Kunnan rakennusjärjestyksessä oli koko kuntaa koskeva yleinen määräys, jonka mukaan asemakaava-alueen ulkopuolisille rakennuspaikoille sai rakentaa asuinrakennuksen lisäksi sivuasunnon, jonka suuruus oli rakennuspaikan pinta-alasta riippuen enintään 75, 100 tai 150 kerrosneliömetriä. Sivuasunnon tuli kuulua samaan pihapiiriin kuin vakituiseen asumiseen tarkoitettu pääasunto. Lisäksi oli määrätty, että sivuasunto ja pääasunto muodostivat yhdessä yhden rakennuspaikan.

Kunnan maankäytön suunnittelu eli alueiden osoittaminen eri tarkoituksiin tapahtuu kaavoituksella. Kunnan rakennusjärjestyksen tehtävänä on puolestaan antaa muun ohella kaavoitusta täydentäviä paikallisista oloista johtuvia tarpeellisia määräyksiä suunnitelmallisesta ja sopivasta rakentamisesta. Lähtökohtana kuitenkin on, että rakennusjärjestyksen määräyksillä ei tällöin vaaranneta suunnittelumahdollisuuksia tulevassa kaavoituksessa.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole erityisiä sivuasuntoja koskevia säännöksiä. Rakennusjärjestyksen määräyksessä tarkoitettuja sivuasuntoja oli tähän nähden sekä niiden käyttötarkoitus ja suurin sallittu koko huomioon ottaen pidettävä tavanomaisina vakituiseen asumiseen tai loma-asumiseen tarkoitettuina asuinrakennuksina. Tässä tilanteessa sivuasuntojen rakentamisen mahdollistamalla määräyksellä oli tosiasiassa pitkälti samat vaikutukset kuin uusien rakennuspaikkojen muodostamisella. Pelkästään määräyksen vaatimuksella samasta pihapiiristä tai sillä perusteella, että sivuasunnon ja pääasunnon tuli muodostaa yhdessä yksi rakennuspaikka, asiaa ei ollut syytä arvioida toisin.

Kuntaan kohdistui pääkaupunkiseudun läheisyydestä johtuen rakentamispainetta. Kunnassa oli myös laajoja asemakaava-alueiden ulkopuolisia merenranta-alueita, joista merkittävää osaa koski voimassa oleva rantaosayleiskaava. Merenranta-alueet olivat asuinympäristöinä houkuttelevia ja lisäsivät kunnan sijainnista muutoinkin tulevaa rakennuspainetta.

Rakennusjärjestyksen sivuasuntoja koskevaa määräystä ei ollut alueellisesti rajattu koskemaan vain osaa kunnan alueesta. Sivuasuntojen rakentamisen salliva määräys mahdollisti siten lähtökohtaisesti asuinrakentamisen lisäämisen suunnittelemattomasti eri puolilla kunnan aluetta. Tähän nähden rakennusjärjestystä hyväksyttäessä ei ollut riittävästi selvitetty sitä, oliko määräys tarpeen kunnan paikallisista oloista johtuvan suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen kannalta. Asiassa oli myös jäänyt epäselväksi, mitä vaikutuksia rakennusjärjestyksen määräyksellä tulisi olemaan niillä voimassa olevan rantaosayleiskaavan alueilla, joita koskevissa kaavamääräyksissä oli viittauksia rakennusjärjestykseen.

Edellä olevan perusteella ei voitu arvioida, täyttikö sivuasuntojen rakentamisen salliva määräys maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:ssä rakennusjärjestyksen määräyksille asetetut vaatimukset. Näin ollen kunnanvaltuuston rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskeva päätös oli mainitun määräyksen osalta riittämättömästi selvitettynä lainvastainen kuntalain 135 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut kunnanhallituksen valituksesta hallinto-oikeuden päätöstä, jolla hallinto-oikeus oli yhdistys A:n valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen mainitun määräyksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 14 §

Kuntalaki 135 § 2 momentti 3 kohta

ks. KHO 2009:7

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 14.12.2018 nro 18/0818/5

Kunnanvaltuuston päätös

Sipoon kunnanvaltuusto on 11.12.2017 tekemällään päätöksellä (§ 129) hyväksynyt Sipoon rakennusjärjestyksen. Rakennusjärjestyksellä kumotaan sen voimaantuloa koskevan kohdan 9.2 mukaan Sipoon kunnassa aikaisemmin voimassa ollut rakennusjärjestys.

Uuden rakennusjärjestyksen 4 luku koskee rakentamista asemakaava-alueen ulkopuolella. Mainitun luvun kohdan 4.2.1 (Asuinrakennukset) toinen kappale koskee sivuasunnon rakentamista.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Sipoon kunnanvaltuuston päätös rakennusjärjestyksen hyväksymisestä kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n mukaan rakennusjärjestyksessä annetaan paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Sipoon uusi rakennusjärjestys on mainitun pykälän edellytysten vastainen. Rakennusjärjestyksen määräykset eivät kaikilta osin mahdollista suunnitelmallista ja sopivaa rakentamista, hyvän elinympäristön toteuttamista eivätkä ne ota huomioon luonnonarvojen säilyttämistä.

Rakennusjärjestyksen muutostyössä ei ole esitetty tarpeellista selvitystä rakennusoikeuden huomattavan lisäämisen vaikutuksista. Etenkin vaikutukset ranta-alueilla olisi tullut selvittää yksityiskohtaisesti. Selvitysten puuttuminen vaikeuttaa sen arvioimista, täyttyvätkö maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:ssä rakennusjärjestyksen määräyksille asetetut vaatimukset.

Keskeinen ongelma uudessa rakennusjärjestyksessä on sen ohjaamatonta hajarakentamista lisäävä vaikutus. Rakentamista haja-asutusalueille on pyritty helpottamaan monin keinoin ja määräyksillä, jotka poikkeavat voimakkaasti Sipoon voimassaolevan rakennusjärjestyksen määräyksistä sekä muiden kuntien vastaavista rakennusjärjestysmääräyksistä. Määräysten vaikutuksia ei kuitenkaan ole arvioitu kattavasti.

Rakennusjärjestyksellä lisätään potentiaalista rakentamista niin suuressa määrin, että asia olisi tullut ratkaista suunnitelmallisesti kaavoituksen keinoin. Rakennusjärjestyksellä on pyritty kehittämään oikotie rakentamisen voimakkaalle lisäämiselle ohittamalla kaavoituksen ja kaavoitukseen normaalisti liittyvien vaikutusselvitysten tarvetta. Sivuasuntojen rakentaminen on uudella rakennusjärjestyksellä mahdollistettu jopa ranta-alueilla.

Rakennusjärjestyksen muuttamisesta on laadittu selvitys, joka on puutteellinen ja myös tarkoitushakuinen. Arviointi ei perustu selvityksiin. Vaikutusten arviointiraportissa käsitellään käytännössä ainoastaan sivuasuntojen rakentamisen ja loma-asuntojen käyttötarkoituksen muutosten vaikutusta kunnallisverokertymään. Raportissa ei ole tarkasteltu tai mainittu hajarakentamisen lisääntymisen kustannusvaikutuksia, joita seuraa muun ohella infrastruktuurin rakentamisen ja palvelujen järjestämisen tarpeesta sekä koulukuljetuksista.

Vaikutukset ympäristöön ja maisemaan on arvioitu vähäisiksi ilman perusteluja. Sivuasuntojen rakentamisen vapauttaminen etenkin meren rannoilla johtaa ilmiselvästi niiden määrän voimakkaaseen lisääntymiseen. Tämä johtuu muun ohella rantatonttien kysynnästä ja hinnasta. Sivuasuntojen rakentamisen tulevaa määrää ei voida johtaa nykytilasta, koska rakentaminen on ollut tiukasti rajoitettua ja ranta-alueilla kiellettyä.

Sipoon kunnanhallitus on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt, että valitus hylätään. Lausunnon mukaan rakennusjärjestyksellä ei ole lisätty rakennuspaikkojen määrää. Suuressa osassa Sipoon kunnan aluetta rakentaminen perustuu asemakaavoihin tai sellaisiin yleiskaavoihin, joissa on sivuasuntoja koskevia määräyksiä. Näillä alueilla rakennusjärjestyksellä ei ole merkitystä. Hajarakentaminen ei lisäänny, koska sivuasunto rakennetaan olemassa olevan rakennuskannan ja yhdyskuntatekniikan yhteyteen. Asiaa arvioitaessa on otettava myös huomioon Sipoon yleiskaavan 2025 tavoite asukasmäärän kasvusta.

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen rakennusjärjestyksen hyväksymisestä sivuasuntojen rakentamista koskevan rakennusjärjestyksen kohdan 4.2.1 (Asuinrakennukset) toisen kappaleen määräyksen osalta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n 1 momentin mukaan kunnassa tulee olla rakennusjärjestys. Rakennusjärjestyksen määräykset voivat olla erilaisia kunnan eri alueilla. Saman pykälän 2 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä annetaan paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Rakennusjärjestyksen määräykset eivät saa olla maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia. Pykälän 3 momentin mukaan rakennusjärjestyksen määräykset voivat koskea rakennuspaikkaa, rakennuksen kokoa ja sen sijoittumista, rakennuksen sopeutumista ympäristöön, rakentamistapaa, istutuksia, aitoja ja muita rakennelmia, rakennetun ympäristön hoitoa, vesihuollon järjestämistä, suunnittelutarvealueen määrittelemistä sekä muita niihin rinnastettavia paikallisia rakentamista koskevia seikkoja. Pykälän 4 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä olevia määräyksiä ei sovelleta, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, asemakaavassa tai Suomen rakentamismääräyskokoelmassa on asiasta toisin määrätty.

Voimassa olevasta rakennusjärjestyksestä

Sipoon kunnanvaltuuston vuonna 2002 hyväksymän rakennusjärjestyksen 4. luku koskee rakentamista asemakaava-alueen ulkopuolella.

(---)

Rakennusjärjestyksen määräyksen kohdassa 4.2 on säädetty siltä osin kuin nyt on kyse seuraavanlaisesti:

"Muulla kuin meren, järven taikka Sipoon- ja Keravanjoen pääuoman ranta-alueella voi rakentaa enintään 100 k-m²:n suuruisen sivuasunnon vähintään 5 000 m²:n suuruiselle rakennuspaikalle. Rakennuksen tulee kuulua samaan pihapiiriin päärakennuksen kanssa ja pääsääntöisesti hyödyntää samoja teknisiä järjestelmiä (talousvesi, jäteveden käsittely) ja tieliittymää kuin päärakennus. Olemassa olevaan rakennukseen rakennettava sivuasunto saa olla huoneistoalaltaan enintään 70 m². Sivuasunto ja päärakennus muodostavat kokonaisuuden, jota ei maanmittaustoimituksella saa erottaa itsenäisiksi kiinteistöiksi."

Rakennusjärjestyksen 5. luku koskee rakentamista ranta-alueelle. Rakennusjärjestyksen määräyksen kohdassa 5.2 on säädetty seuraavanlaisesti:

"Ranta-alueella rakennuspaikalle saa sijoittaa yhden yksiasuntoisen lomarakennuksen, jonka kerrosala saa olla enintään 120 m².

Pysyvän asumisen osalta ks. kohta 4.2 rakentamisen määrä ja rakennukset."

(---)

Rakennusjärjestyksen laatimista varten tehdyt selvitykset

Sipoon kunnassa on laadittu selvitys rakennusjärjestyksen muuttamisesta 26.9.2017. Vaikutusten tarkasteluajanjaksona on 2018–2025. Arvioinnissa on hyödynnetty paikkatietoaineistoa Sipoon rakennuskannasta.

Selvityksen mukaan Sipoon kunnan rakennusvalvonnan mukaan koko kunnan alueella sivuasunnoille on myönnetty suunnittelutarveratkaisuja tai poikkeamispäätöksiä noin kymmenen. Sivuasuntojen kysynnän arvioidaan nousevan niiden rakentamisen edellytysten parantuessa. Arvioinnissa oletetaan, että sivuasuntojen rakentaminen kaksikertaistuu nykytilanteesta. Tarkastelualueella rakennettaisiin tällöin noin kolme sivuasuntoa vuodessa lisää verrattuna tilanteeseen, jossa rakennusjärjestys ei muuttuisi nykyisestä. Lisäksi on tehty herkkyystarkastelu tilanteesta, jossa sivuasuntojen määrä kasvaisi kahdeksankertaisesti.

Sivuasuntojen rakentamisen myötä asukasmäärä kasvaisi Sipoossa noin seitsemällä asukkaalla vuodessa. Vuoteen 2025 mennessä uusia sivuasuntoja rakentuisi tarkastelualueella noin 24 kappaletta ja väestö kasvaisi 60 asukkaalla. Sipoon asukasmäärän on ennustettu olevan 30 000 vuonna 2025. Näin ollen sivuasuntojen määrän lisääntymisellä ei nähdä olevan merkittävää vaikutusta rakentamisen lisääntymiseen ja väestön kasvuun. Tehdyn herkkyystarkastelun mukaan tilanteessa, jossa sivuasuntojen määrä kahdeksankertaistuisi, kasvaisi asukasmäärä 417 asukkaalla. Vaikutukset ovat suuremmat, mutta väestöennusteeseen verrattuna lisäys on vähäinen. Sivuasuntojen lisääntymisellä on hyvin vähäinen vaikutus kunnan kokonaisverokertymään verrattuna, myös herkkyystarkastelun tilanteessa. Koska käyttötarkoituksen muutoksia ei sallittaisi ilman suunnittelutarveratkaisuja tai poikkeamispäätöstä, mikäli ne eivät ole yleiskaavojen tai osayleiskaavojen mukaisia, määräys ei johda kaavoituksen vastaiseen maankäyttöön. Yleis- ja osayleiskaavojen asumiseen tarkoitetuilla alueilla määräys jopa tukee kaavojen toteutumista. Käyttötarkoituksen muutokset tulevat todennäköisesti lisääntymään rakennusjärjestyksen myötä.

Selvityksessä on arvioitu rakennusjärjestyksen muutoksen vaikutuksia maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä esitettyjen vaikutustyyppien mukaisesti eriteltynä vuoteen 2025 mennessä. Ennustettua muutosta on verrattu siihen vuoden 2025 tilanteeseen, jonka arvioidaan toteutuvan, jos nykyistä rakennusjärjestystä ei muutettaisi.

Lisäksi rakennusjärjestyksen lainmukaisuuden arvioinnista on laadittu 8.8.2017 päivätty muistio (AA, DI Petri Vesa). Muistion mukaan ehdotettu rakennusjärjestyksen muutos edellyttäisi sen huolellista selvittämistä, kuinka muutos vaikuttaisi Saariston ja rannikon osayleiskaavan AP-1-alueiden käyttöön ja paikallisiin olosuhteisiin. Vaikka asiaa tarkastellaan oikeudellisesti rakennusjärjestystä koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n mukaisesti, käytännössä vaadittava selvitysten taso ja edellytykset rakennusjärjestyksen hyväksymiselle vastannevat pitkälti sitä, mitä vaaditaan rantayleiskaavaa muutettaessa.

Selvitys rakennusjärjestyksen soveltamisalueesta valituksenalaisilta osin

Hyväksytty rakennusjärjestys on voimassa koko kunnan alueella. Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n perusteella rakennusjärjestyksessä olevia määräyksiä ei kuitenkaan sovelleta, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, asemakaavassa tai Suomen rakentamismääräyskokoelmassa on asiasta toisin määrätty.

Pääosin Sipoon kunta on yleis- tai asemakaavoitettua aluetta lukuun ottamatta muutamaa kooltaan suhteellisen pientä kaavoittamatonta aluetta. Sipoon kunnassa voimassa olevista yleiskaavoista Sipoon saariston ja rannikon osayleiskaavassa on määrätty yleiskaavan käyttämisestä suoraan rakennusluvan myöntämisen perusteena. Hallinto-oikeus toteaa, että valitus koskee perusteiltaan rakennusjärjestyksen vaikutusta pääosin tämän osayleiskaavan alueella.

Saariston ja rannikon osayleiskaavaon tullut voimaan 20.2.2014. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan kaava-alue käsittää Sipoon kunnan koko saaristoalueen sekä meren rantavyöhykkeen. Rantaviivaa on noin 370 kilometriä, joista saariston osuus on noin 290 kilometriä. Ranta-alue ulottuu maastosta riippuen yleensä noin 200–300 metrin etäisyydelle rantaviivasta.

Sanotussa kaavassa on osoitettu pientalovaltaisia asuinalueita (AP ja AP-1) ja loma-asuntoalueita (RA, RA-1 ja RA-2), joilla on osoitettu erikseen käytössä olemassa olevien rakennusten mukaiset rakennuspaikat ja uudet rakennuspaikat. Erikseen osoitetuilla rakennuspaikoilla yleiskaavaa saa käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Lisäksi kaavassa on osoitettu alueita, joiden rakentamiskäyttö ratkaistaan yksityiskohtaisessa suunnittelussa (RV, RM ja SE). Kaavassa on myös muun muassa osoitettu haja-asutusalueita (MTH), maa- ja metsätalousvaltaisia alueita (M, M-1, MY/57) sekä retkeily- ja ulkoilualueita (VR) ja retkeily ja virkistysalueita (VR-1).

Rantarakentamisen osalta rakentamismahdollisuudet on tutkittu kiinteistökohtaisesti. Uudet rakennuspaikat on pyritty sijoittamaan maisemallisesti ja alueen erityispiirteiden kannalta edullisille paikoille. Rantavyöhykkeellä on 570 vakituisen asumisen AP-1-rakennuspaikkaa ja muulla alueella 175 AP-rakennuspaikkaa. Ranta-alueille ei ole osoitettu uusia vakituisen asumisen rakennuspaikkoja, ja uudet vakituisen asumisen rakennuspaikat perustuvat niin sanottuun kuivan maan mitoitukseen. Loma-asuntojen kokonaismäärä alueella on 1 116.

Osayleiskaavassa on AP- ja AP-1-alueiden osalta määrätty, että rakennusten kerrosalat ja käyttötarkoitukset määräytyvät rakennusjärjestyksen mukaan. Lisäksi osayleiskaavassa on AP-1-, RA-, RA-1- ja RA-2-alueiden osalta määrätty, että rakennusten vähimmäisetäisyydet keskivedenpinnan mukaisesta rantaviivasta määräytyvät rakennusjärjestyksen mukaan. Kaavan yleisen määräyksen mukaan rakentamisen minimietäisyys rannasta on 50 metriä paitsi saunan 20 metriä.

Asian oikeudellinen arviointi

Rakennusjärjestyksen lainmukaisuus sivuasuntojen rakentamisen osalta

Valituksenalaisen rakennusjärjestyksen asemakaava-alueen ulkopuolisia alueita koskevan määräyksen kohdan 4.2.1 (Asuinrakennukset) toisen kappaleen mukaan vähintään 3 000 m²:n suuruiselle rakennuspaikalle saa lisäksi rakentaa enintään 150 k-m²:n suuruisen sivuasunnon. 2 000–2 999 m²:n suuruiselle rakennuspaikalle saa rakentaa enintään 100 k-m²:n suuruisen sivuasunnon. Alle 2 000 m²:n suuruiselle rakennuspaikalle saa rakentaa enintään 75 k-m²:n suuruisen sivuasunnon. Rakennuksen tulee kuulua samaan pihapiiriin vakituiseen asumiseen tarkoitetun päärakennuksen kanssa ja pääsääntöisesti hyödyntää samoja teknisiä järjestelmiä (talousvesi, jäteveden käsittely) ja tieliittymää kuin päärakennus. Sivuasuntoon saa rakentaa kellarin, johon saa sijoittaa vain varasto- ja teknisiä tiloja. Sivuasunto ja pääasunto muodostavat yhdessä yhden rakennuspaikan.

Valituksessa on siitä lähemmin ilmenevin perustein katsottu, että sivuasuntojen rakentamisen jopa ranta-alueilla salliva rakennusjärjestys lisää potentiaalista rakentamista niin suuressa määrin, että asia tulee ratkaista kaavoituksella.

Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavan AP-1- alueen (pientalovaltainen asuinalue rantavyöhykkeellä) ja AP-alueen (pientalovaltainen asuinalue) rakennuspaikkojen rakennusoikeuden määrää ei ole kytketty osayleiskaavan hyväksymishetkellä voimassa olleen rakennusjärjestyksen määräykseen.

Kunnanvaltuusto voi sinänsä maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n mukaan rakennusjärjestyksellä säädellä rakennusoikeuden määrää ranta-alueella, jolla rakentaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaista poikkeamispäätöstä. Valituksenalaisen rakennusjärjestyksen rakentamista asemakaava-alueen ulkopuolella koskeva määräys sivuasunnoista kohdistuu kuitenkin myös alueille, joilla poikkeamispäätöstä ei vaadita. Sipoon saariston ja rannikon osayleiskaavassa on erityisesti määrätty yleiskaavan käyttämisestä suoraan rakennusluvan myöntämisen perusteena erikseen osoitetuilla rakennuspaikoilla ja rakennuspaikkojen rakennusoikeuden määrä AP-1 ja AP-alueilla on kytketty kulloinkin voimassa olevaan rakennusjärjestyksen määräykseen. Kyseisten määräysten osalta rakennusjärjestyksen muutoksen tosiasialliset vaikutukset koskevat erityisesti näitä alueita.

Rakennusjärjestyksellä voidaan antaa paikallisista oloista johtuvia ja kaavaa täydentäviä määräyksiä. Hallinto-oikeus toteaa, että rakennusjärjestyksen määräys sivuasunnon sallimisesta ranta-alueilla mahdollistaisi kuitenkin pysyvän asuinrakentamisen lisäämisen jopa kaksinkertaiseksi verrattuna siihen, mitä Saariston ja rannikon osayleiskaavassa on kyseisille alueille osoitettu kaavaa aikanaan hyväksyttäessä. Lisäksi kooltaan pienimmän 75 k-m²:n suuruisen sivuasunnon rakennuspaikalle ei ole asetettu vähimmäispinta-alaa, mikä poikkeaa maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 2 momentin rakennuspaikan pinta-alaa asemakaava-alueen ulkopuolella koskevasta vaatimuksesta. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole niin sanottuja sivuasuntoja koskevia säännöksiä eikä sivuasuntojen rakentamisen edellytyksiä voida sen vuoksi arvioida muusta rakentamisesta poiketen. Maankäyttö- ja rakennuslain kaavoitusta koskevat säännökset huomioon ottaen tulee yhdyskuntarakenteeseen vaikuttavan asuinrakentamisen lisääminen ratkaista suunnitelmallisesti kaavoituksen kautta eikä voimassa olevan kaavan sisältöä voida rakennusjärjestyksen määräyksillä tosiasiallisesti muuttaa tai kaavoitusta korvata rakennusjärjestyksellä.

Hallinto-oikeus katsoo, että valituksenalaisen rakennusjärjestyksen määräyksen kohdan 4.2.1 toisessa kappaleessa sallittu sivuasuntojen rakentaminen mahdollistaa rakentamisen määrän kasvun osayleiskaavan alueella tavalla, jonka edellytykset edellä todetun mukaisesti tulee tutkia ja selvittää kaavoituksella. Näin etenkin siitä syystä, että rakennusjärjestyksen vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon se, että pääkaupunkiseudun rakentamispaine kohdistuu erityisen voimakkaana myös Sipoon kunnan alueelle. Sillä seikalla, että sivuasunto ja pääasunto muodostavat yhdessä yhden rakennuspaikan, ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä määräyksen lainmukaisuutta arvioitaessa, koska rakennusjärjestys mahdollistaisi yhdyskuntarakenteeseen vaikuttavan pysyvän asumisen määrän merkittävän lisäämisen.

Asiasta määrääminen rakennusjärjestyksellä maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n nojalla ei siten ole mahdollista. Rakennusjärjestys on mainitulta osalta lainvastaisena kumottava.

Hallinto-oikeus toteaa, että kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentti ja 203 § sekä kuntalain 135 §, hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa kumota edellä mainittua rakennusjärjestyksen määräystä siten, että se koskisi vain tiettyä kunnan osaa.

(---)

Lopputulos

Hallinto-oikeus kumoaa kunnanvaltuuston hyväksymän rakennusjärjestyksen määräyksen sivuasuntoa koskevan kohdan 4.2.1 toisen kappaleen lainvastaisena.

(---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Jaana Moilanen ja Annamari Laakkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sipoon kunnanhallitus on valituslupahakemuksessaan pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen rakennusjärjestyksen hyväksymisestä sivuasuntojen rakentamista koskevan rakennusjärjestyksen kohdan 4.2.1 (Asuinrakennukset) toisen kappaleen määräyksen osalta. Kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan tältä osin ja rakennusjärjestys jää mainitun määräyksen osalta voimaan.

Vaatimuksensa tueksi kunnanhallitus on valituksessaan ja sen täydennyksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Sivuasuntojen rakentaminen Saariston ja rannikon osayleiskaavan ranta-alueiden ulkopuolisilla AP- ja MTH-alueilla vähintään 5000 neliömetrin suuruisilla rakennuspaikoilla on ollut jo aikaisemmin mahdollista.

Hallinto-oikeus on liioitellut rakennusjärjestyksen merkitystä Saariston ja rannikon osayleiskaavan alueella. Sivuasuntoja koskevalla määräyksellä ei ole lainkaan merkitystä niillä mainitun osayleiskaavan rakennuspaikoilla, jotka ovat osoitettu loma-asuntojen rakennuspaikoiksi. Rakennusoikeuden määrä kerrosneliömetreinä ei lisäänny kaikilla kiinteistöillä lainkaan. Rakennusjärjestystä laadittaessa on arvioitu, että uusi rakennusjärjestys voisi lisätä sivuasuntojen määrää koko Sipoon alueella vuosittain noin kymmenellä. Rakennusjärjestyksen sivuasuntoja koskevalla määräyksellä ei lisätä rakennuspaikkoja.

Hallinto-oikeus ei ole pitänyt rakennusjärjestystä lainvastaisena maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n perusteella, vaan se on viitannut kaavoitusta koskeviin säännöksiin. Saariston ja rannikon yleiskaava on lainvoimainen, eikä sen lainmukaisuus ole nyt tarkasteltavana. Rakennusjärjestyksen lainmukaisuuden kannalta on olennaista, täyttääkö rakennusjärjestys maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n mukaiset vaatimukset. Asiaa ei tarkastella kaavoitusta koskevien säännösten perusteella.

Rakennusjärjestyksessä on annettu asianmukaiset paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Rakennusjärjestyksen vaikutukset on arvioitu asianmukaisesti ja rakennusjärjestys täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n vaatimukset.

Kunnanhallitus on valituslupahakemuksessaan lisäksi pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä siltä osin kuin päätöksessä on kysymys niistä perusteluista, joilla hallinto-oikeus on hylännyt Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksen rakennusjärjestyksen kohdan 3.1.5 toisen kappaleen määräyksen osalta.

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on antanut selityksen. Asiassa on oleellista nimenomaan asuinrakennusten eli asumisen voimakas lisääntyminen. Vaikka sivuasunnot rakennetaan olemassa oleville rakennuspaikoille, niiden tosiasiallinen vaikutus on uusien asuinrakennusten muodostuminen ja kotitalouksien määrän kasvu. Sitä, miten paljon rakennuspaikoilla on jäljellä rakennusoikeutta, ei ole kattavasti selvitetty. Näin ollen ei voida sanoa, että rakennusoikeuden vähyys estäisi sivuasuntojen rakentamisen. Rakennettavien sivuasuntojen määrää ei voida johtaa nykytilasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:ssä määrätään, mitä seikkoja rakennusjärjestys voi koskea. Rakennusjärjestyksessä on kuitenkin mahdollistettu niin huomattavaa ja tehokasta rakentamista, ettei sellaisesta voida määrätä rakennusjärjestyksen puitteissa. Rakentamisen vaikutukset poikkeaisivat merkittävästi Saariston ja rannikon osayleiskaavan pohjana olleesta vaikutusten arvioinnista ja mitoituksesta. Rakennusjärjestys ei saa olla voimassa olevan kaavan vastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmässä yhdyskuntarakenteeseen voimakkaasti vaikuttavat asiat tulee ratkaista kaavoituksella. Rakennusjärjestyksellä määrätään paikallisista oloista. Mikäli rakennusjärjestyksen määräykset koskevat asioita, joista sillä ei voi määrätä, on määräyksiä pidettävä lainvastaisina. Vaikka joistakin asioista määrääminen rakennusjärjestyksen puitteissa ei sinänsä olisi lainvastaista, on määräysten laajempi merkitys huomioitava.

Sipoon kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Sipoon kunnanhallituksen valituslupahakemusta siltä osin kuin se koskee hallinto-oikeuden päätöksen perusteluja rakennusjärjestyksen kohdan 3.1.5 toisen kappaleen määräyksen osalta.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää Sipoon kunnanhallitukselle valitusluvan siltä osin kuin valituslupahakemus koskee hallinto-oikeuden päätöstä kumota rakennusjärjestys sivuasuntojen rakentamista koskevan rakennusjärjestyksen kohdan 4.2.1 (Asuinrakennukset) toisen kappaleen määräyksen osalta ja tutkii valituksen tältä osin. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Kunnanhallitus ei ole vaatinut muutosta hallinto-oikeuden päätöksen ratkaisuun mainitun rakennusjärjestyksen määräyksen osalta. Pelkästään päätöksen perustelut eivät voi olla valituslupahakemuksen ja valituksen kohteena. Tämän vuoksi valituslupahakemus on jätettävä tältä osin tutkimatta.

2. Pääasia

Sovellettavat ja asiaan liittyvät säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 § koskee alueiden käytön suunnittelujärjestelmää. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan alueiden käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi laaditaan yleiskaavoja ja asemakaavoja. Yleiskaavassa osoitetaan alueiden käytön pääpiirteet kunnassa. Asemakaavassa osoitetaan kunnan osa-alueen käytön ja rakentamisen järjestäminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:ssä säädetään rakennusjärjestyksestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n 1 momentin mukaan kunnassa tulee olla rakennusjärjestys. Rakennusjärjestyksen määräykset voivat olla erilaisia kunnan eri alueilla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n 2 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä annetaan paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Rakennusjärjestyksen määräykset eivät saa olla maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n 3 momentin mukaan rakennusjärjestyksen määräykset voivat koskea rakennuspaikkaa, rakennuksen kokoa ja sen sijoittumista, rakennuksen sopeutumista ympäristöön, rakentamistapaa, istutuksia, aitoja ja muita rakennelmia, rakennetun ympäristön hoitoa, vesihuollon järjestämistä, suunnittelutarvealueen määrittelemistä sekä muita niihin rinnastettavia paikallisia rakentamista koskevia seikkoja.

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n 4 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä olevia määräyksiä ei sovelleta, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, asemakaavassa tai Suomen rakentamismääräyskokoelmassa on asiasta toisin määrätty.

Rakennusjärjestyksen määräys sivuasuntojen rakentamisesta ja sitä koskevat selvitykset

Sipoon kunnanvaltuuston 11.12.2017 hyväksymän rakennusjärjestyksen 4 luku koskee rakentamista asemakaava-alueen ulkopuolella. Mainitun luvun kohdan 4.2.1 (Asuinrakennukset) toisen kappaleen määräys, joka on hallinto-oikeuden päätöksellä kumottu, kuuluu seuraavasti:

"Vähintään 3 000 m²:n suuruiselle rakennuspaikalle saa lisäksi rakentaa enintään 150 k-m²:n suuruisen sivuasunnon. 2 000–2 999 m²:n suuruiselle rakennuspaikalle saa rakentaa enintään 100 k-m²:n suuruisen sivuasunnon. Alle 2 000 m²:n suuruiselle rakennuspaikalle saa rakentaa enintään 75 k-m²:n suuruisen sivuasunnon. Rakennuksen tulee kuulua samaan pihapiiriin vakituiseen asumiseen tarkoitetun päärakennuksen kanssa ja pääsääntöisesti hyödyntää samoja teknisiä järjestelmiä (talousvesi, jäteveden käsittely) ja tieliittymää kuin päärakennus. Sivuasuntoon saa rakentaa kellarin, johon saa sijoittaa vain varasto- ja teknisiä tiloja. Sivuasunto ja pääasunto muodostavat yhdessä yhden rakennuspaikan."

Sipoon kunnassa on laadittu 26.7.2017 päivätty selvitys rakennusjärjestyksen muuttamisesta (Vaikutusten arviointi).

Selvityksessä on arvioitu muun ohella sivuasuntoja koskevien rakennusjärjestyksen muutosten vaikutuksia. Vaikutusten arviointi on tehty ajanjaksolle 2018–2025. Arvioinnissa on hyödynnetty paikkatietoaineistoa Sipoon rakennuskannasta. Selvityksen nykytilan kuvauksessa todetaan tähän liittyen, että Sipoossa noin 71 prosenttia asunnoista on erillisiä pientaloja. Selvityksen karttaliitteestä (kuva 2.1 Tarkastelualue) puolestaan ilmenee, että vaikutusten tarkastelu on rajattu koskemaan Talman osayleiskaava-aluetta, Östersundomin yhteistä yleiskaava-aluetta (Majvik, Grans), Sibbesborgin osayleiskaava-aluetta, Eriksnäsin osayleiskaava-aluetta sekä Saariston ja rannikon osayleiskaava-aluetta. Selvityksessä on arvioitu sitä, kuinka muun ohella rakennusjärjestyksen muutoksen mahdollistama sivuasuntojen määrän kasvu vaikuttaa kunnan verotuloihin (Laskelma. Rakennusjärjestyksen sivuasuntoja koskevan määräyksen vaikutus sivuasuntojen määrään ja verokertymään. 26.9.2017 Sito Oy). Lisäksi on arvioitu yleispiirteisesti rakennusjärjestyksen vaikutukset niihin asioihin, jotka on lueteltu maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä. Selvityksen liitteenä on myös rakennusjärjestyksen lainmukaisuuden arvioinnista laadittu 8.8.2017 päivätty muistio (AA, DI Petri Vesa).

Selvityksen yhteenveto- ja johtopäätösosassa todetaan seuraavaa:

"Rakennusjärjestyksen sivuasuntoja koskevien määräysten keventäminen lisää sivuasuntojen rakentamista ja väestön kasvua. Rakennusjärjestyksen muutoksen ansiosta tarkasteluajanjaksona 2018–2025 sivuasuntoja rakentuisi noin 24 kappaletta enemmän kuin ilman muutosta ja väestö kasvaisi muutoksen ansiosta 60 asukkaalla. Väestön kasvu sivuasuntojen rakentumisen myötä on kuitenkin vähäistä verrattuna koko kunnan väestön kasvuun. Näin ollen sivuasuntojen määrän lisääntymisellä ei nähdä olevan merkittävää vaikutusta rakentamisen lisääntymiseen ja väestön kasvuun. Väestön kasvun myötä kunnallisverot lisääntyvät. Vuosina 2018–2025 verokertymän kasvu uusien sivuasuntojen rakentamisen kautta olisi yhteensä noin 1 milj. euroa. Rakennusjärjestyksen määräykset sivuasunnon rakentamisen edellytyksien helpottamiseksi tukee kunnan tavoitteita väestön ja talouden kasvusta."

Edellä mainitun selvityksen liitteenä olevan 8.8.2017 päivätyn muistion johtopäätösosassa todetaan sivuasuntoja koskevan määräyksen osalta seuraavaa:

"Suunniteltu sivuasuntomääräys on oikeudellisesti ongelmallinen Saariston ja rannikon osayleiskaavan AP-1-alueilla. Näillä alueilla olemassa oleva osayleiskaava ja uusi rakennusjärjestys osoittavat yhdessä rakennusoikeuden, jonka vaikutusta paikallisten olosuhteiden kannalta ei tarkastella enää myöhemmin esimerkiksi poikkeamispäätösmenettelyssä. Tämä asettaa korkeat vaatimukset rakennusjärjestyksen laadinnan yhteydessä tehtäville selvityksille sekä sille, kuinka selvitysten tuloksia verrataan MRL 14 §:n mukaisiin rakennusjärjestyksen määräyksille asetettuihin vaatimuksiin."

Saman muistion mukaan muilla alueilla (muut ranta-alueet, kuivan maan alueet) ehdotettu sivuasuntomäärittely on oikeudellisesti ongelmattomampi. Muistiossa kuitenkin todetaan, että rakennusjärjestystä laadittaessa on syytä arvioida näilläkin alueilla, millaisia vaikutuksia sivuasuntojen määrän lisääntymisellä olisi ja miten vaikutukset suhtautuvat maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksiin. Edelleen muistiossa katsotaan, että lähinnä kyse on kuitenkin kunnan harkintavaltaan kuuluvasta asiasta.

Ratkaisun lähtökohtia ja kysymyksenasettelu

Kunnan maankäytön suunnittelu eli alueiden osoittaminen eri tarkoituksiin tapahtuu kaavoituksella. Kunnan rakennusjärjestyksen tehtävänä on puolestaan antaa muun ohella kaavoitusta täydentäviä paikallisista oloista johtuvia tarpeellisia määräyksiä suunnitelmallisesta ja sopivasta rakentamisesta. Lähtökohtana kuitenkin on, että rakennusjärjestyksen määräyksillä ei tällöin vaaranneta suunnittelumahdollisuuksia tulevassa kaavoituksessa.

Sipoon kunnanvaltuuston hyväksymään rakennusjärjestykseen sisältyy koko kuntaa koskeva yleinen määräys (kohta 4.2.1, toinen kappale), jonka mukaan asemakaava-alueen ulkopuolisille rakennuspaikoille saa rakentaa asuinrakennuksen lisäksi sivuasunnon, jonka suuruus on rakennuspaikan pinta-alasta riippuen enintään 75, 100 tai 150 kerrosneliömetriä. Sivuasunnon tulee kuulua samaan pihapiiriin kuin vakituiseen asumiseen tarkoitettu pääasunto. Lisäksi on määrätty, että sivuasunto ja pääasunto muodostavat yhdessä yhden rakennuspaikan.

Asiassa on otettava kantaa siihen, onko mainittua määräystä pidettävä selvitysten perusteella maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:ssä tarkoitettuna kunnan paikallisista oloista johtuvana suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen kannalta tarpeellisena määräyksenä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole erityisiä sivuasuntoja koskevia säännöksiä. Puheena olevassa rakennusjärjestyksen määräyksessä tarkoitettuja sivuasuntoja on tähän nähden sekä niiden käyttötarkoitus ja suurin sallittu koko huomioon ottaen pidettävä tavanomaisina vakituiseen asumiseen tai loma-asumiseen tarkoitettuina asuinrakennuksina. Tässä tilanteessa sivuasuntojen rakentamisen mahdollistamalla määräyksellä on tosiasiassa pitkälti samat vaikutukset kuin uusien rakennuspaikkojen muodostamisella. Pelkästään määräyksen vaatimuksella samasta pihapiiristä tai sillä perusteella, että sivuasunnon ja pääasunnon tulee muodostaa yhdessä yksi rakennuspaikka, asiaa ei ole syytä arvioida toisin.

Sipoon kuntaan kohdistuu pääkaupunkiseudun läheisyydestä johtuen rakentamispainetta. Rakennusjärjestystä varten laaditusta selvityksestä myös ilmenee, että kunta on varautunut väestön kasvuun. Alueen rakennuskanta on selvityksen mukaan pientalovaltaista. Asiassa on myös selvitetty, että kunnassa on laajoja asemakaava-alueiden ulkopuolisia merenranta-alueita, joista merkittävää osaa koskee voimassa oleva rantaosayleiskaava. Merenranta-alueet ovat asuinympäristöinä houkuttelevia ja lisäävät kunnan sijainnista muutoinkin tulevaa rakennuspainetta.

Rakennusjärjestyksen sivuasuntoja koskevaa määräystä ei ole alueellisesti rajattu koskemaan vain osaa kunnan alueesta. Sivuasuntojen rakentamisen salliva määräys mahdollistaa siten lähtökohtaisesti asuinrakentamisen lisäämisen suunnittelemattomasti eri puolilla kunnan aluetta.

Selvityksessä todetaan, että sivuasuntoja koskevan rakennusjärjestyksen määräyksen vaikutuksia on arvioitu yleispiirteisesti ja vain tietyillä voimassa olevilla osayleiskaava-alueilla. Selvityksen tarkasteluajanjakso on ollut erityisesti alue- ja yhdyskuntarakenteeseen liittyvien vaikutusten osalta suhteellisen lyhyt.

Edellä lausuttuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että rakennusjärjestystä hyväksyttäessä ei ole riittävästi selvitetty sitä, onko sivuasuntoja koskeva määräys tarpeen kunnan paikallisista oloista johtuvan suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen kannalta. Asiassa on myös jäänyt epäselväksi, mitä vaikutuksia rakennusjärjestyksen määräyksellä tulisi olemaan niillä voimassa olevan rantaosayleiskaavan alueilla, joita koskevissa kaavamääräyksissä on viittauksia rakennusjärjestykseen.

Tämän vuoksi ei voida myöskään arvioida, täyttääkö sivuasuntojen rakentamisen salliva määräys maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:ssä rakennusjärjestyksen määräyksille asetetut vaatimukset. Näin ollen kunnanvaltuuston päätös rakennusjärjestyksen muuttamisesta on tältä osin riittämättömästi selvitettynä lainvastainen kuntalain 135 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Edellä olevan perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Vantaan kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 27.12.2017 nro 849/17

Asian aikaisempi käsittely

Vantaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 25.3.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella sekä 16.4.2016 ja 30.4.2016 julkaistuilla korjausilmoituksilla avoimella menettelyllä toteutettavasta toimisto- ja koulutarvikkeiden hankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle sekä mahdolliselle kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Vantaan kaupungin hankintajohtaja on 3.6.2016 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 55) muun ohella valinnut Lyreco Finland Oy:n tarjouksen hankinnan osa-alueelle 1.

Vantaan kaupungin hankintajohtaja on 13.7.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 69) muun ohella päättänyt oikaista 3.6.2016 tehtyä hankintapäätöstä (§ 55) siten, että Lyreco Finland Oy:n tarjous on suljettu tarjouskilpailusta hankinnan osa-alueella 1 ja Staples Finland Oy:n tarjous on valittu tarjouskilpailun voittajaksi kyseisellä osa-alueella.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 3 312 000 euroa, josta tarjouspyynnön mukaan osa-alueen 1 osuus on ollut 2 860 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Lyreco Finland Oy on ollut valittajana, Vantaan kaupunki vastapuolena ja Staples Finland Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään Lyreco Finland Oy:n valituksesta kumonnut Vantaan kaupungin hankintajohtajan 13.7.2016 tekemän hankintaoikaisupäätöksen (§ 69) ja kieltänyt Vantaan kaupunkia asettamansa 150 000 euron sakon uhalla tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella.

Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Vantaan kaupungin korvaamaan Lyreco Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 12 555 eurolla viivästyskorkoineen sekä hylännyt Vantaan kaupungin ja Staples Finland Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintamenettelyn kuvaus

Hankintayksikön 26.4.2017 päivätyssä korjatussa tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoamaan osa-alueelle 1 toimisto- ja koulutarvikkeita. Osa-alueen 1 osalta on tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” esitetty positioittain tarjottavia tuotteita koskevat vaatimukset muutoksenhaun kohteena olevilta osin seuraavasti:

”Pos. 1 / Aakkoshakemisto, välilehti A4 / Muovia, viivoitettu etulehti. Myyntierä 1-max. 50 kpl.”

”Pos. 27 / Huopakynä musta viisto permanent / Huopakynä pysyvällä musteella, sopii myös märkiin ja öljyisiin pintoihin, viivan leveys 2–7 mm. Myyntierä max. 12 kpl.”

”Pos. 144 / Puhdistuspyyhe kaikille näytöille / Puhdistuspyyhe näytölle. Myyntiyksikön koko 1–5 pkt”

”Pos. 210 / Vihko, A4 (20 leht.) / Musiikkivihko, valkoinen paperi, vähintään 80 g, toinen sivu nuottiviivastoa ja toinen sivu ruudutettua.”

Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu yhteisenä kriteerinä seuraavaa:

”Tarjotkaa kuhunkin positioon valikoimistanne vastaava tuote. Vastaavuus tarkoittaa, että tuote on samassa kokoluokassa ja vastaavilla ominaisuuksilla kuin pyydetty tuote. Hankintayksikön tuotteille ilmoittamat mitat ovat noin-mittoja.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hinta ja kaupalliset ehdot” on ilmoitettu muun ohella, että tarjouspyynnössä ”ilmoitetut pakkauskoot ovat viitteellisiä ja tarjoajan tulee tarjota lähin mahdollinen pakkauskoko”.

Hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on esitetty positioon 27 liittyen muun ohella seuraava kysymys:

”Hyväksytäänkö huopakynä, jonka viivan leveys on 5 mm?”

Hankintayksikkö on antanut kysymykseen seuraavan vastauksen:

”Ei Hyväksytä.”

Lisäksi hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on esitetty positioon 144 liittyen seuraava kysymys ja annettu seuraava vastaus:

”Kysymys: Myyntiyksikön koko, montako kpl/pkt

Vastaus: Noin 10–20 kpl/pkt. Hinta pyydetään ilmoittamaan €/kpl.”

Lyreco Finland Oy on tarjouksessaan tarjonnut positioon 1 tuotetta, nimeltä ”LYRECO HAKEMISTO A-Ö A4 PP VALKOINEN”. Positioon 27 Lyreco Finland Oy on tarjonnut tuotetta ”SHARPIE PROF HUOPAKYNÄ V 3–5,3 PERM MU”. Positioon 144 Lyreco Oy on tarjonnut tuotetta ”PK100 LYRECO YLEISPUHDISTUSPYYHE KOSTEA”, jonka myyntiyksikön kooksi on ilmoitettu ”PKT=100 KPL”. Vielä positioon 210 Lyreco Finland Oy on tarjonnut tuotetta ”MUSIIKKIVIHKO 408 A4/20 NUOTTIVIIV/RUUD”.

Hankintayksikkö on 3.6.2016 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella valinnut Lyreco Finland Oy:n tarjouksen hankinnan osa-alueelle 1. Hankintayksikkö on tämän jälkeen tehnyt Staples Finland Oy:n ja Lekolar-Printel Oy:n hankintaoikaisuvaatimusten johdosta hankintaoikaisupäätöksen, jossa se on muun ohella sulkenut Lyreco Finland Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena osa-alueella 1.

Hankintaoikaisupäätöksen perustelujen mukaan tarjouspyynnön positiossa 1 on pyydetty tarjoamaan muovista aakkoshakemistoa. Lyreco Finland Oy on tarjonnut tuotetta, jonka kuvauksessa on etulehden ilmoitettu olevan viivoitettua kartonkia. Hankintaoikaisupäätöksen perustelujen mukaan Lyreco Finland Oy:n tarjous on tämän johdosta positiossa 1 tarjouspyynnön vastainen.

Lisäksi hankintaoikaisupäätöksen perusteluissa on todettu, että tarjouspyynnön positiossa 27 on pyydetty tarjoamaan huopakynää, jonka pää on viisto ja viivan leveys on 2–7 millimetriä. Perustelujen mukaan tarjouspyyntöön tulleessa kysymyksessä on kysytty, hyväksytäänkö huopakynä, jonka viivan leveys on 5 millimetriä. Tähän on perustelujen mukaan vastattu, että tällaista tuotetta ei hyväksytä. Perustelujen mukaan Lyreco Finland Oy on tarjonnut huopakynää, jonka viivan leveys on 3–5,3 millimetriä. Tällä perusteella hankintaoikaisupäätöksessä on todettu, että Lyreco Finland Oy:n positioon 27 tarjoaman tuotteen viivan leveys ei vastaa tarjouspyynnön vaatimusta ja on siten tarjouspyynnön vastainen.

Vielä hankintaoikaisupäätöksen perusteluissa on todettu, että tarjouspyynnön positiossa 144 on pyydetty tarjoamaan puhdistuspyyhettä, joka on pakattu noin 10–20 kappaleen paketteihin. Hankintaoikaisupäätöksessä on todettu, että Lyreco Finland Oy on tarjonnut 100 kappaleen pakettia, joten sen tarjous on katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi pakkauskoon osalta.

Asian arviointi

Markkinaoikeudessa on Lyreco Finland Oy:n valituksen johdosta ensisijaisesti kysymys siitä, onko hankintayksikkö voinut sulkea sen tarjouksen tarjouskilpailusta 13.7.2017 tehdyssä hankintaoikaisupäätöksessä esitetyillä perusteilla.

Edellä todettuun kysymykseen nähden sekä hankintamenettelyn vaiheittaisuuden johdosta asiassa on kuitenkin ensimmäiseksi ratkaistava, onko tarjouspyyntö laadittu tuotteiden kokoa ja pakkauskokoa koskevien vaatimusten osalta riittävän selvästi.

Tarjouskilpailun osapuolista Lyreco Finland Oy on tulkinnut tarjouspyyntöä siten, että tietyistä mitoista ja pakkauskokoa koskevista vaatimuksista on voinut poiketa. Hankintayksikkö on puolestaan ensin hyväksynyt Lyreco Finland Oy:n tarjouksen, mutta hankintaoikaisupäätöksessään katsonut Lyreco Finland Oy:n tarjouksen olevan edellä selostetuilta osin tarjouspyynnön vastainen muun ohella tiettyjä mittoja ja pakkauskokoja koskevien seikkojen johdosta. Markkinaoikeudessa hankintayksikkö on muun ohella esittänyt, että yli 50 prosentin poikkeama pyydetystä tuotteesta ei ole ollut hyväksyttävää. Staples Finland Oy on puolestaan esittänyt, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu, milloin esimerkiksi mitoista on voinut poiketa. Tällöin mitat on Staples Finland Oy:n mukaan ilmoitettu käyttäen merkkiä ”n”.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on positiossa 27 esitetty vaatimus siitä, että viivan leveyden tulee olla 2–7 millimetriä. Mainitun vaatimuksen kohdalla ei ole ilmoitettu, että viivan leveydestä olisi mahdollista poiketa. Positiota koskevaan kysymykseen annetun vastauksen mukaan esimerkiksi viiden millimetrin viivan leveys ei ole ollut hyväksyttävä. Samoin position 144 osalta on tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin annetussa vastauksessa ilmoitettu, että tuotteen tulee olla pakattuna noin 10–20 kappaleen pakkaukseen. Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että tiettyjen tuotteiden kohdalla on tarjouspyynnössä ollut lisätty merkintä ”n.” pakkauskokojen tai mittojen kohdalla. Näin on ollut esimerkiksi positioissa 147 ja 206.

Kuitenkin edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on myös yleisesti kaikkia positioita koskevina seikkoina ilmoitettu, että tuotteille ilmoitetut mitat ovat noin-mittoja ja että pakkauskoot ovat viitteellisiä. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että mitoista tai pakkauskoista voisi poiketa vain niissä tuotteissa, joissa on ollut voittaneen tarjoajan mainitsema ”n.”-merkintä.

Edellä todetun johdosta markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöä on sinänsä lähtökohtaisesti voinut tulkita Lyreco Finland Oy:n esittämällä tavalla siten, että esimerkiksi myös positiossa 27 ilmoitettu viivan leveyden mitta on pikemminkin suuntaa-antava, kuin ehdoton vaatimus. Position 144 osalta tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin annetuissa vastauksissa on puolestaan viitattu myyntiyksikön koon osalta noin 10–20 kappaleen paketteihin. Tämän position osalta Lyreco Finland Oy on voinut perustellusti lähteä siitä, että tämä pakkauskokoa koskeva vaatimus ei ole ollut ehdoton, sillä tarjouspyynnössä on nimenomaisesti ilmoitettu, että pakkauskoot ovat viitteellisiä ja että tarjoajan tulee tarjota lähin mahdollinen pakkauskoko.

Toisaalta markkinaoikeus toteaa, että tarjoajat ovat esittäneet hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle lukuisia kysymyksiä koskien erilaisia tuotteita ja niiden sallittuja mittoja. Hankintayksikkö on edellä selostetulla tavalla vastauksessaan esimerkiksi position 27 osalta ilmoittanut, että viiden millimetrin tuotetta ei ole mahdollista positioon tarjota. Vastauksessa ei ole kuitenkaan täsmennetty, miksei tämä ole mahdollista ottaen huomioon, että viisi millimetriä sijoittuu tarjouspyynnössä ilmoitetulle vaihteluvälille ja tarjouspyynnön mukaan mitat ovat olleet vain noin-mittoja. Myös pakkauskokoon osalta hankintayksikölle on esitetty lukuisia kysymyksiä ja muun ohella positiota 144 koskevaan kysymykseen on annettu vastaus, jonka mukaan pakkauskoon tulisi olla noin 10–20 kappaletta paketissa. Asiassa ei ole kuitenkaan täsmennetty, miten tämä vastaus on suhteutunut tarjouspyynnön ilmoitukseen siitä, että pakkauskoot ovat viitteellisiä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena ovat sinänsä olleet koulutarvikkeet, joiden osalta on vaikeaa määrittää mitat ja pakkauskoot yksiselitteisesti ja siten, että menettely on tasapuolinen kaikille tarjouskilpailuun osallistuville tarjoajille ottaen huomioon tuotteissa olevat valmistajakohtaiset erot. Hankintayksikön tarjouspyynnössä antamat mittojen ja pakkauskojen määrittelyt ovat kuitenkin olleet huomattavan väljät, ja hankintayksikkö on vasta markkinaoikeudessa esittänyt, että esimerkiksi 50 prosentin poikkeama pyydetystä tuotteesta on ollut sellainen, jota ei ole voitu hyväksyä. Hankintamenettelyn aikana esitetyt lukuisat kysymykset sekä osapuolten esittämät näkemykset osoittavat, että menettelyyn osallistujille ei ole ollut täysin selvää, kuinka paljon ja missä tapauksissa mitoista tai pakkauskoosta on ollut mahdollista poiketa. Lisäksi edellä selostetulla tavalla hankintayksikkö on esitettyihin kysymyksiin antamisissaan vastauksissa ilmoittanut mittoja ja pakkauskokoja koskevia tarkempia vaatimuksia täsmentämättä, mikä näiden vastausten suhde on tarjouspyynnössä ilmoitettuihin mittoja ja pakkauskokoja koskeviin yleislausekkeisiin, joiden mukaan vaatimukset ovat olleet pikemminkin suuntaa-antavia. Edelleen hankintaoikaisupäätöksessä hankintayksikkö on tulkinnut tarjouspyynnön vaatimuksia tiukasti antamatta painoa tarjouspyynnön maininnoille mittojen ja pakkauskokojen suuntaa-antavuudesta.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, että tarjouspyyntö on laadittu tuotteilta vaadittujen mittojen ja pakkauskokojen osalta kokonaisuutena arvioiden siinä määrin tulkinnanvaraisesti, ettei tarjoajien ole ollut tarjouksia laatiessaan mahdollista tietää kyseisten vaatimuksien täsmällistä sisältöä. Mainitulta osin on ollut kyse tarjoajien ja tarjouksen laatimisen kannalta merkityksellisestä seikasta. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Edellä todetulla tarjouspyynnön epäselvyydellä on voinut olla vaikutusta valittajan tarjouksen laatimiseen osa-alueilla 27 ja 144. Lisäksi valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska sen positiossa 1 tarjoama aakkoshakemisto ei ole ollut muovinen. Hankintayksikkö on perustellut vaatimusta sillä, että muovinen hakemisto on huomattavasti kestävämpi kuin kartonkinen hakemisto.

Markkinaoikeus toteaa, että asiakirjojen perusteella Lyreco Finland Oy:n tarjoamassa aakkoshakemistossa ainoastaan etulehti on ollut kartonkia, muutoin se on ollut muovinen. Tarjouspyynnön vaatimus on edellä selostetulla tavalla muotoiltu ”välilehti / muovia”. Hankintayksikkö on ensin katsonut Lyreco Finland Oy:n tarjonneen vaatimukset täyttävää tuotetta. Ottaen huomioon vaatimuksen muotoilun tarjouspyynnössä, hankinnan laadun ja tarjouspyynnön maininnan siitä, että tarjoajan on tarjottava tuotetta vastaavilla ominaisuuksilla kuin pyydetty tuote, on hankintayksikkö toiminut virheellisesti, kun se on sulkenut Lyreco Finland Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta, vaikka ainoastaan sen aakkoshakemiston etulehti ei ole ollut muovinen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintaoikaisupäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Vantaan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa toimisto- ja koulutarvikkeiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon muun ohella tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Lyreco Finland Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut sekä oikeudenkäyntimaksun. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja Staples Finland Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Jukka Koivusalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Vantaan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja velvoittaa Lyreco Finland Oy:n (jäljempänä myös Lyreco) korvaamaan Vantaan kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa oikeudenkäyntimaksuineen ja viivästyskorkoineen.

Vantaan kaupunki on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyyntö on ollut riittävän selvä ja vastannut alan markkinakäytäntöä. Alalla toimivien tarjoajien on ollut mahdollista tehdä keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjoajien kohtelu on ollut tarjousten vertailussa tasapuolista ja syrjimätöntä. Lyrecon tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska osa yhtiön tarjoamista tuotteista ei ole ollut tarjouspyynnön mukaisia. Yhtiön tarjoamat tuotteet ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia ainakin tarjouspyynnön positioissa 1 (aakkoshakemisto), 27 (huopakynä) ja 144 (puhdistuspyyhe kaikille näytöille).

Positiossa 1 on pyydetty tarjoamaan muovista aakkoshakemistoa. Markkinaoikeus on päätöksessään käsittänyt tuotteen vaatimuksen virheellisesti. Tarjouspyynnön vaatimus ”välilehti A4 / muovia” ei tarkoita, että tarjouspyynnössä olisi vaadittu, että vain välilehti on muovia, vaan että välilehden on oltava kokoa A4 ja aakkoshakemiston kokonaisuudessaan muovia. Vaatimus on ollut kaikille alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille selvä, eikä tarjouspyyntö ole tämän vuoksi ollut tulkinnanvarainen.

Lyreco on tarjonnut positioon 1 tuotetta, jonka kuvauksessa on todettu ”viivoitettu etulehti kartonkia”.

Vaatimus muovisesta hakemistosta on johtunut hakemiston käyttötarkoituksesta ja siitä, että muovinen hakemisto on huomattavasti kestävämpi kuin kartonkinen hakemisto. Lyrecon tarjoama kartonkinen hakemisto ei sovellu hankintayksikön käyttötarkoitukseen eikä ole vastannut ominaisuuksiltaan vaadittua.

Positiossa 27 on pyydetty tarjoamaan huopakynää. Tuotetta koskevaksi vaatimukseksi on muun ohella asetettu, että viivan leveys on 2–7 millimetriä. Tarjouspyynnössä on siten pyydetty tarjoamaan tuotetta, jonka viivan leveyden vaihteluväli on 5 millimetriä.

Lyreco on tarjonnut tuotetta, jonka viivan leveys on ollut 3–5,3 millimetriä. Tarjottu tuote ei ole ollut samassa kokoluokassa kuin tarjouspyynnössä määritelty tuote. Vaikka tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tuotteet ovat noin-mittoja, tarjottu tuote ei ole täyttänyt vaatimusta tältä osin, sillä tarjouksessa ilmoitettu viivan leveyden vaihteluväli 2,3 millimetriä on poikennut yli 50 prosenttia siitä, mitä tarjouspyynnössä oli vaadittu. Tuotetta, joka poikkeaa näin paljon tarjouspyynnössä ilmoitetusta kokoluokasta, ei voida hyväksyä tarjouspyynnön mukaiseksi tuotteeksi.

Positiossa 144 on pyydetty tarjoamaan puhdistuspyyhettä näytölle. Tarjoajien esittämissä kysymyksissä on esitetty myyntiyksikön kokoa koskeva kysymys, johon hankintayksikkö on vastannut, että tuote tulee olla pakattu noin 10–20 kappaleen paketteihin.

Tarjoajien on tullut tarjota tuotetta hankintayksikön ilmoittaman täsmennetyn vaatimuksen mukaisesti. Lyreco on tarjonnut 100 kappaleen pakettia. Tarjotun tuotteen pakkauskoko on siten ollut viisikertaa suurempi kuin hankintayksikön täsmentämä enimmäispakkauskoko. Lyrecon tarjous on ollut myös tältä osin tarjouspyynnön vastainen.

Selitykset

Lyreco Finland Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Vantaan kaupungin korvaamaan Lyreco Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 4 857,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Lyreco Finland Oy on lausunut muun ohella seuraavaa:

Lyrecon tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Vantaan kaupungin valitus ei anna aihetta arvioida asiaa toisella tavalla.

Tarjouspyyntö on ollut hankintalainsäädännön mukainen. Tarjouspyynnön ehtojen mukaan kuhunkin positioon on voinut ja saanut tarjota kunkin tarjoajan valikoimista löytyvää vastaavaa tuotetta. Vastaavuus ei tarjouspyynnön mukaan ole tarkoittanut identtistä tuotetta. Tarjoajan ei ole edellytetty uusivan valikoimaansa tätä tarjouskilpailua varten, vaan se on saanut tarjota valikoimistaan löytyvää vastaavaa tuotetta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tuotteille tarjouspyynnössä ilmoitetut koot ovat noin-mittoja ja viitteellisiä. Hankintamenettelyssä esitetyt kysymykset ja niihin annetut vastaukset eivät ole kumonneet tarjouspyyntöön sisältyneitä useita toleranssia sallivia ehtoja.

Hankinnan kohteena on ollut vajaat 250 erilaista toimisto- ja koulutarviketta (tuotepositiota). Valituksessa on kysymys kolmesta tuotepositiosta, jotka muodostavat 0,2 prosenttia hankinnan kokonaisarvosta. Kysymys on siten myös suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tähän tapaukseen tilanteessa, jossa tarjouspyynnön sanamuodot ovat tarkoituksellisesti ja johdonmukaisesti sallineet toleranssia. Tällä toleranssilla ei ole edes väitetty olevan merkitystä tuotteiden käyttötarkoitusten osalta tai muutoinkaan tarjouskilpailun tasapuolisuuden kannalta.

Positiossa 1 Lyreco on tarjonnut aakkoshakemistona valikoimistaan löytyvää PP-muovista valmistettua aakkoshakemistoa, jossa muovisista välilehdistä poiketen viivoitettu etulehti on kartonkinen. Muutoin tuote on tarjouksessa ilmoitetun mukaisesti kauttaaltaan muovinen. Kysymys on siten muovisesta aakkoshakemistosta.

Positiossa 27 tarjottavan huopakynän osalta tarjouspyyntöasiakirjoissa ei mainita mitään huopakynän viivan leveyden vaihteluvälistä eikä esitetä vaihteluväliä koskevia arvioita. Hankintayksikön tältä osin esittämät väitteet ovat vääriä ja tarjouspyyntöön perustumattomia.

Lyreco on tarjousaikana esittänyt hankintayksikölle nimenomaisen kysymyksen siitä, hyväksytäänkö huopakynä, jonka viivan leveys on 5 millimetriä. Vastaus on ollut kieltävä ilman täsmennyksiä. Lyreco on tämän jälkeen tarjonnut tähän positioon ainoata sen valikoimista löytyvää märkiin ja öljyisiin pintoihin sopivaa tarjouspyynnössä määriteltyä huopakynää, jonka viivan leveys on samassa kokoluokassa kuin mitä tarjouspyynnössä on vaadittu eli 3–5,3 millimetriä.

Lyrecon tarjoaman huopakynän viivan ohuimman ja leveimmän viivan ero tarjouspyynnössä ilmoitettuun on ollut suhteellisen pieni, eikä erolla ole ollut vaikutusta kynän käytettävyyteen. Hankintayksikkö on hyväksynyt myös muiden tarjoajien tarjouksissa tuotteen/pakkauksen mitta- ja kokoeroja. Näin ollen on tasapuolista ja tarjouspyynnön sanamuodon mukaista hyväksyä eroja myös Lyrecon tarjouksen osalta.

Position 144 osalta hankintayksikkö ei ole kysymyksiin esittämissään vastauksissa täsmentänyt tämän position pakkauksen enimmäiskooksi 10–20 kappaletta, vaan käyttänyt vastauksessaan edelleen sanaa ”noin” ilmaisemaan pakkauskokoa. Vastauksessa ei ole ollut minkäänlaista viittausta enimmäis- tai maksimikokoon. Kun otetaan huomioon tarjouspyynnössä käytetyt sanamuodot ja hankintayksikön pakkauskoosta tämän position osalta antaman edelleen viitteellisen arvon, tarjouspyynnön ehdot ovat sallineet tarjoajan tarjota lähintä mahdollista sen valikoimiin kuuluvaa pakkauskokoa.

Lyreco on tarjonnut positioon 144 puhdistuspyyhkeitä 100 kappaleen paketissa. Tarjottu tuote on ollut Lyrecon valikoiman ainoa tuote, joka on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset ja on sen valikoiman lähin mahdollinen pakkauskoko. Puhdistuspyyhkeiden pakkauskoolla ei ole merkitystä tuotteiden käytön tai hinnan kannalta. Yksittäisen puhdistuspyyhkeen pienuuden takia edellä mainituilla pakkausten koollakaan ei näissä kokoluokissa ole merkitystä.

Toimisto- ja koulutarvikkeiden hankinnan erityisluonteen vuoksi vähäisten tulkinnanvaraisten poikkeamien ei tule johtaa laajan tarjouskokonaisuuden hylkäämiseen. Käytännössä tällaisia poikkeamia hankintayksikön esittämiin esimerkkituotteisiin voi halutessaan etsiä ja löytää kaikkien alan tarjoajien valikoimista.

Lyrecon tarjous on ollut tarjouspyynnön sanamuotojen mukainen ja hinnaltaan halvin. Sen olisi tullut voittaa tarjouskilpailu osa-alueen 1 osalta virheettömässä menettelyssä Hankintayksikön alkuperäisen hankintapäätöksen mukaisesti.

Staples Finland Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Vastaselitys

Vantaan kaupunki on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa aiemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on hankintalain mukaisesti luottanut tarjoajien tarjouksessaan ilmoittamaan tietoon siitä, että tarjoajien tarjoamat tuotteet ovat tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikkö ei ole käynyt tarjouspyynnön jokaista tuotetta yksityiskohtaisesti läpi kaikkien tuotteiden kriteereiden osalta.

Tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen tehdyt tuotekohtaiset täsmennykset menevät yleisempien hankinnan kohteen määritysten edelle. Tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeinen mahdollisuus tehdä kysymyksiä ja saada vastauksina täsmennyksiä tarjottaviin tuotteisiin, on hankinnan kohteen täsmentämistä varten luotu menettely.

Lyreco on tarjonnut tarjouspyynnön vastaisia tuotteita vain kolmeen eri positioon, vaikka kyseiseen osa-alueeseen on pitänyt tarjota 241 tuotetta. Voittanut tarjoa on kyennyt tarjoamaan tarjouspyynnön mukaisia tuotteita.

Tarjouspyynnön positioon 27 Lyreco on tarjonnut täsmennyksen vastaista huopakynää ja vedonnut siihen, että tarjouspyynnössä kaikkia tuotteita koskevia yleisiä vaihteluvälejä on sovellettava myös tilanteessa, jossa hankintayksikkö on selkeästi täsmentänyt hankinnan kohdetta ja aiemmin ilmoitettuja vaihteluvälejä.

Hankintayksiköllä on oikeus määritellä tarpeensa ja sen, minkälaisia tuotteita se tarvitsee, eikä voi olla hyväksyttävää, että tarjoaja voi tarjota selkeästi tarjouspyyntöasiakirjojen vastaisia tuotteita.

Tarjouspyynnön positiossa 144 on pyydetty tarjoamaan puhdistuspyyhettä näytölle. Lyreco on tarjonnut tuotteita 100 kappaleen pakkauskoossa. Tarjotun tuotteen pakkauskoko on viisikertaa suurempi kuin hankintayksikön täsmentämä enimmäispakkauskoko. Vaikka vastauksessa on ilmoitettu pakkauskoon olevan noin 10–20 kappaletta, viisinkertaista pakkauskokoa ei voi hyväksyä.

Tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen hankintayksikkö on täsmentänyt pakkauskokoa tämän position osalta ja ilmoittanut tarjottavan pakkauskoon olevan 10–20 kappaletta. Vastauksessa on selkeästi tuotu esille hankintayksikön vaatimus pakkauskoon osalta. Hankintayksikkö on määritellyt kyseisen tuotteen pakkauskoon lähtien hankintayksikön tarpeista. Hankintayksiköllä on yli 10 000 työntekijää, ja he työskentelevät useassa sadassa eri toimipisteessä. Nämä toimipisteet jakautuvat vielä niin, että työntekijöiden työpisteitä on tuhansia. Jos näihin työpisteisiin tilattaisiin näytön puhdistuspyyhkeitä 100 kappaleen erissä, ne tulisivat käyttökelvottomaksi ennen kuin kaikille niille olisi käyttöä.

Hankintayksiöllä on oikeus vaatia tuotteilta määrättyjä pakkauskokoja, eikä tämä vaatimus ole rajoittanut kilpailua julkisessa hankinnassa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu riittävän selkeästi vaadittava pakkauskoko. Lyreco on tarjonnut kyseiseen positioon tuotetta, joka ei ole tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.

Lyreco Finland Oy on antamassaan lisäselityksessä lausunut muun ohella, että Vantaan kaupungin valitus asiassa on laadittu virkatyönä kaupungin lakimiehen toimesta, minkä johdosta oikeudenkäyntikulujen laskutusperuste ja tuntimäärät ovat kohtuuttomia.

Lyreco Finland Oy:n lisäselitys on lähetetty tiedoksi Vantaan kaupungille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Vantaan kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Vantaan kaupunki velvoitetaan korvaamaan Lyreco Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 857,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Vantaan kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Lyreco Finland Oy joutuisi pitämään oikeuden-käyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Vantaan kaupunki on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Lyreco Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Saija Laitinen.

Asia Ulkomaalaisasiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja A, kansalaisuus tuntematon

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.6.2019 nro 19/0616/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 28.1.2019 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan opiskelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään siitä ilmenevin perustein hylännyt valituksen. Hallinto-oikeuden päätös on tehty kaksijäsenisessä kokoonpanossa.

Hallinto-oikeuden päätöksen muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta ulkomaalaislain 196 §:n ja oikeusapulain 26 §:n mukaan vain, jos korkein hallinto-oikeus ensimmäisessä lainkohdassa mainitulla perusteella myöntää valitusluvan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Leena Karhu ja Lea Alén, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan oleskelulupaa koskevilta osin ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi oleskeluluvan myöntämistä varten.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden valituksenalaiseen päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella annetun lain 31 §:n 2 momentin ja oikeusapulain 26 §:n mukaan vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa ja poistaa hallinto-oikeuden päätöksen sekä palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen lainmukaisessa kokoonpanossa käsiteltäväksi.

Perustelut

Asiassa on kysymys muutoksenhausta Maahanmuuttoviraston päätökseen, jolla on päätetty, ettei A:lle myönnetä opiskelijan oleskelulupaa. Asiassa sovelletaan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella annettua lakia (719/2018). Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätökseen liitettyä muutoksenhakuohjausta on oikaistava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Hallinto-oikeuslain 12 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeus on päätösvaltainen kolmijäsenisenä, jollei laissa erikseen toisin säädetä.

Hallinto-oikeuslain 12 a §:n 1 momentissa säädetään niistä asioista, joiden käsittelyssä hallinto-oikeus on päätösvaltainen myös kokoonpanossa, johon kuuluu kaksi jäsentä.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä kahden jäsenen kokoonpanossa. Hallinto-oikeuslaissa ei kuitenkaan ole säädetty asiassa sovellettavan lain osalta poikkeavasti hallinto-oikeuslain 12 §:n 1 momentin edellyttämästä kolmen jäsenen kokoonpanosta. Hallinto-oikeus ei siten ole ollut päätösvaltainen ratkaisemaan asiaa kahden jäsenen kokoonpanossa, vaan asia olisi tullut ratkaista kolmen jäsenen kokoonpanossa. Asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä on siten tapahtunut menettelyvirhe.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poistettava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen lainmukaisessa kokoonpanossa käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Oulun kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 6.11.2018 nro 18/0503/2

Asian aikaisempi käsittely

Oulun kaupunginvaltuusto on 5.6.2017 (§:t 81 ja 85–93) muun ohella valinnut jäsenet ja heille kullekin henkilökohtaiset varajäsenet sekä puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat kaupunginhallitukseen, yhdyskuntalautakuntaan, rakennuslautakuntaan, hyvinvointilautakuntaan, sivistys- ja kulttuurilautakuntaan sekä tarkastuslautakuntaan toimikaudelle 2017– 2021. Lisäksi valtuusto on valinnut edellä mainitulle toimikaudelle käräjäoikeuden lautamiehet, poliisin neuvottelukunnan jäsenet ja heille kullekin henkilökohtaiset varajäsenet, sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston jäsenet ja heille kullekin henkilökohtaiset varajäsenet sekä kiinteistötoimituksen uskotut miehet.

B on valittanut valtuuston päätöksistä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatinut päätösten kumoamista ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine korkoineen.

Valituksen kohteena olevissa luottamushenkilövaaleissa ei ole noudatettu kuntalakia eikä Oulun kaupungin hallintosäännön 104 §:ää. Kuntalain ja hallintosäännön mukaan luottamushenkilövaalissa valtuutetulla on käytössään yhtä monta ääntä kuin valittavia henkilöitä ja valtuutettu voi äänestää ketä tahansa kyseisen luottamustehtävän vaatimukset täyttävää henkilöä.

Vaaleissa oli mukana kaksi esitystä. Valtuutettu C:n ehdotus, joka edusti valtuustoryhmien luottamustehtäväneuvottelujen tulosta, ja A:n ehdotus, jossa A esitti luottamustehtävään joko itseään tai varavaltuutettuaan B:tä.

Valtuuston puheenjohtaja ohjeisti valtuustoa toistuvasti äänestämään niin, että C:n esitystä äänestettiin kirjoittamalla lipukkeeseen numero yksi ja A:n esitystä kirjoittamalla lipukkeeseen A:n nimi. Muita vaihtoehtoja ei tarjottu, joten käytännössä valtuutettujen oli valittava, käyttävätkö he kaikki äänensä C:n listaan vai ainoastaan yhden äänistään äänestämällä A:ta.

Vaikka valtuuston pöytäkirjaan on jälkikäteen merkitty, että puheenjohtaja olisi maininnut yhtenä vaihtoehtona kirjoittaa lipukkeeseen ehdokasparien nimet, tarjosi puheenjohtaja tosiasiassa valtuustolle kahta vaihtoehtoa. Salissa annetut ohjeet voidaan todentaa kaupunginvaltuuston kokouksen videotallenteelta.

Valtuutetuilla ei ollut käytössään yhtä monta ääntä kuin valittavia henkilöitä oli, eivätkä he voineet valita äänestettäviä vapaasti, vaan puheenjohtaja rajasi äänestyksen tapahtuvaksi C:n ja A:n esitysten välillä. Jo ensimmäisessä äänestyksessä tehty linjanveto, jonka mukaan tuli äänestää C:n esitystä tai A:ta ja B:tä, rajasi äänestysmahdollisuudet joko kolmentoista tai yhden ennalta määrätyn ehdokkaan äänestämiseen.

Kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

B on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on B:n valituksesta valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Oulun kaupunginvaltuuston päätökset 5.6.2017 (§:t 81 ja 85–93) ja velvoittanut Oulun kaupungin korvaamaan B:lle tämän oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 85 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Kuntalain 105 §:n 1 momentin mukaan vaalissa tulevat valituiksi se henkilö tai ne henkilöt, jotka ovat saaneet eniten ääniä. Pykälän 3 momentin mukaan varajäsenet valitaan samassa vaalissa kuin varsinaiset jäsenet. Jos varajäsenet ovat henkilökohtaisia, ehdokkaat on hyväksyttävä ennen vaalia ja ehdokkaana tulee olla sekä varsinainen jäsen että tämän varajäsen. Pykälän 4 momentin mukaan vaadittaessa enemmistövaali on toimitettava suljetuin lipuin.

Säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 268/2014 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan, jos valittavia on enemmän kuin yksi, on enemmistövaalissa jokaisella vaaliin osallistuvalla käytettävissään yhtä monta ääntä kuin on valittavia henkilöitä.

Oulun kaupungin hallintosäännön 104 §:n 1 momentin mukaan varajäsenet valitaan samassa vaalissa kuin varsinaiset jäsenet. Jos varajäsenet ovat henkilökohtaisia, varsinaisen ja henkilökohtaisen varajäsenen muodostamat ehdokasparit on hyväksyttävä ennen vaalia. Pykälän 2 momentin mukaan enemmistövaalissa äänen voi antaa kenelle tahansa vaalikelpoiselle ehdokkaalle tai ehdokasparille. Jos valittavia on enemmän kuin yksi, toimielimen jäsenellä on käytettävissään yhtä monta ääntä kuin on valittavia henkilöitä tai ehdokaspareja. Yhdelle ehdokkaalle tai ehdokasparille voi antaa vain yhden äänen ja kaikkia ääniä ei ole pakko käyttää. Pykälän 3 momentin mukaan suhteellisessa vaalissa ääni annetaan ehdokaslistalle.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Kaupunginvaltuuston 5.6.2017 pidetyssä kokouksessa on valittu jäsenet, henkilökohtaiset varajäsenet ja puheenjohtajat kaupungin toimielimiin. Lisäksi on valittu kaupungin edustajat ja tarvittavat varajäsenet neljään muuhun organisaatioon. Vaalit on toimitettu kuntalain 105 §:n 1 momentissa tarkoitettuna enemmistövaalina. Valtuuston kokouksen pöytäkirjasta ja kokouksen videotallenteesta ilmenee, että valtuutettu C on tehnyt kunkin valituksenalaisen päätöksen kohdalla ehdotuksen valittavista luottamushenkilöistä. C:n tekemissä ehdotuksissa on ollut yhtä monta ehdokasta tai ehdokasparia (varsinainen jäsen / henkilökohtainen varajäsen) kuin toimielimeen tai organisaatioon on ollut valittavana jäseniä tai edustajia. Valtuutettu A on tehnyt kunkin päätöksen kohdalla valittavista henkilöistä omat ehdotuksensa. A:n ehdotukset ovat pitäneet sisällään yhden ehdokkaan tai ehdokasparin. Vaalit on suoritettu suljettuina lippuäänestyksinä A:n vaatimuksesta.

Valtuuston mainitun kokouksen pöytäkirjan §:n 81 kohdan merkintöjen mukaan puheenjohtaja on todennut ennen kaupunginhallituksen jäsenistä käytävää äänestystä, että jokaisella valtuutetulla on käytettävissään enintään kolmetoista ääntä. Ääni annetaan ehdokasparille varsinainen jäsen ja hänen henkilökohtainen varajäsenensä. Mikäli valtuutettu kannattaa ja äänestää valtuutettu C:n esittämiä jäseniä, hän voi merkitä äänestyslippuun numeron 1, jolloin kukin valtuutettu C:n esittämä ehdokaspari saa yhden äänen. Toisin äänestettäessä lippuun kirjoitetaan ehdokasparin nimet. Tämän jälkeen hallitukseen valituista jäsenistä valitaan puheenjohtaja ja 1. ja 2. varapuheenjohtaja. Vastaavanlainen ohjeistus on pöytäkirjamerkintöjen mukaan toistunut myös ennen yhdyskuntalautakunnan, rakennuslautakunnan, hyvinvointilautakunnan, sivistys- ja kulttuurilautakunnan sekä tarkastuslautakunnan jäsenistä käytyä äänestystä sekä ennen käräjäoikeuden lautamiehistä, poliisin neuvottelukunnan jäsenistä, sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston jäsenistä sekä kiinteistötoimitusten uskotuista miehistä käytyä äänestystä.

Kaupunginvaltuuston mainitun kokouksen videotallenteesta ilmenee, että käsiteltäessä §:n 81 kohdalla kaupunginhallituksen jäsenten valintaa puheenjohtaja on ohjeistanut valtuutettuja äänestämään seuraavalla tavalla: ”Ne, jotka kannattavat tätä esitystä, joka on tuolla seinällä, niin kirjoittavat sinne numero ykkösen, ja ne, jotka kannattavat A:ta näihin tehtäviin ja B:tä, niin kirjoittaa nimen. Eli ykkönen tai sitten A tai B.” Edelleen videotallenteesta ilmenee, että käsiteltäessä §:n 85 kohdalla yhdyskuntalautakunnan jäsenten valintaa puheenjohtaja on antanut seuraavat äänestysohjeet: ”Menee sillä tavalla, että C:n esitys riittää se ykkösnumero sinne eli ykkönen. Ja sitten A:n esitys oli valtuutettu A, varsinainen, ja varajäseneksi B.” Käsiteltäessä §:n 86 kohdalla rakennuslautakunnan jäsenten valintaa puheenjohtaja on antanut seuraavat äänestysohjeet: ”Äänestysjärjestys sillä tavalla, että C:n esitys ykkönen ja valtuutettu A:n esitys, kirjoitetaan nimet.” Käsiteltäessä §:n 87 kohdalla hyvinvointilautakunnan jäsenten valintaa puheenjohtaja on antanut seuraavat äänestysohjeet: ”Mennään sillä tavalla, että C:n esitys, riittää, että siihen kirjataan yksi, ja A:n esitys sitten kirjataan nimet.” Käsiteltäessä §:n 88 kohdalla sivistys- ja kulttuurilautakunnan jäsenten valintaa puheenjohtaja on antanut seuraavat äänestysohjeet: ”Voidaan edetä tässäkin kohdassa niin, että C:n esitys ykkönen ja valtuutettu A:n esitys, kirjoitetaan nimet.” Käsiteltäessä §:n 89 kohdalla tarkastuslautakunnan jäsenten valintaa puheenjohtaja on antanut seuraavat äänestysohjeet: ”Mennään sillä tavalla, että C:n esitys ykkönen ja A:n esitys sitten kirjoitetaan nimet.” Käsiteltäessä §:n 90 kohdalla kaupungin edustajien valintaa käräjäoikeuden lautamiehiksi puheenjohtaja on antanut seuraavat äänestysohjeet: ”Äänestyskäyttäytyminen sillä tavalla, että valtuutettu C:n esitys ykkönen ja A:n esitys sitten kirjoitetaan nimi.” Käsiteltäessä §:n 91 kohdalla jäsenten valintaa Oulun poliisilaitoksen poliisin neuvottelukuntaan puheenjohtaja on antanut seuraavat äänestysohjeet: ”Äänestyskäyttäytyminen sillä tavalla, että valtuutettu C:n esitys, riittää, että merkitään ykkönen, ja valtuutettu A:n esitys, kirjoitetaan nimi.” Käsiteltäessä §:n 92 kohdalla edustajien valintaa sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuustoon puheenjohtaja on antanut seuraavat äänestysohjeet: ”Äänestyskäyttäytyminen sillä tavalla, että C:n esitys numero ykkönen ja valtuutettu A:n esitys kirjoitetaan nimi.” Käsiteltäessä 93 §:n kohdalla edustajien valintaa kiinteistötoimituksen uskotuiksi miehiksi puheenjohtaja on antanut seuraavat äänestysohjeet: ”Äänestyskäyttäytyminen niin, että valtuutettu C:n esitys, riittää ykkönen, ja valtuutettu A:n esitys, kirjoitetaan nimi.”

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan valtuutetuille kerrottiin ennen ensimmäistä äänestystä, että ääniä on käytettävissä enintään niin monta kuin valittavia henkilöitä on ja että kaikkia ääniä ei ole pakko käyttää. Videotallenteelta ilmenee, että kokouksen puheenjohtaja on ennen ensimmäistä äänestystä eli §:n 79 kohdalla tapahtunutta kaupunginvaltuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien vaalia todennut seuraavasti: ”Lippuun voidaan kirjata niin monta nimeä kuin mitä enintään on listalla. Nimijärjestyksessä lähdetään kirjoittamaan.” Edelleen videotallenteelta ilmenee, että kaupunginlakimies on täydentänyt ohjeistusta seuraavasti: ”Valitaan yhteensä viisi puheenjohtajaa, puheenjohtaja ja neljä varapuheenjohtajaa. Yhtä monta ääntä kuin on valittavia. Maksimissaan viisi nimeä. Nollasta viiteen nimeä. Tyhjää saa äänestää.”

Kaupunginvaltuuston kokouksen videotallenteen perusteella voidaan todeta, että valtuuston puheenjohtaja on ennen jokaista valituksessa tarkoitettua vaalia antanut valtuutetuille äänestysohjeet, joiden mukaan valtuutetuilla on ollut valittavanaan kaksi vaihtoehtoa äänestäessään luottamushenkilöitä toimielimiin. Puheenjohtaja on ohjeistanut äänestämään joko valtuutettu C:n ehdottamaa ehdokaslistaa kokonaisuudessaan tai valtuutettu A:n ehdotusta kirjoittamalla äänestyslippuun A:n tai sitten A:n ja hänen henkilökohtaisen varajäsenensä nimet. Valtuutettujen on puheenjohtajan heille antamien äänestysohjeiden mukaan tullut valita kahdesta ehdokaslistasta toinen ja heillä on näin ollen ollut käytettävissään vain yksi ääni kussakin vaalissa. A:n ehdokaslistoilla on ollut pelkästään yksi ehdokas tai ehdokaspari, vaikka valittavia ehdokaspareja (varsinainen jäsen/ henkilökohtainen varajäsen) on ollut valittavana kaupunginhallitukseen, yhdyskuntalautakuntaan, hyvinvointilautakuntaan sekä sivistys- ja kulttuurilautakuntaan 13, rakennuslautakuntaan 11, tarkastuslautakuntaan 10 ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuustoon 5. Lautamiehiksi on valittu 45 ja kiinteistötoimitusten uskotuiksi miehiksi 20 henkilöä.

Hallinto-oikeus toteaa, että ennen kaupunginvaltuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien §:n 79 kohdalla toimitettua vaalia annetun ohjeistuksen on kaupunginlakimiehen täydennys huomioon ottaen katsottava koskevan vain mainittua äänestystä. Ennen jokaista muuta äänestystä on annettu kysymyksessä olevaa vaalia koskevat omat äänestysohjeet. Ohjeiden oikeellisuus on ollut erityisen tärkeää kokouksessa, jossa osa valtuutetuista on ollut uusia. Ohjeiden virheellisyys on ollut omiaan luomaan vääränlaisen mielikuvan sen suhteen, miten äänestyksessä on ollut mahdollisuus äänestää.

Hallinto-oikeus katsoo, että valtuutetuille annetut äänestysohjeet ovat olleet kuntalain ja Oulun kaupungin hallintosäännön vastaiset ja että valituksessa tarkoitetut päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä edellä todettujen äänestysmenettelyssä tapahtuneiden virheellisyyksien johdosta. Äänestysmenettelyn lainmukaisuuden arvioinnin ja asian ratkaisun kannalta ei ole merkitystä sillä, mitä puolueet ovat ennen kokousta sopineet paikkajaoista tai valittavista henkilöistä. Näin ollen ja kun mainittuja virheellisyyksiä ei voida pitää vähäisinä ja kun niillä on voinut olla vaikutusta vaalien lopputulokseen, valituksenalaiset päätökset on kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että B joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Oulun kaupunki on siten velvollinen korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 135 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas. Esittelijä Elisa Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oulun kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Oulun kaupunginvaltuuston päätökset 5.6.2017 (§:t 81 ja 85–93) saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden tulkinta, että valtuutetuilla ei olisi ollut oikeaa käsitystä siitä, miten äänestyksissä on ollut mahdollista äänestää, on virheellinen. Äänestysmenettelyä ei voida pitää hallinto-oikeuden katsomalla tavalla kuntalain ja kaupungin hallintosäännön vastaisina.

Kuntavaalien jälkeiset luottamushenkilövalinnat kunnan toimielimiin päätetään yleensä yksimielisesti poliittisten ryhmien välisissä neuvotteluissa sovitun paikkajaon mukaisesti. Jos poikkeuksellisesti luottamushenkilöpaikoista ei päästä neuvotteluissa laajaan yksimielisyyteen, ensisijainen vaihtoehto on täyttää luottamushenkilöpaikat suhteellista vaalitapaa käyttäen.

Oulun kaupungin toimielimiin valittavista luottamushenkilöistä on ennen kaupunginvaltuuston kokousta 5.6.2018 saavutettu poliittisten ryhmien välillä neuvottelutulos, johon ryhmät ja niihin kuuluvat valtuutetut olivat sitoutuneet, lukuun ottamatta Aito Suomalainen -yhteislistan valtuutettua A:ta. Myös A oli kutsuttu ryhmien välisiin neuvotteluihin luottamushenkilöpaikoista, mutta hän ei ollut valmis osallistumaan ja hyväksymään neuvottelujen pohjalta sovittavaa paikkajakoa.

Valintoja ei ole ollut mahdollista suorittaa yksimielisillä päätöksillä A:n vaadittua kaikissa valituksen kohteena olevissa vaaleissa suljettua lippuäänestystä. Laajasta yksimielisyydestä johtuen luottamushenkilövalinnat on ollut tarkoituksenmukaisinta suorittaa kuntalain 105 §:ssä tarkoitetulla tavalla niin sanottuna enemmistövaalina suhteellisen vaalitavan sijaan, vaikka enemmistövaalien toimittamiseen liittyy useita sääntelemättömiä ongelmakohtia.

Kuntalain 105 §:n 1 ja 3 momentin sekä Oulun kaupungin hallintosäännön 104 §:n yleispiirteisyyden ja niukkuuden vuoksi kuntavaalien jälkeen toimitettavat monijäsenisten toimielimien luottamushenkilövalinnat enemmistövaaleilla on vaativa ja huolellista valmistautumista vaativa toimitus sekä poliittisesti että kokousteknisesti. Käytännössä toimielimiin valittavista jäsenistä ja heidän henkilökohtaisista varajäsenistään on tullut sopia puolueiden välillä etukäteen. Etukäteen sopiminen on käytännössä välttämätöntä sen vuoksi, että kuntavaalien mukainen suhteellisuus voidaan toteuttaa myös toimielinten kokoonpanoissa. Lisäksi toimielinten kokoonpanojen on tullut täyttää tasa-arvolain vaatimukset ja edelleen jäseniksi esitettävien on tullut antaa suostumuksensa luottamustoimeen ja olla vaalikelpoisia kyseiseen toimielimeen.

Edellä mainittujen ehtojen täyttämiseksi poliittisissa ryhmissä ja niiden välillä äänestyskäyttäytyminen oli sovittu yksityiskohtaisesti etukäteen ja jokaisen toimielimen kohdalla erikseen. Tämä on merkinnyt sitä, että valtuutettujen on tullut äänestää joiltakin osin toisten puolueiden ehdokkaita ja äänestää osin tyhjää. Kyseinen menettely käy ilmi valituksen kohteena olevien toimielinten vaalituloksista. Esimerkiksi kaupunginhallituksen (13 jäsentä) jäsenten vaalissa valtuutettu C:n esittämille ehdokaspareille on kaikille annettu 24 ääntä ja tyhjää on äänestänyt 42 valtuutettua. Hyvinvointilautakunnan (13 jäsentä) jäsenten vaalissa C:n esittämille ehdokaspareille on annettu 14 ääntä kullekin ja tyhjää on äänestänyt 51 valtuutettua.

Kun enemmistövaalit edellyttävät ennen vaalitoimitusta tapahtuvan ehdokasasettelun, on vaalien ainoaksi ja mahdolliseksi virheeksi jäänyt se, että puheenjohtaja ei ole todennut jokaisen vaalitoimituksen kohdalla erikseen, että kaikkia C:n esityksessä mainittuja ehdokaspareja tai henkilöitä ei ole ollut pakko äänestää ja myös tyhjää on voinut äänestää. Mikäli katsotaan, että äänestysohjeet ovat joiltakin osin olleet puutteelliset, vähäisillä äänestysmenettelyä koskevilla virheillä ei ole kuitenkaan voinut olla vaikutusta äänestysten lopputuloksiin ja toimielinten kokoonpanoihin. Kun otetaan huomioon, että valtuutetut toimivat virkavastuulla, tulee heidän itsekin olla tietoisia päätöksenteon perusteista, kuten siitä, että heillä on oikeus itsekin tehdä päätösesityksiä ja halutessaan äänestää tyhjää.

Valtuutetut ovat antaneet äänensä tietoisesti sovitun lopputuloksen saavuttamiseksi. Esityksiä ovat tehneet vain A ja C. Äänestysten selkeyden vuoksi, ajan säästämiseksi ja puolueiden sopiman paikkajaon toteutumisen turvaamiseksi valtuuston puheenjohtaja on ohjeistanut äänestyksiä siten, että kannattaessa C:n esittämiä ehdokaspareja on äänestyslippuun voinut merkitä numeron yksi. Vastaavasti kannattaessa A:n esitystä on äänestyslippuun kirjoitettu A:n esittämä ehdokaspari tai ehdokas. Kuten äänestystuloksista ilmenee, valtuutetut ovat osanneet äänestää myös tyhjää ilman, että puheenjohtaja olisi erikseen kaikkien äänestysten osalta antanut ohjeet tästä vaihtoehdosta. Valtuutetut ovat A:ta lukuun ottamatta noudattaneet äänestyskäyttäytymisessään neuvotteluissa sovittua paikkajakoa. Vaalien lopputulos on A:n tahtoa lukuun ottamatta vastannut valtuutettujen tahtoa.

B on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Oulun kaupunginhallituksen valituksesta.

Perustelut

Hallinto-oikeus on katsonut, että valtuutetuille annetut äänestysohjeet ovat olleet kuntalain ja Oulun kaupungin hallintosäännön vastaiset ja että valituksessa tarkoitetut päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä äänestysmenettelyssä tapahtuneiden virheellisyyksien johdosta. Hallinto-oikeus ei ole pitänyt virheellisyyksiä vähäisinä ja on arvioinut, että niillä on voinut olla vaikutusta vaalien lopputulokseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa sovellettavat säännökset ja määräykset sekä valtuuston kokouksen kulusta saatu selvitys ilmenevät edeltä hallinto-oikeuden päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että ennen nyt esillä olevia päätöskohtia valtuusto oli §:n 79 kohdalla toimittanut valtuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan vaalin ja tuossa yhteydessä kokouksessa oli annettu kattavat ohjeet vaalin suorittamisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevistä syistä, että valtuuston puheenjohtajan ennen kutakin nyt esillä olevaa vaalia antamat äänestysohjeet ovat olleet osin erheelliset ja puutteelliset. Arvioitaessa sitä, onko päätökset tällä perusteella tullut kumota, on kuitenkin otettava huomioon kokonaistilanne, jossa päätökset on tehty. Vaalit on toimitettu samassa yhteydessä kuin §:n 79 kohdalla toimitettu vaali, ja tuota vaalia varten kokouksessa oli annettu kattava ohjeistus. Myös vaalien kulusta ja äänestystuloksista saadun selvityksen perusteella voidaan pitää ilmeisenä, että valtuutetuille ei ole äänestysohjeiden epätäydellisyyden vuoksi voinut jäädä sellaista virheellistä käsitystä äänestysmenettelystä, joka olisi voinut vaikuttaa vaalien lopputulokseen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja B:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätökset 5.6.2017 (§:t 81 ja 85–93) jäävät siten voimaan.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös siltä osin kuin Oulun kaupunki on määrätty korvaamaan B:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Jukka Vanto.

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Tampereen kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.7.2018 nro 18/0259/2

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 15.5.2017 (§ 130) hyväksynyt Tampereen kantakaupungin yleiskaavan 2040.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, valitukset enemmälti hyläten kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ja Pirkanmaan maakuntamuseon valituksista seuraavilta osin:

• Kaavakartalla 1 Paasikiventien pohjoispuolella sijaitseva keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunutta aluetta koskeva kaavamerkintä (Hiedanranta).
• Kaavakartalla 1 VAK-ratapihan alueella olevat palvelujen ja työpaikkojen sekoittunutta aluetta ja keskustatoimintojen aluetta osoittavat merkinnät sekä etelän kasvusuuntaa ja kasvun vyöhykettä koskevat kehittämisperiaatemerkinnät.
• Kaavakartan 1 yleismääräys, jonka mukaan yleiskaavan RA- ja R-alueilla yleiskaavaa voidaan käyttää MRL 72 §:n mukaisesti rakentamisen ohjaamiseen sekä rakennusoikeuden määrää koskevat määräykset.
• Kaavakartalla 1 Kalevan RKY-alueella olevat kehittämisperiaatemerkinnät kasvun vyöhyke ja elinvoiman vyöhyke.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

(---)

2. Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

2.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ja rakentamisen ohjaustarve ja yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

2.2. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvoston päätöksissä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (VNp valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000 ja niiden tarkistamisesta 13.11.2008) on todettu muun muassa seuraavaa:

Kohdan 4.4 (kulttuuri- ja luonnonperintö-, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Mainitun kohdan tarkoittama inventointi on ollut muun muassa valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009).

Alueidenkäytössä on otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet.

Kohdan 4.5 (toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto)mukaan alueidenkäytössä on turvattava olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet.

2.3. Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva yleisselvitys

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaava 2040 käsittää pääosan Tampereen taajama-alueesta lukuun ottamatta ydinkeskustaa ja Kämmenniemeä. Kaava-alue rajautuu Ylöjärven, Nokian, Pirkkalan, Lempäälän ja Kangasalan kuntiin. Tampereen koillisosat eivät kuulu kaava-alueeseen. Kantakaupungin yleiskaava 2040 korvaa kantakaupungissa voimassa olevat, kaavaselostuksessa luetellut yleiskaavat ja osayleiskaavat.

Kaava esitetään neljällä A3-kokoisella kartalla. Kaavan mittakaava on noin 1:60 000. Kaavakartat on nimetty seuraavasti: 1) yhdyskuntarakenne, 2) viherympäristö ja vapaa-ajan palvelut, 3) kulttuuriperintö ja 4) kestävä vesitalous, ympäristöterveys ja yhdyskuntatekninen huolto. Kaavaselostuksessa on todettu, että yleiskaava on oikeusvaikutteinen kaikkien karttojen ja karttoihin kuuluvien määräysten osalta.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan keskeinen tavoite on ohjata suurin osa yleiskaavan tavoitteen mukaisesta noin 60 000 asukkaan kasvusta hallitusti jo kertaalleen kaavoitettuun ja rakennettuun kaupunkiin siten, että alueet kehittyvät tasapuolisesti ja kaupunkirakenne ydinkeskustan länsi- ja itäpuolella tasapainottuu. Yhdyskuntarakenteen täydentäminen kaupunkistrategian mukaisesti viihtyisyyttä ja elinvoimaa lisäävällä tavalla edellyttää kaupunginosien sisäisen ja keskinäisen kytkeytymisen parantamista kehittämällä muun muassa kävelyn ja pyöräilyn olosuhteita. Lisäksi tulee varmistaa kaupunkirakenteen toiminnallinen sekoittuneisuus tiivistyvässä kaupungissa, mistä syystä erityisesti keskustoissa asumisen ja liikkumisen sekä palvelujen ja elinkeinojen ohjauksen välisen kytköksen ohjaus on tärkeää.

2.4. Saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

(---)

2.4.2. Hiedanranta (ELY-keskuksen valitus)

Saatu selvitys

Hiedanranta on osoitettu kaavassa pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneena alueena (punavihreä väritys). Kaavamääräysten mukaan aluetta kehitetään hyvään joukkoliikenteen palvelutasoon tukeutuvana monipuolisena asumisen, työpaikkojen, palvelujen ja virkistyksen vyöhykkeenä. Rantatäyttöjen materiaalin tulee olla ympäristökelpoisuudeltaan alueelle ja maankäyttöön soveltuvaa. Rakentaminen ei saa vaarantaa Epilänharju-Villilä pohjavesialueella pohjaveden laatua, aiheuttaa pohjaveden tilaan heikentäviä muutoksia eikä heikentää vedenottamoiden toimintaedellytyksiä. Alue sisältyy myös kasvun vyöhykettä ja osin elinvoiman vyöhykettä osoittavien kehittämisperiaatemerkintöjen sisäpuolelle.

Kaavaselostuksen mukaan Lielahden aluekeskus on toistaiseksi ollut merkittävä kaupallinen keskittymä, josta puuttuvat asukkaat. Aluekeskus vahvistuu tulevaisuudessa merkittävästi Hiedanrannan uuden kaupunginosan rakentuessa. Suuri osa yleiskaavan asuntorakentamisen varannosta kohdentuu juuri Hiedanrantaan. Alueella on käytöstä poistettu tehdasalue ja se sijaitsee Epilänharju-Villilän (A) pohjavesialueella, jolla on toiminnassa oleva Hyhkyn vedenottamo.

Hiedanrannan rakennettavuutta on selvitetty lukuisilla selvityksillä. Alueelta on tehty muun muassa pohjatutkimuksia, esirakentamissuunnitelma, Hyhkyn pohjavedenottamon perustilaselvitys, Nollakuidun stabiloitavuus- ja hyödynnettävyystutkimuksia sekä selvityksiä maaperän ja pohjasedimenttien pilaantuneisuudesta. Geologian tutkimuskeskus on tutkinut vesistöalueen vesisyvyyttä ja maakerroksia luotauksin, sekä tehnyt rakenne- ja virtausmallin Epilänharju-Villilä pohjavesialueesta. Lisäksi GTK on selvittänyt pohjavesialuetta isotooppitutkimuksin. Suomen ympäristökeskus on laatinut Näsijärvestä virtausmallin. Alueella muodostuu pohjavettä laskennalliseen määrään nähden huomattavasti enemmän ja vireillä olevien selvitysten tavoitteena on saada tietoa siitä, mistä pohjaveden runsas muodostuminen johtuu.

Hiedanrannan mahdollisen kehittämisen vaikutuksia on selvitetty Hiedanrannan rakentamisen ympäristö- ja terveysvaikutukset -nimisessä selvityksessä (Ramboll). Selvityksestä ilmenee, että Lielahteen on alueen teollisen historian aikana johdettu erilaisia lietteitä ja jätteitä aina 1980-luvulle saakka. Veden laadun huononemisen vuoksi Hyhkyn vedenottamo on 1980-luvulla jouduttu poistamaan käytöstä. Vedenottamo on palautettu käyttöön vasta ennen vuosituhannen vaihdetta. Tehdasalueelta, pohjaveden havaintoputkista ja suunnitelluilta täyttöalueilta on löydetty haitta-aineita ja jätteeksi luokiteltavia aineksia. Haitta-aineiden pitoisuudet ovat pääosin alhaisia.

Selvityksessä on viitattu GTK:n vuosina 2009, 2011 ja 2016 tekemiin isotooppitutkimuksiin ja 2015–2017 laatimaan pohjaveden virtausmalliin. Vuonna 2016 tehtyjen isotooppitutkimusten perusteella on todettu, että Hyhkyn pohjavesi ei ole peräisin järvistä eli vesistötäytöillä ei ole vaikutusta pohjavedenottamoon. Näsijärvestä kuitenkin suotautuu pienissä määrin vettä pohjavedeksi, sillä lähempää vesistöä tehdyissä tutkimuksissa on havaittu seosvettä. Pohjaveden virtausmallinnuksen perusteella Näsijärvestä ei kulkeudu vettä Hyhkyn vedenottamolle nykyisellä pumppausmäärällä eikä myöskään suurimmalla mahdollisella pumppausmäärällä. Virtausmallin perusteella Näsijärven suunnalta tuleva vesi virtaa pääosin harjun läpi Pyhäjärveen. Näsijärven ja Hyhkyn vedenottamon välisen määräävän virtausyhteyden puutteesta indikoi myös ranta-alueen pohjaveden sekä Näsijärven pinnan tasojen korkeusero. Ranta-alue on huonosti vettä läpäisevää, eikä vesistötäytöillä ole vaikutusta pohjavesialueen antoisuuteen.

Tampereen kaupunginhallitus on lausunnossaan todennut muun ohella, että yleiskaavan yleispiirteisyyden vuoksi sen pohjalta ei voida toteuttaa mitään rakentamistoimenpiteitä, jotka uhkaisivat pohjaveden laatua tai antoisuutta. Jo tehdyt selvitykset antavat riittävät tiedot yleiskaavan toteuttamisen vaikutuksista, eivätkä selvitykset tue ELY-keskuksen valituksessa esitettyjä käsityksiä, joiden tueksi ei löydy objektiivisia selvityksiä.

ELY-keskus on selityksessään todennut, että isotooppitutkimusten perusteella pintavedestä muodostuneen pohjaveden osuus on harjun ydinalueilla 20–30 prosenttia ja suunnitellun vesistötäytön kohdalla harjumuodostumassa 49–90 prosenttia. Näin merkittävä pintavedestä muodostuneen pohjaveden osuus harjun ydinalueilla on mahdollista vain runsaalla rantaimeytymisellä. Selityksessä on vielä viitattu Tampereen yhdyskuntalautakunnan ympäristö- ja rakennusjaoston kokouksessaan 21.11.2017 hyväksymään Vaitinaron vesistötäyttöä koskevaan lausuntoon (lausunto Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle Tampereen kaupungin vesilain mukaisesta hakemuksesta), jonka mukaan GTK:n rakenneselvitys on keskeneräinen ja rantaimeytymisen kautta muodostuvan pohjaveden määrää tulee arvioida tarkemmin. Yhdyskuntalautakunnan päätöspöytäkirjasta ilmenee edelleen, että rantaimeytymistä on hakemuksessa arvioitu mallintamalla, mutta se perustuu tasalaatuisiin maakerroksiin. Todellisuudessa maalajit ja niiden tiiveydet vaihtelevat ja suotautuvan veden sekä pohjaveden virtausnopeuksissa on vaihtelua, mikä tuo epävarmuutta laskennan ja todellisen tilanteen välille.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaavan yleispiirteisyydestä huolimatta kaavaa varten laadittujen selvitysten avulla on aiempaan maankäyttöön nähden selvästi erilaisten hankkeiden kohdalla voitava varmistua siitä, että hanke eli tässä tapauksessa kokonaan uusi asuinalue, joka sijoittuisi nykyiselle vesialueelle on ainakin pääosin toteutettavissa.

Hiedanrannan uuden asuinalueen toteuttaminen edellyttää mittavia ranta-alueiden täyttöjä pohjavesialueella. Kaava-aineistoon sisältyvä selvitys pohjavesialueesta on ilmeisessä ristiriidassa ELY-keskuksen valituksessa esitettyjen väitteiden kanssa. Keskeisin epäselvyys liittyy siihen, muodostuuko erityisesti suunniteltujen täyttöjen alueella pohjavettä rantaimeytymisen kautta.

Rambollin selvityksessä ja kaavaselostuksessa on viitattu GTK:n pohjavesiselvityksiin, jotka ELY-keskuksen mukaan ovat kuitenkin vielä keskeneräisiä. Pohjavesiselvitysten keskeneräisyydestä ei ole mainintaa kaavaselvityksissä. Sinänsä kaavan hyväksyminen ei edellytä täydellistä tietoa pohjavesialueesta, vaan riittävää varmuutta siitä, ettei ranta-alueiden täytöillä aiheuteta kiellettyjä muutoksia pohjaveteen. Kaavan hyväksymisen jälkeen Tampereen kaupungin oma ympäristönsuojeluviranomainen on kuitenkin todennut, ettei rantaimeytymisen määrästä ole varmuutta. ELY-keskus on valituksessaan viitannut isotooppitutkimuksiin, joiden perusteella rantaimeytymisen määrä täyttöalueella saattaa olla huomattava. Kun näiden tietojen lisäksi otetaan huomioon täyttöalueiden pinta-ala, esitettyjen selvitysten perusteella ei ole mahdollista riittävästi varmistua siitä, että uuden asuinalueen rakentamisen kannalta välttämättömät täytöt voidaan toteuttaa heikentämättä pohjavesialueen veden laatua tai antoisuutta. Asian selvittämistä ei voida jättää tulevien lupamenettelyjen varaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeus kumoaa Paasikiventien pohjoispuolella olevan keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunutta aluetta koskevan kaavamerkinnän.

2.4.3. Tampereen järjestelyratapiha (ELY-keskuksen valitus)

Saatu selvitys

Tampereen keskustan eteläpuolella sijaitsee niin sanottu VAK-ratapiha, joka on osoitettu kaavassa raitakuviolla ja huutomerkillä. Ratapiha-alue on osoitettu lisäksi palvelujen ja työpaikkojen sekoittuneeksi alueeksi ja osin keskustatoimintojen alueeksi. Ratapiha sisältyy lisäksi etelän kasvusuuntaa koskevaan kehittämisperiaatemerkintään, jonka mukaan ratapihan alue varataan tulevaisuuden tiiviin työpaikka-alueen reservialueeksi. Alue toteutetaan täysimittaisesti järjestelyratapihan siirron jälkeen. Ratapihan pohjois- ja eteläosat sisältyvät myös kasvun vyöhykettä osoittavan strategisen kehittämisperiaatemerkinnän sisäpuolelle. Järjestelyratapihaa koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen maankäytön muutos on mahdollinen sen jälkeen, kun suuronnettomuusriskin aiheuttavat toiminnot poistuvat alueelta.

Kaavaselostuksen vaikutuksia koskevassa osiossa on todettu, että noin 65 hehtaarin suuruinen ratapiha-alue aiheuttaa toiminnallisen kaupunkirakenteen merkittävän esteen ja maankäytön kehittäminen ratapiha-alueen ympäristössä on rajoitettua. Kaavassa ratapiha-alueen kohdalle on esitetty nykyisestä toiminnasta johtuvan rajoitteen lisäksi toissijaisia maankäyttö- ja liikennejärjestelmän kehittämismerkintöjä, jotka on mahdollista toteuttaa nykyisen toiminnan siirryttyä toisaalle. Ratkaisu mahdollistaa Tampereen keskustan laajentumisen ja vetovoimaisen kehittämisen etelänsuuntaiselle yhdyskuntarakenteen vyöhykkeelle, mikä on koko kaupunkiseudun etu. Viinikka-Rautaharkon alueen muutos osaksi kaupunkirakennetta edellyttää uuden järjestelyratapihan toteuttamista maakuntakaavaehdotuksen mukaisesti kaupunkiseudun eteläosaan. Siirron aiheuttaman kustannuksen on arvioitu olevan miljardiluokkaa. Yleiskaavaratkaisun mukainen järjestelyratapihan siirto pois keskustasta sekä läntinen oikorata ja yhdysrata lentokentälle ovat merkittäviä kehittämisen kynnystekijöitä ja edellyttävät valtakunnan tason päätöksiä sekä rahoitusta, joka ei tällä hetkellä ole tiedossa.

Liikennevirasto on kaavavalmistelun aikana antamissaan lausunnoissa todennut, että nykyinen järjestelyratapiha palvelee hyvin näköpiirissä olevia liikenteellisiä tarpeita ja se on erottamaton osa valtakunnallista rataverkkoa, jonka toiminta tulee turvata ja kehittämistä edistää. Tampereen kaupunkiseutua koskevassa MAL-sopimuksessa vuosille 2016–2019 yhtenä kärkihankkeena on selvittää, miten Tampereen tavararatapihaa rataverkon merkittävänä solmupisteenä ja alueeseen kytkeytyvää maankäyttöä voidaan kehittää kokonaisedun kannalta parhaalla tavalla.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Nykyisen järjestelyratapihan siirtoa vastustaa taho, jonka perustoimintoihin se kiinteästi liittyy. Asiassa ei ole esitetty sellaista alustavaakaan selvitystä, jonka perusteella tässä vaiheessa voitaisiin arvioida uuden järjestelyratapihan toteuttamisen olevan taloudellisesti mahdollista. Kaavan toteuttaminen voi estää ratapihatoimintojen lyhyemmän aikavälin kehittämisen esimerkiksi junaliikenteen sujuvoittamiseksi vastoin alueen keskeisen toimijan etuja. Yleiskaavassa osoitettujen nykyisestä käyttötarkoituksesta poikkeavien käyttötarkoitusmerkintöjen ja kehittämisperiaatemerkintöjen ja määräysten oikeusvaikutus siinä tilanteessa, että järjestelyratapiha ei siirrykään pois nykyiseltä paikalta, jää jossain määrin oikeudellisesti epäselväksi. Näissä olosuhteissa ja kun kysymys on vielä mahdollisesti hyvin pitkälle tulevaisuuteen suuntautuvista maankäytön muutoksista, mainitut merkinnät ovat vastoin yleiskaavalle asetettuja vaatimuksia käyttää hyväksi olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta ja ottaa huomioon mahdollisuudet liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen muun muassa talouden kannalta kestävällä tavalla. Myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät, että olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet turvataan.

2.4.4. Rakentaminen RA- ja R-alueilla (ELY-keskuksen valitus)

Saatu selvitys

Kaavan yleismääräysten mukaan yleiskaavan RA- ja R-alueilla yleiskaavaa voidaan käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisesti rakentamisen ohjaamiseen.

Kaava-alueen vesistöjen rannoilla on osoitettu keltaisella värillä loma-asuntoalueita. Kaavamääräyksissä on todettu muun muassa, että lomarakennuspaikalle saa sijoittaa loma-asuntokäyttöön tarkoitettua rakentamista olemassa olevan rakennuspaikan pinta-alasta 10 prosenttia kuitenkin enintään 170 k-m². Alueilla ei saa muodostaa uusia rakennuspaikkoja. Vastaavalla tavalla on osoitettu yhteisöjen loma-asuntoalueita R, joilla rakennusoikeus on osoitettu kerrosalaneliömetreissä.

Kaavaselostuksen mukaan RA- ja R-alueet ovat rakennettuja yksityisten käytössä olevia lomarakennuspaikkoja. Vapaat rannat on osoitettu virkistysalueiksi. Kaavaratkaisu toteuttaa maakuntakaavan määräystä, jonka mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääsääntöisesti rakentamattomina ja varata yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa yleiseen virkistyskäyttöön.

Kaavaa varten on tutkittu kaikki ranta-alueet kaavatilanteen ja maanomistuksen osalta. Rakennettujen lomarakennuspaikkojen toteutuminen on todettu rakennusvalvonnan rakennustietokannan ja kantakartan pohjalta. Luonto- ja maisemaselvitysten osalta ranta-alueiden ratkaisu perustuu käytössä olevien pohjakartta- ja paikkatietoaineistojen hyödyntämiseen. Kaavassa R- ja RA-alueiksi varatuille alueille ei sijoitu luonnonsuojelualuita, Tampereen kaupungin luonnonsuojeluohjelman kohteita tai alueita, Natura-alueita eikä pohjavesialueita. Ranta-alueita ei myöskään ole rajattu ekologisten tai maisemallisten arvoalueiden joukkoon.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Nyt kysymyksessä oleva yleiskaava on strateginen yleiskaava. Kaavan mittakaavasta johtuen kiinteistöjaotukset eivät näy kaavakartalla, vaan loma-asuntoalueita osoittava merkinnät ovat yleispiirteisiä. Tähän nähden yleiskaavan käyttämistä rakennusluvan myöntämisen perusteena ei lähtökohtaisesti voida pitää mahdollisena. Kaavamääräyksessä on kuitenkin todettu, ettei kaavalla muodosteta uusia rakennuspaikkoja, vaan kaavaan on ainoastaan merkitty olemassa olevat rakennuspaikat. Kaavaselostukseen on liitetty erillinen, kiinteistötunnuksittain tehty yksityiskohtainen selvitys eri järvien ranta-alueilla sijaitsevilla kiinteistöillä olevista rakennuspaikoista. Rakennuspaikkojen sijainnista ei näin ollen jää sellaista epäselvyyttä, joka voisi sellaisenaan johtaa kaavapäätöksen kumoamiseen.

Karttatarkastelun perusteella kaava-alueen varsinaisten asuinalueiden ulkopuolisille ranta-alueille on muodostunut vain vähäisesti loma-asutusta. Pääosa ranta-alueista jää virkistysalueiksi. Ilman nimenomaisia selvityksiä tai mitoituslaskelmiakin voidaan pitää selvänä, että ranta-alueille jää riittävästi vapaata rantaviivaa. Rakentamiseen osoitetuille alueille ei saadun selvityksen perusteella sijoitu luonnon- tai maisemansuojelun kannalta erityisiä alueita. Loma-asuntojen vähäinen määrä huomioon ottaen vesistöille ei ennalta arvioiden aiheudu sellaista kuormitusta, joka edellyttäisi laajempien selvitysten laatimista. Kun erityisesti otetaan huomioon, että kysymys on ainoastaan olemassa olevan tilanteen toteamisesta, kaavaa varten laadittuja selvityksiä on pidettävä riittävinä sen arvioimiseksi, täyttääkö kaava maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 73 §:ssä säädetyt sisältövaatimukset.

Hallinto-oikeuden arvioitavaksi jää kysymys siitä, loukkaako kaava maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, joka edellyttää, että myös muille ranta-alueen maanomistajille on voitava osoittaa rakennusoikeutta samassa suhteessa kuin nyt on myönnetty olemassa oleville rakennuspaikoille. Hallinto-oikeus toteaa, että kaavaratkaisu, jonka mukaan rakentamattomille ranta-alueille ei osoiteta lainkaan laskennallistakaan rakennusoikeutta, ei ilman kaavan sisältövaatimuksista johtuvaa maankäytöllistä perustetta kohtele maanomistajia tasapuolisesti. Maanomistajien tasapuolisen kohtelun kannalta hyväksyttävänä maankäytöllisenä perusteena ei voida pitää yksinomaan sitä, että maakuntakaava ohjaa säilyttämään taajamien rakentamattomat rannat vapaina. Lisäksi ELY-keskuksen valituksessa kerrotuin tavoin on jäänyt epäselväksi, miksi kantakaupungin ranta-alueilla sijaitseville rakennuspaikoille on osoitettu selvästi enemmän rakennusoikeutta verrattuna muihin Tampereella kaavoitettuihin ranta-alueisiin. Epäsuhtaa ei voida perustella yksinomaan sillä seikalla, että rakennuspaikat sijaitsevat eri alueella.

Edellä kerrotuin perustein kaavaratkaisu loukkaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Tämän vuoksi hallinto-oikeus poistaa kaavasta määräykset, jotka koskevat rakennusluvan myöntämistä suoraan yleiskaavan perusteella ja rakennusoikeuden määrää. Muutoin nykytilanteen toteavat R- ja RA-merkinnät jäävät voimaan.

2.4.5. RKY-alueet (ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitukset)

Saatu selvitys

Kulttuuriympäristön suojelua ohjataan kaavakartalla 3, johon on merkitty muun muassa valtioneuvoston päätöksellä hyväksytyt Museoviraston inventoinnin perusteella valitut valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY-alue). Kohteita on kaava-alueella yhteensä kahdeksan (Lielahden rautatieasema, Pispalanrinne, Pyynikin näkötorni, Kalevan kirkko ja kaupunginosa, Kalevankankaan hautausmaa, Hatanpään kartano, Viinikka-Nekalan pientaloalue ja Hervannan keskusakseli).

Kaavakartan 3 yleismääräyksen mukaan muuttuvan maankäytön alueilla on arvioitava kulttuuriympäristöjä koskeva selvitystarve yhteistyössä museoviranomaisen kanssa. RKY-alueita koskevassa kaavamääräyksessä on todettu, että alueella tapahtuva kehittäminen on sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin.

Kaavakartalta 1 ilmenee, että Kalevan RKY-alue sijoittuu keskustatoimintojen alueelle sekä kasvun ja elinvoiman vyöhykkeitä osoittavien kehittämisperiaatemerkintöjen sisäpuolelle. Kasvun vyöhyke on tehokkaan ja toiminnallisesti sekoittuneen täydennysrakentamisen ja keskitettyjen palvelujen vyöhyke. Elinvoiman vyöhyke on tehokkaaseen joukkoliikenteeseen ja raitiotiehen tukeutuva vyöhyke, jolla tulee mahdollistaa uusia sijainteja tehokkaalle työpaikkarakentamiselle. Viinikka-Nekalan pientaloalue sijoittuu osin etelän kasvusuuntaa osoittavan kehittämisperiaatemerkinnän sisäpuolelle. Vyöhykettä kehitetään tulevaisuuden työ- ja toimipaikkaympäristönä.

Kaavaselostuksen kulttuuriperinnön kohdeluettelossa (selostuksen liite 2) on todettu Kalevan kaupunginosasta, että se on yksi yhtenäisimmistä ja laajimmista kaupunginosista, joka on toteutettu toisen maailmansodan jälkeen funktionalismin kaavoitusperiaatteiden mukaisesti. Kalevana tunnetulle entisille Tammelan vainiolle on 1940–1950 -luvuilla rakentunut yksi kaupungin tiheimmin rakennettuja ja asuttuja alueita. Viinikan ja Nekalan omakoti- ja pienkerrostaloalueet ovat 1900-luvun alkupuolen ja jälleenrakennuskauden korkeatasoisesti suunniteltuja osittain kunnallisen asuntotuotannon turvin toteutettuja asuinalueita.

Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on turvata kulttuuriympäristön arvojen säilyminen ja ajallinen kerroksellisuus osana kasvavaa ja tiivistyvää kaupunkia. Kulttuuriympäristön suojelu asettaa reunaehtoja yleiskaavan muiden kehittämistavoitteiden toteuttamiselle erityisesti silloin, kun olemassa olevaa ympäristöä täydennysrakennetaan merkittävästi tai muulla tavalla uudistetaan voimakkaasti. Kehittämisessä on huomioitava se, että eri alueet ovat eri tavalla herkkiä muutoksille.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kalevan ja Viinikka-Nekalan RKY-alueille osoitetut kehittämisperiaatemerkinnät ohjaavat tehostamaan merkittävästi tulevaa maankäyttöä ja Viinikka-Nekalan kohdalla kehittämisperiaatemerkintä ohjaa muuttamaan alueen nykyistä käyttötarkoitusta.

Tampereen kantakaupungin yleiskaava on strateginen, maankäyttöä hyvin yleispiirteisesti ohjaava kaava, jossa tehdyt ratkaisut tarkentuvat alueelle myöhemmin laadittavissa yksityiskohtaisemmissa kaavoissa. Maankäyttö- ja rakennuslaissa tai muussakaan laissa ei varsinaisesti kielletä täydennysrakentamista RKY-alueilla. Tällaisen alueen täydennysrakentamismahdollisuudet ovat kuitenkin jo lähtökohtaisesti hyvin rajattuja. Alueen kehittämisen tulee perustua riittäviin ja tarkkoihin selvityksiin. Valituksenalaisen kaavan kehittämisperiaatteet ovat ilmeisessä ristiriidassa RKY-alueiden arvojen säilyttämistä koskevan tavoitteen kanssa. Kalevan kaupunginosan arvot liittyvät nimenomaan alueen yhtenäisyyteen ja rakenteeseen, jonka tiivistämisen tulisi perustua sellaisiin yksityiskohtaisiin selvityksiin, joita strategista yleiskaavaa laadittaessa ei ole ollut mahdollista tehdä. Näissä olosuhteissa strategisessa yleiskaavassa ei Kalevan kaupunginosan kohdalla voida pitää riittävänä, että valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on osoitettu kaavassa ja että kaavamääräyksissä on velvoitettu ottamaan alueen erityispiirteet huomioon ja tekemään yhteistyötä museoviranomaisen kanssa. Yleiskaava ei tältä osin täytä rakennetun ympäristön vaalimista koskevaa sisältövaatimusta.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 40 § 1 momentti, 41 §, 42 § 3 momentti, 73 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §

Suomen perustuslaki 6 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Ria Savolainen, joka on myös esitellyt asian.

Valituslupahakemus ja valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen, ja että kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hiedanranta

Pohjavesialueen huomioiminen on tuotu yleiskaavan määräyksissä esille Hiedanrannan ranta-alueen kehittämisen reunaehtona. Yleiskaava ei mahdollista pohjaveden laatua tai määrää uhkaavien rakentamistoimenpiteiden toteuttamista. Alueen maankäytön muutos edellyttää lisäksi kaikilta osin asemakaavan muutosta selvityksineen ja vaikutusarviointeineen sen lisäksi, että kaikki järven täyttöön liittyvät toimenpiteet edellyttävät erillistä vesilupaa. Täytön tekninen toteutettavuus ja mahdollinen pohjavesialueen antoisuuteen vaikuttaminen ratkaistaan vesilain mukaisessa hakemusmenettelyssä Aluehallintovirastossa.

Yleiskaava on Hiedanrannan vesitäyttöalueen osalta perustunut kaavataso huomioon ottaen erittäin yksityiskohtaisiin selvityksiin, jotka ovat olleet riittäviä yleiskaavan maankäyttötavoitteen pohjaksi. Kaupunki on yhdessä ELY-keskuksen ja Geologian tutkimuskeskuksen kanssa jatkanut pohjavesialueen tutkimustyötä myös yleiskaavan hyväksymispäätöksen jälkeen. Laadittujen tutkimusten perusteella rantaimeytymisen määrä on hyvin pieni pohjavesialueen antoisuuteen verrattuna.

VAK-ratapiha

Järjestelyratapihaa koskeva tavoiteltu muutos perustuu vuonna 2017 hyväksyttyyn Pirkanmaan maakuntakaavaan. Ratapiha-alueen maankäyttö ja toiminnot perustuvat nykytilanteessa ensisijaisesti alueella voimassaolevaan asemakaavaan, jossa alue on kokonaisuudessaan osoitettu rautatieliikenteen alueeksi ja se on myös kokonaisuudessaan toimintaan liittyvien tahojen omistuksessa. Yleiskaavaratkaisusta huolimatta ei ole mahdollista, että ratapiha-alueelle sijoittuisi nykyisen asemakaavan tai maanomistajien tahdon vastaisesti muuta maankäyttöä.

VAK-ratapiha-alueen maankäytön muutos on mahdollinen vasta sen jälkeen, kun suuronnettomuusriskin aiheuttavat toiminnot poistuvat alueelta. Yleiskaavan merkinnät ja määräykset eivät aseta estettä nykyisen toiminnan jatkumiselle ja VAK-ratapiha on huomioitu kaavaratkaisussa niin hyvin kuin se tiiviin yhdyskuntarakenteen keskellä on mahdollista.

RA- ja R -alueita koskeva yleismääräys ja rakennusoikeuden määrä

Hallinto-oikeus on ylittänyt toimivaltansa kumotessaan kaavamerkinnän osittain ja näin käyttänyt kaavoitustoimivaltaa, joka kuuluu Tampereen kaupungille. Hallinto-oikeus on päätöksellään muuttanut kaupunginvaltuuston päätöstä.

Yleiskaava on laadittu maakuntakaavan yleismääräyksen mukaisesti siten, että kantakaupungissa vielä vapaat rannat on varattu kaavassa virkistyskäyttöön. Yleiskaavan tavoitteena on kantakaupungin asukasmäärän kasvattaminen noin 60 000 asukkaalla, eikä rakentamattomia virkistysalueita etenkään järvien rannoilla voida varata nykyistä enempää rakentamiseen ja yksityiseen käyttöön, jotta nykyisille ja uusille asukkaille voidaan tarjota riittävät ja laadukkaat vapaa-ajanalueet palveluineen ja toimintoineen. Suurin osa kantakaupungin yleiskaavassa virkistysalueiksi osoitetuista alueista on jo aikaisemmin laadituissa ja voimassa olevissa yleiskaavoissa osoitettu virkistyskäyttöön.

Yleiskaavan ratkaisu perustuu toteutuneeseen tilanteeseen ja asianmukaiseen selvitykseen. Kaupunki voi kaavoitustoimivaltaa käyttävänä viranomaisena päättää rakennusoikeuden määrästä kunnan eri alueilla. Kantakaupungin ja maaseutualueiden rannoilla rakentamista voidaan ohjata erilaisilla periaatteilla.

Kalevan RKY-alue

Yleiskaavassa osoitetut strategiset kasvun ja elinvoiman vyöhykkeet liittyvät raitiotien linjauksiin Sammonkadulla ja Teiskontiellä sekä niihin liittyvään Tampereen ydinkeskustan laajentumiseen. Kasvun vyöhykkeitä on osoitettu yleiskaavan alueelle yli 20 neliökilometrin laajuisesti.

Valtakunnallisesti arvokkaita kulttuuriympäristöjä koskevassa yleiskaavan velvoittavassa määräyksessä todetaan, että alueella tapahtuva kehittäminen on sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin. Merkinnät eivät ota kantaa yksityiskohtaisiin muun muassa rakentamista koskeviin ratkaisuihin, vaan muutokset edellyttävät aina asemakaavaa selvityksineen ja vaikutusarviointeineen.

Kaupunginhallitus on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 12.11.2018 taltionumero 5221 myöntänyt Tampereen kaupunginhallitukselle valitusluvan.

Lausunnot ja vastaselitys korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pirkanmaan ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä, uudistanut asiassa aiemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hiedanranta

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 10.10.2018 myöntänyt luvan Hiedanrannan alueeseen liittyvän Vaitinaron vesistötäytölle. ELY-keskus on valittanut aluehallintoviraston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen, joka on 4.12.2018 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt päätöksen täytäntöönpanon.

Vesistötäytön pohjavesivaikutuksiin liittyviä riskejä ei tehdyissä selvityksissä ole suljettu pois. Tutkimuksissa havaitun, pintavedestä syntyneen pohjaveden merkittävän osuuden ja kaupungin arvioiman rantaimeytymisen välillä on ristiriita, jota ei ole kyetty selittämään. Pohjavesialueen todellinen, laskennallista antoisuutta huomattavasti suurempi antoisuus ja pintavedestä syntyneen pohjaveden osuutta kuvaavat happi-isotooppitutkimustulokset viittaavat vahvasti merkittävään rantaimeytymiseen. Koska rantaimeytymisen määrää ja mekanismia ei tunneta riittävästi, ei ole mahdollista arvioida pohjavesimuodostumaan aiheutuvaa pohjaveden määrällisen tilan haitallista muutosta eikä mahdollista pohjaveden laadullisen tilan haitallista muutosta.

Yleiskaavassa osoitettujen merkintöjen tulisi olla pääpiirteissään toteuttamiskelpoisia. Paasikiventien pohjoispuolelle esitetty keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneen alueen kaavamerkintä edellyttää vesistötäyttöä, jonka vesilain mukaisia edellytyksiä ei ole lainvoimaisesti ratkaistu. Riski kielletyistä vaikutuksista pohjavesiesiintymälle on edelleen olemassa, eikä pohjaveden suojelemista koskevia kaavamääräyksiä voida pitää riittävinä, kun alueen toteuttamisen edellytyksenä olevasta vesistötäytöstä voi itsessään aiheutua kiellettyjä vaikutuksia.

RA- ja R-alueita koskeva yleiskaavamääräys ja rakennusoikeuden määrä

ELY-keskuksenkaan käsityksen mukaan maanomistajien yhdenvertainen kohtelu ei sinänsä edellytä, että kaikissa olosuhteissa rakennuspaikoille osoitetaan yhtä suuri rakennusoikeus. Kunnan tulisi kuitenkin osoittaa maankäytölliset syyt, joihin maanomistajien erilainen kohtelu perustuu. Valituksessa tai kaavan valmisteluaineistossa ei ole tarkemmin käsitelty eri alueiden erilaista luonnetta ja perusteita sille, että maanomistajat on asetettu erilaiseen asemaan.

Kalevan RKY-alue

Kehittämisperiaatteita koskevien merkintöjen ja RKY-alueiden arvojen säilyttämistä koskevien tavoitteiden välinen ristiriita liittyy kaavan esittämistavan ongelmallisuuteen. Kaavan esittämistapa tulee huomioida kaavaratkaisun lainmukaisuuden arvioinnissa vastaavalla tavalla kuin Helsingin yleiskaavaa koskevassa vuosikirjaratkaisussa KHO 2018:151. Lähtökohdaksi tulee ottaa kaikki sellaiset ratkaisut, joiden toteuttamisen kaava sellaisenaan tai yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kohdistuvan oikeusvaikutuksen kautta mahdollistaa.

Kalevan RKY-alueella kehittämisperiaatteiden mukainen tehokas rakentaminen ei suurelta osin ole mahdollista kulttuuriympäristön arvoja menettämättä. Kasvun ja elinvoiman vyöhykkeen merkinnät ohjaavat yksityiskohtaisempaa suunnittelua tavalla, joka on ristiriidassa Kalevan rakennetun kulttuuriympäristön säilyttämisen kanssa.

Pirkanmaan maakuntamuseo on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä esittänyt Kalevan RKY-aluetta koskien lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kalevan aluetta koskevien kehittämisperiaatemerkintöjen ensisijainen tavoite on tehostaa maankäyttöä. Yleiskaavan tehostamistavoitteet ovat ristiriidassa kulttuuriympäristön arvojen vaalimisen kanssa ja näin ollen yleiskaava ei sovita eri toimintoja yhteen maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n edellyttämällä tavalla. Rakennetun ympäristön arvojen säilyttämisvelvoitteen tulee näkyä kaavassa kaavan tavoitteiden yksiselitteisyyden ja riittävän ohjausvaikutuksen vuoksi sekä kiinteistönomistajien oikeusturvan ja tasavertaisen kohtelun turvaamiseksi. Yleiskaava esittää tiivistämisen kautta tapahtuvia muutoksia alueelle, jonka yhtenä erityisenä arvona pidetään avointa korttelirakennetta.

Kulttuuriympäristön huomioimisen tapa ratkaistaan käytännössä vasta asemakaavassa. Koska yleiskaavan ohjausvaikutus on riittämätön, ei voida luottaa siihen, että asia tulee asemakaavoituksen yhteydessä ratkaistua valtakunnalliset rakennetun ympäristön arvot säilyttävällä tavalla.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitukset Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksestä, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylätään.

Perustelut

Hiedanrannan alue

Hiedanrannan alueen Paasikiventien pohjoispuolelle sijoittuva osuus on osoitettu yleiskaavan kaavakartalla 1 keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneena alueena. Kaavamerkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään hyvään joukkoliikenteen palvelutasoon tukeutuvana monipuolisena asumisen, työpaikkojen, palvelujen ja virkistyksen vyöhykkeenä. Rantatäyttöjen materiaalin tulee olla ympäristökelpoisuudeltaan alueelle ja maankäyttöön soveltuvaa. Rakentaminen ei saa vaarantaa Epilänharju-Villilä pohjavesialueella pohjaveden laatua, aiheuttaa pohjaveden tilaan heikentäviä muutoksia eikä heikentää vedenottamoiden toimintaedellytyksiä.

Hiedanrannan alue sijaitsee Epilänharju-Villilän I luokan pohjavesialueella ja noin 400 metrin etäisyydellä Hyhkyn käytössä olevasta vedenottamosta. Rantatäytön toteuttamisesta nyt kysymyksessä olevalle Hiedanrannan Vaitinaron alueelle aiheutuvia vaikutuksia on selvitetty Hiedanrannan rakentamisen ympäristö- ja terveysvaikutukset -selvityksessä, jonka lähdeaineistona ovat olleet muun ohella Geologian tutkimuskeskuksen laatimat isotooppitutkimukset sekä kysymyksessä olevasta pohjavesialueesta ja Hyhkyn vedenottamon alueesta laaditut virtausmallinnukset. Kaupunginhallitus on liittänyt valitukseensa lisäksi Geologian tutkimuskeskuksen 18.5.2018 päivätyn loppuraportin Hyhkyn alueen maaperän 3D- ja pohjavedenvirtausmallinnuksesta. Laadituissa virtausmallinnuksissa on tarkasteltu muun ohella sitä, kuinka paljon Näsijärven vettä suotautuu harjumuodostumaan Hietalahden alueelta ja Vaitinaron alueelta.

Hiedanrannan rakentamisen ympäristö- ja terveysvaikutukset -selvityksen perusteella Näsijärven vesi ei kulkeudu Hyhkyn vedenottamolle, eikä tällöin vesistötäytöllä ole vaikutusta Hyhkyn pohjaveden ottoon tai veden laatuun. Näsijärvestä rantaimeytyy pieniä määriä järvivettä pohjavedeksi virraten harjualueen läpi Pyhäjärveen, ja tämä tulee ottaa huomioon alueen suunnittelussa. Selvityksessä todetaan edelleen, että Vaitin-aron rantatäyttöjen rakentamisesta ei aiheudu ympäristö- ja terveyshaittaa, kun täytössä käytettävä materiaali on sekä rakennusteknisesti että ympäristöominaisuuksiltaan soveltuvaa alueen rakentamiseen.

Pirkanmaan ELY-keskus on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vedonnut erityisesti siihen, että alueen toteuttamisen vaikutus pohjavesiin on puutteellisesti selvitetty eikä täyttöjen haitattomuutta ole pystytty ristiriidattomasti osoittamaan. ELY-keskus on edelleen todennut, että rannan täyttö voi muuttaa pohjavesimuodostuman olosuhteita merkittävästi.

Yleiskaava on yleispiirteinen maankäytön suunnitelma. Suunnitellun maankäytön, kuten tässä tapauksessa uuden mittavia rantatäyttöjä edellyttävän alueen toteuttamisen, merkittävät vaikutukset on selvitettävä sillä tavoin ja siinä laajuudessa kuin se yleiskaavan suunnittelutarkkuus huomioon ottaen on tarpeen ja mahdollista. Laadittujen selvitysten perusteella on voitava varmistaa yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä asetettujen sisältövaatimusten täyttyminen. Aluevarauksen yksityiskohtainen toteutustapa ratkaistaan asemakaavalla siihen liittyvien yleiskaavavaihetta täsmällisempien selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella.

Rantatäyttöjen toteuttaminen edellyttää vesilain mukaista lupaa. Tässä kaavoitukseen nähden erillisessä menettelyssä lopullisesti ratkaistaan, onko yleiskaavassa Vaitinaron alueelle osoitettu rantatäyttö toteutettavissa sekä määrätään lisäksi tarvittavista ehdoista ja toimenpiteistä sen varmistamiseksi, ettei täyttöjen toteuttamisesta aiheudu pohjaveden laatua tai pohjaveden tilaa heikentäviä muutoksia Epilänharju-Villilä pohjavesialueella, ja ettei rantatäyttö heikennä vedenottamoiden toimintaedellytyksiä. Vastaavia yksityiskohtaisia lupamenettelyyn liittyviä selvityksiä ja tietoja ei voida edellyttää sen arvioimiseksi täyttyvätkö yleiskaavan sisältövaatimukset.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavan edellyttämien rantatäyttöjen toteuttamista koskeviin vaikutusten arviointeihin liittyy saadun selvityksen perusteella epävarmuustekijöitä. Kysymys on kuitenkin seikoista, jotka tulevat tarkemmin arvioitavaksi vasta vesilain mukaisessa lupaharkinnassa. Laadittujen selvitysten perusteella, kun otetaan huomioon kaavan strateginen luonne muun ohella tämän aluevarauksen osalta, ei mainituista epävarmuustekijöistä huolimatta voida päätellä, ettei kaavan toteuttaminen nyt kysymyksessä olevan alueen osalta olisi ennalta arvioiden mahdollista.

Kun edellä olevan lisäksi otetaan huomioon Hiedanrannan aluetta koskevat alueen pohjavesiolosuhteiden turvaamista koskevat kaavamääräykset, yleiskaavaa laadittaessa tehdyt selvitykset ovat riittävän yksityiskohtaisia ja kattavia sen varmistamiseksi, että yleiskaavaratkaisussa on maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla otettu huomioon ympäristöhaittojen vähentämistä ja luontoarvojen vaalimista koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset.

Hallinto-oikeus ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole voinut Pirkanmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta kumota lainvastaisena kaupunginvaltuuston päätöstä koskien Paasikiventien pohjoispuolella sijaitsevaa keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunutta aluetta koskevaa kaavamerkintää (Hiedanranta) kaavakartalla 1.

VAK-ratapihan alue

Tampereen keskustan eteläpuolella sijaitseva järjestelyratapihan alue on osoitettu yleiskaavan kaavakartassa 1 maankäyttömerkinnällä VAK-ratapiha, joka on osoitettu kaavassa raitakuviolla ja huutomerkillä. VAK-ratapihaa koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen maankäytön muutos on mahdollinen sen jälkeen, kun suuronnettomuusriskin aiheuttavat toiminnot poistuvat alueelta.

Ratapiha-alue on osoitettu lisäksi pohjois- ja keskiosastaan palvelujen ja työpaikkojen sekoittuneeksi alueeksi ja eteläosastaan keskustatoimintojen alueeksi. Ratapiha-alue sisältyy myös etelän kasvusuuntaa koskevalla kehittämisperiaatemerkinnällä osoitettuun aluerajaukseen. Etelän kasvusuunta -kehittämisperiaatemerkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan ratapihan alue varataan tulevaisuuden tiiviin työpaikka-alueen reservialueeksi. Alue toteutetaan täysimittaisesti järjestelyratapihan siirron jälkeen. Ratapihan pohjois- ja eteläosat sisältyvät kasvun vyöhykettä osoittavalla strategisella kehittämisperiaatemerkinnällä osoitettuun aluerajaukseen.

Yleiskaavan järjestelyratapihaa koskeva maankäyttöratkaisu perustuu Pirkanmaan maakuntavaltuuston 27.3.2017 hyväksymään ja 29.5.2017 voimaan tulleeseen Pirkanmaan maakuntakaavaan 2040. Mainittu uusi maakuntakaava ei ole ollut voimassa vielä yleiskaavaa hyväksyttäessä, mutta se voidaan kuitenkin ottaa asiassa selvityksenä huomioon.

Yleiskaavaselostuksessa on järjestelyratapihan aluetta koskien todettu, että noin 65 hehtaarin suuruinen ratapiha-alue aiheuttaa toiminnallisen kaupunkirakenteen merkittävän esteen ja maankäytön kehittäminen ratapiha-alueen ympäristössä on rajoitettua. Kaavassa ratapiha-alueen kohdalle on esitetty nykyisestä toiminnasta johtuvan rajoitteen lisäksi toissijaisia maankäyttö- ja liikennejärjestelmän kehittämismerkintöjä, jotka on mahdollista toteuttaa nykyisen toiminnan siirryttyä toisaalle. Ratkaisu mahdollistaa Tampereen keskustan laajentumisen ja vetovoimaisen kehittämisen etelänsuuntaiselle yhdyskuntarakenteen vyöhykkeelle, mikä on koko kaupunkiseudun etu. Viinikka-Rautaharkon alueen muutos osaksi kaupunkirakennetta edellyttää uuden järjestelyratapihan toteuttamista maakuntakaavaehdotuksen mukaisesti kaupunkiseudun eteläosaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavalla ei ole ratkaistu eikä voidakaan ratkaista Tampereen nykyisen järjestelyratapihan toimintojen siirtymistä toisaalle. VAK-ratapihaa koskevan kaavan ajoitusmääräyksen mukaan alueen maankäytön muutos on mahdollinen vasta sen jälkeen, kun suuronnettomuusriskin aiheuttavat toiminnot poistuvat alueelta. Järjestelyratapihan aluetta koskevat kaavamerkinnät ja -määräykset eivät muutoinkaan sisällä velvoitetta järjestelyratapihan toimintojen siirtämiseen toisaalle. Kaavamerkintöjen ja -määräysten tarkoituksena on sen sijaan mahdollistaa alueen käyttö palvelujen ja työpaikkojen sekoittuneena alueena ja keskustatoimintojen alueena siinä tilanteessa, että järjestelyratapihan toiminnot siirtyvät alueelta pois. Yleiskaavan merkinnät mahdollistavat myös alueen säilymisen edelleen järjestelyratapihakäytössä, jos ratapihan toimintojen siirtämiselle ei myöhemmässä päätöksenteossa todeta olevan edellytyksiä. Järjestelyratapiha on osoitettu yleiskaavassa nykyisessä laajuudessaan, eikä kaavaratkaisu muutoinkaan estä ratapiha-alueen kehittämistä myöskään sen nykyisellä sijainnilla. Yleiskaava ei näin ollen vaaranna Tampereen järjestelyratapihan toimintaedellytyksiä tai kehittämistä yleiskaavan sisältövaatimusten tai valtakunnallisesti merkittävien ratojen jatkuvuuden ja kehittämismahdollisuuksien turvaamista koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisella tavalla.

Hallinto-oikeus ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole voinut Pirkanmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta kumota lainvastaisena kaupunginvaltuuston päätöstä VAK-ratapihan alueelle kaavakartalla 1 osoitettujen palvelujen ja työpaikkojen sekoittunutta aluetta ja keskustatoimintojen aluetta osoittavien merkintöjen eikä etelän kasvusuuntaa ja kasvun vyöhykettä koskevien kehittämisperiaatemerkintöjen osalta.

RA- ja R-alueet

Yleiskaavan yleismääräysten mukaan yleiskaavan loma-asuntoalueilla (RA) ja yhteisöjen loma-asuntoalueilla (R) yleiskaavaa voidaan käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisesti rakentamisen ohjaamiseen.

Kaavakartalla 1 on osoitettu keltaisella värillä vesistöjen rannoille sijoittuvat loma-asuntoalueet ja yhteisöjen loma-asuntoalueet. Loma-asuntoalueita koskevan kaavamääräyksen mukaan alue varataan olemassa olevalle loma-asutukselle. Lomarakennuspaikalle saa sijoittaa loma-asuntokäyttöön tarkoitettua rakentamista olemassa olevan rakennetun rakennuspaikan pinta-alasta 10 prosenttia kuitenkin enintään 170 k-m². Yhteisöjen loma-asuntoalueiden R rakennusoikeus on osoitettu kerrosala-neliömetreissä kaavakartalla. Alueilla ei saa muodostaa uusia rakennuspaikkoja.

Kaavaselostuksen mukaan RA- ja R-alueet ovat rakennettuja yksityisten käytössä olevia lomarakennuspaikkoja. Vapaat rannat on osoitettu virkistysalueiksi. Kaavaselostuksessa todetaan, että kaavaratkaisu toteuttaa maakuntakaavan määräystä, jonka mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääsääntöisesti rakentamattomina ja varata yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa yleiseen virkistyskäyttöön.

Kaavaselostuksessa todetaan edelleen, että kaavaa varten on tutkittu kaikki ranta-alueet kaavatilanteen ja maanomistuksen osalta. Rakennettujen lomarakennuspaikkojen toteutuminen on todettu rakennusvalvonnan rakennustietokannan ja kantakartan pohjalta. Ranta-alueita koskevia linjauksia on kantakaupungin osalla voimassa yhteensä viidessä eri aikoina hyväksytyssä yleiskaavassa. Yleiskaavaratkaisun lähtökohtana on olemassa olevan tilanteen kehittäminen. Luonto- ja maisemaselvitysten osalta ranta-alueiden ratkaisu perustuu käytössä olevien pohjakartta- ja paikkatietoaineistojen hyödyntämiseen. Kaavassa R- ja RA-alueiksi varatuille alueille ei sijoitu luonnonsuojelualueita, Tampereen kaupungin luonnonsuojeluohjelman kohteita tai alueita, Natura-alueita eikä pohjavesialueita. Ranta-alueita ei myöskään ole rajattu ekologisten tai maisemallisten arvoalueiden joukkoon.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaupunki voi sille kaavoitusviranomaisena kuuluvan harkintavallan nojalla ja rantarakentamista ohjaavalle kaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 73 §:ssä asetetut sisältövaatimukset huomioon ottaen päättää kaava-alueelle sijoittuvien lomarakennuspaikkojen enimmäismäärästä. Vapaiden rantojen osoittamista virkistysalueiksi on perusteltu maakuntakaavan määräyksellä, jonka mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääsääntöisesti rakentamattomina ja varata yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa yleiseen virkistyskäyttöön. Kaupunginhallituksen valituksessa on lisäksi tuotu esiin, että rakentamattomia virkistysalueita järvien rannoilla ei voida varata nykyistä enempää rakentamiseen ja yksityiseen käyttöön, jotta kaupungin nykyisille ja uusille asukkaille voidaan kantakaupungin asukasmäärän kasvaessa tarjota riittävät ja laadukkaat vapaa-ajan alueet palveluineen ja toimintoineen. Kaupunginhallitus on myös todennut, että suurin osa kantakaupungin yleiskaavassa virkistysalueiksi varatuista alueista on jo aikaisemmin laadituissa ja voimassa olevissa yleiskaavoissa osoitettu virkistyskäyttöön.

Yleiskaavalla ei ole muodostettu RA- tai R-alueille uusia rakennuspaikkoja, vaan kaavaratkaisu on tältä osin luonteeltaan olemassa olevan tilanteen toteava. Kun lisäksi otetaan huomioon ne maankäytölliset perusteet, jotka kaupunki on esittänyt rakentamattomien ranta-alueiden osoittamiselle virkistysalueiksi, kaavaratkaisua ei ole pidettävä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisena sillä perusteella, että rakentamattomille ranta-alueille ei ole osoitettu laskennallista rakennusoikeutta. Kaavaratkaisu ei ole kaupungille kaavoitusviranomaisena kuuluva harkintavalta huomioon ottaen maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen myöskään sillä perusteella, että Tampereen kantakaupungin ranta-alueilla sijaitseville jo rakennetuille rakennuspaikoille on osoitettu enemmän rakennusoikeutta kuin joillekin muille kaupungin ranta-alueille on yleiskaavoissa osoitettu.

Hallinto-oikeus ei edellä mainittu huomioon ottaen ole voinut Pirkanmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta kumota lainvastaisena kaupunginvaltuuston päätöstä koskien kaavakarttaan 1 sisältyvää yleismääräystä yleiskaavan käyttämisestä MRL 72 §:n mukaisesti rakentamisen ohjaamiseen RA- ja R-alueilla koskevan yleismääräyksen eikä myöskään rakennusoikeuden määrää koskevien määräysten osalta.

Kalevan RKY-alue

Kalevan alue on osoitettu kaavakartassa 1 maankäytöltään keskustatoimintojen alueeksi. Kalevan alueelle on kaavakartassa 3 osoitettu lisäksi valtakunnallisesti arvokasta rakennettua kulttuuriympäristöä tai kohdetta osoittava aluerajaus V4, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan alueella tapahtuva kehittäminen on sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin. Kaavakarttaa 3 koskevassa yleismääräyksessä on edelleen todettu, että muuttuvan maankäytön alueilla on arvioitava kulttuuriympäristöjä koskeva selvitystarve yhteistyössä museoviranomaisen kanssa.

Kalevan aluetta, johon sisältyy myös edellä mainittu RKY-alue, koskevat edellä mainittujen merkintöjen ohella myös kehittämisperiaatemerkinnät kasvun vyöhyke ja elinvoiman vyöhyke. Kasvun vyöhyke on merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan tehokkaan ja toiminnallisesti sekoittuneen täydennysrakentamisen ja keskitettyjen palvelujen vyöhyke. Kasvun vyöhyke koostuu keskuksista, ratavyöhykkeistä ja joukkoliikenteen laatukäytävistä, ja sille ohjataan kestävän kaupunkirakenteen tavoitteiden mukaan suurin osa kaavoitettavasta asuinkerrosalasta. Rakentaminen sovitetaan ympäristöönsä siten, että muun ohella kulttuuriympäristön arvot säilyvät. Elinvoiman vyöhykkeellä tarkoitetaan merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan tehokkaaseen joukkoliikenteeseen ja raitiotiehen tukeutuvaa vyöhykettä, jolla tulee mahdollistaa uusia sijainteja tehokkaalle työpaikkarakentamiselle.

Kaavaselostuksen liitteenä olevassa kohdeluettelossa on RKY-alueen Kalevan kaupunginosa ja kirkko osalta todettu muun ohella seuraavaa:

Tampereen Kaleva on yksi yhtenäisimmistä ja laajimmista kaupunginosista, joka on toteutettu toisen maailmansodan jälkeen funktionalismin kaavoitusperiaatteiden mukaisesti. Kalevan kirkko on Suomen uudemman kirkkoarkkitehtuurin monumentaalisin esimerkki ja kirkko seisoo Liisankalliolla veistoksellisen vapaasti. Sampolan rakennus on Kalevan kaupunginosan kärjessä, Kalevan kirkkoon päättyvän aukion laidalla.

Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa todetaan, että yleiskaavan mahdollistama maankäyttö tulisi sovittaa RKY-alueiden arvojen mukaiseksi. Käytännössä RKY-alueiden kehittäminen arvoja uhkaavasti edellyttäisi merkittävää rakennuskannan purkamista, mitä ei voi pitää todennäköisenä. Myös täydentäminen RKY-alueiden välittömässä läheisyydessä saattaa vaikuttaa alueiden arvoihin, mistä syystä tarkemmassa suunnittelussa tulisi huolehtia siitä, että täydentäminen soveltuu arvoalueiden läheisyyteen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtakunnallisesti arvokasta rakennettua kulttuuriympäristöä koskeva merkintä ei yleensä edellytä alueen jättämistä kokonaan uudesta rakentamisesta vapaaksi. Maankäytössä on kuitenkin turvattava alueen keskeisten arvojen säilyminen, minkä on lähtökohtaisesti katsottava asettavan rajoituksia alueen osoittamiselle tehokkaaseen rakentamiseen.

Kasvun vyöhykettä ja elinvoiman vyöhykettä koskevat merkinnät ovat strategisia kehittämisperiaatemerkintöjä, jotka koskevat Kalevan RKY-aluetta huomattavasti laajempia aluekokonaisuuksia. Kehittämisperiaatemerkinnöillä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia niillä osoitettujen alueiden yksityiskohtaisempaan suunnitteluun esimerkiksi täydennysrakentamisen mitoituksen tai tarkemman sijoittelun osalta.

Kalevan RKY-alueella tapahtuva kehittäminen on yleiskaavan kasvun vyöhykettä ja valtakunnallisesti arvokasta rakennettua kulttuuriympäristöä koskevien kaavamääräyksien mukaan sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin. Mahdollisuudet alueen täydennysrakentamiseen ratkaistaan asemakaavoituksella yksityiskohtaisempaan selvitykseen perustuen. Asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin sisältövaatimus, jonka mukaan rakennettua ympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kalevan aluetta koskevat rakennetun kulttuuriympäristön arvot on yleiskaavassa sen suunnittelutarkkuuteen nähden riittävällä tavalla turvattu, eikä yleiskaava ole rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastainen sillä perusteella, ettei mahdollisuuksia Kalevan alueen tiivistämiseen ole vielä yleiskaavavaiheessa yksityiskohtaisesti ratkaistu.

Hallinto-oikeus ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole voinut Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitusten johdosta kumota lainvastaisena kaupunginvaltuuston päätöstä Kalevan RKY-alueelle kaavakartalla 1 osoitettujen kehittämisperiaatemerkintöjen kasvun vyöhyke ja elinvoiman vyöhyke osalta.

Lopputulos

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole nyt kysymyksessä olevilta osin lainvastainen hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitusten johdosta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen. Kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitukset on nyt kysymyksessä olevilta osin hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätös yleiskaavan hyväksymisestä jää siten kaikilta osin voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

X:n kaupunki oli kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 47 §:n 3 momentin nojalla pidättänyt palomies A:n virantoimituksesta, koska hänet oli määrätty määräaikaiseen ajokieltoon ja hänen virkansa hoitamisen edellytyksenä oli BC-luokan ajokortti.

Asiassa saadun selvityksen mukaan A oli määrätty määräaikaiseen ajokieltoon kuukaudeksi sen vuoksi, että hän oli saanut kahden vuoden aikana neljä rikesakkoa ylinopeudesta. Liikennerikkomukset olivat tapahtuneet vapaa-ajalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että silloin kun virantoimituksesta pidättämisen perusteena oli kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 47 §:n 3 momentti, olennaista oli sen arvioiminen, oliko viranhaltija kykeneväinen suorittamaan virkatehtäviään asianmukaisesti. Säännöstä koskevien esitöiden mukaisesti silloin kun viranhoidon esteenä oli määräaikainen ajokielto, asiassa oli arvioitava ajo-oikeuden merkitys viran hoitamiselle sekä työnantajan mahdollisuus tehdä työjärjestelyjä. Kysymys oli kokonaisarvioinnista, jossa oli huomioitava niin työnantajan velvollisuus turvata virkatehtävien häiriötön hoitaminen kuin myös viranhaltijan oikeusturva.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että esillä olleissa olosuhteissa kaupunki ei ollut voinut pidättää palomiestä virantoimituksesta hänelle määrätyn määräaikaisen ajokiellon johdosta viranhaltijalain 47 §:n 3 momentin nojalla. Kun otettiin huomioon määräaikaisen ajokiellon pituus, ajokiellon määräämiseen johtaneet seikat, asiassa annettu selvitys palomiehen säännönmukaisista tehtävistä niihin kuuluvine ajovuoroineen sekä se, että työnantaja ei ollut osoittanut selvittäneensä työjärjestelyjen mahdollisuutta lyhytaikaisen ajokiellon ajaksi, A:n määräaikaista ajokieltoa ei voitu pitää sellaisena syynä, jonka vuoksi hän olisi ollut estynyt suorittamasta asianmukaisesti virkatehtäviään. Sillä seikalla, että kaupunki oli asettanut voimassaolevan BC-luokan ajo-oikeuden viran erityiseksi kelpoisuusvaatimukseksi, ei ollut merkitystä asian arvioinnissa, sillä tämän erityisen kelpoisuusvaatimuksen väliaikaisen täyttymättä jäämisen ei voitu katsoa vaikuttavan A:n kykyyn toimia palomiehen tehtävissä siten, että hän olisi menettänyt virkakelpoisuutensa esillä olevan asian olosuhteissa.

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 47 §

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.9.2018 nro 18/0582/3

Asian aikaisempi käsittely

Y:n pelastuslaitoksen pelastusjohtaja on 29.1.2018 (§ 15) pidättänyt palomies A:n virantoimituksesta 29.1.‒21.2.2018, koska hänet oli määrätty ajokieltoon ajaksi 21.1.‒21.2.2018 ja hänen virkansa hoitamisen edellytyksenä on BC-luokan ajokortti.

X:n kaupunginhallitus on 19.3.2018 (§ 129) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kyse, kumonnut pelastusjohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset ja velvoittanut X:n kaupungin korvaaman A:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pelastusjohtajan päätöksen lainmukaisuus

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain säännökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 47 §:n 3 momentin mukaan muussa kuin säännöksen 1 ja 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa viranhaltija voidaan pidättää virantoimituksesta siksi ajaksi, kun viranhaltija ei voi hänestä johtuvasta syystä suorittaa asianmukaisesti virkatehtäviään.

Viranhaltijalain 6 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottamisen yleisistä perusteista säädetään perustuslaissa. Lisäksi virkasuhteeseen otettavalla on oltava erikseen säädetty tai kunnan päättämä erityinen kelpoisuus.

Suhteellisuusperiaatetta koskeva säännös ja sen esityöt

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp, s. 55) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan suhteellisuusperiaatteen keskeisenä sisältönä on, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisin sanoen viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Hallituksen esityksessä on mainittu esimerkkinä periaatteen soveltamisesta se, että virasta vapauttamisen perusteen on suhteellisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla oltava kohtuullisessa suhteessa siihen seuraamukseen, mitä toimenpide virkamiehelle henkilökohtaisesti merkitsee.

Oikeudellinen arviointi

Y:n pelastuslaitoksen pelastusjohtaja on 29.1.2018 päättänyt pidättää palomiehenä toimivan A:n virantoimituksesta ajalla 29.1.–21.2.2018. A oli määrätty toistuvien liikennerikkomusten vuoksi ajokieltoon ajaksi 21.1.–21.2.2018. Kaupunki on katsonut A:n pidättämiselle virantoimituksesta olevan viranhaltijalain 47 §:n 3 momentin mukainen peruste, koska palomiehen viran kelpoisuusvaatimuksena on BC-luokan ajo-oikeus eikä viran asianmukainen hoitaminen ole mahdollista ilman voimassa olevaa ajo-oikeutta. Kaupungin näkemyksen mukaan sillä ei ole tässä tapauksessa ollut velvollisuutta tehdä työskentelyn ilman ajo-oikeutta mahdollistavia työjärjestelyjä, koska viranhoidon asianmukainen hoitaminen oli estynyt viranhaltijasta itsestään johtuvasta syystä.

Kaupunginhallituksen lausunnon liitteenä toimitetusta viranhakuilmoituksesta ilmenee, että A:n hoitaman viran kelpoisuusvaatimuksena on voimassa oleva BC-luokan ajo-oikeus. Kyseisen kaupungin päättämän kelpoisuusvaatimuksen täyttyminen on viranhaltijalain 6 §:n 1 momentin mukaan ollut edellytys kyseiseen virkaan ottamiselle. Tästä seikasta sinänsä ei kuitenkaan vielä seuraa, että ajo-oikeuden väliaikainen menettäminen estäisi viranhaltijaa suorittamasta asianmukaisesti virkatehtäviään, kun otetaan huomioon, ettei laissa tai asetuksessa ole säädetty palomiehen ammatin harjoittamisen edellyttävän voimassa olevaa ajo-oikeutta.

Viranhaltijalain 47 §:n 3 momentin esitöiden (HE 196/2002 vp, s. 62) mukaan kyseinen säännös vastaa aikaisemmin voimassa olleen kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain (palvelussuhdeturvalaki) 20 §:n säännöstä. Palvelussuhdeturvalain 20 §:n esitöiden (HE 44/1996 vp, s. 22) mukaan virantoimituksesta pidättämisen mahdollistavia virkatehtävien suorittamisen esteitä voisivat olla esimerkiksi viranhaltijan pidättäminen, tutkintavankeus, virkakelpoisuuden menettäminen (esimerkiksi jos lääkäri menettää lääkärinoikeudet), työkyvyn heikentyminen sairauden vuoksi tai määräaikainen ajokielto, jos viran tehtäviin kuuluu olennaisena osana auton kuljettaminen eikä viranhaltijalle voida järjestää muuta sopivaa työtä.

Edellä selostetusta lain esitöiden kannanotosta on pääteltävissä, että viranhaltijalain 47 §:n 3 momenttia on lähtökohtaisesti tarkoitettu sovellettavan ajokiellossa olevaan viranhaltijaan vain tilanteessa, jossa viranhaltijan työtehtäviä ei voida kohtuudella järjestellä niin, että hän voi suoriutua niistä ilman ajo-oikeutta. Tällaista tulkintaa tukee myös suhteellisuusperiaate.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan todennut, että palomiehille osuvien ajovuorojen määrä vaihtelee. Lisäksi lausunnon mukaan etenkin onnettomuustilanteissa palomies voi joutua esimiehen tilanneharkinnan nojalla ennalta suunnittelemattomasti siirtämään ajoneuvoja tai kuljettamaan pelastusajoneuvoa. Pelkästään nämä seikat eivät kuitenkaan sulje pois sitä mahdollisuutta, että pelastuslaitos olisi voinut tarjota A:lle ajokiellon ajaksi työtä, jossa ajo-oikeus ei olisi ollut välttämätön. Työnantajan kannanotoista on pääteltävissä, että mahdollisuutta työtehtävien uudelleenjärjestelyihin ei ole kunnolla selvitetty, koska työnantaja ei ole esillä olevassa tilanteessa katsonut olevansa siihen ylipäätään velvollinen.

Työnantajan asiassa esittämä selvitys ei edellä lausuttu huomioon ottaen riitä osoittamaan, että A olisi ajokiellon vuoksi ollut viranhaltijalain 47 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla estynyt hoitamasta asianmukaisesti virkatehtäviään. Pelastusjohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset on siten lainvastaisina kumottava.

Kun pelastusjohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset kumotaan edellä esitetyillä perusteilla, A:n muista valitusperusteista ei ole tarpeen lausua.

Oikeudenkäyntikulut

A on vaatinut korvaukseksi oikeudenkäyntikuluistaan 2 170 euroa.

Kun pelastusjohtajan ja kaupunginhallituksen päätökset kumotaan, X:n kaupunki on viranhaltijalain 53 §:n 1 momentin mukaan velvollinen korvaamaan kunnallisvalituksen tehneen A:n oikeudenkäyntikulut, joiden määrästä kaupungilla ei ole ollut huomautettavaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen ja Tero Heiniluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X:n kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. A on velvoitettava korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

X:n kaupunki edellyttää palomiehen virkaan valittavalta henkilöltä pelastustoimiasetuksen (407/2011) 6 §:n mukaista kelpoisuutta, yleiskestävyyden ja lihaskunnon osalta kuntoluokkaa hyvä ja voimassa olevaa BC-luokan ajo-oikeutta. Viranhaltijan tulee täyttää nämä sekä asetuksessa säädetyt että työnantajan päättämät erityiset kelpoisuusehdot koko virkasuhteen ajan.

Hallinto-oikeuden johtopäätös siitä, että ajo-oikeuden väliaikainen menettäminen ei estäisi viranhaltijaa suorittamasta asianmukaisesti virkatehtäviään, on virheellinen. Työnantaja on asettanut ajo-oikeuden viran erityiseksi kelpoisuusvaatimukseksi ja viranhaltijan tulee täyttää kelpoisuusehdot koko virkasuhteen ajan. A on ajo-oikeuden menettämisen myötä menettänyt virkakelpoisuutensa eikä tässä tilanteessa ole merkitystä sillä, kuuluko viranhaltijan tehtäviin olennaisena osana auton kuljettaminen tai voidaanko hänelle järjestää muuta sopivaa työtä.

Työnantajalla ei ole lakiin perustuvaa velvollisuutta tehdä sellaisia työaikajärjestelyjä, jotka mahdollistaisivat palomiehen työskentelyn ilman ajo-oikeutta, jos ajo-oikeuden menetys johtuu viranhaltijan rangaistavaksi säädetystä menettelystä.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu kaupungin valituksen hylkäämistä. Mikäli A:n vaatimusta ei hyväksytä, asiassa tulee järjestää suullinen käsittely tai palauttaa asia hallinto-oikeuteen suullisen käsittelyn järjestämiseksi. Y:n pelastuslaitos on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lyhytaikainen ajokielto ei olisi estänyt A:ta tekemästä työtään normaalisti. Virantoimituksesta pidättäminen oli suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Ajokortti ei ole lain mukaan viranhoidon edellytys. Käytännössä A:n työtehtävät sisälsivät vähäisessä määrin autolla ajamista. A:n työt olisi helposti voitu järjestää ajokiellon aikana ja lähiesimies oli siihen suostuvainen. Työnantajan viranhoidolle asettamat kelpoisuusvaatimukset ovat tarpeettoman tiukat eivätkä vastaa viranhoidon todellisia vaatimuksia.

X:n kaupunki on antanut vastaselityksen.

A on ilmoittanut, ettei hänellä ole lausuttavaa valittajan vastaselityksen johdosta. A:n oikeudenkäyntikulujen määrä on 680 euroa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. X:n kaupunki velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 680 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko X:n kaupunki voinut kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 47 §:n 3 momentin nojalla pidättää palomies A:n virantoimituksesta siksi ajaksi, kun poliisi oli määrännyt hänet määräaikaiseen ajokieltoon.

Asiassa saadun selvityksen mukaan poliisi oli määrännyt palomies A:n määräaikaiseen ajokieltoon 22.1.‒21.2.2018 väliseksi ajaksi sen vuoksi, että A oli saanut kahden vuoden aikana neljä rikesakkoa ylinopeudesta. Liikennerikkomukset olivat tapahtuneet A:n vapaa-ajalla. Edelleen asiassa saadun selvityksen mukaan A:lla kuten muilla palomiehillä on keskimäärin seitsemän 24 tunnin työvuoroa kuukauden aikana. Palomiehille osuvien ajovuorojen määrä vaihtelee. A on valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että virantoimituksesta pidättämistä koskevalle ajalle ei ollut vielä laadittu työvuoroja silloin kun virantoimituksesta pidättämisestä päätettiin, mitä X:n kaupunki ei ole kiistänyt.

X:n kaupunki on asettanut voimassaolevan BC-luokan ajo-oikeuden A:n hoitaman viran erityiseksi kelpoisuusvaatimukseksi.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 47 §:n 3 momentin mukaan muussa kuin 1 ja 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa viranhaltija voidaan pidättää virantoimituksesta siksi ajaksi, kun viranhaltija ei voi hänestä johtuvasta syystä suorittaa asianmukaisesti virkatehtäviään. Säännöstä koskevien esitöiden (HE 196/2002 vp) mukaan kyseinen säännös vastaa aikaisemmin voimassa olleen kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain 20 §:n sisältöä. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 44/1996 vp) mukaan viran hoitamisen esteenä voivat olla muun ohella virkakelpoisuuden menettäminen (esimerkiksi jos lääkäri menettää lääkärinoikeudet) tai määräaikainen ajokielto, jos viran tehtäviin kuuluu olennaisena osana auton kuljettaminen eikä viranhaltijalle voida järjestää muuta sopivaa työtä.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 47 §:n 3 momentin tarkoitus poikkeaa jossain määrin säännöksen 1 ja 2 momentissa tarkoitetuista tilanteista, joissa korostuu virantoimituksesta pidättämisen luonne väliaikaisena turvaamistoimenpiteenä julkisen intressin ja viranomaiseen kohdistuvan luottamuksen säilymisen turvaamiseksi. Silloin kun virantoimituksesta pidättämisen perusteena on säännöksen 3 momentti, olennaista on sen arvioiminen, onko viranhaltija kykeneväinen suorittamaan virkatehtäviään asianmukaisesti. Säännöstä koskevien esitöiden mukaisesti silloin kun viranhoidon esteenä on määräaikainen ajokielto, asiassa on arvioitava ajo-oikeuden merkitys viran hoitamiselle sekä työnantajan mahdollisuus tehdä työjärjestelyjä. Kysymys on kokonaisarvioinnista, jossa on otettava huomioon niin työnantajan velvollisuus turvata virkatehtävien häiriötön hoitaminen kuin myös viranhaltijan oikeusturva.

Kun otetaan huomioon A:lle määrätyn määräaikaisen ajokiellon pituus, ajokiellon määräämiseen johtaneet seikat, asiassa annettu selvitys palomiehen säännönmukaisista tehtävistä niihin kuuluvine ajovuoroineen sekä se, että A:n työnantaja ei ole osoittanut selvittäneensä työjärjestelyjen mahdollisuutta lyhytaikaisen ajokiellon ajaksi, A:n määräaikaista ajokieltoa ei voida pitää sellaisena syynä, jonka vuoksi hän olisi ollut estynyt suorittamasta asianmukaisesti virkatehtäviään. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että käsiteltävänä olevassa asiassa esillä olleissa olosuhteissa X:n kaupunki ei ole voinut pidättää palomies A:ta virantoimituksesta viranhaltijalain 47 §:n 3 momentin nojalla. Sillä seikalla, että X:n kaupunki on asettanut voimassaolevan BC-luokan ajo-oikeuden viran erityiseksi kelpoisuusvaatimukseksi, ei ole merkitystä asian arvioinnissa, sillä tämän erityisen kelpoisuusvaatimuksen väliaikaisen täyttymättä jäämisen ei voida katsoa vaikuttaneen A:n kykyyn toimia palomiehen tehtävissä siten, että hän olisi menettänyt virkakelpoisuutensa nyt esillä olevan asian olosuhteissa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi X:n kaupunki on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus oli hylännyt yhdistysten luonnonsuojelulain nojalla tekemän hallintopakkohakemuksen Metsähallitus Metsätalous Oy:n Natura-alueelle Oulujärven saaret ja ranta-alueet suunnittelemien metsänhakkuiden kieltämiseksi. Yhdistykset olivat katsoneet, että suunnitellut metsänhakkuut olivat luonnonsuojelulain 64 a §:n heikentämiskiellon vastaisia ja edellyttivät luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista arviointia hakkuiden vaikutuksista Natura-alueen suojeluarvoihin.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että Natura-arviointia koskevan velvollisuuden edellytyksenä ei ollut, että toimenpiteet kohdistuisivat Natura-alueen suojelun perusteena olevan ensisijaisesti suojellun luontotyypin boreaaliset luonnonmetsät alueelle. Natura-arvioinnin tarveharkinnan kannalta merkitystä oli hakkuiden kohdentumisen lisäksi hakkuiden laajuudella sekä myös luontotyypin edustavuudella, hakkuiden etäisyydellä luontotyypistä ja hakkuiden toteuttamistavalla. Nämä tiedot eivät olleet käyneet kaikilta osin ilmi metsänkäyttöilmoituksista.

Luonnonsuojelulain 68 §:n 2 momentissa tarkoitetussa hoito- ja käyttösuunnitelmassa suojelun perusteena olevista luontotyypeistä ja niiden säilyttämiseen, lisäämiseen tai parantamiseen tähtäävistä toimenpiteistä esitetyt tiedot tuli ottaa huomioon Natura-arvioinnin tarveharkinnassa. Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelma ei kuitenkaan sisältänyt sellaisia tietoja suunniteltujen metsänhakkuiden vaikutuksista, joiden perusteella olisi voitu todeta, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi ei ollut tarpeen.

Asianmukainen arviointi ja sitä varten tarvittavien tietojen kokoaminen tapahtuu luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisessa arviointimenettelyssä. Kun olemassa olevien tietojen perusteella ei ollut voitu sulkea pois sitä, että metsänhakkuut vaikuttavat merkittävästi Natura 2000 -alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi tullut luonnonsuojelulain 65 a §:n mukaisesti kieltää hakkuut, kunnes Natura-arviointi on suoritettu.

Luonnonsuojelulaki 57 §, 64 a §, 65 §, 65 a §, 65 c §, 68 §

Neuvoston direktiivi luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemisesta (92/43/ETY, luontodirektiivi) 6 artikla 3 kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio 10.1.2006, komissio v. Saksa (C-98/03, EU:C:2006:3), tuomio 12.4.2018, People Over Wind ja Sweetman (C-323/17, EU:C:2018:244) ja tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä) (C-441/17, EU:C:2018:255)

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 20.3.2019 nro 19/0060/1

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on 22.9.2017 päätöksellään nro POPELY/1933/2017 ratkaissut Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry:n ja Paltamon luonto ry:n luonnonsuojelulain nojalla tekemän hallintopakkohakemuksen.

Yhdistykset ovat vaatineet, että ELY-keskus kieltää Metsähallitus Metsätalous Oy:n suunnittelemat puuston hakkuut Vaalan kunnassa Kaarresalossa ja Kuostonsaaressa kiinteistöllä Vaalan valtionmaa (kiinteistötunnus 785-893-10-1). Yhdistykset ovat katsoneet, että Oulujärven saaret ja ranta-alueet -Natura-alueeseen (FI1200104) kuuluviin edellä mainittuihin saariin suunnitellut hakkuut vaarantavat Natura-alueen yhtenä suojeluperusteena olevan luontotyypin boreaaliset luonnonmetsät. Hakkuut ovat luonnonsuojelulain 64 a §:n vastaisia ja edellyttävät luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista arviointia sekä ovat vastoin Oulujärven retkeilyalueen perustamispäätöstä ja retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelmaa.

ELY-keskus on jättänyt vireillepanon tutkimatta Paltamon luonto ry:n tekemänä, koska suunnitellut hakkuut eivät sijoitu yhdistyksen sääntöjen mukaiselle toiminta-alueelle. Lisäksi ELY-keskus on jättänyt Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry:n vaatimuksen tutkimatta toimivaltaansa kuulumattomana siltä osin kuin yhdistys on vedonnut asiassa Oulujärven retkeilyaluetta koskeviin säännöksiin ja retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelmaan. ELY-keskus on todennut, että ulkoilulaissa tai valtioneuvoston Oulujärven retkeilyalueen perustamispäätöksessä (1556/1993) ei ole säännöstä, jonka nojalla ELY-keskuksella olisi toimivalta tehdä hallintopakkopäätös sillä perusteella, että suunnitellut hakkuut olisivat Oulujärven retkeilyaluetta koskevien ulkoilulain säännösten, valtioneuvoston perustamispäätöksen tai retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelman vastaisia.

ELY-keskus on tutkinut Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry:n vaatimuksen hakkuiden kieltämisestä luonnonsuojelulakiin perustuen ja hylännyt yhdistyksen vaatimuksen. Päätöksessään ELY-keskus on viitannut muun muassa luonnonsuojelulain 57 §:ssä, 64 a §:ssä, 65 §:ssä, 65 c §:ssä ja 68 §:ssä säädettyyn ja maininnut päätöksen kohdassa ”sovelletut säännökset” luonnonsuojelulain 57 §:n, 64 a §:n ja 66 §:n. ELY-keskus on lausunut, että ELY-keskus ja Metsähallitus ovat 4.–5.9.2017 suorittaneet alueella maastokäynnin, jonka yhteydessä on tarkastettu vuonna 2015 tehdyn luontotyyppi-inventoinnin tiedot, erityisesti boreaaliset luonnonmetsät -luontotyypin osalta. Maastokäynnin perusteella on todettu, että sekä Kaarresalon että Kuostonsaaren Natura-luontotyyppien luokitus on tehty voimassa olevan luontotyyppiohjeistuksen mukaisesti eikä kuviointiin ja kuvioiden Natura-luontotyyppiluokituksiin katsottu tarpeelliseksi tehdä muutoksia. Saarten metsät ovat etenkin Kaarresalossa osin vanhapuustoisia ja arvokkaita, mutta saarissa on tehty vuosina 1964–1965 hakkuut, jotka ovat muuttaneet metsien puustorakennetta siten, että boreaalisen luonnonmetsän luontotyyppien inventointiohjeistuksessa määritellyt kriteerit eivät nyt hakkuusuunnitelmaan sisältyvien osien osalta täyty. Myös lahopuuston määrä on vähäinen. Kuostonsaaressa on tehty laajoja hakkuita myös vuonna 2005. Metsähallituksen kuviotieto-järjestelmän (SAKTI) mukaan Kuostonsaari on valtion maiden osalta lähes kauttaaltaan edustavuudeltaan merkittävää luontodirektiivin luontotyyppiä harjumetsät. Mainitun luontotyypin kanssa päällekkäin saarella on myös jonkin verran edustavuudeltaan merkittävää luontodirektiivin luontotyyppiä boreaaliset luonnonmetsät sekä pienialaisemmin vaihettumis- ja rantasuota. Viimeksi mainitut luontotyypit on jätetty hakkuusuunnitelmassa toimenpiteiden ulkopuolelle.

ELY-keskus on katsonut, että Kaarresaloon ja Kuostonsaareen suunnitellut hakkuut eivät ole luonnonsuojelulain 64 a §:n vastaisia eivätkä edellytä luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia. ELY-keskus on johtopäätöksenään siten todennut, että se ei kiellä tai rajoita suunniteltuja hakkuita.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, toimitettuaan asiassa katselmuksen, Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry:n ja Paltamon luonto ry:n valituksen muutoin hyläten, kumonnut ELY-keskuksen päätöksen Paltamon luonto ry:n vireillepano-oikeutta koskevalta osin.

Hallinto-oikeus on perustellut valituksen hylkäämistä seuraavasti:

Ulkoilulain säännökset, perustamispäätös ja ELY-keskuksen toimivalta hallintopakon käyttämiseen muutoin kuin luonnonsuojelulain nojalla

Ulkoilulain 17 §:n 1 momentin mukaan retkeilyalueen perustamisesta ja sen käytön perusteista päättää valtioneuvosto. Pykälän 2 momentin mukaan tarkemmat määräykset retkeilyalueen käytöstä annetaan järjestyssäännössä. Pykälän 3 momentin mukaan järjestyssäännön antaa se viranomainen, jonka hallinnassa alue on.

Oulujärven retkeilyalueen perustamisesta annetun valtioneuvoston päätöksen (1556/1993, jäljempänä perustamispäätös) 2 §:n 1 momentin mukaan retkeilyalueella on soiden ojittaminen kielletty. Muu kuin retkeilyalueen ja sen metsien tarkoituksenmukaisen hoidon ja käytön kannalta tarpeellinen rakentaminen, maa-ainesten ottaminen ja teiden rakentaminen on kielletty. Pykälän 2 momentin mukaan metsien käsittely ja muut toimenpiteet on toteutettava alueen erityispiirteet säilyttäen pienialaisina ja maisemaan sopeuttaen. Toiminnan tavoitteena on sekä ulkoiluympäristön parantaminen että monimuotoisuuden säilyttäminen. Lain 3 §:n mukaan maa- ja metsätalousministeriö voi erityisistä syistä myöntää poikkeuksia 2 §:ssä tarkoitetuista käyttörajoituksista.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n 1 ja 2 momentissa on säädetty elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialasta ja tehtävistä. Pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten muista tehtävistä säädetään erikseen. Mainitun lain 5 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtii sille säädettyjen tehtävien hoitamisesta toimialueellaan ja käyttää sille kuuluvaa toimivaltaa siten kuin siitä tässä tai muussa laissa säädetään.

Viranomainen voi käyttää hallinnollisia pakkokeinoja vain niissä tilanteissa, joiden osalta tällainen mahdollisuus on erikseen laissa säädetty. Oulujärven saaret ja ranta-alueet Natura 2000 -alue (FI1200104, SCI-alue) on toteutettu valtionmaiden osalta ulkoilulain ja edellä mainitun retkeilyalueen perustamista koskevan valtioneuvoston perustamispäätöksen nojalla. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetussa laissa tai ulkoilulaissa ei ole säädetty ELY-keskuksen tai muunkaan viranomaisen mahdollisuudesta käyttää hallinnollisia pakkokeinoja tilanteessa, jossa jokin taho toimii vastoin ulkoilulain säännöksiä, retkeilyalueen perustamispäätöksessä annettuja kieltoja tai määräyksiä taikka retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelmaa. Luonnonsuojelulain 8 luvussa säädetyt toimenpidekiellot ja pakkokeinot tulevat käytettäviksi vain silloin, kun joku lyö laimin luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen. Tähän nähden ELY-keskus ei ole voinut käsitellä asiaa hallinnollisen pakon käyttämistä koskevana asiana siltä osin kuin valittajat ovat vaatineet pakkokeinojen käyttämistä ulkoilulain säännösten, retkeilyalueen perustamispäätöksen tai hoito- ja käyttösuunnitelman noudattamiseksi.

Edellä lausutuilla perusteilla ELY-keskus on voinut jättää yhdistysten retkeilyalueeseen kohdistuvan esityksen luonnonsuojelulain 57 §:n mukaisten pakkokeinojen käyttämisestä tutkimatta siltä osin kuin yhdistysten vaatimukset ovat perustuneet ulkoilulaissa säädettyyn, Oulujärven retkeilyalueen perustamisesta annetun valtioneuvoston päätöksen (1556/1993) 2 §:n 2 momenttiin tai Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelmaan. Koska ulkoilulaissa ei ole säädetty hallinnollisista pakkokeinoista ja niitä käyttävästä viranomaisesta, ELY-keskus ei myöskään ole voinut siirtää asiaa nyt kysymyksessä olevalta osin toisen viranomaisen käsiteltäväksi.

Osa Natura 2000 -alueista on toteutettu perustamalla luonnonsuojelualueita, joilla turvataan laaja-alaisesti ja tehokkaasti luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen luonnonmukainen kehitys. Natura 2000 -verkostoon kuuluu kuitenkin myös alueita, joilla taloudellinen toiminta ja muut käyttömuodot on sovitettu yhteen luontoarvojen turvaamisen kanssa. Oulujärven saaret ja ranta-alueet Natura 2000 -alue kuuluu viimeksi mainittuihin alueisiin. Natura-alue on perustettu valtioneuvoston päätöksellä muun muassa luontodirektiivin luontotyyppien boreaaliset luonnonmetsät ja harjumetsät suojelun toteuttamiseksi, mikä tavoite on otettu huomioon muun muassa perustamispäätöksen 2 §:n määräyksissä ja alueen käyttö- ja hoitosuunnitelmassa. Tähän nähden perustamispäätöksellä sekä käyttö- ja hoitosuunnitelmalla on kuitenkin merkitystä tausta-aineistona arvioitaessa suunniteltujen hakkuiden vaikutusta Natura-alueen suojeluarvoihin.

Keskeiset luonnonsuojelulain ja hallintolain säännökset

Luonnonsuojelulain 57 §:n 1 momentin mukaan, jos joku lyö laimin tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää asianomaista jatkamasta tai toistamasta tekoa tai laiminlyöntiä ja sakon tai keskeyttämisen uhalla velvoittaa hänet määräajassa poistamaan oikeudenvastaisen tilan tai korjaamaan laiminlyönnin taikka asettaa uhan, että tarpeelliset toimenpiteet teetetään asianomaisen kustannuksella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä.

Lain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Lain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Lain 68 §:n 2 momentin mukaan alueiden suojelutavoitteiden perusteet sisältyvät Natura 2000 -tietokannan aluekohtaisiin tietolomakkeisiin. Viranomaisten on edistettävä Natura 2000 -verkoston alueiden suojelun perusteena olevien luontotyyppien ja lajien ekologisia vaatimuksia vastaavia, niiden säilyttämiseen, lisäämiseen tai parantamiseen tähtääviä toimenpiteitä luonnonsuojelualueita perustettaessa ja muista luonnonsuojelulain mukaisista toimenpiteistä päätettäessä. Vastaavia toimenpiteitä on edistettävä myös laadittaessa erämaalain (62/1991) mukaisten erämaa-alueiden ja ulkoilulain (606/1973) nojalla perustettujen valtion retkeilyalueiden hoito- ja käyttösuunnitelmia sekä Natura 2000 -alueita koskevia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja Metsähallituksen hoito- ja käyttösuunnitelmia samoin kuin Natura 2000 -alueiden tilaa koskevia arvioita.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Luontodirektiivin luontotyyppi boreaaliset luonnonmetsät ja viranomais-ohjeet

Luontodirektiivin liitteessä I on määritelty luontotyyppinä suojeltavat metsät seuraavasti: Luontaisista lajeista koostuva, puista ja tyypillisestä aluskasvillisuudesta muodostuva (puoli)luontainen metsäkasvillisuus, joka täyttää seuraavat kriteerit: harvinainen tai jäännösluontoinen ja/tai jossa elää yhteisön tärkeinä pitämiä lajeja. Euroopan boreaalisten metsien osalta liitteessä on mainittu luontotyyppi boreaaliset luonnonmetsät (9010), joka on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi (merkintä *).

Oulujärven retkeilyalueen luontotyyppikartoitukset on tehty Metsähallituksen luontopalveluiden toimesta Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohjeen (Suomen ympäristökeskus/Metsähallitus 28.1.2016) ja Metsähallituksen luontotyyppien kuviotieto-ohjeen (SAKTI, 2017) mukaisesti. Luontotyyppien inventointiohjeen tarkoituksena on yhtenäistää ja täsmentää luontodirektiivin liitteen I luontotyyppien yleisluontoisten määritelmien ja muun inventoinneissa kerättävän luontotiedon tulkintakäytäntöä sekä merkintätapoja valtakunnallisiin tietokantoihin. Ohjeistus täydentää ja tarkentaa Natura 2000 -luontotyyppioppaan (Outi Airaksinen ja Krister Karttunen, ympäristöopas 46) ja Metsähallituksen Luonto-palveluiden kuvioinnin maastotyöohjeen (uudistettu PATI-maastotyöohje) sisältöä muun muassa luontotyyppien määrittelyn osalta. Inventointiohjetta käytetään yhdessä Natura 2000 -luontotyyppioppaan ja kuvioinnin maastotyöohjeen kanssa.

Inventointiohjeessa on kuvioinnin minimikoon osalta (kohta 2.1.) todettu, että lähtökohtaisesti kaikki luontotyypit kuvioidaan pinta-alasta riippumatta. Tämä on huomioitava erityisesti luontaisesti pienialaisten luontotyyppien, kuten lähteiden, sekä inventoitavan aluekokonaisuuden sisällä harvinaisina esiintyvien luontotyyppien tapauksissa. Olennaista on, että kaikki yksittäisen aluekokonaisuuden luontotyypit tulevat huomioiduiksi pienialaisinakin. Toisaalta eräissä tilanteissa, esimerkiksi lehtojen esiintyessä laikuittaisina suuremmalla alueella, on tarkoituksenmukaista rajata niitä suurempina yhtenäisinä kokonaisuuksina.

Luontotyypin boreaaliset luonnonmetsät osalta inventointiohjeessa (kohta 9.2.) on todettu muun ohella, että vaikka metsän vanhuus onkin keskeinen luontotyypin määrittelyn peruste, siihen on kuitenkin syytä lukea, erityisesti vanhojen metsien suojeluohjelmakohteilla tai vastaavilla perusteilla Natura 2000 -verkostoon valituilla alueilla, myös uudistuskypsyyttä lähestyvät metsiköt, jos niiden rakenne sisältää joitakin luonnonmetsille ominaisia piirteitä, vaikka kaikki jäljempänä esitetyt raja-arvot eivät täyty. Näitä rakennepiirteitä ovat puuston kerroksellisuus, lahopuun runsaus tai aiemman puusukupolven puiden esiintyminen. Alueella voi esimerkiksi olla metsiköitä, jotka ovat luontaisesti kehittyneitä, metsätaloudellisesti varttuneita kasvatusmetsiä; kuvioilla on usein kookkaita vanhemman puusukupolven puuyksilöitä ja pohjapinta-alalla/puuston tilavuudella painotettu kuvion ikä on korkeampi. Tällaiset kuviot on tarkoituksenmukaista lukea luontotyyppiin kuuluviksi, vaikka ne eivät olekaan edustavuudeltaan parhainta luokkaa. Lisäksi uudistuskypsyyttä selvästi nuoremmatkin metsät voivat olla boreaalista luonnonmetsää, jos ne ovat kehittyneet luontaisesti.

Peruslähtökohtana on, että boreaalisessa luonnonmetsässä puuston ikä ja puuston luonnontilaisuus -kriteerit täyttyvät. Puuston luonnontilaisuutta määritettäessä sekä puuston satunnainen tilajakautuma että vähintään yksi puuston muuta luonnontilaisuutta kuvaava ominaisuus tulee olla selvästi havaittavissa. Vaihtelevakorkeuksisen kerroksellisuuden yhteydessä kuitenkin edellytetään lisäksi, että myös lahopuustoa esiintyy kohtalaisesti. Inventointiohjeessa on esitetty luonnonmetsän määrittelykriteerit seuraavasti:

A. Puuston ikä

Boreaalisen luonnonmetsän pääkriteeri on puuston ikä. Natura-luontotyyppioppaan mukaan: ”Metsän vanhuudella tarkoitetaan pääsääntöisesti sitä, että metsän vallitseva puusto on vähintään metsätaloudellisen uudistusiän saavuttanutta.”

B. Puuston luonnontilaisuus

Puuston luonnontilaisuus on boreaalisen luonnonmetsän tärkein luonnonsuojelubiologinen ominaisuus. Luonnontilaisuuden määritelmä perustuu metsän rakennepiirteisiin, joita arvioitaessa määritelmä on jaettu osiin.

B1. Puuston satunnainen tilajakautuma

Boreaalisen luonnonmetsän luonnontilaisuuden tärkeä ilmentäjä on puuston satunnainen tilajakautuma, joka tarkoittaa, että luontaisesti syntyneessä tai luontaisesti kehittyneessä metsässä puuston tilajakauma on sattumanvarainen. Käytännössä tämä pääsääntöisesti tarkoittaa, että kriteeri täyttyy, ellei alueella ole tehty niin sanottua nykykäytännön mukaista väljennyshakkuuta. Esimerkiksi 1920-, 1930- ja 1950-lukujen poimintahakkuut eivät ole välttämättä muuttaneet puuston tilajakaumaa systemaattiseksi ja tuolloin myös puiden poistaminen on ollut tilajakauman kannalta sattumanvaraista. Voimakkaiden harsintahakkuiden seurauksena (esimerkiksi aukkoisuutta) ominaisuus voi kuitenkin esiintyä kohteella puutteellisena tai epäselvänä. Sen sijaan 1960-luvulta lähtien tehdyt väljennykset ja harvennukset ovat pääsääntöisesti muuttaneet puuston tilajakautuman systemaattiseksi. Satunnaisen tilajakautuman määrittelyssä voidaan käyttää hyväksi METLA:n laatimia indeksejä.

B2. Puuston muu luonnontilaisuus

Puuston satunnaisen tilajakautuman (alueellisen jakautumisen) (B1) lisäksi edellytetään:

a) joko puuston vaihtelevakorkeuksista kerroksellisuutta ja lahopuuston esiintymistä, tai

b) puuston jatkuvakorkeuksista kerroksellisuutta, tai

c) kuolleen pystypuuston ja eri lahovaiheiden maapuuston suurta määrää, taikka

d) nykyistä puusukupolvea selvästi vanhempia puita.

Raja-arvoina edellytetään:

a) vaihtelevakorkeuksinen kerroksellisuus:

Latvustoon kuuluu vallitsevaa ja vallittua puustoa ja puuston pituusvaihtelu on 20−50 prosenttia valtapituudesta. Kangasmetsien harsintahakkuiden seurauksena syntyneet alikasvoskuusikot eivät kuitenkaan yksinään ilmennä luonnonmetsän rakennepiirrettä vaan lisäksi edellytetään lahopuuston ainakin kohtalaista esiintymistä.

b) jatkuvakorkeuksinen kerroksellisuus:

Latvusto muodostuu vallitsevasta ja vallitusta puustosta sekä mahdollisesta alikasvoksesta. Puusto ei kuitenkaan jakaudu selvästi erillisiin latvuskerroksiin kuten kaksijaksoisissa metsissä. Puuston pituusvaihtelu on yli 50 prosenttia valtapituudesta. Luonnontilaisuutta kuvaava rakennepiirre on tällöin selvä ja riittää yhdessä kriteerin B1 kanssa ilmentämään luonnontilaisuutta.

c) kuolleen pystypuuston ja maapuun suuri määrä:

Kuollutta pystypuustoa ja eri lahovaiheiden maapuuta tulee olla vähintään 10 prosenttia kokonaispuuston määrästä tai 10 kuutiometriä hehtaarilla. Tuoreet tuulenkaadot eivät useinkaan tee metsästä luonnonmetsää, jos lahopuujatkumoa ei ole.

d) aiemman puusukupolven puut:

Vähintään 10 kappaletta hehtaarilla.

Ikäluokkien ja läpimittaluokkien vaihtelevuus rinnastetaan ominaisuutena tässä yhteydessä kerroksellisuuteen.

C. Metsikön eliölajistollinen monimuotoisuus

Tiedot metsikön eliölajistosta voivat merkittävällä tavalla täydentää kuvaa kohteen luonnontilaisuudesta ja merkityksestä boreaalisena luonnonmetsänä. Natura-luontotyyppioppaassa todetaan: ”Metsän rakennepiirteiden lisäksi luonnontilaisuuden ilmentäjänä voidaan mahdollisuuksien mukaan käyttää myös vanhojen metsien luonnontilaisuutta ja jatkuvuutta kuvastavaa indikaattorilajistoa”. Joissakin tilanteissa väljennetty ja tilajakaumaltaankin suhteellisen systemaattinen metsä voidaan lukea boreaaliseksi luonnonmetsäksi, jos se on lajistoltaan edustava. Käytännössä tämä usein tarkoittaa myös sitä, että metsikössä on esimerkiksi merkittävästi lahopuustoa ja sen jatkumoa jäljellä, joten myös puuston luonnontilaisuuteen liittyvä osakriteeri täyttyy. Indikaattorilajistolta edellytetään, että se on lajistollisesti ja määrällisesti edustava.

Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelma 2015−2030

Metsähallitus on hyväksynyt Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelman 3.4.2017. Suunnitelman mukaan alueen pääkäyttömuoto on edelleen virkistys- ja matkailukäyttö. Metsänkäsittely on mahdollista muun ohella Kaarresalossa ja Kuostonsaaressa. Kaarresalon osalta suunnitelmassa on todettu, että tehdyn luontotyyppikartoituksen perusteella huomattava osa saaresta on muuta kuin boreaalista luonnonmetsää, joten metsille aikanaan alue-ekologisen suunnittelun yhteydessä annettu aarnimetsäluokitus ei pidä paikkaansa. Myös Kuostonsaaressa aarnimetsäkuvioihin voi tulla tarkistuksia. Suunnitelman mukaan luonnonhoito ja metsien käsittely perustuvat ajantasaiseen inventoituun tietoon arvokkaista kohteista (Natura-luontotyypit, luontokohteet, lajitieto, kulttuurikohteet, maisema, retkeilyn palvelurakenteet).

Metsien hakkuut ja hoitotyöt tehdään toimenpidesuunnitelmien pohjalta. Toimenpidesuunnitelmien yhteydessä tarkastellaan aina toimenpiteiden vaikutus virkistyskäytölle, maisemalle ja Natura-luontotyypeille.

Keskeisten luontotyyppien osalta suunnitelmassa on todettu muun ohella, että laaja-alaisimmat Natura-maaluontotyypit ovat harjumetsät ja boreaaliset luonnonmetsät. Luonnonmetsät sijaitsevat varsinkin pienemmissä saarissa, missä ei ole ollut kannattavaa harjoittaa metsätaloutta. Saarien metsien erityispiirteenä on koivun suuri osuus ja suurten kuusien esiintyminen. Edustavimmat luonnonmetsäkuviot ovat vanhoja kuusivaltaisia sekametsiä, joissa esiintyy kuusen ja koivun lahopuujatkumoa. Paikoitellen on myös vanhoja männikköjä, joissa esiintyy runsaasti pystyyn kuollutta mäntyä. Rantavyöhykkeillä esiintyy paikoin runsaasti mäntyaihkeja, mutta keloa ja kelottunutta mäntypuuta on yleensä niukasti. Luonnonmetsiksi luokitelluissa metsissä esiintyy lahopuuta keskimäärin 11 kuutiometriä hehtaarilla, ja edustavimmilla luonnonmetsäkuvioilla lahopuun tilavuus on 20−40 kuutiometriä hehtaarilla.

Hoito- ja käyttösuunnitelman kohdassa 19 Luonnonsuojelun ja -hoidon toimenpiteet on todettu muun ohella, että suunnitelma-alue on alueellisesti merkittävä luonnonmetsien ydinalue Oulujärven ympäristössä. Alueen vanhan metsän lajistoa ei ole selvitetty, eikä sen merkitys vanhan metsikön lajiston kannalta ole selvillä. Suunnitelmaan sisältyvälle lomakkeelle on merkitty vanhojen metsien lajiston inventointien kohteeksi lahopuurikkaat luonnonmetsäkuviot.

Hoito- ja käyttösuunnitelmassa on kirjattu keskeisiin arvoihin kohdistuvat uhkatekijät. Boreaalisten luonnonmetsien osalta merkittäväksi uhkatekijäksi on suunnitelmassa arvioitu aikaisemmin harjoitettu metsätalous, minkä johdosta luontotyypin edustavuus on heikentynyt ja määrä pienentynyt. Niin sanottuna ”ei merkittävänä” uhkatekijänä suunnitelmassa on todettu metsätalouden vaikutukset harjumetsiin, maisemaan ja lajistoon.

Hoito- ja käyttösuunnitelman mukaan metsien käsittelyn tavoitteena on metsien elinvoimaisuuden ja monimuotoisuuden säilyttäminen ja tarkoituksenmukainen lisääminen käsittelyn piirissä olevilla alueilla. Käsittely tapahtuu virkistys-, ulkoilu- ja maisema-arvot sekä alueen muut erityispiirteet korostetusti huomioon ottaen. Metsätalouden toimenpiteet suunnitellaan ja toteutetaan siten, että Natura-alueiden tavoitteiden toteutus turvataan. Taimikon hoidossa ja harvennushakkuissa säilytetään mahdollisuuksien mukaan sekapuustoa. Metsien uudistamisessa käytetään ensisijaisesti luontaista uudistamista. Retkeilyalueen metsienkäsittelyssä tullaan soveltamaan uusia menetelmiä, muun muassa pienaukkohakkuuta ja erirakenteistavaa hakkuuta. Uudistamishakkuut tehdään pienaukkohakkuilla. Kohteissa, missä on jo ennestään eri-ikärakenteisia piirteitä, metsät käsitellään siten, että eri-ikäisyysrakenne säilyy ja kehittyminen eri-ikäisrakenteisena vahvistuu. Eri-ikäisrakennetta voidaan lähteä myös rakentamaan tällä hetkellä tasaikäisissä puustoissa erityisesti polkujen ja reittien läheisyydessä. Eri-ikäisrakennetta ylläpitävät tai sitä synnyttävät hakkuut tehdään poimintahakkuilla tai korkeintaan 0,3 hehtaarin pienaukoilla.

Käyttö- ja hoitosuunnitelmassa on esitetty kartoin kunkin saaren osalta alueet, joita ei käsitellä (kitu- ja joutomaat, metsämaat), sekä luonnonsuojelualueet ja käsittelyn piirissä olevat metsämaat. Tavoitteena on, että luonnoltaan arvokkaiden luonnonmetsien pinta-ala säilyy ja lisääntyy ja että niiden edustavuus paranee. Elinympäristöjen laatu kohenee pitkällä aikajänteellä, koska lahopuujatkumo parantuu luonnonprosessien myötä. Harjumetsien osalta on todettu, että mainittua luontotyyppiä käsitellään siten, että Natura-ohjelman tarkoittamat luontoarvot eivät vaarannu. Pitkällä tähtäimellä tavoitteena on harjumetsien luonnontilaisuuden lisääntyminen.

Oulujärven saaret ja ranta-alueet Natura 2000 -alue (FI1200104, SCI-alue) ja Oulujärven retkeilyalue nyt kysymyksessä olevalta osin

Valtaosa noin 6 317 hehtaarin suuruisesta Natura-alueesta sisältyy valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan, joka on toteutettu valtionmailla ulkoilulain mukaisena valtion retkeilyalueena. Vuonna 1993 perustettuun retkeilyalueeseen kuuluu myös osia, jotka eivät sisälly rantojensuojeluohjelman rajaukseen. Alue on hyväksytty Natura 2000 -verkostoon erityisten suojelutoimien alueena (SCI-alue). Natura-alueeseen kuuluvat muun muassa pinta-alaltaan noin runsaan sadan hehtaarin suuruinen rantojensuojeluohjelmaan sisältyvä Kaarresalo ja 377 hehtaarin suuruinen Kuostonsaari. Natura-alueen suojeluperusteena olevista luontotyypeistä Kaarresalossa esiintyy edustavuudeltaan merkittävien boreaaliset luonnonmetsät kuvioiden lisäksi edustavuudeltaan merkittävää boreaaliset lehdot (lehtokorpi) ja vaihettumis- ja rantasuot (sara- ja ruholuhta) luontotyyppejä. Kuostonsaaressa on luontodirektiivin liitteessä I mainituista luontotyypeistä edustavuudeltaan merkittävää luontotyyppiä harjumetsät, jonka kanssa päällekkäin saarella on myös jonkun verran edustavuudeltaan merkittävää luontotyyppiä boreaaliset luonnonmetsät sekä pienialaisemmin vaihettumis- ja rantasuota.

Oulujärven retkeilyalueen metsät on luokiteltu metsätalousmaaksi, ja luontotyyppikartoitukset on tehty Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelman päivityksen yhteydessä vuonna 2015. Alueelta on ollut olemassa Metsähallituksen paikkatietojärjestelmään tallennetut luontotyyppitiedot, jotka on kerätty edellisen hoito- ja käyttösuunnitelman laatimisen yhteydessä 2000-luvun alussa silloisten inventointiohjeiden mukaisesti. Tuon aikaiset kartoitukset eivät kuitenkaan täytä nykyisten inventointiohjeiden vaatimuksia. Lisäksi aikaisempien kartoitustietojen ja ympäristöhallinnon ylläpitämän Natura-tietokannan ilmoittamat pinta-alat Natura-luontotyyppien osalta ovat olleet suuresti toisistaan poikkeavat etenkin luonnonmetsien osalta. Edellä mainittujen syiden vuoksi Natura-luontotyyppien täydennyskartoitus on nähty tarpeelliseksi, jotta alueen luontotyyppien pinta-alat ja sijoittuminen olisivat luotettavasti tiedossa.

Suunnitellut hakkuut ja niitä koskevat lausunnot

Metsähallitus on tehnyt 5.2.2017 metsäkäyttöilmoituksen Kaarresalon saareen suunnitelluista pinta-alaltaan yhteensä 71,85 hehtaarin suuruisista hakkuista, jotka kattavat saaren lukuun ottamatta säästettävää rantavyöhykettä ja muutamia laajan hakkuukuvion sisään jääviä pienialaisempia luontoarvoja omaavia kuvioita. Valituksenalaisen päätöksen mukaan ELY-keskuksen metsänkäyttöilmoituksen johdosta 14.2.2017 antamassa lausunnossa tehdyt huomautukset on otettu huomioon lopullisessa hakkuusuunnitelmassa. Hakkuusuunnitelmassa on lausunnon mukaisesti jätetty hakkuiden ulkopuolelle saaressa olevan uhanalaisen petolinnun pesä ja sen ympäristö 500 metrin säteellä. ELY-keskuksen ja Metsähallituksen edustajat ovat tehneet Kaarresaloon maastokäynnin 4.9.2017, jolloin ELY-keskukselle annetun leimikkosuunnitelmakartan mukaan hakkuutapana olisi pienaukkojen sijaan poimintahakkuu. Saaren länsiosan rannoille tultaisiin jättämään vähintään 20 metrin käsittelemättömät suojavyöhykkeet myös niille osille, jotka eivät edusta Natura-luontotyyppejä. Saaren eteläosassa oleva metsälakikohde (rehevä suo) jäisi käsittelyn ulkopuolelle. Maastokäynnin yhteydessä kuviolle jäävien säästölaikkujen määrää on lisätty, ja niitä on sovittu tarkennettavan Metsähallituksen luontopalveluiden ja yhtiön toimesta. Tehtyjen muutosten jälkeen suunniteltujen poimintahakkuiden pinta-ala on supistunut 71,85 hehtaarista noin 40 hehtaariin. Saaren itäosaan, jossa sijaitsee myös uhanalaisen petolinnun pesä, jäisi käsittelyjen ulkopuolelle boreaalisiksi luonnonmetsiksi luokiteltujen kuvioiden lisäksi noin 25 hehtaarin yhtenäinen alue luonnonmetsiksi luokittelemattomia männiköitä. Tehdyt luontotyyppi-inventoinnit ja maastokäynnillä tehdyt havainnot huomioon ottaen ELY-keskus ja yhtiö ovat katsoneet, että hakkuut eivät kohdistu luontotyyppeihin boreaaliset luonnonmetsät, vaihettumis- ja rantasuot ja boreaaliset lehdot.

Metsähallituksen 18.8.2017 tekemän metsänkäyttöilmoituksen mukaan Kuostonsaareen on suunniteltu harvennushakkuita 41,41 hehtaarille, poimintaluonteisia kasvatushakkuita 76,04 hehtaarille, ensiharvennuksia 44,31 hehtaarille eli yhteensä toimenpiteitä 161,76 hehtaarille. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on antanut metsänkäyttöilmoitukseen lausunnon 21.9.2017, jossa se on todennut suunnitelluissa hakkuissa otetun huomioon luontotyypin boreaaliset luonnonmetsät jättämällä ne hakkuiden ulkopuolelle. Harjumetsien metsänhoidossa on tavoitteena puun korjuun ohella nykyisten harjumetsien luonnon arvojen säilyttäminen ja metsärakenteen monipuolistaminen. ELY-keskuksen mukaan suositeltavia metsänkäsittelytapoja ovat siten harvennus-, väljennys-, poiminta-, erirakenteistava- ja pienaukkohakkuut. Lausunnon mukaan hakkuutavassa (harvennus ja poimintahakkuu) on otettu huomioon luontotyypin harjumetsät luontoarvot. Vaikka hakkuita suunnitellaan suurelle pinta-alalle, niitä on siitä huolimatta pidettävä hakkuutavaltaan pienimuotoisina. Lausunnossa on kuitenkin määritelty hakkuille ajallinen rajoitus saaressa pesivän sääksen vuoksi.

Maa- ja metsätalousministeriö on antanut suunniteltujen hakkuiden osalta 21.9.2017 päivätyn lausunnon. Lausunnossaan ministeriö on todennut muun muassa, että vaikka suunnitellut poiminta- ja harvennushakkuut ovatkin pinta-alaltaan melko laajoja, ne eivät ole ministeriön käsityksen mukaan ristiriidassa retkeilyalueen saarien monimuotoisuutta tai ulkoilu-, retkeily- ja virkistyskäyttöä koskevien tavoitteiden kanssa. Koska avohakkuita ei tehdä, metsäkuva saarissa pysyy peitteisenä. Ministeriön käsityksen mukaan retkeilyalueen perustamispäätöksen pienialaisuuden vaatimusta tulee tulkita monimuotoisuuden säilyttämistä ja ulkoiluympäristön parantamista koskevat tavoitteet huomioon ottaen. Maisemanhoidollisista, ulkoiluympäristön hoidosta ja taloudellisista syistä on tarkoituksenmukaista toimia harvemmin ja laajemmilla pinta-aloilla, jolloin hakkuutähteistä ja -koneista aiheutuvat haitat pystytään myös minimoimaan.

Katselmus 25. ja 26.6.2018

Kaarresalo

Kaarresalossa osa metsistä on ollut luokiteltuna aarnimetsäksi, mutta luokitus on poistettu uuden luontotyyppikartoituksen perusteella. Katselmuksessa voitiin havaita, että saaren rantavyöhyke on jäänyt noin 10−30 metrin leveydeltä 1960-luvulla toteutettujen hakkuiden ulkopuolelle, minkä johdosta rantavyöhykkeen puusto on kehittynyt luonnontilaisesti. Saaren keskiosassa on mäntymetsää ja saaren reunaosissa kuusi- ja koivusekametsiä. Viimeksi mainituissa palautuminen luonnontilaan hakkuun jälkeen on ollut nopeampaa kuin uudistumisen osalta enemmän valoa vaativissa mäntymetsissä. Reuna-alueen kuusi- ja koivumetsissä uusi puusto on ehtinyt kehittyä vallitsevan puuston alla siinä määrin, että niiden voidaan katsoa täyttävän boreaalisen luonnonmetsän kriteerit (satunnainen tilajakauma ja kerroksellisuus). Edellä mainitut alueet on jätetty suunniteltujen hakkuiden ulkopuolelle. Lisäksi hakkuiden ulkopuolelle on jätetty saaren itäosassa sijaitseva uhanalaisen petolinnun pesä ja sen ympäristö 500 metrin säteellä.

Pääosin Kaarresalon puusto täyttää ikänsä puolesta boreaalisen luonnonmetsän kriteerit. Hakkuuleimikkoon sisältyvät kuviot eivät kaikki ole rakenteeltaan yhtenäisiä, vaan osassa kuvioita on muun muassa notkelmissa ja viljavimmissa paikoissa pienialaisia (alle 0,5 hehtaaria) laikkuja, joiden puuston tilajakauma on katselmuksessa tehtyjen havaintojen mukaan muita kuvioita satunnaisempi, kerroksellisuus runsaampi ja niissä on männyn lisäksi useimmiten myös muita puulajeja (kuusi, koivu). Yhtiön edustajan mukaan saaren puustoa on tarkoitus monipuolistaa jättämällä kaikki kuuset ja koivut poimintahakkuun ulkopuolelle. Lisäksi poimintahakkuun tavoitteena on muun muassa saada tilajakaumaa luonnonmukaisemmaksi sekä lisätä valon määrää ja siten metsän uudistumista/kerroksellisuutta suuria puita poistamalla. Poimintahakkuu on tarkoitus toteuttaa siten, että metsä jää edelleen peitteiseksi. Katselmuksessa kävi ilmi, että lahopuun määrä Kaarresalon mäntyvaltaisissa metsissä on vähäinen eli alle kolme kuutiometriä hehtaarilla, mikä vastaa normaalien metsätalouskäytössä olevien metsien lahopuutilavuutta. Yhtiön edustajan mukaan hakkuiden yhteydessä lahopuun määrää ja siten luonnon monimuotoisuutta pyrittäisiin mahdollisesti lisäämään tekemällä niin sanottuja lahopökkelöjä.

Katselmuksen kohteena olevilla mäntyvaltaisilla kuvioilla puuston tilajakauma oli suhteellisen systemaattinen, ja alueella oli havaittavissa aluskasvillisuuteen peittyneitä 1960-luvulla tehtyjen hakkuiden kantoja. Lähtökohtaisesti luonnonmetsän luokan III (merkittävä) metsät ovat kaikki olleet ihmistoiminnan kohteena, ja kyse on siten metsän palautumisen asteesta. Yhdistysten edustajat katsoivat, että tehdyistä hakkuista huolimatta kuviot olivat jo siinä määrin palautuneet, että ne ylittävät boreaalisen luonnonmetsän III luokan rajan (merkittävä), vaikkakin sijoittuivat luokan alapäähän. Lisäksi he katsoivat, että kuvioilla sijaitsevat pienialaiset boreaalisen luonnonmetsän kriteerit täyttävät laikut olisi tullut ottaa inventointiohjeen mukaisesti huomioon siten, että ne rajataan yhtenäisinä kokonaisuuksina väliin jäävistä muista alueista huolimatta.

Kaarresalon luontotyyppikartoitukset on tehnyt kaksi Metsähallituksen kartoittajaa, joista toinen oli ollut nyt kysymyksessä olevaan katselmukseen osallistunut suojelubiologi. Metsähallituksen Luontopalvelut -vastuualueen edustajat ja yhtiön edustajat (jäljempänä Metsähallituksen edustajat) ja ELY-keskuksen edustajat olivat yhdistysten edustajien kanssa eri mieltä boreaalisen luonnonmetsän kriteerien täyttymisestä (tilajakauma, kerroksellisuus, eri-ikäisrakenteisuus) katselmuksen kohteena olevilla hakkuuleimikkoon kuuluvilla kuviolla lukuun ottamatta edellä mainittuja laikkuja. Osapuolilla oli myös eriäviä näkemyksiä siitä, miten Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohjetta tulee käytännössä soveltaa boreaalisen luonnonmetsän osalta. Lisäksi yhdistysten edustajat katsoivat, että kirjallisista dokumenteista poiketen kaikilla kuvioilla ei ole 1960-luvulla toteutunut harvennushakkuu vaan toimenpiteenä on ollut poimintahakkuu.

Metsähallituksen edustajat totesivat, että Natura-alueita on vielä inventoimatta. Natura-alueiden suuri määrä sekä käytettävissä olevat resurssit huomioon luototyyppien inventoinneissa on boreaalisen luonnonmetsän osalta vakiintuneen käytännön mukaisesti jätetty kuvioimatta erikseen puolta hehtaaria pienemmät esiintymät. Metsähallituksen edustajien mukaan notkelmissa ja viljavimmilla paikoilla olevat laikut tullaan kuitenkin jättämään pois leimikosta, mikä lisää nyt kysymyksessä olevien saarien metsänkäsittelyssä tavoitteena olevaa luonnon monimuotoisuutta.

Katselmuksessa Metsähallituksen edustajat totesivat, että luontotyyppikartoituksiin ei tavallisesti sisällytetä lajikartoituksia, ellei siihen ole erityistä syytä. Lajikartoitukset tehdään, mikäli esimerkiksi lahopuumäärien ja -jatkumon perusteella voidaan olettaa alueella todennäköisesti esiintyvän arvokasta metsälajistoa. Yhdistysten edustajat katsoivat, että lajistoselvitykset on aina tehtävä, mikäli boreaalisen luonnonmetsän rakennetta koskevat edellytykset eivät täyty ja jos on syytä epäillä alueella olevan arvokasta lajistoa. Luonnonsuojelujärjestöt olivat inventoineet Kaarresalon lajistoa, jolloin on löytynyt jonkin verran uhanalaista ja lisäksi silmälläpidettävää sekä niin sanottua indikaattorilajistoa. Tämän selvityksen perusteella katselmukseen ja aikaisemmin kartoitukseen osallistunut Metsähallituksen suojelubiologi totesi, että Metsähallituksen ympäristöoppaassakin todettu huomioon ottaen heidän on ennen Kaarresaloon suunniteltuja hakkuita tehtävä vielä laji-inventointi.

Kuostonsaari

Kuostonsaari on harjusaari, jonka koko harjumuodostelma on harjumetsää. Käytännössä koko saari kuuluu luontotyyppiin harjumetsät, jonka kanssa päällekkäin saarella on myös luontotyyppiä boreaaliset luonnonmetsät. Katselmuksessa Metsähallituksen suojelubiologi totesi, että Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa on otettu huomioon saaren luontotyyppi harjumetsät siten, että koko keskusselänteen vanhat metsät (eivät vielä boreaalista luonnonmetsää) jätetään hakkuiden ulkopuolelle kehittymään luonnonmetsäksi ja hakkuut kohdistuisivat vain nuoriin metsiin ja taimikoihin. Tällöin ajan kuluessa harjumetsien edustavuus metsän rakenteen osalta kasvaa.

ELY-keskuksen edustaja totesi, että harjumetsät ovat ainoa metsätyyppi, jossa lähtökohtaisesti jonkinasteinen metsänkäsittely on sallittua, kunhan se ei merkittävästi heikennä harjumetsän luonnonarvoja. Hyvin pitkään oli vallalla käsitys, että harjumetsissä voidaan harjoittaa metsätaloutta aivan samalla tavalla kuin missä tahansa muualla talousmetsissä. Edellytyksenä kuitenkin oli, että kysymyksessä ei ollut luontotyyppiin boreaaliset luonnonmetsät luettava harjumetsä. Mitään virallista ohjeistusta harjumetsien käsittelystä ei vielä katselmusajankohtaan mennessä ollut annettu, mutta ELY-keskuksen edustaja totesi, että ELY-keskus on lausunnoissaan antanut ohjeistusta harjumetsien luonnonarvojen turvaamiseksi siltä osin kuin se on katsottu tarpeelliseksi ja mahdolliseksi.

Luontotyypin harjumetsät suojelutaso on epäsuotuisa ja heikkenevä. Osa saaren metsistä on luokituksessa poistettu luontotyypistä boreaaliset luonnonmetsät, mutta luontotyyppiin on luokituksessa myös lisätty uusia metsiä. Saaressa on ollut hakkuita 1960-luvulla, 1970-luvulla ja viimeisimmät hakkuut vuonna 2005. Tuolloin puuston ikä on ollut 100−110 vuotta, jonka ikäisiin metsiin tuolloin käytössä olleiden ohjeiden mukaan ei ollut tapana tehdä uudistushakkuita. Nykyisiin ohjeisiin verrattuna aikaisemmat hakkuut ovat olleet turhan kaavamaisia, ja jo tuolloin olisi tullut pyrkiä enemmän epämääräiseen ja pieniä aukkoja sisältävään hakkuujälkeen. Aikaisemmista hakkuista johtuen katselmuksessa kävi ilmi, että puuston tilajakauma on katselmuksen kohteena olleilla ensimmäisillä kuvioilla pääosin osin hyvin systemaattinen. Vaikka lähtötilanne on ollut hakkuiden alkaessa hyvin monotoninen, kävi ilmi, että aikaisemmissa hakkuissa on kuitenkin jätetty käsittelemättä joitakin pienialaisia puuryhmiä vaihtelevuuden lisäämiseksi. Katselmuksen perusteella voitiin todeta, että hakkuiden jälkeen puuston kasvu on elpynyt, metsä koostuu terveistä puista, lahopuuta ei pääsääntöisesti ole eivätkä luonnonmetsän prosessit ole päässeet muodostumaan. Metsähallituksen edustaja totesi, että Metsähallituksen ohjeiden mukaan retkeilyalueilla virkistyskäyttö- ja maisemasyistä johtuen puustoa kasvatetaan vanhemmaksi, minkä vuoksi tehdään vähintään yksi ylimääräinen harvennushakkuu, joskus jopa kaksi. Samalla alue pyritään pitämään peitteisenä. Lisäksi ohjeiden mukaan kaikki kuollut puu jätetään pystyyn, ellei sitä ole poistettava turvallisuussyistä (kaatuu esimerkiksi tielle).

Katselmuksessa todettiin, että Kuostonsaaren metsä on yksipuolistettu aikaisemmilla hakkuilla. Suunnitelluilla hakkuilla on tavoitteena lisätä monimuotoisuutta, kerroksellisuutta ja muuttaa tilajakaumaa luontaisemmaksi. Saaren metsät olivat katselmuksen kohteena olevalta osin lähinnä mäntymetsiä, joiden luontainen uudistuminen vaatii enemmän valoa kuin esimerkiksi kuusi- ja koivuvaltaiset sekametsät. Pienialaisia aukkoja tekemällä saataisiin valon määrä lisääntymään, jolloin metsä alkaisi uudistua luontaisesti. Yhtiön edustajan mukaan suunnitellut hakkuut on tarkoitus tehdä talvella poiminta- ja harvennushakkuuna jättäen alue peitteiseksi. Koivu ja kuusi tulisivat jäämään hakkuiden ulkopuolelle samoin kuin aikaisemmin käsittelemättä jääneet pienialaiset puuryhmät, joita ei ole kuvioitu erikseen (alle 0,5 hehtaaria). Viimeksi mainittujen osalta yhtiön edustaja totesi, että koska tavoitteena on tilajakaumaltaan satunnainen ja puustoltaan erikerroksellinen metsä, hakkuita ei ole tarkoituksenmukaista kohdistaa jo mainitut kriteerit täyttäviin puuryhmiin. Myös harjun päällä ja rinteillä molemmin puolin oleva vanha puusto säästettäisiin. Hakkuissa olisi tarkoituksena keskittyä niihin metsiin, joissa monimuotoisuus, kerroksellisuus ja tilajakauma ovat edellä mainittuja laikkuja monotonisempia. Lahopuun määrää voitaisiin lisätä tekemällä niin sanottuja tekopökkelöitä, eli kone katkaisisi puun neljän metrin korkeudelta, ja puu jätettäisiin pystyyn.

Osapuolten näkemykset harjumetsien luokituksesta boreaalisiksi luonnonmetsiksi olivat Kuostonsaaren osalta yhtenäisemmät kuin Kaarresalon osalta. Yhdistysten edustajat katsoivat kuitenkin joidenkin kuvioiden osalta ainakin osan kuviosta täyttävän boreaalisen luonnonmetsän kriteerit (muun muassa vanhaa männikköä sisältävä kuvio 29). ELY-keskuksen edustaja totesi nyt kysymyksessä olevan harjumetsän olevan luokkaa merkittävä. Poimintahakkuu ei ELY-keskuksen käsityksen mukaan nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa heikennä harjumetsän luokitusta.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Natura 2000 -verkoston suojelutavoitteita vastaavan suojelun toimeenpanovelvoite

Viranomaisia koskevasta toimeenpanovelvoitteesta on säädetty yleisellä tasolla luonnonsuojelulain 68 §:ssä. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on edistettävä Natura 2000 -verkoston alueiden suojelun perusteena olevien luontotyyppien ja lajien ekologisia vaatimuksia vastaavia, niiden säilyttämiseen, lisäämiseen tai parantamiseen tähtääviä toimenpiteitä luonnonsuojelulain mukaisista toimenpiteistä päätettäessä.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle laiksi luonnonsuojelulain muuttamisesta (HE 77/2014 vp) on 68 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että suojelutavoitteisiin voi sisältyä ylläpitämisen lisäksi tarve lisätä luontotyypin laajuutta, lajin populaatiota tai sen elinympäristön määrää taikka parantaa elinympäristön laatua. Näitä koskevien aluekohtaisten tarpeiden tarkempi määrittely kuuluu usein luontevimmin alueiden hoidon ja käytön suunnittelun piiriin. Suunnitelmia voidaan laatia sekä luonnonsuojelualueille että muille Natura 2000 -verkoston alueille. Myös hoito- ja käyttösuunnitelmia pienimuotoisemmat toimenpidesuunnitelmat tai yksittäiset päätökset, kuten esimerkiksi tiettyä lajia tai luontotyyppiä varten laaditut hoitosuunnitelmat tai maa- ja metsätalouden ympäristötukia koskevat ratkaisut, voivat tulla kyseeseen. Lähtökohtana olisi, että voimassaolevaan lainsäädäntöön perustuvista menettelyistä vastaisivat jatkossakin nykyiset viranomaiset ja toimijat kukin omilla toimialoillaan. Näihin olemassa oleviin suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmiin lisättäisiin nyt aiempaa täsmällisemmin velvoite ottaa huomioon Natura 2000 -alueen luontotyyppien ja lajien ekologiset vaatimukset niissä puitteissa kuin ne kuuluvat kyseisen lainsäädännön alaan. Siten esimerkiksi luonnonsuojelulain ja erämaalain nojalla perustettujen luonnonsuojelu- ja erämaa-alueiden sekä ulkoilulain nojalla perustettujen valtion retkeilyalueiden hoito- ja käyttösuunnitelmia laadittaessa tulisi erityisesti tähdätä alueen suojelun perusteisiin kuuluvien luontotyyppien ja lajien tilan säilyttämiseen tai parantamiseen kyseisellä Natura 2000 -alueella.

Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa on edellä kerrotuin tavoin asetettu metsien käsittelyn tavoitteeksi metsien elinvoimaisuuden ja monimuotoisuuden säilyttäminen ja tarkoituksenmukainen lisääminen käsittelyn piirissä olevilla alueilla. Käsittely tapahtuu virkistys-, ulkoilu- ja maisema-arvot sekä alueen muut erityispiirteet korostetusti huomioon ottaen.

Hallinto-oikeus toteaa, että luontotyyppimäärittelyllä saadaan selville alueen luontotyypit, niiden tila ja sijainti. Nyt kysymyksessä olevat hakkuusuunnitelmat on laadittu luontotyypeistä tehdyn kartoituksen perusteella siten, että boreaaliseksi luonnonmetsäksi määritellyt kuviot on jätetty hakkuiden ulkopuolelle. ELY-keskuksen yhdistysten valituksen johdosta antamasta lausunnosta käy ilmi, että pelkkä kuviointiin pohjautuva inventointi- ja luontotyyppien määrittelymenettely ei ota huomioon ekologisten kokonaisuuksien säilyttämistä ja luontotyyppien tilan parantamista koskevia tavoitteita boreaalisten luonnonmetsien kaltaisilla laajoilla alueilla.

Hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 57 §:ssä säädettyjen pakkokeinojen käyttäminen edellyttää, että joku lyö laimin luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen. Metsähallitus Metsätalous Oy on Metsähallituksen omistama tytäryhtiö, joka hoitaa liiketoiminnan käytössä olevia valtion metsiä. Kun otetaan huomioon, että yhtiö ei ole luonnonsuojelulain 68 §:ssä tarkoitettu viranomainen, jota lainkohdassa säädetty toimeenpanovelvollisuus koskee, luonnonsuojelulain 57 §:n mukaisten pakkokeinojen käyttöä ei voida perustaa lain 68 §:ssä säädettyyn.

Hakkuiden perusteena olevien luontoinventointien luotettavuus

Muun muassa luontodirektiivin liitteen I luontotyyppien yleisluontoisia määritelmiä ja inventoinneissa kerättävän luontotiedon tulkintakäytäntöä on pyritty täsmentämään ja yhtenäistämään edellä mainitulla Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohjeella. Hallinto-oikeus toteaa, että mainitulla ohjeella ei ole oikeudellisesti sitovaa merkitystä mutta sitä voidaan käyttää apuvälineenä luontodirektiivissä mainittujen luontotyyppien määrittelyssä.

Ongelmaksi luontotyyppien määrittelyssä muodostuu muun muassa se, että luontodirektiivissä luontotyypit on jaettu tiettyihin yleisluontoisiin kategorioihin, joihin hyvinkin monimuotoinen luonto tulisi voida yksiselitteisesti sijoittaa. Toimitetussa katselmuksessa kävi ilmi muun muassa, että luontotyyppiin ja sen ulkoiseen olemukseen vaikuttaa kuitenkin olennaisesti muun muassa maantieteellinen sijainti (sijoittuminen etelä- tai pohjoisosaan Suomea) ja kasvupaikan olosuhteet. Sama luontotyyppi esiintyy siten olemukseltaan erilaisena sen sijainnista riippuen. Lisäksi direktiivin yleisluontoista määritelmää täsmentävä edellä mainittu tulkintaohje on ainakin luontotyypin boreaaliset luonnonmetsät osalta vaikeaselkoinen, monipolvinen ja mahdollistaa erilaisia tulkintoja.

Luontotyyppiin boreaaliset luonnonmetsät kuuluu luonnontilaista metsää ja luonnontilan kaltaista metsää, joka on siihen kohdistuneesta ihmistoiminnasta huolimatta ehtinyt ennallistua luonnontilan kaltaiseksi. Nyt kysymyksessä olevan luontotyypin määrittelyssä aiheuttaa edellä mainitun lisäksi vaikeuksia erityisesti se, että eroa luonnontilaistuvien hoitometsien ja luonnontilaisen kaltaisten metsien välillä on vaikea arvioida. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa onkin juuri kyse siitä, ovatko saarten hoitometsät ehtineet ennallistua siinä määrin, että niiden on katsottava olevan luonnontilaisen kaltaisia metsiä ja siten täyttävän boreaalisen luonnonmetsän kriteerit (luokka III, merkittävä).

Pienialaisia eli alle 0,5 hehtaarin suuruisia kohteita ei ollut otettu kuvioinnissa huomioon, vaikka luontotyyppien inventointiohjeessa on mainittu inventoinnin lähtökohtana, että kaikki luontotyypit kuvioidaan pinta-alasta huolimatta. Ohjeen mukaan tämä on huomioitava erityisesti luontaisesti pienialaisten luontotyyppien, kuten lähteiden ja inventoitavan aluekokonaisuuden sisällä harvinaisina esiintyvien luontotyyppien ollessa kyseessä. Toisaalta ohjeessa todetaan, että eräissä tilanteissa alueella laikuittaisina esiintyvät kohteet on tarkoituksenmukaista rajata niitä suurempina yhteisinä kokonaisuuksina. Kysymyksessä on kuitenkin ohje eikä oikeudellisesti sitova normi. Inventoinnin kohteena on laaja-alainen luontotyyppi, ja saadun selvityksen perusteella laikuittaisina esiintyvät pienialaiset kohteet tullaan jättämään hakkuiden ulkopuolelle.

Asiaan osallisten kesken on ilmennyt erimielisyyttä yhdistysten teettämien lajistoinventoinnin tietojen merkityksestä nyt kysymyksessä olevien luontotyyppien määrittelyssä. ELY-keskuksen valituksen johdosta antamasta lausunnosta käy ilmi, että tehdyn lajistoinventoinnin perusteella Kaarresalo ja Kuostonsaari saavat viisi pistettä. Suojelullisesti arvokkaaksi metsäalueeksi katsotaan 10−19 pistettä saava alue. Hallinto-oikeuden toimittamassa katselmuksessa kävi ilmi, että indikaattorilajit edellyttävät pääsääntöisesti nyt kysymyksessä oleviin leimikoihin verrattuna selvästi suurempaa lahopuun määrää ja -jatkumoa. Metsähallituksen suojelubiologi totesi kuitenkin katselmuksessa, että yhdistysten esittämä selvitys huomioon ottaen lajistoinventointi tehdään ennen hakkuita Metsähallituksen ympäristöoppaassa edellytetyllä tavalla.

Asiakirjoista ja katselmuksesta saatavan tiedon perusteella Kaarresaloon ja Kuostonsaareen tehty luontotyyppi-inventointi vastaa vakiintunutta jo vuosia käytössä ollutta inventointitapaa, joka on yksityiskohtaisempi ja tarkempi kuin Natura 2000 -alueille aikaisemmin tehty inventointi. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella Kaarresalossa ja Kuostonsaaressa hakkuuleimikoihin sisällytetyt metsät ovat vertailukohteena toimineeseen Jylhänniemen boreaaliseen luonnonmetsään (pääosin luokka III, osittain II) verrattuna tilajakaumaltaan suhteellisen systemaattisia, pääosin mäntyvaltaisia, vähemmän kerrostuneita (usein kaksijaksoisia) ja eri-ikärakenteisia, kelopuut pääosin puuttuvat sekä lahopuuta ja lahopuujatkumoa on vähän.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että ulkoisen tarkastelun perusteella tehdyt luontoinventoinnit johtopäätöksineen ovat riittävän luotettavia ja että ELY-keskus on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut riittävästi asian selvittämisestä sen arvioimiseksi, heikentävätkö suunnitellut hakkuut merkittävästi Natura-alueen suojeluperusteena olevaa luontotyyppiä boreaaliset luonnonmetsät. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu vielä tehtävistä luontoinventoinneista, on ilmeistä, että leimikkoihin ei tule sijoittumaan boreaalista luonnonmetsää. Syytä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen yhdistysten esittämällä luontotyyppien määrittelyn oikeellisuutta ja boreaalisen luonnonmetsän sijoittumista leimikkoihin koskevalla perusteella ei ole.

Vaikutusten arviointi

Kuten edellä on todettu, Natura-alueen suojelun perusteena olevien luontoarvojen säilyttäminen sekä niiden määrän ja edustavuuden lisääminen on luonnonsuojelulain 68 §:ssä säädetyllä tavalla otettu huomioon Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa. Natura-alueen perusteena olevat luontoarvot huomioon ottaen suunnitelmassa on edellä kerrotuin tavoin määritelty myös retkeilyalueen metsien hoidon tavoitteet, jotka tulee ottaa huomioon muun muassa suunniteltaessa alueen hakkuita. Hoito- ja käyttösuunnitelman noudattamisella on siten merkitystä arvioitaessa suunniteltujen hakkuiden vaikutusta Natura-alueen luonnonarvoihin.

Edellä muun muassa suunnitelluista hakkuumenetelmistä, kehittymään jätettävistä alueista, hakkuiden ulkopuolelle jätettävistä alueista, hakkaamatta jätettävistä puulajeista sekä hakkuissa noudatettavista periaatteista, tavoitteista ja ohjeistuksesta todettuun nähden, hallinto-oikeus katsoo, että hakkuissa on otettu riittävästi huomioon hoito- ja käyttösuunnitelman edellyttämällä tavalla saarten suojellut luontotyypit, luonnon monimuotoisuuden lisääminen, maisema- ja retkeilyarvot sekä boreaalisen luonnonmetsän määrän ja Kuostonsaaren harjumetsien edustavuuden lisääminen.

Natura-alueen suojelu on nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa toteutettu ulkoilulain nojalla. Oulujärven retkeilyalueen perustamispäätöksen 2 §:n 2 momentissa on säädetty muun muassa Natura-alueen suojeluperusteena olevien luonnonarvojen suojelemiseksi tarvittavista rajoituksista metsiä käsiteltäessä. Säännöksen mukaan metsien käsittely ja muut toimenpiteet tulee toteuttaa alueen erityispiirteet säilyttäen pienialaisina ja maisemaan sopeuttaen. Hakkuut ovat pinta-alaltaan laajoja eli noin 40 ja 160 hehtaaria. Hakkuut kuitenkin kohdistuvat pinta-alaltaan laajaan luontotyyppiin, mikä tulee ottaa huomioon arvioitaessa hakkuiden luonnetta ja vaikutusta Natura-alueen suojelun perusteena oleviin luontotyyppeihin, alueen erityispiirteisiin ja maisemaan. Nämä seikat, käytettävät hakkuumenetelmät, hakkuille asetetut tavoitteet luonnonarvojen osalta ja edellä maa- ja metsätalousministeriön lausunnossa 21.9.2017 tältä osin todettu huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että suunnitellut hakkuut eivät ole vastoin perustamispäätöksen 2 §:n 2 momentissa säädettyjä Natura-alueen luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi annettuja määräyksiä.

ELY-keskuksen valituksen johdosta antamasta lausunnosta käy ilmi, että retkeilyalueella tapahtuvien hakkuiden vaikutuksia Natura-alueen suojeluperusteena oleviin luontoarvoihin on arvioitu hoito- ja käyttösuunnitelman ja NATA-arvioinnin yhteydessä. Lisäksi ELY-keskus on tutkinut ja arvioinut tarkemmin hakkuusuunnitelmien vaikutukset Metsähallituksen tekemien metsänkäyttöilmoitusten ja tarkennettujen leimikkosuunnitelmien perusteella. ELY-keskus on katsonut, että suunnitellut hakkuut eivät merkittävästi heikennä Natura-alueen perusteena olevia luontoarvoja eikä luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetun Natura-arvioinnin tekeminen ole näissä olosuhteissa ollut tarpeen. Ottaen huomioon, mitä edellä on todettu hoito- ja käyttösuunnitelman sekä perustamispäätöksen määräyksien noudattamisesta, luontotyyppien inventoinnin luotettavuudesta, hakkuumenetelmistä ja niiden toteutuksessa noudatettavasta ohjeistuksesta sekä leimikkojen käsittelylle asetetuista tavoitteista luontoarvojen osalta, hallinto-oikeus katsoo, että yhdistysten esittämillä perusteilla ei ole syytä arvioida Natura-arvioinnin tarpeellisuutta toisin.

Johtopäätös

Suunnitellut hakkuut on tarkoitus toteuttaa siten, että ne perustuvat riittävän luotettavaan luontotyyppien inventointiin ja muuhun selvitykseen. Hakkuumenetelmät, hakkuille luontoarvojen osalta asetetut tavoitteet ja ohjeistus huomioon ottaen hakkuut eivät ennalta arvioiden ainakaan merkittävästi heikennä Natura-alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja. Hakkuut eivät siten ole luonnonsuojelulain 64 a §:ssä säädetyn heikentämiskiellon vastaisia eikä niiden toteuttaminen edellytä luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettua Natura-arviointia.

Luonnonsuojelulain 57 §:n mukaisten pakkotoimien käyttämisen edellytyksenä on se, että pakkotoimien kohteena oleva laiminlyö luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen. Pakkotoimien käyttämisen edellytyksenä on siten niiden kohteena olevan moitittava käyttäytyminen. Tähän nähden pakkotoimien käyttäminen ei voi perustua siihen, että asiassa luonnonsuojelulain nojalla toimivaltainen viranomainen eli ELY-keskus on omassa toiminnassaan velvollinen edistämään Natura-alueiden luontotyyppien ja lajien tilan säilyttämistä tai parantamista luonnonsuojelulain 68 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla.

Edellä lausuttu huomioon ottaen edellytyksiä luonnonsuojelulain 57 §:ssä tarkoitettujen pakkokeinojen käyttämiseen ei ole ollut. Syytä ELY-keskuksen päätöksen kumoamiseen ei siten ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Neuvoston direktiivi (92/43/ETY) luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 6 artikla 2 ja 3 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku ja Renne Pulkkinen. Esittelijä Raisa Laaksonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry ja Paltamon luonto ry ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että päätöksen täytäntöönpano kielletään. Yhdistykset ovat toissijaisesti vaatineet, että Metsähallitus Metsätalous Oy määrätään tekemään puuttuvat luontoinventoinnit ja täsmentämään leimikkosuunnitelmia ennen hakkuusuunnitelman toteuttamista.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös pääasiassa on virheellinen, sillä hallinto-oikeus ei ole ottanut lain edellyttämällä tavalla huomioon valituksenalaisten hakkuiden aiheuttamaa vaaraa ja todennäköistä haittaa lainsäädännössä turvatuille alueen luontoarvoille. Hallinto-oikeudelle on toimitettu huomattava määrä selvityksiä siitä, ettei valituksenalaisten hakkuuleimikoiden alueelle Metsähallituksen toimesta tehtyjä luontotyyppikartoituksia ole suoritettu asianmukaisella, lain toteutumisen varmistavalla tavalla. Suunnitellut hakkuut kohdistuisivat kyseisellä Natura-alueella suojeltuun luontotyyppiin boreaaliset luonnonmetsät. Hallinto-oikeuden päätös perustuu kuitenkin pitkälti Metsähallituksen ja ELY-keskuksen suullisesti ja kirjallisesti esittämiin väitteisiin.

Luonnonsuojelulain 65 §:n edellyttämän arvioinnin tarveharkinta perustuu kansalliseen lainsäädäntöön sekä EU:n luontodirektiiviin. Lisäksi on otettava huomioon unionin tuomioistuimen sekä korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö. Tilanteessa, jossa viranomainen katsoo, ettei arviointitarvetta ole, on kiinnitettävä erityistä huomiota päätöksen perusteluihin. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole riittävästi osoitettu niitä perusteita, joiden vuoksi arviointi ei olisi asiassa tarpeen.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista arviointi- ja hyväksymismenettelyä on merkittävällä tavalla täsmennetty Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (muun muassa asiat C-127/02 Waddenzee ja C-258/11 Sweetman ym.). Varovaisuusperiaate edellyttää merkittävien vaikutusten poissulkemista tavalla, joka ei jätä epäilyksiä. Tilanteessa, jossa muutoksenhakijat ovat uskottavalla ja dokumentoidulla, hakkuuleimikolta hankittuun ja sen todelliseen luonteeseen perustuvaan näyttöön tukeutuvalla tavalla kyseenalaistaneet Metsähallituksen tekemän ja ELY-keskuksen hyväksymän luontoarvojen määrittelyn, ei ole edellytyksiä väittää, etteivät hakkuut ennalta arvioiden ainakaan merkittävästi heikennä Natura-alueen suojeluperusteena olevia luonnonarvoja.

Kun suunnitelmasta tai hankkeesta kyseisen alueen koskemattomuudelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten puuttuminen on epävarmaa, suunnitelma tai hanke voidaan hyväksyä vain sillä edellytyksellä, että toimivaltainen viranomainen on varma siitä, ettei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, että haitallisia vaikutuksia kyseisen alueen koskemattomuuteen ei aiheudu. Unionin tuomioistuimen tuoreissa ratkaisuissa C-323/17 People over wind ja Sweetman sekä C-164/17 Grace ja Sweetman on todettu, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista.

Ratkaisussa C-461/17 (Holohan ym.) puolestaan täsmennetään asianmukaisen arvioinnin ja arvioitavien vaikutusten vaatimuksia. Päätöksessä todetaan muun muassa, että ”asianmukaisessa arvioinnissa” - - on yksilöitävä sekä ehdotetun hankkeen vaikutukset alueella esiintyviin lajeihin, joita varten sitä ei ole lisätty luetteloon, että vaikutukset alueen ulkopuolella oleviin elinympäristötyyppeihin ja lajeihin ja tarkasteltava näitä vaikutuksia, sikäli kuin kyseiset vaikutukset ovat omiaan vaikuttamaan alueen suojelutavoitteisiin.

Natura-luontotyypin boreaaliset luonnonmetsät määrittelyyn liittyvän epävarmuuden lisäksi muutoksenhakijat ovat osoittaneet, että Natura-alueilta on löytynyt myös lukuisia uhanalaisia lajeja, joiden merkitystä Natura-alueen suojeluarvojen kannalta ei ole arvioitu. Tämä käy ilmi myös hallinto-oikeuden perusteluista, joissa viitataan vielä tehtäviin luontoinventointeihin.

Keskeinen tulkintakysymys ja samalla valituksen kannalta olennainen seikka on kyseisen kohteen luontotyyppien määrittely. Tällaisessa tilanteessa, jossa on selvää epävarmuutta suojeluperusteena olevan luontotyypin määrittelyn oikeellisuudesta, ei ole edellytyksiä tehdä päätöstä, ettei Natura-arvioinnin tekeminen ole tarpeen. Päinvastoin nämä seikat yksistään osoittavat arviointitarpeen, jotta olisi ylipäätään mahdollista arvioida suunniteltujen hakkuiden toteuttamisen vaikutuksia Natura-alueen suojeluarvoihin. Myös metsänhakkuita koskeneessa ratkaisussa asiassa C-441/17 komissio v. Puola (Białowieżan metsä), kohdat 149–151, todetaan muun muassa riittämättömien inventointien sekä kaikkien merkityksellisten tietojen keskeinen asema arvioinnissa.

Hallinto-oikeuden päätös ei myöskään velvoita Metsähallitusta tekemään päätöksen perusteluissa mainittuja inventointeja. Päätöksen mukaan edellytyksiä luonnonsuojelulain 57 §:ssä tarkoitettujen pakkokeinojen käyttämiselle ei ole, joten käytännössä hakkuut voidaan toteuttaa metsänkäyttöilmoituksen nojalla ilman uusia inventointeja. Alkuperäiset metsänkäyttöilmoitukset ovat valituksenalaisten leimikkojen osalta edelleen voimassa. Vaikka hakkuiden toteuttajan lupaukset toteutuisivat täysimääräisinä, hakkuuleimikkoon sisältyisi edelleen boreaalisen luonnonmetsän kriteerit täyttäviä metsiä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa viitataan Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelman merkitykseen arviointitarpeen määrittelyssä. Sillä, että hakkuiden suunnittelussa on mahdollisesti otettu huomioon hoito- ja käyttösuunnitelman vaatimukset, tai että hakkuut eivät olisi retkeilyalueen perustamispäätöksen vastaisia, ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä arvioitaessa luonnonsuojelulain 65 §:n vastaisuutta.

Luonnonsuojelulain 65 §:n arviointivelvoite on riippumaton suojelun toteuttamistavasta. Tämä lähtökohta on todettu yksiselitteisesti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 14.6.2000 taltionumero 1508.

Hoito- ja käyttösuunnitelma ja NATA-arviointi voitaisiin mahdollisesti ottaa tulkinnassa huomioon, mikäli niiden sisältö olisi paikkansa pitävää, mutta niillä ei ole itsenäistä oikeudellista merkitystä. Kyseisten asiakirjojen luontotyyppitiedot eivät vastaa todellisuutta, eivätkä ne kelpaa sen vuoksi arviointiaineistoksi.

Näin suurta epävarmuutta sisältävässä asiassa vasta luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin jälkeen on mahdollista varmistua siitä, mitä lain suojaamia luontoarvoja alueella on ja vaikuttaisivatko suunnitellut hakkuut näihin luontoarvoihin merkittävästi heikentävästi. Merkittäviä vaikutuksia ei ole objektiivisten seikkojen valossa poissuljettu tavalla, joka oikeuttaisi jättämään arvioinnin tekemättä.

Kun kyse on Natura 2000 -alueesta ja lakisääteisestä valtion retkeilyalueesta, asiassa tulee ottaa huomioon muun muassa metsähallituslain 6 §:n yhteiskunnalliset velvoitteet sekä lain 16 §:n säännökset julkisista hallintotehtävistä. Kyseisellä alueella on liiketoiminnan ohella kyse myös julkisen hallintotehtävän hoitamisesta, joten asiaa ei tule arvioida yksinomaan liiketoiminnan näkökulmasta.

Oulujärven retkeilyalue on perustettu ulkoilulain mukaisella valtioneuvoston päätöksellä, jonka 2 §:ssä asetetaan tiukkoja reunaehtoja metsänkäsittelylle. Retkeilyalueelle suunnitellut hakkuut eivät pysy näiden reunaehtojen puitteissa. Metsänkäsittelyala Kuostonsaaressa ja Kaarresalossa on yhteensä noin 200 hehtaaria, mikä on sekä absoluuttisesti että saarten pinta-alaan suhteutettuna laaja-alainen hakkuu. Valtioneuvoston päätös edellyttää retkeilyalueella tehtäviltä hakkuilta yksiselitteisesti pienialaisuutta. Lisäksi hakkuuilmoituksen jälkeen tehdyt – tarpeeseen nähden varsin vaatimattomat – lisäselvitykset osoittavat, että hakkuuleimikon alueelta löytyy merkittävää lajistoa, jonka säilymisen hakkuut vaarantavat. Siten hakkuut vaarantavat myös alueen perustamissäädöksen vaatimuksen luonnon monimuotoisuuden säilymisestä.

Metsähallitus on tehnyt hakkuuleimikon alueella metsäisten Natura-luontotyyppien määrittämisen virheellisesti ja luontotyyppi-inventointia koskevan valtakunnallisen normiohjauksen vastaisesti. Valtakunnallinen normiohjaus koostuu Natura 2000 -luontotyyppioppaasta, Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohjeesta sekä Metsähallituksen omasta paikkatietoinventointiohjeesta, joita käytetään yhdessä.

Hallinto-oikeuden maastokatselmuksen yhteydessä kävi ilmi, etteivät katselmukseen osallistuneet Metsähallituksen luontotyyppi-inventoijat ja ELY-keskuksen edustaja hallinneet inventointiohjeistuksen perustana toimivaa metsätieteellistä termistöä, ja tulkitsivat muun muassa sen vuoksi inventointiohjetta virheellisesti. Tämä puolestaan on johtanut siihen, ettei boreaalisen luonnonmetsän kriteerit täyttäviä kohteita tunnistettu tai tunnustettu, mikäli niissä ei esiintynyt runsaasti lahopuuta. Kuitenkaan boreaalisen luonnonmetsän todentamiselle asetetut kriteerit eivät lähtökohtaisesti edellytä lainkaan lahopuun esiintymistä.

Asiakirjassa “Boreaalisia luonnonmetsiä (Esimerkkejä boreaalisista luonnonmetsistä Oulujärven Kuostonsaaressa ja Kaarresalossa)” muutoksenhakijat ovat esittäneet näytön siitä, että Metsähallitus on näillä kohteilla jättänyt määrittämättä hakkuuleimikon alueella ja myös sen ulkopuolella boreaalisiksi luonnonmetsiksi aivan samanlaisia tai jopa huomattavasti edustavampia metsiä kuin ne, joita se on hakkuuleimikon ulkopuolella inventointiohjeen mukaisesti oikein määrittänyt boreaalisiksi luonnonmetsiksi. Aihetta käsittelevät myös asiakirjat “Kuostonsaaren kuvioista” ja “Kaarresalon leimikon kuvioista” jotka on toimitettu hallinto-oikeudelle; ne perustuvat Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piirin metsäisten Natura-luontotyyppien määrittämisen ammattilaisella teettämiin maastoinventointeihin.

Kuostonsaaren ja Kaarresalon metsälajistoa (kääväkkäät, sammalet ja jäkälät) on selvitetty asiantuntevin ammattilaisvoimin ainoastaan luonnonsuojelujärjestöjen toimeksiannosta sekä Jyväskylän ja Helsingin yliopiston toimesta. Kaikki edellä mainitut lajistoselvitykset ovat olleet pistokokeenomaisia inventointeja, eli niissä ei ole pyritty selvittämään eikä ole ollut mahdollistakaan selvittää saarten hakkuuleimikkoon sisältyvien metsikkökuvioiden lajistoa kattavasti. Tästä huolimatta leimikon alueelta on löytynyt niin uhanalaista, muuten harvinaista kuin myös muuta vaateliasta boreaalisen luonnonmetsän indikaattorilajistoa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä viitataan suojeluarvon arviontimenetelmänä käytettyyn niin sanottuun Kotirannan-Niemelän pisteytysjärjestelmään, jolla voidaan arvioida metsien suojeluarvoa kääväkkäiden kannalta. Menetelmää voidaan luotettavasti käyttää vain siinä tapauksessa, että arvioinnin kohteena olevan metsäalueen kääväkäslajisto on ensin riittävän perusteellisesti selvitetty. Tämä ei Kaarresalon ja Kuostonsaaren kohdalla toteudu. Menetelmä ei myöskään ota huomioon muiden kuin kääväkkäisiin lukeutuvien lajien esiintymistä kohteella tai yksittäisten lajien suojelutarvetta. Kaarresalon ja Kuostonsaaren leimikosta on löydetty muun muassa erittäin uhanalaista (EN) hiilikääpää, jonka tunnettu levinneisyysalue Suomessa painottuu Oulujärven ympäristöön.

Päätöksensä maastokatselmusta käsittelevässä osassa hallinto-oikeus esittää useita tulkintoja, jotka ovat omiaan antamaan jossain määrin virheellisen kuvan niin Kaarresalon kuin Kuostonsaarenkin metsien laadusta sekä siitä, mitä katselmuksen aikana on todettu.

Metsähallituksen ilmoittamien hakkuumäärien ja -tapojen perusteella poistettavan puuston määrä olisi niin suuri, että käsiteltävien metsien luonne muuttuisi täysin. Metsistä tulisi hyvin harvapuustoisia, hakkuissa poistettaisiin ensisijaisesti vanhimpia ja luonnon monimuotoisuuden kannalta tulevaisuudessa merkittävimpiä puita - vanhoja kookkaita mäntyjä - ja luontainen lahopuunmuodostumisprosessi metsän itseharvenemisen kautta katkaistaisiin sekä vaarannettaisiin alueelta nykyisin tavattavan vaateliaan ja uhanalaisen lajiston tulevaisuus.

Huomattava osa hakkuista kohdistuisi Natura-luontotyyppiä boreaaliset luonnonmetsät edustaviin metsikkökuvioihin heikentäen niiden luonnonarvoja erittäin merkittävästi. Niistäkin hakkuista, jotka eivät kohdistuisi boreaalisen luonnonmetsän kuvioihin, valtaosa kohdistuisi vanhapuustoisiin metsiin, jolloin ne olisivat Oulujärven retkeilyalueen perustamissäädöksien luonnon monimuotoisuutta ja virkistysympäristön parantamista koskevien vaatimusten vastaisia.

Suunniteltujen hakkuiden suuri pinta-ala vahvistaa entisestään edellä esitettyjä negatiivisia vaikutuksia. Suunniteltujen hakkuiden pinta-ala on jo sinällään Oulujärven retkeilyalueen perustamissäädöksen vastainen.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että hallinto-oikeuden päätöksen kumoamiseen ei ole perusteita. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen toimivalta hallintopakon käyttöön voi perustua vain luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten rikkomiseen.

Pääasiassa on kysymys näkemyserosta, kohdistuvatko hakkuut Natura-alueen suojeluperusteena olevaan luontotyyppiin boreaaliset luonnonmetsät (9010), ja tulisiko hakkuista laatia luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu Natura-arviointi.

Boreaalisen luonnonmetsän määrittely on perustunut voimassa olevaan luontotyyppiohjeistukseen, joita ovat Natura 2000 -luontotyyppiopas (Suomen ympäristökeskus Ympäristöopas nro 46/2001) ja Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohje (SYKE, Metsähallitus, Versio 6, 28.1.2016). Lisäksi noudatetaan Metsähallituksen luontopalvelujen luontotyyppi-inventoinnin maastotyöohjetta (Metsähallitus 2015). Kansallinen luontotyyppiopas pohjautuu EU-manuaaliin ”Interpretation manual of European Union Habitats, EUR 27, July 2007, European Commission, DG Environment” (boreaalisen metsän määritelmä kuvaa manuaalissa varsin luonnontilaista metsää). Käytettävästä ohjeistuksesta ei ole olemassa ympäristöministeriön virallista määräystä tai ohjetta. Ympäristöministeriö on kuitenkin hyväksynyt Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohjeen.

Natura-luontotyyppioppaassa kuvattuja yleispiirteisempiä boreaalisen luonnonmetsän kriteerejä on tarkennettu ja täsmennetty Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohjeessa yhtenäisen tulkinnan varmistamiseksi kiistanalaisessa asiassa. Boreaalisten luonnonmetsien osalta pohdinta luontotyypin kriteereistä ja niiden raja-arvoista on ollut varsin perusteellista ja määritelmä on hioutunut ympäristöministeriön, Suomen ympäristökeskuksen ja Metsähallituksen luontopalveluiden pitkäaikaisena yhteistyönä.

Valittajien viittaamassa lausunnossa todetaan, että: ”Mikäli metsä täyttää jommassakummassa edellä mainituista (kansallisista) julkaisuista esitetyt kriteerit, se luetaan boreaaliseksi luonnonmetsäksi.” ELY-keskus on katsonut, että boreaalisten metsien osalta yhtenäisen tulkinnan varmistamiseksi laadittu tarkka inventointiohjeistus tulkittuna tarvittaessa yhdessä Natura-alueen suojeluperusteiden ja -tavoitteiden kanssa on määrittelyssä ratkaiseva toimijoiden yhdenvertaisen käsittelyn ja viranomaisen toiminnan ennakoitavuuden varmistamiseksi.

Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohje (ja Metsähallituksen maastotyöohje) eroaa Natura 2000 -luontotyyppioppaan ja EU-manuaalin määritelmistä boreaalisten luonnonmetsien osalta siten, että inventointiohje pohjautuu Natura-alueen kohtuullisen pienipiirteiseen kuviointiin ja kuvioittaiseen luonnontilan tarkasteluun. Luontotyyppioppaassa tai EU-manuaalissa ei sitä vastoin boreaalisen luonnonmetsän määrittelyä ole kytketty kuviokohtaiseen tarkasteluun. Kuviointiin pohjautuva inventointi- ja luontotyyppien määrittelymenettely ei ota huomioon ekologisten kokonaisuuksien säilyttämistä tai luontotyyppien tilan parantamista boreaalisten metsien kaltaisilla laajoilla alueilla. Tiukka kriteereihin perustuva kuvioittainen inventointi voi siten myös johtaa yhtenäisen metsäalueen pirstoutumiseen niillä kohteilla, joilla metsätalous on sallittu. Inventointiohje ei siten ota huomioon laajemmin luontotyypin palautumiskykyä ja mahdollisia alueen suojelutavoitteita. Tulkinnanvaraista on, mikä on eroavaisuuden suhde luonnonsuojelulain 68 §:n 2 momentissa säädettyyn edistämisvelvollisuuteen. Inventointiohje asettaa myös boreaalisen luonnonmetsän kuvion kriteerit suhteellisen korkealle erityisesti hitaammin kasvavissa karumpien maiden männiköissä verrattuna tuoreempien maiden kuusikoihin ja sekametsiin.

Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohjeen mukaan ”Metsän rakennepiirteiden lisäksi luonnontilaisuuden ilmentäjänä voidaan mahdollisuuksien mukaan käyttää myös vanhojen metsien luonnontilaisuutta ja jatkuvuutta kuvastavaa indikaattorilajistoa. Indikaattorilajistolta edellytetään, että se on lajistollisesti ja määrällisesti edustavaa.” Inventointiohjeessa ei kuitenkaan täsmennetä, minkä metsän rakennepiirteiden kriteerien tulisi täyttyä sen lisäksi, että metsässä on indikaattorilajistoa. Inventointiohjeen mukaan: ”Joissakin tilanteissa väljennetty ja tilajakaumaltaankin suhteellisen systemaattinen metsä voidaan lukea boreaaliseksi luonnonmetsäksi, jos se on lajistoltaan edustava”.

Metsähallituksen maastotyöohjeessa on täsmennetty indikaattorilajistoa. Kääväkkäiden osalta ohjeessa viitataan julkaisuun Kotiranta, H. ja Niemelä T. 1996: Uhanalaiset käävät Suomessa. Suomen ympäristökeskus. Putkilokasveista ohjeessa mainitaan havaituista lajeista yövilkka vanhan metsän indikaattorilajina. ELY-keskus ei ole hallinto-oikeuteen antamassaan lausunnossa esittänyt, etteivätkö esimerkiksi samettikesijäkälä, kantoraippasammal ja sirppikääpä sinänsä olisi indikaattorilajeja, vaan on todennut, että niitä ei ole mainittu Metsähallituksen maastotyöohjeessa.

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen ja Metsähallituksen edustajat tekivät Kaarresaloon ja Kuostonsaareen maastokäynnin 4.9.−5.9.2017. Maastokäynnin perusteella todettiin, että sekä Kaarresalon että Kuostonsaaren Natura-luontotyyppien luokitus on tehty voimassa olevan luontotyyppiohjeistuksen mukaisesti, eikä kuviointiin ja kuvioiden Natura-luontotyyppiluokituksiin katsottu tarpeelliseksi tehdä muutoksia.

Hakkuut eivät kohdistu boreaalisiin luonnonmetsiin käytössä olevan inventointiohjeistuksen mukaisesti määritettyinä. Hakkuut eivät siten ole luonnonsuojelulain 64 a §:n vastaisia eikä hakkuiden kieltämiselle ole siten ollut luonnonsuojelulain 57 §:n mukaista perustetta. Asiassa ei ole ollut tarpeen edellyttää luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia.

Metsähallitus Metsätalous Oy on antanut valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Vastineessa on viitattu asiassa aikaisemmin lausuttuun ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiö ei toteuta valituksen kohteena olevalla alueella metsänhoitotoimenpiteitä ennen asian lainvoimaista ratkaisua. Täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamiselle ei ole tarvetta.

Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua suunnitelmaa tai hanketta koskeva lupa voidaan myöntää vain edellyttäen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat varmistuneet siitä, että se ei vaikuta pysyvällä tavalla haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä. Tässä tapauksessa luontotyyppikartoitus on tehty jäljempänä tarkemmin kuvatulla tavalla virkatyönä Metsähallituksen luontopalvelut -yksikön toimesta. Kartoituksen tulokset on tarkastettu ELY-keskuksen toimesta Metsähallituksen luontopalveluiden, Metsähallitus Metsätalous Oy:n ja ELY-keskuksen yhdessä suorittamalla maastokäynnillä. Maastokäynnin lopputuloksena sille osallistuneiden yhteinen näkemys on ollut, että Kuostonsaaren ja Kaarresalon Natura-luontotyyppien luokitukset on tehty luontotyyppiohjeistuksen mukaisesti.

Paikalla on järjestetty myös hallinto-oikeuden katselmus 25.−26.6.2018. ELY-keskus toteaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa edelleen, että hakkuut eivät kohdistu Natura-luontotyyppiin boreaaliset luonnonmetsät. ELY-keskuksella on ollut käytössään tarvittava tieto, jonka perusteella se on voinut tehdä johtopäätöksen, että ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta perusteltua epäilyä siitä, että kyseessä olevan alueen koskemattomuuden kannalta haitallisia vaikutuksia ei aiheudu. Hakkuut eivät kohdistu Natura-luontotyyppiin boreaaliset luonnonmetsät.

Vaatimus siitä, että ELY-keskuksen tulisi tarkastaa koko metsänkäyttöilmoituksen kohteena oleva alue, on lakiin perustumaton, hallinnon tehokkuusvaatimuksen ja hyvän hallinnon periaatteiden vastainen. Vaatimus on erityisesti suhteellisuusperiaatteen vastainen. Kun metsän rakenteen, lahopuun määrän ja lahopuujatkumon perusteella on todettu, ettei boreaalista luonnonmetsää metsänkäyttöilmoitusten alueella ole, ei ole oikeasuhtaista edellyttää erikseen laji-inventointeja koko metsänkäyttöilmoituksen alueelta.

Valittaja on viitannut tapaukseen C-461/17 (Holohan ym.). Tuomion kohdassa 39 on todettu, että ”kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 43 ja 48 kohdassa, tämän tuomion 35 kohdassa mieleen palautetusta luontodirektiivin suojelutavoitteesta seuraa, että tyypilliset elinympäristöt tai lajit on arvioitava asianmukaisesti, jos suojellun alueen osalta luetteloon lisättyjen elinympäristötyyppien ja lajien suojelu niitä edellyttää.”

Julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotuksessa todetaan kyseisessä kohdassa, että ”tämä ei tietenkään tarkoita sitä, että suojelluille luontotyypeille luonteenomaisiin lajeihin ja muihin merkityksellisiin lajeihin ja luontotyyppeihin kohdistuvia haitallisia vaikutuksia on väistämättä pidettävä suojelualueen suojelutavoitteisiin kohdistuvina vaikutuksina, jotka ovat esteenä luvan myöntämiselle suunnitelmalle tai hankkeelle. Tällaiset vaikutukset ovat esteenä hankkeelle vain, mikäli niiden perusteella syntyy perusteltua tieteellistä epäilyä siitä, etteivät ne muuta suojeltujen luontotyyppien ja lajien suojelun tasoa asianomaisella alueella haitallisella tavalla.”

Käsillä olevassa tilanteessa on kyse edellä kuvatusta olosuhteesta, jossa luontotyypille ominaisia indikaattorilajeja on valittajan selvityksissä alueelta löytynyt, mutta esitetyn selvityksen perusteella indikaattorilajeille aiheutuneet vaikutukset eivät muuta kyseisen luontotyypin suojelun tasoa, koska metsän rakennepiirteiden vuoksi metsät eivät täytä boreaalisen luonnonmetsän inventointiohjeiden mukaista määritelmää. Tästä syystä myöskään valittajan viittaamassa Białowieżan metsä -tapauksessa (asia C-441/17 komissio v. Puola) annettu oikeusohje hyväksymishetkellä käytettävissä olleista merkityksellisistä tiedoista ei sovellu nyt käsillä olevaan tapaukseen.

Toisin kuin suunnitelma Białowieżan metsän tapauksessa Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelma on luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa ja luonnonsuojelulain 68 §:ssä tarkoitettu suunnitelma. Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelmalla on merkitystä myös luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ja luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista velvoitetta arvioitaessa. Hoito- ja käyttösuunnitelman mukaisilla metsänhoitotoimilla ei todennäköisesti merkittävästi heikennetä Natura-suojeluarvojen tilaa, vaan osittain edistetään Natura-suojeluarvojen kehittymistä.

Metsähallitus Metsätalous Oy:n rooli luonnonsuojelulain 68 §:n mukaisena viranomaisena ei ole valittajien esittämällä tavalla epäselvä. Hallituksen esitys metsähallituslaiksi (HE 132/2015 vp) muuttui valiokuntakäsittelyssä muun ohella julkisten hallintotehtävien säännösten osalta ja lopullinen, eduskunnan hyväksymä laki Metsähallituksesta perustuu suureksi osaksi maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintöön (MmVM 2/2016 vp). Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät koottiin muista hallituksen esityksen lainkohdista hyväksytyn lain 5 §:ään, jossa on yksiselitteisesti ja tyhjentävästi lueteltu Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät.

Oulujärven hoito- ja käyttösuunnitelman laatiminen on Metsähallituksen julkisiin hallintotehtäviin kuuluva tehtävä, josta vastaa Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien yksikkö.

Luontotyyppikartoitukset Oulujärven retkeilyalueella tehtiin kesällä 2015 Metsähallituksen Luontopalvelujen toimesta. Kartoitukset tehtiin noudattaen Suomen ympäristökeskuksen ja Metsähallituksen laatimaa Natura 2000 -luontotyyppien inventointiohjetta sekä Metsähallituksen Luontopalvelujen luontotyyppi-inventoinnin kuviotieto-ohjetta, jonka mukaisesti kangasmetsistä arvioitiin metsikkökuvioittain inventointiluokka (vastaa kangasmetsäkuvioilla kasvupaikkatyyppiä), Natura-luontotyyppi ja edustavuus sekä puusto- ja lahopuutiedot.

Puusto- ja lahopuutiedot on arvioitu koealamittauksilla metsikkökuvioittain, toisin kuin valituksessa väitetään. Jokaisesta metsikkökuviosta on tehty kuviokohtaisesti koealamittauksiin perustuva arvio, joka on tallennettu Metsähallituksen Sakti-järjestelmään.

Tyypillisen metsikkökuvion koko vaihtelee hehtaarista pariin kymmeneen hehtaariin. Ohjeellisena minimikuviokokona pidetään 0,5 hehtaaria, mutta pienempiäkin kuvioita voidaan tehdä, mikäli kartoituskohteella esiintyy luonnonsuojelullisesti arvokkaita, ympäristöstään merkityksellisesti poikkeavia pienialaisia luontotyyppejä (esimerkiksi lähteiköt, pienet lehtometsäkuviot, rehevät ja lahopuiset korvet).

Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry ja Paltamon luonto ry ovat antaneet lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry:lle ja Paltamon luonto ry:lle valitusluvan ja tutkii asian.

1. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan. Asia palautetaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Kysymyksenasettelu

Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry ja Paltamon luonto ry ovat saattaneet Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa vireille luonnonsuojelulain mukaisen hallintopakkohakemuksen. Yhdistykset ovat vaatineet Metsähallitus Metsätalous Oy:n Natura 2000 -verkostoon kuuluvalle alueelle Oulujärven saaret ja ranta-alueet (FI1200104) suunnittelemien metsänhakkuiden kieltämistä. Yhdistysten hakemuksessa on katsottu, että yhtiön suunnittelemat hakkuut ovat luonnonsuojelulain 64 a §:n vastaisia ja edellyttävät luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista arviointia hakkuiden vaikutuksista Natura 2000 -alueen suojeluarvoihin.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hylännyt yhdistysten hakemuksen, ja hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhdistysten valituksen. Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry ja Paltamon luonto ry ovat valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle katsoneet edelleen, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi on tarpeen suunniteltujen metsänhakkuiden vaikutusten arvioimiseksi.

Kun Metsähallitus Metsätalous Oy:n Natura-alueelle suunnittelemien metsänhakkuiden vaikutuksia ei ole arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaisessa menettelyssä, korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhdistysten valituksen johdosta ensisijaisesti kysymys Natura-arvioinnin tarveharkinnasta ja tässä harkinnassa huomioon otettavista seikoista.

Sovellettavat säännökset

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 65 a §:n mukaan viranomaisen, jolle laissa tai asetuksessa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden perusteella on tehty ilmoitus 65 §:n 1 momentissa tarkoitetusta hankkeesta tai suunnitelmasta, on ryhdyttävä toimivallassaan oleviin toimenpiteisiin hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen keskeyttämiseksi, kunnes 65 §:n 1 momentissa tarkoitettu arviointi on suoritettu. Viranomaisen on myös välittömästi ilmoitettava asiasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Luonnonsuojelulain 65 c §:n mukaan, jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 65 a tai 65 b §:n nojalla ilmoitetusta toimenpiteestä aiheutuu tai uhkaa aiheutua 64 a §:ssä kielletty seuraus, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on 30 vuorokauden kuluessa ilmoituksen saapumisesta kiellettävä toimenpiteeseen ryhtyminen tai rajoitettava sitä. Ennen päätöksen tekemistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on pyrittävä neuvottelemaan toimenpiteen toteuttamisen vaihtoehdoista toimenpiteestä vastaavan kanssa 64 a §:ssä kielletyn seurauksen estämiseksi.

Luonnonsuojelulain 68 §:n 2 momentin mukaan alueiden suojelutavoitteiden perusteet sisältyvät Natura 2000 -tietokannan aluekohtaisiin tietolomakkeisiin. Viranomaisten on edistettävä Natura 2000 -verkoston alueiden suojelun perusteena olevien luontotyyppien ja lajien ekologisia vaatimuksia vastaavia, niiden säilyttämiseen, lisäämiseen tai parantamiseen tähtääviä toimenpiteitä luonnonsuojelualueita perustettaessa ja muista luonnonsuojelulain mukaisista toimenpiteistä päätettäessä. Vastaavia toimenpiteitä on edistettävä myös laadittaessa erämaalain (62/1991) mukaisten erämaa-alueiden ja ulkoilulain (606/1973) nojalla perustettujen valtion retkeilyalueiden hoito- ja käyttösuunnitelmia sekä Natura 2000 -alueita koskevia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja Metsähallituksen hoito- ja käyttösuunnitelmia samoin kuin Natura 2000 -alueiden tilaa koskevia arvioita.

Luonnonsuojelulain 65 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 kohta. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.

Luonnonsuojelulain esityöt

Luonnonsuojelulakiin lisättiin 1.2.2015 voimaan tulleella lainmuutoksella edellä kuvatut säännökset Natura 2000 -alueita koskevasta heikentämiskiellosta ja siihen liittyvästä viranomaisen keskeyttämis- ja ilmoitusvelvollisuudesta. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi luonnonsuojelulain muuttamisesta (HE 77/2014 vp) on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu 64 a §:n ja 65 a §:n osalta muun ohella seuraavaa:

”Luonnonsuojelulakiin lisättäisiin uusi 64 a §, jossa säädettäisiin yleinen aineellinen kielto merkittävästi heikentää Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia lajeja tai luontotyyppejä. Ne on lueteltu Natura 2000 -tietokannan aluekohtaisissa tietolomakkeissa. Alueen suojelun perusteisiin eivät kuulu merkittävyydeltään luokkaan D (ei merkittävä) luokitellut luontotyypit tai lajit. Tämän heikentämiskiellon käsitteen piiriin kuuluisivat myös lajeihin kohdistuvat merkittävät häiriöt. Asiallisesti saman sisältöinen kielto sisältyy lupaa tai hyväksyntää edellyttävien hankkeiden ja suunnitelmien osalta jo nykyään lain 66 §:n 1 momenttiin, jossa kielletään luvan myöntäminen hankkeen toteuttamiseen tai suunnitelman vahvistamiseen, jos 65 §:ssä säädetty arviointimenettely osoittaa hankkeen merkittävästi heikentävän Natura-verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja.”

”Uudeksi 65 a §:ksi siirrettäisiin voimassa olevan lain 65 §:n 3 momentti, joka koskee 65 §:ssä säädetyn arviointivelvollisuuden varmistamista sellaisten hankkeiden ja suunnitelmien osalta, joiden ilmoituksenvaraisuudesta säädetään muussa lainsäädännössä. Säännöksellä velvoitettaisiin ilmoituksen vastaanottava viranomainen samalla tavoin kuin voimassa olevassa laissa keskeyttämään hanke siihen asti, kunnes arviointi on tehty. Lisäksi säännöksen mukaan ilmoituksen vastaanottaneen viranomaisen on ilmoitettava asiasta välittömästi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Säännöstä on käytännössä sovellettu muun muassa metsälain mukaisiin metsänkäyttöilmoituksiin. Säännöksen sisältö muuttuisi siten, että ilmoituksenvaraisten hankkeiden tai suunnitelmien vaikutusten arviointiin ei enää liittyisi hidasta lausuntomenettelyä, vaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus antaisi asiasta tarvittaessa ratkaisun uuden 65 c §:n mukaisesti.”

Luontodirektiiviä koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja komission ohjeistus

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on korostettu, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa erotetaan toisistaan kaksi vaihetta. Säännöksen ensimmäinen virke koskee ensimmäistä, arviointivelvollisuuden sisältävää vaihetta. Säännöksen toisen virkkeen mukainen vaihe seuraa arviointia ja liittyy suunnitelman tai hankkeen hyväksymiseen.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä), C-441/17, 114 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C-258/11, 44 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C388/15, 50 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, jos objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. muun muassa tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, 44 kohta ja tuomio 20.10.2005, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-6/04, 54 kohta). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (tuomio 10.1.2006, komissio v. Saksa, C-98/03, 41 kohta ja tuomio 26.5.2011, komissio v. Belgia, C-538/09, 41 kohta).

Oikeuskäytännössä on painotettu, että hankkeen haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai vähentämiseksi tarkoitettujen toimenpiteiden huomioon ottaminen jo selvitysvaiheessa olisi omiaan vaarantamaan yleisesti luontodirektiivin tehokkaan vaikutuksen ja erityisesti arviointivaiheen. Viimeksi mainittu vaihe nimittäin menettäisi kohteensa ja olisi olemassa vaara siitä, että kyseinen arviointivaihe, joka on kuitenkin mainitussa direktiivissä säädetty olennainen tae, kierretään (tuomio 12.4.2018, People Over Wind ja Sweetman, C-323/17, 35 ja 37 kohta).

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission tiedonantona 21.11.2018 julkaistu ohje ”Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö - Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset”. Ohjeessa todetaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalan osalta muun ohella seuraavaa:

”Ilmauksella ”eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia…” varmistetaan, että myös suunnitelman tai hankkeen muuhun kuin suojeluun liittyvältä osuudelta voidaan yhä edellyttää asianmukaista arviointia, mikäli suojelun hallinta on yksi asianomaisen suunnitelman tai hankkeen tavoitteista.

Esimerkiksi kaupallisessa tarkoituksessa tehty metsänhakkuu voi olla osa erityisten suojelutoimien alueeksi osoitetun metsämaan suojeluun liittyvää käyttösuunnitelmaa. Siltä osin kuin suunnitelman kaupallinen ulottuvuus ei ole alueen suojelun hallinnan kannalta tarpeellinen, voi olla syytä harkita sen asianmukaista arviointia.

Tuomioistuin on yhtynyt tähän näkemykseen (asia C-241/08, 55 kohta) huomauttamalla, että ”pelkästään sitä, että Natura 2000 -sopimukset ovat alueen suojelutavoitteiden mukaisia, ei voida pitää luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan perusteella riittävänä niin, että näiden sopimusten mukaiset työt, hankkeet tai kehittämistoimet voitaisiin järjestelmällisesti vapauttaa alueelle aiheutuvien vaikutusten arviointimenettelystä”.”

Asiassa saatu selvitys

Oulujärven saaret ja ranta-alueet Natura 2000 -alueen (FI1200104) kokonaispinta-ala on 6 317 hehtaaria ja se sijaitsee nyt kysymyksessä olevilta osin Vaalan kunnan alueella Pohjois-Pohjanmaalla. Suurin osa alueen pinta-alasta on vesialuetta. Alue on liitetty Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisena SCI-alueena (Sites of Community Importance), ja sen suojelun perusteena ovat luontotyypit harjumetsät (9060), boreaaliset lehdot (9050) ja vaihettumissuot ja rantasuot (7140) ja sekä ensisijaisesti suojeltavat luontotyypit boreaaliset luonnonmetsät (9010) ja puustoiset suot (91D0). Sittemmin mainittu kohde on määritelty erityisten suojelutoimien alueeksi (SAC) 17.4.2015 voimaan tulleella ympäristöministeriön asetuksella (354/2015).

Alueen suojelun perusteena olevien luontotyyppien pinta-alasta on esitetty vaihtelevia tietoja. Uusimpien, päivitetyn tietolomakkeen tietojen mukaan harjumetsien (9060) pinta-ala on 466 hehtaaria ja boreaalisten luonnonmetsien (9010) pinta-ala on 165 hehtaaria. Tietolomakkeella tietojen laadun on ilmoitettu olevan huono.

Alueen yleiskuvauksessa tietolomakkeella todetaan muun muassa seuraavaa: ”Rajaukseen sisältyy arvokkaimpia saariston osia, joista valtaosa kuuluu Oulujärven retkeilyalueeseen sekä vähäisiä mannerrantoja. Retkeilyalueen saarissa on luonnontilaisen kaltaisia vanhoja metsiä, ohutturpeisia luhtaisia nevoja (edustavin Kuostonsaaren Säippä, jossa kasvaa muun muassa ruskopiirtoheinä) ja pienialaisia rämeitä ja korpia. Omaleimaisuutta lisäävät merenrannikon luontotyyppejä muistuttavat esimerkiksi Ärjänsaaressa hiekkarantoihin liittyvät dyynialueet sekä saaren sisäosien metsittyneet dyynit.”

Valtioneuvoston päätöksellä Oulujärven retkeilyalueen perustamisesta (1556/1993) on ulkoilulain nojalla perustettu noin 7 829 hehtaarin suuruinen Oulujärven retkeilyalue. Valtioneuvoston päätöksen 2 §:n 2 momentin mukaan metsien käsittely ja muut toimenpiteet on toteutettava alueen erityispiirteet säilyttäen pienialaisina ja maisemaan sopeuttaen. Toiminnan tavoitteena on sekä ulkoiluympäristön parantaminen että monimuotoisuuden säilyttäminen.

Metsähallitus on vuonna 2017 laatinut Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelman 2015‒2030. Suunnitelman pohjana on käytetty muun ohella vuonna 2015 tehtyä luontotyyppi-inventointia. Suunnitelmassa sen tavoitteita on luonnonsuojelun osalta kuvattu muun ohella seuraavasti:

”Luonnoltaan arvokkaiden luonnonmetsien pinta-ala säilyy ja niiden edustavuus paranee. Hyvällä metsätalouden toimenpidesuunnittelulla ehkäistään eheän luonnonmetsämaiseman pirstoutumista ja turvataan lajiesiintymien elinvoimaisuus. Harjumetsien luontotyyppejä käsitellään siten, että Natura-ohjelman tarkoittamat luontoarvot eivät vaarannu. Pitkällä tähtäimellä tavoitteena on harjumetsien luonnontilaisuuden lisääntyminen. Lajeille soveliaiden luonnonmetsien pinta-ala säilyy ja lisääntyy. Elinympäristöjen laatu kohenee pitkällä aikajänteellä, koska lahopuujatkumo parantuu luonnonprosessin myötä.”

Hoito- ja käyttösuunnitelman toteutusta on metsätalouden ja maisemanhoidon osalta kuvattu muun ohella seuraavasti:

”Metsätaloustoimenpiteitä tehdään ainakin Manamansalossa ja Kuostonsaaressa. Tehdyn luontotyyppikartoituksen mukaan huomattava osa Honkisesta ja Kaarresalosta on muuta kuin boreaalista luonnonmetsää. Näin ollen niille aikanaan alue-ekologisen suunnittelun yhteydessä laitetut aarnimetsäkoodit eivät pidä paikkaansa. Tältä osin metsien käsittely on noilla alueilla mahdollista. Myös Manamansalossa ja Kuostonsaaressa aarnimetsäkuvioiden rajoihin voi tulla pieniä tarkistuksia.

Metsätaloutta ohjaavat lainsäädäntö, metsäsertifiointi, voimassa oleva hoito- ja käyttösuunnitelma, luonnonvarasuunnitelma sekä Metsähallituksen omat ohjeet (metsänhoito-ohjeet ja ympäristöopas). Suunnittelu perustuu ajantasaiseen metsävara- ja luontotietoon (Natura-luontotyypit, luontokohteet, lajitieto, kulttuurikohteet, maisema, retkeilyn palvelurakenteet). Metsien hakkuut ja hoitotyöt tehdään toimenpidesuunnitelmien pohjalta. Toimenpidesuunnitelmien yhteydessä tarkastellaan aina toimenpiteiden vaikutus virkistyskäytölle ja maisemalle sekä Natura-luontotyypeille.”

Lisäksi hoito- ja käyttösuunnitelmassa on todettu, että Natura-luontotyyppiä olevilla kuvioilla ei harjoiteta metsätaloutta ja mahdolliset metsien käsittelyt tehdään ennallistamissuunnitelmaan perustuen. Suunnitelman toteuttamista on kuvattu kartoilla, joilla on esitetty erikseen luonnonsuojelualueet sekä ne alueet, jotka ovat metsänkäsittelyn piirissä, ja alueet, joilla ei tehdä metsänkäsittelyä.

Hoito- ja käyttösuunnitelman ympäristövaikutusten arviointi on kuvattu taulukossa suunnitelman sivuilla 86‒88. Metsien käsittelyn osalta vaikutusarvioinnissa todetaan seuraavaa:

”Metsiä ei käsitellä alue-ekologisilla aarnimetsäkuvioilla tai Natura-alueen luonnonmetsäkuvioilla. Harjumetsien käsittelyssä ei tehdä maanmuokkauksia ja toimenpiteet toteutetaan talviaikaan. Osa harjumetsistä Kuostonsaaressa voidaan jättää käsittelyn ulkopuolelle kehittymään aiempaa luonnontilaisempaan ja edustavampaan suuntaan. Hakkuut suunnitellaan maisemalliset arvot huomioiden.”

Natura-vaikutusten arvioinnin tarveharkinta -otsikon alla todetaan lisäksi, että ”suunnitelmaa laadittaessa on käyty läpi suunnitelmassa asetettujen tavoitteiden ja toimenpiteiden vaikutukset alueella esiintyviin luontodirektiivin nojalla suojeltuihin luontotyyppeihin ja lajeihin ja todettu, ettei suunnitelmalla ole haitallisia vaikutuksia näihin. Siten suunnitelma ei edellytä luonnonsuojelulain 65‒66 §:ien mukaista Natura-vaikutusten arviointia.”

Metsähallitus Metsätalous Oy on 5.2.2017 ja 18.8.2017 tehnyt Suomen metsäkeskukselle kaksi metsänkäyttöilmoitusta, jotka ovat koskeneet Natura-alueella Oulujärven saaret ja ranta-alueet Kaarresalossa ja Kuostonsaarella tehtäväksi suunniteltuja hakkuita. Ilmoitusten mukaan hakkuut olisivat koskeneet Kaarresalossa 71,85 hehtaarin suuruista aluetta ja Kuostonsaaressa 161,76 hehtaarin suuruista aluetta.

Runsaan sadan hehtaarin suuruinen Kaarresalo sisältyy kokonaan Natura-alueeseen Oulujärven saaret ja ranta-alueet. Vajaan 400 hehtaarin suuruisen Kuostonsaaren eteläosa ei sisälly kyseiseen Natura-alueeseen, mutta metsänkäyttöilmoituksen mukaiset hakkuut olisivat kohdistuneet Natura-alueeseen sisältyvään osaan saarta.

Suomen metsäkeskus on pyytänyt metsänkäyttöilmoitusten johdosta lausuntoa Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut Kaarresaloa koskevan metsänkäyttöilmoituksen johdosta lausunnon 14.2.2017 ja Kuostonsaarta koskevan metsänkäyttöilmoituksen johdosta 21.9.2017. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Metsähallituksen edustajat ovat tehneet Kaarresaloon maastokäynnin 4.9.2017.

Metsähallitus Metsätalous Oy on ilmoittanut muuttaneensa hakkuusuunnitelmia edellä mainittujen lausuntojen ja maastokäynnin perusteella siten, että Kaarresaloon suunniteltujen poimintahakkuiden pinta-ala on supistunut 71,85 hehtaarista noin 40 hehtaariin.

Oikeudellinen arviointi

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen arviointi on tehtävä sen varmistamiseksi, ettei hanke luonnonsuojelulain 64 a §:ssä ja luontodirektiivin mainitussa kohdassa tarkoitetulla tavalla merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Arviointi on tehtävä, jos hanke ennalta arvioiden todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura-alueen edellä mainittuja luonnonarvoja. Edellä selostetusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että arviointi on tehtävä myös silloin, jos merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä on epäilyksiä.

Metsähallitus Metsätalous Oy:n tekemissä metsänkäyttöilmoituksissa tarkoitetut metsänhakkuut Kaarresalossa ja Kuostonsaarella kattavat yhteensä yli 200 hehtaarin suuruiset alueet, jotka sijoittuvat Natura-alueelle Oulujärven saaret ja ranta-alueet. Kyseisen Natura-alueen kokonaispinta-ala on yli 6 300 hehtaaria, mutta valtaosa siitä on vesialuetta. Hakkuut kattavat noin puolet Kaarresalon ja Kuostonsaaren Natura-alueeseen sisältyvästä maapinta-alasta. Natura-alueen suojelun perusteena on tietolomakkeen mukaan neljä eri metsäistä luontotyyppiä sekä yksi suoluontotyyppi. Saarten pinta-alaan nähden suunnitellut metsänhakkuut kattavat siten laajoja alueita erityisesti metsäisten luontotyyppien suojelemiseksi perustetulla Natura-alueella.

Asiassa saadun selvityksen mukaan metsänkäyttöilmoitusten mukaisia hakkuusuunnitelmia on Kaarresalon osalta ilmoituksen jättämisen jälkeen vielä muutettu ja hakkuiden kohteena olevia alueita supistettu merkittävästi Natura-alueeseen kohdistuvien vaikutusten vähentämiseksi. Edellä kuvatun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tämän voidaan jo lähtökohtaisesti katsoa merkitsevän, että on todennäköistä, että alueeseen vaikutetaan merkittävästi ja Natura-arviointi on näin ollen tehtävä.

Tiedot suojeltujen luontotyyppien pinta-aloista Natura-alueella sekä suunniteltujen hakkuiden kohteena olevilla alueilla Kaarresalossa ja Kuostonsaaressa ovat perustuneet pääosin vuonna 2015 tehtyyn luontotyyppi-inventointiin. Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut, että luontotyyppien luokitus on tehty luontotyyppiohjeistuksen mukaisesti, eivätkä hakkuut kohdistu inventointiohjeistuksen mukaisiin boreaalisiin luonnonmetsiin. Luontotyypin boreaaliset luonnonmetsät määrittäminen on annetusta ohjeistuksesta huolimatta osin tulkinnanvaraista. Luontotyypin määrää ja sijaintia voidaan selvittää tarkemmin Natura-arvioinnissa. Natura-arvioinnin tarveharkinnan kannalta merkitystä on hakkuiden kohdentumisen lisäksi edellä mainitulla hakkuiden laajuudella sekä myös muun ohella luontotyypin edustavuudella, hakkuiden etäisyydellä luontotyypistä ja hakkuiden toteuttamistavalla. Nämä tiedot eivät ole kaikilta osin käyneet ilmi Metsähallitus Metsätalous Oy:n tekemistä metsänkäyttöilmoituksista.

Metsähallitus Metsätalous Oy on katsonut, että Natura-arvioinnin tarveharkinnassa on merkitystä myös Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelmalla.

Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelma vuosille 2015‒2030 on valmistunut vuonna 2017, ja siinä on käsitelty myös alueella tehtäviä metsätaloustoimenpiteitä. Hoito- ja käyttösuunnitelmassa on todettu, että suunnitelmalla asetettujen tavoitteiden ja toimenpiteiden vaikutukset luontodirektiivin nojalla suojeltuihin luontotyyppeihin ja lajeihin on käyty läpi ja todettu, ettei suunnitelmalla ole haitallisia vaikutuksia näihin. Toisaalta suunnitelmassa on myös todettu, että toimenpidesuunnitelmien yhteydessä tarkastellaan aina toimenpiteiden vaikutus virkistyskäytölle ja maisemalle sekä Natura-luontotyypeille.

Luontotyyppeihin kohdistuvien vaikutusten osalta suunnitelmassa on ollut lähtökohtana, että vuoden 2015 inventoinnin mukaisilla Natura-luontotyyppiä edustavilla kuvioilla ei harjoiteta metsätaloutta eikä haitallisia vaikutuksia luontotyyppeihin näin ollen ole. Natura-arviointia koskevan velvollisuuden edellytyksenä ei kuitenkaan ole, että toimenpiteet kohdistuisivat suojelun perusteena olevien luontotyyppien alueelle, vaan velvollisuus voi koskea myös kokonaan Natura-alueen ulkopuolella toteuttavia hankkeita tai toimenpiteitä.

Edellä kuvatun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja komission luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa koskevan ohjeistuksen mukaan suunnitelman muuhun kuin suojeluun liittyvältä osuudelta voidaan yhä edellyttää asianmukaista arviointia, mikäli kyseinen suunnitelman osuus ei ole alueen suojelun kannalta tarpeellinen. Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelman perusteella metsätalouteen liittyviä toimenpiteitä ei voida pitää alueen suojelun kannalta tarpeellisina, eikä suunnitelmassa ole esitetty lainkaan arviota siitä, millaisia vaikutuksia suunnitelman mukaisesti inventoitujen luontotyyppejä edustavien kuvioiden ulkopuolisilla hakkuilla voi alueen pirstoutumisen taikka alueen pienilmastoon ja vesitalouteen kohdistuvien vaikutusten kautta välillisesti olla suojeltuihin luontotyyppeihin.

Luonnonsuojelulain 68 §:n 2 momentissa tarkoitetussa hoito- ja käyttösuunnitelmassa suojelun perusteena olevista luontotyypeistä ja niiden säilyttämiseen, lisäämiseen tai parantamiseen tähtäävistä toimenpiteistä esitetyt tiedot tulee ottaa huomioon Natura-arvioinnin tarveharkinnassa. Oulujärven retkeilyalueen hoito- ja käyttösuunnitelma ei kuitenkaan sisällä sellaisia tietoja nyt suunniteltujen metsänhakkuiden vaikutuksista, joiden perusteella voitaisiin todeta, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi ei ole tarpeen.

Natura-arvioinnin tarveharkinnan tulee vastaavasti kuin varsinaisen Natura-arvioinnin perustua tieteellisesti asianmukaiseen ja ajantasaiseen tietoon suunniteltujen toimenpiteiden vaikutuksista Natura-alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Natura-arvioinnin tarveharkinnassa tietojen täydellisyydelle ja täsmällisyydelle ei kuitenkaan ole syytä asettaa samoja vaatimuksia kuin varsinaisessa Natura-arvioinnissa.

Asianmukainen arviointi ja sitä varten tarvittavien tietojen kokoaminen tapahtuu luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisessa arviointimenettelyssä. Natura-arviointia ei voida korvata elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen maastotarkastuksella tai muilla vastaavilla asian selvittämiskeinoilla, kuten hallinto-oikeuden toteuttamalla katselmuksella. Arviointi on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tehtävä, jollei objektiivisin perustein voida sulkea pois merkittävien haitallisten vaikutusten aiheutumista.

Olemassa olevien tietojen perusteella ei ole voitu sulkea pois sitä, että Metsähallitus Metsätalous Oy:n Natura-alueelle Oulujärven saaret ja ranta-alueet suunnittelemat metsänhakkuut vaikuttavat merkittävästi alueen suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin. Näin ollen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi tullut luonnonsuojelulain 65 a §:n mukaisesti kieltää hakkuut, kunnes asianmukainen Natura-arviointi on suoritettu.

Lopputulos

Edellä esitetyistä syistä Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ei olisi tullut hylätä Kainuun lintutieteellinen yhdistys ry:n ja Paltamon luonto ry:n luonnonsuojelulain 57 §:n 2 momentin nojalla vireille panemaa hallintopakkoa koskevaa hakemusta sillä perusteella, että Metsähallitus Metsätalous Oy:n suunnittelemat hakkuut eivät edellytä luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen Natura-arvioinnin tekemistä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset on kumottava ja asia on palautettava elinkei-no-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hakkuiden kieltämiseksi. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on varattava Metsähallitus Metsätalous Oy:lle tilaisuus esittää asianmukainen Natura-vaikutusten arviointi hallintopakkohakemuksen kohteena olleiden metsänhakkuiden osalta.

2. Vaatimus täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamisesta

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Tuire Taina.

Suojelupoliisi oli antanut Maahanmuuttovirastolle lausunnon A:n turvapaikkahakemuksesta. Maahanmuuttovirasto oli hylännyt A:n hakemuksen. Asiassa oli kysymys siitä, oliko A:lla oikeus saada suojelupoliisilta tieto lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista.

Lausunnon perusteluosio ja lausunnon laatimisessa käytetty taustamateriaali olivat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuja valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevia suojelupoliisin asiakirjoja. Asiakirjojen sisältöön ja niiden sisältämien tietojen saantitapoihin nähden ei voitu pitää ilmeisenä, että tiedon antaminen niistä ei olisi vaarantanut valtion turvallisuutta. Lausunnon perusteluosio ja lausunnon laatimisessa käytetty taustamateriaali olivat siten sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä asiakirjoja.

Nämä asiakirjat olivat olleet joko suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon osana (lausunnon perusteluosio) taikka sen perusteena (taustamateriaali) ja olivat näin ollen vaikuttaneet tai voineet vaikuttaa A:n turvapaikka-asian käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa. Vaikka suojelupoliisi ei turvapaikka-asiassa ollut ollut päätöksen tekevän viranomaisen vaan lausunnon antajan asemassa, A:lla oli käsillä olevissa olosuhteissa katsottava turvapaikka-asian asianosaisen asemansa perusteella olleen julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu lähtökohtainen oikeus saada tieto näistä salassa pidettävistä asiakirjoista myös suojelupoliisilta.

Tiedon antaminen suojelupoliisin lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista olisi kuitenkin ollut niiden sisältöön ja niiden sisältämien tietojen saantitapoihin nähden julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää valtion turvallisuuteen liittyvää yleistä etua. A:lla ei siten ollut julkisuuslaissa säädetyn perusteella oikeutta saada tietoa sanotuista asiakirjoista.

Suojelupoliisin lausunnon perusteluosion ja lausunnon laatimisessa käytetyn taustamateriaalin ei voitu katsoa olevan menettelydirektiivin 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettu asiantuntijaneuvo. Menettelydirektiivin säännöksistä, ottaen erityisesti huomioon direktiivin 23 artiklan 1 kohta, ei myöskään johtunut, että turvapaikka-asian asianosaisen tiedonsaantioikeutta ei voitaisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisella erittäin tärkeää yleistä etua koskevalla perusteella rajoittaa, edes sellaisessa tilanteessa, jossa asianosaisen puolesta asiakirjapyynnön oli esittänyt hänen oikeudellinen neuvonantajansa (asiamiehensä).

Suomen perustuslaki 12 §

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 11 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta, 22 § sekä 24 § 1 momentti 9 kohta
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi) 1 artikla, 10 artikla 3 kohta d alakohta, 12 artikla 1 kohta d alakohta sekä 23 artikla 1 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.5.2018 nro 18/0293/5

Asian aikaisempi käsittely

A:n asiamies asianajaja B on 21.9.2017 pyytänyt saada suojelupoliisilta sen A:n kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen johdosta Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon 19.7.2017, kaiken lausunnon laatimisessa käytetyn taustamateriaalin sekä lausuntoon liittyvän suojelupoliisin ja Maahanmuuttoviraston välisen kirjeenvaihdon mukaan lukien sähköpostiviestit.

Suojelupoliisi on päätöksellään 2.10.2017 luovuttanut pyydetyt asiakirjat lukuun ottamatta lausunnon perusteluosiota ja lausunnon laatimisessa käytettyä taustamateriaalia, joiden osalta asiakirjapyyntö on hylätty.

Päätöksessä on perusteluosion osalta lausuttu muun ohella, että perusteluosio on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 5 ja 9 kohtien perusteella salassa pidettävä asiakirja, joka sisältää valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa tietoa. Erittäin tärkeä yleinen etu edellyttää asiakirjan ja sen perusteena olevien tietojen salassa pitämistä eikä asianosaisella tai hänen edustajallaan tai avustajallaan ole julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella oikeutta saada tietoa asiakirjasta. Salassapidon periaate on vakiintunut oikeuskäytännössä (esimerkiksi KHO 2007:49), jonka nojalla hallinto-oikeuden tulee hankkia asianosaisilta salattava aineisto sen arvioimiseksi, onko asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Päätöksessä on lausunnon laatimisessa käytetyn taustamateriaalin osalta lausuttu muun ohella, että taustamateriaali on kaikilta osin salassa pidettävää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 ja 9 kohtien perusteella. Erittäin tärkeä yleinen etu edellyttää asiakirjan ja sen perusteena olevien tietojen salassa pitämistä, eikä asianosaisella tai hänen edustajallaan tai avustajallaan ole julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella oikeutta saada tietoa asiakirjoista. Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan asianosaisella ei ole tarkastusoikeutta suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietoihin. Tietojen lainmukaisuuden ja oikeellisuuden tarkistus on mahdollista mainitun lain 45 §:n 2 momentin perusteella tietosuojavaltuutetun kautta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n valituksen suojelupoliisin päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

5) poliisin, rajavartiolaitoksen ja tullilaitoksen sekä vankeinhoitoviranomaisen taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä;

9) suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.

Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos

Tietopyynnön kohteena ovat olleet suojelupoliisin lausunnon 19.7.2017 perusteluosa, lausunnon taustamateriaali sekä lausuntoon liittyvä suojelupoliisin ja Maahanmuuttoviraston välinen kirjeenvaihto. Päätöksen mukaan valittajalle on annettu suojelupoliisin ja Maahanmuuttoviraston välinen kirjeenvaihto kokonaisuudessaan.

Hallinto-oikeus on tutustunut tietopyynnön kohteena oleviin asiakirjoihin. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajalle on valituksenalaisella päätöksellä annettu kaikki Maahanmuuttoviraston ja suojelupoliisin väliseen yhteydenpitoon liittyvät asiakirjat. Asiassa on siten hallinto-oikeudessa kysymys suojelupoliisin lausunnon perusteluosan ja sen taustamateriaalin salassapidosta.

Valittaja on pyytänyt saada tiedon kysymyksessä olevista asiakirjoista kansainvälistä suojelua koskevaa muutoksenhakuaan varten. Valittaja on perustellut valitustaan muun ohella Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi) säännöksillä sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevilla säännöksillä. Hallinto-oikeus toteaa, että menettelydirektiivin tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan perustaa yhteiset menettelyt direktiivin 2011/95/EU mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten. Kun nyt kysymyksessä olevassa asiassa on ratkaistavana kysymys valittajan oikeudesta saada tieto viranomaisen asiakirjoista julkisuuslain nojalla, hallinto-oikeus toteaa, että tässä asiassa eivät tule sovellettaviksi menettelydirektiivin säännökset. Sillä seikalla, että valittaja pyytää tietoja muussa asiassa vireillä olevaa oikeudenkäyntiään varten, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa muutoin kuin valittajan mahdollisen asianosaisaseman osalta.

Hallinto-oikeus toteaa, että suojelupoliisin lausunnon perusteluosassa ja sen taustatiedoissa on kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetuista suojelupoliisin taktisia ja teknisiä menetelmiä ja suunnitelmia koskevia tietoja sisältävistä asiakirjoista, jotka ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden. Kysymyksessä olevat asiakirjat koskevat myös valtion turvallisuuden ylläpitämistä, ja ne ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan nojalla, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa säädetty salassapito perustuu julkisuusolettamaan ja 9 kohdassa säädetty salassapito salassapito-olettamaan.

Hallinto-oikeus toteaa asiakirjoihin tutustuttuaan, että tietopyynnön kohteena olevissa asiakirjoissa on kysymys tiedoista, jotka suojelupoliisi on saanut eri lähteistä. Hallinto-oikeus katsoo, että tiedon antaminen niistä vaarantaisi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden eikä ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaarantaisi valtion turvallisuutta. Asiakirjat ovat siten salassa pidettäviä.

Tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat ovat olleet suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon perusteena ja ovat siten vaikuttaneet tai voineet vaikuttaa valittajan asian käsittelyyn. Valittajaa on siten pidettävä julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatu selvitys, hallinto-oikeus katsoo, että tiedon antaminen niistä olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua ja valituksenalaisessa päätöksessä tehdyille johtopäätöksille on ollut lainmukaiset perusteet. Valittajalla ei siten ole oikeutta tiedon saamiseen tietopyynnön kohteena olevista asiakirjoista enemmiltä osin kuin mitä hänelle on valituksenalaisella päätöksellä jo annettu. Ratkaisu ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevia säännöksiä.

Suojelupoliisin päätöksen muuttamiseen ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Jaana Moilanen ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja suojelupoliisin päätökset kumotaan ja että A:lle annetaan tieto suojelupoliisin asiakirjoista pyynnön mukaisesti. Toissijaisesti on vaadittu, että tieto annetaan suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle 19.7.2017 antaman lausunnon perusteluosiosta.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys kansainvälistä suojelua koskevan asian ratkaisuun vaikuttaneiden suojelupoliisin asiakirjojen asianosaisjulkisuudesta ja sen rajoittamisen edellytyksistä.

Maahanmuuttovirasto on 8.9.2017 todennut A:lla olevan perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan Irakissa poliittisen mielipiteensä vuoksi, mutta ei ole myöntänyt hänelle turvapaikkaa ja pakolaisasemaa, koska viraston saamien tietojen perusteella olisi ollut perusteltua aihetta epäillä hänen syyllistyneen Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaiseen tekoon. Hänelle on tämän vuoksi myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 89 §:n perusteella. Maahanmuuttoviraston päätös perustuu täysin suojelupoliisin sille antamaan lausuntoon.

A on muutoksenhakua varten pyytänyt suojelupoliisilta asiakirjoja sen selvittämiseksi, mihin tosiseikkoihin tai väitettyihin tosiseikkoihin Maahanmuuttoviraston arvio on perustunut. Tiedon saanti asiakirjoista on ollut tarpeen, jotta A voisi puolustautua suojelupoliisin väitteitä vastaan ja osoittaa ne vääriksi. Asiakirjapyynnön tultua hylätyksi hän ei ole voinut näin tehdä.

A on valittanut turvapaikan ja pakolaisaseman hylkäämistä koskevasta päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen, jossa asian käsittely on kesken. Oikeussuojakeino ei kuitenkaan ole tehokas, ellei A:lla ole mahdollisuutta arvioida päätöksen perusteita. Kun Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksessään perusteluita ilmoittanut, A:n ainoa keino saada tieto päätöksen perusteena olleista seikoista on saada tiedot suojelupoliisilta. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti ei voi toteutua, ellei A:lle anneta tietoa suojelupoliisin asiakirjoista.

Maahanmuuttoviraston päätös ei täytä Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin eikä hallintolain 44 ja 45 §:n mukaisia vaatimuksia, koska päätöksen perusteluita ei ole ilmoitettu. Myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 ja 13 artikla edellyttävät, että A:lla on oltava tehokkaat oikeussuojakeinot valittaessaan Maahanmuuttoviraston päätöksestä. A:n oikeudet eivät voi toteutua ilman tiedonsaantia suojelupoliisin asiakirjoista.

Suojelupoliisi on perustanut päätöksensä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuihin KHO 2007:47, 2007:48 ja 2007:49. Niiden mukaan suojelupoliisin suullisessa käsittelyssä hallinto-oikeudelle antamat kielteisen lausuntonsa perusteeksi esittämät tiedot ovat julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla salassa pidettäviä asianosaiselta, vaikka ne muodostavat päätöksen ainoan perusteen. Toimivaltaisen tuomioistuimen on kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita.

Korkeimman hallinto-oikeuden omaksumaa tulkintaa on noudatettu kansalaisuuden ja oleskeluluvan myöntämistä koskevien asioiden käsittelyssä. Kysymys on ollut poikkeuksesta yleiseen lain turvaamaan asianosaisen oikeuteen saada tieto päätöksen perusteena olleista tosiseikoista, myös niistä, jotka perustuvat yleisöjulkisuuden ulkopuolelle jääviin tietoihin ja asiakirjoihin. Tapauksissa on ollut kysymys suojelupoliisin toiminnan ydinalueeseen kuuluvista asioista eli valtion turvallisuuteen sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantamiseen liittyvistä seikoista.

Nyt käsillä olevassa asiassa on kysymys asiakirjoista, jotka on laadittu kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisemiseksi, eli täysin toisenlaisesta asiasta kuin korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmin ratkaisemissa asioissa. Suojelupoliisi ei ole asemassa, jossa se voisi luotettavasti arvioida turvapaikanhakijan poissuljentaa pakolaisaseman myöntämisestä. Tähän nähden korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä todettua salassapitoa ei voida suoraan noudattaa tässä asiassa.

Turvapaikanhakijan tietyt menettelylliset oikeudet seuraavat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä (2013/32/EU) kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi).

Direktiivin 46 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi. Artiklan 3 kohdan mukaan 1 kohdan noudattamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc -tutkimisen kaikilta osin mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin 2011/95/EU mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyssä ensimmäisessä oikeusasteessa.

Korkein hallinto-oikeus on edellä viitatuissa päätöksissä arvioinut menettelyn laillisuuden Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta. Päätöksissä ei ole otettu eikä ole voitukaan ottaa kantaa siihen, millaiset oikeussuojakeinot on turvattava kansainvälistä suojelua koskevassa menettelyssä Euroopan unionin oikeuden mukaan. Tähän nähden näissä päätöksissä omaksuttua menettelyä ei voida soveltaa nyt käsillä olevassa asiassa.

Menettelydirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan hakijoilla ja heidän mahdollisilla 23 artiklan 1 kohdan mukaisilla oikeudellisilla tai muilla neuvonantajilla on oltava mahdollisuus tutustua 10 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin tietoihin ja 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen asiantuntijoiden antamiin tietoihin, jos määrittävä viranomainen on ottanut kyseiset tiedot huomioon tehdessään heidän hakemuksestaan päätöksen. Viimeksi mainitun alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakemusten tutkinnasta ja ratkaisemisesta vastaavalla henkilöstöllä on mahdollisuus pyytää tarvittaessa neuvoa asiantuntijoilta tiettyihin aloihin, kuten lääketieteeseen, kulttuuri- ja uskontoasioihin, lapsiin tai sukupuolikysymyksiin liittyvissä kysymyksissä.

Suojelupoliisin lausunto on direktiivin 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettu Maahanmuuttovirastolle annettu neuvo, jota virasto on noudattanut. Tähän nähden A:lla on unionin oikeudesta seuraava oikeus saada tieto pyydetyistä asiakirjoista. Direktiivin määrittämä oikeus tiedonsaantiin on niin selvä ja yksiselitteinen, että direktiivillä on välitön oikeusvaikutus. Hallinto-oikeuden ja suojelupoliisin päätökset ovat lainvastaiset, koska A:lle ei ole annettu mahdollisuutta tutustua niihin tietoihin, joita direktiivi edellyttää.

Suojelupoliisi on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään, sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden perusratkaisu on ollut se, että kansainvälistä suojelua koskevia asioita koskeva menettelydirektiivi (2013/32/EU) ei tule noudatettavaksi vaan asiakirjan saamista koskeva asia ratkaistaan pelkästään kansallisen julkisuuslain säännösten perusteella. Tämä näkemys vastaa yleisesti noudatettua käytäntöä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa KHO 2015:15 ja KHO 2017:157 on vahvistettu, että asianosaisen tarve saada viranomaiselta itseään koskevaa salassa pidettävää tietoa oikeudenkäynnin tarpeisiin ratkaistaan tarvittaessa editiomenettelyssä varsinaisen pääasian yhteydessä. Jos asia tulee ratkaistavaksi erillisen pyynnön perusteella, asia ratkaistaan julkisuuslain perusteella. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti ja hyvä hallinto toteutetaan pääasian yhteydessä, ei erillisessä asiakirjajulkisuusmenettelyssä.

Sama koskee myös päätöksen perusteluja. Jos valituksenalainen päätös on perusteluiden osalta puutteellinen, asia tulee korjata muutoksenhaun yhteydessä, ei missään rinnakkaisprosessissa.

Valituksessa halutaan laajentaa sitä julkisuutta, mikä suojelupoliisin päätöksessä viitatussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2007:49 on katsottu velvollisuudeksi toteuttaa valitusasiaa tuomioistuimessa käsiteltäessä. Ratkaisun myötä oikeusohjeeksi on muodostunut se, että tuomioistuimen ratkaisua ei voida perustaa pelkkään lausunnon kielteisyyteen, vaan syyt kielteiselle lausunnolle on selvitettävä ja niiden painoarvo ja oikeellisuus on arvioitava tuomioistuimessa. Ratkaisulla ei laajennettu asianosaisjulkisuutta, koska kielteiseen päätökseen johtaneet syyt on tarvittaessa käsiteltävä tuomioistuimessa asianosaisen läsnä olematta.

Kysymys siitä, onko A:lla oikeus saada pyytämänsä tieto itselleen, tulee ratkaista siinä oikeudenkäynnissä, johon hänellä on oikeus hakemalla muutosta Maahanmuuttoviraston kielteiseen päätökseen.

Valituksessa katsotaan, että turvapaikanhakijalla ja hänen asianajajallaan on menettelydirektiivin perusteella oltava mahdollisuus tutustua eräisiin direktiivin 10 artiklassa tarkoitettuihin tietoihin. Valituksessa lähdetään siitä, että nyt kysymyksessä oleva suojelupoliisin lausunnon perusteluosio ja sen tausta-aineisto olisivat direktiivissä tarkoitettua tietoa, johon turvapaikanhakijalla avustajineen olisi oikeus tutustua.

Valituksessa esitetty tulkinta direktiivistä ei ole oikea ja perusteltu. Suojelupoliisin viranomaisena toiselle viranomaiselle antama lausunto ei ole direktiivin 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettu asiantuntijan neuvo. Kysymys ei myöskään ole b alakohdassa tarkoitetusta niin sanotusta maatietoudesta.

Mainitun 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa esimerkinomaisesti mainitut neuvonantajat ovat tyypillisesti valtionhallinnon ulkopuolisia riippumattomia asiantuntijoita. Suojelupoliisin lausunto ei rinnastu lääkärinlausuntoon tai vaikkapa yliopiston professorin antamaan lausuntoon lähtömaan kulttuurista tai uskonnoista.

Samassa alakohdassa mainitaan joukko esimerkkejä neuvoista ja neuvonantajista, eikä mikään esimerkeistä vaikuta siltä, että siinä voisi olla kysymys salassa pidettävästä − eikä ainakaan asianosaiselta salassa pidettävästä − viranomaisen virkavastuulla antamasta lausunnosta. Esimerkkinä käytetty lääkärinlausunto voi toki sisältää yksityisen (suojelun hakijan) edun kannalta salassa pidettävää tietoa, mutta siinä on luonnollisesti kysymys eri asiasta kuin sellaisesta viranomaisen lausunnosta, joka yleisen edun vuoksi on pidettävä salassa nimenomaan hakijalta. Muut säännöksessä käytetyt esimerkit taas eivät koske ylipäätään hakijan henkilökohtaisia olosuhteita, vaan yleisemmin lähtömaan kulttuuria tai olosuhteita.

Asiassa tulee ottaa huomioon myös direktiivin 10 artiklan ilmeinen ratio. Se velvoittaa jäsenvaltiot säätämään tutkinnan suorittavien viranomaisten oikeudesta hankkia tietoa eri tahoilta asianmukaisen tutkinnan varmistamiseksi. Kysymys on näin ollen hakijan oikeutta turvaavasta säännöksestä.

Direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa rajoitetaan selväsanaisesti oikeusavustajan oikeutta saada tutustua päätöksen tausta-aineistoon. Artikla on tulkittavissa siten, ettei myöskään turvapaikanhakijalla itsellään ole oikeutta kyseisiin tietoihin, joita viranomaiset eivät voi esittää hänen avustajalleen. Artiklassa on kuvattu eurooppalaiseksi standardiksi muodostunut menettelytapa, jossa tuomioistuimen tehtävään kuuluu perehtyä tarvittaessa laajempaan aineistoon kuin mikä on asianosaisen itsensä saatavilla.

Valtion turvallisuuskysymyksiin erikoistuneena viranomaisena suojelupoliisi kiinnittää lausunnonantajana huomiota oman toimialansa ja lakisääteisten tehtäviensä hoitamisen kannalta olennaisiin seikkoihin. Merkitystä on sellaisilla henkilön toimintaa ja taustoja koskevilla tiedoilla, joiden perusteella henkilön maahantulo tai maahan jääminen saattaisivat olla riskitekijöitä valtakunnan sisäisen tai ulkoisen turvallisuuden kannalta. Lausuntojen perusteena olevat tiedot on voitu saada esimerkiksi oman operatiivisen tiedonhankinnan kautta, tietolähdetietona, muilta suomalaisilta viranomaisilta tai turvallisuus- ja tiedustelupalveluiden kansainvälisen yhteistyön puitteissa. Ottamatta kantaa siihen, millä tavalla nyt kysymyksessä olevan lausunnon perusteena olevat tiedot on saatu, voidaan todeta, että esimerkiksi arkaluonteiselta henkilölähteeltä saatujen tietojen paljastuminen asianosaiselle voisi mahdollistaa henkilölähteen tunnistamisen ja olisi siten omiaan saattamaan tämän hengen ja terveyden vaaraan. Ulkomaisilta turvallisuusviranomaisilta saatuja tietoja puolestaan koskee kansainväliseen vakiintuneeseen tapaoikeuteen perustuva käyttötarkoitussidonnaisuuslauseke, joka estää tietojen luovuttamisen kolmannelle osapuolelle ilman luovuttajamaan nimenomaista suostumusta. Suojelupoliisi on kansainvälisessä yhteistoiminnassaan sitoutunut noudattamaan tätä periaatetta. Kyvyttömyys sen noudattamiseen asettaisi suojelupoliisin aseman luotettuna kansainvälisenä yhteistyökumppanina kyseenalaiseksi vaarantaen samalla kokonaisuudessaan viraston tulevan tietojensaannin. Kansainvälisen yhteistyön puitteissa saatujen tietojen jatkuvasti kasvavasta merkityksestä johtuen tietojensaannin tyrehtyminen johtaisi suojelupoliisin toimintaedellytysten radikaaliin heikkenemiseen ja kansallisen turvallisuuden merkittävään vaarantumiseen.

Mikäli suojelupoliisin salaisiksi luokiteltuja ja sensitiivisiä tietoja ei voida suojata, suojelupoliisin edellytykset torjua terrorismia ja vakoilua sekä suojata valtion turvallisuutta heikkenevät lähes olemattomiin. Ulkomaalaislausuntojen taustatietojen asianosaisjulkisiksi tuleminen aiheuttaisi näin ollen sen, että suojelupoliisi joutuisi todennäköisesti lopettamaan lausuntojen antamisen kokonaisuudessaan.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Helsingin hallinto-oikeus on järjestänyt A:n kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa suullisen käsittelyn 29.8.2018, jossa häntä on kuultu. Suojelupoliisia hallinto-oikeus on kuullut erikseen. Suullisessa käsittelyssä A:n vaatimus saada tietoonsa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2018:109 mukaisesti tiedot edes osasta suojelupoliisin esittämiä seikkoja on hylätty.

Suojelupoliisi lähtee siitä, että asianosaiselle ei suoda mahdollisuutta kuulemismenettelyssä kyseenalaistaa hänestä tehdyn arvion perusteena olevia tosiseikkoja. Lähtökohta on tämä siitä huolimatta, ettei Suomen kansalliseen lainsäädäntöön ole luotu menettelydirektiivin 23 artiklan edellyttämin tavoin menettelyitä sen takaamiseksi, että turvapaikanhakijan oikeutta puolustukseen kunnioitetaan, jos poikkeuksellisesti rajoitetaan hänen oikeuttaan tutustua päätöksen perusteena oleviin asiakirjakansionsa tietoihin. Direktiivin edellyttämän lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset on tullut saattaa muun ohella 23 artiklan osalta voimaan viimeistään 20.7.2015.

A:lle on annettava oikeus tutustua niihin tietoihin, joihin hänen kansainvälistä suojelua koskeva päätöksensä on perustunut. Asianosaisjulkisuutta rajoittavia julkisuuslain 11 §:n 2 ja 3 momenttia on sovellettava direktiivin mukaisesti siten, että oikeutta tutustua 23 artiklassa tarkoitettuihin tietoihin ei rajoiteta. Lainkohtien sanamuodot eivät edellytä tulkintaa, jossa tiedonsaanti evätään kokonaan.

Huomionarvoista on, että direktiivissä nimenomaisesti edellytetään menettelyiden perusteeksi kansallista lainsäädäntöä. Menettely, jossa vain tuomioistuin selvittää ja saa valtion turvallisuuden vaarantumisen vuoksi salassa pidettävät tiedot ei perustu Suomessa lainsäädäntöön, vaan oikeuskäytäntöön. Vaikka salassapito sinällään perustetaankin julkisuuslain säännöksiin, lainsäädännössä ei ole menettelyä, jossa hakijan oikeutta puolustukseen kunnioitetaan, vaan toteutettava menettely on jätetty kussakin yksittäistapauksessa tuomioistuimen harkintaan. Oikeuskäytännössä menettely on toteutettu aina ja poikkeuksetta siten, ettei suojelupoliisin lausunnon perusteista anneta asianosaiselle mitään tietoja.

A:lla on menettelydirektiivin 23 artiklan perusteella selvä, täsmällinen ja ehdoton oikeus tutustua niihin asiakirjakansiossaan oleviin tietoihin, joiden perusteella päätös tehdään.

Suojelupoliisi on katsonut hallinto-oikeuden päätökseen viitaten, ettei menettelydirektiivi tulisi lainkaan sovellettavaksi tiedonsaantia koskevassa asiassa. Suojelupoliisin yleisenä linjana on, ettei asianosaisella tulisi olla minkäänlaista mahdollisuutta tutustua sen tekemän arvion perusteisiin taikka keinoja kyseenalaistaa lausunnon perusteita tai arvion perusteltavuutta ylipäätään. Demokraattisessa yhteiskunnassa asianosaisella on kuitenkin oltava lähtökohtainen oikeus tähän, vaikka häntä koskevan arvion tehneen viranomaisen tehtäviin kuuluisi valtion turvallisuudesta huolehtiminen. Tuomioistuimilla ei välttämättä ole keinoja suojelupoliisin antamien tietojen luotettavuuden arvioimiseen eikä niillä ole ainakaan mahdollisuutta harkita asianosaisen esittämää vastanäyttöä, kun tällaista vastanäyttöä ei voida esittää ilman tietoa siitä, mistä sitä pitäisi esittää.

Ulkomaalaislaissa ei ole säännöksiä asianosaisen tiedonsaantioikeudesta, joten voimassa olevan lainsäädännön perusteella ainoa mahdollinen keino tiedonsaannin toteutumiselle on julkisuuslain mukainen pyyntö saada asiakirja sen laatineelta viranomaiselta. Näin ollen menettelydirektiivin vaikutukset eivät sulkeudu pois siksi, ettei asiassa ole välittömästi kysymys kansainvälisestä suojelusta. Kysymys on niistä direktiivin 23 artiklassa tarkoitetuista kansallisen lainsäädännön menettelyistä, joilla hakijan oikeutta puolustukseen kunnioitetaan.

Asiassa on aito tarve ennakkoratkaisun saamiseen Euroopan unionin tuomioistuimelta, koska kysymys on menettelydirektiivin tulkinnasta. Tarve on merkittävä ottaen huomioon, että direktiivin 23 artikla on Suomessa implementoitu puutteellisesti.

Korkein hallinto-oikeus on varannut A:lle tilaisuuden toimittaa häntä koskevassa kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa annettu Helsingin hallinto-oikeuden päätös korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

A on toimittanut Helsingin hallinto-oikeuden 7.2.2019 turvapaikkavalitusasiassa antaman päätöksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Merkitään, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpano on 25.10.2019 käynyt suojelupoliisin tiloissa perehtymässä suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman 19.7.2017 päivätyn lausunnon perusteluosioon ja lausunnon laatimisessa käytettyyn taustamateriaaliin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan vaatimuksen hylkääminen

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta.

Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat sekä asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet ja lain esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. 

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämistä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu) (menettelydirektiivi) 1 artiklan mukaan mainitun direktiivin tarkoituksena on perustaa yhteiset menettelyt direktiivin 2011/95/EU mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten.

Menettelydirektiivin 10 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että määrittävän viranomaisen kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista tekemät päätökset perustuvat hakemusten asianmukaiseen tutkintaan. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että
(- - -)
d) hakemusten tutkinnasta ja ratkaisemisesta vastaavalla henkilöstöllä on mahdollisuus pyytää tarvittaessa neuvoa asiantuntijoilta tiettyihin aloihin, kuten lääketieteeseen, kulttuuri- ja uskontoasioihin, lapsiin tai sukupuolikysymyksiin liittyvissä kysymyksissä.

Menettelydirektiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava kaikkien III luvussa säädettyjen menettelyjen osalta, että kaikilla hakijoilla on seuraavat takeet:
(- - -)
d) hakijoilla ja heidän mahdollisilla 23 artiklan 1 kohdan mukaisilla oikeudellisilla tai muilla neuvonantajilla on oltava mahdollisuus tutustua 10 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin tietoihin ja 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen asiantuntijoiden antamiin tietoihin, jos määrittävä viranomainen on ottanut kyseiset tiedot huomioon tehdessään heidän hakemuksestaan päätöksen;

(- - -).

Menettelydirektiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen lainsäädännön mukaisesti hyväksytyllä tai luvan saaneella oikeudellisella tai muulla neuvonantajalla, joka avustaa tai edustaa hakijaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti, on oikeus tutustua niihin hakijan asiakirjakansiossa oleviin tietoihin, joiden perusteella päätös tehdään.

Saman 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa tästä silloin, kun tietojen tai lähteiden paljastaminen vaarantaisi kansallisen turvallisuuden, tiedot toimittaneiden järjestöjen tai henkilön tai henkilöiden turvallisuuden tai sen henkilön tai niiden henkilöiden turvallisuuden, jota tai joita tiedot koskevat, tai kun jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten suorittamaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkintaan liittyvät tutkinnalliset seikat tai jäsenvaltioiden kansainväliset suhteet vaarantuisivat. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on:

a) annettava V luvussa tarkoitetuille viranomaisille mahdollisuus tutustua tällaisiin tietoihin tai lähteisiin; ja

b) luotava kansalliseen lainsäädäntöön menettelyt sen takaamiseksi, että hakijan oikeutta puolustukseen kunnioitetaan.

Edellä olevan b alakohdan osalta jäsenvaltiot voivat erityisesti antaa oikeudellisen tai muun neuvonantajan, josta on tehty turvallisuusselvitys, tutustua tällaisiin tietoihin tai lähteisiin siltä osin kuin tiedot ovat hakemuksen tutkinnan tai kansainvälisen suojelun poistamista koskevan päätöksen tekemisen kannalta merkityksellisiä.

Menettelydirektiivin täytäntöönpanemiseksi Suomessa muutettiin ulkomaalaislakia. Hallituksen esityksessä ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 218/2014 vp) on tehty selkoa direktiivin edellyttämistä lainsäädäntömuutoksista. Merkittävimmät ehdotetuista muutoksista liittyivät hakijan kuulemiseen, haavoittuvassa asemassa oleviin hakijoihin, turvallisiin maihin, uusintahakemuksiin sekä täytäntöönpanon kieltämistä koskevaan hakemukseen. Monilta osin direktiivin vaatimukset eivät kuitenkaan hallituksen esityksen mukaan edellyttäneet lainsäädännön muuttamista. Menettelydirektiivin 23 artiklan 1 kohdan osalta hallituksen esityksessä todetaan muun ohella seuraavaa:

”Suomessa hallintotuomioistuimen tulee korkeimman hallinto-oikeuden antamien vuosikirjaratkaisujen (KHO 2007:47, 48 ja 49) sisältämien oikeusohjeiden mukaan itse hankkia asianosaisilta salassa pidettävä aineisto sen seikan arvioimiseksi, onko salaaminen ollut perusteltua ja onko päätös ollut lainmukainen. Kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei ole sinänsä katsottu olevan Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaista.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ratkaistavana olevassa asiakirjajulkisuutta koskevassa asiassa on kysymys siitä, onko valittajalla A:lla oikeus saada suojelupoliisilta tieto suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle A:n turvapaikkahakemuksesta antaman 19.7.2017 päivätyn lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista.

A on valituksessaan ilmoittanut ja asiakirjoista ilmenee muutoinkin, että hän on valittanut turvapaikkahakemuksensa hylkäämistä koskevasta Maahanmuuttoviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. A:n mukaan oikeudenmukainen oikeudenkäynti ei voi toteutua, ellei hänelle anneta tietoa kysymyksessä olevista suojelupoliisin asiakirjoista, joista ilmenevät tiedot ovat olleet ratkaisevassa asemassa Maahanmuuttoviraston päätöstä tehtäessä.

A:n esittämän osalta voidaan todeta, että asiakirjapyyntö on esitetty suojelupoliisille eikä oikeudenkäynnin yhteydessä tuomioistuimelle (hallinto-oikeudelle), jonka velvoitteisiin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten turvaamisesta huolehtiminen kuuluu. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseen liittyen voidaan tässä yhteydessä puolestaan viitata siihen, että korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (KHO 2007:47−49) on todettu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, että kansallisen turvallisuuden nimissä salassa pidettäväksi määrätyn aineiston jääminen asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle ei sinänsä ole ihmisoikeussopimuksen vastaista. Tällaisessa tilanteessa on toimivaltaisen tuomioistuimen kuitenkin voitava perehtyä asianosaiselta salattuun aineistoon sen arvioimiseksi, onko salaamiselle ja asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jääneen aineiston nojalla tehdyille johtopäätöksille ollut perusteita. Edelleen korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (KHO 2018:109) on todettu, että tuomioistuimen (hallinto-oikeuden) tehtävänä on tutkia, onko yksilön oikeuksien sekä yleisen edun eli yleisen järjestyksen ja turvallisuuden välillä saavutettu oikeudenmukainen tasapaino. Mikäli asianosainen ei voi saada tietoa kaikesta oikeudenkäyntiaineistosta, tämän oikeuden rajoituksista aiheutuvaa haittaa asianosaiselle tulee pyrkiä lieventämään oikeudenkäynnissä.

Koska asiakirjapyyntö on esitetty suojelupoliisille eikä tuomioistuimelle, kysymyksessä olevien asiakirjojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy julkisuuslaissa säädetyn perusteella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpano on tutustunut suojelupoliisin tiloissa kysymyksessä oleviin asiakirjoihin eli suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon perusteluosioon ja lausunnon laatimisessa käytettyyn taustamateriaaliin. Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan todeta, että lausunnon perusteluosio ja lausunnon laatimisessa käytetty taustamateriaali ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettuja valtion turvallisuuden ylläpitämistä koskevia suojelupoliisin asiakirjoja. Asiakirjojen sisältöön ja niiden sisältämien tietojen saantitapoihin nähden ei voida pitää ilmeisenä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta. Suojelupoliisin lausunnon perusteluosio ja lausunnon laatimisessa käytetty taustamateriaali ovat siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan perusteella salassa pidettäviä asiakirjoja.

Kun kysymyksessä olevat asiakirjat ovat jo julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 9 kohdan perusteella salassa pidettäviä, asiassa ei ole tarpeen arvioida niiden mahdollista salassa pidettävyyttä muiden julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaisten salassapitoperusteiden, kuten suojelupoliisin ja hallinto-oikeuden päätöksissä mainitun momentin 5 kohdan, kannalta.

Kysymyksessä olevat asiakirjat ovat olleet joko suojelupoliisin Maahanmuuttovirastolle antaman lausunnon osana (lausunnon perusteluosio) taikka sen perusteena (taustamateriaali) ja ovat näin ollen vaikuttaneet tai voineet vaikuttaa A:n turvapaikka-asian käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa. Vaikka suojelupoliisi ei turvapaikka-asiassa ole ollut päätöksen tekevän viranomaisen vaan lausunnon antajan asemassa, A:lla on käsillä olevissa olosuhteissa katsottava turvapaikka-asian asianosaisen asemansa perusteella olevan julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu lähtökohtainen oikeus saada tieto näistä salassa pidettävistä asiakirjoista myös suojelupoliisilta.

Asianosaisen tiedonsaantioikeus ei kuitenkaan ole ehdoton vaan sen rajoituksista säädetään julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa. Suojelupoliisin lausunnon perusteluosioon ja lausunnon laatimisessa käytettyyn taustamateriaalin tutustumisen perusteella voidaan todeta, että tiedon antaminen niistä olisi niiden sisältöön ja niiden sisältämien tietojen saantitapoihin nähden sanotun momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää valtion turvallisuuteen liittyvää yleistä etua. A:lla ei siten ole julkisuuslaissa säädetyn perusteella oikeutta saada tietoa lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista.

A on viitannut tiedonsaantioikeutensa tueksi lisäksi menettelydirektiivin 2013/32/EU säännöksiin. Menettelydirektiivin tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan perustaa yhteiset menettelyt direktiivin 2011/95/EU mukaista kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista varten. Suojelupoliisin lausunnon perusteluosion ja lausunnon laatimisessa käytetyn taustamateriaalin ei ensinnäkään voida katsoa olevan menettelydirektiivin 10 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettu asiantuntijaneuvo. Menettelydirektiivin säännöksistä, ottaen erityisesti huomioon direktiivin 23 artiklan 1 kohta, ei myöskään johdu, että turvapaikka-asian asianosaisen tiedonsaantioikeutta ei voitaisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisella erittäin tärkeää yleistä etua koskevalla perusteella rajoittaa, edes sellaisessa tilanteessa, jossa asianosaisen puolesta asiakirjapyynnön hallintoviranomaiselle, tässä tapauksessa suojelupoliisille, on esittänyt hänen oikeudellinen neuvonantajansa (asiamiehensä).

Edellä lausutuilla perusteilla A:lla ei ole oikeutta saada suojelupoliisilta tietoa lausunnon perusteluosiosta ja lausunnon laatimisessa käytetystä taustamateriaalista. Asiakirjapyyntö on näin ollen voitu hylätä nyt kysymyksessä olevilta osin.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla A:n valitus suojelupoliisin päätöksestä on hylätty.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Monica Gullans. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

X:n kaupungin lastensuojelun johtava viranhaltija rajoitti 14.8.2017 vuonna 2008 syntyneen lapsen oikeutta pitää yhteyttä äitiinsä 14.8.2017–13.8.2018 siten, että sijaisvanhemmat voivat olla läsnä äidin ja lapsen tapaamistilanteissa. Päätöksessä ei määritelty tapaamisten määrää eikä paikkaa. Lastensuojelun johtava viranhaltija päätti 13.10.2017, että lapsen huostassapitoa jatketaan sijaisperheessä. Ennen päätöstä oli järjestetty huostaanoton purkutyöskentely 10.4.–11.8.2017. Hallinto-oikeus hylkäsi äidin valituksen molemmista päätöksistä.

Äiti uudisti korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimuksensa, että yhteydenpitoa ei saa rajoittaa ja että lapsen tuli saada tavata äitiään valvomattomasti joka toinen viikonloppu perjantaista sunnuntaihin sekä koulun lomien aikana. Sijaishuolto sijaisperheessä oli alkanut heinäkuussa 2009. Huostassapidon lopettamisen osalta äiti katsoi valituksessaan, että lapsen ja äidin arviointi huostaanoton purkutyöskentelynä oli järjestetty täysin keinotekoisesti. Lapsi oli päässyt sijaishuollon aikana käymään äitinsä ja sisarustensa kotona vain kerran. Muutoin kaikki kanssakäyminen äidin ja lapsen välillä oli ollut kontrolloitua, mistä johtuen lapsen tuominen äidin kotiin huostaanoton purkutyöskentelyn aikana oli ollut lasta hämmentävää.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston tuomiossa 10.9.2019 Strand Lobben and others v. Norway, joka koskee Norjan lain mukaista pakkoadoptiota, on selostettu tuomion 202–213 kohdassa ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisia ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan tulkinnan yleisiä periaatteita. Esimerkiksi ihmisoikeustuomioistuimen 17.12.2019 huostassapidon lopettamista ja yhteydenpidon rajoittamista koskevasta tuomiosta A.S. v. Norway käy ilmi (tuomion kohta 59), että edellä mainitussa asiassa esitetty koonnos yleisistä periaatteista soveltuu yleisesti lastensuojelutoimenpiteitä koskeviin asioihin.

Kun otettiin huomioon A:n huostassapidon lopettamista koskevan hakemuksen johdosta sosiaalitoimessa tehty ajantasainen selvitys huostassapidon jatkamisen edellytyksistä, hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu muu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen huostassapidon lopettamista koskevilta osin ei ollut perusteita.

Mitä tuli yhteydenpidon rajoittamiseen, niin korkein hallinto-oikeus totesi, että asiakassuunnitelmaan oli kirjattu sijaisvanhempien ja äidin välillä vakiintunut käytäntö, jonka mukaan äidin ja lapsen tapaamisia oli keskimäärin kerran kuukaudessa sijaisperheessä. Päätös yhteydenpidon rajoittamisesta oli tehty sen jälkeen, kun äiti oli elokuun 2017 alussa ilmaissut sosiaalitoimelle olevansa tyytymätön sijaisvanhempien läsnäoloon tapaamisissa. Äiti oli vaatinut yhteydenpidon lisäämistä maaliskuussa 2017 hakiessaan samalla huostassapidon lopettamista. Näissä oloissa viimeistään yhteydenpidon rajoittamispäätökseen 14.8.2017 olisi tullut kirjata, missä ja kuinka usein tapaamiset järjestetään. Koska yhteydenpidon rajoittamista koskeva aika oli jo päättynyt, hallinto-oikeuden päätöstä ei tältä osin muutettu.

Lastensuojelulaki 4 § 2 momentti, 40 §, 47 § 1–3 momentti, 49 § 3 momentti, 54 §, 62 § 1 momentti 1 ja 2 kohta, 62 § 2 momentti 1 kohta, 62 § 4 momentti sekä 63 §

Europan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston tuomio Strand Lobben and others v. Norway 10.9.2019 (tuomion kohdat 202–213 ja niissä mainittu muu oikeuskäytäntö).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio A.S. v. Norway 17.12.2019

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 21.6.2018 nro 18/0234/2

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupungin lastensuojelun johtava sosiaalityöntekijä on 14.8.2017 tekemällään päätöksellä rajoittanut B:n oikeutta pitää yhteyttä äitiinsä A:han ajalla 14.8.2017–13.8.2018 siten, että sijaisvanhemmat C ja D voivat olla läsnä äidin ja lapsen tapaamistilanteessa.

X:n kaupungin lastensuojelun johtava sosiaalityöntekijä on 13.10.2017 päättänyt, että B:n huostassapitoa jatketaan C:n ja D:n sijaisperheessä.

A on valittanut viranhaltijan päätöksistä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on, toimitettuaan suullisen käsittelyn, hylännyt A:n valitukset.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut sovellettavat oikeusohjeet ja asiassa saadun selvityksen sekä johtopäätöksinään lausunut seuraavaa:

Huostassapidon lopettaminen

B:n huostaanoton jälkeen A on eronnut edellisestä puolisostaan, mennyt naimisiin ja hänellä on kaksi nuorempaa lasta. Suullisessa käsittelyssä saadun selvityksen perusteella A ja H elävät tavanomaista lapsiperheen arkea. Asiassa ei ole väitettykään, että perheestä olisi lastensuojelullista huolta, vaan päinvastoin todettu, että A suoriutuu yhdessä puolisonsa kanssa lasten hoidosta ja huolenpidosta.

B on erityislapsi, jolla on normaalisti kehittyneeseen lapseen verrattuna erilaiset tarpeet. B:n opettajan ja toimintaterapeutin lausunnoista ilmenee, että B:n käyttäytyminen on arvaamatonta ja että hän tarvitsee jatkuvaa valvontaa ja ohjausta. Suullisen ohjauksen lisäksi fyysinen ohjaaminen on tärkeää. B:n opettaja tapaa lasta päivittäin, minkä vuoksi lausunnossa todettua ammatillista näkemystä on pidettävä luotettavana selvityksenä B:n tuen tarpeesta. Suullisessa käsittelyssä kuultu perhehoitaja D kertoi yksityiskohtaisesti B:n keskittymiskyvyn puutteesta ja siitä, miten B:n tunnetilat ja sitä myöten käyttäytymisen muutokset voivat olla äkkinäisiä ja ennalta-arvaamattomia. Kertomus oli yhdenmukainen mainittujen lausuntojen kanssa. Esitetyn selvityksen perusteella B:stä pitkään huolehtineet aikuiset myös oppivat jossain määrin "lukemaan" B:tä, ja tällä aikuisen ennakoinnilla on tärkeä rooli päivittäisen arjen sujumisen kannalta.

A välittää B:stä, ja hänen suuri toiveensa on saada B luokseen asumaan ja oppia toimimaan tämän kanssa. A:n ja B:n yhteydenpito on kuitenkin ollut hyvin rajoittunutta johtuen muun muassa pitkästä välimatkasta ja B:n erityispiirteistä. Tämä on osaltaan vaikuttanut siihen, ettei B:n ja A:n välinen suhde ole päässyt kehittymään läheiseksi, ja tämä asettaa osaltaan vielä lisähaasteita A:lle B:n kanssa toimimiseen.

Purkutyöskentelystä laaditusta yhteenvedosta ilmenee, että A pyrki runsailla sanallisilla ohjeilla ohjaamaan B:tä, mutta ilmein, elein tai koskettamalla tapahtuvaa ohjaamista ei tapahtunut lainkaan, vaikka B:nkohdalla fyysinen ohjaaminen on olennaista ja tästä on keskusteltu A:n kanssa. A:lla ei ollut keinoja puuttua B:n rajattomaan käyttäytymiseen, eikä hän havainnut B:n kuormittumista. Vaikka vanhemman arviointia varten järjestettyjä tapaamisia voidaan pitää osin keinotekoisina ja on ymmärrettävää, että A on ollut tilanteissa hermostunut ja tämä on väistämättä vaikuttanut purkutyöskentelyyn, edellä kerrotut seikat kuitenkin osoittavat, ettei A:lla ole riittäviä valmiuksia vastata B:n hoidosta ja huolenpidosta. Asian kokonaisarvioinnissa ei voida myöskään ohittaa B:n kiintymyssuhdetta sijaisvanhempiin ja hänen herkkyyttään reagoida uusiin tilanteisiin. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen olosuhteet A:n luona uhkaavat vakavasti vaarantaa B:n terveyttä ja kehitystä.

Tässä tilanteessa ei ole olemassa sellaisia avohuollon tukitoimia, joiden avulla huostassapito voitaisiin lopettaa ja siirtää B A:n luo asumaan. Vastaavasta syystä lastensuojelulain 49 §:ssä tarkoitettu sijoitus A:n luo ei voi tulla kysymykseen.

B:n edun mukaista on jatkaa asumista sijaisvanhempien luona. Sen sijaan edelleen on tärkeää, että tapaamisilla B:n ja A:n suhdetta vahvistetaan ja ylläpidetään.

Edellä kerrotuin perustein huostaanoton edellytykset ovat edelleen olemassa. Johtavan sosiaalityöntekijän päätös ei ole lainvastainen eikä sitä ole syytä muuttaa. Perhe-elämän rajoittamiselle on esitetty lailliset lapsen edusta johtuvat syyt.

Yhteydenpidon rajoittaminen

Yhteydenpidon rajoittamista koskevalla päätöksellä on ratkaistu ainoastaan kysymys siitä, tuleeko perhehoitajien olla paikalla tapaamisten aikana. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole rajoitettu tapaamisten määrää eikä ratkaistu edes sitä, missä tapaamiset järjestetään.

Edellä huostassapidon lopettamista koskevassa osiossa on todettu, että A:n vuorovaikutus B:n kanssa on puutteellista eikä A kykene tunnistamaan B:n tarpeita. Kun vielä otetaan huomioon, että B tarvitsee ympärivuorokautista valvontaa ja ohjausta, tässä vaiheessa yhteydenpito ilman sijaisvanhempien läsnäoloa vaarantaa lapsen sijaishuollon tarkoituksen toteuttamisen. Rajoittaminen on lapsen hoidon ja kasvatuksen kannalta välttämätöntä, kun otetaan huomioon toimintaterapeutin ja opettajan lausunnoissa esitetty selvitys siitä, kuinka tärkeää aikuisen jatkuva tuki ja ohjaus on B:n kehityksen kannalta. Ilman valvontaa yhteydenpidosta on myös vaaraa B:n kehitykselle.

Yhteydenpidon rajoittamiselle on esitetty lastensuojelulaissa säädetyt perusteet, eikä yhteydenpitoa ole rajoitettu enempää kuin se on ollut välttämätöntä. Johtavan sosiaalityöntekijän päätös ei ole lainvastainen eikä sitä ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Lastensuojelulaki 4 § 2 momentti, 40 §, 47 § 1 ja 3 momentti, 49 § 3 momentti, 62 § 1 momentti 1 ja 2 kohta, 62 § 2 momentti 1 kohta, 62 §

4 momentti sekä 63 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Pihlava, Ria Savolainen, joka on myös esitellyt asian, ja Salla Rikander.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. B:n huostassapito tulee lopettaa tai toissijaisesti B tulee sijoittaa äitinsä A:n luokse asumaan. Äidin ja B:n yhteydenpitoa ei tule rajoittaa. B:n tulee saada tavata äitiään äidin kotona valvomattomasti joka toinen viikonloppu perjantaista sunnuntaihin sekä koulun lomien aikana. Valittaja on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa suullisen käsittelyn.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Huostassapidon ja sijaishuollon lopettaminen

Äidin tilanne on muuttunut toisenlaiseksi huostaanoton jälkeen. Äidin tarjoamissa kodin olosuhteissa ei ole vakavaa vaaraa tai sen uhkaa lapsen terveydelle tai kehitykselle. Äidillä on valmiuksia vastata B:n hoidosta ja huolenpidosta. Äiti hoitaa kotona kahta nuorempaa lastaan ilman, että hänellä olisi vaikeuksia selvitä arjesta.

B:lle on syksyllä 2012 asetettu diagnoosi F83, monimuotoinen kehityshäiriö. Lapsi käyttäytyy kehitysviiveiselle lapselle ominaisella tavalla. Lasta ei voida tämän vuoksi kuitenkaan asettaa eriarvoiseen ja heikompaan asemaan. Sairauden perusteella ei voida myöskään rajoittaa tarpeettomasti jokaiselle kuuluvaa oikeutta perhe-elämään. Hallinto-oikeuden johtopäätökset loukkaavat B:n oikeuksia yhdenvertaiseen kohteluun.

B:llä ei ole koskaan ollut oikeutta nauttia perhe-elämästä, vaan koko sijaishuollon ajan tapaamisia on estetty vetoamalla lapsen käytökseen ja "oireiluun". Sijaishuolto nykyisessä perheessä on alkanut heinäkuussa 2009. B on vain kerran päässyt käymään äitinsä ja sisarustensa kotona koko sijaishuollon aikana. Kyseessä on poikkeuksellisen ankara perhe-elämään kajoaminen, koska kaikki yhdessäolo äidin kanssa on ollut kontrolloitua. B:n asiakassuunnitelmista ilmenee, että lapsen kehitys on ollut alkuun ikätasoista useamman vuoden ajan, mutta tästä huolimatta lapsi ei ole saanut tavata äitiään kuin valvotusti sijaisperheessä noin kerran kuukaudessa.

B:n perhehoitajat eivät ole hyväksyneet sitä, että lapsen ja äidin tapaaminen luonnollisesti aiheuttaa lapsessa tunnetilan muutoksia. Perhehoitajien tehtävänä on osata vastata lapsen käytöksen muutoksiin. Sijaisperheeltä saatu tieto on värittynyttä mahdollisesti siitä syystä, että sijaisperhe pitää sijaishuoltoa pysyvänä tilana lapseen kiinnyttyään.

Sosiaalitoimi on pyrkinyt aktiivisesti vastoin Euroopan ihmisoikeussopimusta ja siihen liittyvää oikeuskäytäntöä (R v. Suomi 30.5.2006) kiinnittämään lapsen sijaisperheeseensä. Hallinto-oikeuden olisi tullut katsoa, että avohuollon tukitoimin perheen jälleenyhdistäminen on mahdollista.

Äidille ei ole tehty omaa asiakassuunnitelmaa, eikä äidin ja lapsen välistä vuorovaikutusta ole tuettu. Tämä on johtunut valittajan näkemyksen mukaan siitä, että viranomaisen tavoitteet ovat olleet vastoin ihmisoikeussopimusta.

Äidin toimintaa lapsensa kanssa on arvioitu hallinto-oikeuden päätöksessä vain viranomaisen esittämän todistelun perusteella. Hallinto-oikeus siteeraa lapsen terveydentilaa koskevia lausuntoja sekä E:n ja F:n laatimaa yhteenvetoa 28.9.2017. E ja F olivat olleet vain yhdellä kotikäynnillä äidin luona ja tuoneet B:n ensimmäistä kertaa kotikäynnille äitinsä luokse. Siihen saakka tapaamiset olivat toteutuneet sijaisperheessä.

Todistajat G ja H ovat hallinto-oikeudessa kertoneet muun ohella B:n ensimmäisestä kotikäynnistä 29.5.2017 äidin ja H:n kotona. He ovat kertoneet, että B oli innoissaan ja että äiti ohjasi parhaansa mukaan lasta, mutta tilanne ja kaikki ulkopuoliset aikuiset aiheuttivat toki hämmennystä lapselle.

Viranomainen on järjestänyt lapsen ja äidin arvioinnin täysin keinotekoisesti pyytämällä E:n ja F:n laatimaan vuorovaikutuksesta lausunnon. Asiassa on täysin tarpeetonta ryhtyä arvioimaan lapsen ja äidin vuorovaikutusta liki kymmenen vuoden vieraannuttamisen jälkeen. Lapsen tuominen kotikäynnille äidin kotiin on ollut täysin lapsen edun vastainen ja tätä hämmentävä tapahtuma. Tällaiseen tilanteeseen perustuvan lausunnon käyttäminen äitiä ja lasta vastaan todisteena osoittaa, että lastensuojelutyön laadussa on vakavia puutteita.

Äiti on pidetty erossa lasta koskevista asioista, eikä hänelle ole annettu muun ohella tietoa lapsen terveydentilasta. Myöskään lapsen terapia-asioissa ei ole otettu äitiä huomioon. Äidille ei ole annettu riittävästi tietoa lapsen erityistarpeista.

Lapsen kotiuttaminen on mahdollista tiivistämällä tapaamisia, sallimalla lapsen elää äidin luona normaalia perhe-elämää sekä päättämällä huostaanotto ja sijaishuolto suunnitellusti. Avohuollon tukitoimena on mahdollista käyttää erilaisia vuorovaikutuksen syventämisen menetelmiä perheen ollessa yhteistyökykyinen (esimerkiksi Therapy-menetelmä).

Lapsen omat näkemykset on jätetty selvittämättä. B on 10-vuotias, ja hänen näkemyksensä on täysin sivuutettu.

Suullisessa käsittelyssä valittaja haluaa esittää saman henkilötodistelun kuin hallinto-oikeudessa.

Yhteydenpidon rajoittaminen

Äiti on sosiaalitoimelle tekemällään kirjallisella hakemuksella pyytänyt tapaamisten järjestämistä joka toinen viikonloppu ja lomien aikana. Äidillä ei ole ollut riittäviä oikeussuojakeinoja käytössään, kun asianmukaisia valituskelpoisia päätöksiä ei ole suostuttu tekemään.

X:n kaupungin lastensuojelun johtava sosiaalityöntekijä on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Huostaanoton purkutyöskentely järjestettiin ajalla 10.4.–11.8.2017. Työskentelyn aikana ei vahvistunut käsitys, että äidin kyvyt vastata lapsen tarpeisiin olisivat ratkaisevasti muuttuneet huostaanoton perusteisiin nähden.

Työskentelyn aikana sijaishuollon sosiaaliohjaajien havaintona äidin ja lapsen välisestä vuorovaikutuksesta oli, ettei äiti kykene tilanteenmukaisiin ratkaisuihin.

A elää perheensä kanssa normaalia lapsiperheen arkea. Hänellä on tukenaan kasvatuksessa puolisonsa. Lapsiperheessä kummankin vanhemman on pystyttävä vastaamaan aika ajoin yksin lasten hoidosta ja kasvatuksesta. Sijaishuollon työntekijöille ei ole syntynyt sellaista käsitystä A:n vanhemmuudesta, että hän pystyisi toimimaan itsenäisesti lastensa kanssa. Sosiaalitoimen avohuollon palvelut eivät ole niin kattavia, että vanhempien tukena kasvatuksessa ja hoidossa voitaisiin olla aina.

Äiti on vaatinut useampia tapaamisia ja ilman valvontaa. Seuraavan asiakassuunnitelman laadinnan yhteydessä 10.10.2018 on mahdollista jälleen miettiä keinoja, miten selvitetään äidin valmiuksia toimia itsenäisesti vanhempana tapaamistilanteissa. Sijaishuollon tämänhetkisten tietojen ja kokemusten perusteella lapsen edun mukaista ei ole toteuttaa tapaamisia ilman sijaisperheen läsnäoloa.

Tulevassa asiakassuunnitelmassa on mahdollista sopia vanhemman asiakassuunnitelman toteuttamisesta. Asiakassuunnitelmassa 12.2.2018 vanhemmille kerrottiin, että heille voidaan tehdä oma vanhemmuutta tukeva asiakassuunnitelma, jos he haluavat sellaisen tehtäväksi. Helmikuun 2018 asiakassuunnitelmassa on myös käyty läpi lapsen terveydentilaa koskevia asioita.

Sosiaalitoimen päätöksenteossa on sinänsä ollut viivettä, mutta huostaanoton purkutyöskentely on ollut aktiivista toimimista asianosaisten kanssa.

Huostassapidon jatkaminen ja sijoitus nykyiseen sijaisperheeseen on tällä hetkellä B:n kasvun ja kehityksen kannalta välttämätöntä. Vuorovaikutusta äidin kanssa tuetaan niin, että lapsen tarpeet ovat etusijalla.

C ja D ovat antaneet selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä.

Tapaamisjärjestelyjen tulee säilyä ennallaan, jotta B:n perusturvallisuus säilyy ja jotta sijaisvanhemmat voivat tukea äitiä ja lasta tapaamistilanteissa. Huostassapitoa ei tule lopettaa. B ei sitä pystyisi ymmärtämään eikä kestäisi sitä psyykkisesti.

I ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullisen käsittelyn hylkääminen

Hallinto-oikeus on jo toimittanut asiassa hallintolainkäyttölain 38 §:n nojalla suullisen käsittelyn, jossa on kuultu A:ta itseään sekä hänen nimeämiään todistajia. Hallinto-oikeudessa on muun ohella kuultu todistajana huostassapidon purkutyöskentelyyn osallistunutta sosiaaliohjaaja E:tä. A on valituskirjelmässään ilmoittanut, että hän haluaa esittää korkeimmassa hallinto-oikeudessa saman henkilötodistelun kuin hallinto-oikeudessakin.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Asiassa on huostassapidon lopettamista koskevilta osin kysymys ennen kaikkea siitä, voidaanko A:n katsoa pystyvän vastaamaan B:n hoidosta ja huolenpidosta siten, että huostassapidon edellytysten on katsottava lakanneen ja lapsen paluuta äidin luokse on muutoinkin pidettävä lapsen edun mukaisena. Edellä mainittuun nähden ja kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt uuden suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista muutoin saatu selvitys, uuden suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

Huostassapidon lopettaminen

Lastensuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan huostaanotto on voimassa toistaiseksi. Kun 40 §:n mukaista huostassapidon ja sijaishuollon tarvetta ei enää ole, 13 §:n 2 ja 3 momentin mukaan määräytyvän viranhaltijan tulee tehdä päätös huostassapidon lopettamisesta lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän valmisteltua asian. Huostaanoton edellytysten lakkaamisesta huolimatta huostassapitoa ei kuitenkaan saa lopettaa, jos lopettaminen on 3 momentissa tarkoitetulla tavalla selvästi vastoin lapsen etua.

Lastensuojelulain 47 §:n 2 momentin mukaan lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän on arvioitava huostassapidon jatkamisen edellytykset asiakassuunnitelman tarkistamisen yhteydessä, lapsen tai huoltajan hakiessa huostassapidon lopettamista tai kun se muutoin osoittautuu tarpeelliseksi.

Lastensuojelulain 47 §:n 3 momentin mukaan harkittaessa lapsen etua huostassapidon lopettamista koskevassa asiassa on otettava 4 §:n 2 momentissa mainitun lisäksi huomioon sijaishuollon kestoaika, lapsen ja sijaishuoltoa antavan välillä vallitsevan kiintymyssuhteen laatu, lapsen ja hänen vanhempiensa välinen kanssakäyminen sekä lapsen mielipide.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston tuomiossa 10.9.2019 Strand Lobben and others v. Norway, joka koskee Norjan lain mukaista pakkoadoptiota, on selostettu tuomion 202–213 kohdassa ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisia ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan tulkinnan yleisiä periaatteita. Esimerkiksi ihmisoikeustuomioistuimen 17.12.2109 huostassapidon lopettamista ja yhteydenpidon rajoittamista koskevasta tuomiosta A.S. v. Norway käy ilmi (tuomion kohta 59), että edellä mainitussa asiassa esitetty koonnos yleisistä periaatteista soveltuu yleisesti lastensuojelutoimenpiteitä koskeviin asioihin.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon A:n huostassapidon lopettamista koskevan hakemuksen johdosta sosiaalitoimessa tehty ajantasainen selvitys huostassapidon jatkamisen edellytyksistä sekä myös edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu muu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen huostassapidon lopettamista koskevilta osin ei ole perusteita.

Yhteydenpidon rajoittaminen

Sovellettavat oikeusohjeet

Lastensuojelulain 54 §:n mukaan sijaishuollossa lapselle on turvattava hänen kehityksensä kannalta tärkeät, jatkuvat ja turvalliset ihmissuhteet. Lapsella on oikeus tavata vanhempiaan, sisaruksiaan ja muita hänelle läheisiä henkilöitä vastaanottamalla vieraita tai vierailemalla sijaishuoltopaikan ulkopuolella sekä pitää heihin muuten yhteyttä käyttämällä puhelinta tai lähettämällä ja vastaanottamalla kirjeitä tai niihin rinnastettavia muita luottamuksellisia viestejä taikka muita lähetyksiä. Sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen ja lapsen sijaishuoltopaikan on tuettava ja edistettävä lapsen ja hänen vanhempiensa sekä lapsen ja muiden hänelle läheisten henkilöiden yhteydenpitoa.

Mainitun lain 62 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaan sijaishuollossa olevan lapsen oikeutta pitää yhteyttä vanhempiinsa tai muihin hänelle läheisiin henkilöihin saadaan 63 §:ssä tarkoitetulla päätöksellä rajoittaa, jos yhteydenpidosta ei ole voitu 30 §:ssä tarkoitetussa asiakassuunnitelmassa tai erityisestä syystä muutoin sopia lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden läheistensä kanssa, ja jos 1) yhteydenpito vaarantaa lapsen sijaishuollon tarkoituksen toteuttamisen ja rajoittaminen on lapsen hoidon ja kasvatuksen kannalta välttämätöntä; tai 2) yhteydenpidosta on vaaraa lapsen hengelle, terveydelle, kehitykselle tai turvallisuudelle. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetuin edellytyksin saadaan rajoittaa lapsen oikeutta tavata vanhempiaan tai muita läheisiään. Pykälän 4 momentin mukaan edellä 1–3 momentissa tarkoitettua yhteydenpidon rajoittamista voidaan käyttää vain siinä määrin kuin kussakin tapauksessa on laissa säädetyn tarkoituksen saavuttamiseksi välttämätöntä.

Lain 63 §:n 1 momentin mukaan edellä 62 §:n 1–3 momentissa tarkoitetusta yhteydenpidon rajoittamisesta on tehtävä päätös, jonka tulee olla määräaikainen, enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan. Päätöksessä on mainittava rajoituksen syy, henkilöt, joihin rajoitus kohdistuu, millaista yhteydenpitoa rajoitus koskee ja missä laajuudessa rajoitus toteutetaan. Yhteydenpidon rajoitus on pykälän 2 momentin mukaan poistettava heti, kun se ei enää ole 62 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeellinen.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään (esimerkiksi tapauksissa R v. Finland, tuomio 30.5.2006 ja H.K. v. Finland, tuomio 26.9.2006 sekä Strand Lobben and others v. Norway, suuren jaoston tuomio 10.9.2019, tuomion kohta 211 ja siinä mainittu muu ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö) kiinnittänyt huomiota siihen, että vaikka viranomaisilla on laaja harkintavalta arvioidessaan lapsen huostaanoton tarpeellisuutta, tiukemmin on suhtauduttava lisärajoituksiin kuten sellaisiin, jotka koskevat lapsen yhteydenpidon rajoittamista. Jos yhteydenpitoa rajoitetaan voimakkaasti, lapsen ja vanhemman suhde ei saa tilaisuutta kehittyä myönteisellä tavalla tai lapsi ja vanhempi etääntyvät toisistaan. Lapsen ja vanhemman on tällöin mahdotonta voittaa perhe-elämässään ilmenneitä vaikeuksia.

Ihmisoikeustuomioistuin asettaa kuitenkin erityistä merkitystä lapsen edulle, joka tapauksen luonteen ja vakavuuden perusteella saattaa olla painavampi kuin vanhempien etu. Vanhempi ei Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan nojalla voi olla oikeutettu toimenpiteisiin, jotka saattavat haitata lapsen terveyttä ja kehitystä (esimerkiksi Johansen v. Norway, tuomio 27.6.1996). Vaikka viranomaisen tulee edistää perheen jälleenyhdistämistä ja sen jäsenten tapaamista, lapsen etu on aina ensisijainen. Jos yhteydenpito vanhempiin näyttää vaarantavan tuota etua, viranomaisen on löydettävä oikea tasapaino lapsen ja hänen vanhempansa etujen välillä. Viranomaisen tulee myös ajan kuluessa tarkastella tilannetta uudelleen. Jos tilanne on muuttunut, viranomaisen on harkittava, onko edellytyksiä laajentaa yhteydenpitoa, tarvittaessa asteittain.

Oikeudellinen arviointi

Asiakassuunnitelmasta 17.1.2017, jonka laatimiseen on osallistunut myös A, ilmenee muun ohella, että äiti on tavannut B:tä pääsääntöisesti kerran kuukaudessa sijaisperheessä ja että äiti ja sijaisperhe ovat voineet sopia tapaamisajankohdista keskenään.

A on asiakassuunnitelman laatimisen jälkeen 9.3.2017 sosiaalitoimeen saapuneella hakemuksella vaatinut B:n huostassapidon lopettamista sekä sitä, että äiti ja B voivat tavata toisiaan tiiviimmin eli joka toinen viikonloppu perjantaista sunnuntaihin.

Sosiaalitoimi on käynnistänyt äidin hakemuksen johdosta huostassapidon lopettamista koskevan selvityksen, joka on toteutettu ajalla 10.4.–11.8.2017.

Viranhaltija on 14.8.2017 tekemällään päätöksellä rajoittanut B:n oikeutta pitää yhteyttä äitiinsä A:han ajalla 14.8.2017–13.8.2018 siten, että sijaisvanhemmat C ja D voivat olla läsnä äidin ja lapsen tapaamistilanteessa. Päätös on tehty sen jälkeen, kun A oli 3.8.2017 ilmaissut sosiaalitoimelle tyytymättömyytensä siihen, että sijaisvanhemmat ovat läsnä äidin ja B:n tapaamisissa. Viranhaltijan päätös ei koske sitä, missä ja kuinka usein tapaamisia järjestetään.

Viranhaltija on 13.10.2017 päättänyt, että B:n huostassapitoa jatketaan C:n ja D:n sijaisperheessä.

A on valittanut viranhaltijan päätöksistä hallinto-oikeuteen ja uudistanut vaatimuksensa siitä, että B:n ja äidin tapaamiset tulee järjestää joka toinen viikonloppu perjantaista sunnuntaihin sekä lisäksi myös koulun loma-aikoina. Sosiaalitoimi on hallinto-oikeudelle yhteydenpidon rajoittamista koskevan valituksen johdosta antamassaan selityksessä 2.10.2017 todennut, että A:n vaatimus ei ole kaikki näkökulmat sekä B:n sairaudet ja erityistarpeet huomioon ottaen ollut tuolloin lapsen edun mukainen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jos yhteydenpidosta ei ole voitu sopia lastensuojelulain 30 §:ssä tarkoitetussa asiakassuunnitelmassa, tulee asiassa tehdä lastensuojelulain 63 §:n mukaisesti yhteydenpidon rajoittamista koskeva päätös. Tässä tapauksessa asiakassuunnitelmaan on kirjattu osapuolten välille vakiintunut käytäntö, jonka mukaan tapaamisia on keskimäärin kerran kuukaudessa sijaisperheessä, mutta A on myöhemmin huostassapidon lopettamista koskevan hakemuksensa yhteydessä vaatinut tapaamisten toteuttamista laajempina kuin asiakassuunnitelmasta ilmenee.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että näissä oloissa viimeistään yhteydenpidon rajoittamista koskevaan päätökseen 14.8.2017 olisi tullut kirjata, missä ja kuinka usein tapaamiset järjestetään, jos niistä on ollut erimielisyyttä. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että päätös on tehty lähes puoli vuotta sen ajankohdan jälkeen, jolloin A oli pyytänyt sekä huostassapidon lopettamista että yhteydenpidon lisäämistä.

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä lisäksi se, että yhteydenpidon rajoittamista koskeva aika on jo päättynyt, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen yhteydenpidon rajoittamista koskevilta osin ei kuitenkaan ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Anne Rautiainen.

Puolueeton arvioija oli laatinut kaupungin toimeksiannosta kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitetun arvion kaupungin omistaman kiinteistön rakennusoikeuden markkina-arvosta.

Arviokirjassa esitettyjen markkina-arvoarvioiden ja arvioinnin tarkkuutta koskevien tietojen perusteella kaupungin potentiaaliset neuvottelukumppanit olisivat saaneet käsityksen tulevia kiinteistönluovutuksia koskevasta kaupungin neuvotteluvarasta ja tavoitellusta luovutushinnasta. Kysymyksessä olevien tietojen antaminen olisi siten asettanut kaupungin neuvottelukumppaneitaan heikompaan asemaan ja olisi näin aiheuttanut kaupungille taloudellista vahinkoa. Tähän nähden arviokirjaan sisältyviä tietoja rakennusoikeuden arvioiduista markkina-arvoista ja arvioinnin tarkkuudesta oli pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävinä.

Samasta syystä myös eräitä arvioinnin perusteita koskevia tietoja oli pidettävä sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettävinä. Nämä tiedot olivat salassa pidettäviä myös arviokirjan laatineen yrityksen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina liikesalaisuuksina.

Suomen perustuslaki 12 §
Kuntalaki 130 § 1 ja 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 22 § sekä 24 § 1 momentti 17 ja 20 kohta

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 17.7.2018 nro 18/0435/5

Asian aikaisempi käsittely

A on 2.10.2017 pyytänyt saada Helsingin kaupungilta Länsisataman kaupunginosan tonttia 20828/8 koskevan arviokirjan.

Pyynnön kohteena on asiakirjojen mukaan ollut mainitussa kaupunginosassa Jätkäsaaren alueella sijaitsevaa tonttia 20828/1 koskeva 28.6.2016 päivätty arviokirja rakennusoikeuden markkina-arvosta. Catella Property Oy oli laatinut arviokirjan Helsingin kaupungin kiinteistöviraston tonttiosaston toimeksiannosta.

Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikkö on päätöksellään 1.11.2017 luovuttanut edellä mainitun arviokirjan A:lle lukuun ottamatta salassa pidettäviksi katsomiaan tietoja, joilta osin tietopyyntö on hylätty. A:lle ei ole luovutettu arviokirjan sivulla 17 olevia tietoja rakennusoikeuden arvioiduista markkina-arvoista (AK-rakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä, AK-rakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä 10 vuoden vuokra-asuntovelvoitteella ja liikerakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä), tietoa arvioinnin tarkkuudesta eikä tietoa siitä, mitkä asiakirjat ovat arviokirjan liitteenä. A:lle ei ole myöskään luovutettu eräitä sivuilla 10−16 olevia arvioinnin perusteita koskevia tietoja.

Päätöksessä on viitattu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:ään, 10 §:ään ja 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohtiin sekä lausuttu tietopyynnön hylkäämisen osalta perusteluina muun ohella seuraavaa:

Pyydetyssä asiakirjassa arvioidaan ulkopuolisen asiantuntijan toimesta muun muassa tontin arvoa ja alueen markkina-asemaa. Asiakirjaan sisältyy sekä yksityisiä että kaupungin liikesalaisuuksia, joiden ilmaiseminen olisi taloudellisesti vahingollista. Kaupungin neuvotteluaseman ja taloudellisten intressien turvaamiseksi kansliapäällikkö katsoo, että pyydettyä asiakirjaa on pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan tarkoittamana kunnan liikesalaisuutena, kun otetaan huomioon asiakirjan tietosisältö, alueelta tulevaisuudessa tapahtuvat tonttiluovutukset sekä niihin todennäköisesti liittyvät hintaneuvottelut. Lisäksi tonttihintatietojen antamisella voi olla vaikutusta tontin varaajan halukkuuteen lopullisen tonttikaupan tekemiseksi, vaikka vaikutusta on vaikea arvioida. Pyydetty asiakirja sisältää lisäksi sellaisia yksityisen liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ole tarkoittanut yleisön tietoon, ja joiden antaminen aiheuttaisi toiminnan harjoittajalle taloudellista vahinkoa. Catella Property Oy:n kanssa on käyty läpi, miltä osin asiakirja voidaan luovuttaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituksesta kumonnut Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikön päätöksen siltä osin kuin kansliapäällikkö on kieltäytynyt antamasta arviokirjan sivulla 17 esitettyjä tietoja arvioidun kohteen markkina-arvoarvioista sekä arvion tarkkuudesta, ja oikeuttanut valittajan saamaan nämä tiedot. Muilta osin valitus on hylätty.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohtien perusteella salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin; ja

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain esityöt

Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) on 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

”Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin.

(- - -)

Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuus voisi edellä tarkoitetuissa tilanteissa myös aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu on tämän vuoksi rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus.”

Hallituksen esityksessä on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

”Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun ”know-hown” suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus.

(- - -)

Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

(- - -)

Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.”

Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos

Tietopyyntö koskee arviolausuntoa, jonka Catella Property Oy on laatinut kaupungin pyynnöstä kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitettua kiinteistön luovutusta varten. Asiakirja on luovutettu valittajalle lukuun ottamatta niitä osia, jotka kaupunki on katsonut salassa pidettäviksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohtien perusteella. Salassa pidetyt osat koskevat pääasiallisesti arvion kohteena olevan kiinteistön arvioitua markkina-arvoa ja sen muodostumista.

Kuntalain 130 §:n 2 momentin mukaan kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso. Säännöksen tarkoituksena on varmistua siitä, ettei kiinteistön luovutukseen tai vuokraukseen sisälly kiellettyä valtiontukea. Hallinto-oikeus toteaa, että Helsingin kaupunginvaltuusto on päätöksellään 27.9.2017 § 326 oikeuttanut kaupunkiympäristölautakunnan myymään nyt kyseessä olevan tontin ilman kilpailutusta vapaarahoitteiseen sääntelemättömään vuokra- tai omistusasuntotuotantoon. Valtuuston päätöksestä käy ilmi kiinteistön myyntihinta 1 150 euroa/k-m² sekä se, että esitetty hinta vastaa ulkopuolisen asiantuntijan laatiman arviolausunnon mukaista käypää markkina- ja myyntihintaa. Kun otetaan huomioon, että valittajan pyytämä asiakirja on laadittu kuntalain 130 §:n 2 momentissa säädettyä menettelyä varten, hallinto-oikeus katsoo, että arviolausuntoon sisältyvät arviot kiinteistön markkina-arvosta eli arviolausunnon lopputulos, sekä tieto arvion tarkkuudesta, jota on pidettävä osana arviolausunnon lopputulosta (arviokirjan s. 17), eivät ole salassa pidettäviä Catella Property Oy:n tai Helsingin kaupungin liikesalaisuuksia sen jälkeen, kun päätös tontin luovutuksesta on kunnassa tehty ja tieto luovutushinnasta on tullut julkiseksi.

Koska edellä mainitut tiedot ovat julkisia ja ne on mahdollista erottaa asiakirjan salassa pidettävistä osista, kansliapäällikön päätös kumotaan siltä osin kuin kyseiset tiedot on jätetty antamatta valittajalle. Valittaja oikeutetaan saamaan tiedot tämän päätöksen tultua lainvoimaiseksi.

Pyydetyssä asiakirjassa on kiinteistön markkina-arvon arvioinnissa käytetty muun ohella asiakirjassa todettujen vertailukohteiden hinta- ja muita tietoja. Asiakirjaan sisältyy kuvausta siitä, minkälaisiin seikkoihin arvio kohteen markkina-arvosta perustuu ja minkälainen painoarvo eri tekijöille on markkina-arvon arvioinnissa annettu (Vertailukohteiden esittely, s. 10–11, Uusien asuntojen kauppahintahavainnot kohteen lähialueilla, s. 11, Arvioitavan kohteen kiinnostavuus ja myytävyys markkinoilla, s. 12, Arvion kohteen rakennusoikeuden arvoon vaikuttavat tekijät, s. 13–14, Skenaario I, s. 14–15 sekä Skenaario II, s. 15). Kaupunki ei ole luovuttanut näitä tietoja valittajalle. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitut tiedot, jotka kuvaavat sitä, miten arvioinnin kohteena olevan kiinteistön markkina-arvoarvio on muodostettu, minkälaisia seikkoja arvioinnissa on otettu huomioon ja minkälainen painoarvo niille on annettu, ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäviä Catella Property Oy:n yrityskokemusta ilmaisevia tietoja.

Helsingin kaupunki on esittänyt, että sillä on arvion kohteen lähiympäristössä Jätkäsaaressa vielä lukuisia tontteja, jotka tullaan joko myymään tai vuokraamaan pitkäaikaisesti asuntotuotantokäyttöön. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä luetellut tiedot ovat merkityksellisiä muiden alueella myöhemmin myyntiin tai vuokrattavaksi tulevien kohteiden arvon määrittelyn kannalta ja että tietojen julkisuus vaikuttaisi kielteisesti kiinteistöjen luovutusehtoihin tulevaisuudessa. Kyseisiä tietoja on siten pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävinä kunnan liiketoimintaa koskevina tietoina, joiden julkisuus aiheuttaisi kunnalle taloudellista vahinkoa.

Valittaja ei ole esittänyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella hänellä olisi oikeus saada edellä mainitut salassa pidettävät tiedot. Valitus on siten näiltä osin hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Riikka Valli-Jaakola ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Apollo-Rakenne Oy/A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikön päätökset kumotaan siten, että pyydetty arviokirja luovutetaan kokonaisuudessaan.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu hallinto-oikeudelle esitetty ja lausuttu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Helsingin kaupunki on käyttänyt vaadittua arviokirjaa tontin myyntipäätöksen tukena. Päätöstä ei hinnan osalta ole perusteltu muuten kuin toteamalla, että myyntiä varten on hankittu arviokirja. Toisin sanoen arviokirja sisältää päätöksen perustelut ainakin hinnan osalta. Kun arviokirja on salattu, kaupunki ei ole julkaissut perusteluja päätökselleen. Perustelujen tulee hallintolain 45 §:n perusteella olla julkisia. Myös sopimus Euroopan unionin toiminnasta edellyttää päätösten perusteluilta tarkkuutta, joka poistaisi mahdollisen epäilyksen yhdenvertaisuusvaatimuksesta poikkeamisesta.

Jätkäsaaressa miltei 75 prosenttia tontinluovutuksista tehdään arviokirjoin. Tätä on vaikea ymmärtää, koska kysymys on erittäin halutusta asuinalueesta pääkaupungissa, jossa on pulaa rakennustonteista. Arviokirjaluovutuksilla mahdollistetaan tietyille toimijoille keskeisen, kriittisen resurssin eli tonttien saaminen ilman kilpailua. Juuri tämän tonttipulan aiheuttaman yhdenvertaisuusarvioinnin puitteissa myyntipäätösten perustelujen tulee olla ristiriidattomia ja avoimia, jotta yhdenvertaisuusarviointi on mahdollinen.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut korttelia 20801, tonttia 20070/1 ja tonttia 20828/1 koskevien arviokirjojen perusteella tehtyjen ja vapaasti luovutettujen tonttien hintojen epäsuhtaa, joka itsessään yhdessä vähäisten kuntalain 130 §:n 1 momentissa tarkoitettujen luovutusten kanssa osoittaa, että arviokirjamenettelyllä on rikottu rakennuttajien perustuslaillista ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaista yhdenvertaisuutta. Helsingin kaupunki on päätynyt soveltamaan arviokirjoja tilanteessa, jossa sen saamat tarjoukset ovat osoittaneet, että rakennuttajat ovat valmiita tarjoamaan vapaasti markkinoilla muodostuvalla hinnoittelumekanismilla hintoja, jotka selvästi poikkeavat arviokirjojen osoittamista tasoista.

Helsingin kaupunki on siirtynyt laajasti arviokirjaluovutuksiin vastoin kuntalain 130 §:n 1 momentin mukaista pääsääntöä. Tilanteessa, jossa kaupunki saa rakennusmaasta jatkuvasti korkeita hintoja vapailla kaupoilla, ei ole perusteita suosia erittäin harvoja rakennuttajia osoittamalla näille tontteja toistuvasti alle vapaan markkinatason. Kysymys on markkinoiden läpinäkyvyydestä ja toisaalta julkisen toiminnan uskottavuudesta. Euroopan unionin kilpailulainsäädännön näkökulmasta kysymys on ”de minimis”-tukitason noudattamisesta ja yhdenvertaisuusvaatimuksesta. SRV ja SATO ovat hyötyneet suorista arviokirjaluovutuksista huomattavasti, eikä kumpikaan yhtiö osallistu vapaisiin luovutuskilpailuihin Jätkäsaaressa. Tämä osallistumattomuus tarkoittaa, että näillä kahdella rakennuttajalla on olemassa markkinamekanismin ohittava väylä tontteihin ja menettelyä suojataan salaamalla arviokirjat aiheetta, jolloin menettelyyn ei ole mahdollista tarkemmin syventyä.

Arviokirja on toimitettu kaupungille osana julkista päätöksenteon valmistelua. Sen ovat laatineet Catella Property Oy:n auktorisoidut arvioijat, jotka ovat toimessaan sidotut Keskuskauppakamarin valvomaan kiinteistöarviointitoimeen, jota ohjaavat hyvän kiinteistöarviointitavan lisäksi Kansainväliset arviointistandardit (International Valuation Standards).

Hallinto-oikeuden päätöksessä omaksuttu tulkinta liikesalaisuudesta ei ole kestävä, koska arvioinnissa noudatettavien Kansainvälisten arviointistandardien mukaan arvo ei ole tosiasia vaan mielipide. Mielipide ei voi olla salassa pidettävä. Kun arviokirjassa tarkoitettu tontti on sittemmin myyty nimenomaisesti arviokirjan arvoa koskevalla argumentilla, on arvo ja erityisesti sen muotoutumiseen vaikuttavat seikat julkistettava. Asiassa on erityisesti otettava huomioon, että kaupunki on myyntipäätöksessään käsitellyt arvoa tosiseikkana, ei mielipiteenä. Siksi tämä arvo ja sen määräytymisperuste, eli tapa, jolla verrokkikohteita on käsitelty, tulee luovuttaa kokonaisuudessaan.

Jätkäsaaressa tontteja on luovutettu toistuvasti yhden toimijan, Catella Property Oy:n, laatimilla arviokirjoilla vain muutamalle valikoidulle toimijalle. Näin muodostuvien vapaisiin verrokkikauppoihin nähden alihintaisten luovutusten osalta arviokirjoissa ei voi olla salassa pidettävää tietoa, ellei sellaiseksi luokitella seikkoja, joilla perustellaan markkinatason alittavien hintojen soveltaminen.

Arvioiden syöttötiedot ovat olennaisia arvion sisällön ymmärtämiseksi. Nyt vaadittuun arviokirjaan ei oletettavasti ole sisällytetty kuin markkinoilla yleisesti tiedossa olevia kiinteistökauppoja, joiden osalta kaavatiedot ovat saatavissa helposti. Syöttötiedot muodostavat keskeisen osan niistä perusteluista, joilla arviokirjassa tarkoitettu tontti on sittemmin myyty.

Arviokirjan julkiseksi katsotusta osasta ei ole havaittavissa, mitkä seikat arviokirjasta voisivat olla Catella Property Oy:n liikesalaisuuden piirissä, eikä siinä ole tuotu selkeästi esiin, että se olisi miltään osin salassa pidettävä. Catella Property Oy:n on tullut julkisyhteisöille arviokirjoja laativana ymmärtää, että sen viranomaisille laatimat selvitykset ja arviot ovat julkisuuslain perusteella lähtökohtaisesti julkisia.

Arviokirjojen analyysit nojaavat julkisiin kiinteistöjen luovutuksia koskeviin lähtötietoihin. Arviokirjojen salaaminen merkitsee siis julkisen tiedon salaamista.

Hallinto-oikeus on katsonut, että Catella Property Oy soveltaisi yrityskokemuksensa puitteissa tietoa toisella tavalla kuin joku muu toimija sen tekisi. Kysymys ei kuitenkaan ole yrityskokemuksesta, vaan esitetyn arvon perustelusta Kansainvälisten arviointistandardien puitteissa. Koko kiinteistöarviointijärjestelmän merkitys muodostuu epäselväksi, jos arviointia harjoittavat soveltaisivat tietoja toisistaan poikkeavasti.

Catella Property Oy käyttää kaikissa arviokirjoissaan korttelia 20801 koskevaa vuonna 2013 laadittua arviokirjaa Jätkäsaaren hinnoittelun indikaattorina. Vapaissa kaupoissa Jätkäsaaressa on kuitenkin saatu noin 100 prosenttia suuremmat keskihinnat, jolloin arvion ja sen lähtötietojen luotettavuus ja läpinäkyvyys korostuvat. On kestämätöntä, että selvästi alle vapaiden markkinahintojen menevät arviot sisältäisivät yrityskokemukseksi katsottavaa liikesalaisuuden piiriin kuuluvaa tietoa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että arvion pohjana olevat syöttötiedot ja niiden arviointi ovat liikesalaisuuksia ja että niiden luovuttaminen voisi aiheuttaa vahinkoa tai muodostaa uhan yrityssalaisuudelle. Päätöksessä ei ole otettu lainkaan kantaa siihen, miksi tontteja luovutetaan harvoille ja valituille kategoriseen alihintaan vapaisiin myynteihin verrattuna.

Väitettyä vahingon yhteyttä asiakirjajulkisuuteen ei ole perusteltu millään tavoin. Vahinko voinee tässä kohden tarkoittaa vain rahassa mitattavaa vahinkoa, eli mahdollisesti jatkossa saatavan kauppahinnan pienentymistä. Väite vahingosta on kestämätön ottaen huomioon, että vapaissa kaupoissa on kerrosoikeusneliömetriä kohden saatu käytännössä kaksinkertainen hinta. Tosiasiassa arviokirjaluovutuksilla on aiheutettu vahinkoa kaupungille vapaisiin luovutuksiin nähden alhaisempina kauppahintoina.

Myyntimahdollisuuksien heikentyminen on niin ikään kestämätön väite ja päätelmä, koska markkinat ovat osoittaneet, että tonteille on kysyntää ja että kauppahinnat ovat juuri kysynnän johdosta korkeita.

2) Helsingin kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin tietojen luovuttamisvelvollisuus on ulotettu koskemaan arviokirjan sivulla 17 esitettyjä tietoja arvioidun kohteen markkina-arvoarvioista ja arvion tarkkuudesta.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kysymys on erittäin merkittävästä Helsingin kaupungin neuvottelulliseen asemaan tonttiluovutuksissa vaikuttavasta ratkaisusta. Kaupunki luovuttaa vuosittain asuinrakennusoikeutta noin 120 000−280 000 k-m² riippuen kaavoitustilanteesta ja asuntojen kysyntätilanteesta, minkä lisäksi elinkeinotoimintaan luovutetaan tontteja vuosittain noin 40 000 k-m². Mahdollinen vahinko, joka syntyisi arviokirjassa esitettyjen tietojen saattamisesta kaupungin neuvottelukumppanien tietoon, on merkittävä.

Kaupungin näkemyksen mukaan tiedot markkina-arvoarvioista ja arvion tarkkuudesta ovat verrannollisia julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä eriteltyihin valtion lainanottoa varten tehtyjen kehyspäätösten sisältämiin tietoihin, jotka olisivat salassa pidettäviä. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan vahinkolausekkeen edellytykset täyttyvät, kun näiden tietojen antaminen asettaisi kaupungin neuvottelukumppaneitaan heikompaan asemaan. Neuvottelukumppaneiden selvitettävissä olisivat eivät ainoastaan aiempien kiinteistöluovutusten toteutuneet luovutushinnat, vaan myös aiempia luovutuksia koskevista arviokirjoista ilmenevät arviot luovutettavien kiinteistöjen markkina-arvosta sekä arvioiden tarkkuus. Neuvottelukumppanit saisivat sellaista perusteetonta etua julkisyhteisöön nähden, mitä eivät saisi, jos neuvottelukumppanina olisi yksityinen.

Kiinteistön myyntiä koskevissa neuvotteluissa kaupungin intressissä on saada luovutuksesta mahdollisimman hyvä hinta ottaen huomioon kaupungin tontinluovutukseen liittyvät asuntopoliittiset ja strategiset tavoitteet sekä toimijoiden yhdenvertainen kohtelu. Hallinto-oikeus ei ole kiinnittänyt huomiota siihen, että vaikka myyntipäätöksessä on todettu myyntihinnan vastaavan arviolausunnon mukaista käypää markkina- ja myyntihintaa, ei päätöksen tällä toteamuksella tuoda esiin sitä, millaisella vaihteluvälillä hinnat olisivat edelleen arviolausunnon mukaisen käyvän markkina- ja myyntihinnan piirissä. Arviolausunnon lopputulos ei määrittele kiinteistön luovutushintaa, vaan se määritellään ostajan ja myyjän välisissä neuvotteluissa. Neuvottelujen lopputuloksena syntynyt luovutushinta ei useimmiten ole juuri arviokirjan johtopäätöksessä esitetty markkina-arvoarvio, vaan ostajan ja myyjän neuvottelema hinta, joka kuitenkin on arviokirjan ja siinä määritellyn markkina-arvoarvion ja arviointitoleranssin puitteissa hyväksyttävä.

Kuntalain 130 §:n 2 momentin mukaisen puolueettoman arvioitsijan lausuntoa käytetään kontrolloimaan sitä, ettei neuvottelujen lopputuloksena syntynyt luovutushinta ole alihintainen ja ettei luovutukseen sisälly kiellettyä valtiontukea. Sen ei tulisi kuitenkaan heikentää kaupungin mahdollisuutta saada kiinteistönluovutuksistaan käypää markkinahintaa.

Vaikka vertailukohteiden kauppahinnat ja kaupan kohteen lopullinen hinta ovat julkista tietoa, ei niistä voida tehdä sellaisia johtopäätöksiä tai analyysia kaupungin neuvotteluvarasta tontinluovutusneuvotteluissa kuin arviointitoleranssia ja markkinahinta-arviota koskevista tiedoista voidaan. Mikäli tiedot arviointitoleranssista ja markkina-arvoarvioista olisivat kaupungin neuvottelukumppanin tiedossa, olisi tällä näiden tietojen pohjalta etulyöntiasema tonttineuvotteluissa ja kaupunki olisi neuvottelukumppaniaan heikommassa neuvotteluasemassa, mikä johtaisi matalampiin kauppahintoihin kaupungin tonttiluovutuksissa. Lisäksi on huomattava, että niissä tapauksissa, joissa arviokirjan mukainen arvio tontin arvosta olisi alle neuvotteluissa sovitun ja luovutuspäätöksen mukaisen hinnan, olisi arviokirjan lopputuloksen saattaminen julkiseksi omiaan heikentämään tontin varaajan halukkuutta suorittaa lopullista tonttikauppaa ja täten omiaan aiheuttamaan kaupungille vahinkoa.

Helsingin kaupunki on Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valituslupahakemus ja valitus hylätään. Kaupunki on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Apollo-Rakenne Oy:n/A:n esittämillä näkemyksillä siitä, että arviokirja ja siinä esitetty arvio tai asiassa tehty myyntipäätös olisivat virheellisiä tai puutteellisia, ei ole merkitystä arviokirjan julkisuutta koskevassa asiassa. Väitteet myyntipäätöksen virheellisyydestä arvioidaan sitä koskevassa muutoksenhaussa, missä menettelyssä hallinto-oikeus on saanut arviokirjan nähtäväkseen kokonaisuudessaan.

Salassa pidettäviksi tiedoiksi arviokirjassa on katsottu vertailukohteiden tarkempi analyysi, arvion kohteen kiinnostavuus ja myytävyys markkinoilla sekä kohteen rakennusoikeuden arvoon vaikuttavat tekijät. Lisäksi salassa pidettäviksi on katsottu tiedot markkina-arvoarvioista ja arvion tarkkuudesta.

Arvioitsijat ovat analyysissaan hyödyntäneet ammattitaitoaan ja kokemustaan kiinteistönarvioitsijoina. Vaikka arviokirja on laadittu kansainvälisiin standardeihin perustuvin menetelmin, ei se tarkoita, että arvioon ei sisältyisi tai voisi sisältyä arviokirjan laatijan tai kaupungin liikesalaisuuksia.

Kaupungin liikesalaisuutta koskevaa vahinkoedellytyslauseketta on arvioitava suhteessa kaupungin asemaan tonttiluovutuksia koskevissa neuvotteluissa. Salassa pidettäviksi arvioitujen tietojen antaminen vaikuttaisi haitallisesti kaupungin kiinteistöluovutuksia koskeviin sopimuksiin ja niitä koskeviin neuvotteluihin sekä asettaisi kaupungin neuvottelukumppaneitaan heikompaan asemaan, mistä aiheutuisi kaupungille taloudellista vahinkoa.

Apollo-Rakenne Oy/A on Helsingin kaupungin valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että koska hinnan määräytymismekanismin tulee kilpailutilanteessa olla avoin, myös hinnan määritykseen käytettävien arviokirjojen tulee olla julkisia kokonaisuudessaan.

Osaksi selitystä on oheistettu asiassa dn:o 3572/3/18 korkeimmalle hallinto-oikeudelle annettu Apollo-Rakenne Oy:n 12.9.2018 päivätty vastaselitys liitteineen.

Catella Property Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Apollo-Rakenne Oy:n/A:n ja Helsingin kaupungin valituslupahakemusten ja valitusten sekä selitysten johdosta. Catella Property on ilmoittanut, että se ei anna selitystä.

Apollo-Rakenne Oy/A on toimittanut lisäselvityksen, jossa on vaadittu, että kaupunki tulee velvoittaa antamaan arviokirja täydellisenä.

Helsingin kaupunki on Apollo-Rakenne Oy:n/A:n selityksen ja lisäselvityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella, että väite siitä, että arviokirjojen tulisi olla kokonaisuudessaan julkisia, koska hinnan määräytymismekanismin tulisi olla avoin, on kestämätön. Arviokirjan salassa pidettäviksi arvioidut tiedot määrittävät ne vähimmäis- ja enimmäismyyntihinnat, joiden vaihteluvälin sisällä kiinteistö voidaan myydä siten, ettei myyntiin sisälly valtiontueksi katsottavaa kiinteistön alihintaisuutta. Näiden tietojen julkisuus heikentäisi kaupungin asemaa erityisesti kiinteistönluovutuksia koskevissa sopimusneuvotteluissa.

Apollo-Rakenne Oy:lle/A:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen Helsingin kaupungin selityksen johdosta. Vastaselitystä ei ole annettu.

Catella Property Oy:lle on lähetetty tiedoksi Apollo-Rakenne Oy:n/A:n toimittama lisäselvitys ja Helsingin kaupungin antama vastaselitys.

Apollo-Rakenne Oy:lle/A:lle on lähetetty tiedoksi Helsingin kaupungin antama vastaselitys.

Apollo-Rakenne Oy/A on toimittanut lausuman, jossa on muun ohella esitetty, että jos osana viranomaisen päätöstä viitataan arviokirjaan, arviokirjan salaaminen merkitsee sitä, että perusteluja ei perusteluvelvollisuuden vastaisesti haluta tosiasiallisesti esittää. Salaamisintressi vaikuttaa kohdistuvan alihintaisiin luovutuksiin.

Helsingin kaupungille ja Catella Property Oy:lle on lähetetty tiedoksi Apollo-Rakenne Oy:n/A:n toimittama lausuma.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Apollo-Rakenne Oy:lle/A:lle sekä Helsingin kaupungille ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan Helsingin kaupungin valituksesta siltä osin kuin kaupungin valitus siihen kohdistuu eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut arviokirjan sivulla 17 olevat tiedot arvioinnin tarkkuudesta sekä tiedot arvioidun kohteen markkina-arvoarvioista julkisiksi. Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikön päätös tietopyynnön hylkäämisestä saatetaan sanotuilta osin voimaan.

Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valitus siihen kohdistuu eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut arviokirjan sivuilla 10−15, oikeastaan sivuilla 10−16, olevat arvioinnin perusteita koskevat tiedot salassa pidettäviksi vastaavilta osin kuin kaupunginkanslian kansliapäällikkö.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät säännökset

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Kuntalain 130 §:n 1 momentin mukaan kunta voi luovuttaa tai antaa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja. Tarjouskilpailun on oltava avoin ja siitä on tiedotettava riittävästi. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. 

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin; (621/1999)

(- - -)

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista; (621/1999)

(- - -).

Julkisuuslain esityöt

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan 24 §:n 1 momentin 17 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

”Momentin 17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu. Salassapitoperuste ei ole kokonaan uusi. Voimassa olevassa laissa suojattavana etuna mainitaan valtion liiketoimi. Salassapitoperuste olisikin nykyistä osin laajempi. Tämä johtuu muun muassa siitä, että laki koskee myös valtion ja kuntien liikelaitoksia sekä rajoitetusti 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja yhteisöjä, laitoksia ja säätiöitä. Salassapitotarvetta tällä perusteella lisää myös se, että sisäinen valmisteluaineisto tulisi julkiseksi päätöksenteon jälkeen.

Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin.

(- - -)

Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuus voisi edellä tarkoitetuissa tilanteissa myös aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu on tämän vuoksi rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus.”

Hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

”Salassapitoperusteena 20 kohdassa on yksityisen liike- tai ammattisalaisuus sekä elinkeinonharjoittajan taloudellinen etu. Salassapitoperuste on jo voimassa olevassa oikeudessa.

Useissa nykyisissä salassapitosäännöksissä on säädetty salassa pidettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen liike- tai ammattisalaisuuksista. Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia, ja niitä voi olla myös vapaiden ammattien harjoittajilla, kuten lääkäreillä ja asianajajilla, siitä riippumatta, harjoittavatko he liiketoimintaa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

Rikoslain 30 luvun 11 §:ssä käytetään yrityssalaisuuden käsitettä. Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Säännöksessä ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Momentin 18 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa.

Liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle. Erityisesti ympäristönsuojeluun kuuluvissa säädöksissä on määritelty, minkälaisia tietoja on pidettävä julkisina, ja jotka siten välillisesti rajaavat liike- ja ammattisalaisuuden ulottuvuutta. Tällaisia säännöksiä sisältyy myös esitykseen otettuun ehdotukseen kemikaalilain (744/1989) muuttamisesta.

(- - -)

Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi konkreettista taloudellista vahinkoa. Tämä käy ilmi säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyksestä, joka merkitsee olettamaa tietojen julkisuudesta. Salassapitovelvollisuus väistyisi kuitenkin silloin, kun kysymys on kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista. Siten salassa pidettäviä eivät ole elinkeinonharjoittajan toiminnan ympäristövaikutuksia koskevat tiedot taikka elinkeinonharjoittajan maksulaiminlyöntejä koskevat tiedot.

Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.”

Asian kohdistuminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n tietopyyntö on koskenut Catella Property Oy:n Helsingin kaupungin kiinteistöviraston tonttiosaston toimeksiannosta laatimaa Länsisataman kaupunginosassa Jätkäsaaressa sijaitsevan tontin 20828/1 rakennusoikeuden markkina-arvoa koskevaa 28.6.2016 päivättyä arviokirjaa. Kysymyksessä oleva arviokirja on kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitettu puolueettoman arvioijan arvio kiinteistön markkina-arvosta.

Helsingin kaupunginkanslian kansliapäällikkö on luovuttanut arviokirjan A:lle lukuun ottamatta salassa pidettäviksi katsomiaan tietoja eli arviokirjan sivulla 17 olevia tietoja rakennusoikeuden arvioiduista markkina-arvoista (AK-rakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä, AK-rakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä 10 vuoden vuokra-asuntovelvoitteella ja liikerakennusoikeus vapaarahoitteisessa käytössä), tietoa arvioinnin tarkkuudesta ja tietoa siitä, mitkä asiakirjat ovat arviokirjan liitteenä sekä eräitä sivuilla 10−16 olevia arvioinnin perusteita koskevia tietoja.

Helsingin hallinto-oikeus on Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituksesta kumonnut kaupunginkanslian kansliapäällikön päätöksen siltä osin kuin tämä oli kieltäytynyt antamasta arviokirjan sivulla 17 esitettyjä tietoja arvioidun kohteen markkina-arvoarvioista sekä arvion tarkkuudesta ja oikeuttanut valittajan saamaan nämä tiedot. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen muilta osin.

Apollo-Rakenne Oy:n/A:n ja Helsingin kaupungin valitusten johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee ratkaistavaksi, ovatko edellä kaupunginkanslian kansliapäällikön päätöstä selostettaessa yksilöidyt arviokirjan sivuilla 10−17 olevat tiedot julkisia vai salassa pidettäviä lukuun ottamatta sivulla 17 olevaa mainintaa arviokirjan liitteistä, mihin Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituksen ei sen perusteluissa esitettyyn nähden voida katsoa kohdistuvan. Korkein hallinto-oikeus on asiaa ratkaistessaan tutustunut arviokirjaan.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kysymyksessä oleva arviokirja on kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitettu puolueettoman arvioijan arvio kiinteistön markkina-arvosta. Tämän arviointimenettelyn tarkoituksena on varmistaa, että ilman tarjouskilpailua tapahtuviin kunnan omistamien kiinteistöjen luovutuksiin ei sisälly kiellettyä valtiontukea.

Helsingin kaupungin korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämän mukaan arviolausunnon lopputulos ei määrittele kiinteistön luovutushintaa, vaan se määritellään ostajan ja myyjän välisissä neuvotteluissa. Kaupunki on todennut, että neuvottelujen lopputuloksena syntynyt luovutushinta ei useimmiten ole juuri arviokirjassa esitetty markkina-arvoarvio, vaan ostajan ja myyjän neuvottelema hinta, joka kuitenkin on arviokirjassa määritellyn markkina-arvoarvion ja arviointitoleranssin puitteissa hyväksyttävä. Vaikka arviokirjassa esitettyjen vertailukohteiden kauppahinnat ja kaupan kohteen lopullinen hinta ovat julkisia, niistä ei voida tehdä sellaisia johtopäätöksiä tai analyysia kaupungin neuvotteluvarasta kuin arviointitoleranssia ja markkina-arvoarvioita koskevista tiedoista. Edelleen kaupunki on esittänyt, että niissä tapauksissa, joissa arviokirjan mukainen arvio kiinteistön arvosta on neuvotteluissa sovitun hinnan alittava, olisi arvion lopputuloksen tuleminen julkiseksi omiaan heikentämään kiinteistön varaajan halukkuutta tehdä lopullinen kiinteistökauppa.

Edellä lausutun ja asiakirjoista ilmenevän perusteella voidaan arvioida, että kysymyksessä olevan kaltaisissa arviokirjoissa esitettyjen markkina-arvoarvioiden ja arvioinnin tarkkuutta koskevien tietojen perusteella kaupungin potentiaaliset neuvottelukumppanit saisivat käsityksen tule-via kiinteistönluovutuksia koskevasta kaupungin neuvotteluvarasta ja tavoitellusta luovutushinnasta. Siten kysymyksessä olevien tietojen antaminen asettaisi kaupungin neuvottelukumppaneitaan heikompaan asemaan ja näin aiheuttaisi kaupungille taloudellista vahinkoa. Tähän nähden arviokirjaan sisältyviä tietoja rakennusoikeuden arvioiduista markkina-arvoista ja arvioinnin tarkkuudesta on pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella salassa pidettävinä.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on Helsingin kaupungin valituksesta kumottava siltä osin kuin arviokirjan sivulla 17 olevat tiedot arvioinnin tarkkuudesta sekä tiedot markkina-arvoarvioista on siinä katsottu julkisiksi. Kaupunginkanslian kansliapäällikön päätös tietopyynnön hylkäämisestä on saatettava sanotuilta osin voimaan.

Nyt kysymyksessä olevassa arviokirjan julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskevassa asiassa ei tule ratkaistavaksi, perustuvatko arviokirjassa esitetyt markkina-arvoarviot asianmukaiseen tarkasteluun tai onko arviokirjan kohteena olleen tontin luovuttamista koskeva päätös ollut lainmukainen. Mainituilla seikoilla ei myöskään ole merkitystä arviokirjan julkisuusarvioinnin kannalta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei Apollo-Rakenne Oy:n/A:n valituksen johdosta ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Polycon Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 22.12.2017 nro 842/17

Asian aikaisempi käsittely

KL-Kuntahankinnat Oy on ilmoittanut 22.5.2013 julkaistulla ja 27.6.2013 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmän (jäljempänä myös PSOP-järjestelmä) hankinnasta sopimusajalle 9.9.2013–8.9.2021.

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 15.8.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Digia Finland Oy:n tarjouksen.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö) yhtymähallitus on 6.9.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 147 päättänyt hankkia palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmän liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n puitesopimukseen.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän yhtymähallitus on 27.9.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt Polycon Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmän hankinnasta.

KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttaman hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt EU-kynnysarvon. Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintapäätöksen mukaan ollut noin 150 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Polycon Oy on ollut valittajana, Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä vastapuolena ja Digia Finland Oy sekä Kuntien Tiera Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja velvoittanut Polycon Oy:n korvaamaan Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 1 191 eurolla ja Kuntien Tiera Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla, kummatkin viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja Kuntien Tiera Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomari Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Jukka Koivusalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Polycon Oy (jäljempänä myös yhtiö tai valittaja) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1. kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä
2. ensisijaisesti kumoaa hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä päätöksen pohjalta sopimusta tai panemasta mahdollisesti jo tehtyä sopimusta täytäntöön ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä, tai
3. toissijaisesti määrää hankintayksikön maksamaan valittajalle 15 000 euroa hyvitysmaksua,
4. kieltää hankintayksikön päätöksen täytäntöönpanon ja määrää hankintayksikön hankintamenettelyn keskeytettäväksi väliaikaisesti korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi,
5. velvoittaa hankintayksikön toimittamaan valittajalle kaikki hankintaan liittyvät asiakirjat, mukaan lukien hankintapäätökset, perustelumuistiot, tarjoukset, mahdolliset vertailuasiakirjat, sopimusluonnokset ja sopimukset liitteineen,
6. asettaa kieltojen ja velvoitteiden tehosteeksi uhkasakon,
7. velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen,
8. velvoittaa Kuntien Tiera Oy:n ja hankintayksikön palauttamaan valittajalle markkinaoikeuden maksettavaksi määräämät ja valittajan jo maksamat oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Polycon Oy on valituksessaan uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja perustellut esittämiään vaatimuksia.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja valittaja velvoitetaan korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä on lausunut muun ohella seuraavaa:

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän yhtymähallitus on 12.3.2018 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt valituksen kohteena olevan palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmän hankinnan, koska hankinta on tehty valinnanvapauspilottia varten ja pilotti päättyy 31.12.2018. Hankinnasta tehdyn valituksen johdosta kuntayhtymä ei ole voinut tehdä hankintasopimusta ja ottaa järjestelmää käyttöön. Valinnanvapauspilotin jäljellä oleva aika on niin lyhyt, ettei sitä varten ole ollut enää tarkoituksenmukaista hankkia järjestelmää. Tarve hankinnalle on olosuhteiden muutoksesta johtuen poistunut.

Asiassa ei ole kohtuutonta, että valittaja pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kohtuutonta olisi, jos Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut kuntayhtymän virheestä.

Kuntien Tiera Oy on antanut selityksen Polycon Oy:n esittämän täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen johdosta.

Kuntien Tiera Oy on ilmoittanut, ettei se anna asiassa selitystä Polycon Oy:n valituksen johdosta pääasian osalta Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän keskeytettyä hankintamenettelyn.

Digia Finland Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä Polycon Oy:n valituksen johdosta.

Polycon Oy on antanut selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on ilmoittanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määräksi 1 020 euroa. Polycon Oy on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Valituksenalainen hankintapäätös on tehty hankintayksikön valinnanvapauspilottihanketta varten. Hankintayksikön päätöksellä keskeyttää hankinta ei ole asian ratkaisun kannalta merkitystä. Valinnanvapauspilottihankkeessa on tässäkin yhteydessä kyse sekä asiakkaan valinnanvapauden että sen hallinnointiin hyödynnettävän tietojärjestelmäkokonaisuuden pilotoinnista. Hankkeen läpivienti PSOP-järjestelmää hyödyntäen olisi johtanut PSOP-järjestelmän jatkokehittämiseen ja/tai jatkokehityssuunnitelmien tuottamiseen.

PSOP-järjestelmää on kehitetty ja/tai kehitetään suuntiin, joiden ei voida katsoa sisältyneen KL-Kuntahankinnat Oy:n tekemään puitesopimukseen.

Valitus tulee tutkia muiden perusteiden ohella sen selvittämiseksi, onko PSOP-palvelun osalta kyse samasta järjestelmästä, joka julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti olisi hankittavissa alkuperäisen kilpailutuksen ja voimassa olevan puitejärjestelyn mukaisesti erityisesti huomioon ottaen julkisista hankinnoista annetun lain 32 §:n rajaukset.

Oikeudenkäyntikulut ovat aiheutuneet hankintayksikön julkisista hankinnoista annetun lain vastaisesti menettelystä, joten olisi kohtuutonta, että Polycon Oy joutuisi pitämään valituksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymälle on lähetetty tiedoksi Kuntien Tiera Oy:n selitys ja ilmoitus sekä Polycon Oy:n vastaselitys.

Kuntien Tiera Oy:lle on lähetetty tiedoksi Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän selitys ja Polycon Oy:n vastaselitys.

Digia Finland Oy:lle on lähetetty tiedoksi Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän selitys, Kuntien Tiera Oy:n selitys ja ilmoitus sekä Polycon Oy:n vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Polycon Oy:n vaatimuksen asiakirjojen esittämisestä.

2. Polycon Oy:n valituksesta lausuminen raukeaa pääasian osalta.

3. Polycon Oy:n valitus hylätään siltä osin kuin se koskee markkinaoikeuden päätöstä hylätä Polycon Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa ja velvoittaa Polycon Oy korvaamaan Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ja Kuntien Tiera Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

4. Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan Polycon Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 020 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

5. Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Asiakirjojen esittämistä koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 42 §:n mukaan valitusviranomaiselle voidaan esittää todisteena asiakirja tai esine. Asiakirjan ja esineen esittämiseen valitusviranomaiselle sovelletaan, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 39 ja 40 §:ssä. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuin voi määrätä esineen tai asiakirjan tuotavaksi tuomioistuimeen, jos esineellä tai asiakirjalla voi olla merkitystä näyttönä.

Polycon Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän toimittamaan yhtiölle kaikki hankintaan liittyvät asiakirjat, kuten hankintapäätökset, perustelumuistiot, tarjoukset, mahdolliset vertailuasiakirjat, sopimusluonnokset ja sopimukset liitteineen.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja sen perusteet, Polycon Oy:n vaatimien asiakirjojen esittäminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Vaatimus asiakirjojen esittämisestä on näin ollen hylättävä.

2. Pääasia

KL-Kuntahankinnat Oy on vuonna 2013 kilpailuttanut palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmän hankintaa koskevan puitejärjestelyn. KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 15.8.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Digia Finland Oy:n tarjouksen. KL-Kuntahankinnat Oy on tehnyt Digia Finland Oy:n kanssa palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmää koskevan puitesopimuksen.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän yhtymähallitus on 6.9.2016 tekemällään hankintapäätöksellään päättänyt hankkia palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmän liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan puitesopimukseen.

Polycon Oy on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän hankintapäätös kumotaan.

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Polycon Oy:n valituksen ja velvoittanut yhtiön korvaamaan Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 1 191 eurolla ja Kuntien Tiera Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla, molemmat viivästyskorkoineen.

Polycon Oy on valittanut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja vaatinut muun ohella, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän hankintapäätös ensisijaisesti kumotaan tai toissijaisesti Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä määrätään maksamaan yhtiölle hyvitysmaksua.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä ilmoittanut keskeyttäneensä hankintamenettelyn Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän yhtymähallituksen 12.3.2018 tekemällä päätöksellä. Päätöksessä hankintamenettelyn keskeyttämistä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

”Yhtymähallitus päättää keskeyttää palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmän hankinnan, koska hankinta on tehty valinnanvapauspilottia varten ja pilotti päättyy 31.12.2018. Hankinnasta tehdyn valituksen johdosta kuntayhtymä ei ole voinut tehdä hankintasopimusta ja ottaa järjestelmää käyttöön. Valinnanvapauspilotin jäljellä oleva aika on niin lyhyt, ettei sitä varten enää ole tarkoituksenmukaista hankkia järjestelmää. Edellä olevasta johtuen tarve hankinnalle on olosuhteiden muutoksesta johtuen poistunut.”

Polycon Oy on vastaselityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle muun ohella uudistanut kaiken asiassa aiemmin lausumansa. Polycon Oy on lisäksi lausunut, että hankintayksikön päätöksellä keskeyttää hankinta ei ole asian ratkaisun kannalta merkitystä. Polycon Oy on myös esittänyt, että palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmää on kehitetty tai ollaan kehittämässä sellaiseksi, ettei kyseisen järjestelmän voida enää katsoa olevan sama kuin KL-Kuntahankinnat Oy:n tekemässä puitesopimuksessa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa hankintayksikkö on 12.3.2018 tekemällään päätöksellä tosiasiallisesti poistanut 6.9.2016 tekemänsä hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn markkinaoikeuden päätöksestä tehdyn valituksen ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hankintapäätöksen poistaminen ja hankintamenettelyn keskeyttäminen on tarkoittanut, ettei hankintaa enää toteuteta mainitun hankintapäätöksen perusteella. Kysymyksessä oleva Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän hankintapäätös ei edellä todetun mukaisesti johda hankinnan toteuttamiseen ja hankintasopimuksen tekemiseen.

Kun palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmää koskevaa Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän hankintaa ei toteuteta hankintapäätöksen 6.9.2016 perusteella, oikeudellista merkitystä ei ole myöskään kysymyksellä siitä, olisiko hankintapäätöksellä 6.9.2016 hankittu palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmä poikennut KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamasta järjestelmästä, kuten Polycon Oy on esittänyt.

Polycon Oy:llä ei näin ollen ole enää oikeussuojansa kannalta oikeudellista intressiä saada asiassa korkeimman hallinto-oikeuden aineellista ratkaisua siitä, oliko Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä menetellyt mainitun hankintapäätöksen osalta yhtiön valituksessaan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän poistettua hankintapäätöksen korkein hallinto-oikeus ei voi enää sen osalta myöskään määrätä hankintayksikölle julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädettyä seuraamusta.

Edellä lausutun johdosta hankintapäätös 6.9.2016 on menettänyt oikeudellisen merkityksensä Polycon Oy:n kannalta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole Polycon Oy:n valituksesta kysymys hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen lainmukaisuudesta. Edellä esitetyn vuoksi lausuminen Polycon Oy:n valituksesta raukeaa pääasian osalta eikä korkein hallinto-oikeus ota kantaa markkinaoikeuden päätöksen lainmukaisuuteen.

Asiassa on tämän jälkeen enää kysymys oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

3. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Julkisista hankinnoista annetun lain 89 §:n 2 momentin (321/2010) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei edellä todetun mukaisesti ole Polycon Oy:n valituksesta arvioitavana kysymys Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän hankintapäätöksen lainmukaisuudesta, mikä on ollut markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen ja siten myös oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun perustana, ei ole kohtuutonta, että Polycon Oy on joutunut markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan ja että Polycon Oy on velvoitettu korvaamaan Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ja Kuntien Tiera Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa. Markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä on keskeyttänyt hankintamenettelyn vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Näin ollen pääasian lopputuloksesta huolimatta olisi kohtuutonta, jos Polycon Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan. Tämän vuoksi Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä on julkisista hankinnoista annetun lain 89 §:n ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Polycon Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Ylä-Savon SOTE kuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

5. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Saija Laitinen.

A:n tarkoituksena oli lahjoittaa lapselleen B:lle 10 prosentin omistusosuus C Oy:n osakkeista. Lahjoitettavat osakkeet oikeuttivat 2,5 prosenttiin äänistä C Oy:n yhtiökokouksessa. B:n oli tarkoitus jatkaa lahjoituksen jälkeen C Oy:n hallituksen jäsenenä.

B:n katsottiin jatkavan A:lta lahjana saamillaan C Oy:n osakkeilla yritystoimintaa C Oy:ssä perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Ennakkoratkaisu. Äänestys 5–2.

Perintö- ja lahjaverolaki 55 § 1 momentti ja 57 §

Ks. ja vrt. KHO 2011:1, KHO 2014:92, KHO 2015:154 ja KHO 2015:166

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 27.12.2017 nro 17/1078/3

Asian aikaisempi käsittely

A on Verohallintoon 29.3.2017 saapuneella hakemuksellaan pyytänyt Verohallinnolta ennakkoratkaisua muun ohella seuraavasta kysymyksestä:

2. Sovelletaanko ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattuun lahjoitukseen perintö- ja lahjaverolain 55 §:n sukupolvenvaihdoshuojennusta koskevaa säännöstä, mikäli A lahjoittaa lapselleen B:lle 10 prosenttia C Oy:n osakekannasta ja lahjansaaja jatkaa saaduilla varoilla yritystoiminnan harjoittamista?

Verohallinto on lausunut 23.5.2017 antamanaan ennakkoratkaisuna, että maksuunpantavan lahjaveron määräämisessä ei B:n osalta voida soveltaa perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin mukaista veron huojentamista. Jatkamisedellytysten ei katsota täyttyvän, koska B:n saamien osakkeiden perusteella hän tulee käyttämään ainoastaan 2,5 prosentin äänivaltaa yhtiössä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen, jossa oli vaadittu ennakkoratkaisun kumoamista kysymyksen 2 osalta.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 57 §:n säännökset, tosiseikat ja saadun selvityksen, perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on ratkaistavana se, jatkaako B yritystoimintaa valittajalta lahjana saamillaan C Oy:n osakkeilla.

B toimii yhtiön hallituksen jäsenenä ja hän saisi suunnitellun lahjoituksen myötä perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja 57 §:ssä tarkoitetulla tavalla sukupolvenvaihdoshuojennuksen myöntämisen edellytyksenä olevan vähimmäismäärän eli 10 prosenttia elinkeinotoimintaa harjoittavan yhtiön omistamiseen oikeuttavista osakkeista. Hän saisi osakesaantonsa myötä kuitenkin vain 2,5 prosentin äänivallan yhtiön yhtiökokouksessa. Valittajalla säilyisi suunniteltujen lahjoitusten jälkeenkin hänelle jäävän osakeomistuksen myötä yli puolet yhtiön osakkeiden tuottamasta äänivallasta, jonka nojalla hän voisi edelleen yksin käyttää omistukseensa perustuvaa päätösvaltaa yhtiön yhtiökokouksessa. Hän toimii lisäksi yhtiön hallituksen puheenjohtajana. Kun otetaan huomioon yhtäältä tämä valittajalla hänen omistukseensa jäävien yhtiön osakkeiden myötä säilyvä ehdoton määräysvalta yhtiökokouksessa sekä hänen asemansa yhtiön hallituksen puheenjohtajana ja toisaalta B:n lahjoitettavien osakkeiden myötä saaman äänivallan pienuus yhtiökokouksessa, hallinto-oikeus katsoo, että B ei jatka yritystoimintaa valittajalta lahjana saamillaan varoilla perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Asian olosuhteisiin nähden ei perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyn jatkamisedellytyksen täyttymistä B:n kohdalla ole tältä osin arvioitava toisin valituksessa viitatuissa lain esitöissä lausutun tai muun asiassa esitetyn perustella. Verohallinnon ennakkoratkaisua ei näin ollen ole valituksen johdosta syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Laura Palmu ja Jyri Vesanto, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan, että mikäli A lahjoittaa lapselleen B:lle valituksessa kuvatulla tavalla 10 prosenttia C Oy:n osakekannasta ja lahjansaaja jatkaa saaduilla varoilla yritystoiminnan harjoittamista, suunniteltuun lahjoitukseen sovelletaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n sukupolvenvaihdoshuojennusta koskevia säännöksiä.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdasta ilmenee, että jatkamista koskevat edellytykset liittyvät verovelvolliseen eivätkä lahjanantajaan. Oikeuskäytännössä hallituksen jäsenyyttä on pidetty riittävänä osoituksena siitä, että yritystoimintaa jatketaan. Lahjanantajan aikomuksena on nyt käsillä olevassa asiassa siirtää kaikki lahjoitettaviin osakkeisiin liittyvät taloudelliset ja hallinnointioikeudet mukaan lukien äänioikeus lahjansaajalle. B:n tilanne on siten oikeudellisesti täysin erilainen kuin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2015:154 tarkoitettu äänioikeuden pidättämistilanne. Vaatimus 10 prosentin äänivallan siirtymisestä lahjansaajalle osakelahjoituksen myötä ei saa tukea laista, lain esitöistä eikä oikeuskäytännöstä. Hallituksen esityksen (HE 104/2000 vp) perusteella osakkeiden äänioikeudella ei voi olla merkitystä perintö- ja lahjaverolain 55 §:n mukaisen sukupolvenvaihdoshuojennuksen soveltumiseen.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Käsillä olevaa asiaa ei voi ratkaista valittajan eduksi hallituksen esityksen HE 104/2000 vp perusteella. Jatkamisedellytys ei täyty käsillä olevassa tapauksessa, koska lahjoitettaviin osakkeisiin liittyy vain 2,5 prosentin suuruinen äänioikeus. Huojennuksien myöntäminen edellyttäisi osakkeiden omistuksen kautta tapahtuvaa yhtiön ohjaamista. Vähäiseen äänivaltaan ei liity tosiasiallista omistajavallan käyttämistä. B ei myöskään omista entuudestaan yhtiön osakkeita. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2015:154 tukee sitä, että B:lle ei voi myöntää huojennusta. Asian ratkaisemisessa ei ole merkitystä sillä, että B kuuluu yhtiön hallitukseen. Jatkamiskriteerin täyttymistä arvioitaessa huomioon voidaan ottaa myös lahjanantajalle jäävä äänimäärä ja asema yhtiön hallituksen puheenjohtajana.

A on antanut vastaselityksen, joka on annettu tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. A:n valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu toisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta kumotaan ja uutena ennakkoratkaisuna lausutaan tältä osin, että ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattuun lahjoitukseen sovelletaan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n sukupolvenvaihdoshuojennusta koskevaa säännöstä.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin mukaan perintö- tai lahjaverosta jätetään verovelvollisen Verohallinnolle ennen verotuksen toimittamista tekemästä pyynnöstä osa maksuunpanematta, jos:

1) veronalaiseen perintöön tai lahjaan sisältyy maatila, muu yritys tai osa niistä;

2) verovelvollinen jatkaa perintönä tai lahjana saaduilla varoilla maatalouden tai maa- ja metsätalouden harjoittamista tai muuta yritystoimintaa perintönä tai lahjana saadulla maatilalla tai näin saadussa yrityksessä; ja

3) edellä 1 kohdassa tarkoitetusta maatilasta, muusta yrityksestä tai niiden osasta määrätyn perintö- tai lahjaveron suhteellinen osa koko verosta on suurempi kuin 850 euroa.

Perintö- ja lahjaverolain 57 §:n (1084/2000) mukaan edellä 55 ja 56 §:ssä tarkoitetaan maatilan tai muun yrityksen osalla myös vähintään yhtä kymmenesosaa maatilan tai yrityksen omistamiseen oikeuttavista osakkeista tai osuuksista.

Asiassa saatu selvitys

C Oy:n osakepääoma on jakautunut yhteensä 2 400 osakkeeseen, joista 800 on A-sarjan osakkeita ja 1 600 B-sarjan osakkeita. Yhtiön 24.3.2017 voimaan tulleen yhtiöjärjestyksen mukaan A-sarjan osake tuottaa kymmenen ääntä ja B-sarjan osake yhden äänen yhtiökokouksessa. A-sarjan ja B-sarjan osakkeet tuottavat muutoin yhtäläisesti kaikki osakeyhtiölain mukaiset hallinnointioikeudet ja varallisuuspitoiset oikeudet.

Ennakkoratkaisuhakemuksen mukaan A:n tarkoituksena on luovuttaa kahdelle lapselleen kummallekin 240 yhtiön B-sarjan osaketta. Lapset toimivat yhtiön hallituksen jäseninä ja jatkaisivat tässä toimessa. A toimii yhtiön hallituksen puheenjohtajana. Hän omistaisi suunniteltujen lahjoitusten jälkeen 464 yhtiön A-sarjan osaketta ja 448 B-sarjan osaketta. A:lle jäisi suunniteltujen lahjoitusten jälkeen 53 prosentin äänivalta yhtiön yhtiökokouksessa. Hänen puolisollaan säilyisi 22 prosentin äänivalta yhtiön yhtiökokouksessa. Toinen lapsista omistaisi suunniteltujen lahjoitusten jälkeen 160 A-sarjan osaketta ja 560 B-sarjan osaketta. Hänellä olisi siten 22,5 prosentin äänivalta yhtiön yhtiökokouksessa. Toinen lapsista B saisi suunnitellun lahjoituksen perusteella 2,5 prosentin äänivallan yhtiön yhtiökokouksessa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on ratkaistavana, täyttyvätkö perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentissa säädetyt sukupolvenvaihdoshuojennuksen edellytykset nyt kysymyksessä olevassa lahjoituksessa. Erimielisyys kohdistuu momentin 2 kohdasta ilmenevään jatkamisedellytykseen. Kysymys on siitä, katsotaanko hallituksen jäsenenä toimivan B:n jatkavan lahjana saamillaan varoilla eli 10 prosentilla C Oy:n osakekannasta yritystoimintaa lahjana saadussa yrityksessä, kun lahjana saatavat osakkeet oikeuttavat vain 2,5 prosenttiin äänistä yhtiön yhtiökokouksessa.

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetään lahjoituksen kohteeseen kohdistuvista huojennuksen edellytyksistä. Lainkohdassa vaaditaan, että lahjaan sisältyy maatila, muu yritys tai sen osa. Lainkohdassa tarkoitetun maatilan tai yrityksen osan käsitettä on täsmennetty lain 57 §:ssä siten, että sillä tarkoitetaan myös vähintään yhtä kymmenesosaa maatilan tai yrityksen omistamiseen oikeuttavista osakkeista tai osuuksista. Asiassa on selvää ja riidatonta, että mainitut lahjoituksen kohdetta koskevat edellytykset täyttyvät.

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään jatkamisedellytyksestä. Huojennuksen edellytyksenä tämän lainkohdan mukaan on, että verovelvollinen jatkaa lahjana saaduilla varoilla yritystoimintaa lahjana saadussa yrityksessä.

Kummassakaan edellä mainitussa lainkohdassa tai muuallakaan laissa ei ole asetettu osakkeiden äänimäärää koskevia nimenomaisia vaatimuksia.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu yritystoiminnan jatkaminen osakeyhtiömuotoisessa yrityksessä tapahtuu yleensä toimimisena toimitusjohtajana tai hallituksen jäsenenä (erityisesti KHO 2011:1, KHO 2014:92 ja KHO 2015:166). Toimimista hallituksen jäsenenä tai toimitusjohtajana on samalla pidetty riittävänä osoituksena yritystoiminnan jatkamisesta niin, ettei muuta selvitystä tämän tueksi ole tällöin edellytetty. On kuitenkin hyväksytty, että yritystoiminnan jatkaminen voi perheyhtiössä tapahtua myös käyttämällä päätösvaltaa osakkuuden perusteella ja toimimalla yhtiön johtotehtävissä (KHO 2014:92). Toisaalta on katsottu myös, ettei lahjansaaja jatka yritystoimintaa lahjana saamillaan varoilla, jos lahjoitettaviin osakkeisiin liittyvä äänioikeus jää kokonaisuudessaan lahjanantajalle, vaikka lahjansaaja kuuluu yhtiön hallitukseen ja työskentelee yhtiön palveluksessa (KHO 2015:154).

Perheyhtiöissä varsin tavallisessa tilanteessa, jossa joku muu osakkeenomistaja kuin lahjansaaja käyttää yksin tai jonkun muun osakkeenomistajan kanssa yhdessä äänienemmistöön perustuvaa määräysvaltaa, 10 prosentinkaan äänivaltaosuus ei riitä oikeudellisesti tai edes tosiasiallisesti takaamaan sen haltijalle paikkaa yhtiön hallituksessa. B:n oikeudellinen asema yhtiön vähemmistöosakkaana ei siten ole ratkaisevasti erilainen, olipa hänen äänivaltansa 2,5 tai 10 prosenttia.

Lisäksi osakkeenomistajien päätöksentekoon liittyvien vähemmistöoikeuksien käyttäminen edellyttää osakeyhtiölain mukaan 10 prosentin osuutta osakkeista mutta ei äänistä. Osakeyhtiölain sääntelykään ei siten tue sellaista tulkintaa, että perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetty jatkamisedellytys vastoin lain sanamuotoa sisältäisi vaatimuksen vähintään 10 prosentin äänivallasta lahjoitetussa yrityksessä.

Kysymys osakkeiden äänivaltaerojen merkityksestä sukupolvenvaihdoshuojennuksen yhteydessä on ollut esillä lainvalmistelussa. Aiemmin voimassa olleen lain mukaan yrityksen osalla tarkoitettiin myös vähintään yhtä viidesosaa maatilan tai yrityksen omistamiseen oikeuttavista osakkeista tai osuuksista. Valtiovarainministeriön vuonna 1992 asettama sukupolvenvaihdosten perintö- ja lahjaverotyöryhmä (VM 1993:4) ei tuolloin ehdottanut muutoksia viidesosan vaatimukseen, mutta katsoi, että huojennusta ei pitäisi myöntää sellaisissa tapauksissa, joissa ehkä luovutetaan vaadittu määräosuus osakkeita, mutta etuoikeutettujen osakkeiden turvin voidaan säilyttää ehdoton määräysvalta yrityksessä. Työryhmän ehdotukset eivät johtaneet lainsäädännön muuttamiseen, mutta niihin viitattiin myöhemmin hallituksen esityksessä (HE 104/2000 vp), jonka johdosta perintö- ja lahjaverolain 57 § sai nykyisen sisältönsä ja aiempi viidesosan vaatimus alennettiin yhdeksi kymmenesosaksi. Samassa hallituksen esityksessä myös todettiin oikeuskäytäntöön viitaten, että huojennuksen suhteen kaikki osakkeet ovat samanarvoisia, vaikka osakkeisiin liittyvät oikeudet tai äänivalta olisivat erilaiset. Näistä havainnoista huolimatta lakiin ei otettu säännöstä, jonka mukaan vähintään kymmenesosan osakeosuuden lahjoitusta tulisi seurata vastaavansuuruinen äänivalta.

Edellä olevan perusteella B:n on katsottava jatkavan perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti lahjana saamillaan varoilla yritystoimintaa lahjana saadussa yrityksessä, kun lahjoitettaviin osakkeisiin liittyvä 2,5 prosentin äänioikeus siirtyy hänelle ja kun hän toimii yhtiön hallituksen jäsenenä.

Tämän vuoksi ja koska asiassa ei ole väitettykään, ettei perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetty edellytys täyttyisi, hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon antama ennakkoratkaisu on kumottava nyt kysymyksessä olevan toisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta ja uutena ennakkoratkaisuna lausuttava edellä päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Katja Syväkangas.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Anne Nenosen äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Leena Äärilä yhtyi:

"Myönnän valitusluvan ja tutkin asian. Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Asiassa on kysymys siitä, onko A:n lapselleen B:lle suorittamaan lahjoitukseen sovellettava perintö- ja lahjaverolaissa tarkoitettua sukupolvenvaihdoshuojennusta, kun C Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiössä on kaksi osakesarjaa ja A-sarjan osake tuottaa kymmenen ääntä yhtiökokouksessa ja B-sarjan osake yhden äänen, ja kun B:lle on tarkoitus lahjoittaa B-sarjan osakkeita yhteensä 10 prosenttia yhtiön osakekannasta, ja nämä osakkeet tuottavat 2,5 prosentin äänioikeuden.

Perintö- ja lahjaverolain 55 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan osa lahjaverosta jätetään maksuunpanematta, jos veronalaiseen lahjaan sisältyy yritys tai osa siitä. Momentin 2 kohdan mukaan edellytyksenä sukupolvenvaihdoshuojennukselle on, että verovelvollinen jatkaa yritystoimintaa lahjana saaduilla varoilla lahjana saadussa yrityksessä. Lain 57 §:n mukaan yrityksen osalla tarkoitetaan myös vähintään yhtä kymmenesosaa yrityksen omistamiseen oikeuttavista osakkeista.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että säännöksissä tarkoitettu yritystoiminnan jatkaminen edellyttää ensinnäkin sitä, että lahjansaaja toimii yrityksessä sellaisissa tehtävissä, joiden voidaan katsoa pitävän sisällään yritystoiminnan jatkamisen. Kun B toimii C Oy:n hallituksen jäsenenä, tämän edellytyksen on katsottava täyttyvän.

Toisena edellytyksenä sukupolvenvaihdoshuojennukselle on, että lahjansaaja jatkaa yritystoimintaa nimenomaan lahjana saamallaan yrityksen osalla. Asiassa on sinänsä selvää, että B saa lahjana perintö- ja lahjaverolain 57 §:ssä tarkoitetun yrityksen osan, eli 10 prosenttia yrityksen omistamiseen oikeuttavista osakkeista. Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko merkitystä sillä, että B saa tällä kymmenen prosentin omistusosuudella vain 2,5 prosentin äänivallan.

Kysymys siitä, riittääkö sukupolvenvaihdoshuojennuksen saamiseen pelkkä vähintään 10 prosentin osuus osakkeista vai onko myös osakkeiden tuomalla äänivallalla merkitystä, on jo ratkaistu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2015:154, johon myös enemmistö on perusteluissaan viitannut, nähdäkseni tarkoittamatta muuttaa tuossa ratkaisussa otettua kantaa. Mainitun ratkaisun mukaan sukupolvenvaihdoshuojennusta ei sovellettu, kun lahjansaaja toimi yhtiön hallituksessa ja työskenteli yhtiön palveluksessa ja sai lahjana 10 prosenttia yhtiön osakkeista, mutta lahjana saatuihin osakkeisiin ei sisältynyt lainkaan äänivaltaa. Päätöksen perustelujen mukaan, jos lahjoitettaviin osakkeisiin liittyvä äänioikeus jää lahjanantajalle, lahjansaajan ei voida katsoa jatkavan yritystoimintaa lahjana saamillaan varoilla.

Nyt kysymyksessä olevaa asiaa ei siten voida ratkaista vain sillä perusteella, että B on saanut lahjaksi yrityksen osana pidettävän 10 prosentin osuuden yrityksen omistamiseen oikeuttavista osakkeista, vaan myös osakkeiden tuomalla äänivallalla on oikeuskäytännön mukaan merkitystä. Esillä olevassa tapauksessa osakkeiden erisarjaisuudesta johtuen osa osakkeiden lukumäärään perustuvasta äänivallasta jää lahjanantajalle, kun päätöksessä KHO 2015:154 äänivallan jääminen lahjanantajalle perustui siihen, että lahjanantaja pidätti itsellään lahjoitettuihin osakkeisiin liittyvän äänioikeuden. Periaatteellista eroa ei ole sillä, pidättääkö lahjanantaja itsellään äänioikeuden vai perustuuko lahjansaajan vähäisempi äänioikeus ennen lahjoitusta tehtyyn yhtiöjärjestyksen muutokseen, jolla lahjoitetulle osalle osakkeista määriteltiin vähäisempi äänivalta.

Koska edellä esitetyn mukaisesti lahjotettuihin osakeisiin liittyvällä äänivallalla on merkitystä sukupolvenvaihdoshuojennuksen edellytyksiä arvioitaessa, ratkaistavaksi jää kysymys siitä, katsotaanko B:n jatkavan C Oy:n yritystoimintaa osakkeilla, jotka oikeuttavat 2,5 prosentin äänivaltaan yhtiössä, verrattuna tilanteeseen, jossa osakkeet eivät oikeuttaisi äänivaltaan lainkaan tai jossa ne oikeuttaisivat 10 prosentin äänivaltaan. Kun yritystoimintaa yhtiössä harjoitetaan ratkaisuin, jotka perustuvat osakkeenomistajien äänivaltansa perusteella tekemiin päätöksiin, osakkeenomistajan äänivallan suuruudella ja mahdollisuudella käyttää päätösvaltaa yhtiössä osakkuuden perusteella on merkitystä arvioitaessa, jatkaako lahjansaaja yritystoimintaa lahjana saamillaan osakkeilla. Käsitykseni mukaan asiaa ei voida ratkaista sillä enemmistön mainitsemalla perusteella, että myöskään 10 prosentin äänivalta ei tuota merkittäviä oikeuksia yhtiössä, koska 10 prosentin äänivallan riittävyys on katsottava laissa säädetyksi.

Katson vuosikirjaratkaisuun KHO 2015:154 viitaten, että pelkästään varallisuuspitoisia oikeuksia tuovien osakkeiden saaminen lahjana ei merkitse yritystoiminnan jatkamista lahjana saaduilla varoilla, eikä asiaa tule arvioida toisin sillä perustella, että osakkeisiin sisältyy niiden osuuteen osakepääomasta nähden vähäinen, selväsi alle 10 prosentin äänivalta. Mainittua tulkintaa tukee myös oikeusjärjestelmän selkeyttä ja ennustettavuutta koskevat vaatimukset. Mikäli vain vähäisen äänivallan siirtyminen katsottaisiin riittäväksi, tämä johtaisi tulkintakysymyksiin siitä, katsottaisiinko esimerkiksi 0,5 prosentin äänivallan siirtyminen yritystoiminnan jatkamiseksi lahjana saaduilla varoilla.

Edellä esitetyillä perusteilla katson, ettei ennakkoratkaisuhakemuksessa kuvattuun lahjoitukseen B:lle sovelleta perintö- ja lahjaverolain 55 §:ssä tarkoitettua sukupolvenvaihdoshuojennusta, kun A lahjoittaa lapselleen B:lle 10 prosenttia C Oy:n osakkeista siten, että osakkeisiin sisältyy 2,5 prosentin äänivalta. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta."

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Funkwerk Systems GmbH

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 30.11.2017 nro 734/17

Asian aikaisempi käsittely

Liikennevirasto (nykyään Väylävirasto, jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 15.1.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta rautatieliikenteen matkustajainformaatiojärjestelmän RAMI hankinnasta ajalle 1.7.2016–31.12.2028.

Liikennevirasto on 14.6.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Almaviva S.p.A:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 3 000 000–10 000 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Funkwerk Systems GmbH on ollut valittajana, Liikennevirasto vastapuolena ja Almaviva S.p.A. kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Funkwerk Systems GmbH:n korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut 2 717 eurolla viivästyskorkoineen ja Almaviva S.p.A:n oikeudenkäyntikulut 5 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Asiaan sovellettavan vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007; jäljempänä erityisalojen hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 40 ja 41 §:ssä säädetään sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Lisäksi tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjousten valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Erityisalojen hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 165) on tuotu esiin, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Sallittua ei ole esimerkiksi käyttää vertailuperusteita, jotka suosivat tiettyjä tarjoajia, edellyttävät aiempaa sopimussuhdetta hankintayksikön kanssa tai suosivat paikallista toimittajaa. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksikön harkintavaltaan voidaan puuttua vain silloin, jos valintaperusteen tai vertailuperusteiden asettamisessa on syyllistytty syrjintään. Tarjousten valinnassa käytettävillä perusteilla tulee pääsääntöisesti olla taloudellista merkitystä hankintayksikölle.

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 165 ja 166) on tuotu esiin, ettei tarjouksen vertailuperusteena tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin, ja että ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin periaate, että julkista hankintaa koskevan sopimuksen täyttämisen laadukkuus voi riippua ratkaisevasti sitä täyttävien henkilöiden ammatillisista ansioista, jotka muodostuvat heidän ammattikokemuksestaan ja heidän koulutuksestaan (tuomio 26.3.2015, Ambisig, C-601/13, EU:C:2015:204, 31 kohta). Viitatussa Ambisig-ratkaisussa unionin tuomioistuin on katsonut, että immateriaalisia koulutus- ja konsultointipalveluja koskevaa hankintasopimusta tehtäessä hankintaviranomainen voi vahvistaa sopimuksen tekoperusteen, jolla voidaan arvioida sellaisten työryhmien laatua, joita tarjoajat tosiasiallisesti ehdottavat tämän hankintasopimuksen täyttämiseen, ja jossa otetaan huomioon työryhmän kokoonpano sekä sen jäsenten kokemus ja ansioluettelot (35 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevia seikkoja ei siis voida yleisesti pitää yksinomaan tarjoajien soveltuvuuteen liittyvinä tekijöinä. Keskeistä on, että tarjouspyynnössä riittävän selvästi yksilöidään, miltä osin tarjoajilta edellytettyjä ominaisuuksia ja pyydettyjä selvityksiä on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa (KHO 23.5.2017 taltionumero 2421).

Tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Hankintaa koskevan tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on tullut käsittää sisältöosa (kohta A) ja hintaosa (kohta B). Sisältöosan on tarjouspyynnön mukaan tullut koostua pakollisista vähimmäisvaatimuksista (A1) ja arvioitavasta laatuosasta (A2). Arvioitavaa laatuosaa (A2) on tarjouksen rakennetta koskevassa tarjouspyynnön kohdassa kuvattu seuraavasti:

”A2 Arvioitava laatuosa

- Vapaaehtoiset vaatimukset (liite 4 Rami Requirements)

- Avainhenkilöt (liite 6 RAMI Competences v 0.13)

- Ratkaisukuvaus

- Laadunvarmistussuunnitelma”.

Tarjouspyynnön kohdassa ”A2 Arvioitava laatuosa” on todettu vapaaehtoisista vaatimuksista seuraavaa (kohta 1):

”Tarjoajan tulee täyttää vapaaehtoisten vaatimusten toteutuminen ja perustelevat selvitykset liitteeseen 4 Rami Requirements. Tarjoaja valitsee vapaaehtoisen vaatimuksen kohdalle ”Kyllä/Yes”, jos ratkaisu/palvelu täyttää kyseisen vapaaehtoisen vaatimuksen. Tarjoajan tulee valita ”Ei/No”, mikäli ratkaisu/palvelu ei täytä kyseistä vapaaehtoista vaatimusta. Tarjoajan tulee esittää vaatimuksen kohdalla olevaan selitekenttään, miten kyseinen vaatimus toteutuu tarjoajan ratkaisussa/palvelussa, tai viitata täsmällisesti muuhun tarjoajan tarjousdokumentaatiossa esitettyyn kohtaan, josta vaatimuksen toteutuminen käy ilmi. Selitettä vaatimuksen toteutumisesta ei tarvita, mikäli ominaisuus sisältyy olemassa olevaan tuotteeseen (in the existing product vastattu kyllä/yes).

Tarjous, jossa vapaaehtoisiin vaatimuksiin ei ole vastattu ”Kyllä/Yes”, tai ”Ei/No”, tai joista puuttuu ”Kyllä/Yes” vastauksen yhteydessä selite tai viittaus vaatimuksen toteutumisesta, voidaan hylätä tarjouspyynnön muotovaatimusten vastaisena. Vastausten vapaaehtoisiin vaatimuksiin tulee noudattaa tarjoajan Ratkaisun kuvauksessa esittämää ratkaisukuvausta, eikä olla ristiriidassa sen kanssa. Vapaaehtoiset vaatimukset vertaillaan tarjouspyynnön kohdan Laadullisten vertailutekijöiden pisteytys asetettujen kriteerien mukaisesti.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”A2 Arvioitava laatuosa” on todettu avainhenkilöistä seuraavaa (kohta 2):

”Tarjoajan tulee ilmoittaa työhön osallistuvat avainhenkilöt sekä heitä koskeva osaaminen ja kokemus asiantuntijalomakkeella (liite 6 RAMI Competences v 0.13), joka täytetään ja palautetaan tarjouksen mukana. Avainhenkilöitä ovat tarjottava projektipäällikkö, sekä tarjottava rautatieliikenteen asiantuntija. Avainhenkilöiden osaaminen ja kokemus pisteytetään liitteessä 6 (RAMI Competences v 0.13) esitetyn mukaisesti.

Kaikista tarjotuista henkilöistä toimitetaan tarjouksen mukana CV, joka palautetaan tarjouksen liitteenä. CV:tä käytetään asiantuntijalomakkeessa esitettyjen tietojen varmistamiseen. CV-lomakkeita ei pisteytetä.

CV:t voivat olla vapaamuotoisia, mutta niiden tulee täyttää seuraavat muotovaatimukset:

- Tarjottujen avainhenkilöiden (projektipäällikkö ja rautatieliikenteen asiantuntija) CV:den tulee sisältää kaikki ne projektit, joista tarjoaja on merkinnyt asiantuntijalomakkeeseen (liite 6 RAMI Competences v 0.13)

- Kaikkien tarjottujen henkilöiden CV:den tulee sisältää tarjottujen henkilöiden projektikokemuksen eriteltynä projekteittain siten, että CV:stä käy ilmi

- projektin asiakas

- toimiala

- projektin kuvaus

- tarjotun henkilön roolin kuvaus projektissa

- tarjotun henkilön työmäärä projektissa henkilötyöpäivinä

- projektin kokonaiskesto

- sekä projektin alkamis- ja päättymispäivät.

Projektiin esitettävä henkilö voi olla tarjoajan tai ilmoitetun alihankkijan palveluksessa.”

Tarjouspyynnön liitteessä 6 ”RAMI Competences v 0.13”, joka on ollut täytettävä lomake, on todettu lomakkeesta ja henkilöiden pisteytyksestä muun ohella seuraavaa:

”Experience

*Indicate the experience of the candidate in full months. When one has worked for the project at least during five (5) separate calendar days during one calendar month, one can calculate the month in question as an experience month

*The scoring goes as follows: 12–47 months = 2 points, 48–95 months = 4 points, 96 or more gives 6 points

*One individual project can give experience to all the criteria it applies to”

Tarjouspyynnön kohdassa ”A2 Arvioitava laatuosa” on edelleen kohdassa 3 ”Ratkaisukuvaus (max 20 sivua)” todettu, että tarjoajan tulee laatia hankinnan kohdetta koskeva ratkaisukuvaus noudattaen tarjouspyynnössä esitettyä sisällysluetteloa ja että ratkaisukuvaus vertaillaan tarjouspyynnön kohdassa ”Laadullisten vertailutekijöiden pisteytys” asetettujen kriteerien mukaisesti.

Vielä tarjouspyynnön kohdassa ”A2 Arvioitava laatuosa” on kohdassa 4 ”Laadunvarmistussuunnitelma (max 10 sivua)” todettu, että tarjoajan tulee laatia laadunvarmistussuunnitelma, joka vertaillaan tarjouspyynnön kohdassa ”Laadullisten vertailutekijöiden pisteytys” asetettujen kriteerien mukaisesti.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjousten vertailuperusteet” on todettu, että tarjousten valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jossa laadullisten tekijöiden painoarvo on 60 prosenttia ja vertailuhinnan painoarvo 40 prosenttia. Laadullisten tekijöiden on todettu jakautuvan seuraaviin vertailutekijöihin:

- Vertailutekijä 1: Vapaaehtoiset vaatimukset, 30 %

- Vertailutekijä 2: Avainhenkilöt, 15 %

- Vertailutekijä 3: Ratkaisukuvaus, 40 %

- Vertailutekijä 4: Laadunvarmistussuunnitelma, 15 %.

Tarjouspyynnön kohdan ”Laadullisten vertailuperusteiden pisteytys” mukaan vertailutekijä 1 (vapaaehtoiset vaatimukset) arvioidaan liitteen 4 RAMI Requirements mukaisesti. Pisteytyksen osalta kohdassa on lisäksi todettu seuraavaa:

”Vapaaehtoisten vaatimusten osalta lasketaan yhteen kaikki vaatimusluokkien 1 ja 2 kyllä/yes vastaukset liitteen RAMI Requirements -lomakkeesta.

Eniten kyllä/yes vastauksia sisältänyt tarjous saa 10 pistettä ja muut suhteessa vähemmän kaavalla:

(tarjouksen kyllä vastausten määrä/suurin kyllä vastausten määrä) * 10.”

Vertailutekijän 2 (avainhenkilöt) osalta tarjouspyynnön samassa kohdassa on todettu, että avainhenkilöiden osaaminen ja kokemus arvioidaan liitteen 6 RAMI Competences v 0.13 mukaisesti ja että eniten yhteispisteitä saanut tarjoaja saa 10 pistettä ja muut suhteessa vähemmän kaavalla:

”(tarjouksen asiantuntijapisteet/suurin asiantuntijapisteiden määrä) * 10.”

Vertailutekijän 3 (ratkaisukuvaus) osalta kohdassa on todettu seuraavaa:

”Ratkaisukuvaus arvioidaan tarjoajan toimittaman ratkaisukuvausdokumentin perusteella. Arvostamme erityisesti seuraavien tavoitteiden täyttymistä:

1. Arkkitehtuuri osoittaa järjestelmän olevan mukautettavissa tilaajan tarpeisiin ja ympäristöön koko elinkaaren ajan. Järjestelmässä on otettu huomioon konfiguroitavuus käyttäjien toimesta, sekä järjestelmän muunneltavuus tulevaisuudessa.

2. Kuvattu ratkaisu tukee matkustajainformaation tuottamista ja julkaisemista junaliikenteen häiriötilanteissa ja miten aikataulutiedottaminen ja häiriötiedotteiden luonti, sekä käsittely on toteutettu ja integroitu.

3. Kuvattu ratkaisu tukee käyttäjien työnkulkua, käyttöliittymä on intuitiivinen ja järjestelmässä on huomioitu käytön sujuvuus myös liikenteen poikkeamien tiedottamisessa. Järjestelmän käyttöliittymät on integroitu kokonaisuudeksi mukaan lukien kuinka kuulutukset, text-to-speech ja näyttölaitteiden hallinta.”

Samassa kohdassa on lisäksi todettu, että kukin edellä todetuista kolmesta kohdasta arvioidaan erikseen tarjouspyynnössä olevan taulukon mukaisesti. Tarjouspyynnöstä ilmenevän taulukon mukaan kriteerit täyttyvät erinomaisesti ja tarjoaja saa 10 pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Tarjoaja on ymmärtänyt erinomaisen selkeästi ja oikein kokonaisuuden. Tarjouksessa on esitetty tilaajan ratkaisukuvaukselle asetettuja tavoitteita vastaava erittäin selkeä ja toimiva arkkitehtuuri ja toiminnallisuudet.”

Taulukon mukaan kriteerit täyttyvät hyvin ja tarjoaja saa 8 pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Tarjoaja on ymmärtänyt hyvin selkeästi ja oikein kokonaisuuden. Tarjouksessa on esitetty tilaajan ratkaisukuvaukselle asetettuja tavoitteita vastaava toimiva arkkitehtuuri ja toiminnallisuudet”.

Taulukon mukaan kriteerit täyttyvät tyydyttävästi ja tarjoaja saa 5 pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Tarjouksessa on esitetty vain tilaajan ratkaisukuvaukselle asetettuja tavoitteita vastaava arkkitehtuuri ja toiminnallisuudet.”

Taulukon mukaan kriteerit täyttyvät välttävästi ja tarjoaja saa 3 pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Kuvauksen kattavuudessa tai selkeydessä on puutteita. Tarjouksessa on esitetty tilaajan ratkaisukuvaukselle asetettuja tavoitteita vastaava arkkitehtuuri ja toiminnallisuudet huonosti tai puutteellisesti.”

Taulukon mukaan kriteerit täyttyvät huonosti ja tarjoaja saa nolla pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Tarjouksen kuvauksen selkeydessä, kattavuudessa ja konkreettisuudessa on merkittäviä puutteita. Tarjoaja ei ole vastannut tarjouspyynnössä esitettyyn kohtaan, vastaus ei kohdistu esitettyihin kysymyksiin, kohta puuttuu tai kohdasta ei pysty suorittamaan arviointia.”

Vielä kohdassa on todettu, että paras kuvaus eli eniten pisteitä saanut saa 10 pistettä ja muut suhteessa vähemmän kaavalla:

”(tarjouksen ratkaisukuvauksen pistemäärä/parhaan kuvauksen pistemäärä) * 10.”

Vertailutekijän 4 (laadunvarmistussuunnitelma) osalta tarjouspyynnön kohdassa ”Laadullisten vertailutekijöiden pisteytys” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Arvostamme erityisesti seuraavia laadunvarmistussuunnitelmasta ilmeneviä asioita:

1. Laadunvarmistus on tehty Tilaajan hankkeen tarpeisiin.

2. Laadunvarmistuksen tavoitteet on tunnistettu.

3. Laadunvarmistuksen prosessit tukevat tavoitteita.”

Kohdassa on lisäksi todettu, että kukin edellä mainittu asia arvioidaan tarjouspyynnössä olevan taulukon mukaisesti. Taulukon mukaan kriteerit täyttyvät erinomaisesti ja tarjoaja saa 10 pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Suunnitelman perusteella toimittajan laadunhallinta projektissa on erityisen hyvällä tasolla ja projektin laatua varmistetaan kattavasti myös hankinnan kohteen erityispiirteet ja riskit huomioon ottaen. Käytetyt laadunhallintamenetelmät ovat koeteltuja ja yleisesti käytössä olevia.”

Taulukon mukaan kriteerit täyttyvät hyvin ja tarjoaja saa 8 pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Suunnitelman perusteella toimittajan laadunhallinta projektissa on riittävää ja projektin laadun varmistuksessa otetaan huomioon myös hankinnan kohteen erityispiirteet ja riskit. Käytetyt laadunhallintamenetelmät on kuvattu hyvin.”

Taulukon mukaan kriteerit täyttyvät tyydyttävästi ja tarjoaja saa 5 pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Suunnitelman perusteella toimittajan laadunhallinnassa on jonkin verran puutteita tai laadunhallinta on yleisemmällä tasolla eikä ulotu konkreettiseen projektin työn laadunhallintaan, ja/tai kuvauksesta ei luotettavasti selviä millaisia laadunhallintamenetelmiä hankinnan kohteen yhteydessä tullaan käyttämään.”

Taulukon mukaan kriteerit täyttyvät välttävästi ja tarjoaja saa 3 pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Suunnitelman perusteella laadunhallinnassa on kuvauksen perusteella vakavia puutteita.”

Taulukon mukaan kriteerit täyttyvät huonosti ja tarjoaja saa nolla pistettä seuraavilla kriteereillä ja perusteilla:

”Suunnitelma on olennaisella tavalla puutteellinen siten, ettei laadunhallintaa pystytä sen perusteella arvioimaan.”

Kohdassa on edelleen todettu, että paras kuvaus eli eniten pisteitä saanut saa 10 pistettä ja muut suhteessa vähemmän kaavalla:

”(tarjouksen laadunvarmistussuunnitelman pistemäärä/parhaan kuvauksen pistemäärä) * 10.”

Vielä kohdassa on todettu, että lopuksi vertailutekijöiden 1–4 pisteet lasketaan yhteen painotettuina ja että eniten laatupisteitä saanut tarjous on laadullisesti paras.

Hankintayksikön tekemän hankintapäätöksen mukaan tarjouskilpailun on voittanut Almaviva S.p.A, jonka yhteispistemäärä on ollut 9,7. Hintapisteitä voittaneen tarjoajan tarjous on saanut 10 ja laatupisteitä 9,58. Valittajan tarjouksen yhteispistemäärä on hankintapäätöksen mukaan ollut 9,5. Laatupisteitä valittaja on saanut 9,79 ja hintapisteitä 9,01.

Hankintapäätöksen mukaan sekä voittanut tarjoaja että valittaja ovat saaneet laatupisteiden kohdasta 1 (vapaaehtoiset vaatimukset) täydet kymmenen pistettä. Valittaja on saanut kohdasta 2 (avainhenkilöt) 10 pistettä, kun taas voittaneen tarjoajan tarjouksen pistemäärä on sanotusta kohdasta ollut 9,23.

Ratkaisukuvausta koskevasta kohdasta 3 valittajan tarjous on saanut täydet 10 pistettä, kun taas voittaneen tarjoajan tarjouksen pistemäärä on ollut 9,23. Ratkaisukuvauksen arvioinnin kohteena olleiden alakohtien (1–3) sanalliset perustelut ovat hankintapäätöksen mukaan olleet voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta seuraavat:

”Almaviva

Kohta 1: Arkkitehtuuri on kuvattu kokonaisuutena hyvin, kuvauksessa on pieniä epäselvyyksiä, kuten miten layeroidulla rakenteella saadaan aikaan yhtenäinen käyttöliittymä. Käyttäjän näkökulma on huomioitu hyvin. Arkkitehtuuri vastaa hyvin tilaajan vaatimuksia, järjestelmä pystytään hyvin mukauttamaan tilaajan ympäristöön, mutta kuvauksen perusteella ratkaisu todennäköisesti rajoittaa muunneltavuutta. Kohdan pistemäärä: 8.

Kohta 2: Kuvaus on suppea mutta sisältää tilaajan näkökulmasta oleellisimmat asiat. Häiriötilanteiden käsittely täyttää tilaajan vaatimukset. Esitetyssä häiriötilanteen kaaviossa toiminta perustuu pitkälti ennalta määriteltyihin skenaarioihin ja toiminta ilman skenaariota on kuvattu epäselvästi, eikä sitä osaa pystytä arvioimaan. Kohdan pistemäärä: 8.

Kohta 3: Integroituminen kokonaisuudeksi on kuvattu kohtalaisesti. Kuvauksesta ei täysin käy selville, kuinka kokonaisuus integroituu käyttäjän näkökulmasta. Kokonaisuus vastaa hyvin tilaajan vaatimuksia, käyttöliittymä on toteutettu moderneilla teknologioilla ja mahdollistaa mukauttamisen työnkulkuihin. Kohdan pistemäärä: 8.

Kokonaisuutena kuvaus vastaa hyvin tilaajan vaatimuksiin. Pistemääräksi dokumentille muodostui tarjouspyynnön vertailuperusteiden mukaan 24 pistettä.”

Valittajan tarjousta koskeneet ratkaisukuvauksen alakohtien (1–3) sanalliset perustelut ovat hankintapäätöksen mukaan olleet puolestaan seuraavat:

”Funkwerk

Kohta 1: Arkkitehtuuri tukee tilaajan tarpeita hyvin koko elinkaaren ajan. Kuvaus on selkeä ja kattava, vaaditut asiat käydään läpi riittävällä tarkkuudella ja kuvauksesta käy ilmi kaikki vaaditut kohdat. Ehdotettu VPN ratkaisu ei kuvauksen perusteella sovellu käyttäjän tarpeisiin käytettävyytensä puolesta. Kohdan pistemäärä: 8.

Kohta 2: Häiriötilannetta tuetaan erinomaisesti. Kokonaisuudessaan kuvaus on tehty erinomaisesti ja kuvaa syvällistä tuntemusta tilaajan toiminnasta, prosesseista ja kyvykkyydestä häiriötilanteiden toiminnassa. Kokonaisuus tukee matkustajainformaation tuottamista häiriötilanteissa erinomaisesti. Kohdan pistemäärä: 10.

Kohta 3: Järjestelmä tukee työnkulkua hyvin. Käyttöliittymä ja työnkulku on erityisen selkeästi kuvattu ja tukee toimintaa. Käyttöliittymän mukautettavuus käyttäjätasolla ei ilmene kuvauksista, eikä sinällään täydellisesti tue käyttäjätason tarpeita. Kohdan pistemäärä: 8.

Kokonaisuutena kuvaus vastaa hyvin tilaajan vaatimuksiin. Pistemääräksi dokumentille muodostui tarjouspyynnön vertailuperusteiden mukaan 26 pistettä.”

Laadunvarmistussuunnitemaa koskevasta kohdasta 4 valittajan tarjous on saanut 8,57 pistettä, kun taas voittaneen tarjoajan tarjous on saanut täydet 10 pistettä. Suunnitelman osalta arvioinnin kohteena olleiden alakohtien (1–3) sanalliset perustelut ovat hankintapäätöksen mukaan olleet voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta seuraavat:

”Almaviva

Kohta 1: Laadunvarmistus on selkeästi kuvattu ja kuvauksen perusteella sovitettu erinomaisesti tilaajan tarpeisiin. Erityispiirteet kuten monitoimittajaympäristö on huomioitu erinomaisesti. Kohdan pistemäärä: 10.

Kohta 2: Tavoitteet on tunnistettu hyvin. Kohdassa viitataan yleiseen käytössä olevaan malliin ja sitä on hyödynnetty tavoitteiden tunnistamisessa. Riskejä ja niiden hallintaa olisi pitänyt käsitellä tarkemmin. Kohdan pistemäärä: 8.

Kohta 3: Organisaation laadunhallintaa tukeva roolitus ja selkeästi kuvatut laadunhallinnan prosessit tukevat tavoitteita erinomaisesti. Kuvauksesta pystyy toteamaan erinomaisesti toteutetut laadunhallintamenetelmät. Kohdan pistemäärä: 10.

Kokonaisuutena suunnitelma vastaa erinomaisesti tilaajan vaatimuksiin. Pistemääräksi dokumentille muodostui tarjouspyynnön vertailuperusteiden mukaan 28 pistettä.”

Valittajan tarjousta koskeneet laadunvarmistussuunnitelman alakohtien (1–3) sanalliset perustelut ovat hankintapäätöksen mukaan olleet puolestaan seuraavat:

”Funkwerk

Kohta 1: Tilaajan tarpeet ja erityispiirteet huomioitu hyvin. Tarpeet kuvattu suppeasti, mutta ymmärtäen tilaajan erityispiirteet. Kohdan pistemäärä: 8.

Kohta 2: Tavoitteet tunnistettu kokonaisuudessaan hyvin. Vaiheittainen mittarointi hyvä ratkaisu, tavoitteet tunnistettu perustasolla. Kohdan pistemäärä: 8.

Kohta 3: Prosessit tukevat tavoitteita hyvin. Kuvaus on osittain rajoittunut, mutta siitä käy selvästi ilmi laadunhallinnan toteuttaminen. Kohdan pistemäärä: 8.

Kokonaisuutena suunnitelma vastaa hyvin tilaajan vaatimuksiin. Pistemääräksi dokumentille muodostui tarjouspyynnön vertailuperusteiden mukaan 24 pistettä.”

Asian arviointi

Asiassa on arvioitavana ensinnäkin se, onko tarjouspyyntö ollut hankintasäännösten vastainen sen vuoksi, että laadun vertailuperusteena on käytetty myös avainhenkilöiden kokemusta. Lisäksi arvioitavana on, onko tarjouspyyntö muutoin ollut hankintasäännösten vastainen.

Markkinaoikeus toteaa näiltä osin, että hankinnan kohteena on ollut varsin mittava tietojärjestelmäprojekti. Kun otetaan huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (tuomio 26.3.2015, C-601/13, Ambisig, EU:C:2015:204) ilmenevä periaate, jonka mukaan hankkeeseen ehdotettujen henkilöiden ammattitaito ja kokemus voivat liittyä hankinnan kohteeseen ja olla laadullisena tarjouksen vertailuperusteena, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti soveltaessaan vertailuperusteena myös projektipäällikön ja rautatieliikenteen asiantuntijan kokemusta vastaavista projekteista. Käsillä olevassa hankinnassa näitä kriteerejä ei ole sovellettu tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa.

Tarjouspyynnön osalta markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksiköllä on edellä oikeusohjeita kuvaavassa osioissa esitetyn mukaisesti harkintavaltaa vertailuperusteiden asettamisessa. Vertailuperusteet eivät saa olla syrjiviä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Tässä tapauksessa tarjouspyynnöstä on ollut yksiselitteisesti nähtävissä, miten hankkeeseen ehdotettujen avainhenkilöiden kokemus pisteytetään. Pisteytystapa ei ole ollut tarjoajia syrjivä, eikä se ole jättänyt hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailua tehtäessä. Hankintayksikön soveltamaa tapaa pisteyttää avainhenkilöiden kokemus ei siten voida pitää hankintasäännösten vastaisena.

Markkinaoikeus toteaa, että perusteiden asettaminen erilaisten kuvausten ja suunnitelmien sekä ratkaisuvaihtoehtojen vertailemiseksi on aina jossain määrin haastavaa siitä johtuen, ettei laatu monestikaan ole yksiselitteisesti mitattavissa. Tässä tapauksessa hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittanut, mitä ratkaisukuvauksen ja laadunvarmistussuunnitelman on tullut sisältää. Lisäksi tarjouspyynnöstä on ilmennyt, mitä asioita hankintayksikkö sanotun kuvauksen ja suunnitelman osalta arvostaa ja mitä niiden arvioimisessa otetaan huomioon. Tarjouspyynnössä on edellä todetun lisäksi ollut vielä taulukot, joissa on kuvattu, miten ratkaisukuvaus ja laadunvarmistussuunnitelma pisteytetään. Ottaen huomioon mitä tarjouspyynnössä on hankinnan kohteen kuvauksen sekä ratkaisukuvauksen ja laadunvarmistussuunnitelman sisällön osalta todettu, sekä se, mitä pisteytysperusteista on ilmoitettu, markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella tulleet tietoiseksi siitä, mihin seikkoihin tarjousten vertailu tulee perustumaan. Tarjouspyyntö on näin ollen ollut riittävän selkeä tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia myös ratkaisukuvauksen ja laadunvarmistussuunnitelman osalta. Kun otetaan huomioon kuvauksen ja suunnitelman pisteyttämiselle tarjouspyynnössä esitetyt taulukot, tarjouspyyntö ei ole myöskään antanut hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita ei voida pitää myöskään tarjoajia syrjivänä. Edellä todetun perusteella tarjouspyyntöä ja siinä esitettyjä vertailuperusteita ei voida pitää hankintasäännösten vastaisina.

Vertailuperusteiden soveltamisen osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen perusteluissa on tuotu esille se, millä perusteella kullekin tarjoajalle on annettu pisteet ratkaisukuvauksen ja laadunvarmistussuunnitelman eri kohtien osalta. Asiassa ei ole ilmennyt aihetta, jonka perusteella pisteytystä voitaisiin pitää virheellisesti suoritettuna. Sitä, että hankintayksikkö on kirjannut valittajan ratkaisukuvauksen kohtaan 3 virheellisesti kohtaan 1 liittyneen perustelun, ei voida pitää asiassa siten merkityksellisenä, että tarjousten vertailun voitaisiin katsoa tapahtuneen hankintasäännösten vastaisesti. Sanottua kohtaa koskevista perusteluista ei voida tehdä päätelmää, että valittajan olisi tullut saada kohdasta täydet 10 pistettä.

Lisäksi markkinaoikeus katsoo voittaneen tarjoajan tarjouksessa projektipäälliköksi ehdotetun henkilön ansioluettelosta ilmenevät kuvaukset huomioon ottaen, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on rinnastanut PMO Project Management Officer -nimikkeellä tehdyn työn projektipäällikön tehtäviin ja katsonut henkilön toimineen projektipäällikkönä projektissa P6 sekä katsonut projektien P7 ja P8 olleen sellaisia, jotka on voitu lukea tarjouspyynnössä tarkoitetuksi kokemukseksi. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt aihetta epäillä, että hankintayksikkö olisi pisteyttänyt rautatieliikenteen asiantuntijan kokemuksen virheellisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari ja Pertti Lenkkeri.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Funkwerk Systems GmbH on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja hankintapäätöksen sekä velvoittaa hankintayksikön päättämään uudelleen toimittajan valinnasta.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Vielä valittaja on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Funkwerk Systems GmbH on vedonnut markkinaoikeudessa esittämäänsä ja lisäksi esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätöksessä ei ole käsitelty valituksen perusteita juuri ollenkaan. Markkinaoikeuden tulee perustella päätöksensä. Markkinaoikeuden päätöksestä ei käy ilmi, mihin sen toteamukset ovat perustuneet. Lisäksi markkinaoikeus on sivuuttanut sen, miten hankintayksikkö on soveltanut asettamiaan arviointikriteerejä, vaikka tämä on ollut yksi valitusperuste.

Tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen. Tarjouspyynnössä on hankintasäännösten vastaisesti käytetty avainhenkilöiden kokemusta vertailuperusteena. Tarjoajan kokemus, pätevyys ja ammattitaito ovat lähtökohtaisesti tarjoajan soveltuvuutta koskevia vaatimuksia, eikä niitä tule käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina. Markkinaoikeus on perusteluissaan tältä osin viitannut Euroopan unionin tuomioistuimen tuomioon C-601/13 Ambisig. Mainitun tuomion oikeusohje soveltuu tilanteeseen, jossa julkista hankintaa koskevan sopimuksen täyttämisen laadukkuus riippuu ratkaisevasti sitä täyttävien henkilöiden ammatillisista ansioista. Markkinaoikeuden olisi tullut perustella se, miten käsillä olevassa hankinnassa sopimuksen laadukkuus ratkaisevasti riippuu työryhmän ominaisuuksista. Lisäksi keskeistä on, että tarjouspyynnössä riittävän selvästi yksilöidään, miltä osin tarjoajilta edellytettyjä ominaisuuksia ja pyydettyjä selvityksiä on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Markkinaoikeus ei ole käsittelyt tätäkään asiaa perusteluvelvollisuuden edellyttämällä tavalla.

Vertailuperusteet ovat olleet mielivaltaisia. Sen lisäksi, että vertailussa on ylipäätään otettu huomioon avainhenkilöiden kokemus, kokemukselle annettu pisteskaala on ollut mielivaltainen. Markkinaoikeus ei ole päätöksessään perustellut kantaansa tarjouspyynnön pisteskaalaan riittävästi.

Vertailuperusteita ei ole esitetty selkeästi ja tyhjentävästi, sillä lopulliset arviointikriteerit ovat jääneet avoimiksi. Kriteerit on myös määritelty niin epäselviksi, ettei niillä ole sellaista eroa, joka mahdollistaisi objektiivisen ratkaisun vaihtoehtojen välillä. Kriteerien epäselvyys johtaa hankintayksikön rajoittamattomaan valinnanvapauteen, koska valintaa on ollut mahdotonta ennakoida objektiivisin kriteerein. Markkinaoikeus ei ole tältäkään osin käsitellyt valittajan perusteluita, joissa on esitetty käytettyjen kriteerien epäselvyys.

Laatuvertailu on ollut virheellistä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että ”Project Manager” -roolia varten ehdotetun henkilön kokemuksesta on annettava tieto henkilön toimimisesta projektipäällikkönä hankkeissa, joissa on käytetty samaa projektinhallintametodia kuin käsillä olevassa hankkeessa, sekä tieto kokemuksesta projektipäällikkönä hankkeissa, joiden kohteena on ollut matkustajainformaatiojärjestelmän luominen. Voittanut tarjoaja on täyttänyt nämä kohdat väärin lisäämällä taulukkoon projekteja, joita ei olisi saanut laskea mukaan.

Markkinaoikeus on perustelematta ja aineistoa käsittelemättä todennut, että nimike ”PMO Project Officer” on hankintapäällikkö, vaikka ansioluettelossakin on todettu kyseessä olevan avustava positio. Myös projektit P7 ja P8 ovat markkinaoikeuden mukaan sellaisia, että ne on voitu lukea tarjouspyynnössä tarkoitetuksi kokemukseksi. Valittajan esittämiä virheitä ei ole otettu huomioon arvioinnissa.

Myös voittaneen tarjoajan tarjoaman rautatieliikenteen asiantuntijan kokemustiedot on laskettu väärin. Tämä käy ilmi vertaamalla ansioluettelon ja tarjouksen tietoja. Pisteiden virheellisellä laskemisella on ollut merkittävä vaikutus kohdasta saatuihin kokonaispisteisiin. Markkinaoikeus ei ole arvioinut tätäkään riittävästi. Tehty arviointi osoittaa markkinaoikeuden perehtymättömyyden aineistoon ja valituksessa esitettyihin seikkoihin.

Todetut virheet voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjassa ovat olleet niin selviä, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tai vähintäänkin sen pisteytystä tulisi oikaista valittajan esittämällä tavalla.

Myös ratkaisukuvausta ja laadunvarmistussuunnitelmaa koskevat vertailuperusteet on virheellisesti pisteytetty. Hankintayksikön laatuarvioinnissa tekemät toteamukset eivät kelpaa annetun pisteluvun perusteluksi. Vertailussa on lukuisia virheitä, jotka joko nostavat virheellisesti voittaneen tarjoajan pisteitä tai virheellisesti laskevat valittajan pisteitä. Markkinaoikeus ei ole arvioinut tätäkään riittävästi.

Liikennevirasto on antanut selityksen täytäntöönpanokieltoa koskevan vaatimuksen johdosta. Liikennevirasto on ilmoittanut, että hankintasopimus on 25.1.2018 allekirjoitettu Almaviva S.p.A:n kanssa.

Liikennevirasto on antamassaan selityksessä uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja vaatinut, että valitus hylätään. Hankintayksikkö on lisäksi vaatinut, että Funkwerk GmbH velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1 100 eurolla viivästyskorkoineen.

Funkwerk Systems GmbH on antamassaan vastaselityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja ensisijaisesti toteaa hankintasopimuksen tehottomaksi, kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön päättämään uudelleen toimittajan valinnasta. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksua vähintään 1 550 749 euroa.

Hankintayksikkö on hankintasopimusta allekirjoittaessaan ollut tietoinen siitä, että valittaja hakee oikeussuojaa virheellisen hankintapäätöksen täytäntöönpanoa vastaan. Hankintayksikkö on pyrkinyt käyttämään hyväkseen sitä, että hankintalain säännöksiä voidaan tulkita siten, että valituksen lykkäävä vaikutus päättyy markkinaoikeuden annettua tuomionsa, vaikkei tämä olekaan vielä lainvoimainen. Tällaiseen tulkintaan ei voida vedota tilanteessa, jossa hankintayksikkö on toiminut määrätietoisesti tarjoajan oikeussuojan mitätöimiseksi. Tätä ei voida pitää unionin oikeuden tehokkuusperiaatteen mukaisena.

Käsillä olevassa tilanteessa hankintasopimuksen voimassa pysyttämistä ei voida perustella myöskään toisen sopimuskumppanin suojalla. Voittaneen tarjoajan on täytynyt olla tietoinen vireillä olevasta valituksesta ja uhkaavasta toimeenpanokiellosta.

Jos tehottomuusseuraamus ei tule asiassa sovellettavaksi, hankintayksikkö on määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksua. Hankintamenettelyssä on toimittu virheellisesti ja valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Käsillä olevassa tapauksessa on erityisiä syitä määrittää lain oletusrajaa suurempi hyvitysmaksu. Valituksen kohteena olevassa hankintapäätöksessä oli suuri joukko virheitä valittajan vahingoksi. Lisäksi hankintayksikkö on moitittavalla tavalla toiminut valittajan ensisijaisen oikeussuojan estämiseksi allekirjoittamalla hankintasopimuksen ennen kuin korkein hallinto-oikeus on antanut päätöksen täytäntöönpanokiellosta.

Liikennevirasto on vastaselityksen johdosta antamassaan lisäselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Valittajan ensisijaiset vaatimukset hankintapäätöksen kumoamisesta ja uuden kilpailutuksen järjestämisestä tulee hylätä, koska hankintasopimus on jo allekirjoitettu. Myös tehottomuusseuraamusta koskeva vaatimus on hylättävä, sillä hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu hankintasäännösten vastaisesti. Liikennevirasto on pidättäytynyt hankintasopimuksen tekemisestä, kun asia on ollut markkinaoikeuden käsittelyssä. Hankintasopimus on allekirjoitettu sen jälkeen, kun markkinaoikeus on määrännyt päätöksensä noudattamisesta, eikä asiasta ole korkeimmassa hallinto-oikeudessa toisin määrätty.

Liikenneviraston on ollut pakko ryhtyä toimenpiteisiin sopimuksen allekirjoittamiseksi ottaen huomioon oikeusprosessin oletetun keston sekä nykyistä järjestelmää koskevan sopimuksen rajalliset mahdollisuudet vastata uusiin tarpeisiin. Hankinnan kohteena oleva järjestelmä liittyy keskeisesti Suomen rautatieliikenteen operatiiviseen toimintaan ja järjestelmällä sekä sen toimivuudella on huomattava yhteiskunnallinen merkitys liikenneyhteyksien toimivuuden kannalta. Käytössä ollut järjestelmä ja siihen liittyvä sopimus eivät ole enää mahdollistaneet järjestelmän kehittämistä vastaamaan tilaajan ja muuttuvan toimintaympäristön tarpeita.

Liikennevirasto on ryhtynyt valmistelemaan sopimuksen täytäntöönpanoa välittömästi markkinaoikeuden päätöksen jälkeen. Sopimuksen allekirjoittaminen on kestänyt, koska kyseessä on ollut monimutkainen tietojärjestelmähankinta uuden ulkomaalaisen toimittajakumppanin kanssa. Kyseessä ei ole ollut toiminta valittajan oikeussuojan mitätöimiseksi, vaan toiminta rautatieliikenteen operatiivisen toiminnan varmistamiseksi.

Myös hyvitysmaksuvaatimus on hylättävä, sillä hankintamenettely on ollut hankintasäännösten mukaista.

Funkwerk Systems GmbH on antanut lisävastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Liikennevirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Funkwerk Systems GmbH:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Funkwerk Systems GmbH määrätään korvaamaan Väyläviraston oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 100 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

1. Valituksen hylkääminen

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.

Valituksessa on muun ohella esitetty, että markkinaoikeus ei ole käsitellyt valittajan markkinaoikeudessa esittämiä valitusperusteita juuri lainkaan ja että markkinaoikeuden päätöksen perustelut ovat puutteelliset.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että markkinaoikeuden päätöksessä on arvioitu valittajan valituksen johdosta sitä, onko tarjouksen laadun vertailuperusteena voitu käyttää avainhenkilöiden kokemusta sekä tätä vertailuperustetta koskevaa pisteytystapaa. Päätöksestä ilmenee, millä perusteilla markkinaoikeus on katsonut tämän vertailuperusteen käyttämisen ja sen pisteyttämisen olleen hankintasäännösten mukaista. Markkinaoikeuden päätöstä ei täten voida tältä osin pitää puutteellisesti perusteltuna.

Markkinaoikeuden päätöksessä on lisäksi tuotu esiin, millä perusteella markkinaoikeus on katsonut ratkaisukuvausta ja laadunvarmistusta koskevien vertailuperusteiden olleen sinänsä hankintasäännösten mukaisia. Markkinaoikeuden päätös ei täten ole myöskään tältä osin puutteellisesti perusteltu.

Toisin kuin valittaja on esittänyt, markkinaoikeuden päätöksessä ei ole myöskään sivuutettu valitusperustetta, joka on liittynyt vertailuperusteiden soveltamiseen. Päätöksessä on yhtäältä arvioitu henkilöiden kokemuksen vertailua valittajan esittämien seikkojen valossa. Asiassa ei ole valituksen perusteella ilmennyt, että jokin valittajan esittämä seikka olisi jäänyt markkinaoikeuden päätöksessä arvioimatta tai että tätä arviointia ei olisi tältä osin asianmukaisesti perusteltu.

Toisaalta ratkaisukuvausta ja laadunvarmistussuunnitelmaa koskevien vertailuperusteiden osalta markkinaoikeus on todennut, että hankintapäätöksen perusteluissa on tuotu esille se, millä perusteella kullekin tarjoajalle on annettu pisteet ratkaisukuvauksen ja laadunvarmistussuunnitelman eri kohtien osalta ja että asiassa ei ole ilmennyt aihetta, jonka perusteella pisteytystä voitaisiin pitää virheellisesti suoritettuna. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että markkinaoikeus ei ole kuitenkaan mainittua yksityiskohtaisemmin lausunut ratkaisukuvausta ja laadunvarmistussuunnitelmaa koskevien vertailuperusteiden soveltamiseen liittyvistä valitusperusteista.

Tarjouspyynnön mukaan sekä ratkaisukuvausta että laadunvarmistussuunnitelmaa vertaillaan tarjouspyynnön asianomaisessa ”Laadullisten vertailutekijöiden pisteytys” -kohdassa asetettujen kriteerien mukaisesti. Arviointi tapahtuu tarjoajan toimittamien ratkaisukuvausta ja laadunvarmistussuunnitelmaa koskevien dokumenttien perusteella. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tällaisessa tilanteessa hankintapäätöksen lainmukaisuuden arviointi kohdistuu pääosin siihen, onko hankintayksikkö suorittanut pisteytyksen ja esittänyt sitä koskevat perustelut objektiivisesti soveltaen etukäteen asettamiaan tarjousten vertailuperusteita ja pisteytysjärjestelmää.

Ratkaisukuvauksen osalta valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt, että voittanut tarjoaja on saanut ratkaisukuvauksen kriteerien 1, 2 ja 3 vertailusta liikaa pisteitä, kun otetaan huomioon, että hankintayksikön tekemässä arvioinnissa on kaikissa näissä kohdissa todettu epäselvyyksiä tai puutteita. Hankintapäätöksestä puolestaan ilmenee, että voittanut tarjoaja ei ole saanut yhdenkään vertailtavan kriteerin arvioinnista 10 pistettä. Hankintapäätöksen perusteluiden mukaan puutteet tai epäselvyydet eivät ole olleet merkittäviä. Lisäksi kunkin vertailuperusteen osatekijän kohdalla hankintapäätöksen perusteluissa on tuotu esiin ne pisteytysjärjestelmään perustuvat seikat, joihin hankintayksikkö on perustanut arvionsa pistemäärästä.

Valittaja on lisäksi markkinaoikeudessa esittänyt, että sen olisi tullut saada ratkaisukuvauksen kriteerin 1 arvioinnista 10 pistettä. Valittajan mukaan hankintapäätöksessä VPN-ratkaisusta todettu ei liity kohdan arviointiin. Hankintapäätöksen perusteluiden ja hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän mukaan VPN-ratkaisulla on kuitenkin vaikutusta järjestelmän mukauttamisessa hankintayksikön tarpeisiin ja ympäristöön.

Laadunvarmistussuunnitelman osalta valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt, että vertailukriteerien 1 ja 3 osalta hankintapäätöksestä ilmennyt kritiikki on kohdistunut ainoastaan valittajan kuvauksen laajuuteen ja että vertailukriteerin 2 arvioinnissa ei ole ollut yhtään negatiiviseksi tulkittavaa elementtiä ja valittajan olisi siten tullut saada kustakin edellä mainitusta kohdasta 10 pistettä. Hankintapäätöksen perusteluiden ja hankintayksikön markkinaoikeudelle esittämän mukaan valittajan tarjouksessa kuvatut seikat ovat vastanneet vaatimuksia ja tavoitteita hyvin. Hankintayksikön mukaan kuvaus on kuitenkin ollut asiasisällön osalta paikoin suppea verrattuna tarjouspyynnössä esitettyihin vertailuperusteisiin.

Edellä esitetty huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankintayksikkö on hankintapäätöstä tehdessään suorittanut pisteytyksen ja esittänyt sitä koskevat perustelut objektiivisesti soveltaen etukäteen asettamiaan tarjousten vertailuperusteita ja pisteytysjärjestelmää.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa ei siten tule arvioitavaksi hyvitysmaksun tai tehottomuusseuraamuksen määrääminen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Väylävirasto joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Funkwerk Systems GmbH on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Väyläviraston oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä Funkwerk Systems GmbH vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

Verohallinto oli verotusmenettelystä annetun lain 21 §:n nojalla kehottanut pankki A Oyj:tä esittämään muun ohella listauksen kaikista asiakkaistaan vertailutietotarkastuksen suorittamista varten. Korkein hallinto-oikeus katsoi Euroopan unionin tietosuoja-asetukseen viitaten, että tällainen tietopyyntö ei ollut lainmukainen. Verohallinnon kehotuspäätös kumottiin.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) 5 ja 6 artikla

Tietosuojalaki 4 § 2 kohta

Laki verotusmenettelystä 21 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 15.11.2017 nro 17/1141/6

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on 20.2.2013 antamallaan päätöksellä kehottanut verotusmenettelystä annetun lain 21 §:n ja A-konsernin omien verotuksen velvoitteiden hoitoon liittyviltä osin verotusmenettelystä annetun lain 14 §:n nojalla A Oyj:tä esittämään päätöksessä mainitun kirjanpitoaineiston ja verotarkastusta varten tarvittavan muun aineiston tarkastettavaksi 31.3.2013 mennessä.

Yhtiötä on kehotettu esittämään kirjanpitoaineisto ja muu elinkeino- tai muuhun tulonhankkimistoimintaan liittyvä aineisto, josta selviävät seuraavat verotarkastuksessa tarpeelliset tiedot:

1. Tiedot asiakkaista

• listaus asiakkaista 31.12.2012 ajankohdan mukaan
• asiakastunnus (henkilötunnus, y-tunnus, tin eli taxpayer identification numbers)
• nimi, asuinvaltio ja (mikäli tietokannassa) kansalaisuus
• aktiivinen/passiivinen (pankin oman määritelmän mukaan)
• asiakkuustyyppi/palvelut esimerkiksi seuraavasti: pankkiasiakas, kaupankäyntiasiakas (ja pankkiasiakas), omaisuudenhoitoasiakas (ja pankkiasiakas sekä mahdollisesti kaupankäyntiasiakas).

2. Tiedot myönnetyistä lainoista ajalta 1.1.2009 - 31.12.2012

• asiakastunnus ja asiakkaan nimi (velallinen)
• lainan numero ja eräpäivä
• käyttötarkoitus, korko, velan määrät ja antopäivämäärä
• lyhennykset ja niiden maksuhetket
• vakuudet (käytetyt tekniset yksilöintitiedot kuten pankin järjestelmän koodi, tyyppi, numero, tunnus, nimi, vakuuden sijaintivaltio)
• vakuuden antajan yksilöintitiedot
• vakuuden arvo, joka on vakuusarvon perusteena.

3. Tiedot välitetyistä vakuutuksista (B Oy) ja vakuutuksiin liittyvistä säilytettävistä ja hoidettavista varallisuuksista (A Oyj) vakuutuskohtaisesti eriteltynä ajalta 1.1.2009 - 31.12.2012

• edunsaajien yksilöintitiedot (vrt. kohdassa 1. asiakaslistaus mainitut erittelyt)
• vakuutuksen yksilöintitiedot (vakuuttajan yksilöintitiedot, vakuutuksen numero, nimi ja muut vastaavat tiedot)
• vakuutukseen kuuluvan säilytettävän varallisuuden määrä 31.12.2012
• valtakirjan perusteella hoidetun vakuutusvarallisuuden tapahtumatiedot (maksut ja nostot) 1.1.2009 - 31.12.2012
• vakuutuksen ehdot
• C:n vakuutuksiin liittyvät lunastukset ajalta 1.1.2009 - 31.12.2012 (kaikki lunastukset tuolta aikaväliltä).

4. Tiedot ulkomaan rahaliikenteestä ajalta 1.1.2009 - 31.12.2012

4.1 Suoritukset ulkomaille, 25 000 euroa ja sen ylittävät suoritukset

• päivämäärä
• maksun suorittajan (tilinhaltijan) asiakastunnus ja nimi sekä tilinumero
• maksun määrä euroissa ja muussa valuutassa, jos maksu ei ole euromääräinen ja valuuttatunnus
• kohdemaan tunnus ja kohdemaan nimi
• saajan tiedot (asiakastunnus, tilinumero, nimi ja osoite).

4.2 Ulkomailta saapuneet maksut, 25 000 euroa ja sen ylittävät suoritukset

• päivämäärä ja valuutta
• maksun määrä euroissa ja valuutassa, jos maksu ei ole euromääräinen ja valuuttatunnus
• maksun lähtömaan tunnus ja maan nimi
• tilinumero, jolle maksu suoritetaan Suomessa
• maksun saajan (tilinhaltijan) asiakastunnus ja nimi sekä tilinumero, jonne maksu saapui.

4.3 Maalistauksen mukaiset maksut

• samat tiedot kuin yläpuolella, ilman euromääräistä rajaa

4.4 Tilastot ulkomaan rahaliikenteestä

• maksuliikenteen jakautuminen valtioiden välillä (valuuttamääräinen ja kappalemääräinen).

5. Tiedot tilisiirroista ajalta 1.1.2009 - 31.12.2012

• tilisiirto (otto tai pano), jos tapahtuma on 25 000 euroa tai yli
• päivämäärä, tapahtumatyyppi (otto/pano), määrä
• maksun suorittajan (tilinhaltijan) asiakastunnus ja nimi sekä tilinumero
• saajan tiedot (asiakastunnus, tilinumero, nimi ja osoite, mikäli tiedossa).

6. Tiedot säilytyksessä olevan omistuksen siirroista ajalta 1.1.2009 - 31.12.2012

• omistuksen siirto (säilytykseen tai säilytyksestä pois) mikäli peruste on muu kuin kauppa (osto, myynti) tai omistuksen kohteessa oleva tapahtuma (split, anti, osinko tms.)
• päivämäärä
• tapahtumatyyppi
• kohde, määrä ja arvo siirtohetkellä
• suorittajan (tilinhaltijan) asiakastunnus ja nimi sekä tilinumero
• saajan tiedot (asiakastunnus, tilinumero, nimi ja osoite, mikäli tiedossa).

Tiedoista on pyydetty valmistamaan jäljennökset tarkastajien käyttöön niiltä osin kuin kyse on teknisistä tallenteista. Verohallinnon päätöksen mukaan jäljennösten valmistamisesta voidaan sopia erikseen siltä osin kuin kyse on tiedoista, jotka on säilytetty vain paperimuodossa ilman teknistä tallennetta. Teknisten jäljennösten valmistukseen liittyen päätöksessä on pyydetty 15.3.2013 mennessä esittämään sellainen kirjanpidon säilytyksen toteutustapojen kuvaus, jonka avulla atk-verotarkastaja pystyy saattamaan edellä mainitun aineiston selväkieliseen muotoon. Verohallinnon päätöksen liitteessä on lisäksi esitetty verotarkastuksessa ja vertailutietotarkastuksessa esitettävästä aineistosta muun muassa, että A Oyj:hin tehdään verotusmenettelystä annetun lain 14 §:n mukainen verotarkastus yhtiön oman verotuksen oikeellisuuden tarkastamiseksi ajanjaksolla 1.1.2009–31.12.2012 ja saman lain 21 §:n mukainen vertailutietotarkastus tietojen keräämiseksi vastaavalta ajalta yhtiön asiakkaista sekä heitä koskevista tapahtumista. Vertailutietotarkastus, joka on menettelyllisesti verotarkastus, kuuluu sivullisen erityisen tiedonantovelvollisuuden piiriin. Aineistojen ja omaisuuden esittämisvelvollisuus voi vertailutietotarkastuksessa olla joiltakin osin suppeampi ja joiltakin osin laajempi kuin yhtiön omassa verotarkastuksessa. Liitteen mukaan esitetty tietopyyntö on tehty sekä yhtiön oman verotuksen oikeellisuuden tarkastamiseksi että sen asiakkaita koskevien tietojen keräämiseksi, joten erottelulla ei ole merkitystä. Tarkastettavaksi esitettävän aineiston tarpeellisuuden ratkaisee verotarkastaja tarkastuksen yhteydessä.

Päätöksen liitteessä on viitattu tietosuojavaltuutetun lausuntoon, jossa on todettu, että luottolaitoksen koko asiakasrekisterin tietojen pyytäminen saattaisi merkitä verotuksessa tarpeettomien tietojen luovuttamista Verohallinnolle. Liitteen mukaan verotarkastuksessa ja vertailutietotarkastuksessa tarvittavan aineiston esittämistä koskevaa pyyntöä tehtäessä ei etukäteen tiedetä tarkalleen, mitä tietoja esimerkiksi luottolaitosten asiakasrekisterit sisältävät. Mitään verotuksessa tarpeetonta tietoa ei kerätä, mutta harkinta on tehtävä tarkastuksen yhteydessä, eikä sitä voida varmuudella etukäteen määrittää. Käytännössä on meneteltävä siten, että luottolaitokset esittävät tarkastajille tarkastettavaksi koko asiakasrekisterin tietosisällön, jonka perusteella tarkastajat voivat esittää arvion, mitkä tiedot ovat tarpeellisia tarkastuksessa ja mitkä eivät. Luottolaitos voi toimittaa itse tiedot tarkastajien antaman kehotuksen nojalla, tai tarkastajat keräävät tarvitsemansa tiedot esitettävästä aineistosta. Liitteessä on vielä esitetty muun muassa, että vertailutietotarkastuksissa kerättäviä tietoja tullaan käyttämään Verohallinnossa meneillään olevissa ja vireillä olevissa verovalvontahankkeissa.

A Oyj on valittanut Helsingin hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että sille asetettu velvollisuus tietojen luovuttamiseen on poistettava Verohallinnon päätöksen kohtien 1 - 3 osalta sekä kohdassa 4 mainittujen tilastotietojen (kohta 4.4) ja maakohtaisten tietojen (4.3) osalta.

Helsingin hallinto-oikeus on 25.6.2014 antamallaan päätöksellä nro 14/0570/6 hylännyt yhtiön valituksen kokonaisuudessaan. Hallinto-oikeus on katsonut, että yhtiössä voidaan toimittaa vertailutietotarkastus yksinomaan muiden verovelvollisten, kuten pankin asiakkaiden, verotuksessa käytettävien tietojen keräämiseksi. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa muun ohella katsonut, että verotarkastuksista tarkastuksen kohteelle aiheutuvien kustannusten on erikseen kussakin yksittäistapauksessa arvioiden oltava oikeassa suhteessa pyydettyjen tietojen määrään, laatuun ja niiden käyttötarkoitukseen nähden. Asiassa ei kuitenkaan ollut esitetty selvitystä yhtiölle tosiasiassa aiheutuvista kustannuksista, eikä tarkastuksen teknisestä toteuttamistavastakaan ollut ollut selvyyttä. Tähän nähden valituksenalaista päätöstä ei hallinto-oikeuden mukaan tullut muuttaa sillä perusteella, että yhtiölle aiheutuisi tietojen esittämisestä kohtuuttomia kustannuksia. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei otettu kantaa yhtiön väitteen varaan jääneeseen seikkaan siitä, että yhtiöllä ei lainkaan ole joitakin pyydetyistä tiedoista hallussaan. Hallinto-oikeus totesi päätöksessään, että pankilla ei ole velvollisuutta esimerkiksi sellaisten asiakirjojen laatimiseen, joita sillä ei ole tai jotka sen pitäisi teettää jollain muulla taholla. Hallinto-oikeus ei ottanut kantaa tietojen esittämisen käytännön järjestämiseen tai pankille tietojen keräämisestä aiheutuvaan työmäärään.

Korkein hallinto-oikeus on 30.8.2016 antamallaan päätöksellä taltionumero 3593 kumonnut Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään lausunut, että hallinto-oikeuden olisi tullut selvittää, mikä merkitys vaadittujen tietojen antamiseen liittyvällä työmäärällä ja kustannuksilla on yhtiölle esitetyn kehotuksen lainmukaisuuden arvioinnissa, ja ratkaista, miltä osin yhtiöllä on velvollisuus esittää Verohallinnon päätöksessä mainittu aineisto.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön vaatimuksen Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun hankkimisesta.

Hallinto-oikeus ei ole tutkinut asiaa siltä osin kuin yhtiön esittämät vaatimukset koskevat seikkoja, joiden osalta asian on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 30.8.2016 taltionumero 3593 katsottava jäljempänä perusteluista ilmenevällä tavalla tulleen jo lainvoimaisesti ratkaistuksi.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen siltä osin kuin valitus on tutkittu pidentäen kuitenkin aineiston esittämisvelvollisuutta koskevaa määräaikaa 31.1.2018 saakka.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

1. Ennakkoratkaisun pyytäminen Euroopan unionin tuomioistuimelta

Yhtiön mukaan asiassa olisi tullut jo prosessin aiemmassa vaiheessa tehdä ennakkoratkaisupyyntö Euroopan unionin tuomioistuimelle. Hallinto-oikeus katsoo, ettei sen arvioitavana korkeimman hallinto-oikeuden palautuspäätöksen myötä ole sellaista Euroopan unionin oikeuden piiriin kuuluvaa tulkinnanvaraista asiaa, josta olisi aihetta pyytää ennakkoratkaisua Euroopan unionin tuomioistuimelta.

2. Tutkimatta jättäminen ja asian käsittelyn rajaaminen

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 30.8.2016 taltionumero 3593 kumonnut hallinto-oikeuden 25.6.2014 asiassa antaman päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Asiassa on sinänsä riidatonta, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana oli tuossa vaiheessa ollut se, onko Verohallinnon päätös valituskelpoinen, onko verotusmenettelystä annetun lain 21 §:n mukainen vertailutietotarkistus menettelyiltään ja aineiston esittämisvelvollisuudeltaan samankaltainen kuin saman lain 14 §:n tarkoittama verotarkastus ja tuleeko saman lain 19 § sovellettavaksi arvioitaessa aineiston esittämisvelvollisuutta vertailutietotarkastuksessa.

Yhtiö on katsonut, että asia on kokonaisuudessaan vielä lainvoimaisesti ratkaisematta. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on katsonut, että edellä luetellut kolme oikeuskysymystä on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä lainvoimaisesti ratkaistu.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen päätöslauselmassa on todettu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi perusteluista tarkemmin ilmenevistä syistä. Päätöksensä perusteluissa korkein hallinto-oikeus on ilmoittanut palauttamisen syyksi sen, että hallinto-oikeuden olisi tullut selvittää, mikä merkitys vaadittujen tietojen antamiseen liittyvällä työmäärällä ja kustannuksilla on esitetyn kehotuksen lainmukaisuuden arvioinnissa, ja ratkaista, miltä osin yhtiöllä on velvollisuus esittää vaadittu aineisto.

Hallinto-oikeus toteaa, että asian palauttamiselle hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ei ole korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa esitetty muuta syytä kuin tietojen antamiseen liittyvän työmäärän ja kustannusten merkityksen arviointi. Tämä palautusperusteena oleva, vielä selvittämättömäksi katsottu asia ei ole sen luonteinen, että se olisi ratkaistava ennen edellä lueteltujen kolmen riidanalaisen oikeuskysymyksen ratkaisemista.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteella asiassa on tietojen antamisesta aiheutuva työmäärä ja kustannukset huomioon ottaen tutkittava, miltä osin Verohallinnon päätöksen mukainen tietojen esittämisvelvollisuus on olemassa yhtiön kohdalla. Avoimeksi on siis asiassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteella jäänyt ainoastaan yhtiölle aiheutuvan työmäärän ja kustannusten merkitys, johon ei ollut hallinto-oikeuden päätöksessä otettu kantaa. Ei ole aihetta katsoa, että asia olisi palautettu sanotulla perusteella hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, jos korkein hallinto-oikeus olisi tarkoittanut tässä vaiheessa vielä jättää avoimeksi myös kysymyksen siitä, onko tietojen esittämisvelvollisuutta olemassa niilläkään perusteilla, joilta osin hallinto-oikeus oli 25.6.2014 antamassaan päätöksessä jo asian arvioinut.

Hallinto-oikeuden päätöksessä 25.6.2014 valituksenalaisen Verohallinnon päätöksen lainmukaisuus on, yhtiölle aiheutuvien kustannusten ja työmäärän merkitystä lukuun ottamatta, tutkittu ja arvioitu perustuslain, henkilötietolain ja hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden valossa. Hallinto-oikeuden päätöksessä on katsottu, että vertailutietotarkistuksen toimittamiseen ei ole yhtiön kohdalla estettä. Korkeimman hallinto-oikeuden ei voida katsoa päätöksellään kumonneen hallinto-oikeuden päätöstä näiltä osin. Näiltä osin asian on katsottava tulleen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen myötä lainvoimaisesti ratkaistuksi, eikä hallinto-oikeus voi kustannusten ja työmäärän vaikutusta lukuun ottamatta tutkia asiaa uudelleen.

Asiassa on hallinto-oikeudessa edellä todetulla ratkaistavana se, onko Verohallinnon päätös lain ja hallinnon oikeusperiaatteiden mukainen yhtiölle aiheutuvat kustannukset ja työmäärä huomioon ottaen ja, jos ei ole, onko valituksenalaista päätöstä joltakin osin muutettava tällä perusteella. Korkeimman hallinto-oikeuden on katsottava palauttaneen asian hallinto-oikeudelle ainoastaan tämän asian arvioimiseksi.

3. Tutkitulta osin – työmäärän ja kustannusten kohtuullisuus

( - - )

3.2. Työmäärää ja kustannuksia koskevan selvityksen riittävyys

Yhtiö on esittänyt selvitystä sille aiheutuvasta työmäärästä ja lisäksi esittänyt arvion, jonka mukaan sille aiheutuisi Verohallinnon selvityspyynnön johdosta yhteensä 452 000 - 566 000 euron ylimääräiset kustannukset. Yritysverotusyksikön lausunnossa on katsottu, että yhtiön laatima arvio aiheutuvasta työmäärästä ja kustannuksista on niin suurpiirteinen, ettei sen luotettavuuden arviointi ole mahdollista. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on vastineessaan myös katsonut, että yhtiön esittämää selvitystä ei voida asettaa perustaksi, kun yhtiölle kehotuksessa mainitun aineiston esittämisestä aiheutuvaa työmäärää ja kustannuksia arvioidaan. Hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön esittämää selvitystä, myös vastaselityksen liitteenä oleva selvitys huomioiden, on pidettävä riittävänä. Kyse on asiasta, johon liittyvät kustannukset täsmentyvät lopullisesti vasta verotarkastuksen myöhemmässä vaiheessa. Verohallinto on jo asian käsittelyn aiemmassa vaiheessa esittänyt, että näihin seikkoihin vaikuttavista käytännön menettelyistä on tarkoitus sopia tarkemmin erikseen. Hallinto-oikeus katsoo, että vaadittujen tietojen esittämisestä yhtiölle aiheutuva työmäärä ja kustannukset on selvitetty siinä määrin kuin selvittämistä ylipäätään asian käsittelyn tässä vaiheessa voidaan asian eri osapuolilta kohtuudella edellyttää. Asia on siten ratkaistavissa käytössä olevan selvityksen pohjalta.

3.3. Vertailutietotarkastuksen lainmukaisuus yhtiölle aiheutuvan työmäärän ja kustannusten valossa

( - - )

Hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole syytä olettaa, että yhtiölle asiassa aiheutuvien kustannusten ja ylimääräisen työn määrä olisi muihin vertailutietotarkastuksen kohteena oleviin luottolaitoksiin verrattuna poikkeuksellinen. Yhtiö ei ole myöskään esittänyt selvitystä kulujen ja työn määrän poikkeuksellisuudesta muihin luottolaitoksiin verrattuna, vaikka sillä olisi ollut tähän mahdollisuus. Yritysverotusyksikön lausunnon mukaan muut vertailutietotarkastuksen kohteena olevat luottolaitokset eivät ole esittäneet väitteitä työn ja kustannusten määrän kohtuuttomuudesta, mikä ei tue yhtiön näkemystä siitä, että Verohallinnon tietopyyntö olisi kohtuuton ja suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Yhtiö voi hoitaa lakisääteiset velvoitteensa itselleen käytännöllisimmäksi katsomallaan tavalla, jonka laki mahdollistaa. Yhtiö ei kuitenkaan voi kieltäytyä tietojen esittämisvelvollisuudesta vertailutietotarkastusta varten sillä perusteella, että sen joidenkin velvoitteiden hoitamisesta huolehtii ulkopuolinen taho yhtiön oman henkilökunnan asemesta. Koska yhtiöltä pyydettävät tiedot ovat Yritysverotusyksikön lausunto huomioon ottaen tietoja, jotka yhtiöllä lain mukaan joko on tai ainakin pitäisi jo olla hallussaan, Verohallinnon päätöksen kohtuullisuutta arvioitaessa ei voida antaa merkitystä sille, että yhtiö mahdollisesti joutuu tiedot esittääkseen turvautumaan ulkopuolisen tahon apuun.

Tietosuojadirektiivin ja henkilötietolain säännösten osalta hallinto-oikeus toteaa vielä, että mainittujen säännösten soveltuvuus ja vaikutus käsillä olevaan asiaan on tutkittu ja lainvoimaisesti ratkaistu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä siltä osin kuin asiaa ei ole palautettu hallinto-oikeudelle uudelleen arvioitavaksi. Kustannusten ja työmäärän vaikutuksen osalta hallinto-oikeus toteaa, etteivät rekisterinpitäjälle tietopyynnön johdosta mahdollisesti aiheutuvat lisätyöt ja lisäkustannukset ole henkilötietolain mukainen peruste, joka oikeuttaisi rekisterinpitäjää kieltäytymään tietojen esittämisestä Verohallinnolle vertailutietotarkastusta varten.

3.4. Lopputulos

A Oyj on velvollinen esittämään valituksenalaisessa päätöksessä mainitut tiedot Verohallinnolle kokonaisuudessaan vertailutietotarkastuksen toimittamista varten. Tietojen esittämisvelvollisuus kuuluu VMA 3 §:n ja 4 §:n nojalla yhtiön velvollisuuksiin. Kun kyse on tiedoista, jotka yhtiöllä tulee lain nojalla olla hallussaan, tietojen esittämistä koskevaa Verohallinnon kehotusta ei voida pitää hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisena A Oyj:lle asiassa aiheutuvat lisäkustannukset tai ylimääräisen työn määräkään huomioon ottaen.

Valituksenalaisessa päätöksessä A Oyj:tä on kehotettu esittämään päätöksessä mainittu kirjanpitoaineisto ja verotarkastusta varten tarvittava muu aineisto Verohallinnolle 31.3.2013 mennessä. Kun otetaan huomioon valitusasian käsittelyn kesto, hallinto-oikeus katsoo kohtuulliseksi pidentää edellä mainittua määräaikaa 31.1.2018 saakka. Valituksenalaista päätöstä ei muilta osin muuteta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mika Hämäläinen, Sinikka Välitalo ja Mikko Nieminen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oyj on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Korkeimman hallinto-oikeuden on ratkaistava asia suoraan tai palautettava asia hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Pankki on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeus ei ole selvittänyt asiaa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä edellytetyllä tavalla.

Luottolaitoksella ei ole velvollisuutta esimerkiksi sellaisten asiakirjojen laatimiseen, joita sillä ei ole tai jotka sen pitäisi teettää jollain muulla taholla. Jos Verohallinto on pyytänyt luottolaitokselta esimerkiksi jotain asiakirjaa tai tietoa, jota luottolaitoksella ei lain mukaan tarvitse olla, Verohallinnon tietopyyntöä ei voida pitää lainmukaisena tältä osin.

Verohallinnon tietopyynnön kohdan 3 osalta yhtiö on jo aiemmin prosessissa esittänyt, että se ei ole juridinen osapuoli siinä mainituissa vakuutussopimuksissa. Vakuutussopimukset on tehty vakuutuksenottajan ja ulkopuolisen vakuutusyhtiön kesken. Kaikki tehdyt vakuutussopimukset eivät tule yhtiön tietoon esimerkiksi tilanteissa, joissa vakuutuksen alainen omaisuus siirtyy muualta yhtiöön hallinnoitavaksi, eikä sille myöskään välttämättä tule tietoa vakuutussopimusten ja niiden ehtojen muutoksista, koska nämä liittyvät vakuutuksenottajan ja vakuutusyhtiön väliseen sopimussuhteeseen. Hallinto-oikeus ei näytä lainkaan arvioineen näiden seikkojen vaikutusta.

Verotarkastajat ovat pyytäneet yhtiötä antamaan kaiken mahdollisen tiedon ilman rajauksia. Väitetty tietopyynnön rajaaminen 10 kenttään on epärelevantti argumentti asian ratkaisemisen kannalta ja voi jopa johtaa harhaan. Tietojen toimittaminen edellyttää sitä, että yhtiö ensiksi rakentaa koko tietoaineiston verotarkastajien käyttöön, mikä käytännössä jo itsessään johtaa tietojen massaluovutukseen ilman rajauksia.

EU:n tietosuoja-asetus tuli voimaan toukokuussa 2016 ja sen soveltaminen alkaa 25.5.2018. Asetuksen johdantokappaleen kohdan 31 mukaan viranomaisten lähettämien luovutuspyyntöjen olisi aina oltava kirjallisia, perusteltuja ja satunnaisia, eikä niiden pitäisi koskea kokonaista rekisteriä tai johtaa rekisterien yhteenliittämiseen. Näiden viranomaisten olisi käsiteltävä henkilötietoja sovellettavien tietosuojasääntöjen ja tietojenkäsittelyn tarkoitusten mukaisesti. Kun tarkastellaan yhtiön saamaa tietopyyntöä, voidaan perustellusti kyseenalaistaa sen EU:n tietosuoja-asetuksen mukaisuus.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on vastineessaan esittänyt valituksen hylkäämistä.

Oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa:

Korkein hallinto-oikeus ei voi ottaa käsillä olevaa asiaa enää sen pääasiallisten oikeuskysymysten osalta uudelleen tutkittavakseen, koska asia on näiden oikeuskysymysten osalta jo lainvoimaisesti ratkaistu korkeimman hallinto-oikeuden aiemmalla päätöksellä.

Hallinto-oikeus on menetellyt asiassa korkeimman hallinto-oikeuden aiemmassa päätöksessä tarkoitetulla tavalla. Täten oikeudenvalvontayksikkö katsoo, toisin kuin yhtiö, että hallinto-oikeuden päätös on sisällöltään oikea ja perustuu virheettömään laintulkintaan.

Yhtiö on todennut kehotuksen tietopyyntökohdan numero 3 osalta esitetyistä näkökohdista, että se on B Oy:n emoyhtiö. Tämän vuoksi oikeudenvalvontayksikkö pitää todennäköisenä, että yhtiöllä on hallussaan tai saatavilla myös kehotuksessa pyydetyt tiedot mainitun tytäryhtiön välittämistä vakuutuksista. Kuten Helsingin hallinto-oikeuden asiassa antamista päätöksistä ilmenee, yhtiöllä ei ole Verohallinnon kehotuksen johdosta velvollisuutta sellaisten asiakirjojen tai tietojen laatimiseen tai esittämiseen, joita yhtiöllä ei ole tai jotka sen pitäisi teettää jollakin muulla taholla.

Yhtiö esittää edelleen virheellisen tosiseikkatiedon siitä, että verotarkastajat olisivat pyytäneet sitä antamaan kaiken mahdollisen tiedon ilman rajauksia. Tämä väite ei pidä paikkaansa. Verohallinto ei ole kehottanut yhtiötä esittämään koko asiakasrekisterinsä tietosisältöä (yhteensä yli 150 tietokenttää), vaan ainoastaan yhteensä noin 10 tietokentän osalta per asiakas. Tämä tosiseikkatieto on myös todettu hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa.

Tietosuoja-asetuksella ei ole merkitystä, kun käsillä oleva asia ratkaistaan. Tämä johtuu siitä, että kehotuksessa yhtiöltä on pyydetty tietoja ajanjaksolta 1.1.2009–31.12.2012. Mainittu tietosuoja-asetus on sen sijaan tullut voimaan vasta 25.5.2016 ja sen soveltaminen jäsenvaltioissa on alkanut 25.5.2018. Lähtökohtaisesti jo mainittujen ajallisten erojen vuoksi oikeudenvalvontayksikkö katsoo, että tietosuoja-asetuksella ei ole käsillä olevassa asiassa merkitystä. Yhtiö ei voi kieltäytyä esittämästä Verohallinnolle kehotuksessa mainittuja tietoja ja aineistoja myöskään tietosuojadirektiivin tai henkilötietolain säännösten nojalla.

Pankki on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi oikeudenvalvontayksikölle. Yhtiö on esittänyt muun ohella, että tietopyynnöt, joita yhtiölle on esitetty, ovat tietosuoja-asetuksen vastaisia. Lisäksi on otettava huomioon, että tietopyynnön esittämisen aikaan voimassa olleen tietosuojadirektiivin 95/46/EY tarkoitus ja henki on sama kuin tietosuoja-asetuksessa. Myös tietosuojavaltuutettu on katsonut, ettei lainsäätäjä ole tarkoittanut luottolaitoksia koskevista vertailutietotarkastuksista säätäessään, että kohdentamattomia tietopyyntöjä voitaisiin esittää. Tietosuoja- ja tietoturvanäkökohdilla on liittymä myös tietopyynnön lainmukaisuuden arviointiin.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt tietosuojavaltuutetun lausuntoa.

Apulaistietosuojavaltuutettu on antanut lausunnon. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Tietosuojavaltuutettu on antanut asian aiemmassa käsittelyvaiheessa yhtiölle ja Verohallinnolle 18.10.2012 lausunnon. Nyt käsiteltävänä olevaa kysymystä on tarkasteltu henkilötietolain (523/1999) näkökulmasta ja kiinnitetty huomiota muun muassa luovutettavien tietojen tarpeellisuuteen vertailutietotarkastuksessa. Yleinen tietosuoja-asetus on henkilötietolakia yksityiskohtaisempi myös näiden säännösten osalta, mutta se ei tältä osin muuta oikeustilaa siten, että tietosuojavaltuutetun asiassa aiemmin lausumaa olisi tässä yhteydessä syytä tarkistaa. Tietosuojavaltuutetun 18.10.2012 antamassa lausunnossa esitetty yhteenveto ja johtopäätökset ovat siten asian käsittelyn kannalta olennaisia.

On huomattava, että vaikka Verohallinnon päätös on tehty ennen yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisen alkamista, tietopyyntöä ei ole vielä laitettu täytäntöön. Mahdollinen tietojen luovutus tapahtuisi siten vasta yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisen jo alettua.

Yleisen tietosuoja-asetuksen säännöksistä erityistä huomiota tulisi kiinnittää 5 artiklan mukaisiin henkilötietojen käsittelyn periaatteisiin sekä 25 artiklassa säädettyyn sisäänrakennettuun ja oletusarvoiseen tietosuojaan. Kuten tietosuojavaltuutettu on asian aiemmassa käsittelyvaiheessa todennut, vertailutietotarkastuksella kerättävien tietojen tulisi olla olennaisia kyseessä olevan asian selvittämiseksi sekä rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään. Vertailutietotarkastuksen tekeminen ei vaikuta edellyttävän koko asiakasrekisterin luovuttamista. Tietojen luovuttaminen on henkilötietoja koskevien säännöksien mukaista ainoastaan siltä osin kuin luovutettavat tiedot ovat tarpeellisia. Vertailutietotarkastus tulisi suunnitella siten, ettei siinä lähtökohtaisesti kerätä tarpeetonta tietoa varmuuden vuoksi tai kustannussyistä. Lisäksi laajojen tietokantojen siirtely myös nostaa riskiä tietoturvallisuuden näkökulmasta.

A Oyj:lle on varattu tilaisuus lausua apulaistietosuojavaltuutetun lausunnon johdosta. Yhtiö on antanut lausuman sekä täydentänyt samalla valitustaan.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut lisälausuman.

Pankki on antanut lausuman, joka on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oyj:lle valitusluvan.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivytyksen välttämiseksi A Oyj:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta välittömästi tutkittavakseen.

2. Pankin hallinto-oikeudelle esittämä vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta hylätään.

3. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon kehottamispäätös 20.2.2013 valituksenalaisin osin kumotaan.

Perustelut

1. Menettely hallinto-oikeudessa

Korkein hallinto-oikeus on 30.8.2016 antamallaan päätöksellään taltionumero 3593 kumonnut Helsingin hallinto-oikeuden 25.6.2014 antaman päätöksen nro 14/0570/6 ja palauttanut asian päätöksensä perusteluista ilmenevistä syistä hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus on perusteluissaan lausunut, että hallinto-oikeuden olisi tullut selvittää, mikä merkitys vaadittujen tietojen antamiseen liittyvällä työmäärällä ja kustannuksilla on esitetyn kehotuksen lainmukaisuuden arvioinnissa, ja ratkaista, miltä osin pankilla on velvollisuus esittää vaadittu aineisto.

Hallinto-oikeus ei ole valituksenalaisella päätöksellään tutkinut asiaa siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut yhtiön esittämien vaatimusten tulleen mainitulla korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä jo lainvoimaisesti ratkaistuiksi. Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut, että hallinto-oikeuden aiemmassa päätöksessä 25.6.2014 valituksenalaisen Verohallinnon päätöksen lainmukaisuus on, yhtiölle aiheutuvien kustannusten ja työmäärän merkitystä lukuun ottamatta, tutkittu ja arvioitu perustuslain, henkilötietolain ja hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden valossa. Tuossa aiemmassa hallinto-oikeuden päätöksessä on katsottu, että vertailutietotarkastuksen toimittamiseen ei ole yhtiön kohdalla estettä. Korkeimman hallinto-oikeuden ei voida hallinto-oikeuden mukaan katsoa päätöksellään kumonneen hallinto-oikeuden päätöstä näiltä osin. Hallinto-oikeus on lausunut, että näiltä osin asian on katsottava tulleen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen myötä lainvoimaisesti ratkaistuksi, eikä hallinto-oikeus voi kustannusten ja työmäärän vaikutusta lukuun ottamatta tutkia asiaa uudelleen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden päätös 25.6.2014 on kumottu kokonaisuudessaan. Vaikka hallinto-oikeutta on ohjattu selvittämään tietojen antamiseen liittyvän työmäärän ja kustannusten merkitystä pankille esitetyn kehotuksen lainmukaisuuden arvioinnissa, hallinto-oikeuden on tullut lisäselvitysten hankkimisen jälkeen kaikilta osin ratkaista, miltä osin pankilla on velvollisuus esittää vaadittu aineisto. Hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa tällöin tarpeellisin osin huomioon myös perustuslaki, henkilötietolaki ja hallinnon yleiset oikeusperiaatteet.

Hallinto-oikeus on kuvatuin tavoin asian tutkimista rajoittaessaan menetellyt olennaisella tavalla virheellisesti. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava ja poistettava. Asiassa jo saatu selvitys huomioon ottaen pankin valitus hallinto-oikeudelle on kuitenkin otettava enemmän viivytyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta täällä välittömästi ratkaistavaksi.

2. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta

A Oyj on hallinto-oikeudessa vaatinut, että asiassa pyydetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisu yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun direktiivin (95/46/EY) tulkinnasta.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Kun otetaan huomioon jäljempänä ilmenevät pääasiaratkaisun perustelut, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

3. Pääasia

3.1. Kysymyksenasettelu

Verohallinnon 20.2.2013 antama kehotuspäätös on valituskelpoinen vain siltä osin kuin pankkia on kehotettu esittämään tarkoitettu aineisto vertailutietotarkastusta koskevan verotusmenettelystä annetun lain 21 §:n nojalla. Pankki on osin tyytynyt päätökseen tältäkin osin, ja sen valitus on kohdistunut päätöksen kohtiin 1 - 3 sekä 4.4 ja 4.3. Asiassa on kysymys päätöksen lainmukaisuuden arvioimisesta tältä osin.

Hallintopäätöksen lainmukaisuutta on siihen kohdistuvan valituksen yhteydessä yleensä arvioitava päätöksen tekemisajankohdan mukaan. Tässä asiassa on otettava huomioon, että päätöstä ei ole vielä pantu täytäntöön ja että tietosuojalainsäädäntö on päätöksen tekemisen 20.2.2013 jälkeen ratkaisevasti muuttunut. Korkein hallinto-oikeus katsoo perustelluksi ensin arvioida, estääkö nykyinen tietosuojalainsäädäntö päätöksen mahdollisen täytäntöönpanon.

3.2. Sovellettavat oikeusohjeet

Verotusmenettelystä annetun lain 21 §:n mukaan verotarkastus voidaan toimittaa myös yksinomaan siinä tarkoituksessa, että kerätään tietoja, joita voidaan käyttää muun verovelvollisen verotuksessa (vertailutietotarkastus).

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) johdanto-osan kohdan 31 mukaan viranomaisia, kuten vero- ja tulliviranomaisia, talousrikosten tutkintayksiköitä, riippumattomia hallintoviranomaisia tai rahoitusmarkkinaviranomaisia, joille luovutetaan henkilötietoja lakisääteisen velvoitteen mukaisesti niiden julkisen tehtävän suorittamiseksi ja jotka vastaavat arvopaperimarkkinoiden sääntelystä ja valvonnasta, ei olisi pidettävä tietojen vastaanottajina niiden vastaanottaessa tietoja, jotka ovat tarpeen jonkin tietyn yleisen edun vuoksi tehtävän tutkimuksen toteuttamiseksi unionin tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti. Viranomaisten lähettämien luovutuspyyntöjen olisi aina oltava kirjallisia, perusteltuja ja satunnaisia, eikä niiden pitäisi koskea kokonaista rekisteriä tai johtaa rekisterien yhteenliittämiseen. Näiden viranomaisten olisi käsiteltävä henkilötietoja sovellettavien tietosuojasääntöjen ja tietojenkäsittelyn tarkoitusten mukaisesti.

Tietosuoja-asetuksen määritelmiä koskevan 4 artiklan mukaan asetuksessa tarkoitetaan

1. ’henkilötiedoilla’ kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön, jäljempänä ’rekisteröity’, liittyviä tietoja; tunnistettavissa olevana pidetään luonnollista henkilöä, joka voidaan suoraan tai epäsuorasti tunnistaa erityisesti tunnistetietojen, kuten nimen, henkilötunnuksen, sijaintitiedon, verkkotunnistetietojen taikka yhden tai useamman hänelle tunnusomaisen fyysisen, fysiologisen, geneettisen, psyykkisen, taloudellisen, kulttuurillisen tai sosiaalisen tekijän perusteella,
2. ’käsittelyllä’ toimintoa tai toimintoja, joita kohdistetaan henkilötietoihin tai henkilötietoja sisältäviin tietojoukkoihin joko automaattista tietojenkäsittelyä käyttäen tai manuaalisesti, kuten tietojen keräämistä, tallentamista, järjestämistä, jäsentämistä, säilyttämistä, muokkaamista tai muuttamista, hakua, kyselyä, käyttöä, tietojen luovuttamista siirtämällä, levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville, tietojen yhteensovittamista tai yhdistämistä, rajoittamista, poistamista tai tuhoamista ( - - ).

Tietosuoja-asetuksen 5 artikla koskee henkilötietojen käsittelyä koskevia periaatteita. Artiklan 1 kohdan mukaan henkilötietojen suhteen on noudatettava muun ohella seuraavia vaatimuksia:

1. niitä on käsiteltävä lainmukaisesti, asianmukaisesti ja rekisteröidyn kannalta läpinäkyvästi ("lainmukaisuus, kohtuullisuus ja läpinäkyvyys");
2. ne on kerättävä tiettyä, nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä niitä saa käsitellä myöhemmin näiden tarkoitusten kanssa yhteensopimattomalla tavalla; myöhempää käsittelyä yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä tai historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten ei katsota 89 artiklan 1 kohdan mukaisesti yhteensopimattomaksi alkuperäisten tarkoitusten kanssa ("käyttötarkoitussidonnaisuus");
3. henkilötietojen on oltava asianmukaisia ja olennaisia ja rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään ("tietojen minimointi"); ( - - )

Tietosuoja-asetuksen 6 artikla koskee käsittelyn lainmukaisuutta. Artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan käsittely on lainmukaista muun ohella silloin kun seuraava edellytys täyttyy:

1. käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi

Saman artiklan 3 kohdan mukaan edellä olevan 1 kohdan c ja e alakohdassa tarkoitetun käsittelyn perustasta on säädettävä joko

1. unionin oikeudessa; tai
2. rekisterinpitäjään sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä.

Käsittelyn tarkoitus määritellään kyseisessä käsittelyn oikeusperusteessa tai, 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetussa käsittelyssä, sen on oltava tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Kyseinen käsittelyn oikeusperuste voi sisältää erityisiä säännöksiä, joilla mukautetaan tämän asetuksen sääntöjen soveltamista, muun muassa: yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat rekisterinpitäjän suorittaman tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta; käsiteltävien tietojen tyyppiä; asianomaisia rekisteröityjä, yhteisöjä joille ja tarkoituksia joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa; käyttö-tarkoitussidonnaisuutta; säilytysaikoja; sekä käsittelytoimia ja -menettelyjä, mukaan lukien laillisen ja asianmukaisen tietojenkäsittelyn varmistamiseen tarkoitetut toimenpiteet, kuten toimenpiteet muita IX luvussa esitettyjä erityisiä tietojenkäsittelytilanteita varten. Unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden.

Tietosuojalain 4 §:n 2 kohdan mukaan henkilötietoja saa käsitellä tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisesti, jos käsittely on tarpeen ja oikeasuhtaista viranomaisen toiminnassa yleisen edun mukaisen tehtävän suorittamiseksi.

Tietosuojalaki on tullut voimaan 1.1.2019.

3.3. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Tietosuoja-asetusta on tullut soveltaa kaikissa jäsenvaltioissa 25.5.2018 lukien. Nimettyjä pankin asiakkaita koskevien tietojen kerääminen vertailutietotarkastusta varten merkitsee tietosuoja-asetuksen alaan kuuluvaa tietojen käsittelyä. Mainitun ajankohdan jälkeen kehotuspäätöksen täytäntöönpano valituksenalaisin osin on ollut lain mukaan mahdollista vain tietosuoja-asetuksen asettamissa rajoissa.

Vertailutietotarkastusta koskevaa verotusmenettelystä annetun lain 21 §:ää ei ole tietosuoja-asetuksen voimaantulon yhteydessä muutettu. Tietojen käsittelyn lainmukaisuutta koskevan tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan toisesta alakohdasta ilmenevällä tavalla jäsenvaltion lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Koska oikeasuhteisuuden vaatimus ei nimenomaisesti ilmene verotusmenettelystä annetun lain 21 §:stä, säännöstä tietosuoja-asetuksen voimaantulon jälkeen sovellettaessa on otettava huomioon myös tietosuojalain 4 §:n 2 kohta. Vain näin tulkiten kansallinen lainsäädäntömme tältä osin täyttää tietosuoja-asetuksesta lainmukaisuudelle ja tämän edellyttämälle oikeasuhteisuudelle johtuvat vaatimukset. Tietosuoja-asetus on tältä osin yksiselitteinen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevan oikeasuhteisuuden arvioimisessa on otettava huomioon yhtäältä julkisen vallan käyttämiseen kuuluva verovalvonnan turvaaminen tietojen keräämistä puoltavana tekijänä ja toisaalta tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan a – c alakohdista ilmenevät kohtuullisuuden ja läpinäkyvyyden, käyttötarkoitussidonnaisuuden sekä tietojen minimoinnin vaatimukset tietojen keräämistä rajoittavina seikkoina.

Valituksenalaiseen päätökseen ei sisälly arviointia päätöksen vaikutuksista silloisen henkilötietolainsäädännön tavoitteiden kannalta.

Tietosuoja-asetuksen johdanto-osa ei kuulu sovellettaviin säännöksiin, mutta siinä on ilmaistu niitä tavoitteita ja päämääriä, joihin asetuksen eri artikloilla on pyritty. Kun otetaan huomioon johdanto-osan kohta 31, viranomaisen tietopyynnön ei ole yleensä katsottava täyttävän oikeasuhteisuuden vaatimusta silloin, kun tietopyyntö koskee kokonaista rekisteriä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalainen kehotuspäätös on muun ohella kattanut listauksen pankin kaikista asiakkaista 31.12.2012 ajankohdan mukaan ja tietyt kutakin asiakasta koskevat tiedot. Tietopyyntöä ei ole tältä osin pyrittykään rajaamaan sellaisiin asiakkaisiin, joita koskevien tietojen voidaan olettaa olevan verovalvonnan toteuttamiseksi tarpeellisia. Vaikka tietopyyntö ei ole ulottunut kaikkiin tietueisiin, joita pankin asiakasrekisteriin on eri asiakkaista merkitty, tietopyynnön toteuttaminen on vaikutuksiltaan rinnastettavissa kokonaisen asiakasrekisterin luovuttamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu ensiasteena arvioida, miten kohdennettuna nyt kysymyksessä olevan kaltainen tietosuojapyyntö voidaan tietosuoja-asetuksen voimaantulon jälkeen toteuttaa. Kun joka tapauksessa on selvää, että tietopyynnön toteuttamiselle tällaisenaan on tietosuoja-asetuksesta ja tietosuojalain 4 §:n 2 kohdasta johtuva este, valituksenalainen Verohallinnon kehotuspäätös on kumottava siitä riippumatta, miten sen lainmukaisuutta päätöksentekoajankohdan mukaan olisi arvioitava.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Mikko Pikkujämsä, Janne Aer, Antti Pekkala ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Anu Punavaara.

Kaupunginvaltuusto oli ostanut eräältä yritykseltä neljä teollisuuskiinteistöä rakennuksineen. Valtuusto oli samassa yhteydessä päättänyt solmia perustettavan yhtiön D Oy:n kanssa näitä kiinteistöjä koskevan vuokrasopimuksen vajaaksi kahdeksi vuodeksi sekä esisopimuksen, jonka mukaan kaupunki myy kiinteistöt D Oy:lle viimeistään vuokrakauden päättyessä. Omistusoikeus kiinteistöihin siirtyy yhtiölle, kun se on viiden vuoden maksuohjelman mukaisesti maksanut koko kauppahinnan. Kaupunki oli perustellut päätöksiään työllisyysvaikutuksilla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa oli kysymys kaupungin ja perustettavan yhtiön välisestä kiinteistökauppa- ja vuokrausjärjestelystä. Tässä kokonaisjärjestelyssä kaupunki tosiasiassa rahoitti D Oy:tä sen hankkiessa hallintaansa ja omistukseensa kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitetut teollisuuskiinteistöt. Tässä kokonaisuudessa keskeinen arvioitava kysymys valtiontuen kannalta oli se, oliko D Oy saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa ja tavanomaisilla markkinaehdoilla.

Kiinteistöjen arvosta vakuutena ei ollut esitetty muuta selvitystä kuin alkuperäisen myyjän kanssa käydyt hintaneuvottelut. Tämän pohjalta ei ollut mahdollista tehdä asianmukaista taloudellista erittelyä siitä, minkälaisia taloudellisia riskejä kaupungin kannalta mahdollisesti sisältyi kiinteistön edelleenmyynti- ja vuokrausjärjestelyyn. Tähän nähden ei myöskään ollut mahdollista arvioida, olisiko kaupungin kanssa samassa tilanteessa oleva yksityinen toimija ollut valmis rahoittamaan perustettavan yhtiön kiinteistöhankintaa samoin ehdoin kuin kaupunki.

Kaupunginvaltuuston päätöksen tai muutoin asiassa saadun selvityksen perusteella ei ollut mahdollista sulkea pois sitä, että kysymys oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tuesta, joka vääristi tai uhkasi vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa. Kaupunginvaltuuston päätös oli syntynyt kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumottiin.

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) 107 ja 108 artikla

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

Seloste on kokonaisuudessaan ruotsinkielisellä päätössivustolla.

HFD:2020:9

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli kaupungin hakemuksesta päättänyt yksityisen luonnonsuojelualueen perustamisesta. Päätökseen sisältyneiden rauhoitusmääräysten mukaan pyöräily oli alueella sallittu vain siihen osoitetulla reitillä. Hallinto-oikeus oli jättänyt muun ohella Korson Kaiku ry:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä tutkimatta. Hallinto-oikeus oli perusteluissaan todennut, ettei yhdistyksellä voitu sen säännöissä määritelty tarkoitus huomioon ottaen katsoa olevan asiassa valitusoikeutta luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin perusteella. Hallinto-oikeuden mukaan suojelualueen perustamista koskevaa päätöstä ei ollut myöskään hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohdistettu yhdistykseen, eikä päätös välittömästi vaikuttanut sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Korson Kaiku ry:n tarkoituksena oli sen sääntöjen mukaan edistää muun ohella urheilun ja eri-laisten liikuntamuotojen harrastusta sekä toimia puhtaan luonnon ja ympäristön puolesta. Korkein hallinto-oikeus totesi, että luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoikeuden edellytyksenä ei ollut, että luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen olisi yhdistyksen ainoa tai pääasiallinen tarkoitus. Valitusoikeutta koskevaa säännöstä ei myöskään ollut syytä tulkita supistavasti, kun otettiin huomioon mainitun säännöksen esitöistä ilmenevä ja perustuslakiin kytkeytyvä tavoite vaikutusmahdollisuuksien laajentamiseen.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli jättänyt Korson Kaiku ry:n valituksen tutkimatta ja palautti asian tältä osin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi yhdistyksen valituksen tutkimista varten.

Suomen perustuslaki 20 § 2 momentti

Luonnonsuojelulaki 61 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Tuire Taina.

Asia Virkavaalia koskeva kunnallisvalitus

Valittaja Keski-Savon ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 1.3.2019 nro 19/0046/4

Asian aikaisempi käsittely

Keski-Savon ympäristölautakunta on 30.3.2017 (§ 21) valinnut terveystarkastajan virkaan A:n ja hänen kieltäytymisensä varalle B:n.

Keski-Savon ympäristölautakunta on 4.5.2017 (§ 36) hylännyt virkaa myös hakeneen C:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on C:n valituksesta valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Keski-Savon ympäristölautakunnan päätökset 30.3.2017 (§ 21) ja 4.5.2017 (§ 36).

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Asiassa saatu selvitys

Keski-Savon ympäristötoimen terveystarkastajan viran 3.2.2017 julkaistun hakuilmoituksen mukaan virkaan valittavalta henkilöltä on edellytetty elintarvikelain (23/2006) 35 §:n mukaista pätevyyttä, minkä lisäksi eduksi on katsottu terveydensuojelulain (763/1994) 7 §:n mukainen pätevyys. Hakijoilta on edellytetty yhteistyötaitoja, oma-aloitteisuutta sekä kykyä itsenäiseen työskentelyyn. Edellytyksenä on mainittu myös sujuva suomen kielen taito, ajokortti sekä oman auton käytön mahdollisuus työtehtävien hoidossa. Aiempi kokemus ympäristöterveydenhuollon valvontatehtävistä, erityisesti laitos- sekä leipomovalvonnasta, sekä TerveKuu-kohdetietojärjestelmän ja valtakunnallisen KUTI-järjestelmän tuntemus on katsottu eduksi. Ilmoituksen mukaan terveystarkastajan tehtäviin kuuluu pääasiassa elintarvikevalvonnan tehtäviä, mutta myös tupakkalain valvontaa sekä mahdollisesti muita terveysvalvonnan työtehtäviä.

Virkaa haki määräaikana 27 hakijaa, joista kelpoisuusedellytykset täyttäviä henkilöitä oli kunnan hakemusyhteenvetoihin tekemien merkintöjen mukaan 20. Haastatteluun kutsuttiin kuusi hakijaa, jotka olivat D, E, F, A, B ja G.

Hakemuksista ja hakijoista laaditusta yhteenvedosta ilmenee, että virkaan valittu A on suorittanut Helsingin yliopistossa geologin tutkinnon. Hän on suorittanut myös insinöörin tutkinnon tekniikan ja liikenteen alalla Mikkelin ammattikorkeakoulussa. A on työskennellyt ympäristötarkastajana, ympäristöterveystarkastajana sekä terveystarkastajana yhteensä vajaan 6 vuoden ajan.

Varalle valittu B on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa insinöörin tutkinnon tekniikan ja liikenteen alalla. Hän on suorittanut myös elintarvikealan perustutkinnon sekä hotelli- ja ravintola-alan perustutkinnon. B on työskennellyt terveystarkastajan sekä ympäristöterveystarkastajan tehtävissä yhteensä vajaan 4 vuoden ajan.

Muista haastatelluista D on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa ympäristöteknologian insinöörin tutkinnon, ja on työskennellyt terveystarkastajana yhteensä noin 3 vuotta 4 kuukautta.

E on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa ympäristö- ja terveystekniikan insinöörin tutkinnon. Hän on suorittanut myös teollisuuslaborantin ja maidonkäsittelijän tutkinnot. Hän on työskennellyt terveystarkastajana yhteensä noin 10 vuotta.

F on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa insinöörin tutkinnon tekniikan ja liikenteen alalla. Hän on lisäksi suorittanut laborantin tutkinnon Kuopion ammattikoulussa. F on työskennellyt terveystarkastajana yhteensä noin 2 vuoden ajan.

G on suorittanut Mikkelin ammattikorkeakoulussa insinöörin tutkinnon tekniikan ja liikenteen alalla. Hän on työskennellyt terveystarkastajana ja ympäristöterveystarkastajana yhteensä noin 2 vuoden 7 kuukauden ajan.

Valittaja C on suorittanut elintarviketieteiden maisterin tutkinnon Helsingin yliopistossa. Lisäksi hän on suorittanut elintarviketeollisuuden 1-vuotisen peruslinjan ja 1-vuotisen erikoistumislinjan Pohjois-Pohjanmaan keskusammattikoulussa sekä teknikon tutkinnon Mikkelin teknillisessä koulussa. Hän on työskennellyt ympäristöterveystarkastajana, terveystarkastajana ja ympäristötarkastajana yhteensä noin 18 vuotta.

Oikeudellinen arviointi

Se, että vain osa hakijoista kutsutaan haastatteluun, kuuluu virantäyttö-menettelyn luonteeseen ja työnantaja voi harkintavaltansa puitteissa lähtökohtaisesti haastatella haluamansa viranhakijat. Päätöksenteon valmistelussa asiat on kuitenkin hallintolain 6 §:stä ilmenevien oikeusperiaatteiden mukaisesti selvitettävä tasapuolisesti, syrjimättömästi ja riittävästi. Virantäyttöä valmisteltaessa tämä merkitsee muun ohella sitä, että hakemukset käsitellään kaikissa valmistelun vaiheissa tasapuolisesti ja yhdenmukaisin perustein ottaen huomioon perustuslain mukaiset virkanimitysperusteet.

Ympäristölautakunnan hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan haastatteluun päätettiin kutsua kuusi hakijaa, jotka valittiin ansiovertailun ja hakuehtojen mukaisesti. Lausunnon mukaan kaikki haastatteluun kutsutut olivat kelpoisuusehdot täyttäviä, heillä oli riittävästi kokemusta ympäristöterveydenhuollon tehtävistä, ja he olivat hankkineet kokemusta elintarvikevalvonnasta kunnallisessa tehtävässä, joka hakuilmoituksen mukaan on terveystarkastajan viran pääasiallinen tehtävä. Virkaan on haastateltu muun muassa B:tä, D:tä, G:tä ja F:ää, joilla kaikilla on alle viiden vuoden työkokemus terveystarkastajan virkaan kuuluvien tehtävien kannalta olennaisista tehtävistä. Heillä on siten valittajaan nähden merkittävästi vähemmän työkokemusta ympäristöterveydenhuollon valvontatehtävistä. Valittajalla on myös virkaan valittua A:ta sekä haastatteluun kutsuttua E:tä enemmän alan työkokemusta.

Ympäristölautakunnan lausunnosta ilmenee, että valittajaa ei ole pidetty erityisen ansioituneena terveystarkastajan virkaan sillä perusteella, että hän on hakemuksessaan ilmoittanut, että nykyisessä työssään Y:n kunnan ympäristöterveystarkastajana hänen valvonta-alueellaan on vain yksi leipomoalan toimija, jolla on kaksi erillistä tuotantopistettä. Hallinto-oikeus toteaa, että hakijan työkokemus haettavana olevan viran tehtävien kannalta keskeisistä työtehtävistä voi joskus osoittautua aiemmin hoidetun viran tai tehtävän nimikkeestä huolimatta suppeaksi. Tällä voi olla merkitystä arvioitaessa hakijan työkokemukseen perustuvaa ansioituneisuutta kokonaisuutena. Hakijaa ei ole kutsuttu haastatteluun, eikä hänen työkokemukseensa perustuvaa ansioituneisuutta terveystarkastajan viran keskeisistä tehtävistä ole muutoinkaan enemmälti selvitetty. Valittajalla on hakemusasiakirjojen perusteella pitkä ja myös ajantasainen työkokemus ympäristöterveydenhuollon valvontatehtävistä. Yksinomaan ympäristölautakunnan lausunnossa esitetty huomio valittajan hakemusasiakirjasta ei näissä oloissa objektiivisesti arvioiden selitä haastateltujen hakijoiden valintaa.

Asiassa on edellä todettuun nähden jäänyt epäselväksi, mitkä ovat olleet ne yleisiin nimitysperusteisiin, taitoon ja kykyyn sekä kysymyksessä olevan terveystarkastajan viran tehtäviin liittyvät erityiset valintaperusteet, joiden johdonmukainen soveltaminen olisi ollut perusteena haastatteluun kutsuttavien valinnalle. Asiassa ei ole voitu saada varmuutta siitä, että noudatettu menettely olisi täyttänyt tasapuolisuuden ja puolueettomuuden vaatimukset.

Edellä mainituilla perusteilla ympäristölautakunnan päätökset on virheellisessä järjestyksessä syntyneinä kumottava. Tähän nähden asiassa ei ole tarpeen ottaa kantaa muihin valittajan esittämiin valitusperusteisiin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Elina Ranz ja Sanna Tuunanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keski-Savon ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on ilman toimivaltaa puuttunut työantajan harkintavaltaan haastatella haluamansa hakijat. Viranhakuilmoituksessa on edellytetty muun ohella sujuvaa suomen kielen taitoa.

A ja B eivät ole käyttäneet heille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

C on antanut selityksen, jossa on vaadittu Keski-Savon ympäristölautakunnan valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on syntynyt syrjintäolettama, koska Keski-Savon ympäristölautakunta ei ole tehnyt ansiovertailua virkaa hakeneista ja koska laaja-alaisen työkokemuksen ja elintarviketieteiden maisterin tutkinnon omaava C on syrjäytetty hakuprosessissa.

Hallinto- ja johtosääntöihin viitaten haastatteluryhmän asettamistapa ja ryhmän kokoonpano ovat kyseenalaisia.

Keski-Savon ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen, koska C ei ole vaatinut ympäristölautakunnan virkavaalipäätöksen kumoamista oikaisuvaatimuksessaan, vaan hän on vaatinut päätöksen kumoamista vasta hallinto-oikeudelle tekemässään kunnallisvalituksessa. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat puutteelliset, koska niistä ei ilmene, mihin olosuhteiden muutokseen tai myöhemmin esille tulleeseen seikkaan C:n uuden vaatimuksen esittämismahdollisuus on perustunut.

Ansiovertailu virkaa hakeneista on tehty asianmukaisesti ja syrjimättä, eikä haastatteluryhmän kokoonpanoa ole määritelty C:n mainitsemissa hallinto-/johtosäännössä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Asiassa on kysymys siitä, onko hallinto-oikeuden tullut kumota ympäristölautakunnan päätös sillä perusteella, että ympäristölautakunta on menetellyt virheellisesti päättäessään haastatteluun kutsuttavista henkilöistä.

Terveystarkastajan virkaa on hakenut 27 hakijaa, joista kelpoisuusehdot täyttävinä on pidetty 20 henkilöä. Haastatteluun kutsuttiin kuusi hakijaa. Ympäristölautakunnan päätökseen, jolla valittiin terveystarkastajan virkaan A, on haettu muutosta muun muassa sillä perusteella, että virkaa hakenutta C:tä ei ole ollut kutsuttu haastatteluun ja häntä on ansioituneempana hakijana syrjitty valinnassa.

Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen virheellisessä järjestyksessä syntyneenä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiassa ei ole voitu saada varmuutta siitä, että haastatteluun kutsuttavien valinta olisi täyttänyt tasapuolisuuden ja puolueettomuuden vaatimukset. Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa siihen, onko terveystarkastajan valinnassa syrjäytetty ansioituneempi hakija.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että virantäyttöön liittyvät haastattelut eivät ole erillinen osa virantäyttömenettelyä, vaan haastattelujen tarkoituksena on antaa virantäytöstä päättävälle viranomaiselle lisäperusteita hakijoiden ansiovertailua varten. Haastattelut ovat osa asian valmistelua. Asia on selvitettävä tasapuolisesti, syrjimättömästi ja riittävästi. Valmistelusta vastaava viranomainen harkitsee, ketkä hakijat kutsutaan haastatteluun. Koska haastatteluun kutsumatta jätetyt hakijat otetaan yleensä huomioon lopullisessa ansiovertailussa, haastatteluun kutsumisen merkitystä asian valmistelussa ei ole arvioitava erikseen, vaan osana ansiovertailua. Haastattelujen merkitystä arvioidaan sen kannalta, onko ansiovertailu tehty asianmukaisesti ja onko virkaan valittu henkilö yleisten nimitysperusteiden mukaisesti ansioitunein, vaikka osaa virkaa hakeneista ei ole haastateltu.

Terveystarkastajan viran täytön valmistelussa hakijoiden haastattelut eivät ole olleet ratkaisevassa asemassa, eikä ketään hakijaa ole poissuljettu ansiovertailusta sillä perusteella, että häntä ei ole haastateltu. Hakijoiden haastatteluun valinnan tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä ei ole voitu arvioida erillään siitä, onko ansiovertailu tapahtunut kokonaisuutena lainmukaisesti.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut kantaa siihen, onko ansiovertailu tapahtunut asianmukaisesti ja onko virkaan valittu A ollut hakijoista ansioitunein. Näin ollen korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole myöskään riittäviä perusteita arvioida sitä, onko terveystarkastajan virantäyttö tapahtunut tasapuolisen, syrjimättömän ja riittävän valmistelun perusteella.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa C:n esittämiin muihinkaan valitusperusteisiin, jotka koskevat sen arvioimista, onko lautakunta toiminut terveystarkastajan valinnassa yleisten nimitysperusteiden vastaisesti ja syrjivästi.

Edellä mainituista syistä hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Eija Siitari, Janne Aer, Antti Pekkala, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Jukka Vanto.

X:n kunnanvaltuusto valitsi äänestyksen jälkeen kunnanjohtajan määräaikaiseen virkasuhteeseen naispuolisen hakijan A. Hallinto-oikeus hylkäsi päätöksestä valituksen tehneen miespuolisen hakijan B:n valituksen. Valituksessaan B oli katsonut, että valtuuston päätös oli tehty vastoin yleisiä virkanimitysperusteita, minkä lisäksi päätös oli naisten ja miesten tasa-arvosta annetun lain (tasa-arvolaki) vastainen.

Korkein hallinto-oikeus kumosi B:n valituksesta valtuuston päätöksen ja hallinto-oikeuden päätöksen.

Viranhakuilmoituksen mukaan vs. kunnanjohtajan tehtävänä oli kunnan hallinnon, taloudenhoidon ja palvelutuotannon johtaminen, elinkeinoelämän kehittäminen ja tulevaisuudessa entistä tärkeämpi alueellinen yhteistyötä. Kelpoisuusvaatimuksena oli virkaan soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, hyvä perehtyneisyys kunnallishallintoon sekä kokemus johtotehtävistä.

Sekä A:lla että B:llä oli kummallakin tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, A:lla oikeustieteen maisterin tutkinto ja B:llä filosofian maisterin tutkinto. B oli suorittanut lisäksi kaksi muuta tutkintoa ja johtamista koskevia muita opintoja. B:llä oli hakuajan päättymiseen mennessä kertynyttä kokemusta kunnanjohtajan tehtävistä 18 vuotta ja esimieskokemusta 19 vuotta 9 kuukautta. A:lla oli vastaavasti kokemusta kunnanjohtajan tehtävistä alle kuukausi ja esimieskokemusta yhdeltä vuodelta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että B oli yleisten nimitysperusteiden kannalta työkokemuksensa perusteella selvästi ansioituneempi vs. kunnanjohtajan tehtävään. B:n perehtyneisyys kunnallishallintoon oli myös merkittävästi laajempi kuin A:n, samoin kuin kokemus johtotehtävistä. Asiassa ei ollut myöskään tuotu esille sellaisia seikkoja, jotka olisivat osoittaneet, että B:llä ei olisi ollut henkilökohtaisia edellytyksiä tehtävästä selviytymiseen.

Tähän nähden oli vielä arvioitava, missä määrin A:lla oli sellaista erityistä osaamista ja kokemusta, joka voisi kokonaisharkinnassa nostaa hänet ansioituneisuudessa B:n edelle. Kunnanhallitus oli vedonnut lausunnossaan A:n oikeustieteelliseen koulutukseen sekä X:n kunnan hallinnosta hankitun kokemuksen merkitykseen. Kumpaakaan seikkaa ei ollut kuitenkaan mainittu viranhakuilmoituksessa. Vaikka kunnan hallinnossa oli esiintynyt oikeudellisia ongelmia, jotka olivat johtaneet valtuutettujen rikossyytteisiin, kunnanjohtajan tehtävät eivät liittyneet näiden asioiden rikosoikeudelliseen käsittelyyn. Vaikka perehtyneisyys kunnan keskushallinnon toimintaan olikin voitu katsoa eduksi A:lle, hänen tosiasiallinen työskentelynsä kunnassa oli ollut varsin lyhytaikaista ja tästäkin ajasta hän oli työskennellyt valtaosan sosiaalityöntekijänä. A:n kokemus kunnallishallinnosta oli varsin vähäistä verrattuna B:n kokemukseen eri kunnista.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hakijoiden ansioita ei ollut verrattu tasapuolisesti ja objektiivisesti. B oli ansioituneempana hakijana yleisten nimitysperusteiden vastaisesti syrjäytetty valittaessa viransijaista kunnanjohtajan määräaikaiseen virkasuhteeseen. Päätöstä tehtäessä oli syntynyt myös tasa-arvolaissa tarkoitettu syrjintäolettama. Kunta ei ollut osoittanut, että A:n valinta olisi johtunut tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin ja 9 a §:ssä tarkoitetusta muusta, hyväksyttävästä syystä kuin sukupuolesta. Tällaisena syynä ei voitu pitää A:n koulutusta ja työkokemusta, jotka oli otettu jo huomioon ansiovertailussa.

Suomen perustuslaki 125 § 2 momentti

L kunnallisesta viranhaltijasta 6 § 1 momentti ja 12 § 1 momentti

Laki naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta 7 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta, 8 § 1 momentti 1 kohta ja 9 a §

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 22.11.2018 nro 18/0534/2

Asian aikaisempi käsittely

X:n kunnanvaltuusto on 13.12.2017 (§ 93) päättänyt ottaa X:n vs. kunnanjohtajan virkasuhteeseen A:n ajalle 1.1–31. 12.2018.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt vs. kunnanjohtajan määräaikaiseen virkasuhteeseen myös hakeneen B:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä ja hänen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksensa. Hallinto-oikeus on, vaatimuksen enemmälti hyläten, velvoittanut B:n korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Menettelyä koskevat väitteet

Luottamushenkilöiden pidättäminen toimistaan

Kuntalain 85 §:n 4 momentin mukaan valtuuston on luottamushenkilön toimessaan tekemäksi epäiltyä virkarikosta koskevan esitutkinnan tai oikeudenkäynnin ajaksi pidätettävä luottamushenkilö toimestaan, jos se on kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi välttämätöntä ottaen huomioon epäillyn rikoksen vakavuus, mahdollinen toistuvuus ja muut seikat. Pidättämispäätös voidaan panna täytäntöön heti.

Valituksen mukaan päätöksentekoon osallistuneet syytteessä olevat kunnan luottamushenkilöt C, D, E, F, G ja H olisi tulleet kunnan toimesta pidättää tai heidän olisi tullut itse pidättäytyä heti luottamustoimistaan siihen saakka, kunnes luottamushenkilöitä vastaan nostetut syytteet on käsitelty lainvoimaisella tuomiolla toimivaltaisessa tuomioistuimessa.

Kunnanhallitus on lausunnossaan viitannut X:n kunnanvaltuuston päätökseen 31.10.2017 § 80, jolla on päätetty pidättää syytteessä olevat luottamushenkilöt osallistumasta pelkästään niiden asioiden käsittelyyn, joista he ovat syytteessä siihen saakka, kunnes syytteet on käsitelty lainvoimaisella tuomiolla tuomioistuimessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että se ei voi vs. kunnanjohtajan virkavaalista tehdyn valitusasian yhteydessä tutkia kysymystä siitä, olisiko kunnan tullut pidättää valituksessa mainitut luottamushenkilöt luottamustoimistaan kuntalain 85 §:n 4 momentin nojalla. Valituksenalainen päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole lainvastainen sillä perusteella, ettei valtuusto ole mainittua päätöstä tehnyt eikä myöskään sillä perusteella, etteivät luottamushenkilöt itse ole pidättäytyneet luottamustoimistaan.

A:n esteellisyys

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Vaatimus virkamiehen esteettömyydestä kuuluu hallinnon keskeisiin oikeusturvaperiaatteisiin. Esteellisyys merkitsee sitä, että virkamies on joko käsiteltävään asiaan tai siinä esiintyvään asianosaiseen sellaisessa suhteessa, joka voi saada hänen puolueettomuutensa kyseenalaiseksi. Hallintolain 27 §:stä ilmenevä esteellisyyttä koskeva keskeinen lähtökohta on, että esteellinen virkamies ei saa ottaa osaa mihinkään asian käsittelyvaiheeseen eli asian vireillepanoon, valmisteluun, päätöksentekoon tai täytäntöönpanoon. Virkamiehen on omasta aloitteestaan otettava esille mahdollinen jääviytensä ja esteellisyysperusteen soveltuessa vetäydyttävä asian käsittelystä.

Esteellisyys tulee siis ratkaistavaksi ennen kuin esteellinen virkamies tai viranhaltija osallistuu asian käsittelyyn. Se, että virkamies tai viranhaltija on esteellinen käsittelemään joitakin virkaan kuuluvia tehtäviä, ei kuitenkaan estä hänen ottamistaan kysymyksessä olevaan virkasuhteeseen. Kunnanvaltuusto on siten voinut nimetä A:n vs. kunnanjohtajan virkasuhteeseen siitä huolimatta, että tämä on mahdollisesti esteellinen osallistumaan joidenkin kunnanjohtajan tehtävään kuuluvien asioiden käsittelyyn.

Virkavalinnan lainmukaisuus

Haettavana ollut vs. kunnanjohtajan virkasuhde

X:n kunnassa on ollut haettavana 24.11.2017 mennessä vs. kunnanjohtajan virkasuhde ajalle 1.1.–31.12.2018. Viranhakuilmoituksen mukaan tehtävänä on kunnan hallinnon, taloudenhoidon ja palvelutuotannon johtaminen, elinkeinoelämän kehittäminen ja tulevaisuudessa entistä tärkeämpi alueellinen yhteistyö. Hakuilmoituksen mukaan kelpoisuusvaatimuksena virkaan on virkaan soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, hyvä perehtyneisyys kunnallishallintoon sekä kokemus johtotehtävistä. X:n kunnan kansainvälistyessä sujuva englannin kielen taito on välttämätön.

Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 6 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottamisen yleisistä perusteista säädetään perustuslaissa. Lisäksi virkasuhteeseen otettavalla on oltava erikseen säädetty tai kunnan päättämä erityinen kelpoisuus.

Suomen perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan taidolla tarkoitetaan lähinnä koulutuksen tai työkokemuksen avulla hankittuja tietoja ja taitoja. Kyvyllä viitataan yleisesti tuloksellisen työskentelyn edellyttämiin henkilön ominaisuuksiin, kuten luontaiseen lahjakkuuteen, järjestelykykyyn, aloitteellisuuteen ja muihin vastaaviin tehtävien hoitamisen kannalta tarpeellisiin kykyihin. Koetellulla kansalaiskunnolla tarkoitetaan yleisessä kansalaistoiminnassa saatuja viran hoidon kannalta merkityksellisiä ansioita ja nuhteetonta käytöstä. Yleisiä nimitysperusteita on tulkittava yhteydessä asianomaisen viran yleisiin ja erityisiin kelpoisuusehtoihin, joihin liittyen on otettava huomioon myös viran nimi ja tehtäväpiiri sekä virkaan kuuluvat konkreettiset työtehtävät.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (tasa-arvolaki) 7 §:n 1 momentin mukaan välitön ja välillinen syrjintä sukupuolen perusteella on kielletty. Lain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan työnantajan menettelyä on pidettävä tässä laissa kiellettynä syrjintänä, jos työnantaja työhön ottaessaan syrjäyttää henkilön, joka on ansioituneempi kuin valituksi tullut toista sukupuolta oleva henkilö, jollei työnantajan menettely ole johtunut muusta hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta taikka jollei menettelyyn ole työn tai tehtävän laadusta johtuvaa painavaa ja hyväksyttävää syytä.

Tasa-arvolain 9 a §:n mukaan, jos joku, joka katsoo joutuneensa tässä laissa tarkoitetun syrjinnän kohteeksi, esittää tässä laissa tarkoitettua asiaa tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa käsiteltäessä tosiseikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa, että kyseessä on syrjintä sukupuolen perusteella, vastaajan on osoitettava, ettei sukupuolten välistä tasa-arvoa ole loukattu, vaan että menettely on johtunut muusta, hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta.

Tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 1 kohta sisältää aiemmin voimassa olleen 8 §:n 1 momentin (609/1986) säännöksen vähäisin tekstitarkistuksin. Hallituksen esityksessä naisten ja miesten välistä tasa-arvoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 57/1985) on todettu viimeksi mainittua säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että säännöksessä edellytetyssä ansiovertailussa on keskeinen merkitys työnantajan mahdollisesti etukäteen vahvistamilla valintaperusteilla. Yleensä ansiovertailussa on huomionarvoista työnhakijoiden koulutus, aikaisempi työkokemus sekä sellaiset työnhakijan ominaisuudet, tiedot ja taidot, jotka ovat eduksi tehtävän hoitamisessa ja voidaan siten katsoa lisäansioiksi.

A:n koulutus ja työkokemus

A on suorittanut oikeustieteen maisterin tutkinnon ja saanut varatuomarin arvonimen vuonna 2006.

Ansiovertailussa voidaan ottaa huomioon ainoastaan hakuajan päättymiseen mennessä kertynyt työkokemus. A on hakuajan päättymiseen 24.11.2017 mennessä työskennellyt X:n kunnassa vs. kunnanjohtajana vajaan kuukauden verran, vs. hallintojohtajana 15.9.–31.10.2017 ja sosiaalityöntekijänä 1.2.–14.9.2017. Tätä ennen hän on työskennellyt Suomen Punaisen Ristin Lapin piirin apulaisjohtajana 19.10.2015–31.1.2016, Maahanmuuttovirastossa ylitarkastajana 2.9.2009–31.12.2009, Pakolaisneuvonta ry:ssä lakimiehenä 4.9.2006–31.12.2007, Oulun käräjäoikeudessa käräjänotaarina 1.9.2005–31.8.2006 sekä Länsi-Suomen lääninhallituksessa lakimiehenä 9.5.–31.8.2005. Lisäksi A on työskennellyt eri kunnissa sosiaalityöntekijänä, projektipäällikkönä ja johtavana sosiaalityöntekijänä yhteensä noin kolmen vuoden ajan.

B:n koulutus ja työkokemus

B on suorittanut filosofian maisterin tutkinnon. Lisäksi hän on suorittanut kunnallistutkinnon, sosionomin tutkinnon, johtamisen erikoisammattitutkinnon sekä useita lisäkursseja muun muassa johtamisen alalta. B on ansioluettelonsa mukaan suorittanut 150 opintopisteen laajuisesti yrityksen johtamisen ja aluetieteen jatko-opintoja Vaasan yliopistossa.

Hakemuksen liitteenä olevan ansioluettelon mukaan B on työskennellyt Kainuun sote- ja maakuntauudistuksen muutosjohtajana vuosina 2016–2017. B on hakemusasiakirjojen mukaan ollut Yritystaito Group Oy:n osakas ja toimitusjohtaja vuodesta 2015 lähtien. B on työskennellyt Kauhavan kaupunginjohtajana vuosina 2009–2014, Uusi Kauhava -muutosjohtajana vuosina 2007–2008 ja Alahärmän kunnan kunnanjohtajana vuosina 1993–2008 sekä muun muassa kunnansihteerin, talous- ja suunnittelusihteerin ja toimistosihteerin tehtävissä yhteensä 11 vuoden ajan.

Syrjintäolettama

Tasa-arvolain mukaisessa ansiovertailussa on otettava huomioon hakijoiden koulutus ja työkokemus sekä muut tehtävän hoitamisen kannalta merkitykselliset, objektiivisesti arvioitavissa olevat tiedot ja taidot, jotka voidaan katsoa lisäansioksi. Ansioita arvioitaessa on otettava huomioon viran tai tehtävän kelpoisuusvaatimukset ja muut etukäteen vahvistetut valintaperusteet sekä konkreettiset tehtävät. Työnantajalla on näissä rajoissa oikeus painottaa hakijoiden sellaisia ansioita, joiden se katsoo parhaiten edistävän työtehtävien hoitamista.

Sekä A:lla että B:llä on tehtävään vaadittava soveltuva ylempi korkeakoulututkinto. B on lisäksi suorittanut kaksi muuta tutkintoa ja useita johtamista koskevia opintoja. B:llä on hakuajan päättymiseen mennessä ollut kokemusta kunnanjohtajan työtehtävistä 18 vuotta ja A:lla alle kuukausi. Hakijoista laaditun yhteenvedon mukaan B:llä on esimieskokemusta yhteensä 19 vuotta 9 kuukautta ja A:lla vuosi. B:tä voidaan pitää työkokemuksensa osalta ansioituneempana täytettävänä olleeseen virkaan.

B:tä on hänen ja A:n koulutusta sekä työkokemusta kokonaisuutena arvioiden pidettävä virkasuhteeseen otettua A:ta ansioituneempana kyseiseen tehtävään. Edellä mainittu huomioiden on syntynyt naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu syrjintäolettama.

Kunnanhallitus on tuonut lausunnossaan esille X:n kunnan poikkeuksellisen vaikean hallinnollisen tilanteen, mikä on muun ohella johtanut siihen, että kunnan luottamushenkilöitä vastaan on nostettu virkarikossyytteitä. Valtuutetuilla ja varavaltuutetuilla on ollut vs. kunnanjohtajan valintaa tehtäessä tieto siitä, että valtiovarainministeriö tulee suurella todennäköisyydellä asettamaan 1.1.2018 aloittavan selvitystyöryhmän X:n kuntaan. Lausunnon mukaan kunnan hallinnollinen tilanne huomioon ottaen on annettu erityistä painoarvoa A:n oikeustieteen maisterin tutkinnolle ja tuomioistuinharjoittelulla saavutetulle varatuomarin pätevyydelle arvioitaessa hakijoiden taitoa ja kykyä selviytyä vs. kunnanjohtajan tehtävästä. Lisäksi lausunnossa on tuotu esille se, että A on X:n kunnassa työskennellessään vs. hallintojohtajana ja vs. kunnanjohtajana kyennyt toimimaan puolueettomasti ja että hän on hyvin perehtynyt kyseessä olevaan kunnan poikkeukselliseen tilanteeseen. Kunnan tilanteessa ei enää voitu ottaa tehtävään uutta henkilöä, kun selvitysryhmä oli tuloillaan vuoden alusta. Täytettävänä oli vuoden mittainen määräaikainen vs. kunnanjohtajan virka, joten kokonaisharkinnassa ja valinnassa korostuivat seikat, joiden katsottiin edesauttavan virkatehtävän hoitamista.

Hallinto-oikeus toteaa, että vaikka kunta ei ole viranhakuilmoituksessa asettanut kelpoisuusvaatimukseksi ylempää oikeustieteellistä korkeakoulututkintoa, asiakirjaselvityksestä ilmenevä X:n kunnan hallinnollinen kriisi huomioiden valtuusto on voinut virkavalinnasta päättäessään ennakoida kunnan tulevan tarpeen ja lukea eduksi A:n oikeudellisen tietämyksen ja prosessin tuntemuksen. Viran tehtävät, viran lyhyt kesto, kunnan poikkeuksellinen tilanne ja A:n työskentelystä saatu selvitys huomioon ottaen valtuusto on voinut valita vs. kunnanjohtajaksi A:n, joka on entuudestaan hoitanut X:n kunnan vs. kunnanjohtajan virkaa, vaikkakin vain kuukauden verran, ja jolla on myös muuta tuoretta työkokemusta X:n kunnasta, minkä voidaan katsoa edesauttavan viran hoitamista.

Kun otetaan huomioon edellä todetut perustelut ansioituneemman B:n syrjäyttämiselle ja A:n valinnalle vs. kunnanjohtajan virkaan, kunnanvaltuuston menettelyn on katsottava johtuneen tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta muusta hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta. Valtuuston valinta ei näin ollen ole naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain vastainen.

Yleiset nimitysperusteet

Asiakirjojen perusteella valintaa tehtäessä hakijoita on vertailtu ja virkavalinta on perustunut kokonaisharkintaan, jossa on otettu koulutuksen ja työkokemuksen lisäksi huomioon hakijoiden henkilökohtaisista ominaisuuksista esille tulleet seikat. A:n ja B:n kykyä toimia virassa on arvioitu hakemusten ja haastattelujen avulla kunnan poikkeuksellisesta hallinnollisesta tilanteesta johtuvista erityistarpeista käsin. Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, kunnanvaltuusto ottaessaan virkasuhteeseen kokonaisarvion perusteella A:n ei ole menetellyt yleisten nimitysperusteiden vastaisesti. Valtuuston puolesta annetun lausunnon mukaan kunnan tietoon ei ole tullut, että A:ta vastaan olisi nostettu syytettä teosta, jolla olisi vaikutusta hänen viranhoitoonsa. Lausunnosta ilmenevä tieto huomioon ottaen ja kun asiassa ei ole tullut esille muutakaan perustetta, nimityspäätöstä tehtäessä ei ole käytetty harkintavaltaa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä.

Hallinto-oikeuden johtopäätös

Edellä kerrotuin perustein hallinto-oikeus arvioi, että vs. kunnanjohtajan virkasuhteeseen ottamista koskeva päätös ei ole syntynyt valituksessa esitetyillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä, valtuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutoinkaan lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että B joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asia ei ole oikeudellisesti selvä. Tässä tilanteessa B:llä on ollut perusteltu syy saattaa valtuuston päätöksen lainmukaisuus hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Vaikka B:n valitus hylätään, on kohtuutonta velvoittaa B korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut kokonaan. Hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi toisaalta kohtuutonta, jos A, jolle hallinto-oikeus on varannut tilaisuuden vastata valitukseen, joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hallinto-oikeus on korvattavaa määrää harkitessaan ottanut lisäksi huomioon virkasuhteen lyhyen keston verrattuna hallinto-oikeuden käsittelyn vaatimaan aikaan ja hallintolainkäyttölain 33 §:stä ilmenevän virallisperiaatteen. Nämä seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus velvoittaa B:n korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi katsomallaan edellä ratkaisuosasta ilmenevällä määrällä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 135 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas (eri mieltä). Esittelijä Elisa Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan vaatinut, että valtuuston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan. Hän on lisäksi vaatinut, että hänet vapautetaan velvollisuudesta korvata A:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa. B on myös vaatinut, että X:n kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 1 500 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

Vaatimustensa tueksi valittaja on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vaikka vs. kunnanjohtajan määräaikainen virkasuhde on jo päättynyt 31.12.2018, valittajalla on erilliseen prosessiin liittyvä oikeussuojan tarve.

Hallinto-oikeuden ja valtuuston päätökset ovat kuntalain, tasa-arvolain ja perustuslain vastaisia. Lisäksi valtuuston päätös ja sitä edeltävä kunnanhallituksen päätösehdotus ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä ja valtuusto on ylittänyt toimivaltansa.

Valintaan ovat osallistuneet syytteenalaiset luottamushenkilöt, joiden olisi tullut pidättäytyä kokonaisuudessaan luottamustoimiensa hoidosta. Päätöksenteon laillisuutta ja uskottavuutta on heikentänyt merkittävästi se, että syytteenalaiset päättäjät ovat pyrkineet jatkamaan omien intressiensä edistämistä päätöksenteossa.

Vs. kunnanjohtaja joutuu virkatehtävissään valmistelemaan kunnan kantaa siihen, vaaditaanko syytteenalaisilta luottamushenkilöiltä kunnalle korvausta toimissaan aiheuttamista vahingoista. Tämän intressiristiriidan vuoksi kunnanhallituksessa ja valtuustossa päätöksentekoon osallistuneiden syytteenalaisten luottamushenkilöiden olisi tullut ilmoittaa esteellisyydestään ja poistua kokouskäsittelystä. Kun näin ei ole menetelty, kunnanhallituksen ja valtuuston päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä.

Virheellistä menettelyä on myös se, että hakijoiden ansiovertailussa ei ole otettu huomioon valittajan suorittamaa kunnallistutkintoa, jonka pääaineena on kunnallisoikeus ja sivuaineena yksityisoikeus. Menettelyvirheellä on voinut ollut merkitystä arvioitaessa valittajan ansioituneisuutta.

A:han kohdistuva rikosepäily on todennäköisesti ollut asiaa valmistelleiden kunnanhallituksen jäsenten tiedossa, mutta sitä ei ole missään yhteydessä virallisesti todettu valintaan vaikuttavana seikkana. Tämän vuoksi kunnanhallituksen valtuustolle tekemää ehdotusta on pidettävä merkittävästi puutteellisena.

Intressiristiriitojen takia kunnanjohtajan johtamistyö vaikeutuu, koska vastuu- ja tehtäväpiiri supistuu jääväämisten vuoksi. Esteellisyyden ala laajenee huomattavasti eri asioiden keskinäisten riippuvuussuhteiden takia. X:n päätöksenteko-ongelmien laaja-alaisuus ja pitkäkestoisuus huomioiden A:n olisi tullut ilmeisen esteellisenä pidättäytyä vs. kunnanjohtajan viran hoitamisesta kokonaan vuoden 2018 osalta.

Koska laaja esteellisyys on ollut tosiasiallisesti A:n itsensä ja kunnanhallituksen tiedossa jo haastattelu- ja päätöksentekovaiheissa, päätös on myös tämän vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Valittajaa on syrjitty sukupuolen perusteella jättämällä hänet koulutuksensa ja työkokemuksensa perusteella selvästi ansioituneempana valitsematta haettavana olleeseen virkasuhteeseen. Kuten hallinto-oikeus on todennut, valittajaa on hänen ja valitun henkilön koulutusta sekä työkokemusta kokonaisuutena arvioiden pidettävä virkasuhteeseen otettua valittua henkilöä ansioituneempana kyseiseen tehtävään. Näin ollen on syntynyt naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu syrjintäolettama. Syrjintäolettaman syntymisestä huolimatta hallinto-oikeuden äänestysratkaisun enemmistö on päätöksessään tukeutunut X:n kunnanhallituksen lausunnossa esitettyihin seikkoihin sellaisinaan.

A:n erittäin lyhytaikainen toiminta haettavana olleessa virassa ei ole ansiovertailussa mikään vahvuustekijä eikä objektiivinen ja yhdenvertainen vertailuperuste taikka positiivinen erityisperuste suhteessa muihin hakijoihin.

Pitkä ja monipuolinen työkokemus luo kykyä perehtyä nopeasti paikallisiin olosuhteisiin, asioihin ja tilanteisiin. Kokemus eri organisaatioista auttaa tunnistamaan olennaiset esteet, mahdollisuudet ja keinot toiminnan kehittämisessä. Muualta tulevan henkilön ulkopuolisuus suhteessa kunnassa vallitseviin sisäisiin ristiriitoihin luo edellytyksiä objektiivisuudelle valmistelussa, päätöksenteossa ja toimeenpanossa.

Haastattelussa valittaja on tuonut esille valmiutensa aloittaa viran hoito mahdollisimman pian päätöksenteon ja asumisen järjestymisen jälkeen. Näin ollen virkasuhteen lyhytkestoisuudella ei ole ollut tosiasiallista merkitystä valintapäätöstä tehtäessä. Hakijamäärä osoittaa lisäksi, että kestoa ei ole pidetty itsessään rajoitteena.

Jos virkavalinnassa on ennakoitu X:n kunnan tulevia päätöksenteon ja kehittämisen tarpeita, kuntaan olisi tarvittu kokenutta ja määrätietoista kuntajohtamista. Tämä ei ole noin kuukauden mittaisen työkokemuksen omaavan henkilön vahvuusaluetta, kuten hakijoiden ansiovertailusta voidaan yksiselitteisesti todeta. Kuntakonsernin johtaminen muodostaa laajan ja monitahoisen strategisen kokonaisuuden ja edellyttää kuntajohtajalta monipuolisempaa kokemusta kuin pelkästään oikeudellista osaamista. Olennaista on saada kuntastrategian mukaisesti kuntajohtamiselle asetetut tulos- ja kehittämistavoitteet toteutettua. Tästä johtopäätöksestä eivät X:n kunnan olot ja kehittämistarpeet tee poikkeusta.

Kunnanjohtajan tehtävät määräytyvät kuntalain ja hallintosäännön mukaan. Kunnanjohtajan työn painopistealueet perustuvat yleisesti valtuuston hyväksymään kuntastrategiaan. Painopistealueet määritellään valtuustokausittain ja tavoitteet tavallisesti vuosittain.

Valittajalla on valmiuksia kriisi- ja muutosjohtamiseen. Virkatehtävien hoidon tosiasiallinen edistäminen olisi edellyttänyt pätevän ja muutosjohtamisvalmiuksia kokemusperäisesti omaavan, paikkakunnalle nopeasti muuttovalmiin hakijan valintaa kunnanjohtajaksi. Kun näin ei ole menetelty, kunnassa on toistettu jo aiemmin esiintynyttä käytäntöä, jossa ansioitunein hakija on jätetty valitsematta.

Virkasuhteeseen valitun A:n muu viimeaikainen työkokemus on kohdentunut valtaosin yksilölliseen asiakaspalveluun suuntautuvaan sosiaalityöhön. Erityissektorin tehtäväalueena tämä ei luo kunnanjohtajan tehtäväpiirin hoitamiselle riittäviä edellytyksiä.

Kunnalla on sinänsä mahdollisuus ottaa kokonaisharkinnassaan huomioon niitä seikkoja, joilla se katsoo olevan merkitystä viran hoidon kannalta. Kokonaisharkinnassa on kuitenkin otettava huomioon hakuilmoituksessa etukäteen asetetut valintakriteerit. Harkinta on suoritettava objektiivisin perustein, eikä se ole näin ollen rajatonta tai täysin vapaata, vaan sidottua. Tässä tapauksessa viranhakuilmoituksessa etukäteen asetetut kriteerit poikkeavat merkittävästi valintapäätöksessä jälkikäteen todetuista kriteereistä. Painotus ei ole tapahtunut objektiivisin kriteerein.

Ratkaisevaa kelpoisuusvaatimusten arvioinnissa eivät ole mielikuvat. Työtehtävät eivät voi hakuprosessin aikana täsmentyä siten, että poikettaisiin olennaisella tavalla alkuperäisistä lähtökohdista ja kunnanjohtajalle kuntalain ja hallintosäännön pohjalta määräytyvästä tehtäväkokonaisuudesta. Oikeudellisen asiantuntemuksen merkitystä ei voi painottaa kuntajohtamisen tehtäväpiirissä näin epätasapainoisella tavalla.

Hakuilmoituksella ei ole haettu hallinnollista kriisiä selvittelevää, oikeustieteellisen koulutuksen omaavaa henkilöä. Ilmoituksessa ja haastattelussa ei ole tuotu esiin, että tällainen koulutus katsotaan hakijalle eduksi. Kokonaisharkinnassa ei ole otettu huomioon ansiovertailusta pois jätettyä valittajan kunnallistutkintoa, jonka pääaineena on kunnallisoikeus ja sivuaineena yksityisoikeus. Lisäksi osana filosofian maisterin tutkintoa valittaja on myös suorittanut julkisoikeuden ja kansainvälisen oikeuden approbatur-arvosanat.

A:n oikeudellinen osaaminen ei muodosta lisäansiota, jota voitaisiin valtuuston päätöksenteossa vapaasti painottaa kunnan hakuilmoituksessa asetetuista vaatimuksista poiketen. Oikeudellinen tutkinto voi olla hakijan muita ansioita täydentävä, mutta se ei ole välttämättömässä suhteessa siihen, mitä viran menestyksellinen hoitaminen kokonaisuutena vaatii.

Kunta ei ole jälkikäteisistä päätösperusteluistaan huolimatta kyennyt oikeuttamaan päätöstään valita virkaan selvästi vähemmän ansioitunut hakija. Kunnan jälkikäteen valitsema painotus oikeudellisesta tutkinnosta ei ole objektiivisesti arvioiden perusteltavissa kunnanjohtajan tehtävän hoidon kokonaisuuden kannalta. Se on myös poikkeava painotus verrattuna hakuilmoitukseen.

Hakijoiden haastatteluihin osallistunut kunnan controller on laatinut neljästä haastatellusta hakijasta ansiovertailun ja esitellyt vs. kunnanjohtajan valintaa koskevan asian kunnanhallituksen kokouksessa 5.12.2017. Asian esittelijä on esittänyt valittajan valitsemista.

A:n oikeustieteen maisterin tutkintoa ei olisi tullut lukea hänen erityiseksi ansiokseen. Hän on ennen hakuajan päättymistä työskennellyt X:n kunnan vs. hallintojohtajana ja vs. kunnanjohtajana yhteensä hieman yli kahden kuukauden ajan. Vaikka hän tässä ajassa olisikin perehtynyt kunnan poikkeukselliseen hallinnolliseen tilanteeseen hyvin, on haettavana ollut virkasuhde kuitenkin sen verran pitkä, että myös B:llä olisi pitkän kunnanjohtajakokemuksensa ja muun työkokemuksensa sekä monipuolisen koulutuksensa perusteella ollut hyvät edellytykset perehtyä tilanteeseen riittävästi ja suoriutua vs. kunnanjohtajan tehtävästä hyvin.

Asiassa on jäänyt epäselväksi, mitkä ovat ne yleisiin virkanimitysperusteisiin ja kysymyksessä olevaan vs. kunnanjohtajan viran tehtäviin liittyvät erityiset valintaperusteet, joiden johdonmukainen ja yhdenvertainen soveltaminen olisi perustellut virkavaalin lopputuloksen. Valtuusto on siten valintaa tehdessään menetellyt perustuslain 125 §:n 2 momentin vastaisesti.

Oikeudellinen osaaminen osana kunnanjohtajan tehtäväkokonaisuutta ei ole siinä määrin merkittävä tehtäväalue, että se perustelisi ansioituneimman ja selvästi eniten kuntajohtajan työkokemusta omaavan hakijan syrjäyttämistä valinnasta. Valtuuston päätös on siten tasa-arvolain vastainen. Kunta ei ole osoittanut, että B:n syrjäyttäminen ansioituneempana hakijana olisi johtunut muusta, hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta. Valtuuston menettelyä on siten pidettävä tasa-arvolain 7 §:ssä tarkoitettuna kiellettynä syrjintänä.

Valittajalla on laaja-alaisen koulutuksensa lisäksi valittuun nähden huomattavasti monipuolisempi ja pitkäaikaisempi kokemus kunnan eri toimialojen johtamisesta ja yksityisellä sektorilla toimimisesta. Nämä kokemukset olisi tullut pitkän kuntajohtajakokemuksen ohella katsoa valittajan merkittäviksi lisäansioiksi. Samoin lisäansioiksi olisi tullut katsoa, myös poikkeusolotarpeetkin huomioiden, neljän kunnan kuntaliitoksen muutosjohtajuus ja hakuilmoituksessa mainitun alueellisen yhteistyön osalta sote- ja maakuntauudistuksen muutosjohtajuus sekä toiminta seutuyhteistyöelinten johdossa. Työtodistusten ilmentämällä tavalla valittajaa olisi tullut pitää henkilökohtaisesti erittäin hyvin soveltuvana ja kyvykkäänä haettavana olleeseen virkasuhteeseen.

Mikäli valtuuston ja hallinto-oikeuden omaksuma tulkintalinja jäisi hyväksytyksi, ajauduttaisiin kunnissa rekrytointipäätöksiin, joissa poikkeusoloihin yleisesti vetoamalla olisi mahdollista syrjäyttää pätevin hakija. Näin rajoittamattoman harkintavallan salliminen tekisi muutoksenhaun virkavalinnoista turhaksi.

Valittajan velvoittaminen korvaamaan virkasuhteeseen valitun oikeudenkäyntikuluja on epäoikeudenmukaista ja kohtuutonta.

X:n kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Syytteessä olleet luottamushenkilöt eivät ole olleet esteellisiä päättämään vs. kunnanjohtajan valinnasta. Valtuusto oli 31.10.2017 pidättänyt heidät osallistumasta ainoastaan niiden asioiden käsittelyyn, joista syytteissä on ollut kysymys.

A:ta vastaan ei ole nostettu syytteitä. Hän ei ole ollut laajasti esteellinen kunnanjohtajan viranhoitoon liittyvissä asioissa. Hän on ollut esteellinen vain eräissä yksittäisissä asioissa.

Kunnanjohtajan tehtävien hoitaminen nyt kysymyksessä olevana aikana on edellyttänyt merkittävästi oikeudellista osaamista. Tämä seikka on puoltanut tehtyä valintaa.

A:n oikeustieteellistä koulutusta, kokemusta muutoksenhakuprosesseista ja hänen kykyään tuottaa korkealaatuisia oikeudellisia kirjoituksia on hyödynnetty vuoden 2018 aikana muun muassa laaja-alaisissa asioissa, joissa hän on laatinut valituksia ja vastineita kunnan käyttöön virkatyönään. Kyseisten asiakirjojen hankkiminen ostopalveluna olisi tullut maksamaan kunnalle kymmeniä tuhansia euroja, eikä kyseisiin asioihin olisi edes ollut helposti löydettävissä oikeudellista asiantuntemusta.

Kunnanvaltuustolla on ollut tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta muusta hyväksyttävästä seikasta johtuva peruste valinnalleen. Valtuusto on ennakoinut kuntalain 12 a luvun mukaisen prosessin vaikuttavan merkittävästi vuoden 2018 päätöksentekoon. X:n kunnassa on ollut tilanne, jossa yksikään kunta Suomessa ei ole aiemmin ollut.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu, että valitus jätetään tutkimatta toimivallan ylitystä koskevan valitusperusteen osalta ja hylätään muilta osin. Lisäksi hän on vaatinut, että valittaja velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine viivästyskorkoineen.

Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kunta on oikeutetusti ja perustellusti painottanut valinnassa oikeustieteellistä tutkintoa ja suoritettua tuomioistuinharjoittelua. Valittajalla ei ole riittävää asiantuntemusta juridisissa poikkeusolosuhteissa toimivan kunnan johtoon.

Työkokemus on vain yksi kriteeri muiden joukossa arvioitaessa hakijoiden paremmuutta. Hakija voi esimerkiksi koulutuksensa, nimenomaisen tehtäväntuntemuksensa ja henkilökohtaisten ominaisuuksiensa vuoksi olla ansioituneempi virkaan kuin hakija, jolla on enemmän työkokemusta. Kunnalla on ollut oikeus ja perusteltu syy painottaa työkokemuksen sijaan muita kriteereitä.

Valittajalla on A:ta pidempi kokemus kunnanjohtajan tehtävistä tavanomaisissa oloissa. A:lla on toisaalta oikeustieteen maisterin tutkinto ja varatuomarin arvo, eikä valittajan opintoja voida rinnastaa näihin. Valittajan filosofian maisterin tutkinnon pääaine on yleinen historia. A:lla on johtamiskokemusta, eikä valittajaa voida pitää taitavampana hakijana tehtävään.

Vs. kunnanjohtajaa valittaessa on valtuuston tiedossa ollut, toisin kuin hakuilmoitusta laadittaessa, että kunnanjohtajan tehtävissä tulee merkittäviltä osin olemaan kysymys poikkeuksellisista oikeudellista asiantuntemusta edellyttävistä tehtävistä.

Luottamushenkilöiden virkarikosepäilyt kytkeytyvät ulkopuolisten oikeudellisten lausuntojen hankkimiseen, ja tämä on korostanut tarvetta säilyttää kunnan johdossa ollut lainopillinen osaaminen. Se, että kunta on aikaisemmin joutunut hankkimaan runsaasti oikeudellisia ostopalveluja, on muodostanut keskeisen perusteen valita vs. kunnanjohtajan virkaan riittävän oikeudellisen asiantuntemuksen ja pätevyyden omaava henkilö.

Luottamushenkilöiden syytteet eivät ole liittyneet valituksenalaiseen valtuuston päätökseen. Valtuusto kokonaisuudessaan taikka yksittäiset valtuutetut/varavaltuutetut eivät ole olleet esteellisiä tekemään valituksenalaista päätöstä, eikä A ole ollut esteellinen kunnanjohtajan virkaan.

B on antanut vastaselityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A:n oikeudellisen asiantuntemuksen merkitystä ja ansioita ei voida arvioida vuoden 2018 aikana valmisteltujen lausuntojen ja toiminnan pohjalta, koska keskeistä on, millaiset kokemukset ja näytöt hänellä on ollut osaamisestaan viran hakuajankohdan päättymiseen mennessä.

Hakuvaiheessa ei ole tuotu esiin sitä, että oikeudellisesta asiantuntemuksesta olisi olennaista etua hakijalle tai että sillä olisi ratkaisevaa merkitystä valinnassa. Myöskään kunnan väitettyihin poikkeusoloihin ei ole viitattu. Kunnanhallitus on vasta jälkikäteen selityksessään asettanut oikeus- ja selvitysprosessien ennakoinnin päätösperustaksi viranhaun valmistelusta poikkeavasti ja hakijoita syrjivästi. Täysin suhteettomalla tavalla on jätetty huomiotta kunnanjohtajalle kuntalain ja hallintosäännön perusteella kuuluvien tehtävien kokonaisuus ja painoarvo.

Pelkkä tutkinto ei sinänsä automaattisesti tuota hyvää ja organisoitua kykyä oikeudelliseen soveltamiseen. Kuntajohtajilla on vakiintuneesti käytettävissään erilaisia oikeudellisia palveluja.

Kunnan päättäjien tiedossa on ollut hakuilmoitusten laadintavaiheessa oikeudellisen asiantuntemuksen tarve, kun otetaan huomioon, että kunnan kriisi on kestänyt pitkään. Kun tällaista asiantuntemusta ei ole ilmaistu viran hakuilmoitusten kelpoisuusehdoissa, ei A:n oikeustieteellistä koulutusta voida lukea hänen erityiseksi ansiokseen. Kyse ei myöskään ole viran työtehtävien täsmentymisestä hakumenettelyn aikana.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus kumoaa B:n valituksesta X:n kunnanvaltuuston päätöksen 13.12.2017 (§ 93) ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen, jolla hallinto-oikeus on hylännyt B:n valituksen valtuuston päätöksestä ja velvoittanut hänet korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

2. X:n kunta velvoitetaan korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut 1 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Perustuslaki

Perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto.

Perustuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp) on todettu, että 125 §:n 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi hallitusmuodon yleisiä ylennysperusteita koskeva säännös lähes sellaisenaan. Valtion virkojen lisäksi ehdotettu säännös kuitenkin laajenisi koskemaan kaikkia julkisia virkoja ja siten myös esimerkiksi kuntien virkoja.

Edelleen hallituksen esityksessä on todettu, että taidolla tarkoitetaan lähinnä koulutuksen tai työkokemuksen avulla hankittuja tietoja ja taitoja. Kyvyllä viitataan yleisesti tuloksellisen työskentelyn edellyttämiin henkilön ominaisuuksiin, kuten luontaiseen lahjakkuuteen, järjestelykykyyn, aloitteellisuuteen ja muihin vastaaviin tehtävien hoitamisen kannalta tarpeellisiin kykyihin. Koetellulla kansalaiskunnolla tarkoitetaan yleisessä kansalaistoiminnassa saatuja viran hoidon kannalta merkityksellisiä ansioita ja nuhteetonta käytöstä. Yleisiä nimitysperusteita on tulkittava yhteydessä asianomaisen viran yleisiin ja erityisiin kelpoisuusehtoihin, joihin liittyen on otettava huomioon myös viran nimi ja tehtäväpiiri sekä virkaan kuuluvat konkreettiset työtehtävät.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettu laki

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (tasa-arvolaki) 7 §:n 1 momentin (232/2005) mukaan välitön ja välillinen syrjintä sukupuolen perusteella on kielletty. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan välittömällä syrjinnällä tarkoitetaan mainitussa laissa naisten ja miesten asettamista eri asemaan sukupuolen perusteella.

Lain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan työnantajan menettelyä on lisäksi pidettävä tasa-arvolaissa kiellettynä syrjintänä, jos työnantaja työhön ottaessaan taikka tehtävään tai koulutukseen valitessaan syrjäyttää henkilön, joka on ansioituneempi kuin valituksi tullut toista sukupuolta oleva henkilö, jollei työnantajan menettely ole johtunut muusta, hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta taikka jollei menettelyyn ole työn tai tehtävän laadusta johtuvaa painavaa ja hyväksyttävää syytä.

Tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 1 kohta sisältää aiemmin voimassaolleen 8 §:n 1 momentin (609/1986) säännöksen vähäisin tekstitarkistuksin. Hallituksen esityksessä Eduskunnalle naisten ja miesten välistä tasa-arvoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 57/1985 vp) on todettu viimeksi mainittua säännöstä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että säännöksessä edellytetyssä ansiovertailussa on keskeinen merkitys työnantajan mahdollisesti etukäteen vahvistamilla valintaperusteilla. Yleensä ansiovertailussa on huomionarvoista työnhakijoiden koulutus, aikaisempi työkokemus sekä sellaiset työnhakijan ominaisuudet, tiedot ja taidot, jotka ovat eduksi tehtävän hoitamisessa ja voidaan siten katsoa lisäansioiksi.

Mainitussa hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että jos valinta työhön tai koulutukseen perustuu sukupuoleen liittyvään seikkaan, valintaperusteella täytyy olla läheinen asiallinen yhteys asianomaiseen työhön tai tehtävään. Sukupuoli voisi olla valintaperusteena erityisesti silloin, kun itse työ tai tehtävä määräytyy sukupuolen mukaan. Hallituksen esityksen mukaan ainoastaan yleisen mittapuun mukaan hyväksyttävä syy voi oikeuttaa valintatilanteessa luopumaan tasa-arvovaatimuksesta.

Tasa-arvolain 9 a §:n mukaan, jos joku, joka katsoo joutuneensa tässä laissa tarkoitetun syrjinnän kohteeksi, esittää tässä laissa tarkoitettua asiaa tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa käsiteltäessä seikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa, että kyseessä on syrjintä sukupuolen perusteella, vastaajan on osoitettava, ettei sukupuolten välistä tasa-arvoa ole loukattu, vaan että menettely on johtunut muusta, hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta.

Kunnallisesta viranhaltijasta annettu laki

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (jäljempänä viranhaltijalaki) 6 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen otettavalla on oltava erikseen säädetty tai kunnan päättämä erityinen kelpoisuus.

Viranhaltijalain 12 §:n 1 momentin (26/2004) mukaan työnantaja ei saa virkasuhteeseen ottaessaan eikä virkasuhteen aikana ilman hyväksyttävää perustetta asettaa hakijoita eikä viranhaltijoita eri asemaan iän, terveydentilan, vammaisuuden, kansallisen tai etnisen alkuperän, kansalaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen, kielen, uskonnon, mielipiteen, vakaumuksen, perhesuhteiden, ammattiyhdistystoiminnan, poliittisen toiminnan tai muun näihin verrattavan seikan vuoksi. Sukupuoleen perustuvan syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986). Siitä, mitä syrjinnän käsitteellä tarkoitetaan, vastatoimien kiellosta ja todistustaakasta syrjintäasiaa käsiteltäessä säädetään yhdenvertaisuuslaissa (21/2004).

1.2 Asiassa saatu selvitys

Viranhakuilmoituksen mukaan vs. kunnanjohtajan tehtävänä on kunnan hallinnon, taloudenhoidon ja palvelutuotannon johtaminen, elinkeinoelämän kehittäminen ja tulevaisuudessa entistä tärkeämpi alueellinen yhteistyö. Kelpoisuusvaatimuksena on virkaan soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, hyvä perehtyneisyys kunnallishallintoon sekä kokemus johtotehtävistä. Sujuva englannin kielen taito on välttämätön.

Haastatteluun on kutsuttu neljä hakijaa, mukaan luettuina A ja B.

Kunnanhallituksen esittelijän päätösehdotuksen mukaan kunnanhallitus esittää valtuustolle, että vs. kunnanjohtajaksi valittaisiin B. Tätä on perusteltu B:n ylivoimaisella työkokemuksella kunnan- ja kaupunginjohtajan tehtävistä verrattuna muihin hakijoihin. Hänellä on myös hyvin monipuolista kunnallishallinnon kokemusta useammasta eri tehtävästä. Hän omaa myös pitkän kokemuksen esimiehenä ja kokemusta kuntien poikkeustilanteista. Haastattelussa B antoi selkeän ja rauhallisen kuvan itsestään sekä kokemuksestaan ja vahvuuksistaan.

Kunnanhallitus on päättänyt esittelijän ehdotuksesta poikkeavasti, että valtuustolle esitettäisiin, että vs. kunnanjohtajan virkaan valitaan A. Valtuustossa on tehty esitys B:n valitsemisesta. Äänestyksen jälkeen valituksi on tullut A.

Valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa X:n kunnanhallitus on vedonnut kunnan poikkeuksellisen vaikeaan hallinnolliseen tilanteeseen. Tämän vuoksi erityistä painoarvoa on annettu virkaan valitun A:n oikeustieteen maisterin tutkinnolle ja tuomioistuinharjoittelulla saavutetulle varatuomarin pätevyydelle arvioitaessa hakijoiden taitoa ja kykyä selviytyä vs. kunnanjohtajan tehtävästä.

Lausunnossa on tuotu esille lisäksi se, että A on kunnassa työskennellessään vs. hallintojohtajana ja vs. kunnanjohtajana kyennyt toimimaan puolueettomasti ja että hän on hyvin perehtynyt kyseessä olevaan kunnan poikkeukselliseen tilanteeseen. Tehtävään ei ole enää voitu ottaa uutta henkilöä, kun valtiovarainministeriön selvitysryhmä oli tuloillaan kysymyksessä olevan vuoden alusta. Kokonaisharkinnassa ja valinnassa korostuivat seikat, joiden katsottiin edesauttavan virkatehtävän hoitamista.

1.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Yleisten nimitysperusteiden soveltaminen

Valtuustolla on laaja harkintavalta valita kunnanjohtaja kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista. Tätä harkintavaltaa rajoittavat perustuslain 125 §:n 2 momentista ilmenevät yleiset nimitysperusteet.

Ansioituneisuus julkiseen virkaan arvioidaan yleisten nimitysperusteiden mukaisesti. Hakijoita vertailtaessa nimitysperusteita on arvioitava kokonaisuutena, jossa koulutuksen ja työkokemuksen ohella on otettava huomioon myös hakijan viran hoitamisen kannalta merkitykselliset henkilökohtaiset ominaisuudet. Viran vaatimuksia on arvioitava objektiivisesti ja ennen muuta siltä kannalta, mitä viran luonteesta ja tehtävistä on esitetty hakuvaiheessa. Yleensä vasta nimitysperusteisiin pohjautuvan ansiovertailun jälkeen on mahdollista arvioida, onko asiassa toimittu esimerkiksi syrjintäkiellon vastaisesti.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnan haasteellinen tilanne on sinänsä voitu ottaa huomioon arvioitaessa hakijoiden edellytyksiä toimia vs. kunnanjohtajana. Kunnan hallintoon liittyvät erityistarpeet kunnanjohtajan valinnassa voidaan kuitenkin ottaa huomioon vain niissä rajoissa, joita yleiset nimitysperusteet viranomaisen harkinnalle asettavat.

Valittaja on vedonnut siihen, että A:ta ei olisi tullut valita kunnanjohtajaksi, koska tämä olisi asioiden käsittelyssä rikosepäilyjen vuoksi esteellinen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A on ollut kelpoinen hakemaan kunnanjohtajan tehtävää riippumatta siitä, olisiko hän kunnanjohtajana esteellinen yksittäisten asioiden käsittelyssä.

A:lla ja B:llä on kummallakin tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto. B on lisäksi suorittanut kaksi muuta tutkintoa ja johtamista koskevia muita opintoja. Hakuajan päättymiseen mennessä kertynyttä kokemusta kunnanjohtajan tehtävistä on B:llä ollut 18 vuotta ja esimieskokemusta 19 vuotta 9 kuukautta. A:lla on sen sijaan ollut kokemusta kunnanjohtajan tehtävistä alle kuukausi ja esimieskokemusta yhdeltä vuodelta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kun yleisten nimitysperusteiden kannalta verrataan hakijoiden ansiota keskenään, B on hakijoista työkokemuksensa perusteella selvästi ansioituneempi kunnanjohtajan tehtävään. Arvioitaessa hakijoita hakuilmoituksesta ilmenevien kelpoisuusvaatimusten kannalta B:n perehtyneisyys kunnallishallintoon on merkittävästi laajempi kuin A:n, samoin B:n kokemus johtotehtävistä. Asiassa ei ole myöskään tuotu esiin sellaisia seikkoja, jotka osoittaisivat, että B:llä ei olisi henkilökohtaisia edellytyksiä tehtävästä selviytymiseen.

Tähän nähden on vielä arvioitava, missä määrin A:lla on sellaista erityistä osaamista ja kokemusta, joka voisi kokonaisharkinnassa nostaa hänet ansioituneisuudessa B:n edelle.

Kunnanhallitus on vedonnut lausunnossaan A:n oikeustieteellisen koulutuksen ja X:n kunnanhallinnosta hankitun kokemuksen merkitykseen. Näiden seikkojen painoarvoa nimitysharkinnassa alentaa kuitenkin se, ettei kumpaakaan ole mainittu viranhakuilmoituksessa. Huolimatta siitä, että X:n kunnan hallinnossa on esiintynyt ongelmia, jotka ovat johtaneet siihen, että luottamushenkilöitä vastaan on nostettu rikossyytteitä, kunnanjohtajan tehtävät eivät liity näiden asioiden rikosoikeudelliseen käsittelyyn. Vaikka perehtyneisyys kunnan keskushallinnon toimintaan on voitu katsoa eduksi A:lle, hänen tosiasiallinen työskentelynsä X:n kunnassa on ollut varsin lyhytaikaista, ja tästä ajastakin hän on työskennellyt valtaosan sosiaalityöntekijänä. A:n kokemus kunnallishallinnosta on vähäistä verrattuna B:n pitkäaikaiseen kokemukseen eri kunnista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtuuston suorittama A:n valinta kysymyksessä olevaan vs. kunnanjohtajan virkasuhteeseen ei ole perustunut hakijoiden ansioiden tasapuoliseen ja objektiiviseen vertailuun. B on ansioituneempana hakijana yleisten nimitysperusteiden vastaisesti syrjäytetty valittaessa viransijaista kunnanjohtajan määräaikaiseen virkasuhteeseen.

Tasa-arvolain soveltaminen

Koska B on kysymyksessä olevaan virkaan sekä kelpoinen että toista sukupuolta olevaa A:ta ansioituneempi, voidaan olettaa, että B on jätetty valitsematta tehtävään sukupuolensa vuoksi.

Asiassa on siten syntynyt tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu syrjintäolettama. Asiassa on tämän vuoksi ratkaistava, onko X:n kunta osoittanut, että A:n valinta on johtunut tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja 9 a §:ssä tarkoitetusta muusta, hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta.

Hakijan henkilökohtaisiin ominaisuuksiin perustuva sopivuus voi sinänsä olla edellä mainituissa lainkohdissa tarkoitettu muu, hyväksyttävä seikka palkata virkaan vähemmän ansioitunut hakija. Kunnanhallituksen esittämää A:n koulutusta ja työkokemusta, joka on otettu huomioon jo ansiovertailussa, ei voida pitää sellaisena hakijan sopivuuteen liittyvänä seikkana, jonka perusteella vähemmän ansioituneen A:n valinnan voitaisiin katsoa johtuneen tasa-arvolaissa tarkoitetusta muusta, hyväksyttävästä seikasta kuin sukupuolesta.

X:n kunnanvaltuuston menettelyä kunnanjohtajan virkasuhteen täyttämisessä on siten pidettävä tasa-arvolain 7 §:ssä tarkoitettuna kiellettynä syrjintänä.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus kumoaa B:n valituksesta X:n kunnanvaltuuston 13.12.2017 (§ 93) tekemän päätöksen sekä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen, jolla B:n valitus on hylätty. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on velvoittanut B:n korvaamaan A:lle tämän oikeudenkäyntikuluja 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 53 §:n 2 momentin säännös, jonka mukaan oikeudenkäyntikuluja ei velvoiteta korvattavaksi silloin, kun päätös koskee virkaan ottamista, ei estä soveltamasta hallintolainkäyttölain 74 §:ää oikeudenkäyntikulujen korvusvastuusta virkaan ottamista koskevassa valitusasiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos B joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. X:n kunta on siten hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä, ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Janne Aer, Antti Pekkala, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Jukka Vanto.

Tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdan mukaan tilaajalla tarkoitetaan muun ohella kaupparekisterilain 3 §:ssä tarkoitettua elinkeinonharjoittajaa, joka on velvollinen tekemään pykälässä tarkoitetun perusilmoituksen. Sanotun lainkohdan mukaan tilaajalla tarkoitetaan myös vastaavaa ulkomailla toimivaa yritystä. Ulkomaisen yhtiön oikeudellinen muoto (Aktiengesellschaft) vastasi kaupparekisterilain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua osakeyhtiötä. Näin ollen yhtiötä oli pidettävä tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna tilaajana.

Sen selvittämiseksi, harjoittiko ulkomainen tilaajayhtiö Suomessa tilaajavastuulain 2 §:ssä tarkoitettua toimintaa, aluehallintovirasto oli voinut työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain nojalla velvoittaa yhtiön sakon uhalla toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa yhtiöllä on ollut vuokratyösopimus tai alihankintasopimus Suomessa tehtävästä työstä päätöksessä mainittuna aikana.

Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä (tilaajavastuulaki) 1 §, 2 §, 3 § 1 kohta ja 12 § 1 momentti

Kaupparekisterilaki 3 § 1 momentti 1 kohta

Laki työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta 4 §, 14 § ja 15 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.5.2018 nro 18/0368/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on8.12.2016 tekemällään päätöksellä velvoittanut X AG -nimisen yhtiön (jäljempänä myös yhtiö) toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa yhtiö on solminut kuljetuspalvelun ostosta alihankinta- tai vuokratyösopimuksia, jotka koskevat osittain tai kokonaan Suomessa tehtävää työtä (1.5.2015–26.10.2016 voimassa olleet sopimukset). Päätöksen mukainen velvoite on tullut täyttää kahden viikon kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Velvoitteen tehosteeksi on asetettu 3 000 euron suuruinen uhkasakko.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan tältä osin tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (jäljempänä tilaajavastuulaki) 2 §:n 1 momentin, 3 §:n 1 ja 3 kohdan, 12 §:n 1 ja 2 momentin ja työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 15 §:n 1 ja 2 momentin ja hallintolain 6 §:n säännökset sekä tilaajavastuulain esitöitä (HE 114/2006 vp ja TyVM 10/2007 vp), perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Valittajan mukaan päätös on lainvastainen, koska aluehallintovirasto ei ole tehnyt ennen selvitysten pyytämistä valituskelpoista hallintopäätöstä siitä, onko valittajaa pidettävä tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna vastaavana ulkomailla toimivana yrityksenä. Valittajan oikeussuoja on uhattuna, koska vaatimalla tilaajavastuulain tarkoittamia selvityksiä työsuojelun vastuualue on katsonut valittajan kuuluvan tilaajavastuulain soveltamisalaan ja määrännyt valittajan toimittamaan tilaajavastuulain perusteella luettelon yrityksen sopimuskumppaneista ja määrännyt velvoitteen tehosteeksi uhkasakon. Valittaja ei toimi Suomessa alihankkijana eikä käytä omana alihankkijanaan ulkomaista yritystä tai ulkomaalaisen yrityksen palveluksessa olevaa vuokratyövoimaa. Valittaja ei siten ole tilaajavastuulaissa tarkoitettu ulkomainen yritys. Valittajan mukaan hyvän hallinnon oikeussuojaperiaatteisiin kuuluva tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää, että työsuojelun vastuualue olisi pyytänyt sopimuksista kertovia tietoja, eikä luetteloa sopimuksista. Valittaja on vedonnut myös luottamuksensuojaperiaatteeseen.

Valittaja on itävaltalainen kuljetusalan huolintayritys ja valittaja toimii Itävallassa. Itävallasta käsin valittaja tilaa yksittäisiä kuljetuspalveluja Suomessa toimivilta itsenäisiltä kuljetusalan yrityksiltä.

Työsuojelun vastuualueen tarkastaja oli pyytänyt selvityspyynnöillä valittajaa toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa valittaja on solminut sopimuksia kuljetuspalvelun ostosta alihankinta- tai vuokratyösopimuksella, joka koskee Suomessa osittain tai kokonaan tehtävää työtä. Valittaja ei toimittanut pyydettyjä tietoja työsuojelun vastuualueen tarkastajalle. Työsuojelun vastuualue oli 27.10.2016 lähettämällään kuulemiskirjeellä varannut valittajalle tilaisuuden tulla kuulluksi työsuojelun vastuualueen aikomuksesta velvoittaa valittaja toimittamaan pyydetyt asiakirjat ennen uhkasakon asettamista. Työsuojelun vastuualue on valituksenalaisella päätöksellään 8.12.2016 velvoittanut valittajan toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa se on solminut sopimuksia kuljetuspalvelun ostosta alihankinta- tai vuokratyösopimuksella, joka koskee osittain tai kokonaan Suomessa tehtävää työtä (1.5.2015–26.10.2016 voimassa olleet sopimukset). Päätökseen on liitetty lainmukainen valitusosoitus ja valittaja on noudattanut sitä valittamalla hallinto-oikeuteen.

Asian arviointia

Tilaajavastuulain tarkoituksena on edistää yritysten välistä tasavertaista kilpailua ja työehtojen noudattamista sekä luoda yrityksille ja julkisoikeudellisille yhteisöille edellytyksiä varmistaa, että niiden kanssa vuokratyöstä tai alihankinnoista sopimuksia tekevät yritykset täyttävät sopimuspuolina ja työnantajina lakisääteiset velvoitteensa. Työsuojeluviranomaiset valvovat tilaajavastuulain noudattamista pyytämällä laissa mainittuja selvityksiä yrityksiltä ja saatujen selvitysten perusteella päätetään, onko yrityksen kohdalla syytä saattaa asia aluehallintoviraston käsiteltäväksi mahdollisen laiminlyöntimaksun määräämistä varten.

Aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen tehtäviin kuuluu tilaajavastuulain 12 §:n mukaisesti lain noudattamisen valvonta ja tämän tehtävän suorittamiseksi tarkastajalla on oikeus pyytää tarvittava selvitys ilman eri päätöstä. Hallinto-oikeus toteaa, että tilaajavastuulain selvittämisvelvollisuus ei edellytä, että asiassa on ensin tehty hallinnollinen päätös.

Työsuojelun vastuualue on päätöksessään viitannut tilaajavastuulain 3 §:ään ja todennut asianosaisen kertoman perusteella, että asianosaisen Suomessa tehdyn kuljetuspalvelun ostot ovat tilaajavastuulain tarkoittamia alihankintasopimuksia. Sen selvittämiseksi, ovatko nämä alihankintasopimukset kuuluneet tilaajavastuulain 2 §:n soveltamisalaan, asiassa on tarvittu sopimuksista tietoja, joita asianosainen ei ole antanut työsuojelun vastuualueelle.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalainen päätös on velvoittava hallintopäätös ja asiassa on siten nyt tehty valituskelpoinen hallintopäätös. Kyseisellä hallintopäätöksellä ei ole määrätty valittajalle tilaajavastuulain mukaista laiminlyöntimaksua, vaan päätöksen tarkoituksena on ollut selvittää, onko valittaja solminut sellaisia sopimuksia kuljetuspalvelun ostosta alihankintana tai vuokratyösopimuksella, jotka ovat kuuluneet tilaajavastuulain 2 §:n soveltamisalaan. Vasta sopimuksista saatujen tietojen perusteella työsuojelun vastuualue voi ratkaista, onko tilaajalla ollut tilaajavastuulain mukainen selvitysvelvollisuus sopimuskumppaniensa osalta.

Yritys X AG (= Aktiengesellschaft) on osakeyhtiömuotoinen yritys. Sitä voidaan siten pitää suomalaista elinkeinonharjoittajaa vastaavana yrityksenä, jota tarkoitetaan tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa elinkeinonharjoittajaa vastaavana ulkomailla toimivana yrityksenä.

Hallinto-oikeus katsoo lain esitöihin viitaten, että valittaja on tilaajavastuulain 3 §:n mukainen ulkomainen yritys. Tarkastaja on voinut pyytää yritykseltä tarvittavan tilaajavastuulain mukaisen selvityksen.

Hallinto-oikeus katsoo, että tilaajavastuulakia tulee soveltaa kuljetuksiin, jotka ajetaan Suomessa. Jos nämä kuljetukset on ajettu Suomessa, tilaajavastuulaki saattaa tulla sovellettavaksi tilaajan ja sen sopimuskumppanin välisen sopimuksen kohdalla. Lakia sovelletaan sopimuskohtaisesti. Valittajan esittämä selvitys ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus katsoo kaiken edellä mainitun perusteella, että valittajayhtiön alihankintasopimusten osalta sillä on velvollisuus toimittaa työsuojelun vastuualueelle tiedot sopimuskumppaneistaan. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole otettu kantaa siihen, voidaanko valittajan yksittäisiin sopimuksiin soveltaa tilaajavastuulakia. Sen selvittämiseksi, ovatko valittajan tekemät alihankintasopimukset kuuluneet tilaajavastuulain 2 §:n soveltamisalaan, työsuojelun vastuualue on tarvinnut sopimuksista tietoja. Koska valittaja ei ole antanut tilaajavastuulain noudattamisen valvonnassa tarvittavia tietoja työsuojelun vastuualueelle, työsuojelun vastuualue on voinut velvoitteen tehosteeksi määrätä uhkasakon.

Hallinto-oikeus katsoo, että työsuojelun vastuualueen tarkastaja on pyytäessään valittajalta selvitysvelvollisuuteen liittyviä asiakirjoja ja tehostaakseen vaatimusta sakon uhalla, noudattanut tilaajavastuulain säädöksiä ja lain tarkoitusta. Päätös ei loukkaa hyvän hallinnon oikeussuojaperiaatteita.

Työsuojelun vastuualueen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Rita Ruuhimäki, Airi Helenius ja Maarit Alhonnoro, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X AG on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

X AG on itävaltalainen kuljetusalan yhtiö. Yhtiön ydintoiminta on täyskuormakuljetusten järjestäminen maanteitse ja yhdistetyssä liikenteessä koko Euroopassa, Venäjällä, Keski-Aasiassa, Lähi-idässä ja Pohjois-Afrikassa. Yhtiöllä ei ole mitään omia toimintoja Suomessa. Yhtiöllä ei ole toimipaikkaa Suomessa eikä yhtiö lähetä työntekijöitä Suomeen tai käytä vuokratyöntekijöitä Suomessa. Yhtiö antaa suomalaisille kuljetusalan yrityksille tapauskohtaisesti yksittäisiä toimeksiantoja Itävallasta käsin. Suomalaiset yritykset hakevat täyskuormat satamasta ja kuljettavat ne määränpäähänsä.

Asiassa on kysymys siitä, voiko mikä tahansa suomalaisen ja ulkomaalaisen yrityksen välinen toiminta muodostaa tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdan mukaisen tilanteen, jossa ulkomailla toimiva ulkomaalainen yritys siirtyy tilaajavastuulain soveltamisalan piiriin. Asiassa on kysymys myös siitä, voidaanko tilaajavastuulain asettamia selvityksenantovelvoitteita soveltaa ulkomailla sijaitsevaan yritykseen ennen kuin on ratkaistu, kuuluuko tämä yritys ylipäänsä lain soveltamisalan piiriin. Aluehallintovirasto ei ole tehnyt hallintopäätöstä siitä, että yhtiö olisi tilaajavastuulaissa tarkoitettu "vastaava ulkomailla toimiva yritys". Lisäksi asiassa kysymys on siitä, että aluehallintoviraston asettama velvoite on liian suurpiirteinen ja epäsuhteessa sen tarkoitukseen nähden.

Yhtiö ei täytä tilaajavastuulain esitöiden määritelmää vastaavasta ulkomailla toimivasta yrityksestä. Hallituksen esityksestä selvästi ilmenee, että vastaavalla ulkomaisella yrityksellä tarkoitetaan vain ja ainoastaan tilannetta, jossa Suomessa toimiva ulkomainen alihankkija käyttää omana alihankkijanaan ulkomaalaista yritystä tai ulkomaisen yrityksen palveluksessa olevaa vuokratyövoimaa. Tilaajavastuulaki ylipäänsäkin edellyttää, että ulkomainen yritys toimii Suomessa ja nimenomaan kaupparekisterivelvollisena elinkeinoharjoittajana tai ulkomaisena vastaavana yrityksenä. Suomessa toimimisen kriteeri ei täyty sillä, että Suomessa ja ulkomailla sijaitsevien yritysten välillä on alihankinta- tai muita sopimuksia. Myöskään se seikka, että itävaltalainen osakeyhtiö on vastaavanlainen yhtiömuoto kuin suomalainen osakeyhtiö, ei voi tarkoittaa sitä, että yhtiö tällä perusteella toimisi Suomessa. Suomessa toimiminen edellyttää enemmän kuin alihankintasopimusten olemassaoloa ja yhtiömuodon vastaavuutta.

Koska yhtiö ei toimi Suomessa alihankkijana eikä käytä omana alihankkijanaan ulkomaalaista yritystä tai ulkomaisen yrityksen palveluksessa olevaa vuokratyövoimaa, yhtiö ei ole tilaajavastuulain tarkoittama tilaaja. Yhtiöllä ei siten ole tilaajavastuulakiin perustuvia velvoitteita.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdan mukainen vastaava ulkomailla toimiva yritys. Tilaajavastuulaki ei edellytä, että ulkomaisen tilaajan tulisi olla Suomessa rekisteröintivelvollinen, jotta sitä pidettäisiin laissa tarkoitettuna tilaajana. Koska yhtiö vastaa yhtiömuodoltaan suomalaista osakeyhtiötä, yhtiö on kaupparekisterilain 3 §:ssä tarkoitettuun toimijaan rinnastettava ulkomainen yritys ja tilaajavastuulaissa tarkoitettu tilaaja.

Yhtiö on toiminut Suomessa ulkomaisena alihankkijana ja käyttänyt toimeksiantojen täyttämiseen omia alihankkijoitaan. Tilaajavastuulain esitöissä (HE 114/2006 vp) mainitulla Suomessa toimimisella tarkoitetaan sitä, että asianomainen teettää vuokratyö- tai alihankintasopimuksen perusteella työtä Suomessa. Yhtiön omaksuma tulkinta johtaisi sen sijaan siihen, ettei yhdenkään ulkomailta käsin toimivan yrityksen, joka sopii työn tekemisestä Suomessa, tarvitsisi noudattaa tilaajavastuulain selvitysvelvollisuutta. Tämä asettaisi suomalaiset ja ulkomaiset yritykset eriarvoiseen asemaan, eikä edistäisi lain tarkoituksen toteutumista.

Tilaajavastuulain 3 §:n 3 kohdassa ei edellytetä kirjallista eikä jatkuvaa sopimusta, vaan kysymys voi olla myös yksittäisistä toimeksiannoista. Toimeksiantoon sisältyy tietyn työtuloksen aikaansaaminen sekä tavallisesti myös vastike. Siten yhtiön Suomessa tehtyjä kuljetuksia koskevat toimeksiannot ovat mitä ilmeisimmin tilaajavastuulain tarkoittamia alihankintasopimuksia. Sen selvittämiseksi, ovatko sopimukset kuuluneet tilaajavastuulain 2 §:n soveltamisalaan, tarvitaan tietoja, joita yhtiö ei ole antanut. Valvonta- ja oikeuskäytäntö on vakiintunut siten, että tilaajavastuulaki tulee sovellettavaksi myös kansainvälisiin kuljetuksiin, jotka ajetaan kokonaan tai osittain Suomessa.

X AG on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiö ei suorita tai teetä Suomessa kuljetus- tai muita töitä, joissa tarkoituksena on saattaa Suomessa jonkin palvelussuoritus luovutetuksi Suomessa oleville sopijapuolelle. Kysymys on yhtiön täysperävaunuista, jotka Suomessa toimiva sopimuskumppani hakee satamasta ja kuljettaa joko itse tai alihankintayritystä käyttäen määränpäähän. Yhtiön suoritus on suunnattu yksinomaan sen ulkomailla oleville asiakkaille. Aluehallintovirasto soveltaa siten tilaajavastuulakia lainsäätäjän tarkoitusta laajemmin ulkomaalaisiin yrityksiin ottamatta huomioon, että tilaajavastuulaki on Suomen kansallista lainsäädäntöä ja tarkoitettu soveltavaksi vain Suomessa. Aluehallintoviraston toimivaltuuksiin ei kuulu ulkomaalaisten yritysten valvominen siltä osin kuin ulkomaalaiset yritykset eivät toimi Suomessa.

Yhtiön tekemät alihankintasopimukset eivät myöskään ole tilaajavastuulain tarkoittamia alihankintasopimuksia. Yhtiön omistamat tai vuokraamat täysperävaunut eivät ole tilaajan Suomessa olevia työtiloja tai työkohteita eikä niitä voida sellaisiksi mitenkään tulkita. Vetoautot, joilla yhtiön täysperävaunuja kuljetetaan Suomessa, ovat sopimuskumppaneiden tai heidän alihankkijoidensa ajoneuvoja.

Hallituksen esityksessä käytetylle ilmaisulle "Suomessa toimiminen" on annettava sen yleiskielen mukainen merkitys, jolloin se voi tarkoittaa ainoastaan toimimista fyysisesti Suomessa. Perusoikeuksia rajoittavia säännöksiä ei voida tulkita laajentavasti. Lisäksi aluehallintoviraston omaksuma tulkinta on palveluiden vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisvapauden vastaista ja loukkaa siten sisämarkkinoita koskevia Euroopan unionin säännöksiä. Näin ollen unionin tuomioistuimelta tulisi pyytää ennakkoratkaisua ainakin siinä tapauksessa, jos katsottaisiin vaatimuksen tilaajan fyysisestä toimimisesta Suomessa olevan epäselvä.

Yhtiön vastaselitys on annettu tiedoksi Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian siltä osin kuin kysymys on siitä, onko aluehallintovirasto voinut tilaajavastuulain nojalla velvoittaa yhtiön sakon uhalla toimittamaan pyytämänsä tiedot.

1. Yhtiön vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Valituslupahakemus hylätään muilta osin eli yhtiön esittämien menettelyyn kohdistuvien valitusperusteiden osalta.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisupyyntö

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista unionin oikeuden soveltamista koskevaa kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.

2. Pääasiaratkaisu

2.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulaki)1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää yritysten välistä tasavertaista kilpailua ja työehtojen noudattamista sekä luoda yrityksille ja julkisoikeudellisille yhteisöille edellytyksiä varmistaa, että niiden kanssa vuokratyöstä tai alihankinnoista sopimuksia tekevät yritykset täyttävät sopimuspuolina ja työnantajina lakisääteiset velvoitteensa.

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan tilaajaan:

1) joka Suomessa käyttää vuokrattua työntekijää; taikka

2) jonka Suomessa olevissa työtiloissa tai Suomessa olevassa työkohteessa työskentelee työntekijä, joka on tilaajan kanssa alihankintasopimuksen tehneen työnantajan palveluksessa ja jonka työtehtävät liittyvät tilaajan toiminnassa tavanomaisesti suoritettaviin työtehtäviin tai tilaajan tavanomaiseen toimintaan liittyviin kuljetuksiin.

Lain 3 §:n 1 kohdan mukaan tilaajalla tarkoitetaan kaupparekisterilain (129/1979) 3 §:ssä tarkoitettua elinkeinonharjoittajaa, joka on velvollinen tekemään pykälässä tarkoitetun perusilmoituksen sekä valtiota, kuntaa, kuntayhtymää, Ahvenanmaan maakuntaa, Ahvenanmaan maakunnan kuntaa tai kuntayhtymää, seurakuntaa, seurakuntayhtymää, muuta uskonnollista yhdyskuntaa ja muuta julkisoikeudellista oikeushenkilöä sekä vastaavaa ulkomailla toimivaa yritystä.

Tilaajavastuulain 12 §:n mukaan 1 momentin mukaan työsuojeluviranomaiset valvovat mainitun lain noudattamista siten kuin työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa laissa (44/2006) säädetään, jollei tilaajavastuulaista muuta johdu.

Kaupparekisterilain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan perusilmoituksen on velvollinen tekemään muun muassa osakeyhtiö.

Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan työsuojeluviranomaisella ja tarkastajalla on valvonnan toteuttamiseksi ja valvonnan edellyttämässä laajuudessa oikeus saada työnantajalta nähtäväkseen asiakirjat, jotka tämän on työsuojeluviranomaisen valvontaan kuuluvien säännösten mukaan tehtävä tai säilytettävä ja saada muu selvitys asioista, jotka tämän on työsuojeluviranomaisen valvontaan kuuluvien säännösten mukaan tehtävä, säilytettävä tai pidettävä hallussaan muulla tavoin kuin kirjallisesti, sekä 8 kohdan mukaan saada työnantajalta valvontaa varten muitakin tarpeellisia tietoja sekä jäljennöksiä tässä pykälässä mainituista asiakirjoista.

Lain 14 §:n 2 momentin mukaan, jos tarkastaja havaitsee, että toimintaohjeen tai kehotuksen antaminen ei ilmeisesti johda säännösten vastaisen olotilan korjaamiseen tai poistamiseen taikka asia ei siedä viivytystä, tarkastaja voi saattaa asian työsuojeluviranomaisen käsiteltäväksi toimintaohjetta tai kehotusta antamatta.

Lain 15 §:n 1 momentin mukaan työsuojeluviranomainen voi velvoittaa työnantajan korjaamaan tai poistamaan säännösten vastaisen olotilan asettamassaan määräajassa. Määräaikaa asetettaessa on otettava huomioon aiemmin kehotuksessa asetettu määräaika.

Saman pykälän 2 momentin mukaan työsuojeluviranomainen voi määrätä 1 momentissa tarkoitetussa päätöksessä asetetun velvollisuuden tehosteeksi uhkasakon tai teettämis- tai keskeyttämisuhan siten kuin uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.

2.2. Asiassa saatu selvitys

X AG on itävaltalainen kuljetusalan yhtiö. Yhtiö järjestää täyskuormakuljetuksia maanteitse ja yhdistetyssä liikenteessä muun muassa Euroopassa. Yhtiö antaa suomalaisille kuljetusalan yrityksille tapauskohtaisesti yksittäisiä toimeksiantoja Itävallasta käsin. Suomalaiset yritykset hakevat täyskuormat satamasta ja kuljettavat ne määränpäähänsä.

Työsuojelutarkastajan tietoon on tullut, että eräät nimeltä mainitut suomalaiset yritykset ovat suorittaneet kuljetuspalveluja X AG:n toimeksiannosta Suomeen laivarahtina saapuneiden perävaunujen kuljettamiseksi määränpäähänsä. Työsuojelutarkastaja on 18.5.2016 pyytänyt yhtiöltä luetteloa yrityksistä, joiden kanssa yhtiöllä on ollut vuokratyösopimus tai alihankintasopimus Suomessa tehtävästä työstä ajalla 1.5.2015–1.5.2016. Yhtiö ei ole toimittanut luetteloa katsoen, ettei tilaajavastuulaki velvoita sitä. Yhtiö on pyytänyt asiasta valituskelpoista päätöstä.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 8.12.2016 tekemällään päätöksellä velvoittanut X AG:n toimittamaan luettelon yrityksistä, joiden kanssa yhtiö on solminut kuljetuspalvelun ostosta alihankinta- tai vuokratyösopimuksia, jotka koskevat osittain tai kokonaan Suomessa tehtävää työtä (1.5.2015–26.10.2016 voimassa olleet sopimukset) ja asettanut päätöksensä tehosteeksi sakon uhan.

2.3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana, onko aluehallintovirasto voinut sakon uhalla velvoittaa X AG:n toimittamaan edellä mainitun luettelon. Tämän vuoksi on ratkaistava, onko yhtiötä pidettävä tilaajavastuulaissa tarkoitettuna tilaajana.

Tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdan määritelmän mukaan tilaajalla tarkoitetaan muun ohella kaupparekisterilain 3 §:ssä tarkoitettua elinkeinonharjoittajaa, joka on velvollinen tekemään pykälässä tarkoitetun perusilmoituksen. Sanotusta lainkohdasta käy ilmi, että tilaajalla tarkoitetaan myös vastaavaa ulkomailla toimivaa yritystä.

X AG on Itävallassa rekisteröity yhtiö. Tämän ulkomaisen yhtiön muoto (Aktiengesellschaft) vastaa tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa viitattua ja kaupparekisterilain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua osakeyhtiötä. Näin ollen yhtiötä on pidettävä tilaajavastuulain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna tilaajana.

Tilaajavastuulain soveltaminen edellyttää, että tilaaja harjoittaa Suomessa jotain lain 2 §:ssä tarkoitettua toimintaa. Tilaajavastuulain 12 §:n 1 momentin mukaan työsuojeluviranomaiset valvovat tilaajavastuulain noudattamista siten kuin työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa laissa säädetään. Viimeksi mainitun lain mukainen viranomaisen tiedonsaantioikeus on laaja. Laissa tiedonsaantioikeutta ei ole rajoitettu kohdistumaan vain sellaisiin tilaajan määritelmän täyttäviin yrityksiin, joiden tiedetään harjoittavan Suomessa jotain tilaajavastuulain 2 §:ssä tarkoitettua toimintaa, vaan laissa tarkoitettuja tietoja voidaan pyytää myös sen selvittämiseksi, kuuluuko tilaajan toiminta tilaajavastuulain soveltamisalaan. Kun lisäksi otetaan huomioon, että työsuojelutarkastajan tietoon oli tullut, että eräät suomalaiset yritykset ovat suorittaneet kuljetuspalveluja yhtiölle ja yhtiön kuulumista tilaajavastuulain soveltamisalaan on siten pidettävä mahdollisena, aluehallintovirasto ei ole ylittänyt toimivaltaansa velvoittaessaan yhtiön sakon uhalla toimittamaan sen pyytämät tiedot.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

Sen perusteella, mitä yhtiö on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei muilta kuin edellä ratkaistuilta osin ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

ELY-keskus oli A Oy:n esityksestä kieltänyt vesiliikennelain 15 §:n nojalla muiden kuin autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvien vesikulkuneuvojen liikkumisen määräajaksi alueellisesti rajatulla merialueella. Virka-, sairaankuljetus- ja pelastustoimen suorittamiseksi sekä muusta vastaavasta syystä välttämätön vesikulkuneuvolla liikkuminen oli kuitenkin sallittu kiellosta huolimatta. Sama koski puolustusvoimien toimintaa. Päätökseen oli liitetty ehtoja, jotka koskivat ajanjaksoja, jolloin kielto oli voimassa, sekä näistä ajanjaksoista ilmoittamista.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vesiliikennelain 1 ja 15 §:stä sekä niitä koskevista lain esitöistä oli pääteltävissä, että alueellista vesiliikennekieltoa ei lähtökohtaisesti ollut tarkoitettu kieltoalueen varaamiseksi jonkin tahon yksinomaiseen käyttöön. Tässä tapauksessa A Oy:n esityksessä tarkoitetun autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminnan tavoite oli edistää vesiliikenteen turvallisuutta. Esityksen mukaista toimintaa voitiin pitää vesiliikennelain 15 §:ssä tarkoitettuna yleisen edun mukaisena toimintana.

Vesiliikenteen turvallisuuden kannalta oli tarpeellista, että vesiliikennettä rajoitetaan A Oy:n esityksessä tarkoitetun toiminnan turvaamiseksi vesiliikennelain 15 §:n 1 momentin nojalla siten, että muu kuin päätöksessä tarkoitettu vesiliikenne kielletään testaus- ja pilottitoiminnan ajaksi. ELY-keskuksen päätöksessä määrätty kielto oli alueellisesti rajattu, määräaikainen ja se oli voimassa vain osan vuotta. Kun edellä olevan lisäksi otettiin huomioon kysymyksessä olevan toiminnan luonne, yleisen turvallisuuden varmistamisen voitiin tässä tilanteessa katsoa edellyttävän muun ohella ammattikalastuksen sekä muun vesiliikennelain 15 §:n 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun vesiliikenteen rajoittamista testaus- ja pilottitoiminnan toteuttamisen ajaksi.

Asiassa oli kysymys myös valitusoikeudesta vesiliikenneasiassa sekä päätöksen selkeyttä koskevasta hallintolain vaatimuksesta.

Vesiliikennelaki 1 ja 15 §

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 5.10.2018 nro 18/0296/1

Asian käsittely elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa

DIMECC Oy (jäljempänä myös yhtiö) on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen (ELY-keskus) 21.2.2017 saapuneessa hakemuksessaan esittänyt, että ELY-keskus asettaisi vesiliikennelain (463/1996) 15 §:n nojalla hakemuksen karttaliitteessä yksilöidylle Eurajoen kunnan edustalla olevalle merialueelle vuoteen 2025 ulottuvan kiellon, jonka mukaan muilta kuin autonomiseen meriliikenteeseen liittyvään testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvilta vesikulkuneuvoilta liikkuminen alueella kiellettäisiin testaus- ja pilottitoiminnan kannalta tarpeellisina ajanjaksoina.

ELY-keskus on pyytänyt yhtiön hakemuksesta lausunnot Etelä-Suomen aluehallintovirastolta, Eurajoen kunnalta, liikenne- ja viestintäministeriöltä, Liikennevirastolta, Lounais-Suomen poliisilaitokselta, Länsi-Suomen meriliikennekeskukselta, Länsi-Suomen merivartiostolta, Metsähallitukselta, Puolustusvoimilta, Ravakka ry:ltä, Satakunnan kalatalouskeskukselta, Satakuntaliitolta, Selkämeren Ammattikalastajat ry:ltä, Suomen Ammattikalastajaliitolta sekä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen Kalatalouspalveluilta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on DIMECC Oy:n esityksestä 10.7.2017 tekemällään päätöksellä kieltänyt vesiliikennelain 15 §:n nojalla muiden kuin autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvien vesikulkuneuvojen liikkumisen määräajaksi autonomisen meriliikenteen testausalueeksi tarkoitetulla, päätöksen karttaliitteessä tarkemmin määritellyllä merialueella Eurajoen kunnassa.

Kielto tulee voimaan 28.8.2017 alkaen mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta, ellei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää, ja on voimassa vuoden 2025 loppuun saakka koskien vain ajanjaksoa, jolloin autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminta on käynnissä. Muuna aikana vesikulkuneuvojen liikkumista ei ole rajoitettu. Kielto ei ole voimassa minään vuonna touko- ja kesäkuun aikana.

Ajanjaksot, jolloin kielto on voimassa, voivat olla kestoltaan 1-6 viikkoa ja niitä seuraa aina yhtä pitkä ajanjakso, jolloin vesikulkuneuvojen liikkumista alueella ei ole rajoitettu.

Virka-, sairaankuljetus- ja pelastustoimen suorittamiseksi sekä muusta vastaavasta syystä välttämätön vesikulkuneuvolla liikkuminen on sallittu kiellosta huolimatta. Sama koskee puolustusvoimien toimintaa.

Kielto koskee myös vesiliikennelain 15 §:n 3 momentissa mainittua muuta liikkumista (työnteko, asuminen, vaikeasti liikuntavammaisen liikkuminen).

Hakijan tulee ilmoittaa testaus- ja pilottitoiminnan kunkin ajanjakson alkamisesta ja päättymisestä Länsi-Suomen meriliikennekeskukselle (VTS-viranomainen) sekä tiedottaa asiasta mahdollisimman laajasti alueen lehdissä ja radioissa. Testaus- ja pilottitoiminnan aikataulusta, alusten ohjauksesta vastaavista henkilöistä ja testauksen yhteyshenkilöstä on ilmoitettava vähintään kuukautta ennen toiminnan aloittamista Lounais-Suomen poliisilaitoksen tilannekeskukseen. Testaus- ja pilottitoiminnan aikataulusta tulee ilmoittaa vähintään kuukautta ennen myös Varsinais-Suomen ELY-keskuksen Kalatalouspalvelut-yksikköön ja Luonnonsuojeluyksikköön sekä Suomen Ammattikalastajaliitolle.

Hakijan tulee toimittaa Varsinais-Suomen ELY-keskukseen lopullinen testaus- ja pilottitoimintaan liittyviä ilmoituksia ja tiedottamista koskeva suunnitelma ennen testaus- ja pilottitoiminnan aloittamista, kuitenkin viimeistään 30.9.2017.

Hakijan tulee ilmoittaa välittömästi Varsinais-Suomen ELY-keskukselle, mikäli testaus- ja pilottitoiminta päättyy ennen hakemuksessa esitettyä ja tässä päätöksessä vahvistettua määräaikaa, jotta ELY-keskus voi päättää vesiliikennelain mukaisen tarpeettomaksi käyneen kiellon lakkauttamisesta.

Vesiliikennelain nojalla annetulla vesiliikenteen kielto- tai rajoituspäätöksellä ei ratkaista testaus- ja pilottitoiminnan mahdollisesti edellyttämiä lupatarpeita. Testaus- ja pilottitoiminnan harjoittajat ovat velvollisia huolehtimaan siitä, että toiminnalla on asianmukaiset luvat ja että toiminnan ympäristö- ja muut vaikutukset on riittävästi arvioitu ja selvitetty hyvissä ajoin ennen toiminnan aloittamista.

ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella seuraavaa:

Ottaen huomioon saapunut hakemus, saadut lausunnot sekä hakijan vastine niihin ELY-keskus katsoo, että on vesiliikenteen ja muun yleisen edun vuoksi perusteltua määrätä edellä mainittu kielto kysymyksessä olevalle vesialueelle. Autonomisen meriliikenteen kehittäminen edistää pitkällä tähtäimellä vesiliikenteen turvallisuutta ja edellyttää sitä, että testaus- ja pilottitoimintaa toteutetaan aidossa meriympäristössä. Jotta kysymyksessä olevaa toimintaa voidaan toteuttaa aiheuttamatta vaaraa muulle vesiliikenteelle, on testaus- ja pilottitoiminnan toteuttamisen ajaksi välttämätöntä rajoittaa muuta vesiliikennettä kysymyksessä olevalla alueella. Edellä mainitun johdosta on myös erityisen painavia syitä saattaa kielto koskemaan myös työnteon tai asunnon sijainnin vuoksi tarpeellista tai vaikeasti liikuntavammaisen henkilön vesikulkuneuvon käyttöä. Jotta mahdollistetaan edelleen kalastuselinkeinon harjoittaminen alueella elinkeinolle erityisen tärkeänä aikana, ei määrätty kielto ole voimassa minään vuonna touko-kesäkuun aikana.

ELY-keskus on päätöksessään myös todennut, että se voi muuttaa annettua päätöstä vesiliikennelain 20 §:n nojalla, jos päätöstä tehtäessä vallinneet olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet tai jos niiden myöhemmin todetaan olleen oleellisesti erilaiset kuin päätöstä annettaessa on edellytetty.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL - Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF ry, Selkämeren Ammattikalastajat ry, B ja C ovat yhteisellä valituksella valittaneet ELY-keskuksen päätöksestä Turun hallinto-oikeudelle.

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta valituksen Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL-Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF ry:n ja Selkämeren Ammattikalastajat r.y:n tekemänä.

Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen B:n ja C:n tekemänä. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen sekä vaatimuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Hallinto-oikeus on hylännyt B:n ja C:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Yhdistysten valitusoikeus

Hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL-Finlands Yrkesfiskarförbund Fyff ry ja Selkämeren Ammattikalastajat ry eivät omista tai hallitse osaakaan alueesta, jota päätös koskee. Päätös ei kohdistu yhdistyksiin eikä vaikuta välittömästi niiden oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin sillä perusteella, että yhdistysten tarkoituksena on ammattikalastuksen edunvalvonta alueellaan. Myöskään se, että päätös mahdollisesti vaikuttaa yhdistyksen jäseniin, ei perusta yhdistykselle valitusoikeutta. Yhdistyksillä ei siten ole asiassa valitusoikeutta.

Pääasia

Sovellettavien säännösten sisältö ja lain esityöt

Oikeudesta liikkua vesialueella säädetään vesilain 2 luvun 3 §:ssä. Lainkohdan mukaan jokaisella on oikeus tarpeetonta vahinkoa, haittaa tai häiriötä aiheuttamatta kulkea vesistössä tai sen jäällä, jollei laissa toisin säädetä.

Vesiliikennelain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää vesiliikenteen turvallisuutta sekä ehkäistä niitä haittoja, joita vesikulkuneuvojen käyttämisestä aiheutuu luonnolle tai muulle ympäristölle, kalastukselle, yleiselle luonnon virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle. Vesiliikenteen turvallisuuden edistämiseksi ja haittojen ehkäisemiseksi on noudatettava myös, mitä muualla laissa säädetään.

Vesiliikennelain 15 §:n 1 momentin mukaan vesikulkuneuvolla liikkuminen voidaan kieltää määräajaksi tai toistaiseksi määrätyllä vesialueella tai rajoittaa sitä, jos kielto tai rajoitus harkitaan tarpeelliseksi liikenteen, ympäristön, kalastuksen tai muun elinkeinon suojaamiseksi taikka yleisen luonnon virkistyskäytön tai muun yleisen edun vuoksi. Pykälän 3 momentin mukaan kielto tai rajoitus ei nopeusrajoitusta lukuun ottamatta koske työnteon tai asunnon sijainnin vuoksi tarpeellista vesikulkuneuvon käyttöä taikka vaikeasti liikuntavammaisen henkilön vesikulkuneuvon käyttöä, ellei päätöksessä erityisen painavasta syystä toisin määrätä. Virka-, sairaankuljetus- ja pelastustoimen suorittamiseksi sekä muusta vastaavasta syystä välttämätön vesikulkuneuvolla liikkuminen on sallittu kiellosta tai rajoituksesta huolimatta. Sama koskee puolustusvoimien toimintaa.

Vesiliikennelain esitöiden (HE 66/1996 vp) 15 §:ä koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan voidaan määrätyllä vesialueella kieltää vesikulkuneuvolla liikkuminen määräajaksi tai toistaiseksi kokonaan taikka rajoittaa sitä. Pykälässä esitetty mahdollisuus alueellisen kiellon tai rajoituksen määräämiseen saattaa tulla aiheelliseksi esimerkiksi liikenteen, ympäristön tai yleisen virkistyskäytön johdosta. Kalastuksen tai muun elinkeinon suojaamiseksi taikka yleisen edun vuoksi olisi myös mahdollista saada aikaan alueellinen kielto tai rajoitus. Kielto tai rajoitus ei koske työnteon tai asunnon sijainnin takia tarpeellista vesikulkuneuvon käyttöä taikka vaikeasti liikuntavammaisen henkilön vesikulkuneuvon käyttöä, ellei päätöksessä erityisen painavasta syystä toisin määrätä. Erityisen painavana syynä pidetään yleisen turvallisuuden tai ympäristön kannalta merkityksellisen syyn olemassa oloa.

Vesiliikennelain 16 §:n mukaan, jos tietyn moottorikäyttöisen vesikulkuneuvotyypin käyttämisestä aiheutuu erityisen huomattavaa haittaa luonnolle tai muulle ympäristölle, kalastukselle tai muulle elinkeinolle, yleiselle luonnon virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle, voidaan vesikulkuneuvotyypin käyttö kieltää tai sitä voidaan rajoittaa aluekohtaisesti.

Vesiliikennelain esitöiden (HE 66/1996 vp) 16 §:ä koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan voidaan aluekohtaisesti kieltää tietyntyyppisen vesikulkuneuvon käyttö tai rajoittaa tietyn vesikulkuneuvotyypin käyttöä, jos sen käyttämisestä aiheutuu luonnolle tai muulle ympäristölle, kalastukselle tai muulle elinkeinolle taikka yleiselle luonnon virkistyskäytölle erityisen huomattavaa haittaa.

Vesiliikennelain 17 §:n 1 momentin mukaan esityksen 15 ja 16 §:ssä tarkoitetun kiellon tai rajoituksen määräämiseksi voi tehdä kunta tai kunnan jäsen taikka sellainen viranomainen, yhteisö tai vesialueen omistaja, jota asia koskee. Kiellon tai rajoituksen määräämisen voi panna vireille myös Liikennevirasto, Liikenteen turvallisuusvirasto tai toimivaltainen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Asiassa saatu selvitys

DIMECC Oy:n esitys kiellon määräämiseksi

Esityksen mukaan Meriteollisuus ry:n piiriin perustetaan autonomisen meriliikenteen kehittämisen ekosysteemi, jonka tavoitteena on luoda Itämerelle vuoteen 2025 mennessä maailman ensimmäinen autonominen meriliikenne. Ekosysteemissä on mukana Meriteollisuus ry:n kautta lähes 60 yritystä. Ekosysteemin rahoituksesta puolet tulee Tekesistä. Ekosysteemiin investoivat yritykset ovat muodostaneet teollisuuskonsortion, jota kutsutaan nimellä Allianssi. Allianssin toimintaa johtaa DIMECC Oy. Yhtiö on Suomen digitalisoituvan elinkeinoelämän innovaatioalusta. Se yhdistää yli 400 organisaation ja yli 2 000 ihmisen osaamisen.

Esityksen mukaan Eurajoen edustalla suoritetaan vuodesta 2017 alkaen vuoden 2025 loppuun saakka autonomiseen meriliikenteeseen liittyvää testaus- ja pilottitoimintaa. Toiminnasta saattaa olla vaaraa alueen muulle liikenteelle. Testien toteuttamiseen tarvitaan muulta käytöltä ja liikenteeltä suljettu testialue, joka mahdollistaisi tarvittavien kokeilujen suorittamisen vaarantamatta muun meriliikenteen turvallisuutta ja luotettavuutta. Yhtiö toimisi testialueen hallinnoijana, ja myöntäisi oikeuden testialueen käyttöön siitä kiinnostuneille toimijoille. Alueen käytöstä kiinnostuneen ja testaukseen osallistuvan tahon tulisi esittää yhtiölle suunnitelma alueen käytöstä. Yhtiö tarkistaisi suunnitelman, jolloin alue varattaisiin suunnitelmassa esitettäväksi rajoitetuksi ajaksi yhden toimijan (tai toimijajoukon) käyttöön.

Esityksen mukaan alue on syrjässä vesireiteiltä ja asutuksesta, eikä siellä ole tarpeellista liikkua vesikulkuneuvolla työnteon tai asunnon sijainnin vuoksi. Alue suljettaisiin kunakin testaus- ja pilottitoimintaan käytettävänä ajanjaksona kaikelta muulta kuin testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvien alusten käytöltä ja liikenteeltä esitettynä määräaikana. Testaustoiminta tehtäisiin useissa rajoitetuissa ajanjaksoissa, kukin kestoltaan tyypillisesti kaksi viikkoa. Muina aikoina kuin toiminnan kannalta tarpeellisina ajanjaksoina muu liikenne olisi sallittua. Hakija ilmoittaisi testaus- ja pilottitoimintaan käytettävistä ajankohdista alusliikennepalvelulaissa tarkoitetulle VTS-viranomaiselle, jotka tiedottaisivat toiminnasta ja liikkumiskiellosta muulle liikenteelle.

Hakija on pyytänyt, että ELY-keskus asettaisi esityksessä yksilöidylle merialueelle vuoteen 2025 ulottuvan määräaikaisen kiellon, jonka mukaan muilta kuin testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvilta vesikulkuneuvoilta liikkuminen alueella kiellettäisiin. Kiellon määrääminen on perusteltua vesiliikennelain 15 §:ssä tarkoitetun liikenteen, ympäristön, kalastuksen tai muun elinkeinon suojaamiseksi taikka yleisen luonnon virkistyskäytön tai muun yleisen edun vuoksi. Hakija on 5.7.2017 tarkentanut esitetyn testialueen käyttöperiaatteita. Alueelle ei rakennettaisi mitään kiinteitä pysyviä rakenteita eikä testattaisi pinnanalaisia aluksia. Hakija perisi testaajilta kohtuullisen testausmaksun, joka perustuu testaustoiminnan aiheuttamiin kuluihin. Hakija tekisi testaajien kanssa sopimuksen, joka sisältäisi periaatteet vahinkojen ja haittojen korvaamisesta, alueen ennallistamisvelvollisuudesta, velvollisuudesta testipöytäkirjan pitämiseen, velvollisuudesta ilmoittaa testeihin osallistuvat tahot, lupakäytännöstä, testaajien valvontavelvollisuudesta sekä hakijan oikeudesta keskeyttää koe perustellusta syystä.

ELY-keskuksen hankkimat lausunnot

ELY-keskus on esityksen johdosta pyytänyt lausunnot Etelä-Suomen aluehallintovirastolta, Eurajoen kunnalta, liikenne- ja viestintäministeriöltä, Liikennevirastolta, Lounais-Suomen poliisilaitokselta, Länsi-Suomen meriliikennekeskukselta, Länsi-Suomen merivartiostolta, Metsähallitukselta, Puolustusvoimilta, Ravakka ry:ltä, Satakunnan kalatalouskeskukselta, Satakuntaliitolta, Selkämeren Ammattikalastajat ry:ltä, Suomen Ammattikalastajaliitolta sekä Varsinais-Suomen ELY-keskuksen Kalatalouspalveluilta.

Lausunnoissa esitystä on pääosin puollettu, muutamissa lausunnoissa tietyin varauksin. Selkämeren Ammattikalastajat ry, Suomen Ammattikalastajaliitto ry ja kaksi ammattikalastajaa ovat vastustaneet esitystä. ELY-keskuksen Kalatalouspalveluiden lausunnossa on todettu, että kalatalouden esityksessä tarkoitettu rajoitus voi aiheuttaa haittaa lähinnä silakan troolikalastukselle. Tämän vuoksi testaustoiminnan ajankohdista tulee saada ennakkoon tieto ELY:n Kalatalouspalvelut -yksikköön. Tieto tulee toimittaa myös Suomen ammattikalastajaliittoon.

Esityksestä ei jätetty muistutuksia.

Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunnossaan todennut, että Suomessa on Tekesin Arktiset meret -ohjelman puitteissa käynnistetty miehittämättömän meriliikenteen edistämishanke. Autonomisen meriliikenteen ekosysteemi 2025 -hankkeen tavoitteena on luoda Suomeen maailman ensimmäiset miehittämättömän meriliikenteen tuotteet, palvelut ja toimiva ekosysteemi vuoteen 2025 mennessä. Automaation hyödyntäminen lisää meriliikenteen turvallisuutta ja tuottavuutta sekä vähentää päästöjä. Autonomisen meriliikenteen ekosysteemi 2025:n puitteissa panostetaan voimakkaasti uuden, pitkälti automaatioon keskittyvän tekniikan, tuotteiden ja toimintojen kehittämiseen. Tämä edellyttää, että uusien teknisten ratkaisujen ja toimintojen toimivuutta todellisissa käyttöolosuhteissa tulee olla mahdollista turvallisesti kokeilla. Ministeriö pitää tarpeellisena yleisen edun kannalta sitä, että meriliikenteen autonomisia toimintoja voisi kehittää ja että tätä varten voitaisiin eristää testaukseen käytettävä alue. Ministeriö pitää hakemuksessa mainittua kieltoa tarpeellisena myös vesiliikenteen turvallisuuden vuoksi.

Liikennevirasto on lausunnossaan todennut, että esitetyllä kieltoalueella tai sen välittömässä läheisyydessä ei sijaitse vesilain mukaisia yleisiä kulkuväyliä (vesiväyliä). Liikennevirasto puoltaa esitettyä kieltoa. Liikennevirasto pitää tärkeänä, että hankkeesta vastaava sopii Länsi-Suomen meriliikennekeskuksen kanssa ennen testaustoiminnan aloittamista tarpeellisista ilmoitusmenettelyistä ja mahdollisista muista toimenpiteistä meriturvallisuuden varmistamiseksi. Toiminnassa tulee huomioida kieltoalueen läheisyydessä kulkeva alusliikenne sekä kieltoalueen itäpuolella kulkeva Rihtniemi - Iso Pietari -väylän vesiliikenne.

Lounais-Suomen poliisilaitos on lausunnossaan todennut, että poliisilaitos puoltaa tässä tapauksessa vesiliikenteen rajoittamista hakemuksessa mainitulla alueella testausten aikana vesiliikenteen turvallisuuden varmistamiseksi. Vesiliikenteen rajoittaminen ei koske viranomaisten, pelastuslaitoksen eikä merivoimien aluksia.

Länsi-Suomen meriliikennekeskus on todennut, että Liikenneviraston lausunnossa on huomioitu myös meriliikennekeskuksen näkemys. Näin ollen meriliikennekeskuksella ei ole asiasta muuta huomautettavaa. Tässä tapauksessa on tärkeää, että mikäli lupa myönnetään, hankkeesta vastaavan (yhtiö) tulee olla yhteydessä Länsi-Suomen meriliikennekeskukseen ja sopia ennen testaustoiminnan aloittamista tarvittavista toimenpiteistä ja ilmoitusmenettelyistä.

Länsi-Suomen merivartiosto on lausunnossaan todennut, että se ei näe estettä esitetyn kaltaisen liikkumisen kieltämiseksi vuoteen 2025 ulottuvaksi määräajaksi.

Metsähallitus on lausunnossaan todennut, että suunniteltu kieltoalue tulisi sijaitsemaan Suomen valtion omistamilla ja Metsähallituksen hallinnassa olevilla kahdella kiinteistöllä yleisillä vesialueilla. Alue rajautuu Selkämeren kansallispuistoon, jonka perustamistarkoitukset ovat Selkämeren aavan meren vedenalaisen luonnon, saaristojen ja luotojen, rannikon kosteikkojen sekä näihin liittyvien eliölajien suojeleminen ja niiden elinympäristöjen hoitaminen, luonnon- ja kulttuuriperinnön säilyttäminen sekä yleinen luonnonharrastus, opetus ja tutkimus samoin kuin ympäristömuutosten seuranta. Kansallispuiston perustamisen tavoitteena on turvata lisäksi ammattikalastuksen säilymistä elinvoimaisena edistämällä erityisesti luonnonkalakantojen suojelua ja niiden elvyttämistä sekä sääntelemällä kalastukselle haitallisten eläinlajien kantoja.

Alueelle ei aktiivisesti ohjata kävijöitä, mutta siellä saa liikkua jokamiehenoikeuksien mukaisesti. Toiminta-alueella tai sen läheisyydessä liikkuu lähinnä satunnaisia veneitä sekä mahdollisesti vapaa-ajankalastajia. Metsähallitus katsoo, että toiminnalla ei ole vaikutuksia kansallispuiston perustamistarkoitukselle.

Metsähallitusta vesialueiden haltijana ohjaa laki yleisistä vesialueista ja laki oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta. Koska hakemuksessa kuvattu toiminta ei osittainkaan sisälly vesilain mukaiseen yleiskäyttöoikeuteen, tulee nyt haettavana olevasta toiminnasta sopia erillisellä sopimuksella Metsähallituksen ja toiminnan harjoittajan kanssa, mikäli ohjaavat viranomaiset myöntävät toiminnalle luvan haettavana olevalle ajalle.

ELY-keskuksen päätös

ELY-keskus on päätöksen perusteluissa todennut, että ottaen huomioon saapunut hakemus, saadut lausunnot sekä hakijan vastine niihin, ELY-keskus katsoo, että on vesiliikenteen turvallisuuden ja muun yleisen edun vuoksi perusteltua määrätä edellä mainittu kielto kyseessä olevalle vesialueelle. Autonomisen meriliikenteen kehittäminen edistää pitkällä tähtäimellä vesiliikenteen turvallisuutta ja edellyttää sitä, että testaus- ja pilottitoimintaa toteutetaan aidossa meriympäristössä. Jotta kyseistä toimintaa voidaan toteuttaa aiheuttamatta vaaraa muulle vesiliikenteelle, on testaus- ja pilottitoiminnan toteuttamisen ajaksi välttämätöntä rajoittaa muuta vesiliikennettä kyseessä olevalla alueella. Edellä mainitun johdosta on myös erityisen painavia syitä saattaa kielto koskemaan myös työnteon tai asunnon sijainnin vuoksi tarpeellista taikka vaikeasti liikuntavammaisen henkilön vesikulkuneuvon käyttöä. Jotta mahdollistetaan edelleen kalastuselinkeinon harjoittaminen alueella elinkeinolle erityisen tärkeänä aikana, ei määrätty kielto ole voimassa minään vuonna touko- ja kesäkuun aikana.

Oikeudellinen arviointi

Vesiliikennelain mukaan esityksen lain 15 ja 16 §:ssä tarkoitetun kiellon tai rajoituksen määräämiseksi voi tehdä muiden ohella sellainen yhteisö tai vesialueen omistaja, jota asia koskee. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on esitetty DIMECC Oy:stä ja se, mitä kysymyksessä olevaa aluetta hallinnoivan Metsähallituksen lausunnossa on todettu, hallinto-oikeus katsoo, että DIMECC Oy on sellainen vesiliikennelaissa tarkoitettu yhteisö, jota asia koskee. ELY-keskus on siten voinut ottaa yhtiön esityksen ratkaistavakseen.

Vesikulkuneuvolla liikkumista koskevan alueellisen rajoituksen määräämisen edellytyksenä on, että se on tarpeen lainkohdassa määriteltyjen toimintojen suojaamiseksi taikka yleisen luonnon virkistyskäytön tai muun yleisen edun vuoksi. Vesiliikennelain kieltoja ja rajoituksia koskevan säännöksen sanamuodosta ilmenee, että ELY-keskuksella on näiltä osin laaja harkintavalta sen ratkaistessa, onko vesikulkuneuvolla liikkumista koskeva kielto tai rajoitus tarpeen määrätä.

Vesiliikennelain tarkoituksena on muun ohella edistää vesiliikenteen turvallisuutta. Vesikulkuneuvolla liikkuminen voidaan kieltää määräajaksi tai toistaiseksi määrätyllä vesialueella tai rajoittaa sitä muun muassa silloin, jos kielto tai rajoitus harkitaan tarpeelliseksi yleisen edun vuoksi. Yhtiön esityksen, liikenne- ja viestintäministeriön lausunnon ja asiakirjoista muutenkin saatavan selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminta on sellainen vesiliikennelain tarkoittama hanke, joka voi edistää vesiliikenteen turvallisuutta ja jonka toteuttamisen edistämiseksi on yleisen edun vuoksi tarpeen määrätä kysymyksessä olevalle alueelle muuta liikennettä koskevia rajoituksia.

Vesilain mukaista yleistä oikeutta vesistössä kulkemiseen voidaan rajoittaa vain lailla. Vesiliikennelain 15 §:n nojalla voidaan määrätylle vesialueelle asettaa yleinen vesikulkuneuvoilla liikkumista koskeva kielto tai rajoitus ja lain 16 § mahdollistaa aluekohtaisesti tiettyä tai tiettyjä vesikulkuneuvotyyppejä koskevan kiellon tai rajoituksen asettamisen. Valituksenalaisella päätöksellä on määrätty alueellinen kielto, mutta päätöksestä ei täsmällisesti ilmene, mitä vesikulkuneuvotyyppejä kielto koskee. Kun otetaan kuitenkin huomioon päätöksessä tarkoitetun pilotti- ja testaustoiminnan kesto ja luonne sekä se, että päätöksellä on kielletty kaikkien muiden kuin autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoimintaan osallistuvien vesikulkuneuvojen liikkuminen kysymyksessä olevalla alueella, hallinto-oikeus katsoo, että päätöksessä ei ole ollut tarpeen tarkemmin yksilöidä niitä vesikulkuneuvoja, jotka ovat oikeutettuja liikkumaan alueella.

Kalastuksen suojaaminen mainitaan vesiliikennelain 15 §:n 1 momentissa yhtenä mahdollisena vesiliikenteen rajoittamisperusteena. Oikeuskäytännössä on katsottu (KHO 30.5.2005, oikeastaan 30.3.2005, taltionumero 688), että tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei mainittua säännöstä voitaisi soveltaa muiden pykälässä mainittujen etujen suojaamiseksi, vaikka samalla rajoitettaisiin kalastusta vesiliikennerajoituksen kohteena olevalla alueella. Valituksenalaisella päätöksellä määrätty kielto ei ole voimassa minään vuonna touko- ja kesäkuun aikana. Ajanjaksot, jolloin kielto on voimassa, voivat olla kestoltaan 1-6 viikkoa kerrallaan ja niitä seuraa aina yhtä pitkä ajanjakso, jolloin vesikulkuneuvojen liikkumista alueella ei ole rajoitettu. Tämä tarkoittaa sitä, että kielto voi olla voimassa korkeintaan viisi kuukautta vuodessa. Päätöksessä ei ole määrätty niitä ajanjaksoja, jolloin muu liikenne on kielletty vaan kieltojaksojen ajoittuminen on jätetty DIMECC Oy:n ratkaistavaksi. Yhtiön tulee kuitenkin ilmoittaa toiminnan kunkin ajanjakson alkamisesta ja päättymisestä päätöksestä ilmenevällä tavalla etukäteen vähintään kuukautta ennen muun ohessa myös ELY-keskuksen Kalatalouspalvelut- yksikköön ja Luonnonsuojeluyksikköön sekä Suomen Ammattikalastajaliitolle. Kun otetaan huomioon kyseessä olevan testaustoiminnan luonne, hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskus on voinut harkintansa mukaan rajoittaa myös kalastusta alueella päätöksessä tarkoitetulla tavalla ja määrätä kiellon koskemaan myös vesiliikennelain 15 §:n 3 momentissa mainittua muuta liikkumista (työnteko, asuminen, vaikeasti liikuntavammaisen liikkuminen).

ELY-keskuksen päätöksen muuttamiseen ei muutoinkaan ole syytä.

Täytäntöönpanon kieltäminen

Valitus on osittain jätetty tutkimatta ja osittain hylätty. Asian lopputulokseen nähden hallinto-oikeus on hylännyt päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittajat ovat vaatineet, että ELY-keskukselle esityksen tehnyt DIMECC Oy velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa.

Valitusta ei ole Suomen Ammattikalastajaliitto ry:n, Finlands Yrkesfiskarförbund r.f:n ja Selkämeren Ammattikalastajat ry:n osalta tutkittu. B:n ja C:n osalta valitus on hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Vesiliikennelaki 1, 15, 16 ja 17 §

Hallintolainkäyttölaki 6 § ja 74 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck (eri mieltä), Heikki Toivanen ja Kari Hartzell. Esittelijä Maria Siro (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL ry – Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF r.f., Selkämeren ammattikalastajat ry, B ja C ovat yhdessä tekemällään valituksella valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL ry - Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF r.f. Selkämeren ammattikalastajat ry ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös, jolla niiden valitus ELY-keskuksen päätöksestä on jätetty tutkimatta, kumotaan ja yhdistyksillä katsotaan olevan asianosaisen taikka asianosaisen täydentävän edustajan aseman johdosta valitusoikeus asiassa. Yhdistykset ovat edelleen vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös muulta osin ja ELY-keskuksen päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään siihen asti, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

B ja C ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään siihen asti, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että DIMECC Oy velvoitetaan korvaamana valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Asia koskee valittajina olevien ammattikalastajien B:n ja C:n intressiä sekä koko alueen ammattikalastusintressiä yleisesti.

Yhdistysten asema ja toimiala ovat vastaavia kuin vesilain 14 luvun 4 §:ssä ja 15 luvun 2 §:ssä sekä ympäristönsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain vastaavissa säännöksissä on tarkoitettu. Kysymys on ammattikalastuksen intresseistä. Vesiliikennelain 15 §:n nojalla esitetty hakemus on monelta osin aukollinen ja epämääräinen. Hakija pyrkii pitkäaikaisella kiellolla saamaan alueen yksinomaiseen käyttöönsä ja hallintaansa. Hakemuksessa tarkoitetut toimenpiteet vaarantavat kalastuksen harjoittamista ja voivat vaarantaa kalakantoja. Yhdistyksillä on valitusoikeus asiassa.

Hanke on vesilain 2 luvun 3 §:n ja vesiliikennelain 4 §:n vastainen sekä ristiriidassa kansainvälisissä sopimuksissa tarkoitetun vesialueen vapaan liikkumisen periaatteen kanssa. Hanke on myös epämääräinen koskien kysymyksessä olevan toiminnan ajankohtia, toimintojen laatua ja toimijoita. Alueella liikkuvien oikeusturva, erityisesti niiden, joiden elinkeino riippuu alueella liikkumisesta ja toimimisesta, vaarantuu. Asian arvioiminen edellyttäisi, että tiedossa olisivat kaikki ne toiminnot, joita varten hakijan tarkoituksena on vuokrata muille toimijoille alueen käyttöoikeuksia.

Päätöksessä tarkoitetun alueen länsiosassa on harjoitettu troolausta kahden puolen aluetta ja alueella on merkitystä troolauksen kannalta. Alueen käyttökielto estää myös sen reuna-alueilla olevien troolauskeskittymien käytön. Toiminnan mahdollinen yhteensovittaminen kalastuksen kanssa on selvitetty puutteellisesti. Selvittämättä on, miten kalastuskiellosta aiheutuva korvaus kalastuselinkeinon harjoittajille suoritettaisiin. Nämä seikat osoittavat, että säännöstä ei voida soveltaa tällaiseen hankkeeseen.

Yhtiö tulisi julkisesti vuokraamaan alueen käyttöoikeuksia eri toimijoille. Päätös merkitsisi, että yhtiö tulisi käyttämään julkista valtaa kyseistä vesialuetta hallinnoidessaan ja sen käyttäjiä valitessaan. Hakemus on perustettu virheellisesti lainkohtaan, jossa ei ole tarkoitettu antaa jollekin tällaisia oikeuksia yksin määrätä näin laajasta vesialueesta.

Vesiliikennelain 15 §:ssä on tarkoitus suojata ympäristöä, kalastusta tai muuta elinkeinoa taikka virkistyskäyttöä. Tämä kuvastaa tiettyä pienimuotoisuutta ja säännös nojautuu suojan tarpeeseen erilaisissa tilanteissa. Tässä tapauksessa suojan tarve perustuu hakijayhtiön itsensä aiheuttamaan vaaraan, joka aiheutuu meriteiden sääntöjen vastaisesti tapahtuvasta ja muutoinkin ilmeisen vaarallisesta toiminnasta, jossa hallitsemattomat tilanteet ovat mahdollisia.

Vaikka alueelle määrättäisiin vesiliikennekielto, se ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kyseisellä aluemerellä ja erityisesti kansallispuiston laidalla olevalla vesialueella saataisiin harjoittaa hakijan tai muiden alueen käyttöoikeuden haltijoiden toimesta meriteiden sääntöjen tai muiden sopimusten taikka lainsäädännön vastaista toimintaa. Kysymyksessä olevaan toimintaan ei voida antaa lupaa, varsinkaan alueella harjoitettavien kalastuselinkeinojen kustannuksella. Vastuuta ei voida myöskään vyöryttää nimeämättömille kolmansille tahoille.

Vesiliikennelain 15 §:ssä viitataan kiellon myöntämisperusteena yleiseen etuun. Pykälän mukaan vesikulkuneuvolla liikkuminen voidaan kieltää, jos kielto harkitaan tarpeelliseksi esimerkiksi yleisen luonnon virkistyskäytön vuoksi. Haettu toiminta, joka vaarantaa muiden vesillä liikkuvien turvallisuutta ja edellyttäisi muita vesillä liikkujia luopumaan vesialueen käyttämisestä, ei täytä vesiliikennelain 15 ja 16 §:n vaatimuksia. Yleinen etu edellyttää, ettei toimintaa harjoiteta kenenkään oikeuksia loukaten tai niitä vaarantaen. Yhtiöllä pitäisi vähimmillään olla vesiliikennelain mukaisia kieltoja hakiessaan ennestään laillinen oikeus siihen alueen muut käyttäjät syrjäyttävään toimintaan, jota varten se kieltoja hakee. Vesiliikennelain 15 §:ssä ei ole tarkoitettu antaa ELY-keskuksille säännöksen soveltamisessa poikkeuksellisen laajaa harkintavaltaa. Kysymyksessä olevaa merialuetta ei ole mahdollista myöskään vesiliikennelain 19 §:n mukaisesti merkitä vesialueen laajuuden vuoksi ja koska alue on välillä muun alusliikenteen käytössä.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vesiliikennelakia sovelletaan Suomen vesialueella. Vesilain 2 luvun 3 §:n mukainen vesistössä kulkeminen yleiskäyttöoikeutena ei syrjäytä muun muassa vesiliikennelaista johtuvia vaatimuksia. Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (1982) mukaan rantavaltiot voivat hyväksyä viatonta kauttakulkua aluemerellä koskevia lakeja ja määräyksiä muun muassa liittyen merenkulun turvallisuuteen ja meriliikenteen sääntelyyn. "Meriteiden sääntöjen" (1972) tarkoituksena on yhteentörmäämisen ehkäiseminen merellä eikä vesiliikennelaki ja sen nojalla annetut kiellot ja rajoitukset ole ristiriidassa edellä mainittujen sääntöjen kanssa.

Alueella tullaan toteuttamaan ainoastaan autonomiseen meriliikenteeseen liittyvää pilotti- ja testaustoimintaa. Alueelle ei rakenneta mitään kiinteitä pysyviä rakenteita eikä alueella tulla testaamaan pinnan alaisia aluksia. Kielto on välttämätön vesiliikenteen turvallisuuden takaamiseksi pilotti- ja testaustoiminnan aikana muun muassa vesikulkuneuvojen törmäysten estämiseksi. Kielto koskee myös työnteon takia tarpeellista vesikulkuneuvon käyttöä perustuen yleiseen turvallisuuteen erityisen painavana syynä. Kieltoalue sijaitsee Eurajoen kuntaan kuuluvalla merialueella eikä ulotu Suomen talousvyöhykkeelle. Kyseisen merialueen valikoitumiseen pilotti- ja testaustoiminnan alueeksi on muun muassa vaikuttanut olemassa olevien yleisten kulkuväylien sijainti, vesiliikenne ja muu toiminta kohdealueella, etäisyys olemassa oleviin älyväyliin sekä kansallispuistojen ja Natura 2000 -alueiden sijainti Lounais-Suomen merialueilla. Autonomisen meriliikenteen kehittäminen edistää pitkällä tähtäimellä vesiliikenteen turvallisuutta ja edellyttää sitä, että pilotti- ja testaustoimintaa voidaan toteuttaa aidossa meriympäristössä.

ELY-keskuksen päätöstä valmisteltaessa on pyydetty lausunnot muun muassa Suomen Ammattikalastajaliitto ry:ltä, Selkämeren Ammattikalastajat ry:ltä sekä kalatalousviranomaisena toimivalta Varsinais-Suomen ELY-keskuksen Kalatalouspalvelut -yksiköltä. Kalatalousviranomainen on lausunnossaan todennut, että kalatalouden näkökulmasta kyseinen rajoitus voi aiheuttaa haittaa lähinnä silakan troolikalastukselle. Tämän vuoksi testaustoiminnan ajankohdista tulee saada ennakkoon tieto Kalatalouspalvelut-yksikköön ja tieto tulee toimittaa myös Suomen Ammattikalastajaliitolle. Valittajat ovat hakemuksesta antamassaan lausunnossa todenneet, että etenkin suunnitellun koealueen länsireunoilla sijaitsee merkittäviä troolikalastusalueita, joita on käytetty viime vuosina erityisesti kesäkalastukseen touko-kesäkuussa. ELY-keskus on päätöksessään ottanut huomioon kalatalousviranomaisen ja valittajien lausunnot siten, että määrätty vesiliikennelain mukainen kielto ei ole voimassa minään vuonna touko-kesäkuun aikana eli tärkeään kalastusaikaan. Muutoinkin kielto on voimassa vain pilotti- ja testaustoiminnan aikana eli 1-6 viikkoa kerrallaan, jotta ei tarpeettomasti kielletä muiden vesikulkuneuvojen liikkumista kysymyksessä olevalla alueella.

ELY-keskus on lausuntonsa liitteeksi oheistanut sen päätöksessä edellytetyn DIMECC Oy:n suunnitelman testausalueen ilmoitus- ja tiedotusmenettelystä.

ELY-keskus on katsonut, että sen vesiliikennelain nojalla antama päätös täyttää hallintolain 6 §:n hallinnon oikeusperiaatteet sekä 44 §:n päätöksen sisällölle asetetut vaatimukset.

Nyt kysymyksessä oleva ELY-keskuksen päätös on tehty vesiliikennelain nojalla. Vesilain mukaisen autonomista meriliikenteen pilotti- ja testaustoimintaa koskevan lupa-asian käsittely kuuluu toimivaltaiselle aluehallintoviranomaiselle.

ELY-keskus on katsonut, että valituksen kohteena olevan vesiliikennelain mukaisen kiellon määrääminen on ollut perusteltua vesiliikenteen turvallisuuden ja muun yleisen edun vuoksi ja että valitus tulee hylätä perusteettomana.

DIMECC Oy on antanut valituksen ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta vastineen. Yhtiö on vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

Valittajat ovat antaneet ELY-keskuksen lausunnon ja yhtiön vastineen johdosta vastaselityksen, jota on täydennetty.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL ry - Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF r.f:n ja Selkämeren ammattikalastajat ry:n tekemänä. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä, jolla hallinto-oikeudelle tehty valitus on yhdistysten tekemänä jätetty tutkimatta, ei muuteta lopputulokseltaan.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian B:n ja C:n valituksesta. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Valittajien vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

4. Lausuminen ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Yhdistysten valitusoikeus

Yhdistykset ovat valitusoikeutensa tueksi viitanneet vesilain, ympäristönsuojelulain sekä maankäyttö- ja rakennuslain valitusoikeutta koskeviin erityissäännöksiin ja katsoneet, että niiden asema ja toimiala ovat vastaavanlaisia kuin mainituissa säännöksissä tarkoitetuilla yhdistyksillä.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa sovelletaan vesiliikennelakia. Vesiliikennelain 22 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus määräytyy hallintolainkäyttölain 6 §:n yleissäännöksen mukaan. Vesiliikennelaissa ei ole erityissäännöstä yhdistysten valitusoikeuden osalta, joten valitusoikeus myös yhdistysten osalta määräytyy mainitun yleissäännöksen nojalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevät perustelut ja siinä mainitut lainkohdat huomioon ottaen tullut jättää valitus yhdistysten tekemänä tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

2. Vesiliikenteen rajoittamisen lainmukaisuus

B:n ja C:n valituksen johdosta on ensin ratkaistava, onko ELY-keskus voinut määrätä vesiliikennelain 15 §:n nojalla alueellisen vesiliikennekiellon autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminnan turvaamiseksi. Mikäli ELY-keskus on voinut tällaisen kiellon määrätä, asiassa on valituksen johdosta sen jälkeen vielä arvioitava, onko päätöstä mahdollisesti muusta syystä pidettävä lainvastaisena.

Vesiliikennelain tarkoituksena on sen 1 §:n mukaan edistää vesiliikenteen turvallisuutta. Hallituksen esityksessä (HE 66/1996 vp) vesiliikennelaiksi todetaan mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että lain keskeisenä tarkoituksena on vesiliikenteen turvallisuuden edistäminen ja vesiliikenteestä aiheutuvien haittojen ehkäiseminen. Vesillä liikkuminen on monissa eri muodoissaan voimakkaasti lisääntynyt ja käyttöön on tullut nopeakulkuisia veneitä ja uudentyyppisiä vesikulkuneuvoja. Tämän vuoksi on tarpeen entisestään lisätä ja tehostaa vesiliikenteen turvallisuutta edistäviä toimia. Vesiliikenteen turvallisuutta voidaan parantaa erilaisin itse vesikulkuneuvoa ja sen varusteita koskevin säännöksin, vesillä liikkujaa koskevin säännöksin sekä vesiliikennesäännöin. Samalla tulisi pyrkiä ehkäisemään vesillä liikkumisesta aiheutuvia häiriöitä ja haittoja.

Vesiliikennelain 15 §:n 1 momentin mukaan vesikulkuneuvolla liikkuminen voidaan kieltää määräajaksi tai toistaiseksi määrätyllä vesialueella tai rajoittaa sitä, jos kielto tai rajoitus harkitaan tarpeelliseksi liikenteen, ympäristön, kalastuksen tai muun elinkeinon suojaamiseksi taikka yleisen luonnon virkistyskäytön tai muun yleisen edun vuoksi. Hallituksen esityksessä (HE 66/1996 vp) vesiliikennelaiksi todetaan mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että yleisen edun vuoksi olisi myös mahdollista saada aikaan alueellinen kielto tai rajoitus ja että toimenpide (kielto tai rajoitus) voi tulla ajankohtaiseksi esimerkiksi vedessä tai veden alla suoritettavien töiden johdosta, kalanviljelylaitoksen, paikallisen lomakylän, uiton tai muiden vastaavien elinkeinotoimintojen johdosta.

Edellä mainituista vesiliikennelain säännöksistä ja hallituksen esityksestä on pääteltävissä, että alueellista vesiliikennekieltoa ei lähtökohtaisesti ole tarkoitettu kieltoalueen varaamiseksi jokin tahon yksinomaiseen käyttöön. Tässä tapauksessa DIMECC Oy:n esityksessä tarkoitetun autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoiminnan tavoite on edistää vesiliikenteen turvallisuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön esityksen mukaista toimintaa voidaan pitää vesiliikennelain 15 §:n 1 momentissa tarkoitettuna yleisen edun mukaisena toimintana.

Vesiliikenteen turvallisuuden kannalta on tarpeellista, että vesiliikennettä rajoitetaan DIMECC Oy:n esityksessä tarkoitetun toiminnan turvaamiseksi vesiliikennelain 15 §:n 1 momentin nojalla siten, että muu kuin päätöksessä tarkoitettu vesiliikenne kielletään testaus- ja pilottitoiminnan ajaksi. ELY-keskuksen päätöksessä määrätty kielto on alueellisesti rajattu, määräaikainen ja se on voimassa vain osan vuotta. Kun edellä olevan lisäksi otetaan huomioon kysymyksessä olevan toiminnan luonne, yleisen turvallisuuden varmistamisen voidaan tässä tilanteessa katsoa edellyttävän muun ohella ammattikalastuksen vuoksi tarpeellisen sekä muun vesiliikennelain 15 §:n 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun vesiliikenteen rajoittamista testaus- ja pilottitoiminnan toteuttamisen ajaksi.

ELY-keskus on päätöksessään ottanut huomioon silakan troolikalastuksen turvaamisen ja kalatalousviranomaisen, Suomen Ammattikalastajaliitto ry:n sekä Selkämeren Ammattikalastajat ry:n asiassa antamat lausunnot siten, että päätöksessä määrätty vesiliikennelain mukainen kielto ei ole voimassa minään vuonna silakan troolikalastuksen kannalta tärkeänä aikana touko-kesäkuussa. Päätös ei siten rajoita kalastusta enempää kuin kiellon perusteena olevan yleisen edun turvaamiseksi on tarpeen.

ELY-keskuksen määräämä kielto ei koske puolustusvoimien toimintaa eikä virka-, sairaankuljetus- ja pelastustoimen suorittamiseksi sekä muusta vastaavasta syystä välttämätöntä vesikulkuneuvolla liikkumista. Muutoin kielto koskee kaikkia sellaisia vesikulkuneuvotyyppejä, jotka eivät osallistu autonomisen meriliikenteen testaus- ja pilottitoimintaan. Päätöksessä tarkoitetun kiellon kohteena olevien kulkuneuvojen yksilöintiä on pidettävä riittävän selkeänä eikä asiaa ole arvioitava vesiliikennelain 15 ja 16 §:n nojalla toisin.

ELY-keskuksen päätöksessä ei ole määrätty niitä konkreettisia päiviä tai viikkoja, jolloin muu liikenne päätöksen tarkoittamalla merialueella on kielletty, vaan kieltojaksojen tarkempi ajoittuminen on jätetty DIMECC Oy:n ratkaistavaksi. ELY-keskuksen päätöksen mukainen kieltoaikojen jaksottaminen on kuitenkin kieltona lievempi kuin yhtäjaksoisesti 10 kuukautta vuodessa voimassa oleva kielto. Kun lisäksi otetaan huomioon toiminnan luonne, DIMECC Oy:lle määrätty testaus- ja pilottitoimintaan liittyvä ilmoitus- ja tiedottamismenettely koskien kunkin testausjakson alkamista ja päättymistä sekä tiedottamista koskevan suunnitelman esittämisvelvoite, päätös täyttää riittävästi hallintolain 44 §:ssä hallintopäätöksen sisällölle asetetut selkeyden vaatimukset. Päätöksessä ei myöskään ole kysymys valituksessa tarkoitetusta perustuslain 124 §:ssä kielletystä julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.

Vesiliikennelain 20 § mahdollistaa ELY-keskuksen päätöksen muuttamisen, jos päätöstä tehtäessä vallinneet olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet tai jos niiden myöhemmin todetaan olleen oleellisesti erilaiset kuin päätöstä annettaessa on edellytetty.

Korkein hallinto-oikeus myös selvyyden vuoksi toteaa, että autonomista meriliikenteen pilotti- ja testaustoimintaa koskevat lupa- ja korvausasiat ratkaistaan muussa järjestyksessä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen B:n ja C:n valituksessa esitetyn johdosta ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikuluvaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Täytäntöönpanokieltoa koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Irene Mäenpää.