden 2005 selvityksessä vastaavista pisteistä ja samoilta tuliasemilta mittaukset on tehty 130 mm:n tykkiammuntojen aikana. Vuonna 2005 muissa kuin pisteitä 5 ja 6 vastaavissa kohdissa tehdyt mittauksissa Itk 23:n ammuntojen mittaustulokset ovat olleet 1 700 metrin etäisyydeltä C_peak 89, L_CE 71 ja L_AE 59 ja 2 400 metrin etäisyydeltä C_peak 89, L_CE 71 ja L_AE 59.

Vuoden 2005 meluselvityksen tekemisen jälkeen tuliasema R8 on poistettu ampumakäytöstä, mikä on vaikuttanut melun leviämiseen alueen eteläosiin. Lisäksi Uudenmaan prikaatin rannikkotykistön ammunnat ovat loppuneet Lohtajalla vuonna 2005, mikä on vähentänyt olennaisesti melun määrää. Meluselvityksessä mukana olleesta kalustosta 35 mm ilmatorjuntakanuunan (ITK), ilmatorjuntapanssarivaunu 90:n (ITPSV) ja ilmatorjuntaohjusjärjestelmä (ITO) 96:n (BUKM1) jatkuva käyttö alueella on joko loppunut tai niitä käytetään mahdollisesti kertaluonteisesti asevelvollisten koulutuksessa. Ohjusammunnat ITO96 kalustolla loppuivat syksyllä 2009. Räjähdysaineiden ja miinojen käsittely alueella on vähentynyt pioneerirykmentin lopetettua Lohtajan alueen käytön.

Ampuma-alueen toiminnat sijoittuvat laajalle pitkittäissuuntaiselle alueelle, jonka pituus on pohjoiseteläsuunnassa noin 9 km. Eniten melua aiheuttavat raskasaseammunnat sijoittuvat Vattajanniemen länsireunalle. Vuonna 2015 raskasaseammunnat ovat laukausten seurantatietojen mukaan painottuneet Vattajanniemen pohjoisosaan tuliasemille R2–R4. Tuliasemien R1 ja R5–R7 kohdalla ei ole merkintää ilmatorjunta-aseiden eikä tykkien ammunnoista vuonna 2015.

Melua aiheuttavia raskasaseammuntoja on ollut viime vuosina Vattajalla noin 30 päivänä vuodessa. Kun otetaan huomioon vuoden 2005, 2010 ja 2011 melumittaukset, etäisyyden ja metsäisen sekä vallimaisen maaston vaikutus melun vaimentumiseen (Puolustusvoimien ohje 2005), toiminnan ja ammuntakaluston muutokset vuoden 2005 jälkeen on todennäköistä, että vuoden 2005 tietojen perusteella määritellyllä melualueella ei ole meluhaittaa kaikkina niinä päivinä, joina alueella on raskasaseammuntoja, siltä osin kuin on kyse mittauspisteiden 5 ja 6 lähellä olevista häiriintyvistä kohteista. Puolustusvoimat ei kuitenkaan ole esittänyt tarkempaa selvitystä nykyisten toimintojen sijoittumisesta ja niiden aiheuttamasta melusta sekä selvitystä siitä, mitkä eri toiminnot voivat ajallisesti olla yhtä aikaa toiminnassa sekä yhtäaikaisten toimintojen melusta. Luvan harkinnan perusteena on siksi käytettävä puolustusvoimien vastineessaankin melulle altistuvien määrästä ilmoittamaa tietoa: 4 asukasta ja 88 vapaa-ajan asuntoa.

Melurasituksen kohtuuttomuutta on tarkasteltu muun muassa Vuosangan, Santahaminan ja Syndalenin ampuma-alueita koskevissa ratkaisuissa.

_ _ _

ELY-keskus on ratkaisussaan pitänyt huomioitavana korkeimman hallinto-oikeuden ampuma-alueista antamaa uusinta Syndalenin ampuma-aluetta koskevaa ratkaisua (KHO 4.9.2015 t. 2341). Vaikka Syndalenissa ampumamelua aiheuttavia päiviä on paljon enemmän kuin Lohtajalla, merkittävää eroa ei ole melulle altistuvien kohteiden määrässä eikä raskasaseammuntapäivien määrässä.

Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, joka sulkisi pois mahdollisuuden, että Lohtajan ampuma-alueen raskasaseammuntojen melusta saattaa kokonaisuutena arvioiden aiheutua kohtuutonta rasitusta melulle altistuvien määrä huomioiden siinäkin tapauksessa, että huomioon otetaan hiljaiset ajat, ammuntojen vähäinen määrä lomakautena ja viikonloppuisin sekä ammuntojen ajoittuminen pääasiallisesti päiväsaikaan.

_ _ _

Vaikka puolustusvoimien toiminta on kaavan mukaista ja alueella tavanomaista, on erityisesti raskasaseammunnoista aiheutuva melu ajoittain toistuvanakin luonteeltaan ennakoimatonta ja voidaan kokea häiritsevänä.

Ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) yleisperusteluissa on todettu, että laista poistettaisiin haitan aiheuttajan niin sanottu aikaprioriteettisuoja, mikä merkitsisi, että arvioitaessa haitan kohtuuttomuutta ei naapuruussuhteen syntyminen haitan syntymisen jälkeen enää ilman muuta aiheuttaisi velvollisuutta sietää haittaa.

Ympäristönsuojelulakiin perustuvien hylättyjen vaatimusten perusteluja

_ _ _

Tärinä

Vuonna 2009 raskaiden aseiden ja räjäytysten tärinästä tehtyjen tutkimusten mukaan (Akukon) raskaiden aseiden ammunta ja räjäytykset synnyttävät impulssimaisen ja pienitaajuisen paineaallon, joka voi edetä suurten etäisyyksien päähän. Tärinä on peräisin paineaallon energiasta, jonka vaikutukset rakennusten vaurioihin ovat huomattavasti vähäisemmät kuin maatärinän. Paineaalto aiheuttaa rakenteissa myös räminää, joka on vaaratonta, mutta lisää ihmisen kokemaa häiritsevyyttä. Tärinän esiintyminen riippuu muun muassa sääolosuhteista eikä siihen ole helppo vaikuttaa. Maatärinän ja räminän merkitys on Lohtajan alueella vähäinen suhteessa muuhun ampumatoimintaan eikä sen voida katsoa aiheuttavan tai saattavan aiheuttaa kohtuutonta rasitusta.

Ampumapaikat

Ympäristönsuojelulain (527/2014) liitteen 1 taulukossa 2 olevan kohdan 14 a mukaan ympäristölupa on oltava ulkona sijaitsevalle ampumaradalle. Puolustusvoimat on ilmoittanut, että Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueella ei enää ole ampumaratoja. ELY-keskuksen tekemän tarkastuskäynnin perusteella alueella ei ole lain tarkoittamia ampumaratoja vaan taisteluammuntapaikkoja, joilla ei ole kiinteitä ampumaratarakenteita. Alueella on kolme ampumapaikkaa, jotka toimivat aseiden kohdistuspaikkoina eikä niillä ammuta räjähtäviä ammuksia. Lisäksi alueella on kolme liikemaalipaikkaa, joilla ei ole kiinteitä ampumapaikkoja eikä sivu/taustavalleja, maalilaitteistot voimakoneineen ovat siirrettäviä.

Ampumaratojen luvanvaraisuutta koskeva säädös on ennen 1.9.2014 voimaan tullutta ympäristönsuojelulakia ollut ympäristönsuojeluasetuksessa, jonka perustelumuistion (13.2.2000) mukaan ampumaradalla tarkoitettaisiin ruutiaseiden käyttöön tarkoitettuja ratoja, ei kuitenkaan esimerkiksi puolustusvoimien ampuma-alueita. Alueella on merkittyjä paikkoja, joilla voidaan suorittaa pienikaliiberisten aseiden kenttäkohdistusammuntoja, joissa ammutaan eri etäisyyksille asetettuihin tauluihin. Korkein hallinto-oikeus on Vuosangan harjoitusaluetta koskevassa ratkaisussaan 18.6.2013 todennut muun muassa, että esimerkiksi tykistön ja raskaan singon tuliasema ja kertasingon kiinteä teräsmaali eivät olleet ympäristönsuojeluasetuksen tarkoittamia ampumaratoja. Vuonna 2014 voimaan tulleessa ympäristönsuojelulaissa säädökseen ampumapaikkojen luvanvaraisuuteen ei tullut muutoksia. Ampumapaikkojen mahdollista ympäristöluvanvaraisuutta niiden aiheuttamien ympäristövaikutusten perusteella tarkastellaan jäljempänä päätöksen muissa kohdissa.

_ _ _

Helikopterikenttä

Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa olevan kohdan 12 b mukaan lentopaikalla on oltava ympäristölupa. Ilmailulain 2 §:n 16 kohdan mukaan lentopaikalla tarkoitetaan määrättyä maa- tai vesialuetta tai rakennelman päällä olevaa aluetta, joka on kokonaan tai osittain järjestetty ilma-alusten saapumista, lähtemistä ja maassa tai vedessä liikkumista varten.

Ympäristönsuojelulain 4 luvun 33 §:n mukaan ympäristölupaa ei tarvita puolustusvoimien tilapäisiin lentopaikkoihin. ELY-keskuksen käsityksen mukaan alueella oleva helikopterin laskeutumispaikka on sellainen tilapäinen lentopaikka, johon ei tarvita ympäristölupaa, joten vaatimus ympäristöluvan hakemiseen velvoittamisesta helikopterikentälle hylätään. Alueella on kaksi betonilaattaa helikopterin nousemista ja laskeutumista varten mutta ei muita rakenteita ja polttoaineen tankkaus tapahtuu muualla. Aluetta ei voida pitää säännönmukaista ilmailua varten järjestettynä lentopaikkana vaan puolustusvoimien tilapäisenä lentopaikkana, kun otetaan huomioon, että sitä käytetään puolustusvoimien harjoitustilanteissa kahden noin yhden viikon mittaisen harjoitusjakson aikana vuodessa. Tyypillisesti harjoitukseen osallistuu yksi helikopteri, joka tekee päivän aikana 2–4 lentoa. Helikopteria käytetään ilmatorjuntaharjoituksissa turvallisuus-, etsintä- ja pelastuspalvelutarkoituksiin.
_ _ _

Ampuma- ja harjoitusalue kokonaisuudessaan tai toimintakokonaisuutena

Puolustusvoimien ampuma- ja harjoitusalueiden toimintaa ei ole mainittu ympäristönsuojelulain 4 luvun 27 §:n ja lain liitteen 1 mukaisessa taulukossa yleisesti luvanvaraisena toimintana, eikä Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toiminta ole muullakaan perusteella kokonaisuudessaan ympäristöluvanvarainen.

Ampuma- ja harjoitusalue ei myöskään ole sellainen toimintakokonaisuus, jota tarkoitetaan ympäristönsuojelulain 41 §:ssä. Lainkohdan mukaan toimintakokonaisuuden voivat muodostaa vain sellaiset ympäristöluvanvaraiset toiminnat, joilla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä.

_ _ _

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, toimitettuaan asiassa 13.12.2017 katselmuksen, siltä osin kuin nyt on kysymys, muuttanut Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä Kokkolan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan ja Kokkolan kaupunginhallituksen valituksista seuraavasti:

Puolustusvoimat velvoitetaan hakemaan ympäristölupa Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnalle sekä siihen liittyville maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle. Ympäristölupahakemus tulee jättää Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle viimeistään puolen vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Hallinto-oikeus on hylännyt puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys ampuma- ja harjoitusalueesta ja sen toiminnoista

Puolustusvoimien Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue sijaitsee Vattajanniemellä Lohtajalla Kokkolan kaupungissa. Alue rajautuu pohjoisessa ja lännessä mereen ja pohjoispuolella sijaitsee Ohtakarin saari. Alue ulottuu Ohtakarin saaresta noin 10 kilometriä etelään Hakuntin alueeseen. Ampuma- ja harjoitusalueen leveys on 1–3 kilometriä. Alueen pinta-ala on yhteensä noin 1 600 hehtaaria, josta maa-aluetta on noin 1 440 hehtaaria ja vesialuetta noin 155 hehtaaria. Suoja-alueeseen sisältyy noin 740 hehtaaria maata ja 1 000 hehtaaria vesialuetta.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on merkitty Keski-Pohjanmaan maakuntakaavaan puolustusvoimien käytössä olevaksi erityisalueeksi (ER). Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään puolustusvoimien erityisalueena, jonka käytössä ja jatkosuunnittelussa tulee huomioida alueen suojeluvaatimukset, erityiset luonto-, maisema- ja Natura-arvot, yleiset virkistystarpeet sekä pohjaveden suojelun vaatimat toimenpiteet.

Ampuma- ja harjoitusalueen pohjoisosa sijoittuu osittain Karhinkankaan I-luokan pohjavesialueelle.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee Suomen laajin ja edustavin hietikkoisten luontotyyppien muodostama Natura 2000 -alue (FI1000017). Natura-alue on pinta-alaltaan noin 1 600 hehtaaria ja se sijoittuu vesialueita lukuun ottamatta kokonaisuudessaan puolustusvoimien alueelle. Merkittäviä osia ampuma- ja harjoitusalueesta kuuluu valtakunnallisiin harjujen- ja rantojen suojeluohjelmiin. Lisäksi alueen rajalla on luonnonsuojelulain ja metsälain mukaisia erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Metsähallitus on 5.6.2009 hyväksynyt osana Vattajan Dyyni Life -projektia Vattajanniemen Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelman vuosille 2009–2018.

Keski-Pohjanmaan maakuntaliiton maisemainventoinnissa Vattajan hietikkoalue on todettu valtakunnallisesti merkittäväksi maisema-alueeksi.

Lähimmät häiriintyvät kohteet sijaitsevat alueen pohjoispuolella Ohtakarissa, jossa on pääasiassa vapaa-ajan asutusta. Jalkaväen taisteluharjoitusalue alueen pohjoisosassa sijaitsee noin kilometrin päässä Ohtakarin lähimmistä vapaa-ajan asunnoista. Vapaa-ajan asutusta on myös alueen koillispuolella Pitkäpauhassa, itäpuolella Hautakankaalla ja etelässä Hakuntissa. Lähimmät vapaa-ajan asunnot sijaitsevat 1,5–2,0 kilometrin etäisyydellä lähimmistä tuliasemista. Tihein vakituinen asutus sijaitsee alueen itäpuolella Lohtajan taajamassa.

Ampuma- ja harjoitusalue on ollut käytössä vuodesta 1952 lähtien. Aluetta käytetään ohjus-, tykistö-, panssari- ja jalkaväkiaseammuntoihin, räjäytys- ja raivaamiskoulutukseen sekä eri puolustushaarojen yhteistoimintaharjoituksiin. Alueella voidaan käyttää kaikkia maavoimien asejärjestelmiä. Alueen pääasiallinen käyttäjä on ilmatorjunta-aselaji. Puolustusvoimien lisäksi aluetta käyttävät vähäisessä määrin eri viranomaiset, esimerkiksi tulli ja poliisi sekä teollisuus (Patria). Ampuma- ja harjoitusalueen käyttöaste on vuodesta 2009 ollut noin 150–200 vuorokautta vuodessa. Ampumavuorokausia vuosina 2013–2016 on ollut keskimäärin 61 päivänä vuodessa ja hiljaisia päiviä, jolloin alueella ei ammuta lainkaan on samalla ajanjaksolla ollut keskimäärin 304 vuodessa. Meluisimpia ammuntapäiviä, jolloin ammutaan raskailla aseilla, alueella on vuosittaisten puolustusvoimien harjoituksien yhteydessä. Viime vuosina on ollut ilmatorjuntaharjoitus keväällä ja syksyllä sekä logistiikkakoulun ampumaharjoitus loppuvuodesta.

Ampuma- ja harjoitusalue on jaettu ilmatorjunnan tuliasemiin ja jalkaväen toiminta-alueisiin. Alueella sijaitsee lisäksi maalilennokkipaikkoja ja helikopterin lentopaikka. Alueen pohjoisosassa on noin 210 hehtaarin maalialue, johon kohdistetaan kaikki räjähtävillä ampumatarvikkeilla maalle ammutut laukaukset. Maalialue on osittain pohjavesialueen rajalla. Tykistön vakioidut ampumapaikat sijaitsevat Tarkastajanpakalla ja Kommelinpakalla. Alueen länsirannalla sijaitsevat ilmatorjuntajoukkojen rantatuliasemat R1–R7. Tarkastajanpakalla sijaitsee myös sinkoampuma-alue R2-tuliaseman yhteydessä ja Kommelinpakalla vakioitu käsikranaatin heittopaikka. Ohjusampumapaikat A1–A9 sijaitsevat alueen länsipuolella rantaviivan tuntumassa. Ohjusampumapaikat on vakioitu ja niistä ammutaan ohjuksia merelle. Maalialueen ja tuliasemien lisäksi alueelle sijoittuu jalkaväen hyökkäys- ja puolustusampumapaikkoja. Jalkaväen harjoitusalueilla J1–J9 ammutaan pienikaliiperisilla aseilla. Alueella sijaitsee kolme kohdistusampumapaikaksi nimettyä ampumapaikkaa.

Puolustusvoimien 1.12.2017 päivätyn selvityksen mukaan ampuma- ja harjoitusalueella on tällä hetkellä käytössä seuraavat asejärjestelmät: ilmatorjuntaohjus 90 (ITO 90), ilmatorjuntaohjus 12 (ITO 12), ilmatorjuntaohjus 05 (ITO 05), ilmatorjuntaohjus 15 (ITO 15), 35 ilmatorjuntakanuuna (ITK), kertasinko (KES), raskas kertasinko (RSKES), 23 ilmatorjuntakanuuna (ITK), 12,7 ilmatorjuntakonekivääri (ITKK) sekä kiväärikaliiperiset aseet (rynnäkkökivääri, kivääri ja pistooli) sekä räjähteet. Asejärjestelmien käyttö ja ampumapaikat vaihtelee vuosittain johtuen asevelvollisten koulutustarpeista. Alueella ei toistaiseksi ammuta muun muassa kenttä- ja rannikkotykeillä, raketin- ja kranaatinheittimillä eikä raskaalla singolla. Asejärjestelmien käyttö vaihtelee lisäksi eri tuliasema-alueilla, esimerkiksi toistaiseksi Tarkastajanpakalla ei ammuta ilmatorjuntatykeillä ja ilmatorjuntakonekiväärillä.

Ampuma- ja harjoitusalueella harjoitettavien toimintojen ympäristövaikutuksista on tehty selvityksiä.

Oikeudellinen arviointi

Kysymyksenasettelu

Asiassa on Kokkolan kaupunginhallituksen ja Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksista arvioitava, ovatko puolustusvoimien Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella harjoitettavat toiminnot kokonaisuudessaan ympäristöluvan tarpeessa tai erikseen ympäristöluvanvaraisia.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksesta hallinto-oikeudessa on arvioitava, onko Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus voinut valituksenalaisella päätöksellään velvoittaa puolustusvoimat hakemaan ympäristölupaa raskasaseammunnoille.

Toimintakokonaisuus

Kokkolan ympäristö- ja rakennuslautakunta ja Kokkolan kaupunginhallitus ovat vaatineet Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnoille haettavaksi ympäristölupaa toimintakokonaisuutena ympäristönsuojelulain toimintakokonaisuus-säännökseen viitaten.

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 41 §:n mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla luvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 41 §:n säännöksellä toimintakokonaisuudesta ei ole säädetty toiminnan luvanvaraisuudesta eikä säännös siten tule sovellettavaksi luvantarveharkintaa tehtäessä. Luvantarveharkinta perustuu ympäristönsuojelulain 27–33 §:iin. Lain 41 §:n mukainen harkinta tulee sovellettavaksi lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä, kun arvioidaan erikseen luvanvaraisten toimintojen mahdollisia samanaikaisia lupakäsittelyjä. Toimintakokonaisuussäännöksestä erillinen tarkastelu on sen sijaan niin sanottu toiminnallinen kokonaisuus, joka tarkoittaa, että lupaharkinnassa tulee tarkasteltavaksi luvanvaraiseen toimintaan liittyvät kaikki sellaiset osat, jotka ovat liitännäisiä toisiinsa ja joista voi aiheutua päästöjä. Hallinto-oikeus lausuu tästä jäljempänä.

Siltä osin kuin Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunta ja Kokkolan kaupunginhallitus ovat valituksissaan vaatineet, että ampuma- ja harjoitusalueen toimintakokonaisuuteen tulee sisällyttää myös polttonesteiden jakelu- ja varikkotoiminta, selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 6.6.2016 antamallaan päätöksellä (LSSAVI/58/04.08/2014) myöntänyt puolustusvoimien polttonesteiden jakelu- ja varikkotoiminnalle ympäristöluvan. Kyseinen päätös on lainvoimainen.

Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunta ja Kokkolan kaupunginhallitus ovat valituksissaan vaatineet, että ympäristöluvanvaraiseen toimintakokonaisuuteen katsotaan kuuluvan puolustusvoimien toiminnan lisäksi myös alueella puolustusvoimien luvalla tai suostumuksella toimivien toimijoiden kuten Patrian toiminta. Tältä osin hallinto-oikeus toteaa, että nyt kyseessä olevassa ympäristöluvan tarvetta koskevassa asiassa osapuolena on ELY-keskuksessa ollut puolustusvoimat. Patriaa tai muita alueella mahdollisesti toimivia toiminnanharjoittajia ei ole kuultu asian käsittelyssä ELY-keskuksessa eikä muusta toiminnasta ole esitetty asiassa tarkempia tietoja. Puolustusvoimat on ampuma- ja harjoitusalueen käytöstä koskevassa selvityksessään hallinto-oikeudelle esittänyt tiedot alueen ampumavuorokausista, joihin sisältyy myös aseteollisuuden ammunnat, sekä laukausmääristä, erikseen myös teollisuuden osalta. Tällä päätöksellä puolustusvoimat on velvoitettu hakemaan ympäristölupa alueella harjoitettavalla ampumatoiminnalle liitännäistoimintoineen. Tähän nähden ja asian tässä vaiheessa ei ole ollut perusteita käsitellä asiaa muiden tahojen osalta valituksissa tarkoitetulla tavalla.

Ympäristöluvan tarveharkinta

Ympäristöluvanvaraisia toimintoja ovat ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentissa viitatussa lain liiteluettelossa mainitut toiminnot (niin sanottu yleinen luvanvaraisuus) ja lisäksi luvantarve voi perustua tapauskohtaiseen 27 §:n 2 momentissa säädettyyn harkintaan.

Kokkolan kaupunginhallitus ja rakennus- ja ympäristölautakunta ovat valituksissaan esittäneet, että ampuma- ja harjoitusalueen kaikki toiminnot ovat luvanvaraisia ja luvanhakemiseen velvoittamisesta on määrättävä sen mukaisesti. Valituksissa on lisäksi erityisesti esitetty, että ampuma- ja harjoitusalueen ampumaradat ovat ympäristönsuojelulain liiteluettelon perusteella suoraan ympäristöluvanvaraisia ja että alueella oleva helikopterikenttä on lentopaikkana liiteluettelon perusteella luvanvarainen, koska se ei ole ympäristönsuojelulain 33 §:ssä tarkoitettu puolustusvoimien tilapäinen lentopaikka.

Hallinto-oikeus on siten alla olevasti ensin tarkastellut esitettyjen ampumaratojen ja helikopterikentän mahdollista yleistä luvanvaraisuutta liiteluettelon perusteella.

Ympäristöluvan tarve ympäristönsuojelulain liiteluettelon perusteella

Mahdolliset ampumaradat alueella

Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2 (muut laitokset), on oltava lupa (ympäristölupa).

Ampuma- ja harjoitusalue ei sisälly ympäristönsuojelulain liitteissä mainittuihin toimintoihin. Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 14 a mukaan ulkona sijaitseva ampumarata on luvanvarainen.

Ympäristönsuojelulain 27 §:n esitöiden mukaan (HE 214/2013 vp) pykälässä säädettäisiin toiminnoista, jotka edellyttävät ympäristölupaa. Se vastaisi voimassa olevan lain 28 §:ää kuitenkin niin, että 1 momentissa viitattaisiin asetuksen sijaan lain liitteeseen, jossa olisi luvanvaraisten laitosten luettelo. Edellä todetun kumotun ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 §:n 1 momentin 14 a mukaan ulkona sijaitseva ampumarata edellyttää ympäristölupaa. Mainitun asetuksen perustelumuistiossa (ympäristöministeriö 13.2.2000) on todettu ampumaradan osalta, että ampumaradalla tarkoitettaisiin ruutiaseiden käyttöön tarkoitettuja ratoja, ei kuitenkaan esimerkiksi puolustusvoimien ampuma-alueita tai linnoitusalueita.

Ampumaratatyöryhmän mietinnön mukaan (Puolustusvoimien ampumatoiminta maankäytön suunnittelussa ja ympäristölupamenettelyssä, Suomen ympäristö 38/2006, s. 15–16) ampumaradalla tarkoitetaan aluetta, jolla on yksi tai useampi lajirata eri aseita ja ampumalajeja varten. Tyypillisiä ampumaratarakenteita ovat katos, taustavalli, taululaitteet, sivuvallit, yläkulissit ja välipenkat.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee kolme kohdistusampumapaikkaa, joita hallinto-oikeuden katselmuksella saadun tiedon mukaan ei tällä hetkellä käytetä kohdistusampumapaikkoina. Kohdistuspaikkoina niitä on käytetty viimeksi vuonna 2005. Kyseisillä alueilla suoritetaan jalkaväen taisteluammuntoja. Kohdistusampumapaikoilla ei ole ampumaradoille tyypillisiä kiinteitä rakenteita.

Ampuma- ja harjoitusalueella on lisäksi liikemaalipaikkoja, joilla ammutaan muun muassa raskailla aseilla. Liikemaalipaikoilla ei ole kiinteitä ampumapaikkoja eikä sivu-/taustavalleja ja niiden maalilaitteistot voimakoneineen ovat siirrettäviä. Hallinto-oikeuden katselmushavaintojen mukaan Kommelinpakalla sijaitseva liikemaalirata ei käsittänyt varsinaisia kiinteitä rakenteita taustavallia lukuun ottamatta. Taustavalliin ei kuitenkaan ammuta, vaan se toimii liikemaalilaitteen suojana.

Vaikka alueella ammutaan vakiintuneilta paikoilta, ampumatoimintaan ei liity sellaisia kiinteitä rakenteita, että edellä mainitut ampumapaikat tulisi rinnastaa ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuun ulkona sijaitsevaan ampumarataan. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, etteivät tuliasemat ja ohjusampumapaikat ole ampumaratoja.

Edellä todetun perusteella hallinto-oikeus katsoo kuten ELY-keskus, ettei ampuma- ja harjoitusalueella sijaitse ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa 2 kohdassa 14 a tarkoitettuja ulkona sijaitsevia ampumaratoja.

Lentopaikka

Asiassa on valitusten johdosta hallinto-oikeudessa arvioitava, onko ampuma- ja harjoitusalueella sijaitseva helikoptereiden lentopaikka katsottava ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuksi luvanvaraiseksi lentopaikaksi vai ympäristönsuojelulain 33 §:n tarkoittamaksi puolustusvoimien tilapäiseksi lentopaikaksi, jolta ei edellytetä ympäristölupaa. Kokkolan kaupunginhallitus on lisäksi esittänyt, että maalilennokkien lentopaikka on katsottava ympäristöluvanvaraiseksi toiminnaksi.

Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 12 b mukaan lentopaikalla on oltava ympäristölupa.

Ympäristönsuojelulain 33 §:n mukaan puolustusvoimien tilapäisiin lentopaikkoihin, satamiin, varastoihin, polttoaineen jakelupaikkoihin, ampumaratoihin tai muihin vastaaviin tilapäisiin toimintoihin ei tarvita ympäristölupaa.

Mainitun lainkohdan esitöiden mukaan (HE 214/2013 vp) pykälässä säädettäisiin puolustusvoimien tilapäisiä toimintoja koskevista poikkeuksista vastaavasti kuin voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 4 b §:n 1 momentissa. Mainitun ympäristönsuojeluasetuksen 4 b §:n 1 momentti (235/2010) ja alkuperäisen asetuksen (169/2000) 4 §:n 2 momentti olivat samansisältöisiä kuin ympäristönsuojelulain 33 §.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) perustelumuistiossa (13.2.2000) on todettu, että asetuksen 4 §:n 2 momentissa todettaisiin lähinnä selvyyden vuoksi, että eräitä puolustusvoimien tilapäisiä toimintoja ei pidettäisi luvanvaraisina toimintoina. Tällaiset toiminnat liittyvät usein puolustusvoimien lakisääteisiin harjoitustilanteisiin sekä mahdollisesti ennakollisiin toimiin ennen varsinaista valmiustilan kohottamista.

Asiakirjojen ja hallinto-oikeuden katselmuksella saatujen tietojen mukaan ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee kaksi betonilaattaa helikopterin laskeutumista ja nousemista varten. Muita kiinteitä rakenteita alueella ei ole. Helikoptereita käytetään vuosittain kaksi kertaa vuodessa noin 10 päivää kestävän ilmatorjuntaharjoituksen yhteydessä turvallisuus-, etsintä- ja pelastuspalvelutarkoituksiin. Yleensä harjoituksiin osallistuu yksi helikopteri, joka tekee päivän aikana 2–4 lentoa. Näin ollen yhden leirin aikana lennetään keskimäärin 30 lentoa ja vuodessa 60 lentoa. Helikopterit tankataan laskeutumispaikalla säiliöautoista puolustusvoimien kenttätankkausohjeiden mukaisesti. Ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee useita maalilennokkien lentopaikkoja. Puolustusvoimat on esittänyt vastineessaan, ettei maalilennokkitoiminta ole sidoksissa tiettyyn lentopaikkaan. Pienemmät lennokit heitetään ilmaan käsin ja isommat laukaistaan ilmaan katapulteilla.

Kuten puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan vastineesta käy ilmi, ilmavoimien maantietukikohtien on ainakin tulkittu olevan ympäristönsuojelulain 33 §:ssä tarkoitettuja puolustusvoimien tilapäisiä lentopaikkoja, joilta ei edellytetä ympäristölupaa. Ilmavoimien maantietukiharjoituksia järjestetään säännöllisesti vuosittain jollain maantietukikohdalla. Maantietukikohdilla voi katsoa olevan enemmän kiinteitä rakenteita kuin nyt kyseessä olevalla helikoptereiden lentopaikalla. Kun otetaan huomioon asiakirjoista ja katselmuksella saatu selvitys Lohtajan Vattajan helikopteritoiminnasta, helikoptereiden lentopaikka ampuma- ja harjoitusalueella poikkeaa maantietukikohtien lentopaikoista. Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen helikopteritoiminta on vakiintunutta, säännöllistä ja vuosittaista toimintaa samalla alueella ja ajallisesti samoina ajankohtina ilmatorjuntaharjoitusten yhteydessä. Ympäristönsuojelulainsäädännössä ja ympäristönsuojelulain esitöissä ei ole kuitenkaan tarkemmin määritelty mitä ympäristönsuojelulain 33 §:n mukaisella tilapäisellä lentopaikalla tarkoitetaan. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon, että hallinto-oikeus on katsonut ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnan liitännäistoimintoineen, mukaan lukien helikopterikentän lentopaikka olevan luvanvaraista, hallinto-oikeus katsoo, ettei helikoptereiden lentopaikkaa ole erikseen pidettävä luvanvaraisena toimintona ympäristönsuojelulain liiteluettelon perusteella.

Hallinto-oikeus katsoo maalilennokkitoiminnasta saadun selvityksen perusteella, ettei niiden lentopaikkoja ole pidettävä ympäristönsuojelulain liiteluettelossa tarkoitettuna lentopaikkana. Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, ettei kyseessä ole myöskään ympäristönsuojelulain 33 §:ssä tarkoitettu puolustusvoimien tilapäinen lentopaikka.

Tapauskohtainen luvantarveharkinta

Ympäristöluvan tarve naapuruussuhdelain perusteella

Ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Koska ampuma- ja harjoitusalueen toiminnoista lainkohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta voi aiheuttaa pääasiassa vain melu, hallinto-oikeudessa on arvioitava asiassa saatua selvitystä toimintojen aiheuttamasta meluhaitasta ja sen jälkeen sitä voidaanko toiminnasta aiheutuvan melun arvioida saattavan aiheuttaa naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Kuvaus ampumatoiminnasta

Puolustusvoimien toiminnasta saadun selvityksen mukaan alueella on ampumatoimintaa pääsääntöisesti puolustusvoimien harjoitusleirien aikana. Tällä hetkellä harjoituksia on kolme kertaa vuodessa: ilmatorjuntaharjoitukset kahdesti vuodessa sekä Logistiikkakoulun harjoitusleiri kerran vuodessa.

Puolustusvoimien valituksesta ilmenee, että alueen käyttövuorokausien määrä on ollut laskussa vuodesta 2009 lähtien. Ampumavuorokausien vähentymisestä huolimatta laukausmäärät ovat lisääntyneet.

Puolustusvoimat on hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut tiedot vuosien 2013–2016 ampumavuorokausien määrästä ja laukausmääristä asetyypeittäin. Seuraavasta käy ilmi ampumavuorokaudet ja laukausmäärät ilman asetyyppikohtaista erittelyä:

Vuosi; 2013; 2014; 2015; 2016

Ampumavuorokaudet; 74; 63; 57; 62

Hiljaiset vuorokaudet; 291; 302; 308; 314

Vuosi; 2013; 2014; 2015; 2016

Laukausmäärät

Raskaat aseet; 11060; 11720; 10100; 14430

Räjäytykset; 5058; 971; 4188; 3388

Pienikaliiperiset aseet; 223000; 217100; 221600; 153500

Katselmuksella saadun tiedon mukaan raskailla aseilla ammuttiin 15 päivänä vuonna 2016. Asiakirjojen mukaan viime vuosina raskailla aseilla on ammuttu keskimäärin 30 päivänä vuodessa.

Puolustusvoimien lisäselvityksen ja katselmuksella saadun tiedon mukaan teollisuuden ammunnat (Patria) on huomioitu alueen ilmoitetuissa ampumavuorokausissa ja raskasaseammuntojen laukausmäärissä sekä ampumatoiminnan ympäristömeluselvityksen päivityksessä 2016. Vuosina 2013–2016 Patria on ampunut alueella keskimäärin 278 laukausta vuodessa, vuonna 2016 ammuttiin 372 laukausta.

Meluselvitykset

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toimintojen aiheuttamasta melusta on laadittu seuraavat selvitykset: Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen meluselvitys (Ramboll Oy 30.12.2005), melun seurantamittaukset vuosina 2010 ja 2011 (Ramboll Oy:n raportit 28.6.2010 ja 19.12.2011) ja ympäristömeluselvityksen päivitys 2016 (Akukon Oy 9.3.2017). Viimeisin selvitys on laadittu valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen ja toimitettu hallinto-oikeudelle hallinto-oikeuden pyynnöstä.

Saadun selvityksen mukaan puolustusvoimien toiminta on muuttunut vuoden 2005 meluselvityksen jälkeen. Ympäristömelupäivityksen 2016 mukaan alueen meluselvitys on katsottu tarpeelliseksi päivittää vastaamaan paremmin nykyistä toimintaa sekä osittain tarkentuneita aseiden melupäästöjä. Näin ollen melun arvioinnin lähtökohdaksi on hallinto-oikeudessa ensi sijassa otettu ympäristömeluselvityksen päivitys 2016, jossa on arvioitu toiminta vuosille 2017–2021.

Ympäristömeluselvityksen päivityksessä 2016 on otettu huomioon puolustusvoimien melun suositusarvojen (Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi, puolustusvoimien ohje 2005) lisäksi selvityksen laatimisen hetkellä valmisteilla ollut valtioneuvoston asetus raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista. Kyseinen asetus (903/2017) on tullut voimaan 1.1.2018. Asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta ampuma- ja harjoitusalueeseen, jolla on asetuksen voimaan tullessa ympäristönsuojelulain tai mainitulla lailla kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000) mukainen lainvoimainen ympäristölupa. Pykälän 3 momentin mukaan asetusta sovelletaan asetuksen voimaantulon jälkeen vireille tuleviin maankäyttö- ja rakennuslain sekä ympäristönsuojelulain mukaisiin menettelyihin.

Voimaantulosäännöksen perusteella asetusta ei sovelleta nyt kyseessä olevassa hallintopakkoasiassa. Puolustusvoimat on valituksessaan vedonnut mainittuun valmisteilla olleeseen asetukseen ja siinä säädettäväksi esitettyihin ohjearvoihin. Tähän nähden hallinto-oikeus on asian arvioinnissa sovellettavien puolustusvoimien vuoden 2005 ohjeen melun suositusohjearvojen lisäksi tarkastellut asiaa yleisesti nyt voimaan tulleessa asetuksessa esitettyjen ohje- ja toimenpiderajojen kannalta ja kun päivitetty vuoden 2016 meluselvitys on laadittu tuo asetus huomioon ottaen.

Puolustusvoimien vuoden 2005 raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointiohjeen mukaiset suositusohjearvot ovat olleet yhden tapahtuman C-äänialtistustaso enintään 100 L_CE dB ja päiväajan impulssikorjattu A-keskiäänitaso enintään 55 L _{Aeq 07-22} dB. Uuden raskaiden aseiden ja räjähteiden melutasosta annetun asetuksen 3 §:ssä on säädetty ulkomelun ohjearvot alueidenkäyttöä suunniteltaessa. Pykälän mukaan ampuma- ja harjoitusalueiden raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ja räjäytyksistä aiheutuva laskennallinen A-taajuuspainotettu ja impulssikorjattu vuosikeskiäänitaso ei saa ylittää melulle altistuvalla alueella pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta 55 L_Rden dB. Asetuksen 4 §:ssä on asetettu C-äänialtistustason toimenpideraja-arvoksi 105 L_CE dB.

Kuvaus vuoden 2016 meluselvityksestä

Meluselvityksessä on esitetty nykyisen ja lähitulevaisuuden ampumatoiminnan tuottamat meluvyöhykkeet ja niiden perusteella päivitetyt melualueet mallilaskelman avulla. Melun laskentaan käytettiin yleistä pohjoismaista melun laskentamallia. Laskentaa varten alueesta ja sen ympäristöstä laadittiin kolmiulotteinen akustinen maastomalli, joka koostuu maaston muotoja edustavista korkeuskäyristä ja rantaviivojen korkeuksista sekä ääntä heijastavista (meri ja pienemmät vesistöt) ja ääntä absorboivista (kaikki muut pinnat) akustisista pinnoista. Laskennassa käytettiin meluselvityksen aikana ja aiemmin vuosina 2005–2016 mitattuja raskaiden aseiden melupäästöjä. Mallilaskelmien tulossuureina käytettiin raskaan aseen yksittäisen laukauksen aiheuttamaa enimmäismelua edustavaa C-äänialtistustasoa L_CE, keskimääräistä harjoituspäivän impulssikorjattua (+9 dB) melutasoa edustavaa suuretta L_Aeq,r, jossa A-äänialtistustasoon on lisätty päivän kestoaika ja laukausten lukumäärä, sekä koko vuoden vuorokausikeskiarvotasoa eli A-taajuuspainotettua vuosikeskiäänitasoa edustavaa impulssikorjattua (+15 dB) suuretta L_Rden. Vuosikeskiäänitaso L_Rden laskettiin vuoden 2015 seurantatietojen mukaan kuitenkin siten, että ilmatorjuntakanuunoiden laukausmäärä arvioitiin lähivuosille arvioitujen laukausmäärien perusteella, koska niiden laukausmäärien on arvioitu lisääntyvän viime vuosista. Keskimääräisen aktiivisen ampumaharjoituspäivän meluarviotason L_Aeq,r laskenta perustui vuoden 2016 syksyn kahden ampumaharjoituksen laukausmäärätietoihin. Mallilaskelman tuloksia verrattiin puolustusvoimien suositusarvo-ohjeen ja uuden asetusluonnoksen mukaisiin äänitasoihin.

Mallinnuksen mukaan enimmäismelutaso L_CE ylittää suositusarvon 100 dB niukasti lähimmissä altistuvissa kohteissa Ohtakarilla ja Pitkäpauhassa. Suurin laskettu C-äänialtistustaso on näissä kohteissa 101 dB. Kohteet ovat pääosin vapaa-ajanasuntoja. Ohtakarissa on myös vakituisessa käytössä olevia asuntoja. Hautakankaalla melutaso on juuri suositusarvon tuntumassa ja Hakuntissa hieman alle 100 dB. Tarkastajanpakan itäpuolella olevan Vatunginjärven rannalla olevassa yksittäisessä kohteessa suositusarvo ylittyy selvästi, ja on asetusluonnoksessa ehdotetun toimenpiderajan L_CE 105 dB tasolla. Vuositaso L_Rden on Ohtakarissa, Pitkäpauhassa ja Hautakankaalla ehdotetun ohjearvon 55 dB tuntumassa, muissa kohteissa alle 50 dB. Aktiivisen harjoituspäivän meluarviotason L_Aeq,r suositusarvo 55 dB ylittyy Ohtakarissa (60 dB) ja Vatunginjärvellä (61 dB) selvästi. Pitkäpauhassa ja Hautakankaalla melutasot ovat 55–56 dB. Lennätysharjoituspäivälle on laskettu A-keskiäänitaso L_Aeq, joka on laskentatuloksen mukaan ympäristön altistuvissa kohteissa enintään 45 dB.

Enimmäismelutason (L_CE), vuosikeskiäänitason (L_Rden), keskimääräisen aktiivisen harjoituspäivän meluarviotason (L_Aeq,r) ja lennätyspäivän keskiäänitason (L_Aeq) meluvyöhykkeet on esitetty vastaavasti meluselvityksen liitteissä B, C, D1 ja D2.

Meluselvityksen liitteessä E on tarkasteltu melualueita, joita määritettäessä on otettu huomioon sekä keskiäänitasosuureen L_Aeq että C-äänialtistustason L_CE laskentatulokset valiten niistä se, joka tuottaa suurimman melutason suhteessa ohje/suositustasoon. Melualueet edustavat nykyistä ja lähivuosien 2017–2021 toimintaa ja niiden todetaan olevan aiempien melualueiden kanssa pääosin yhteneväiset.

Meluselvityksessä on esitetty Ohtakarissa 17.11.2016 ilmatorjuntaharjoitusten (koko ampumatoiminta ja maalilennokkitoiminta klo 8–15) yhteydessä tehdyn melumittauksen tulokset. Mittaukset tehtiin myötätuuliolosuhteissa viiden minuutin jaksoissa. Koko seitsemän (7) tunnin mittausjakson aikainen A-keskiäänitaso oli L_Aeq 64 dB. Taustamelun vaikutukseksi kokonaismeluun on arvioitu enintään 1–2 dB. Eri aseiden aiheuttamia tapahtumia ei pystytty erottelemaan toisistaan kuin joidenkin laukausten osalta. Pieni osa laukauksista pystyttiin todentamaan aiheutuneen ilmatorjuntakanuunoista 23 ITK ja 35 ITK. Kun kanuunoilla ei ammuttu, laukausten tulkittiin olevan ITKK:stä. Myös laukausäänen sävyä käytettiin aseita eroteltaessa. Kun otettiin huomioon koko päivän laukausmäärä, eri aseiden yksittäisten laukausten aiheuttama A-äänialtistustaso ja impulssikorjaus saatiin eri aseiden aiheuttamiksi meluarviotasoiksi L_Aeq,r 69 dB (ITKK), 69 dB (23 ITK) ja 64 dB (35 ITK) ja yhteensä koko päivän L_Aeq,r 73 dB. Mittaustulos ylitti siten suositusarvon 55 dB selvästi. Tulokset ovat suuntaa-antavia, koska vain pieni osa laukauksista voitiin todeta olevan tietystä aseesta.

Hallinto-oikeuden arviointi ja johtopäätökset

Meluselvityksessä on otettu huomioon uusi, tuolloin vielä valmisteilla ollut valtioneuvoston asetus raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista, samoin kuin Puolustusvoimien ohje raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arvioimiseksi.

Kyseisen asetuksen 3 §:n mukaan (Ulkomelun ohjearvot alueidenkäyttöä suunniteltaessa) mukaan ampuma- ja harjoitusalueiden raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ja räjäytyksistä aiheutuva laskennallinen A-taajuuspainotettu ja impulssikorjattu vuosikeskiäänitaso L_Rden ei saa ylittää melulle altistuvalla alueella pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta 55 dB.

Asetuksen 4 §:n mukaan ampuma- ja harjoitusalueiden raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ja räjäytyksistä aiheutuva C-taajuuspainotettu äänialtistustaso L_CE ei saa ylittää melulle altistuvalla alueella pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta ulkomelun toimenpideraja-arvoa 105 dB arkisin kello 7–19.

Mainitun asetuksen perustelumuistiossa (ympäristöministeriön muistio 14.12.2017) on todettu muun ohessa, että ohje- ja toimenpideraja-arvot säädettäisiin raskaiden aseiden ja räjäytysten melusta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Mahdollisessa ympäristölupaharkinnassa ohjearvoja hyödynnettäisiin meluhaittojen arvioinnin työkaluna siten, että lupamääräyksin pyrittäisiin rajoittamaan ampuma- ja harjoitusalueen käytöstä aiheutuvat olennaiset meluhaitat määritellyille melualueille. Melutason ylittäessä toimenpideraja-arvon lähimmissä häiriintyvissä kohteissa, tulisi lupamenettelyssä tarkastella mahdollisuuksia rajoittaa haittoja. Muistion yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen muun muassa, että vuosikeskiäänitasoa käytettäisiin ampuma- tai harjoitusalueiden kokonaismelun ohjearvotasona, sekä niiden meluvyöhykkeiden ja -alueiden määrittämiseen. Ympäristöluvassa lähtökohtana olisivat toimenpideraja-arvot arvioitaessa eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen melumallinnuksen meluvyöhykkeiden mukaan loma-asuntoalueilla Ohtakarissa ja Pitkäpauhassa melutaso on ehdotetun vuosikeskiäänitason ohjearvon tasolla rantaviivan tuntumassa. Ohtakarissa on myös muutama vakituinen asunto. Hallinto-oikeus toteaa ottaen huomioon, että meluvyöhykkeiden raja kulkee Ohtakarin ja Pitkäpauhan rantaviivan tuntumassa eli mallinnuksen ääntä heijastavan ja ääntä absorboivan akustisen pinnan rajalla, ettei mallinnuksen tuloksen perusteella voida olla varmoja alittuuko vai ylittyykö vuosikeskiarvon ohjearvo Ohtakarin ja Pitkäpauhan loma-asuntojen ja Ohtakarin vakituisten asuntojen alueilla. Vuosikeskiarvossa on otettu huomioon vuosittainen ammuntapäivien määrä. Ehdotettu toimenpideraja-arvo alittuu molemmissa kohteissa, ollen kuitenkin raja-arvon tasolla Vatunginjärven rannalla olevassa kohteessa. Meluvyöhykkeiden perusteella päivitetyllä 55 dB:n melualueella on altistuvia kohteita Ohtakarissa ja Pitkäpauhassa. 60 dB:n melualueen raja sijoittuu Ohtakarin rannan tuntumaan.

Puolustusvoimien ohjetta raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointiin sovelletaan muun ohessa puolustusvoimien säännölliseen koulutus- ja koetoimintaan liittyvään raskaiden aseiden ja räjäytysten ympäristömelun arviointiin. Ohjetta voidaan käyttää ampuma-alueiden ympäristölupien käsittelyssä, maankäytön suunnittelussa ja rakentamisen lupamenettelyssä sekä melua koskevien valitusten käsittelyssä. Meluselvityksen mukaan aktiivisen harjoituspäivän meluarviotason suositusarvo ylittyy selvästi Ohtakarissa sekä melumallinnuksen että suoritetun melumittauksen perusteella. Harjoituspäivän meluarviotasossa on otettu huomioon ammuttujen laukausten määrä. Enimmäismelutason suositusarvo ylittyy Ohtakarilla ja Pitkäpauhassa.

Hallinto-oikeus toteaa edellä olevaan viitaten, että asetuksessa esitetyt ohje- ja raja-arvot sekä puolustusvoimien ohjeessa esitetyt suositusarvot kuvaavat raskaista aseista ja räjähteistä aiheutuvia melutasoja, joiden ylittyessä melusta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Meluhaittaa arvioitaessa on otettava huomioon myös aktiivisten ammuntapäivien lukumäärä vuositasolla ja ammuntapäivänä ammuttujen laukausten määrä. Nämä laskentaparametrit on otettu huomioon ehdotetuissa vuositason ohjearvossa ja aktiivisen ammuntapäivän meluarviotasossa.

Saadun selvityksen mukaan ampuma- ja harjoitusalueen ampumavuorokausien vuosittainen määrä on vähentynyt vuodesta 2011 lähtien. Eri asejärjestelmien laukausmäärissä on vuosittaista vaihtelua. Katselmuksella saadun tiedon mukaan nykyään ja tulevaisuudessa pyritään ampumaan tehokkaammin, mikä käytännössä tarkoittaa laukausmäärien lisääntymistä niinä päivinä, kun ammutaan, koska ampumavuorokaudet ovat vähentyneet. Puolustusvoimat on todennut, että ilmatorjuntatykkien 23 (23 ITK) käyttö tulee lähivuosina lisääntymään. Tämä on huomioitu myös meluselvityksen päivityksessä 2016.

Puolustusvoimat on esittänyt valitusperusteinaan muun muassa, ettei raskasaseammunnoista aiheudu naapuruussuhdelaissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, kun otetaan huomioon ampuma- ja harjoitusalueen sijainti maakuntakaavassa puolustusvoimien käytössä olevaksi erityisalueeksi merkityllä alueella, puolustusvoimat on harjoittanut ampumatoimintaa alueella vuodesta 1952, melulle altistuvia on vähän, hiljaisia päiviä vuodessa on paljon ja ammuntoja suoritetaan vähäisessä määrin lomakautena ja viikonloppuisin sekä ammunnat ajoittuvat pääasiassa päiväaikaan. Ampumatoiminnasta ei ole tehty puolustusvoimille meluhäiriöilmoituksia vuosina 2014–2016.

Niin sanottu aikaprioriteettisuoja poistettiin ympäristönsuojelulain säätämisen yhteydessä. Ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) naapuruussuhdelain 17 §:ää koskevissa perusteluissa on tältä osin todettu muun muassa seuraavaa: ”Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin rasituksen kohtuuttomuuden arviointiperusteita. Säännös vastaisi osin voimassa olevan pykälän 2 momenttia sekä ympäristövahinkolain 4 §:n 1 momentin haitan kärsijän sietovelvollisuutta. Lähtökohtana rasituksen arvioinnille olisivat paikalliset olosuhteet ja rasituksen muu tavanomaisuus. Esimerkiksi alueen kaavan mukainen käyttö tarkoittaisi, että toiminnasta aiheutuva rasitus on alueella tavanomaista. Lisäksi tulisi kuitenkin aina ottaa huomioon rasituksen voimakkuus ja sen kesto sekä muut vastaavat seikat.

Voimassa olevan säännöksen ehdotonta niin sanottua aikaprioriteettiperiaatetta ei sisältyisi ehdotettuun säännökseen. Kohtuuttomuutta arvioitaessa otettaisiin kuitenkin huomioon se, onko rasitusta aiheuttava toiminta alkanut ennen kuin haittaa kokeva on alkanut hallita kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa. Yleensä rasitusta ei voitaisi pitää kohtuuttomana, jos sen aiheuttaminen olisi aloitettu ennen kuin myöhemmin rasitetulle alueelle tulisi uusia haitankohteita. Aikaprioriteetin ehdoton soveltaminen voi johtaa kohtuuttomaan lopputulokseen tilanteissa, jolloin rasitus ilmenee epäsäännöllisesti, mutta kuitenkin riittävän voimakkaana ja pitkäaikaisena. Ehdotettu säännös vastaa ympäristövahinkolakia eikä periaatteen poistaminen ehdottomassa muodossa muuttaisi käytännössä olennaisesti nykyistä oikeustilaa.”

Hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa haitan kohtuuttomuutta ei naapuruussuhteen syntyminen haitan ilmenemisen jälkeen merkitse velvollisuutta sietää haittaa. Asiakirjoista ei ilmene, onko vapaa-ajan asuntoja tai vakituista asutusta muodostunut ampuma- ja harjoitusalueen lähiympäristöön alueen käyttöön oton jälkeen. Lähtökohtaisesti arvioinnissa voidaan antaa merkitystä sille, että puolustusvoimat on toiminut alueella jo varsin pitkään eikä alueen toiminnoista aiheutuvaa melua voida pitää yllättävänä tai epätavallisena.

Siltä osin kuin puolustusvoimat on vedonnut melun tavanomaisuuteen alueella, hallinto-oikeus toteaa, ettei ainakaan raskasaseammunnoista aiheutuvaa melua voida pitää alueella tavanomaisena meluna, vaikka ampumatoimintaa on harjoitettu alueella vuodesta 1952 lähtien. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu (muun muassa KHO 2013:163 ja KHO 4.9.2015 taltio 2341), että raskasaseammunnoista aiheutuva melu on luonteeltaan ennakoimatonta ja melun impulssimaisuus ja sen muut ominaisuudet kuten esimerkiksi ilmanpaineiskuun liittyvä räminäilmiö huomioon ottaen siten poikkeuksellista, ettei siihen voida yleisesti tottua tai sopeutua lähialueilla ja melu voidaan siten kokea erityisen häiritsevänä.

Sillä seikalla, että alueella harjoitettava toiminta on maakuntakaavan mukaista ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sitä onko alueen toiminnoilta edellytettävä ympäristölupaa toiminnan aiheuttamien päästöjen perusteella. Melulle altistuvien lukumäärällä ei sellaisenaan ole myöskään merkitystä arvioitaessa toiminnasta aiheutuvan meluhaitan kohtuuttomuutta. Katselmuksella saadun tiedon mukaan Kokkolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen on viime vuosina saanut useita suullisia valituksia ampuma- ja harjoitusalueen melusta.

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden edellä esitetyt johtopäätökset vuoden 2016 meluselvityksestä ja puolustusvoimien ampumatoiminnasta saatu selvitys sekä ympäröivän alueen luonne, hallinto-oikeus katsoo, että ainakin ampuma- ja harjoitusalueella harjoitettavista raskasaseammunnoista saattaa aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lisäksi kuten ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa esittänyt, puolustusvoimat ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä siitä, mitkä eri ampumatoiminnot voivat olla ajallisesti yhtä aikaa toiminnassa sekä yhtäaikaisten toimintojen melusta. Vuonna 2005 laaditussa meluselvityksessä on esitetty, että pienikaliiberisten aseiden aiheuttama melualue jää puolustusvoimien alueen sisäpuolelle eikä sitä ole arvioitu. Vuoden 2016 meluselvityksessä on ollut mukana aselajeista ilmatorjuntakonekivääri ITKK 12.7, joka on meluselvityksessä todettu pienikaliiberiseksi aseeksi. Hallinto-oikeus toteaa meluselvityksen 2016 olevan puutteellinen siltä osin kuin siinä ei ole selvitetty pienikaliiperisten aseiden meluhaittaa, joiden osalta melun arviointiin soveltuu valtioneuvoston päätös 53/1997. Asiassa on ylipäätään jäänyt epäselväksi, ammutaanko ja kuinka usein, ainoastaan pienikaliiperisilla aseilla. Asiassa saadun tämänhetkisen selvityksen mukaan pienikaliiperisilla aseilla ammutaan muun muassa alueen pohjoisosassa lähellä Ohtakaria, laukausmäärät eivät ole olleet selvityksen perusteella erityisen suuret.

Toiminnallinen kokonaisuus

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Mainitun lainkohdan esitöiden mukaan (HE 124/2013 vp) kohdan 3 määritelmä vastaa nykyisen ympäristönsuojelulain ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää. Määritelmällä pannaan täytäntöön teollisuuspäästödirektiivin 3 artiklan 3 kohdan laitoksen määritelmä. Direktiivin mukaan laitoksella tarkoitetaan toimintaa, joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen. Laitoksen määrittely on tuottanut hallinto- ja oikeuskäytännössä ongelmia. Laitoksen toimintaan luetaan kuuluvaksi siihen kiinteästi liittyvät toiminnat eikä tarkastelu rajaudu pelkästään esimerkiksi luvanvaraisen toiminnan määritelmän mukaiseen toimintaan, vaan toimintaan kuuluvat myös erilaiset laitoksen osa- ja aputoiminnat, kuten esimerkiksi energiantuotantoyksiköt, polttoaineiden jakelupisteet, varastot ja lastaustoiminnat. Osa- ja aputoiminnoilta edellytetään kuitenkin kohtuullista läheisyyttä.

Oikeuskirjallisuudessa on todettu edellä mainitun lainkohdan tarkoittaman määritelmän ajatuksena olevan se, että toimintaan kuuluvat kaikki sellaiset osat, jotka ovat tavalla tai toisella yhteydessä toisiinsa ja joista aiheutuu päästöjä. Eri osatoimintojen tulee sijaita suhteellisen lähellä toisiaan. Erilaiset liitännäistoiminnot voivat tulla mukaan lupaharkintaan siltä osin, kuin niistä voi aiheutua ympäristön pilaantumista. Tällöin kysymys on yleensä siitä, onko kyseisistä liitännäistoiminnoista tarpeen antaa erikseen määräyksiä. (Ympäristönsuojelulainsäädäntö, Kuusiniemi ym. 2015, s. 95–98)

Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjojen ja katselmuksella saatujen tietojen ja havaintojen mukaan Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueella harjoitettavaan ampumatoimintaan kuuluu keskeisesti maalilennokkitoiminta, ja myös alueella olevan helikopterin lentopaikan käyttö liittyy ampumatoimintaharjoituksiin kuten edellä on lentopaikan osalta todettu. Tähän nähden ja kun alueen ampumatoiminnan ympäristövaikutukset kohdistuvat samalle alueelle ja lisäksi kun otetaan huomioon mitä edellä on lausuttu alueen raskaiden aseiden ja pienikaliiberisten aseiden ampumatoiminnasta aiheutuvan meluvaikutuksen tähänastisista selvityksistä, hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan hakemiseen velvoittamista ei ole voinut kohdistaa yksinomaan raskasaseammuntoihin siten kuin ELY-keskuksen päätöksessä on määrätty, vaan velvoite on kohdistettava alueen ampumatoiminnalle kokonaisuudessaan ja siihen toiminnallisesti liittyvälle maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle.

Näin ollen edellä todetun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että puolustusvoimien Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnalle liitännäistoimintoineen on ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla haettava ympäristölupa. Hallinto-oikeus toteaa vielä, että lupaharkinnassa, siinä menettelyssä esitettävien selvitysten perusteella tulee erikseen arvioitavaksi se, aiheutuuko alueella harjoitettavasta koko ampumatoiminnasta ja mainituista liitännäistoiminnoista ympäristön pilaantumisen vaaraa ja miltä osin lupamenettelyssä on tarpeen antaa määräyksiä pilaantumisen ehkäisemiseksi.
_ _ _

Lopputulos

Kokkolan kaupunginhallituksen ja Kokkolan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksen enemmälti hyläten hallinto-oikeus katsoo, että puolustusvoimien Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminta ja siihen liittyvät maalilennokki- ja helikopteritoiminta muodostavat sellaisen edellä kuvatun toiminnallisen kokonaisuuden, josta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Näin ollen toiminta edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella. Hallinto-oikeus toteaa lopuksi, että lupaharkinnassa lupaviranomainen arvioi miltä osin ja missä laajuudessa lupamääräyksiä on tarpeen antaa kustakin toiminnasta. Muutoinkin toiminnan tarkempi tarkastelu tulee arvioitavaksi lupaharkinnan yhteydessä.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valitus on edellä lausutuin perustein hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja ympäristönsuojelulaki 175 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kirsi Stark, Pirjo-Liisa Saloranta, Juha Väisänen ja Heli Ala-Tulijoki, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös, jolla on velvoitettu puolustusvoimat hakemaan ympäristölupaa Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitustoiminnalle sekä siihen liittyville maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ei voida katsoa aiheutuvan kohtuutonta rasitusta huomioon ottaen muun muassa paikalliset olosuhteet, hiljaisten päivien lukumäärä ja rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä toiminnan luonne lakisääteisenä toimintana (sotilaskoulutus). Edelleen maalilennokki- ja helikopteritoiminta eivät ole sellaisia ampumatoiminnan välttämättömiä osatoimintoja, joita toiminnallisen kokonaisuuden muodostuminen edellyttäisi. Maalilennokki- ja helikopteritoiminta eivät myöskään aiheuta kohtuutonta melurasitusta, sillä niiden aiheuttama melutaso ei ylitä melutason ohjearvoja (VNp 993/1992) puolustusvoimien käytössä olevan alueen ulkopuolella ampumaharjoitusten aikana.

Puolustusvoimien toiminta Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen pääkäyttäjä on ilmatorjunta-aselaji. Aluetta käytetään ilmatorjunta-aselajin lisäksi jalkaväkiaselajin eri koulutushaarojen taisteluammuntoihin sekä taistelukoulutus- ja yhteistoimintaharjoitusten järjestämiseen. Alueella voidaan käyttää kaikkia maavoimien asejärjestelmiä.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on puolustusvoimien toiminnan kannalta välttämätön erityisesti kahdesta syystä. Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on ensinnäkin ainoa alue Suomessa, jossa on mahdollista harjoitella kolmen puolustushaaran yhteistoimintaa ilmapuolustuksen osalta ja toiseksi ainoa alue, jossa voidaan ampua kaikilla puolustusvoimien käytössä olevilla ilmatorjunnan asejärjestelmillä. Ilmapuolustus on Suomen alueellisen koskemattomuuden turvaamisessa tarvittava keskeinen puolustusvoimien suorituskyky, jonka ylläpidon ja kehittämisen kannalta Lohtajan harjoitusalueen käyttö on nykyisellään välttämätöntä. Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella harjoittelu on mahdollista toteuttaa turvallisesti. Ilmatorjunta-ammunnat edellyttävät suuria, valvottavissa olevia vaara-alueita, jotka ovat järjestettävissä vain merialueelle. Alueen ja harjoitustoiminnan pitkäjänteinen kehittäminen ovat luoneet erinomaiset mahdollisuudet puolustusvoimien joukkojen yhteisen ilmapuolustuksen harjoittelemiselle. Alueen ja toiminnan kehittämisen pääpaino on ilmatorjunta-aselajin tarpeissa. Kehittämisessä otetaan huomioon myös muiden aselajijoukkojen, erityisesti jalkaväki- ja pioneeriaselajin käyttötarpeet. Puolustusvoimien kannalta on olennaisen tärkeää turvata Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen käyttöedellytykset myös tulevaisuudessa.

Kohtuuttoman rasituksen arviointi

Lainsäädännössä ei ole määritelty tavanomaisen melun käsitettä, vaan melun tavanomaisuutta tai kohtuuttomuutta arvioitaessa on otettava huomioon naapuruussuhdelain 17 §:n 2 momentissa mainitut kriteerit. Paikallisista olosuhteista riippuu, millainen melu on katsottava kohtuuttomaksi rasitukseksi. Ampuma- ja harjoitusalueen lähistöllä asuvien osalta ampumatoiminnasta aiheutuvaa melua voidaan Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen käsityksen mukaan pitää tavanomaisena.

Raskaiden aseiden melun luonne on otettu huomioon määritettäessä ohje- ja toimenpideraja-arvon suureita. Melun impulssimaisuus on huomioitu lisäämällä vuosikeskiäänitasoon impulssimaisuuskorjaus +15 dB. Melun matalataajuisuus, mikä aiheuttaa muun muassa tärinää ja räminää, on huomioitu toimenpideraja-arvon C-taajuuspainotuksen valinnalla. Arvioitaessa melun tavanomaisuutta on siten ensisijaisesti huomioitava alueelle tyypillinen melu, eikä niinkään syntyvän melun luonnetta.

Oikeuskäytännön osalta asiassa on jäänyt huomioimatta korkeimman hallinto-oikeuden päätös 18.6.2013 taltionumero 2080 koskien Vuosangan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristöluvan tarvearviointia. Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksessään, ettei Vuosangan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnalle ole perusteita edellyttää haettavan ympäristölupaa. Päätöksen perusteluiden mukaan ”Rasituksen kohtuuttomuutta arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon muun ohella Vuosangan alueen pitkäaikainen käyttö puolustusvoimien ampuma- ja harjoitusalueena. Alue on myös suhteellisen laaja eikä sen välittömässä läheisyydessä ole asutusta. Kun lisäksi otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys kysymyksessä olevan alueen raskailla aseilla tapahtuvien ammuntojen aiheuttamista melutasoista, ampuma-ajoista ja laukausmääristä ja muutoin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut kysymyksessä olevalta osin, hallinto-oikeuden päätöksen rasituksen kohtuuttomuutta ja toiminnan luvantarvetta koskevia perusteita ei näissä oloissa ole perusteita arvioida toisin.”

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on vakiintuneen maankäytön ja ympäristöolosuhteiden osalta rinnastettavissa Vuosangan ampuma- ja harjoitusalueeseen. Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on ollut puolustusvoimien käytössä vuodesta 1952 lukien, alue on suhteellisen laaja eikä sen välittömässä läheisyydessä ole asutusta. Myös Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella raskailla aseilla tapahtuvien ammuntojen aiheuttamat melutasot, ampuma-ajat ja ampumapäivien määrä ovat rinnastettavissa Vuosangan ampuma- ja harjoitusalueeseen, sillä molempien ampuma- ja harjoitusalueiden melualueella on alle kymmenen melulle altistuvaa asukasta ja ampumapäivien määrää on keskimäärin alle 80. Vuosangan ampuma- ja harjoitusalueella vuorokausia, jolloin alueella ei ammuta lainkaan on viime vuosina ollut keskimäärin 285, vastaava luku Lohtajalla on ollut keskimäärin 304. Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella on siis vuositasolla tarkasteltuna enemmän hiljaisia vuorokausia kuin Vuosangassa.

Kumotun, mutta vastaavan sisältöisen säännöksen ympäristönsuojelulain esitöissä (HE 84/1999 vp) on mainittu esimerkiksi alueen kaavanmukaisen käytön tarkoittavan, että toiminnasta aiheutuva rasitus on alueella tavanomaista. Keski-Pohjanmaan maakuntakaavassa Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue on merkitty puolustusvoimien käytössä olevaksi erityisalueeksi (ER). Kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään puolustusvoimien erityisalueena, jonka käytössä ja jatkosuunnittelussa tulee huomioida alueen suojeluvaatimukset, erityiset luonto-, maisema- ja Natura-arvot, yleiset virkistystarpeet sekä pohjaveden suojelun vaatimat toimenpiteet. Koska puolustusvoimien toiminta on otettu huomioon myös maakuntakaavassa, ampumamelua voidaan pitää alueella tavanomaisena meluna.

Melulle altistuvien määrä

Lohtajan ympäristössä raskaiden aseiden melun ohjearvolle 55 dB L_Rden altistuvia asukkaita on neljä ja vapaa-ajan asuntoja 57. Melun ohjearvot, kuten ennen asetuksen voimaantuloa puolustusvoimien suositusarvotkin, oli määritetty koskemaan maankäytön suunnittelua.

Ympäristöluvan tarvearvioinnin kannalta ohje-/suositusarvoja keskeisempää on kuitenkin arvioida altistuvien määrää raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (903/2017) säädetyn toimenpideraja-arvon 105 dB L_CE alueella. Asetuksen perustelumuistion (14.12.2017) mukaan ohjearvoja sovellettaisiin ensisijaisesti ampuma- ja harjoitusalueiden meluvyöhyke ja -aluetarkastelussa alueidenkäytön suunnittelussa. Toimenpideraja-arvoa sovellettaisiin toimintavaiheen selvittämistarpeen kynnysarvona. Edelleen muistion mukaan ympäristöluvassa lähtökohtana olisivat toimenpideraja-arvot arvioitaessa eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Päätelmä siitä, että toiminnasta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta perustuu mitä ilmeisimmin pitkälti hallinto-oikeuden johtopäätökseen vuoden 2016 meluselvityksestä, jonka mukaan melun ohjearvo 55 dB L_Rden ylittyy lähimmissä altistuvissa kohteissa. Päätelmä on virheellinen, sillä päätöksessä on arvioitu melulle altistuvien määrää virheellisesti huomioon ottaen melun ohjearvot, kun asiaa tulisi arvioida toimenpideraja-arvojen näkökulmasta.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toimenpideraja-arvon 105 dB L_CE sisäpuolella ei ole yhtään asukasta ja ainoastaan yksi vapaa-ajan asunto. Melun selvittämistä koskeva kynnysarvo ylittyy siis ainoastaan yhden vapaa-ajan kiinteistön osalta.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan näkemyksen mukaan meluhaitan arviointi perustuu osin intressipunnintaan. Näin ollen myös melulle altistuvien määrällä on merkitystä kohtuutonta rasitusta arvioitaessa. Tämä ilmenee myös aiemmin viitatuista korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä, joissa on kiinnitetty huomiota melulle altistuvien määrään. Hallinto-oikeuden näkemys siitä, ettei melulle altistuvien määrällä sellaisenaan ole merkitystä, on siten perusteeton.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella on otettu käyttöön meluhäiriöilmoitusten seurantalomake vuonna 2012. Vuonna 2012 ampumatoiminnasta ei tehty yhtään häiriöilmoitusta. Vuonna 2013 toiminnasta tehtiin kaksi häiriöilmoitusta (30.5.2013 ja 3.12.2013), jotka liittyvät helikoptereiden lentotoimintaan, eivät ampumameluun. Vuosina 2014–2017 ampumatoiminnasta ei ole tehty yhtään häiriöilmoitusta.

Kokkolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisen katselmuksessa kertoman mukaan toiminnasta olisi tehty useita valituksia. On sinänsä mahdollista, että ympäristölautakunnalle on tehty valituksia. Ympäristölautakunta ei ole kuitenkaan katsonut aiheelliseksi välittää näitä ilmoituksia edelleen puolustusvoimille. On kuitenkin perusteetonta, että hallinto-oikeus on päätöksessään antanut painoarvoa ympäristönsuojeluviranomaisen esittämälle seikalle koskien toiminnasta tehtyjä valituksia. Asiassa on jäänyt epäselväksi, kenelle toiminnasta varsinaisesti aiheutuu väitettyä kohtuutonta melurasitusta ja kenen viihtyvyyttä asiassa olisi näin ollen ympäristöluvalla tarpeen suojata. Ympäristöluvan hakemista koskeva vaatimus ei perustu lähialueen asukkaiden vaatimukseen.

Melurasituksen voimakkuus ja kesto

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella on vuorokausia, jolloin alueella ei ammuta lainkaan vuosina 2013–2016 ollut keskimäärin 304. Vastaavasti ampumavuorokausia mainitulla tarkastelujaksolla on ollut keskimäärin 61. Näistä vuorokausia, jolloin ammutaan raskailla aseilla, on ollut keskimäärin 15–20. Ampumavuorokausien määrä suhteessa hiljaisiin päiviin on otettava huomioon toiminnan meluhaittaa arvioitaessa. Jo tällä kriteerillä meluhaittaa voidaan pitää vähäisenä ja melun esiintymistä ajoittaisena.

Puolustusvoimien harjoituksissa suoritettavat ammunnat ovat kestoltaan ajallisesti rajoitettuja kestäen tyypillisesti joitakin tunteja kerrallaan. Harjoitustoiminta keskittyy pääosin arkipäiviin klo 8.00–18.00 väliseen aikaan. Yöaikaan (klo 22–07) ammuntoja jäljestetään harvoin: vuonna 2013 ja 2014 ammuntoja suoritettiin ainoastaan neljänä vuorokautena (koulutukseen liittyvät pimeäammunnat), joista kolmena ammuttiin pienikaliiperisilla aseilla (ei raskailla aseilla) ja vuonna 2015 kahtena vuorokautena, joista molempina ammuttiin pienikaliiperisilla aseilla ja ilmatorjunta-aseilla. Vuosina 2016 ja 2017 ammuttiin kahtena yönä pienikaliiperisilla aseilla. Kuukausittain tarkasteltuna voidaan todeta, että ampuma- ja harjoitustoiminta on vilkkainta touko-kesäkuussa ja marras-joulukuussa, jolloin alueella järjestetään ilmatorjuntaharjoitukset.

Valituksen liitteenä olevan meluselvityksen Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristömeluselvityksen päivitys 2016 (Akukon 9.3.2017) johtopäätösten mukaan melun vaikutuksia arvioitaessa on syytä ottaa huomioon, että vuonna 2016 meluisia ammuntapäiviä on vuodessa ollut ainoastaan kolmen harjoituksen yhteydessä: yksi ilmatorjuntaharjoitus keväällä, toinen syksyllä sekä logistiikkakoulun ampumaharjoitus loppuvuodesta. Meluisia ammuntapäiviä vuonna 2016 oli noin 15.

Ampuma- ja harjoitusalueen käyttöaste on pysynyt melko vakiintuneena käyttövuorokausien määrän osalta, mutta laukausmäärät ovat sen sijaan laskeneet. Melun kannalta olennainen muutos on ollut tykkikaluston ammuntojen vähentyminen ja rannikkotykistöammuntojen lopettaminen sekä tuliaseman R8 käytön lopettaminen alueen eteläosasta. Ilmatorjunta-aseiden osalta meluselvityksessä mukana olleesta kalustosta muun muassa 35 mm:n ilmatorjuntakanuunan (ITK), ilmatorjuntapanssarivaunu 90:n (ITPSV) ja ilmatorjuntaohjusjärjestelmä (ITO) 96:n (BUKM1) jatkuva käyttö alueella on joko loppunut tai sitä käytetään mahdollisesti kertaluontoisesti asevelvollisten koulutuksessa. Edellä lausuttu merkitsee käytännössä sitä, että ampumatoiminnasta johtuva melurasitus on pidemmällä aikavälillä vähentynyt.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin mukaan lakia ei sovelleta sellaiseen puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen toimintaan, jossa lain soveltaminen vaarantaisi valtakunnan turvallisuuden tai huoltovarmuuden. Lakia ei myöskään sovelleta erityisesti sotilaskäyttöön tarkoitettuihin eikä valtakunnan keskeisten turvallisuusetujen turvaamiseen tai valvontaan liittyviin aineisiin ja kalustoon.

Puolustusvoimien ampumatoiminnasta aiheutuva melu on lähtöisin erityisesti sotilaskäyttöön tarkoitetusta kalustosta, jonka käytöllä turvataan valtakunnan keskeinen turvallisuusetu, suorituskykyisten sotilasjoukkojen koulutus. Tämä tulee ottaa huomioon kohtuutonta rasitusta arvioitaessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2013:163 on arvioitu Santahaminan raskaiden aseiden ampumatoiminnan ympäristöluvan tarvetta. Mainittu alue poikkeaa sekä toiminnoiltaan että ympäristöltään Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueesta. Santahaminan ampuma- ja harjoitusalueella on käytännössä yksi vakiintunut tuliasema ja muutama maalialue, joihin ammutaan kaikki eniten melua aiheuttavien (sinkojen, kranaatinheittimien) kovapanosammunnat. Lohtajan ampuma- ja harjoitusalue puolestaan on laaja; tuliasemia ja maalialueita on useita ja suuri osa maalialueista sijaitsee merellä, jopa kymmenien kilometrien päässä rannasta. Merelle päin ammuttaessa (ilma-ammunnat) ammusten iskemä-äänet eivät aiheuta melua rannalla. Lohtajalla ammunnat suoritetaan ilmatorjunta-aseilla, Santahaminassa puolestaan kaupunkiympäristöön soveltuvilla jalkaväen aseilla. Vuosittainen ampumapäivien määrä Santahaminassa on keskimäärin 125 kun taas Lohtajalla ampumapäivien määrä on viime vuosina ollut noin 60–80. Myös alueiden ympäristöt eroavat toisistaan. Santahaminan ympäristössä on tiheää kaupunkiasutusta, kun taas Lohtajan ympäristö muodostuu maaseudusta ja metsätalousvaltaisesta harvaan asutusta seudusta. Santahaminan melualueella asuu noin 1 450 asukasta, Lohtajan melualueella puolestaan asuu neljä asukasta ja vapaa-ajanasuntoja on noin 57.

Santahaminassa melukuormitus on suurempaa kuin Lohtajalla ja melulle altistuvien määrä olennaisesti suurempi. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös (KHO 2013:163) koskien Santahaminan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristöluvan tarvetta ei siten suoraan sovellu arvioitaessa Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristöluvan tarvetta.

Syndalenin ampuma-alueen ympäristölupa-asiaa koskeva päätös (KHO 4.9.2015 taltionumero 2341) poikkeaa olennaisilta osin nyt kysymyksessä olevasta asiasta, sillä Syndalenin osalta samanlaista ympäristöluvan tarvearviointia ei suoritettu. Lisäksi Syndalenissa käytettävät asejärjestelmät ovat erilaisia. Syndalenissa käytetään rannikkojoukkojen asejärjestelmiä, Lohtajalla ilmatorjunta-asejärjestelmiä. Lohtajalla käytettävien aseiden melupäästö on keskimäärin pienempi, minkä vuoksi Syndalenia koskevasta päätöksestä ei voi suoraan tehdä johtopäätöstä Lohtajan raskaiden aseiden ammuntojen ympäristöluvanvaraisuutta arvioitaessa.

Naapuruussuhdelaissa mainitun kohtuuttoman rasituksen määrittelyssä on huomioitava muun muassa paikalliset olosuhteet ja rasituksen tavanomaisuus. Kun otetaan huomioon melulle altistuvien vähäinen määrä, melua aiheuttavien toimintojen ajoittuminen, hiljaisten päivien merkittävä määrä sekä se, että alue on ollut puolustusvoimien käytössä vuodesta 1952 lukien, ei raskaiden aseiden ammuntojen Lohtajalla voida katsoa aiheuttavan ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Erityistä merkitystä arvioinnissa on annettava sille, ettei ampumatoiminnasta ole viime vuosina tehty meluhäiriöilmoituksia.

Toiminnallisen kokonaisuuden arviointi

Hallinto-oikeus on päätöksessään helikopterin lentopaikkaa ja maalilennokkitoiminnan osalta katsonut, ettei lentopaikkoja ole erikseen pidettävä luvanvaraisina toimintoina, mutta että toiminnat ovat luvanvaraisia ampumatoiminnan liitännäistoimintoina. Ilmeisesti tarkoitus on ollut katsoa, että myös pienikaliiperiset aseet kuuluvat toimintakokonaisuuteen, sillä luvan hakemista koskeva velvoite koskee ampumatoimintaa kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeuden päätös perustuu tältä osin ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetyn ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmään. Hallinto-oikeuden mukaan asiakirjojen ja katselmuksella saatujen tietojen ja havaintojen mukaan Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueella harjoitettavaan ampumatoimintaan kuuluu keskeisesti maalilennokkitoiminta, ja myös alueella olevan helikopterin lentopaikan käyttö liittyy ampumatoimintaharjoituksiin. Alueen ampumatoiminnan ympäristövaikutukset kohdistuvat samalle alueelle. Edelleen ampumatoiminnan meluvaikutuksia koskevat selvitykset huomioon ottaen velvoite ympäristöluvan hakemiseen on hallinto-oikeuden mukaan kohdistettava alueen ampumatoiminnalle kokonaisuudessaan ja siihen toiminnallisesti liittyvälle maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Hallituksen esityksen (HE 214/2013 vp) mukaan kohdan 3 määritelmä vastaa nykyisen ympäristönsuojelulain ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää. Määritelmällä pannaan täytäntöön teollisuuspäästödirektiivin 3 artiklan 3 kohdan laitoksen määritelmä. Direktiivin mukaan laitoksella tarkoitetaan toimintaa, joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen. Laitoksen määrittely on tuottanut hallinto- ja oikeuskäytännössä ongelmia. Laitoksen toimintaan luetaan kuuluvaksi siihen kiinteästi liittyvät toiminnat eikä tarkastelu rajaudu pelkästään esimerkiksi luvanvaraisen toiminnan määritelmän mukaiseen toimintaan, vaan toimintaan kuuluvat myös erilaiset laitoksen osa- ja aputoiminnat, kuten esimerkiksi energiantuotantoyksiköt, polttoaineiden jakelupisteet, varastot ja lastaustoiminnat. Osa- ja aputoiminnoilta edellytetään kuitenkin kohtuullista läheisyyttä.

Aiemman ympäristönsuojelulain (86/2000) hallituksen esityksessä (HE 227/2004) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää ehdotettiin tarkennettavaksi siten, että siinä mainittaisiin myös laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvät toiminnan osat. Hallituksen esityksen mukaan säännös ei laajentaisi luvanvaraisuutta, vaan se ainoastaan tarkentaisi laitosmaisen toiminnan määritelmää. Laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvällä toiminnalla tarkoitettaisiin toimintaan liittyviä välttämättömiä osatoimintoja.

Valituksessa on todennut, ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen määritelmä on sidottu laitoksen toimintaan, jolla valittajan käsityksen mukaan viitataan saman lain liitteessä 1 säädettyyn direktiivilaitosluetteloon, johon perustuvasta luvanvaraisuudesta ei nyt ole kysymys.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa maalilennokki- ja helikopteritoiminnan on katsottu muodostavan toiminnallisen kokonaisuuden ampumatoiminnan kanssa sillä perusteella, että ne liittyvät ampumatoimintaan ja niiden ympäristövaikutukset kohdistuvat samalle alueelle.

Maalilennokki- ja helikopteritoiminta eivät kuitenkaan ole ampumatoiminnan kannalta välttämättömiä osatoimintoja. Maalilennokkeja lennätetään myös ilman liityntää ampumatoimintaan, eikä maalilennokkitoiminnan ympäristövaikutuksilla ole mitään yhteyttä ampumatoiminnan ympäristövaikutuksiin. Helikopterit puolestaan eivät osallistu ampumatoimintaan lainkaan, vaan niiden käyttö tapahtuu turvallisuus-, etsintä- ja pelastuspalvelutarkoituksessa. Helikopterilennot toteutetaan ennen ampumatoiminnan aloitusta ja sen lopettamisen jälkeen (alueen turvallisuuden varmistaminen). Helikopterit eivät turvallisuussyistä lennä ampumatoiminnan ollessa käynnissä, joten niiden melua ei esiinny yhtä aikaa ampumatoiminnan melun kanssa. Helikopteritoiminta alueella on rinnastettavissa pelastustoiminnan helikopteritoimintaan, joiden lentopaikoilta poistettiin luvanvaraisuus lailla ympäristönsuojelulain muuttamisesta 437/2017. Pelkästään se, että toimintoja harjoitetaan puolustusvoimien käytössä olevalla alueella, ei voi muodostaa toiminnallista kokonaisuutta huomioon ottaen alueen laajuus ja se, että toimintoja harjoitetaan myös toisistaan riippumatta alueen eri osissa.

Raskaiden aseiden ampumatoiminnan luvanvaraisuuden perusteena on ollut ampuma- ja harjoitusalueen ulkopuolelle kohdistuva melurasitus. Maalilennokki- ja helikopteritoiminnan samoin kuin pienikaliiperisten aseiden ampumatoiminnan melu ei leviä puolustusvoimien alueen ulkopuolelle siinä määrin, että siitä olisi meluhaittaa.

Maalilentotoiminnan melusta ei ole annettu arviointiperusteita eikä ohjearvoja. Arvioitiinpa maalilentotoiminnan melu millä suureella hyvänsä, se rajoittuu kuitenkin ampumamelun kanssa samalle alueelle. Maalilentotoiminnan melu vuositasolla (määrä ja taso) huomioon ottaen melusta ei myöskään edes voisi aiheutua kohtuutonta rasitusta.

Helikopterit toimivat alueella kaksi kertaa vuodessa noin kymmenen päivän mittaisten ilmatorjuntaharjoitusten yhteydessä (turvallisuus-, etsintä- ja pelastuspalvelutarkoitus). Yleensä harjoitukseen osallistuu yksi helikopteri, joka tekee päivän aikana 2–4 lentoa. Lennot suuntautuvat tyypillisesti tilapäiseltä helikopterilentopaikalta Vattajanniemen edustalla merellä sijaitsevalle ampumatoiminnan vaara-alueelle. Alustavan arvion mukaan Lohtajan tilapäisen helikopterilentopaikan tyypillisestä päivittäisestä lentotoiminnasta ilmatorjuntaharjoituksen aikana ei synny ympäristömelun ohjearvot ylittävää melua, joka leviäisi Lohtajan harjoitusalueen tai ammunnan vaara-alueen ulkopuolelle.

Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan vuoden 2016 meluselvitys on puutteellinen siltä osin kuin siinä ei ole selvitetty pienikaliiperisten aseiden meluhaittaa. Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta tuo esille, että pienikaliiperisten aseiden meluhaitta on arvioitu ja asiantuntija-arvion mukaan se on niin vähäistä, ettei se leviä puolustusvoimien alueen ulkopuolelle siinä määrin, että se aiheuttaisi meluhaittaa. Se, ettei meluselvityksissä ole esitetty pienikaliiperisten aseiden melun leviämismalleja, ei tarkoita, ettei melua olisi arvioitu. Päätöksen perusteluissa viitattu valtioneuvoston päätös 53/1997 koskee ampumaratojen melua, ei laajalla taisteluampuma-alueella tapahtuvaa pienikaliiperisten aseiden ampumatoimintaa.

Lisäksi puolustusvoimat on viitannut puolustusvoimista annetun lain 2 §:ssä määriteltyihin puolustusvoimien tehtäviin, joihin kuuluu muun ohella sotilaskoulutuksen antaminen. Puolustusvoimat ylläpitää ja kehittää puolustusvalmiutta muun muassa ampuma- ja harjoitusalueilla tapahtuvien sotilaallisten harjoitusten kautta ja suorittaa näin lainsäädännössä annettua tehtäväänsä. Yllä olevan tehtävän toteutus tulee turvata.

Tulkinta ympäristöluvan hakemisen tarpeellisuudesta asettaisi puolustusvoimien lakisääteisen tehtävän suorittamiselle merkittäviä haasteita muun muassa sen suhteen, voitaisiinko toimintaa enää harjoittaa lain edellyttämin tavoin lupamääräysten rajoittaessa toimintaa. Ympäristöluvan edellyttäminen johtaisi käytännössä siihen, että ympäristölupaviranomainen joutuisi määräämään lupaehtoja ampuma- ja harjoitusalueella tapahtuvalle taisteluharjoitustoiminnalle, jota tulee pystyä toteuttamaan kaikissa olosuhteissa ja kaikkina kellonaikoina, mukaan lukien pimeätoiminnan harjoittelu. Puolustusvoimien lakisääteisen tehtävän toteuttamista ei tule tosiasiallisesti määrittää muu viranomainen kuin puolustusvoimat.

Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnan ympäristövaikutuksia, ympäristöriskejä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksia on selvitetty useiden eri tutkimusten ja selvitysten avulla ja toiminnan ympäristövaikutuksia tarkkaillaan jatkuvasti. Ympäristöluvan hakeminen toiminnalle ei siten toisi lisäarvoa ympäristönsuojelun näkökulmasta.

Puolustusvoimien valitukseen on liitetty jo hallinto-oikeudelle esitetty Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ympäristömeluselvityksen päivitys 2016 (Akukon, 9.3.2017).

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

ELY-keskus on puoltanut valitusluvan myöntämistä muutoksenhakijan esittämillä perusteilla. ELY-keskus on 17.10.2013 antamassaan päätöksessä katsonut, että puolustusvoimien ei tarvitse hakea lupaa Vattajan alueen ampuma- ja harjoitusalueen toiminnalle. ELY-keskus on asian palauttamispäätöksen jälkeen13.10.2016 antanut asiassa uuden päätöksen, jossa on tarkasteltu uusimpia selvityksiä, viime aikaista oikeuskäytäntöä ja säädösmuutoksia. ELY-keskus on katsonut, että 13.10.2016 tehdyn päätöksen mukaisesti on ollut perusteltua velvoittaa Puolustusvoimat hakemaan ympäristölupa vain raskasaseammunnoille, mutta ei muille toiminnoille.

ELY-keskus on velvoittavan päätöksensä 13.10.2016 perusteluissa todennut muun muassa, että ”Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, joka sulkisi pois mahdollisuuden, että Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammuntojen melusta saattaa kokonaisuutena arvioiden aiheutua kohtuutonta rasitusta melulle altistuvien määrä huomioiden siinäkin tapauksessa, että huomioon otetaan hiljaiset ajat, ammuntojen vähäinen määrä lomakautena ja viikonloppuisin sekä ammuntojen ajoittuminen pääasiallisesti päiväsaikaan”. Muutoksenhakijan valitukseensa liittämien uusien melualueselvitysten mukaan ampumatoiminnan melualueet ovat jonkin verran pienentyneet etelän ja idän suunnalla. Viitaten asiassa aikaisemmin antamiinsa päätöksiin ELY-keskus on jättänyt uusien selvitysten ja säädösmuutosten merkityksen luvan tarpeen harkinnassa oikeuden harkintaan.

Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksessa ei ole tuotu esille mitään sellaista uutta, jonka vuoksi valituslupa tulisi myöntää tai Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä olisi syytä muuttaa.

Valituksessa esitettyyn toteamukseen siitä, että alueen asukkaat eivät ole vaatineet puolustusvoimien toiminnoille ympäristölupaa, vaatimuksia ympäristöluvan hakemisen velvoittamiseksi ovat useissa eri yhteyksissä esittäneet muun muassa Kokkolan kaupunginhallitus, joka edustaa kaikkia alueen asukkaita, sekä Lohtajan ja Karhin yhteisten alueiden osakaskunnat, jotka edustavat noin 500 alueen kiinteistön omistajaa. Ympäristölupaprosessit ovat olleet vireillä vuodesta 2009 alkaen, jolloin Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunta ensimmäisen kerran pyysi valvontaviranomaista (ELY-keskus) selvittämään toimintojen ympäristölupatarpeen. Aloite ja paine asiaan tuli paikallisilta asukkailta. Sen jälkeen ELY-keskus on tehnyt kolme ympäristöluvan hakemiseen velvoittavaa päätöstä, joista kaikista on valitusprosessin jälkeen ollut lopputuloksena ympäristöluvan hakemisvelvoitteen laajennus. Alueen asukkailta ja käyttäjiltä saadun palautteen perusteella luvan hakemiseen velvoittamista on pidetty hyvänä ja odotettuna ratkaisuna asukkaiden terveyden ja oikeuksien toteutumiseksi ja ympäristöhaittojen hallitsemiseksi.

Lupaviranomainen antaa lupamääräyksiä ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi. Mikäli ne ovat rajoittaneet joitakin toimintoja, ne ovat olleet ilmeisen tarpeellisia terveellisen ja turvallisen ympäristön saavuttamiseksi. Helikopteri- ja maalilennokkitoiminnan osalta puolustusvoimat toteaa, että melualueet ovat ampumamelualueen sisällä. Maalilennokkeja testataan myös ampuma-aikojen ulkopuolella ”hiljaisina" päivinä. Korkeataajuinen lennokkimelu koetaan häiritsevänä. Kookkaampien banshee-lennokkien lentoradat ulottuvat puolustusvoimien alueen ulkopuolelle ja melualueet ovat laajoja, kuten lentomeluselvityksessä todetaan.

Helikoptereita käytetään ammuntojen aikana vaara-alueen varmistamiseen. Vaara-alueet ulottuvat ammunnoista riippuen jopa yli 25 kilometrin etäisyydelle etelässä Tankarin saarelle ja Kokkolan kaupungin edustalle saakka, pohjoisessa yli 25 kilometrin etäisyydelle Ulkokallaan Kalajoella. Alueen rajojen tuntumassa Kokkolassa on runsaasti vapaa-ajan asutusta. Helikopterilentoja tehdään ammuntojen vaara-alueen varmistamiseksi useita kertoja päivässä ammuntojen aikana vaara-alueen rajoilla, mikä aiheuttaa meluhäiriötä huomattavasti varsinaista ampumamelualuetta laajemmalla alueella. Laajoihin harjoituksiin (ilmatorjuntaharjoitukset) Vattajalla osallistuvat myös lennoston hävittäjät. Niiden lentomelu leviää laajoille alueille ja niihin liittyy yliäänilentojen aiheuttamia voimakkaita ääniaaltoja ja tärinävaikutusta. Tämäkin tulee huomioida alueen kokonaismelurasitusta arvioitaessa.

Kokkolan kaupunginhallitus on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon. Kaupunginhallitus on yhtynyt Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunnan lausuntoon ja vaatinut valituksen hylkäämistä perusteettomana.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on antanut vastaselityksen. Vastaselityksessä on muun ohella todettu, että valtakunnallisissa ilmapuolustusharjoituksissa toteutettava ilmavoimien lentotoiminta tapahtuu pääosin meren päällä ja pieniltä osin Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen päällä. Lohtajan harjoitusalueen toimintaan liittyvässä lentotoiminnassa ei toteuteta yliäänilentoja. ELY-keskuksen lausunnossa kuvattu lentotoiminta ei ole osa käsiteltävänä olevaa raskaiden aseiden ampumatoimintaa, maalilennokkitoimintaa eikä helikopteritoimintaa.

Lentäminen sinänsä ei ole ympäristöluvanvaraista toimintaa. Ympäristöluvanvaraista on lentopaikan pitäminen, jossa yhteydessä voidaan määrätä ainoastaan lentopaikan lähialueella tapahtuvan lentotoiminnan aiheuttamasta melusta siltä osin kuin on kyse lentopaikan käyttöön liittyvästä lentotoiminnasta. Lentotoiminta Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella ei liity minkään lentopaikan toimintaan. Hävittäjien lentotoiminta on normaalia Suomen ilmatilassa muutoinkin tapahtuvaa lentämistä. Samoin Lohtajan lähistöllä voi olla sotilasilmailun lentotoimintaa, joka ei ole millään tavoin yhteydessä Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen toimintaan. Tämän toiminnan meluhaittaa ei voida käsitellä tämän asian yhteydessä. Ympäristöluvalla ei muutoinkaan voida määrätä lennonjohdollisesta lentotoiminnan ohjaamisesta, joka on sotilasilmailua koskevan sääntelyn alaista.

Lisäksi suunniteltuja helikopterilentoja ammuntojen vaara-alueen varmistamiseksi toteutetaan ammuntojen aikana kerran vuorokaudessa, vuosina 2017 ja 2018 yhteensä kahdeksan lentoa vuodessa. Muut helikopterilennot vaara-alueen varmistamiseksi tehdään tilanteessa, jossa ammuntojen vaara-alueelle on menossa siviilialus, jonka turvallisuus pyritään takaamaan varoittamalla tätä helikopterilla. Näitä lentoja ei joinakin vuosina ole ollut lainkaan. Lennot ovat välttämättömiä vesillä liikkujien turvallisuuden takaamiseksi ja ne toteutetaan merialueella, jossa ei ole asutusta. Keskusteltaessa helikopterilentojen määrästä ja niiden aiheuttamasta meluhaitasta tulee ymmärtää lentojen tarkoitus. Lentojen tarkoitus huomioon ottaen niiden määrää ei voida ryhtyä rajoittamaan ympäristöluvalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin puolustusvoimat on velvoitettu hakemaan ympäristölupa raskasaseammuntojen lisäksi muuhun ampumatoimintaan sekä Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueen helikopteritoiminnalle ja maalennokkitoiminnalle.

2. Valitus hylätään muilta osin eli ympäristöluvan hakemista raskasaseammuntoihin koskevilta osin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

1. Lähtökohtia

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään valitusten johdosta katsonut, että Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminta ja siihen liittyvät maalilennokki- ja helikopteritoiminta muodostavat sellaisen toiminnallisen kokonaisuuden, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa ja että näin ollen toiminta edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 27 §:n 3 momentin 3 kohdan perusteella. Hallinto-oikeus on sen vuoksi muuttanut ELY-keskuksen päätöstä siten, että puolustusvoimat on velvoitettu hakemaan ympäristölupa ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnalle sekä siihen liittyville maalilennokki- ja helikopteritoiminnoille.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut ELY-keskuksen päätöksen perustelussa lausuttuun, että puolustusvoimat ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä siitä, mitkä eri ampumatoiminnot voivat olla ajallisesti yhtä aikaa toiminnassa sekä yhtäaikaisten toimintojen melusta. Lisäksi hallinto-oikeus on todennut, että vuonna 2005 laaditun meluselvityksen mukaan pienikaliiperisten aseiden aiheuttama melualue jää puolustusvoimien alueen sisäpuolelle, eikä sitä ole arvioitu. Vuoden 2016 meluselvityksessä on ollut mukana aselajeista ilmatorjuntakonekivääri ITKK 12.7, joka on meluselvityksessä todettu pienikaliiperiseksi aseeksi. Hallinto-oikeus on todennut meluselvityksen 2016 olevan puutteellinen siltä osin kuin siinä ei ole selvitetty pienikaliiperisten aseiden meluhaittaa ja että asiassa on jäänyt epäselväksi, ammutaanko alueella ja kuinka usein ainoastaan pienikaliiperisilla aseilla.

Hallinto-oikeus on katsonut, että Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueella harjoitettavaan ampumatoimintaan kuuluu keskeisesti maalilennokkitoiminta ja myös alueella olevan helikopterin lentopaikan käyttö liittyy ampumatoimintaharjoituksiin. Siihen nähden ja kun alueen ampumatoiminnan ympäristövaikutukset kohdistuvat samalle alueelle ja kun lisäksi otetaan huomioon, mitä päätöksessä on lausuttu alueen raskaiden aseiden ja pienikaliiperisten aseiden ampumatoiminnasta aiheutuvan meluvaikutuksen tähänastisista selvityksistä, hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristöluvan hakemiseen velvoittamista ei ole voitu kohdistaa yksinomaan raskasaseammuntoihin siten kuin ELY-keskuksen päätöksessä on määrätty, vaan velvoite on kohdistettava alueen ampumatoiminnalle kokonaisuudessaan ja siihen toiminnallisesti liittyvälle maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle.

Asiassa sovellettavia oikeusohjeita sekä asian aikaisempia vaiheita on muutoin selostettu edellä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksesta arvioitava, onko hallinto-oikeus voinut valitusten johdosta päätöksensä mukaisesti muuttaa ELY-keskuksen päätöstä ja velvoittaa puolustusvoimat hakemaan ympäristölupaa Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnalle sekä siihen liittyville maalilennokki- ja helikopteritoiminnalle.

Asiassa on kysymys eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n arviointiperusteiden soveltamisesta ympäristöluvanvaraisuuden määrittämisessä. Mainitun säännöksen mukainen arviointi on tapauskohtaista ja asiassa on otettava huomioon erityisesti puolustusvoimien harjoitus- ja ampuma-alueiden luonne alueina, joilla on sekä raskasaseammuntoja että muunlaista jalkaväen harjoitustoimintaa. Olemassa olevan toiminnan osalta arvioinnin on perustuttava selvityksiin, joiden perusteella voidaan päätellä, että toiminnasta saattaa aiheutua mainitun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Luvan hakemiseen velvoittava päätös on hallintopakkopäätös, jonka on oltava myös riittävän tarkkarajainen velvoitteen täyttämisen osoittamiseksi.

Säännökset ja esityöt

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 27 § (Yleinen luvanvaraisuus) 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa). Eläinsuojan luvanvaraisuuden määrittämiseen eräissä tapauksissa käytettävistä eläinyksikkökertoimista säädetään liitteessä 3.

Pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava:

= = =

3) toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 27 §:n esitöiden mukaan (HE 214/2013 vp) pykälässä säädettäisiin toiminnoista, jotka edellyttävät ympäristölupaa. Se vastaisi voimassa olevan lain (86/2000) 28 §:ää kuitenkin niin, että 1 momentissa viitattaisiin asetuksen sijaan lain liitteeseen, jossa olisi luvanvaraisten laitosten luettelo.

Ympäristönsuojelulain 33 § (Poikkeus luvanvaraisuudesta puolustusvoimien toiminnoissa) mukaan puolustusvoimien tilapäisiin lentopaikkoihin, satamiin, varastoihin, polttoaineen jakelupaikkoihin, ampumaratoihin tai muihin vastaaviin tilapäisiin toimintoihin ei tarvita ympäristölupaa.

Ympäristönsuojelulain liitteen (Luvanvaraiset toiminnat) taulukossa 1 on lueteltu direktiivilaitokset ja taulukossa 2 muut laitokset. Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 12 b mukaan lentopaikalla on oltava ympäristölupa.

Ampuma- ja harjoitusalue

Hallinto-oikeus on muuttanut ELY-keskuksen päätöstä siten, että päätöksen mukaan lupaa on haettava ampuma- ja harjoitustoimintaan eikä pelkästään alueen raskasaseammuntoihin. Hallinto-oikeus on katsonut, että lupaa on haettava kokonaisuudessaan sekä suuri- että pienikaliiperisten aseiden käyttöön ampuma- ja harjoitusalueella. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella sillä, että pienikaliiperisten aseiden osalta meluselvitykset ovat olleet osin puutteellisia ja, koska näiden aseiden käyttö liittyy osin myös raskaiden aseiden käyttöön, on perusteltua, että lupaa haetaan kokonaisuuteen.

ELY-keskuksen suorittamassa luvantarpeen harkinnassa lähtökohtana on ollut erityisesti raskasaseammuntojen aiheuttamat meluhaitat. Pienikaliiperisten aseiden haittoja ei ole päätöksessä erikseen eritelty ja jalkaväen harjoittelu Vattajan alueella ei ole perustunut varsinaisiin erikseen lain nojalla luvanvaraisiin ampumaratoihin. Pienikaliiperisten aseiden aiheuttama meluhaitta ei siten ole ollut asiassa keskeisestä, ja puolustusvoimat on arvioinut, ettei meluhaittaa esiinny pienikaliiperisten aseiden vuoksi harjoitusalueen ulkopuolella.

Määriteltäessä luvanvaraisuutta eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaan melusta aiheutuvan kohtuuttoman rasituksen kannalta, on lähtökohtana, että haitta-alue on toiminnasta johtuen suhteellisen pysyvä tai ainakin haitta toistuu suhteellisen usein tietyllä alueella. Tällöin myös itse haittaa aiheuttavan toiminnan tulisi yleensä myös tapahtua määrätyltä alueelta. Tämän vuoksi luvanvaraisuutta määriteltäessä on edellytettävä, että toiminta yksilöidään vastaavalla tavalla kuin esimerkiksi raskaiden aseiden osalta tuliasemilla ja maalialueilla. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että alueella olisi osa-alueita, joissa jalkaväen kiväärikaliiperisilla aseilla tapahtuva harjoittelu tapahtuisi kiinteistä asemista tai vastaavasti rajoitetuilla alueilla siten, että näiltä alueilta saattaisi aiheutua kohtuutonta rasitusta harjoitusalueiden ulkopuolella. Pienikaliiperisten aseiden aiheuttamaa meluhaittaa tulisi muutoinkin arvioida käyttäen indikaattoriarvona L_AImax-tasoja, joita ei voida arvioida suoraan yhdessä raskasaseammuntojen haittoja kuvaavan L_CE-arvojen kanssa. Yhteismelun arviointi L_Aeq-tasona ei myöskään ole kaikilta osin perusteltua melun akustisten erojen vuoksi. Pienikaliiperisten aseiden käytöstä aiheutuvalla melurasituksella ei tässä tapauksessa ole olennaista merkitystä arvioitaessa raskasaseammunnoista aiheutuvaa rasitusta.

Harjoitus- ja ampuma-aluetta käytetään raskasaseammuntojen lisäksi myös muuhun jalkaväen harjoitustoimintaan. Asiassa saadun selvityksen mukaan jalkaväen harjoittelutoiminta pienikaliiperisilla aseilla ei ole liittynyt viime vuosina olennaisesti samanaikaisesti tapahtuviin raskasaseammuntoihin esimerkiksi siten, että raskailla aseilla, kuten kevyillä kranaatinheittimillä, tuettaisiin pääasiallisesti jalkaväen liikettä ja ammuntaa tai että jalkaväen pienikaliiperisten aseiden käyttö tapahtuisi pääasiassa raskaiden aseiden ammuntatilanteisiin liittyen. Samat alueella olevat varusmiehet saattavat osallistua koulutukseensa liittyen alueella raskasaseammuntoihin ja jalkaväen muuhun koulutukseen, mutta tällöinkään ei ole kysymys siitä, että pienikaliiperisten aseiden käyttö liittyisi suoranaisesti raskasaseammuntoihin. Edellä todetun perusteella pienikaliiperisten aseiden käyttö ei liity raskasaseammuntoihin eikä siten myöskään ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla sitä ole pidettävä raskasaseammuntoihin liittyvänä toiminnallisena osatoimintana, jota tulisi tarkastella lupaharkinnan osana.

Helikopteritoiminta

Hallinto-oikeus on katsonut viitaten ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohtaan, että alueella olevan helikopterilentopaikan käyttö liittyy ampumatoimintaharjoituksiin ja että Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnoille liitännäistoimintoineen, mukaan lukien muun muassa helikopterilentopaikan käyttö, on haettava ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla ympäristölupa. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei helikopterin lentopaikkaa ole erikseen pidettävä luvanvaraisena toimintona ympäristönsuojelulain liitteen luettelon perusteella.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kysymyksessä olevalla ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee kaksi betonilaattaa helikopterin laskeutumista ja nousemista varten. Muita kiinteitä rakenteita alueella ei ole. Kyseistä lentopaikkaa käytetään puolustusvoimien ilmatorjuntaharjoitustilanteissa kahden noin kymmenen päivän mittaisen ilmatorjuntaharjoitusjakson aikana vuodessa turvallisuus-, etsintä- ja pelastuspalvelutarkoituksiin. Tyypillisesti harjoitukseen osallistuu yksi helikopteri, joka tekee päivän aikana 2–4 lentoa. Yhden leirin aikana lennetään keskimäärin 30 lentoa ja vuodessa 60 lentoa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseinen lentopaikka on sellainen ympäristönsuojelulain 33 §:ssä tarkoitettu tilapäinen lentopaikka, jolta ei ole edellytettävä ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua ympäristölupaa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan helikopteritoiminta on suhteellisen vähäistä, vaikka lentopaikkaa käytetäänkin varsin säännöllisesti. Helikopteritoimintaa tapahtuu osin raskasaseammuntojen turvallisuuden varmistamiseen. Lentotoiminta ei kuitenkaan tapahdu ammuntojen aikana siihen olennaisesti liittyen siten, että lentotoiminta lisäisi raskasaseammuntojen meluhaittoja. Lentotoiminta ei siten liity olennaisilta osin raskasaseammuntoihin eikä siten myöskään ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla sitä ole pidettävä raskasaseammuntoihin liittyvänä toiminnallisena osatoimintana, jota tulisi tarkastella lupaharkinnassa.

Maalilennokkitoiminta

Hallinto-oikeus on päätöksessään asiakirjoista saatavan selvityksen ja katselmuksella saatujen tietojen perusteella todennut, että ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee useita maalilennokkien lentopaikkoja. Hallinto-oikeus on päätöksessään maalilennokkitoiminnasta saatu selvitys huomioon ottaen katsonut, ettei niiden lentopaikkoja ole pidettävä ympäristönsuojelulain liiteluettelossa tarkoitettuna lentopaikkana ja ettei kyseessä niiden osalta ole myöskään ympäristönsuojelulain 33 §:ssä tarkoitettu puolustusvoimien tilapäinen lentopaikka.

Puolustusvoimat on vastineessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että maalilennokkitoiminta ei ole sidoksissa tiettyyn lentopaikkaan. Pienemmät lennokit heitetään ilmaan käsin ja isommat laukaistaan ilmaan katapulteilla. Mainitun vastineen mukaan alueella suoritettava maalilennokkitoiminta on määrältään suhteellisen vähäistä, vuonna 2015 yhteensä noin 80 tuntia ja vuonna 2016 yhteensä noin 170 tuntia. Maalilennokkitoiminnan määrässä on vuosittaista vaihtelua. Vastineen mukaan maalilennokkien melupäästö on pieni ja lennätys tapahtuu merellä kilometrien etäisyydellä asutuksesta. Vuositasolla lennokkitoimintaa on ilmoitettu olevan vain noin 20 päivänä.

Ympäristömeluselvityksen päivityksessä 2016 on mallinnettu lennokkitoiminnan melua (L_Aeq) aktiivisena lennätyspäivänä. Selvityksen tiivistelmässä on todettu, että lennokkitoiminnan aiheuttama melu on ampumatoimintaa vähäisempää eikä se vaikuta melualueisiin. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon lennokkitoimintapäivien suhteellisen vähäinen määrä vuosittain, maalilentotoiminnasta ei voida arvioida aiheutuvan eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua pysyvää kohtuutonta rasitusta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa ampuma- ja harjoitusalueen ulkopuolella. Näin ollen Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueella harjoitettavalle maalilennokkitoiminnalle ei ole haettava ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla ympäristölupaa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan lennokkitoiminta liittyy osin raskasasetoiminnan maalitoimintaan, mutta lennokkiharjoittelua tapahtuu myös muussa tarkoituksessa. Lennokkitoiminnasta aiheutuva melu ei myöskään lisää raskasaseammuntojen meluhaittaa. Saadun selvityksen mukaan lennokkitoiminta ei liity olennaisilta osin raskasaseammuntoihin eikä siten myöskään ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla sitä ole pidettävä raskasaseammuntoihin liittyvänä toiminnallisena osatoimintana, jota tulisi tarkastella lupaharkinnassa.

2. Raskasaseammunnat ja muu ampumatoiminta

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusaluetta käytetään ohjus-, tykistö-, panssari- ja jalkaväkiaseammuntoihin, räjäytys- ja raivaamiskoulutukseen sekä eri puolustushaarojen yhteistoimintaharjoituksiin. Alueella voidaan käyttää kaikkia maavoimien asejärjestelmiä. Alueen pääasiallinen käyttäjä on ilmatorjunta-aselaji. Puolustusvoimien lisäksi aluetta käyttävät vähäisessä määrin eri viranomaiset, esimerkiksi tulli ja poliisi sekä teollisuus (Patria). Ampuma- ja harjoitusalueen käyttöaste on vuodesta 2009 ollut noin 150–200 vuorokautta vuodessa. Ampumavuorokausia vuosina 2013–2016 on ollut keskimäärin 61 päivänä vuodessa ja hiljaisia päiviä, jolloin alueella ei ammuta lainkaan, on samalla ajanjaksolla ollut keskimäärin 304 vuodessa. Raskailla aseilla on ammuttu keskimäärin 15–20 vuorokautena vuosina 2013–2016. Viime vuosina raskailla aseilla on ammuttu keskimäärin 30 päivänä vuodessa. Harjoitustoiminta on keskittynyt pääosin arkipäiviin klo 8–18 väliseen aikaan. Meluisimpia ammuntapäiviä, jolloin ammutaan raskailla aseilla, alueella on vuosittaisten puolustusvoimien harjoituksien yhteydessä. Viime vuosina on ollut ilmatorjuntaharjoitus keväällä ja syksyllä sekä logistiikkakoulun ampumaharjoitus loppuvuodesta. Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueen raskaiden aseiden melulle altistuvien määräksi puolustusvoimat on ilmoittanut neljä asukasta ja 88 vapaa-ajan asuntoa. Valituksen mukaan Lohtajan ympäristössä raskaiden aseiden melun ohjearvolle L_Rden 55 dB altistuvia asukkaita on neljä ja vapaa-ajan asuntoja 57.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, että pienikaliiperisilla aseilla ammutaan muun muassa alueen pohjoisosassa lähellä Ohtakaria. Puolustusvoimien 25.2.2016 päivätystä vastineesta ELY-keskukselle ilmenee, että laukaisumääristä pääosan muodostavat jalkaväen pienikaliiperisten aseiden (< 20 mm) ammunnat. Puolustusvoimien hallinto-oikeudelle toimittamien tietojen mukaan pienikaliiperisten aseiden ammuntamäärät ovat olleet vuosina 2013–2015 runsaat 200 000 laukausta ja vuonna 2016 laukaisumäärät ovat olleet 153 500. Laukausmäärät ovat saadun selvityksen mukaan laskeneet. Kun otetaan huomioon, että pienikaliiperisten aseiden melu eroaa luonteeltaan raskaiden aseiden melusta, eivätkä niiden laukausmäärät ole esitetyn selvityksen perusteella olleet erityisen suuria, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei pienikaliiperisten aseiden melun voida arvioida leviävän Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen ulkopuolelle siinä määrin, että siitä voitaisiin arvioida aiheutuvan eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta ja että ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettu ympäristöluvantarvekynnys niiden osalta ylittyisi.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään 13.10.2016 velvoittanut puolustusvoimat hakemaan ympäristöluvan vain Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoille. Päätöksentekohetkellä raskaiden aseiden melulle ei ollut säädetty raja- tai ohjearvoja. Melun häiritsevyyden ja rasituksen kohtuuttomuuden arvioinnissa on käytetty apuna puolustusvoimien laatimaa oikeudellisesti sitomatonta ohjetta (Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi, R 20/22.8/D/I).

Asiassa saadun selvityksen mukaan Lohtajan Vattajan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoista saattaa aiheutua melua, joka ylittää edellä mainitun puolustusvoimien ohjeen mukaiset suositusarvot tai ovat niiden tuntumassa. Ympäristömeluselvityksen päivityksen 2016 mukaan melulle altistuvat kohteet ovat pääasiassa pohjoisessa Ohtakarilla ja koillisessa Pitkäpauhassa. Hautakankaan kohteilla lasketut melutasot ovat niukasti suositusarvoja 55 ja 100 dB pienemmät. Melualueella 50 dB on kymmenkunta kohdetta Hakuntissa ja yksittäisiä kohteita Lohtajan taajaman länsipuolella. Melualueet ovat aiempaa pienemmät Hakuntin suunnassa etelässä sekä idässä muuttuneen toiminnan ja tarkentuneiden melupäästöjen vuoksi.

Puolustusvoimien toimintaan sovellettava, raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annettu valtioneuvoston asetus (903/2017) on tullut voimaan 1.1.2018 eli Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen tekemisen jälkeen. Asetuksessa on muun ohella säädetty toimenpideraja-arvoista. Asetuksen säätämistä koskevan perustelumuistion mukaan toimenpideraja-arvot olisivat lähtökohtana kohtuutonta rasitusta arvioitaessa. Asetus ei ole ollut voimassa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehdessä päätöstään. Asetuksen toimenpideraja-arvoja voidaan käyttää yleisenä vertailukohtana arvioitaessa sitä, saattaako ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoista aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua rasitusta. Ympäristömeluselvityksen päivityksen 2016 mukaan Ohtakarissa, Pitkäpauhassa ja Hautakankaalla melutaso on asetuksen 3 §:ssä tarkoitetun vuosikeskiäänitason ohjearvon L_Rden 55 dB tuntumassa ja Vatunginjärven rannalla yksittäisessä kohteessa asetuksen 4 §:ssä tarkoitetun toimenpiderajan L_CE 105 dB tasolla. Puolustusvoimien valituksessa on todettu, että Lohtajan ympäristössä raskaiden aseiden melun ohjearvolle L_Rden 55 dB altistuvia asukkaita on neljä ja vapaa-ajan asuntoja 57.

Vasta ympäristölupahakemuksen käsittelyn yhteydessä kuitenkin arvioidaan, onko toiminnasta aiheutuva rasitus siten kohtuutonta, että toiminnan vaikutuksia on tarpeen lupamääräyksillä rajoittaa ja millaisia lupamääräyksiä päätöksessä on tarpeen antaa. Raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annetun valtioneuvoston asetuksen perustelumuistion mukaan esimerkiksi toimenpideraja-arvot eivät olisi sellaisenaan ympäristöluvassa annettavia raja-arvoja, vaan ympäristöluvassa annettavat määräykset perustuisivat tapauskohtaiseen harkintaan. Ympäristölupahakemuksessa tulee yksilöidä, mitä raskaita aseita alueella käytetään, eri asetyyppien käyttöajat ja laukausmäärät, miten toiminnat alueelle sijoittuvat ja millaisia vaikutuksia eri toiminnoilla on, jotta mahdolliset lupamääräykset voidaan kohdistaa vain siihen osaan ampuma- ja harjoitusalueen toimintaa, jota on mahdollisesti tarpeen ohjata ympäristöluvalla.

Vaikka harjoitus- ja ampuma-alueen käyttöaste on valituksen mukaan pysynyt melko vakiintuneena käyttövuorokausien osalta, asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan eri asejärjestelmien laukausmäärissä saattaa olla vuosittaista vaihtelua ja ainakin ilmatorjuntatykkien (23 ITK) käytön on arvioitu lähivuosina lisääntyvän sekä melua aiheuttavien ammuntojen tehostuvan ampumavuorokausina. Se tarkoittaa käytännössä laukaisumäärien lisääntymistä niinä päivinä, jolloin alueella ammutaan.

Kun otetaan huomioon melulle altistuvien määrä sekä melurasituksen toistuvuus ja pysyvyys, toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n tarkoittamaa kohtuutonta rasitusta siitä huolimatta, että otetaan huomioon hiljaiset ajat, ammuntojen vähäinen määrä lomakautena ja viikonloppuisin sekä ammuntojen ajoittuminen pääasiassa päiväaikaan. Näin ollen toiminnanharjoittaja on voitu velvoittaa hakemaan toiminnalle ympäristölupaa.

Vireille tulevaan ympäristölupahakemukseen sovelletaan raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annettua valtioneuvoston asetusta ja ympäristönsuojelulakia. Molemmissa säädöksissä on huomioitu puolustusvoimien toiminnan erityislaatuisuus suhteessa muihin toimintoihin. Lupaharkinnassa on tarkasteltava erilaisia mahdollisuuksia ehkäistä toiminnan aiheuttamia haittoja. Mahdollisella ympäristöluvalla voidaan luoda Lohtajan Vattajan raskasaseammunnoille puolustusvoimien toiminnan erityispiirteet huomioon ottaen puitteet, jotka osaltaan selkeyttävät toiminnan vaikutusten sallittua tasoa ja lisäävät toiminnan vaikutusten ennakoitavuutta suhteessa vaikutusalueen asukkaisiin. Ympäristölupamenettely myös turvaa toiminnan vaikutusalueen asukkaiden osallistumisoikeuden.

Velvollisuus ympäristöluvan hakemiseen koskee kaikkia toiminnanharjoittajia eräitä puolustusvoimien tilapäisiä toimintoja koskevia poikkeuksia (ympäristönsuojelulain 33 §) lukuun ottamatta. Siten puolustusvoimien lakisääteisistä tehtävistä huolehtiminen sinänsä ei vapauta luvan hakemisesta.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muutoin eli ympäristöluvan hakemiseen velvoittamista raskasaseammuntoja koskevalta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Asia Kaupunginjohtajan irtisanomista koskeva valitus

Valittaja Aki Viitasaari

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 22.10.2018 nro 18/0638/3

Asian aikaisempi käsittely

Akaan kaupunginvaltuusto on 22.2.2017 (§ 21) asettanut keskuudestaan tilapäisen valiokunnan valmistelemaan kaupunginjohtaja Aki Viitasaaren irtisanomista tai muihin tehtäviin siirtämistä koskevaa asiaa ja päättänyt asettaa tavoitteeksi, että asia valmistellaan 29.3.2017 valtuuston käsittelyyn.

Akaan kaupunginhallitus on 26.5.2017 (§ 191) merkinnyt tiedoksi tilapäisen valiokunnan muistion 24.3.2017 liitteineen ja Viitasaaren vastineen 22.5.2017 sekä antanut lausunnon.

Akaan kaupungin tilapäinen valiokunta on 26.5.2017 päättänyt esittää valtuustolle Viitasaaren irtisanomista.

Akaan kaupunginvaltuusto on 31.5.2017 (§ 63) todennut kaupunginjohtaja Viitasaaren menettäneen valtuuston luottamuksen tilapäisen valiokunnan muistion kohdissa 10.1–10.4 mainituilla perusteilla ja päättänyt irtisanoa hänet kuntalain (365/1995) 25 §:n nojalla. Valtuusto on päättänyt panna irtisanomispäätöksen heti täytäntöön ja vapauttaa Viitasaaren tehtäviensä hoidosta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Aki Viitasaaren valituksen sekä Aki Viitasaaren ja Akaan kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, perustellut päätöstään kaupunginjohtajan kuulemisesta, asian selvittämisestä sekä irtisanomisen lainmukaisuudesta.

Viitasaaren kuulemisen osalta hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut kuntalain (365/1995) 25 §:n 2 momentin ja hallintolain 34 §:n 1 momentin sisällön sekä asiassa saadun keskeisen selvityksen. Hallinto-oikeus on oikeudellisena arviointinaan tältä osin lausunut seuraavaa:

Oikeudellinen arviointi (Viitasaaren kuulemisesta)

Viitasaari on saanut tilapäisen valiokunnan kuulemisilmoituksen todisteellisesti tiedokseen haastemiehen tiedoksiannon sekä Virallisessa lehdessä ja Aamulehdessä julkaistun yleistiedoksiannon perusteella. Haastemies on antanut hänelle tiedoksi tilapäisen valiokunnan muistion liitteineen, ja yleistiedoksiantona hän on saanut tiedokseen mahdollisuuden käyttää avustajaa. Asiassa ei ole edes väitetty avustajan puoleen kääntymisen viivästyneen sen vuoksi, että Viitasaari olisi haastemiehen tiedoksi antaman kuulemisilmoituksen puutteellisuuden vuoksi ollut tietämätön oikeudestaan käyttää avustajaa. Kuulemiseen varattu 10 päivän aika ei ole erityisen pitkä, mutta se ei myöskään ole epätavanomaisen lyhyt. Yleisessä tiedossa on kuitenkin ollut, että tilapäinen valiokunta on perustettu valmistelemaan asiaa helmikuussa 2017. Se, että tilapäinen valiokunta on varannut Viitasaarelle tilaisuuden tulla kuulluksi luottamuksen menetyksen perusteista, ei näin ollen ole voinut tulla Viitasaarelle yllätyksenä. Hän on viimeistään huhtikuun puolivälissä ollut tietoinen siitä, että haastemies tavoittelee häntä asiakirjojen tiedoksiantoa varten. Viitasaari on käyttänyt vastineen antamisessa avustajaa, ja vastine on annettu 12 päivän kuluttua siitä, kun Viitasaari on saanut asiakirjat tiedokseen. Kuulemisaikaa on pidettävä kestoltaan vähimmäisedellytykset täyttävänä ottaen huomioon myös Viitasaaren hallinto-oikeudelle esittämä selvitys sairauslomastaan.

Viitasaarelle ei ole todisteellisesti ilmoitettu tilaisuudesta tulla suullisesti kuulluksi tilapäisen valiokunnan kokouksessa. Kirjallisen kuulemisen ei ole katsottava tuottaneen Viitasaarelle hallintolain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuuttomia vaikeuksia, eikä laissa ole muutoinkaan edellytetty, että kuuleminen irtisanomista koskevassa asiassa tulee toimittaa suullisesti. Kuuleminen kirjallisesti täyttää siten laissa säädetyt vähimmäisedellytykset. Viitasaarelle ei ole ilmoitettu hänen kirjallisesti antamansa vastineen jälkeen, että hänen vastineessa pyytämää suullista kuulemista ei enää järjestetä. Ilmoittaminen olisi ollut hyvän hallintotavan näkökulmasta suotavaa, mutta ottaen huomioon, että Viitasaarta kirjallisesti kuultaessa ei ole annettu ymmärtää, että hänelle järjestetään pyynnöstä suullinen kuulemistilaisuus, ei päätöstä ole kumottava sillä perusteella, että vastineessa pyydettyä tilapäisen valiokunnan harkinnassa olevaa suullista kuulemista ei järjestetty eikä hänelle ilmoitettu asiasta.

Tilapäinen valiokunta on kaupunginhallituksen lausunnon jälkeen antanut loppulausuntonsa, ja asiaa käsiteltäessä valtuustossa on käytetty puheenvuoroja. Toimielimelle tehty päätösesitys ja monijäsenisen toimielimen päätöksenteossa käytetyt puheenvuorot eivät ole hallintolain 34 §:ssä tarkoitettuja selvityksiä, joista asianosaista on kuultava. Myöskään tilapäisen valiokunnan puheenjohtajan puheenvuoronsa aikana valtuutetuille jakamat Viitasaarelle lähetetyt kuulemisilmoitukset eivät ole sellaista selvitystä, josta Viitasaarta olisi pitänyt erikseen kuulla. Kyseisiä kuulemisilmoituksia ei ollut laadittu selvitykseksi luottamuspulan syistä, ja ne on jaettu valtuutetuille lisätietojen antamiseksi asian käsittelyn vaiheista tilapäisessä valiokunnassa. Asian valmisteluaineisto kuulemisasiakirjoineen olisi kuntalain 83 §:n 1 momentti huomioon ottaen ollut joka tapauksessa valtuuston käytettävissä siltäkin osin kuin sitä ei olisi erikseen toimitettu tai jaettu valtuutetuille. Myöskään Facebook-kuvakaappaus ei ole sisältänyt selvitystä valtuuston päätöksen perusteiksi otetuista luottamuspulan syistä. Valituksenalaisen valtuuston päätöksen perusteena on mainittu valiokunnan muistiossa mainitut numeroidut kohdat. Päätöksen perusteena on katsottava olevan siten vain sellaiset seikat, jotka on mainittu valiokunnan muistiossa, josta Viitasaarta on kuultu. Hänelle on siten kuntalain (365/1995) 25 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla ilmoitettu, mihin luottamuksen menetys perustuu ja varattu tilaisuus tulla kuulluksi.

Viitasaaren kuulemisessa ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole tapahtunut sellaista laiminlyöntiä, jonka perusteella valituksenalainen päätös tulisi virheellisessä menettelyssä syntyneenä kumota.

Asian selvittämisen osalta hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut kuntalain (365/1995) 22 §:n, kuntalain 53 §:n 2 momentin ja hallintolain 31 §:n 1 momentin sisällön sekä asiassa saadun keskeisen selvityksen. Hallinto-oikeus oikeudellisena arviointinaan tältä osin lausunut seuraavaa:

Oikeudellinen arviointi (asian selvittämisestä)

Tilapäinen valiokunta on valmistellut kaupunginjohtajan irtisanomista koskevaa asiaa ja hankkinut kuntalain edellyttämällä tavalla kaupunginhallituksen lausunnon. Valiokunta on edelleen hankkinut muita lausuntoja, mutta asiassa ei ilmene, että niitä olisi pyydetty järjestelmällisesti siten, että esimerkiksi johtoryhmän jäsenille tai muille ryhmille olisi kaikille varattu tilaisuus lausua asiassa. Suullisessa käsittelyssä on käynyt ilmi, että pääosa valiokunnan jäsenistä on ajatellut, että valiokunnan tehtävänä on selvittää mahdollista luottamuspulaa tukevia seikkoja. Tosin tilapäinen valiokunta on ottanut huomioon myös Viitasaaren puolesta puhuvat lausunnot ja selvitykset.

Tilapäisen valiokunnan suorittaman valmistelun ja asian selvittämisen riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että kuntalakiin perustuvassa irtisanomisessa virkasuhteen päättämisen syynä ei ole kunnanjohtajan velvollisuuksien vastainen menettely vaan valtuutettujen hänen toimintaansa kohtaan tuntema perusteltu epäluottamus. Kunnanjohtajan irtisanominen ei välttämättä edellytä luottamuspulaan johtaneiden yksittäisten laiminlyöntien ja tekojen yksilöintiä. Tästä asian erityisestä luonteesta myös johtuu, että asian valmistelu on laissa annettu valtuuston keskuudestaan valitseman tilapäisen valiokunnan tehtäväksi. Asian luonteesta johtuen valtuustoryhmien ja luottamushenkilöiden näkemysten selvittämisellä on usein keskeisin merkitys tilapäisen valiokunnan työssä.

Laissa ei ole kunnanhallituksen lausunnon hankkimisen lisäksi tarkempia säännöksiä, mitä tilapäisen valiokunnan tehtäviin asian valmistelussa kuuluu. Asian luonne huomioon ottaen tilapäinen valiokunta on voinut lähteä siitä noudattamastaan menettelystä, että hankitun kaupunginhallituksen lausunnon lisäksi viranhaltijoilta tai luottamusmiehiltä ei valiokunnan nimissä virallisesti pyydetä lausuntoja, jolloin niihin vastaaminen voitaisiin kokea velvoittavaksi. Hyvän hallinnon asettamat periaatteet huomioon ottaen selvityksen antamismahdollisuudesta olisi tuossa tilanteessa kuitenkin ollut parempi tiedottaa kaupungin viranhaltijoiden ja luottamusmiesten piirissä yleisemmin eikä ottamalla yhteyttä lähinnä yksittäisiin henkilöihin.

Kysymyksessä oleva asia on kuntalain (365/1995) 22 §:ssä ja 53 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla valmisteltu tilapäisessä valiokunnassa. Valtuuston tehtävänä on arvioida, onko asiassa hankittu selvitys ollut riittävää ja onko valtuustolla ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot. Asiaa valtuustossa käsiteltäessä on tehty kannatettu ehdotus asian palauttamisesta uudelleen valmisteltavaksi. Valtuusto on kuitenkin äänin 32–11 päättänyt jatkaa asian käsittelyä. Valtuuston enemmistö on siten pitänyt tilapäisen valiokunnan suorittamaa valmistelua riittävänä asian ratkaisemiseksi. Valtuuston käytettävissä ollutta selvitystä ja tietoja ei voida edellä kerrottuun asian luonteeseen ja sovellettavan irtisanomisperusteen sisältöön nähden pitää sillä tavoin puutteellisina, ettei valtuustolla olisi ollut niiden perusteella edellytyksiä arvioida irtisanomisen edellytyksenä olevan luottamuspulan olemassaoloa.

Valtuuston päätöksen ei edellä esitetyn perusteella voida katsoa syntyneen virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, että asian valmistelu ja selvittäminen olisi ollut kuntalain ja hallintolain vastaista.

Hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että valiokunnan loppulausunnosta on voinut saada virheellisesti sellaisen käsityksen, että valiokunta olisi pyytänyt johtoryhmän jäseniä kuulemiseen, mutta he olisivat kieltäytyneet. Hallinto-oikeus ottaa tämän seikan huomioon arvioidessaan irtisanomisen lainmukaisuutta.

Irtisanomisen lainmukaisuuden osalta hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut kuntalain (365/1995) 25 §:n 1 ja 2 momentin ja työnantajan toimesta tapahtuvaa palvelussuhteen päättämistä koskevan Kansainvälisen työjärjestön yleissopimuksen 4 artiklan sisällön. Hallinto-oikeus on lisäksi selostanut irtisanomisperusteista esitetyn kirjallisen ja suullisen selvityksen yhteistyökyvyttömyyden, johtoryhmätyöskentelyn puutteiden ja alaisia kohtaan tapahtuneen sopimattoman käytöksen, edustamisvelvollisuuden laiminlyönnin ja ulkoisten suhteiden sekä valtuustoasioiden valmistelun ja valtuustotyöskentelyn epäkohtien ja puutteiden osalta.

Hallinto-oikeus on yhteistyökyvyttömyyden osalta esitetyn selvityksen arviointina lausunut seuraavaa:

Esitetyn selvityksen arviointi (yhteistyökyvyttömyys)

Esitetyn selvityksen perusteella Aki Viitasaaren suhteet osaan luottamushenkilöistä ovat hyvät, mutta osa luottamushenkilöistä on kokenut suhteen vain muodolliseksi ja odottanut Viitasaarelta aktiivisempaa roolia luottamushenkilöitä kohtaan.

Yrittäjäjärjestön edustaja A:ta on kuultu hallinto-oikeudessa todistajana, eikä hänen kertomustaan Viitasaaren voimallisesta palautteesta vuonna 2013 ole syytä epäillä. Toimittaja B on hallinto-oikeuden suullisessa käsittelyssä todistajana kertonut tilapäiselle valiokunnalle kertomaansa nähden yhdenmukaisesti Viitasaaren luottamushenkilöitä kohtaan käyttämästä vähättelevästä kielenkäytöstä. Hän on kertonut kirjoittaneensa muistiin Viitasaaren kommentoinnin heti kohtaamisen jälkeen, eikä tähän nähden hänen kertomaansa tapahtumasta ole syytä epäillä, vaikka Viitasaari onkin tapahtuman kiistänyt.

Viitasaaren suhde paikallislehti Akaan Seutuun ei ole ongelmaton. Hän on itsekin kuvannut suhdetta pidättyväksi. Jännittynyt suhde on ilmennyt esimerkiksi Viitasaaren käyttäytymisessä luovutettaessa valtuuston kokouksessa huomionosoitusta Akaan Seudulle.

Paikallisten yrittäjäyhdistysten edustajat ovat heitä todistajina kuultaessa todenneet kokeneensa, ettei Viitasaari ole riittävässä määrin osoittanut kiinnostusta heidän toimintaansa kohtaan. Viitasaari on joissakin tilanteissa käyttänyt varsin kovaa ja näkökannasta riippuen sopimattomaksikin luokiteltavaa kielenkäyttöä. Vajavaiseksi koettu yhteistyö suhteessa luottamushenkilöihin, yrittäjäjärjestöihin ja paikalliseen mediaan ovat osaltaan voineet muodostaa luottamuspulaa kaupunginjohtajaa kohtaan.

Hallinto-oikeus on johtoryhmätyöskentelyn puutteiden ja alaisia kohtaan tapahtuneen sopimattoman käytöksen osalta esitetyn selvityksen arviointina lausunut seuraavaa:

Esitetyn selvityksen arviointi (johtoryhmätyöskentely ja sopimaton käytös)

Tilapäisen valiokunnan muistiossa on todettu, että lausunnoissa ja haastatteluissa on tullut esille kaupunginjohtajan autoritäärinen johtamistapa ja jopa alaisten nimittely ja uhkailu. Tilapäisen valiokunnan loppulausunnosta on voinut saada sellaisen käsityksen, että valiokunta olisi pyytänyt erikseen kaikkia johtoryhmän jäseniä kuulemiseen, mutta vain yksi heistä olisi suostunut kuultavaksi.

Hallinto-oikeudelle esitetyn selvityksen mukaan tilapäinen valiokunta ei ole erikseen pyytänyt johtoryhmän jäseniltä lausuntoa. Hallinto-oikeuden suullisessa käsittelyssä on ilmennyt, että johtoryhmän jäsenillä on toisistaan eroavia mielipiteitä johtoryhmätyöskentelyn onnistumisesta. Yksi hallinto-oikeudessa kuulluista johtoryhmän jäsenistä on todennut Viitasaaren toiminnan autoritääriseksi ja useampi jäsen on todennut, ettei laajempaa strategista pohdintaa ole käyty. Osa johtoryhmän jäsenistä koki, ettei heidän näkemyksiään arvostettu. Johtoryhmätyöskentely on koettu muodolliseksi ja määrämuotoiseksi. Osa johtoryhmän jäsenistä on kuitenkin kokenut työskentelyn asialliseksi ja hyväksi ja työilmapiirin normaaliksi ja kertonut, että erilaisista näkemyksistä on pystytty keskustelemaan. Esitetyn selvityksen mukaan johtoryhmän jäsenten näkemykset Viitasaaren johtamistavasta eroavat toisistaan. Tilapäisen valiokunnan suorittamasta valmistelusta nämä näkemyserot johtoryhmän jäsenten kesken eivät ole ilmenneet.

Viitasaari on esitetyn selvityksen perusteella esittänyt johtoryhmän jäsenen saamaan palkintoon liittyen kommentteja, jotka on perustellusti voitu kokea epäasiallisiksi ja palkinnon saanutta johtoryhmän jäsentä loukkaaviksi. Samoin sivistysjohtajan vähättely lautakunnan kokouksessa "pojittelemalla" on osoittanut Viitasaaren väheksyntää johtoryhmän jäsentä kohtaan.

Hallinto-oikeus on edustamisvelvollisuuden laiminlyönnin ja ulkoisten suhteiden osalta esitetyn selvityksen arviointina lausunut seuraavaa:

Esitetyn selvityksen arviointi (edustaminen ja ulkoiset suhteet)

Esitetyn selvityksen perusteella Viitasaaren kanssa on sovittu, että hän kaupunginjohtajana keskittyy seutukunnallisten, yrittäjäyhdistysten ja Akaan näkyvyyden kannalta merkityksellisten yritysten tilaisuuksiin sekä Akaassa tapahtuviin kaupunkimarkkinointitilaisuuksiin. Viitasaaren osalta on kielteisinä seikkoina pantu merkille, että hän ei ole valtuustokaudella osallistunut Pirkanmaan liiton Pirkan päivän vastaanotolle eikä Tampereen kaupungin vuosipäivän vastaanotolle sen paremmin kuin Urjalan kunnan Pentinkulmapäivien kutsuvierastilaisuuksiin eikä Valkeakosken vuosipäivien tilaisuuksiin, Lempäälän kunnan 150-vuotisjuhlaan eikä Akaan Seudun 100-vuotisjuhlaan tai Leomuovi Oy:n hallin avajaisiin ja eteläisen Pirkanmaan työllisyys- ja elinkeinoryhmän kokouksiin ja että hän ei muutoinkaan olisi ollut riittävän aktiivinen kaupungin markkinoinnissa. Viitasaari ei ole myöskään osan todistajien näkemyksen mukaan osallistunut riittävästi Akaan yrittäjäjärjestöjen tilaisuuksiin. Sen sijaan Viitasaari on osallistunut Pirkanmaan sekä Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntajohtajakokouksiin aktiivisesti samoin kuin maakuntauudistuksen johtoryhmään. Hallinto-oikeudelle esitetyn selvityksen perusteella ei ole ilmennyt, että valtuuston käsitys kaupunginjohtajan edustamistehtävien ja ulkoisten suhteiden hoidosta olisi perustunut pääosin paikkansapitämättömiin tietoihin.

Hallinto-oikeus on valtuustoasioiden valmistelun ja valtuustotyöskentelyn epäkohtien ja puutteiden osalta esitetyn selvityksen arviointina lausunut seuraavaa:

Esitetyn selvityksen arviointi (valmistelu ja valtuustotyöskentely)

Esitetyn selvityksen mukaan Viitasaari on ilmaissut sanavalinnallaan vähättelevänsä valtuustosopimusta, mutta toisaalta hän on tuonut useammassa yhteydessä esiin pyrkimyksensä noudattaa sitä. Asioiden valmistelun osalta on tuotu esiin, että Viitasaarelta on pyydetty selvityksiä investointien osalta, mutta hän ei ole niitä toimittanut. Todistaja C:n ja D:n mukaan hyvinvointikeskushankkeen osalta myönnettiin määräraha toteutusmallien selvitystä varten, mutta uutta toteutusmallia ei siitä huolimatta esitetty. Kyseisellä seikalla voidaan katsoa olevan merkitystä arvioitaessa kaupunginjohtajaan kohdistuvaa mahdollista luottamuspulaa. Asiassa ei muutoin ole ilmennyt, että Viitasaari olisi laiminlyönyt sellaisen selvityksen hankkimisen, jota valtuusto olisi toimielimenä tekemällään päätöksellä vaatinut. Todistajien kertomusten perusteella syntyy käsitys, että valtuuston iltakoulussa tai valtuuston kokouksessa käytetyissä puheenvuoroissa on mahdollisesti pyydetty selvitysten toimittamista. Kyseisistä pyynnöistä ei kuitenkaan ole esitetty asiakirjaselvitystä, jonka vuoksi ei voida luotettavasti todeta, onko kyse ollut valtuutettujen yhteisymmärryksessä vaatimista selvityksistä. Esitetyn selvityksen perusteella on tosin ilmeistä, että Viitasaari ei ole selvittänyt valtuutetuille, miksi pyydettyjä selvityksiä ei tehdä.

Esitetyn selvityksen perusteella kaupunginhallitus on päättänyt valtuuston päätösten täytäntöönpanosta. Todistajina kuultujen E:n ja D:n mukaan valtuuston päätöstä Kylmäkosken kirjaston siirtämisestä ei kuitenkaan pantu operatiivisesti täytäntöön. Todistaja C on kiinnittänyt huomiota siihen, että Hakalehdon vanhainkodin rakennuksen alaskirjausta koskevaa valtuuston päätöstä ei ole noudatettu. Todistaja F:n mukaan kaupunginjohtaja ei ole osaltaan huolehtinut, että monitoimihallin toiminta olisi kilpailutettu ajoissa. Kyseisten todistajien kuulemisen perusteella joidenkin valtuuston päätösten täytäntöönpanossa on ollut ongelmia. Viitasaari ei asian käsittelyn aikana antanut tarkempaa selitystä näiden ongelmien syistä, ja todistajien kuulemisen perusteella on todennäköistä, että ne olivat jääneet epäselviksi valtuutetuille. Valtuuston päätösten täytäntöönpanon pitkittyminen ja siihen liittynyt epätietoisuus ovat olleet omiaan heikentämään valtuutettujen luottamusta kaupunginjohtajaan, sillä valtuutetut ovat voineet perustellusti odottaa kaupungin hallintoa johtavan ylimmän viranhaltijan huolehtivan osaltaan valtuuston päätösten täytäntöönpanon etenemisestä ja valtuuston pitämisestä ajan tasalla täytäntöönpanossa mahdollisesti ilmenneistä ongelmista.

Asiakirjoissa yksilöidyt kiireellisiä asioita koskevat valtuuston kokoukset ovat kesä- ja joulukuulta, joiden osalta Viitasaari on kertonut juhannuksen ja joulun aiheuttamista aikatauluongelmista. Tilapäisellä valiokunnalla ei ole ollut käytössään eikä hallinto-oikeudelle ole esitetty valtuuston pöytäkirjoja, joista kiireellisenä valtuustoon tuotavat asiat olisivat luotettavasti todettavissa. Tällainen selvitys olisi ollut vaikeuksitta esitettävissä. Todistajat ovat maininneet, että asioita on tuotu valtuustoon kiireellisinä usein, mutta tämä seikka ja sen mahdollinen johtuminen kaupunginjohtajan tavasta hoitaa virkaansa on jäänyt edellä mainituista syistä tarkemmin selvittämättä. Todistajina kuulluilla henkilöillä on ollut toisistaan eriävät käsitykset siitä, onko valtuustoasioiden valmistelu parantunut Viitasaaren poisjäännin jälkeen.

Hallinto-oikeus on irtisanomisen lainmukaisuuden osalta johtopäätöksinään lausunut seuraavaa:

Johtopäätökset (irtisanomisen lainmukaisuus)

Valtuuston harkintavalta kaupunginjohtajan virkasuhteen päättämistä luottamuspulan vuoksi koskevassa asiassa on laaja. Irtisanomiseen pitää aina liittyä kaupunginjohtajalle ilmoitettava asiallinen ja riittävä syy. Luottamuspulan syyt on voitava objektiivisesti osoittaa sellaisiksi, että irtisanomista voidaan pitää oikeutettuna. Kuntalain (365/1995) 25 §:ssä säännellyn irtisanomisen edellytyksenä ei ole se, että kaupunginjohtajalle on annettu aiemmin kirjallinen huomautus tai varoitus.

Viitasaari on ennen irtisanomispäätöstä toiminut Akaan kaupungin kaupunginjohtajana noin yhdeksän vuoden ajan. Hänen kanssaan on vuosien myötä käyty kehityskeskusteluja kaupunginhallitusta edustavien tahojen kanssa. Vain osasta keskusteluita on jäljellä asiakirjadokumentit. Kehityskeskusteluissa on otettu esille kaupunginjohtajan työn osalta kehittämiskohteita. Asiassa ei kuitenkaan ole ilmennyt, että keskusteluissa olisi tuotu esille merkittäviä laiminlyöntejä tai puutteita, joihin olisi selkeästi keskusteluissa puututtu. Viitasaarta ei myöskään ole kirjallisesti huomautettu, eikä hänelle ole annettu varoitusta.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Viitasaaren yhteistyökyvyn osalta on ollut perusteita arvostella Viitasaaren tapaa ilmaista oma kantansa voimakkaasti, joskus jopa varsin epäasiallisin sanakääntein tilanteissa, joissa esillä olevista asiakysymyksistä on ollut näkemyseroja. Myös Viitasaaren jännittyneet suhteet paikallislehti Akaan Seutuun ovat olleet kaupungin toiminnan kannalta haasteelliset.

Sen sijaan Viitasaaren hallinnollisessa työssä kaupunginjohtajana ei ole osoitettu olleen vakavia laiminlyöntejä tai puutteita, vaikka hänen asioiden valmistelua koskevaa toimintaansa onkin osin arvosteltu. Joidenkin valtuuston päätösten operatiivinen täytäntöönpano on koettu puutteelliseksi. Suhteesta alaisiin on tullut esille esimiehen sopimaton käytös kaupungin kehitysjohtajaa kohtaan tilanteessa, jossa hän on saanut paikallislehden tunnustuksen, sekä sivistysjohtajan väheksyminen lautakunnan kokouksessa. Viitasaaren osallistumisesta lähikuntien väliseen yhteistyöhön virallisella tasolla on esitetty todistajina kuultujen yhteistyöhön osallistuneiden muiden kuntien edustajien kertomana hyvinkin myönteinen arvio. Sen sijaan paikalliset yrittäjäjärjestöt ovat kokeneet, ettei Viitasaari osallistu yrittäjien toiminnan edellytysten tukemiseen riittävän ponnekkaasti.

Edustamisvelvollisuuden osalta on ilmennyt, että kaupunginjohtaja ei ole aina osallistunut paikallisesti merkittäviin tapahtumiin. Tosin hänen kohdallaan on tehty aiemmin mainittu linjaus, että hän kohdentaisi edustamisensa lähinnä merkittävimpiin tapahtumiin. Kaupunginjohtajan voidaan virkansa puolesta olettaa olevan aktiivinen osallistumaan kaupungin tunnetuksi tekemiseen siinä määrin kuin se ajallisesti on mahdollista. Saadun selvityksen perusteella Viitasaaresta ei ole kaikin osin välittynyt kuvaa, että hän olisi tähän painokkaasti pyrkinyt.

Tässä tapauksessa mikään luottamuspulan menettämiseen johtaneista syistä ei yksittäisenä asiana tarkasteltuna ole erityisen painava. Osa irtisanomisen tosiasiaperusteista on jäänyt selvittämättä, ja tilapäisen valiokunnan muistiosta on voinut saada harhaanjohtavan käsityksen siitä, että valiokunta olisi pyytänyt kaikilta johtoryhmän jäseniltä erikseen lausuntoa ja sitä kautta käsityksen, että muistion kuvaus johtoryhmän työskentelyilmapiiristä kuvaa laajasti johtoryhmän jäsenten näkemyksiä. Hallinto-oikeuden suullisessa käsittelyssä on kuitenkin käynyt ilmi, että johtoryhmän ilmapiiriä koskevat näkemykset eroavat johtoryhmän jäsenten kesken.

Asiassa esitetyn kirjallisen aineiston ja suullisessa käsittelyssä kuultujen henkilöjen kertomusten perusteella on kuitenkin voitu osoittaa paikkansapitäviksi luottamuspulan syiksi ilmoitettuja seikkoja jokaisesta valiokunnan muistiossa esitetystä irtisanomisperusteiden ryhmästä. Kyseiset luottamuspulan syyt liittyvät kaupunginjohtajan viranhoitoon ja käytökseen, eikä niitä voida pitää epäasiallisina. Asiassa esitetyn kirjallisen aineiston ja suullisessa käsittelyssä kuultujen henkilöiden kertomusten perusteella olemassa olleiksi osoitetut luottamuspulan syyt ovat sellaiset, että irtisanomista voidaan pitää oikeutettuna ottaen huomioon valtuustolle tällaisessa asiassa kuuluva laaja harkintavalta. Kun otetaan huomioon, mitä luottamuksen menettämisestä on kokonaisuutena arvioiden esitetty, kuntalain (365/1995) 25 §:n mukaiset perusteet irtisanomiselle ovat olleet olemassa, vaikka osa luottamuspulan perusteista on jäänyt selvittämättä.

Valituksenalainen päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kaupunginvaltuusto on tehnyt päätöksensä harkintavaltansa rajoissa, eikä valtuuston päätös ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutoinkaan lainvastainen.

Hallinto-oikeus on oikeudenkäyntikulujen osalta lausunut seuraavaa:

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Viitasaari joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Viitasaari ei ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta, joten Akaan kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimukset hylätään.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolaki 6 §

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 43 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 15 a § 1 momentti ja 90 §

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ann-Mari Pitkäranta, Jussi-Pekka Lajunen ja Anneli Aura, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Aki Viitasaari on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja Akaan kaupunginvaltuuston päätös 31.5.2017 (§ 63) kumotaan ja että Akaan kaupunki velvoitetaan korvaamaan Viitasaaren oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Viitasaari on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa suullisen käsittelyn, mikäli hänen valitustaan ei hyväksytä suoraan kirjallisessa menettelyssä.

Vaatimustensa tueksi Viitasaari on uudistanut asiassa hallinto-oikeudelle esittämänsä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden johtopäätökset kuulemisvelvoitteen täyttämisestä, valituksenalaisen asian lainmukaisesta valmistelusta ja selvittämisestä eivät perustu asiassa toteennäytettyyn tosiseikastoon. Hallinto-oikeus on sivuuttanut Viitasaaren oikeusturvan kannalta keskeiset menettelyvirheet virheellisin perustein. Hallinto-oikeus ei myöskään ole ratkaissut kaikkia Viitasaaren asiassa esittämiä väitteitä.

Vuodesta 2008 alkuvuoteen 2017 saakka Viitasaaren menettelyä kohtaan ei ole esitetty tavanomaisesta poikkeavaa kritiikkiä. Kuitenkin 2.2.2017 hänelle on esitetty ilman ennakkovaroitusta uhkaus, jonka mukaan hänen tulee joko erota tai hänet irtisanotaan. Tilaisuuden luonteesta ei ollut ilmoitettu hänelle etukäteen, eikä hänelle siten ole annettu mahdollisuutta ottaa mukaan avustajaa tai henkilöä, joka olisi voinut todentaa keskustelun sisällön. Erikseen kysyttäessäkään hänelle ei ole kerrottu, miksi luottamus oli yhtäkkiä ja ilman aiempia ongelmia menetetty.

Tilapäisen valiokunnan työ on keskittynyt jälkikäteen kirjoitettujen muistelmien kokoamiseen. Valiokunnan jäsenet ovat vastanneet itse itselleen ja osallistuneet suureen osaan muistion liitteeksi otetuista lausunnoista. Lausuntoja on myös kierrätetty valiokunnan tiettyjen jäsenten välillä ennen niiden toimittamista valiokunnalle.

Kun Viitasaari ei suostunut irtisanoutumaan, hänen irtisanomisensa runnottiin läpi, kuten asiassa esitetty todistelu osoittaa ja kuten valio kunnan lakimieskoulutuksen omaava puheenjohtaja oli julkisuudessa luvannut. Viitasaarelle hänen sairauslomansa aikana tiedoksi annetussa kuulemiskirjeessä ei ole ilmoitettu oikeudesta käyttää avustajaa vastineen antamisessa, vaikka laissa edellytetään tällaisen ilmoituksen tekemistä. Kirjeessä ei ole ilmoitettu lain edellyttämällä tavalla myöskään siitä, että asia voidaan ratkaista vastineen puuttumisesta huolimatta. Asia on viety kiireellä ja lainvastaisen valmistelun jälkeen päätettäväksi kuntavaalikauden viimeiseen valtuuston kokoukseen 31.5.2017.

Viitasaaren kuulemisessa on tapahtunut menettelyvirhe. Valiokunnan erilaisia laaja-alaisia teemoja koskevia väitteitä ja toteamuksia sisältävä muistio liitteineen on annettu tiedoksi 10.5.2017 Viitasaarelle, ja hänelle on annettu 10 päivää aikaa vastineen antamiseen. Määräajan olisi tullut olla selvästi pidempi ottaen lisäksi huomioon, että hän on tuolloin ollut sairauslomalla. Valiokunta ei myöskään ole antanut Viitasaarelle mahdollisuutta täydentää vastinettaan. Jos hän olisi saanut riittävästi aikaa, hän olisi voinut hankkia selvityksiä ja lausua kattavammin myös niistä seikoista, joista hän ei ajan puutteen, pyydetyn suullisen kuulemisen ja vaatimiensa lisäselvitysten vuoksi ole voinut lausua.

Viitasaari on valiokunnan muistiota koskevassa vastineessaan vaatinut suullista kuulemista. Suullista kuulemista ei ole järjestetty. Suullista kuulemista koskevan pyynnön hylkääminen ei sinänsä ole päätöksen kumoamiseen johtava menettelyvirhe. Olennaista kuitenkin on, ettei pyynnön hylkäämisestä ole ilmoitettu hänelle.

Kaupunki on turhaan vedonnut vaikeuksiin tavoittaa Viitasaarta, koska tämän asiamiestä koskevat tiedot ja prosessiosoite on ilmoitettu valiokunnalle 19. ja 22.5.2017. Valiokunta ei ole ilmoittanut valtuustolle hylänneensä Viitasaaren vaatimukset suullisesta kuulemisesta, vastineen täydentämisestä ja lisäselvitysten tekemisestä eikä siitä, ettei suullisen kuulemisen hylkäämisestä ole ilmoitettu Viitasaarelle.

Viitasaarelle ei ole todisteellisesti ilmoitettu tilaisuudesta tulla suullisesti kuulluksi valiokunnan kokouksessa 21.5.2017. Vaikka kuulemismahdollisuus katsottaisiinkin vastoin hänen käsitystään todisteellisesti ilmoitetuksi, hän on vastineelle asetettuna määräaikana 22.5.2017 vaatinut suullisen kuulemisen järjestämistä. Pyynnön hylkäämisestä olisi näin ollen tullut ilmoittaa hänelle ja varata hänelle tilaisuus täydentää vastinettaan.

Viitasaaren vastineessaan 22.5.2017 vaatimia lisäselvityksiä ei ole tehty, eikä vaatimusten hylkäämisestä ole ilmoitettu hänelle.

Viitasaari on 22.5.2017 antamassaan vastineessa vaatinut saada lausua kaupunginhallituksen lausunnosta. Häntä ei ole kuultu kaupunginhallituksen 26.5.2017 valtuustolle antamasta loppulausunnosta. Lausuntoa ei ole toimitettu hänelle tiedoksi ennen valtuuston päätöstä 31.5.2017.

Viitasaari on vastineessaan vaatinut kaikkien johtoryhmän jäsenten kuulemista, koska luottamuksen menettämisen yhdeksi syyksi on ilmoitettu johtoryhmätyöskentelyyn liittyvät seikat. Valiokunnan loppulausunnossa oleva toteamus siitä, että valiokunnalla ei ole ollut keinoja kuulla johtoryhmän jäseniä ilman heidän suostumustaan ja että kuultavaksi on suostunut yksi henkilö, on totuudenvastainen tai vähintään harhaanjohtava, koska valiokunta ei ole edes yrittänyt kuulla johtoryhmän jäseniä.

Valiokunnan loppulausunnossa oleva kirjaus siitä, että Viitasaari olisi säännöllisesti laiminlyönyt osallistumisen tärkeimpiin maa- ja seutukunnallisiin sekä elinkeinoelämän tilaisuuksiin, ei pidä paikkaansa. Esimerkiksi Tampereen kaupungin konsernijohtajan ja Valkeakosken kaupunginhallituksen puheenjohtajan hallinto-oikeudessa kertoman mukaan Viitasaari on osallistunut kyseisiin tilaisuuksiin säännöllisesti, toiminut niissä aktiivisesti sekä ajanut Akaan kaupungin etua. Todistajien mukaan Viitasaari on hyvin verkostoitunut alueella.

Valiokunnan puheenjohtaja on irtisanomisasiaa alustaessaan jakanut valtuuston jäsenille kokouksessa 31.5.2017 joitakin asiakirjoja, jotka on kerätty pois. Tiedossa ei ole, mitä asiakirjoja nuo ovat olleet, eikä asiakirjoja ole dokumentoitu kokouksen pöytäkirjaan. Asiakirjoilla on saattanut olla vaikutusta asian ratkaisuun, mutta Viitasaarelle ei ole varattu mahdollisuutta lausua niistä.

Valiokunnan puheenjohtaja on irtisanomisasiaa alustaessaan käsitellyt myös tiedoksiantoon ja yhteydenottoihin liittyviä paikkansapitämättömiä asioita sekä vedonnut Viitasaaren työssä osaamattomuuteen, vaikka osaamattomuuteen ei ole vedottu irtisanomisperusteena.

Ne valiokunnan jäsenet, jotka ovat katsoneet luottamuspulan olleen olemassa, ovat esittäneet valtuustolle 31.5.2017 puheenvuoroissaan Viitasaaren menettelystä väitteitä, joista häntä ei ole kuultu ja jotka eivät pidä paikkansa. Lausunnot on esitetty valiokunnan jäseninä. Asiassa on tältäkin osin tapahtunut kuulemisvirhe, joka on voinut vaikuttaa ratkaisuun.

Hallinto-oikeus ei ole suhtautunut riittävällä vakavuudella valiokunnan ja valtuuston menettelyssä olleisiin selviin ja useisiin kuulemisvirheisiin. Kuulemisvelvoitteen laiminlyönti on niin vakava menettelyvirhe, että sen olisi pitänyt johtaa irtisanomispäätöksen kumoamiseen.

Kuulemista koskevat seikat osoittavat vähintään kokonaisuutena, ja myös yksittäisinä seikkoina, että kuuleminen on ollut puutteellista ja että tällä on saattanut olla merkitystä asian ratkaisulle. Viitasaarelle ei ole kuntalain (410/2015) 43 §:n edellyttämällä tavalla ilmoitettu kaikkia niitä seikkoja, joihin luottamuksen menetys perustuu, eikä hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla varattu tilaisuutta antaa selitystä kaikista niistä selvityksistä, jotka ovat saattaneet vaikuttaa asian ratkaisuun. Hänen mahdollisuutensa lausua ja esittää näyttöä hallintotuomioistuimessa ei poista menettelyvirheiden päätöstä kumoavaa vaikutusta, koska ratkaisun kannalta olennaista on se, onko kuuleminen ja asian valmistelu ollut lainmukaista.

Kunnanjohtajan irtisanomista koskevassa oikeuskäytännössä on painotettu kunnan selvitysvelvollisuutta asian valmistelussa. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa esitetty kannanotto siitä, että laissa ei olisi kunnanhallituksen lausunnon hankkimisen lisäksi tarkempia säännöksiä siitä, mitä valiokunnan tehtäviin asian valmistelussa kuuluu, on virheellinen. Valiokunnan on tullut valmistella asia kuntalain ja hallintolain edellyttämällä tavalla, eli hankkimalla ratkaisun kannalta riittävät, paikkansapitävät ja objektiiviset tosiasiatiedot.

Valtuusto on ollut valiokunnan antamien monelta osin harhaanjohtavien, puutteellisten ja osin paikkansapitämättömien tietojen varassa. Hallinto-oikeuden johtopäätös katsoa asia riittävästi selvitetyksi on kehäpäätelmä, koska asian lainmukainen selvittäminen ei ole tällöin ollut kenenkään velvollisuutena. Valtuuston päätös ei ole perustunut luotettavaan, riittävään eikä objektiiviseen tietoon.

Valiokunta ei ole kuullut kaupungin kymmenjäsenistä johtoryhmää. Ainoa lausunto on otettu johtoryhmässä heinäkuusta 2016 olleelta kaupunkikehitysjohtajalta, joka on Viitasaaren irtisanomisen jälkeen hakenut kaupunginjohtajan määräaikaista virkaa ja ilmoittanut olevansa käytettävissä kaupunginjohtajan viiden vuoden määräaikaiseen virkaan. Johtoryhmän työskentelystä valiokunta on hankkinut lausunnon rakennustarkastajalta, joka ei ole koskaan työskennellyt johtoryhmässä ja jolla siten ei ole ollut välittömiä havaintoja johtoryhmän työskentelystä.

Valiokunnan ilmoitus valtuustolle siitä, että vain yksi johtoryhmän jäsen olisi suostunut kuultavaksi, on ollut totuudenvastainen. Hallinto-oikeudessa kuullut johtoryhmän jäsenet, tekninen johtaja ja johtava ylilääkäri, ovat kertoneet, että he olisivat suostuneet kuultaviksi, jos heitä olisi pyydetty.

Valiokunta ei ole kuullut henkilöstöä tai sen edustajia siitä, miten kaupunginjohtaja on kohdellut alaisiaan. Valiokunta olisi voinut ja sen olisi tullutkin kuulla ainakin henkilöstöjohtajaa. Valiokunta olisi voinut kuulla myös pääluottamusmiehiä, henkilöstöjaoston puheenjohtajaa ja/tai tarkastuslautakuntaa.

Valiokunta ei ole hankkinut kehityskeskusteluista luotettavaa selvitystä, vaikka selvitystä olisi ollut saatavilla. Viitasaari ei ole koskaan saanut suullista tai kirjallista huomautusta taikka varoitusta valiokunnan väittämistä luottamuksen menettämisen perusteeksi mainituista tai mistään muistakaan seikoista. Tapahtuma-aikaisissa (2014–2016) kehityskeskusteluissa häntä ei ole huomautettu eikä moitittu niistä seikoista, joista nyt on kysymys, eivätkä samat työskentelyn puutteet ole toistuneet vuodesta toiseen.

Valiokunta ei ole hankkinut lausuntoa kaupungin tilintarkastajalta, vaikka tilintarkastaja valvoo ja tarkastaa vuosittain, paitsi taloutta ja hallintoa, myös kaupunginjohtajan toimintaa.

Valiokunta väitti loppulausunnossaan, että Viitasaari oli säännöllisesti laiminlyönyt osallistumisen tärkeimpiin maa- ja seutukunnallisiin ja elinkeinoelämän tilaisuuksiin. Hallinto-oikeudessa vastaanotetun todistelun mukaan asia on ollut toisin.

Pääosa valiokunnan jäsenistä on ollut siinä käsityksessä, että valiokunnan tehtävänä on selvittää mahdollista luottamuspulaa tukevia seikkoja. Valiokunta on pyrkinyt hankkimaan vain luottamuksen menettämistä tukevaa selvitystä ja on liittänyt muistioonsa valiokunnan jäsenen/varajäsenen kirjoituksia. Paikallista mediaa valiokunta ei ole kuullut, eikä se ole selvittänyt Viitasaaren osallistumista paikallisten yrittäjäyhdistysten tärkeimpään vuosittaiseen tapahtumaan eli vuoden yrittäjäpalkinnon jakamistilaisuuteen, joka on keskeinen verkostoitumistilaisuus.

Kuulemisvirheiden ja/tai asian valmistelun puutteiden ja virheiden takia asiassa ei ole mahdollista tehdä oikeudellista arvioita siitä, perustuuko valtuuston äänestyspäätös asiallisiin ja riittäviin syihin. Tosiseikat ovat jääneet asianmukaisesti selvittämättä. Pelkkä luottamuspula ei ole lain ja oikeuskäytännön mukaan riittävä peruste kaupunginjohtajan irtisanomiselle.

Kaupunginhallituksessa ei ole käsitelty valiokunnan muistion kohtien 10.1.–10.4. mukaisia asioita, lukuun ottamatta Viitasaaren väitettyä lausumaa toimittajalle ja kehityskeskusteluita.

Valiokunnan muistion kirjaukset koskien kehityskeskusteluita ja niiden sisältöä eivät keskeisiltä osin pidä paikkansa. Johtamisesta kenellekään ei ole ollut mitään negatiivista sanottavaa, kuten ei mistään muustakaan asiasta. Viitasaaren toimintaan on oltu tyytyväisiä.

Viitasaaren kanssa on pidetty vuosittaiset kehityskeskustelut, joihin työnantajan puolelta on osallistuttu vaihtelevilla kokoonpanoilla. Keskustelut on dokumentoitu, mutta esimies ei ole säilyttänyt taikka toimittanut valiokunnalle dokumentaatiota paitsi viimeisestä keskustelusta vuodelta 2016. Lisäksi on käytettävissä tapahtuma-aikainen muistio vuoden 2014 kehityskeskustelusta.

Keskusteluissa ei ole otettu esiin kaupunginjohtajan olennaisia tai toistuvia laiminlyöntejä. Esimies ei ole huomauttanut tai moittinut Viitasaarta tai muutoinkaan puuttunut luottamuksen menettämisen perusteiksi ilmoitettuihin seikkoihin. Yksittäisten tapahtumien muistikuvista jälkikäteen valiokunnalle kertoneet ja kirjoittaneet henkilöt eivät ole tapahtuma-aikana puuttuneet näihin seikkoihin.

Luottamuspulan syntyminen edellyttää jonkinlaisia ennakollisia toimenpiteitä. Kaupunginjohtajan irtisanomisen muodollisena edellytyksenä ei kuitenkaan ole huomautuksen tai varoituksen antaminen. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ennakollisia toimenpiteitä, jotka koskisivat irtisanomisen perusteeksi asetettuja seikkoja, ei ole ollut. Kaupunginjohtajalle ei siten ole annettu mahdollisuutta toimintansa parantamiseen.

Vaikka valtuuston harkintavalta asiassa olisi laaja, irtisanomiselle pitää olla asiallinen ja riittävä syy ja luottamuspulan syyt on objektiivisesti osoitettava. Valtuuston päätös saa perustua vain valiokunnan valmistelussa yksilöityihin perusteisiin. Muutoin päätös on tehty poliittisilla tai muilla lainvastaisilla perusteilla. Koska valiokunnan luottamuksen menettämisen perusteeksi esittämät tosiseikat eivät hallinto-oikeuden mukaan ole olleet paikkansapitäviä, hallinto-oikeuden olisi tullut kumota valtuuston päätös.

Suhteellisuusperiaatteen mukaan kaupunginjohtajan irtisanominen tulisi olla kaupungin edun kannalta välttämätön ratkaisu, jota se ei tässä tapauksessa ole ollut. Irtisanominen ei ole ollut kohtuullista.

Hallinto-oikeus on virheellisesti soveltanut kuntalakia (365/1995) ja sen 25 §:n 2 momenttia kuntalain (410/2015) 43 §:n 2 momentin sijasta.

Oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä. On kohtuutonta, jos kaupunginjohtaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Akaan kaupungin tulee lopputuloksesta riippumatta vastata omista oikeudenkäyntikuluistaan, koska kaupunginjohtajan valitus ei ole ilmeisen perusteeton.

Akaan kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja Aki Viitasaaren velvoittamista korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden arvio asiasta on oikea. Hallinto-oikeus on ratkaissut kaikki asiaan liittyvät merkitykselliset seikat.

Valiokunta on valmistellut asiaa riittävästi ja asianmukaisesti ja sen selvitys on ollut kattavaa ja laaja-alaista. Valtuusto on menettänyt luottamuksen kaupunginjohtajan yhteistyökyvyttömyyden, johtoryhmätyöskentelyn puutteiden ja sopimattoman käytöksen, edustamisvelvollisuuden laiminlyöntien ja ulkoisten suhteiden hoitamisen sekä valtuustoasioiden valmistelun ja valtuustotyöskentelyn epäkohtien vuoksi. Nämä asialliset ja riittävät syyt ovat kokonaisuutena muodostaneet luottamuspulan, joka on kuntalain mukainen kunnanjohtajan irtisanomisperuste.

Hallinto-oikeus ei ole erehtynyt asian oikeudellisessa arvioinnissa eikä ole jättänyt ratkaisematta kaupunginjohtajan väitteitä valmistelun lainvastaisuudesta. Päätös kaupunginjohtajan irtisanomisesta ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Päätös on tehty valtuuston harkintavallan rajoissa eikä päätös ole muutoinkaan lainvastainen.

Hallinto-oikeus on soveltanut oikein kuntalain (365/1995) 25 §:n 2 momenttia kuntalain (410/2015) 43 §:n 2 momentin sijasta. Uuden kuntalain 43 §:n 2 momenttia sovelletaan vasta vuonna 2017 valitun valtuuston toimikauden alusta lukien.

Valiokunta on kuntalain (365/1995) 25 §:n ja hallintolain 34 §:n mukaisesti asiaa valmistellessaan varannut Viitasaarelle tilaisuuden tulla kuulluksi sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hänelle on varattu tilaisuus lausua mielipiteensä valiokunnan kokoamasta aineistosta ja useaan otteeseen ilmoitettu oikeudesta käyttää avustajaa häntä kuultaessa.

Viitasaarelle tiedoksi annetussa valiokunnan muistiossa on lueteltu kaikki ne seikat, joihin luottamuksen menetys perustuu. Viitasaari on 22.5.2017 antanut vastineensa muistiosta avustajansa välityksellä. Vastineessa on otettu kattavasti kantaa valiokunnan muistioon, mikä osoittaa, että Viitasaarella on ollut tosiasiallinen mahdollisuus lausua asiassa ja että hän on myös käyttänyt oikeuttaan.

Viitasaarelle varattu 10 päivän kuulemisaika on ollut kestoltaan oikeuskäytännön ja -kirjallisuuden perusteella kohtuullinen. Vastine on annettu 12 päivän kuluttua siitä, kun Viitasaari on saanut kuulemisasiakirjat haastetiedoksiantona tiedokseen. Lisäksi hänellä on ollut tosiasiassa huomattavasti pidempi aika antaa vastineensa, koska valiokunnan puheenjohtaja on toimittanut jo 24.4.2017 muistion kuulemispyyntöineen kaupunginjohtajan kotiosoitteeseen ja sähköpostiosoitteeseen.

Viitasaarelle on 12.5.2017 ilmoitettu tekstiviestillä, sähköpostilla ja kirjeellä 21.5.2017 pidettävästä valiokunnan kokouksesta, jonka yhteydessä hänellä on mahdollisuus tulla kuulluksi. Tällöinkin hänelle on ilmoitettu, että hänellä on mahdollisuus käyttää asiassa avustajaa. Ilmoitusta suullisesta kuulemisesta ei ole ollut tarpeen tehdä hallintolain nojalla todisteellisesti.

Koska Viitasaari ei ole käyttänyt edellä tarkoitettua mahdollisuuttaan tulla suullisesti kuulluksi, valiokunnalla ei ole ollut velvollisuutta ilmoittaa hänelle, ettei häntä tulla kuulemaan asiassa uudelleen suullisesti. Valiokunnalla ei ole myöskään ollut velvollisuutta varata Viitasaarelle tilaisuus täydentää vastinettaan.

Valituksessa on arvosteltu valiokuntaa siitä, että suullisesta kuulemisesta ei ole ilmoitettu Viitasaaren asiamiehelle, vaikka asiamiehen yhteystiedot ovat olleet valiokunnan tiedossa 19.5.2017 alkaen. Valiokunnan puheenjohtaja on hallinto-oikeudessa kertonut, että Viitasaaren asiamieheltä oli saapunut perjantaina myöhään iltapäivällä viesti, ja kuuleminen oli ollut tarkoitus järjestää heti seuraavana sunnuntaina. Viestissään asiamies oli ilmoittanut vain vastineen antamisesta, eikä hän ollut ilmoittautunut asiamieheksi tai prosessiosoitetta, johon yhteydenotot tulisi kohdistaa.

Valiokunnan tehtävänä ei ole ollut ilmoittaa kuulemisesta Viitasaaren asiamiehelle, vaan Viitasaaren asiana on ollut itse hankkia tarvittaessa avustaja paikalle.

Tiedoksianto on viivästynyt huomattavasti Viitasaaresta johtuvista syistä. Häntä on yritetty tuloksetta tavoittaa lukuisin eri keinoin. Hän on omalla toiminnallaan saanut aikaan sen, että asian käsittelyyn on jäänyt aikaa vain hieman yli viikko.

Valiokunta on valtuuston toimielin, jonka valtuusto kuntalain (365/1995) 22 §:n mukaan asettaa keskuudestaan. Lain 19 §:n mukaan toimielimen jäsenet valitaan valtuuston toimikaudeksi, jollei valtuusto ole päättänyt lyhyemmästä toimikaudesta tai kuntalaissa toisin säädetä. Siten asia on tullut valmistella valtuuston toimikauden päättymiseen 31.5.2017 mennessä.

Asian selvittäminen on ollut riittävää ja asianmukaista. Viitasaaren väitteet siitä, että hänen olisi tullut saada täydentää kirjallista vastinettaan vielä sen jälkeen, kun oli päätetty, ettei yhtään hänen vaatimaansa lisäselvitystä tehdä, ja siitä, että hänelle olisi tullut ilmoittaa lisäselvityksen hylkäämisestä, ovat perusteettomia ja lakiin perustumattomia. Jos hän olisi saapunut suulliseen kuulemiseen, hän olisi saanut myös tiedon siitä, ettei valiokunta aio toteuttaa hänen vaatimiaan lisäselvityksiä.

Viitasaarelle toimitetuissa kuulemispyynnöissä on ilmoitettu, että asia voidaan ratkaista, vaikka hän ei toimittaisi vastinetta asetetussa määräajassa.

Väite siitä, että Viitasaarta olisi tullut kuulla kaupunginhallituksen lausunnosta 26.5.2017, on perusteeton ja lakiin perustumaton. Kyse ei ole sellaisesta hallintolain 34 §:ssä tarkoitetusta selvityksestä, josta asianosaista olisi kuultava. Valiokunnan muistiossa on lueteltu kaikki ne seikat, joihin luottamuksen menetys perustuu.

Valiokunnan loppulausunto ei myöskään ole hallintolain 34 §:ssä tarkoitettu selvitys, josta asianosaista olisi kuultava. Loppulausunnossa on esitetty saadun selvityksen perusteella tehty johtopäätös ja päätösesitys, eikä loppulausunnossa ole esitetty mitään uusia vaatimuksia tai selvityksiä, jotka olisivat voineet vaikuttaa asian ratkaisuun ja joista Viitasaarelle ei olisi annettu tilaisuutta tulla kuulluksi.

Valtuuston kokouksessa valtuutetuille jaetut kuulemisilmoitukset eivät ole sellaista selvitystä, josta Viitasaarta olisi tullut erikseen kuulla. Ne oli jaettu valtuutetuille vain lisätietojen antamiseksi asian käsittelyn vaiheista valiokunnassa. Hallinto-oikeus on arvioinut oikein, että valtuuston kokouksessa jaettu materiaali ei ole sisältänyt selvitystä valtuuston päätöksen perusteiksi otetuista luottamuspulan syistä.

Monijäsenisen toimielimen päätöksenteossa käytetyt puheenvuorot eivät ole hallintolain 34 §:ssä tarkoitettuja selvityksiä, joista asianosaista on kuultava. Valiokunnan puheenjohtaja on valtuuston kokouksessa esittänyt kuulemisilmoitukset ja todennut, miten kaupunginjohtajaa on kuultu. Mitään uusia seikkoja luottamuspulan perusteeksi ei ole ilmoitettu, ja kaikki kuulemiseen liittyvät seikat ovat olleet Viitasaaren tiedossa.

Kuntalakiin perustuvassa kunnanjohtajan irtisanomisessa virkasuhteen päättämisen syynä ei ole kunnanjohtajan velvollisuuksien vastainen menettely vaan epäluottamus. Hallinto-oikeus on siten oikein katsonut, että asian luonteesta johtuen valtuustoryhmien ja luottamushenkilöiden näkemyksen selvittämisellä on usein keskeinen merkitys valiokunnan työssä. Valiokunnan hankkimat tiedot ovat olleet ratkaisun kannalta riittävät, paikkansapitävät ja objektiiviset.

Toisin kuin Viitasaari on väittänyt, valiokunnassa on käsitelty kaupungin johtoryhmän kuulemista. Johtoryhmän jäsenten tiedossa on ollut, että valiokunnalle voi antaa lausuntoja. Osa ryhmän jäsenistä on ilmoittanut, etteivät he halua antaa lausuntoa. Ryhmän jäsenistä ainoastaan kaupunkikehitysjohtaja on halunnut toimittaa lausunnon. Valiokunta ei ole saanut perusturvajohtajan ja sivistysjohtajan (19.2.2017 saakka) lausuntoa, mutta heidän näkemyksensä on luotettavasti tuotu valiokunnan tietoon kehityskeskustelujen käsittelemisen yhteydessä.

Valiokunta ei ole hankkinut rakennustarkastajan lausuntoa johtoryhmätyöskentelystä vaan yleisesti hänen näkemyksistään kaupunginjohtajan toiminnasta.

Lausuntojen pyytäminen kaikilta mahdollisilta tahoilta ei olisi ollut mahdollista. Esimerkiksi pääluottamusmies on hallinto-oikeudessa kertonut, että hän ole ei ollut kaupunginjohtajan kanssa juurikaan tekemisissä.

Useat henkilöt ovat esittäneet hallinto-oikeudessa luotettavaa selvitystä Viitasaaren kanssa käydyistä kehityskeskusteluista.

Todistajana hallinto-oikeudessa kuultu kaupunginhallituksen puheenjohtaja on todennut, että hänen laatimansa koosteet kehityskeskusteluista vastaavat tapahtunutta ja että koosteet on laadittu tapahtuma-aikaisten muistiinpanojen perusteella. Valtuuston puheenjohtaja on tämän vahvistanut. Todistaja on hallinto-oikeudessa kertonut kirjoittaneensa kehityskeskustelusta muistiot ja toimittaneensa ne kaupunginjohtajalle ja muille keskusteluihin osallistuneille. Todistaja on kertonut hävittäneensä omat muistionsa vuosittain.

Kokoomuksen valtuustoryhmän puheenjohtaja on kertonut laatineensa muistion 30.9.2015 pidetystä kehityskeskustelusta. Kehityskeskusteluista 12.5.2012 ja 6.4.2016 on tallessa muistiot.

Kehityskeskusteluista esitetty näyttö osoittaa, että Viitasaaren menettelyssä ilmenneistä puutteista on keskusteltu ja että puutteita on nostettu esiin kehityskeskusteluissa. Puutteet ovat toistuneet vuodesta toiseen, eikä Viitasaari ole korjannut toimintaansa. Vuonna 2017 kehityskeskustelua ei ole voitu järjestää. Valiokunta oli jo tuolloin asetettu, joten kehityskeskusteluja ei ole ollut siinä tilanteessa järkevää käydä.

Merkitystä ei ole sillä seikalla, onko kaupunginjohtaja saanut ennalta huomautuksia tai varoituksia. Joka tapauksessa kaupunginhallituksen puheenjohtaja on kertonut antaneensa Viitasaarelle huomautuksen tämän epäasiallisesta käytöksestä alaistaan kohtaan.

Edustusvelvollisuuksien hoitaminen on tärkeä osa kaupunginjohtajan työtä. Puutteellinen edustaminen on ollut yksi niistä asioista, joka on toistunut kehityskeskusteluissa. Viitasaaren valiokunnalle antaman vastineen liitteen mukaan hän on esimerkiksi vuoden 2016 aikana osallistunut eri tilaisuuksiin 1–2 kertaa kuukaudessa ja eräällä viiden kuukauden ajanjaksolla vain neljään tilaisuuteen.

Edustamisen käytyä Viitasaarelle raskaaksi kehityskeskusteluissa on sovittu edustamisen painotusta muutettavaksi. Täsmennyksistä huolimatta Viitasaari on laiminlyönyt osallistumisensa moniin painoarvoltaan tärkeisiin edustustehtäviin. Osallistuminen Pirkanmaan alueen kuntajohtajien tilaisuuksiin ei ole varsinaista edustamista.

Myös yrittäjäyhdistykset ovat jääneet kaipaamaan aktiivisempaa yhteydenpitoa kaupunginjohtajalta. Huonoja suhteita paikallislehteen ilmentää Viitasaaren selittämätön poissaolo lehden vuosijuhlasta sekä välinpitämätön käyttäytyminen lehden palkitsemistilaisuudessa.

Tilintarkastajan kuuleminen valiokunnan toimesta ei olisi ollut perusteltua, koska tilintarkastaja ei voi puolueettomana tahona ottaa kantaa siihen, onko kaupunginjohtaja menettänyt luottamuksen.

Viitasaari on ollut vastuussa siitä, että valtuustoasioiden valmistelua suoritetaan ajallaan ja huolellisesti. Kun valmisteluun on jouduttu jatkuvasti puuttumaan, kokousajankohdat eivät riitä selittämään puutteita.

Aki Viitasaari on antanut vastaselityksen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunginjohtajan irtisanomispäätöksen tulee perustua toteen näytettyihin asiallisiin ja riittäviin syihin eikä jälkikäteisiin mielikuviin tai muistelmiin. Hallinto-oikeudessa kuultujen kaupungin nimeämien todistajien muistikuviin on väistämättä ja tahtomattakin vaikuttanut se, että päätökset on tehty virkavastuulla. Näiltä todistajilta on tosiasiallisesti kysytty, ovatko he toimineet lainmukaisesti.

Yleisesti luotettavin tietolähde on tapahtuma-aikainen kirjallinen todistelu. Irtisanominen ei saa perustua pelkästään mielipiteisiin, vaan valiokunnan perustamista edeltäneisiin, toteen näytettyihin asiallisiin ja riittäviin syihin. Kaupungin jälkikäteiset väitteet kuulemisesta, asian selvittämisestä ja irtisanomisen perusteista eivät asian ratkaisun kannalta keskeisiltä osin saa tukea tapahtuma-aikaisesta kirjallisesta todistelusta.

Kaupungin väitteet ovat useissa kohdin ristiriidassa tällaisen selvityksen kanssa. Esimerkiksi kehityskeskustelumuistiot tai muut tapahtuma-aikana laaditut muistiot eivät sisällä mitään moitteita tai huomautuksia Viitasaaren työskentelystä. Kehityskeskusteluissa ei ole nostettu esille merkittäviä puutteita, eivätkä väitetyt puutteet ole toistuneet vuodesta toiseen.

Kaupunginhallituksen puheenjohtajan ensimmäistä kertaa hallinto-oikeudessa esittämä kertomus huomautuksen antamisesta Viitasaarelle ei pidä paikkansa, koska huomautusta olisi käsitelty kaupunginhallituksessa. Kaupunginhallituksen puheenjohtajalla ei ole edes ollut asemaa huomautuksen antamiseen.

Valtuustokauden päättyminen 31.5.2017 ei ole hyväksyttävä peruste poiketa asian selvittämistä ja kuulemista koskevista säännöksistä. Kaupunginjohtajan oikeusturva ei voi riippua siitä, milloin valtuustokausi on päättymässä. Asian käsittelyn jatkamiselle valtuustokauden päättymisen jälkeen ei ole ollut laillista estettä.

Tiedoksiannon viivästyminen mistä tahansa syystä ei ole peruste asian selvittämistä ja kuulemista koskevien lainsäännösten ja hyvän hallinnon periaatteiden rikkomiselle.

Kaupungin selityksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle on äänestetty kaupunginhallituksessa. Selitys on annettu äänin 5–4 (2 tyhjää), ja vähemmistöön jääneet kaupunginhallituksen jäsenet ovat esittäneet selityksen sisältävän huomattavan määrän paikkansapitämättömiä väitteitä ja totuudenvastaisia asioita.

Kaupungin väitteet siitä, että Viitasaarelle olisi annettu kuulemisasiakirjat tai ainakin tieto niihin tutustumisen mahdollisuudesta, tiedoksi aikaisemmin kuin haastemies on antanut ne tiedoksi todistetutusti 10.5.2017, ovat merkityksettömiä. Jos tiedoksianto olisi tehty aikaisemmin, ei haastetiedoksiantoa olisi enää käytetty.

Toisin kuin kaupungin selityksessä on väitetty, valiokunnan puheenjohtaja ei ole väittänyt toimittaneensa valiokunnan muistiota kuulemispyyntöineen Viitasaaren kotiosoitteeseen 24.4.2017.

Kaupunginjohtaja ei ole 22.5.2017 antamassaan vastineessa vaatinut uutta suullista kuulemista, vaan ylipäätään suullista kuulemista. Vaikka hänellä ei ole ollut laista johtuvaa subjektiivista oikeutta suulliseen kuulemiseen, valiokunnalla olisi ollut velvollisuus ilmoittaa hänelle suullista kuulemista koskevan vaatimuksen hylkäämisestä sekä varata tilaisuus täydentää vastinetta kirjallisesti.

Koska haastemiehen välityksellä annetussa tiedoksiannossa ei ole mainittu, ettei määräajan noudattamatta jättäminen estä asian ratkaisemista, eikä ilmoitettu mahdollisuudesta käyttää avustajaa, kaupungin esittämät seikat tiedoksiannosta jo aiemmin ovat vailla merkitystä.

Kuulemisvelvoite ei määräydy selvityksen tai asiakirjan lajin vaan sen sisällön perusteella. Käsitys siitä, että valiokunnan loppulausunnosta ei ole ollut tarpeen kuulla Viitasaarta, on hallintolain vastainen.

Siitä seikasta, että valiokunnan puheenjohtaja on valtuuston kokouksessa 31.5.2017 esittänyt Viitasaaren olleen näkymättömissä ja vältelleen haastemiehen yhteydenottoja sekä menettelyllään aiheuttaneen haittaa kaupungin maineelle, ei ole kuultu Viitasaarta, vaikka nämä seikat ovat voineet vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kaupungin väite ja hallinto-oikeuden näkemys siitä, että valtuuston päätös 31.5.2017 perustuu vain sellaisin seikkoihin, jotka on mainittu valiokunnan muistiossa 24.3.2017, ovat virheellisiä.

Hallinto-oikeus on erehtynyt arviossaan siitä, että asian ratkaisun kannalta olisi merkitystä sillä, onko valiokunta ja/tai valtuusto pitänyt asian valmistelua riittävänä ja asianmukaisena. Merkitystä on sillä, onko valmistelu ollut lainmukaista, koska kysymys ei ole poliittisesta vaan oikeudellisesta päätöksenteosta.

Pääluottamusmiehen kuulemisella hallinto-oikeudessa on ollut se merkitys, että hän on hallinto-oikeudessa kertonut pitäneensä todennäköisenä, että hänen tietoonsa olisi saatettu, jos kaupunginjohtajan käytös alaisiaan kohtaan olisi ollut epäasiallista.

Viitasaari on sovituin tavoin edustanut kaupunkia monissa tilaisuuksissa, mutta kaikkiin tapahtumiin ei ole ollut ajankäytöllisesti mahdollista osallistua. Olennaista on se, että jos edustamisessa olisi ollut jälkikäteen väitettyjä puutteita, niitä olisi pitänyt käsitellä hänen kanssaan kehityskeskusteluissa ja/tai kaupunginhallituksen toimesta.

Valiokunnan olisi tullut kuulla vastuunalaista tilintarkastajaa. Jos valtuustoasioiden valmistelussa ja/tai valtuustotyöskentelyssä olisi ollut valiokunnan väittämiä puutteita, tämä olisi nostettu esiin tilintarkastuksissa.

Kaupunginjohtaja on aina pannut valtuuston päätökset täytäntöön. Valtuustoasioiden valmistelussa ei ole ollut kaupunginhallituksen väittämiä puutteita.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Aki Viitasaaren vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Aki Viitasaaren ja Akaan kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Hallinto-oikeus on jo toimittanut asiassa hallintolainkäyttölain 38 §:n nojalla suullisen käsittelyn. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Edellä mainittuun nähden ja kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Aki Viitasaari on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatu selvitys, uuden suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Aki Viitasaari joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus, ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin, hylkää Viitasaaren vaatimuksen saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska Viitasaaren ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida määrätä korvaamaan Akaan kaupungin oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Jukka Vanto.

Asia Ympäristölupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.3.2018 nro 18/0068/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on päätöksellään 16.3.2016 nro 58/2016/1 myöntänyt Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnalle ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukaisen ympäristöluvan Santahaminan alueella suoritettaville raskaiden aseiden ammunnoille ja räjäytyksille Helsingin kaupungin Santahaminan saarella kiinteistöllä 91-425-4-1 ja määräalalla 91-425-4-1-M (Haapasaari ja sen ympäristö).

Toiminnassa on noudatettava seuraavia lupamääräyksiä:
Ympäristöluvan soveltamisala

Raskaalla aseella tarkoitetaan tässä päätöksessä asetta, jonka putken sisähalkaisijan pienin mitta (kaliiperi) on vähintään 20 mm ja raskaisiin aseisiin rinnastettavia räjähteitä, joissa käytetään räjähdysainetta vähintään 60 g taikka melutasoltaan vastaavia aseita ja räjähteitä.

Luvan mukainen toiminta koskee puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 2 §:n kohdan 1c mukaista sotilaskoulutuksen antamista ja vapaaehtoisen maanpuolustuskoulutuksen antamista päätöksen kuvan 2 mukaisilla tuliasemilla (T1–T9), maalialueilla (M1–M10), räjäytysalueilla (R1–R4) ja käsikranaattien heittopaikalla. Toiminta koskee myös sotilaskoulutuksen etenemis- ja ammuntaharjoituksiin liittyviä raskaiden aseiden käyttöä ja tulen- ja räjähdysten kuvausammuntoja. Alueelle räjähtämättä jääneiden ammusten raivaaminen ja hävittäminen sekä puolustusvoimien muiden räjähteiden hävittäminen alueella on myös luvan mukaista toimintaa.

Luvan mukainen toiminta ei koske pienikaliiperisten aseiden taisteluharjoitusammuntoja ja lähiharjoitusalueen paukkupatruuna-ammuntoja, joita suoritetaan Santahaminassa ampumaratojen ulkopuolisilla alueilla.

Toiminta ei koske puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain mukaisia (781/1980) yleisen turvallisuuden vuoksi tehtäviä räjäytyksiä.

Lupamääräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi

Toiminta-ajat

1. Raskaiden aseiden ammunnat ja räjäytykset ovat sallittuja alla mainittuina toiminta-aikoina. Ammunnat on toteutettava ympäristöluvan määräysten mukaisesti. Mikäli toiminta-ajalle suunniteltu ammunta on keskeytynyt tai pitkittynyt, se voidaan suorittaa loppuun tässä asetettujen toiminta-aikojen estämättä.

ma–to, pe, la, su

Sinkojen taistelulaukaukset 08–20, 08–18, 10–16, –

Kranaatinheittimet 08–20, 08–18, 10–16, –

Kevyen kertasingon harjoitusammukset 07–22, 07–20, 07–20, –

Kranaattikonekivääri ja kranaattipistooli 07–22, 07–20, 07–20, –

Taistelukäsikranaatit ja erikoisheitteet 07–22, 07–22, 07–20, –

Räjäytykset / tulenkuvaus (60 g−200 g) 07–22, 07–18, 10–16, –

Räjäytykset > 200 g–5 kg 08–20, 08–18, 10–16, –

Räjäytykset > 5 kg 10–18, 10–18, –

Toiminta-aikojen estämättä voidaan ampua kranaatinheittimien valaisu- ja savuammuksia sekä konekiväärin ja kranaattipistoolin muita ampumatarvikkeita kuin sirpalekranaatteja tai melutasoltaan vastaavia ampumatarvikkeita.

Ammunnat raskailla aseilla on kielletty seuraavina yleisinä juhlapäivinä: uudenvuodenpäivä, loppiainen, pitkäperjantai, pääsiäislauantai, pääsiäispäivä, toinen pääsiäispäivä, vapunpäivä, juhannusaatto, juhannuspäivä, pyhäinpäivä, itsenäisyyspäivä, jouluaatto, joulupäivä ja Tapaninpäivä.

Toiminta-ajoista voidaan poiketa erityisestä syystä kuten varusmiesten pimeäammunnoissa, kertausharjoituksissa ja henkilökunnan suorittamissa erityisammunnoissa yhteensä enintään 20 kertaa vuodessa.

2. Ammunnat Haapasaariin ja luotoihin Santahaminan Suurlahdella on kielletty kesäaikana 1.5.–15.8.

Melu ja sen vähentäminen

3. Ammunnat on suunniteltava ja järjestettävä siten, että 1.5.2017 lähtien raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttama yhden tapahtuman ympäristömelu ei ylitä Santahaminan alueella asuntojen piha-alueilla C-taajuuspainotettua äänialtistustasoa 105 dB (L_CE) eikä Laajasalon saaren alueella vastaavasti tasoa 100 dB (L_CE).

4. Aktiivisen raskaiden aseiden ja räjäytysten harjoituspäivän aiheuttama melu ei saa ylittää Laajasalon saaren asuntojen piha-alueilla päivällä klo 7–22 A-painotettua keskiäänitasoa 55 dB (L_Aeq). Määräystä on noudatettava 1.5.2017 alkaen. Keskiäänitasoa laskettaessa käytetään aseille ja räjähteille määritettyä impulssikorjausta, joka on vähintään 10 dB.

5. Lupamääräysten 3 ja 4 mukaisten meluraja-arvojen saavuttaminen on todennettava laskentamallitarkastelulla. Laskentamallinnuksen on oltava avoin, dokumentoitu ja siitä on toimitettava valvontaviranomaiselle lähtötiedot, joiden perusteella viranomainen tai sen käyttämä asiantuntija voi tarvittaessa toistaa tai varmistaa laskennan tulokset.

Laskentamallitarkastelu ja siihen liittyvä esitys toimenpiteistä melun rajoittamiseksi lähtötietoineen on toimitettava Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 1.4.2017 mennessä.

Toimenpide-esityksessä on esitettävä ne erilaiset toimenpiteet ja pysyvät toimintatavat, joilla lupamääräysten 3 ja 4 mukaisiin meluraja-arvoihin päästään. Jos toimenpiteisiin sisältyy massiivisten meluvallien rakentamista, voidaan niitä varten jatkaa lupamääräysten 3 ja 4 meluraja-arvojen voimaantuloa 1.12.2017 saakka. Toimenpide-esitys laskentamallitarkasteluineen on toimitettava tiedoksi myös Helsingin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ja ne on oltava myös yleisesti nähtävissä luvan saajan verkkosivuilla tai muulla lähiasukkaat helposti tavoittavalla tavalla.

= = =

Tiedottaminen ja vastuuhenkilö

11. Raskaiden aseiden ammunnoista (kaliiperi ≥ 20 mm) ja räjäytyksistä (> 200 g) on tiedotettava lähialueen asukkaita riittävän ajoissa. Suurista Santahaminassa toteutettavista harjoituksista on tiedotettava asukkaita myös jaettavin paperisin tiedottein. Tiedottamisen yksityiskohdista sovitaan valvontaviranomaisen kanssa.

= = =

Ratkaisun perustelut

Lupaharkinnan perusteet

Kyseessä on toiminta, jolla ei ole aikaisempaa ympäristö- tai sijoituspaikkalupaa. Luvan saaja on hakenut Santahaminan raskaiden aseiden ja räjäytysten toiminnalle ympäristölupaa korkeimman hallinto-oikeuden vahvistaman valvontaviranomaisen hallintopakkopäätöksen perusteella.

Lupaharkinta on perustunut ympäristönsuojelulakiin ja sen periaatteisiin ja asiassa on otettu huomioon annetut lausunnot ja muistutukset sekä alueen kaavoitus melumerkintöineen. Päätös ja lupaharkinta on tehty samanaikaisesti Santahaminassa sijaitsevien pienikaliiperisten aseiden ampumaratoja koskevan lupapäätöksen kanssa.

Päätöksen lähtökohtana on ollut lupahakemus ja ratkaisussa on huomioitu Uudenmaan ympäristökeskuksen hallintopakkopäätös UUDELY/736/07.00/2010 ja korkeimman hallinto-oikeuden sitä koskeva ratkaisu. Luvanvaraisuus on niissä katsottu koskevan lähinnä raskaiden aseiden kovapanosammuntoja alueilla, joissa sekä ampumapaikka että maalialue ovat ennalta määrättyjä. Ratkaisussa ei ole tulkittu Santahaminan alueella tapahtuvan toiminnan luvanvaraisuutta hallintopakkopäätöstä laveammin ja raskaita aseita koskevaan luvanvaraisuuteen ei ole katsottu kuuluvan pienikaliiperisten aseiden taisteluharjoitusammuntoja ja lähiharjoitusalueen paukkupatruuna-ammuntoja. Tässä ympäristöluparatkaisussa ei ole siten annettu niitä koskevia lupamääräyksiä.

Luvanvaraisen toiminnan ulkopuolelle on rajattu myös virka-avusta poliisille annetun lain mukaisten (781/1980) yleisen turvallisuuden vuoksi tehtävät räjäytykset. Näiden määrä on ollut vähäinen ja toiminnasta vastaa poliisitoimi eikä puolustusvoimat. Poliisilain 872/2011 mukaan poliisin toimenpiteet on tehtävä vähimmän haitan periaatteen mukaan eikä kenellekään saa aiheuttaa suurempaa vahinkoa tai haittaa kuin on välttämätöntä tehtävän suorittamiseksi. Näihin tehtäviin liittyviä toimenpiteitä ei voida kattavasti ennakoida eikä niihin ympäristöluvassa voitaisi hyvin varautua.

Ympäristöluvassa ei ole varauduttu hakemuksen esityksestä poiketen tilanteisiin, joissa tasavallan presidentti on tehnyt puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 31 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen koskien sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävää muutosta. Tähän liittyvään tilanteeseen ei ympäristönsuojelulaissa ole selkeää yleistä välitöntä menettelysäännöstä. Uudessa ympäristösuojelulaissa 4 § ja 50 § käsittelevät puolustusvoimia koskevia poikkeuksia ja lain soveltamisrajausta. Mahdollinen poikkeus esimerkiksi 50 §:n perusteella on laitettava vireille kyseiseen säännökseen viitaten ja asiassa on pyydettävä lausunto puolustusministeriöltä.

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Lain 229 §:n siirtymäsäännöksen mukaan hallintoviranomaisessa lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan uuden lain voimaantuloaikana voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Koska hakemus on tullut vireille 30.4.2014, päätöksessä on sovellettu pääsääntöisesti vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännöksiä.

Luvan myöntämisen edellytykset

Annetut lupamääräykset huomioon ottaen Santahaminan raskaiden aseiden käytöstä ja räjäytystoiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu terveyshaittaa, merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, välitöntä vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta muun tärkeän käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta naapureille. Määräyksiä annettaessa on otettu huomioon toiminnan aiheuttama ympäristön pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski sekä alueen kaavamääräykset. Selvitys- ja tarkkailuvelvoitteilla varmistetaan, että maaperän ja pohjaveden pilaantuminen voidaan riittävissä määrin estää.

Toiminta täyttää ennalta arvioiden riittävästi ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset sekä luonnonsuojelulain ja sen nojalla säädetyt vaatimukset.

Lupamääräysten yleiset perustelut

Ampumatoiminta Santahaminassa on jatkunut pitkään. Sekä pienikaliiperisilla aseilla että raskailla aseilla ammuntoja on ollut vuodesta 1918 alkaen ja tykistön ampumarata ja kivääriampumaratoja on ollut 1820-luvulta alkaen. Toimintaa (raskaat aseet ja räjäytykset) on noin 125 päivänä vuodessa. Luvan saaja on selvittänyt vaihtoehtoisia toimintapaikkoja eteläisessä Suomessa ja todennut niiden päivittäisten käyttöasteiden olevan niin korkeita, ettei toiminnan siirtäminen alueelta ole mahdollista.

Santahaminassa melua aiheuttavat raskasaseammuntojen ja räjäytysten lisäksi pienikaliiperisten aseiden ampumarata sekä ampumaratojen ulkopuolella ampuma-alueilla suoritettavat pienikaliiperisten aseiden taisteluharjoitusammunnat ja lähiharjoitusalueen paukkupatruuna-ammunnat.

Toiminnassa noudatetaan Santahaminan johtosäännön mukaisesti käytäntöjä, toiminta-aikoja ja alueellisia määräyksiä, joilla meluhaittoja pyritään ehkäisemään. Alueen maaperän ja pohjaveden perustila selvitetään vuoden 2016 aikana. Pinta- ja pohjaveden laatua ja toiminnan vaikutusta vesien tilaan seurataan ja ammunnoissa syntyvät jätteet poistetaan alueelta säännöllisesti. Melumittauksia tehdään lisää melun ja myös tärinän häiritsevyyden arvioimiseksi sekä mittaustietojen luotettavuuden parantamiseksi.

Luvan saaja on ilmoittanut hakemuksen täydennyksessään 17.7.2015, että raskaat singot ovat poistuneet käytöstä. Tällä hetkellä Santahaminassa ammutaan raskailla kertasingoilla, joiden melupäästö ja laukausmäärät ovat vähäisemmät.

Toiminta sijoittuu osittain Santahaminan tärkeälle I-luokan pohjavesialueelle (nro 0109103). Pohjavesialueen kemiallinen ja määrällinen tila on pohjavesitietojärjestelmän (POVET) mukaan hyvä. Alueella on vedenottamo, mutta hakijalta tutustumiskäynnillä 13.10.2015 saadun tiedon mukaan vedenottamo ei ole talousvesikäytössä. Santahamina on Helsingin kaupungin vesijohtoverkon piirissä. Uudenmaan ELY-keskuksesta saadun tiedon mukaan Santahamina toimii edelleen Helsingin kaupungin varavedenottamona, jonka antoisuus on hyvä. Pohjavesialue on merkitty myös Uudenmaan vesienhoidon toimenpideohjelmaan vuosille 2016–2021.

---

Rasituksen arvioinnissa on otettu huomioon, että toiminta on jatkunut alueella kauan.

Lupamääräysten yksilöityjä perusteluita

Ympäristönsuojelulain 43 §:n mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, niiden ehkäisemisestä ja muusta rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, jätteistä ja niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä, toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä, ja muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. (Lupamääräykset 1–21)

Lupamääräykset 1–2 toiminnan ajalliseksi rajoittamiseksi on annettu eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) mukaisen kohtuuttoman rasituksen ehkäisemiseksi. Santahaminan ympäristössä raskaiden aseiden ja räjäytysten suositusarvon ylittävälle melulle altistuvia asukkaita oli vuoden 2012 tietojen mukaan 1 454 ja vapaa-ajan asuntoja 63. Santahaminan ampuma-alueen johtosäännössä on rajoitettu toimintaa luvan saajan aloitteesta. Ammunnat varsinkin raskaimmilla aseilla keskittyvät arkipäiviin ja päiväaikaan. Annetut rajoitukset vastaavat pääosin Santahaminan ampuma-alueen johtosääntöä. Johtosääntö ei kuitenkaan kiellä ammuntoja kokonaan hankalina aikoina vaan ammuntoja voidaan sen mukaisesti järjestää myös iltaisin, viikonloppuisin ja kesäaikaan, aikana, jolloin ne koetaan ympäristössä erityisen häiritseviksi. Lupamääräysten mukaiset toiminta-ajat voidaan ylittää poikkeuksellisesti, jos suunniteltu ammunta keskeytyy tai pitkittyy tai erityiset syyt, kuten pimeäammunnat sitä edellyttävät. Eräät ampumatarvikkeet on rajattu toiminta-aikarajoituksen ulkopuolelle, koska niiden käyttö ei vaikuta toiminnasta aiheutuviin melutasoihin.

Ammuntoja Haapasaariin ja Isosaaren luotoihin on rajoitettu kesäaikaan, jolloin alue on lokkien ja vesilintujen pesimäaluetta ja joka on myös vilkasta veneily- ja virkistyskäyttöaikaa.

Lupamääräykset 3 ja 4 on annettu meluhaitan ehkäisemiseksi. Melun raja-arvot koskevat samansuuruisina sekä vakituisia asuntoalueita että loma-asuntoalueita. Raskaiden aseiden ja räjähteiden ääni on suurienergistä, impulssimaista ja pienitaajuista. Paineaalto aiheuttaa äänen lisäksi tärinää. Raskaiden aseiden melulle ei ole Suomessa raja-arvoja eikä ohjearvoja. Melun keskiäänitasolle ja yksittäisen melutapahtuman äänialtistustasolle annetut tavoitearvot ovat "Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi" (Puolustusvoimien ohje, 2005) -ohjeen suositusarvojen mukaiset. Ympäristömelun yleinen ohjearvo perustuu päiväkeskiäänitason (L_{Aeq, 07–22}) käyttöön. Päiväajan keskiäänitason ohjearvo asuntojen piha-alueilla on 55 dB. Ohjearvo ottaa huomioon päivittäiset laukausmäärät ja erilaisten laukausten tai räjähdysten äänen energiasisällöt. Ympäristömelun impulssimaisuudesta johtuva häiritsevyys otetaan tällöin huomioon impulssikorjauksella. Asekohtaisesti määritetyn impulssikorjauksen on vastattava lukemia, joita arvioinnissa ja mallilaskelmissa käytetään yleisesti tai jotka ovat ohjearvon mukaisia. Tarkempien impulssikorjausarvojen puuttuessa, käytetään vähintään korjausta 10 dB.

Suomessa impulssimaisen eli lyhytkestoisen pientaajuisen melun aiheuttaman kuulovaurioriskin arvioimiseen käytetään huipputasoa, L_Cpeak, jolle raja-arvo on 140 dB. Santahaminassa tehtyjen melumittausten mukaan toiminnasta ei aiheudu raja-arvon ylittävää terveyshaittaa.

Yleisenä linjana on, että pohjoismaissa (Ruotsi, Norja ja Tanska) käytetään C-painotettua yhden sekunnin äänialtistustasoa, jota verrataan ohjearvoihin. Ohjearvot vaihtelevat maittain 90–110 dB riippuen tapahtumien määrästä, tapahtumista eri vuoden ja vuorokauden aikoina sekä muista tekijöistä.

Ruotsissa on puolustusvoimille tehdyn selvityksen perusteella annettu ohjearvoiksi C-painotettu sekunnin äänialtistustaso 95 dB (L_CE) alueille, missä yli 90 dB (L_CE) laukausten määrä ylittää 100 kpl/vuosi ja arvo 100 dB (L_CE) alueille, missä laukausten vuotuinen määrä on alle 100 kappaletta. Selvityksen mukaan sellaisilla alueilla, missä melualtistus ylittää em. arvot, tulee ilta- ja yöaikaan tapahtuvaa ampumistoimintaa rajoittaa.

Santahaminassa eniten voimakasta melua aiheuttavat sinkoammunnat (kevyt ja raskas kertasinko) sekä 200 g–5 kg räjäytykset, joiden ampumapäiviä on kutakin lajia kohden noin 20 pv vuodessa. Määrällisesti enemmän, noin 100 päivää vuodessa ammutaan tulenkuvauksia 60–200 g, joka aiheuttaa melko voimakasta melua. Samoin melko voimakasta melua aiheuttaa kevyt kranaatinheitin, joita ammutaan noin 40 päivänä vuodessa. Tehtyjen alustavien yksittäisten mittaustulosten mukaan Jollaksessa on mitattu äänialtistustasoja yli 100 dB (L_CE) raskaalla kertasingolla ammuttaessa ja 5 kg:n räjäytyksissä. Tulenkuvausten ja kevyen kranaatinheittimen mittauksissa äänialtistustaso on ollut Jollaksessa alle 90 dB (L_CE).

Melun raja-arvot on kohdistettu puolustusvoimien ohjesuosituksen mukaisina koskemaan vain Laajasalon saarta. Kun melua vähennetään ja melutasot saadaan raja-arvojen alle Laajasalon eteläosien asuntoalueilla ja kun raskaiden aseiden ampumasuunnat pysyvät hakemuksen mukaisina (luvan lähtökohta), niin hakemuksen mukaisten melulaskelmien mukaan raja-arvot eivät ylity tällöin muuallakaan Santahaminan ulkopuolella. Santahaminan asuntoalueilla lupapäätös sallii ohjesuositusta suuremmat enimmäismeluarvot. Tämä perustuu pitkäaikaiseen ampumatoimintaan saarella ja saaren erityisluonteeseen, joka on otettu huomioon myös maakäytön suunnittelussa ja kaavoituksessa. Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavaan on merkitty Santahaminan ampumatoiminnan melualue koskemaan koko saarta. Melualue koskee myös mm. Santahaminan itäpuolella sijaitsevia pieniä saaria (Hintholma, Hernesaari ja Neitsytsaari). Niille ei Helsingin Itäisen saariston asemakaavaehdotuksessa ole esitetty lisärakentamista melualueen vuoksi.

Santahaminan asuntoalueille on määrätty suurimmaksi sallituksi äänialtistustasoksi 105 dB (L_CE). Alueella on koulu ja päiväkoti ja alueella asuu alaikäisiä, jotka eivät voi valita vapaasti asuntoaluettaan. On perusteltua, että alueen enimmäismelu rajataan tasolle, joka on kohtuullisesti saavutettavissa ja suojaa riittävästi melulta. Santahaminan alueelle ei ole määrätty suurinta keskiäänitasoa, koska melulaskelmien mukaan raskaiden aseiden keskiäänitaso ei enimmäismelun vähentämistoimenpiteiden jälkeen ole alueella kohtuuton.

Lupamääräys 5 on annettu, jotta voidaan todeta ja valvoa, että lupamääräykset 3 ja 4 tulevat asianmukaisesti toimeenpannuiksi pysyväisluonteisin ohjein. Ympäristöluvan määräyksissä ei ole rajoitettu tai suoraan kielletty yksittäisten aselajien käyttöä ja luvan saajalle on jätetty mahdollisuus harkita ja päättää aselajien käytöstä ja käyttömääristä melulle asetettujen raja-arvojen puitteissa. Lupapäätös antaa mahdollisuuden ottaa käyttöön myös uusia aselajeja, jos ne vaikutustavoiltaan vastaavat suurin piirtein nykyisin käytössä olevia raskaita aseita ja räjähteitä ja niiden käyttö ei ylitä raja-arvoja.

Lupamääräys lähtee siitä, että melun päästöraja-arvojen noudattaminen todennetaan ensisijaisesti laskennallisesti. Kun laskentamallinnus on läpinäkyvä ja siitä toimitetaan valvontaviranomaiselle lähtötiedot, valvontaviranomainen voi tarvittaessa varmentaa laskennan oikeellisuuden. Mallinnusta ja siihen liittyvää toimenpide-esitystä voidaan täydentää tarpeen mukaan niin, että ajanmukaiset tiedot ovat avoimesti lähiasukkaiden saatavissa.

= = =
Lupamääräys 11 ampuma-alueen toiminnasta tiedottaminen on tarpeen, että alueen asukkaat ja muut käyttäjät voivat varautua ennalta toiminnasta mahdollisesti aiheutuviin häiriöihin ja poikkeuksellisen kovaan meluun. Luvan saaja on vastineessaan selvittänyt tiedottamisen käytäntöä vuonna 2014 ja voidaan katsoa, että voimassa oleva käytäntö toteuttaa riittävässä määrin aikataulujen ja tiedotusvälineiden suhteen määräyksen vaatimuksen. Tiedottamisen kanavat ja niiden keskinäiset painoarvot ovat jatkuvassa muutoksessa ja valvontaviranomaisen kanssa on mahdollista sopia muutoksista tiedottamiseen. Tiedottamisessa tulisi kiinnittää erityisesti huomiota suuriin räjäytyksiin ja yli 100 dB:n (L_CE) äänitapahtumiin siihen asti, kunnes melua on rajoitettu eikä toiminta ylitä annettuja meluraja-arvoja.

= = =

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Asian käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi hallinto-oikeus on pidentänyt lupamääräyksissä 3, 4, 5= = = asetettuja määräaikoja.

Muutetut lupamääräykset, siltä osin kuin nyt kysymys, kuuluvat kokonaisuudessaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

3. Ammunnat on suunniteltava ja järjestettävä siten, että 1.5.2019 lähtien raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttama yhden tapahtuman ympäristömelu ei ylitä Santahaminan alueella asuntojen piha-alueilla C-taajuuspainotettua äänialtistustasoa 105 dB (L_CE) eikä Laajasalon saaren alueella vastaavasti tasoa 100 dB (L_CE).

4. Aktiivisen raskaiden aseiden ja räjäytysten harjoituspäivän aiheuttama melu ei saa ylittää Laajasalon saaren asuntojen piha-alueilla päivällä klo 7–22 A-painotettua keskiäänitasoa 55 dB (L_Aeq). Määräystä on noudatettava 1.5.2019 alkaen. Keskiäänitasoa laskettaessa käytetään aseille ja räjähteille määritettyä impulssikorjausta, joka on vähintään 10 dB.

5. Lupamääräysten 3 ja 4 mukaisten meluraja-arvojen saavuttaminen on todennettava laskentamallitarkastelulla. Laskentamallinnuksen on oltava avoin, dokumentoitu ja siitä on toimitettava valvontaviranomaiselle lähtötiedot, joiden perusteella viranomainen tai sen käyttämä asiantuntija voi tarvittaessa toistaa tai varmistaa laskennan tulokset.

Laskentamallitarkastelu ja siihen liittyvä esitys toimenpiteistä melun rajoittamiseksi lähtötietoineen on toimitettava Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 1.4.2019 mennessä.

Toimenpide-esityksessä on esitettävä ne erilaiset toimenpiteet ja pysyvät toimintatavat, joilla lupamääräysten 3 ja 4 mukaisiin meluraja-arvoihin päästään. Jos toimenpiteisiin sisältyy massiivisten meluvallien rakentamista, voidaan niitä varten jatkaa lupamääräysten 3 ja 4 meluraja-arvojen voimaantuloa 1.12.2019 saakka. Toimenpide-esitys laskentamallitarkasteluineen on toimitettava tiedoksi myös Helsingin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ja ne on oltava myös yleisesti nähtävissä luvan saajan verkkosivuilla tai muulla lähiasukkaat helposti tavoittavalla tavalla.

= = =

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:

Sovelletut oikeusohjeet

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Tämän lain 229 §:n mukaan tällöin vireillä ollut asia käsitellään ja ratkaistaan, kun uuden lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksistä ei muuta johdu, vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti. Ympäristölupahakemus on tullut vireille 30.4.2014, joten tässä kuten myös jäljempänä perustelujen eri kohdissa olevat viittaukset ympäristönsuojelulakiin tarkoittavat lakia (86/2000) ja sen nojalla annettua asetusta (169/2000).

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaan ympäristölupa myönnetään asian laadun mukaan toistaiseksi tai määräajaksi.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi sijoittamisessa on noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

= = =

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

= = =

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

= = =

Asiassa saatu selvitys

Toiminnan sijainti ja kuvaus

Hakemus koskee Santahaminan saarella suoritettavia puolustusvoimien raskaiden aseiden ammuntoja ja räjäytyksiä. Hakemuksessa raskaalla aseella tarkoitetaan sellaista asetta, jonka kaliiperi on vähintään 20 mm.

Lisäksi raskaisiin aseisiin rinnastetaan räjähteet, joissa käytetään yli 60 g räjähdysainetta.

Ympäristölupahakemus koskee olemassa olevaa toimintaa, jolla ei ole aikaisempaa ympäristölupaa tai siihen rinnastettavaa muuta lupaa. Lupahakemuksen tekeminen perustuu Uudenmaan ELY-keskuksen 20.12.2010 tekemän hallintopakkopäätöksen määräykseen, jonka korkein hallinto-oikeus on pysyttänyt 16.10.2013 antamallaan päätöksellä taltionumero 3259.

Raskaiden aseiden ammuntojen ja räjäytysten alueet sijaitsevat Santahaminan saarella Helsingissä kiinteistöllä 91-425-4-1 ja Metsähallituksen omistamalla määräalalla 91-425-4-1M (Haapasaari ja sen ympäristö). Lähimmät saaren ulkopuoliset asutusalueet sijaitsevat Santahaminan pohjoispuolella sijaitsevan Laajasalon saaren eteläosassa sijaitsevien Jollaksen ja Hevossalmen asuinalueilla. Hevossalmen lähimmät asuintalot ovat ampuma- ja harjoitusalueesta noin 1,2 kilometrin etäisyydellä. Laajasalon asukasmäärä on noin 16 500 ja asukasmäärän on uuden Kruunuvuorenrannan asuinalueen myötä ennustettu nousevan vuoteen 2030 mennessä noin 28 000 asukkaaseen. Hakemuksen mukaan Santahaminan raskaiden aseiden melun vaikutuspiirissä katsotaan asuvan noin 8 000 ihmistä. Yli 55 dB(A) keskiäänitason alueella on noin 1 450 asukasta ja 37 vapaa-ajanasuntoa Jollaksessa ja Santahaminan saarella.

Santahaminan ampuma- ja harjoitusalueella ammutaan raskailla aseilla ja käytetään räjähteitä noin 125 päivänä vuodessa. Ampumapäivinä esiintyvä melu riippuu käytettävistä aseista ja räjähteistä. Esimerkiksi vuonna 2013 meluisimmilla aseilla (3 luokka) ammuttiin 40 päivänä. Melua eniten aiheuttavat kevyt kertasinko (taistelulaukaus), raskas kertasinko, raskas sinko sekä suurimmat räjäytykset. Meluisimmilla aseilla laukausmäärät ovat vähäisiä. Melutasoltaan pienempiä ovat kevyt kertasinko (harjoitusammus), kranaattikonekivääri ja -pistooli sekä räjäytykset 60 g–200g. Melutasoltaan pienemmillä aseilla ammutaan lukumääräisesti huomattavasti enemmän.

Santahaminan saarella sijaitsee 1 luokan pohjavesialue, joka kattaa saaren luoteis- ja keskiosat. Räjäytysalueet R3 ja R4 sijoittuvat pohjavesialueen varsinaiselle muodostumisalueelle.

Santahaminan alue on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa osoitettu puolustusvoimien alueeksi (EP), kaavaan on merkitty laajahko osittain Laajasaloon asti ulottuva melualue, jolla puolustusvoimien ampumatoiminnasta aiheutuva melutaso on yli 55 dB (L_{Aeq 7-22}). Helsingin uudessa yleiskaavassa Santahamina on osoitettu puolustusvoimien alueeksi, joka osoitetaan asumisen, kaupan ja julkisten palvelujen, toimitilojen, puistojen, virkistys- ja liikuntapalvelujen käyttöön, jos alueella oleva toiminta siirtyy alueelta pois. Santahaminan ampumatoiminnan melualue tulee ottaa huomioon Uudenmaan maakuntakaavan mukaisena.

Toiminnasta aiheutuva melu ja tärinä sekä niiden vähentäminen

Puolustusvoimat on määrittänyt raskaiden aseiden melupäästöjä yleisimmille käytössä oleville raskaille aseille ja räjäytyksille. Hakemuksen mukaan Santahaminassa käytettävien aseiden ja räjähteiden melupäästöt tunnetaan hyvin. Vain käsikranaatin melupäästöä ei ole mitattu, mistä johtuen sen aiheuttamaa melun leviämistä ei ole mallinnettu laskentamallilla. Toiminnasta aiheutuvaan melukuormitukseen ja melualueen laajuuteen vaikuttavat alueella käytettävät aseet, ampumatarvikkeet ja ammutut laukausmäärät. Yksittäiset harjoituspäivät poikkeavat toisistaan, mutta aktiivisena päivänä ammutaan kertasingoilla keskimäärin alle kymmenen laukausta, kevyellä kranaatinheittimellä 20–30 laukausta, kranaattikonekiväärillä ja -pistoolilla 20–30 laukausta ja räjäytetään tulenkuvauspanoksia alle 50 päivässä. Yli 200 g räjäytyksiä on yksittäisiä.

Santahaminan raskaiden aseiden ampumatoimintaa on mitattu useaan kertaan vuosina 2000, 2001 ja 2009. Raskaiden aseiden yksittäisten tapahtumien C-äänialtistustasojen (L_CE) mitatut keskiarvot eivät ole ylittäneet suositusarvoa 100 dB. Joissain tapauksissa kuitenkin suurimmat mitatut C-äänialtistustasot ovat ylittyneet alueen pohjoispuolella Jollaksen lähimpien asuintalojen luona ollen enimmillään 103–109 dB L_CE. Hakemuksen mukaan suurimpia äänitasoja esiintyy vain suotuisissa sääolosuhteissa isoimpien aseiden ammunnoista ja isoista räjäytyksistä. Santahaminan noin 50 aktiivisista harjoituspäivistä noin 23 päivänä vallitsee sellaiset sääolosuhteet, jolloin äänitasot voivat olla laskentamallin ja mittausten enimmäistasojen mukaiset. Mittaustuloksien suurimpiin arvoihin ovat vaikuttaneet Santahaminassa aiemmin aktiivisemmassa käytössä olleet isot räjäytykset (10 kg) ja raskaan singon laukaukset.

Santahaminan pohjoispuolelle eniten melua aiheuttavat Kuvun tukikohdan tuliasemasta (T1) ammutut raskaiden aseiden laukaukset, joista merkittävimmät ovat panssarintorjunta-aseet. Saarelta kaakkoissuuntaan melu leviää eniten kranaatinheittimien ammuksen iskemä-äänestä Haapasaarten maalialueelle (M10). Kranaatinheittimien tuliasemista T6 ja T7 melu leviää eniten etelän suuntaan. Räjäytykset R1–R4 alueella aiheuttavat melua joka suuntaan.

Raskaiden aseiden meluntorjuntakeinoja ovat käytännössä vain riittävien suoja-alueiden varaaminen ja toiminnalliset keinot. Suoja-alueiden varaamisessa kaavoitus on tärkeä ja toiminnallisista keinoista käyttöaikojen säätely ja tiedottaminen. Sotilasaseiden melupäästöä ei voida pienentää, eikä näin ollen käyttää sitä melutorjuntakeinona. Ampumapaikkojen ja tuliasemien valinta- tai siirtämismahdollisuudet Santahaminan ampuma- ja harjoitusalueella ovat hyvin rajalliset. Tämän vuoksi ammunnat ovat hyvin samankaltaisia ja ne suoritetaan vakiintuneista paikoista.

Ammuntoja on rajoitettu melun vuoksi alueen johtosäännöllä ilta- ja yöaikaan sekä viikonloppuisin ja juhlapyhinä. Ilta- ja yöaikana tapahtuvaa ammuntaa on alle viisi kertaa vuodessa. Myös räjäytysten panoskokoja on pienennetty 5 kg maksimipanoskokoon. Vain erittäin harvoissa poikkeustapauksissa voidaan räjäyttää sitä suurempia panoksia. Melun häiritsevyyden vähentämiseksi Kaartin jääkärirykmentti tiedottaa taisteluammunnoista ja muista melua tuottavista harjoituksista.

Hakemuksen mukaan raskaiden aseiden ja räjäytysten aiheuttaman tärinän arviointi on alkuvaiheessa ja vaatii lisää selvityksiä. Tehtyjen selvitysten mukaan ampumatärinä on ilmiö, jossa ampumisen tai räjäytysten aiheuttama paine- eli ääniaalto kohdistuu ympäristössä oleviin rakennuksiin ja aiheuttaa niissä värähtelyä ja räminää. Toisin kuin esimerkiksi louhinnan tai muiden maan alla tehtävien räjäytysten aiheuttamassa tärinässä, värähtelyä tuottava heräte kytkeytyy rakennuksiin suoraan ilmassa etenevästä paine- eli ääniaallosta eikä maaperän ja perustusten kautta. Ampumatärinän kokonaishäiritsevyys muodostuu monen eri osatekijän yhteisvaikutuksesta. Tärinän lisäksi merkittäviä häiriötekijöitä ovat melu, räminä sekä asukkaiden huoli rakennevaurioista.

Oikeudellinen arviointi

Kysymyksenasettelu

= = = Puolustusvoimien valituksessa on vaadittu muutoksia useisiin lupamääräyksiin. Hallinto-oikeudessa tulee näin ollen arvioitavaksi kyseisten lupamääräysten lainmukaisuus.

= = =

Meluun liittyvät seikat = = =

Raskasaseammunnoista ja räjäytyksistä aiheutuu melua, joka on luonteeltaan ennakoimatonta ja melun impulssimaisuus ja muut ominaisuudet kuten esimerkiksi ilmanpaineiskuun liittyvä räminäilmiö huomioon ottaen siten poikkeuksellista, ettei siihen voida yleisesti tottua tai sopeutua lähialueilla. Melu voidaan siten kokea erityisen häiritsevänä.

Puolustusvoimien raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointia koskevat ohjearvot eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta ne perustuvat kuitenkin selvityksiin melutasoista, jotka yleensä antavat viitteitä raskaiden aseiden aiheuttaman ympäristömelun häiritsevyydestä tai merkittävyydestä, ja niille voidaan osaltaan muunlaisten tarkoitukseen soveltuvien raja-arvojen puuttuessa antaa asiassa merkitystä selvitysaineistona. Hallinto-oikeus toteaa, että 1.1.2018 voimaan tullutta valtioneuvoston asetusta raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasosta 903/2017 ei asetuksen siirtymäsäännökset huomioon ottaen voida soveltaa nyt ratkaistavana olevassa asiassa.

Puolustusvoimien mukaan erityisen voimakasta melua aiheuttaneen raskaan singon käyttö on loppunut. Lisäksi hallinto-oikeus toteaa, että Santahaminan alueelta Laajasalon suuntaan aiheutuvaa melun kokonaisrasitusta vähentää se, että Santahaminan ampumaradan kaksi lähellä Laajasaloa olevaa rataa (MPKK:n kiväärirata ja pistoolirata) on siirretty Santahaminan saaren eteläosaan.

Kun otetaan huomioon toiminnan laatu ja toiminta-alueen sijainti lähellä tiiviisti asuttua kaupunkirakennetta ja siten melulle altistuvien suuri määrä, perusteita lupamääräyksissä 3 ja 4 asetettujen melutason raja-arvojen muuttamiseen puolustusvoimien valituksessa vaadituin tavoin ohjeellisiksi ei ole. Raja-arvot ovat tarpeen melusta ja tärinästä aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Hallinto-oikeus on kuitenkin asian käsittelyyn kulunut aika huomioon ottaen lykännyt raja-arvojen voimaantulolle asetettuja määräaikoja.

= = =

Ammunnoista tiedottaminen (= = = ja Puolustusvoimien valitus)

Ammunnoista tiedottamisen osalta päätöksessä on annettu lupamääräys 11. Hallinto-oikeus pitää lupamääräystä haitankärsijöiden kannalta riittävänä. Puolustusvoimien kannalta ei ole kohtuutonta, että suurista Santahaminassa toteutettavista harjoituksista on tiedotettava asukkaita myös jaettavin paperisin tiedottein. Kuten lupamääräyksessä on todettu, tiedottamisen yksityiskohdista voidaan sopia valvontaviranomaisen kanssa. Siinä yhteydessä on mahdollista ottaa huomioon tiedottamisen paikalliset tarpeet.

= = =

Hylätyt vaatimukset (Puolustusvoimat)

= = =

Vaatimus uudesta lupamääräyksestä

Luvanhakija on vaatinut lupapäätökseen lisättäväksi määräystä sellaista tilannetta varten, jolloin tasavallan presidentti on päättänyt sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävästä muutoksesta. Hallinto-oikeus toteaa, että nyt haettu ympäristölupa koskee toimintaa normaalioloissa. Mahdollisissa poikkeusoloissa tulee sovellettavaksi uuden ympäristönsuojelulain 4 § ja mahdollisesti valmiuslainsäädäntö. Poikkeusolojen varalta ei ole tarpeen antaa määräystä tässä ympäristöluvassa.

= = =

Johtopäätös

= = =Ympäristöluvan myöntäminen ei edellytä, että toiminta olisi täysin haitatonta. Aluehallintoviraston = = = eikä päätöksen lupamääräyksiä ole syytä = = = luvan hakijan valituksista enemmälti muuttaa kuin pääasiaratkaisusta ilmenee.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Juha Väisänen, Raija Uusi-Niemi ja Jenni Korpeinen. Esittelijä Matti Suontausta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksiä muutetaan seuraavasti:

Lupamääräys 3 on kumottava.

Lupamääräys 4 on ensisijaisesti muutettava kuulumaan seuraavasti:

"Raskaiden aseiden ammuntojen ja yli 60 g räjäytysten suunnittelussa ja järjestämisessä tavoitteena tulee olla, että raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttama päiväajan A-keskiäänitaso on Santahaminan saaren ulkopuolella enintään 55 dB L_Aeq ja yksittäisen tapahtuman C-äänialtistustaso on enintään 100 dB L_CE asuinalueilla ja loma-asumiseen käytettävillä alueilla."

Toissijaisesti lupamääräys 4 on muutettava seuraavan sisältöiseksi:

"Raskaiden aseiden ja räjäytysten aiheuttama melualue ei saa laajentua nykyisestä. Vertailukohtana on raskaiden aseiden melua koskevassa ympäristölupahakemuksessa esitetyt melualueet."

Ellei toissijaista vaatimusta hyväksytä, lupamääräys 4 on muutettava kuulumaan seuraavasti:

"Aktiivisen raskaiden aseiden ja räjäytysten harjoituspäivän aiheuttama melu ei saa ylittää Santahaminan saaren ulkopuolelle päivällä klo 7–22 A-painotettua keskiäänitasoa 60 dB (L_Aeq). Määräystä on noudatettava 1.5.2019 alkaen. Keskiäänitasoa laskettaessa käytetään aseille ja räjähteille määritettyä impulssikorjausta, joka on vähintään 10 dB."

Lupamääräyksen 11 toinen virke, jonka mukaan suurista Santahaminassa toteutettavista harjoituksista on tiedotettava asukkaita myös jaettavin paperisin tiedottein, on kumottava.

Lisäksi ympäristölupaan on sisällytettävä seuraavanlainen lupamääräys:

"Toimintaa voidaan harjoittaa toiminta-ajoista ja ympäristölupamääräyksistä riippumatta tilanteissa, joissa tasavallan presidentti on tehnyt puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 31 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen koskien sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävää muutosta."

Vaatimuksen tueksi muutoksenhakija on esittänyt seuraavaa:

Lupamääräys 3

Lupamääräyksen 3 mukaan ammunnat on suunniteltava ja järjestettävä siten, että 1.5.2019 lähtien raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttama yhden tapahtuman ympäristömelu ei ylitä Santahaminan alueella asuntojen piha-alueilla C-taajuuspainotettua äänialtistustasoa 105 dB (L_CE) eikä Laajasalon saaren alueella vastaavasti tasoa 100 dB (L_CE). Lupamääräyksessä on siten määrätty meluraja-arvot myös Santahaminan alueelle. Saaren luonne sotilasalueena huomioon ottaen määräystä ei voida pitää perusteltuna.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentti edellyttää, että lupamääräyksiä annettaessa otetaan huomioon muun muassa toiminnan luonne ja sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee. Santahaminassa sijaitsee puolustushallinnon palvelussuhdeasuntoja, joissa asuu puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen henkilökuntaa. Yhteensä saarella asuu noin 350 henkilöä. Yksin se seikka, että saarella toimii koulu ja päiväkoti, ei muuta saaren luonnetta suljettuna sotilasalueena. Saaren asukkaat eivät ole tehneet meluhäiriöilmoituksia ampumatoiminnasta. Santahamina on Uudenmaan maakuntakaavassa osoitettu puolustusvoimien alueeksi (EP). Merkinnällä alue on varattu puolustusvoimien käyttöön ja alueella liikkumista on rajoitettu. Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavaan on merkitty Santahaminan ampumatoiminnan melualue. Helsingin uudessa yleiskaavassa Santahamina on osoitettu sotilasalueeksi.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen meluraja-arvon määräämiselle sotilasalueelle (Santahamina) ei ole laissa tarkoitettuja perusteita. Valituksenalaisessa päätöksessä valituksen hylkäämistä on perusteltu ainoastaan hyvin yleisellä tasolla viittaamalla toiminta-alueen sijaintiin lähellä tiiviisti asuttua kaupunkirakennetta ja melulle altistuvien suureen määrä. Lupamääräystä ei ole arvioitu lainkaan huomioon ottaen puolustusvoimien edellä esittämät seikat.

Huolimatta siitä, että lupamääräyksen mukainen raja-arvo on 5 dB korkeampi kuin saaren ulkopuolella (lupamääräys 4, oikeastaan 3), määräys vaikuttaa käytännössä siihen, ettei Santahaminassa voida jatkossa antaa sotilaskoulutusta kaikilla niillä asejärjestelmillä, joita joukkotuotanto ja koulutusedellytysten saavuttaminen edellyttää (muun muassa raskas kertasinko, yli 5 kg räjäytykset). Osaltaan raja-arvot vaikuttavat myös raskailla aseilla suoritettavien ammuntojen enimmäislaukausmäärään. Huomioon ottaen se, ettei raskaiden aseiden melua voida käytännössä torjua rakenteellisin ratkaisuin, estetään määräyksillä käytännössä yhden keskeisen panssarintorjunta-asejärjestelmän käyttäminen Santahaminassa. Ympäristölupa ei mahdollista raja-arvoista poikkeamista missään tilanteissa.

Santahaminan ampumatoiminta ei aiheuta terveyshaittaa. Terveyshaittaa aiheuttavalla melulla tarkoitetaan melua, joka ylittää 140 dB L_Cpeak ja 85 dB L_{Aeq 8h}. Sellainen tulkinta, jonka mukaan sotilasalueellekin tulisi määrätä ympäristönsuojelulliset meluraja-arvot, johtaisi toiminnan lopettamiseen tai merkittävään rajoittamiseen ja edelleen sotilaskoulutuksen estymiseen.

Lupamääräys 4

Lupamääräyksen 4 mukaan aktiivisen raskaiden aseiden ja räjäytysten harjoituspäivän aiheuttama melu ei saa ylittää Laajasalon saaren asuntojen piha-alueilla päivällä klo 7–22 A-painotettua keskiäänitasoa 55 dB (L_Aeq). Määräystä on noudatettava 1.5.2019 alkaen. Keskiäänitasoa laskettaessa käytetään aseille ja räjähteille määritettyä impulssikorjausta, joka on vähintään 10 dB. Lupamääräyksessä on siten asetettu melua koskevat raja-arvot, vaikka puolustusvoimat on ympäristölupahakemuksessaan esittänyt tavoitearvojen asettamista.

Lupamääräystä on arvioitu huomioon ottaen puolustusvoimien laatimassa, raskaiden aseiden ja räjäytysten ympäristömelun arviointia koskevassa ohjeessa (PE 2005) määritellyt raskaiden aseiden ja räjäytysten suositusarvot. Ohjeessa määritellyt suositusarvot on kuitenkin tarkoitettu tavoitteellisiksi arvoiksi, ei lupaharkinnan perusteina toimiviksi raja-arvoiksi.

Sen sijaan 1.1.2018 on tullut voimaan valtioneuvoston asetus (903/2017) raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista. Vaikka asetusta ei sen siirtymäsäännöksen vuoksi sovelleta tässä tapauksessa, ilmentää asetuksessa säädetty toimenpideraja-arvo sitä kehityssuuntaa, joka tulisi huomioida myös käsiteltävänä olevassa asiassa. Asetuksen mukainen ulkomelun toimenpideraja-arvo toimintaa harjoitettaessa on 105 dB L_CE. Asetuksen perustelumuistion mukaan ympäristöluvassa lähtökohtana olisivat toimenpideraja-arvot arvioitaessa kohtuutonta rasitusta, mutta toimenpideraja-arvotkaan eivät kuitenkaan olisi itsestään selvästi ympäristöluvassa annettavia raja-arvoja vaan ympäristöluvassa annettavat määräykset perustuisivat tapauskohtaiseen harkintaan. Asetuksen huomioimatta jättäminen johtaa hankalaan tilanteeseen, sillä jotta meluraja-arvot saataisiin voimassa olevan asetuksen mukaisiksi, tulisi puolustusvoimien hakea aluehallintovirastolta lupamääräyksen muuttamista uuteen asetukseen perustuen.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Lain esitöiden (HE 84/1999) mukaan lupamääräyksiä annettaessa on aina otettava huomioon hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate ja suhteellisuusperiaate. Ympäristönsuojelutoimien teknisten vaatimusten tulisi olla toteutettavissa taloudellisesti ja määräyksillä tulisi pyrkiä mahdollisimman kustannustehokkaisiin ratkaisuihin ottaen huomioon toiminnan tekniset lähtökohdat.

Lupamääräystä annettaessa ei ole otettu huomioon puolustusvoimien toiminnan luonnetta lakisääteisenä toimintana eikä teknisiä ja taloudellisia mahdollisuuksia toteuttaa toimenpiteitä meluraja-arvojen saavuttamiseksi.

Lupamääräyksen raja-arvo on luonteeltaan ehdoton ja merkitsee velvoitetta alittaa mainittu äänitaso. Ohjearvojen ja varsinkaan suositusarvojen tarkoituksena ei ole toimia raja-arvoina, joita ei missään olosuhteissa saisi ylittää. Valituksenalainen päätös ei mahdollista raja-arvoista poikkeamista missään tilanteissa. Santahaminassa suoritettavien raskaiden aseiden ja räjäytysten osalta päätöksessä määrätty raja-arvo vaikuttaa mahdollisuuksiin käyttää kaikkia niitä aseita, joita koulutusedellytysten saavuttaminen edellyttää (muun muassa raskas kertasinko, yli 5 kg räjäytykset). Osaltaan raja-arvo vaikuttaa myös raskailla aseilla suoritettavien ammuntojen enimmäislaukausmäärään. Tätä ei voida pitää perusteltuna huomioon ottaen puolustusvoimien lakisääteinen tehtävä.

Raskaiden aseiden melua ei voida käytännössä torjua rakenteellisin ratkaisuin. Meluntorjuntarakenteet olisivat käytännössä vaikeasti toteutettavia, massiivisia meluvalleja tai -esteitä, eikä niitä voida pitää kustannustehokkaina saavutettavaan hyötyyn nähden. Lisäksi esteet haittaisivat merkittävästi harjoitusten toteuttamista. Harjoitusten tarkoituksena on kouluttaa joukkojen yhteistoimintaa, eikä esimerkiksi Santahaminan Kuvun tukikohtaan voida sijoittaa jopa 20 metriä korkeaa ja 100 metriä pitkää meluvallia ilman, että se haittaisi harjoitusten toteuttamista.

Lupamääräyksen mukainen raja-arvo 55 dB L_Aeq ylittyy Laajasalon eteläosassa. Lähtökohtaisesti raja-arvon mukaista melualuetta ei voida pienentää muulla tavoin kuin ampumatoimintaa supistamalla. Tarkempi varmuus siitä, millaisia toimenpiteitä raja-arvon saavuttaminen edellyttäisi, saadaan vasta laskentamallitarkastelun jälkeen. Ammuntojen supistaminen ei ole mahdollista ilman, että joukkotuotannon tarpeet ja koulutukselle sekä joukkojen suorituskyvylle asetettujen vaatimusten täyttäminen vaarantuu.

Toissijaisesti valituksessa on vaadittu, että lupamääräystä muutettaisiin siten, että raskaiden aseiden ja räjäytysten aiheuttama melualue ei saa laajentua nykyisestä. Vertailukohtana käytettäisiin raskaiden aseiden melua koskevassa ympäristölupahakemuksessa esitettyjä melualueita. Vastaavanlainen määräys on annettu Syndalenin ampuma-alueen ympäristölupapäätöksessä (KHO 4.9.2015 taltionumero 2341) sekä Porin prikaatin Huovinrinteen panssariajoneuvo- ja sinkoammuntapaikan toimintaa koskevassa ympäristölupapäätöksessä (KHO 29.5.2015 taltionumero 1424). Tällä tavoin muutettuna lupamääräys mahdollistaisi olemassa olevan, vuosikymmeniä jatkuneen lakisääteisen toiminnan jatkumisen ja varmistaisi samalla, ettei melurasitus alueella lisääntyisi.

Mikäli meluarvot asetetaan raja-arvoina, tulisi A-painotetuksi keskiäänitasoksi asettaa 60 dB (L_Aeq). Tällöin raja-arvo olisi 5 dB suositusarvoa korkeampi. Raja-arvon ylittymistä koskevassa tarkastelussa tulee huo-mioida muutaman desibelin varmuus. Toteutuvat äänitasot ovat käytännössä 5 dB alemmat, kun otetaan huomioon epävarmuus sekä mallinnuksessa että mittauksissa. Raja-arvon asettaminen suositusarvon tasalle on kohtuuttoman tiukka ja vaarantaa tarvittavien laukausmäärien ampumisen ja aseiden käytön.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole perusteltu sitä, mistä syystä puolustusvoimien toissijaisesti ja viimesijaisesti esittämän vaatimuksen kaltainen lupamääräys ei ole ollut mahdollinen.

Valituksessa vaaditun mukainen lupamääräys on riittävä keino kohtuuttoman melurasituksen ehkäisemiseksi huomioon ottaen se, että melurasitusta ehkäistään myös toiminta-ajoilla.

Lupamääräys 11

Lupamääräyksen 11 toisen virkkeen mukaan suurista Santahaminassa toteutettavista harjoituksista on tiedotettava asukkaita myös jaettavin paperisin tiedottein.

Kaartin jääkärirykmentti tiedottaa raskaiden aseiden ammunnoista ja räjäytyksistä varsin kattavasti. Puolustusvoimien internet-sivuilla (puolustusvoimat.fi) ampumatiedotteet julkaistaan 14 vuorokautta ennen ammuntoja sekä suomen, ruotsin että englannin kielellä. Lisäksi ampuma- ja melutiedotteet julkaistaan Ylen teksti-TV:ssä (sivu 592) ja Yle Radio Vegassa päivittäin kello 19.00 (uutisten jälkeen) sekä Yle Radio Suomessa kello 21.50 (merisään jälkeen). Nykyinen tiedottamista koskeva käytäntö on koettu hyväksi ja toimivaksi.

Kaartin jääkärirykmentti kokeili paperitiedotteiden jakamista vuosina 2010–2014. Tiedotteita jaettiin pääsääntöisesti kahdesti vuodessa eli puolen vuoden tapahtumista etukäteen. Paperitiedotteiden jakamisesta luovuttiin, sillä ne eivät vähentäneet meluhäiriöilmoitusten määrää. Meluhäiriöilmoituksia tulee tiedottamistavasta riippumatta tietty määrä, suurin osa samoilta tahoilta. Paperitiedotteiden jakamisen kustannustehokkuus todettiin huonoksi ja paperitiedottamista voidaan muutoinkin pitää varsin vanhanaikaisena tiedottamismuotona. Lisäksi ammunnoissa tapahtuvat aikataulumuutokset puoltavat sähköistä tiedottamista ensisijaisena, ajantasaisena ja riittävänä viestintäkanavana.

Puolustusvoimien internet-sivuja on uudistettu 1.4.2016, mikä mahdollistaa jatkossa esimerkiksi melutiedotteen tilaamisen omaan henkilökohtaiseen sähköpostiin. Kaartin jääkärirykmentti tulee laatimaan uudistuneista internet-sivuista sekä ammuntojen tiedottamisen periaatteista erillisen, laajalla jakelulla toteutettavan paperisen tiedotteen lähialueen asukkaille. Uusi käytäntö mahdollistaa paperisten tiedotteiden jakamisen sitä haluaville asukkaille. Kaikkien lähialueen asukkaiden tiedottaminen paperisella tiedotteella ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista, etenkään kun kaikki lähialueen asukkaat eivät oletettavasti halua paperista tiedotetta.

Uutta lupamääräystä koskeva vaatimus

Puolustusvoimat on esittänyt ympäristölupahakemuksessaan, että ympäristölupaan kirjataan lupamääräys, joka mahdollistaa toiminnan harjoittamisen toiminta-ajoista ja ympäristölupamääräyksistä riippumatta tilanteissa, joissa tasavallan presidentti on tehnyt puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 31 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen koskien sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävää muutosta.

Hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen viitaten siihen, että nyt haettu ympäristölupa koskee toimintaa normaalioloissa ja että mahdollisissa poikkeusoloissa tulee sovellettavaksi uuden ympäristönsuojelulain 4 § ja mahdollisesti valmiuslainsäädäntö.

Uuden ympäristönsuojelulain 4 §:ssä säädetään lain soveltamisesta puolustusvoimissa ja rajavartiolaitoksessa. Säännöksen mukaan lakia ei sovelleta muun muassa sellaiseen puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen toimintaan, jossa lain soveltaminen vaarantaisi valtakunnan turvallisuuden tai huoltovarmuuden. On kuitenkin epäselvää, voidaanko mainitun säännöksen nojalla jättää noudattamatta lain nojalla annettua lainvoimaista päätöstä, mikäli päätökseen ei ole kirjattu tällaista mahdollisuutta.

Valmiuden tehostaminen voi tapahtua myös normaalioloissa, jolloin valmiuslain toimivaltuuksia ei ole otettu käyttöön. Ampuma- ja harjoitusalueilla annettavalla koulutuksella on olennainen merkitys valmiuden tehostamisen kannalta. Tästä syystä on tärkeää, ettei ympäristölupa aseta esteitä valmiuden mahdolliselle tehostamiselle.

Ampumatoiminta Santahaminassa perustuu puolustusvoimista annetussa laissa säädettyihin puolustusvoimien tehtäviin. Olennainen osa puolustusvoimien tehtäviä on Suomen sotilaallinen puolustaminen, johon kuuluu muun muassa sotilaskoulutuksen antaminen. Santahaminassa sijaitsevan Kaartin jääkärirykmentin päätehtävänä on kouluttaa pääkaupunkiseudun ja Uudenmaan suojaksi taisteluun rakennetulla alueella erikoistuneita joukkoja. Ampuma- ja harjoitusalueilla annettava ampumakoulutus muodostaa olennaisen osan sotilaskoulutusta. Liian tiukat ympäristölupamääräykset aiheuttavat huomattavia haasteita lakisääteisen tehtävän toteuttamiselle.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Aluehallintovirasto on uudistanut aluehallintoviraston päätöksessä, sen perusteluissa sekä Vaasan hallinto-oikeudelle asiassa lausumansa. Sen lisäksi aluehallintovirasto toteaa seuraavan:

Lupamääräykset 3 ja 4 on annettu luvan myöntämisedellytysten täyttymiseksi ottaen huomioon muun muassa sen, että toiminnan vaikutusalueella asuu paljon väestöä ja vaikutusalue on merkittäviltä osin asuntoalueeksi kaavoitettua kaupunkialuetta. Luvan käsittelyn aikana tehdyn laitoskäynnin aikana varmistettiin, että hakija ei katsonut tarpeelliseksi, että hakemusta käsiteltäisiin vielä uuden ympäristönsuojelulain puolustusvoimia koskeva 50 §:n poikkeussäännös huomioon ottaen. Sen mukaan ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitetuista luvan myöntämisen edellytyksistä saa poiketa tarpeellisessa määrin raskaita aseita käytettäessä, jos toiminnan sijoittuminen alueelle on maanpuolustuksen toimintaedellytysten kannalta välttämätöntä.

Määräyksissä on otettu kuitenkin huomioon, että puolustusvoimat ovat toimineet alueella pitkään ja niillä on erityisasema alueella. Melumääräykset koskevat pysyvän asutuksen tavoin yhtäläisesti myös lomakiinteistöjä eikä määräykset ole niiltä osin tiukempia. Määräyksiä ei ole myöskään kohdistettu yksityiskohtaisesti kaikkiin Santahaminan kupeessa oleviin pieniin saariin.

Valituksessa on esitetty lupahakemuksen mukaisesti, että ympäristölupaan kirjataan lupamääräys, joka mahdollistaa toiminnan harjoittamisen toiminta-ajoista ja ympäristölupamääräyksistä riippumatta tilanteissa, joissa tasavallan presidentti on tehnyt puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 51 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen koskien sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävää muutosta. Aluehallintovirasto ei määräystä kuitenkaan lupaan kirjannut. Vanhassa ympäristönsuojelulaissa ei ole poikkeussäännöstä esitetyn määräyksen mahdollistamiseksi. Uuden ympäristönsuojelulain 4 §, johon luvan saaja viittaa valituksessaan, mahdollistaa kuitenkin tarvittaessa presidentin määräyksen huomioon ottamisen. Säännöksen soveltamista ei ole sidottu ympäristölupamenettelyyn ja se on pantavissa toimeen luvasta riippumatta ja voidaan katsoa, että se koskee tällöin soveltamisalaltaan myös ympäristölupaa. Ympäristöluvan perusteluissa aluehallintovirasto on jo viitannut tuolloin tiedossa olleisiin uuden lain säännöksiin.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualueelle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Lausuntoa ei ole annettu.

Helsingin kaupungin kaupunkiympäristölautakunta on antanut vastineen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta ja on esittänyt seuraavaa:

Lupamääräyksissä 3 ja 4 asetetut melun raja-arvot ovat välttämättömiä ja oikean tasoisia raskaiden aseiden ja räjäytysten melusta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen torjumiseksi. Raja-arvon suureena käytetty C-äänialtistustaso (L_CE) ottaa huomioon myös raskaiden aseiden ja räjäytysten pienitaajuisen melun synnyttämän tärinän ja siitä tietyissä olosuhteissa syntyvän räminän (rakennukset ja esineet).

Tiedottaminen on erittäin tärkeä keino vähentää melun häiritsevyyttä eikä paperisen tiedotteen jakaminen huoneistokohtaisesti melulle eniten altistuviin asuinrakennuksiin ole kohtuuton tai poikkeuksellinen vaatimus. Esimerkiksi Helsingissä jaetaan huoneistokohtaisia tiedotteita myös tilapäistä melu- tai tärinähaittaa aiheuttavista toiminnoista (tapahtumat ja rakennustyöt). Esimerkiksi yksittäisestä ulkoilmakonsertista saatetaan jakaa huoneistokohtainen asukastiedote jopa kuudelle eri postinumeroalueelle tapahtumapaikan ympäristössä. Lupamääräyksessä 11 edellytetty paperisen tiedotteen jakaminen on siten perusteltua, koska kyseessä on pysyvää melu- ja tärinähaittaa aiheuttava toiminta. Puolustusvoimien esittämä uusi lupamääräys on perusteltu, koska se selventää päätöstä poikkeusolosuhteiden osalta.

Helsingin kaupunginhallitus on vastineessaan valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta viitannut Helsingin kaupungin kaupunkiympäristölautakunnan niiden johdosta antamaan vastineeseen, jossa esitettyyn kaupunginhallitus on yhtynyt.

A:lle, B:lle, C:lle ym., D:lle ja E:lle sekä F:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituslupahakemuksen ja valituksen, aluehallintoviraston lausunnon, Helsingin kaupungin kaupunkiympäristölautakunnan ja Helsingin kaupunginhallituksen vastineiden johdosta. Vastineita ei ole annettu.

G on antanut vastineen valituslupahakemuksen ja valituksen sekä aluehallintoviraston lausunnon, Helsingin kaupungin kaupunkiympäristölautakunnan ja Helsingin kaupunginhallituksen vastineiden johdosta.

Puolustusvoimat on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Aluehallintoviraston lausunnon johdosta puolustusvoimat on esittänyt muun ohella, että luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon muutakin kuin toiminnan vaikutusalueella asuvien määrä. Näitä seikkoja valituksenalaisessa päätöksessä ei ole arvioitu lainkaan. Raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annettua, 1.1.2018 voimaan tullutta uutta valtioneuvoston asetusta (903/2017), jota ei sen 6 §:n siirtymäsäännöksen mukaan sovelleta asiassa, voidaan käyttää vertailukohtana arvioitaessa valituksenalaisen päätöksen mukaisia meluraja-arvoja. Asetuksen 4 §:n mukaan toimenpideraja-arvo pysyvän asutuksen ja loma-asutuksen osalta on L_CE 105 dB. Toimenpideraja-arvojen ylittyessä toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä toimenpiteisiin sen selvittämiseksi, miten meluhaittaa voidaan vähentää. Asetuksen perustelumuistion (14.12.2017) mukaan toimenpideraja-arvot olisivat lähtökohta kohtuutonta rasitusta arvioitaessa.

Toimenpideraja-arvojen ylittymistä Santahaminassa on selvitetty Akukon Oy:n laatimassa ympäristömeluselvityksen päivityksessä (29.11.2018), joka on vastaselityksen liitteenä. Selvityksen mukaan asetuksen toimenpideraja-arvo yksittäisen tapahtuman enimmäismelulle, C-äänialtistustaso L_CE 105 dB ei ylity lähimmillä asuinalueilla tai vapaa-ajan asunnoilla. Suurin enimmäismelu L_CE 105 dB aiheutuu 10 kg räjäytyksistä, joiden lukumäärä on vuodessa vähäinen. Käytännössä merkittävin melulähde enimmäismelun kannalta on Apilas-kertasinko, jonka aiheuttama enimmäismelutaso on Jollaksen rannan taloilla 103 dB. Muiden aseiden aiheuttama enimmäismelutaso on alle 100 dB. Valituksenalaisen päätöksen meluraja-arvot, jotka on määrätty puolustusvoimien aikanaan laatiman, maankäytön suunnitteluun laaditun suositusarvo-ohjeen perusteella, ovat merkittävästi tiukemmat kuin toimenpideraja-arvo, jota kohtuuttoman rasituksen arvioinnissa tulisi käyttää.

Koska toimenpideraja-arvo ei ylity lähimmillä asuinalueilla tai vapaa-ajanasunnoilla, ei toiminnasta voida katsoa aiheutuvan sellaista kohtuutonta rasitusta, josta nyt määrätyn kaltaisilla meluraja-arvoilla olisi tarpeen määrätä. Säädetty uusi asetus tukee puolustusvoimien valituslupahakemusta ja valitusta ja puoltaa sitä, että asiaa tulee arvioida uudelleen.

Uuden ympäristönsuojelulain 50 §:n soveltamisen osalta puolustusvoimat on todennut, että ympäristölupahakemuksessa melutasoja esitettiin annettaviksi tavoitteellisina (ei raja-arvoina), koska raja-arvojen arvioitiin jo tuolloin merkitsevän sitä, ettei Santahaminassa voitaisi jatkossa antaa sotilaskoulutusta kaikilla niillä asejärjestelmillä, joita joukkotuotanto ja koulutusedellytysten saavuttaminen edellyttää. Hakemusasiakirjoissa muutoinkin esille tuodut seikat huomioon ottaen puolustusvoimien toiminnan sijoittuminen alueelle on maanpuolustuksen toimintaedellytysten kannalta välttämätöntä. Lupaviranomaisen tehtävä on arvioida edellyttääkö asian ratkaiseminen lupahakemuksen mukaisesti ympäristönsuojelulain 50 §:n soveltamista tai onko pykälän soveltaminen mahdollista lain 229 § huomioon ottaen. Siltä osin kuin lausunnossa on todettu, että ympäristönsuojelulain 4 § mahdollistaa ympäristölupapäätösten noudattamatta jättämisen valmiuden tehostamista koskevissa tilanteissa, on näkemystä pidettävä myönteisenä. Säännöksen soveltamisesta tällä tavoin ei kuitenkaan välttämättä ole yksimielisyyttä lupa- ja valvontaviranomaisissa. Asialla on huomattava merkitys puolustusvoimien toiminnan kannalta.

Puolustusvoimat on Helsingin kaupungin kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaoston vastineen johdosta todennut, että tilapäistä melu- ja tärinähaittaa aiheuttavien toimintojen tiedottamiskäytäntöjä ei voida verrata pysyväisluonteisen toiminnan tiedottamiskäytäntöihin. Tilapäistä melu- ja tärinähaittaa aiheuttavat toiminnat ovat luonteeltaan kertaluonteisia, eikä alueen asukkailla siten ole etukäteistietoa tapahtumista. Santahaminan ampuma- ja harjoitustoiminnan tiedottamiskäytäntö puolestaan on vakiintunutta ja tiedotteet helposti saatavilla internet-sivuilla. Paperitiedottamisen ei käytännössä voida katsovan lisäävän asukkaiden tietoisuutta ammunnoista nykyiseen tiedottamistapaan verrattuna.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Puolustusvoimien logistiikkakeskuksen esikunnalle valitusluvan ja tutkii asian.

Muutetaan lupamääräykset 3, 4, 5 ja 11 kuulumaan seuraavasti:

3. Raskaiden aseiden ammunnan ja yli 60 g:n räjäytysten aiheuttamat melualueet eivät saa laajentua siitä, mitä lupahakemuksen kuvan 13.3 kartassa on esitetty (Akukon Oy, ympäristömeluselvitys, 930002-1, 15.3.2010). Toiminnassa on otettava käyttöön ja seurattava tarkoituksenmukaisia varusmiesten koulutukseen liittyviä toimintatapoja, joilla melua ja sen leviämistä voidaan vähentää.

4. Raskaiden aseiden ammuntoja ja räjäytyksiä suunniteltaessa ja toteutettaessa on tavoitteena, ettei melutaso ylitä Laajasalon saaren asuntojen ja loma-asuntojen piha-alueilla yksittäisen ammunta- tai räjäytystapahtuman C-taajuuspainotettua äänialtistustasoa L_CE 100 dB eikä A-painotettua keskiäänitasoa L_Aeq 55 dB. Keskiäänitasoa laskettaessa käytetään aseille ja räjähteille määritettyä impulssikorjausta, joka on vähintään 10 dB.

5. Toiminnasta aiheutuvien äänialtistustasojen ja melutasojen L_CE, L_Aeq ja L_Rden selvittämiseksi on laadittava laskentamallitarkastelu, joka on avoin, dokumentoitu ja siitä on toimitettava valvontaviranomaiselle lähtötiedot, joiden perusteella viranomainen tai sen käyttämä asiantuntija voi tarvittaessa toistaa tai varmistaa laskennan tulokset. Määräyksen 3 ja 4 mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi on laadittava lisäksi selvitys käyttöönotetuista ja suunnitelluista toimenpiteistä sekä pysyvistä toimintatavoista toteuttamisaikatauluineen. Selvitykseen on sisällytettävä sinkojen melun leviämisen ehkäisemistä koskeva meluvallin rakentamissuunnitelma.

Laskentamallitarkastelu ja selvitys toimenpide-esityksineen on toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 31.12.2021 mennessä. Selvityksen johdosta aluehallintovirasto voi tarvittaessa täsmentää määräyksiä 3 ja 4 tai täydentää lupaa meluntorjuntaan liittyvillä määräyksillä. Laskentamallitarkastelu ja selvitys on toimitettava tiedoksi myös Helsingin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ja niiden on oltava myös yleisesti nähtävillä luvan saajan verkkosivuilla tai muualla lähiasukkaat helposti tavoittavalla tavalla.

11. Raskaiden aseiden ammunnoista (kaliiperi yli 20 mm) ja räjäytyksistä (yli 200 g) on tiedotettava lähialueen asukkaille riittävän ajoissa internet-sivuilla ja muulla sähköisellä tavalla sekä median välityksellä. Tiedottamisen yksityiskohdista on sovittava valvontaviranomaisen kanssa.

Valitus hylätään muutoin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Lähtökohdat kohtuuttoman rasituksen arvioinnissa

Asiassa on kysymys ympäristöluvasta, jonka hakeminen on perustunut ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan siihen, että raskaiden aseiden ja räjäytysten aiheuttama melu saattaa aiheuttaa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Haitan arviointi on tapauskohtaista ja tällöin on otettava huomioon muun ohella haitan tavanomaisuus, ennakoitavuus, intensiivisyys ja haittatapahtumien toistuvuus sekä myös haitan aiheutumiseen liittyvä alueiden käyttöhistoria kokonaisuudessaan. Tällöin voidaan ottaa huomioon kaavoituksessa osoitetut eri alueiden käyttötarkoitukset, ammuntojen ja räjäytysten tapahtuma-ajat, toiminnasta aiheutuvat melualueet, laukausten ja räjäytysten määrät sekä ampuma- ja harjoitusalueen aiempi käyttö. Koska kysymys on ollut luvanraisuutta arvioitaessa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaisesta rasituksesta, lähtökohtana on ollut kohtuuttomuuden arviointi muualla kuin toiminnanharjoittajan hallinnoimalla omalla alueella. Jos toimintaan on haettava ympäristölupaa, on lupaa myönnettäessä toisaalta varmistuttava siitä, että myös kaikki muut luvan myöntämisen edellytykset voidaan täyttää, kuten ettei toiminnasta saa aiheutua terveyshaittaa.

Asiassa ei ole kysymys siitä, että lupaharkinnassa poikettaisiin soveltamisesta puolustusvoimien toiminnan vuoksi. Lupaharkinnassa ei ole muutoinkaan tullut ottaa huomioon valmiuslainsäädännöstä johtuvia muun lainsäädännön soveltamiseen liittyviä rajoituksia, kuten myös hallinto-oikeus on todennut.

Raskaiden aseiden aiheuttaman ympäristömelun terveyshaitoista, pois lukien kuulovauriot, ei ole olemassa Suomessa tehtyjä tai kansainvälisiä tutkimuksia. Raskaiden aseiden aiheuttama melu koetaan usein kuitenkin häiritseväksi sen poikkeuksellisen luonteen vuoksi ja toisaalta tärähdysten aiheuttaman tärinän ja ilmanpaineiskun aiheuttamaan niin sanotun räminän vuoksi. Mainitun seikan vuoksi useissa maissa on annettu myös ohjearvoja haittojen arviointiin.

Suomessa raskaiden aseiden ja räjäytysten aiheuttaman meluhaitan arvioinneissa on käytetty puolustusvoimien vuonna 2005 julkaisemaa ohjetta raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arvioinnista. Ohjeessa on käytetty ohjearvona asuinrakennusten piha-alueella L_CE 100 dB ja L_Cpeak 115 dB. Lisäksi ohjeessa on suositusarvo L_Aeq 55 dB (klo 07−22). Keskiäänitasoa laskettaessa käytetään kaikille aseille ja räjähteille impulssimaisuuskorjausta 9 dB ellei esitetä tarkempaa korjausarvoa. Ohjeen arvoja ei ole sellaisenaan tarkoitettu raja-arvoiksi. Puolustusvoimien ohjeen on käytännössä korvannut raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annettu valtioneuvoston asetus (903/2017), joka on tullut voimaan 1.1.2018. Asetuksessa on haittojen arviointiin liittyen käytetty ohjearvoa L_Rden 55 dB sekä toimenpideraja-arvoa L_CE 105 dB (klo 07−19).

Valtioneuvoston asetuksen voimaantulosäännöksen 6 §:n 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta ampuma- ja harjoitusalueeseen, jolla on tämän lain voimaan tullessa ympäristönsuojelulain mukainen lainvoimainen lupa. Asetuksen 3 momentin mukaan asetusta sovelletaan asetuksen voimaantulon jälkeen vireille tuleviin ympäristönsuojelulain mukaisiin menettelyihin. Asetusta ei ole voitu soveltaa 16.3.2016 annetussa aluehallintoviraston päätöksessä. Asetuksen ohje- ja toimenpideraja-arvojen oikeudellinen luonne huomioon ottaen kysymys ei ole raja-arvoista, jolloin niitä voidaan käyttää haitan arviointiin tosiasiaselvityksenä yksittäisessä tapauksessa siitä riippumatta, miten siirtymäsäännöksiä on tulkittava lupa-asiaa koskevan asian ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa asetuksen tultua voimaan. Ohjearvot on tämän vuoksi otettava huomioon muutoin arvioitaessa kohtuutonta rasitusta eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n perusteella.

Saatu selvitys

Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksessä on kuvattu toiminta ja toiminnasta aiheutuvat melualueet.

Suurimmat äänenpainetasot L_CE yli 100 dB saattavat ylittyä Jollaksessa, kun Santahaminan alueella ammuttaan raskaalla kertasingolla ja räjäytetään yli 5 kg räjäytyksissä. Lisäksi kevyen kranaatinheittimien kranaatin iskemästä ja 200 g–5 kg räjähteiden räjäytykset saattavat aiheuttaa voimakasta melua. Eniten voimakasta melua aiheuttavia sinkoammuntoja (kevytsinko ja raskaskertasinko) sekä 200 g–5 kg räjäytyksiä on kutakin noin 20 vrk/a. Noin 100 vrk/a ammutaan tulenkuvauksia 60−200 g räjäytyspanoksilla. Kevyellä kranaatinheittimellä ammutaan noin 40 vrk/a. Arvion mukaan eninten melua aiheuttavia ammunta- ja räjäytyspäiviä on vuodessa noin 70.

Raskasaseammunnat ja räjäytykset saattavat aiheuttaa Jollaksen eteläosassa melutason, joka ylittää päiväajan L_Aeq-tasona arvioituna 55 dB. Keskiäänitason laskentaan vaikuttavat kaikki Santahaminan alueen raskasaseammunnat ja räjäytykset. Kaikkein suurimmat yksittäiset melutasot aiheuttavia raskasaseammuntoja ja räjäytyksiä on seuraavasti: raskaiden kertasinkojen laukausmäärät ovat taistelulaukauksina olleet 60 kpl/a, kevyen kertasingon taistelulaukauksia on ollut 350 kpl/a ja harjoituslaukauksia 1050, räjäytyksiä, jotka ovat yli 5 kg, on vuosittain ollut 20 ja räjäytyksiä 200 g–5 kg on vuosittain keskimäärin 70 sekä kevyen kranaatinheittimen taistelulaukauksia on ollut keskimäärin vuosittain 2 900. Näiden lisäksi Santahaminan alueella ammutaan kranaattikonekiväärillä 800 ja kranaattipistoolilla 230 taistelulaukausta vuodessa. Räjäytyksiä ja tulenkuvauksia, räjäytyspanos 60–200 g, on 3 300 vuodessa ja käsikranaatin ja erikoisheitteiden räjäytyksiä 2 100 vuodessa. Kaikkiaan raskaiden aseiden ampumapäiviä ja räjäytyspäiviä on vuodessa ollut noin 125, mutta määrä voi vaihdella +/- 20 %. Ammunnat ja räjäytykset tapahtuvat pääasiassa arkipäivinä viikolla sekä viikonloppuisin lauantaina. Varsinaisesti yöaikaisia ammuntoja (klo 22–07) ei ole, mutta poikkeuksellisesti ilta- ja yöaikaan on ollut alle viisi kertaa vuodessa. Ampuma-ajoista on jouduttu poikkeamaan muutaman kerran vuodessa poikkeuksellista syistä.

Puolustusvoimat on ilmoittanut luopuneensa raskaan singon käytöstä Santahaminan ampuma ja harjoitusalueella. Räjäytysten panoskokoja on pienennetty alle 5 kg panoskokoon.

Oikeudellinen arvio

Lupamääräys 3

Lähtökohtana lupa-asiassa on ollut, ettei raskasaseammunnoista ja räjäytyksistä aiheudu terveyshaittaa, eikä asiakirjoihin sisälly terveyshaitta-arvioita. Santahaminan asuinaluetta koskeva melutasoraja-arvo lupamääräyksessä 3 oli perustunut siten siihen, että melu aiheuttaa eräistä naapuruussuhteita annetun lain 17 §:n mukaista kohtuutonta rasitusta.

Santahaminan sotilaskäytöllä on varsin pitkä historia ja alueelta ja sen lähisaarilla on ollut raskasaseammuntaa pitkään. Alue on suljettu sotilasalue, jossa asuu puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen henkilökuntaa sekä perheenjäseniä noin 350. Saarella toimii muun muassa päiväkoti ja koulu. Asiakirjoihin ei sisälly selvitystä asukkaiden tekemistä meluvalituksista valvontaviranomaille tai muutakaan selvitystä koetuista haitoista. Kohtuuttoman rasituksen arvioinnissa Santahaminan aluetta on tarkasteltava kokonaisuutena sotilasalueena, jonka erityispiirteenä on se, että alueella on tavanomaisesti raskasaseammuntoja ja räjäytyksiä. Alueen luonne poikkeaa tämän vuoksi merkittävästi esimerkiksi Laajasalon saaren asuinalueista. Alueella asuvien altistumista melun aiheuttamalle rasitukselle on tämän vuoksi arvioitava siten, että sietovelvollisuus on oltava lähtökohtaisesti suurempi kuin alueen ulkopuolisten.

Se, että aluehallintovirasto on asettanut L_CE-äänialtistustason raja-arvon 5 dB korkeampana Santahaminan alueelle kuin muualle, ei sellaisenaan ota riittävästi huomioon alueen erityisluonnetta. Tasoltaan korkeamman äänialtistustason asettaminen ei tässä tapauksessa ole myöskään perustunut mihinkään selvitykseen haitan kokemisen kannalta. Määräyksen perusteleminen yleisesti alueen koulua ja päiväkoteja käyvien lasten altistuksella melulle ei ole riittävää perustelemaan edellä todettua eri alueiden raja-arvon eroa. Kun otetaan huomioon kokonaisuudessaan luvan hakemiseen johtaneet syyt, muut rasituksen kohtuuttomuuden arviointiin liittyvät seikat ja koetuista haitoista Santahaminan alueella puuttuvat muistutukset ja selvitykset, luvassa ei tässä tapauksessa ole ollut perusteita asettaa melutasoraja-arvoa Santahaminan alueen asuinalueita koskien.

Lupamääräyksessä oli asetettu sitovaksi raja-arvoksi Jollaksen puolella äänialtistustaso L_CE 100 dB. Määräys vastaa tasoltaan yleisesti puolustusvoimien ohjetta. Äänialtistustason käyttö sitovana raja-arvona voi sinänsä olla perusteltua. Asiassa on kuitenkin otettava huomioon erityisesti se, että valtioneuvoston asetuksen (903/2017) 4 §:n mukaan äänialtistustason toimenpideraja-arvo on L_CE 105 dB. Mainittu toimenpideraja-arvo tarkoittaa, että toimenpiteiden selvittämiseen on ryhdyttävä meluhaitan vähentämiseksi. Tätä alemman äänialtistustason käyttämistä raja-arvona voidaan yleisesti arvioiden pitää perusteltuna, jos toiminnasta aiheutuu melutapahtumia lukumääräisesti paljon ja toistuvasti.

Asiassa saadun selvityksen mukaan häiriöpäivien lukumäärä voi olla melko korkea, mutta toisaalta yksittäisten raskaiden aseiden ammuntamäärä ja räjäytysmäärä jää suhteellisen vähäiseksi. Asiassa on lisäksi otettava huomioon, että lupahakemuksen vireilletulon jälkeen Santahaminan alueella on rajoitettu melua aiheuttavien aseiden käyttöä, jolloin raja-arvon mukaiset ylitykset jäävät melun kokemisen kannalta aiempaa vähäisemmäksi. Ylitysten estämiseksi on lisäksi laadittu toimenpide-esityksiä. Ylitysten kannalta keskeistä olisi estää sinkojen melun leviämistä, mutta suunnitellun maavallin estevaikutusta sinkojen melun leviämisen kannalta ei ole kuitenkaan voitu varmistaa tässä vaiheessa.

Mainitut seikat huomioon ottaen äänialtistustason L_CE 100 dB:n asettaminen raja-arvona Laajasalon asuinalueelle ei ole ollut välttämätöntä kohtuuttoman rasituksen ehkäisemiseksi asian tässä vaiheessa. Tämän vuoksi äänialtistustaso on perusteltua asettaa tässä vaiheessa tavoitearvona määräykseen 4, minkä lisäksi myös määräyksessä 5 on asetettu tavoitteen saavuttamiseen liittyvä selvitysvelvoite.

Korkein hallinto-oikeus on edellä todetulla perusteella muuttanut määräyksen 3 äänialtistustasoina asetetut raja-arvot ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Ottaen huomioon alueella jo pitkään jatkuneen sotilastoiminnan sekä viime vuosina tapahtuneen voimakkaampaa melua aiheuttavien asejärjestelmien poistumisen käytöstä on lähtökohtana lisäksi oltava, ettei nyt saavutettua tilaa meluntorjunnan kannalta heikennetä. Melusta aiheutuva rasitus ei saa tämän vuoksi ainakaan lisääntyä Laajasalon alueella. Määräys on tämän vuoksi muutettu sellaiseksi, että melualueet eivät saa laajentua hakemuksessa esitetystä. Kun melualueet on määritelty ekvivalenttitasona, melussa on otettu huomioon myös laukausmäärät ja melualueet, jotka kuvaavat kokonaisrasitusta. Vaikka melutaso on tässä tapauksessa ilmoitettu L_Aeq-tasona, ei raskaiden aseiden ja räjäytysten aiheuttamaa melutasoa voida rinnastaa terveyshaittaa aiheuttavaan tasoon vastaavasti kuin melutason ohjearvoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä (993/1992), vaan kysymys on kohtuuttoman rasituksen arviointiin liittyvistä laskennallisista melualueista.

Määräykseen liittyy myös velvollisuus yleisesti noudattaa ympäristön kannalta hyviä käytäntöjä varusmieskoulutuksessa melun torjumiseksi. Mainittuja käytäntöjä ja toimintatapoja on esitettävä myös määräyksen 5 mukaisessa selvityksessä.

Lupamääräys 4

Määräyksessä 4 oli asetettu melutasoraja-arvo L_Aeq 55 dB. Määräys on lähtökohtaisesti ollut puolustusvoimien ohjeen mukainen. Päiväajan ekvivalenttitaso poikkeaa kuitenkin uudesta valtioneuvoston asetuksen L_Rden-indikaattoriarvosta. Uusi L_Rden-taso on vuoden keskiäänitaso, jossa painotetaan ilta- ja yöaikaisia melutapahtumia. L_Rden-taso kuvaa yleisesti paremmin häiriön kokemista ja siinä otetaan huomioon muassa melutapahtumien jakautuminen päivän aikana. Raskasaseammuntojen ja räjäytysten melun aiheuttama häiriö riippuu myös paljon melun esiintymisen ajankohdasta ja toistuvuudesta. Raja-arvo olisi tämän vuoksi perusteltua asettaa käyttäen tätä indikaattoriarvoa. Raja-arvon asettamiseksi ei kuitenkaan tässä vaiheessa ole riittäviä selvityksiä lupahakemusasiakirjoissa.

Ottaen huomioon, mitä edellä on määräyksen 3 perusteluissa todettu äänialtistutason L_CE mukaisesta raja-arvosta sekä edellä todetusta raja-arvosta L_Aeq-tasona, on perusteltua, että asian tässä vaiheessa kummatkin raja-arvot muutetaan tavoitearvoiksi. Tavoitearvon mukaisesti puolustusvoimien tulee suunnitella ja toteuttaa toimintaansa siten, että tavoitearvot saavutettaisiin. Toiminnan kehittämisellä voidaan näin vähentää rasitusta, vaikka yksittäinen raskaan aseen laukaus tai iskemä taikka räjäytys aiheuttaisi äänialtistustason L_CE 100 dB:n ylityksen ajoittain tai ekvivalenttitaso L_Aeq 55 dB voisi ylittyä yksittäisen päivän aikana.

Lupamääräys 5

Määräyksen ensimmäinen kappale muutetaan vastaamaan muutettuja määräyksiä 3 ja 4. Laskentamallissa tulee esittää myös L_Rden-arvo ottaen huomioon edellä määräyksen 4 perusteluissa lausuttu.

Määräyksen 4 mukaisen tavoitearvon käyttämisen edellytyksenä on, että tavoitearvojen saavuttamiseen pyritään ja että toimenpiteitä myös tehdään jatkuvasti. Meluhaittojen vähentämiseksi edelleen on tämän vuoksi tarpeen antaa määräys selvityksen tekemiseksi ottaen huomioon myös ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentti ja 43 §:n 3 momentti. Suunnitellun meluvallin rakentamisen tehokkuudesta on ollut epäselvyyttä ja tämän vuoksi meluvallin rakentaminen on esitettävä yhtenä vaihtoehtona selvityksessä. Määräyksen ensimmäinen kappale on muutettu ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla siten, että tehtävä selvitys on ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu selvitys.

Määräyksessä tarkoitettu selvitys on tarpeen esittää myös lupaviranomaiselle, jolla on toimivalta ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin mukaan täsmentää melua koskevia määräyksiä sekä tarvittaessa täydentää lupaa esimerkiksi asettamalla sitovat meluraja-arvot. Myös määräyksen 3 mukaiset L_Aeq-tasona ilmaistut melualueet voidaan tarvittaessa muuttaa L_Rden-tasoina ilmaistuksi.

Määräys 11

Tiedottamisella on tarkoitus vähentää toiminnasta koettua häiriötä, kun sen ajankohta ja kesto on tiedossa ja siihen voidaan siten myös varautua. Tiedottamisen lähtökohtana on tehokkuus. Paperisten tiedotteiden käyttöä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena tiedottamistapana, jos melua aiheuttavia tapahtumia on hyvin harvoin ja melun aiheutuminen vaihtelisi hyvin paljon. Raskasaseammuntoja ja räjäytyksiä on arvioitu olevan kuitenkin noin 125 päivänä ja harjoitusten voidaan arvioida toistuvan saman tyyppisinä vuodesta toiseen. Tähän nähden harjoitusohjelmien pitämistä sähköisesti nähtävillä on pidettävä lähtökohtaisesti riittävänä. Määräyksessä on toisaalta otettu huomioon, että melun aiheutumisesta voidaan edellyttää muunlaista sähköistä tiedottamista esimerkiksi sähköpostilla muun muassa silloin, jos tiedon pyytäjä ilmoittaa tästä puolustusvoimille etukäteen. Lisäksi raskasaseammunnoista ja räjäytyksistä on jo vakiintuneesti ilmoitettu radiossa, mitä tiedottamistapaa on pidettävä muita tapoja tukevana hyvänä käytäntönä. Tiedottamisen yksityiskohdista, kuten tiedotteiden yksityiskohtaisesta sisällöstä ja riittävästä ennakoinnista, voidaan sopia tarkemmin valvontaviranomaisen kanssa.

Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole enemmälti perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Jätehuoltolautakunnan toimialueella oli 11 kunnassa pääosin voimassa vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Jätelain siirtymäsäännöksen mukaisen jätteenkuljetuksen järjestämistä koskevan päätöksenteon tueksi lautakunnassa oli laadittu virkatyönä selvitys kunnan vastuulle kuuluvasta jätteenkuljetuksesta ja teetetty erillisiä asiantuntijaselvityksiä. Jätehuoltolautakunta oli jätelain 38 §:n mukaisesti kuuluttamalla tiedottanut asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuden varaamisesta selvityksestä.

Alueella toimivat kuljetusyrittäjät olivat antaneet jätehuoltolautakunnalle lausunnon ja toimittaneet sen liitteenä konsultilla teettämänsä selvityksen jätelain 35 §:n ja 37 §:n mukaisten edellytysten täyttymisestä. Jätehuoltolautakunta päätti konsultin selvitykseen viitaten ja esittelijän esityksestä poiketen, että päätöksenteon kohteena olevalla 11 kunnan alueella otetaan käyttöön jätelain 37 §:n mukainen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaikki edellä mainitut selvitykset sisälsivät jätteenkuljetuksesta sellaisia asianmukaisia perustietoja, joita oli voitu käyttää päätöksenteon perusteena. Jätehuoltolautakunnan selvityksissä ja kuljetusyrittäjien teettämässä selvityksessä oli kuitenkin päädytty keskenään vastakkaisiin johtopäätöksiin jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisen osalta. Kuljetusjärjestelmästä päättäminen edellytti tällöin selvitysten vertaamista ja uusien päätelmien tekemistä.

Konsulttiselvityksen perusteella jätehuoltolautakunta on päättänyt eri kuljetusjärjestelmästä kuin oli esitetty kuulutusaikana nähtävillä olleessa virkatyönä laaditussa selvityksessä. Päätöksenteon kohteena olevien alueiden asukkaille ja muille, joiden oloihin jätteenkuljetusta koskevalla päätöksellä on huomattava vaikutus, olisi tässä tilanteessa tullut jätelain 38 §:n mukaisesti varata vaikuttamismahdollisuus myös päätöksenteon keskeiseksi perusteeksi otetusta uudesta selvityksestä tai selvityksen johdosta tehdyistä uusista päätelmistä.

Jätelaki (646/2011) 35 §, 37 § 1 momentti, 38 §, 149 § 4 momentti

Hallintolaki 41 §

Ks. myös KHO 2016:19‒20 sekä 2018:34

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 7.11.2018 nro 18/0336/1

Asian taustaa

Salon jätehuoltolautakunta teki Kemiönsaaren, Paimion, Salon ja Sauvon yhteisenä jätehuoltoviranomaisena 21.5.2013 jätelain 37 §:n mukaiset päätökset (§ 22, 23 ja 24) Paimion, Salon ja Sauvon jätteenkuljetuksen järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä.

Turun kaupunkiseudun jätehuoltolautakunta päätti 29.5.2013 muun muassa, että muiden kunnan vastuulle kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuin sako- ja umpikaivolietteiden kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämänä Auran, Kaarinan, Liedon, Marttilan, kanta-Paraisten, Pöytyän (lukuun ottamatta Yläneen aluetta), Ruskon (lukuun ottamatta Vahdon aluetta), Tarvasjoen sekä Turun alueilla.

Turun hallinto-oikeus kumosi 7.11.2014 (päätösnumerot 14/0215/1, 14/0216/1 ja 14/0217/1) Salon jätehuoltolautakunnan päätökset muun muassa sillä perusteella, että asiaa ei ollut selvitetty riittävällä tavalla.

Turun hallinto-oikeus kumosi 7.11.2014 (päätösnumero 14/0318/1) Turun kaupunkiseudun jätehuoltolautakunnan päätöksen siltä osin kuin siinä oli päätetty kuljetusten järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä. Hallinto-oikeus perusteli päätöstään muun muassa siten, että asiaa ei ollut selvitetty riittävällä tavalla.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi 18.2.2016 (taltionumerot 530, 532, 536 ja 537) Turun hallinto-oikeuden edellä mainituista päätöksistä tehdyt valitukset ja pysytti hallinto-oikeuden päätökset.

Asian aikaisempi käsittely

Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta on 23.5.2017 päättänyt kunnan järjestämisvastuulla olevan kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen järjestämisestä niin sanottujen kiinteiden jätteiden osalta kiinteistönhaltijan järjestämänä niiden toimialueensa kuntien alueilla, joilla nykyisin on käytössä vanhan jätelain mukainen sopimusperustainen jätteenkuljetusjärjestelmä. Päätöksestä käy ilmi, että se koskee Auran, Kaarinan, Liedon, Marttilan, Paimion, kanta-Paraisten, Pöytyän, Ruskon Ruskon kunnanosan, Salon, Sauvon ja Turun alueita.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa nyt on kysymys, A:n, Turun luonnonsuojeluyhdistys ry:n, B:n, C:n, D:n ja E:n sekä F:n ja G:n valitusten johdosta kumonnut Lounais-Suomen jätehuoltolautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on selostanut asiassa sovellettavia säännöksiä ja niiden esitöitä ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Jätehuoltolautakunnan päätökseen vaikuttaneet selvitykset

Lounais-Suomen alueella kuntien jätteenkuljetusjärjestelmästä päättää 17 kunnan yhteinen yhteistoimintaelin Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta. Lounais-Suomen jätehuollon yhteistoiminta-alueella kunnan vastuulla olevia kiinteitä jätteitä kuljetetaan sekä kunnan järjestämässä että vanhan jätelain mukaisessa niin sanotussa sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa. Kiinteiden jätteiden kuljetus on järjestetty kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena Kemiönsaaressa, Maskussa, Mynämäessä, Naantalissa, Nousiaisissa, Paraisten saaristoalueilla (Nauvo, Korppoo, Houtskari ja Iniö), Raisiossa sekä Ruskolla entisen Vahdon kunnan alueella. Kuljetukset on järjestetty vanhan lain mukaisena sopimusperusteisena kuljetuksena Aurassa, Kaarinassa, Liedossa, Marttilassa, Paimiossa, kanta-Paraisilla, Pöytyällä, Ruskon Ruskon kunnanosassa, Salossa, Sauvossa ja Turussa.

Turun ympäristötoimialan jätehuollon viranhaltijat ovat tehneet kuljetusjärjestelmästä päättämisen tueksi arvion jätelain ehtojen täyttymisestä toiminta-alueella. Jätehuoltolautakunnan päätöksen esittelyosassa on esitetty yhteenveto siitä, mitä puutteita jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten ehtojen täyttymisessä on:

1. Kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmässä kuljetuspalvelua ei ole saatavissa kaikissa olosuhteissa, sillä palvelun saatavuus on riippuvainen asiakkaan maksukyvystä. Maksukyvyn loppuessa loppuvat myös palvelut.

2. Jopa kaksin- tai kolminkertaiset erot Kaarinassa, Liedossa, Paimiossa, Ruskossa, Sauvossa ja Turussa samojen kuljettajien samoilla alueilla ja samoista palveluista (240 litran polttokelpoinen astia) perimissä maksuissa ovat kohtuuttomia ja syrjiviä.

3. Kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmä syrjii tyypillisesti sellaisia haja-asutusalueen pienkiinteistöjä, joilla ei ole mahdollisuuksia suuren hankintapotentiaalin hyödyntämiseen astiatyhjennysten kilpailutuksessa.

4. Jätehuoltoviranomaisen kuljetusrekisteritietojen perusteella on perusteltua epäillä, että joillakin nykyisen sopimusperusteisen kuljetuksen alueilla kuljetukset ovat siinä määrin keskittyneet yhdelle kuljettajalle, että se kykenee ohjaamaan yksin palvelun hintatasoa ja todellinen kilpailu ja sen edellyttämä valinnan mahdollisuus on vaarantunut.

5. Kaikki kuljettajat eivät erittele lain edellyttämällä tavalla hinnoissaan kuljetus- ja käsittelymaksuja, mikä heikentää asiakkaiden mahdollisuuksia saada tietoa maksujen perusteista ja kilpailuttaa alueella toimivia kuljettajia.

6. Kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmä ei edistä jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa eikä tue jätehuollon alueellista kehittämistä koska kuljetusten yleinen toimivuus ja kehittäminen osana kunnan vastuulle kuuluvan alueellisen jätehuollon kokonaisuutta ei ole kunnan tai minkään muunkaan tahon hallittavissa tai ohjattavissa.

7. Sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa kerättyjä kunnan vastuulle kuuluvia jätteitä on toistuvasti kuljetettu muualle kuin kunnan jätehuoltomääräyksissä määrättyihin vastaanottopaikkoihin. Tästä aiheutuu haittaa kunnan jätehuoltojärjestelmän yleiselle toiminnalle ja kunnan oikeudelle ja mahdollisuuksille huolehtia vastuulleen kuuluvan jätehuollon järjestämisestä.

8. Kahden eri kuljetusjärjestelmän ylläpito vaikeuttaa olennaisesti jätehuollon alueellisen kehityksen edistämistä, kun kaikessa jätehuollon järjestämisessä joudutaan huomioimaan kahden erilaisen kuljetusjärjestelmän asettamat vaatimukset ja ehdot. Kaksoisjärjestelmän ylläpito vaikeuttaa myös kuntien alueellisen jätehuoltoyhteistyön toteuttamista.

9. Kiinteistönhaltijan järjestämä kuljetus on kokonaislogistisesti tehottomampi ja siten myös ympäristövaikutusten kannalta haitallisempi kuin kunnan järjestämä kuljetus. Tehottomampi kuljetus aiheuttaa kokonaislogistiselta kannalta katsoen "ylimääräistä" liikennettä, enemmän ympäristö- ja terveyshaittoja aiheuttavia päästöjä ympäristöön ja enemmän liikenneturvallisuusriskejä erityisesti asuinalueilla. On todennäköistä, että tulevaisuudessa yhä suurempi osa jätteistä lajitellaan syntypaikoilla, jotta kierrätyskelpoisia jätteitä voidaan ohjata nykyistä enemmän kierrätykseen (uusimpana muovipakkaukset). Erilliskeräysten lisääntyessä osa kierrätyksen lisääntymisellä saavutetuista ympäristöhyödyistä menetetään kuitenkin kiinteistönhaltijan järjestämässä kuljetuksessa tehottoman kuljetuksen aiheuttamien haitallisten ympäristövaikutusten seurauksena.

10. Kiinteistönhaltijan järjestämässä kuljetuksessa palveluiden hinnat ovat yleensä korkeampia kuin kunnan keskitetysti kilpailuttamassa järjestelmässä. Alueen eri kuljetusjärjestelmissä olevat kiinteistönhaltijat joutuvat eriarvoiseen asemaan palvelun hintojen osalta.

11. Kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmän vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena kielteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Kiinteistönhaltijan järjestämällä jätteenkuljetuksella on sekä myönteisiksi että kielteisiksi arvioituja vaikutuksia riippuen tarkastelunäkökulmasta ja siitä, mitä pidetään tavoiteltavana. Kokonaisuuden kannalta vaikutukset ovat kuitenkin arvioitu kielteisiksi, koska viranomaisten toimintojen kannalta kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmällä on kielteisiä vaikutuksia. Kunnan vastuulle kuuluvan jätehuollon toiminnan seuranta ja valvonta on nykyisessä sopimusperusteisessa kuljetuksessa osoittautunut hyvin vaikeaksi ja hallinnollisesti raskaaksi.

Koska tehtyjen selvitysten perusteella osa kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmälle asetetuista ehdoista jää täyttymättä sopimusperusteisen kuljetuksen alueella ja kaikkien jätelajien kuljetuksissa, ei päätöksen kohteena olevia alueita ja niiden kuljetusolosuhteita eri jätelajien osalta ole yksityiskohtaisemmin selvitetty. Koko aluetta koskevia puutteellisuuksia ovat yllä esitetyssä listauksessa ainakin kohdat 1, 3, 6, 8, 9, 10 ja 11.

Edelleen saman viranhaltijoiden laatiman selvityksen mukaan valvonta perustuu tällä hetkellä vain yksittäisiin ilmoituksiin jätehuollon epäkohdista suoraan valvontaviranomaiselle eli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (ELY-keskus), koska tietoa ei muuten saada asianmukaisesti. Selvityksessä ei ole pystytty esittämään mitään lukua niistä kiinteistöistä, jotka ovat kokonaan jätehuollon ulkopuolella. Alueella on lisäksi viranomaistietojen perusteella käytännössä monopolitilanne Aurassa (94 %), Marttilassa (100 %), Paraisilla (99 %) ja Pöytyällä (100 %), vaikka näistä kunnista saatujen lausuntojen perusteella alueella on toimiva kilpailutilanne. Alueella on tapahtunut jätteiden ohikuljetuksia sekä Salossa että Turussa ja keräys- ja käsittelyjärjestelmien kehittelyyn liittyen tarjottu muun muassa keräyspalveluita, joissa on annettu jätehuoltomääräyksistä poikkeavia jätteenlajitteluohjeita. Myös esimerkiksi muovijätettä on viety määräysten vastaisesti teollisuudelle jätepolttoaineeksi. Yhteistoiminta-alueella olevat kaksi eri jätehuoltojärjestelmää asettavat kiinteistönhaltijat erilaiseen asemaan ja kaksoisjärjestelmä aiheuttaa vaikeuksia ja lisätyötä sekä jätehuoltoviranomaiselle että kuntien jäteyhtiöille, koska lähes kaikessa jätehuollon suunnittelussa, päätöksenteossa ja operatiivisessa järjestämisessä sekä seurannassa, valvonnassa ja kuntalaisten ohjeistuksessa ja neuvonnassa on aina huomioitava kahden eri kuljetusjärjestelmän vaikutukset ja reunaehdot.

Valituksenalaisen päätöksen esittelyosan mukaan seuraavat jätelain 37 §:n 1 momentin mukaiset ehdot täyttyvät kiinteistönhaltijan järjestämässä kuljetuksessa:

1. Kuljetuspalveluita on todennäköisesti saatavilla alueellisesti arvioiden kattavasti ja luotettavasti. Viranomaisen tiedossa ei ole sellaisia aluekokonaisuuksia, joilla palveluita ei olisi saatavissa.

2. Kiinteistönhaltija saa olemassa olevan tiedon mukaan kiinteistöittäisen kuljetuksen alueella laadultaan saman tasoista palvelua, jossa kiinteistönhaltija voi vaikuttaa jäteastioidensa määrään, tilavuuteen ja tyhjennysväleihin sekä ns. kimppa-astioiden käyttöön jätehuoltomääräysten sallimissa rajoissa. Lisäksi mahdollisuus on tarvittaessa keskeyttää kuljetus, kuten kunnan järjestämässä kuljetuksessakin. Jäteastioiden tyhjennyspalvelut ja kuljetukset järjestyvät muiltakin osin laadultaan yhtenäisesti.

3.Tehdyn arvion perusteella kuljetuspalveluiden ehdot ovat myös palveluiden hintojen osalta kohtuullisia ja syrjimättömiä ainakin Aurassa, Marttilassa, Paraisilla ja Pöytyällä, missä erot eri kiinteistöjen maksamissa 240 litran astioiden tyhjennysmaksuissa ovat vähäisiä.

Ympäristötoimialan virkatyönä tekemää selvitystä on täydennetty yhteistyössä Taloustutkimus Oy:n kanssa tehdyllä selvityksellä jätehuollon hinnoista koko jätehuoltolautakunnan alueella sekä Turun Ammattikorkeakoulun tekemällä vertailulla eri kuljetusjärjestelmien logistisista vaikutuksista kahdella tutkimusalueella Kaarinan Piikkiössä sekä Turussa Hirvensalon ja Kakskerran alueilla. Lisäksi jätehuoltolautakunta on pyytänyt lausunnot toimialueensa kunnilta, Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:ltä ja Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta (ELY-keskus).

Asiasta on kuulutettu toimialueen kuntien ilmoitustauluilla sekä Turun kaupungin internet-sivuilla kuulutusaikana 3.-28.4.2017. Lautakunnalle toimitettiin runsaasti yksityisten toimijoiden ja henkilöiden lausuntoja ja kannanottoja, joista suurimmassa osassa vastustettiin kunnan järjestämään jätteenkuljetusjärjestelmään siirtymistä.

ELY-keskus on lausunnossaan lautakunnalle todennut, että sille on osoitettu useita valvontapyyntöjä uuden jätelain aikana ja niissä on muun muassa pyydetty käynnistämään valvontatoimet jätteiden kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavien tietojen luovuttamiseksi kunnan jätehuoltoviranomaiselle ja ryhtymään toimiin kunnan vastuulle kuuluvien jätteiden toimittamiseksi jätehuoltoviranomaisen määräämään vastaanottopaikkaan. Kaikki pyynnöt ovat koskeneet sellaisia alueita tai jätelajeja, joiden osalta jätteenkuljetus on toteutettu kiinteistön haltijan järjestämänä. Lisäksi esille on tullut yksi tutkintapyyntöön ja tuomioon johtanut tapaus, jossa kiinteistöiltä kerättyjä polttokelpoisia jätteitä oli toimitettu useiden vuosien ajan sopimusperusteisessa järjestelmässä kunnan jätehuoltojärjestelmän ohi laitokselle, jolla ei ollut ympäristönsuojelulain mukaista lupaa kyseisten jätteiden käsittelyyn. ELY-keskus on katsonut, etteivät jätelain 37 §:n edellytykset kiinteistöittäisen jätehuollon järjestämiseksi kiinteistönhaltijan ja jätteenkuljettajan välisellä sopimuksella täyty siltä osin kuin järjestelmän tulisi edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukea jätehuollon alueellista kehittämistä aiheuttamatta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Paimiossa, Paraisilla, Ruskolla, Sauvossa ja Turussa kunnan lausunnon valmistelleet viranhaltijat ovat päätyneet esittämään lausuntoehdotuksenaan, että kunnassa siirrytään kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Esimerkiksi Paraisten kaupungin antaman lausunnon esittelyosassa on todettu, että kaupunki on joutunut järjestämään myös Manner-Paraisen osalta alueellisia keräyspaikkoja täydentämään sopimusperusteista kuljetusta. Sauvon kunnan lausunnon esittelyosassa on todettu, että kunta ei ole tehnyt jätehuollon toimivuudesta mitään selvitystä. Turun kaupungin lausunnon esittelyosiosta käy ilmi, että kiinteistön haltijan kuljetusjärjestelmässä ajantasainen, luotettava ja toimiva seuranta ja valvonta ei tosiasiallisesti ole mahdollista, kun tarvittavia tietoja ei saada. Kuntien toimivaltaiset toimielimet ovat kuitenkin pääosin päätyneet antamaan lausunnon, jossa on katsottu jätelain 37 §:n edellytysten täyttyvän tai vähintäänkin voimassa olevan sopimusperusteisen järjestelmän toimivan asianmukaisesti.

Alueella toimivat jätehuoltoalan yritykset ovat toimittaneet jätehuoltolautakunnalle Ramboll Oy:ltä tilaamansa selvityksen jätelain 35 §:n ja 37 §:n mukaisten ehtojen täyttymisestä Turun seudun jätteiden kuljetuksissa. Selvityksen mukaan alueella toimii yhteensä 11 eri kuntien vastuulla olevan yhdyskuntajätteen kuljetusyritystä. Selvitys perustuu kuuden kuljetusyrityksen toimittamiin tietoihin. Viideltä kuljetusyritykseltä ei saatu tietoja selvitykseen. Selvityksen mukaan kyselyihin vastaamattomat yritykset ovat toiminnaltaan varsin pieniä, joten tarkastelun tulokset ovat hyvin kattavat ja kuvaavat hyvin jätehuollon nykytilaa Turun seudulla. Lisäksi aineistoa on täydennetty kaikille jätehuollon toimijoille suunnatuilla kyselyillä.

Tämän selvityksen mukaan nykyisin toimiva kiinteistön haltijan järjestämä kuljetusjärjestelmä on alueellisesti erittäin kattava. Turun seudulla ei ole yhtään sellaista aluetta (taajama- tai haja-asutusalue), missä palveluita ei olisi saatavilla. Jätelain mukaisen valvontaviranomaisen on huolehdittava siitä, että kaikki kiinteistöt, joille ei ole myönnetty poikkeusta, kuuluvat järjestettyyn jätteenkuljetukseen. Kuljetusjärjestelmällä ei ole tähän merkitystä. Palvelutarjonta on kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa hieman laajempi verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Kiinteistön haltijan järjestämissä kuljetuksissa voidaan reagoida poikkeamiin nopeasti ja yhteydenotto on myös käytännössä helppoa ja toimii ilman välikäsiä. Tyypillisimpien jäteastioiden tyhjennyshintojen hinta-analyysien perusteella voidaan todeta, että Turun seudulla on kilpailua eri kuljetusyrittäjien välillä ja että jäteastian tyhjennyksen hinta muodostuu markkinaperusteisesti kustannusrakenteen ja kilpailutilanteen mukaisesti. Yritysten tilinpäätöstietojen perusteella Turun seudulla ei voida osoittaa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Tulee huomioida, että jätelaki perustuu aiheuttamisperiaatteeseen, mikä tarkoittaa, että jätteen alkuperäinen tuottaja taikka nykyinen tai aiempi jätteen haltija vastaa jätehuollon kustannuksista (aiheuttamisperiaate). Aiheuttamisperiaatteeseen kuuluu kustannusten kattaminen ja mm. riittävät tyhjennysvälit. Näin ollen jäteastioiden tyhjennyshinnan perusteella nykyjärjestelmä ei ole kohtuuton tai syrjivä. Viranomaisselvityksessä esille noussut maksukyvyttömien jätehuollon järjestäminen ei ole kuljetusjärjestelmästä riippuva asia. Maksukyvyttömät asiakkaat voivat saada toimeentulotuen kautta tukea jätehuoltokustannuksiin, jolloin asianmukaisesti toimivat asiakkaat saavat jäteastiansa tyhjennettyä, eivätkä päädy järjestetyn jätteenkuljetuksen ulkopuolelle. Myöskään liikenteen kokonaissuoritteessa ei synny merkittävää eroa kuljetusjärjestelmien välillä, eikä kuljetusjärjestelmällä voida osoittaa olevan vaikutusta liikenneturvallisuuteen. Viranomaisselvityksessä esitettyjä terveys- ja ympäristöhaittoja ei voida osoittaa.

Jätehuoltolautakunnan valituksenalaisen päätöksen esitellyt Turun kaupungin vt. ympäristönsuojelujohtaja on esittänyt, että jätehuoltolautakunta päättäisi toimialueellaan siirryttävän jätelain 35 §:n mukaisessa kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa nykyisestä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta jätelain 36 §:n mukaiseen kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen vaiheittain 1.1.2021–31.12.2024 kunnan kilpailuttamien uusien kuljetusurakoiden alkaessa. Voimassa oleva sopimusperusteinen jätteenkuljetus lakkaisi kunnan järjestämään kuljetukseen siirryttäessä.

Valituksenalaisen päätöksen perustelut

Jätehuoltolautakunta on äänestyksen jälkeen päättänyt kiinteiden jätteiden osalta siirtyä kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen Auran, Kaarinan, Liedon, Marttilan, Paimion, kanta-Paraisten, Pöytyän, Ruskon Ruskon kunnanosan, Salon, Sauvon ja Turun osalta. Näillä alueilla on käytössä vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä.

Lautakunnan päätöksen perusteluissa on todettu, että kaikki asiasta lausunnon antaneet alueen osakaskunnat ovat puoltaneet kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusjärjestelmämallia. Valmistelun aikana tehdyt selvitykset eivät ole tuoneet mitään sellaista, jonka perusteella jätelain kiinteistönhaltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle asettamat ehdot eivät täyttyisi. Selvitysten perusteella (erityisesti Ramboll Oy:n selvitys) on todettavissa, että kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen kuljetuspalveluja on toiminta-alueella tarjolla kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Kiinteistönhaltijan järjestämänä jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnissa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta varaa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Päätöksen vaikutukset voidaan arvioida kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Päätöksen perustelujen mukaan selvityksissä on esitetty yksittäisiä näkökulmia, joiden valossa kunnan järjestämä jätteenkuljetus olisi vaikutuksiltaan myönteisempi muun muassa viranomaisen toimintaan sekä ajosuoritteeseen teoreettisen mallintamisen mukaisesti. Jätelaki antaa viranomaiselle samat tiedonsaanti- ja ohjausoikeudet kuljetusmallista riippumatta. Mikäli viranomaisen pyytämiä tai tarvitsemia tietoja ei pyydettäessä saada, antaa jätelaki puitteet tietojen saamiseksi valvontaviranomaisen toimenpitein. Yksittäisten kuljetusyrittäjien satunnaiset laiminlyönnit, viivästykset tai puutteet tietojen antamisessa jätehuoltoviranomaiselle eivät kokonaisuutena tarkasteltaessa ole painoarvoltaan merkittäviä tekijöitä jätteenkuljetusjärjestelmäpäätökselle. Kuljetusjärjestelmän vaikutukset ajosuoritteeseen sekä ajosuoritteesta johtuvat päästöt voidaan katsoa suuruusluokaltaan niin vähäisiksi, että niidenkään painoarvoa päätöksenteossa ei voi korostaa.

Perustelujen mukaan kokonaisuuden kannalta merkittävimpiä ovat päätöksen vaikutukset kotitalouksien ja yritysten asemaan. Kiinteistönhaltijan järjestämä jätteenkuljetus mahdollistaa investointeja jätehuoltoalalla, säilyttää tai jopa lisää työpaikkoja ja mahdollistaa kuntalaisille kiinteistön käyttöön perustuvien jätteenkuljetuspalveluiden kilpailuttamisen. Kiinteistönhaltijan sopiessa jätteenkuljetuksesta suoraan kuljetuspalveluyrityksen kanssa voidaan kunnan järjestämää mallia joustavammin sopia esimerkiksi tyhjennysväleistä ja jätteen syntypaikkalajittelusta, joka vaikuttaa myönteisesti kotitalouksien asemaan sekä edistää jätelain 8 §:n mukaisen etusijajärjestyksen toteutumista ja näin ollen jätehuollon yleistä toimivuutta. Muun muassa VTT:n tekemän selvityksen perusteella voidaan todeta kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikuttavan negatiivisesti työpaikkoihin ja jätteenkuljetusalan investointeihin.

Jätehuoltolautakunnan lausunto hallinto-oikeudelle

Lautakunta on lausunnossaan todennut, että kuntien lausuntoihin on päätöksessä viitattu, koska paras ensikäden tieto kuljetusjärjestelmän toimivuudesta on kunnan alueella. Jätelaki ei edellytä, että esimerkiksi viranomaisten työskentelyn kannalta selkeämpi kuljetusjärjestelmä olisi ainoa lainmukainen vaihtoehto asiassa. Viranomaisilla on valvonta- ja seurantakeinot myös kiinteistön haltijan järjestämän kuljetusmuodon osalta.

Selvitys jätehuoltoon liittymättömistä kiinteistöistä

Jätehuoltolautakunnan on jätehuollon järjestämistehtävän toteuttamiseksi seurattava kiinteistöjen liittymistä kunnan järjestämään jätehuoltoon. Lautakunta on 24.5.2018 käsitellyt raporttia, jonka mukaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen alueella on vuonna 2017 ollut 16 915 asuinrakennusta, jotka sijaitsevat kiinteistöillä, joilla ei lautakunnan tietojen mukaan ole jätteenkuljetusta polttokelpoiselle jätteelle. Lautakunta on päättänyt laittaa vireille jätelain 125 §:n mukaisen valvonta-asian Auran, Kaarinan, Liedon, Marttilan, Paraisten, Paimion, Pöytyän, Ruskon, Salon, Sauvon ja Turun ympäristönsuojeluviranomaisessa. Lautakunta on samalla päättänyt pyytää mainittujen kuntien ympäristönsuojeluviranomaista käynnistämään valvontatoimet kiinteistöillä, jotka eivät ole jätehuoltoviranomaisen tietojen mukaan liittyneet kiinteistön haltijan järjestämään kiinteistöittäiseen jätteenkuljetukseen.

Hallinto-oikeus on pyytänyt tämän päätöksen johdosta selvityksen jätehuoltolautakunnalta.

Jätehuoltolautakunnan selvitys polttokelpoisen jätteen kiinteistöittäiseen kuljetukseen kuulumattomista kiinteistöistä

Selvityksen mukaan lautakunnalla ei ollut jätteenkuljetusjärjestelmästä 23.5.2017 päättäessään tarkkaa tietoa siitä, kuinka suuri osa toimialueen kiinteistöittäisen kuljetuksen alueella olevista kiinteistöistä luovuttaa jätteensä alueella järjestettyyn kiinteistöittäiseen kuljetukseen jätelain 41 §:n mukaisesti. Päätöksenteon jälkeen asiaa on selvitetty polttokelpoisen jätteen ja kunnan vastuulle kuuluvien sako- ja umpikaivolietteiden osalta. Muiden kiinteistöittäisessä kuljetuksessa kuljetettavien jätteiden osalta ei selvityksiä ole vielä tehty. Suuren kiinteistömäärän sekä kuljettajilta saatujen kuljetustietojen puutteellisuuden ja epäselvyyden vuoksi kohdistustyötä on paljon ja se on hyvin hidasta. Osin kohdistustyötä joudutaan tekemään käsityönä kiinteistö ja jäteastia kerrallaan. Alla esitetyssä taulukossa ovat polttokelpoisen jätteen osalta viimeisimmät jätehuoltoviranomaisen kuljetusrekisteriin perustuvat tiedot asiasta:

Kunta, Kaikki liittymättömät kiinteistöt (suluissa liittymättömien osuus kaikista asuinkiinteistöistä), Asuinkiinteistöjen kokonaismäärä*

Aura, 198, (14%), 1 382

Kaarina, 1 440, (17%), 8 579

Lieto, 641, (11 %), 5 973

Marttila, 305, (31 %), 991

Paimio, 642, (18%), 3 527

Parainen (kanta-Parainen), 2 170, (35%), 6 254

Pöytyä, 889, (24 %), 3 651

Rusko (ei Vahto), 203, (14%), 1 403

Salo, 4 810, (20%), 24 645

Sauvo, 471, (18 %), 2 574

Turku, 3 317, (16%), 21 724

YHTEENSÄ 15 086, (19%), 80 703

* Asuinkiinteistöjen kokonaismäärä perustuu jätehuollon perusmaksujen laskutustietoihin. Perusmaksuja laskutetaan kaikilta väestörekisterikeskuksen kiinteistötietojen mukaan asumiseen käytettävissä olevilta kiinteistöiltä. Taulukon tietoihin eivät kuitenkaan sisälly väestörekisterikeskuksen kiinteistötietojen mukaan tyhjillään olevat asuinkiinteistöt. Taulukon tietoihin eivät myöskään kuulu muut kunnan jätehuoltovastuulle kuuluvat kiinteistöt, kuten esimerkiksi julkisen palvelutoiminnan kiinteistöt.

Jätehuoltoviranomaisen ongelmat kuljetusrekisteriin merkittävien kuljetustietojen saamisessa ovat jatkuneet myös kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksenteon jälkeen. Tietojen saamiseksi on jouduttu toistuvasti pyytämään ELY-keskukselta valvonta-apua.

Taulukossa mainittujen lukujen lisäksi viranomaiselle toimitetuissa kuljetustiedoissa on tieto noin 2 500 kiinteistöstä, jolla on jonkinlainen sopimus kuljettajan kanssa mutta kohteista ei ole ilmoitettu jäteasetuksen edellyttämiä tietoja esimerkiksi jäteastioiden koosta ja määrästä jätelajeittain eikä jäteastioiden tyhjennyspäivämääristä taikka tyhjennyskertojen lukumääristä ja tyhjennysväleistä. Tällaiset sopimustiedot eivät ole lainsäädännön tarkoittamia tietoja toteutuneista tyhjennyksistä ja kuljetuksista, joten niistä ei ole hyötyä kuljetusten seurannan ja valvonnan järjestämisessä. Nämä sopimuskohteet eivät ole mukana edellä olevan taulukon luvuissa ja niiden osalta selvitystyötä täytyy edelleen jatkaa.

Selvityksen mukaan mahdollisia selityksiä kuljetukseen liittymättömien kiinteistöjen suurelle määrälle on useita. Osa kuljetusten suorittajista laiminlyö säännöllisesti velvollisuutensa toimittaa kuljetustiedot viranomaiselle. Kuljettajien ilmoittamissa tiedoissa on paljon sellaisia virheitä tai epäselvyyksiä, että niitä ei saada kohdistettua väestötietojärjestelmän rakennusrekisteritietojen kanssa. Osa kiinteistönhaltijoista ei ilmoita viranomaiselle eikä kuljettajalle kuljetusten keskeytyksistä. Kiinteistönhaltijat eivät myöskään ilmoita viranomaiselle eikä kuljettajalle useamman kiinteistön yhteisestä jäteastiajärjestelystä.

Osittain liittymättömien suuri määrä selittyy selvityksen mukaan myös sillä, että kiinteistönhaltijat laiminlyövät kiinteistöittäiseen kuljetukseen liittymistä ja jätteiden luovuttamista koskevat velvollisuutensa ja järjestävät lain tai määräysten vastaisesti esimerkiksi polttamalla niitä kiinteistöllä, kuljettamalla jätteensä toisen asuntonsa jäteastiaan taikka hylkäämällä jätteensä esimerkiksi kierrätykseen tarkoitettujen jätteiden keräyspisteisiin, polttokelpoisten jätteiden aluekeräyspisteisiin tai muualle ympäristöön. Vähäinen osa taulukon tiedoista selittyy varmasti kuljetustietojen rekisteriin siirtämisen yhteydessä tapahtuneista kohdistamisvirheistä. Myös väestörekisterikeskuksen kiinteistötiedoissa on melko varmasti jonkin verran virheitä, jotka vääristävät taulukon tietoja suuntaan tai toiseen.

Mitä enemmän kiinteistöjä on kuljetusjärjestelmän ulkopuolella, sitä suurempi on riski ja todennäköisyys, että jätteitä käsitellään hallitsemattomasti itse tai hylätään ympäristöön. Varsin tavallista on jätehuoltomääräysten kiellosta huolimatta edelleen esimerkiksi jätteiden polttaminen kiinteistöllä, jolloin polttamisesta ja savusta voi aiheutua savu- ja hajuhaittoja sekä ilmanlaadun heikkenemistä ainakin paikallisesti. Polttokelpoisia jätteitä jätetään säännöllisesti myös aluekeräyspisteisiin, jotka on tarkoitettu yksinomaan kierrätettäville jätteille tai aluekeräysjärjestelmään kuuluville kiinteistöille. Tästä aiheutuu aluekeräyspisteiden roskaantumista ja maiseman epäviihtyisyyttä. Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:Itä (LSJH) saadun tiedon mukaan pelkästään yhtiön omiin alueellisiin kierrätyspisteisiin ja pakkausten tuottajayhteisöjen niin sanottuihin Rinki-pisteisiin jätettiin lautakunnan toimialueella vuonna 2017 yhteensä 800 m­ eli noin 68 tonnia polttokelpoista jätettä.

Kiinteistöittäiseen kuljetukseen liittymättömien kiinteistöjen selvittely ja mahdolliset valvontatoimenpiteet aiheuttavat huomattavan paljon työtä sekä jätehuoltoviranomaiselle että jätehuollon valvontaviranomaisille. Mikäli laiminlyöntejä ei pystytä oikaisemaan kevyellä menettelyllä kehotuksin vaan joudutaan turvautumaan jätelain mukaisiin hallintopakkokeinoihin, ei kuntien valvontaviranomaisilla liene tosiasiallisesti mahdollisuuksia valvontatehtävien hoitamiseen tuhansien kiinteistöjen osalta. Yksinkertaistaen voidaan taloudellisten seurausten osalta todeta, että asiamukaisesti kiinteistöittäiseen kuljetukseen kuuluvat joutuvat maksamaan myös liittymisvelvollisuutensa laiminlyövien jätehuollosta aiheuttamia kustannuksia esimerkiksi roskaantuneiden aluekeräyspisteiden siivoamisesta aiheutuvien kustannusten (noin 80 000 euroa vuonna 2017) ja saamatta jääneiden jätteenkäsittelymaksujen osalta (noin 12 000 euroa vuonna 2017).

Oikeudellinen arviointi

Jätehuoltolautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksentekijän harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Päätös ei voi perustua yksinomaan arvioon siitä, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on kunnan arvion mukaan toiminut tai mikä muutoin on kunnan kanta jätteenkuljetusjärjestelmän valintaan. Ennen päätöksen tekemistä tulee varmistua, että kaikki uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät.

Valituksenalaisella päätöksellä on päätetty jätteenkuljetusjärjestelmän valinnasta yhdentoista samaan yhteistoiminta-alueeseen kuuluvan kunnan osalta. Nyt kyseessä olevalla alueella sijaitsee jätehuollon järjestämisen kannalta toisistaan poikkeavia alueita, kuten kaupunkialueita, taajama- ja haja-asutusalueita sekä saaristoa. Jätehuoltolautakunta on tehnyt koko toiminta-aluetta koskevan selvityksen, jossa on arvioitu sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen toimivuutta ja jätelain edellytysten täyttymistä käytettävissä olevien tietojen perusteella. Selvitys on tehty melko yleisellä tasolla ilman, että päätöksen kohteena olevia alueita ja niiden kuljetusolosuhteita eri jätelajien osalta olisi yksityiskohtaisemmin selvitetty.

Asiassa saadun selvityksen mukaan koko alueella on periaatteessa saatavilla palveluja. Kuntien omien lausumien mukaan esimerkiksi Aurassa ja Marttilassa on toimiva kilpailutilanne. Kunnista saadut tiedot ovat kuitenkin ristiriitaisia, sillä esimerkiksi Paraisten lausunnon esittelyosan mukaan ainakin kanta-Paraisilla on pitänyt tarjota täydentävää jätteenkeräystä palveluiden puuttuessa. Viranomaisten rekisteritietojen perusteella esimerkiksi Aurassa, Marttilassa, kanta-Paraisilla ja Pöytyän alueilla toimii käytännössä ainoastaan yksi kuljetusyrittäjä, mitä ei voida pitää myönteisenä seikkana kotitalouksien kannalta, koska tämä antaa kuljetusyrittäjälle mahdollisuuden määrätä palvelun hinta. Valituksissa on myös tuotu esiin joitakin yksittäistapauksia, joissa palveluita ei ole saatu tai niitä ei ole ollut mahdollista todellisesti kilpailuttaa (Sauvo ja Kisko).

Hintavertailun perusteella hintavaihtelu on ollut jätehuoltolautakunnan sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen alueella melko suurta, eivätkä hintavaihtelut samoilla alueilla ja samoista palveluista perustu yksinomaan jätehuollosta aiheutuviin kustannuksiin. Lisäksi voidaan todeta, että selvitysten perusteella on havaittu hintojen olevan korkeampia sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Edellä mainituilla perusteilla ei voida varmistua siitä, että koko alueella on jätteen kuljetuspalveluja tarjolla kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään Ramboll Oy:n tekemän selvityksen perusteella, joka perustuu vain osalta alueella toimivista jätteenkuljetusyrityksistä saatuihin tietoihin.

Sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa kerättyjä kunnan vastuulle kuuluvia jätteitä on valituksenalaisen päätöksen esittelyosan sekä ELY-keskuksen lausunnon mukaan kuljetettu muualle kuin kunnan jätehuoltomääräyksissä määrättyihin vastaanottopaikkoihin. Jätehuollon asiakkaille on myös annettu jätehuoltomääräyksistä poikkeavia lajitteluohjeita. Jätehuoltoviranomainen ei ole myöskään saanut kuljetusyrityksiltä riittävästi ja riittävän usein tietoja, jotta olisi voitu seurata liittymistilannetta kiinteistökohtaiseen jätteenkuljetukseen reaaliaikaisesti. Valvontaa vaikeuttaa myös se, että tiedot eivät välity ja järjesty tarvittavaan rekisterimuotoon automaattisesti. Tietoja ei myöskään saada kirjallisista pyynnöistä huolimatta. Lautakunta on valituksenalaisen päätöksen tekemisen jälkeen saanut tarkempia tietoja polttokelpoisen jätteen kuljetuksen ulkopuolella olevien kiinteistöjen määrästä, jota voidaan pitää osassa tarkastelualuetta huomattavana. Koska kiinteistöjä on kuljetusjärjestelmän ulkopuolella suuri määrä, riskiä ja todennäköisyyttä, että jätteitä käsitellään hallitsemattomasti tai hylätään ympäristöön nyt kysymyksessä olevalla alueella, on pidettävä merkittävänä. Jätehuoltolautakunnalta saadun selvityksen mukaan pelkästään Lounais-Suomen jätehuolto Oy:n kierrätyspisteisiin on jätetty noin 68 tonnia polttokelpoista jätettä jätelain vastaisesti. Näin ollen voidaan pitää varteenottovana riskinä, että tilanteesta aiheutuu vaaraa terveydelle tai ympäristölle sekä jätehuollon yleiselle toiminnalle ja kunnan oikeudelle ja mahdollisuuksille huolehtia vastuulleen kuuluvan jätehuollon järjestämisestä. Valvonnan puutteet aiheuttavat lisäksi epätasa-arvoisen tilanteen niin kuntalaisten kuin kuljetusyritystenkin välillä, koska viranomaiset eivät pysty puuttumaan jätelain vastaisiin menettelyihin.

Kahden eri kuljetusjärjestelmän ylläpito vaikeuttaa viranomaisselvityksen mukaan olennaisesti myös jätehuollon alueellisen kehityksen edistämistä ja alueellisen jätehuoltoyhteistyön toteuttamista. Joidenkin kuntien alueilla (Parainen ja Rusko) on käytössä kaksi eri jätteenkuljetusjärjestelmää, mikä viranomaisselvityksen mukaan vaikeuttaa ja hankaloittaa viranomaisten työskentelyä. Edellä mainituilla perusteilla kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen ei voida katsoa edistävän jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa tai tukevan jätehuollon alueellista kehittämistä.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut asiassa saatuun selvitykseen perustuvat seikat, päätöksen vaikutuksia ei voida arvioida kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Asiassa tehdyt selvitykset eivät osoita jätelain 37 §:n edellytysten täyttyvän koko tarkastelualueella. Edellytykset kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen valinnalle eivät täyty ja jätelautakunnan päätös on siten jätelain vastainen.

Jätteenkuljetusjärjestelmästä päättäminen kuuluu kunnalle. Hallinto-oikeudella ei ole kunnallisvalitusasiassa toimivaltaa jätehuoltolautakunnan päätöksen muuttamiseen tai uuden päätöksen tekemiseen. Jätelautakunnan päätös on näin ollen kumottava ja asia palautettava jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Jätelaki 32, 35 ja 37 § sekä 137 § 4 momentti

Kuntalaki (365/1995) 52 § 2 momentti (1034/2003), 90 § 2 ja 3 momentti, 92 § 1 momentti sekä 95 §

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen ja Juho Vuori. Esittelijä Laura Portin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Lassila & Tikanoja Oyj on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jätehuoltolautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Yhtiö on esittänyt vaatimusten tueksi muun ohella seuraavaa:

Jätelain 37 §:ssä säädetään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta. Asiassa on kyse siitä, minkälaista selvitystä jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisestä voidaan pitää riittävänä.

Jätehuoltolautakunnalla on ollut käytössään muun selvityksen ohella kattava, yksityiskohtainen ja puolueeton Ramboll Finland Oy:n (Ramboll) selvitys, jossa on tarkasteltu nimenomaan jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten täyttymistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2018:34 todetaan, että jätelain valmisteluaineistosta ilmenee, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut mahdollistaa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkaminen myös uuden jätelain voimaantulon jälkeen.

Päätöksillään KHO 23.7.2018 taltionumero 3566 ja taltionumero 3567 korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden ratkaisut, joissa hallinto-oikeus oli katsonut, että yksinomaan se, että viranomaisvalvonta on hankalampaa ja riski laittoman jätteenkäsittelyn haitoista on kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa yleisesti suurempi, ei riittänyt perustelemaan sitä, etteivätkö päätöksen vaikutukset kokonaisuutena arvioituna olisi myönteisiä ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Ratkaisussa KHO 23.7.2018 taltionumero 3565 on katsottu, että asiassa tehdyt selvitykset voivat olla riittäviä, vaikka ne eivät täytä esimerkiksi Kuntaliiton yleiskirjeessä (5/80/2013) esitettyjä ohjeellisia vaatimuksia, kunhan selvityksen perusteella on kuitenkin arvioitavissa, täyttyvätkö edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle.

Jätelain 37 §:n 1 momentin edellytyksiä ei saa tulkita niin tiukasti yhdessä hallintolain 31 §:n 1 momentin kanssa, ettei jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymistä käytännössä pysty osoittamaan. Tällöin lainsäätäjän tahto mahdollistaa myös kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ei toteutuisi.

Ramboll Oy:n selvityksessä todetaan, että tarkastelemalla kuljetusyrittäjien tämänhetkisiä tyhjennyspisteiden sijainteja, tyhjennyspisteiden määrää, Tilastokeskuksen tietokantoja sekä kuljetusyrittäjille tehtyjä kyselyitä ja haastatteluita voidaan todeta, että jätteenkuljetuspalveluita on saatavilla kaikilla eri tarkastelun kohteena olevilla alueilla.

Ramboll Oy:n selvityksessä eriluonteisia alueita on tarkasteltu erikseen kuntakohtaisesti. Lisäksi jokaisen kunnan taajama-alueita ja haja-asutusalueita on tarkasteltu erikseen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2018:34 viitoittamalla tavalla selvityksessä on esimerkiksi jokaisen kunnan osalta tarkasteltu, montako kuljetusyrittäjää toimii toisaalta taajama-alueella ja toisaalta haja-asutusalueella. Selvityksessä olevasta taulukosta käy ilmi, että kaikilla alueilla, joissa on tällä hetkellä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, toimii vähintään kolme eri kuljetusyritystä.

Myös jätehuoltolautakunnan selvityksessä todetaan, ettei jätehuoltoviranomaisella ole tietoa merkittävistä palveluiden puutteista. Selvityksen mukaan on todennäköistä, että kuljetuspalveluita on saatavilla koko lautakunnan toimialueella.

Jätehuoltolautakunnan päätöksessä viitataan asiakkaan maksukyvyn vaikutukseen palveluiden saatavuuteen ja päättymiseen. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan tällaisia tapauksia on noin 5-15 kpl vuodessa tarkastellulla alueella. Yksittäisten henkilöiden maksukykyyn liittyvät mahdolliset ongelmat eivät johdu jätteenkuljetusjärjestelmästä.

Hallinto-oikeuden ratkaisussa on kiinnitetty huomiota siihen, että kuntien lausumat kilpailutilanteesta ovat ristiriidassa sen kanssa, että alueilla toimii käytännössä ainoastaan yksi kuljetusyrittäjä. Hallinto-oikeuden lausuma on asiaan liittymätön ja paikkansa pitämätön. Vaikka alueella toimisi vain yksi kuljetusyrittäjä, ei tämä ole kiellettyä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä arvellaan perusteettomasti, että polttokelpoisen jätteen kuljetuksen ulkopuolella olevien kiinteistöjen määrästä johtuen riskiä, että jätteitä käsitellään hallitsemattomasti tai hylätään ympäristöön, olisi pidettävä merkittävänä.

Jätehuoltoon tai jätteenkuljetukseen liittymätön kiinteistö on ensisijaisesti viranomaisvalvontaan liittyvä seikka. Alhainen liittymisprosentti jätteenkuljetukseen ei ensisijaisesti kerro palveluiden kattavuudesta vaan viranomaisten passiivisuudesta.

Jätelain 39 ja 143 §:n mukaan jätehuoltoviranomaisen tulee ylläpitää jätteenkuljetusrekisteriä ja seurata liittymisastetta. Mikäli kiinteistöä ei jätehuoltoviranomaisen kehotuksesta huolimatta liitetä järjestettyyn jätteenkuljetukseen, tulee jätehuoltoviranomaisen saattaa asia käsiteltäväksi jätelain mukaiselle valvontaviranomaiselle, jolla on jätelain 126 §:n nojalla toimivalta toimia viime kädessä hallintopakkoa ja uhkasakkoa käyttäen. Liittymisaste riippuu täten ennen kaikkea viranomaisten valvonnan tarmokkuudesta ja määrästä.

Jätehuoltolautakunnan selvityksen mukaan viranomaisten tietoon ei ole tullut merkittäviä palveluiden puutteita eikä valituksia, joiden perusteella voisi olettaa palveluiden laadussa olevan merkittäviä eroja. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan kaikkien tyhjennyksiin liittyvien reklamaatioiden osuus on ollut 0,084 prosenttia tyhjennystapahtumista. Suurin osa reklamaatioista on liittynyt laskutukseen. Jätteenkuljetuspalvelut toimivat alueella luotettavasti.

Kohtuulliset ja syrjimättömät ehdot jätteenkuljetuspalveluissa tarkoittavat sitä, että kaikille jätteen haltijoille on tarjolla tarpeen mukaan samantasoista palvelua samanlaisin ehdoin. Erot palvelun laadussa tai hinnoissa eivät automaattisesti tee palvelujen ehtoja syrjiviksi, jos erot ovat kohtuulliset ja perustuvat tuotantorakenteeseen eli esimerkiksi etäisyyksiin, tyhjennyskertoihin tai keräysalueen astiamäärään.

Ramboll Oy:n selvityksessä käytetty tarkastelutapa mahdollisti esimerkiksi tyhjennyshintojen jakauman ja alueellisuuden arvioinnin. Selvityksestä käy ilmi, että jätehuoltopalveluiden hinnoittelussa on eroja, mutta hinnoittelun erot perustuvat palvelun tuotantokustannuksiin tai palvelun tarjoajien väliseen kilpailuun. Lisäksi Turun seudulla asiakkaiden maksama tyhjennyshinta jätteenkuljetuksesta vastaa keskimääräistä tasoa Suomessa.

Jätehuoltolautakunnan selvityksessä ja jätehuoltolautakunnan päätöksessä on väitetty, että jopa kaksin- tai kolminkertaiset erot samojen kuljettajien samoilla alueilla ja samoista palveluista perimissä maksuissa ovat kohtuuttomia ja syrjiviä. Pelkästään minimi- ja maksimihintojen vertailu antaa harhaanjohtavan kuvan alueen hintatasosta ja kustannusrakenteesta. Ylimpien ja alimpien hintojen välillä voi olla suurikin ero, mutta tämä ei vielä tee hinnoittelusta kohtuutonta tai syrjivää.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on myös katsottu, että selvitysten perusteella on havaittu hintojen olevan korkeampia sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kiinteistön haltijan järjestämän kuljetusjärjestelmän valinnan edellytyksenä ei ole, että se olisi parempi tai halvempi kuin kunnan järjestämä jätteenkuljetus.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Ramboll Oy:n selvitykselle ei annettu merkitystä, koska se perustui vain osalta alueella toimivista jätteenkuljetusyrityksistä saatuihin tietoihin. Ramboll Oy:n selvityksen yhteydessä saatiin käyttöön tyhjennyspistekohtaiset tiedot kuudelta alueella toimivalta jätteenkuljetusyritykseltä. Alueella tunnistettiin toimivan yhteensä 11 ammattimaista jätteenkuljetusyritystä. Kyselyihin ja haastattelupyyntöihin vastaamattomat yritykset ovat mikroyrityksiä.

Käytettävissä ollut aineisto oli poikkeuksellisen kattava. Ramboll Oy:n selvityksessä oli tyhjennyspistekohtaisia tietoja 240 litran astioiden osalta yli 15 kertaa enemmän ja 600 litran astioiden osalta yli 21 kertaa enemmän kuin Taloustutkimus Oy:n aineistossa. Lisäksi 600 litran jäteastioiden osalta analyysit tehtiin kaikkien 11 kunnan osalta, kun Taloustutkimus Oy:n analyysit koskivat ainoastaan kolmea eri kuntaa.

Kahden eri kuljetusjärjestelmän ylläpitoon liittyvät seikat ja tähän liitännäiset viranomaistoiminnan väitetyt haasteet eivät voi olla merkityksellisiä arvioitaessa sitä, täyttyvätkö jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset. Jätelaki ei edellytä kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta luopumista sillä perusteella, että naapurikunnassa tai edes osassa saman kunnan alueella olisi voimassa jätelain 36 §:n mukainen järjestelmä. Päinvastoin, jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus voi olla voimassa kunnan osassa ja jätelain 37 §:n 2 momentin mukaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus voi koskea myös lajiltaan tai laadultaan vain tietyntyyppistä jätettä.

Ramboll Oy:n selvityksen mukaan kuljetusjärjestelmän valinnalla ei ole vaikutusta jätteiden käsittelyn alueelliseen kehittämiseen, sillä jätteenkuljettaja ei määrää jätteen määränpäätä, vaan kunta päättää vastuullensa kuuluvien yhdyskuntajätteiden käsittelypaikan. Tuottajavastuun alainen jäte taas on toimitettava tuottajan järjestämään jätehuoltoon.

Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus tukee jätehuollon alueellista kehittymistä keräyksen ja kuljetuksen osalta, sillä kilpailutilanne motivoi jätehuoltoyrityksiä kehittämään keräys- ja kuljetuskalustoa, kouluttamaan työntekijöitään sekä ottamaan käyttöön uusia teknologioita. Jätteenkuljetusyritykset ovat myös osoittaneet halukkuutta kehittää jätteenkuljetusten seurantaa ja ajantasaista jätteenkuljetusrekisteriä yhdessä jätehuoltoviranomaisten kanssa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitaan myös, että Lounais-Suomen jätehuolto Oy:n kierrätyspisteisiin olisi jätetty noin 68 tonnia polttokelpoista jätettä jätelain vastaisesti. Tällä ei ole merkitystä jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten arvioinnista, eikä tällainen valitettava toiminta johdu jätelain 37 §:n mukaisesta järjestelmästä.

Hallituksen esityksessä korostetaan, että kunta voisi kokonaisarviossa painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina. Arvioitavia seikkoja voisivat esimerkiksi olla vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään.

Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa ei kiinteistön haltijoilta tai kuljetusyrityksiltä voida edellyttää lain nojalla annettujen määräysten vaatimuksia ylittäviä toimia tai suorituksia. Vastaavasti viranomaisraportoinnissa, liittyen viranomaisille toimitettavien tietojen tiedostomuotoihin, raportoinnin aikaväliin ja muihin vastaaviin seikkoihin, ei voida edellyttää yritysten tekevän laissa ja lain nojalla asetettuja velvollisuuksia ylittäviä toimia, jotta jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan edellytys täyttyisi.

Ramboll Oy:n selvityksen mukaan jätehuoltoviranomaisella on mahdollista pyytää jätelain mukaiset jätteenkuljetustiedot jätteenkuljetusyrityksiltä tarvittaessa neljä kertaa vuodessa, jolloin kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa on mahdollista toteuttaa lähes reaaliaikainen jätteenkuljetusrekisteri. Ajantasaisen ja toimivan jätteenkuljetusrekisterin muodostaminen vaatii aluksi aikaa ja resursseja molemmissa jätteenkuljetusjärjestelmissä, mutta kun toimiva rekisteri on muodostettu, sen ylläpito ja päivittäminen onnistuu helposti.

Ramboll Oy:n selvityksessä on tuotu esille, miten siirtyminen kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen merkitsisi alueella toimivien jätteenkuljetusyritysten toiminnan taantumista, mikäli yritykset eivät saisi kuntaurakoita. Kilpailu saattaisi lisääntyä ensimmäisellä kunnan järjestämällä kilpailutuskerralla, mutta pitkällä aikavälillä tarjonta voisi jäädä parille suurelle toimijalle.

2. Remeo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lounais-Suomen jätehuoltolautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Yhtiö on esittänyt vaatimusten tueksi muun ohella seuraavaa:

Alueen jätteenkuljetusyritykset toimittivat jätehuoltolautakunnalle tiedoksi Ramboll Finland Oy:n laatiman selvityksen jätelain 35 ja 37 §:n mukaisten edellytyksistä täyttymisestä Turun seudun jätteiden kuljetuksessa. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan nykyisin toimiva kiinteistön haltijan järjestämä kuljetus on alueellisesti erittäin kattava. Turun seudulla ei ole yhtään sellaista aluetta, missä palveluita ei olisi saatavilla. Kiinteistön haltijan järjestämän jätteiden kuljetuksen alueella yhdyskuntajätteitä kerätään tehdyn selvityksen perusteella kuuden alueella toimivan kuljetusyrityksen toimesta ja alueella toimii yhteensä 11 ammattimaista jätteenkuljetusyritystä. Kaikilla alueilla, missä tällä hetkellä on kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, toimii vähintään kolme eri kuljetusyritystä ja palveluita tarjotaan kattavasti. Oikeuskäytännön valossa jo kolmen jätteenkuljetusyrityksen toimiminen alueella riittää osoittamaan, että alueella on tarjolla jätteenkuljetuspalveluita kattavasti ja luotettavasti.

Ramboll Oy:n selvityksen mukaan alueella toimivat jätteenkuljetusyritykset tarjoavat uusia sopimuksia samankaltaisin ehdoin omille asiakkailleen, ottaen huomioon esimerkiksi astiakoot, tyhjennysvälit sekä kuljetusmatkat. Eri jätteenkuljetusyritysten välillä on hintaeroja, mikä on täysin luonnollista kilpailluilla markkinoilla. Tyypillisimpien jäteastioiden tyhjennyshintojen hinta-analyysin perusteella voidaan todeta, että Turun seudulla on kilpailua eri jätteenkuljetusyritysten välillä ja että jäteastioiden tyhjennyksen hinta muodostuu markkinaperusteisesti kustannusrakenteen ja kilpailutilanteen mukaisesti.

Jätelautakunnan oman selvityksen mukaan jätteenkuljetusyrittäjien laskuttamissa jäteastioiden käsittelymaksuissa on eroja eri alueilla, mutta myös samoilla alueilla eri kuljettajien välillä ja saman jätteenkuljetusyrittäjän eri asiakkaiden välillä. Jätelakia ei voi tulkita siten, että kaikille asiakkaille, asiakasryhmille ja alueille tulisi asettaa samat hinnat. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan asiakkailta perittäviin tyhjennyshintoihin vaikuttaa muun muassa astioiden sijoittuminen kiinteistöllä, astioiden täyttöaste, astioiden määrä keräysreitillä sekä kilpailutilanne yritysten välillä.

Ramboll Oy:n selvityksen mukaan alueella nykyisin käytössä oleva kuljetusjärjestelmä edistää jätehuollon yleistä toimivuutta alueella muun muassa siksi, että se säilyttää alueella itsenäisiä kuntien kilpailutuksista riippumattomia yrityksiä. Kaikki alueella nykyisin toimivat jätteenkuljetusyritykset eivät välttämättä pystyisi jatkamaan toimimista alueella, mikäli ne eivät pärjäisi kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen johdosta järjestettävissä kilpailutuksissa.

Ramboll Oy:n selvityksessä todetaan lisäksi, että nykyjärjestelmä edistää jätehuollon yleistä toimivuutta Turun seudulla, koska palvelutarjonta on laajaa, kuljetus toimii kilpailluilla markkinoilla ja tarjolla on valinnanvaraa. Lisäksi kiinteistöjen haltijat saavat mahdollisuuden valita jätteiden kuljetuksia hoitavan yrityksen itse ja vaihtaa tarvittaessa toiseen, mikäli ovat tyytymättömiä esimerkiksi jätteenkuljetusyrityksen hintoihin tai laatuun.

Varsinais-Suomen ELY-keskus totesi lausunnossaan jätehuoltolautakunnalle, että sille on osoitettu useita valvontapyyntöjä uuden jätelain aikana. Lisäksi esille oli tullut yksi tutkintapyyntöön ja tuomioon johtanut tapaus, jossa kiinteistöiltä kerättyjä jätteitä kuljetettiin kunnan jätehuoltojärjestelmän ohi laitokselle, jolla ei ollut ympäristönsuojelulain mukaista lupaa kyseisten jätteiden käsittelyyn. Lausunnossa esitetty osoittaa nimenomaan, että valvontajärjestelmä toimii myös kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kummassakin järjestelmässä on yhtäältä samat yksityisen toimijan väärinkäytösten mahdollisuudet ja toisaalta samat viranomaisen valvontamahdollisuudet ja -velvollisuudet.

Ramboll Oy:n selvityksessä havaittiin lisäksi, että nykyisessä kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa autojen täyttöasteet ovat 85-100 prosenttia. Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa reittejä on mahdollista muuttaa ja tehostaa nopeammin kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa.

Ramboll Oy:n selvityksen mukaan kiinteistöittäisellä jätteenkuljetusjärjestelmällä on myönteisiä vaikutuksia myös yritysten toimintaan. Alueella toimivien jätteenkuljetusyritysten mukaan niillä on hyvät mahdollisuudet työllistää ihmisiä jatkossakin, mikäli alueella säilyy kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Jätteenkuljettajien työsuhteet saattaisivat myös muuttua määräaikaisiksi, kun työsopimukset tehtäisiin vastaamaan kilpailutusten sopimuskausia.

Ramboll Oy:n selvityksen mukaan jätteenkuljetusten, kuljetusjärjestelmään liittymisen ja jätehuoltomääräysten noudattamisen valvonta ei riipu jätteenkuljetusjärjestelmästä. Ramboll Oy:n selvityksessä todettiin, että liittymisaste riippuu valvonnan määrästä ja edellyttää molemmissa jätteenkuljetusjärjestelmissä viranomaisen valvontaa ja ajantasaista rekisteriä, johon liittyneiden kiinteistöjen määrää voidaan verrata.

Hallinto-oikeus katsoi päätöksessään, että jätehuoltolautakunnan oma selvitys oli tehty melko yleisellä tasolla ilman, että päätöksen kohteena olevia alueita ja niiden kuljetusolosuhteita eri jätelajien osalta olisi yksityiskohtaisemmin selvitetty. Tälle selvitykselle ei tule antaa vastaavaa painoarvoa kuin asiassa laaditulle huomattavasti yksityiskohtaisemmalle Ramboll Oy:n selvitykselle.

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että Ramboll Oy:n selvitys perustuu vain osalta alueella toimivista jätteenkuljetusyrityksistä saatuihin tietoihin, minkä tuomioistuin katsoo ilmeisesti heikentävän sen merkittävyyttä asian selvittämisessä. Selvityksessä on todettu, että alueella toimivasta 11 jätteenkuljetusyrityksestä viisi jätti vastaamatta kyselyihin ja haastatteluihin. Koska kyseiset yritykset ovat toiminnaltaan varsin pieniä, selvityksen tulokset ovat hyvin kattavat ja ne kuvaavat hyvin jätehuollon nykytilaa Turun seudulla.

Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta on antanut valitusten johdosta vastineen, jossa se on viitannut asiassa hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja todennut, ettei valituksissa esitetty edellytä vastineen antamista.

C on antanut vastineen, jossa on vaadittu valitusten hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiöiden valituksissa on viitattu Ramboll Oy:n selvitykseen, jonka mukaan koko alueella, jolla on kiinteistön haltijan järjestettävä jätteenkuljetus, toimivan vähintään kolme eri kuljetusyritystä. Tämä ei ainakaan haja-asutusalueella Salon Kiskossa ole pitänyt paikkaansa. Markkinoita ei voi pitää aidosti kilpailtuina.

Yksittäistä kiinteistönhaltijaa kohtaan jätteenkuljetusyrityksellä on usein luonnollinen monopoli. Näin on erityisesti haja-asutusalueilla tarjoajien vähyyden takia. Yksittäisen kiinteistönhaltijan näkökulmasta jätelaskujen suhteellisen vähäinen merkitys perheen koko talouden osalta vähentää mielenkiintoa kilpailuttaa. Mahdollistaakseen tosiasiallisen kilpailutuksen asiakkaiden tulisi järjestää sitova yhteiskilpailutus esimerkiksi kyläkunnittain tai laajemminkin. Saman tuloksen saa helpommin kunnan toteuttamana kilpailutuksena.

D ja E ovat antaneet valitusten johdosta vastineen, jossa on vaadittu valitusten hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Jätehuollon hintojen selvittämiseksi jätehuoltolautakunta ja Taloustutkimus Oy tekivät selvityksen vuonna 2016. Kävi ilmi, että kuljetusyrittäjien käsittelymaksuissa on merkittäviäkin eroja eri alueilla mutta myös samoilla alueilla eri kuljettajien välillä ja jopa saman kuljetusyrittäjän eri asiakkaiden välillä.

Jätelain perustelujen mukaan ryhmien ja alueiden ohella myöskään yksittäisten asiakkaiden ei pidä joutua perusteettomasti poikkeavaan asemaan. Ramboll Finland Oy:n selvityksen esitystapa häivyttää yksittäisten asiakkaiden hintahaarukan ääripäät, joten sen avulla ei ylipäätään saada tietoa niistä hinnoista, jotka ovat kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden vaatimusten arvioimiseksi olennaisimpia.

Kaikilla alueilla ei ole toimivaa kilpailutilannetta. Joka tapauksessa kotitalouksien mahdollisuudet ja kyvyt jätehuoltoyritysten tehokkaaseen kilpailutukseen ovat olennaisesti heikommat kuin kunnan kilpailuttamiseen perehtyneillä viranhaltijoilla.

Jätehuoltolautakunnan päätöksessä ja valituksissa viitataan Ramboll Oy:n selvitykseen. Ramboll Oy:n selvityksen puolueettomuus voidaan kyseenalaistaa. Selvityksen toimeksiantajina ovat Ramboll Oy:n ilmoituksen mukaan "jätehuoltoalan yritykset" tarkemmin erittelemättä.

Perustellusti voi kysyä, onko Ramboll Oy:n selvitys täydennettynä suppeammilla jätehuoltolautakunnan teettämillä kahdella selvityksellä (Taloustutkimus Oy ja Turun ammattikorkeakoulu) riittävä ja objektiivinen. Kansainvälisen yksityisen konsulttiyrityksen selvitys ei ole viranomaisselvitys.

Turun luonnonsuojeluyhdistys ry:lle, A:lle, B:lle, H:lle sekä F:lle ja G:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valitusten johdosta.

Lassila & Tikanoja Oyj on antanut vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Korkein hallinto-oikeus on valituksen jättämisen jälkeen antanut 27.5.2019 päätöksen taltionumero 2476 koskien Päijät-Hämeen jätehuoltolautakunnan päätöstä kiinteistönhaltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta. Korkein hallinto-oikeus katsoi kyseisessä ratkaisussaan muun ohella, että kun Päijät-Hämeen jätehuoltolautakunnan päätöksen tukena oli ollut käytettävissä kaksi osin ristiriitaista selvitystä, yksi virkatyönä laadittu selvitys ja toinen ulkopuolisen asiantuntijakonsultin laatima selvitys, olisi hallintolain 45 §:n mukaisen perusteluvelvollisuuden kannalta pitänyt yksityiskohtaisemmin esittää, millä perusteella Päijät-Hämeen jätehuoltolautakunta oli päätynyt pitämään asiantuntijakonsultin laatimaa selvitystä luotettavampana kuin virkatyönä laadittua selvitystä.

Lounais-Suomen jätejätehuoltolautakunnan päätös poikkeaa olennaisilta osin Päijät-Hämeen jätehuoltolautakunnan päätöksestä. Nyt käsillä olevassa tapauksessa jätehuoltolautakunnan selvitys ja Ramboll Oy:n selvitys eivät itse asiassa ole ristiriidassa keskenään. Jätehuoltolautakunnan selvitys on tehty ennen Ramboll Oy:n selvitystä ja Ramboll Oy:n selvitys on tuonut täydentävää informaatiota sellaisista asioista, joista ei ole ollut tietoa jätehuoltolautakunnan selvitystä laadittaessa.

Ramboll Oy:n selvityksessä on riittävästi eritelty taajama- ja haja-asutusalueita niin selvityksen tausta-aineiston keruussa, informaation analysoimisessa kuin johtopäätösten esittämisessäkin. Ristiriitaa virkamiesselvityksen ja Ramboll Oy:n selvityksen johtopäätösten välillä ei ole ja Ramboll Oy:n selvitys on ollut aineistoltaan ja ulottuvuudeltaan kattava.

Jos jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät tehtyjen selvitysten perusteella kaikilla kyseessä olevilla alueilla, ei voida edellyttää, että erityyppiset alueet eroteltaisiin aina erikseen selvityksen tuloksia esitettäessä. Tällainen esitystekninen seikka ei voi olla perusteena jätehuoltolautakunnan päätöksen lainvastaisuudelle. Olennaista on, että jätehuoltolautakunnan toimialueella olevat eri alueet on tutkittu erikseen ja jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten täyttymistä on selvitetty kattavasti.

Ramboll Oy:n selvityksen aineisto on ollut huomattavan kattava myös verrattuna virkatyönä tehtyä selvitystä täydentämään laaditun Taloustutkimus Oy:n selvitykseen jätehuollon hinnoista.

Jätehuoltolautakunnan selvityksessä ja jätehuoltolautakunnan päätöksen esittelyosion 11-kohtaisessa "puutelistassa" esitetyt huolenaiheet ovat perustuneet joko oletuksiin, jotka tarkemmalla selvityksellä ovat osoittautuneet virheellisiksi, tai seikkoihin, joilla ei ole merkitystä jätelain mukaisessa arvioinnissa. Kyse on näennäisristiriidoista. Kyse on niin ilmeisistä ja selvistä asioista, ettei hallintolain 45 §:n voida katsoa edellyttäneen jätehuoltolautakunnan perustelevan päätöstään enemmän kuin se on tehnyt.

Päinvastoin kuin D:n ja E:n vastineessa on todettu, Ramboll Oy:n selvityksessä on nimenomaisesti selvitetty ja selostettu sitä, että esimerkiksi yksittäiset, tavanomaista korkeammat tyhjennyshinnat johtuvat poikkeavista tyhjennystilanteista. Ramboll Oy:n selvityksen mukaan niin huomattavasti kalliimmille kuin huomattavasti edullisemmillekin tyhjennyshinnoille on olemassa perusteltavissa olevat objektiiviset tekijät. Lisäksi hintojen absoluuttisen tason on todettu olevan kohtuullinen.

Jätelain 38 §:ssä on säädetty velvollisuus varata kaikille, joiden oloihin päätöksenteolla on huomattava vaikutus, mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta. Hallinto-oikeudellinen virallisperiaate ei merkitse sitä, että viranomaisen olisi aina vastattava myös asian täysimääräisestä selvittämisestä laatimalla itse asian selvittämisen kannalta olennaiset selvitykset. Viranomaisen tulee vain huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi ennen päätöksentekoa. Viranomaisen selvitysvastuu on ensisijainen, muttei yksinomainen. Muun tahon esittämä selvitys voi myös olla merkityksellistä päätöksenteossa.

Ramboll Oy:n selvityksen tilaajien puolueettomuudella ei ole asiassa merkitystä. Merkityksellistä on se, että selvityksen on laatinut puolueeton ulkopuolinen asiantuntija. Lisäksi esimerkiksi Turun Ammattikorkeakoulu on erikseen lausunut Ramboll Oy:n selvityksestä.

Remeo Oy on antanut vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kunnallisvalitus voidaan tehdä vain rajatuilla perusteilla. Tarkasteltavaksi jää, onko jätehuoltolautakunnan päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai muuten lainvastainen.

Tosiasiassa vastineissa pääasiassa katsotaan päätöksen olleen huono ja epätarkoituksenmukainen. Tällaisia seikkoja ovat muun ohella viittaukset kilpailutuksesta kiinteistön haltijoille aiheutuvaan vaivaan tai kilpailutuksen heiltä vaatimaan asiantuntemukseen.

Kunta kilpailuttaa jätteenkuljetuksen harvoin ja pitkäksi aikaa kerrallaan. Tämä ei kannusta kuljettajia kehittämään toimintaansa pitkän sopimuskauden aikana. Vastineissa on katsottu, että kunnan järjestämä jätteenkuljetus olisi ympäristön kannalta parempi vaihtoehto. Se, että toinen jätteenkuljetustapa mahdollisesti olisi jossain suhteessa parempi, ei tee jätehuoltolautakunnan päätöksestä lainvastaista. Jätehuoltolautakunnan päätöksestä ei aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat jätelain säännökset ja lain esityöt

Jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (kiinteistöittäinen jätteenkuljetus). Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain 38 §:n mukaan kunnan on ennen 35 §:n 4 momentissa ja 37 §:ssä tarkoitetun päätöksen tekemistä tai muuttamista varattava kaikille, joiden oloihin päätöksenteolla on huomattava vaikutus, mahdollisuus saada tietoa ja lausua mielipiteensä asiasta. Vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta säädetään hallintolain (434/2003) 41 §:ssä. Kunnan on tiedotettava edellä tarkoitetusta päätöksestään yleisesti kuntalaisille ja julkaistava päätös tietoverkossa.

Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.

Jätelain 149 §:n 4 momenttiin sisältyvän siirtymäsäännöksen mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden jätelain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa uuden jätelain voimaantulosta.

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Jätehuollon vastuut), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvataan jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjä kolmea edellytystä, ja todetaan erityisesti 1 momentin kolmannen kohdan osalta, että kunta voisi kokonaisarviossa painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Jätteenkuljetusjärjestelmää koskeva päätöksenteko

Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta toimii 17 kunnan yhteisenä toimielimenä. Lautakunnan toimialueella 11 kunnassa on jätteenkuljetus vielä osittain tai kokonaan hoidettu vuoden 1993 jätelain mukaisena sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena. Näitä alueita koskevan jätelain 149 §:n 4 momentin mukaisen jätteenkuljetuksen järjestämistä koskevan päätöksen tueksi oli virkatyönä laadittu selvitys "Kunnan vastuulle kuuluva jätteenkuljetus Lounais-Suomessa – arvio jätelain ehtojen täyttymisestä 2017". Lisäksi jätehuoltolautakunta oli teettänyt Taloustutkimus Oy:n laatiman selvityksen jätehuollon hinnoista Lounais-Suomen alueella ja Turun ammattikorkeakoulun laatiman logistiikkaselvityksen "Jätekuljetusjärjestelmien vertailu – logistinen näkökulma". Logistiikkaselvityksessä tarkasteltiin kuljetusjärjestelmien vaikutuksia jäteajoneuvojen liikennemääriin ja päästöihin.

Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta oli varannut kaikille kiinnostuneille vaikutusmahdollisuuden 3.4.‒28.4.2017, jona aikana lautakunnalle oli voinut jättää mielipiteitä edellä mainittujen selvitysten johdosta. Lisäksi lautakunta oli pyytänyt lausuntoja kunnilta, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta sekä Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:ltä.

Lounais-Suomen alueella toimivat kuljetusyrittäjät Lassila & Tikanoja Oyj, Remeo Oy, Kuljetus ja Jätehuolto Mäkiö Oy, Salon Jätehuolto Oy, Turun Seudun Hyötykuljetus Oy ja Jätehuolto H. Koskinen Oy toimittivat lautakunnalle 26.4.2017 lausunnon. Lausunnon liitteenä oli Ramboll Finland Oy:n laatima ja 11.4.2017 päivätty raportti "Selvitys jätelain 35 §:n ja 37 §:n mukaisten ehtojen täyttymisestä Turun seudun jätteiden kuljetuksessa". Turun ammattikorkeakoulu laati Ramboll Oy:n selvitykseen 7.5.2017 päivätyn vastineen, jossa arvioitiin Ramboll Oy:n selvitystä suhteessa ammattikorkeakoulun aikaisemmin laatimaan logistiikkaselvitykseen.

Jätehuoltolautakunnan kokoukseen 23.5.2017 esittelijä oli edellä kuvatun valmistelun perusteella laatinut päätösesityksen, jonka mukaan Lounais-Suomen jätehuoltolautakunnan toimialueella olisi siirrytty sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen vaiheittain 1.1.2021–31.12.2024. Esityksen mukaan jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset kiinteistöittäiseen jätteenkuljetukseen siirtymiselle eivät Lounais-Suomen yhteistoiminta-alueella kaikilta osin täyttyneet. Saadut lausunnot ja mielipiteet, niistä laadittu tiivistelmä sekä edellä mainitut lautakunnan ja kuljetusyrittäjien teettämät selvitykset oli myös liitetty päätösesityksen oheismateriaaliksi.

Lautakunnan jäsenen muutosehdotus jätteenkuljetuksen järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä niiden toimialueen kuntien alueilla, joilla on käytössä sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä, tuli äänestyksen perusteella jätehuoltolautakunnan päätökseksi. Muutosehdotuksen perusteluissa viitattiin kuntien antamiin lausuntoihin ja lautakunnan käytössä olleisiin selvityksiin. Selvitysten, erityisesti Ramboll Oy:n selvityksen, perusteella jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten voitiin todeta täyttyvän.

Lisäksi muutosehdotuksen perusteluissa todettiin seuraavaa:

"Päätöksen vaikutuksia tarkastellessa on asiaa tarkasteltava kokonaisuutena. Selvityksissä on esitetty yksittäisiä näkökulmia, joiden valossa kunnan järjestämä jätteenkuljetus olisi vaikutuksiltaan myönteisempi. Näistä mainittavimpina mm. vaikutukset viranomaisen toimintaan sekä ajosuorite teoreettisen mallintamisen kautta laskettuna. Jätelaki antaa viranomaiselle samat tiedonsaanti- ja ohjausoikeudet kuljetusmallista riippumatta. Mikäli viranomaisen pyytämiä tai tarvitsemia tietoja ei pyydettäessä saada, antaa jätelaki puitteet tietojen saamiseksi valvontaviranomaisen toimenpitein. Yksittäisten kuljetusyrittäjien satunnaiset laiminlyönnit, viivästykset tai puutteet tietojen antamisessa jätehuoltoviranomaiselle eivät kokonaisuutena tarkasteltaessa ole painoarvoltaan merkittäviä tekijöitä jätteenkuljetusjärjestelmäpäätökselle. Kuljetusjärjestelmän vaikutukset ajosuoritteeseen sekä ajosuoritteesta johtuvat päästöt voidaan katsoa suuruusluokaltaan niin vähäisiksi, että niidenkään painoarvoa päätöksenteossa ei voi korostaa (muun muassa Ramboll Oy, "Päätösesitys").

Kokonaisuuden kannalta merkittävintä on, kuten lukuisissa lausunnoissakin on todettu, päätöksen vaikutukset kotitalouksien ja yritysten asemaan. Kiinteistönhaltijan järjestämä jätteenkuljetus mahdollistaa investointeja jätehuoltoalalla, säilyttää tai jopa lisää työpaikkoja ja mahdollistaa kuntalaisille kiinteistön käyttöön perustuvien jätteenkuljetuspalveluiden kilpailuttamisen. Kiinteistönhaltijan sopiessa jätteenkuljetuksesta suoraan kuljetuspalveluyrityksen kanssa voidaan kunnan järjestämää mallia joustavammin sopia esimerkiksi tyhjennysväleistä ja jätteen syntypaikkalajittelusta, joka vaikuttaa myönteisesti kotitalouksien asemaan sekä edistää jätelain 8 §:n mukaisen etusijajärjestyksen toteutumista ja näin ollen jätehuollon yleistä toimivuutta. Muun muassa VTT:n tekemän selvityksen perusteella voidaan todeta kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikuttavan negatiivisesti työpaikkoihin ja jätteenkuljetusalan investointeihin."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Kunnan harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin jätelaissa rajoitettu siten, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus voidaan hyväksyä vain silloin, kun jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla kunnan päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätehuoltolautakunnan päätöksenteon perusteena ovat olleet muun ohella jätehuoltolautakunnan teettämät kaksi selvitystä jätehuollon hinnoista sekä jäteajoneuvojen liikennemääristä ja päästöistä, virkatyönä laadittu selvitys jätelain edellytysten täyttymisestä, edellä mainittujen selvitysten johdosta annetut lausunnot sekä kuljetusyrittäjien antaman lausunnon liitteenä toimitettu Ramboll Oy:n laatima selvitys. Kaikki mainitut selvitykset ovat sisältäneet jätteenkuljetuksesta sellaisia asianmukaisia perustietoja, joita on voitu käyttää päätöksenteon perusteena. Selvityksiä voidaan myös pitää niissä tarkasteltujen kysymysten osalta asiantuntevasti laadittuina. Jätehuoltolautakunnan selvityksissä ja kuljetusyrittäjien teettämässä Ramboll Oy:n selvityksessä on kuitenkin päädytty keskenään vastakkaisiin johtopäätöksiin jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisen osalta. Kuljetusjärjestelmästä päättäminen edellyttää tällöin selvitysten vertaamista ja uusien päätelmien tekemistä.

Jätehuoltolautakunnan päätöksessä on viitattu yleisesti kuljetusyrittäjien lausunnon liitteenä toimitettuun konsulttiselvitykseen, eikä päätöksen perusteluissa ole yksityiskohtaisemmin esitetty, millä perusteella lautakunta on päätynyt pitämään kyseistä selvitystä luotettavampana kuin muita selvityksiä. Jätehuoltolautakunnan päätöksenteon kohteena oleva 11 kunnan alue on asukasmäärältään suuri ja maantieteellisesti laaja, ja se kattaa jätteenkuljetuksen ja kuljetusolojen kannalta hyvin eri tyyppisiä alueita. Nämä seikat korostavat tarvetta arvioida tarkemmin, mistä erot selvityksissä ja niiden johtopäätöksissä johtuvat, ja miltä osin ristiriidat mahdollisesti johtuvat tekijöistä, joiden painotus kokonaisarvioinnissa kuuluu jätehuoltolautakunnan harkintavaltaan.

Jätehuoltolautakunta on varannut jätelain 38 §:ssä tarkoitetulla tavoin kaikille kiinnostuneille mahdollisuuden saada tietoa ja lausua mielipiteensä asiasta ennen kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta koskevan päätöksen tekemistä. Tämä vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen ei ole kuitenkaan koskenut Ramboll Oy:n selvitystä, johon lautakunnan päätös keskeisesti on perustunut. Ramboll Oy:n selvityksen perusteella jätehuoltolautakunta on päättänyt eri kuljetusjärjestelmästä kuin oli esitetty kuulutusaikana nähtävillä olleessa virkatyönä laaditussa selvityksessä. Päätöksenteon kohteena olevien alueiden asukkaille ja muille, joiden oloihin jätteenkuljetusta koskevalla päätöksellä on huomattava vaikutus, olisi tässä tilanteessa tullut varata vaikuttamismahdollisuus myös päätöksenteon keskeiseksi perusteeksi otetusta uudesta selvityksestä tai selvityksen johdosta tehdyistä uusista päätelmistä.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perustelussa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Tuire Taina.

Vesivoimalaitoksen vesitalousluvan haltija oli velvoitettu hakemaan lupaa kalatien rakentamiseen olemassa olevan vesivoimalaitoksen yhteyteen. Asiassa oli luvan saajan valituksen johdosta kysymys kalatien rakentamista koskevien lupamääräysten lainmukaisuudesta. Kalatalousvelvoitetta koskevien lupamääräysten muuttaminen kuului vesilain säännösten nojalla lupaviranomaiselle. Kalatien rakentamista koskevissa lupamääräyksissä oli kalatalousviranomaisen myöhemmin hyväksyttäväksi voitu jättää vain sellaisia vähäisiä muutoksia kalatien rakenteisiin, joilla ei ollut merkittäviä vaikutuksia yleisiin tai yksityisiin etuihin tai luvanhaltijalle aiheutuviin kustannuksiin. Jos lupamääräysten tulkinnasta aiheutui erimielisyyttä, kuului erimielisyyden ratkaiseminen lupaviranomaiselle.

Lupapäätöksen lupamääräyksen 4 mukaan kalatien yläosan suulle oli tarvittaessa asennettava smolttiohjureita eli vaelluspoikasten alasvaellusta ohjaavia rakenteita. Kalatietä koskevassa lupapäätöksessä oli ollut perusteltua kiinnittää huomiota vaelluspoikasten turvallisen alasvaelluksen mahdollistamiseen. Lupapäätöksessä ei kuitenkaan ollut kuvattu smolttiohjureiden rakennetta tai niistä luvanhaltijalle aiheutuvia kustannuksia taikka missä tilanteessa niiden asentaminen olisi tarpeen. Kun otettiin huomioon lupaviranomaisen ja kalatalousviranomaisen päätösvallasta edellä lausuttu, lupamääräyksen 4 sisältö jäi siten avoimeksi, että sen muotoilua ei voitu pitää riittävän täsmällisenä. Tämän vuoksi lupamääräys 4 oli kumottava. Lisäksi lupamääräystä 13 muutettiin siten, että luvan saajan oli tarkkailutulosten sitä edellyttäessä toimitettava kalatalousviranomaiselle selvitys kalatien toimivuuden parantamismahdollisuuksista mukaan lukien smolttiohjureiden asentaminen ja houkutusvirtaaman lisääminen.

Vesilaki (587/2011) 3 luku 14 § ja 22 §

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 19.12.2018 nro 18/0333/2

Asian taustaa

Etelä-Suomen aluehallintovirasto oli 11.7.2011 antamallaan päätöksellä nro 137/2011/4 Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hallintopakkoilmoituksen johdosta velvoittanut Kymenlaakson Sähkö Oy:n 10 000 euron sakon uhalla jättämään viimeistään 29.2.2012 Etelä-Suomen aluehallintovirastolle hakemuksen, joka sisältää suunnitelman Kantturakosken kalatien toteuttamiseksi ja toteuttamisen aikataulun.

Vaasan hallinto-oikeus oli 17.6.2013 antamallaan päätöksellä nro 13/0153/1 kumonnut Etelä-Suomen aluehallintoviraston hallintopakkopäätöksen ja hylännyt Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hallintopakkohakemuksen.

Korkein hallinto-oikeus oli 20.4.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 1036 kumonnut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen ja saattanut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen voimaan. Suunnitelman jättämiselle asetettu määräaika oli pidennetty päättymään 31.12.2015.

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 13.3.2017 päätöksellä nro 69/2017/2 myöntänyt Kantturakosken Vesivoima Oy:lle luvan kalatien rakentamiseen Virojoen Kantturakosken vesivoimalaitoksen ohi Virolahden kunnassa hakemuksen mukaisesti kuitenkin siten muutettuna, kuin lupamääräyksistä ilmenee.

Hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu vesilain mukaan korvattavaa edunmenetystä.

Päätökseen on liitetty lupamääräykset 1–17, joista lupamääräykset 1–13 ja 15 kuuluvat seuraavasti:

Kalatien tekninen rakenne

1. Kalatie on rakennettava 9.12.2015 päivättyjen piirustusten numerot 310A, 370A ja 380A sekä 7.3.2016 päivätyn piirustuksen nro 395A mukaisesti (mittakaavat 1:500, 1:100 ja 1:200).

2. Kalatien yläosan suuaukko on sijoitettava 29.2.2016 päivätyn piirustuksen nro 390A (mittakaava 1:100) mukaisesti padon länsipään kala-tienaukkoon. Aukon kynnyskorkeus on N60 +8,41 m ja leveys 1,15 m. Aukko on varustettava virtaaman säätö- ja sulkumahdollisuudella.

3. Padon yhteyteen sen alapuolelle rakennettava pystyrakoporraskalatie koostuu noin 32 altaasta, joiden pituus on 1,8 m, leveys 1,2 m ja keskimääräinen vesisyvyys 0,75 m. Raon leveys on noin 0,18 m ja vedenpinnan korkeusero altaiden välillä noin 0,22 m.

4. Kalatien yläosan suulle on tarvittaessa asennettava smolttiohjureita.

5. Kalatien rakenteita on tarvittaessa muutettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla kalatien toimivuuden sitä edellyttäessä.

Juoksutus kalatiehen

6. Kalatiehen on juoksutettava 1.5.–30.11. välisenä aikana vähintään 0,2 m³/s suuruinen virtaama aina, kun Virojoen virtaama sen sallii. Vesivoimalaitos on tarvittaessa pysäytettävä Virojoen vähäisen virtaaman aikana kalatien vesityksen varmistamiseksi.

Kalatien alaosaan on tarvittaessa johdettava lisävettä pumppaamalla alakanavasta tai johtamalla sitä putkella padon yläpuolelta houkutusvirtaaman lisäämiseksi, mikäli tarkkailu osoittaa, että kalat eivät riittävässä määrin hakeudu kalatien sisäänkäynnille.

Rakentamista koskevat määräykset ja maisemointi

7. Kalatien rakentamistyöt on tehtävä mahdollisimman kuivaan aikaan siten, ettei niistä aiheudu haittaa vesialueelle ja sen käytölle eikä vaaraa patoturvallisuudelle.

8. Ennen rakennustöiden aloittamista on Kymenlaakson museolle varattava mahdollisuus lähtötilanteen dokumentointiin.

9. Rakennussuunnitelman toteuttamisesta ja maisemoinnista on neuvoteltava Kymenlaakson museon kanssa.

10. Töiden päättyessä rakennustöiden jäljet on siistittävä ja rakennuspaikat muutoinkin saatettava asianmukaiseen ja maisemallisesti sopivaan kuntoon.

Käyttö ja kunnossapito

11. Luvan saajan on pidettävä kalatien rakenteet asianmukaisessa kunnossa.

Tarkkailut

12. Luvan saajan on pidettävä kirjaa kalatiehen johdettavan veden määrästä Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen hyväksymällä tavalla. Ehdotus tarkkailusuunnitelmaksi on esitettävä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen kalatien käyttöönottoa.

13. Luvan saajan on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla tarkkailtava kalatien toimivuutta. Ehdotus tarkkailusuunnitelmaksi on toimitettava kalatalousviranomaisen hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen kalatien käyttöönottoa.

Tarkkailun tulokset on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle sekä Virolahden kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tarkkailusuunnitelmassa sanotuin määräajoin. Tarkkailutiedot on pyydettäessä annettava myös asianosaisille nähtäväksi.

Mikäli tarkkailun tulokset osoittavat puutteita kalatien toimivuudessa tai kalojen alasvaelluksen toteutumisessa, luvan saajan on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksyttäväksi suunnitelma toimenpiteistä näiden poistamiseksi ja toteutettava se.

(---)

Töiden suorittamisaika

15. Rakentamistyöt on aloitettava kahden vuoden kuluessa ja tehtävä olennaisilta osin loppuun neljän vuoden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta.

(---)

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakemus täyttää Etelä-Suomen aluehallintoviraston 11.7.2011 antamallaan päätöksellä ja korkeimman hallinto-oikeuden 20.4.2015 antamallaan päätöksellä vahvistaman velvoitteen hakemuksen tekemiseen kalatien rakentamiseksi Virojoen Kantturakosken vesivoimalaitoksen ohi.

Kalatien rakentaminen mahdollistaa vaelluskalojen ja erityisesti äärimmäisen uhanalaisen meritaimenen pääsyn nousemaan voimalaitoksen yläpuolisessa Virojoen vesistössä sijaitseville lisääntymiseen soveltuville alueille. Kantturakosken alapuolisia koskialueita on kunnostettu aikaisemmin siten, että kalannousu on mahdollista Kantturakoskelle asti ainakin suurilla virtaamilla.

Kantturakosken kohdalla Virojoen keskivirtaama on noin 4 m³/s, keskialivirtaama noin 0,2 m³/s ja alivirtaama 0 m³/s joskus pitkiäkin aikoja kesällä. Siksi lupamääräyksessä 6 ei ole mahdollista eikä kohtuullista määrätä kalatiehen juoksutettavaksi enempää vettä kuin 0,2 m³/s välillä 1.5.–30.11. Sille virtaamalle kalatie on myös suunniteltu. Jotta kalatiehen voidaan varmistaa riittävä vesitys Virojoen vähäisen virtaaman aikana, on vesivoimalaitos tarvittaessa määrätty pysäytettäväksi.

Mikäli tarkkailussa ilmenee, että kalatie ei toimi tarkoitetulla tavalla, luvan saajan on tehtävä lupamääräyksen 13 mukaisesti suunnitelma kalatalousviranomaiselle niistä toimenpiteistä, joilla kalatien toimivuutta voidaan parantaa. Lupamääräyksiin sisältyy smolttiohjureiden rakentaminen ja houkutusvirtaaman lisääminen kalatien alaosalla, mikäli kalatalousviranomainen katsoo ne tarpeellisiksi tarkkailun perusteella.

Kalatien rakentaminen toteutetaan pääosin kuivatyönä, jolloin vaikutukset vesistöön ovat vähäiset. Hanke ei vaikuta sanottavasti vedenkorkeuksiin tai virtaamiin. Hankkeesta aiheutuu paikallista ja tilapäistä veden samentumista kalatien rakentamisen ja kalatien käyttöönoton yhteydessä. Kalatiehen juoksutettava vesi vähentää vesivoimalaitoksesta saatavaa hyötyä.

Kymijoen–Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaan vuosille 2016–2021 liitetyn Kaakkois-Suomen vesienhoidon toimenpideohjelman mukaan Virojoen alaosan ekologinen tila on tyydyttävä. Tilan paraneminen edellyttää suurempaa kuormituksen vähennystä, nousuesteen poistoa ja elinympäristökunnostuksia. Velvoitetoimenpiteenä on mainittu muun muassa Virojoen Kantturakosken kalatien rakentaminen. Hanke on siten vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden mukainen ja se sisältyy myös kärkikohteena valtioneuvoston periaatepäätökseen 8.3.2012 kansallisesta kalatiestrategiasta. Hanke ei ole kaavoituksen vastainen.

Hankkeesta yleisille eduille saatava hyöty on siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin verrattuna huomattava. Luvan saaja omistaa hankkeen vaatimat maa- ja vesialueet.

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Vesilaki (587/2011) 3 luku 4 § 1 momentti 2 kohta, 5, 6, 7, 8, 10, 11 ja

18 § sekä 11 luku 21 §

Patoturvallisuuslaki (494/2009) 3 § 6 momentti, 9 ja 22 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Kantturakosken Vesivoima Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet ja lain esityöt

Vesilain (587/2011) 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Vesilain 3 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Arvioinnissa on otettava huomioon myös, mitä tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010) mukaisessa tulvariskien hallintasuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen tulvariskeistä ja niiden hallinnan tavoitteista hankkeen vaikutusalueella sekä toimenpiteistä, joilla tavoitteet pyritään saavuttamaan.

Vesilain 3 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevassa luvassa on määrättävä aika, jonka kuluessa vesitaloushanke on toteutettava ja toteuttamiseen ryhdyttävä. Määräaika hankkeen toteuttamiselle saa olla enintään kymmenen vuotta ja toteuttamiseen ryhtymiselle enintään neljä vuotta.

Vesilain 3 luvun 8 §:n 3 momentin mukaan lupaviranomainen voi erityisestä syystä ennen määräajan päättymistä hakemuksesta pidentää 2 momentissa tarkoitettua määräaikaa. Pidentämistä koskevassa päätöksessä voidaan tarkistaa tai täydentää luvan määräyksiä.

Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset: 1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään; (- - -) 3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

Vesilain 3 luvun 10 §:n 2 momentin mukaan vesistön vedenkorkeuteen tai vedenjuoksuun vaikuttavan hankkeen lupapäätöksessä on lisäksi tarvittaessa annettava määräykset veden enimmäis- tai vähimmäiskorkeudesta ja veden juoksutuksen järjestämisestä.

Vesilain 3 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan luvassa on määrättävä luvanhaltija tarvittaessa tarkkailemaan hankkeen toteuttamista ja sen vaikutuksia.

Vesilain 3 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan, jos vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa, hankkeesta vastaava on velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (kalatalousvelvoite) taikka määrättävä maksamaan tällaisten toimenpiteiden kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaiselle (kalatalousmaksu).

Saman pykälän 2 momentin mukaan kalatalousvelvoitetta, kalatalousmaksua tai näiden yhdistelmää määrättäessä on otettava huomioon hankkeen ja sen vaikutusten laatu, muut haitta-alueella toteutettavat hoitotoimenpiteet ja kalastuksen järjestely. Kalatalousvelvoitteen toimenpiteiden suorittamisesta ei saa aiheutua niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hankkeesta vastaavalle kohtuuttomia kustannuksia.

Saman pykälän 3 momentin mukaan kalatalousvelvoite voi olla kalatie, kalataloudellinen kunnostustoimenpide, istutus tai muu kalataloudellinen hoitotoimenpide taikka näiden yhdistelmä. Kalatalousvelvoitteeseen voidaan tarvittaessa sisällyttää toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Asiassa saatu selvitys

Kantturakosken Vesivoima Oy:n hakemus koskee kalatien rakentamista Virojoen Kantturakosken vesivoimalaitoksen ohi Virolahden kunnassa. Virojoki saa alkunsa Salpausselän etelärinteeltä Luumäen kunnan alueelta ja laskee itäiseen Suomenlahteen. Kantturakosken alapuolella jokiosuutta on noin neljä kilometriä ennen laskua Suomenlahteen. Kanttura-kosken yläpuolella on Pitkäkosken pato ja alapuolella Myllykosken padon jäljellä olevia betonirakenteita. Myllykosken alapuolella on Virojoen taajaman läpi kulkeva Keskustankoski. Kaikkiin kolmeen koskeen on tehty uittoperkauksia.

Virojoen luonnontilaa ovat muuttaneet uittoperkaukset, tulvasuojelu ja valuma-alueen ojitukset sekä vesistörakenteet kuten myllyt, sahat, säännöstelypadot ja voimalaitokset.

Virojoen keskivirtaama Kantturakosken kohdalla on noin 4 m³/s. Virojoen koko vesistöalueen pinta-ala on noin 357 km² ja järvisyys 3,8 %. Kantturakosken vesivoimalaitoksen luvanmukainen padotuskorkeus on N60 +9,61 metriä. Laitoksella ei harjoiteta säännöstelyä ja juoksutus määräytyy tulovirtaaman mukaan. Laitoksen padotuskorkeus on noin 6 metriä ja rakennusvirtaama noin 4 m³/s. Voimalaitoksen teho on noin 200 KW ja keskimääräinen vuotuinen energiantuotanto 500‒800 MWh. Alavedenkorkeus määräytyy joen virtaaman aiheuttaman padotuksen mukaisesti. Alaveden keskimääräinen korkeus on N60 +3,21 metriä.

Kalatien lähtökohtana on ollut mahdollistaa vaelluskalojen, lähinnä meritaimenen kulku Kantturakosken padon ohi.

Edellä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla Etelä-Suomen aluehallintovirasto oli 11.7.2011 antamallaan päätöksellä nro 137/2011/4 Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen hallintopakkoilmoituksen johdosta velvoittanut Kymenlaakson Sähkö Oy:n sakon uhalla jättämään viimeistään 29.2.2012 Etelä-Suomen aluehallintovirastolle hakemuksen, joka sisältää suunnitelman Kantturakosken kalatien toteuttamiseksi ja toteuttamisen aikataulun. Aluehallintoviraston päätös tuli lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden 20.4.2015 antamalla päätöksellä taltionumero 1036, jolla määräaikaa suunnitelman jättämiselle pidennettiin 31.12.2015 saakka. Kantturakosken Vesivoima Oy toimitti aluehallintoviraston päätöksessä 11.7.2011 tarkoitetun hakemuksen Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 31.12.2015. Hakemuksen johdosta Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt hakijalle luvan kalatien rakentamiseen Kantturakosken voimalaitoksen ohi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on Kantturakosken Vesivoima Oy:n valituksesta ratkaistava, voidaanko valituksenalaisen päätöksen lupamääräykset 4, 5, 12 ja 13 poistaa sekä lupamääräyksiä 5 ja 16 muuttaa valituksessa esitetyin tavoin.

Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että asiassa ei ole enää kyse siitä onko kalatie rakennettava vai ei. Voimassa olevan Kantturakosken vesivoimalaitoksen luvan (Kymen lääninhallitus 27.5.1950 nro D.621/2763) lupaehdon 3 mukaan padon omistaja on velvollinen rakentamaan ja kunnossapitämään kelvollisen kalaportaan ja varaamaan porrasta varten tarpeellisen vesimäärän ja, jos tarve vaatii, vastaisuudessa tekemään siihen asianmukaiset muutokset. Sittemmin korkein hallinto-oikeus on 20.4.2015 antamallaan päätöksellä taltionumero 1035 pysyttänyt kalatien rakentamisvelvoitteen.

Lupamääräykset 4, 5, 12 ja 13

Lupamääräyksessä 4 on määrätty tarvittaessa asennettavaksi smolttiohjureita kalatien yläosan suulle. Lupamääräystä voidaan lähtökohtaisesti pitää tarpeellisena vaeltavien poikasten kulun turvaamiseksi. Saadun selvityksen mukaan voimalaitoksen turpiinit ovat tyypiltään putkiturpiineja. Alasvaellusta tapahtuu aikana, jolloin päävirtaus kulkee turpiinien kautta eikä juoksutusta kalatien lisäksi ole muiden luukkujen kautta. Smolttien on voitava vaeltaa jokea alas vaurioitumatta. Näin ollen lupamääräystä ei ole syytä poistaa.

Kalatien lopullisesta toimivuudesta voidaan varmistua vasta, kun se on rakennettu. Tällöin voidaan arvioida sitä, millaisia muutoksia rakenteisiin on tehtävä toimivuuden parantamiseksi. Siitä syystä lupamääräystä 5 on pidettävä tarpeellisena eikä sitä voida poistaa.

Vesilain 3 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan luvassa on määrättävä luvanhaltija tarvittaessa tarkkailemaan hankkeen toteuttamista ja sen vaikutuksia. Lupamääräykset 12 ja 13 ovat tarpeen kalateiden toimivuuden selvittämiseksi, mutta myös hankkeen vaikutusten arvioimiseksi ja luvan noudattamisen valvomiseksi. Alajuoksuun tehtyjen toimenpiteiden seurauksena meritaimen ja muut kalat pääsevät nousemaan Kantturakosken alapuolelle. Kantturakosken yläpuolella ennen seuraavaa nousuestettä on meritaimenelle soveltuvia kutualueita, joten voimalaitosluvassa alunperinkin ollut velvoite rakentaa padon yhteyteen toimiva kalatie on perusteltu. Samalla edistetään vesienhoitoon ja kansalliseen kalatiestrategiaan kuuluvan äärimmäisen uhanalaisen meritaimenen lisääntymistä ja elinolosuhteita. Edellä todetun perusteella vaatimus lupamääräysten 12 ja 13 poistamisesta on hylättävä.

Kalatien toimivuuden varmistaminen on olennaista yhtäältä asetetun velvoitteen toimivuuden ja toisaalta myös luvan myöntämisen edellytysten kannalta, eikä lupamääräyksiä 4, 5, 12 ja 13 ole syytä poistaa tai muuttaa valituksessa esitettyjen näkökohtien johdosta, kun otetaan huomioon hankkeesta ennalta arvioiden saatavissa oleva hyöty uhanalaisen taimenen lisääntymismahdollisuuksien turvaamiseksi.

Lupamääräys 6

Valituksessa on vaadittu lupamääräyksen 6 muuttamista siten, että kalatiehen voidaan juoksuttaa vettä 0,2 m³/s suuruinen virtaama tai enintään joen tulovirtaama 15.5.−15.7. välisenä aikana kuukauden ajan ja 16.7.−15.11. välisenä aikana enintään kahden kuukauden ajan. Edelleen valituksessa on vaadittu lupamääräyksen muuttamista siten, että kalatie voi olla auki 15.5.−15.11. välisenä aikana ja kokonaan suljettuna 16.11.−14.5. välisenä aikana.

Saadun selvityksen mukaan Virojoen keskivirtaama on Kantturakosken kohdalla noin 4 m³/s ja keskialivirtaama noin 0,2 m³/s. Kuivina aikoina alivirtaama on 0 m³/s joskus pitkiäkin aikoja kesällä. Ajoittain alhainen virtaama on huomioitu lupamääräyksessä 6 eikä kalatiehen ole määrätty juoksutettavaksi enempää vettä kuin 0,2 m³/s aikavälillä 1.5.–30.11. Kuivajaksojen aikana on tarpeen keskittää vähäinen virtaama kalatiehen, minkä vuoksi vesivoimalaitos on tarvittaessa määrätty pysäytettäväksi.

Kalatien alavirran puoleinen sisääntuloaukko sijaitsee etäällä padosta ja sivussa voimalaitokselta tulevasta päävirtauksesta. Siten ennalta arvioiden nousevilla kaloilla voi olla vaikea löytää kalatien suuaukkoa, minkä vuoksi on perusteltua varautua lisähoukutusveden johtamiseen kalatien alaosaan lupamääräyksen 6 toisen kappaleen mukaisesti.

Edellä todetun perusteella juoksutuksen ajankohtaa ja kalatien auki pitämistä ei ole syytä muuttaa valituksessa esitettyjen näkökohtien johdosta.

Lupamääräys 15

Valituksessa on vaadittu lupamääräyksessä 15 asetettujen määräaikojen pidentämistä. Vesilain 3 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan määräaika hankkeen toteuttamiselle saa olla enintään kymmenen vuotta ja toteuttamiseen ryhtymiselle enintään neljä vuotta. Kun otetaan huomioon hankkeen suuruus, hallinto-oikeus katsoo, että kalatien rakentamisen aloittamiselle ja rakentamiselle varattu aika on riittävä eikä ennalta arvioiden aiheuta luvan saajalle vaikeuksia toteuttaa kalatietä määräyksessä asetetussa ajassa, vaikka lupamääräykset 7–9 rajaavat työn tekemisen kuivaan aikaan ja edellyttävät lähtötilanteen dokumentointia sekä neuvotteluja. Hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintovirasto voi vesilain 3 luvun 8 §:n 3 momentin nojalla perustellusta syystä jatkaa määräaikoja.

Muut valitusperusteet

Valituksessa on esitetty, että yksityiselle toimijalle lupapäätöksessä asetetut raskaammat lupamääräykset ovat tasapuolisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden vastaista verrattuna ELY-keskuksen vireille panemiin hankkeisiin. Hallinto-oikeus toteaa, että lupamääräykset annetaan tapauskohtaisen harkinnan perusteella eikä sillä seikalla, millaisia lupamääräyksiä jossakin toisessa vastaavanlaisen hankkeen vesitalousluvassa on annettu, ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa nyt kyseessä olevassa päätöksessä annettujen lupamääräysten lainmukaisuutta. Aluehallintoviraston päätös ei ole tasapuolisuus- eikä suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Siltä osin kuin valituksessa on esitetty, että aluehallintovirasto on päätöksessään antanut lupamääräyksiä, joita yhtiö ei ole hakemuksessaan esittänyt, hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintovirasto on lupaharkinnassaan voinut ja sen on tullutkin luvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi vesilain 2 luvun 7 §, 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohta ja 3 luvun 10 § huomioon ottaen antaa tarvittavat lupamääräykset. Lupamääräyksiä voidaan antaa ja on annettava, vaikka lupahakemuksessa ei olisikaan esitetty tiettyjä lupamääräyksiä.

Aluehallintoviraston päätöksellä on määrätty toteutettavaksi tekninen kalatie, joka Virojoen olosuhteissa mahdollistaa meritaimenen nousun padon ohi ja joka oleellisilta osin vastaa alkuperäistä velvoitetta. Kalatien rakentaminen ei aiheuta voimalaitosyhtiölle kustannuksia, jotka olisivat kohtuuttomia kalatiellä saatavaan hyötyyn nähden. Kalatien rakentaminen ja siihen sisältyvät velvoitteet eivät ole voimalaitosyhtiölle kohtuuttomia tai suhteettomia. Rakennetta ja sen käyttöä sekä mahdollisia korjaustoimenpiteitä on pidettävä enemmänkin toimivana vähimmäisratkaisuna. Kalatien rakentamisesta saatava hyöty on merkittävä suhteessa sen rakentamisesta ja ylläpidosta aiheutuviin kustannuksiin.

Siltä osin kuin valituksessa on esitetty, ettei kalatietä voitaisi määrätä rakennettavaksi ennen kuin kalan on todettu nousevan Kantturakosken padon alapuolella, hallinto-oikeus viittaa asiassa korkeimman hallinto-oikeuden 20.4.2015 antamaan ratkaisuun taltio 1035, jossa kalatien rakentamisvelvoite Kantturakosken voimalaitoksen yhteyteen on vahvistettu. Mainitun päätöksen perustelujen mukaan "Kantturakosken alapuolella on tehty kalataloudellisia kunnostustoimenpiteitä. Myllykosken avaaminen on muuttanut olosuhteita Kantturakosken alapuolella ja mahdollistanut vaelluskalan nousun Kantturakosken voimalaitokselle."

Valituksen mukaan nyt rakennettavaksi määrätyn kalatien rakentamis- ja ylläpitokustannukset ovat suurempia kuin aiemmin toteutetun kalatien eikä aiempaa laajemman kalatieratkaisun määräämiseen ole näin ollen perusteita. Hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintoviraston päätöksellä ja siihen liittyvillä lupamääräyksillä on määrätty toteutettavaksi kalatie, joka näissä olosuhteissa ennalta arvioiden on toimiva ja joka ei toisaalta aiheuta luvan saajalle vesilain 3 luvun 14 §:n 2 momentissa tarkoitettuja kohtuuttomia kustannuksia saavutettavaan hyötyyn nähden. Sillä seikalla minkälainen aikaisempi kalatie on ollut, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä.

Lopputulos

Edellä todetun perusteella ja kun otetaan huomioon Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös perusteluineen sekä Kantturakosken Vesivoima Oy:n valituksessa esittämät näkökohdat ja niiden perusteet, ei aluehallintoviraston päätöksen muuttamiselle valituksen johdosta ole miltään osin perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Lasse Känsälä ja Heli Ala-Tulijoki, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kantturakosken Vesivoima Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksiä 6 ja 15 muutetaan ja lupamääräykset 4, 5, 12 ja 13 poistetaan kokonaan.

Yhtiö on vaatinut, että lupamääräykset 6 ja 15 muutetaan kuulumaan seuraavasti:

"6. Kalatie voi olla avoinna 15.5.‒15.11. välisenä aikana. Kalatiehen voidaan juoksuttaa vettä 0,2 m³/s suuruinen virtaama tai enintään joen tulovirtaama 15.5.‒15.7. välisenä aikana kuukauden ajan ja 16.7.‒15.11. välisenä aikana enintään kahden kuukauden ajan. 16.11.‒14.5. kalatie voidaan pitää kokonaan suljettuna."

"15. Kalatien rakennustyöt on aloitettava neljän ja saatettava loppuun kahdeksan vuoden kuluessa siitä lukien, kun Kantturakosken voimalaitoksen kalateiden tai muiden vastaavien rakenteiden toteuttamiseen tarvittavat vesilain mukaiset luvat ovat saaneet lainvoiman.

Rakennustöitä ei kuitenkaan tarvitse aloittaa ennen kuin on todettu meritaimenen nousevan Myllykosken padon esteiden ohi Kantturakosken voimalaitoksen alapuolelle.

Mikäli kalatie rakennettaisiin jo aikaisemmin ei sitä kuitenkaan tarvitse ottaa käyttöön ennen kuin on todettu meritaimenen nousevan alapuolisen Myllykosken nousuesteiden ohi Kantturakosken alapuolelle."

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kalatien rakentaminen ei ole kokonaiskalataloudellisesti järkevä eikä mielekäs ratkaisu vallitsevissa olosuhteissa. Valituksessa ei ole kysymys Kantturakosken vesitalousluvassa olevan kalatievelvoitteen poistamisesta. Kyse on siitä, miten ja millaisin ehdoin velvoite on tarkoituksenmukaista ja oikeudenmukaista määrätä täytäntöönpantavaksi.

Aluehallintoviraston päätöksessä on muutettu yhtiön hakemusta kalatien rakentamiseksi laajalti. Aluehallintovirasto on määräyksillään velvoittanut yhtiön ryhtymään kalatiehankkeeseen, joka johtaa huomattavasti laajempaan ja taloudellisesti vaativampaan kalatieratkaisuun kuin yhtiö on hakemuksessaan hakenut.

Samalla kun kalatiepäätös saa lainvoiman, lakkautetaan voimalan yhteydessä toimiva karanteenihautomo. Karanteenihautomolla on valtakunnallisesti laaja merkitys muun muassa siianpoikasten tuotannossa. Aluehallintoviraston muutettua kalatien lupaehtoja hakemuksesta poikkeaviksi ei samalla ole tehty kokonaiskalataloudellista intressivertailua muutettujen lupaehtojen ja siitä seuraavien karanteenihautomon lopettamisen ja voimalaitoksen vähintäänkin ajoittaisen seisottamisen välillä.

Kalatiemääräyksiin on lisätty yhtiön hakemuksesta poiketen täysin uusi määräys smolttiohjureista sekä erinäisiä avoimeksi jääviä tarkkailu- ja raportointivelvoitteita.

Kantturakosken voimalaitoksen vuosiliikevaihto on noin 15 000 euroa. Arvioitu kustannus yhtiön esittämän kalatiehankkeen kustannuksista on noin 200 000 euroa. Aluehallintoviraston asettamien lisämääräysten johdosta lisäkuluja arvioidaan kalatien rakentamiselle tulevan noin 160 000 euroa. Lisäkulujen arvioiminen on epävarmaa, koska asetetut lisävaatimuksetkin ovat epämääräisiä ja voivat olla jopa mahdottomia toteuttaa.

Päätöksessään aluehallintovirasto on velvoittanut yhtiötä paljon lupahakemusta tarkemmilla ja laajemmilla lupamääräyksillä kuin yhtiö on lupamääräyksessään esittänyt. Vastaavissa muissa kalatiehankkeissa ei ole määrätty samankaltaisia lupaehtoja. Toisaalta päätöksessä ei ole myöskään perusteltu, miksi Kantturakosken kalatiehanke eroaisi siinä määrin, että juuri tälle hankkeelle tulisi tämän kaltaiset lupamääräykset asettaa. Lisätyt määräykset ovat lisäksi epämääräisiä ja ne voivat johtaa riitaisuuksiin.

Aluehallintovirasto ei ole määrännyt ELY-keskuksen vastaavan kaltaisissa kalatiehankkeissa smolttiohjureita taikka vedenmäärän mittaus-, seuranta-, muutos- tai raportointivelvoitetta. Tällaisia lupamääräyskohtia ei ole esimerkiksi Kuuskoskeen tai Vakkolankoskeen rakennetuissa kalaportaissa. Smolttiohjureita ja ylimääräisen houkutusvirtaaman lisäämistä perustellaan ainoastaan sillä, että kalatalousviranomaiset saattavat katsoa nämä seikat tarpeellisiksi. Valvonta- ja kalatalousviranomaisena toimiva ELY-keskus ei ole katsonut tarpeelliseksi vaatia omiin kalaporrashankkeisiin vastaavia lupamääräyksiä.

Suomeen ei ole vielä rakennettu yhtäkään toimivaa smolttiohjuria. Ei ole edes muodostunut vakiintunutta käsitystä siitä, mitä smolttiohjurilla tarkoitetaan. Ohjureista ei ole perusteltua tutkittua tietoa, eikä lupamääräys rakentamisvelvoitteesta perustu vakiintuneeseen käytäntöön.

Kala ei pääse nousemaan Kantturakosken alapuolelle yhtiöstä riippumattomista syistä johtuen. Kun kalatalousviranomainen ei ole katsonut aiheelliseksi vallitsevassa tilanteessa selvittää kalan nousemista Kantturakosken padon alapuolelle tämän ollessa mahdotonta, on ennenaikaista asettaa yhtiölle lupamääräysten 4, 5, 12 ja 13 mukaiset velvoitteet.

Yhtiö on aluehallintovirastolle jättämässään lupahakemuksessa esittänyt samankaltaista juoksutussääntöä, jota ELY-keskus on käyttänyt muun muassa Kuuskosken kalatien rakentamisessa. Voimalan pysäyttäminen tai lisäveden pumppaaminen ja johtaminen kalatien alapäähän houkutusvirtaaman lisäämiseksi ei tuo kaloja Kantturakosken padon alapuolelle, koska yhtiöstä riippumattomasta syystä kala ei pääse nousemaan Kantturakosken padolle saakka Virojoessa.

ELY-keskuksen ollessa luvanhakijana on rakentamiselle pääsääntöisesti asetettu määräajaksi 6‒10 vuotta. Kantturakosken kalatiehankkeessa aluehallintovirasto on määrännyt yhtiön varaamaan Museovirastolle muun muassa dokumentointioikeuden ennen rakentamistöiden aloittamista. Lisäksi yhtiön on neuvoteltava rakennussuunnitelman toteuttamisesta Museoviraston kanssa, ja tämän jälkeen vielä hyväksytettävä hanke viranomaisilla. Kun muun muassa historiallista dokumentointia alueella voidaan tehdä pääsääntöisesti sulana kautena ja kalatien rakentaminen tulee lupamääräyksen 7 mukaan tehdä mahdollisimman kuivana aikana, voivat lupamääräykset 7, 8, 9 ja 15 yhdessä johtaa siihen, että yhtiö ei pysty noudattamaan sille lupaehdoissa asetettuja määräaikoja itsestään riippumattomista seikoista johtuen.

Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten seuraukset ovat suhteettomia ja kohtuuttomia tavoiteltuun lopputulokseen pääsemiseksi. Olisi kohtuutonta velvoittaa yhtiö rakentamaan kalatie ennen kuin on todettu, että kala nousee Kantturakosken padon alapuolelle. Aluehallintoviraston määräämät velvoitteet voivat vaarantaa koko yhtiön toiminnan, jolloin sillä ei ole enää resursseja ylläpitää sekä voimalaitosta että kalatietä. Lisäksi valtakunnallisesti merkittävä karanteenihautomon toiminta loppuu.

Lupamääräysten tulee olla selkeät ja yksiselitteiset. Niissä ei tule jättää tulevaisuudessa viranomaisen määrättäväksi seikkoja, joihin lähtökohtaisesti tarvitaan lupaviranomaisen päätös. Luparatkaisun kohtia ei tule myöskään jättää avoimiksi siten, että viranomainen voi tulevaisuudessa vaatia millaisia muutoksia tahansa jo rakennettuun kalaportaaseen. Tällainen lupakäytäntö voisi johtaa luvan saajaan kannalta kohtuuttomaan epävarmuuteen sekä ennalta arvaamattomiin taloudellisiin vaikeuksiin.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut päätöksessään ja sen perusteluissa esitettyyn sekä hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen perusteluihin ja katsonut, ettei hallinto-oikeuden päätöstä ole syytä muuttaa.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut -yksikkö on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että valituslupaa ei tule myöntää eikä hallinto-oikeuden päätöstä tule muuttaa. Lausunnossa on todettu seuraavaa:

Kantturakosken Vesivoima Oy on valituksessaan vaatinut muun muassa lupamääräysten 4, 5 ja 13 poistamista kokonaan. Nämä lupamääräykset ovat välttämättömiä kalatien riittävän toimivuuden takaamiseksi ja sen myötä voimalan kalakannalle ja kalastukselle aiheuttamien haittojen vähentämiseksi. Seuranta on oleellista, jotta voidaan arvioida kalatien toimivuutta. Vesilain mukaan kalatalousvelvoitteen avulla ehkäistään tai vähennetään toimenpiteestä aiheutuvaa haittaa. Toimimaton tai heikosti toimiva kalatie ei vähennä riittävissä määrin toimenpiteestä aiheutuvaa haittaa. Kalatien toimiminen kumpaankin suuntaan (ylös- ja alasvaellus) on myös aivan keskeistä. Alasvaelluksen ongelmia pienvesivoimakohteissa on selvitetty muun muassa Mustionjoella. Tällaisten toimenpiteiden toteuttaminen kuuluu yksiselitteisesti sille, joka haittaa aiheuttaa.

Kantturakosken Vesivoima Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 4 kumotaan ja lupamääräys 13 muutetaan kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"13. Luvan saajan on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla tarkkailtava kalatien toimivuutta. Ehdotus tarkkailusuunnitelmaksi on toimitettava kalatalousviranomaisen hyväksyttäväksi hyvissä ajoin ennen kalatien käyttöönottoa.

Tarkkailun tulokset on toimitettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle sekä Virolahden kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tarkkailusuunnitelmassa sanotuin määräajoin. Tarkkailutiedot on pyydettäessä annettava myös asianosaisille nähtäväksi.

Luvan saajan on toimitettava kolmen (3) ja kuuden (6) vuoden kuluessa kalatien käyttöönotosta Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomaiselle yhteenveto kalatien tarkkailutiedoista kyseiseltä ajalta. Mikäli tarkkailun tulokset osoittavat puutteita kalatien toimivuudessa tai kalojen alasvaelluksen toteutumisessa, luvan saajan on toimitettava kalatalousviranomaiselle lisäksi tarkkailutuloksiin perustuva selvitys kalatien toimivuuden parantamismahdollisuuksista mukaan lukien smolttiohjureiden asentaminen ja houkutusvirtaaman lisääminen."

Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asian taustaa ja kysymyksenasettelu

Vesivoimalaitoksen rakentaminen Virojoen Kantturakoskeen on perustunut Wiipurin läänin Maaherran 31.10.1924 myöntämään lupaan. Maaherran päätöksen lupaehdon 4 mukaisesti oli 1930-luvulla rakennettu myös kalaporras, joka poistettiin käytöstä vuonna 1949. Vuonna 1952 rakennettiin uusi, entistä korkeampi voimalaitospato Kymen lääninhallituksen 27.5.1950 myöntämän luvan perusteella. Päätöksen lupaehdon 3 mukaan padon omistaja on velvollinen rakentamaan ja kunnossapitämään kelvollisen kalaportaan sekä varaamaan porrasta varten tarpeellisen vesimäärän.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 20.4.2015 taltionumero 1036 kumonnut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen ja saattanut voimaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston 11.7.2011 antaman päätöksen, jolla voimalaitosluvan haltija oli velvoitettu sakon uhalla jättämään aluehallintovirastolle Kantturakosken kalatien toteuttamista koskeva hakemus. Hakemus tuli toimittaa aluehallintovirastolle 31.12.2015 mennessä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 20.4.2015 taltionumero 1035, jolla kalatien rakentamisvelvoitteen poistamista koskeva hakemus on lainvoimaisesti hylätty, on muun ohella todettu, että yhtiölle voimalaitosluvan ehdon mukaan kuuluva kalatien rakentamis- ja kunnossapitovelvoite on edelleen merkittävä keino vaelluskalakantojen ja erityisesti erittäin uhanalaisen meritaimenen luonnonkannan elvyttämiseksi ja säilyttämiseksi sekä muutoinkin kalataloudellisten vahinkojen vähentämiseksi Kantturakosken voimalaitoksen ala- ja yläpuolisessa vesistössä. Näitä tavoitteita ei voida saavuttaa kalahautomon tai kalatalousmaksun avulla. Päätöksessä on lisäksi todettu, että kun kysymys on toimenpiteestä, jolla pyritään ehkäisemään meritaimenen luonnonkannan häviämistä, ei kalatien toteuttamisen ja ylläpidon kustannuksia voida pitää kohtuuttomina saavutettavaan hyötyyn nähden.

Kantturakosken Vesivoima Oy on jättänyt aluehallintovirastolle määräajassa kalatietä koskevan suunnitelman ja hakemuksen, johon sisältyi myös ehdotus kalatietä koskeviksi lupamääräyksiksi. Suunnitelman mukainen kalatie on niin sanottu pystyrakokalatie, jonka pituus on 64 metriä ja kokonaisnousu noin seitsemän metriä. Aluehallintovirasto myönsi valituksen kohteena olevalla päätöksellään yhtiölle luvan pääosin suunnitelman mukaisen kalatien rakentamiseen Virojoen Kantturakosken vesivoimalaitoksen ohi. Aluehallintovirasto on kuitenkin lupamääräysten osalta merkittävästi poikennut yhtiön hakemuksessa esitetyistä määräyksistä.

Yhtiö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut lupamääräysten 4, 5, 12 ja 13 poistamista sekä lupamääräysten 6 ja 15 muuttamista. Yhtiö on valituksessaan vedonnut muun ohella siihen, että kalatien rakentamisen kokonaistaloudellisuus tulisi vielä selvittää ottaen huomioon karanteenihautomon toiminnan lakkaaminen. Kysymys kalatien rakentamisvelvoitteesta ja kalatien toteuttamisen kustannusten kohtuullisuudesta on kuitenkin ratkaistu jo korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä 20.4.2015. Asiassa on Kantturakosken Vesivoima Oy:n valituksen johdosta kysymys edellä mainittujen lupamääräysten lainmukaisuudesta, mitä arvioitaessa tulee ottaa huomioon edellä kalatievelvoitteen tarkoituksesta todettu.

Sovellettavat säännökset

Vesilain 3 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan, jos vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa, hankkeesta vastaava on velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (kalatalousvelvoite) taikka määrättävä maksamaan tällaisten toimenpiteiden kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaiselle (kalatalousmaksu).

Sanotun pykälän 3 momentin mukaan kalatalousvelvoite voi olla kalatie, kalataloudellinen kunnostustoimenpide, istutus tai muu kalataloudellinen hoitotoimenpide taikka näiden yhdistelmä. Kalatalousvelvoitteeseen voidaan tarvittaessa sisällyttää toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu.

Vesilain 3 luvun 15 §:ssä säädetään kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelmasta ja kalatalousmaksun käyttösuunnitelmasta. Pykälän 1 momentin mukaan hankkeesta vastaavan on laadittava yksityiskohtainen suunnitelma luvassa määrätyn kalatalousvelvoitteen toteuttamiseksi (kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelma). Kalatalousviranomainen hyväksyy kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelman.

Vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja kalatalousmaksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä.

Vesilain 11 luvun 21 §:n 1 momentin mukaan päätöksessä on selostettava hakemuksen tarkoitus tai liitettävä hakemus tarpeellisilta osin päätökseen. Päätöksessä on annettava hanketta koskevat tarpeelliset 3 luvun 10–14 §:n mukaiset määräykset sekä muut määräykset siitä, miten hanke on toteutettava. Päätöksessä on vastattava lausunnoissa ja muistutuksissa tehtyihin yksilöityihin vaatimuksiin.

Lupamääräykset 4, 5, 6 ja 13

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tilanteessa, jossa vesilain mukaista lupaa on haettava velvoittavan päätöksen perusteella, lupaviranomaisella on oltava toimivalta muuttaa hakijan esittämiä tai asettaa uusia lupamääräyksiä laajemmin kuin tavanomaisessa lupa-asiassa. Muutoin hallintopakkomenettelyn tehokkuus kärsisi velvoitteiden täytäntöönpanon viivästyessä.

Lupamääräysten 5, 6 ja 13 mukaan kalatalousviranomainen voi myöhemmin edellyttää muutoksia kalatien rakenteisiin ja kalatien alaosaan johdettavan veden määrään. Lupamääräyksen 4 mukaan kalatien yläosan suulle on myös tarvittaessa asennettava smolttiohjureita. Aluehallintoviraston päätöksen perusteluista ilmenee, että smolttiohjureiden asentamisen osalta toimivaltaiseksi viranomaiseksi on tarkoitettu kalatalousviranomainen.

Kalatalousvelvoitetta koskevien määräysten tarkistamisesta säädetään vesilain 3 luvun 22 §:ssä, jonka mukaan lupaviranomainen voi pykälässä säädettyjen edellytysten täyttyessä muuttaa määräyksiä. Kalatalousvelvoitetta koskevien lupamääräysten muuttaminen tai lupamääräyksiin liittyvän erimielisyyden ratkaiseminen ei kuulu kalatalousviranomaisen päätettäväksi. Vesilain 3 luvun 15 §:ssä säädetään erikseen kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelmasta, jonka kalatalousviranomainen hyväksyy. Aluehallintoviraston päätöksessä ei ole kuitenkaan ollut määräystä vesilain 3 luvun 15 §:ssä tarkoitetusta toteuttamissuunnitelmasta. Asiassa on siten arvioitava, merkitsevätkö lupamääräykset 4, 5, 6 ja 13 lupaviranomaiselle kuuluvan päätösvallan siirtämistä vesilain säännösten vastaisesti kalatalousviranomaiselle.

Lupamääräyksen 4 mukaan kalatien yläosan suulle on tarvittaessa asennettava smolttiohjureita eli vaelluspoikasten alasvaellusta ohjaavia rakenteita. Vaelluskalojen poikasten turvallisen alasvaelluksen mahdollistaminen on kalatien rakentamisen tarkoitus huomioon ottaen tärkeää. Kuten hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, ovat voimalaitoksen turpiinit tyypiltään putkiturpiineja ja smolttien alasvaellusta tapahtuu aikana, jolloin päävirtaus kulkee turpiinien kautta eikä juoksutusta kalatien lisäksi ole muiden luukkujen kautta. Kalatietä koskevassa lupapäätöksessä on näin ollen ollut perusteltua kiinnittää huomiota vaelluspoikasten alasvaelluskuolleisuuden vähentämiseen ja sitä tukeviin toimenpiteisiin, kuten smolttiohjureiden asentamiseen.

Lupapäätöksessä ei kuitenkaan ole määritetty, olisivatko smolttiohjurit rakenteeltaan kiinteitä vai liikuteltavia taikka missä tilanteessa niiden asentaminen olisi tarpeen, eikä päätöksessä myöskään ole arvioitu smolttiohjureiden asentamisesta ja käytöstä luvanhaltijalle aiheutuvia kustannuksia. Smolttiohjureiden asentamisesta ei ole tiettävästi annettu Suomessa aikaisemmin lupamääräyksiä, eikä niitä ole vielä yleisesti käytössä. Tutkimustyö smolttiohjurien rakenteista ja toimivuudesta on Suomessa parhaillaan käynnissä. Vaelluspoikasten kiinteitä alaslaskukouruja on sinänsä hyväksytty rakennettavaksi voimalaitosten yhteyteen. Muissa maissa käytössä olevat smolttiohjurit vaihtelevat rakenteeltaan ja kustannuksiltaan huomattavasti toisistaan. Kun otetaan huomioon lupaviranomaisen ja kalatalousviranomaisen päätösvallasta edellä lausuttu, lupamääräyksen 4 sisältö jää siten avoimeksi, että sen muotoilua ei voida pitää riittävän täsmällisenä. Tämän vuoksi lupamääräys 4 on kumottava.

Lupamääräys 5 sisältää kalatalousvelvoitteita koskeviin lupiin varsin yleisesti sisältyvän maininnan siitä, että kalatien rakenteita on tarvittaessa muutettava kalatalousviranomaisen hyväksymällä tavalla kalatien toimivuuden sitä edellyttäessä. Kalatien tekninen rakenne on kuvattu tarkemmin lupamääräyksissä 1‒3. Kun otetaan huomioon edellä lupaviranomaisen ja kalatalousviranomaisen välisestä toimivallanjaosta todettu, lupamääräys 5 voi koskea vain sellaisia vähäisiä muutoksia kalatien rakenteisiin, joilla ei ole merkittäviä vaikutuksia yleisiin tai yksityisiin etuihin taikka luvanhaltijalle aiheutuviin kustannuksiin. Jos lupamääräyksen tulkinnasta aiheutuu erimielisyyttä, kuuluu erimielisyyden ratkaiseminen lupaviranomaiselle.

Lupamääräys 6 koskee kalatiehen juoksutettavan veden määrää. Lupamääräyksen toisessa kappaleessa todetaan, että kalatien alaosaan on tarvittaessa johdettava lisävettä houkutusvirtaaman lisäämiseksi, mikäli tarkkailu osoittaa, että kalat eivät riittävässä määrin hakeudu kalatien sisäänkäynnille. Mahdollisesti juoksutettavan lisäveden määrään tai johtamistapaan ei ole lupapäätöksessä otettu tarkemmin kantaa. Myös tältä osin lupamääräyksen tulkintaa koskeva mahdollinen myöhempi erimielisyys kuuluu lupaviranomaisen ratkaistavaksi.

Voimalaitoksesta aiheutuu kalan kululle ja vaelluskalakantojen elvyttämiselle ja säilymiselle merkittävää haittaa. Kalatien rakentamis- ja kunnossapitovelvoite on merkittävä keino näiden haittojen vähentämiseksi siten kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 20.4.2015 on todettu. Tällaisessa tilanteessa kalatien toimivuuden varmistaminen on lupaharkinnan kannalta keskeistä. Luvassa rakennettavaksi määrätyn kalatien toimivuuteen liittyy epävarmuutta. Tarkkailutietojen perusteella on myöhemmin mahdollista ottaa kantaa siihen, onko hankesuunnitelmaa muutettava esimerkiksi asentamalla smolttiohjureita tai lisäämällä houkutusvirtaamaa kalatien alaosalla.

Tämän vuoksi lupamääräystä 13 on muutettava siten, että siinä mainittu suunnitelma toimenpiteistä kalatien toimivuudessa havaittujen puutteiden poistamiseksi korvataan kalatalousviranomaiselle määräajassa toimitettavalla selvityksellä. Koska kalatien vaikutukset kalojen ylös- ja alasvaellukseen voivat ilmetä viiveellä, tulee selvitys tehdä ensimmäisen kerran kolmen vuoden ja toisen kerran kuuden vuoden kuluttua kalatien käyttöönotosta. Selvityksen perusteella kalatalousviranomainen voi tarvittaessa tehdä lupaviranomaiselle hakemuksen kalatalousvelvoitetta koskevien määräysten tarkistamisesta.

Kun lupaviranomainen arvioi kalatalousvelvoitetta koskevien määräysten tarkistamistarvetta, sen tulee muun ohella ottaa huomioon, ettei määräysten tarkistamisen vuoksi kalatien toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisätä suhteessa saavutettavaan etuun. Tarkistamisasiassa ei siten ole kysymys kokonaan uudesta intressivertailusta, vaan asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon kalatien toimivuuden parantamisesta aiheutuvat kustannukset.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen lupamääräysten 4, 5, 6 ja 13 osalta muilta osin ei ole perusteita.

Lupamääräykset 12 ja 15

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen lupamääräysten 12 ja 15 osalta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Riku Vahala ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Tuire Taina.