Asia Kansalaisuusasiaa koskeva valitus

Valittajat A ja hänen alaikäiset kanssahakijansa

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.1.2017 nro 17/0085/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 17.11.2015 (diaarinumero 4240/310/2014) myöntänyt Afganistanin kansalaiselle A:lle eikä hänen alaikäisille kanssahakijoilleen Suomen kansalaisuutta, koska hakija ei täytä kielitaitoedellytystä eikä siitä ole perusteita poiketa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen kanssahakijoidensa vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta ja heidän valituksensa Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Kielitaitoedellytyksestä poikkeamiselle säädetyt edellytykset ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden luotettava toteennäyttäminen edellyttää pääsääntöisesti asiakirjaselvitystä. Hallinto-oikeudella ovat olleet käytössään Maahanmuuttovirastolle toimitetut selvitykset valittajan kielitaidosta ja terveydentilasta. Kun otetaan huomioon valituksessa esitetyt perusteet sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen asian ratkaisemiseksi on ilmeisen tarpeetonta.

Pääasia

Sovellettavat säännökset esitöineen

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta muiden edellytysten täyttyessä Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hänellä on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai näiden sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen tai suomenruotsalaisen viittomakielen taito (kielitaitoedellytys).

Saman pykälän 2 momentin mukaan kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä voidaan poiketa vain jäljempänä säädetyillä perusteilla.

Kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 6 kohdan estämättä, jos:

­– –

3) hakija ei pysty terveydentilansa taikka aisti- tai puhevammansa vuoksi täyttämään kielitaitoedellytystä;

4) muutoin on olemassa erittäin painava syy kielitaitoedellytyksestä poikkeamiselle.

Saman pykälän 2 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottoman hakijan osalta voidaan kielitaitoedellytyksestä poiketa, jos hakija hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet tai on osallistunut säännöllisesti suomen tai ruotsin kielen opintoihin.

Saman pykälän 3 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottomuus sekä muut 2 momentissa tarkoitetut edellytykset osoitetaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.

Hallituksen esityksen (HE 80/2010 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin 3 kohta vastaa aikaisemmin voimassa olleen lain 18 § 2 momenttia, jota koskevassa hallituksen esityksessä kansalaisuuslaiksi (HE 235/2002 vp) on todettu, että poikkeaminen kielitaitoedellytyksestä kyseisen säännöksen perusteella edellyttäisi sellaista huonokuntoisuutta, sairautta, kehitysvammaisuutta tai muuta vammaa, jonka perusteella kielitaitoedellytystä olisi mahdoton täyttää tai kohtuutonta vaatia sen täyttämistä.

Esitetty selvitys

Valittaja A (s. 1989) on saapunut Suomeen vuonna 2008 perheenyhdistämisen perusteella.

Valittaja on suorittanut kansalaisuushakemukseensa liitettyjen todistusten mukaan seuraavat suomen kielen opinnot:

- Työpaja nuorille maahanmuuttajille 2.8.2010–22.5.2011. Opiskelijan suomen kielen kuullun ymmärtäminen ja puhuminen sekä kirjoittaminen on arvioitu kurssin päättötodistuksessa tasolle A1.3 sekä lukeminen ja luetun ymmärtäminen tasolle A1.2.

- Arkisuomea maahanmuuttajille -kurssi 25.6–5.8.2011.

31.1.2012 päivätyn todistuksen mukaan valittaja on keskeyttänyt opiskelunsa raskauden tai äitiysloman takia.

Suomen kielen opettajan 24.2.2014 päivätyn todistuksen mukaan valittaja ei ole kertomansa mukaan käynyt ollenkaan koulua kotimaassaan. Veljet ja sisko kotona ovat opettaneet hänelle sekä äidinkielen darin, että Suomessa latinalaisia kirjaimia. Äidinkielen kirjallinen taito on kuitenkin jäänyt heikoksi. Valittajan suomen kielen suullinen taito on arvioitu tasolle A2.1.

Johtavan sosiaalityöntekijän 4.6.2014 päivätyn lausunnon mukaan valittajalla on diagnosoitu keskivaikea masennustila ja hän on ollut hoidossa 16.1.2009 alkaen maahanmuuttajien psykiatrian poliklinikalla.

Terveyskeskuslääkärin 22.10.2015 päivätyssä lausunnossa todetaan valittajan sairauksien vaikuttavan kielen oppimiseen. Valittajalla on paljon erilaisia kipuja ja hän on ollut maahanmuuttajien psykiatrian poliklinikalla hoidossa. Kielikurssilla käynti on jäänyt myös siksi, että valittaja on saanut lapsia.

Valittaja ei Maahanmuuttovirastolle 27.10.2015 toimittamansa selvityksen mukaan kykene osallistumaan kielitestiin, koska hän ei opi suomen kieltä. Hän on muutaman kerran yrittänyt opiskella suomea ja valmistautua kielitestiin, mutta opiskelu tuottaa stressiä ja hermostuneisuutta.

Valittaja on toimittanut 3.6.2016 hallinto-oikeudelle lisäselvityksenä todistuksen 4.1.2016–18.5.2016 suorittamistaan maahanmuuttajien perusopetukseen valmistavista opinnoista. Ryhmänohjaajan 24.5.2016 päivätyn todistuksen mukaan valittajalla on hyvät opiskelu- ja ryhmätyötaidot. Hän käyttää kieltä luontevasti kaikilla osa-alueilla ja oppii nopeasti. Hän on kiinnostunut kielestä ja motivoitunut kehittämään kielitaitoaan. Valittajan kielitaito on arvioitu todistuksessa kaikilta osataidoiltaan tasolle A2.2.

Valittaja on toimittanut 20.1.2017 hallinto-oikeudelle lisäselvityksenä todistuksen osallistumisesta suomen kielen tutkintoon 12.11.2016. Valittajan kielitaidon on todistuksen perusteella arvioitu olevan puheen ymmärtämisen osalta tasolla 3 ja muiden osa-alueiden osalta alle tason 3.

Oikeudellinen arviointi

Valittaja on pyytänyt kansalaisuushakemuksessaan poikkeamaan kielitaitoedellytyksestä luku- ja kirjoitustaidottomuutensa sekä terveydentilansa perusteella.

Kansalaisuuslain mukaan luku- ja kirjoitustaidottomuus osoitetaan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella. Valittajan toimittama suomen kielen opettajan todistus koskee valittajan suomen kielen suullista taitoa. Todistuksesta ei ilmene, että valittaja olisi luku- ja kirjoitustaidoton. Kielitaitoedellytyksestä ei siten voida poiketa kansalaisuuslain 18 b §:n 2 momentin nojalla.

Valittajan esittämien lääkärinlausuntojen mukaan sairaudet ovat vaikuttaneet hänen suomen kielen oppimiseensa. Esitetty selvitys ei kuitenkaan osoita, että valittaja olisi terveydentilansa vuoksi pysyväisluontoisesti kykenemätön hankkimaan riittävää suomen kielen taitoa. Kielitaitoedellytyksestä ei ole syytä poiketa kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla.

Kun arvioidaan esitettyä selvitystä kokonaisuutena, asiassa ei ole myöskään perusteita katsoa, että suomen kielen opiskeleminen ja oppiminen olisi valittajalle hänen ikäänsä, oppimiskykyynsä ja henkilökohtaisiin olosuhteisiinsa nähden tosiasiallisesti mahdotonta. Kielitaitoedellytyksestä ei siten ole syytä poiketa myöskään kansalaisuuslain 18 b §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla. Maahanmuuttovirasto on näin ollen voinut hylätä valittajan kansalaisuushakemuksen. Kanssahakijoille voidaan myöntää Suomen kansalaisuus hakemuksesta tai ilmoituksesta vain yhdessä hakijan kanssa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Marja Tuominen ja Elina Ranz. Esittelijä Elina Välimäki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen kanssahakijansa ovat valituksessaan vaatineet, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely A:n kuulemiseksi hänen luku- ja kirjoitustaidottomuudestaan, yrityksistä oppia suomen kieltä ja terveydellisestä esteestä oppia suomen kieltä.

Vaatimuksia on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Kielitaitoedellytyksestä on perusteita poiketa A:n terveydentilan, luku- ja kirjoitustaidottomuuden tai erittäin painavan syyn vuoksi.

Keskivaikea masennus ja useat raskaudet ovat yhdessä aiheuttaneet sen, että valittajan on mahdotonta oppia suomea kielitaitoedellytyksissä vaaditulla tavalla.

Valittaja ei ole käynyt kotimaassaan koulua eikä osaa lukea tai kirjoittaa omaa äidinkieltään, mikä todetaan suomen kielen opettajan lausunnossa. Hän tekee esimerkiksi jatkuvasti virheitä oman nimensä kirjoittamisessa. Valittaja haluaa oppia suomen kieltä, mutta luku- ja kirjoitustaidottomuutensa vuoksi hänen on mahdotonta oppia suomen kieltä vaaditulla tavalla.

Valittaja on ollut Suomessa lähes yhdeksän vuotta ja saanut tänä aikana kolme lasta. Hänen ei ole ollut mahdollista opiskella suomen kieltä raskauksista ja pienten lasten hoidosta johtuen. Päätös on tasa-arvolain periaatteiden vastainen, sillä valittajan kyvyttömyys hankkia vaadittavaa kielitaitoa johtuu hänen sukupuolestaan. Kansalaisuudella on valittajalle ja kanssahakijoille olennainen merkitys.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.

Valittaja on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys ja asian ratkaisuperusteet, suullisen käsittelyn toimittaminen ei hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentti huomioon ottaen ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Valittaja on esittänyt muun ohella, että hänen kyvyttömyytensä hankkia vaadittava kielitaito johtuu hänen sukupuolestaan. Valittajan mukaan hänen ei ole ollut mahdollista opiskella raskauksista ja pienten lasten hoidosta johtuen. Valittaja on tämän johdosta katsonut, että Maahanmuuttoviraston päätös hylätä hänen kansalaisuushakemuksensa on ollut tasa-arvolain vastainen.

Suomen perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on estää sukupuoleen perustuva syrjintä ja edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa sekä tässä tarkoituksessa parantaa naisten asemaa erityisesti työelämässä. Lain 5 §:n mukaan viranomaisten ja koulutuksen järjestäjien sekä muiden koulutusta ja opetusta järjestävien yhteisöjen on huolehdittava siitä, että tytöillä ja pojilla sekä naisilla ja miehillä on samat mahdollisuudet koulutukseen ja ammatilliseen kehitykseen sekä että opetus, tutkimus ja oppiaineisto tukevat tämän lain tarkoituksen toteutumista.

Se seikka, että kansalaisuuslain 13 §:n kielitaitovaatimuksia koskevissa säännöksissä ja poikkeamisen edellytyksiä koskevissa 18 b §:n säännöksissä naisia ei ole asetettu eri asemaan kuin miehiä, ei ole Suomen perustuslain 6 §:n 2 momentissa säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista. Kun myös otetaan huomioon, mitä naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 5 §:ssä säädetään, perusteita poikkeuksen myöntämiseen yksinomaan valittajan sukupuolen ja siitä johtuvan perhetilanteen perusteella ei ole.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

A oli omistanut maatilakokonaisuuden, johon oli kuulunut 13 tilaa mukaan lukien tila X. Tilaa X koskeva ranta-asemakaava oli tullut voimaan vuonna 1995. Kaavan mukaan tilalla X oli ainakin seitsemän rantatonttia, joista A oli sittemmin myynyt ainakin viisi.

A oli vuonna 2012 myynyt maatilakokonaisuuden, mukaan lukien tilalla X sijaitsevat kaksi jäljellä olevaa lohkomatonta rantatonttia, pojalleen B:lle. Asiassa oli kysymys siitä, oliko A:n luovutuksesta saama kauppahinta katsottava kokonaisuudessaan tuloverolain 48 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla verovapaaksi tuloksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A oli ryhtynyt käyttämään maatilakokonaisuuden yhteydessä luovutettuja rantatontteja muussa tarkoituksessa kuin hänen harjoittamassaan maa- ja metsätaloudessa, kun otettiin huomioon, että A oli ranta-asemakaavan voimaantulon ja maatilakokonaisuuden luovutuksen välisenä aikana myynyt tilalla X sijaitsevia muita rantatontteja. Siten maatilakokonaisuuden luovutuksessa kahden rantatontin osalta kertynyt kauppahinta ei ollut A:n verovapaata tuloa. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi toimitetun verotuksen voimaan. Verovuosi 2012. Äänestys 3–2.

TVL 48 § 1 momentti 3 kohta (1251/2009)

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 23.10.2015 nro 15/0595/1

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinto on A:n verovuoden 2012 verotusta toimittaessaan katsonut, että A:n maatilakokonaisuuden luovutuksesta saama kauppahinta on pääosin ollut tuloverolain 48 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla verovapaata tuloa mutta että kauppahinta on ollut veronalaista tuloa siltä osin, kuin se on kertynyt kahden tilalla X sijaitsevan rantatontin osalta. Rantatonttien osalta kertyneen luovutusvoiton määrä on laskettu hankintameno-olettamaa käyttäen.

Verotuksen oikaisulautakunta on 10.4.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n vaatimuksen rantatonttien luovutusvoittoverotuksen poistamisesta.

Päätöksensä perusteluina lautakunta on todennut muun ohella, että vakiintuneen verotuskäytännön mukaan rakennusmaa arvostetaan tonttimaana. Sen ei katsota olevan maa- tai metsätaloutta palvelevassa käytössä, mikäli se sijaitsee asemakaava-alueella ja tonttivarasto on otettu käyttöön myymällä yksi tai useampia tontteja, ja tontilla on rakennusoikeutta. Tonttien arvo määritetään todellisen pinta-alan ja myyntihetken käyvän arvon perusteella. Puheena olevat kaksi rantatonttia eivät ole maa- tai metsätalouden kiinteää omaisuutta, vaan ne ovat siirtyneet muuhun käyttöön kaavoituksen ja viereisten tonttien myynnin vuoksi. Tuloverolain verovapaussäännöstä ei sovelleta rantatonttien myyntiin eikä toimitettua verotusta ole aihetta muuttaa.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että maatilakaupassa myytyjen kahden lohkomattoman rantarakennuspaikan luovutukseen on sovellettava tuloverolain 48 §:n verovapaussäännöstä. Mikäli mainitun säännöksen soveltamisedellytykset eivät täyty, on sovellettava Verohallinnon varojen arvostamisohjetta ja tilan arvoa on korotettava tonttien vaikutuksella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hyväksynyt A:n valituksen ja poistanut A:n pääomatuloista rantatonttien luovutusvoiton 38 740,50 euroa.

Hallinto-oikeus on selostettuaan tuloverolain 48 §:n 1 momentin 3 kohdan säännöksen ja tuloverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 200/1992 vp) yksityiskohtaisia perusteluja perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

A on 17.12.2012 myynyt pojalleen C:n kunnassa sijaitsevat 13 tilaa maa- ja metsätalousirtaimistoineen ja osuuksineen yhteisistä alueista sekä muista erityisistä oikeuksista ja etuuksista. Tilojen pinta-ala on yhteensä noin 91,9 hehtaaria. Kauppahinta on ollut 550 000 euroa ja ostaja on ottanut vastatakseen yhteensä 116 017,34 euron veloista. Myyjä on pidättänyt elinikäisen käyttö- ja asumisoikeuden asuinrakennukseen vapaine sähköineen ja lämpöineen.

Verotusta toimitettaessa luovutetun varallisuuden käyväksi arvoksi on katsottu 804 784 euroa. Luovutushintana on pidetty 550 000 euron rahakauppahinnan lisäksi asumisoikeuden kustannuksina 82 150 euroa, eli yhteensä 632 150 euroa. Luovutuksen vastikkeelliseksi osuudeksi on siten saatu 78,55 prosenttia. Muu osuus on katsottu lahjaksi. Luovutusta on pidetty lähtökohtaisesti verovapaana sukupolvenvaihdosluovutuksena.

Verovapauden ei kuitenkaan ole katsottu koskevan kahta X-tilalla sijaitsevaa lohkomatonta rantatonttia. Tontteja on pidetty maa- ja metsätalouteen kuulumattomana maa-alueena, koska ne sijaitsevat ranta-asemakaava-alueella ja niillä on rakennusoikeutta. Lisäksi A on vuosina 1999–2007 myynyt samalta tilalta yhteensä viisi rantatonttia.

Kauppakirjassa rantatonttien arvoa ei ole eritelty. Verohallinto on arvioinut niiden käyvän arvon ottaen huomioon aikaisemmin samalta tilata myytyjen tonttien hinnat sekä Verohallinnon varojen arvostamista perintö- ja lahjaverotuksessa koskevan ohjeen (diaarinumero 763/36/2011) mukaiset keskineliöhinnat. Tonttien käyväksi arvoksi on katsottu 82 200 euroa ja niiden vastikkeelliseksi osuudeksi kauppahinnasta siten 64 567,50 euroa. Luovutusvoiton määräksi on 40 prosentin hankintameno-olettaman vähentämisen jälkeen laskettu 38 740,50 euroa.

Johtopäätökset

Edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan sukupolvenvaihdosluovutuksen verovapaus on rajoitettu koskemaan vain varsinaisia tulonhankkimistoimintaan liittyviä luovutuksia. Tässä yhteydessä maa-alueiden kuuluminen tulonhankkimistoimintaan on ratkaistava lähtökohtaisesti niiden tosiasiallisen käytön perusteella. Varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain säännöksiä ja Verohallinnon varojen arvostamista koskevaa edellä mainittua ohjetta voidaan soveltaa määritettäessä luovutettavan omaisuuden käypää arvoa. Omaisuuden arvostusratkaisu taikka omaisuuden kuuluminen kiinteistöverotuksen piiriin ei sinällään kuitenkaan osoita omaisuuden käyttötarkoitusta tai sen kuulumista tiettyyn tulolähteeseen.

X-tilalla sijaitsevien rantatonttien ei ole väitettykään olevan tosiasiallisesti A:n yksityiskäytössä, esimerkiksi loma-asuntona tai muun elinkeinotoiminnan käytössä. A on itse lausunut, että tontit ovat edelleen metsätalousmaana. Vaikka X-tilalla sijaitsevat rakennusoikeutta omaavat ranta-asemakaavaan merkityt rantatontit on arvioitu Verohallinnon edellä mainituista ohjeistakin ilmenevällä tavalla muuta maa- ja metsätalousmaata arvokkaammaksi omaisuudeksi, niiden ei silti voida näissä olosuhteissa todeta muuttuneen metsätalouden harjoittamiseen kuulumattomaksi omaisuudeksi. Kyse on siten maa- ja metsätalouden tulonhankkimistoimintaan kuuluvasta kiinteästä omaisuudesta, jonka luovutuksesta saatu voitto on tuloverolain 48 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla verovapaata tuloa.

Asian näin päättyessä raukeaa enemmän lausuman antaminen toissijaisen vaatimuksen osalta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aarne Reiman, Eija Mäkelä ja Johanna Virmavirta (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että A:n säännönmukainen verotus verovuodelta 2012 saatetaan voimaan.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Ennen vuotta 2000 voimassa olleen rakennuslain 123 a §:ssä säädettiin rantakaavan laatimistarpeesta. Milloin meren tai vesistön rannalta olevan alueen rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa loma-asutuksen järjestämistä varten on tarpeen sen johdosta, että alueella on alettu myydä, vuokrata tai ositella maata tällaista asutusta varten taikka alueella muutoin on odotettavissa maankäytön järjestämistä edellyttävän loma-asutuksen muodostumista, eikä asema- tai rakennuskaavaa ole pidettävä tarpeellisena, on alueelle laadittava rantakaava. Rakennuslain 123 c §:n mukaan rantakaavan laatiminen oli kaavoitettavan alueen omistajan tai omistajien asia. Myös nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maanomistajalla on oikeus rantakaavan laatimiseen. Sanotun lain 74 §:n mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle.

Käsillä olevassa tapauksessa X-tilalle vahvistettu ranta-asemakaava on tullut voimaan jo 9.10.1995. Kysymyksessä on siten ollut edellä mainittuihin rakennuslain säännöksiin perustuva, maanomistajan itse laadituttama kaava kiinteistön hyödyntämiseksi rantarakentamista varten. Oikaisulautakunnan päätöksen mukaan X-tilalta on verovelvollisen omistusaikana myyty viisi rantatonttia ja kaksi on edelleen jäljellä. Kiinteistötietojärjestelmästä ilmenee kuitenkin, että X-tilasta on rantakaavan vahvistamisen jälkeen luovutettu jo seitsemän rantatonttia, joiden pinta-alat ovat 5 030–6 470 neliömetriä. Myös jäljellä olevat kaksi kaavatonttia ovat samaa suuruusluokkaa. Kaavaan sisältyviä rantatontteja on siten ollut kaikkiaan ainakin yhdeksän kappaletta.

Verovelvollisen toimet osoittavat, ettei kysymys enää ole maa- ja metsätalouteen käytettävästä maasta. Toisaalta myöskään verovapaussäännöksen sanamuodon mukainen tulkinta taikka Verohallinnon ohjeistus eivät puolla hallinto-oikeuden tekemää ratkaisua. Tuloverolain 48 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaista luovutusvoiton verovapautta ei siten tule soveltaa rantatonttien myyntiin, vaan säännönmukainen luovutusvoittoverotus tulee palauttaa voimaan.

A on antanut vastineen ja vaatinut, että valitus hylätään. A on todennut muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä olevat "tontit" olivat luovutushetkellä ja ovat edelleen metsätalouskäytössä, eikä niiden ottamista rakennusmaaksi ole näköpiirissä ja se on tuskin edes todennäköistäkään nykyisessä taloustilanteessa, jossa syrjäisten pikkujärvien rakennuspaikat eivät ole haluttuja.

Lisäksi A on vaatinut verohallinnon arvostamisohjeen soveltamista tonttien tilan arvoa korottavana, mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi, että tuloverolain 48 §:n edellytykset eivät täyty.

Tonttien arvostamisesta todetaan verohallinnon varojen arvostamisohjeessa seuraavaa: Kiinteistön arvoa voidaan korottaa määrällä, joka vastaa noin 40 prosenttia erillisten rantatonttien arvojen yhteismäärästä. Kun lisäksi lohkomattoman tontin pinta-alana pidetään saman arvostamisohjeen mukaan 2 000 neliömetriä/kpl, tulisi näiden kahden rantarakennuspaikan tilakokonaisuuden arvoa korottavaksi vaikutukseksi 32 000 euroa (= 2 x 2 000 m2 x 8 euroa/m2 x 40%).

Kauppahinta maatilakokonaisuudesta on ollut 550 000 euroa. Asumisoikeuden arvo ei ole osa kauppahintaa, vaan se on huomioitu tilan arvoa alentavana tekijänä. Kun tilakokonaisuuden käypä arvo on ollut 804 784,00 euroa, vastikkeellinen osuus on näin ollen 68,34 %. Edelleen tonttien osuudeksi kauppahinnasta tulee 68,34 % x 32 000 euroa = 21 869 euroa. Mikäli tonteista määrättäisiin luovutusvoittoveroa, se tulee laskea 21 869 eurosta eli 21 869 euroa - hankintameno-olettama 40 % eli luovutusvoitto olisi tällöin 13 122 euroa.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on antanut vastaselityksen, jossa on todettu, että käsillä olevassa tapauksessa ei ole kysymys Verohallinnon ohjeessa tarkoitetusta laajasta ranta-alueesta, joka voidaan ohjeen mukaan ottaa maatilan arvostuksessa huomioon korottamalla kiinteistön arvoa noin 40 prosentilla arvioitujen rantatonttien lukumäärään perustuvasta arvosta. Tässä tapauksessa on kysymys maatilalle ranta-asemakaavassa määritellyistä rakennuspaikoista, joita on aiempien myyntien jälkeen jäljellä vielä kaksi kappaletta. Sillä seikalla, että tontteja ei ole lohkottu erillisiksi kiinteistöiksi, ei ole merkitystä tässä asiassa.

Esillä olevassa asiassa ei ole kyse maatilalla olevista saunamökkien tai vastaavien vapaa-ajan rakennusten tonttimaasta. Tämän vuoksi rakennuspaikan suuruudeksi ei ole katsottava vastineessa esitettyä 2 000 neliömetriä, vaan tonttien arvostuksen perusteeksi on otettava sitovassa kaavassa määritetty tonttien pinta-ala.

Asiassa on kysymys D:n kaupungin lähietäisyydellä olevasta alueesta, jolla on runsaasti loma-asutusta. Oikeudenvalvontayksikön käsityksen mukaan kysymys ei ole mistään yksittäisestä pikkujärvestä vaan E-veden reittiin liittyvästä laajemmasta järvialueesta. Luovutusvoittoverotuksen laskentaperusteena ei ole kuitenkaan käytetty F-maakunnan rantatonttien arvostuksessa tuolloin sovellettua keskimääräistä neliöhintaa (18 euroa/m2) vaan naapurimaakunnan, G:n, huomattavasti alhaisempaa arvoa (8 euroa/m2). Myös tämä seikka osoittaa, että tontteja ei ole luovutusvoittoverotuksessa arvostettu liian korkeaan arvoon.

A on antanut Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vastaselityksen johdosta lausuman. Lausuma on lähetetty tiedoksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja toimitettu verotus saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettava säännös ja sen esityöt

Tuloverolain 48 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan omaisuuden luovutuksesta saatu voitto ei ole veronalaista tuloa, jos verovelvollinen luovuttaa harjoittamaansa maatalouteen tai metsätalouteen kuuluvaa kiinteää omaisuutta, avoimen yhtiön tai kommandiittiyhtiön osuuden taikka sellaisen yhteisön osakkeita tai osuuksia, jotka oikeuttavat vähintään 10 prosentin omistusosuuteen mainitussa yhtiössä ja saajana on joko yksin tai yhdessä puolisonsa kanssa hänen lapsensa tai tämän rintaperillinen taikka hänen sisarensa, veljensä, sisarpuolensa tai velipuolensa ja jos omaisuus on ollut yhteensä yli 10 vuotta verovelvollisen tai hänen ja sellaisen henkilön omistuksessa, jolta hän on saanut sen vastikkeettomasti.

Tuloverolain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 200/1992 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on sukupolvenvaihdosluovutuksia koskevan säännöksen osalta lausuttu, että sukupolvenvaihdosluovutuksia koskeva huojennus rajoitettaisiin koskemaan vain varsinaisia tulonhankkimistoimintaan liittyviä sukupolvenvaihdostilanteita. Aikaisemmin huojennus on koskenut myös esimerkiksi pörssiosakkeiden tai vapaa-ajan kiinteistöjen luovutuksia. Esityksessä ehdotetaan, että myyntivoittoverotuksen huojennus voisi vastaisuudessa koskea vain maatalouteen tai metsätalouteen kuuluvaa kiinteää omaisuutta.

Tosiseikat

A on omistanut 13 tilaa käsittävän maatilakokonaisuuden, johon on muun ohessa kuulunut tila X. A:n tilaa koskeva ranta-asemakaava on tullut voimaan vuonna 1995. Kaavan mukaan tilalla on ainakin seitsemän rantatonttia. A on sittemmin myynyt ainakin viisi rantatonttia. A on 17.12.2012 myynyt maatilakokonaisuuden, mukaan lukien jäljellä olleet kaksi pinta-alaltaan 4 395 ja 5 880 neliömetrin suuruista rantatonttia, pojalleen 550 000 euron kauppahinnalla. A on pidättänyt elinikäisen käyttö- ja asumisoikeuden A:n tilalla olevaan asuinrakennukseen vapaine sähköineen ja lämpöineen.

Verotusta toimitettaessa luovutetun varallisuuden käyväksi arvoksi on katsottu 804 784 euroa ja luovutushinnaksi 550 000 euron kauppahinnan ja 82 150 euron arvoisen käyttö- ja asumisoikeuden yhteismäärä 632 150 euroa. Luovutusta on pidetty 78,55 prosentin suuruiselta osalta vastikkeellisena ja siten lähtökohtaisesti verovapaana sukupolvenvaihdosluovutuksena. Verovapauden ei ole katsottu koskevan kahta X:n tilalla sijaitsevaa rantatonttia. Kun kauppakirjassa ei ollut eritelty rantatonttien arvoa, niiden suhteellinen osuus vastikkeellisesta kauppahinnasta on toimitetussa verotuksessa vahvistettu 8 euron neliömetrihinnan mukaan. Luovutusvoiton määräksi on 40 prosentin hankintameno-olettaman vähentämisen jälkeen saatu 38 925,03 euroa.

Asian arviointi ja johtopäätös

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, voidaanko tuloverolain 48 §:n 1 momentin 3 kohdan säännöstä luovutusvoiton verovapaudesta soveltaa kaupan kohteena olevan kahden ranta-asemakaava-alueella sijaitsevan rantatontin osalta.

Kysymyksessä olevat X:n tilalla sijaitsevat lohkomattomat rantatontit ovat ranta-asemakaavaan merkittyjä tontteja, joilla on rakennusoikeutta. Tilaa koskeva ranta-asemakaava on tullut voimaan vuonna 1995. A on rantakaavan voimaantulon ja nyt esillä olevan maatilakokonaisuuden luovutuksen välisenä aikana myynyt samalta tilalta ainakin viisi vastaavanlaista rantatonttia. Kun otetaan huomioon, että A on jo ennen maatilakokonaisuuden kauppaa myynyt ranta-asemakaava-alueella sijaitsevia tontteja, A:n on katsottava ryhtyneen käyttämään myös maatilakokonaisuuden yhteydessä luovutettuja rantatontteja muussa tarkoituksessa kuin hänen harjoittamassaan maa- ja metsätaloudessa.

A:n rantatonteista saama kauppahinta ei siten ole ollut tuloverolain 48 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla verovapaata tuloa. Koska A:n myymää maatilakokonaisuutta koskevassa kauppakirjassa ei ole eritelty rantatonttien arvoa, tonttien suhteellinen osuus vastikkeellisesta kauppahinnasta on voitu A:n verotusta toimitettaessa vahvistaa arvioimalla käyttäen laskentaperusteina tonttien käyvän arvon ohella kauppahintaa, johon on luettu myös pidätettyjen etuuksien arvo, sekä tonttien todellisia pinta-aloja.

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätös kumottava ja toimitettu verotus saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Petri Harsu.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Leena Romppaisen äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mikko Pikkujämsä yhtyi:

"Myönnän valitusluvan ja tutkin asian. Hylkään Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön valituksen.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Asian esittelijän oikeussihteeri Petri Harsun esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Leena Romppaisen äänestyslausunto.

Rajavartioston toimistoupseerina toiminut yliluutnantti A:n virkasuhde oli irtisanottu ja A oli pidätetty virantoimituksesta välittömästi koko irtisanomisajaksi. A, joka oli esiintynyt hallinto-oikeudessa ilman lainoppinutta asiamiestä tai avustajaa, oli siellä vaatinut irtisanomista ja virantoimituksesta pidättämistä koskevan päätöksen kumoamista ja suullisen käsittelyn toimittamista.

Hallinto-oikeus oli katsonut suullisen käsittelyn toimittamisen ilmeisen tarpeettomaksi ja hylännyt A:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta sekä valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiassa oli keskeisesti kysymys ainoastaan siitä, oliko työnantaja voinut määrätä A:n tämän puutteellisen työkyvyn vuoksi terveystarkastukseen ja mikä oikeudellinen merkitys A:n kieltäytymiselle kyseisestä tarkastuksesta oli annettava. Hallinto-oikeuden mukaan valitus oli ratkaistavissa asiakirjojen perusteella eikä oikeudenkäynnin osapuolten tai todistajien kuulemisella olisi saatu ratkaisun kannalta merkityksellistä lisäselvitystä.

Kun otettiin huomioon A:n asian laatu, asialla objektiivisesta näkökulmasta arvioiden oleva tärkeä merkitys A:lle, suullisen käsittelyn toimittamista hallinto-oikeudessa koskeva A:n vaatimus, A:n esiintyminen hallinto-oikeudessa ilman lainoppinutta asiamiestä tai avustajaa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen ja yksityiskohtaisten perustelujensa valossa tulkittava hallintolainkäyttölain 38 §, korkein hallinto-oikeus katsoi, että hallinto-oikeuden olisi tullut toimittaa asiassa suullinen käsittely. Suullisen käsittelyn toimittamista ei voitu hallinto-oikeuden esittämillä perusteluilla pitää ilmeisen tarpeettomana.

Hallintolainkäyttölaki 38 § 1 ja 3 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kappale

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.6.2016 Madaus v. Saksa

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen, Maarit Lindroos, Taina Pyysaari ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Suomen Opaskoirakoulu Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 1.7.2016 nro 407/16

Markkinaoikeus on hylännyt Suomen Opaskoirakoulu Oy:n valituksen sekä velvoittanut Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän (nykyisin Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä) korvaamaan Suomen Opaskoirakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 000 eurolla ja hylännyt Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Olli Wikberg.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Opaskoirakoulu Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän maksamaan yhtiölle hyvitysmaksuna 69 452,50 euroa ja velvoittaa Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on selityksessään kiistänyt Suomen Opaskoirakoulu Oy:n hyvitysmaksuvaatimuksen ja vaatinut yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä sekä yhtiön velvoittamista korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Suomen Opaskoirakoulu Oy on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle.

Suomen Opaskoirakoulu Oy on tänne 28.8.2017 saapuneessa kirjoituksessa peruuttanut valituksensa.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on valituksen peruutuksen johdosta antamassaan lausumassa ilmoittanut, että sen selityksessä esittämä oikeudenkäyntikuluvaatimus on voimassa, kun otetaan huomioon asian valmisteluun käytetty työmäärä ja aika.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän lausuma on lähetetty tiedoksi Suomen Opaskoirakoulu Oy:lle.

Suomen Opaskoirakoulu Oy on tänne 15.9.2017 saapuneessa kirjoituksessa ilmoittanut peruuttavansa valituksensa peruutuksen.

Suomen Opaskoirakoulu Oy:n kirjoitus on lähetetty tiedoksi Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Lausuminen Suomen Opaskoirakoulu Oy:n valituksesta raukeaa.

2. Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Suomen Opaskoirakoulu Oy on tänne 28.8.2017 saapuneessa kirjoituksessa peruuttanut valituksensa. Yhtiö on tänne 15.9.2017 saapuneessa kirjoituksessa ilmoittanut peruuttavansa valituksensa peruutuksen.

Suomen Opaskoirakoulu Oy on saanut valituksenalaisen markkinaoikeuden päätöksen tiedoksi 6.7.2016. Valitusaika korkeimpaan hallinto-oikeuteen on siten päättynyt 5.8.2016. Kun valituksen peruutuksen peruutusta ei ole tehty valitusajan kuluessa, ei valitusta enää valitusajan päättymisen jälkeen voida saattaa voimaan. Tämän vuoksi lausuminen valituksessa esitetyistä vaatimuksista raukeaa.

2. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Taina Pyysaari ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

Virastaan irtisanottua poliisimiestä oli hallinto-oikeudessa ja irtisanomisasiaa käsiteltäessä edustanut lainoppinut asiamies, joka toimi hänen asiamiehenään myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätöksestä ja asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan poliisimies ei ollut hallinto-oikeudessa esittänyt suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa pyyntöä. Asiassa ei ollut ilmennyt myöskään perusteita, joiden johdosta hallinto-oikeuden olisi tullut viran puolesta ilman pyyntöä toimittaa asiassa suullinen käsittely.

Poliisimies oli pyytänyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa suullisen käsittelyn toimittamista sen selvittämiseksi, oliko poliisiviranomaisen katsottava tehneen tosiasiallisen ratkaisun olla irtisanomatta häntä jo ennen irtisanomisen perustana olleita tapahtumia koskeneen käräjäoikeuden tuomion antamista ja oliko irtisanominen tästä johtuen liian myöhään tehtynä lainvastainen. Lisäksi poliisimies oli pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista sen selvittämiseksi, mikä merkitys asian arvioinnissa oli annettava hänen luottamustaan koskevalle mittaukselle.

Kun perusteita suullisen käsittelyn toimittamiseksi poliisimiehen pyynnöstä hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin nojalla ei ollut, tuli suullisen käsittelyn toimittamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioida hallintolainkäyttölain 37 §:n nojalla siltä kannalta, oliko asian selvittämiseksi poliisimiehen esittämän mukaisesti asiassa tarpeen toimittaa suullinen käsittely.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että suullisen käsittelyn toimittamista koskeva pyyntö koski sellaisia tosiseikkoja, jotka olivat oikeudellisesti merkityksettömiä esillä olevan asian lopputuloksen kannalta. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylättiin.

Valtion virkamieslaki 14 § 2 momentti, 25 § 2 ja 3 momentti, 40 § 2 momentti 4 kohta

Laki poliisin hallinnosta 15 f §

Hallintolaki 6 §

Hallintolainkäyttölaki 37 § 1 momentti ja 38 § 1 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kappale

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.6.2016 Madaus v. Saksa, tuomio 12.11.2002 Salomonsson v. Ruotsi ja tuomio 16.3.2017 Fröbrich v. Saksa

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 19.11.2015 nro 15/0942/3

Asian aikaisempi käsittely

Y:n poliisilaitos on päätöksellään 25.11.2014 valtion virkamieslain 25 §:n 2 momentin nojalla irtisanonut K:n poliisilaitoksen vanhemman konstaapelin virasta. Poliisilaitos on samalla päättänyt valtion virkamieslain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla pidättää K:n virantoimituksesta hänen virkavapautensa päättymisestä 31.12.2014 alkaen.

Päätöksen selostusosassa on todettu, että (---) käräjäoikeus on 23.10.2014 tuominnut K:n rangaistukseen 22.6.2013 tehdyistä henkilörekisteririkoksesta ja virkavelvollisuuksien rikkomisesta sekä 30.6.2013 tehdystä virkavelvollisuuksien rikkomisesta.

Päätöksen perusteluissa on viitattu valtion virkamieslain 14 §:ään ja poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:ään sekä todettu muun ohessa seuraavaa:

Poliisin tehtävien asianmukaisen hoitamisen kannalta on erittäin tärkeää, että kansalaiset kokevat poliisin rehellisenä, luottamusta herättävänä, puolueettomana, ehdottoman oikeudenmukaisena ja kansalaisia tasapuolisesti kohtelevana organisaationa. Tämän johdosta on välttämätöntä, että poliisimiehet käyttäytyvät siten, ettei luottamusta näihin seikkoihin vaaranneta.

K on käyttänyt edellä mainittujen tekojensa tekemisessä hyväksi poliisimiehen virka-asemaan kuuluvia oikeuksia. Kysymys on virantoimituksessa tapahtuneesta virkavelvollisuuksien vastaisesta toiminnasta. Teot ovat olleet poliisimiehen luotettavuuden kannalta erittäin vakavia ja vaarantavat myös luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. K on hakenut poliisiasiain tietojärjestelmästä ja poliisin henkilökuvarekisteristä tietoja 20-vuotiaasta henkilöstä, jolla on ollut konflikti hänen poikansa kanssa, sekä myöhemmin pysäyttämistilanteessa käyttänyt hyväkseen rekistereistä saamiaan tietoja. Pysäyttämistilanteessa K on uhannut edellä mainittua henkilöä sillä, että tämä saattaa joskus joutua K:n kollegoiden pahoinpitelemäksi. K:n toimintatapaa on näiltä osin pidettävä erityisen moitittavana.

Poliisimiehen on virassaan kaikissa tilanteissa käyttäydyttävä asiallisesti ja pidettävä huoli, että hänen käyttäytymisensä kestää tarkastelun. Tässä tapauksessa K:n virkatoimien kohde on sekä tallentanut K:n uhkaavan kielenkäytön että toimittanut sen julkisuuteen. K:n laajasti mediassa uutisoitu menettely on ollut omiaan antamaan vakavalla tavalla väärän kuvan poliisin tavasta hoitaa virkatehtäviä ja omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon.

Irtisanomista harkittaessa on kiinnitetty huomiota tekojen luonteeseen ja vakavuuteen sekä erityisesti niistä ilmenevään suunnitelmallisuuteen. Arvioitaessa K:n mahdollisuutta jatkaa poliisimiehenä on kuultu hänen esimiehiään. K:n käyttäytymisestä tämän tapauksen jälkeisessä arvioinnissa on todettu, ettei hänellä ole sellaista luottamusta, jota poliisimieheltä edellytetään.

Teoillaan K on laiminlyönyt poliisimiehelle kuuluvan käyttäytymisvelvollisuuden siten, että poliisin arvo siitä kärsii. Hänen käyttäytymistään on pidettävä poliisimiehen sopimattomana käyttäytymisenä, ja teot ovat omiaan heikentämään poliisin arvovaltaa kansalaisten keskuudessa. K:n on tekojensa vuoksi katsottava menettäneen myös esimiestensä ja työtovereidensa luottamuksen. Täten K ei enää nauti sellaista luottamusta, jota poliisimieheltä edellytetään, eikä hänellä ole edellytyksiä hoitaa poliisimiehen tehtäviä.

K:n teot muodostavat niiden laatu ja muut olosuhteet huomioon ottaen valtion virkamieslain 25 §:n 2 momentissa tarkoitetun erityisen painavan syyn irtisanoa hänen virkasuhteensa.

K on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut Y:n poliisilaitoksen päätöksen kumoamista ja toissijaisesti irtisanomisen muuttamista kolmen kuukauden erottamiseksi virantoimituksesta. K on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt K:n valituksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavat säännökset esittänyt päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Irtisanomisen perusteeseen vetoaminen

Irtisanominen on tehtävä kohtuullisessa ajassa siitä, kun irtisanomisen peruste on tullut viranomaisen tietoon. Kohtuullinen aika on ratkaistava viime kädessä tapauskohtaisesti. K:n virkasuhteen irtisanomisen perusteena ovat kuulemiskirjeestä 24.10.2014 ilmenevin tavoin olleet (---) käräjäoikeuden 23.10.2014 antama tuomio ja sillä K:n syyksi luetut rikokset. Vaikka tieto K:n teoista on ollut poliisilaitoksen tiedossa jo heinä-elokuussa 2013, häntä ei tuolloin ollut tuomioistuimen päätöksellä tuomittu rangaistukseen niistä teoista, jotka ovat olleet hänen virkasuhteensa irtisanomisen perusteina. K on esitutkinnassa ja käräjäoikeudessa kiistänyt syyllistyneensä niihin rikoksiin, joista hänelle vaadittiin rangaistusta, vaikka hän ei kiistänytkään itse menettelyään asiassa. Tuomioistuimen arviolla K:n menettelyn rikosoikeudellisesta moitittavuudesta ja tuomitulla rangaistuksella on ollut merkitystä myös arvioitaessa irtisanomiskynnyksen ylittymistä. Näissä oloissa poliisilaitoksella on ollut oikeus odottaa virkasuhteen irtisanomisen edellytysten kannalta merkityksellisen käräjäoikeuden tuomion antamista ennen irtisanomiseen ryhtymistä.

Poliisilaitos on saanut tiedon käräjäoikeuden tuomiosta sen antopäivänä 23.10.2014 ja jo seuraavana päivänä kutsunut K:n 4.11.2014 pidettyyn kuulemistilaisuuteen. Poliisilaitos on 25.11.2014 päättänyt irtisanoa K:n virkasuhteen. Irtisanomisen on näissä olosuhteissa katsottava tapahtuneen kohtuullisessa ajassa siitä, kun irtisanomisen peruste oli tullut työnantajan tietoon.

Irtisanomisperusteen täyttyminen

Vanhempi konstaapeli K oli (---) keskustan alueella 30.6.2013 liikennevalvontaa suorittaessaan pysäyttänyt henkilöauton ja tämän jälkeen tunnistanut ajoneuvon kuljettajan henkilöksi, jolla oli ollut konflikti hänen poikansa kanssa. K oli ajoneuvon kuljettajan kanssa keskustellessaan esittänyt kysymyksiä tämän käytöksestä hänen poikaansa kohtaan ja kertonut hänellä olevan useita työtovereita, jotka olisivat valmiit pahoinpitelemään ajoneuvon kuljettajan yöllä niin, että kukaan ei olisi todistamassa tapahtumaa. Ajoneuvon kuljettajan mainitessa K:lle mahdollisista aikeistaan tehdä rikosilmoitus laittomasta uhkauksesta K oli kysynyt, kumpaa ajoneuvon kuljettaja luulee rikosasiaa käsittelevien uskovan, K:ta vai rikosilmoituksen tekijää.

Irtisanomisperusteen olemassaoloa arvioitaessa on otettava huomioon virkamiesten toisistaan poikkeaviin tehtäviin kohdistuvat erilaiset vaatimukset ja tehtävistä johtuvat erityiset edellytykset. Poliisimies käyttää tehtävässään julkista valtaa, mihin sisältyy tarvittaessa myös oikeus puuttua kansalaisten oikeuksiin. Poliisimiehen toiminnan asianmukaisuuteen kohdistuu tämän vuoksi erityisiä vaatimuksia. Poliisimiehen on lain mukaan käyttäydyttävä kaikessa virkatoiminnassaan siten, että hänen käyttäytymisensä ei ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien hoitoon.

K on uhannut virkatoimiensa kohteen voivan joutua hänen työtoveriensa pahoinpitelemäksi. Poliisin kansalaiseen kohdistama väkivalta voi vakavalla tavalla vaarantaa luottamusta poliisin tehtävien hoitoon, minkä vuoksi myös sellaisen väkivallan mahdollisuudella uhkaamista on pidettävä erityisen moitittavana menettelynä. Virkapukuisen poliisimiehen virkaa hoitaessaan esittämä edellä kerrotun sisältöinen uhkaus on ollut omiaan heikentämään yleistä luottamusta poliisin tehtävien hoidon asianmukaisuuteen. K:n ja hänen pysäyttämänsä henkilön välisen keskustelun sisällön perusteella on ilmeistä, että kyse ei ole ollut pelkästään huonoista sanavalinnoista vaan ilmeisen tarkoituksellisesti esitetystä uhkauksesta. K:n teon moitittavuutta osoittaa se, että käräjäoikeus ja hovioikeus ovat tuominneet hänet rangaistukseen virkavelvollisuuden rikkomisesta. K:n menettelyä on pidettävä moitittavana myös siitä syystä, että hän on edellä tarkoitetussa tilanteessa käyttänyt virka-asemaansa hyväkseen omaa perhettään koskevassa asiassa ja osoittanut näin piittaamattomuutta poliisin toiminnan puolueettomuudelle asetetuista vaatimuksista. Tähän nähden asiassa ei voida antaa olennaista merkitystä sille seikalle, että K on kertonut menettelynsä vaikuttimeksi huolensa poikansa turvallisuudesta.

K:n edellä kerrottua tekoa on näistä syistä pidettävä jo yksistään niin moitittavana, ettei poliisilaitokselta ole hänen pitkästä ja muutoin nuhteettomasta virkaurastaan huolimatta voitu edellyttää irtisanomista lievempien toimenpiteiden, kuten virantoimituksesta määräajaksi erottamisen, käyttämistä. Tämän vuoksi asiassa ei ole tarpeen arvioida sitä, onko K:n syyksi henkilörekisteririkoksena ja virkavelvollisuuden rikkomuksena käräjäoikeuden tuomiolla luettu tietojen etsiminen poliisin henkilörekistereistä ollut hänen virkavelvollisuuksiensa vastaista menettelyä. Poliisilaitoksella on edellä mainituilla perusteilla ollut erityisen painava syy irtisanoa K:n virkasuhde, eikä poliisilaitoksen päätös ole lainvastainen. Edellä mainittu irtisanomisen perusteena oleva teko myös osoittaa hänet siinä määrin soveltumattomaksi tehtäväänsä, ettei virantoimitusta ole voitu jatkaa.

Koska K:n valitus on hylätty, hänelle ei määrätä korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Valtion virkamieslaki 14 § 2 momentti, 25 § 1, 2 ja 3 momentti sekä

40 § 2 momentti 4 kohta

Poliisilaki (493/1995) 9 c § (525/2005)

Hallintolaki 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Marja Tuominen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

K on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja katsoo, että irtisanominen on tehty liian myöhään ja että irtisanomisen perusteeseen vetoaminen on poliisilaitoksen oman menettelyn vuoksi menetetty. Toissijaisesti K on vaatinut, että irtisanomisen sijasta hänet erotetaan enintään kolmeksi kuukaudeksi virantoimituksesta. Lisäksi K on vaatinut, että Poliisihallinto/valtio velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa viivästyskorkoineen. K on vielä vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely todistajien kuulemiseksi.

K on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Irtisanomisen ajankohta, perusteen määrittely ja kohtuullisen ajan vaatimus

Y:n poliisilaitos on irtisanonut K:n virkasuhteen 25.11.2014 tekemällään ja K:lle 2.12.2014 tiedoksi antamallaan päätöksellä sellaisten menettelyjen perusteella, jotka ovat tapahtuneet 22.6. ja 30.6.2013. Irtisanominen on tehty noin puolitoista vuotta tapahtumien jälkeen. Asian esitutkinta on päätetty jo 28.8.2013 eli noin vuosi ja kolme kuukautta ennen irtisanomista. K on ollut myös katkeamatta töissä/virkatehtävissä tapahtumien jälkeen ajalla 28.8.2013–15.7.2014, lyhyitä vuosilomia lukuun ottamatta. Irtisanominen on tehty liian myöhään ja päätös on siten kumottava.

Irtisanomisen peruste

Irtisanomisen peruste ei voi olla käräjäoikeuden tuomio, koska irtisanominen on tehty lainvoimaa vailla olevan tuomion perusteella ja siten käytännössä sen saman tiedon perusteella, joka viranomaisella on ollut jo heti 30.6.2013 tapahtuman jälkeen tai viimeistään esitutkinnan päätyttyä 28.8.2013.

Irtisanomispäätökseen on kirjattu, että irtisanomisen kannalta on kiinnitetty huomiota tekojen luonteeseen ja vakavuuteen sekä erityisesti niistä ilmenevään suunnitelmallisuuteen. Poliisilaitos ei ole lausunut, että irtisanomisen arvioinnissa olisi kiinnitetty huomiota K:n saaman rikosoikeudelliseen seuraamuksen laatuun tai määrään.

Poliisilaitoksen irtisanomispäätöksen perusteissa mainitaan yhtenä kohtana henkilörekisteririkosta ja virkavelvollisuuden rikkomista tarkoittava rikos ja erityisesti niistä ilmenevä suunnitelmallisuus. Nämä syytekohdat hovioikeus on kumonnut (oikeastaan hylännyt). Irtisanomisen perusteet ovat näin ollen kaventuneet ja poliisilaitoksen käyttämä erityisperustelu on menettänyt merkityksensä irtisanomisen perusteena. Käräjäoikeuden tuomio on hovioikeudessa myös muuttunut lievemmäksi rangaistuksen osalta.

Poliisilaitos on tehnyt irtisanomispäätöksen sellaisen menettelyn perusteella, joka on myöhemmässä vaiheessa osoittautunut lailliseksi. Tämä osoittaa sen, että poliisilaitoksella ei tosiasiassa ole ollut tarkoitus odottaa sitä vahvistusta, millainen rikosoikeudellinen seuraamus K:lle määrätään, koska lainvoimaista ratkaisua ei ole odotettu.

Koska irtisanomista ei ole tehty käräjäoikeuden tuomion lainvoimaiseksi tulemisen jälkeen, poliisilaitoksen on katsottava irtisanoneen K:n sen tiedon varassa, joka sillä on ollut jo viimeistään esitutkinnan päättymishetkellä. Lainvoimaa vailla oleva käräjäoikeuden tuomio on sama asia kuin asiassa ei olisi käräjäoikeuden tuomiota lainkaan. Irtisanomisen perusteena on vain ja ainoastaan poliisilaitoksen tietoon tullut menettely välittömästi 30.6.2013 jälkeen. K on myöntänyt tapahtumien tosiseikat riidattomiksi heti asian tultua esille.

Irtisanomispäätöksen nojalla K:n saama rikostuomio ei ole ollut peruste, jolla hänet irtisanotaan, vaan mediassa uutisoitu menettely, joka on ollut poliisilaitoksen tiedossa jo 2013.

K:n menettelyn vaikutus poliiseista ja heidän tavastaan hoitaa virkatehtäviä saatavaan kuvaan on ollut riippumaton rikosoikeudellisesta tuomiosta. Viranomaisella on jo heti asian tultua esille vuonna 2013 ollut hallussaan kaikki se tieto, jonka perusteella irtisanominen on toimitettu noin puolitoista vuotta tapahtumien jälkeen.

Kohtuullisena aikana on pidettävä enintään muutaman kuukauden aikaa siitä, kun irtisanomisen peruste on tullut viranomaisen tietoon. Irtisanomista ei näin ollen ole toimitettu laissa tarkoitetussa kohtuullisessa ajassa.

Poliisilaitoksen virheellinen menettely virasta pidättämisessä

K on jatkanut virassaan ja työtehtävissään 30.6.2013 jälkeen, eikä häntä ole pidätetty virasta, vaikka poliisilaitoksen ja hallinto-oikeuden mukaan tuolloin tapahtunut menettely osoittaa K:n sopimattomaksi tehtäväänsä. On kysymyksenalaista, onko K voinut tulla tehtäväänsä sopimattomaksi puolitoista vuotta tapahtumien jälkeen. Rikosoikeudellinen tuomio ei voi tehdä poliisista sopimatonta tehtäviinsä, koska rikoksesta tuomittuja poliiseja Suomessa on lukemattomia.

Poliisilaitos on salliessaan K:n jatkaa viranhoitoa keskeytyksettä menettänyt oikeutensa irtisanoa K myöhemmin samojen menettelyjen johdosta. Toisin kuin poliisilaitos on esittänyt, K ei ole ollut lähes koko ajan sairaus- tai vuosilomalla eikä virkavapaalla.

Jos poliisilaitoksen käsityksen mukaan K:n menettely on osoittanut hänet sopimattomaksi harjoittamaan poliisin tointa, poliisilaitoksen olisi tullut pidättää K virasta heti. K:n moitittava menettely on toisin sanoen korjaantunut, koska hän on käyttäytynyt poliisina tuona aikana moitteettomasti. Viranomaisen menettelyn on oltava johdonmukaista. Asianosaisen on voitava luottaa myös poliisijohdon toiminnan johdonmukaisuuteen.

Poliisilaitoksen lausunnosta hallinto-oikeudelle käy ilmi, ettei määräaikaista erottamista olisi voitu enää soveltaa, koska asian tiedoksi saamisesta oli kulunut jo yli kolme kuukautta. Lausunto huomioon ottaen K näyttää ensinnäkin menettäneen oikeutensa siihen, että hänen tekonsa seuraamuksena otetaan harkintaan myös määräaikainen virasta erottaminen, ja toisaalta siihen, ettei kohtuullista aikaa ratkaistaessa perusteena pidetä menettelyn tietoon tulemista vaan käräjäoikeuden tuomiota.

K:n teko on tullut silloisen Z:n poliisilaitoksen tietoon jo kesällä 2013. Z:n poliisilaitos on joko laiminlyönyt panna irtisanomisasian vireille tai sitten se on jo ratkaissut asian tekemättä nimenomaista päätöstä siitä, että irtisanomismenettelyä ei aloiteta. Siten kohtuullinen aika irtisanomiseen on ollut menetetty silloin, kun 1.1.2014 Y:n poliisilaitos on väittämänsä mukaan saanut asiasta tiedon. K ei voi kärsiä siitä, että Z:n poliisilaitos on laiminlyönyt ryhtyä asiassa toimenpiteisiin.

Asian ratkaiseminen kahteen kertaan: todellinen syy irtisanoa K vasta 25.11.2014

Nykyinen (---) poliisilaitoksen apulaispoliisipäällikkö O on ollut Z:n poliisilaitoksen poliisipäällikkönä siihen asti, kunnes laitos on organisaatiouudistuksen johdosta muuttunut Y:n poliisilaitokseksi 1.1.2014 lukien. O on heti tapauksen jälkeen lehdistössä 8.8.2013 julkaistun kommentin perusteella ilmoittanut, että tällä hetkellä ei ole mitään seikkaa tiedossa, mikä estäisi valittajan virantoimituksen. O on myös kertonut K:lle ja henkilöstön edustajille (L, varaluottamusmies) välittömästi tapahtuneen jälkeen, ettei pidä valittajan tekoa irtisanomiseen johtavana menettelynä, vaan hän tulee aikanaan antamaan asiasta valittajalle varoituksen. Tämän vuoksi K on voinut jatkaa työtään normaalisti. Poliisipäällikkö O on tehnyt de facto harkinnan, mutta siitä on jäänyt diaarimerkintä tekemättä. Diaarimerkinnän puuttuminen taas on johtanut siihen, että Y:n poliisilaitos on katsonut, ettei tapausta ole aikaisemmin työnantajan toimesta mitenkään käsitelty.

K:n jatkaminen virassa ilman tehtävämuutoksia on osoitus siitä, että poliisilaitos ei ole suhtautunut K:n menettelyyn irtisanomisasiana.

Vasta kun organisaatiouudistuksen jälkeen poliisipäälliköksi on 1.1.2014 lukien tullut S, asia on noussut uudelleen esille ja laitos on alkanut harkita K:n irtisanomista. Menettely on virheellistä.

Poliisilaitos on salliessaan K:n jatkaa virantoimitusta tehnyt tosiasiallisen päätöksen olla pidättämättä K:ta virasta 30.6.2013 menettelyn johdosta ja siten tehnyt päätöksen, että K:n menettely ei johda irtisanomisen harkitsemiseen.

Päätös ei voi organisaatiouudistuksen takia enää myöhemmin käydä ankarammaksi. Virkamiehen kannalta ei voi olla niin, että menettelyä arvioidaan eri tavalla sen mukaan, vaihtuuko organisaation johto jossain vaiheessa.

Oikeasuhtainen seuraamus menettelystä

Joka tapauksessa irtisanominen on liian ankara seuraamus menettelystä, johon K on syyllistynyt. Irtisanominen on suhteellisuus- ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen ja kohtuuton. Oikeasuhtaisena seuraamuksena olisi tullut olla kurinpidollinen määräaikainen virantoimituksesta erottaminen ja palkanmaksun keskeyttäminen.

K:n moitteeton virkaura on kestänyt yli 17 vuotta. K ei ole saanut kurinpidollisia seuraamuksia virkauransa aikana. Poliisilaitoksen lausunnossa esitetyt väitteet K:n toiminnan moitteista urallaan on osoitettu vääriksi, eikä hallinto-oikeus ole näistä lausunut.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ole luettavissa, että hallinto-oikeus olisi arvioinut K:n asiassa suhdetta aiempaan virkamieslautakunnan käytäntöön. K:n pelkkää suusanallista väärää menettelyä on perusteetta arvioitu poliisilaitoksen ja hallinto-oikeuden päätöksessä ankarammin kuin fyysisen koskemattomuuden loukkauksia tai yleisen turvallisuuden vaarantamista.

Hallinto-oikeus on viitannut perusteluissaan K:n teon moitittavuuteen. Teon moitittavuus selviää K:n saaman rangaistuksen rangaistuslajista ja määrästä. K on saanut rangaistukseksi sakkorangaistuksen. Virkamiehiä on tuomittu jopa vankeusrangaistuksiin teoista, jotka ovat vaarantaneet yleistä turvallisuutta, ja teoista, joilla on loukattu toisen henkilön fyysistä koskemattomuutta. Silti on katsottu määräaikaisen erottamisen olleen oikeasuhtainen seuraus.

On käsittämätöntä, että irtisanomispäätöksen nojalla poliisin luottamusta pidetään korkeammassa asemassa kuin kolmansien henkilöiden fyysistä koskemattomuutta saati yleistä turvallisuutta. Lisäksi on selvää, että luottamus poliisiin ja/tai sotilaaseen, joilla on voimankäyttöoikeuksia, vaarantuu enemmän voimankäyttöoikeuden väärästä käyttämisestä kuin suusanallisesta väärästä teosta. Luottamus on kuitenkin abstraktia, kun taas yleinen turvallisuus ja väkivalta/voimankäyttö ovat konkretiaa, joiden suojaa on pidettävä korkeammassa arvossa kuin suusanallista luottamusta poliisiin.

K:n menettely on kestänyt yhteensä muutaman minuutin. Moitittavaksi katsottu keskustelun osa on kestänyt ehkä 10 sekuntia. K ei ole kohdistanut voimakeinoja toiseen osapuoleen tai muutoin fyysisesti koskenut tähän. K on muutaman minuutin aikana käyttänyt yhdessä virkkeessä harkitsemattomia sanavalintoja. Suurimpana vaikuttimena on ollut isän huoli poikansa turvallisuudesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään myös sillä, että K:n menettelyä on pidettävä moitittavana siitä syystä, että hän on käyttänyt virka-asemaansa hyväkseen perhettään koskevassa asiassa ja näin osoittanut piittaamattomuutta poliisin toiminnan puolueettomuudelle asetetuista vaatimuksista. Hallinto-oikeus näyttää viittaavan näiltä osin jollain tasolla esteellisyyttä koskeviin vaatimuksiin. Poliisiviranomainen ei ole viitannut irtisanomispäätöksessä puolueettomuuden vaarantumiseen tai esteellisyyteen.

Irtisanomispäätöksen virheet ja väärintulkinnat sekä niiden merkitys erityisen painavan syyn puuttumiselle

Eräänä perusteena irtisanomiselle on kirjattu asian saama laaja mediajulkisuus. Vaikka sinällään on totta, että poliisimiehen on varauduttava nykyaikana median tallentamismahdollisuuteen, K:n menettelyä on arvioitava kuitenkin siten, että hän on pitänyt puhuttelun kahden kesken "mies miehelle". Hän ei ole sanonut julkisesti poliisin arvovaltaa rapauttavia seikkoja. Tallenteen on toimittanut julkisuuteen toinen osapuoli, ei K. K:n menettelyyn ei kuulu laajalle yleisölle toimitettu lausuma, jolla voisi olla merkitystä arvioitaessa poliisin nauttimaa arvovaltaa ja toimintatapaa.

On moitittavampaa, että poliisimies itse toimittaa julkisuuteen harkitsemattomia lausuntoja kuin että ne toimittaa julkisuuteen hänen tietämättään joku muu.

Toisin kuin irtisanomispäätöksessä on todettu, K ei ole menettänyt esimiestensä tai työtovereidensa luottamusta. Luottamusmies on K:n puolesta mitannut K:n luottamusta tämän tapauksen johdosta. Luottamusta osoittavaan listaan on kertynyt yhteensä 183 nimeä, muun ohella K:n lähimmät päällystön esimiehet, henkilöstöedustajat, koko kenttähenkilökunta, kaikki kenttäjohtajat sekä näiden varajohtajat, ryhmäjohtaja, eri koulutusryhmien johtajat. K nauttii hyvin laajaa luottamusta niin esimiestensä kuin työtovereidensa puolelta.

Y:n poliisipiirin hallinnossa on perinteisesti käytetty tehtävien kiertoa epävirallisena rangaistuksena moitittavista menettelyistä. Tämän tapauksen johdosta K:lle ei ole ehdotettukaan tällaista seurausta. K on jatkanut tehtävissään tapahtumien jälkeen normaalisti ennen sairauslomalle jäämistään, ja kaikki hänen erikoisvastuunsa ovat säilyneet, vaikka kyseisiin erityistehtäviin valituilta vaaditaan hallinnon sisällä erityistä luottamusta.

Harkitsemattomien puheiden osalta pitää ottaa huomioon vielä henkilön asema virkakoneistossa. K ei ole korkeassa asemassa. Nimenomaisesti tällaisia tilanteita varten on erityissäännös muun ohella poliisimiehiä varten, jotta liian ankarilta seurauksilta vältyttäisiin.

Irtisanomisen edellytyksenä oleva erityisen painavan syyn kynnys ei ole ylittynyt. K ei ole menettänyt luottamusta eikä irtisanominen kokonaan ole siten seuraamuksena oikeassa suhteessa tai kohtuullinen K:n pitkän virkauran ainoasta virheestä.

Suullinen käsittely

Suullinen todistelu on keskeistä sen näytön saamiseksi, että poliisiviranomainen on tehnyt K:n menettelyn johdosta jo tosiasiallisen ratkaisun olla irtisanomatta K:ta, ja vasta myöhemmin 25.11.2014 tehty irtisanominen on lainvastainen.

Suullisessa käsittelyssä tulisi kuulla (---) poliisilaitoksen apulaispoliisipäällikkö O:ta. Todistusteemana on O:n tekemä virkamiesoikeudellinen harkinta siitä, irtisanotaanko K vai ei, peruste jättää pidättämättä K virasta sekä se, että viranomaisen tekemä uusi päätös samassa asiassa on virheellinen. Lisäksi suullisessa käsittelyssä tulisi kuulla Y:n poliisilaitoksen vanhempaa konstaapelia L:ää. Todistusteemana on, että O on tosiasiallisesti ratkaissut asian jo aiemmin kuin vuonna 2014. Lisäksi L:ää kuultaisiin poliisihallinnon toimista K:n kohdalla, K:n luottamusmittauksesta, Y:n poliisilaitoksen oikeudellisen osaston näkemyksestä seuraamuksista ja siitä, kenen käskystä seuraamukseksi on muutettu irtisanominen.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon, että K:ta kuultaessa on käyty läpi oikeastaan ainoastaan mahdollista varoitusta ja mahdollista erottamista määräajaksi eikä lainkaan irtisanomista, K:n on ollut pakko kääntyä asiassa suoraan hallinto-oikeuden puoleen poliisipäällikkö S:n irtisanottua hänet. Näin ollen ei ole kohtuutonta, että viranomainen velvoitetaan korvaamaan K:n oikeudenkäyntikulut.

K:n taloudellista taakkaa ei tule lisätä siten, että hän joutuu vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan sen lisäksi, että hän menettää palkan usealta kuukaudelta. K olisi tyytynyt ratkaisuun, jos ratkaisuna olisi ollut hänen määräaikainen erottamisensa.

Y:n poliisilaitos on selityksessään vaatinut, että K:n valitus hylätään.

Poliisilaitos on uudistanut asiassa aikaisemmin lausutun. Lisäksi poliisilaitos on esittänyt seuraavaa:

Luottamus poliisiin syntyy ja ylläpidetään keskeisesti yksittäisten poliisimiesten virkatehtävien suorittamisella ja poliisimiesten asianmukaisella käyttäytymisellä erityisesti virkatehtävissään. Poliisimiehen osalta käyttäytymisvelvoite on monia muita virkamiehiä vaativampi, kun otetaan muun muassa huomioon se, että poliisin tehtävä on luoda ja ylläpitää turvallisuutta.

Vanhempi konstaapeli K:n moitittava käyttäytyminen virkatehtävässä on ilmennyt sanallisesti uhkaavana käyttäytymisenä, jossa erityisen moitittavana pidetään hänen antamaansa kuvaa paitsi omasta toiminnastaan poliisin virkatehtävissä myös siitä, että hän on sanomisillaan antanut käsityksen, että poliisiorganisaatioon kuuluvat laajemminkin käyttäytyisivät erityisen moitittavalla tavalla. K on uhannut virkatoimiensa kohteen voivan joutua hänen työtoveriensa pahoinpitelemäksi.

Tapauksessa on huomiota kiinnitetty siihen, ettei moitittava menettely ole liittynyt lainmukaisen virkatehtävän suorittamiseen, vaan moitittava käyttäytyminen on tapahtunut virassa ja virka-asemaa sekä poliisimiehen virkapukua hyväksi käyttäen.

Poliisin kansalaiseen kohdistama väkivalta voi vakavalla tavalla vaarantaa luottamusta poliisin tehtävien hoitoon, minkä vuoksi myös sellaisen väkivallan mahdollisuudella uhkaamista on pidettävä erityisen moitittavana menettelynä.

Arvioinnissa on annettu painoa sille, että poliisimies ei voi lähteä oma-aloitteisesti hoitamaan omia tai läheistensä asioita ja hänen on osattava itse myös jäävätä itsensä tämänkaltaisissa asioissa.

Z:n poliisilaitoksen poliisipäällikkönä toiminut O ei ole vuonna 2013 ratkaissut kurinpitorangaistusasiaa. Kurinpitomenettelystä ei ole minkäänlaista kirjallista materiaalia.

Aika K:n irtisanomiseen on ollut pitkä, mutta tässä tapauksessa se ei ole ollut kohtuuton. K:n edut eivät ole vaarantuneet tai heikentyneet ajan kulumisen vuoksi. Arviossa on otettu huomioon, että K on vuoden 2014 aikana vuosilomien ja sairauteen perustuvien virkavapauksiensa johdosta tapahtuman jälkeen hoitanut vähän virkatehtäviään. Sen johdosta on arvioitu, ettei asian käsittelemiselle ennen käräjäoikeuden tuomiota ole ollut tarvetta. Suoritetussa esitutkinnassa on tapahtumakokonaisuus tarkentunut. K on esitutkinnassa ja käräjäoikeudessa kiistänyt syyllistyneensä rikoksiin, vaikka hän ei ole kiistänyt itse menettelyään asiassa.

Tuomioistuimen arviolla K:n menettelyn rikosoikeudellisesta moitittavuudesta ja tuomitulla rangaistuksella on ollut merkitystä myös arvioitaessa irtisanomiskynnyksen ylittymistä. Käräjäoikeuden tuomio on tässä tapauksessa ollut siten ratkaiseva, että siinä on todettu K:n menettelyn moitittavuus ja arvioitu sitä ankarasti myös poliisimiehen käyttäytymisvelvollisuuden osalta.

Poliisilaitoksella on ollut velvollisuus odottaa virkasuhteen irtisanomisen kannalta merkityksellisen käräjäoikeuden tuomion antamista ennen irtisanomiseen ryhtymistä. Irtisanomisen on näissä olosuhteissa katsottava tapahtuneen kohtuullisessa ajassa siitä, kun irtisanomisen peruste on tullut poliisilaitoksen tietoon.

Päätöksen pohjaksi on otettu arvio, joka on saatu K:n hyvin tuntevilta (---), Z:n ja Y:n poliisilaitoksen johdossa toimivilta erityisesti nimittämistoimivaltaa käyttäviltä esimiehiltä sekä laajasti poliisissa esitetyistä arvioista K:n julkisuudessa olleesta käyttäytymisestä. K:n teot ja hänen suhtautumisensa poliisitehtävien sekä sitä koskevien toimintaperiaatteiden ja säännösten noudattamiseen osoittivat hänen olevan siinä määrin soveltumaton tehtäväänsä, että irtisanomiseen on ollut erityisen painava syy.

K:n teon moitittavuutta osoittaa se, että käräjäoikeus ja hovioikeus ovat tuominneet hänet rangaistukseen virkavelvollisuuden rikkomisesta. K:n teot muodostavat sellaisen valtion virkamieslaissa tarkoitetun erityisen painavan syyn, jonka perusteella virkasuhde voidaan sanoa irti.

Luottamus poliisin virkatehtävien asianmukaiseen hoitamiseen edellyttää sitä, että poliisissa puututaan väärinkäytöksiin ja sellaiseen käyttäytymiseen, joka vaarantaa luottamusta poliisin.

K on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että Y:n poliisilaitos näyttää siirtäneen luottamusharkinnan keskiön siihen, millaista luottamusta poliisit yleensä kansalaisten silmissä nauttivat. Irtisanomispäätöstä ei ole kuitenkaan näin perusteltu, vaan siinä on keskitytty sen moittimiseen, että nimenomaan K on menettänyt esimiestensä luottamuksen, minkä seikan K on kuitenkin osoittanut vääräksi. K:n on annettu jatkaa työtehtävissään ja virassaan pitkän aikaa ennen irtisanomista.

Poliisilaitos on esittänyt, että painoarvoa on annettu sille, että poliisimies ei voi lähteä oma-aloitteisesti hoitamaan omia tai läheistensä asioita ja hänen on osattava itse myös jäävätä itsensä tämän kaltaisissa asioissa. Poliisilaitos on lausumassaan hallinto-oikeudelle kuitenkin ilmoittanut, että kokonaisarviossa on päädytty siihen, että tekoa ei voida puolustella isän asemalla, mutta toimimista omassa asiassa ei myöskään ole luettu tässä tapauksessa raskauttavaksi tekijäksi. Poliisilaitoksen irtisanomispäätöksessä on todettu kuulemista tarkoittavan otsakkeen alla, että K:n asemalla isänä ei ole katsottava olleen merkitystä seuraamuksen arvioinnissa. Poliisilaitoksen selvitys näiltä osin tulee jättää huomioon ottamatta.

Kurinpitomenettelystä ei tarvitse olla kirjallista materiaalia. Asia on ratkaistu, kun K:n on annettu jatkaa virantoimitusta ja O on suullisesti ilmoittanut, että menettely ei johda irtisanomiseen, vaan enintään varoitukseen. Se, että poliisilaitos ei ole tehnyt asiasta diaarimerkintöjä, on poliisilaitoksen oma asia. K:n vahingoksi tällainen menettelyvirhe ei voi koitua.

Sille, että poliisilaitoksen mukaan K:n edut eivät ole heikentyneet tai vaarantuneet ajan kulumisen vuoksi, ei voida antaa mitään merkitystä. Laissa ei ole säännöksiä siitä, että ajan kulumisella tulisi olla tällainen vaikutus. Se seikka, että ajan kulumisen myötä moitittavan menettelyn painoarvo lievenee, on oikeuskirjallisuudessa esitetty kanta.

K on tapahtuman 30.6.2013 jälkeen ollut töissä aina 15.7.2014 asti eli yli vuoden, minkä jälkeen hän on jäänyt olkapääleikkauksen johdosta sairauslomalle. Vuonna 2014 K:lla on ollut vain kaksi lyhyttä vuosilomajaksoa ennen sairauslomaansa. Poliisilaitoksen käsitys K:n tapahtuman jälkeisen työssäolon vähäisyydestä on väärä.

Hovioikeus on hylännyt kaksi kolmesta syytteestä, joten menettelyn moitittavuus on huomattavasti lieventynyt siitä tilanteesta, jonka varassa poliisilaitos on päätöksensä tehnyt. Tämä osoittaa, että poliisilaitoksen olisi tullut odottaa asiassa lainvoimaista päätöstä, jos päätöstä on yleensä tarvinnut odottaa.

Vastaselitys on toimitettu tiedoksi Y:n poliisilaitokselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää K:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää K:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

K on pyytänyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa suullisen käsittelyn toimittamista. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että K ei ole vaatinut asiassaan suullisen käsittelyn toimittamista hallinto-oikeudessa.

K:n irtisanomista koskeva asia kuuluu Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan. Sanotun sopimusmääräyksen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan tai velvollisuuksistaan. Tästä johtuu, että K:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämää suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa pyyntöä arvioitaessa on huomioon otettava myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleesta johtuvat oikeusturvatakeet.

1.1 Suullisen käsittelyn toimittaminen K:n pyynnön takia

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 217/1995 vp) todetaan muun ohella, että pykälässä säädettäisiin asianosaisen oikeudesta suulliseen käsittelyyn. Tämän pykälän soveltamistapauksissa väistyisi 37 §:n mukainen valitusviranomaisen harkinta. Toisaalta asianosaisella ei olisi 38 §:n mukaan aina oikeutta suulliseen käsittelyyn, vaan pykälässä olisi eräitä perusteita suullisen käsittelyn toimittamatta jättämiselle. Koska suullinen käsittely olisi luonteeltaan kirjallista menettelyä täydentävä menettely, voitaisiin asianosaisen vaatimukselle antaa merkittävä sija ratkaistaessa, toimitetaanko suullinen käsittely. Mahdollisuus esittää henkilökohtaisesti ja suullisesti näkemyksensä suoraan tuomareille on prosessuaalinen oikeus, joka voidaan nähdä olennaisena osana oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Tätä osoittaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamiskäytäntö. Suullinen käsittely olisi mahdollista jättää toimittamatta, jos suullinen käsittely olisi asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Tuomioistuin voisi harkita, edistäisikö suullisen käsittelyn toimittaminen asian selvittämistä tai olisiko suullisen käsittelyn toimittamiseen muita syitä. Säännöksessä oleva maininta suullisen käsittelyn ilmeisestä tarpeettomuudesta merkitsisi sitä, että suullinen käsittely voitaisiin jättää toimittamatta, jos olisi hyvin todennäköistä, ettei suullisesta käsittelystä ole hyötyä. (---) Säännöksen soveltamisessa olisi tällöin otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan määräykset.

Kun otetaan huomioon K:n asian laatu, asialla objektiivisesta näkökulmasta arvioiden oleva tärkeä merkitys K:lle sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen ja säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen valossa tulkittava hallintolainkäyttölain 38 §, korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden olisi tullut toimittaa asiassa suullinen käsittely, jos K olisi esittänyt sitä koskevan pyynnön.

K:ta on jo hallinto-oikeudessa edustanut asianajaja SL, joka toimii hänen asiamiehenään myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätöksestä ja asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan, K ei ole hallinto-oikeudessa esittänyt pyyntöä, että asiassa toimitettaisiin suullinen käsittely. K on lisäksi voinut asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä esittää valituksensa perusteeksi haluamansa selvityksen ilman, että hallinto-oikeus olisi tätä oikeutta asian käsittelyn kuluessa rajoittanut.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa asianosaisella on lähtökohtaisesti oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluva oikeus saada asiansa käsitellyksi suullisesti ainakin yhdessä oikeusasteessa (esimerkiksi tapaus Madaus v. Saksa, tuomio 9.6.2016, 22 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö). Sanottu oikeus ei kuitenkaan ole ehdoton, vaan siitä on mahdollista poiketa esimerkiksi tilanteessa, jossa asianosainen on nimenomaisesti tai hiljai- sesti luopunut esittämästä suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa pyyntöä (esimerkiksi tapaus Salomonsson v. Ruotsi, tuomio 12.11.2002, 34 kohta).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että lainkäytön joutuisuuden näkökulmasta on tavanomaisesti tarkoituksenmukaisempaa, että suullinen käsittely toimitetaan jo asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsittelevässä tuomioistuimessa eikä vasta muutoksenhakuasteessa. Käsiteltävän asian olosuhteista riippuen saattaa olla hyväksyttävää hylätä vasta muutoksenhakuasteessa esitetty suullisen käsittelyn toimittamista koskeva pyyntö siinäkin tapauksessa, että suullista käsittelyä ei ole toimitettu asiaa ensi asteena käsiteltäessä (mainittu tapaus Salomonsson v. Ruotsi, 37 ja 38 kohta).

Vaikka K:n asian laatu eroaakin mainitussa Salomonsson v. Ruotsi -tapauksessa esillä olleesta tilanteesta, korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei ole ilmennyt perusteita, joiden johdosta hallinto-oikeuden olisi tullut viran puolesta toimittaa asiassa suullinen käsittely ilman K:n esittämää pyyntöä, kun otetaan myös huomioon, että K:n menettelyä koskeneessa rikosasian oikeudenkäynnissä (---) käräjäoikeudessa K:ta on kuultu vastaajana suullisesti.

1.2 Suullisen käsittelyn toimittaminen asian selvittämiseksi

Kun perusteita suullisen käsittelyn toimittamiseksi K:n pyynnöstä hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin nojalla ei esillä olevassa asiassa ole, tulee suullisen käsittelyn toimittamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioida hallintolainkäyttölain 37 §:n nojalla siltä kannalta, onko asian selvittämiseksi K:n esittämän mukaisesti asiassa tarpeen toimittaa suullinen käsittely. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa tuomioistuimen on mahdollista poiketa suullisen käsittelyn toimittamista koskevasta velvollisuudesta, jos suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen perusteena eivät ole sellaiset tosiseikat, jotka ovat merkityksellisiä tai ratkaisevia oikeudenkäynnin lopputuloksen kannalta tai jotka koskevat esitettävän selvityksen luotettavuutta. Tällöin on kansallisen tuomioistuimen katsottu voivan ratkaista asia asianosaisten kirjallisen selvityksen perusteella (tapaus Fröbrich v. Saksa, tuomio 16.3.2017, 36 ja 40 kohta).

K:n mukaan suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa on keskeistä näytön saamiseksi siitä, että poliisiviranomainen on tehnyt K:n menettelyn johdosta tosiasiallisen ratkaisun olla irtisanomatta K:ta ja sen vuoksi 25.11.2014 tehty päätös irtisanomisesta on lainvastainen.

K on nimennyt todistajana kuultavaksi (---) poliisilaitoksen apulaispoliisipäällikkö O:n, jonka kuulemisen todistusteemaksi on ilmoitettu muun ohella O:n tekemä virkamiesoikeudellinen harkinta siitä, irtisanotaanko K. Lisäksi K on nimennyt todistajana kuultavaksi Y:n poliisilaitoksen vanhempi konstaapeli, varaluottamusmies L:n, jonka kuulemisen todistusteemaksi on ilmoitettu muun ohella se, että O on ratkaissut K:n menettelyä koskevan seuraamuksen aiemmin kuin vuonna 2014, ja K:n luottamusta koskeva mittaus.

K on näin ollen pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista ensinnäkin sen selvittämiseksi, onko poliisiviranomaisen katsottava tehneen tosiasiallisen ratkaisun olla irtisanomatta K:ta jo ennen käräjäoikeuden tuomion antamista ja onko irtisanominen tästä johtuen liian myöhään tehtynä lainvastainen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo jäljempänä pääasiaratkaisun yhteydessä esittämillään perusteilla kuten hallinto-oikeus, että Y:n poliisilaitos on voinut tehdä irtisanomispäätöksen saatuaan tiedon (---) käräjäoikeuden antamasta tuomiosta ja että irtisanomispäätöstä ei ole myöskään tehty liian myöhään.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei asiassa sinänsä ole syytä epäillä, että ennen irtisanomispäätöksen tekemistä poliisipäällikkönä toiminut O ei olisi ennen käräjäoikeuden tuomion antamista suullisesti esittänyt sellaisia kannanottoja kuin K on todennut hänen esittäneen.

Jäljempänä pääasiaratkaisun yhteydessä todetusti K ei kuitenkaan ole voinut sillä perusteella, että hänen on sallittu jatkaa virantoimitusta ja että asianomaisena ajankohtana Z:n poliisilaitoksen poliisipäällikkönä toiminut O on K:n mukaan suullisesti kertonut K:lle ja henkilöstön edustaja L:lle, ettei K:n menettely johda irtisanomiseen, päätellä, että poliisilaitos ei tule laillisia menettelytapoja noudattaen ryhtymään K:n irtisanomiseen (---) käräjäoikeuden tuomion antamisen jälkeen. Poliisilaitoksessa ei voida katsoa tällä perusteella syntyneen tosiasiallista päätöstä, jonka mukaan K:n menettely ei voisi johtaa K:n irtisanomisen harkitsemiseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että suullisen käsittelyn toimittaminen sen selvittämiseksi, onko poliisilaitos tehnyt tosiasiallisen ratkaisun olla irtisanomatta K:ta poliisipäällikkönä toimineen O:n esittämien epävirallisten kannanottojen perusteella, on tarpeetonta. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva pyyntö koskee siten tältä osalta sellaisia tosiseikkoja, jotka ovat oikeudellisesti merkityksettömiä esillä olevan asian ratkaisemiseksi. Suullisen käsittelyn toimittaminen mainitulla perusteella ei ole tarpeen asian selvittämiseksi ja sitä koskeva pyyntö on tällä perusteella esitettynä hylättävä.

Lisäksi K on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista sen selvittämiseksi, mikä merkitys asian arvioinnissa on annettava K:n luottamusta koskevalle mittaukselle.

K on esittänyt kantansa tueksi hallinto-oikeudelle toimitetun (---) poliisien yhdistys ry:n, (---) poliisiyhdistys ry:n, (---) seudun poliisiyhdistys ry:n, (---) rikospoliisiyhdistys ry:n sekä luottamusmiehen henkilöstölle järjestämän K:n luottamusta mittaavan kyselyn tulokset. Kaikkiaan 183 kyselyyn osallistunutta henkilöä katsoi, että K nauttii heidän luottamustaan poliisimiehenä ja työtoverina. Näihin henkilöihin kuuluivat muun ohella kaikki (---) kuusi kenttäjohtajaa ja näiden ryhmien varajohtajat sekä K:n kenttäryhmän ryhmänjohtaja sekä varajohtaja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa jäljempänä pääasiaratkaisunsa yhteydessä, että poliisilaitos on voinut mainitusta luottamusmittauksesta huolimatta tehdä irtisanomispäätöksestä ilmenevän päätelmän siitä, että K ei enää nauti sellaista luottamusta, jota poliisimieheltä edellytetään, eikä hänellä ole edellytyksiä hoitaa poliisimiehen tehtäviä.

Suullisen käsittelyn toimittaminen varaluottamusmies L:n kuulemiseksi K:ta koskevasta luottamusmittauksesta koskee siten niin ikään sellaisia tosiseikkoja, jotka ovat oikeudellisesti merkityksettömiä esillä olevan asian lopputuloksen kannalta.

Kun otetaan huomioon ne perusteet, joiden vuoksi K on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, asiakirjoista saatava selvitys sekä jäljempänä päätöksen kohdassa 2.2.2 "Irtisanominen erityisen painavasta syystä" ja kohdassa 2.2.3 "Irtisanomisen tekeminen kohtuullisessa ajassa" lausuttu, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Tosiseikat

Y:n poliisilaitos on päätöksellään 25.11.2014 valtion virkamieslain 25 §:n 2 momentin nojalla irtisanonut K:n poliisilaitoksen vanhemman konstaapelin virasta (---) käräjäoikeuden 23.10.2014 antaman tuomion ja irtisanomispäätöksestä muutoin ilmenevän selvityksen perusteella. Poliisilaitos on samalla päätöksellä pidättänyt valtion virkamieslain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla K:n virantoimituksesta irtisanomisajaksi hänen virkavapautensa päättymisestä 31.12.2014 alkaen.

Y:n poliisilaitoksen irtisanomispäätöksen selvitysosiossa viitatusta (---) käräjäoikeuden tuomiosta ilmenee muun ohella, että K on työskennellessään vanhempana konstaapelina Z:n poliisilaitoksessa ja suorittaessaan 30.6.2013 (---) alueella virkatehtävänä liikennevalvontaa pysäyttänyt henkilöautoa kuljettaneen henkilön. K on todennut tämän henkilöksi, jolla on ollut konflikti K:n pojan kanssa. K on muun ohella uhannut mainitun toisen osapuolen saattavan joutua K:n kollegoiden pahoinpitelemäksi siten, ettei kukaan ole näkemässä. Toinen osapuoli on tallentanut keskustelun ja saattanut sen sittemmin julkisuuteen. K ei ole kiistänyt keskustelun sisältöä.

(---) hovioikeus on tuomiollaan 12.11.2015 lukenut K:n syyksi sanotun virkavelvollisuuden rikkomisen 30.6.2013, mutta hylännyt syytteet henkilörekisteririkoksesta 22.6.2013 ja virkavelvollisuuden rikkomisesta 22.6.2013.

K on valituksessaan vaatinut, että irtisanomispäätös kumotaan. K on perustellut vaatimustaan sillä, että viranomainen on ylittänyt kohtuullisen ajan irtisanomisen suorittamisessa, koska käräjäoikeuden tuomion perusteena olleet teot ovat tapahtuneet kesäkuussa 2013 ja näistä tapahtumista Z:n poliisilaitoksella on jo tuolloin ollut tieto. Lisäksi K on esittänyt, että vuonna 2013 silloinen Z:n poliisilaitoksen poliisipäällikkö O on suullisesti kertonut K:lle ja henkilöstön edustaja L:lle, että K:n asiassa kysymys ei ole irtisanomiseen johtavasta menettelystä, vaan hän tulee aikanaan antamaan K:lle asiasta varoituksen. Kun K:n on sallittu jatkaa tehtävissään eikä häntä ole pidätetty virantoimituksesta, K:n mukaan poliisilaitos on tehnyt päätöksen, että K:n menettely ei johda irtisanomisen harkitsemiseen.

K on perustellut vaatimustaan myös sillä, että joka tapauksessa irtisanominen on liian ankara seuraamus siitä menettelystä, johon K on syyllistynyt. K on tältä osin vedonnut muun ohella virkamieslautakunnan ratkaisukäytäntöön, K:n menettelyn lyhyeen ajalliseen kestoon ja siihen, että kysymyksessä ovat olleet harkitsemattomat sananvalinnat ja mies miehelle -keskustelu. K on arvostellut asian saaman laajan mediajulkisuuden huomioon ottamista irtisanomispäätöksessä. Vielä K on esittänyt selvitystä siitä, että hän ei ole menettelystään johtuen menettänyt työyhteisönsä luottamusta poliisimiehenä ja työtoverina toisin kuin irtisanomispäätöksessä on todettu.

2.2 Oikeudellinen arviointi

2.2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on K:n valituksesta ensinnä ratkaistava, onko Y:n poliisilaitos voinut irtisanoa K:n virkasuhteen (---) käräjäoikeuden 23.10.2014 antaman tuomion ja irtisanomispäätöksestä 25.11.2014 muutoin ilmenevän selvityksen perusteella ja onko siten näiden perusteiden katsottava täyttävän valtion virkamieslain 25 §:n 2 momentin mukaisen erityisen painavan syyn edellytyksen.

Mikäli erityisen painavan syyn edellytys täyttyy, on asiassa toiseksi ratkaistava, onko oikeus K:n irtisanomiseen menetetty sen vuoksi, että irtisanomista ei ole tehty K:n väittämällä tavalla valtion virkamieslain 25 §:n 3 momentissa edellytetysti kohtuullisessa ajassa siitä, kun irtisanomisen peruste on tullut viranomaisen tietoon.

2.2.2 Irtisanominen erityisen painavasta syystä

Valtion virkamieslain 14 §:n 2 momentin mukaan virkamiehen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla.

Viranomainen ei saa saman lain 25 §:n 2 momentin mukaan irtisanoa virkasuhdetta virkamiehestä johtuvasta syystä, ellei tämä syy ole erityisen painava. Pykälän 3 momentin mukaan irtisanominen on tehtävä tässä pykälässä tarkoitetulla perusteella kohtuullisen ajan kuluessa siitä, kun irtisanomisen peruste on tullut viranomaisen tietoon.

Saman lain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan virkamies voidaan pidättää virantoimituksesta välittömästi irtisanomisen jälkeen, jos irtisanomisen perusteena oleva teko tai laiminlyönti osoittaa virkamiehen siinä määrin soveltumattomaksi tehtäväänsä, ettei virantoimitusta voida jatkaa tai jos virantoimituksen jatkuminen irtisanomisajan voi vaarantaa kansalaisen turvallisuuden.

Poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:n mukaan poliisimiehen on virassa ja yksityiselämässään käyttäydyttävä siten, ettei hänen käyttäytymisensä ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Arvioitaessa poliisimiehen käyttäytymistä otetaan huomioon myös hänen asemansa ja tehtävänsä poliisihallinnossa.

Hallituksen esityksessä poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 224/2010 vp) on poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:n kohdalla todettu, että pykälä vastaisi voimassa olevan poliisilain 9 c §:ää.

Poliisilain (493/1995) 9 c §:n (525/2005) säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 266/2004 vp) on lausuttu muun ohella, että poliisimiehen olisi virassa ja yksityiselämässään käyttäydyttävä siten, ettei hän ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Sopimattomana käyttäytymisenä pidettäisiin esimerkiksi poliisimiehen syyllistymistä rangaistavaksi säädettyyn tekoon. Esimerkiksi syyllistymistä tieliikennelain (267/1981) rikkomiseen, ainakin vakavaan sellaiseen, voitaisiin pitää pykälässä mainittuna poliisimiehelle sopimattomana käyttäytymisenä, koska poliisimies samalla menettäisi uskottavuuttaan valvoa liikennesääntöjen noudattamista. Arvioitaessa poliisimiehen sopimatonta käyttäytymistä on otettava huomioon myös hänen asemansa poliisihallinnossa.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että irtisanomisperusteen olemassaoloa arvioitaessa on otettava huomioon valtion palveluksessa olevien virkamiesten toisistaan poikkeaviin tehtäviin kohdistuvat erilaiset vaatimukset. Valtion tehtävien hoidolta edellytettävä luotettavuus, oikeusvarmuus ja tehokkuus asettavat erityisesti poliisihallinnossa poliisimiehen tehtäviä hoitavien henkilöiden viranhoidolle ja vapaa-ajan käyttäytymiselle erityisvaatimuksia (HE 4/2006 vp). Poliisimiehen käyttäytymisen moitteettomuudelle on poliisilain (493/1995) 9 c §:ssä (525/2005) ja sittemmin poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:ssä asetettu valtion virkamieslain 14 §:n 2 momentissa säädettyä ankarammat edellytykset.

Poliisin tehtävänä on luoda ja ylläpitää turvallisuutta. Yksittäisten poliisimiesten virkatehtävien moitteeton suorittaminen ja poliisimiesten asianmukainen käyttäytyminen erityisesti virkatehtävissään edesauttaa luottamuksen syntymistä ja ylläpitämistä poliisin toimintaan yleisesti. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että poliisimiehet käyttäytyvät siten, ettei luottamus poliisin toiminnan puolueettomuuteen vaarannu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että Y:n poliisilaitos on voinut päättää K:n irtisanomisesta saatuaan tiedon käräjäoikeuden tuomiosta ja ottaa sen huomioon.

Käräjäoikeuden arviolla K:n teon rikosoikeudellisesta moitittavuudesta on ollut merkitystä arvioitaessa irtisanomiskynnyksen täyttymistä, koska K on kiistänyt menettelynsä merkityksen virkatointensa hoidolle ja kiistänyt asiaa käräjäoikeudessa ja hovioikeudessa käsiteltäessä syyllistyneensä asiassa rikosoikeudellisesti rangaistavaan tekoon.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että K on vielä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt selvitystä syistä, joiden johdosta hänen rikosoikeudelliseen rangaistukseen johtanutta menettelyään tulisi pitää vähäisenä. Se, että K:n toiselle osapuolelle virantoimituksessa esittämät väkivaltaista uhkausta koskevat kannanotot ovat olleet ajallisesti lyhytkestoisia tai että niissä on ollut K:n näkemyksen mukaan kysymys vain harkitsemattomista sanavalinnoista taikka mies miehelle -keskustelusta, jota väitettä myös hovioikeus on pitänyt K:lle syyksi luetun virkavelvollisuuden rikkomisen kannalta perusteettomana, ei anna aihetta arvioida irtisanomisperusteen lainmukaisuutta toisin.

Irtisanomispäätöksen mukaan K:n laajasti mediassa käsitelty menettely on ollut omiaan antamaan vakavalla tavalla väärän kuvan poliisin tavasta hoitaa virkatehtäviä sekä vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Kun huomioon otetaan vanhempana konstaapelina toimineen K:n virkamiesoikeudellinen asema, johon olennaisesti liittyy erityinen käyttäytymisvelvollisuus, ja se, että menettely on tapahtunut virantoimituksessa, on irtisanomisen edellytyksiä koskevassa kokonaisharkinnassa voitu antaa merkitystä myös asian saamalle laajalle julkisuudelle. Asian saamasta julkisuudesta ei johdu, että irtisanomispäätös olisi suhteellisuusperiaatteen vastainen. Poliisilaitoksen ei ole ollut tarpeen seuraamusta harkitessaan ottaa huomioon asian saamaa julkisuutta seikkana, joka vaikuttaisi irtisanomista vastaan.

Irtisanomispäätöksen perusteluiden mukaan K:n on tekojensa vuoksi katsottava menettäneen myös esimiestensä ja työtoveriensa luottamuksen. K on kiistänyt tämän. K on esittänyt kantansa tueksi edellä suullisen käsittelyn toimittamista koskevassa kohdassa 1.2 mainitun luottamusmittauksen tulokset.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että luottamusmittauksen tulokset sinänsä osoittavat, että kyselyssä luetellut poliisin hallinnonalalla työskentelevät henkilöt eivät pidä K:n rikosoikeudellisesti rangaistavaa menettelyä sellaisena, että he olisivat sen perusteella menettäneet luottamuksensa häneen poliisimiehenä ja työtoverina. K:n irtisanomisen edellytysten oikeudellisessa arvioinnissa ei kuitenkaan merkitystä voida antaa kyselystä ilmeneville poliisin hallinnonalalla työskentelevien henkilöiden keskuudessa mahdollisesti laajaltikin vallitseville käsityksille poliisimiehenä toimivan K:n rikosoikeudellisesti tuomitun teon vaikutuksesta hänen kykyynsä työskennellä poliisina. Poliisilaitos on voinut tehdä irtisanomispäätöksestä ilmenevän päätelmän siitä, että K ei enää nauti sellaista luottamusta, jota poliisimieheltä edellytetään, eikä hänellä ole edellytyksiä hoitaa poliisimiehen tehtäviä. Koska kysymystä poliisimieheltä edellytettävästä luottamuksesta on arvioitava objektiivisesti, K:ta koskevasta luottamusmittauksesta ei johdu, että mainittu päätelmä olisi virheellinen tai että K:n irtisanomispäätöstä olisi tällä perusteella pidettävä lainvastaisena.

K:n esittämä selvitys virkamieslautakunnan ratkaisukäytännöstä koskee K:n irtisanomiseen johtaneesta käräjäoikeuden tuomiosta poikkeavia tilanteita. Selvitys ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

2.2.3 Irtisanomisen tekeminen kohtuullisessa ajassa

Irtisanominen henkilökohtaisella perusteella on tehtävä valtion virkamieslain 25 §:n 3 momentin mukaan kohtuullisen ajan kuluessa siitä, kun irtisanomisen peruste on tullut viranomaisen tietoon.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtion virkamieslain 25 §:n 3 momentissa tarkoitetun kohtuullisen ajan kuluminen on ratkaistava yksittäistapauksittain. Tilanteessa, jossa valtion virkamiehen toiminta on saatettu rikosoikeudellisesti arvioitavaksi, voi virkamiehen irtisanomisesta päättävän viranomaisen olla tarpeen ennen irtisanomismenettelyyn ryhtymistä odottaa esitutkinnan päättymistä, syyttäjän ratkaisuja asiassa tai mahdollista tuomiota voidakseen harkita kaiken kertyneen aineiston nojalla, onko virkamiehen käyttäytyminen ollut kaikki olosuhteet huomioon ottaen niin moitittavaa, että irtisanomiseen on valtion virkamies- laissa tarkoitettu erityisen painava syy. Tämä on esimerkiksi tilanteessa, jossa virkamies on kiistänyt syyllistyneensä rikosoikeudellisesti rangaistavaan tekoon, myös virkamiehen edun mukaista.

Edellä esitetysti kysymyksessä ollut toinen osapuoli on tallentanut hänen ja K:n 30.6.2013 käymän keskustelun, johon on sisältynyt K:n esittämä väkivaltainen uhkaus. K ei ole kiistänyt menettelyään. K on kuitenkin kiistänyt käräjäoikeudessa häneen kohdistetut syytteet ja valittanut käräjäoikeuden tuomiosta hovioikeuteen kiistäen sielläkin syyllistyneensä rikosoikeudellisesti rangaistavaan tekoon.

Koska K on kiistänyt syyllistyneensä asiassa rikosoikeudellisesti rangaistavaan tekoon ja muutoinkin pitänyt tekoaan vähäisenä, Y:n poliisilaitoksen on ollut perusteltua ryhtyä irtisanomismenettelyyn vasta sen jälkeen, kun käräjäoikeus on antanut asiassa tuomionsa. Käräjäoikeuden tuomion odottaminen sen varmistamiseksi, että valtion virkamieslain mukaiset edellytykset irtisanomiselle ovat olemassa, ei siten ole ollut valtion virkamieslain vastaista.

Virkamiehen irtisanomiseen ryhdyttäessä asianomaisen viranomaisen on noudatettava laillisia menettelytapoja, joihin kuuluu muun ohella virkamiehen asianmukainen kuuleminen, päätösten tekeminen niihin toimivaltaisten virkamiesten toimesta ja näin tehtyjen kirjallisten ja perusteltujen päätösten kirjaaminen. K:lle ei ole syntynyt taloudellisia tai muita oikeudenmenetyksiä sen vuoksi, että häntä ei ole pidätetty virantoimituksesta välittömästi sittemmin käräjäoikeuden tuomioon johtaneen menettelynsä jälkeen, vaan hän on voinut jatkaa entisessä tehtävässään. K ei ole voinut sillä perusteella, että hänen on sallittu jatkaa virantoimitusta ja että asianomaisena ajankohtana Z:n poliisilaitoksen poliisipäällikkönä toiminut O on K:n mukaan suullisesti kertonut K:lle ja henkilöstön edustaja L:lle, ettei K:n menettely johda irtisanomiseen, luottaa siihen, että poliisilaitos ei tule laillisia menettelytapoja noudattaen toimivaltansa mukaisesti ryhtymään K:n irtisanomiseen (---) käräjäoikeuden annettua tuomionsa.

Toisin kuin K on esittänyt, tällä perusteella ei myöskään voida katsoa poliisilaitoksessa syntyneen tosiasiallista päätöstä, jonka mukaan K:n menettely ei johda irtisanomisen harkitsemiseen. Edelleen tällä perusteella ei voida katsoa, että Y:n poliisilaitoksella olisi ollut este ryhtyä vasta käräjäoikeuden tuomion antamisen jälkeen K:n irtisanomismenettelyyn.

Käräjäoikeuden tuomio on annettu 23.10.2014. K on kutsuttu 24.10.2014 päivätyllä kirjeellä kuulemistilaisuuteen. K:ta on kuultu 4.11.2014 ja irtisanomispäätös on tehty 25.11.2014. Irtisanomisen on näin ollen katsottava tapahtuneen kohtuullisen ajan kuluessa siitä, kun irtisanomisen perusteena ollut käräjäoikeuden tuomio on tullut Y:n poliisilaitoksen tietoon.

Poliisilaitoksen päätös ei ole lainvastainen myöskään sillä K:n esittämällä perusteella, että se on tehty lainvoimaa vailla olleen käräjäoikeuden tuomion jälkeen odottamatta hovioikeuden tuomiota. Irtisanomisen edellytysten täyttymistä on voitu arvioida tuolloin käytettävissä olleen selvityksen perusteella. Vaikka hovioikeus ei ole lukenut K:n syyksi henkilörekisteririkosta 22.6.2013 ja virkavelvollisuuden rikkomista 22.6.2013, on K:n syyksi myös hovioikeudessa luettu virkavelvollisuuksien rikkominen 30.6.2013, joka on vaarantanut poliisimiehen virkasuhteen kannalta olennaisena pidettävän puolueettomuuden ja luottamuksen toteutumisen. Se, että osa K:hon kohdistetuista syytteistä on hylätty hovioikeudessa, ei osoita, että K:n irtisanomispäätöksen perusteena oleva menettely ei olisi ollut moitittavaa. Irtisanomispäätöstä ei siten ole tehty myöskään liian varhaisessa vaiheessa, kun asiassa ei ole odotettu hovioikeuden tuomion antamista.

2.2.4 Johtopäätös

Y:n poliisilaitos on siten voinut irtisanoa K:n virkasuhteen (---) käräjäoikeuden 23.10.2014 antaman tuomion ja irtisanomispäätöksestä 25.11.2014 muutoin ilmenevän selvityksen perusteella. Irtisanomispäätöksen perusteluiden on katsottava täyttävän valtion virkamieslain 25 §:n 2 momentin mukaisen erityisen painavan syyn edellytyksen. Tähän nähden ei ole tarpeen enemmälti lausua siitä, olisiko irtisanomisen sijasta K tullut erottaa määräajaksi virantoimituksesta.

Y:n poliisilaitos on tehnyt irtisanomispäätöksen valtion virkamieslain 25 §:n 3 momentissa edellytetysti kohtuullisessa ajassa siitä, kun irtisanomisen perusteena ollut (---) käräjäoikeuden päätös on tullut poliisilaitoksen tietoon.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, K:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen, Antti Pekkala ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

Annat beslut 5213/2017

Annat beslut 5214/2017

Asia Poronhoitolain mukaista asiaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.9.2016 nro 16/0747/2

Asian aikaisempi käsittely

Pudasjärven Livon paliskunnan kevätkokous päätti 23.5.2015 (§ 24) hyväksyä paliskunnan korkeimmaksi sallituksi eloporoluvuksi 2 100. Mäntyjärven paliskunnasta Pudasjärven Livon paliskuntaan siirtyvien osakkaiden suurimmaksi poromääräksi hyväksyttiin heidän aiemmin Mäntyjärven paliskunnassa ollut kiintiömääränsä. Heillä vapaana olevat kiintiöt ovat heidän henkilökohtaista omaisuuttaan ja he voivat käydä niillä kauppaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen paliskunnan kevätkokouksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Poronhoitolain 21 §:n mukaan maa- ja metsätalousministeriö määrää siitä, kuinka monta eloporoa paliskunta saa alueellaan vuosittain pitää ja kuinka monta tällaista poroa paliskunnan osakas saa enintään omistaa. Lain 22 §:ssä on säädetty siitä, miten poroja vähennetään, jos poroluku ylittää tai tulee seuraavana poronhoitovuonna ylittämään 21 §:ssä mainitun suurimman sallitun määrän.

Poronhoitolaissa ei sen sijaan ole säännöksiä niin sanotusta kiintiöjärjestelmästä, jonka avulla monet paliskunnat säätelevät porolukua. Paliskunnassa sovittuja kiintiöjärjestelmän sääntöjä voidaan kuitenkin soveltaa vapaaehtoisuuden pohjalta.

Pudasjärven Livon paliskunta on syyskokouksessaan 21.9.2007 hyväksynyt kiintiön säännöt. Kiintiön sääntöjen kohdan 4 mukaan kiintiöstä voi luovuttaa tai myydä osan tai kokonaan toiselle paliskunnan osakkaalle. Paliskunnan kokous on siten voinut hyväksyä, että paliskuntaan siirtyvät Mäntyjärven paliskunnan osakkaiden vapaana olevat kiintiöt ovat heidän henkilökohtaista omaisuuttaan ja he voivat luovuttaa ne. Paliskunnan päätöstä ei ole tämän vuoksi pidettävä poronhoitolain vastaisena.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Poronhoitolaki 44 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Merja Velakoski-Kovalainen ja Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja paliskunnan kokouksen päätökset kumotaan. Lisäksi A on vaatinut, että Pudasjärven Livon paliskunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

A on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on kysymys paliskunnissa noudatettavasta kiintiöjärjestelmästä, josta ei ole poronhoitolaissa säädetty ja johon ei myöskään oikeuskäytännössä ole otettu kantaa.

Kiintiöjärjestelmä on poronhoitolain vastainen ja aiheuttaa jatkuvasti taloudellista vahinkoa niille poronomistajille, jotka eivät ole järjestelmässä mukana.

Paliskunnan porolukua säännellään poronhoitolain 21 ja 22 §:ssä. Paliskunnan sisäisiin sääntöihin perustuvalla kiintiöjärjestelmällä ei voida sivuuttaa näitä säännöksiä.

Poronhoitolain nojalla annetussa maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa (857/2014) on säädetty merkkipiireistä ja suurimmista sallituista poromääristä. Pudasjärven merkkipiiriin kuuluu Pudasjärven Livon paliskunta, jonka suurin sallittu eloporomäärä on asetuksen mukaan 2 100. Poronhoitolain 22 §:ssä säädetään porojen vähentämistä koskevasta päätöksenteosta, jos eloporomäärä ylittää asetuksen sallimat määrät.

Poronhoitolain 12 §:n mukaan paliskunnan osakkaat suorittavat paliskunnalle vuosimaksua lukuporojen mukaisessa suhteessa. Paliskunnissa käytössä oleva kiintiöjärjestelmä mahdollistaa sen, että järjestelmään vapaaehtoisesti kuuluvalla poronomistajalla voi olla vaikkapa 400 tyhjää paikkaa, mutta hän suorittaa vuosimaksua vain yhden lukuporon osalta sen vuoksi, ettei tyhjillä paikoilla olevista poroista tarvitse suorittaa vuosimaksua.

Pudasjärven Livon paliskunnan korkein eloporomäärä oli 1 500 ennen Mäntyjärven paliskunnan kanssa tapahtunutta yhdistymistä. Yhdistymisen myötä Mäntyjärveltä siirtyi Pudasjärven Livoon 600 eloporoa, joten asetuksen sallima eloporomäärä on nyt 2 100. Jos kiintiöjärjestelmä ei olisi käytössä, esimerkiksi 100 poroa omistava poronomistaja suorittaisi vuosimaksua paliskunnan kustannusten kattamiseksi suhteessa 100:2 100.

Nyt tilanne on kuitenkin toinen. Mäntyjärven paliskunnasta siirtyneen 600 eloporon määrästä niin sanotuilla vapailla paikoilla on 361. Näistä vapaista paikoista poronomistaja ei maksa vuosimaksua, vaan sitä maksetaan vain 239 lukuporon osalta. Tämän vuoksi muiden poronomistajien maksuvelvollisuus kasvaa. Lakiin perustumattomalla kiintiöjärjestelmällä ei voida lisätä lakiin perustuvaa vuosimaksuvelvollisuutta.

Kiintiöjärjestelmän sallimat vapaat paikat mahdollistavat sen, että paliskunnan todellinen eloporomäärä voi olla pysyvästi tai pitkäaikaisesti asetuksen mukaisen 2 100 eloporon sijasta esimerkiksi vain 1 500, kun järjestelmään kuuluvat poronomistajat "panttaavat" vapaita paikkoja. Tämä käytäntö estää poronomistajaksi aikovia uusia osakkaita tulemasta mukaan paliskuntaan.

Mäntyjärven paliskunnasta siirtyneiden 361 vapaan paikan tai kiintiön tulisi olla Pudasjärven Livon paliskunnan omaisuutta eikä kyseisten poronomistajien omaisuutta. Tällöin vapaat paikat voitaisiin jakaa oikeudenmukaisessa suhteessa poronomistajien kesken, jolloin poronhoidon jatkuminen paliskunnassa taataan ja maksuvelvollisuus poronomistajien kesken toteutuu oikeudenmukaisella tavalla.

Pudasjärven Livon paliskunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja A:n velvoittamista korvaamaan paliskunnan oikeudenkäyntikulut korkoineen. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Pudasjärven Livon paliskunta on siirtynyt kiintiöjärjestelmään jo vuonna 2007. Kiintiöjärjestelmästä on laadittu sopimus ja se on koko ajan ollut osakkaille vapaaehtoinen. Kiintiöjärjestelmään liittyvistä tai kuuluvista Pudasjärven Livon paliskunnan päätöksistä ei ole valitettu.

Mäntyjärven paliskunta oli siirtynyt kiintiöjärjestelmään jo vuonna 1994. Muutoksenhakemuksia kiintiöjärjestelmään liittymisestä ei ole tehty myöskään Mäntyjärven paliskunnassa.

Kiintiöjärjestelmä tarkoittaa muun ohella sitä, että sen ulkopuolella olevat poronhoitajat voivat ostaa kiintiöitä ja ne huomioidaan teurastussuunnitelman pluspisteinä.

Paliskuntien yhdistymisen jälkeen on ollut tarkoituksena, että Mäntyjärveltä siirtyvät osakkaat tulevat yhdenvertaisiksi Pudasjärven Livon osakkaiden kanssa siten, että he voivat joko täyttää vajaana olevat kiintiöpaikat lukemalla poroja eloon tai sitten myydä kiintiöt, kuten paliskunnissa on ollut tapana. Kummassakin paliskunnassa poronhoidon lopettamisen tai vähentämisen vuoksi jääneet eloporopaikat ovat jääneet osakkaan hallintaan ja osakas on voinut esimerkiksi myydä ne.

Poronhoitolaki jättää poronhoidon lähes kaikista yksityiskohdista päättämisen paliskunnan tehtäväksi. Paliskunnassa sovittuja kiintiöjärjestelmän sääntöjä on voitu ja voidaan soveltaa paliskunnan eri aikoina tekemien päätöksien mukaisesti eli vapaaehtoisuuden pohjalta. Oikeuskäytännön mukaan se seikka, että jostain asiasta ei ole säädetty poronhoitolaissa, ei tee paliskuntien päätöksiä lainvastaisiksi. Tämä asia on todettu muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2011:13.

Poronhoitolain esitöissä (HE 244/1989 vp) on todettu, että paliskunnille on annettu voimassa olevan poronhoitolain myötä enemmän päätösvaltaa sitä koskevissa asioissa. Hallituksen esityksen 21 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että poronomistajan oikeudet ja velvollisuudet, kuten äänioikeus ja vuosi- sekä hoitomaksu, määräytyvät lukuporojen määrän perusteella.

Hallituksen esityksestä käy myös ilmi, että porojen suurin sallittu määrä ilmoitetaan eloporojen määränä, koska se kuvaa laitumien kulutusta paremmin kuin lukuporojen määrä.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa koskien 22 §:ää on todettu, että porojen vähentämisestä päättäminen on yksityiskohdiltaan paliskunnan harkinnassa.

Se seikka, että Pudasjärven Livon paliskunnassa on käytössä kiintiöjärjestelmä, ei aseta osakkaita eriarvoiseen asemaan. Kenellekään osakkaalle ei myöskään aiheudu kiintiöjärjestelmästä lisäkuluja, koska hoitomaksu määräytyy lukuporojen määrän perusteella.

Paliskunta perii hoitomaksun vain eloporoista eikä vapaista eloporopaikoista peritä maksua. Kenellekään osakkaalle ei näin ollen aiheudu minkäänlaista lisämaksuvelvollisuutta eikä kiintiöjärjestelmä tältäkään osin aseta osakkaita eriarvoiseen asemaan.

A on antanut vastineen johdosta vastaselityksen, jossa hän on muun ohella viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja kiistänyt julkisoikeudelliseksi yhteisöksi luonnehdittavan paliskunnan vaatimuksen sen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Poronhoitolain säännökset ja lain esityöt

Poronhoitolain 5 §:n mukaan sanotussa laissa tarkoitetaan: 1) teurasporoilla teurastettuja poroja; 2) eloporoilla muita kuin teurasporoja; 3) lukuporoilla poronomistajalla viimeksi vahvistetun poroluettelon mukaan olevia vuotta vanhempia teurasporoja ja eloporoja.

Poronhoitolain 12 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan osakkaat osallistuvat paliskunnan toimintaan suorittamalla paliskunnalle lukuporojensa mukaisessa suhteessa vuosimaksun.

Poronhoitolain 21 §:n 1 momentin mukaan kuultuaan Paliskuntain yhdistystä ja maataloustuottajain liittoja maa- ja metsätalousministeriö määrää kymmeneksi vuodeksi kerrallaan, kuinka monta eloporoa paliskunta saa alueellaan vuosittain pitää ja kuinka monta tällaista poroa paliskunnan osakas saa enintään omistaa.

Poronhoitolain 22 §:n 1 momentin mukaan, milloin paliskunnan tai poronomistajan eloporojen määrä ylittää 21 §:ssä tarkoitetun enimmäismäärän, paliskunnan on seuraavan poronhoitovuoden kuluessa päätettävä sen alueella hoidettavana olevien porojen määrän vähentämisestä sallittuun enimmäismäärään. Ensisijaisesti on vähennettävä muiden kuin paliskunnan osakkaiden omistamien porojen määrää. Paliskunnan osakkaiden poroista vähennetään ensin ne porot, joita omistajilla on yli heille vahvistetun enimmäismäärän, ja sen jälkeen paliskunnan osakkaiden porojen määrän mukaisessa suhteessa.

Poronhoitolain 44 §:n 3 momentin mukaan paliskunnan kokouksen päätökseen poronomistaja saa hakea muutosta hallinto-oikeudelta, jos päätös loukkaa hänen oikeuttaan tai on syntynyt virheellisessä järjestyksessä taikka muutoin on lainvastainen.

Hallituksen esityksessä poronhoitolaiksi (HE 244/1989 vp) todetaan 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Poronhoidon harjoittaminen edellyttää, että poromäärästä vuosittain teurastetaan tietty osa, joka pääosin muodostuu edellisen kevään vasoista. Porokarjan rakenne tulisi voida säilyttää monipuolisena ja tuottavana. Teurastettavien porojen määrien tulisi lisäksi jakautua kaikkien osakkaiden kesken heidän poromääränsä mukaisessa suhteessa. Toisaalta paliskunnan porot ovat osakkaan omaisuutta, ja niiden teurastamisesta päättäminen viime kädessä on osakkaan asia. Näin ollen on mahdollista, että jotkut poronomistajat jättämällä jatkuvasti poronsa teurastamatta tai teurastamalla niitä vähemmän kuin muut, suurentavat poromääräänsä ja täten osuuttaan paliskunnan omaisuudesta. Osakkaiden yhdenvertaisuuden säilyttäminen edellyttää kuitenkin, että teurastukset kohdistuvat samassa suhteessa kaikkiin.

Voimassa olevan poronhoitolain 13 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto poroluvusta päättäessään samalla määrää, miten poroluku, jos se on valtioneuvoston vahvistamaa porolukua suurempi, on tähän määrään vähennettävä. Samassa yhteydessä valtioneuvosto määrää yksittäisen poronomistajan alimman poromäärän, johon vähennys ei kohdistu. Kun poroluku on ylittänyt valtioneuvoston vahvistaman määrän, on porojen vähentäminen sallittuun määrään osoittautunut kuitenkin käytännössä vaikeaksi.

Porojen vähentämisestä päättäminen jäisi yksityiskohdiltaan paliskunnan harkintaan. Kuitenkin ehdotetaan laissa nimenomaan säädettäväksi, että vähennyksen tulee tapahtua seuraavan poronhoitovuoden kuluessa ja sen tulee kohdistua ensisijaisesti muiden kuin paliskunnan osakkaiden omistamiin poroihin. Tämän jälkeen vähennettäisiin paliskunnan osakkaiden poroista ne, jotka omistajilla on yli heille vahvistetun enimmäismäärän ja sitten paliskunnan osakkaiden porojen määrän mukaisessa suhteessa."

Maa- ja metsätalousministeriön asetus merkkipiireistä ja suurimmista sallituista poromääristä annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 1 §:n muuttamisesta (857/2014) on annettu 3.11.2014 ja tullut voimaan 10.11.2014. Asetuksen 1 §:n mukaan Pudasjärven Livon paliskunnan alueella pidettävien eloporojen suurin sallittu määrä on 2 100 ja paliskunnan osakkaan omistamien eloporojen suurin sallittu määrä on 300.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Pudasjärven Livon paliskunta on syyskokouksessaan 21.9.2007 hyväksynyt paliskunnassa käyttöön otetun kiintiöjärjestelmän säännöt.

Pudasjärven Livon paliskunta on valituksen kohteena olevalla päätöksellään hyväksynyt paliskuntaan Mäntyjärven paliskunnasta siirtyvien osakkaiden suurimmaksi poromääräksi heillä aiemmin Mäntyjärven paliskunnassa olleen kiintiömääränsä. Heillä vapaana olevat kiintiöt olivat päätöksen mukaan heidän henkilökohtaista omaisuuttaan ja he voivat käydä niillä kauppaa.

A on valituksessaan vaatinut paliskunnan päätöksen kumoamista ja katsonut, että päätöksen mukainen kiintiöjärjestelmä on poronhoitolain vastainen. A ei ole valituksessaan vedonnut siihen, että valituksen kohteena oleva päätös olisi ristiriidassa Pudasjärven Livon paliskunnassa 21.9.2007 hyväksyttyjen kiintiöjärjestelmän sääntöjen kanssa.

Poronhoitolain 22 §:n 1 momentin mukaan paliskunnalla on velvollisuus huolehtia tarvittavista toimenpiteistä porojen määrän vähentämiseksi sallittuun enimmäismäärään. Poronhoitolain esitöistä käy lisäksi ilmi, että porojen vähentämistä koskevan sääntelyn tavoitteena on säilyttää osakkaiden yhdenvertaisuus siten, että teurastettavien porojen määrä jakautuisi osakkaiden kesken heidän poromääränsä mukaisessa suhteessa ja välttää tilanne, jossa jotkut poronomistajat jättämällä jatkuvasti poronsa teurastamatta suurentaisivat poromääräänsä.

Poronhoitolaissa tai sen esitöissä ei ole kuvattu poronhoitolain 22 §:n nojalla porojen vähentämiseksi tehtävien päätösten sisältöä tai mahdollisuutta kiintiöjärjestelmän käyttöön. Lain esitöiden mukaan porojen vähentämisestä päättäminen on jätetty yksityiskohdiltaan paliskunnan harkintaan.

Se, että kiintiöön voi sisältyä myös niin sanottuja tyhjiä paikkoja, joista osakas ei maksa vuosimaksua, ei ole poronhoitolain 12 §:n vastaista. Paliskunnan kiintiöjärjestelmän säännöissä on määrätty, miten pidempään vajaakäytössä olleet kiintiöt siirtyvät paliskunnalle edelleen luovutettaviksi.

Pudasjärven Livon paliskunnan päätös Mäntyjärven paliskunnasta siirtyvien osakkaiden suurimman poromäärän hyväksymisestä ja vapaana olevan kiintiön käytöstä ei ole ollut vastoin poronhoitolain säännöksiä eikä myöskään lain esitöistä ilmenevää osakkaiden yhdenvertaisuuden säilyttämisen tavoitetta, eikä se loukkaa A:n oikeutta.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Koska A:n ei voida katsoa esittäneen asiassa ilmeisen perusteetonta vaatimusta, häntä ei voida määrätä korvaamaan Pudasjärven Livon paliskunnan oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaissseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

Tukkukauppaa harjoittavan A Oy:n myynninedistämiskampanjassa yritysasiakkaat saattoivat liittyä kanta-asiakaskerhoon, jonka jäsenet saivat ostostensa määrään perustuvia kanta-asiakaspisteitä. Kanta-asiakkaat saattoivat käyttää näitä pisteitä tilaamalla kanta-asiakaslahjan A Oy:n julkaisemasta palkintoluettelosta tai vaihtoehtoisesti saamalla pisteiden arvoa vastaavan tuotteen veloituksetta A Oy:n myyntivalikoimasta. Kanta-asiakaspisteitä voitiin käyttää myös A Oy:n myyntituotteiden osamaksuna.

Korkein hallinto-oikeus katsoi unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-48/97, Kuwait Petroleum, viitaten, että A Oy:n oli arvonlisäverolain 21 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla suoritettava oman käytön arvonlisäveroa kanta-asiakkaille kanta-asiakaspisteitä vastaan luovutettujen tavaroiden arvosta siltä osin kuin tavaroita ei ollut pidettävä tavanomaisina mainoslahjoina, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ollut kysymys. Veroa oli suoritettava sekä erillisestä palkintoluettelosta tilattavissa olevien tuotteiden luovutuksista että asiakkaan vapaan valinnan mukaan A Oy:n myyntivalikoimaan kuuluvien tuotteiden luovutuksista. Sen sijaan asiakkaan käyttäessä kanta-asiakaspisteitä osamaksuna asiakkaan A Oy:ltä suorittamien ostojen maksamiseen kysymyksessä katsottiin olevan asiakkaalle myönnetty alennus, josta A Oy:n ei ollut suoritettava arvonlisäveroa. Äänestys 3–2 perusteluista.

Arvonlisäveron maksuunpanot tilikausilta 1.1.–31.12.2011 ja 1.1.–31.12.2012.

Arvonlisäverolaki 1 § 1 momentti 1 kohta, 18 § 1 momentti, 20 §, 21 § 1 momentti 2 kohta, 73 § 1 momentti, 78 § 1 momentti 1 kohta ja 118 §

Neuvoston direktiivi yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 2006/112/EY 2 artikla 1 kohta a alakohta, 16 artikla, 73 artikla, 79 artikla b kohta, 90 artikla 1 kohta, 184 artikla ja 185 artikla 1 kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-48/97, Kuwait Petroleum

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 31.5.2016 nro 16/0644/4

Asian aikaisempi käsittely

Verohallinnon Konserniverokeskus on 10.11.2014 tekemillään päätöksillä toimittanut A Oy:n, jäljempänä myös yhtiö, arvonlisäveron maksuunpanot tilikausien 1.1.–31.12.2011 ja 1.1.–31.12.2012 kohdekausilta 12/2011 ja 12/2012 verotarkastuskertomuksen perusteella. Yhtiön myynnin veroihin on lisätty arvonlisäverot kanta-asiakaspalkintojen luovutuksista, koska ne on katsottu vastikkeettomiksi luovutuksiksi, joista olisi tullut tilittää oman käytön veroa. Veroja on korotettu viidellä prosentilla arvonlisäverolain 182 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella, koska yhtiö on antanut kausiveroilmoituksensa vaillinnaisina.

Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kanta-asiakaspalkintoja koskevat arvonlisäveron maksuunpanot ja veronkorotukset kumotaan kokonaan ja yhtiön maksuunpanon perusteella maksamat arvonlisäverot ja veronkorotukset palautetaan yhtiölle säädettyine korkoineen. Toissijaisesti kanta-asiakaspalkintoja koskevat arvonlisäveron maksuunpanot ja veronkorotukset on kumottava ainakin siltä osin kuin ne koskevat yhtiön normaaliin myyntivalikoimaan kuuluvien tuotteiden luovuttamista asiakasyrityksille kanta-asiakaspisteitä vastaan. Yhtiö on vedonnut myös luottamuksensuojaan.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan soveltamansa säännökset sekä korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ja unionin tuomioistuimen (EUT) oikeuskäytäntöä, lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Verotarkastuskertomus

A Oy:öön on suoritettu verotarkastus, josta on laadittu verotarkastuskertomus nro x. Yhtiö on tukkukauppaa harjoittava yhtiö. Toimitettu verotarkastus on kohdistunut arvonlisäverotuksen osalta tilikausiin 2011 ja 2012.

Tarkastuskertomuksen mukaan yhtiö käyttää myyntituotteidensa myynnin edistämiseksi markkinointikeinoa, jossa ostouskolliset yritysasiakkaat saavat lahjaksi asiakaspalkintoja. Yhtiö hallinnoi tätä myynninedistämiskeinoa kanta-asiakaskerhollaan. Tämän kerhon jäsen saa kaikista ostoista 1 pisteen/1 euron ostos. Kertyvillä pisteillä kerhon jäsen voi tilata yhtiöltä merkkituotteita palkintoluettelosta tai vaihtoehtoisesti matkalahjakortteja tai yhtiön omia myyntituotteita. Palkintoluettelossa 2013 on esitelty tavarapalkintoina muun muassa Helkama Jopo -polkupyörä, 227 Escape Arctic -lumikengät ja Moccamaster CDGT20 -kahvinkeitin.

Kanta-asiakaskerhoa varten hankittujen tavaroiden ostohintaan sisältynyt arvonlisävero, lukuun ottamatta matkalahjakortteja, on vähennetty yhtiön arvonlisäverotuksessa. Luovuttaessaan palkintoja asiakkaille vastikkeetta yhtiö kirjaa nämä luovutukset ilman arvonlisäveroa. Verotarkastuskertomuksella on esitetty, että yhtiön tulee tilittää oman käytön veroa näistä vastikkeettomista palkintoluovutuksista. Valituksenalaiset päätökset on tehty tarkastuskertomuksen esityksen mukaisesti.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on riidatonta, että yhtiöllä on ollut oikeus vähentää tavarapalkintoina luovuttamiensa tavaroiden hankintaan sisältyvä arvonlisävero. Asiassa on ratkaistavana se, onko yhtiön tullut suorittaa arvonlisäveroa tavarapalkintojen luovuttamisesta yritysasiakkaille tavaran omaa käyttöä koskevien säännösten perusteella.

Oikeuskäytännön mukaan arvonlisäverotuksessa veron perusteeksi katsotaan tavarasta tai palvelusta tosiasiallisesti saatu vastike. Myynnin veron perusteeseen luetaan sekä ostajalta että kolmannelta osapuolelta veloitettu tai saatu korvaus. Veron perustetta voidaan vähentää alennuksella. Alennuksella, jota ei ole sisällytettävä veron perusteeseen, tarkoitetaan erityisesti eroa normaalin hinnan ja myyjän todellisuudessa saaman rahamäärän välillä.

EUT tai KHO eivät ole antaneet ratkaisua, jossa olisi ollut esillä juuri käsillä olevan asian kanssa yhteneväiset olosuhteet. Valituksenalaisissa päätöksissä mainitussa KHO:n ratkaisussa KHO 2012:13 oli kyse siitä, että kulutuselektroniikkakauppaa harjoittava yhtiö järjesti myyntikilpailuja valtuutettujen jälleenmyyjiensä myyntihenkilöstölle. Koska tapauksessa KHO 2012:13 kilpailut kohdistuivat jälleenmyyjien myyntihenkilöstölle ja palkinnot luovutettiin vastikkeetta jälleenmyyjäyritysten työntekijöille, tapausta ei voida soveltaa nyt käsillä olevaan tapaukseen, jossa tavarat on luovutettu kanta-asiakaspisteitä vastaan A Oy:n asiakasyrityksen tekemien ostojen perusteella asiakkaille. Myöskään KHO:n ratkaisua KHO 2013:89 ei voida soveltaa suoraan nyt käsillä olevaan tapaukseen, koska mainitussa tapauksessa tavarat oli luovutettu asiakkaille heti liittymäsopimusta tehtäessä. A Oy ei ole luovuttanut kanta-asiakaspisteitä vastaan tavaroita samaan aikaan kuin myymiään tuotteita.

Yhtiö on valituksessaan viitannut kuluttaja-asiakkaille tarkoitettuihin kanta-asiakasjärjestelmiin. KHO:n ratkaisussa KHO 2001:18 oli kyse bonusjärjestelmästä, jossa kanta-asiakkaaksi liittyvä yksityishenkilö sai kortin, joka oikeutti ostohyvitykseen asiakkaan kotitalouteen liittyvistä hankinnoista. Bonusjärjestelmää hallinnoiva yhtiö vastasi kanta-asiakastilien ylläpidosta ja ostohyvitysmäärien laskennasta koko järjestelmän osalta. Koska kullekin asiakkaalle kertyneet ostohyvitykset kohdentuivat järjestelmässä hyvitykseen oikeuttaneet ostokset asiakkaalle myyneiden kauppiaiden myyntien mukaan ja kauppiaat myös maksoivat näiden myyntiensä suhteessa järjestelmään kunkin asiakkaan saamaa ostohyvitystä vastaavan määrän, asiakkaan saaman alennuksen luonteisen edun antoivat hänelle ostokset toimipaikoistaan myyneet kauppiaat asiakaskohtaisten myyntiensä suhteessa. KHO katsoi, että tuota alennuksen luonteista etua voitiin pitää arvonlisäverolain 78 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja kuudennen arvonlisäverodirektiivin 11 artiklan C kohdan 1 alakohdassa tarkoitettuna ostajalle annettuna alennuksena, joka kauppiaalla oli oikeus vähentää myynnin veron perusteesta.

KHO:n ratkaisua KHO 2001:18 ei voida soveltaa suoraan nyt käsillä olevaan tapaukseen, jossa yritysasiakkaat voivat tavaraostoistaan kertyneillä pisteillä hankkia vastikkeetta valitsemiaan tuotteita palkintoluettelosta tai yhtiön omia myyntituotteita kanta-asiakaspisteitä vastaan. A Oy luovuttaa itse hallinnoimassaan järjestelmässä nyt puheena olevat tavarat. Kysymys ei siten ole kahden eri yhtiön luovutuksesta. Bonusten kertyminen on sidoksissa asiakkaan ostojen määrään, mutta bonuksia ei voi järjestelmässä vaihtaa rahaksi.

A Oy ei ole myöskään antanut hyvityslaskua kanta-asiakaspisteitä vastaan luovutetuista tavaroista. Yhtiö on laatinut vain lähetteen tavanomaiseen myyntivalikoimaan kuuluvista tuotteista, josta ei ilmene hintatietoja eikä arvonlisäverolain 209 b §:n 3 momentissa tarkoitettua viittausta aikaisempaan laskuun. Yhtiö ei ole siten antanut arvonlisäverolain 209 a §:ssä säädettyä arvonlisäverolain 78 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua hyvityslaskua ostajayritykselle.

Kun kyse on yhtiön itsensä ylläpitämästä järjestelmästä ja yhtiön kanta-asiakaspistejärjestelmässä yhtiö ei ole antanut asiakasyrityksille hyvityslaskua, hallinto-oikeus katsoo, että kysymys ei ole näissä olosuhteissa ollut arvonlisäverolain 78 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta ostajalle annetusta alennuksesta, joka yhtiöllä olisi oikeus vähentää myynnin veron perusteesta.

Kun yhtiö on luovuttanut kanta-asiakaspisteitä vastaan tavaroita yritysasiakkaille, on kyseessä ollut arvonlisäverolain 21 §:ssä tarkoitettu tavaran ottaminen omaan käyttöön, josta yhtiön on ollut suoritettava oman käytön veroa. Koska yhtiö ei ollut suorittanut palkinnoista oman käytön veroa, Verohallinnon on tullut maksuunpanna ilmoittamatta jääneet verot yhtiön maksettavaksi. Asian arvioinnin kannalta ei ole merkitystä sillä, hankkiiko asiakasyritys kanta-asiakaspisteillä yhtiön normaaliin myyntivalikoimaan kuuluvia tuotteita vai tuotteita palkintoluettelosta. Hallinto-oikeus katsoo, että lisättyjä määriä ei ole osoitettu virheellisiksi.

Luottamuksensuoja

Arvonlisäverolain 176 §:n 2 momentin mukaan veroa ei määrätä, jos asia on Verohallinnon päätöksellä ratkaistu aikaisemmin. Jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä ja verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön tai ohjeiden mukaan, asia on ratkaistava tältä osin verovelvollisen eduksi, jos ei erityisestä syystä muuta johdu.

Luottamuksensuojan katsotaan arvonlisäverotuksessa syntyvän pääsääntöisesti vakiintuneen verotus- ja oikeuskäytännön sekä viranomaisen asianomaiselle verovelvolliselle antaman nimenomaisen ratkaisun perusteella.

Hallinto-oikeus katsoo, että arvonlisäveron suorittamisesta tavaran luovuttamisesta kanta-asiakas-pisteitä vastaan yritysasiakkaille yhtiön kanta-asiakaspistejärjestelmän kaltaisessa järjestelmässä tavaran omaa käyttöä koskevien säännösten perusteella ei ole vuosina 2011–2012 ollut verotus- ja oikeuskäytäntöä eikä Verohallinto ole ottanut yhtiön verotukseen aikaisemmin sillä tavalla kantaa, että yhtiölle olisi muodostunut asiassa luottamuksensuojaa.

Veronkorotukset

Valituksenalaisilla päätöksillä veroja on korotettu viidellä prosentilla arvonlisäverolain 182 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella. Verohallinto on voinut katsoa yhtiön antaneen kausiveroilmoitukset olennaisesti vaillinaisina ja korottaa veroja arvonlisäverolain 182 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Määrättyjä veronkorotuksia ei ole pidettävä liiallisina.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Aulikki Pitkänen ja Marianne Lastikka. Esittelijä Ville Summanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan kokonaan kanta-asiakaspalkintojen osalta. Yhtiö on toissijaisesti vaatinut, että päätökset kumotaan siltä osin kuin ne koskevat yhtiön normaaliin myyntivalikoimaan kuuluvien tuotteiden luovuttamista asiakasyrityksille kanta-asiakaspisteitä vastaan. Yhtiö on esittänyt valituksessaan muun ohella seuraavaa:

Oman käytön verotusta koskevia säännöksiä ei voida soveltaa valituksenalaiseen tilanteeseen, jossa tavaroita ei luovuteta asiakasyrityksille vastikkeettomasti. Tavaroiden luovutuksen ei voida katsoa tapahtuvan vastikkeettomasti pelkästään sillä perusteella, että asiakasyritys ei maksa ostohyvityksenä luovutettavasta tavarasta erillistä rahallista vastiketta. Esimerkiksi paljous- ja vuosialennusten luonteeseen kuuluu tyypillisesti se, että asiakkaan oikeus alennukseen syntyy asiakkaan tiettynä ajanjaksona tekemien ostojen määrän perusteella. Kysymys on tällöin asiakkaan saamasta alennuksesta tai muusta alennuksen luonteisesta edusta siitä riippumatta, saako asiakas ostohyvityksen hyväkseen rahana vai tavaroina maksettavana ostohyvityksenä.

Kanta-asiakasjärjestelmien arvonlisäverotuksesta on useita KHO:n ja keskusverolautakunnan ennakkoratkaisuja. Julkaistut ratkaisut ovat valtaosin koskeneet useiden eri yritysten muodostamien kauppaketjujen yhteisten kanta-asiakasjärjestelmien arvonlisäverotusta. Tällöin ratkaistavat oikeuskysymykset ovat olleet monitahoisempia, sillä näissä järjestelmissä asiakas voi käyttää esimerkiksi A Oy:stä tekemiensä ostojen määrän perusteella myönnetyn edun ostosten maksamiseen samaan kanta-asiakasjärjestelmään kuuluvassa Z Oy:ssä. Arvonlisäverotuksen kannalta merkitystä ei kuitenkaan ole, kuuluuko järjestelmään yksi vai useampi myyjäyhtiö.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kun asiakas käyttää tekemiensä ostojen perusteella kertyneen ostohyvityksen määrän myöhempien ostosten maksamiseen, asiakas saa tosiasiallisesti alennuksen luonteisen edun. Tätä alennuksen luonteista etua pidetään sellaisena arvonlisäverolain 78 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna ostajalle annettuna alennuksena, joka myyjäyhtiöllä on oikeus vähentää myynnin veron perusteesta (KHO 2001:18 ja KHO 30.3.2001 taltionumero 650). Tämä periaate on oikeuskäytännössä hyväksytty nimenomaisesti myös siinä tapauksessa, että myyjäyhtiö ylläpitää itse kyseistä kanta-asiakasjärjestelmää. Vastaavasti myyjäyhtiölle syntyy myynnin arvonlisäveron suoritusvelvollisuus silloin, kun asiakas maksaa myyjäyhtiöltä hankittavan tuotteen aiemmin kertyneillä ostohyvityksillä, kuten bonus-setelillä, plussa-setelillä tai kanta-asiakaspisteillä. Myyjäyhtiön ostohyvityspisteitä vastaan tekemä tavaraluovutus ei siten tapahdu vastikkeettomasti eikä aiheuta oman käytön veron suorittamisvelvollisuutta.

Oikeuskäytäntö osoittaa siten yksiselitteisesti, ettei kertyneitä etupisteitä vastaan tapahtuvassa tavaraluovutuksessa ole kyse vastikkeettomasta luovutuksesta. Kanta-asiakas hankkii tavaran aiemmin kertyneiden ostosten perusteella ansaitsemillaan etupisteillä. Tämä koskee kaikkia näitä tilanteita siitä riippumatta, hankkiiko ja maksaako asiakas tavaran yksinomaan etupisteillä vai osittain etupisteillä ja osittain rahalla. Tulkintaan ei voi myöskään vaikuttaa se, onko kysymys kuluttajiin vaiko yrityksiin suuntautuvasta kanta-asiakasjärjestelmästä.

Valituksenalaisessa tilanteessa asiakasyritys on voinut ostaa yhtiön normaaliin myyntivalikoimaan kuuluvia tuotteita maksaen ne osittain aiemmista ostoksistaan kertyneillä kanta-asiakaspisteillään ja osittain rahalla. Mikäli asiakasyritykselle on kertynyt kanta-asiakaspisteitä tarpeeksi maksakseen haluamansa ostoksen kokonaan kanta-asiakaspisteillä, tällöin asiakasyritys on voinut maksaa tuotteet kokonaan pisteillä. Verohallinto ja hallinto-oikeus ovat katsoneet, että kaikissa näissä tilanteissa asiakasyritykselle olisi luovutettu tavaroita vastikkeetta eli jopa silloinkin, kun yksi tai useampi tuote on maksettu osittain rahalla ja osittain kanta-asiakaspisteillä.

Yhtiön käsityksen mukaan arvonlisäverokohteluun ei pitäisi myöskään vaikuttaa se, ostaako ja maksaako asiakasyritys aiemmin tekemiensä ostosten perusteella kertyneillä ostohyvityspisteillä (kanta-asiakaspisteillä) yhtiön normaaliin myyntivalikoimaan kuuluvia myyntituotteita vai kanta-asiakasjärjestelmän palkintoluettelossa mainittuja hyödykkeitä. Kanta-asiakaspistejärjestelmässä asiakasyritys saa vapaasti valita, minkä tuotteen tai tuotteiden hankintaan se aiempien ostosten perusteella kertyneet pisteensä käyttää. Asiakasyrityksellä on aina nimenomainen mahdollisuus ja oikeus käyttää kanta-asiakaspisteet yhtiön normaaliin myyntivalikoimaan kuuluvien tavaroiden ostamiseen ja maksamiseen.

Näin ollen asiakasyritys tekee tietoisen ostopäätöksen, jos se päättää hankkia yhtiön normaaliin myyntivalikoimaan kuuluvan noin 100 000 tuotteen asemesta kanta-asiakasjärjestelmän palkintoluettelossa mainittuja tuotteita. Koska tuhannen kanta-asiakaspisteen arvo on 20 euroa ostettaessa tavaroita yhtiön normaalista myyntivalikoimasta, asiakasyritykselle muodostuu vastaavalla tavoin määräytyvä hankintahinta kanta-asiakasjärjestelmän palkintoluettelosta kanta-asiakaspisteillä hankitulle tuotteelle. Tavaroita ei siten luovuteta tai vastaanoteta vastikkeettomasti.

Mahdolliset puutteellisuudet arvonlisäverolain laskumerkintäsäännösten noudattamisessa eivät myöskään vaikuta sen arviointiin, ovatko tavaraluovutukset tapahtuneet vastikkeellisesti vai vastikkeettomasti. Oman käytön verotus koskee arvonlisäverolain sanamuodon mukaisesti vain vastikkeettomia luovutuksia. Laskumerkintäsäännösten mahdollinen laiminlyönti, joka ei ole ollut tahallista, ei tee tavaran vastikkeellista luovutusta vastikkeettomaksi eikä voi johtaa oman käytön verotukseen. Laskumerkintäsäännösten mahdollisesta laiminlyönnistä aiheutuvista seuraamuksista säädetään arvonlisäverolain 218 §:ssä, mistä nyt ei ole kysymys. Yhtiö korostaa samalla, että sen tarkoituksena ei ole ollut toimia arvonlisäverolain laskumerkintävaatimusten vastaisesti. Yhtiö ei ole ollut tietoinen, että erillinen laskunantovelvollisuus (toisin sanoen hyvityslaskun antaminen kertyneistä ostohyvityksistä ja vastaavasti vastaavansuuruisen uuden laskun tekeminen tavaraluovutuksista, jotka on maksettu kertyneillä ostohyvityksillä) koskisi myös tilanteita, joissa tavaroita luovutetaan kertyneiden ostohyvitysten muodossa ja määräisenä ilman erillistä rahallista korvausta.

Edellä esitetyin perustein yhtiö katsoo, että valituksenalainen päätös on kokonaisuudessaan virheellinen ja pyytää, että se kumotaan.

Kuten edellä on jo todettu, niin asiakasyritys voi käyttää tekemiensä ostojen perusteella kertyneitä kanta-asiakaspisteitä yhtiön myyntivalikoimaan kuuluvien tuotteiden ostamiseen, toisin sanoen "normaaliostoksiin”. Tältä osin kysymys on myös luovutettavien tavaroiden luonteen perusteella täysin tavanomaisesta kanta-asiakasyritykselle tavaroiden muodossa annettavasta paljousalennuksen luonteisesta ostohyvitysedusta. Asiakasyritys voi itsenäisesti ja vapaasti käyttää kertyneen ostohyvityksen määrän yhtiön myyntivalikoimaan kuuluvien tuotteiden hankintaan ja maksuun (tai osamaksuun).

Siitä riippumatta, mikä tulkinta otetaan kanta-asiakasjärjestelmän palkintoluettelosta tilattavien tuotteiden arvonlisäverokohteluun, yhtiön normaaliin myyntivalikoimaan kuuluvien tuotteiden ostaminen ja maksaminen aiemmin kertyneillä kanta-asiakaspisteillä ei missään tapauksessa tapahdu vastikkeettomasti. Yhtiö korostaa, että sen myyntivalikoimaan kuuluu jopa noin 100 000 erilaista tuotetta, jotka kaikki ovat asiakasyritysten ostettavissa ja maksettavissa kanta-asiakaspisteillä.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Suomalaisessa oikeuskäytännössä on tulkittu vakiintuneesti, että lahjaksi hankituista hyödykkeistä on vähennysoikeus huolimatta siitä, että jo hankintahetkellä on tiedossa niiden myöhempi vastikkeeton luovutus. Tämän vuoksi käsillä olevassa asiassa tarkastellaan yksinomaan oman käytön verotusta koskevaa sääntelyä ja oikeuskäytäntöä.

Yhtiön väite, jonka mukaan Verohallinto ja hallinto-oikeus olisivat katsoneet, että osittain kanta-asiakaspisteillä ja osittain rahana maksetut hyödykkeet on luovutettu vastikkeetta, on virheellinen. Yhtiötä on verotettu vain yksinomaan pisteitä vastaan suoritetuista tavaran luovutuksista eli luovutuksista, joita vastaan yhtiö ei ole saanut mitään rahavastiketta.

Oikeudenvalvontayksikkö pitää perusteltuna ratkaisua, jonka mukaan tavaroiden luovutus pisteitä vastaan on vastikkeeton. Näin, kun otetaan huomioon EUT:n tulkinta, jonka mukaan ostohyvityspisteitä kerryttävät liiketoimet ja liiketoimet, joissa tavaroita luovutetaan näitä pisteitä vastaan, ovat eri liiketoimia ja jonka tulkinnan mukaan sadan prosentin alennus hinnasta ei ole alennus, vaan vastikkeeton luovutus. Edellä todettujen seikkojen vuoksi vastikkeettomissa luovutuksissa ei ole myöskään kysymys paljous- tai vuosialennuksista.

Lähtökohtaisesti sillä seikalla, että alkuperäisen vastikkeellisen liiketoimen jälkeen ostajalle toimitetaan lisää samoja tavaroita, ei ole vaikutusta alkuperäiseen liiketoimeen. Näin, ellei alkuperäistä sopimusta muuteta. Mahdollisen alkuperäisen liiketoimen muuttaminen ilmenee hyvityslaskusta. Hyvityslasku kumoaa alkuperäisen laskun ja uudessa laskussa vahvistetaan uusi hinta, jolla samoja hyödykkeitä luovutetaan aiempaa enemmän.

Jos kysymys ei ole samoista tavaroista, alkuperäisen luovutuksen hinta ei muutu myöhempien luovutuksien myötä ja kysymys on siten eri liiketoimista. EUT:n tulkinnan seuraaminen edellyttää sitä, että hyväksytään tulkinta liiketoimien erillisyydestä. Keskeistä on siten tarkastella kutakin liiketointa erikseen. Siltä osin kuin yhtiö viittaa kansallisessa oikeus- ja verotuskäytännössä vaikuttavaan kertaantumattomuusperiaatteeseen, oikeudenvalvontayksikkö toteaa, että tavaran vastikkeellisen luovutuksen käsite on määritetty EUT:n oikeuskäytännössä. EUT:n vahvistamista tulkintalähtökohdista käsin yhtiön suoritukset ovat vastikkeettomia.

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä.

Yhtiö on antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja vaatimansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on vastineessaan todennut, että yhtiötä on verotettu vain yksinomaan kanta-asiakaspisteitä vastaan suoritetuista tavaraluovutuksista ja että yhtiön toteamus, jonka mukaan Verohallinto ja hallinto-oikeus olisivat katsoneet, että osittain kanta-asiakaspisteillä ja osittain rahana maksetut hyödykkeet on myös luovutettu vastikkeettomasti, on virheellinen. Tämä väite ei pidä paikkaansa, vaikka yhtiö myöntääkin, että sen asiassa aiemmin käyttämä ilmaisu on voinut olla harhaanjohtava. Yhtiö korostaa, että valituksenalainen asia koskee käytännössä lähes pelkästään sellaisia tilanteita, joissa tuotteita on luovutettu yksinomaan kanta-asiakaspisteitä vastaan ostohyvityksenä.

Verotarkastuksessa oman käytön vero määrättiin kuitenkin tosiasiallisesti jokaisesta yli 35 euron arvoisesta tuotteesta tai siitä osuudesta tuotteen arvoa, joka oli maksettu kansta-asiakaspisteillä ja kirjattu yhtiön kirjanpidossa asiakasalennus-tilille. Kyseiselle tilille kirjataan paitsi yksinomaan kanta-asiakaspisteitä vastaan luovutettavat tuotteet myös kanta-asiakaspisteillä osamaksuna maksettavien tuotteiden arvosta kanta-asiakaspisteillä maksettu osuus. Viimeksi mainitut tilanteet ovat kylläkin hyvin harvinaisia ja niiden taloudellinen merkitys vähäinen. On siis mahdollista, että tältä viimeksi mainitulta osin Verohallinto ja hallinto-oikeus eivät välttämättä ole tietoisesti "katsoneet" näitä luovutuksia vastikkeettomiksi, vaan tällaisia tapauksia ei ole tiedostettu.

Yhtiön näkemyksen mukaan on kuitenkin tärkeää tiedostaa tämän tosiasiallisen vaihtoehdon periaatteellinen ja kuvaava merkitys yhtiön kanta-asiakasjärjestelmän arvonlisäverokohtelun toimivuuden kannalta. Kuten valituksenalaisen asian käsittelyn aikana on korostetusti tuotu esille, kanta-asiakkaalla on mahdollisuus käyttää kanta-asiakaspisteitä ostohyvityksenä tuotteiden ostamiseen yhtiön tavanomaisesta myyntivalikoimasta. Yhtiö on esittänyt tästä seuraavan esimerkin:

- Asiakkaalle on kertynyt kanta-asiakaspisteitä (ostohyvitystä) 1 000 euron edestä.

- Jos asiakas käyttää pisteitä 950 euron arvoiseen tuotteeseen, asiakas ei maksa tästä ostohyvityksellä hankittavasta tuotteesta tässä yhteydessä lainkaan rahavastiketta.

- Jos asiakas päättääkin käyttää pisteet sitä vastoin 1 100 euron arvoiseen tuotteeseen, asiakas maksaa 100 euroa rahana ja loput 1 000 euroa kanta-asiakaspisteillä.

Esimerkki osoittaa, että oikeudenvalvontayksikön noudattama tulkintatapa johtaisi täysin sattumanvaraiseen ja omituiseen arvonlisäverokohteluun, jos ensimmäisessä tilanteessa katsottaisiin tapahtuvan omana käyttönä verotettava vastikkeeton luovutus ja vain toisessa tilanteessa luovutus katsottaisiin vastikkeelliseksi. Kysymys ei kummassakaan tilanteessa ole vastikkeettomasta luovutuksesta.

Oikeudenvalvontayksikkö sivuuttaa yhtiön valituksen perusteluja kommentoidessaan täysin paljousalennuksia, vuosialennuksia, kylkiäisiä ja kanta-asiakasjärjestelmiä koskevat kansalliset vakiintuneet arvonlisäveroperiaatteet pyrkien muuttamaan tulkintaa sellaisella EUT:n oikeuskäytännöllä, jolla ei ole relevanssia tai muutakaan välitöntä liityntää valituksenalaiseen asiaan.

Oikeudenvalvontayksikkö yrittää samalla luoda uutta oikeusohjetta esittäen, että ellei alkuperäistä sopimusta muuteta, hyvityslaskua ja uutta laskua anneta, alkuperäiseen liiketoimeen ei tapahdu muutosta, eikä saman tuotteen luovuttaminen paljousalennuksen luonteisena etuna olisikaan alennus vaan erillinen vastikkeeton luovutus. Tulkinta on virheellinen. Kanta-asiakasjärjestelmään liittyessään asiakas tulee osaksi kanta-asiakasjärjestelmän sopimusehtoja, jotka suoraan määrittelevät asiakkaan oikeudet ostohyvityksiin asiakkaan tekemien ostojen määrän perusteella. Tarvetta mihinkään erilliseen alkuperäisen sopimuksen muuttamiseen ei luonnollisestikaan ole. Menettely on täysin vakiintunut ja oikeus alennukseen syntyy vastaavalla tavalla kuin esimerkiksi rahana maksettavissa vuosialennuksissa.

Yhtä lailla perusteettomana on pidettävä oikeudenvalvontayksikön tulkintaa, että jos asiakkaan kanta-asiakaspisteillä (ostohyvityksenä) hankkimat tavarat ovat eri tuotteita kuin ne, joilla kanta-asiakaspisteet ovat kertyneet, kysymys olisi aina erillisistä liiketoimista. Oikeudenvalvontayksikön mukaan ilmeisesti siis vain täysin samoja tuotteita voitaisiin antaa arvonlisäverotuksessa hyväksyttävinä paljous- tai vuosialennuksina. Tällekään kannalle ei löydy tukea arvonlisäverolaista tai -direktiivistä eikä kotimaisesta tai EUT:n oikeuskäytännöstä. Oikeudenvalvontayksikkö tuntuu toistuvasti sivuuttavan arvonlisäverodirektiivin 90 artiklan sisällön ja sen, ettei Suomen valtio ole sisällyttänyt arvonlisäverolakiin jälkikäteen maksettavien alennusten hyväksymiselle veron perustetta oikaisevina erinä mitään muista alennuksista poikkeavia lisäedellytyksiä tai esimerkiksi sitonut alennuksen käsitettä laskunantovelvollisuuteen. Tällaisia lisäedellytyksiä ei ole mahdollista asettaa oikeudenkäynnin aikana esiteltävillä väitteillä, joilla ei ole lainsäädännöllistä perustetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A Oy:lle valitusluvan ja tutkinut asian.

Yhtiön valitus hyväksytään siltä osin kuin asiassa on kysymys yhtiön myyntituotteiden maksamisesta osittain kanta-asiakaspisteillä. Hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon maksuunpanopäätökset kumotaan tältä osin.

Yhtiön valitus hylätään muilta osin eli siltä osin kuin asiassa on kysymys yhtiön myyntituotteiden tai palkintoluetteloon sisältyvien tavaroiden luovuttamisesta asiakkaille kanta-asiakaspisteitä vastaan. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Arvonlisäverolain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan arvonlisäveroa suoritetaan valtiolle liiketoiminnan muodossa Suomessa tapahtuvasta tavaran ja palvelun myynnistä. Lain 18 §:n 1 momentin mukaan tavaran myynnillä tarkoitetaan tavaran omistusoikeuden vastikkeellista luovuttamista.

Arvonlisäverolain 20 §:n mukaan myyntinä pidetään myös tavaran tai palvelun ottamista omaan käyttöön siten kuin lain 21–26 §:ssä säädetään. Lain 21 §:n 1 momentin mukaan tavaran ottamisella omaan käyttöön tarkoitetaan sitä, että elinkeinonharjoittaja 1) ottaa tavaran yksityiseen kulutukseen, 2) luovuttaa tavaran vastikkeetta, tai 3) siirtää tai muulla tavalla ottaa tavaran muuhun kuin 10 luvussa tarkoitettuun vähennykseen oikeuttavaan käyttöön.

Arvonlisäverolain 25 §:n mukaan tavaranäytteenä tai tavanomaisena mainoslahjana tapahtuvaa luovuttamista ei pidetä tavaran ottamisena omaan käyttöön.

Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 88/1993 vp) mukaan oman käytön verottamisen tarkoituksena on neutraalisuussyistä varmistaa, että yksityiseen kulutukseen siirtyviin hyödykkeisiin sisältyy vero myös silloin, kun niitä ei myydä tavanomaisella tavalla. Hallituksen esityksen mukaan omana käyttönä pidettäisiin 21 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan myös vastikkeetta tapahtuvaa tavaran luovuttamista. Säännös koskisi muun muassa vastikkeettomia luovutuksia yrityksen henkilökunnan yksityiseen kulutukseen. Säännös koskisi myös vastikkeettomia luovutuksia ulkopuolisille, esimerkiksi edustuslahjoja. Tavaranäytteenä tai tavanomaisena mainoslahjana tapahtuvat luovutukset olisivat kuitenkin 25 §:n perusteella verottomia.

Arvonlisäverolain 73 §:n 1 momentin mukaan myynnistä suoritettavan veron peruste on vastike ilman veron osuutta. Vastikkeella tarkoitetaan myyjän ja ostajan väliseen sopimukseen perustuvaa hintaa, joka sisältää kaikki hinnanlisät. Arvonlisäverolakia koskevan hallituksen esityksen mukaan veron laskentaperuste muodostuisi siitä korvauksen kokonaismäärästä, jonka ostaja joutuu hankkimastaan tavarasta tai palvelusta myyjälle maksamaan.

Arvonlisäverolain 78 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan veron perusteesta saadaan vähentää ostajalle annettu, verollista myyntiä koskeva vuosi- ja vaihtoalennus, osto- ja myyntihyvitys, ylijäämänpalautus sekä muu sellainen oikaisuerä.

Arvonlisäverolain 118 §:n mukaan, jos ostajaa hyvitetään 78 §:n 1 momentin 1 tai 3 kohdassa tai 78 a §:ssä tarkoitetuilla määrillä, vähennettyä veroa on vastaavasti oikaistava.

Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY (jäljempänä arvonlisäverodirektiivi) 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta.

Arvonlisäverodirektiivin 16 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan vastikkeelliseen tavaroiden luovutukseen rinnastetaan yrityksen liikeomaisuuteen kuuluvan tavaran ottaminen verovelvollisen omaan tai henkilöstönsä yksityiseen käyttöön, tavaran vastikkeeton luovutus taikka yleisesti ottaen käyttö yritykselle kuulumattomiin tarkoituksiin, jos tavara tai sen ainesosat ovat oikeuttaneet arvonlisäveron täyteen tai osittaiseen vähennykseen. Saman artiklan toisen kohdan mukaan tavaroiden ottamista yrityksen tarpeisiin vähäarvoisten lahjojen tai näytekappaleiden antamista varten ei kuitenkaan rinnasteta vastikkeelliseen luovutukseen.

Arvonlisäverodirektiivin 73 artiklan mukaan muiden kuin direktiivin 74–77 artiklassa tarkoitettujen tavaroiden luovutusten tai palvelujen suoritusten osalta veron peruste käsittää kaiken sen, mikä muodostaa luovuttajan tai suorittajan näistä liiketoimista hankkijalta tai kolmannelta saaman tai saatavan vastikkeen, mukaan lukien näiden liiketoimien hintaan suoraan liittyvät tuet.

Arvonlisäverodirektiivin 79 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdan mukaan veron perusteeseen ei sisällytetä sellaisia hankkijalle myönnettyjä hinnanalennuksia tai hyvityksiä hinnasta, jotka toteutuvat sinä hetkenä, jona liiketoimi suoritetaan.

Arvonlisäverodirektiivin 90 artiklan 1 kohdan mukaan liiketoimen suorittamisen jälkeen myönnettävän hinnanalennuksen johdosta veron perustetta on vastaavasti alennettava jäsenvaltioiden vahvistamin edellytyksin.

Arvonlisäverodirektiivin 184 artiklan mukaan alun perin tehty vähennys oikaistaan, jos se on suurempi tai pienempi kuin se, jonka tekemiseen verovelvollinen oli oikeutettu. Oikaiseminen tehdään direktiivin 185 artiklan 1 kohdan mukaan etenkin, jos arvonlisäverovähennysten määrän määräytymistekijöissä on veroilmoituksen antamisen jälkeen tapahtunut muutoksia, esimerkiksi jos kauppa on peruutettu tai hinnanalennus saatu.

Tosiseikat

A Oy on tukkukauppaa harjoittava yhtiö. Yhtiössä suoritettu verotarkastus on kohdistunut arvonlisäverotuksen osalta tilikausiin 2011 ja 2012.

Tarkastuskertomuksen mukaan yhtiö käyttää myyntituotteidensa myynnin edistämiseksi markkinointikeinoa, jossa ostouskolliset yritysasiakkaat saavat lahjaksi asiakaspalkintoja. Yhtiö hallinnoi tätä myynninedistämiskeinoa kanta-asiakaskerhollaan. Tämän kerhon jäsen saa kaikista ostoista 1 pisteen/1 euron ostos. Kertyvillä pisteillä kerhon jäsen voi tilata yhtiöltä merkkituotteita palkintoluettelosta tai vaihtoehtoisesti matkalahjakortteja tai yhtiön omia myyntituotteita. Palkintoluettelossa 2013 on esitelty tavarapalkintoina muun muassa Helkama Jopo -polkupyörä, 227 Escape Arctic -lumikengät ja Moccamaster CDGT20 -kahvinkeitin.

Kanta-asiakaskerhoa varten hankittujen tavaroiden ostohintaan sisältynyt arvonlisävero, lukuun ottamatta matkalahjakortteja, on vähennetty yhtiön arvonlisäverotuksessa. Luovuttaessaan palkintoja asiakkaille vastikkeetta yhtiö kirjaa nämä luovutukset ilman arvonlisäveroa. Verotarkastuskertomuksella on esitetty, että yhtiön tulee suorittaa oman käytön veroa niistä vastikkeettomista luovutuksista, joita ei pidetä arvonlisäverolain 25 §:ssä tarkoitettuina tavanomaisina mainoslahjoina. Tavanomaisina mainoslahjoina on pidetty tavaroita, joiden arvo on ollut enintään 35 euroa. Yhtiön antaman selvityksen mukaan maksuunpano on kohdistunut myös yli 35 euron arvoisen tuotteen siihen osuuteen, joka on maksettu kanta-asiakaspisteillä ja kirjattu yhtiön kirjanpidossa kanta-asiakasalennustilille. Verohallinnon maksuunpanopäätökset on tehty tarkastuskertomuksen esityksen mukaisesti.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on riidatonta, että yhtiöllä on ollut oikeus vähentää tavarapalkintoina luovuttamiensa tavaroiden hankintaan sisältyvä arvonlisävero. Asiassa on yhtiön valituksesta ratkaistavana se, onko yhtiön tullut suorittaa arvonlisäveroa tavarapalkintojen luovuttamisesta yritysasiakkaille kanta-asiakaspisteitä vastaan tavaran omaa käyttöä koskevien säännösten perusteella sekä se, syntyykö yhtiölle velvollisuus suorittaa oman käytön veroa asiakkaan maksaessa osan tuotteen hinnasta kanta-asiakaspisteillä.

Yhtiö on valituksessaan vedonnut muun ohella siihen, että kysymyksessä ei ole tavaroiden luovutus vastikkeetta, vaan sen sijaan aiemmista myynneistä myönnetty alennus. Asiaa ratkaistaessa on kuitenkin otettava huomioon myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 3 kohdasta ilmenevä niin sanottu lojaalisuusvelvoite, josta seuraa muun ohella, että korkeimman hallinto-oikeuden on tulkittava arvonlisäverolakia arvonlisäverodirektiivin mukaisesti sellaisena kuin arvonlisäverodirektiivin tulkinta ilmenee unionin tuomioistuimen (EUT) oikeuskäytännöstä.

EUT:n asiassa C-48/97, Kuwait Petroleum, antaman tuomion mukaan kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 11 artiklan A kohdan 3 alakohdan b alakohtaa (arvonlisäverodirektiivin 79 artiklan ensimmäisen alakohdan b alakohta) on tulkittava siten, että käsitteet "hinnanalennus" ja "hyvitys" eivät voi kattaa tavaroiden luovutuksen kokonaishinnan suuruista hinnanalennusta. Kuudennen arvonlisäverodirektiivin 5 artiklan 6 kohtaa (arvonlisäverodirektiivin 16 artikla) on tulkittava siten, että siinä tarkoitettuna vastikkeelliseen luovutukseen rinnastettavana luovutuksena on pidettävä sitä, että öljy-yhtiö ottaa tavaroita, jotka luovutetaan polttoaineen ostajalle sellaisia ostoseteleitä vastaan, joita hän on kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevan myynninedistämiskampanjan kaltaisessa järjestelmässä saanut ostamansa polttoainemäärän perusteella maksettuaan siitä huoltoasemalla täyden vähittäishinnan, kun nämä tavarat eivät ole vähäarvoisia.

Tuomion perustelujen mukaan sillä seikalla, että luovutus on tapahtunut yrityksen tarpeisiin, ei ole ratkaisevaa merkitystä, koska muutoin kuudennen arvonlisäverodirektiivin 5 artiklan 6 kohdan toinen virke (arvonlisäverodirektiivin 16 artiklan toinen alakohta), jonka mukaan ei ole mahdollista verottaa tavaroiden ottamista yrityksen tarpeisiin vähäarvoisten lahjojen tai näytekappaleiden antamista varten, menettäisi merkityksensä (tuomion 22 kohta). Tuomiossa todetaan edelleen, että etenkin kaksi seikkaa puoltavat päätelmää, jonka mukaan kyseessä on vastikkeeton luovutus, jolloin tavaroiden ottaminen rinnastetaan vastikkeelliseen luovutukseen ja on siis verollista. Ensinnäkin ostoseteleitä vastaan annetut tavarat oli Kuwait Petroleumin myynninedistämiskampanjassa nimetty lahjoiksi. Toiseksi EUT katsoi olevan selvää, että polttoaineen ostajan oli maksettava sama vähittäismyyntihinta riippumatta siitä, ottiko hän ostoseteleitä, ja että polttoaineen ostoa koskevassa laskussa, joka Kuwait Petroleumin oli toimitettava asiakkaille, jotka itsekin olivat verovelvollisia, ei mainittu tätä hintaa. Tässä tilanteessa Kuwait Petroleum ei voinut perustellusti väittää, että päinvastoin kuin mitä sen toimittamissa laskuissa todetaan, polttoaineen ostajien maksamaan hintaan sisältyi todellisuudessa ostoseteleiden tai niitä vastaan saatujen tavaroiden arvoa vastaava osuus (tuomion 29–31 kohta).

Edellä esitetyn perusteella on todettava, että arvonlisäverolain 21 §:n 1 momentin 2 kohdan, jonka mukaan tavaran ottamisella omaan käyttöön tarkoitetaan sitä, että elinkeinonharjoittaja luovuttaa tavaran vastikkeetta, on katsottava kattavan kaikki vastikkeettomat luovutukset, joihin ei sovelleta arvonlisäverolain 25 §:n säännöstä siitä, että tavaranäytteenä tai tavanomaisena mainoslahjana tapahtuvaa luovuttamista ei pidetä tavaran ottamisena omaan käyttöön. Yhtiölle on maksuunpantu oman käytön veroa niistä vastikkeettomista luovutuksista, joiden verollinen ostohinta on ollut yli 35 euroa eli joita ei ole pidetty tavanomaisina mainoslahjoina.

Asiassa ei ole edes väitetty, että asiakkaat, jotka eivät ole liittyneet kanta-asiakasjärjestelmään, ja asiakkaat, jotka ovat siihen liittyneet, eivät maksaisi tuotteista niiden ostohetkellä samaa hintaa. Tämän vuoksi on edellä selostetun EUT:n oikeuskäytännön perusteella katsottava, että tavaroiden luovutusta kanta-asiakaspisteitä vastaan on pidettävä arvonlisäverollisesta tavaran myynnistä erillisenä liiketoimena.

Asian arvioinnissa ei merkitystä ole sillä hallinto-oikeuden mainitsemalla seikalla, ettei yhtiö ole antanut hyvityslaskua kanta-asiakaspisteitä vastaan luovutetuista tavaroista. EUT:n asiassa C-48/97, Kuwait Petroleum, antamassa tuomiossa yhtenä perusteluna on todettu, että polttoaineen ostoa koskevassa laskussa, joka Kuwait Petroleumin oli toimitettava asiakkaille, jotka itsekin olivat verovelvollisia, ei ollut mainittu ostoseteleitä tai niitä vastaan annettuja tavaroita. Tämän on katsottava tarkoittavan, ettei Kuwait Petroleumin näiden tavaroiden luovutuksia voitu tälläkään perusteella katsoa vastikkeellisiksi. Tämän ei sen sijaan voida katsoa tarkoittavan sitä, että vastikkeetta annetut tavarat olisi katsottava alkuperäisiin verollisiin myynteihin kohdistuviksi alennuksiksi. Mahdollinen jälkikäteisen hyvityslaskun antaminen asiakkaille ei siten muuta kanta-asiakaspisteitä vastaan annettujen tavaroiden luonnetta toiseksi, eikä hyvityslaskun antaminen vastaisi asian todellista luonnetta ja tarkoitusta.

Näin ollen yhtiön on tullut suorittaa oman käytön veroa erilliseen palkintoluetteloon sisältyvistä kanta-asiakaspisteitä vastaan luovutettavista tavaroista. Asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään kanta-asiakaspisteitä vastaan veloituksetta luovutettavien yhtiön omiin myyntituotteisiin kuuluvien tavaroiden osalta. Näiden tavaroiden osalta kysymys ei ole siitä, että kanta-asiakasjärjestelmään liittynyt asiakas olisi saanut kanta-asiakaspisteitä vastaan lisää samaa tuotetta, josta pisteet ovat kertyneet, vaan asiakkaan valittavissa on ollut mikä tahansa yhtiön myyntivalikoimaan kuulunut tuote. Näin ollen kysymyksessä ei voida katsoa olevan yhtiön myymään tuotteeseen kohdistuva paljousalennus.

Sen sijaan tilanteessa, jossa asiakas on käyttänyt kanta-asiakaspisteitä ostamiensa tavaroiden osamaksuna, kysymyksessä olevien tavaroiden arvonlisäverolain 73 §:ssä tarkoitettuna veron perusteena on pidettävä asiakkaan tavarasta todellisuudessa maksamaa hintaa. Kanta-asiakaspisteillä maksetun osuuden on katsottava olevan arvonlisäverodirektiivin 79 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa tarkoitettu ostajalle myönnettävä hinnanalennus, joka toteutuu sinä hetkenä, jona liiketoimi suoritetaan. Tämän vuoksi yhtiön ei ole ollut suoritettava arvonlisäveroa myyntituotteista suoritetun vastikkeen osamaksuna käytettyjen kanta-asiakaspisteiden arvosta silloinkaan, kun näitä pisteitä on käytetty yli 35 euron arvosta.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa siltä osin kuin yhtiön on katsottu olevan velvollinen suorittamaan oman käytön arvonlisäveroa erilliseen palkintoluetteloon sisältyvien tai yhtiön myyntivalikoimaan kuuluvien tuotteiden luovuttamisesta vastikkeetta asiakkaille yhtiön kanta-asiakasjärjestelmästä kertyneitä pisteitä vastaan.

Hallinto-oikeuden päätös ja Verohallinnon maksuunpanopäätökset on kumottava siltä osin kuin maksuunpanot ovat kohdistuneet määrään, jolla yhtiön myyntituotteiden hintaa on alennettu kanta-asiakaspisteiden arvolla. Verohallinnon asiana on suorittaa tästä aiheutuvat toimenpiteet.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Marita Eeva.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Mikko Pikkujämsä yhtyi:

”Myönnän valitusluvan ja tutkin asian.

Olen samaa mieltä kuin enemmistö siltä osin kuin asiassa on kysymys yhtiön myyntituotteiden maksamisesta osittain kanta-asiakaspisteillä.

Muilta osin hylkään yhtiön valituksen jäljempänä ilmenevin perustein. Kuten enemmistö, en siis enemmälti muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Edellä enemmistön perusteluissa selostettu unionin tuomioistuimen (EUT) asiassa C-48/97, Kuwait Petroleum, antama tuomio koskee myynninedistämiskampanjaa, johon olivat osallistuneet, paitsi yhtiön omat 110 huoltoasemaa, myös 160 riippumatonta jälleenmyyjää. Silloinkin, kun polttoaineen loppuasiakkaalle oli myynyt ja ostosetelin antanut riippumaton jälleenmyyjä, yhtiö itse oli antanut ostoseteleitä vastaan suoraan loppuasiakkaalle tavaran, jonka tämä oli valinnut niin kutsutusta lahjakuvastosta. Tapaus ei siten ole suoraan rinnastettavissa nyt kysymyksessä olevaan tapaukseen, jossa hinnan oikaiseminen on mahdollista, koska A Oy on antanut tavarapalkintoja vain sellaisille omille asiakkailleen, jotka ovat ostaneet yhtiöltä hyödykkeitä.

Mainitussa asiassa Kuwait Petroleum annettu tuomio on lisäksi perustunut, kuten tuomion 31 kohdasta ilmenee, osaltaan siihen, että ostoseteleihin kohdistuvaa hintaa ei ollut mainittu polttoaineen ostoa koskevassa laskussa, joka Kuwait Petroleumin tai riippumattomien jälleenmyyjien oli toimitettava asiakkaille, jotka itsekin olivat verovelvollisia. Tämä muodostaa toisen niistä perusteista, joilla EUT on tuossa asiassa päätynyt katsomaan, että maksettu hinta ei ollut osaksikaan kohdistunut ostoseteleihin. Tapauksessa ei ole ollut esillä mahdollisuus antaa asiakkaalle uusi lasku, jossa ostoseteliin kohdistuva hinta olisi eritelty.

Arvonlisäverodirektiivin 90 artiklan 1 kohdasta ilmenee nimenomaisesti, että hinnanalennus voidaan antaa liiketoimen suorittamisen jälkeenkin ja että veron perustetta on tällöin vastaavasti alennettava. Ottaen huomioon, että arvonlisäverolain 78 §:n 1 momentin 1 kohtaa on tulkittava arvonlisäverodirektiivin mainitun säännöksen mukaisesti, A Oy on voinut jälkikäteen alentaa asiakkaalle myymänsä hyödykkeen hintaa ja siis kohdistaa osan alun perin maksetusta hinnasta asiakaspalkinnolle. Tällöin arvonlisäveron perusteeksi alun perin myydyn hyödykkeen osalta muodostuisi alennettu hinta ja asiakaspalkinnon hinnaksi se hinta, joka on palkinnolle kohdistettu, eikä oman käytön veroa tule suoritettavaksi. Sen osoittamiseksi, että A Oy olisi kohdistanut hinnan tällä tavoin uudelleen, yhtiön olisi arvonlisäverolain 209 a §:n (325/2003) 1 momentin ja 3 momentin 2 kohdan nojalla tullut antaa asiakkaalleen uusi lasku, josta hinnan uudelleen kohdistaminen ilmenee. A Oy:n asiakkaan olisi vastaavasti tullut laskun saatuaan tarkistaa tekemäänsä ostovähennystä, mikäli hinta olisi osaksi kohdistunut sellaiseen asiakaspalkintoon, jonka hankinnasta asiakkaalla ei ole ollut vähennysoikeutta.

Mahdollisuutta oikaista hinta kuvatulla tavalla jälkikäteen on pidettävä perusteltuna myös siksi, että lopputulos muodostuu arvonlisäverojärjestelmän mukaiseksi. Arvonlisävero tulee nimittäin maksettavaksi vain hyödykkeistä maksetusta kokonaishinnasta ja vastaavasti ostovähennys rajoitetuksi niihin hyödykkeisiin, joita käytetään arvonlisäverollisessa liiketoiminnassa.

Kuten hallinto-oikeus on todennut, A Oy ei kuitenkaan ole antanut asiakasyritykselle arvonlisäverolain vaatimukset täyttävää hyvityslaskua. Yhtiö ei ole näin ollen osoittanut, että se olisi alentanut alun perin myymiensä hyödykkeiden hintaa ja kohdistanut osan saamastaan hinnasta kanta-asiakaspisteitä vastaan luovutetuille tuotteille. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä tältä osin muuttaa.”

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Pro Pyhäranta ry, oikeastaan Pro Pyhäranta-yhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 30.12.2015 nro 15/0342/1

Asian aikaisempi käsittely

Pyhärannan kunnanvaltuusto on 2.2.2015 (§ 7) päättänyt, että Pyhärannan kunta ei järjestä neuvoa-antavaa kansanäänestystä sosiaali- ja terveysministeriön (STM) ehdottamasta kahden kilometrin minimisuojaetäisyydestä tuulivoimalan ja asutuksen välille.

Lisäksi kunnanvaltuusto on päättänyt, että tuulivoimarakentamisen kriteerit valmistellaan ja käsitellään erikseen.

Pro Pyhäranta ry on valittanut edellä mainitusta kunnanvaltuuston päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus onhylännyt kunnanhallituksen väitteen siitä, että yhdistyksen valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin valtuusto on päättänyt olla toimittamatta kansanäänestystä.

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valituksen siltä osin kuin se koskee kunnanvaltuuston päätöstä tuulivoimarakentamisen kriteerien valmistelemisesta ja käsittelemisestä erikseen. Tältä osin päätös koskee vain valmistelua.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen sekä päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen siltä osin kuin ne koskevat kansanäänestyksen toimittamatta jättämistä.

Hallinto-oikeus on hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valituksen tutkiminen

Kuntalain (365/1995) mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Valtuuston päätöksellä on ratkaistu lopullisesti se, että kunta ei järjestä kansanäänestystä. Kysymys ei siten tältä osin ole pelkästään valmistelusta. Päätöksestä saa näin ollen tältä osin tehdä kunnallisvalituksen.

Kunnanvaltuuston päätöksellä siitä, että tuulivoimarakentamisen kriteerit valmistellaan ja käsitellään erikseen, ei ole vielä ratkaistu tuulivoimarakentamisen kriteereitä. Päätös koskee siten tältä osin vain valmistelua eikä siitä näin ollen saa tehdä kunnallisvalitusta.

Kansanäänestyksen järjestämättä jättäminen

Kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta asioita, jotka koskevat valtuuston toiminnan sisäistä järjestelyä taikka jotka 22 §:ssä tarkoitettu tilapäinen valiokunta tai 71 §:ssä tarkoitettu tarkastuslautakunta on valmistellut.

Kuntaan on jätetty 757 kunnan äänioikeutetun asukkaan allekirjoittama aloite kunnallisesta kansanäänestyksestä. Aloitteessa on vaadittu, että kunnassa on otettava käyttöön sosiaali- ja terveysministeriön ehdottama 2 km suojaetäisyys tuulivoimalan ja asutuksen välille.

Asiakirjoihin liitetyistä kunnanhallituksen 8.12.2014 ja 2.2.2015 pitämien kokouksien erillisistä pöytäkirjoista käy ilmi, että niissä on eri vaiheissa, muun muassa tehtyjen päätösesitysten kohdalla, käytetty joskus sanaa "ehdottamasta" ja joskus sanaa "ehdottomasta". Kunnanhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että kunnanvaltuuston kokouksen 2.2.2015 esityslistaan kunnanhallituksen päätösehdotus on kirjattu oikein eli käyttäen sanaa "ehdottamasta". Tämä käy ilmi myös yhdistyksen valitukseensa liittämästä esityslistasta. Kunnanhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että mainittu pöytäkirjoissa esiintynyt kirjoitusvirhe on sittemmin korjattu hallintolain 51 §:n perusteella.

Kunnanvaltuuston pöytäkirja on ns. juokseva pöytäkirja, jossa on mukana asian aikaisempi käsittely kunnanhallituksessa 8.12.2014 ja 2.2.2015. Pöytäkirjasta ilmenee, miten kunnanhallitus on käsitellyt asiaa valmistellessaan sitä kunnanvaltuustolle. Kunnanhallituksen pöytäkirjan 8.12.2014 liitteenä on ollut tehty aloite liitteineen ja pöytäkirjaan on kirjattu aloitteen sanamuoto oikeassa muodossa, siis käyttäen sanaa "ehdottamasta".

Hallinto-oikeus toteaa, että valtuuston kokouksen 2.2.2015 esityslistassa ollut kunnanhallituksen esitys on edellä esitetyn mukaisesti kirjattu kansanäänestysaloitteen mukaisena käyttäen sanaa "ehdottamasta". Hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että valtuutetut ovat olleet tietoisia käsiteltäväksi tulevan aloitteen oikeasta sisällöstä. Asian valmistelu ei siten ole ollut sillä tavoin puutteellista tai virheellistä ettei valtuustolla olisi ollut riittävää ja asianmukaista tietoa kansanäänestysaloitteen sisällöstä. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Sillä seikalla, onko pöytäkirjan korjaaminen myöhemmin tapahtunut hallintolain edellyttämällä tavalla vai ei, ei ole merkitystä päätöksen laillisuuden kannalta.

Kunnanvaltuuston harkintavaltaan kuuluu päättää, toimitetaanko neuvoa-antava kansanäänestys vai ei. Kunnanvaltuusto on voinut harkintansa mukaan päättää, ettei kansanäänestystä toimiteta, vaikka aloitteen kansanäänestyksen toimittamisesta on allekirjoittanut lähes puolet kunnan äänioikeutetuista jäsenistä.

Päätös ei ole muutoinkaan lainvastainen.

Valitus kunnanvaltuuston päätöksestä on hylätty. Tähän nähden päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseen ei ole syytä.

Oikeudenkäyntikulut

Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Yhdistyksen valitus on osittain jätetty tutkimatta ja osittain hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että yhdistys joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 30 § 1 ja 2 momentti, 31 §, 53 § 1 momentti, 90 § sekä 91 §

Kuntalaki 147 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen, joka on myös esitellyt asian, ja Kari Hartzell.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pro Pyhäranta-yhdistys ry (jäljempänä myös yhdistys)on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt yhdistyksen valituksen sekä täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen siltä osin kuin ne koskevat kansanäänestyksen toimittamatta jättämistä sekä siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt yhdistyksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Pyhärannan kunnanvaltuuston päätös on kumottava ja asia palautettava uudelleen valmisteltavaksi.Lisäksi kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpano on tältä osin määrättävä välittömästi keskeytettäväksi. Pyhärannan kunta on velvoitettava korvaamaan valittajan kaikki prosessin aikana kertyneet oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Vielä yhdistys on vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely.

Yhdistys on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yhdistys on hallinto-oikeudelle toimittamassaan kunnallisvalituksessa vaatinut hallinto-oikeutta selvittämään, oliko kunnanvaltuutetuille syntynyt oikea kuva yhdistyksen 1.12.2014 tekemän neuvoa-antavan kansanäänestysaloitteen alkuperäisestä sisällöstä heidän päättäessään kunnanvaltuuston kokouksen 2.2.2015 §:n 7 päätösehdotuksen mukaisesti kansanäänestyksen järjestämättä jättämisestä.

Asian valmistelu ja päätöksenteko on ollut virheellistä, koska valituksesta tarkemmin ilmenevällä tavalla asiaa kunnanhallituksessa ja valtuustossa käsiteltäessä ja siitä päätettäessä on eri yhteyksissä puhuttu virheellisesti ehdottomasta kahden kilometrin minimisuojaetäisyydestä, vaikka kansanäänestysaloitteessa oli kysymys sosiaali- ja terveysministeriön ehdottamasta kahden kilometrin minimisuojaetäisyydestä tuulivoimalan ja asutuksen välille.

Pyhärannan kunnanvaltuusto on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa tunnustanut korjanneensa kokouksensa 2.2.2015 §:n 7 pöytäkirjan ilmeiset kirjoitusvirheet hallintolain 51 §:n mukaan. Virhe voidaan tulkita myös asiavirheeksi, jonka korjaaminen edellyttää hallintolain 52 §:n 2 momentin mukaan, että asia käsitellään uudelleen ja asiassa annetaan uusi päätös. Hallintolain 53 §:n mukaan asia- tai kirjoitusvirheen korjaamisesta on joka tapauksessa tehtävä merkintä alkuperäisen päätöksen taltiokappaleeseen tai viranomaisen käytössä olevaan tietojärjestelmään, mitä nyt ei ole tehty.

Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, jos päätöksenteon yhteydessä noudatettavia menettelyllisiä sääntöjä on rikottu, kuten jos esimerkiksi viranomaisen asiakirjan laadinnasta tai asiakirjan korjaamisesta annettuja lakeja tai asetuksia ei ole noudatettu.

Pyhärannan kunta ei ole hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa pystynyt uskottavasti näyttämään toteen esittämiään väittämiä kansanäänestysaloitteen riittävästä ja asianmukaisesta valmistelusta. Erilaiset huolimattomuudet kansanäänestysaloitteen sisällön kirjaamisessa ovat saattaneet aiheuttaa myös sen, että valtuutetut ovat saaneetkin liian jyrkän käsityksen kansanäänestysaloitteen sisällöstä.

Hallinto-oikeuden asiassa suorittama laillisuusharkinta ei ole kaikilta osa-alueiltaan täysin onnistunutta, kun se ei ole perustunut esimerkiksi päätöksenteossa syntyneisiin alkuperäisiin asiakirjoihin tai niistä hallinto-oikeudelle toimitettuihin asiakirjajäljennöksiin. Hallinto-oikeus on liian ylimalkaisesti paneutunut valittajan esittämiin argumentteihin ja todistusaineistoon ja keskittynyt enemmän Pyhärannan kunnan kirjallisista todisteista myöhemmin laatimiin muunneltuihin versioihin tai kunnan lausunnoissaan esittämiin totuudenvastaisiin selostuksiin asiain tilasta tai tapahtumien kulusta.

Asian käsittelemiseen ja käsittämiseen liittyy niin paljon yksityiskohtaisia ja vaikeasti selostettavia piirteitä ja yksityiskohtia, että asia edellyttää suullisen käsittelyn toimittamista.

Pyhärannan kunnanhallitus on antanut selityksen ja hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa lausutun uudistaen vaatinut, että valitus siihen sisältyvine vaatimuksineen hylätään. Kunnanhallitus on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Mitä tulee valittajan oikeuteen valittaa tai valituksen tutkimiseen, todetaan, että valittajayhdistyksen rekisteröity nimi on Pro Pyhäranta-yhdistys ry, vaikka valitus on tehty Pro Pyhäranta ry:n nimissä. Voimassa olevan yhdistysrekisterin mukaan yhdistyksen nimen kirjoittaa hallituksen puheenjohtaja, varapuheenjohtaja, sihteeri tai rahastonhoitaja. Valituksen allekirjoittanutta A:ta ei ole merkitty Pro Pyhäranta-yhdistys ry:n nimenkirjoittajaksi. Valitukseen ei ole myöskään liitetty selvitystä A:n oikeudesta edustaa yhdistystä.

Turun hallinto-oikeus on tehnyt asiassa oikean päätöksen ja päätös on perusteltu oikein ja kattavasti.

Vaikka päätösehdotukseen oli alun perin kirjattu sosiaali-ja terveysministeriön (STM) "ehdottama" 2 km minimietäisyys siten, että kysymys olisi STM:n "ehdottomasta" 2 km minimietäisyydestä, kunnanvaltuusto on päätöstä tehdessään tosiasiassa ollut tietoinen siitä, että 2 km minimietäisyys on STM:n ehdottama minimietäisyys.

Kunnanvaltuuston tietoisuus on perustunut siihen, että valittajan laatima kansanäänestysaloite on ollut pöytäkirjan 8.12.2014 (§ 197) liitteenä. Lisäksi aloitteen sisältö oli asian kaikissa käsittelyvaiheissa selostettu pöytäkirjassa oikealla sanamuodollaan. Asiakirjaliitteenä on ollut sosiaali- ja terveysministeriön lausunto Varsinais-Suomen tuulivoimavaihemaakuntakaavasta 17.9.2013, mistä ilmenee, että 2 kilometrin suojavyöhyke on ministeriön ehdotus. Valittajan laatimassa kansanäänestysaloitteessa on viitattu tähän lausuntoon.

Kansanäänestysaloitteen sisältö ja se, mihin seikkoihin kansanäänestyksessä on toivottu otettavan kantaa, on ollut valtuuston tiedossa päätöstä tehtäessä. Asian valmistelu ei ole ollut puutteellista tai harhaanjohtavaa.

Kunnanvaltuuston harkinnassa on asiaa käsitellessään ratkaista, onko kunnanhallituksen suorittama asian valmistelu riittävä. Valittaja ei ole osoittanut, että kunnanhallituksen valmistelu olisi sisällöltään ollut virheellistä tai puutteellista. Pyhärannan kunnanvaltuuston päätöksessä ei edellä kerrotusta kirjoitusvirheestä huolimatta ole tapahtunut asiavirhettä.

Pöytäkirjoissa esiintynyt kirjoitusvirhe on korjattu hallintolain 51 §:n perusteella. Hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp, s. 107) todetaan, että kirjoitusvirheen korjaaminen ei edellyttäisi käsittelyn uusimista, vaan kirjoitusvirhe korjattaisiin korvaamalla virheen sisältävä toimituskirja korjatulla toimituskirjalla. Asianosaisen oikeusturva kuitenkin edellyttää, että tälle varataan tilaisuus tulla kuulluksi ennen kirjoitusvirheen korjaamista, jollei kuulemista ole pidettävä tarpeettomana.

Kun virheen luonne niin sanottuna lyöntivirheenä on ollut ilmeinen ja oikea sanamuoto on ilmennyt valittajan laatimasta kansanäänestysaloitteesta, valittajan oikeusturva ei ole edellyttänyt sitä, että valittajalle olisi varattu tilaisuus tulla kuulluksi ennen kirjoitusvirheen korjaamista.

Kirjoitusvirheen korjaamisen jälkeen pöytäkirjantarkastajat ovat tarkastaneet korjatut pöytäkirjat ja todenneet ne kokouksen kulun mukaiseksi.

Yhdistys on antanut vastaselityksen.

Voimassa olevan yhdistysrekisterin mukaan yhdistyksen nimi on Pro Pyhäranta-yhdistys ry (merkitty rekisteriin 26.08.2014 rekisterinumero 213.230). Sen kotipaikka on Pyhäranta. Yhdistysrekisterissä 26.8.2014 hyväksyttyjen sääntöjen mukaan yhdistyksen nimen kirjoittaa hallituksen puheenjohtaja, varapuheenjohtaja, sihteeri tai rahastonhoitaja.

Yhdistyksen vuosikokous on 2.12.2015 valinnut hallituksen puheenjohtajaksi A:n.

Pyhärannan kunnanhallituksen puheenjohtaja B on Pro Pyhäranta-yhdistys ry:n hallituksen puheenjohtajan eno. Hän on osallistunut alusta asti Pyhärannan kunnan asiassa antaman selityksen valmisteluun, käsittelyyn ja päätöksentekoon.Valittaja on todennut jättävänsä B:n esteellisyyden ja sen vaikutuksen kunnan antamaan selitykseen korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi.

Yhdistys on lisäselvityksenä toimittanut kopion yhdistyksen vuosikokouksen 2.12.2015 allekirjoitetusta ja tarkastetusta pöytäkirjasta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Pyhärannan kunnan väitteen siitä, ettei valituksen allekirjoittajalla ole kelpoisuutta ja toimivaltaa edustaa valittajayhdistystä.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

4. Valittajayhdistyksen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

5. Lausuminen Pyhärannan kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Väite siitä, ettei valituksen allekirjoittajalla ole kelpoisuutta ja toimivaltaa edustaa valittajayhdistystä

Yhdistyslain 36 §:n 1 momentin mukaan hallituksen puheenjohtajalla on oikeus kirjoittaa yhdistyksen nimi, jollei tätä oikeutta ole rajoitettu jäljempänä 3 momentissa tarkoitetuin tavoin.

Pykälän 4 momentin mukaan yhdistyksen allekirjoituksessa tulee olla yhdistyksen nimi ja nimenkirjoittajan tai nimenkirjoittajien omakätinen allekirjoitus.

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 9 §:n 2 momentin (13/2003) mukaan viranomaiselle saapunutta sähköistä asiakirjaa ei tarvitse täydentää allekirjoituksella, jos asiakirjassa on tiedot lähettäjästä eikä asiakirjan alkuperäisyyttä tai eheyttä ole syytä epäillä.

Pyhärannan kunnanhallitus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä todennut, että yhdistyksen nimi on Pro Pyhäranta-yhdistys ry, vaikka valitus on tehty Pro Pyhäranta ry:n nimissä. Lisäksi voimassa olevan yhdistysrekisterimerkinnän mukaan yhdistyksen nimen kirjoittaa hallituksen puheenjohtaja, varapuheenjohtaja, sihteeri tai rahastonhoitaja. Valituksen allekirjoittanutta A:ta ei ole merkitty yhdistyksen nimenkirjoittajaksi eikä valitukseen ole liitetty selvitystä A:n oikeudesta edustaa yhdistystä.

Valittaja on vastaselityksessään todennut, että yhdistyksen nimi yhdistysrekisterin mukaan on Pro Pyhäranta-yhdistys ry. Yhdistysrekisterissä 26.8.2014 hyväksyttyjen sääntöjen mukaan yhdistyksen nimen kirjoittaa hallituksen puheenjohtaja, varapuheenjohtaja, sihteeri tai rahastonhoitaja. Yhdistyksen vuosikokous on 2.12.2015 valinnut puheenjohtajakseen A:n.

A on saadun selvityksen mukaan yhdistyksen vuosikokouksessa 2.12.2015 valittu yhdistyksen hallituksen puheenjohtajaksi. Koska rekisteriin merkitsemisellä ei nimenkirjoittajien vaihtuessa ole oikeutta perustavaa vaikutusta, vaan nimenkirjoittajat määräytyvät yhdistyksen vuosikokouspäätöksen perusteella, A:lla on valituksen tullessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireille 8.2.2016 ollut yhdistyksen nimenkirjoitusoikeus ja siten oikeus allekirjoittaa valitus yhdistyksen puolesta.

Koska korkeimmalle hallinto-oikeudelle sähköpostitse saapuneessa valituskirjelmässä on ollut tiedot lähettäjästä eikä asiakirjan alkuperäisyyttä tai eheyttä ole ollut syytä epäillä, valituskirjelmää ei ole tarvinnut täydentää allekirjoituksella.

2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi valittajayhdistys on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Pääasia

3.1 Asiaan liittyvät keskeiset säännökset

3.1.1 Kuntalain (365/1995) säännökset

Kuntalain 30 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi päättää, että kunnalle kuuluvasta asiasta toimitetaan kansanäänestys. Pykälän 2 momentin mukaan kansanäänestys on neuvoa-antava.

Kuntalain 31 §:n mukaan kansanäänestysaloitteen voi tehdä vähintään viisi prosenttia äänioikeutetuista kunnan asukkaista. Valtuuston on viipymättä päätettävä, toimitetaanko aloitteessa tarkoitettu kansanäänestys.

Kuntalain 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta asioita, jotka koskevat valtuuston toiminnan sisäistä järjestelyä taikka jotka 22 §:ssä tarkoitettu tilapäinen valiokunta tai 71 §:ssä tarkoitettu tarkastuslautakunta on valmistellut.

Kuntalain 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

3.1.2 Hallintolain säännökset

Hallintolain 51 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on korjattava päätöksessään oleva ilmeinen kirjoitus- tai laskuvirhe taikka muu niihin verrattava selvä virhe.

Hallintolain 52 §:n 1 momentin mukaan viranomainen käsittelee korjaamisasian omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan kirjoitusvirhe korjataan korvaamalla virheen sisältävä toimituskirja korjatulla toimituskirjalla.

Pykälän 3 momentin mukaan kirjoitusvirheen korjaamisesta on tehtävä merkintä alkuperäisen päätöksen taltiokappaleeseen tai viranomaisen käytössä olevaan tietojärjestelmään.

3.2 Oikeudellinen arviointi

3.2.1 Pyhärannan kunnanhallituksen selitys

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Pyhärannan kunnanhallitusta antamaan yhdistyksen valituksen johdosta selityksen. Pyhärannan kunnanhallitus on kokouksessaan 13.6.2016 käsitellyt selityksen antamista korkeimmalle hallinto-oikeudelle yhdistyksen valituksen johdosta. Kunnanhallitus on edellä mainitussa kokouksessa päättänyt selityksen antamisesta. Kunnanhallituksen puheenjohtajana mainitussa kokouksessa on toiminut B, joka yhdistyksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaan vastaselitykseen liittämän selvityksen mukaan on valituksen yhdistyksen puolesta allekirjoittaneen hallituksen puheenjohtajan eno.

Koska kunnanhallituksen puheenjohtaja B on täällä valittajana olevan yhdistyksen hallituksen puheenjohtajan eno, B:n ei olisi kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentti (1034/2003) sekä hallintolain 27 §:n ja 28 §:n 1 momentin 5 kohta ja 2 momentin 2 kohta huomioon ottaen tullut osallistua selityksen antamiseen. Menettely kunnanhallituksessa ei tältä osin ole ollut asianmukaista. Korkein hallinto-oikeus voi valitusviranomaisena kuitenkin arvioida kunnanhallituksen selityksen merkitystä itsenäisesti eikä ole ollut miltään osin sidottu selityksessä esitettyihin näkökohtiin. Kun vielä otetaan huomioon, että korkeimmalla hallinto-oikeudella on ollut käytettävissään kaikki asiassa esitetty muu asiakirja-aineisto, edellä mainitulla seikalla ei ole merkitystä kunnanvaltuuston päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa.

3.2.2 Asian arviointi muutoin

Pyhärannan kuntaan oli 1.12.2014 toimitettu 757 kunnan äänioikeutetun asukkaan allekirjoittama aloite neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämisestä. Aloitteessa on vaadittu, että kunnassa on otettava käyttöön sosiaali- ja terveysministeriön (STM) ehdottama 2 km suojaetäisyys tuulivoimalan ja asutuksen välille. Pyhärannan kunnanhallitus on käsitellyt mainittua aloitetta kokouksissaan 8.12.2014 §:n 197 kohdalla ja uudelleen 2.2.2015 §:n 26 kohdalla.

Asiakirjoihin liitetyistä kunnanhallituksen 8.12.2014 ja 2.2.2015 pitämien kokousten erillisistä pöytäkirjoista käy ilmi, että niissä on muun muassa tehtyjen päätösesitysten kohdalla käytetty sanan "ehdottamasta" sijasta sanaa "ehdottomasta". Kunnanhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että mainittu pöytäkirjoissa esiintynyt kirjoitusvirhe on sittemmin korjattu hallintolain 51 §:n perusteella.

Kunnanvaltuuston pöytäkirja 2.2.2015 (§ 7) on niin sanottu juokseva pöytäkirja, jossa on mukana asian aikaisempi käsittely kunnanhallituksessa 8.12.2014 ja 2.2.2015. Pöytäkirjasta ilmenee, miten kunnanhallitus on käsitellyt asiaa valmistellessaan sitä kunnanvaltuustolle. Kunnanhallituksen päätösehdotukset ovat alun perin sisältyneet mainittuun pöytäkirjaan edellä todetussa virheellisessä muodossaan. Kunnanhallituksen pöytäkirjan 8.12.2014 liitteenä on kuitenkin ollut tehty aloite liitteineen ja pöytäkirjaan on kirjattu aloitteen sanamuoto oikeassa muodossa, siis käyttäen sanaa "ehdottamasta". Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo valtuutettujen edellä todetusta virheestä huolimatta olleen tietoisia siitä, mikä kansanäänestysaloitteen sisältö on ollut ja mihin seikkoihin kansanäänestyksessä on toivottu otettavan kantaa. Asian valmistelu ei siten ole ollut sillä tavoin puutteellista tai virheellistä, ettei valtuustolla olisi ollut riittävää ja asianmukaista tietoa kansanäänestysaloitteen sisällöstä. Valtuuston päätöstä ei tällä perusteella tule kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitussa virheessä on kysymys hallintolain 51 §:ssä tarkoitetusta kirjoitusvirheestä ja että pöytäkirjan asiasisällön perusteella virhe on ollut mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitetulla tavalla selvä. Kunnanhallituksen on siten lähtökohtaisesti tullut omasta aloitteestaan korjata kyseinen virhe sen jälkeen, kun se on havaittu. Kirjoitusvirheen korjaamisen on lähtökohtaisesti tullut tapahtua hallintolain 52 §:ssä säädetyllä tavalla.

Asiakirjoihin on liitetty pöytäkirjanote kunnanvaltuuston kokouksesta 2.2.2015 (§ 7), josta ilmenee, että pöytäkirjaan sisältyvät kunnanhallituksen päätösehdotukset on siinä korjattu kansanäänestysaloitteen mukaiseen muotoon. Virheen sisältävä päätös on näin korvattu korjatulla päätöksellä. Asiassa ei kunnan taholta kuitenkaan ole edes väitetty, että kirjoitusvirheen korjaamisesta olisi tehty merkintää alkuperäiseen päätöksen taltiokappaleeseen tai kunnanhallituksen käytössä olevaan tietojärjestelmään. Kirjoitusvirheen korjaamisessa ei siten ole noudatettu hallintolain 52 §:ssä säädettyä menettelyä. Asiassa on tältä osin menetelty virheellisesti. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että mainitun menettelyn laiminlyömisellä ei ole ollut merkitystä kunnanvaltuuston päätöksen lopputuloksen ja siten valtuuston päätöksen laillisuuden kannalta, kunnanvaltuuston päätöstä ei ole myöskään tämän johdosta syytä kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

Kunnanvaltuuston harkintavaltaan kuuluu päättää, toimitetaanko neuvoa-antava kansanäänestys vai ei. Kunnanvaltuusto on voinut harkintansa mukaan päättää, ettei kansanäänestystä toimiteta, vaikka aloitteen kansanäänestyksen toimittamisesta on allekirjoittanut lähes puolet kunnan äänioikeutetuista jäsenistä. Kunnanvaltuuston päätös ei ole yhdistyksen valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämillä perusteilla muutoinkaan lainvastainen.

3.3 Johtopäätös

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajalle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

5. Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Outi Suviranta, Antti Pekkala ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt turvapaikanhakija A:n turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää hänet kotimaahansa Irakiin. Asian ollessa vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmeni, että A oli poistunut Irakiin vapaaehtoisen paluun ohjelmassa ennen valituslupahakemuksen tekemistä. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituslupahakemuksen.

Oikeusavun osalta korkein hallinto-oikeus viittasi ulkomaalaislain 87, 88 ja 147 §:ään ja totesi, että mainitut säännökset huomioon otettuna, kun A oli poistunut vapaaehtoisesti Suomesta, oli hänen valituslupahakemustaan pidettävä oikeusapulain 17 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla selvästi perusteettomana. Tämän vuoksi avustajan palkkiovaatimus oli hylättävä.

Ulkomaalaislaki 87, 88 ja 147

Oikeusapulaki 17 § 4 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 13.6.2017 nro 17/0587/73

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 25.5.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt turvapaikanhakija A:n (asiakasnumero ---) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää hänet Irakiin.

A on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja hänelle myönnetään turvapaikka tai oleskelulupa.

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on 29.6.2017 pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja hänelle myönnetään kansainvälistä suojelua. Lisäksi hän on vaatinut, että maasta poistamista koskevan päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut, että A oli 28.12.2016 poistunut Irakiin vapaaehtoisen paluun ohjelmassa.

Korkein hallinto-oikeus on varannut A:n avustajalle tilaisuuden selvittää, miten hän on antanut hallinto-oikeuden päätöksen päämiehelleen tiedoksi. Lisäksi korkein hallinto-oikeus on pyytänyt selvitystä siitä, millä perusteella avustaja katsoo, että hänen päämiehensä haluaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

A:n avustaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A on jo hallinto-oikeudelle valittamista suunniteltaessa ilmoittanut, että vaikka hän poistuisi Suomesta, hän haluaa jatkaa valitusprosessin loppuun saakka ja käyttää tarvittaessa kaikki normaalit muutoksenhakukeinot. Muutoksenhakijan aikeena oli jo vuoden 2016 kesällä, että hän käy Irakissa sukulaistensa luona ja palaa takaisin Suomeen. Mahdollista Suomeen paluuta varten oli olennaista hakea täytäntöönpanon kieltämistä. Avustaja on esittänyt muutoksenhakijan antaman 7.6.2016 päivätyn valtakirjan, joka koskee nimenomaisesti myös korkeinta hallinto-oikeutta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole ulkomaalaislain 196 §:ssä säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta. Tämän vuoksi ei ole tarpeen lausua täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta.

Oikeusapu Muutoksenhakijalle on myönnetty oikeusapua ilman omavastuuta. Avustajaksi on määrätty oikeustieteen kandidaatti X. Avustaja on vaatinut asiakohtaisena palkkiona 400 euroa.

Oikeusapulain 17 §:n 4 momentin toisen virkkeen mukaan muutoksenhakutuomioistuin voi päättää, että avustajan palkkiota ja kuluja ei korvata valtion varoista, jos muutoksenhakemus on selvästi perusteeton.

Muutoksenhakija on 7.6.2016 antamallaan valtakirjalla valtuuttanut avustajansa hakemaan asiassaan muutosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa riippumatta siitä, oleskeleeko hän valituskirjelmänsä allekirjoituspäivänä Suomessa vai ei. Asiassa saadun selvityksen mukaan muutoksenhakija oli poistunut Suomesta vapaaehtoisen paluun ohjelmassa Irakiin jo 28.12.2016 eli lähes puoli vuotta ennen hallinto-oikeuden antamaa päätöstä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ulkomaalaislain 87 §:ssä säädetyn turvapaikan ja lain 88 §:ssä säädetyn toissijaiseen suojeluun perustuvan oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakija oleskelee Suomessa. Myöskään ulkomaalaislain 147 §:ssä säädetty palautuskielto ei voi tulla sovellettavaksi eikä päätöksen täytäntöönpano kiellettäväksi, jos muutoksenhakija on vapaaehtoisesti palannut alueelle, johon nähden hän on hakenut kansainvälistä suojelua.

Muutoksenhakijan poistuttua vapaehtoisesti Suomesta on hänen kansainvälistä suojelua koskevaa valituslupahakemustaan pidettävä, edellä mainitut ulkomaalaislain säännökset huomioon otettuna, oikeusapulain 17 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla selvästi perusteettomana. Tämän vuoksi palkkiovaatimus on hylättävä. Avustajan palkkiota ei korvata valtion varoista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Tuomas Kuokkanen ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

Aluehallintovirastolle esitetty asiakirjapyyntö koski sen helmi–maaliskuussa 2015 työnantajille lähettämiä tarkastusilmoituksia, jotka liittyivät tuleviin työsuojelutarkastuksiin.

Tarkastusilmoitusten luovuttaminen ulkopuoliselle taholle ennen työsuojelutarkastusten toimittamista olisi voinut johtaa siihen, että tarkastuksissa syntyisi virheellinen kuva työpaikan tosiasiallisista olosuhteista ja toimintatavoista. Ilmoitusten luovuttaminen ennen tarkastusten toimittamista olisi voinut myös heikentää työsuojeluviranomaisen, työnantajan ja työntekijöiden välisen työsuojelua koskevan yhteistoiminnan edellytyksiä. Ilmoitusten luovuttaminen ennen tarkastusten toimittamista olisi siten vaarantanut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla työsuojeluvalvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen. Tarkastusilmoitukset olivat siten salassa pidettäviä kunnes työsuojelutarkastukset oli toimitettu. Tarkastusten toimittamisen jälkeen ilmoitusten luovuttamisen ei voitu enää katsoa vaarantavan työsuojeluvalvontaa tai sen tarkoituksen toteutumista.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 24 § 1 momentti 15 kohta

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 14.6.2016 nro 16/0549/3

Asian aikaisempi käsittely

A on 27.3.2015 pyytänyt saada Etelä-Suomen aluehallintovirastolta sähköpostitse aluehallintoviraston työsuojelutarkastajien toimihenkilöryhmän helmi–maaliskuussa 2015 työnantajille lähettämät tarkastusilmoitukset. Tiedot on pyynnön mukaan mahdollista toimittaa myös sähköisen asiakirjan muotoisena koosteena, josta ilmenee tarkastuksen kohteena oleva työnantaja ja tarkastusilmoituksen lähettämispäivä.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 4.5.2015 hylännyt A:n asiakirjapyynnön.

Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Ensisijaisesti asiakirjapyyntö evätään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella. Lainkohdan mukaan salassa pidettäviksi on säädetty asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen. Työsuojeluviranomainen katsoo, että tiedon antaminen ennen tarkastuksen tekemistä vääristää työsuojelutarkastuksella tehtäviä havaintoja. Työsuojelukulttuuri ei ole ainoastaan asiakirjojen kertaluontoista laadintaa, vaan kysymys on työsuojelun omaksumisesta osaksi johtamisjärjestelmää.

Tarkastusilmoitukset lähetetään työnantajalle sen varmistamiseksi, että työnantajan edustaja on tavattavissa ilmoitettuna tarkastusajankohtana, ja siksi, että tarkastajalla olisi käytössään kaikki tarvittavat asiakirjat tarkastushetkellä. Ilmoituksia ei lähetetä siksi, että työolosuhteet saatettaisiin lain edellyttämälle tasolle ikään kuin tapauskohtaisesti tarkastusta varten. Tällainen menettely vääristää tarkastushavaintoja ja tosiasiallisesti vaarantaa valvonnan tarkoituksen. Tietojen antaminen markkinointitarkoitukseen on myös omiaan vaarantamaan luottamuksen viranomaisen ja valvontakohteen välillä.

Toissijaisesti pyyntö tarkastusilmoitusten antamisesta evätään antamistavan osalta. Julkisuuslain 16 §:n 2 momentin mukaan tietojen antaminen sähköisesti muusta julkisesta asiakirjasta kuin ATK-rekisteritiedoista on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä. Työsuojeluviranomainen tukeutuu tässä harkinnassa julkisuuslain tarkoitukseen ja katsoo, että koska tietoja pyydetään kaupallisiin tarkoituksiin, joita ei mainita julkisuuslain 3 §:ssä lueteltujen tarkoitusperien joukossa, on kieltäytyminen tietojen antamisesta sähköisessä muodossa perusteltavissa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n valituksen Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on näiltä osin lausuttu seuraavaa:

Asiakirjojen julkisuus ja salassapito

Sovellettavat säännökset

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Tiedon pyytäjää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat, jollei erikseen toisin säädetä, viranomaisen asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 1 §:n 3 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa työsuojelua koskevien säännösten noudattaminen sekä parantaa työympäristöä ja työolosuhteita työsuojelun viranomaisvalvonnan sekä työnantajan ja työntekijöiden yhteistoiminnan avulla.

Saman lain 3 §:n 1 momentin mukaan työsuojeluviranomainen tarkastaa työpaikkoja ja muita valvonnan kohteita sekä tekee muita lainsäädännössä edellytettyjä toimenpiteitä. Työsuojeluviranomaisen tulee valvontaa toteuttaessaan edistää työnantajan ja työntekijöiden välistä yhteistoimintaa.

Työsuojeluviranomaisen ja tarkastajan tiedonsaannista, tarkastusoikeudesta ja tarkastusten tekemisestä on säädetty edellä mainitun lain 4–5 §:ssä.

Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan tarkastuksesta ja sen ajankohdasta on ilmoitettava ennalta työnantajalle, jollei 8 §:stä muuta johdu.

Saman lain 8 §:n 1 momentin mukaan tarkastus voidaan tehdä ilman 7 §:n 1 momentissa tarkoitettua edeltävää ilmoitusta, milloin se on valvonnan kannalta tarpeellista. Tällöin tarkastajan on työpaikalle saapuessaan mahdollisuuksien mukaan ilmoitettava asiasta työnantajalle ja työsuojeluvaltuutetulle tai, jos sellaista ei ole, sopivalla tavalla työpaikalla.

Saman pykälän 2 momentin mukaan tarkastus voidaan aloittaa tekemättä 1 momentissa tarkoitettua ilmoitusta työpaikalle saapumisesta, jos ilmoittaminen olisi omiaan vaarantamaan tarkastuksen tavoitteiden saavuttamista.

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Hallituksen esityksessä julkisuuslaiksi (HE 30/1998 vp) on 24 §:n 1 momentin 15 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Vahinkoedellytys merkitsee tässäkin olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Yleisen salassapitosäännöksen tarve johtuu muun muassa siitä, että valmistelun julkisuutta ehdotetaan nykyisestään lisättäväksi. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteutumisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen. Valvonnan yleisiä toteuttamismahdollisuuksia lisää esimerkiksi ilmoituksen tai muun aloitteen tekijän henkilöllisyyden salaaminen. Muun muassa tietosuojan tai työsuojelun alueilla voisi halukkuus saattaa vireille tarkastuksia lakien noudattamisen valvomiseksi vaarantua, jollei tieto vireille panijasta jäisi luottamukselliseksi. Yksittäisten tarkastustoimien turvaamisessa on tärkeää luoda mahdollisuudet esimerkiksi yllätystarkastusten pitämiseen.

Esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi

A:n tietopyyntö on kohdistunut aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen hallussa oleviin, työsuojelutarkastajien tulevista toimihenkilöryhmän työsuojelutarkastuksista ennakolta työnantajille helmi–maaliskuussa 2015 lähettämiin ilmoituksiin. Aluehallintovirasto on kieltäytynyt luovuttamasta pyydettyjä asiakirjoja, koska on katsonut, että tietojen antaminen ennen tarkastusten suorittamista vaarantaisi valvonnalle laissa säädetyn tarkoituksen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan tarkoittamalla tavalla. Asiassa on arvioitavana, onko tämä aluehallintoviraston esittämä syy asiakirjapyynnön hylkäämiselle lainmukainen.

Työsuojeluvalvonnan tarkoituksena on työntekijöiden lainmukaisten työolojen varmistaminen. Yhtenä valvonnan keinona ovat työpaikoille suoritettavat tarkastukset. Nyt kysymyksessä oleva tietopyyntö on kohdistunut tarkastusilmoituksiin eli sellaiseen valvontaan, jota ei ole yksittäisten valvontatapausten turvaamiseksi päätetty suorittaa yllätyksellisesti työnantajalle etukäteen ilmoittamatta. Tietojen antaminen ei siten ainakaan tästä näkökulmasta voi vaarantaa valvonnan tarkoitusta ja tarkastusten onnistumista. Tarkastusilmoituksissa on myös hallinto-oikeudelle toimitettujen asiakirjojen perusteella kysymys viranomaisaloitteisesta valvonnasta, eikä tietojen epäämiseen ole edes väitetty olleen ilmoituksen tekijän suojelemiseen liittyvää syytä.

Aluehallintovirasto on perustellut käsitystään valvonnan vaarantumisesta sillä, että tiedonsaanti voisi johtaa siihen, että työolosuhteet saatettaisiin lain edellyttämälle tasolle vain tapauskohtaisesti tarkastusta varten, mikä vääristäisi tarkastushavaintoja. Työnantajalla on mahdollisuus ryhtyä nopeasti korjaamaan mahdollisia epäkohtia joka tapauksessa heti ilmoituksen saatuaan, eikä tiedon antaminen yksityisille sivullisille yleensä ole omiaan lisäämään tätä mahdollisuutta. Aluehallintovirasto on kuitenkin vedonnut tietopyynnön hylkäämisen perusteena A:n ilmoittamaan tietojen käytön taloudelliseen tarkoitukseen. Tiedon pyytäjän ei julkisuuslain 13 §:n mukaan tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä. Pyydettäessä tietoa julkisesta asiakirjasta, ei pyynnön tekijän ole siten yleensä tarpeen ilmoittaa henkilöllisyyttään tai perustella pyyntöään. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetun asiakirjan julkisuutta on kuitenkin harkittava asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella, ja tietopyynnön perusteena olevat seikat on siten mahdollista ottaa huomioon sen selvittämiseksi, aiheutuuko tiedon antamisesta laissa tarkoitettua haittaa tai vahinkoa salassa pidettävälle intressille eli julkisen valvonnan toteutumiselle.

A on ilmoittanut tarjoavansa työnantajille kaupallisia palveluita työsuojeluvelvoitteiden täyttämiseksi. Tietopyynnön tarkoituksena on siten saada tietoon ne työpaikat, joihin tarkastus ollaan lähiaikoina toteuttamassa, ja tarjota näille palveluita työsuojeluvelvoitteiden lainmukaisiksi saattamiseksi ennen tarkastusta. Työsuojeluvelvoitteiden täyttäminen on työnantajan vastuulla, ja näiden velvoitteiden täyttäminen yksipuolisesti ulkopuoliselta taholta ostettavilla palveluilla voisi antaa tarkastuksessa virheellisen kuvan työpaikan tosiasiallisista olosuhteista ja toimintatavoista. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon valvonnan tarkoituksena oleva työnantajan ohjaaminen ja työolosuhteiden kehittäminen yhteistyössä työnantajan ja työntekijöiden kanssa, saattaisi tietojen antaminen A:n ilmoittamiin tarkoituksiin johtaa valvonnan tavoitteiden vaarantumiseen. Aluehallintovirasto on siten voinut hylätä tietopyynnön.

Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, ettei pyydettyjen tietojen luovuttamiselle enää tarkastusten toimittamisen jälkeen ole olemassa edellä todettua estettä. Koska kyse ei ole viranomaisten ratkaisuista ylläpidetyn rekisterin tiedoista, on tietojen antaminen sähköisessä muodossa julkisuuslain 16 §:n 2 momentin mukaan aluehallintoviraston harkinnassa.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämisen osalta mainittu sovellettuna oikeusohjeena hallintolainkäyttölain 74 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian, ja Jussi-Pekka Lajunen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja aluehallintovirasto velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt asiakirjat tai toissijaisesti niistä pyydetyt tiedot maksutta sähköisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden on myös vahvistettava, että aluehallintovirasto on ylittänyt viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 14 §:n mukaisen tietopyyntöön vastaamisen määräajan. A on lisäksi vaatinut, että aluehallintovirasto velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa mahdollisine oikeudenkäyntimaksuineen.

Vaatimusten perusteluina on viitattu valituksessa hallinto-oikeudelle esitettyyn ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Asiakirjapyynnön perusteeksi on katsottu virheellisesti kaupallinen tarkoitus. Pyynnön perusteena on tosiasiassa ollut julkisuuslain 9 §:n 1 momentti, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat katsoneet virheellisesti, että julkisuusasiaa ratkaistaessa viranomainen voi käyttää harkintaa, joka perustuu pyydetyn asiakirjan käyttötarkoitukseen. Tietojen käyttötarkoitus ei ole lakiin perustuva asiakirjapyynnön hylkäämisperuste.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) mukaan asiakirjapyynnön perusteleminen on tarpeen vain niissä rajoitetuissa tilanteissa, joissa tiedon antaminen on riippuvainen käyttötarpeesta. Muulloin viranomaisella ei ole oikeutta pyytää pyynnön tekijää edes tunnistautumaan saati perustelemaan pyyntöään. Nyt aluehallintovirasto ei ole väittänyt, että sillä olisi oikeus saati velvollisuus pyytää tietoa tiedon käyttötarkoituksesta. Se, että A:n motiivi tietopyynnölle on ollut taloudellinen, ei voi olla peruste sen hylkäämiselle.

Hallituksen esityksessä on katsottu, että harkinta tulee tehdä yksittäistapauksittain. Päätökset eivät nyt perustu tällaiseen harkintaan vaan aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat tehneet päätökset syrjivin perustein ja loukanneet asiakirjan pyytäjien tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Mikäli kuitenkin katsottaisiin, että viranomainen voi käyttää asiakirjan käyttötarkoitusta harkintaperusteena, A:n käyttötarkoitus ei vaaranna valvonnan toteutumista eikä näin ollen oikeuta salaamaan pyydettyä asiakirjaa tai niiden sisältämää tietoa.

On erikoista, että hallinto-oikeus on katsonut A:n tarjoamien palveluiden, joiden avulla työnantaja voi saattaa työsuojelunsa lain vaatimalle tasolle, vaarantavan tarkastusten tarkoituksen, joka on nimenomaan neuvonta, ohjaaminen ja viime kädessä työnantajan pakottaminen saattamaan työsuojelu lain vaatimalle tasolle.

Hallinto-oikeuden kanta perustuu virheelliseen käsitykseen siitä, mikä tarjotun palvelun luonne on. A ei ulkoista työsuojeluvelvoitteiden toteuttamista vaan tarjoaa konsultointipalveluja työsuojeluvelvoitteiden lainmukaiseksi täyttämiseksi. Palvelun tuottaja auttaa työnantajaa laatimaan kymmeniä lakisääteisiä ohjelmia ja saattamaan ne voimaan yhdessä työntekijöiden kanssa. Huoli siitä, että työsuojeluvelvoitteet voisi täyttää tällä tavalla “tapauskohtaisesti” on turha, sillä niiden täyttäminen edellyttää aina työsuojeluprosessien ja työsuojelun toimintatapojen ja rutiinien luomista.

Tarjotussa palvelussa on kysymys siitä, että A tulee tarkastettavalle työpaikalle avustamaan työnantajaa työsuojeluprosessien luomisessa ja lakisääteisten velvollisuuksien täyttämisessä. Kysymys ei siis ole siitä, että A yksin voisi jotenkin ”kertaluontoisesti” saattaa työsuojeluasiat tarkastettavassa yrityksessä kuntoon tarkastusta varten. Tietojen kaupallinen käyttötarkoitus ei voi vaarantaa tarkastuksen tavoitteen toteutumista.

A:n asiakirjapyyntö on kohdistunut ainoastaan aluehallintoviraston työsuojelutarkastajien valvontayhteydenottoihin Etelä-Suomen alueella toimiviin yrityksiin keväällä 2015. Pyyntö ei ole kohdistunut yritysten antamiin vastauksiin tai asiakirjoihin. Pelkästään sen seikan julki tulemisen, että työsuojelutarkastajat ovat yhteydessä joihinkin tiettyihin yrityksiin, ei kaikissa tapauksissa voida katsoa aiheuttavan vahinkoa valvonnan kohteena oleville yrityksille eikä valvontatoimiin liittyvien tietojen antaminen myöskään automaattisesti vaaranna tulevaa valvontatoimintaa. Eri tilanteita on arvioitava tapauskohtaisesti ja ottaen huomioon kulloinkin kysymyksessä olevien tietojen sisältö. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohtaan sisältyvä vahinkoedellytys merkitsee olettamaa asiakirjojen julkisuudesta.

A on pyytänyt tietoja niistä tarkastusilmoituksista, jotka on jo lähetetty tarkastettaviin yhtiöihin. Tietojen luovuttaminen tällaisessa tapauksessa ei voi vaarantaa valvonnan tarkoitusta ja tavoitetta, sillä tarkastusilmoituksen saatuaan tarkastettavalla yhtiöllä on mahdollisuus valmistautua tarkastukseen ja alkaa korjata mahdollisia puutteita työsuojelussaan. Näin ollen tarkastusilmoitukset eivät voi olla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella salassa pidettäviä asiakirjoja. Aluehallintovirasto ei ole ilmoittanut mitään muuta syytä asiakirjojen salaamiselle.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on lausunnossaan esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Lausunnossa on viitattu hallinto-oikeudelle annettuun lausuntoon ja hallinto-oikeuden kannanottoihin sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Valvonnan vaarantumista arvioitaessa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohtaa sovellettaessa on arvioitava tietojen antamisen mahdollisia seurauksia. Tiedon antaminen asiakirjasta riippuu siitä, vaarantuuko lainkohdassa suojattu etu yksittäisessä tapauksessa. Työsuojeluviranomaisen on välttämätöntä selvittää, mihin tarkoitukseen tietoja pyydetään. Sama tieto voidaan tilanteesta riippuen antaa yhdelle pyytäjälle, mutta toiselle ei. Tietojen käyttötarkoituksella on tosiasiassa merkitystä punnittaessa niiden antamista.

Valvonnan vaarantumista tulee pohtia myös laajemmasta näkökulmasta. Työsuojeluviranomaiselle on laissa säädetty velvollisuus suunnitella ja toteuttaa valvontaa ja sillä on tästä johtuen lähtökohtaisesti parhaimmat edellytykset arvioida valvonnan vaarantumista. Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain esitöiden mukaan lain tarkoituksena on varmistaa työsuojelua koskevien säännösten noudattaminen työpaikoilla sekä parantaa työympäristöä ja työolosuhteita työsuojelun viranomaisvalvonnan ja työnantajan ja työntekijöiden yhteistoiminnan avulla. Näin ollen valvonnan tarkoituksen määritelmässä korostuu työnantajan, viranomaisen ja työntekijöiden yhteistyö, jolla on tarkoitus luoda yritykseen toimiva työsuojeluorganisaatio ja -kulttuuri. Työsuojeluviranomaisen mahdollisuudet hoitaa lakisääteistä tehtäväänsä saattaisi vaarantua, mikäli tiedot annettaisiin.

Kysymys ei ole ollut jo päättyneistä valvontatoimista, vaan tietopyyntö on koskenut nimenomaan sellaisia asiakirjoja, joissa on tietoa yrityksistä, joissa valvontaa ollaan vasta aloittamassa. Nyt tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat voidaan valvontaa vaarantamatta luovuttaa, koska valvonta kohteissa on jo päättynyt.

Tietopyyntö on käsitelty julkisuuslain 14 §:n määräaikojen puitteissa.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lausunto osoittaa, että aluehallintovirasto on perustanut päätöksensä julkisuuslain väärään soveltamiseen. Se on antanut pyydetyn tiedon jo tarkastuksen kohteen tietoon, joten tiedon antaminen A:lle ei vaaranna tarkastusta. Viranomainen ei myöskään saa arvioida tiedon käyttötarkoitusta luovuttamisen edellytyksenä eikä A:n käyttötarkoitus edes vaarantaisi tarkastuksen tarkoituksen toteutumista.

Vaikka vahingon aiheutuminen on sinänsä asianmukainen perustelu olla antamatta tietoa, viranomaisen tulee tehdä ratkaisunsa vahingon aiheutumisesta ilman tiedon pyytäjältä saatua lisätietoa mahdollisesta käyttötarkoituksesta. Mikäli tiedon pyytäjän tarkoituksena olisi toiminta, joka aiheuttaisi vahinkoa, tämä voisi helposti keksiä toisen käyttötarkoitusta koskevan selityksen.

Vaikka viranomainen saisikin ottaa huomioon tiedon käyttötarkoituksen, se on tässä tapauksessa sama kuin viranomaistoiminnan suunta eli työsuojelun kehittäminen ja parantaminen tarkastuksen kohteissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Asiakirjan antamisesta päättämistä koskevan julkisuuslain 14 §:n 4 momentin mukaan mainitussa pykälässä tarkoitettu asia on käsiteltävä viivytyksettä, ja tieto julkisesta asiakirjasta on annettava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kahden viikon kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön. Jos pyydettyjä asiakirjoja on paljon tai niihin sisältyy salassa pidettäviä osia tai jos muu niihin rinnastettava syy aiheuttaa sen, että asian käsittely ja ratkaisu vaativat erityistoimenpiteitä tai muutoin tavanomaista suuremman työmäärän, asia on ratkaistava ja tieto julkisesta asiakirjasta annettava viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle.

Julkisuuslain 16 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Momentin 2. virkkeen mukaan tietojen antaminen vastaavassa muodossa muusta julkisesta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan lain 16 §:n 2 momentin osalta seuraavaa:

”Pykälän 2 momentti koskee tiedon saamista muista kuin perinteisistä asiakirjoista.

Viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettyyn rekisteriin sisältyvistä julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Tietojen antaminen vastaavalla tavalla muusta julkisesta asiakirjasta samoin kuin teknisen käyttöyhteyden avulla on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Säännös vastaa pääosin voimassa olevan lain 7 a §:ää. Siihen on kuitenkin otettu erityissäännös, jonka mukaan pyytäjällä olisi yleensä oikeus saada viranomaisen ratkaisuista kopio teknisenä tallenteena siltä osin kuin ratkaisu on julkinen. Tiedonsaantioikeus kohdistuu viranomaisen automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämiin rekistereihin. Erityisistä syistä kopion saanti voidaan kuitenkin evätä. Tällaisina syinä voi etenkin ehdotetun lain siirtymäsäännöksissä tarkoitettuna aikana olla se, ettei rekisteristä ole erotettavissa salassa pidettäviä tietoja. Kun tietoja pyydetään sähköisessä muodossa muista asiakirjoista, viranomaisen on 17 §:n mukaisesti ratkaisuaan harkitessaan otettava huomioon pyydettyjen tietojen käyttötarkoitus suhteessa julkisuusperiaatteeseen ja sen tarkoitukseen. Lupa voitaisiin evätä muun muassa silloin, kun tietoja pyydettäisiin kaupallisiin ja muihin julkisuusperiaatteen toteuttamisen kannalta vieraisiin tarkoituksiin.

Kuten lakiehdotuksen 5 §:stä ilmenee, asiakirjalla tarkoitetaan perinteisten paperiasiakirjojen lisäksi myös sähköisesti talletettuja ja yhteenkuuluviksi tarkoitettuja merkintöjä. Siten laissa tarkoitettuna asiakirjana, josta viranomainen olisi velvollinen antamaan tiedon, ei pidetä tietoaineistoa, joka voidaan valmistaa viranomaisen hallussa olevien tietojen perusteella esimerkiksi yhdistämällä eri käyttötarkoituksia varten talletettuja tietoja eri atk-tiedostoista.”

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan osalta seuraavaa:

”Momentin 15 kohdan säännöksellä turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta. Salassapitoperustetta vastaavia säännöksiä sisältyy jo voimassa olevaan oikeuteen. Salassa pidettäviksi ehdotetaan säädettäviksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai aiheuttaisi tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista. Vahinkoedellytys merkitsee tässäkin olettamaa asiakirjojen julkisuudesta. Yleisen salassapitosäännöksen tarve johtuu muun muassa siitä, että valmistelun julkisuutta ehdotetaan nykyisestään lisättäväksi. Säännöksen tavoitteena on turvata sekä valvonnan yleisiä toteuttamisedellytyksiä että mahdollistaa myös yksittäisten valvontatoimien onnistuminen.

Valvonnan yleisiä toteuttamismahdollisuuksia lisää esimerkiksi ilmoituksen tai muun aloitteen tekijän henkilöllisyyden salaaminen. Muun muassa tietosuojan tai työsuojelun alueilla voisi halukkuus saattaa vireille tarkastuksia lakien noudattamisen valvomiseksi vaarantua, jollei tieto vireille panijasta jäisi luottamukselliseksi. Yksittäisten tarkastustoimien turvaamisessa on tärkeää luoda mahdollisuudet esimerkiksi yllätystarkastusten pitämiseen.”

Julkisuuslakia koskevan hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 31/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan osalta seuraavaa:

”Kohdassa vahinkoedellytyslausekkeen osa "aiheetonta leimaantumista" ehdotetaan korvattavaksi muotoilulla, joka vastaa paremmin ehdotetuissa uusissa kunnianloukkaussäännöksissä käytettyä sanamuotoa. Kohdassa ei mainittaisi kärsimystä, koska tarkastuksen kohteena on useimmiten oikeushenkilö.

Kohdassa ehdotetaan 3 ja 6 kohtaa vastaavalla tavalla suojattavaksi asiaan osallista. Tämä korostaa sitä jo hallituksen esityksen perusteluissakin selostettua seikkaa, että kohdan mukaan voitaisiin suojata myös henkilöä, joka tekee valvontaviranomaiselle ilmoitus- tai selvityspyynnön epäilemästään epäkohdasta. Riittävä luottamuksen suoja on tärkeätä valvontaviranomaisten tiedonsaantimahdollisuuksien turvaamiseksi.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A on pyytänyt saada Etelä-Suomen aluehallintovirastolta työsuojelutarkastajien toimihenkilöryhmän helmi–maaliskuussa 2015 työnantajille lähettämät tarkastusilmoitukset sähköisessä muodossa. Pyynnöstä ilmenee, että kysymys on ollut avoinna oleviin työsuojelutarkastuksiin liittyvistä ilmoituksista.

Kun otetaan huomioon asiakirjoista ilmenevä selvitys, työnantajille lähetettyjen tarkastusilmoitusten luovuttaminen ulkopuoliselle taholle ennen työsuojelutarkastusten toimittamista voisi johtaa siihen, että tarkastuksissa syntyisi virheellinen kuva työpaikan tosiasiallisista olosuhteista ja toimintatavoista. Ilmoitusten luovuttaminen ennen tarkastusten toimittamista voisi myös heikentää työsuojeluviranomaisen, työnantajan ja työntekijöiden välisen työsuojelua koskevan yhteistoiminnan edellytyksiä. Ilmoitusten luovuttaminen ennen tarkastusten toimittamista vaarantaisi siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa tarkoitetulla tavalla työsuojeluvalvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen. Työnantajille lähetetyt tarkastusilmoitukset ovat siten sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä kunnes työsuojelutarkastukset on toimitettu. A:lla ei siten ole ollut oikeutta saada niitä tarkastusilmoituksia, jotka ovat koskeneet sellaisia työsuojelutarkastuksia, joita ei ollut toimitettu vielä asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä.

Tarkastusten toimittamisen jälkeen tarkastusilmoitusten luovuttamisen ei voida enää katsoa vaarantavan työsuojeluvalvontaa tai sen tarkoituksen toteutumista. A:lla on siten ollut oikeus saada jollakin julkisuuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tietojenluovutustavalla ne ilmoitukset, jotka ovat koskeneet sellaisia työsuojelutarkastuksia, jotka oli jo toimitettu asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä. A on kuitenkin pyytänyt saada ilmoitukset nimenomaan sähköisessä muodossa eli julkisuuslain 16 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tietojenluovutustavalla. Koska ilmoitukset eivät muodosta sanotussa lainkohdassa tarkoitettua ratkaisurekisteriä, niiden luovuttaminen sähköisessä muodossa on mainitun momentin perusteella ollut viranomaisen eli tässä tapauksessa aluehallintoviraston harkinnassa. Aluehallintovirasto on voinut sen päätöksestä ilmenevällä perusteella hylätä asiakirjapyynnön sähköisen tiedonluovutustavan osalta.

A:n asiakirjapyynnön mukaan tiedot on vaihtoehtoisesti mahdollista toimittaa myös sähköisen asiakirjan muotoisena koosteena, josta ilmenevät työnantajat, joille tarkastusilmoitus on lähetetty, sekä ilmoituksen lähettämispäivä.

Edellä lausutun perusteella tällainen kooste olisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja sisältävä asiakirja siltä osin kuin se koskisi sellaisia työsuojelutarkastuksia, joita ei ollut toimitettu vielä asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä. Julkisia tietoja sisältävä asiakirja se olisi kuitenkin siltä osin kuin se koskisi sellaisia työsuojelutarkastuksia, jotka oli jo toimitettu asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että asiakirjan luovuttaminen sähköisessä muodossa on ollut viranomaisen harkinnassa sekä se seikka, että viranomaisella ei julkisuuslain säännösten perusteella ole velvollisuutta laatia asiakirjapyynnön johdosta uutta asiakirjaa, A:lla ei ole ollut oikeutta saada pyytämäänsä koostetta edes niiltä osin kuin se sisältäisi asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä julkisia tietoja.

Viranomaisen päätös ei voi tulla kumottavaksi sillä perusteella, että se ei ole noudattanut julkisuuslain 14 §:n 4 momentissa tarkoitettua määräaikaa ratkaistessaan asiakirjapyynnön.

Edellä lausutun vuoksi ja kun oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä koskevalta osalta otetaan huomioon edellä ilmenevät Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainittu oikeusohje sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Ympäristölupaa oli haettu broilerikasvattamotoiminnan laajentamiselle siten, että olemassa olevan 25 500 broilerin kasvattamon lähelle rakennetaan uusi 54 000 broilerin kasvattamo. Kun otettiin huomioon alueen luonne, maastonmuodot, hajun esiintymisestä saatu selvitys ja uuden kasvattamon sijoittuminen kauemmas useimmista häiriintyvistä kohteista sekä hajuhaitan rajoittamiseksi annetut korkeimman hallinto-oikeuden muuttamat lupamääräykset, hakemuksen mukaisesta toiminnasta ei haetussa laajuudessa ennalta arvioiden aiheutunut lähialueen asukkaille ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, vaikka etäisyydet lähimpiin asuntoihin jäivätkin toiminnan laajuuteen nähden lyhyiksi.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 3 §, 41 § 1 momentti, 42 § 1 momentti 5 kohta, 43 § 1 momentti ja 55 § 3 momentti

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 7.6.2016 nro 16/0289/3

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 6.2.2014 nro 19/2014/1 myöntänyt Ylibut Ky:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan broilerien kasvatustoiminnalle ja sen laajentamiselle Seinäjoen kaupungin Untamalan kylässä sijaitsevalla tilalla Yliluoma 743-439-5-80. Ympäristölupa on myönnetty siten, että broilerikasvattamoissa voidaan pitää enintään 79 500 broileria kasvatuserää kohden. Nykyisessä broilerikasvattamossa on tilat enintään 25 500 broilerille kasvatuserää kohden ja rakennettavassa broilerikasvattamossa enintään 54 000 broilerille kasvatuserää kohden.

Aluehallintovirasto on määrännyt, että lihanautojen kasvatustoiminta tilalla tulee lopettaa pysyvästi ennen uuden broilerikasvattamon käyttöönottoa.

Päätöksen lupamääräykset kuuluvat seuraavasti:

1. Eläinsuojien ja lantaloiden rakenteet sekä lannan ja jätevesien varastointi

Broilerikasvattamoissa muodostuva lanta tulee varastoida vesitiivistä materiaalia olevalla lantalaatalla siten, että lantaa ei joudu ympäristöön.

Broilerikasvattamoista muodostuvan lannan varastotilavuutta tulee olla vähintään 1 193 m³­. Lantalaatan laajennus tulee toteuttaa hakemuksessa esitetyn suunnitelman mukaisesti siten, että lantalaatan pohjan ala on vähintään 1 219 m². Lantalaatan mitoituksessa tulee huomioida myös toiminnanharjoittajan broilerimunittamon toiminnasta muodostuvan lannan varastotilavuustarve. Lantalaatan laajennus tulee olla käyttövalmiina ennen uuden broilerikasvattamon käyttöönottoa. Lantalaatalla varastoitavan kuivikelannan kuiva-ainepitoisuus tulee olla vähintään 40 %. Hakemuksessa esitetyn suunnitelman mukaisesti lantalaatan yksi reuna tulee olla varustettuna metrin korkuisella betonireunalla ja laatan pohja tulee muotoilla siten, että kaadot ovat laatan keskipistettä kohti. Tarvittaessa valumat lantalaatalta ympäristöön tulee estää riittävällä turvekerroksella laatan reunoilla.

Rakennettavan broilerikasvattamon pohjarakenteet tulee rakentaa vesitiiviistä betonimateriaalista (vähintään K30-2 luokkaa) maa- ja metsätalousministeriön kyseisiä rakenteita koskevien rakentamisohjeiden mukaisesti. Myös nykyisen broilerikasvattamon pohjarakenteet tulee olla rakennettu vesitiiviistä betonimateriaalista (vähintään K30-2 luokkaa) maa- ja metsätalousministeriön kyseisiä rakenteita koskevien rakentamisohjeiden mukaisesti.

Eläinsuojien pesu- ja desinfiointivedet tulee johtaa vesitiivistä materiaalia oleviin umpisäiliöihin. Eläinsuojien pesu- ja desinfiointivesien varastotilavuutta tulee olla yhteensä vähintään 120 m^­3, kun broilerikasvattamoiden pesussa käytetään hakemuksen mukaisesti painepesuripesua. Uusi pesuvesisäiliö (yli 81 m³­) tulee rakentaa vesitiiviistä betonimateriaalista ja kattaa kiinteällä katteella. Nykyinen pesuvesisäiliö (noin 90 m³­) tulee olla rakennettu myös vesitiiviistä materiaalista ja se tulee pitää katettuna kiinteällä katteella.

Rakennettavan broilerikasvattamon sosiaalitilojen WC-vedet tulee käsitellä talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla annetun valtioneuvoston asetuksen (209/2011) mukaisesti johtamalla jätevedet esimerkiksi riittävän kokoiseen ja katettuun erilliseen umpisäiliöön tai jätevedet tulee käsitellä kaupungin muulla hyväksymällä tavalla. Nykyisen broilerikasvattamon sosiaalitilojen WC-vedet tulee käsitellä valtioneuvoston asetuksen 209/2011 mukaisesti 15.3.2016 mennessä johtamalla jätevedet esimerkiksi riittävän kokoiseen ja katettuun erilliseen umpisäiliöön tai jätevedet tulee käsitellä kaupungin muulla hyväksymällä tavalla. Umpisäiliöt tulee tyhjentää riittävin väliajoin ja jätevedet tulee toimittaa Lakeuden jätelautakunnan jätehuoltomääräysten mukaisesti kaupungin jätevedenpuhdistamolle tai muulle laitokselle, jolla on ympäristölupa vastaanottaa kyseisiä jätevesiä.

Broilerikasvattamoiden lannan lastausalueet tulee olla tiivispohjaista materiaalia esimerkiksi betonia tai asfalttia. Rakennettavan broilerikasvattamon lannan lastausalue tulee viemäröidä erilliseen riittävän kokoiseen umpisäiliöön tai broilerikasvattamon pesuvesisäiliöön. Kasvattamoiden lannan lastausalueet tulee puhdistaa lannasta välittömästi lannan kuormauksen päätyttyä. Broilerikasvattamoiden piha- ja kulkutiet, mikäli niitä ei ole asfaltoitu, tulee pitää riittävän kovapohjaisina. Broilerikasvattamoiden piha-alueiden valumavedet tulee johtaa poispäin Lamminkankaan pohjavesialueesta.

Lannan kuljetus- ja levityskaluston pesu tulee suorittaa siten, että pesuvedet otetaan talteen johtamalla ne pesuvesisäiliöön tai muuhun erilliseen umpisäiliöön. Lannan, pesu- ja jätevesien säilytystilat tulee tyhjentää perusteellisesti vuosittain ja samalla tulee tarkistaa niiden kunto mahdollisten vaurioiden havaitsemiseksi.

2. Lannan ja jätevesien hyödyntäminen

Lanta, eläinsuojien pesuvedet ja rakennettavan broilerikasvattamon lannan lastausalueelta kertyvät vedet tulee hyödyntää pellolla lannoitteena. Lantaa ja pesuvettä voidaan toimittaa myös ympäristöluvan omaavaan laitokseen, jos ennen luovutusta esitetään valvontaviranomaiselle voimassa oleva luovutussopimus. Lannan levitykseen soveltuvaa peltoa tulee jatkuvasti olla käytettävissä ympäristölupahakemuksen mukaiseen toimintaan vähintään 284 hehtaaria.

Lannan peltolevityksessä tulee noudattaa maataloudesta peräisin olevien nitraattien vesiin pääsyn rajoittamista koskevan valtioneuvoston asetuksen (931/2000) määräyksiä. Levityksessä tulee huomioida myös maaperän viljavuus, viljeltävän kasvin ravinnetarve sekä lannan typpi- ja fosforipitoisuus.

Lannan kuormaus ja kuljetus tulee hoitaa tarkoitukseen suunniteltua tiivistä kalustoa käyttäen siten, että lantaa ei joudu ympäristöön, teille, ojiin, vesistöön tai pohjaveteen ja, ettei siitä aiheudu kohtuutonta haittaa tai rasitusta naapureille. Mikäli kuljetusreitille pääsee putoamaan lantaa, tulee kuljetukset keskeyttää ja likaantuneet alueet puhdistaa välittömästi.

Lannanlevitys on kielletty lumipeitteiseen, routaantuneeseen tai veden kyllästämään maahan. Lannanlevitys on kielletty 15.10.-15.4. välisenä aikana. Lantaa voidaan levittää syksyllä enintään 15.11. asti ja aloittaa levitys keväällä aikaisintaan 1.4., jos maa on sula ja kuiva niin, että valumia vesistöön ei tapahdu eikä pohjamaan tiivistymisvaaraa ole. Lantaa ei saa levittää nurmikasvuston pintaan 15.9. jälkeen. Lannan käyttö toistuvasti kevättulvien alle jäävillä peltoalueilla on kielletty perustettavaa kasvustoa lukuun ottamatta 1.10.-15.4. välisenä aikana. Lannan käyttö on kielletty viisi metriä lähempänä vesistöä. Seuraavan viiden metrin leveydellä lannan pintalevitys on kiellettyä, jos pellon kaltevuus ylittää kaksi prosenttia. Lannan pintalevitys on kiellettyä pelloilla, jonka keskimääräinen kaltevuus ylittää 10 %.

Pohjavesialueilla sijaitseville pelloille ei saa levittää pesuvesiä tai muutakaan nestemäistä orgaanista lannoitetta ellei toiminnanharjoittaja maaperätutkimusten tai muiden vastaavien luotettavien selvitysten perusteella osoita, että siitä ei aiheudu pohjavesien pilaantumisvaaraa. Kuivalantaa ei saa levittää pohjavesialueen varsinaiselle muodostumisalueelle, mutta levitys on sallittua pohjavesialueen ulkorajan ja pohjavesialueen varsinaisen muodostumisalueen väliin sijoittuville pelloille, kun levitys tapahtuu keväällä ja kuivalanta mullataan välittömästi. Talousvesikaivojen ympärille tulee jättää vähintään 30 -100 metriä leveä lannalla käsittelemätön vyöhyke. Kasvinsuojeluaineita käytettäessä tulee varmistaa, että tuotteet soveltuvat pohjavesialueen viljelyyn. Eläinsuojien pesuvesien kuljetuksessa, käytössä ja levityksessä tulee noudattaa myös mitä edellä on lannan kuljetuksesta, käytöstä ja levityksestä määrätty.

Toiminnanharjoittajan tulee varmistaa, että lannan vastaanottajat ovat tietoisia siitä, mitä lannan levityksestä on määrätty maataloudesta peräisin olevien nitraattien vesiin pääsyn rajoittamista koskevassa asetuksessa.

3. Hajuhaittojen vähentäminen

Broilerikasvattamoiden kuivikemateriaalina tulee käyttää pääasiassa turvetta. Broilerikasvattamoiden poistoilma tulee johtaa ulos eläinsuojien katolla sijaitsevien poistoilmahormien kautta. Lisäksi broilerikasvattamoissa voidaan käyttää ns. kesäkäytössä olevia jättipuhaltimia. Eläinten valkuaisruokinta tulee pyrkiä optimoimaan niin, että lantaan joutuvien typpiyhdisteiden määrä voidaan pitää mahdollisimman vähäisenä. Eläinsuojien sisätilat on pidettävä siistinä ja sisäilman lämpötila mahdollisimman alhaisella tasolla. Broilerikasvattamoiden ilmastoinnin ja olosuhteiden hallintaan liittyvien ohjausjärjestelmien kunnosta ja käytöstä tulee huolehtia siten, että hajuhaitat pysyvät mahdollisimman pieninä. Eläinsuojien, pesu- ja jätevesisäiliöiden ympäristö sekä kulkutiet on pidettävä hyvässä ja siistissä kunnossa.

Lanta tulee mullata tai pelto kyntää mahdollisimman pian, viimeistään vuorokauden kuluttua levityksestä. Broilerikasvattamoista noin 500 metrin etäisyydellä sijaitsevilla peltoalueilla lanta tulee mullata välittömästi, viimeistään neljän tunnin kuluessa levityksestä. Lanta on hyödynnettävä siten, että lannan levitysalojen välittömässä läheisyydessä asuville ei aiheuteta hajuhaittaa. Lanta on levitettävä tyynellä säällä tai siten, että tuuliolosuhteet ovat naapureihin nähden suotuisat. Lannan levitystä juhlapyhinä tulee välttää.

4. Melu

Eläinsuojien toiminnasta aiheutuva melutaso ei saa ylittää asumiseen käytettävillä alueilla melun keskiäänitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa 50 dB (klo 22.00–7.00) välisenä aikana.

Lannan ja rehujen kuljetukset sekä rehukuljetuksien purku tulee pyrkiä järjestämään arkisin (ma–pe) klo 7.00–22.00 välisenä aikana.

5. Jätteet

Toiminnassa muodostuvat jätteet on lajiteltava ja säilytettävä toisistaan erillään. Toiminnassa muodostuvien jätteiden varastointi on järjestettävä siten, ettei niiden varastoinnista aiheudu epäsiisteyttä, haju- tai terveyshaittaa, maaperän, pinta- tai pohjaveden pilaantumisvaaraa tai muuta haittaa tai vaaraa ympäristölle.

Hyötykäyttöön soveltuvat jätteet tulee lajitella ja toimittaa ensisijaisesti kierrätykseen tai muuhun keräyspaikkaan Lakeuden jätelautakunnan jätehuoltomääräysten mukaisesti. Hyötykäyttöön kelpaamattomat tavanomaiset jätteet tulee toimittaa hyväksyttävään keräyspaikkaan Lakeuden jätelautakunnan jätehuoltomääräysten mukaisesti.

Jäteöljyt ja muut vaaralliset jätteet on varastoitava katetussa tiivispohjaisessa varastossa, josta mahdolliset valumat voidaan kerätä talteen. Vaaralliset jätteet tulee toimittaa vastaanottopaikkaan, jolla on ympäristölupa ottaa vastaan kyseisiä jätteitä.

6. Eläinjätteet

Eläinten ruhot ja muu toiminnassa syntyvä eläinjäte tulee toimittaa hakemuksen mukaisesti Honkajoki Oy:lle tai muuhun ympäristöluvan omaavaan laitokseen käsiteltäväksi. Ruhojen ja muun eläinjätteen pitkäaikaista varastointia tulee välttää ja lyhytaikainenkin varastointi tulee järjestää siten, että se ei aiheuta terveyshaittaa, hajuhaittaa taikka epäsiisteyttä. Eläinjätettä ei saa haudata.

Ruhojen ja muun toiminnassa syntyvän eläinjätteen varastointi tulee tapahtua tiiviissä, jäähdytettävissä olevassa raatokontissa tai muussa vastaavassa ruhojen kylmäsäilytykseen tarkoitetussa paikassa.

7. Kemikaalien ja polttonesteiden varastointi

Kemikaalien säilytykseen käytettävien säiliöiden tai astioiden tulee olla kannellisia ja niiden päällä tulee lukea mitä kemikaalia säiliö tai astia sisältää. Kemikaalit tulee säilyttää lukituissa tiloissa. Kemikaalien varastointi ja käsittely tulee tapahtua siten, ettei niistä aiheudu maaperän, pinta- tai pohjaveden pilaantumista.

Ulkona sijaitsevat maanpäälliset polttonestesäiliöt tulee olla kaksivaippaisia tai sijoitettuna suoja-altaaseen siten, että mahdolliset vuodot eivät pääse maaperään. Sadeveden pääsy suoja-altaaseen tulee estää katoksella tai muulla vastaavalla järjestelyllä tai suoja-altaat tulee varustaa öljynerotuskaivoon johtavalla tyhjennysputkella.

Polttonestesäiliöt tulee olla varustettuna ylitäytön estävällä järjestelmällä ja laponestolaitteella tai muilla vastaavilla laitteilla. Säiliöiden laitteet tulee lukita tankkausten väliaikoina ja säiliöt tulee pitää hyvässä kunnossa.

Varastointipaikan läheisyyteen tulee varata riittävä määrä imeytysturvetta tai vastaavaa materiaalia mahdollisten öljyvuotojen imeyttämistä varten. Mahdollisista vuodoista tulee ilmoittaa välittömästi hätäkeskukselle.

8. Toiminnan tarkkailu ja raportointi

Lannan, pesu- ja jätevesien säilytystiloja sekä polttonestesäiliöiden ja jätehuoltotilojen kuntoa tulee tarkkailla riittävän usein. Mikäli rakenteissa tai laitteissa havaitaan vaurioita tai toimintaongelmia, jotka voivat johtaa päästöjen tai haittojen syntymiseen, on ne välittömästi korjattava.

Lannasta tulee tehdä lanta-analyysit kokonaistypen, liukoisen typen ja liukoisen fosforin määrittämiseksi vähintään viiden vuoden välein.

Eläinsuojien toiminnasta tulee pitää kirjaa. Toiminnanharjoittajan tulee raportoida toiminnastaan seuraavat vuositiedot:

- eläinten määrä

- toiminnassa muodostuva lannan, pesu- ja jätevesien määrä (m³­/vuosi)

- lannan, pesu- ja jätevesien toimituspaikat tai vastaanottajat ja -ajankohdat

- kuolleiden eläinten määrä (kpl/vuosi tai t/vuosi), toimituspaikat ja ajankohdat

- lanta-analyysin tulokset

- tiedot häiriötilanteista tai muista poikkeuksellisista tilanteista

- uudet tai muuttuneet lannan levitykseen käytettävät peltoalat ja sopimukset

- Euroopan päästörekisteriin (E-PRTR) raportoitavat tiedot (ammoniakki NH3)

Toimintaa koskevat tiedot (vuosiraportti) tulee vuosittain helmikuun loppuun mennessä lähettää Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen, ellei valvontaviranomainen toisin määrää. Vuosiraportti tulee laatia käyttämällä ensisijaisesti sähköistä järjestelmää (ItellaTYVI –järjestelmä, www.tyvi.fi tai vastaava järjestelmä valvontaviranomaisen ohjeen mukaan).

9. Häiriö- ja poikkeustilanteet

Mahdollisista häiriöistä ja poikkeuksellisista tilanteista, jotka ovat aiheuttaneet tai saattavat aiheuttaa merkittäviä ympäristöhaittoja, on välittömästi ilmoitettava Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen valvontaviranomaiselle ja Seinäjoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Toiminnanharjoittajan on heti ryhdyttävä toimenpiteisiin haitallisten vaikutusten poistamiseksi tai vähentämiseksi sekä poikkeuksellisten tilanteiden uusiutumisen ehkäisemiseksi.

10. Muut määräykset ja toiminnan muutokset

Toiminnanharjoittajan tulee olla riittävästi selvillä toimialansa erityisesti ympäristön kannalta parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisestä ja varauduttava sen käyttöönottoon. Erityisesti toiminnanharjoittajan tulee seurata hajupäästöjen vähentämiseen liittyvän parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymistä ja varauduttava sen käyttöönottoon.

Toiminnanharjoittajan tulee ilmoittaa eläinsuojien toiminnassa tapahtuvista olennaisista eläinmääriin, tuotantoon tai ympäristön pilaantumisriskiin liittyvistä muutoksista, toiminnan lopettamisesta tai toiminnanharjoittajan vaihtumisesta hyvissä ajoin ennen toimenpiteisiin ryhtymistä valvontaviranomaiselle. Mikäli toiminta muuttuu tai olennaisesti laajenee, on toiminnalle haettava uusi ympäristölupa.

11. Käyttöönottoilmoitus

Toiminnanharjoittajan tulee ilmoittaa valvontaviranomaiselle rakennettavan broilerikasvattamon ja lantalaatan laajennusosan käyttöönotosta viimeistään 30 vrk ennen toiminnan aloittamista. Lisäksi toiminnanharjoittajan tulee ilmoittaa valvontaviranomaiselle lihanautakasvattamon toiminnan pysyvästä lopettamisesta ja toimittaa valvontaviranomaiselle tiedoksi Seinäjoen kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisen tekemä päätös koskien lihanautakasvattamon ympäristöluvan raukeamista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n, B:n, C:n, D:n, E:n, F:n ja J:n valituksen sekä vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (4.2.2000/86) 3 §:n mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa muun muassa terveyshaittaa, ympäristön yleisen viihtyisyyden vähentymistä, vahinkoa tai haittaa omaisuudelle tai muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus. Terveyshaitalla tarkoitetaan sellaista ihmisessä todettavaa sairautta, muuta terveydenhäiriötä tai sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön terveellisyyttä.

Ympäristölupa on ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin (17.6.2011/647) mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7 - 9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi sijoittamisessa on noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n (4.2.2000/86) 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin (4.2.2000/86) mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi muun muassa päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta, jätteistä sekä niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä.

Hankkeen kuvaus ja aiempi toiminta sijoituspaikalla

Ylibut Ky:n hakemus koskee olemassa olevan broilereiden kasvatustoiminnan laajentamista Seinäjoen kaupungin Untamalan kylässä sijaitsevalla tilalla Yliluoma 5:80. Seinäjoen kaupungin ympäristölautakunta on 25.3.2011 myöntänyt Ylibut Ky:lle ympäristöluvan toiminnan muuttamiselle kalkkunoiden kasvatuksesta broilerien kasvatukseen. Ympäristölupa on myönnetty enintään 25 500 broilerille. Hakemuksen mukainen broilerikasvattamon laajennus on tarkoitus toteuttaa rakentamalla uusi kasvattamorakennus noin 190 metrin etäisyydelle nykyisestä broilerikasvattamosta. Uuteen kasvattamoon tulee tilat 54 000 broilerille. Laajennuksen jälkeen tilalle tulee yhteensä 79 500 broileria. Hakemuksen mukaan laajennushankkeen toteutuessa Yliluoman Maatalousyhtymä lopettaa lihanautojen kasvatuksen tilalla. Lihanautakasvattamossa on tilat 110 lihanaudalle, joista 11 kpl on alle kuuden kuukauden ikäisiä.

Asiakirjojen mukaan toiminta sijaitsee maa- ja metsätalousvaltaisella alueella, jolla ei ole voimassa olevaa asema- tai yleiskaavaa. Eläinsuojien lähiympäristö on pelto- ja metsäaluetta.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan etäisyys olemassa olevasta broilerikasvattamosta lähimpiin vakinaisessa käytössä oleviin asuinrakennuksiin on noin 160 metriä, 215 metriä ja 360 metriä. Lähimmät vapaa-ajanasunnot sijaitsevat noin 85 metrin, 105 metrin, 120 metrin, 140 metrin, 180 metrin ja 190 metrin etäisyydellä nykyisestä broilerikasvattamosta. Etäisyys suunnitellusta eläinsuojan laajennusrakennuksesta lähimpiin asuinrakennuksiin on noin 200 meriä, 250 metriä ja 390 metriä ja lähimpiin vapaa-ajanasuntoihin noin 230 metriä, 270 metriä, 320 metriä, 340 metriä ja 370 metriä. Muutoksenhakijoiden kiinteistöistä lähimpänä sijaitsee C:n ja D:n kiinteistö. Etäisyys kiinteistöltä uuteen broilerikasvattamoon on noin 200 metriä ja nykyiseen broilerikasvattamoon noin 160 metriä. Muiden muutoksenhakijoiden kiinteistöt sijaitsevat alle 400 metrin päässä uudesta ja nykyisestä kasvattamorakennuksesta. Lähin häiriintyvä kohde sijaitsee noin 50 metrin etäisyydellä lihanautakasvattamosta.

Asiakirjojen mukaan lähimpiin vesistöihin, Untamalanluomaan ja Valkiajärveen, on matkaa noin 430 ja 910 metriä suunnitellusta broilerikasvattamosta. Nykyinen broilerikasvattamo sijaitsee Lamminkankaan pohjavesialueen rajalla. Nykyinen lihanautakasvattamo sijaitsee pohjavesialueella. Rakennettava broilerikasvattamo sijoittuu Lamminkankaan pohjavesialueen ulkopuolelle, noin 100 metriä pohjavesialueen rajalta. Untamalan Vesi Oy:n pohjavedenottamo sijaitsee noin 400 metrin etäisyydellä suunnitellusta broilerikasvattamosta.

Asiakirjojen mukaan broilerikasvattamoiden lannankäsittely tapahtuu täyskuivikepohjalla. Kuivikkeena käytetään turvetta ja kutteria. Kuivikepohjat tyhjennetään jokaisen kasvatuserän jälkeen noin 6 - 7 kertaa vuodessa ja kuivikelanta varastoidaan lantalaatalla. Olosuhteiden salliessa lanta levitetään peltokasveille välittömään hyötykäyttöön ilman välivarastointia. Lantalaatta sijaitsee noin 730 metrin etäisyydellä rakennettavasta broilerikasvattamosta.

Vaihtoehtoinen sijoituspaikka

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan esittäneet, että uuden broilerikasvattamon vaihtoehtoista sijoituspaikkaa ei ole riittävällä tavalla selvitetty ottaen huomioon hakijan hallinnassa olevat maa-alueet.

Asiakirjojen mukaan uuden broilerikasvattamon vaihtoehtoista sijoittamista on ympäristölupahakemuksen käsittelyn yhteydessä selvitetty. Aluehallintovirasto on päätöksessään katsonut, että ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaisia vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja ei sijaitse lähialueella siten, että hankkeesta ei muodostuisi kokonaan uutta hanketta. Lupahakemukseen liitetyssä Atria Chick Oy:n lausunnossa on todettu, että eri tuotantovaiheet pyritään tautien minimoimiseksi pitämään erillään. Broilerimunittamolla ja broilerikasvattamolla tulee siten olla etäisyyttä vähintään kilometri.

Näin ollen asiaa ei ole syytä palauttaa uudelleen käsiteltäväksi muun mahdollisen sijoituspaikan selvittämiseksi.

Hajuhaitat

Eläinsuojan toiminnassa hajua aiheutuu eläinsuojan ilmanvaihdosta sekä lannan varastoinnista ja käsittelystä. Valituksenalaisessa päätöksessä on annettu toiminnasta aiheutuvien hajuhaittojen ehkäisemiseksi lupamääräyksiä.

Lupamääräyksen 3 mukaan broilerikasvattamoiden kuivikemateriaalina tulee käyttää pääasiassa turvetta. Broilerikasvattamoiden poistoilma tulee johtaa ulos eläinsuojien katolla sijaitsevien poistoilmahormien kautta. Lisäksi broilerikasvattamoissa voidaan käyttää ns. kesäkäytössä olevia jättipuhaltimia. Eläinten valkuaisruokinta tulee pyrkiä optimoimaan niin, että lantaan joutuvien typpiyhdisteiden määrä voidaan pitää mahdollisimman vähäisenä. Eläinsuojien sisätilat on pidettävä siistinä ja sisäilman lämpötila mahdollisimman alhaisella tasolla. Broilerikasvattamoiden ilmastoinnin ja olosuhteiden hallintaan liittyvien ohjausjärjestelmien kunnosta ja käytöstä tulee huolehtia siten, että hajuhaitat pysyvät mahdollisimman pieninä. Eläinsuojien, pesu- ja jätevesisäiliöiden ympäristö sekä kulkutiet on pidettävä hyvässä ja siistissä kunnossa.

Lanta tulee mullata tai pelto kyntää mahdollisimman pian, viimeistään vuorokauden kuluttua levityksestä. Broilerikasvattamoista noin 500 metrin etäisyydellä sijaitsevilla peltoalueilla lanta tulee mullata välittömästi, viimeistään neljän tunnin kuluessa levityksestä. Lanta on hyödynnettävä siten, että lannan levitysalojen välittömässä läheisyydessä asuville ei aiheuteta hajuhaittaa. Lanta on levitettävä tyynellä säällä tai siten, että tuuliolosuhteet ovat naapureihin nähden suotuisat. Lannan levitystä juhlapyhinä tulee välttää.

Lupamääräyksessä 1 on annettu määräyksiä lantaloiden rakenteista sekä lannan ja jätevesien varastoinnista. Lupamääräyksessä 2 on annettu lannan ja jätevesien hyödyntämistä koskevia määräyksiä. Lupamääräyksen 2 mukaan lannan kuormaus ja kuljetus tulee hoitaa tarkoitukseen suunniteltua tiivistä kalustoa käyttäen siten, että lantaa ei joudu ympäristöön, teille, ojiin, vesistöön tai pohjaveteen ja, ettei siitä aiheudu kohtuutonta haittaa tai rasitusta naapureille. Mikäli kuljetusreitille pääsee putoamaan lantaa, tulee kuljetukset keskeyttää ja likaantuneet alueet puhdistaa välittömästi. Lannanlevitys on kielletty lumipeitteiseen, routaantuneeseen tai veden kyllästämään maahan. Lannanlevitys on kielletty 15.10. - 15.4. välisenä aikana.

Ympäristönsuojelulain mukaista terveyshaittaa arvioidaan lähtökohtaisesti väestön keskimääräisen terveydentilan perusteella. Terveyshaittaa arvioitaessa ei voida ottaa huomioon esimerkiksi keskimääräisestä poikkeavaa alttiutta.

Pohjavesivaikutukset

Asiakirjojen mukaan hakemuksen mukaisen uuden broilerikasvattamon sijaintipaikka on Lamminkankaan pohjavesialueen ulkopuolella. Nykyinen broilerikasvattamo sijaitsee pohjavesialueen rajalla. Tilanne pohjavesialueella paranee kun pohjavesialueella harjoitettavasta lihanautojen kasvatustoiminnasta luovutaan.

Valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksessä 1 on annettu määräyksiä eläinsuojien ja lantaloiden rakenteista sekä lannan ja jätevesien varastoinnista. Lupamääräyksessä on 2 on annettu määräyksiä lannan ja jätevesien hyödyntämisestä.

Johtopäätös

Kun erityisesti otetaan huomioon hakemuksen mukainen toiminnan luonne, toiminnan laajuus ja sijainti alueella, jolla jo aiemmin on harjoitettu broilerinkasvatusta ja muuta maataloutta, alueen pohjavesioloista saatu selvitys, muutoksenhakijoiden asuinrakennusten etäisyydet eläinsuojasta ja päätöksessä asetetut lupamääräykset, hallinto-oikeus katsoo, että eläinsuojan toiminnasta ei aiheudu hakemuksen sekä lupamääräysten mukaisesti toimittaessa kohtuutonta rasitusta, terveyshaittaa tai muutakaan ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentissa kiellettyä seurausta.

Hakemuksen mukaiselle sijoittamiselle ei myöskään ole ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentissa tarkoitettua kaavoituksellista tai muuta estettä. Aluehallintovirasto on antanut toiminnasta aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi lupamääräyksiä, joita hallinto-oikeus pitää riittävinä.

Toiminnasta mahdollisesti aiheutuviin haittoihin sekä lupamääräysten noudattamatta jättämiseen voidaan tarvittaessa puuttua ympäristönsuojelulain valvontaa ja hallintopakkoa koskevien säännösten nojalla.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asian laatu, asian lopputulos sekä Ylibut Ky:n asema luvanhakijana, ei ole kohtuutonta, että osapuolet joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 mom

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Varpu Kujanpää (eri mieltä) ja Heikki Huhta. Esittelijä Merja Kivistö.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ja heidän asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja ympäristölupahakemus hylätään. Toissijaisesti muutoksenhakijat ovat vaatineet, että asia palautetaan aluehallintovirastolle ympäristöluvan myöntämisedellytysten täyttymisen selvittämiseksi. Lisäksi muutoksenhakijat ovat vaatineet, että aluehallintovirasto tai toissijaisesti luvan hakija velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkoineen.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden enemmistö on arvioinut virheellisesti asiassa sovellettavan vanhan ympäristönsuojelulain 42 §:ssä kiellettyjen seuraamusten aiheutumista. Broilerikasvatuksen laajentamisesta aiheutuu kohtuutonta hajuhaittaa sekä terveyshaittaa liian lyhyiden suojaetäisyyksien vuoksi. Hankkeen vaihtoehtoista sijaintipaikkaa ei ole riittävällä tavalla selvitetty. Pohjavesialueen läheisyyttä ei myöskään ole riittävällä tavalla huomioitu.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään huomioinut lainkaan kotieläintalouden ympäristönsuojeluohjeen 1/2010 liitteessä 4 esitettyjä vähimmäisetäisyyssuosituksia ja erityisesti paikallisten olosuhteiden vaikutusta hajuhaittaan. Siitä huolimatta, että myönnettyyn lupaan sisältyy määräyksiä hajuhaitan minimoimiseksi, ei vähimmäisetäisyyksiä voida sivuuttaa, etenkin kun kyseessä on nimenomaan siipikarjatuotanto ja vaativat paikalliset olosuhteet.

Mainitun ohjeen mukaan vähimmäisetäisyyden tulee olla ainakin 335 metriä ja vaativissa olosuhteissa, joksi broilerinkasvatustoiminta yleensä katsotaan, 410 metriä. Nyt lähin asutus on alle 200 metrin päässä. Hajun esiintymiseen vaikuttavat tuulensuunnat, ilman lämpötila, kerrostuneisuus ja kosteus sekä ympäröivän maaston korkeussuhteet. Siipikarjan lannan korkeat ammoniakkipitoisuudet sekä tehokas ilmanvaihto lisäävät tuotannosta aiheutuvaa hajuhaittaa. Sikaloiden ja siipikarjatilojen hajuhaittaa pidetään voimakkaampana ja ärsyttävämpänä kuin vastaavan eläinyksikkökoon lihanauta- tai lypsykarjatuotannosta aiheutuvaa hajuhaittaa. Ohjeessa on erikseen todettu, että laajennus ei saisi aiheuttaa lisähaittaa.

Ottaen huomioon broilerien eläinyksikkömäärän kasvu kolminkertaiseksi kyseessä on uuteen toimintaan rinnastettava hanke. Siipikarjasta aiheutuu enemmän hajuhaittaa kuin poistuvasta naudankasvattamosta edellä mainitun ammoniakin vuoksi, joten sen takia tosiasiassa toiminta kasvaa kolminkertaiseksi. Hajuhaitta kasvaa huomattavasti nykyisestä.

Alueen maanpinnan muodot ja kasvillisuus tekevät hajuhaitasta vielä voimakkaamman. Tuotantolaitoksen ympärillä ei ole suojapuustoa. Peltoaukea on kallioiden ympäröimä, joten hajut jäävät "vellomaan" ilmaan eikä tuulen voimakkuus oikeastaan vaikuta hajuhaitan voimakkuuteen. Kiinteistöt sijaitsevat tuotantolaitoksen ympärillä siten, ettei tuulen suunta vaikuta aiheutuvaan hajuhaittaan. Näitä seikkoja hallinto-oikeus ei ole lainkaan ottanut huomioon. Esimerkiksi E:n ja F:n kiinteistö on metsän ja kallioiden ympäröimä ja siitä on täysin esteetön kulku nyt olemassa olevalle kasvattamolle ilman mitään suojakasvustoa. Hajuhaitta on jo nyt voimakas.

Korkein hallinto-oikeus on aiemmin hylännyt yhtiön lupahakemuksen koskien kalkkunankasvatusta. Ratkaisu perustuu osaltaan nimenomaan paikallisiin olosuhteisiin eli maaston haitalliseen muotoon ja suojakasvuston puuttumiseen sekä siten kohtuuttoman rasituksen ja terveyshaitan aiheutumiseen.

Lupamääräysten vähimmäistaso perustuu parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Tasoltaan parhaankaan käyttökelpoisen tekniikan käyttö eläinsuojassa ei takaa luvan myöntämisedellytysten täyttymistä. Jos toiminnan sijoituspaikka on ympäristön kannalta huono, luvan myöntäminen voi edellyttää tehokkaampiakin tekniikoita. Siipikarjan osalta tunnetaan jo ilmanpuhdistusjärjestelmien suodatusmenetelmiä, muun muassa märkäpesurin käyttö tai 2/3-vaiheinen ilmanpuhdistusjärjestelmä. Nyt kyseessä olevassa asiassa broilerimäärän lisäys on huomattava, minkä vuoksi voidaan edellyttää tehokkaampien tekniikoiden käyttöä. Toiminnanharjoittaja on esittänyt ainoastaan tavanomaisia keinoja kuten poistoilman johtamista korkealle ja lannan varastointiin ja käsittelyyn liittyviä toimia, mitkä on otettu huomioon suojaetäisyyssuosituksia harkittaessa.

Sillä seikalla, että alue on maatalousvaltaista jo ennestään, ei ole oleellista merkitystä. Kyse on vaativan broilerikasvatuksen huomattavasta kasvusta aivan valittajien omistamien kiinteistöjen läheisyydessä. Muu alueella ennestään harjoitettu maatalous on eri tyyppistä, pääosin viljan viljelyä. Lähin karjatila sijaitsee noin 1,6 kilometrin päässä C:stä ja D:stä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2015:117 on nimenomaan huomioitu ympäröivän asutuksen sijainti suhteessa hankkeeseen sekä tuotantomäärän huomattava kasvu ja siitä seuraava merkittävä hajun lisääntyminen lähietäisyydellä, jonka ennakoiminen on suhteellisen vaikeaa etukäteen. Varovaisuusperiaatteen mukaan lupaa ei tullut myöntää.

Toiminnasta aiheutuu myös terveyshaittaa, jonka erityisesti C ja J ovat kokeneet voimakkaana. C:llä on ollut hengitysvaikeuksia tänä keväänä lannan levityksen aikana, jolloin hän ei ole voinut oleskella ulkona lainkaan. Ammoniakkipäästöjä ei ole lainkaan selvitetty lupaprosessin aikana, joten yleisesti aiheutuvaa terveyshaittaakaan ei voida poissulkea. Luvan myöntäminen tulisi osaltaan lisäämään C:lle aiheutuvaa haittaa huomattavasti. Osa C:n ja D:n peltoalueesta rajoittuu suoraan uuteen tuotantolaitokseen, mikä estäisi C:n osallistumisen peltotöihin.

Hallinto-oikeus on arvioinut virheellisesti ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin soveltumista muun sijaintipaikan selvittämisestä. Luvanhakija omistaa yli 60 hehtaaria maata, minkä vuoksi etenkin ottaen huomioon broilerintuotannon kolminkertaistuminen sijaintipaikkaa tulee arvioida perusteellisemmin Atria Chick Oy:n lausunnosta huolimatta. Ympäristönsuojelulain esitöiden (HE 84/1999 vp) mukaan muiden sijoituspaikkojen olemassaolo saattaisi yhdessä muiden tekijöiden kanssa estää luvan myöntämisen, jos sijoittumispaikan valinnalla voitaisiin kustannustehokkaimmalla tavalla estää ympäristöhaittojen syntyä, eikä kokonaan toisen paikan valinnalle olisi esteitä.

Toiminta laajentuu huomattavasti tehokkaammaksi eikä kasvattamoa voida missään tapauksessa enää tulevaisuudessa laajentaa. Mikäli kasvattamo nyt laajennetaan myönnetyn luvan mukaisesti, sitä ei voida enää tulevaisuudessa sijoittaa muualle. Mikäli nyt rakennettava kasvattamo rakennettaisiin alueelle, jossa ei ole asutusta, voitaisiin sitä edelleen jatkossa tarpeen mukaan laajentaa Atria Oyj:n intressien mukaisesti. Hallinto-oikeus ei ole lainkaan huomioinut tätä seikkaa kokonaisharkinnassa. Muutoinkin tulisi harkita kokonaan munitustoimintaan siirtymistä, koska sen laajennus olisi helposti toteutettavissa.

Lisäksi on otettava huomioon pohjavesialueen läheisyys ja hankkeen mahdolliset vaikutukset siihen. Lamminkankaan pohjavesialueella sijaitsee tärkeä pohjavedenottamo. Alueella on aloitettu Geologian tutkimuskeskuksen pohjavesialueiden geologinen rakenneselvityshanke, jonka tarkoituksena on selvittää alueen maaperän koostumusta.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tilalla olevien nykyisten eläinsuojien (broilerikasvattamo 510 ey ja lihanautakasvattamo 244 ey) eläinyksikkömäärä on yhteensä noin 754 eläinyksikköä. Hakemuksen mukainen tuleva eläinmäärä (1 590 ey) on eläinyksiköinä noin 2,1-kertainen nykyisten ympäristölupien eläinmääriin (yhteensä 754 ey) nähden, joten kyseessä on olemassa olevan toiminnan laajennus. Laajennushankkeissa voidaan suojaetäisyyksiksi hyväksyä jonkin verran lyhyemmät etäisyydet kuin uusissa tai uuteen toimintaan rinnastettavissa hankkeissa.

Kotieläintalouden ympäristönsuojeluohjeen 1/2010 liitteessä 4 on esitetty uusien, talouskeskusten ulkopuolelle rakennettavien kotieläinsuojien vähimmäissuositusetäisyydet häiriintyvistä kohteista. Mikäli kyseessä olisi uusi, talouskeskuksen ulkopuolelle rakennettava eläinsuoja, vähimmäissuositusetäisyys häiriintyvästä kohteesta edellyttäisi kyseessä olevan kokoiselta 79 500 broilerin kasvatustoiminnalta (1 590 ey) vähintään 340 metrin etäisyyttä normaaleissa olosuhteissa ja vaativissa olosuhteissa vähintään 400 metrin etäisyyttä. Aluehallintovirasto toteaa, että kotieläintalouden ympäristönsuojeluohjeen 1/2010 mukaiset vähimmäissuositusetäisyydet eivät ole viranomaisia sitovia vaan ne ovat ohjeellisia.

Valituksen jättäneiden asuin- ja vapaa-ajanrakennukset sijaitsevat noin 200 metrin, noin 270 metrin, noin 320 metrin ja noin 340 metrin etäisyydellä rakennettavasta broilerikasvattamosta ja noin 100 metrin, noin 160 metrin, noin 170 metrin ja noin 600 metrin etäisyydellä nykyisestä broilerikasvattamosta. Aluehallintovirasto katsoo, että suojaetäisyydet valituksen jättäneiden asuin- ja vapaa-ajanrakennuksiin ovat riittävät, kun otetaan huomioon toiminnan laajuus ja annetut lupamääräykset. Ratkaisussa on otettu huomioon, että lupahakemuksessa esitetyn mukaisesti lihanautojen kasvatustoiminta tilalla lopetetaan ennen uuden broilerikasvattamon käyttöönottoa.

Broilerien kasvatustoiminnan hajuhaitat painottuvat kasvatuserän loppukasvatusvaiheeseen sekä kasvattamoiden kuivikepohjien tyhjäysajankohtaan, joka tapahtuu 6–7 kertaa vuodessa. Eläinsuojien ympäristöluvissa ei ole yleisesti vaadittu haju- ja pölypäästöjen mittaamista päästömittauksin tai mallinnuksen avulla, koska päästömittaukset ja -mallinnukset ovat kustannuksiltaan korkeita toiminnan laajuuteen nähden. Eläinsuojien hajupäästöille ei ole myöskään raja-arvoja lainsäädännössä. Eläinsuojien hajupäästöjen vähentämisen osalta merkittävää on riittävät suojaetäisyydet häiriintyviin kohteisiin.

Luvan myöntämisedellytyksiä tutkittaessa on selvitetty, että ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaisia vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja ei sijaitse lähialueella siten, että hankkeesta ei muodostuisi luvanhakijalle kokonaan uutta hanketta. Lupahakemukseen liitetyssä Atria Chick Oy:n lausunnossa ja hakijan vastineessa on tuotu esille, että broilerimunittamoa ja broilerikasvattamoa ei voida sijoittaa saman talouskeskuksen alueelle, vaan niillä täytyy olla etäisyyttä vähintään kilometri.

Aluehallintovirasto on 1.7.2013 antamallaan päätöksellä hylännyt Ylibut Ky:n hakemuksen koskien broilerien kasvatustoiminnan laajentamista kyseessä olevalla tilalla Yliluoma RN:o 5:80, jossa uusi broilerikasvattamo oli suunniteltu nykyisen broilerikasvattamon itäpuolelle.

Uuden broilerikasvattamon sijaintipaikka sijaitsee Lamminkaan pohjavesialueen ulkopuolella. Nykyinen broilerikasvattamo sijaitsee Lamminkankaan pohjavesialueen rajalla. Ratkaisussa on otettu huomioon Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnossa todettu, että toiminnan laajentaminen pohjavesialueen ulkopuolella on mahdollista ja kun samalla pohjavesialueella harjoitettavasta lihanautojen kasvatustoiminnasta luovutaan, tilanne pohjavesialueen kannalta paranee.

Lupamääräyksissä 1 ja 2 on asetettu määräyksiä pohjaveden suojaamiseksi. Määräystä pohjaveden tarkkailusta ei ole katsottu tarpeen antaa broilerien kasvatustoiminnan osalta, koska rakennettava broilerikasvattamo sijaitsee pohjavesialueen ulkopuolella ja nykyinen broilerikasvattamo pohjavesialueen rajalla ja kun otetaan huomioon mitä lupamääräyksessä 1 on määrätty kasvattamoiden pohjarakenteiden ja pesuvesisäiliöiden materiaaleista ja pesuvesisäiliöiden 12 kuukauden varastointitarpeen mukaisesta mitoituksesta.

Poistoilman käsittely olisi parasta käyttökelpoista ympäristönsuojelutekniikkaa, mutta siihen ei lupamääräyksin voida kuitenkaan vielä velvoittaa menetelmiin liittyvien soveltuvuus- ja toimivuusongelmien vuoksi.

Sikojen ja kanojen tehokasvatuksen (Intensive rearing of poultry and pigs IRPP) osalta BAT-vertailuasiakirja/BAT-päätelmät ovat käsittelyvaiheessa.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt seuraavaa:

Etäisyys rakennettavasta kasvattamosta lähimpiin asuin- ja vapaa-ajanrakennuksiin suunnitelman mukaisella paikalla on lyhimmillään noin 190 metriä. Ympäristöministeriön ohjeen mukainen etäisyysvaatimus vastaavan kokoiselle uudelle eläinsuojalle on noin 315–405 metriä. Nyt kyseessä on eläinmäärän 2,2-kertainen laajennus. Korkein hallinto-oikeus on aiemmassa oikeuskäytännössään katsonut, että yli 2,5-kertainen laajennus vastaa uuden eläinsuojan rakentamista. Korkeimman hallinto-oikeuden viimeaikaisen tulkinnan mukaan eläinmäärän kasvu 1,7-kertaiseksi voitaisiin kuitenkin tulkita uudeksi toiminnaksi. Vähimmäissuojaetäisyyksiä häiriintyviin kohteisiin on arvioitava tapauskohtaisesti toiminta ja ympäristön olosuhteet huomioon ottaen.

Alueella vallitsevat etelän ja lännen suunnalta puhaltavat tuulet, jolloin osa häiriintyvistä kohteista jää vallitsevien tuulten alapuolelle. Uusi kasvattamo rakennetaan olemassa olevasta kasvattamosta noin 180 metriä kaakkoon, poispäin lähimmistä häiriintyvistä kohteista, mutta kohti etelässä sijaitsevaa vapaa-ajanrakennusta. Sijaintipaikka on haasteellinen, sillä valituksen perusteella jo nykyinen toiminta on koettu ainakin osittain haitallisena.

Valituksessa mainitut ilmanpuhdistusjärjestelmien suodatusmenetelmät ole vielä yleisesti käytössä kotieläintaloudessa eikä saatavilla siten, että menetelmiä voitaisiin vielä velvoittaa sitovin lupamääräyksin käytettäväksi.

Yliluoman Broileri Oy (entinen Ylibut Ky) on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että valitus hylätään ja muutoksenhakijat velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkoineen. Yhtiö on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kyseessä on toiminnan laajentaminen. Eläinten tuottama typpi lisääntyisi noin 1,8-kertaiseksi, fosfori noin 2,2-kertaiseksi ja ammoniakki noin 2,2-kertaiseksi. Vain osa ammoniakista haihtuu ilmaan kasvattamosta.

Koska nyt puheena olevassa tapauksessa kyseessä on laajennus eikä uusi hanke, tapaukseen sovelletaan lyhyempiä suojaetäisyyksiä. Pienten ja keskisuurten eläinsuojien laajennuksissa suositeltava etäisyys lähimmästä häiriintyvästä kohteesta on vähintään 100 metriä.

Pienempiä sijoitusetäisyyksiä puoltavat muun muassa naapuruston maa- ja metsätalousalue, poistoilman puhaltaminen korkealle, laajennuksen suuntautuminen poispäin mahdollisesti häiriintyvistä kohteista ja se, että lanta on turvelantaa.

Valituksessa on vahvasti liioiteltu broilerikasvattamon aiheuttamaa hajua. Kuten lupaehdoissa on määrätty, poistoilma tulee puhaltaa ylöspäin rakennuksen katolta. Tämä vähentää ratkaisevasti hajua. Lannan sisältämää ammoniakki ei suinkaan lisäänny kolminkertaiseksi vaan hieman yli kaksinkertaiseksi. Huomioon tulee myös ottaa se, että ammoniakki on ilmaa kevyempi kaasu. Ylös puhallettuna se laimenee nopeasti sekoittuessaan ilmaan.

Vallitsevat tuulensuunnat Ilmatieteen laitoksen Seinäjoen (Ylistaron) Pelmaan asemalta mitattuna ovat eteläkaakosta ja länsilounaasta. Valittajista ainoastaan E:n, F:n ja J:n loma-asunnot ovat vallitsevien tuulten alapuolella, toinen noin 270 metrin etäisyydellä ja toinen noin 320 metrin etäisyydellä. Lähimpänä oleva C:n ja D:n asuinrakennus on 200 metrin etäisyydellä ja harvoin tuulen alapuolella.

Valituksessa ei ole otettu huomioon lihanautojen kasvatuksen lopettamista. Varsinkin C:lle ja D:lle hajun väheneminen on tuntuva.

Broilerin kasvatuseriä on 6–7 vuodessa ja näistä kaksi kesällä. Ainoastaan kasvatuserien viimeisellä viikolla lannan tuotanto ja siten haju on suurempaa. Broilerikasvattamon tyhjäys kestää yhden päivän. Mahdollista jonkinlaista hajuhaittaa aiheutuu siten noin viikon ajan 6–7 kertaa vuodessa eli 1,5–2 kuukauden välein. Tämä ei ole kohtuutonta rasitusta.

Lanta varastoidaan noin 730 metrin päässä kasvattamosta sijaitsevalla lantalaatalla. Lannan kuljetuksesta ja kuormauksesta on annettu lupamääräykset. Kuormausten ja kuljetusten mahdollisesti aiheuttama hajuhaitta on hetkellistä.

Vastoin valituksessa väitettyä, alue on tyypillistä pohjalaismaisemaa. Korkeuserot ovat vain muutama metri. Korkeita kallioita ei ole peltoaukean ympärillä.

Luvanhakija tulee käyttämään parasta käyttökelpoista tekniikkaa, mikä on teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoista silloin, kun se on saatavissa käyttöön yleisesti ja sitä voidaan soveltaa broilerinkasvattamolla kohtuullisin kustannuksin.

Kun otetaan huomioon esimerkiksi hajun tilapäisyys, vallitsevat tuuliolot, etäisyydet, maaston muoto ja poistoilman puhaltaminen korkealle ilmaan, haju ei aiheuta kenellekään kohtuutonta rasitusta.

Väitetystä terveyshaitasta ei ole esitetty selvitystä. Terveyshaittaa arvioitaessa ei voida ottaa huomioon esimerkiksi keskimääräisestä poikkeavaa alttiutta vaan terveyshaitta arvioidaan väestön keskimääräisen terveydentilan perusteella.

Valittajien viittaamat oikeustapaukset eivät sovellu ohjeeksi nyt kyseessä olevassa asiassa.

Vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja on tutkittu riittävästi. Vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja ei sijaitse lähialueilla siten, että hankkeesta ei muodostuisi kokonaan uutta hanketta. Broilerimunittamo on pidettävä vähintään kilometrin etäisyydellä broilerikasvattamosta. Broilerikasvattamon täytyy sijaita toiminnanharjoittajan asunnon läheisyydessä valvonnankin takia. Broilerikasvattamolle tulee olla hyvä raskaita kuorma-autoja kestävä tie. Myös sähköistys ja vesijohto ovat välttämättömiä. Hankkeen sijoittaminen kauas asutuksesta olisi kohtuuttoman kallista. Vaatimus tuotantosuunnan vaihtamisesta on perusteeton.

Laajennushanke sijaitsee pohjavesialueen ulkopuolella. Hankkeella ei ole vaikutusta pohjavesiin.

ELY-keskuksen lausunnossa on epätarkkuutta koskien asuinrakennusten ja suunnitellun rakennuksen välisiä etäisyyksiä.

A ja B ja heidän asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Yliluoman Broileri Oy:lle.

Katselmus

Korkein hallinto-oikeus on toimittanut katselmuksen nykyisen ja suunnitellun broilerikasvattamon ympäristössä 25.9.2017.

Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin ja lähetetty tiedoksi katselmukseen kutsutuille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja B:n ja heidän asiakumppaneidensa valitusta G:n, H:n ja I:n tekemänä.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Lupamääräykseen 3 lisätään uusi toinen kappale, jolloin nykyinen toinen kappale siirtyy kolmanneksi kappaleeksi. Muutettuna lupamääräys 3 kuuluu seuraavasti (muutos kursiivilla):

"3. Hajuhaittojen vähentäminen

Broilerikasvattamoiden kuivikemateriaalina tulee käyttää pääasiassa turvetta. Broilerikasvattamoiden poistoilma tulee johtaa ulos eläinsuojien katolla sijaitsevien poistoilmahormien kautta. Lisäksi broilerikasvattamoissa voidaan käyttää ns. kesäkäytössä olevia jättipuhaltimia. Eläinten valkuaisruokinta tulee pyrkiä optimoimaan niin, että lantaan joutuvien typpiyhdisteiden määrä voidaan pitää mahdollisimman vähäisenä. Eläinsuojien sisätilat on pidettävä siistinä ja sisäilman lämpötila mahdollisimman alhaisella tasolla. Broilerikasvattamoiden ilmastoinnin ja olosuhteiden hallintaan liittyvien ohjausjärjestelmien kunnosta ja käytöstä tulee huolehtia siten, että hajuhaitat pysyvät mahdollisimman pieninä. Eläinsuojien, pesu- ja jätevesisäiliöiden ympäristö sekä kulkutiet on pidettävä hyvässä ja siistissä kunnossa.

Tuotantoa uudessa ja vanhassa broilerikasvattamossa on harjoitettava samassa tahdissa siten, että kasvattamoiden tyhjennys ja puhdistaminen tapahtuvat samaan aikaan. Edellä sanotusta voidaan poiketa ainoastaan erityisestä syystä, kuten tuotantohäiriön tai vastaavan syyn vuoksi. Lanta tulee kuormata ja kuljettaa ja kasvattamot puhdistaa mahdollisimman lyhyen ajan kuluessa. Toiminnanharjoittajan on tiedotettava kasvattamoiden tyhjennyksen ja puhdistamisen ja lannan kuljetusten arvioiduista ajankohdista alle 400 metrin säteellä kasvattamoista sijaitsevien asuinrakennusten ja loma-asuntojen asukkaille hyvissä ajoin, viimeistään viikkoa ennen.

Lanta tulee mullata tai pelto kyntää mahdollisimman pian, viimeistään vuorokauden kuluttua levityksestä. Broilerikasvattamoista noin 500 metrin etäisyydellä sijaitsevilla peltoalueilla lanta tulee mullata välittömästi, viimeistään neljän tunnin kuluessa levityksestä. Lanta on hyödynnettävä siten, että lannan levitysalojen välittömässä läheisyydessä asuville ei aiheuteta hajuhaittaa. Lanta on levitettävä tyynellä säällä tai siten, että tuuliolosuhteet ovat naapureihin nähden suotuisat. Lannan levitystä juhlapyhinä tulee välttää."

Lupamääräykseen 10 lisätään uusi toinen kappale, jolloin nykyinen toinen kappale siirtyy kolmanneksi kappaleeksi. Muutettuna lupamääräys 10 kuuluu seuraavasti (muutos kursiivilla):

"10. Muut määräykset ja toiminnan muutokset

Toiminnanharjoittajan tulee olla riittävästi selvillä toimialansa erityisesti ympäristön kannalta parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisestä ja varauduttava sen käyttöönottoon. Erityisesti toiminnanharjoittajan tulee seurata hajupäästöjen vähentämiseen liittyvän parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymistä ja varauduttava sen käyttöönottoon.

Toiminnanharjoittajan on toimitettava toimivaltaiselle lupaviranomaiselle selvitys toiminnan ympäristössä havaituista hajuhaitoista ja niiden vähentämiseksi käyttöön otetuista ja käytettävissä olevista keinoista viimeistään viiden vuoden kuluttua uuden kasvattamon käyttöön ottamisesta. Lupaviranomainen voi selvityksen perusteella täsmentää lupamääräyksiä tai täydentää lupaa hajuhaittojen ehkäisemiseksi.

Toiminnanharjoittajan tulee ilmoittaa eläinsuojien toiminnassa tapahtuvista olennaisista eläinmääriin, tuotantoon tai ympäristön pilaantumisriskiin liittyvistä muutoksista, toiminnan lopettamisesta tai toiminnanharjoittajan vaihtumisesta hyvissä ajoin ennen toimenpiteisiin ryhtymistä valvontaviranomaiselle. Mikäli toiminta muuttuu tai olennaisesti laajenee, on toiminnalle haettava uusi ympäristölupa."

Valitus hylätään enemmälti. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

3. A:n ja B:n ja heidän asiakumppaneidensa sekä Yliluoman Broileri Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

G, H ja I eivät ole valittaneet aluehallintoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Tästä syystä heillä ei ole oikeutta valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, valitus on heidän tekemänään jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

Keskeiset lainkohdat

Asiassa sovellettavan vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 3 §:n mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa muun muassa terveyshaittaa, ympäristön yleisen viihtyisyyden vähentymistä, vahinkoa tai haittaa omaisuudelle tai muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus. Terveyshaitalla tarkoitetaan sellaista ihmisessä todettavaa sairautta, muuta terveydenhäiriötä tai sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön terveellisyyttä.

Ympäristölupa on ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan luvan myöntäminen edellyttää muun ohella, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 1, 2 ja 5 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi muun muassa päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta, jätteistä sekä niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 3 momentin mukaan luvassa voidaan erityisestä syystä määrätä, että lupaviranomainen voi täsmentää lupamääräystä tai täydentää lupaa 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen selvityksen perusteella.

Eläinsuojan sijoittamista koskevat ohjeet

Ympäristöhallinnon ohjeessa kotieläintalouden ympäristönsuojelusta (Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2010), joka ei ole oikeudellisesti sitova, on esitetty suosituksia eläinsuojien ja lähimpien häiriintyvien kohteiden välisiksi suojaetäisyyksiksi. Suositukset koskevat uuden, talouskeskuksen ulkopuolelle sijoitettavan eläinsuojan sijoittamista. Ohjeen mukaan vähimmäisetäisyys riippuu eläinyksikkömäärästä.

Ohjeen liitteessä 4 esitetyn graafin mukaan uusi 79 500 broilerin (1 590 eläinyksikön) eläinsuoja tulisi normaaleissa olosuhteissa sijoittaa noin 340 metrin etäisyydelle lähimmistä häiriintyvistä kohteista ja vaativissa olosuhteissa yli 400 metrin etäisyydelle. Uusi 54 000 broilerin (1 080 eläinyksikköä) eläinsuoja tulisi ohjeen mukaan normaaleissa olosuhteissa sijoittaa vähintään 300 metrin päähän lähimmistä häiriintyvistä kohteista ja vaativissa olosuhteissa noin 370 metrin päähän.

Ohjeessa on lisäksi esitetty, että suurempaa suojaetäisyyttä puoltavat seuraavat seikat: naapurustossa on asutusta tai asuinrakennukset sijaitsevat tuotantorakennuksesta katsoen vallitsevan tuulensuunnan alapuolella, naapurustossa on maankäyttömuotoja, jotka on osoitettu yleiseen virkistyskäyttöön, hoivatyöhön tai vastaavaan toimintaan (uimaranta, urheilukenttä, virkistysalue, päiväkoti, koulu, sairaala tms.), vesistön läheisyys, ottaen huomioon maaston kaltevuus (minimietäisyys 100 m) sekä se, että kyseessä on sikala, kanala tai turkistarha. Pienemmän suojaetäisyyden mahdollistavina seikkoina on sen sijaan esitetty seuraavat seikat: naapurustossa on maa- ja metsätalousaluetta, ei asutusalueita, kyseessä on olemassa olevan kotieläinrakennuksen laajennus/peruskorjaus, laajennus suuntautuu poispäin häiriintyvästä kohteesta, asutus sijaitsee rakennuksesta katsoen vallitsevan tuulensuunnan yläpuolella, käytössä on lannan jäähdytystekniikka, poistoilma suodatetaan hajunpoistosuodattimella tai käytössä on muunlainen sisäilma käsittely, poistoilma puhalletaan korkealle, lannan hajunpoistossa käytetään kemikaaleja ja ruokinnan suunnittelussa käytetään optimointiohjelmaa.

Olennaiset tosiseikat

Yhtiön hakemus koskee olemassa olevan broilereiden kasvatustoiminnan laajentamista. Yhtiöllä on voimassa oleva ympäristölupa enintään 25 500 broilerin kasvatukselle. Hakemuksen mukainen broilerikasvattamon laajennus on tarkoitus toteuttaa rakentamalla uusi kasvattamorakennus noin 190 metrin etäisyydelle nykyisestä broilerikasvattamosta kaakon suuntaan. Uuteen kasvattamoon tulee tilat 54 000 broilerille. Laajennuksen jälkeen tilalla voitaisiin kasvattaa yhteensä 79 500 broileria.

Etäisyys olemassa olevasta broilerikasvattamosta lähimpiin vakinaisessa käytössä oleviin asuinrakennuksiin on noin 160 metriä, 215 metriä ja 360 metriä. Lähimmät vapaa-ajanasunnot sijaitsevat noin 85 metrin, 105 metrin, 120 metrin, 140 metrin, 180 metrin ja 190 metrin etäisyydellä nykyisestä broilerikasvattamosta. Etäisyys suunnitellusta eläinsuojan laajennusrakennuksesta lähimpiin asuinrakennuksiin on noin 200 meriä, 250 metriä ja 390 metriä ja lähimpiin vapaa-ajanasuntoihin noin 230 metriä, 270 metriä, 320 metriä, 340 metriä ja 370 metriä.

Katselmuksen aikana broilereiden tuotantojakso nykyisessä kasvattamossa oli toiminnanharjoittajan mukaan loppupuolella. Katselmuksella havaittiin nykyisestä broilerikasvattamosta aiheutuvaa melko lievää, mutta pistävää hajua kapealla sektorilla olemassa olevan kasvattamon pohjoispuolella tiellä ja E:n ja F:n vapaa-ajanasunnon pihalla. Muualla hajua ei ollut havaittavissa. Katselmushetkellä tuuli heikosti etelästä/kaakosta ja ilman lämpötila oli noin 10–15 astetta. Valittajat kertoivat katselmuksella, että hajuhaitta ei ole jatkuvaa ja hajua voi esiintyä paikallisesti. Erityisesti kuljetusten aikana valittajat olivat kokeneet häiritsevän voimakasta hajuhaittaa.

Katselmuksella todettiin, että suunniteltu kasvattamo sijoittuu tasaiselle ja avoimelle peltoalueelle, joka on osin metsän reunustama. Korkeuseroja ei juuri ole. Suunnitellun kasvattamon ja A:n ja B:n vapaa-ajanasunnon välissä kasvaa osin metsää. Toiminnanharjoittaja on lopettanut lihanautojen pitämisen tilalla yli vuosi sitten.

Lupamääräyksen 3 muuttaminen

Toiminnan laajentamisesta naapureille aiheutuvan hajuhaitan kohtuuttomuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että suunnitellun kasvattamon etäisyydet lähimpiin häiriintyviin kohteisiin ovat huomattavasti pienemmät kuin vastaavan kokoisen uuden eläinsuojan vähimmäissuojaetäisyyssuositukset. Suunnitellun ja olemassa olevan kasvattamon ympäristössä alle 500 metrin etäisyydellä on melko paljon vakituisia ja vapaa-ajanasuntoja, joista osa sijaitsee vallitsevien tuulensuuntien alapuolella. Yhtiö ei ole hakemuksessaan esittänyt tavanomaista tehokkaampia keinoja hajun vähentämiseksi, vaikka eläinsuojan sijaintipaikan olosuhteita voidaan edellä kuvatuilla perusteilla pitää haastavina.

Hankkeen sijaintipaikan luonne huomioon ottaen on välttämätöntä pyrkiä rajoittamaan naapureille aiheutuvaa hajuhaittaa. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella broilerikasvattamoiden hajuhaittojen vähentämiseksi ei kuitenkaan tällä hetkellä ole olemassa muita käyttökelpoisia tekniikoita kuin hakemuksessa esitetyt.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella broilerikasvattamosta aiheutuva hajuhaitta on pahimmillaan kasvatussyklin lopussa ja silloin, kun kasvattamo tyhjennetään ja lantaa kuormataan ja kuljetetaan. Uuden ja vanhan kasvattamon toimiminen samassa tuotantosyklissä sekä kasvattamoiden tyhjennyksen ja lannan kuljetuksen ja kuormaamisen tapahtuminen mahdollisimman lyhyessä ajassa on tärkeää, jotta naapureille aiheutuvan hajuhaitan kestoaika ei lisäänny. Kasvattamoiden tyhjennyksen ja puhdistamisen ja lannan kuljetusten ajankohdista etukäteen tiedottamalla voidaan myös lieventää naapureiden kokeman haitan häiritsevyyttä.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 3 ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Lupamääräyksen 10 muuttaminen

Kuten edellä on todettu, tällä hetkellä broilerikasvattamoiden hajuhaittojen vähentämiseksi ei ole olemassa muita käyttökelpoisia tekniikoita kuin hakemuksessa esitetyt. Eläinsuojien hajuhaittojen ehkäisemiseen soveltuvat menetelmät kuitenkin kehittyvät jatkuvasti. On mahdollista, että jatkossa broilerikasvattamoissa olisi mahdollista ottaa käyttöön muitakin hajuhaittaa vähentäviä keinoja kuin ne, joita hakemuksessa on esitetty.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon toiminnan laajuus ja asutuksen läheisyys, on erityinen syy määrätä luvan saaja uuden kasvattamon käyttöön ottamisen jälkeen esittämään selvitys havaituista hajuhaitoista, käyttöön otetuista keinoista hajuhaitan vähentämiseksi sekä mahdollisista käytettävissä olevista menetelmistä hajuhaittojen ehkäisemiseksi edelleen. Lupaviranomaisen on selvityksen perusteella arvioitava, onko tarpeen täsmentää lupamääräyksiä tai muutoin täydentää lupaa.

Valituksen hylkääminen muilta osin

Olemassa olevalle kasvattamolle on aiemmin myönnetty toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä ei siten nyt ratkaista toiminnan jatkumista olemassa olevassa kasvattamossa.

Asiassa on näin ollen broilerikasvattamon lähialueen asukkaiden valituksesta arvioitavana erityisesti, aiheutuuko toiminnan laajentumisesta ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Naapureille aiheutuva rasitus johtuu pääasiassa broilerituotannosta aiheutuvista hajupäästöistä.

Kyse on maatalousvaltaisesta alueesta ja yhtä vapaa-ajanasuntoa lukuun ottamatta uusi eläinsuoja sijoittuu olemassa olevaa kauemmas häiriintyvistä kohteista. Kyseinen, katselmushavaintojen perusteella melko vähäisellä käytöllä oleva vapaa-ajanasunto sijaitsee kasvattamoon nähden vallitsevien tuulten yläpuolella. Välissä on myös metsää.

Ympäristö on melko avointa, joten kasvattamoiden poistoilma laimenee tuulten mukana. Uuden kasvattamon sijainti ei ole maastonmuotojen perusteella haastava. Aluetta ympäröivät metsät voivat kuitenkin jossain määrin vaikuttaa hajun kulkeutumiseen kohti häiriintyviä kohteita. Osa häiriintyvistä kohteista jää vallitsevien etelä- ja länsituulten alapuolelle.

Katselmuksella saadun selvityksen perusteella hajun esiintyminen on paikallisesti ja ajallisesti vaihtelevaa eikä mikään lähimmistä häiriintyvistä kohteista altistu jatkuvalle hajuhaitalle. Yhtiön mukaan hajua esiintyy noin viikon ajan 6–7 viikon välein. Hajuhaitan kestoaika ei muutu merkittävästi, kun otetaan huomioon lupamääräyksen 3 muuttaminen edellä esitetyllä tavalla.

Nautakarjakasvatuksesta luopuminen vähentää osaltaan ympäristössä esiintyviä hajuhaittoja. Siipikarjatuotannon hajuhaittaa pidetään kuitenkin voimakkaampana ja ärsyttävämpänä kuin vastaavan eläinyksikkökoon lihanauta- tai lypsykarjatuotannosta aiheutuvaa hajuhaittaa (Kotieläintalouden ympäristönsuojeluohje, s. 44). Broilerikasvatustoiminnan laajentumisen voidaan siten arvioida lisäävän toiminnasta aiheutuvaa hajuhaittaa, vaikka nautakarjatuotannosta on luovuttu. Eläintuotannosta aiheutuva hajuhaitta ei kuitenkaan ole suoraan verrannollinen eläinten määrään.

Kun otetaan huomioon alueen luonne, maastonmuodot, hajun esiintymisestä saatu selvitys ja uuden kasvattamon sijoittuminen kauemmas useimmista häiriintyvistä kohteista sekä hajuhaitan rajoittamiseksi annetut korkeimman hallinto-oikeuden muuttamat lupamääräykset, hakemuksen mukaisesta toiminnasta ei nyt haettavassa laajuudessa ennalta arvioiden aiheudu lähialueen asukkaille ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, vaikka etäisyydet lähimpiin asuntoihin jäävätkin toiminnan laajuuteen nähden lyhyiksi.

Asiassa ei ole tullut esiin muitakaan seikkoja, joiden vuoksi hankkeelle ei tulisi myöntää ympäristölupaa. Ympäristölupaa koskeva harkinta on oikeusharkintaa. Lupa on myönnettävä, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Asian lopputulokseen ja osin sen laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:n ja B:n ja heidän asiakumppaneidensa vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylättävä.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Yliluoman Broileri Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Asia

Ulkomailla järjestettävän perusopetuksen ja lukiokoulutuksen vuoden 2009 ja vuosien 2010–2011 rahoituksen takaisinperintää koskevat valitukset

Valittaja Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry

Päätökset, joita valitukset koskevat

Opetus- ja kulttuuriministeriö 18.12.2014 ja 17.9.2015 (OKM/2/203/2012)

I Asian taustaa

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry (y-tunnus: 2182856-0) ylläpitää Aurinkorannikon suomalaista koulua.

Yhdistys toimii nykyisin perusopetuslaissa (628/1998) ja lukiolaissa (629/1998) tarkoitettuna koulutuksen järjestäjänä sille myönnettyjen toistaiseksi voimassa olevien lupien perusteella.

Opetusministeriö on 30.12.1998 myöntänyt kannatusyhdistykselle perusopetuslain 7 ja 51 §:n mukaisen luvan perusopetuksen järjestämiseen. Luvan (dnro 31/440/98) perusteella suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta (6-vuotiaat) voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille.

Opetusministeriö on 2.12.2009 myöntänyt kannatusyhdistykselle toistaiseksi voimassa olevan lukiolain 3 §:n mukaisen järjestämisluvan. Luvan (dnro 4/530/2009) perusteella lukiokoulutusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on myöntänyt Aurinkorannikon suomalaiselle koululle ulkomailla järjestettävän perusopetuslain mukaisen opetuksen ja lukiolain mukaisen lukiokoulutuksen käyttökustannuksiin vuosittain valtionosuutta, jonka suuruus on määräytynyt opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, jolla on 1.1.2010 alkaen kumottu opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettu laki 635/1998) ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti Aurinkorannikon suomalaisen koulun toimittamien oppilas- ja opiskelijamäärätietojen ja laskennallisten yksikköhintojen tulosta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun tuotot ovat muodostuneet pääsääntöisesti koulutuksen järjestäjälle maksettavista rahoituslain mukaisista valtionosuuksista sekä oppilaiden ja opiskelijoiden vanhemmilta perittävistä lukukausimaksuista.

II Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 21.2.2012 tehnyt päätöksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ylläpitämän Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastamisesta. Ministeriön sisäisen tarkastuksen yksikkö on suorittanut ministeriön tarkastussuunnitelmaan perustuvan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, jäljempänä rahoituslaki) 58 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan. Tarkastuskertomus on valmistunut 27.2.2014.

Tarkastus on koskenut vuosia 2009–2011 ja siinä on tarkastettu ministeriölle sekä Opetushallitukselle Aurinkorannikon suomalaisesta koulusta toimitettujen valtionosuustietojen oikeellisuus sekä kannatusyhdistyksen hyvän hallinnon ja yhdistyksen järjestämän esiopetuksen, perusopetuksen ja lukiokoulutuksen toimivuus lainsäädännön, määräysten ja ohjeiden mukaisesti.

Aurinkorannikon suomalainen koulu on antanut vastineet tarkastuskertomusluonnoksista 28.6.2013 ja 6.11.2013.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on varannut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle tilaisuuden antaa kirjallinen selitys takaisinperintää koskevasta päätösluonnoksesta. Kannatusyhdistys on antanut kirjallisen selityksen 5.6.2014 ja kirjallisen lisäselityksen 21.8.2014.

III Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätös 18.12.2014

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 18.12.2014 tekemässään päätöksessä katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on päätöksen perusteluosassa selostetulla tavalla menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille ja/tai tilapäisesti ulkomailla asuville, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten.

Ministeriö on edelleen päätöksessään katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on saanut perusteettomasti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) ja -asetuksen (1766/2009) sekä rahoituslain (635/1998) ja -asetuksen (806/1998) nojalla myönnettyä valtionosuutta järjestäessään esi- ja perusopetusta vuosina 2009–2011 ja lukiokoulutusta vuosina 2010 (1.8.2010 alkaen) –2011 myös oppilaille ja opiskelijoille, jotka eivät ole täyttäneet Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnettyjä järjestämislupien ehtoja.

Päätöksen mukaan Aurinkorannikon suomalaiselle koululle on myönnetty esi- ja perusopetuksen vuosien 2009–2011 sekä vuosien 2010–2011 (1.8.2010 alkaen) lukiokoulutuksen käyttökustannuksiin perusteettomana etuna liikaa valtionosuutta päätöksen liitteenä 2 olevan laskelman mukaan yhteensä 736 593,65 euroa. Rahoituslain 62 §:n (vuoden 2009 osalta rahoituslain (635/2009) 57 §:n ja kuntien valtionosuuslain 19 §:n nojalla) opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu valtionosuus palautettavaksi.

Palautettavista määristä peritään rahoituslain 62 §:n perusteella korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Koron osuus on päätöksen mukaan sen liitteenä 3 olevan laskelman mukaisesti yhteensä 28 502,60 euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Päätöksenteossa on lisäksi otettu huomioon se, että Aurinkorannikon suomalainen koulu on ryhtynyt toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa havaittujen virheiden ja puutteellisuuksien korjaamiseksi.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on kokonaisharkinnan perusteella päättänyt kohtuullistaa perusteettoman etuuden takaisinperittävää määrää 122 976,85 eurolla. Lisäksi ministeriö on päättänyt olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa. Näin ollen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n nettomääräiseksi suoritusvelvollisuudeksi ministeriölle jää yhteensä 613 616,80 euroa, jota koskeva laskelma on päätöksen liitteenä 4. Määrästä vuoden 2009 esi- ja perusopetuksen osuus on 137 528,47 euroa ja vuosien 2010–2011 esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen osuus on 476 088,33 euroa.

Palautettavan määrän maksaminen alkaa päätöksen mukaan 1.4.2015, ja se tulee maksaa viimeistään 31.12.2017. Tarkemmasta kirjallisesta maksuaikataulusta sovitaan erikseen.

Ministeriö on päätöksessään selostanut soveltamansa säännökset ja perustellut päätöstään seuraavasti:

Aurinkorannikon koululle myönnetyt järjestämisluvat ja niiden ehdot

Perusopetuksen osalta YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 28 artikla sekä kansallisen perusopetuslain (628/1998) säännöksissä on lähtökohtana, että lapsella ja oppilaalla on oikeus saada sen maan järjestämää opetusta, jonka alueella hän asuu. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies Jussi Pajuoja on vastauksessaan Ulkosuomalaisparlamentille (dnro 4254/4/11) ottanut kantaa tähän asuinmaahan perustuvaan lapsen koulunkäyntioikeuteen ja velvollisuuteen käydä koulua. Sen mukaan lapsen koulunkäyntioikeus ja myös velvollisuus määräytyvät yleensä asuinpaikkamaan lain mukaan. Kotikuntalain 5 §:n mukaan pääsääntönä on, että yli vuoden Suomesta poissa olevilla henkilöillä ei ole kotikuntaa Suomessa. Apulaisoikeusasiamies Pajuoja katsoo, että ulkomailla vakituisesti asuvilla suomalaislapsilla ei ole oikeutta saada Suomen perusopetuslain mukaista opetusta. Niissäkin tapauksissa, joissa suomalainen peruskoulu on perustettu ulkomaille, on päätös perustunut valtioneuvoston harkintaan.

Järjestämisluvan myöntäminen ja valtionosuuden maksaminen ulkomaankoululle on ollut Suomen valtion tarjoama erityinen etu, jolla on haluttu turvata ulkomaankomennuksella olevien työntekijöiden lapsien koulutus ja onnistunut paluu kotimaan peruskouluun. Lainsäädännössä määritellyt ulkomaankoulut on alun perin tarkoitettu toimimaan tukena ulkomaan viennin kasvussa, ja ne on tarkoitettu sellaisten perheiden lapsille, joiden ulkomailla asumisen syy on työperäistä ja projektiluontoista. Nimenomaisena tarkoituksena on ollut helpottaa lasten palaamista kotimaan perusopetuksen piiriin.

Opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämä järjestämislupa on lähtökohta ja perusedellytys sille, että ulkomailla järjestettävään perusopetukseen ja lukiokoulutukseen voidaan myöntää valtionosuutta. Ulkomaankoulujen taloudellisen tukemisen ja valtionosuuden kohdistamiseksi oikein opetus- ja kulttuuriministeriö on asettanut kaikkien ulkomaankouluille myönnettyjen toistaiseksi voimassa olevien järjestämislupien (Tallinnan suomalainen koulu, Moskovan suomalainen peruskoulu, Pietarin suomalainen peruskoulu, Brysselin suomalainen koulu ja Tarton suomalainen koulu) ehdoksi, että opetusta voidaan järjestää tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille. Muutoin kuin tilapäisesti ulkomailla asuvat osallistuvat lähtökohtaisesti asuinmaansa järjestämään opetukseen.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle on 30.12.1998 myönnetty toistaiseksi voimassa oleva opetuksen järjestämislupa. Lupa tuli voimaan 1.1.1999. Luvan perusteella suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta (6-vuotiaat) voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille Espanjan Fuengirolan kaupungissa. Opetus- ja kulttuuriministeriö oli myöntänyt kannatusyhdistykselle 11.9.2006 määräaikaisen lukiokoulutuksen 31.7.2010 saakka voimassa olleen järjestämisluvan. Tarkastuskertomuksessa esitetystä poikkeavasti ministeriö ei kohdista palautusvaatimusta määräaikaisen luvan voimassaoloaikana järjestettyyn lukiokoulutukseen. Toistaiseksi voimassa olevan lukiolain 3 §:n mukaisen lukiokoulutuksen järjestämisluvan opetusministeriö myönsi kannatusyhdistykselle 2.12.2009. Lupa tuli voimaan 1.8.2010. Luvan perusteella lukio-opetusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille Espanjan Fuengirolan kaupungissa. Opetuskieli on luvan mukaan suomi. Yhdenmukaisesti muiden ulkomaankouluille myönnettyjen järjestämislupaehtojen mukaisesti myös Aurinkorannikon suomalaiselle koululle myönnettyjen toistaiseksi voimassa olevien lupien ehtona on, että opetusta voidaan järjestää vain tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien ehto: "tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille", perustuu jo kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981), joka on ensimmäinen ulkomaankouluista annettu säädös. Lain 1 §:n mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säädetyin ehdoin antaa rekisteröidylle suomalaiselle yhteisölle, säätiölle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle luvan perustaa tilapäisesti ulkomailla asuvia oppivelvollisia Suomen kansalaisia varten asianomaiseen maahan suomalaista peruskoulua vastaavan yksityiskoulun. Tässä laissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 3/1981 vp) on linjattu ne periaatteet ja ehdot, joiden puitteissa ulkomailla toimivalle koululle voidaan myöntää opetuksen järjestämislupa. Näitä linjauksia ei ole myöhemmissä opetuslainsäädännön muutoksissa muutettu. Kun laki ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta kumottiin perusopetuslain voimaan tullessa, muutettiin koulutuksen järjestäjän lupa perusopetuslain 7 §:n mukaiseksi ja vaatimus tilapäisestä asumisesta siirrettiin järjestämisluvan ehdoksi.

Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperustelujen mukaan ulkomaan kouluja koskeva laki tulisi säätää siksi, että ulkomailla tilapäisesti työskentelevien suomalaisperheiden lukumäärä on huomattavasti lisääntynyt, mikä on johtunut ennen muuta kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden määrän moninkertaistumisesta. Keskeiseksi ongelmaksi perusteluissa nähtiin näiden perheiden kouluikäisten lasten koulunkäynnin järjestäminen tarkoituksenmukaisella tavalla ja nimenomaan siten, että lapset palattuaan Suomeen ilman erillistä tutkintoa voivat jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla. Perustelujen mukaan tilapäisesti ulkomailla asuville kouluikäisille suomalaisille lapsille tarkoitettu koulu on omiaan omalta osaltaan edistämään nimenomaan projektivientiä ja kansainvälistä kauppaa yleensä sekä kehitysyhteistyötä.

Lain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa. Perustelujen mukaan voidaan kuitenkin katsoa, että lapsen asumista ulkomailla ei voida pitää tilapäisenä asumisena, jos lapsen vanhempien tarkoitus on pysyväisluontoisesti muuttaa ulkomaille ja ottaa siellä työpaikka, jota ei ole pidettävä sillä tavoin määräaikaisena, että se aikanaan edellyttää kotimaahan paluuta. Esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa.

Kotikuntalain tilapäistä asumista koskevat säännökset

Voimassa olevassa kotikuntalaissa (201/1994) säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä. Kotikuntalaissa on aiempaa tarkemmin säädetty tilapäisen poissaolon pituus. Pääsääntö kotikuntalain mukaan on se, että henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Väestörekisteriterminologian mukaan ulkomailla asuminen katsotaan siis tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa. Maistraatin ohjeissa ulkosuomalaisille käytetään edelleen tilapäisyys-sanaa, joka määritellään korkeintaan vuoden mittaiseksi ajanjaksoksi: "Kun Suomen kansalainen muuttaa ulkomaille, voi muutto olla joko tilapäistä tai vakinaista (tilapäinen tarkoittaa korkeintaan vuoden oleskelua, esim. lyhytaikainen työ tai opiskelu tai vastaava syy)."

Kotikuntalain 3 §:n mukaan henkilön kotikunta siis ei muutu, jos hänen asumisensa toisessa kunnassa johtuu pääasiassa enintään yhden vuoden kestävästä työtehtävästä, opiskelusta, sairaudesta tai muusta näihin rinnastettavasta syystä. Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Sen selvittämi[nen], onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Selvittämiseen voidaan ryhtyä vasta sitten, kun henkilö on ilmoittanut oman käsityksensä asumisesta. Säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen (HE 104/1993 vp). Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta. Kyseessä on tapauskohtainen kokonaisarviointi, joka joissain tapauksissa on sallinut myös pidemmän ulkomailla oleskelun.

Maistraattiin tehtävistä ilmoituksista ja menettelystä muutettaessa säädetään tarkemmin kotikuntalain 3 luvussa. Lain 7 §:ssä säädetään, että kun joku muuttaa kotikuntaa tai siellä olevaa asuinpaikkaa, hänen on aikaisintaan kuukautta ennen muuttopäivää ja viimeistään viikon kuluttua muuttopäivästä ilmoitettava siitä maistraatille. Lain 9 §:n mukaan, kun 7 §:ssä tarkoitettu ilmoitus on tullut maistraatille, sen on tehtävä väestötietojärjestelmään ilmoituksen mukainen merkintä kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta tai tilapäisestä asuinpaikasta taikka merkittävä Suomen kansalaiselle väestökirjanpitokunta ulkomaille tapahtuneen vakinaisen muuton perusteella. Merkintää ei kuitenkaan saa tehdä, jos ilmoitus on ilmeisesti tosiasioiden vastainen tai puutteellinen taikka muuten sellainen, ettei sen perusteella voi tehdä luotettavaa merkintää. Hallituksen esityksen mukaan kotikuntamerkintä on toteava hallintotoimi, jolla katsotaan olevan julkinen luotettavuus. Merkintään mahdollisesti liittyvät oikeusvaikutukset ovat toteutettavissa heti merkinnän jälkeen. Tarvittaessa rekisteritoimisto pyytää lisäselvitystä, jos merkintää ei voida toimitettujen tietojen perusteella tehdä. Jos maistraatin tekemä kotikuntaa tai siellä olevaa asuinpaikkaa koskeva merkintä poikkeaa asianomaisen henkilön ilmoittamasta tai jos merkintä on tehty muulta kuin muuttajalta tai hänen perheenjäseneltään saatujen tietojen perusteella, maistraatin on ilmoitettava asianomaiselle merkinnästä ja siitä, kuinka siinä mahdollisesti oleva asia- tai kirjoitusvirhe voidaan korjata (11 §). Kotikuntalain 1 §:n 3 momentin mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta. Väestökirjaviranomaisten tekemillä kotikuntamerkinnöillä on huomattava tosiasiallinen ohjaava vaikutus muiden hallinnonalojen viranomaisten toimintaan. Tähän vaikuttaa muun muassa väestötietojärjestelmään talletettuihin tietoihin liittyvä julkinen luotettavuus.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun toimenpiteet, joilla se on pyrkinyt varmistamaan vuosina 2009–2011 perusopetuksen oppilaiden ja lukiokoulutuksen opiskelijoiden lupaehtojen täyttymisen

Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastineessa 28.6.2013 ilmoitetaan, että vuosina 2009–2011 sekä tällä hetkellä oppilaat ja opiskelijat ovat täyttäneet oppilas- ja opiskelijatietolomakkeet, joissa on kysytty kotikuntaa ja osoitetta Suomessa. Ilmoittautumisen yhteydessä on vaadittu oppilaan tai opiskelijan henkilötunnus.

Tältä osin Aurinkorannikon suomalaiselta koululta on pyydetty selvitystä siitä, onko ilmoitettuja tietoja (mukaan lukien kotikunta) tarkistettu ja ovatko kaikki ilmoittaneet oppilaan tai opiskelijan kotikunnan, jos ei, onko ja miten asiaa koulun toimesta selvitetty. Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastauksessa 11.4.2014 todetaan, että koulu on luottanut huoltajien ilmoitukseen oppilaasta annettavien tietojen osalta eikä koulu ole tarkistanut asiaa suoraan viranomaisilta. Vastauksen mukaan vuosien 2009–2011 oppilas- ja opiskelijatietolomakkeissa on kotikunta ilmoitettu muutamaa yksittäistä oppilasta tai opiskelijaa lukuun ottamatta. Vuosittain oppilailta, opiskelijoilta ja huoltajilta on pyydetty puuttuvien tietojen täydentämistä, mutta syystä tai toisesta lomakkeissa on yksittäisiä puuttuvia tietoja.

Koulu on toimittanut selvityksen liitteenä koulun peruskoulun oppilastietolomakkeet ja lukion opiskelijatietolomakkeet, jotka ovat olleet käytössä vuosina 2009–2011. Peruskoulun oppilastietolomakkeessa vuodelta 2009 ei ole kysytty oppilaan kotikuntaa, sen sijaan sitä on kysytty erillisellä lomakkeella, johon on käsin kirjoitettu otsikoksi täydennys oppilastietolomakkeeseen 2009. Tässä lomakkeessa on kerrottu johdantona, että koulu tarvitsee Suomen viranomaisia varten tiedon siitä, mikä on esiopetuksen ja perusopetuksen vuosiluokkien 1–9 oppilaiden 31.8.2009 väestötietojärjestelmään ilmoitettu kotikunta. Lomakkeella on pyydetty ilmoittamaan oppilaan kotikunta Suomessa tai Ahvenanmaalla, tai että oppilaalla ei ole kotikuntaa Manner-Suomessa. Vuosia 2010–2011 koskevissa peruskoulun oppilastietolomakkeissa ja lukion opiskelijatietolomakkeissa on kotikuntaa koskeva kohta, mutta ei lisäselvitystä siitä, miksi tietoa kysytään.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys katsoo vastineessaan 6.11.2013, että koulutuksen järjestäjä ei voi kohtuullisin keinoin varmistaa kotikunnan oikeellisuutta sen osalta, mitä on oppilaan tai opiskelijan osalta väestötietojärjestelmään ilmoitettu. Vastineessa pidetään vaatimusta väestötietojärjestelmäotteen esittämisestä sekä oppilaaksi tai opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä että laskentapäivän tietojen ilmoittamispäivänä kohtuuttomana. Kannatusyhdistyksen mukaan oppilailla on ollut kahta lukuun ottamatta Suomen kansalaisuus, ja koulutuksen järjestäjä on katsonut, että he ovat tilapäisesti ulkomailla. Vastineessa todetaan vielä, että lähes kaikki peruskoulun tai lukion päättäneet nuoret ovat palanneet Suomeen jatko-opintoihin sekä suorittamaan asevelvollisuuttaan.

Opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen ohjeistus ja neuvonta on lähtenyt siitä, että ulkomaankoulujen opetuksen järjestämislupien ehdolla tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia tarkoitetaan henkilöitä, jotka ovat muuttaneet ulkomaille yhtä vuotta lyhyemmäksi aikaa, joten heillä on kotikunta Suomessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että otteen tilaaminen väestötietojärjestelmästä on mahdollista. Sen tilaaminen maksaa 7 euroa kappaleelta. Opetuksen järjestäjä olisi voinut edellyttää otteen esittämistä ennen vuosittaista oppilaaksiottamispäätöksen tekemistä. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan mahdollinen palaaminen Suomeen jatko-opiskelun tai varusmiespalveluksen takia ei ole syy pitää asumista ulkomailla tilapäisenä. Varusmiespalvelus on velvollisuus, joka tulee Suomen kansalaisuuden, iän ja sukupuolen mukaan, eikä se ole riippuvainen henkilön asuinpaikasta tai kotikunnasta.

Hyvän hallinnon periaatteiden toteutuminen Aurinkorannikon suomalaisen koulun osalta

Luottamuksensuojasta

Vastineessaan 28.6.2013 koulu ilmoittaa odottavansa opetus- ja kulttuuriministeriöltä tarkempaa tulkintaa opetuksen järjestämisluvassa mainitusta kohdasta "tilapäisesti ulkomailla asuva". Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistyksen kirjeen 3.3.2014 mukaan Opetushallituksen ohjeet oppilaaksiottoon lukuvuonna 2009–2010 eivät sisällä ohjetta siitä, miten tilapäisyys tulkitaan. Tämä sama asia on nostettu esille myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastineessa tarkastuskertomusluonnokseen 6.11.2013. Siinä todetaan, että "virkamiesten selkeitä neuvoja tai ohjeita tilapäisyyden tulkitsemiseen ei ole tullut myöskään vuoteen. Nykyinen hallitus on pyytänyt kirjallista tulkintaa ja täsmennystä oppilaaksiottoon, mutta ei ole sitä pyynnöstä huolimatta saanut." Kannatusyhdistys ry:n hallitus on myös lisäselityksessään 21.8.2014 todennut, että myös muut ulkomaankoulut ovat tulkinneet järjestämisluvan "tilapäistä oleskelua" samalla tavoin siten, että se ei perustu kotikuntalakiin. Lupa olisi ollut selvä, jos siihen olisi liitetty laki ja pykälä. Selityksen mukaan väestörekisteriot[etta] ei ole mainittu missään ohjeessa ennen kuin 19.2.2013.

Hallintolaissa (434/2003) säädetään hyvän hallinnon perusteista. Lain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Kannatusyhdistys ry:n hallituksen kannanotoissa edellä kuvatuilla tavoilla viitataan epäsuorasti hallintolain 6 §:n mukaiseen luottamuksensuojaperiaatteeseen, jonka mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa ensinnäkin, että Aurinkorannikon suomalaiselle koululle myönnetyissä opetuksen järjestämisluvassa 30.12.1998 ja lukio-opetuksen järjestämisluvassa 2.12.2009 on selkeästi ilmaistu, että perusopetusta ja lukiokoulutusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetushallitus kerää vuosittain oppilaitosten käyttömenojen valtionosuuksien laskentaa [varten] oppilaitoksilta tarpeelliset tiedot ja [on] antanut vuosittain kirjalliset näitä koskevat ohjeet. Opetushallituksen vuoden 2009 perusopetusta koskevien täyttöohjeiden mukaan perusopetusta antavien ulkomaankoulujen oppilasmäärään sisällytetään opetuksessa olevat tilapäisesti ulkomailla asuvat oppivelvollisuusikäiset tai esiopetuksessa olevat Suomen kansalaiset. Tilastokeskus on vuodesta 2010 alkaen kysynyt perusopetuksen oppilastiedot koulutuksen järjestäjien valtionosuuksien ja rahoituksen laskemista ja määräämistä varten.

Opetushallitus kerää edelleen tiedot ulkomaan koulujen lukio-opiskelijoista. Opetushallitus on täydentänyt syksyn 20.9.2010 lukiokoulutuksen tilastointipäivää koskevaa tiedonkeruuohjettaan ulkomaan koulujen osalta niin, että ohjeeseen on lisätty viittaus kotikuntalain 5 §:ään seuraavasti: Rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin voidaan ilmoittaa ulkomaankoulun järjestämisluvan mukaisesti tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia, joilla väestötietojärjestelmän mukaan on kotikunta Suomessa (201/1994 5 §). Tämä edellä mainittu viittaus kotikuntalain 5 §:ään [on] mainittu kahteen kertaan Opetushallituksen lukiokoulutuksen vuoden 2011 sekä kevään että syksyn tietokeruuohjeessa. On selvää, että vastaavaa tulkintaa noudatetaan esi- ja perusopetuksen osalta.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistyksen mielestä viranomainen on laiminlyönyt tilapäisyysehdon tulkinnan ohjeistamisen ja on siten luonut opetuksen järjestäjälle oikeutetun odotuksen järjestämisluvan tulkinnasta. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan tällaista laiminlyöntiä ei ole tapahtunut. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ei ole oma-aloitteisesti kysynyt eikä pyrkinyt selvittämään järjestämislupien tulkintaa opetus- ja kulttuuriministeriöltä ennen kuin asia on noussut esiin tarkastusasian yhteydessä. Ministeriö on tulkintaa selventävällä ohjauksella puuttunut lainvastaiseen tilaan sen tullessa ilmi. Mitään viitteitä ei ole siitä, että ministeriö olisi aiemmin tulkinnut tilapäisyysehdon sisältäviä järjestämislupia nykyisestä poikkeavalla tavalla. Luottamuksensuojan edellytykset eivät näin ollen täyty.

Tasapuolisen kohtelun vaatimuksen toteutuminen

Kannatusyhdistys ry:n hallituksen kirjallisessa selityksessä 5.6.2014 vaaditaan yhdenvertaisuuslain ja hallintolain nojalla kohtelemaan kaikkia kuutta ulkosuomalaista koulua yhdenvertaisella ja tasapuolisella tavalla. Selityksessä katsotaan, että Aurinkorannikon suomalaista koulua käyvät oppilaat ja opiskelijat joutuvat eriarvoiseen asemaan verrattuna muihin ulkosuomalaisiin kouluihin. Lisäselityksen 21.8.2014 mukaan ohjeiden ylimalkaisuus ja erityisesti tarkastuksen puute on johtanut tähän tilanteeseen, joka vaatii kokonaisselvitystä. Aurinkorannikon koulun osalta päätös tulisi laittaa pöydälle odottamaan asioiden selvittämistä kaikkien koulujen osalta.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti ja viranomaisen toimien on oltava puolueettomia. Vaatimus tasapuolisesta kohtelusta menettelyllisenä velvoitteena merkitsee hallituksen esityksen perusteluiden mukaan sitä, että "hallinnossa asioiville pyritään turvaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet asioidensa hoitamiseen ja oikeuksiensa valvomiseen" (HE 72/2002 vp, s. 54/II). Tasapuolisen kohtelun vaatimuksen keskeinen sisältö on tiivistetty toteamukseen, että viranomaisen on kohdeltava samanlaisia tapauksia samalla tavoin ja erilaisia eri tavoin (Laakso–Suviranta–Tarukannel 2006, s. 317). Tästä lähtökohdasta poikkeaminen on mahdollista vain objektiivisilla perusteilla. Yleensä kaikki tapaukset ovat erilaisia, joitakin niin sanottuja massaratkaisuja lukuun ottamatta. Olennaista yhdenvertaisuudenkin arvioinnissa on säännösten asianmukainen soveltaminen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 21.2.2012 tehnyt päätöksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ylläpitämän Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastamisesta (2/203/2012). Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 §:ssä tarkoitettu tarkastus on tehty Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan, ja se on kohdistunut vuosiin 2009–2011. Tarkastuksessa on havaittu, että Aurinkorannikon suomalainen koulu ei ollut tarkistanut oppilaaksi tai opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä, tai pyytänyt muuten toimittamaan otetta väestörekisteristä, jolla voitaisiin varmentaa koulun järjestämislupaehtojen edellytykset sekä Suomen kansalaisuudesta että tilapäisestä asumisesta ulkomailla. Yksittäisen koulun toimintaa koskeva tarkastus ei itsessään anna aihetta epäillä vastaavia väärinkäytöksiä muiden opetuksen tai koulutuksen järjestäjien osalta. Tasapuolisen kohtelun vaatimus ei myöskään tarkoita mahdollisten valvontatoimien kohdistamisen yhtäaikaisuutta. Opetus- ja kulttuuriministeriö kohtelee yhdenmukaisesti kaikkia ulkosuomalaisia kouluja ja ryhtyy toimenpiteisiin, jos väärinkäytöksiä havaitaan.

Hallintolain 8 §:ssä säädetään viranomaisen neuvontavelvollisuudesta. Opetuksen järjestäjä hoitaa julkista tehtävää ja sillä on vastuu olla selvillä voimassa olevan lain sisällöstä, eikä tämä voi välttää vastuutaan vetoamalla viranomaisen neuvontavelvollisuuteen tai siihen, että muut vastaavat toimijat mahdollisesti ovat tulkinneet järjestämislupiaan samalla tavalla. Lähtökohtana on, että asianosainen selvittää yhteistyössä viranomaisen kanssa mahdolliset asiaansa liittyvät epäselvyydet. Viranomainen voi oma-aloitteisestikin neuvoa ja tiedottaa hallintoasian käsittelyyn liittyvistä seikoista, jos tämän katsotaan olevan tarpeen. Asiaa koskeva viestintä on ministeriön käsityksen mukaan ollut hallintolain 9 §:n edellyttämällä tavalla selkeää ja ymmärrettävää. Ministeriön kanta asiassa on ollut yksiselitteinen ja johdonmukainen.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaaksi/opiskelijaksi oton perusteet

Aurinkorannikon suomalaisen koulun selvityksestä 11.4.2014 ilmenee, että koulu on vuoden 2009 syksyn esi- ja perusopetuksen oppilastietojen keräämisen yhteydessä kysynyt oppilaiden väestötietojärjestelmään ilmoitettua kotikuntaa. Näiden tietojen keräämisellä ei kuitenkaan ollut vaikutusta koulun oppilaaksiottoon, mikä ilmenee tarkastuksen yhteydessä kerätyistä oppilaiden väestötietojärjestelmätiedoista, joiden mukaan esi- ja perusopetuksen oppilaista 31 oppilaan osalta tilapäisyysehto ei täyttynyt syksyn 2009 tilastopäivänä, kun edellisen kevään tilastopäivänä 25 esi- ja perusopetuksen oppilaista oli sellaisia, joiden osalta tilapäisyysehto ei täyttynyt.

Opetushallituksen lukiokoulutuksen syksyn 2010 tietojenkeruuohjeen täydentäminen viittauksella kotikuntalain 5 §:ään ei myöskään aiheuttanut muutosta koulun oppilaaksi- ja opiskelijaksiottokäytäntöihin siten, ettei olisi vain luotettu huoltajien ilmoituksiin, vaan järjestämislupien ehtojen täyttymistä tilapäisyysehdon osalta olisi tarkastettu. Tarkastuksen aikana käytiin läpi Aurinkorannikon suomalaisen koulun Opetushallitukselle ilmoittamien vuosien 2009–2011 esi- ja perusopetuksen oppilaiden ja lukion opiskelijoiden väestötietojärjestelmäotteista oppilaiden ja opiskelijoiden kotikunta. Niistä laaditussa yhteenvedosta (liite 1, joka perustuu sisäisen tarkastuksen oppilasluetteloihin liittyviin havaintoihin "Kopio oppilasluetteloihin liittyvät havainnot 29.10.2013") ilmenee, että huomattava osa Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaista [oli ollut] erittäin pitkäaikaisesti, osa jopa yli 10 vuotta vailla kotikuntaa Suomessa.

Järjestämislupien mukaisuus ei ole ollut Aurinkorannikon koulun oppilaaksi- tai opiskelijaksioton perusteena. Tämä ilmenee koulun johtosäännöstä ja eräistä kannatusyhdistyksen hallituksen pöytäkirjoista. Aurinkorannikon suomalaisen koulun johtosäännön 26.11.2012 19 §:n mukaan Aurinkorannikon suomalainen koulu on 300-paikkainen. Oppilaaksi/ opiskelijaksi oton perusteena on yksittäisen luokan ryhmäkoko. Ryhmäkoko päätetään kuitenkin kunkin luokkahuoneen fyysisen tilan mukaan. Hallituksen kokouksessa 20.11.2009 on käsitelty muun muassa oppilas- ja opiskelijamaksuja. Pöytäkirjan liitteessä 4 on todettu, että oppilaat, joista saadaan valtionapua, ovat: Suomen kansalaiset, pohjoismaalaiset, oppivelvollisuus- tai ynnä muut, jotka ovat koulussa kirjoilla 20.9. ja/tai 20.1. Hallituksen pöytäkirjassa 15.3.2011 on käsitelty kohdassa 9. johtosäännön päivittämistä oppilaaksi- ja opiskelijaksioton osalta – siinä ei ole mitään mainintaa Suomen kansalaisuudesta tai kotikunnasta Suomessa – perusteena on vain yksittäisen luokan ryhmäkoko.

Aurinkorannikon suomalainen koulu ei ole pyrkinyt selvittämään, mitä tarkoitetaan tilapäisesti ulkomailla asuvilla. Ministeriöön ei tullut Aurinkorannikon suomalaisesta koulusta kirjallista tilapäisesti ulkomailla asuvilla -käsitettä koskevaa tulkintapyyntöä 2000-luvulla ennen kuin asia tuli ajankohtaiseksi Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastuksen myötä vuonna 2013. Opetus- ja kulttuuriministeriön saaman käsityksen mukaan Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaaksi tai opiskelijaksi ottamisen perusteena ei ole ollut järjestämislupaehtojen mukaisuus.

Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestäjän velvollisuus noudattaa lupaehtoja

Myöntämällä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistykselle perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämisluvat ja siihen liittyvän rahoituksen valtio on taannut yhdistyksen järjestämälle perusopetukselle ja lukiokoulutukselle hyvät toimintamahdollisuudet. Aurinkorannikon suomalaista koulua ylläpitävä kannatusyhdistys on yksityinen oikeushenkilö, joka ensisijaisesti on itse vastuussa toiminnastaan. Kannatusyhdistykselle myönnettyjen koulutuksen järjestämislupien perusteella opetusta ja lukiokoulutusta Aurinkorannikon suomalaisessa koulussa voidaan järjestää vain tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Koulun vastineessa katsotaan opetus- ja kulttuuriministeriön laiminlyöneen tarkastusvelvollisuutensa 15 vuoden ajan. Vastineen mukaan Aurinkorannikon suomalaisen koulun hallintoa ja muuta toimintaa ei ole tarkastettu 1990-luvun jälkeen, ja 15 vuoden ajan on hyväksytty valtionosuuden maksuperusteeksi koulun ilmoittama oppilas- ja opiskelijamäärä. Ministeriö toteaa, että koulutuksen järjestäjällä on ensisijainen velvollisuus selvittää koulutuksen järjestämiseen ja oppilaaksi- ja opiskelijaksiottoon liittyvien menettelyjen säännösten mukaisuus. Koulutuksen järjestäjä ei voi odottaa, että kouluun kohdistettaisiin rahoituslain 58 §:n mukainen tarkastus, jos opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä on epätietoisuutta järjestämisluvan ehtojen tulkinnasta. Koulutuksen järjestäjällä valtionosuuden saajana on velvollisuus huolehtia siitä, että valtionosuusrahoituksen perusteeksi annetut tiedot ovat oikeita sekä säännösten ja lupaehtojen mukaisia.

Koulutuksen järjestäjän ilmoittamat suorite- ja kustannustiedot – oppilas- ja opiskelijatiedot sekä kustannustiedot – ovat keskeisin ja tärkein tieto, jonka koulutuksen järjestäjät ovat vuosittain velvollisia ilmoittamaan Opetushallituksen toteuttamaan tietojen keruuseen, koska tiedot ovat säännösten mukaan valtionosuusrahoituksen perusteena. Koulutuksen järjestäjä vastaa tietojen oikeellisuudesta.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun toimivaltaiset tahot ovat luottaneet pelkästään huoltajien ilmoitukseen oppilaiden kotikunnasta eivätkä ole tarkistaneet saamiaan tietoja. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun suhtautuminen oppilaasta annettavien valtionosuuden saamiseen vaikuttavien tietojen oikeellisuuden varmistamiseen on ollut huolimatonta ja johtanut siihen, että vuosien 2009–2011 oppilaista ja opiskelijoista huomattavan osan osalta järjestämislupien edellytys tilapäisestä asumisesta ei täyttynyt eikä kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta täyttynyt. Koulu ei ole tarkistanut tietoja edes sen jälkeen, kun Opetushallituksen valtionosuusjärjestelmän seurantaa koskevan lukiokyselyn ohjeeseen lisättiin vuonna 2010 maininta järjestämisluvan ehdoista ja viittaus kotikuntalain 5 §:ään.

Oppilaiden ja opiskelijoiden järjestämislupaehtojen mukaisuutta koskevien tietojen tarkastamattomuus on johtanut siihen, että huomattava osa Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaista ja opiskelijoista on asunut pitkäaikaisesti muualla kuin Suomessa. Oppilaiden ja opiskelijoiden tarkastettujen väestötietojärjestelmäotteiden perusteella laaditun yhteenvedon mukaan esi- ja perusopetuksen oppilaista noin 14,8 prosentilla ja lukion opiskelijoista noin 11,3 prosentilla ei ole kolmeen vuoteen tai pitempään aikaan ollut kotikuntaa Suomessa. Näiden pitkäaikaisesti ulkomailla asuneiden oppilaiden ja opiskelijoiden oleskelua ei voida millään muotoa pitää tilapäisenä ulkomailla asumisena. Kaikki nämä oppilaat ja opiskelijat opetuksen järjestäjä on ilmoittanut Opetushallitukselle valtionosuusrahoituksen maksamisen perusteeksi.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastuskertomuksen johdosta annetun vastineen mukaan on kohtuutonta vaatia väestötietorekisteriotteen esittämistä oppilaaksioton yhteydessä sekä oppilaaksi tai opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä että laskentapäivän tietojen ilmoittamispäivänä. Koulun taholta ei vastineessa esitetä mitään vaihtoehtoista tapaa, miten voitaisiin julkisesti luotettavalla tavalla selvittää järjestämislupien ehdot, toisin sanoen, onko oppilaan tai opiskelijan asuminen ulkomailla tilapäistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että ainoa keino, jolla voidaan varmistaa oppilaaksi ottamisen yhdenvertaisuus ja ennakoitavuus, on noudattaa kotikuntalain tilapäisen asumisen määritelmää. Tieto on julkisesti luotettava. Kotikuntalain mukaan lain säännöksiä noudatetaan silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta.

Perusteeton etu

Takaisinperinnästä säädetään rahoituslain 62 §:ssä. Sen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi, jos opetuksen järjestäjä on saanut perusteettomasti tämän lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta. Pykälä vastaa sisällöltään kumottua kuntien valtionosuuslain 19 §:ää (1147/2009). Kyseisen lain esitöissä viitataan kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja -avustuksista annetun lain (35/1973) 28 §:ään. Sen mukaan valtionosuus voitiin määrätä palautettavaksi, jos valtionosuuden suorittamisessa on annettu virheellisiä tai erehdyttäviä tietoja tai jos tarkastuksen yhteydessä tai muutoin käy selville, että valtionosuus on suoritettu perusteettomasti taikka jos valtionosuuden suorittamiseen liittyviä ehtoja ei ole noudatettu.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle on myönnetty

- 1.1.1999 voimaan tullut, toistaiseksi voimassa oleva perusopetuslain 7 §:n mukainen opetuksen järjestämislupa, joka koskee suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta (6-vuotiaat) tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille ja

- 1.8.2010 voimaan tullut, toistaiseksi voimassa oleva lukiolain 3 §:n mukainen lukiokoulutuksen järjestämislupa, joka koskee lukio-opetusta tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemän koulun tarkastuksen yhteydessä tehdyn oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmäotteiden tarkastuksessa ilmeni, että koulussa oli merkittävä määrä oppilaita/opiskelijoita, joiden osalta järjestämislupien edellytys tilapäisestä asumisesta ei täyttynyt, ja kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta ei täyttynyt. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti ilmoittamalla Opetushallitukselle valtionosuuden laskentaa varten oppilaat ja opiskelijat, jotka eivät ole Suomen kansalaisia ja/tai joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaista kotikuntaa Suomessa. Täten rahoitusta on myönnetty perusteettomasti ja virheellisin perustein. Näin ollen takaisinperinnälle lainsäädännössä asetetut edellytykset täyttyvät ja perusteettomasti myönnetty valtionosuus voidaan rahoituslain nojalla periä takaisin.

Kohtuullistaminen

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n hallituksen mukaan valtionosuuksien takaisinmaksu aiheuttaisi tilanteen, joka vaarantaisi koulun toiminnan jatkumisen. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on joutunut taloudellisiin vaikeuksiin muun muassa epäonnisen rakennusprojektin vuoksi. Takaisinperintäpäätöksen valmistelua varten opetus- ja kulttuuriministeriö katsoi tarpeelliseksi selvittää Aurinkorannikon suomalaisen koulun taloustilannetta tarkemmin. Ministeriö antoi tätä koskevan toimeksiannon tilintarkastusyhteisö BDO [Audiator] Oy:lle. Pyydetyn talousanalyysin tarkoituksena oli muun muassa selvittää, miten koululla olisi mahdollisuus takaisinperintätilanteessa selviytyä ilman konkurssia. BDO [Audiator] Oy:n antaman arvion mukaan Aurinkorannikon koulun kannatusyhdistys ry:llä olisi, tietyin edellytyksin muun muassa toiminnan tehostamisella ja maksuaikataululla mahdollisuus jatkaa koulun toimintaa. BDO [Audiator] Oy:n arvion mukaan vaikuttaa siltä, että mikäli takaisin peritään koko perusteettoman edun mukainen valtionosuuksien määrä, sen maksaminen veisi yhdistykseltä erittäin pitkän ajan.

Rahoituslain 62 §:n 2 momentissa säädetään kohtuullistamisesta. Sen mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälä vastaa sisällöltään kuntien valtionosuuslain 19 §:ää (1147/1996). Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaan ministeriöllä on suuri harkintavalta kuntien valtionosuuslain 19 §:n mukaisen kohtuullistamisen aiheellisuuden ja mitoituksen arvioinnissa. Kohtuullistamista harkittaessa on otettava muun ohella huomioon, missä määrin valtionosuuden saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena.

Kotikuntalain pääsäännön mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi säilyä yhtä vuotta pitempäänkin, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikunnan ei kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Kotikuntalain hallituksen esityksen mukaan käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilas- ja opiskelijatietolomakkeissa on pyydetty ilmoittamaan kotikunta. Oppilaiden ja opiskelijoiden kotikuntatiedot on koululta saadun tiedon mukaan ilmoitettu muutamaa yksittäistä oppilasta tai opiskelijaa lukuun ottamatta. Koulu on luottanut huoltajien ilmoitukseen oppilaasta annettavien tietojen osalta eikä ole tarkistanut niitä viranomaisilta. Oppilaiden ja opiskelijoiden tarkastettujen väestötietojärjestelmäotteiden perusteella tarkastuksen yhteydessä laaditun yhteenvedon mukaan esi- ja perusopetuksen oppilaista noin 14,8 prosentilla ja lukion opiskelijoista noin 11,3 prosentilla ei ole kolmeen vuoteen tai pitempään aikaan ollut kotikuntaa Suomessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että yli kolmen vuoden ulkomailla oleskelleiden oppilaiden ja opiskelijoiden osalta ei voi olla mitään perustetta sille, miksi koulu ei ole viranomaistiedoista tarkistanut, täyttyykö järjestämislupien ehto tilapäisestä oleskelusta. Koulun taholta ei myöskään ole esitetty perustetta sille, että koulu on tulkinnut yli kolme vuotta ulkomailla olleiden oppilaiden ja opiskelijoiden oleskelun edelleen tilapäiseksi.

Tarkastuksen yhteydessä laaditun yhteenvedon mukaan Aurinkorannikon suomalaisessa koulussa on ollut myös oppilaita ja opiskelijoita, joilla ei ollut ollut kotipaikkaa Suomessa kolmeen vuoteen tai lyhyempään aikaan (järjestämislupien edellytys tilapäistä asumisesta ei täyttynyt, oppilaan ja opiskelijan osalta tilastopäivän ja "ensimmäisen ei kotikuntaa Suomessa" välisen päivän erotus oli vähemmän kuin kolme vuotta). Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n olisi tullut myös näidenkin oppilaiden ja opiskelijoiden osalta tarkistaa kotikunta. Sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, vaatii Suomesta muuttaneen henkilön aktiivisuutta, koska selvittämiseen voidaan ryhtyä luonnollisesti vasta sitten, kun henkilö on ilmoittanut oman käsityksensä asumisestaan. Näiden vähemmän kuin kolme vuotta ulkomailla olleiden oppilaiden ja opiskelijoiden joukossa on voinut olla oppilaita/opiskelijoita, joilla on ollut kotikuntalain tarkoittamalla tavalla elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin Espanjaan ja joiden kotikunta oli siten säilynyt Suomessa. Kyseessä on voinut olla esimerkiksi perhe- ja sukulaisuussuhde, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyvät seikat sekä henkilön työsuhteeseen tai toimeentuloon liittyvät seikat. Tämän kiinteämmän yhteyden selvittämiseen ei välttämättä ole kaikkien opiskelijoiden tai heidän huoltajiensa toimesta ryhdytty, [minkä] vuoksi kotikunta ei ole Suomessa säilynyt.

Koska ei ole tarkemmin selvitetty, onko näiden opiskelijoiden joukossa, joilla ei ole kotikuntaa Suomessa, sellaisia oppilaita, joiden huoltajat tai opiskelijat itse eivät ole ymmärtäneet kotikuntatietojen ajantasaisena pitämisen merkitystä, voi heidän kotikuntatilanteensa olla todellisuutta vastaamaton. Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt tässä tilanteessa ratkaista asian edunsaajan hyväksi ja kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden tilastopäivän ja "ensimmäisen ei kotikuntaa Suomessa" välisen päivän erotus oli vähemmän kuin kolme vuotta. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on ryhtynyt toimenpiteisiin tarkastuskertomuksen havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt olla perimättä perusteettomasta etuudesta kertynyttä korkoa.

IV Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikaisuvaatimus

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriö

1) kumoaa tai poistaa 18.12.2014 tehdyn päätöksen siltä osin kuin siinä on päätetty periä takaisin esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen valtionapuja vuosilta 2010 ja 2011

2) ottaa päätöksen uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin päätöstä tehtäessä on tapahtunut kuulemisvirheitä tai päätös on tehty puutteellisen selvityksen perusteella

3) toissijaisesti laskee takaisinperittävän summan määrään, jonka takaisinperinnälle on perusteet huomioon ottaen asiassa esitetty selvitys ja oikaisuvaatimus ja/tai

4) kohtuullistaa takaisinperittävää summaa, mikäli takaisinperintää joiltain osin muutoin toteutetaan.

V Opetus- ja kulttuuriministeriön oikaisuvaatimuspäätös 17.9.2015

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 17.9.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n vuosia 2010–2011 koskevan oikaisuvaatimuksen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös 18.12.2014

Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo päätöksessään 18.12.2014 (2/203/2012), että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on saanut perusteettomasti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) ja asetuksen (1766/2009) sekä kumotun opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) ja asetuksen (806/1998) nojalla myönnettyä valtionosuutta, järjestäessään esi- ja perusopetusta vuosina 2009–2011 ja lukiokoulutusta vuosina 2010–2011 (1.8.2010 alkaen) myös oppilaille ja opiskelijoille, jotka eivät ole täyttäneet Kannatusyhdistykselle myönnettyjen järjestämislupien ehtoja. Opetus- ja kulttuuriministeriön edellä mainitun päätöksen mukaan Kannatusyhdistykselle on myönnetty esi- ja perusopetuksen vuosien 2009–2011 sekä vuosien 2010–2011 (1.8.2010 alkaen) lukiokoulutuksen käyttökustannuksiin perusteettomana etuna maksettua valtionosuutta yhteensä 736 593,65 euroa. Perusteettomana etuna maksetusta valtionosuudesta peritään vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Koron osuus on ministeriön päätöksen liitteenä olevan laskelman mukaisesti yhteensä 28 502,60 euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö päätti kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden ja opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Ministeriön tekemän päätöksen mukaan takaisinperittäväksi kohtuulliseksi perusteettoman edun määräksi jäi yhteensä 613 616,80 euroa. Tästä määrästä vuosien 2010–2011 esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen osuus on 476 088,33 euroa. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö päätti olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa.

2. Järjestämislupien ehdosta "tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille"

a) Lupa opetuksen ja koulutuksen järjestämiseen

Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestäminen on perusopetuslain (628/1998) ja lukiolain (629/1998) mukaisesti luvanvaraista, kun sitä järjestää rekisteröity yhteisö tai säätiö. Perusopetuslain 7 §:n mukaan valtioneuvosto voi myöntää rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että opetuksen järjestäminen perustuu erityiseen koulutus- tai sivistystarpeeseen ja että opetuksen järjestäjä ja kunta, jossa opetusta järjestetään, ovat sopineet asiasta. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Opetusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Lukiolain 3 §:n mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan lukiokoulutuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ja että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Luvan myöntäminen on vapaata harkintaa, jota sitovat hallinnon yleiset periaatteet. Lupaviranomainen määrittelee lupaa myöntäessään opetuksen ja koulutuksen järjestämiseen liittyvät tarpeelliset ehdot. Opetus- ja kulttuuriministeriö päättää järjestämislupaa koskevista muutoksista. Lupa voidaan laeissa määritellyin edellytyksin myös peruuttaa.

Opetuksen ja koulutuksen järjestämisessä on kysymys julkisesta tehtävästä, johon sisältyy julkisen vallan käyttämistä. Julkista valtaa opetuksen ja koulutuksen järjestäjät käyttävät muun muassa tehdessään valituskelpoisia oppilaaksiottopäätöksiään, opintososiaalisia etuja myöntäessään, tutkintotodistuksia antaessaan ja kurinpitorangaistuksia määrätessään. Kun yksityinen hoitaa julkista tehtävää, sovelletaan tähän toimintaan yleisen hallinto-oikeudellisen periaatteen mukaisesti hallinto-oikeudellisia säädöksiä, kuten hallintolakia (434/2003), sekä virkavastuuta koskevia säännöksiä. Valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta annetun lain (634/1998) 7 §:ssä säädetään myös erikseen, että laissa tarkoitettuun toimintaan sovelletaan hallintolakia.

Järjestämislupa luo opetuksen ja koulutuksen järjestäjälle myös oikeuden Suomen valtionrahoitukseen, valtionosuuteen. Valtionosuusrahoituksen määräytymisestä säädetään laissa ja asetuksessa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (1705/2009 ja 1766/2009) sekä opetusministeriön asetuksissa ulkomailla järjestettävän yksityisen perusopetuksen yksikköhinnan määräämisestä sekä ulkomailla järjestettävän yksityisen lukiokoulutuksen yksikköhinnan määräämisestä (1778/2009 ja 1779/2009).

Kannatusyhdistys ylläpitää Aurinkorannikon suomalaista koulua Espanjassa, Fuengirolan kaupungissa. Yhdistyksellä on voimassa oleva perusopetuslain nojalla myönnetty opetuksen järjestämislupa suomenkieliseen perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen (6-vuotiaat) tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille (dnro 31/440/98, 30.12.1998) sekä lukiolain nojalla myönnetty järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille (dnro 4/530/2009, 2.12.2009).

Oikaisuvaatimuksessa viitataan opetusministeriön päätökseen ulkomaankoulun valtionosuusoikeutta koskevassa asiassa (Nro 62/350/96). Päätöksellä opetusministeriö on myöntänyt ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain (379/1981) 5 §:n nojalla Kannatusyhdistykselle oikeuden saada ylläpitämälleen Aurinkorannikon suomalaiselle koululle valtionosuutta 1.1.1997 alkaen toistaiseksi. Oikaisuvaatimuksen mukaan tämä päätös on voimassa toistaiseksi.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että koulu on toiminut lukuvuodesta 1991–1992 alkaen. Aluksi se toimi ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain mukaisena peruskoulua vastaavana yksityiskouluna (valtioneuvoston päätös 11.4.1991). Kyseinen laki kumottiin perusopetuslain säätämisen yhteydessä, lain voimaantuloa koskevan 49 §:n 7 kohdassa. Lain siirtymäsäännöksissä ei säädetä ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain mukaisten valtionosuus- tai avustuspäätösten voimassaolon jatkumisesta, joten kyseiset päätökset ovat kumoutuneet perusopetuslain tullessa voimaan 1.1.1999. Perusopetuslain 51 §:n 2 momentin mukaan asianomainen ministeriö päättää tarvittaessa tämän lain voimaan tullessa toimivan yksityisen koulun ylläpitäjälle opetuksen järjestämistä varten myönnetyn luvan muuttamisesta 7 §:n 3 momentin ja lukiolain 4 §:n 2 momentin mukaiseksi luvaksi. Näin on myös menetelty Kannatusyhdistyksen opetuksen järjestämisluvan osalta. Mainitusta kumoutuneesta valtionosuuspäätöksestä ministeriö toteaa lisäksi, että siinä ei ole otettu kantaa tilapäisesti ulkomailla asuville -edellytyksen tulkintaan, eikä sillä voida muutenkaan katsoa olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta.

b) Tilapäisyyden tulkinnasta ja ohjeistuksesta

Oikaisuvaatimuksessa viitataan järjestämisluvan tilapäisyyttä koskevan ehdon osalta kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981). Kyseisen lain hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa katsotaan, ettei esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden vanhempien lapsia varten voida perustaa lakiehdotuksessa tarkoitettua koulua. Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan koulu on vuosien saatossa tulkinnut tilapäisyyttä siten kuin lainsäätäjäkin on tilapäisyyden muotoillut ja hahmotellut. Kannatusyhdistyksen tulkinnan mukaan tilapäistä on "Mikäli tarkoitus ei ole ryhtyä siirtolaiseksi Espanjaan, perhe on tilapäisesti maassa koulun lupaehtojen mukaan." Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan mikä ei ole pysyvää muuttoa (siirtolaisuutta), on tilapäistä. Kannatusyhdistyksen mukaan valvontaviranomaiselta ei ole tullut mitään ohjetta tai viestiä, joka olisi antanut aihetta epäillä tämän tulkinnan oikeellisuutta.

Kannatusyhdistys viittaa edellä mainitun tulkintansa tueksi kaikkiin valvontaviranomaisten kouluun kohdistamiin toimenpiteisiin. Näistä Kannatusyhdistys mainitsee ensiksi Opetushallituksen tarkastukset vuosina 1994 ja 1996. Oikaisuvaatimuksen mukaan tarkastuskertomuksissa ei ole muun muassa merkintöjä tilapäistä oleskelua koskevasta vaatimuksesta oppilaaksioton perusteena. Oikaisuvaatimuksessa on siteerattu tarkastuskertomuksen 18.5.1994 oppilaiden rekisteröintiä koskevaa kohtaa, jonka mukaan valtionosuutta myönnetään vain Suomen kansalaisuuden omaavista oppilaista ja erillisen pohjoismaisen sopimuksen perusteella Ruotsin ja Norjan kansalaisuuden omaavista oppilaista ja erikseen oli mainittu, että henkilötunnus on merkittävä kaikista oppilaista. Kannatusyhdistys toteaa vielä, että koulu on tulkinnut tilapäisyyttä nimitykseksi opetuksen kohdejoukolle. Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan "kysymys on ollut Espanjassa pitemmän tai lyhyemmän ajan asuvista perheistä, joiden tarkoitus ei ole muuttua 'siirtolaisiksi'."

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että puheena olevat tarkastukset on tehty ennen kuin Kannatusyhdistykselle on myönnetty nykyisin voimassa oleva perusopetuksen järjestämislupa, jonka ehdoissa vaatimuksena on, että suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille. Opetushallituksen tarkastuksen (5/060/94) tarkoitus oli selvittää kyseisenä ajankohtana koulun hallinnossa, taloudenhoidossa ja toiminnassa ilmenneitä puutteita ja epäkohtia. Tarkastuskertomuksen yhteenvedossa todetaan, ettei koulun voida katsoa täyttäneen valtionapukelpoisuuden vaatimuksia. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen 19.11.1996 mukaan syynä tehtyyn tarkastukseen oli aiemmin tammikuussa 1996 tehdyn tarkastuksen yhteydessä todettu yhdistyksen huolestuttava taloudellinen tilanne. Tämän vuoksi marraskuussa 1996 tehdyssä tarkastuksessa tutustuttiin hallintoon suppeasti vain kyseistä vuotta koskevilta osin tarvittavassa laajuudessa.

Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan kyseisiä Opetushallituksen tekemien tarkastusten vuosikymmeniä vanhoja tarkastuskertomuksia ei voida ottaa tulkintaohjeeksi siitä, miten 30.12.1998 myönnetyn järjestämisluvan ehtoja tulisi tulkita. Tarkastusten syynä ovat olleet koulun talouteen ja hallintoon liittyvät ongelmat ja näihin seikkoihin tarkastuskertomuksissa on myös kiinnitetty huomiota.

Oikaisuvaatimuksessa viitataan lisäksi Etelä-Suomen lääninhallituksen koulussa suorittamaan katselmukseen vuonna 1999. Koulun oppilaaksiottomenettelystä katselmuksesta tehdyssä raportissa todetaan, että se ei ole aiheuttanut valituksia. Raportista ei ilmene tarkemmin, mitä asiaan liittyen on katselmuksen yhteydessä keskusteltu ja mihin seikkoihin raportissa esitetyllä viitataan. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan katselmusraporttia ei voida pitää kannanottona järjestämislupien tilapäisyysehdon tulkintaan.

Oikaisuvaatimuksessa on tilapäisyysehdon osalta viitattu myös Opetushallituksen koulutuspäiviin ulkosuomalaisille kouluille vuonna 2003. Kannatusyhdistyksen mukaan tilaisuudessa ministeriön edustajana toiminut lainsäädäntöneuvos Matti Lahtinen olisi todennut tilapäisyysehdon vaativan opetusministeriön tarkempaa selvitystä. Kannatusyhdistyksen tulkinnan mukaan opetusministeriö ei pitänyt tätä oleellisena asiana, koska selvitystä ei koskaan tullut. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ministeriö ei pysty 12 vuotta mainitun tilaisuuden jälkeen selvittämään, mitä tilaisuudessa on keskusteltu. Ministeriö katsoo, että Kannatusyhdistyksen esittämillä perusteilla ja todisteilla ei voida vetää sellaista johtopäätöstä, että ministeriö olisi pitänyt ehdon selvittämistä epäoleellisena asiana.

Oikaisuvaatimuksen mukaan kysymys on ollut Espanjassa pitemmän tai lyhyemmän ajan asuvista perheistä, joiden ei ole tarkoitus muuttua "siirtolaisiksi". Kannatusyhdistyksen mukaan kriteeriksi on ennen kaikkea ymmärretty Suomen kansalaisuus. Tämä sama asia, ettei järjestämisluvan tilapäistä asumista koskevaa ehtoa sovellettu Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilaaksiotossa, ilmenee myös oikaisuvaatimuksen liitteenä olevasta rehtorina vuosina 2009–2011 toimineen A:n Kannatusyhdistyksen hallituksen puheenjohtajalle B:lle osoitetusta viestistä 18.1.2015: "Kuten kirjoitit viestissäsi minulle ja tietänet nyttemmin muutoinkin hyvin, noudatin rehtorin oppilaaksiotossa aina voimassa olevaa johtosääntöä, jossa edellytettiin ainoastaan Suomen kansalaisuutta." Tässä yhteydessä ministeriö toteaa, ettei opetus- ja kulttuuriministeriön tekemän tarkastuksen tuloksia ole tulkittu tarkoitushakuisesti kuten oikaisuvaatimuksessa esitetään. Tarkastuskertomuksen mukaan koulun johtosäännössä ilmoitetaan oppilaaksi/opiskelijaksi oton perusteeksi yksittäinen luokan ryhmäkoko. Ulkomaan koulujen oppilasmääriä ei erikseen säännellä lainsäädännöllä tai muilla määräyksillä, vaan siitä päättävät opetuksen ja koulutuksen järjestäjät itse, mikä osaltaan korostaa opetuksen ja koulutuksen järjestäjälle myönnetyn järjestämisluvan ehtojen noudattamisen merkitystä. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun suhtautuminen oppilaasta annettavien valtionosuuden saamiseen vaikuttavien tietojen oikeellisuuden varmistamiseen on ollut välinpitämätöntä ja johtanut siihen, että vuosien 2009–2011 oppilaista ja opiskelijoista huomattavan osan osalta järjestämislupien edellytys tilapäisestä ulkomailla asumisesta ei täyttynyt eikä kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta täyttynyt.

Oikaisuvaatimuksesta ei edes ilmene se, millä tavoin koulu olisi tarkistanut tulkintansa mukaisesti, että koulun oppilaat ja opiskelijat eivät ole muuttaneet pysyvästi pois Suomesta, tosin sanoen olisivat muuttaneet siirtolaisuusstatuksella. Kannatusyhdistys ei myöskään ole millään tavoin selvittänyt tilapäistä asumista ulkomailla koskevaa ehtoa koskevan tulkintansa säännösten tai lupaehtojen mukaisuutta. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjän velvollisuus on tehdä järjestämisluvan muutoshakemus, jos tämä katsoo siihen olevan tarvetta, sekä selvittää viranomaisilta opetuksen ja koulutuksen järjestämiseen liittyvien menettelyjen säännösten mukaisuus. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa vielä, että Kannatusyhdistyksen tulkinta järjestämislupien tilapäistä oleskelua koskevasta vaatimuksesta merkitsee, että kyseistä järjestämislupaehtoa ei ole sovellettu lainkaan, vaan se on sivuutettu kokonaan.

c) Oppilaan tilapäisyysehdon täyttymisen toteaminen

Kannatusyhdistys esittää, että valtionapuviranomainen ei ole edellyttänyt, että koulu toimittaisi väestörekisterimerkinnöistä varmistetun kotipaikkatiedon. Kannatusyhdistyksen mukaan ministeriön olisi tullut edellyttää, että koulu toimittaa väestörekisterillä varmistetun kotikuntatiedon, jos ministeriö olisi pitänyt vuosina 2010–2011 tilapäisyyden kriteerinä kotikuntalain (201/1994) mukaisia väestötietomerkintöjä. Kannatusyhdistys katsoo, että takaisinperintä johtuu siitä, että valtionapuviranomainen on laiminlyönyt tehtävänsä pyytää valtionavun kannalta oleellinen tieto, tai vaihtoehtoisesti se ei ole pitänyt väestörekisteritietoa oleellisena tietona.

Kannatusyhdistys useammassa kohtaa oikaisuvaatimustaan toistaa näkemyksensä, ettei ministeriö ole riittävästi tulkinnut tilapäisyysehtoa eikä ole pyytänyt verifioimaan sitä otteella väestötietojärjestelmästä. Oikaisuvaatimuksessa viitataan ministeriön päätöksen sivulle 16 ja todetaan "Täyttöohjeissa ei ole mainittu muuta kuin sana "tilapäisyys" – ei sitä, miten tilapäisyys tulkitaan puhumattakaan, että tilapäisyyttä kehotettaisiin ratkaisemaan ja verifioimaan väestökirjanpidon rekisteriotteella." Saman kohdan toisessa kappaleessa todetaan koulun oma-aloitteisesti aiemmasta käytännöstään poiketen tiedustelleen vuonna 2009 oppilaaksioton yhteydessä lomakkeella kotikuntaa. Kannatusyhdistyksen mukaan koulu on menetellyt johdonmukaisesti ja asianmukaista huolellisuutta noudattaen. Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan täten "ei ole mitään perustetta jälkikäteen vaatia, että koulun olisi vastoin sen aiempaa käsitystä, vakiintunutta laintulkintaa, tarkastushavaintoja ja viranomaisohjausta pitänyt lähteä pyytämään väestörekisteriotetta." Kannatusyhdistys katsoo, että ministeriön "tilapäisyys-käsitteen" tulkinta johtaa taannehtivaan laintulkintaan. Kannatusyhdistyksen mukaan ministeriön nykyinen tulkintakanta ei ole kantautunut kouluille asti ennen vuotta 2013. Oikaisuvaatimuksessa todetaan vielä lisäksi uudelleen seuraavaa: "Mikäli Ministeriö olisi aiemmin ohjeistanut kouluja nyt esitetyllä tilapäisyyden tulkintatavalla, niin kouluille kuin oppilaaksi ilmoittautuneille olisi ollut selvää, että väestökirjanpidollinen kriteeri on määräävä."

Perusopetuksen oppilastiedot keräsi aiemmin vuoteen 2009 saakka Opetushallitus, jonka jälkeen tiedot on vuodesta 2010 alkaen kysynyt Tilastokeskus. Opetushallitus kerää edelleen tiedot ulkomaan koulujen lukio-opiskelijoista. Lisäksi Opetushallitus kysyy ulkomaankouluilta esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen oppilasluettelolomakkeessa tarkemmat tiedot oppilaiden/opiskelijoiden nimistä, syntymäajoista, kansalaisuuksista ja äidinkielistä.

Kuten edellä on todettu, perusopetuslain 7 §:n mukaan valtioneuvosto voi myöntää rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen ja lukiolain 3 §:n mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää luvan lukiokoulutuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Luvan myöntämisen edellytyksenä on koulutustarpeen lisäksi, että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen.

Opetuksen ja koulutuksen järjestäjän ammatilliseen kyvykkyyteen kuuluvat paitsi riittävä ja pätevä henkilöstö myös se, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjä noudattaa opetuksen ja koulutuksen järjestämistä koskevaa lainsäädäntöä sekä sille myönnetyn järjestämisluvan ehtoja. Taloudellisten edellytysten arvioinnissa huomiota kiinnitetään puolestaan muun muassa opetuksen ja koulutuksen järjestäjän taloudelliseen asemaan, opetustiloihin sekä kykyyn huolehtia koulutuksen rahoituksesta pidemmällä aikavälillä. Lisäksi opetuksen ja koulutuksen järjestäjän tulee kyetä antamaan oikeat tiedot valtionapuviranomaiselle rahoituksen määräämistä varten sekä hoitamaan koulun taloutta taloushallinnon hyvien periaatteiden mukaisesti.

Kuten edellä on todettu, järjestämisluvan saaneet yksityiset opetuksen ja koulutuksen järjestäjät hoitavat julkista tehtävää antaessaan opetusta perusopetuslain ja lukiolain mukaisesti. Voimassa oleva järjestämislupa on myös perusedellytys sille, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjä voi saada valtion rahoitusta toiminnalleen. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 § velvoittaa kunnan, kuntayhtymän ja yksityisen toiminnan järjestäjän toimittamaan valtionapuviranomaiselle laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjän ilmoittamat oikeat järjestämislupaan perustuvat suorite- ja kustannustiedot – oppilas- ja opiskelijatiedot sekä kustannustiedot – ovat keskeisin ja tärkein tieto, jonka opetuksen ja koulutuksen järjestäjät ovat vuosittain velvollisia ilmoittamaan tietojen keruuseen, koska tiedot ovat säännösten mukaan valtionosuusrahoituksen perusteena. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjä vastaa tietojen oikeellisuudesta.

Opetuksen ja koulutuksen järjestämistä koskevan lainsäädännön tunteminen ja sen noudattaminen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestäjälle myönnetyn järjestämisluvan ehtojen noudattaminen on ensisijaisesti julkista valtaa lupansa nojalla käyttävien opetuksen ja koulutuksen järjestäjien vastuulla. Valtionosuuksina maksettava rahoitusjärjestelmä perustuu pääosin luottamukseen siitä, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjän antamat tiedot rahoituksen määräämiseksi ovat oikeita. Opetushallituksella, joka toimii ulkomaankoulujen toimintaa valvovana viranomaisena, ei ole ollut aihetta epäillä, että Kannatusyhdistys ei noudata sille myönnettyjen opetuksen ja koulutuksen järjestämislupien ehtoja eikä tarkista tilapäistä asumista ulkomailla koskevan ehdon toteutumista. Kannatusyhdistys on vastuussa luovuttamiensa tietojen oikeellisuudesta. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa vielä, että koulu ei voi ilman tarkistamista luottaa oppilastietolomakkeessa annettuun ilmoitukseen kotipaikasta. On selvää, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjän tulee tarvittavalla tavalla varmistua tietojen oikeellisuudesta ilman nimenomaista ministeriön tai Opetushallituksen tätä koskevaa ohjeistustakin. Väestötietojärjestelmän kotikuntaa koskevilla merkinnöillä on julkinen luotettavuus. Väestörekisterinpitäjällä ei myöskään ole oikaisuvaatimuksessa esitetyn mukaista oikeutta luottaa henkilön väestörekisteriin ilmoittamien tietojen oikeellisuuteen. Merkintää väestötietojärjestelmään ei kotikuntalain 9 §:n mukaan saa tehdä, jos ilmoitus on ilmeisesti tosiasioiden vastainen tai puutteellinen taikka muuten sellainen, ettei sen perusteella voi tehdä luotettavaa merkintää, vaan tarvittaessa pyydetään lisäselvitystä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen ohjeistus ja neuvonta on lähtenyt siitä, että ulkomaankoulujen järjestämislupien ehdolla tilapäisesti ulkomailla asuvista Suomen kansalaisista tarkoitetaan henkilöitä, jotka ovat muuttaneet ulkomaille yhtä vuotta lyhyemmäksi aikaa, joten heillä on kotikunta Suomessa. Oleskelun tilapäisyys on osoitettavissa tarvittaessa väestötietojärjestelmäotteella.

Kannatusyhdistyksen mielestä viranomainen on laiminlyönyt tilapäisyysehdon tulkinnan ohjeistamisen ja on siten luonut opetuksen ja koulutuksen järjestäjälle oikeutetun odotuksen järjestämisluvan tulkinnasta. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan tällaista laiminlyöntiä ei ole tapahtunut. Opetushallituksella eikä opetus- ja kulttuuriministeriöllä ole ollut aihetta epäillä, että Kannatusyhdistykselle myönnettyjen järjestämislupien ehtoihin liittyisi tulkintaongelmia tai että ehtoja ei osin noudatettaisikaan. Kannatusyhdistys ei ole pyytänyt tulkintaohjetta tai muutakaan selvitystä Kannatusyhdistykselle myönnettyjen järjestämislupien ehdoista. Tämä ilmenee myös siitä, kuinka Kannatusyhdistys on tulkintansa tueksi joutunut vetoamaan muun muassa Opetushallituksen toimesta 1990-luvulla tehtyihin Kannatusyhdistyksen tuolloisiin vakaviin taloudellisiin ja hallinnollisiin vaikeuksiin keskittyneisiin tarkastuksiin. Kannatusyhdistyksellä ei ole esittää mitään näyttöä siitä, että se olisi tiedustellut opetus- ja kulttuuriministeriöltä tai Opetushallitukselta voimassa olevia järjestämislupia koskevaa tulkintaohjetta ennen kuin asia tuli ajankohtaiseksi opetus- ja kulttuuriministeriön tekemän tarkastuksen yhteydessä.

Lisäksi lukiokoulutuksen perustietolomakkeen ohjeessa vuoden 2010 syksystä lähtien asiasta ohjeistetaan seuraavasti: "Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön ulkomaan koululle myöntämän järjestämisluvan mukaisesti ulkomaan koulu voi ilmoittaa rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia. Ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa (201/1994 5 §)." Tulkinnan on katsottava olevan sama myös esi- ja perusopetuksen järjestämisluvan suhteen. Koska tästä perustietolomakkeen täyttöohjeeseen sisältyvästä tulkintaohjeesta ei ole tullut Opetushallitukselle tai opetus- ja kulttuuriministeriölle yhteydenottoja tai muutenkaan ilmennyt epäselvyyttä, on katsottava, että tulkinta on kyseisenä ajankohtana ja siten myös sitä aiemmin ollut Kannatusyhdistyksen tiedossa ja hyväksymä. Oikaisuvaatimuksessa esitetään tältä osin ilmeisen paikkansapitämättömiä väitteitä, joiden mukaan edellä mainittu olisi ohjeistuksessa todettu vasta syksyllä 2014.

Kun rahoitusjärjestelmä perustuu pääosin luottamukseen siitä, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjän rahoituksen perusteeksi ilmoittamat tiedot ovat oikeita, opetus- ja kulttuuriministeriön toimesta tai toimeksiannosta tehty rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistunut tarkastus on opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 §:ssä määritelty keino, jolla jälkikäteen voidaan selvittää opetuksen ja koulutuksen järjestäjän valtionosuusrahoituksen perusteeksi luovuttamien tietojen oikeellisuus.

Tällaisen tarkastuksen opetus- ja kulttuuriministeriön sisäisen tarkastuksen yksikkö suoritti Kannatusyhdistyksen talouteen ja toimintaan. Epäily mahdollisista tulkintavirheistä järjestämisluvan tilapäistä oleskelua koskevan ehdon osalta paljastui vasta ministeriölle luovutetun Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastuskertomuksen yhteydessä. Ministeriöllä ei ollut ennen Kannatusyhdistyksen tarkastukseen ryhtymistä ja sitä koskevan tarkastuskertomuksen valmistumista tietoa siltä, että lupaehtoja ei ole noudatettu. Asiaa koskeneen julkisen keskustelun myötä ilmiön laajuus on tullut ministeriön tietoon. Ministeriö on tulkintaa selventävällä ohjauksella puuttunut lainvastaiseen tilaan sen tultua ilmi. Viitteitä ei myöskään ole siitä, että ministeriö olisi aiemmin tulkinnut tilapäisyysehdon sisältäviä järjestämislupia nykyisestä poikkeavalla tavalla.

d) "Tilapäisesti ulkomailla asuville" -ehdon tulkinnasta

Oikaisuvaatimuksessa esitetään, että tilapäisyys voitaisiin selvittää ainoastaan tutkimalla kunkin oppilaan kokonaistilanne. Kannatusyhdistys viittaa tässä yhteydessä edellä mainitun kumotun lain (379/1981) hallituksen esityksen perusteluihin (HE 3/1981 vp). Kannatusyhdistyksen kanta on, että mikäli oppilaalla tai hänen perheellään on ollut tarkoitus muuttaa siirtolaisiksi Espanjaan, muutto on pysyväistä eikä tilapäisyyden kriteeri täyty. Jos taas on ollut tarkoitus palata Suomeen tai on palattu, oleskelu on tilapäistä. Oikaisuvaatimuksen mukaan kaikki ulkosuomalaiset koulut ovat lähteneet lainsäätäjän tarkoituksen mukaisesta tulkinnasta – mikä ei ole siirtolaisuutta, on tilapäisyyttä. Kannatusyhdistyksen mukaan muiden vastaavien koulujen samanlainen tulkinta tilapäisyydestä tulee ottaa erityisen painavana todisteena huomioon siitä, ettei ohjeistuksia tai tulkintalinjoja ollut.

Oikaisuvaatimuksessa viitataan myös kotikuntalain 5 §:ään ja arvioidaan, että lähes kaikilla, jotka käyvät Aurinkorannikon suomalaista koulua, on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin Espanjaan. Esimerkkinä mainitaan, että kiinteämpi yhteys voi olla myös henkilön identiteettiin liittyvä asia ja esimerkiksi tulevaisuuden suunnitelmat lapsella tai nuorella ja hänen vanhemmillaan. Kannatusyhdistyksen näkemyksen mukaan jo pelkästään se, että perhe haluaa lapsensa ulkomailla suomalaiseen kouluun, on vahva indisio siitä, että oleskelu ulkomailla on tilapäistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa ensinnäkin Kannatusyhdistyksen tilapäisyyden tulkinnasta "mikä ei ole siirtolaisuutta, on tilapäisyyttä", että se tekee täysin tyhjäksi järjestämisluvan ehdon "tilapäisesti ulkomailla asuville". Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan järjestämisluvan tilapäisesti ulkomailla asuville -ehdon tulkinta ei voi perustua pelkästään oppilaiden ja vanhempien aikomuksiin tai suunnitelmiin. Niiden todenperäisyyttä on täysin mahdotonta luotettavasti selvittää. Mahdollinen myöhempi palaaminen Suomeen ei myöskään osoita asumisen tilapäisyyttä. Toiseksi ministeriöllä ei ole tarkastukseen perustuvaa tietoa siitä, että muut ulkomaankoulut ovat tulkinneet tilapäisesti ulkomailla asuville -ehtoa kuten Kannatusyhdistys esittää. Ministeriöön ei myöskään ole tullut muista ulkomaankouluista yhteydenottoja koskien tilapäisyysehtoa ennen kuin asia tuli julkiseksi Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n tarkastuksen myötä.

Kannatusyhdistyksen tilapäisyysehdosta esittämä tulkinta perustuu ilmeisen väärään lain soveltamiseen. Lain 379/1981 hallituksen esityksessä oleva maininta siitä, että "ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa" ja siitä, että "esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa", eivät johda Kannatusyhdistyksen esittämään tulkintaan. Ensinnäkin lakia tulkitaan aina ensisijaisesti sen sanamuodon mukaan, ja toiseksi hallituksen esityksen maininta siirtolaisuudesta on esimerkinomainen, kuten perustelutekstissä nimenomaisesti todetaan. Tämän 1.1.1999 kumotun lain perusteluissa mainitun esimerkin Kannatusyhdistys on ottanut perusopetuslain ja lukiolain mukaisesti myönnettyjen järjestämislupien tulkintansa yksinomaiseksi perusteeksi. Kuten edellä on todettu, tämä vanhempien ja lasten subjektiivisiin käsityksiin perustuva kriteeri ei käytännössä olisi käyttökelpoinen tilapäisyyden määrittämisessä. Lisäksi kotikuntalailla, joka on tullut voimaan jo 1.6.1994, on lainsäädännössä annettu tilapäiselle ulkomailla asumiselle lainsäädännöllinen määritelmä.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikuntalain mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta (1 §:n 3 momentti). Lain esitöissä (HE 104/1993 vp) on todettu, että tämän säännöksen johdosta erityislainsäädäntöön ei enää ole tarpeellista ottaa erillisiä kotikunnan määräytymistä koskevia viittaussäännöksiä. Väestökirjaviranomaisten tekemillä kotikuntamerkinnöillä on huomattava tosiasiallinen ohjaava vaikutus muiden hallinnonalojen viranomaisten toimintaan. Tähän vaikuttaa muun muassa väestötietojärjestelmään talletettuihin tietoihin liittyvä julkinen luotettavuus. Kotikuntalakia sovelletaan yleislakina, ellei erikseen ole toisin määrätty. Kannatusyhdistys esittää oikaisuvaatimuksessaan ilmeisen virheellisesti, että kotikuntalaki ei määritä ulkomailla asumisen tilapäisyyttä.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että oppilaaksi ottamisen yhdenvertaisuus ja ennakoitavuus taataan noudattamalla kotikuntalain tilapäisen asumisen määritelmää. Kotikuntalaki on myös joustava, sillä se ei määritä poikkeuksettomasti kotikunnattomaksi henkilöä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi. Kotikunta voi olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Mitä tulee oikaisuvaatimuksessa esitettyyn näkemykseen siitä, että esimerkiksi tulevaisuuden suunnitelmat voisivat olla kotikuntalain kiinteämmän yhteyden todisteena, ministeriö toteaa, että sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, kuuluu väestötietoviranomaisille. Ministeriö toteaa kuitenkin, että kotikuntalain 5 §:n säännöksen soveltamisala on tarkoitettu suppeaksi. Pelkkä ulkomailla oleskelun määräaikaisuus ei ole säännöksen mukaan riittävä syy, vaan tämän lisäksi edellytetään elinolosuhteisiin liittyvää yhteyttä Suomeen. Kotikuntalain hallituksen esityksen mukaan kyseessä voi olla esimerkiksi perhe- ja sukulaisuussuhde, asunnon ominaisuuksiin ja asumiseen liittyvät seikat sekä henkilön työsuhteeseen tai toimeentuloon liittyvät seikat. Säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen.

Opetus- ja kulttuuriministeriöllä eikä opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä ole edellytyksiä eikä toimivaltaa arvioida asumisen tilapäisyyttä yksittäistapauksittain. Kannatusyhdistykselle myönnetyt järjestämisluvat koskevat opetuksen ja koulutuksen järjestämistä tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille. Ministeriö katsoo, että kotikuntalaki mahdollistaa edellä mainituin perustein asumisen pysyvyyden tai tilapäisyyden selvittämisen kokonaistilanne huomioon ottaen. Tilapäistä asumista ulkomailla koskeva järjestämislupaehdon tulkin[nan] tulee ministeriön käsityksen mukaan perustua kotikuntalain säännöksiin. Oppilaiden ja heidän huoltajiensa tulee huolehtia siitä, että heitä koskevat väestörekisterimerkinnät ovat ajan tasalla ja oikein. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjien tulee luotettavasti otteella väestötietojärjestelmästä varmistua siitä, täyttääkö oppilas oppilaaksioton yhteydessä ja vuosittain järjestämisluvan ehdot.

Oikaisuvaatimuksessa viitataan lisäksi kotikuntalain 2 §:n 2 momentin säännökseen tilanteista, joissa henkilöllä on käytössään useampia asuntoja. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että säännös koskee Suomessa tapahtuvaa muuttoa kunnasta toiseen ja kunnan sisäistä muuttoa sekä muuttoa asumaan ulkomailta Suomeen. Säännös ei sen sijaan koske lain 5 §:n mukaisia maastamuuttotilanteita, joten sillä ei ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta.

3. Päätöksen väitetystä puutteellisuudesta

Kannatusyhdistyksen näkemyksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön päätös on puutteellinen, koska Kannatusyhdistyksen mielestä ministeriö ei ole riittävän tarkasti päätöksessään määritellyt niitä oppilaita, joiden osalta valtionosuutta peritään takaisin.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ensinnäkin päätöksessään esittänyt perusteet valtionosuuden takaisinperinnälle sekä päätöksen liitteessä 1–4 eritellyt takaisinperittävät oppilaat, tosin sanoen oppilaat, joilla ei ollut ollut kotipaikkaa Suomessa kolmeen vuoteen tai pidempään aikaan (järjestämislupien edellytys tilapäisestä asumisesta ei täyttynyt, oppilaan ja opiskelijan osalta tilastopäivän ja ensimmäisen "ei kotikuntaa Suomessa" -välisen päivän erotus oli enemmän kuin kolme vuotta). Kannatusyhdistykselle on annettu yksityiskohtainen laskentapäiväkohtainen tieto (oppilaiden nimet ja syntymäajat) niistä oppilaista, joiden osalta rahoitusta peritään takaisin. Tämä luettelo on myös oikaisuvaatimuksen liitteenä (liite 19).

Kannatusyhdistys esittää vielä, että yhdistykselle olisi tullut varata tilaisuus selvittää, täyttyykö tilapäisyyden kriteeri jokaisen yksittäisen oppilaan osalta. Ministeriö toteaa tältä osin, että järjestämisluvan ehtojen mukaisuuden tarkastaminen kunkin oppilaan osalta on opetuksen ja koulutuksen järjestäjän velvollisuus. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjän tulee oppilaaksi ilmoittautumisen yhteydessä sekä tietojen ilmoittamispäivänä tarkastaa, että oppilas täyttää valtionosuusrahoituksen saamisen ehdot, ei jälkikäteen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemä Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun kohdistama tarkastus, johon ministeriön takaisinperintäpäätös perustuu, koski vuosia 2009–2011. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että tarkastuksen ajankohdan mukainen tilanne tilapäistä asumista koskevan ehdon soveltamisen kannalta on ratkaiseva. Merkitystä ei ole sillä, mikä tilanne tämän asian suhteen on mahdollisesti viiden tai kymmenen vuoden kuluttua. Oppilaiden ja opiskelijoiden tämänhetkisillä väestörekisteriotteilla ei ole merkitystä asian ratkaisemisen kannalta.

4. EU:n kansalaisten vapaa liikkuvuus

Oikaisuvaatimuksessa kysytään, onko tilapäisyyden vaatimus vastoin EU-lainsäädännössä turvattua vapaata liikkumista. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että vapaa liikkuvuus tiivistettynä sisältää työntekijöiden ja muiden kuin työntekijöiden oikeuden liikkua ja oleskella toisessa jäsenmaassa. Työntekijöiden vapaa liikkuvuus Euroopan unionissa merkitsee, että kaikki työhön, palkkaukseen ja muihin työllistymisen ehtoihin sekä asunnon saantiin liittyvä, kansalaisuuteen perustuva syrjintä poistetaan ja että työntekijän oikeus elää perheensä kanssa toteutuu. Jokaisella jäsenvaltion kansalaisella on oikeus ryhtyä palkattuun työhön ja toimia siinä toisen jäsenvaltion alueella kyseisen valtion kansalaisten työntekoa koskevan lainsäädännön mukaisesti. Lisäksi kansalaisten vapaa liikkuvuus merkitsee sitä, että kaikilla Euroopan unionin kansalaisilla on oikeus matkustaa toiseen jäsenvaltioon esittämällä voimassa oleva henkilötodistus tai passi. Mitään maahantulo- tai maastapoistumisviisumia ei saa vaatia. Jos EU:n kansalaisella ei ole matkustusasiakirjaa, vastaanottavan jäsenvaltion on annettava asianomaiselle henkilölle mahdollisuus hankkia tai pyytää toimittamaan itselleen vaaditut asiakirjat. Alle kolmen kuukauden oleskelua varten EU:n kansalaisilta edellytetään ainoastaan voimassa olevaa henkilötodistusta tai passia. Vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia asianomaista henkilöä tekemään ilmoituksen jäsenvaltion alueella oleskelustaan määräajassa, joka on kohtuullinen ja ketään syrjimätön. Yli kolme kuukautta kestävälle oleskeluoikeudelle on olemassa joitakin edellytyksiä.

Järjestämisluvan myöntäminen ja valtionosuuden maksaminen ulkomaankoululle on ollut Suomen valtion tarjoama erityinen etu, jolla on haluttu turvata tilapäisesti Espanjassa asuvien suomalaisten lapsien koulutus ja onnistunut paluu kotimaan peruskouluun. Myöntämällä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistykselle perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämisluvat ja siihen liittyvän rahoituksen, valtio on taannut yhdistyksen järjestämälle perusopetukselle ja lukiokoulutukselle hyvät toimintamahdollisuudet. Kyseessä on poikkeuksellinen etu Espanjassa asuville oppilaille ja heidän vanhemmilleen. Suomen valtion rahoituksen ehtoja Kannatusyhdistykselle ei voida millään tavoin pitää EU:n kansalaisten vapaata liikkuvuutta rajoittavana. Lapsen koulunkäyntioikeus ja myös -velvollisuus määräytyvät yleensä asuinpaikkamaan lain mukaan eli tässä tapauksessa Espanjan lainsäädännön mukaan.

5. Takaisinperinnän kohtuullistamisesta ja päätöksen väitetystä kuulemisvirheestä

Kannatusyhdistys katsoo, että takaisinperintä on avustuksen saajan ohjeiden mukainen toiminta huomioiden ja takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn nähden täysin kohtuutonta. Mikäli takaisinperintää joitain osin toteutetaan, kannatusyhdistys esittää, että takaisinperittävää määrää kohtuullistetaan tai se jätetään kokonaan perimättä.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n mukaan, jos opetuksen järjestäjä on saanut perusteettomasti tämän lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta, opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Näin ollen takaisinperittävän määrän kohtuullistaminen on tarkoitettu vain poikkeustapauksessa sovellettavaksi menettelyksi. Laissa ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä kohtuullistamisen edellytyksistä. Kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon, missä määrin valtionosuuden saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 8.5.2013 (taltionumero 1639) todennut kumotun kuntien valtionosuuslain (1147/1996) vastaavan säännöksen osalta kohtuullistamisesta muun muassa, että ministeriöllä on huomattava harkintavalta kohtuullistamisen aiheellisuuden ja mitoituksen arvioinnissa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että Kannatusyhdistys on ministeriön takaisinperintäpäätöksessä sekä tässä päätöksessä selostetulla tavalla menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten. Opetus- ja kulttuuriministeriö on todennut takaisinperintäpäätöksessään, että Kannatusyhdistys on edellä mainitun menettelyn johdosta saanut perusteettomasti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain nojalla valtionosuutta. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 § velvoittaa opetus- ja kulttuuriministeriön määräämään liikaa saatu rahoitus palautettavaksi. Vain jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi.

Vaikka Kannatusyhdistys ei noudattanut sille myönnettyjen järjestämislupien ehtoja, opetus- ja kulttuuriministeriö päätti takaisinperintäpäätöksessään kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö päätti olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa. Kannatusyhdistyksen oikaisuvaatimus koskee vuosia 2010–2011, joiden osalta opetus- ja kulttuuriministeriö on kohtuullistanut takaisinperittävää määrää yhteensä 75 843,47 eurolla. Ministeriö on takaisinperintäpäätöksen valmisteluvaiheessa pyytänyt BDO Audiator Oy:tä tekemään selvityksen Kannatusyhdistyksen taloudellisesta tilanteesta. BDO Audiator Oy:n tekemä selvitys pohjautuu Kannatusyhdistyksen toimittamaan asiakirja-aineistoon (muun muassa tasekirjaan tilikaudelta 1.8.2011–31.7.2012, tasekirjaan tilikaudelta 1.8.2012–31.7.2013 ja pääkirjaan ajoilta 1.8.2012–31.7.2013 ja 1.8.2013–31.5.2014). Toimeksiannon tavoitteena oli arvioida saatujen asiakirjojen perusteella sitä, miten opetus- ja kulttuuriministeriön perusteettoman edun takaisinperintä vaikuttaisi Aurinkorannikon suomalaisen koulun taloustilanteeseen. Koulun taloudellista tilannetta arvioitiin perustuen kirjanpitotapahtumiin, jotka olivat tapahtuneet 31.5.2014 mennessä. Kannatusyhdistykselle on myönnetty opetuksen ja koulutuksen järjestämisluvat. Yksi järjestämisluvan myöntämisen perusedellytyksistä on se, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä on taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että yksityisen järjestäjän lupa järjestää perusopetusta tai lukiokoulutusta voidaan peruuttaa, jos luvanhaltijan ammatilliset tai taloudelliset edellytykset eivät enää täyty. Myös tästä syystä opetus- ja kulttuuriministeriön täytyy olla tietoinen yksityisen opetuksen ja koulutuksen järjestäjän taloudellisesta tilanteesta.

Kannatusyhdistyksen käsityksen mukaan sillä ei ole mitään mahdollisuuksia rahoittaa takaisinperittävää määrää. Oikaisuvaatimuksessa esitetään, että ministeriön päätös ja takaisinperittävän määrän kohtuullistaminen olisivat perustuneet BDO Audiator Oy:n edellä mainittuun selvitykseen, ja taas toisessa kohtaa todetaan, ettei ministeriö ole kohtuullistamisessa huomioinut BDO Audiator Oy:n arviointia tai ainakaan päätöksessä siihen viittaa, eikä se ole vaikuttanut kohtuullistamismäärään. Kannatusyhdistys esittää, että edellä mainitussa selvityksessä olisi väärintulkintoja tai virhepäätelmiä, [minkä] vuoksi Kannatusyhdistyksen olisi pitänyt saada lausua siitä. Kannatusyhdistys väittää lisäksi, että päätöksessä olisi kuulemisvirhe sen vuoksi, että Kannatusyhdistys on saanut edellä mainitun selvityksen tiedokseen vasta 21.1.2015. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa ensinnäkin, että Kannatusyhdistys on oman toimintansa seurauksena ajautunut taloudellisiin vaikeuksiin jo ennen ministeriön takaisinperintäpäätöksen antamista. Tarkastuskertomuksessa esitetään useassa kohtaa havaintoja Kannatusyhdistyksen huonosta taloudenhoidosta ja velkaantumisesta. Kannatusyhdistyksen puheenjohtaja, hallitus ja rehtori ovat myös useaan otteeseen esittäneet ministeriölle vaatimuksen ryhtyä erinäisiin toimenpiteisiin koulun taloudellisen tilanteen parantamiseksi. Lisäksi on tiedusteltu, voisiko opetus- ja kulttuuriministeriö ottaa koulun väliaikaisesti haltuun ja asettaa koululle virkamiesjohdon. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa vielä, että Kannatusyhdistyksen toimintaa ovat vaikeuttaneet Kannatusyhdistyksen monet keskinäiset riitaisuudet sekä erimielisyydet henkilöstön välillä. Näistä on aiheutunut myös kuluja Kannatusyhdistykselle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ministeriön päätös tai edes kohtuullistaminen eivät ole perustuneet mainittuun selvitykseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa, että tässä asiassa on kyse siitä, että Kannatusyhdistys on toiminut sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti edellä selostetulla tavalla ja saanut perusteetonta etua. Tästä huolimatta ministeriö on kokonaisharkinnan tuloksena päätynyt kohtuullistamaan takaisinperittävää määrää ministeriön päätöksestä ilmenevällä tavalla. Talousselvityksessä on kyse ministeriön käyttöön tarkoitetusta taustatiedosta. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, ettei päätöksessä ole kuulemisvirhettä eikä ole myöskään aihetta ryhtyä selvittämään Kannatusyhdistyksen esittämiä väitteitä selvityksen väärintulkinnoista tai virhepäätelmistä, koska ministeriön päätös tai edes takaisinperintäpäätöksen kohtuullistaminen eivät perustu mainittuun talousselvitykseen.

Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että päätöksessä on takaisinperittävän valtionosuuden määrää kohtuullistettu jo huomattavasti ja ministeriö on päättänyt olla perimättä kokonaan perusteettomasta etuudesta kertynyttä korkoa. Ministeriö katsoo, että tehtyä kohtuullistamisratkaisua ei voida pitää määrältään tai muutoinkaan lainvastaisena.

6. Maksuaikataulusta

Kannatusyhdistys vaatii, että jos takaisinperittävää määrää ei poisteta kokonaan tai kohtuullisteta oleellisesti, maksuaikataulun on oltava niin pitkä, että Kannatusyhdistys pystyy suoriutumaan siitä vaarantamatta koulun olemassaoloa, ja vähintään kymmenen vuotta. Kannatusyhdistyksen mukaan minkään julkisen edun suojaaminen ei vaadi opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen mukaista kolmen vuoden aikataulua.

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että Kannatusyhdistys on saanut perusteetonta etua siten kuin ministeriön takaisinperintäpäätöksessä ja tässä päätöksessä on todettu. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettu laki edellyttää, että liikaa saatu määrä on määrättävä palautettavaksi, jos opetuksen järjestäjä on saanut perusteettomasti valtionosuutta. Laki ei velvoita antamaan minkäänlaista maksuaikaa takaisinperittävälIe perusteettomalle edulle, vaan lain mukaan perusteeton etu voitaisiin vaatia maksettavaksi takaisin heti sitä koskevan päätöksen tultua lainvoimaiseksi. Yleinen periaate lienee, että takaisinperintä olisi tehtävä viipymättä ja maksuajan määritteleminen aina riippuu tilanteesta. Takaisinperintäajan ja siihen liittyvän maksuajan määrittely kuuluu opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Mitä tulee Kannatusyhdistyksen esittämään maksuaikataulua koskevaan linjaukseen, opetus- ja kulttuuriministeriön ja Valtiontalouden tarkastusviraston virkamiehet ovat käyneet keskusteluja muun muassa oppisopimuskoulutukseen liittyvien takaisinperintöjen yhteydessä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kokonaisharkinnan perusteella antanut takaisinperittävälle määrälle maksuaikaa, vaikka laki eivätkä muutkaan säännökset siihen velvoita. Opetus- ja kulttuuriministeriö on antamalla takaisinperittävälle määrälle maksuaikaa 31.12.2017 saakka halunnut helpottaa Kannatusyhdistyksen talouden järjestelyjä. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan perusteettoman edun takaisin maksulle myönnettyä maksuaikaa on pidettävä kohtuullisena.

7. Lapsen edun mukaisesta tulkinnasta

Kannatusyhdistyksen mukaan lapsen etu on saada vanhempiensa asuinmaasta riippumatta käydä suomenkielistä koulua ulkomailla asumisen pidemmästä tai lyhyemmästä kestosta riippumatta.

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 60/1991) 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Koulutuksen osalta tätä tarkennetaan sopimuksen 28 artiklassa siten, että sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden saada opetusta, ja toteuttaakseen tämän oikeuden asteittain ja yhtäläisesti kaikille ne tekevät pakolliseksi perusasteen koulutuksen, jonka tulee olla maksutta kaikkien saatavilla.

Sopimuksen keskeinen sisältö on siten maksuttoman perusopetuksen tarjoaminen jokaiselle lapselle. Suomen laki turvaa jokaiselle Suomessa vakinaisesti asuvalle maksuttoman perusopetuksen. Ulkomailla pysyvästi asuvan tulee vastavuoroisesti turvautua asuinmaansa tarjoamaan opetukseen. Aurinkorannikon suomalainen koulu ja muut ulkomaankoulut toimivat ulkomailla tilapäisesti asuvia Suomen kansalaisia varten. Ulkomaankoulut ovat tilapäisyysehdolla rajattuja poikkeuksia pääsäännöstä, jonka mukaan opetusta ja koulutusta tarjotaan ja rahoitetaan vain Suomessa. Mainitut periaatteet turvaavat ministeriön näkemyksen mukaan mainitut lapsen oikeudet yleissopimuksen kannalta hyväksyttävällä ja sopimuksen tarkoituksen mukaisella tavalla.

Tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriö viittaa takaisinperintäpäätökseensä, jossa on siteerattu eduskunnan apulaisoikeusasiamies Jussi Pajuojan vastausta Ulkosuomalaisparlamentille. Myös apulaisoikeusasiamies Pajuoja katsoo, että lapsen koulunkäyntioikeus ja myös -velvollisuus määräytyvät yleensä asuinpaikkamaan lain mukaan. Kotikuntalain 5 §:n mukaan pääsääntönä on, että yli vuoden Suomesta poissa olevilla henkilöillä ei ole kotikuntaa Suomessa. Apulaisoikeusasiamies Pajuoja katsoo, että ulkomailla vakituisesti asuvilla suomalaislapsilla ei ole oikeutta saada Suomen perusopetuslain mukaista opetusta. Niissäkin tapauksissa, joissa suomalainen peruskoulu on perustettu ulkomaille, on päätös perustunut valtioneuvoston harkintaan.

8. Päätös

Oikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty sellaista uutta tietoa tai selvitystä, joka antaisi perusteet arvioida uudelleen opetus- ja kulttuuriministeriön 18.12.2014 tekemää päätöstä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle määrätystä perusteettoman edun takaisinperinnästä. Edellä mainituilla perusteilla opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt hylätä oikaisuvaatimuksen kokonaisuudessaan.

VI Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1 Valitukset

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry (jäljempänä myös kannatusyhdistys tai valittaja)on valituksissaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön 18.12.2014 tekemä takaisinperintäpäätös ja vuosien 2010 ja 2011 rahoituksen osalta myös 17.9.2015 tekemä oikaisuvaatimuspäätös kumotaan tai asia palautetaan opetus- ja kulttuuriministeriölle päätösten muuttamiseksi tai kumoamiseksi. Lisäksi valittaja on vaatinut, että ministeriön 18.12.2014 tekemä takaisinperintäpäätös todetaan rauenneeksi siltä osin kuin siinä on päätetty periä takaisin esi- ja perusopetuksen valtionapuja vuodelta 2009.

Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että takaisinperittävää määrää alennetaan summaan, jonka takaisinperinnälle on perusteet huomioon ottaen asiassa esitetty selvitys. Lisäksi valittaja on vaatinut, että takaisinperittävää summaa kohtuullistetaan, jos takaisinperintä osaksi toteutetaan.

Valittaja on vaatinut, että asioissa toimitetaan suullinen käsittely esitettyjen vaatimusten perusteiden selvittämiseksi valituksessa nimettyjen henkilöiden kuulemiseksi.

Valittaja on myös vaatinut, että takaisinperintää koskevaa päätöstä ei panna täytäntöön ennen kuin asiassa on annettu lainvoimainen ratkaisu.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut kummassakin asiassa korkolain (633/1982) 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun antamisesta.

Valittaja on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Etuuden palauttamisvelvollisuuden raukeaminen vuoden 2009 osalta

Velvollisuus palauttaa etuus on rauennut lain nojalla. Kuntien valtionosuuslain (1147/1996, kumottu) 19 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen varainhoitovuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu. Laki on yksiselitteinen. Takaisinperintä koskee vuonna 2009 suoritettuja etuuksia. Velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus on rauennut viiden vuoden kuluessa päivämäärästä 31.12.2009 eli 31.12.2014.

Vaikka katsottaisiin, että ministeriön 18.12.2014 tekemä päätös olisi ratkaiseva takaisinperinnän kannalta, päätös ei ole tullut tiedoksi ennen vuoden 2014 päättymistä. Tiedoksianto on toimitettu väärin ja hallintolain 60 §:n vastaisesti, sillä sitä ei ole annettu tiedoksi todisteellisesti.

Kirje on postileiman mukaan lähetetty 19.12.2014 Suomesta tavallisena kirjeenä kannatusyhdistyksen Espanjassa sijaitsevaan osoitteeseen, joka on sama kuin koulun osoite. Kirje on saapunut kannatusyhdistykselle vasta vuonna 2015. Kirje ei ole voinut saapua vielä 2014 postista selvitettyjen postinkantopäivien mukaan, vaan vasta ensimmäisenä espanjalaisten pyhien jälkeisenä postinkantopäivänä 2.1. tai 5.1.2015. Koulu ja kanslia ovat olleet kiinni joululoman takia 20.12.2014–6.1.2015. Koulusihteeri on kirjannut kirjeen saapuneeksi 5.1.2015. Näin ollen palautusvelvollisuus on rauennut myös tällä perusteella.

Valittajan toimittamat tiedot

Valittaja on toimittanut viranomaisten edellyttämät tiedot kuntien valtionosuuslain (1147/1996, kumottu) 23 §:n mukaisesti. Valtionapuviranomainen ei ole edellyttänyt, että koulu toimittaisi väestörekisterimerkinnöistä varmistetun kotipaikkatiedon. Jos ministeriö olisi pitänyt jo vuonna 2009 tilapäisyyden kriteerinä kotikuntalain mukaisia väestötietomerkintöjä, valtionapuviranomaisen olisi tullut edellyttää, että koulu toimittaa väestörekisteristä varmistetun kotikuntatiedon. Tätä tietoa ei ole pyydetty vuodelta 2009. Kirjallinen ohje väestörekisteriotteen pyytämisestä on annettu vasta 29.8.2014.

Takaisinperintä johtuu siitä, että valtionapuviranomainen on laiminlyönyt tehtävänsä pyytää valtionavun kannalta oleellinen tieto tai vaihtoehtoisesti se ei ole pitänyt väestörekisteritietoa oleellisena tietona.

Päätöksen puutteellisuus

Ministeriön takaisinperintäpäätös 18.12.2014 on puutteellinen. Päätökseen on liitetty vain ylimalkaiset listat oppilasmääristä, joiden osalta ministeriö on katsonut, etteivät valtionavun kriteerit tilapäisyyden osalta täyty. Tilapäisyyden tai ei-tilapäisyyden kriteerin täyttyminen on voitava ottaa tarkasteltavaksi jokaisen yksittäisen oppilaan kohdalla erikseen tämän todellisen elämäntilanteen mukaan. Valittajalle olisi tullut varata tilaisuus selvittää näitä tosiasioita jälkikäteen.

Kuuleminen

Takaisinperintäpäätöstä tehtäessä on tapahtunut vakava kuulemisvirhe, sillä kannatusyhdistystä ei ole kuultu tilintarkastusyhteisö BDO Audiator Oy:n laatimasta, 12.8.2014 päivätystä raportista. Kannatusyhdistys on saanut raportin vasta 21.1.2015. Kuten takaisinperintäpäätöksen perusteluista käy ilmi, päätös ja takaisinperittävän määrän kohtuullistaminen on ilmeisen olennaisilta osin perustunut kyseiseen raporttiin. Raportissa on olennaisia väärintulkintoja ja virhepäätelmiä. Raportti on vaikuttanut päätöksentekoon ja osaltaan johtanut ministeriön väärään päätökseen, joten siitä olisi tullut ehdottomasti saada lausua jo ennen päätöksentekoa.

Tilapäisyysehdon tausta

Vuonna 1998 koulu sai opetuksen järjestämisluvan (Dnro 31/440/98), joka antoi kannatusyhdistykselle luvan antaa suomenkielistä perusopetusta sekä vuoden kestävää esiopetusta tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille. Opetuksen järjestämisluvassa ei ole mitään viittausta siihen, miten tilapäisyys on tulkittava. Myöskään lupaviranomainen ei ole antanut tarkempia ohjeita sitä, miten tilapäisyyden käsitettä tulkitaan, eikä lainsäädäntö anna johtoa asiassa.

Lainsäätäjä on todennut ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain (379/1981) perusteluissa, että "ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa". Lisäksi perusteluissa todetaan, että "esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa".

Koulun järjestämislupa perustuu kyseisen lain säännöksiin, joita koskevassa hallituksen esityksessäkään ei ole pystytty määrittämään tilapäisyyden kriteereitä. Mikäli lainsäätäjä olisi katsonut, että tilapäisyys ratkeaisi silloista kotikuntalakia vastaavan lain perusteella tai että se olisi yleensä vain vuoden pituinen aika, lainsäätäjä olisi luonnollisesti ottanut sellaiset kriteerit lain perusteluihin.

Lainsäätäjä on lähtenyt juuri samanlaisesta ajattelusta kuin mitä koulukin on vuosien saatossa käyttänyt. Mikäli tarkoitus ei ole ryhtyä siirtolaiseksi Espanjaan, perheen on katsottava olevan tilapäisesti maassa koulun lupaehtojen mukaan. Valvontaviranomaiselta ei ole tullut mitään ohjetta tai viestiä, joka olisi antanut aihetta epäillä tämän tulkinnan oikeellisuutta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun lähes kaikki lapset ja nuoret ovat palanneet Suomeen jatkamaan kouluaan, opintojaan tai elämäänsä muutoinkin.

Koulu on siis vuosien saatossa tulkinnut tilapäisyyttä siten kuin lainsäätäjäkin on tilapäisyyden muotoillut ja hahmottanut: Mikä ei ole pysyvää muuttoa eli siirtolaisuutta, on tilapäistä.

Ministeriön vuonna 2006 julkaisemasta "Aapiskukkoa ja Aku Ankkaa – Suomi-koulujen toimintaedellytysten kartoitus" -nimisestä raportista ilmenee, että lain ajatus, henki ja alkuperäinen tulkinta on äärimmäisen kaukana ministeriön tämänhetkisestä virkatodistuksin todistettavasta väestökirjanpidollisesta kotipaikkavaatimuksesta.

Ilman alkuperäisen koulutuksen järjestämisluvan perusteena olevan lain muuttamista ei viranomainen voi hallinnollisilla päätöksillään asettaa väestökirjanpidollista kotipaikkaa Suomessa valtionavun vaatimukseksi, eikä tätä etenkään voida tehdä taannehtivasti jälkikäteen. Lakia ei ole muutettu.

Mikäli ministeriö on ollut tietoinen lain syntyhistoriasta, esitöistä ja edellä mainitusta kartoituksesta, ministeriö on toiminut mala fide ja aiheuttanut vähintään tuottamuksellisesti kustannuksia ja maineenmenetystä valittajalle huolimattomalla tai tahallisen väärällä laintulkinnallaan.

Lakia koskevan hallituksen esityksen, työryhmän mietinnön ja raportin sekä lain valmistelussa mukana olleen hallitusneuvos F:n kertoman perusteella on selvää, mitä lainsäätäjä on tarkoittanut tilapäisyydellä. Tilapäisyys ei ole määriteltävissä eikä sidottavissa mihinkään tiukkoihin kriteereihin, vaan kestää niin kauan kuin lapsi joutuu vanhempiensa myötä olemaan ulkomailla. Tämä lainsäätäjän lapsen edun mukainen tahto on luettavissa niin työryhmän mietinnöstä kuin hallituksen esityksestä.

Hallitusneuvos F:n käsityksen mukaan määritelmä tilapäisesti ulkomailla olevista lapsista oli ensisijaisesti tarpeen kouluja perustettaessa, ei niinkään avustusten myöntämiseksi sen jälkeen, kun lupa oli saatu.

Opetushallituksen tarkastukset

Aiemmat tarkastuskertomukset osoittavat, että koulu on koko toimintansa ajan menetellyt lain tarkoituksen mukaisesti ja myös valvontaviranomaiset ovat olleet sitä mieltä.

Vuonna 1994 Opetushallitus tarkasti Aurinkorannikon suomalaisen koulun valtionosuuden myöntämistä varten. Tarkastuskertomuksessa todetaan, että "Valtionosuutta myönnetään vain Suomen kansalaisuuden omaavista oppilaista ja erillisen pohjoismaisen sopimuksen perusteella Ruotsin ja Norjan kansalaisuuden omaavista oppilaista" (Tarkastuskertomus 5/060/94, 18.5.1994 s. 4, Oppilaan rekisteröinti). Erikseen huomautettiin, että henkilötunnus on merkittävä kaikista oppilaista, mutta tilapäisen oleskelun kestosta tai väestörekisteristä ei sanota mitään.

Uusi tarkastus tehtiin 21.11.1996, jolloin Opetushallitus puolsi valtionosuuden myöntämistä kannatusyhdistykselle 1.1.1997 alkaen toistaiseksi. Oppilaaksi oton perusteet säilyivät ennallaan. Tarkastuskertomuksessa ei ole mitään merkintää tilapäisen oleskelun keston esittämisen vaatimuksesta oppilaaksi otossa.

Kummassakin tarkastuksessa on käyty läpi oppilastietolomakkeet. Tarkastajat eivät ole kiinnittäneet huomiota siihen, ettei oppilastietolomakkeissa kysytä kotikuntaa.

Asiassa annetut ohjeet

Ministeriön vuonna 2009 antamissa ohjeissa on ainoastaan mainittu sana "tilapäisyys", mutta ei sitä, miten tilapäisyyttä tulkitaan. Ohjeissa ei ole mainintaa väestökirjanpidon rekisteriotteesta tai muusta selvityksestä tilapäisyyden verifioimiseksi. Koulu on oma-aloitteisesti aiemmasta käytännöstään poiketen tiedustellut vuonna 2009 oppilaaksioton yhteydessä lomakkeella "Täydennys oppilastietolomakkeeseen" oppilaiden kotikuntaa. Lomakkeessa on kerrottu, että koulu tarvitsee Suomen viranomaisia varten tiedon siitä, mikä on esiopetuksen ja perusopetuksen vuosiluokkien 1–9 oppilaiden 31.8.2009 väestötietojärjestelmään ilmoitettu kotikunta. Koulu on siten menetellyt asianmukaista huolellisuutta noudattaen. Ei ole mitään perustetta jälkikäteen vaatia, että koulun olisi vastoin sen aiempaa käsitystä ja viranomaisohjeistusta pitänyt lähteä pyytämään tämän lisäksi väestörekisteriotteita.

Opetushallitus on 20.9.2010 täydentänyt lukiokoulutuksen tilastointipäivää koskevaa tiedonkeruuohjettaan ulkomaan koulujen osalta niin, että ohjeeseen on lisätty viittaus kotikuntalain 5 §:ään. Ministeriö on siis viitannut väestötietojärjestelmään tilapäisyyden kriteerinä ensimmäisen kerran vuonna 2010 ja tuolloinkin ainoastaan lukio-opetuksen osalta eikä varsinaisena tilapäisyyden arvioimista koskevana ohjeistuksena vaan ohimennen tiedonkeruuohjeessa. Lisäksi vaikka väestötietojärjestelmään viitataankin tilapäisyyden arvioimisen perusteena, ohjeessakaan ei kehoteta koulua tarkistamaan tietoa viranomaislähteistä, vaan koulu on voinut yhtä lailla luottaa ilmoittautuneen omaan ilmoitukseen asiassa. Opetushallitus on vaatinut väestörekisteriotteen esittämistä vasta Opetushallituksen kirjeellä 29.8.2014 eli viisi vuotta myöhemmin.

Ministeriön mukaan koulun olisi tullut pyytää oma-aloitteisesti ohjeistusta epäselvässä tilanteessa. Tilanne ei kuitenkaan ole ollut epäselvä, vaan koulut ovat lähteneet lainsäätäjän tulkinnasta hyvin yhdenmukaisesti eikä ole ollut mitään syytä kyseenalaistaa tätä tulkintaa. Koulu on myös pyytänyt ohjeistusta 2003 asian noustua kerran koulutuspäivillä esiin, mutta sellaista ei saatu. Tämäkin on selvä osoitus siitä, ettei valvontaviranomainen ole pitänyt tätä kysymystä relevanttina aiemmin, ja kouluilla on ollut perusteltu syy olettaa, ettei tilapäisyyden tulkinta ole ongelmallinen.

Vaatimus väestörekisteriotteen käyttämisestä on annettu vasta 10.9.2013 eikä tämä vaatimus ole lainmukainen. Ei ole mitään näyttöä siitä, että tietoa ministeriön nykyisestä tulkinnasta, eli että ainoastaan koululle toimitettu väestörekisteriote riittää valtionavun saamiseen, olisi saatu ennen vuotta 2013.

Koulun soveltama käytäntö

Koulu on ottanut joka vuosi oppilailta vastaan ilmoittautumislomakkeen, jossa ensimmäisenä vuonna oli lähtökoulu ja myöhempinä vuosina kotikunta. Huoltajat ovat allekirjoittaneet lomakkeet. Yhtä lailla kuin väestörekisterinpitäjällä on oikeus luottaa siihen, että henkilön väestörekisteriin ilmoittama tieto on oikein, niin myös koululla viranomaisen edustajana on oikeus luottaa vanhempien ilmoittamien tietojen oikeellisuuteen.

Kaikki ulkosuomalaiset koulut tekivät syksyllä 2013 yhteisen vetoomuksen opetus- ja kulttuuriministerille kertoen, että jokainen ulkosuomalainen koulu oli tulkinnut opetuksen järjestämislupaa samalla tavalla kuin Aurinkorannikon suomalainen koulu. Tämä osoittaa sitä, ettei kellään eikä millään muullakaan koululla ole ollut käsitystä nyt esitetyn kaltaisista tilapäisyyden ja sen todentamisen kriteereistä ja että ohjeistuksia tai tulkintalinjoja ei ole ollut.

Valittaja ei ole pyytänyt tulkintaohjetta, koska se on tulkinnut lakia niin kuin on aina tulkittu eikä ole ollut mitään syytä ajatellakaan muuta tulkintaa. Kaikkien ulkosuomalaisten koulujen identtinen tulkinta on painava todiste siitä, että lakia on tulkittu sen tarkoituksen mukaan.

Tilapäisyysehdon tulkinta ja väestörekisteriotteen käyttäminen

Ministeriön tulkinta johtaa taannehtivaan laintulkintaan. Ministeriö ei voi jättää tilapäisyys-käsitteen tulkintaa ja siitä vaadittavaa selvitystä koulun harteille, mikäli tulkinnalle halutaan antaa sellaiset muodolliset perusteet ja kriteerit kuin mitä nyt jälkikäteen on yllättäen vaadittu. Tarkastuksissa, koulutuksissa tai muissakaan yhteydenpidoissa ei ole annettu painoa tilapäisyyden käsitteelle vaan kansalaisuudelle.

Ministeriö on jälkikäteen pyytänyt väestörekisteriotteet vuoden 2009 valtionosuuteen oikeuttavista oppilaista selvittääkseen heidän kotikuntansa. Tässä menettelyssä on useita heikkouksia.

Merkinnät väestörekisterissä niin Espanjassa kuin Suomessa eivät kerro mitään tilapäisyydestä siinä mielessä kuin lainsäätäjä on ajatellut oikeutta käydä koulua ulkosuomalaisissa kouluissa. Väestörekisterimerkintä ei ilmaise sitä, onko perheen, lapsen tai nuoren ollut tarkoitus muuttaa pysyväisesti vai onko oleskelu tilapäistä.

Koulun tekemä jälkikäteinenkin tarkastelu tukee väitettä siitä, että lapset ovat olleet ulkomailla tilapäisesti ja palanneet suomalaiseen koulupolkuun ja yhteiskuntaan, mikä on ollut lain tarkoitus.

Mikäli tilapäisyyden olisi ajateltu kestävän ainoastaan vuoden, olisiko lakia edes säädettykään. Lapsen koulunkäynti, suomalainen identiteetti tai yhteys Suomeen ja suomen kieleen ei katkea vielä tuossa ajassa.

Niin koululla kuin vanhemmillakaan ei ole ollut mitään käsitystä siitä, että väestörekisteriotetta tultaisiin käyttämään asumisen tilapäisyyden määrittämiseen. Tämän vuoksi väestörekisteriotteen sisältämä tieto voi olla täysin virheellinen ja merkintä on täysin sattumanvarainen.

Valtionapua koskevaa takaisinmaksupäätöstä ei voida tehdä näin ylimalkaisin ja epävarmoin perustein. Ministeriö ei ole aukottomasti ja luotettavasti selvittänyt oppilaiden tilapäisyyttä vuonna 2009. Oppilaan tilapäisyys voidaan selvittää ainoastaan tutkimalla kunkin oppilaan kokonaistilanne siten kuin luvan perusteena olevan lain hallituksen esityksessäkin on mainittu. Jos oppilaalla tai hänen perheellään on ollut tarkoitus muuttaa siirtolaisiksi Espanjaan, muutto on pysyväistä eikä tilapäisyyden kriteeri täyty. Jos taas on ollut tarkoitus palata Suomeen tai on palattu, oleskelu on tilapäistä.

Mikäli ministeriö olisi aiemmin ohjeistanut koulua, niin koululle kuin oppilaaksi ilmoittautuneille olisi ollut selvää, että väestökirjanpidollinen kriteeri on määräävä. Tällöin koko takaisinperintätilannetta ei olisi päässyt syntymään, sillä koululla olisi ollut selkeä ohje, jonka mukaan se menettelee, ja koulu olisi kantanut vastuun siitä, jos menettelystä on poikettu. Nyt ei ole ollut mitään ohjeistusta tai tulkinta-apua, vaan yllättäen lähdetään hyvin formaalista jälkikäteisestä tulkinnasta, joka sisältää erittäin huomattavan virhemahdollisuuden. Ministeriö kantaa vastuun siitä, että tällainen kohtuuton tilanne on päässyt syntymään.

Ministeriö on moittinut koulua huolimattomasta menettelystä, kun koulu ei ole pyytänyt väestörekisteriotetta kotipaikan todentamiseksi. Koulun menettely ei ole ollut huolimatonta tältäkään osin, sillä väestörekisterimerkintä on aivan yhtä luotettava kuin oppilaaksi oton yhteydessä annettu ilmoitus kotipaikasta oppilastietolomakkeeseen. Väestörekisterimerkintä perustuu henkilön omaan ilmoitukseen, joten merkintä on juuri sellainen kuin henkilö on väestörekisterinpitäjälle ilmoittanut. Koulu on myös viranomaisen edustaja tässä mielessä, ja sillä on oikeus ilman tarkistamista luottaa ilmoituksen oikeellisuuteen kuten viranomaisillakin.

Lisäksi harva kansalainen on perillä siitä, että sosiaaliturvan ja väestötietojärjestelmän asumiskäsitteet poikkeavat esimerkiksi verotuksen lähtökohdista. Verolainsäädännössä katsotaan, että jos ulkomaille työskentelemään lähteneelle Suomen kansalaiselle ei jää kotia Suomeen, hän on silti verotuksellisesti Suomessa asuva, jos hänellä on olennaiset siteet Suomeen. Olennaisten siteiden katsotaan säilyvän muuttovuoden ja kolme seuraavaa vuotta.

Kotikuntalain tilapäisyystulkinta vaatii tapauskohtaista tulkintaa. Kotikuntalain kriteerit eivät sovellu oppilaaksi oton tilapäisyysarviointiin. Tähän tilapäisyysarviointiin on sovellettava luvan perusteena olevan lain esitöissä mainittua "ei-siirtolaisuuden" kriteeriä. Toisaalta myös kotikuntalaki on joustava sen mukaan, mikä on perheen, lapsen tai nuoren kokonaistilanne. Lähes kaikilla, jotka käyvät Aurinkorannikon suomalaista koulua, on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin Espanjaan. Tuo kiinteämpi yhteys saattaa olla niin perhesiteisiin liittyvää (esimerkiksi aikuiset lapset, isovanhemmat tai muu suku) kuin materiaalista (asunto, kesäpaikka ja/tai yritys) ja nykyään niin sanotun mobiilityön aikana myös suomalainen työnantaja. Kiinteämpi yhteys voi olla myös henkilön identiteettiin liittyvä asia ja esimerkiksi tulevaisuuden suunnitelmat lapsella tai nuorella ja heidän vanhemmillaan. Jo pelkästään se, että perhe haluaa lapsensa ulkomailla suomalaiseen kouluun, on vahva indisio siitä, että oleskelu ulkomailla on tilapäistä.

Koulun tulee tulkita lakia siten kuin lainsäätäjä on tarkoittanut, sillä muutoin koulu menettelisi lainvastaisesti. Tähän asiaan sovellettavan lain ja sen esitöiden mukaan tilapäisyys on yksittäistapauksissa hankalasti todettavissa. Ministeriön tulkinta on lainvastainen, koska tilapäisyyden arviointi kuuluu tehdä täysin muilla kriteereillä kokonaisarvion pohjalta. Näistä kriteereistä Suomen kansalaisuus on kaikkein tärkein.

Vapaa liikkuvuus

Tilapäisyyden vaatimus saattaa olla vastoin vapaata liikkuvuutta. Koulujen lupaehdot ja niiden perustana oleva laki on laadittu aikana, jolloin ei ollut vielä käsitystä siitä, miten merkitykselliseksi EU:n myötä tulee niin ihmisten, palvelujen kuin tavaroiden vapaa liikkuvuus. Suomenkielinen lapsi tai nuori ei kuitenkaan koskaan ole vapaa liikkumaan, koska äidinkieli rajoittaa liikkumista ja hakeutumista asuinmaan kouluun. Jotta myös vanhemmat voivat liikkua EU:n sisällä, heidän on voitava hyödyntää suomalaista koulua siellä, minne niitä on perustettu.

Perusteeton etu

Perusteettoman edun kriteerit eivät täyty. Avustuksen saaminen ei ole ollut perusteetonta etua, koska valtionapuviranomaiselle ei ole annettu virheellisiä tai erehdyttäviä tietoja eikä etua ole suoritettu perusteettomasti. Valtionosuuden suorittamiseen liittyviä ehtoja on noudatettu. Etu on mennyt Suomen kansalaisten perusopetukseen.

Kohtuullistaminen

Takaisinperintää tulee kohtuullistaa, mikäli takaisinperintäpäätöstä ei kumota. Kohtuullistamisen tulee olla merkittävä, koska kohtuullistamista puoltavia seikkoja on useita.

Avustuksensaaja ei ole menetellyt millään tavoin moitittavasti, vaan on nimenomaisesti pyrkinyt noudattamaan saatuja vähäisiä ohjeita ja aktiivisesti pyrkinyt saamaan lisäohjeita valvontaviranomaiselta. Lisäohjeita ei ole saatu.

Takaisinperinnän seuraukset olisivat täysin kohtuuttomat suhteessa siihen julkisen edun suojaamisen tarpeeseen, jota takaisinperinnällä haetaan. Takaisinperittävä summa on käytetty Suomen kansalaisten esiopetuksen tai oppivelvollisuuskoulutuksen järjestämiseen – henkilökunnan palkkoihin tai opetusmateriaaliin. Kysymys ei ole mistään "haamuopiskelijoista" tai väärinkäytöksestä vaan valtionavusta, joka olisi joka tapauksessa tullut maksettavaksi, jos lapsi olisi saanut perusopetusta Suomessa. Tämän lisäksi olisivat vielä kunnat olleet velvollisia maksamaan sen määrän, joka nyt on tullut lasten perheiltä.

Avustuksen takaisinperintä päätöksen mukaisesti johtaisi Aurinkorannikon suomalaisen koulun toiminnan loppumiseen ja kannatusyhdistyksen konkurssiin. Kannatusyhdistyksellä ei ole mitään mahdollisuuksia rahoittaa takaisinperinnän kohteena olevaa summaa. Lisäksi takaisinperinnästä johtuva toiminnan jatkuvuuden vaarantuminen olisi täysin kohtuutonta koulun noin 300 suomalaisen oppilaan kannalta, joiden opetuksen saanti Fuengirolassa päättyisi takaisinperinnän johdosta. Toiminnan päättymisen johdosta myös kymmenet, elleivät sadat suomalaiset niin koululla kuin muissa tehtävissä menettäisivät työpaikkansa.

Lisäksi kannatusyhdistys on rahoittanut Aurinkorannikon suomalaisen koulun toimintaa merkittävissä määrin omakustanteisesti ja koulun taloutta on hoidettu järkevästi ja huolellisesti. Kannatusyhdistys on tarkastajien kanssa käytyjen keskustelujen ja raporttien perusteella ollut siinä käsityksessä, että asiat on hoidettu oikein ja että rahoituksen ehtoja on tullut pitää täyttyneinä.

Takaisinperittävän määrän maksuaikataulu on laadittava niin pitkäksi, että kannatusyhdistys pystyy suoriutumaan siitä vaarantamatta koulun olemassaoloa. Mikään julkisen edun suojaaminen ei vaadi ehdotettua kireää kolmen vuoden aikataulua, vaan maksuaikataulun on oltava koulun toimintaan ja talouteen nähden vähintään kymmenen vuotta eikä sitä saa vähentää tulevista valtionavuista.

Takaisinperintä on kohtuutonta myös koulutuspoliittisesta näkökulmasta, sillä ulkosuomalaisten koulujen tärkein tehtävä on liikkuvuuden ja kansainvälisyyden mahdollistaminen ja edistäminen siten, että lapsen etu toteutuu parhaiten. Koko tilapäisyys-kriteerin olemassaolo on syytä kyseenalaistaa, koska sillä ei liikkuvuuden lisääntyessä ole samanlaista merkitystä kuin ennen.

Lapsen etu

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklassa kehotetaan viranomaisia ottamaan aina päätöstä tehdessään huomioon lapsen etu. Lapsen etu on saada vanhempiensa asuinmaasta riippumatta käydä suomenkielistä koulua ulkomailla asumisen pidemmästä tai lyhyemmästä kestosta riippumatta. Lapset ovat säännönmukaisesti palanneet Suomeen suorittamaan loppuun peruskouluaan, lukiotaan, asevelvollisuutta ja opiskelemaan. Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarjoama korkeatasoinen opetus on ollut niin suomalaisten lasten kuin myös suomalaisen yhteiskunnan edun mukaista.

Suullinen käsittely

Suullinen käsittely on tarpeen asiassa esitettyjen materiaalisten vaatimusten perusteiden perusteelliseksi käsittelemiseksi. Suullisessa käsittelyssä tullaan antamaan selvitystä valtionavun takaisinperinnän perusteettomuudesta, ristiriitaisuudesta ja siltä varalta, että takaisinperintä katsottaisiin aiheelliseksi, takaisinperinnän kohtuullistamisen perusteista ja kannatusyhdistyksen ja Aurinkorannikon suomalaisen koulun olosuhteista. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on nimennyt suullisessa käsittelyssä näiltä osin todistajina kuultaviksi kannatusyhdistyksen hallituksen puheenjohtajan sekä Aurinkorannikon suomalaisen koulun nykyisen rehtorin, entisen rehtorin ja vuosina 1995–1997 toimineen johtajan. Lisäksi lainsäätäjän tahdosta on nimetty todistajana kuultavaksi hallitusneuvos F.

Oikeudenkäyntikulut

Ministeriön tulee korvata valittajan oikeudenkäyntikulut korkoineen. Olisi kohtuutonta, jos oikeudenkäyntikulut jäisivät valittajan maksettaviksi. Ministeriö on perusteettomasti lähtenyt perimään takaisin valtionosuutta tekemättä ensin huolellista selvitystyötä lain tulkinnasta. Joko ministeriö on ollut huolimaton tai mala fide ja lähtenyt hallintopakkotoimiin valittajaa vastaan ajatuksella, ettei kuitenkaan tule selville, mitä lainsäätäjä on ajatellut siitä, miten lakia tulee tulkinta.

2 Lausunnot

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n valitusten johdosta lausunnot, joissa se on vaatinut valitusten hylkäämistä kokonaan perusteettomina ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Etuuden palauttamisvelvollisuuden raukeaminen vuoden 2009 osalta

Kysymyksessä olevan koulutuksen rahoitus määräytyy laskennallisin perustein ja se maksetaan heti varainhoitovuoden alussa kuukausittain yhtä suurina erinä kunakin kuukautena. Vuonna 2009 voimassa olleen, kumotun rahoituslain (635/1998) mukaan tämä ennakollisesti myönnetty rahoitus tarkistetaan varainhoitovuoden loppuun mennessä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoituslain 45 §:n 2 perusteella varainhoitovuoden oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi.

Mainitun rahoituslain 46 §:n 2 momentin mukaisesti varainhoitovuoden joulukuussa tehdyn rahoituksen tarkistuksen edellyttämät todellisen laskentaperusteen mukaiset maksut on maksettu toiminnan järjestäjälle tai saatava on peritty takaisin valtiolle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.

Edellä selostetun perusteella ei voida katsoa, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun varainhoitovuoden rahoitus 2009 olisi suoritettu kyseisen vuoden loppuun mennessä, koska maksettu ennakollinen rahoitus on perustunut edelliseen varainhoitovuoden keskimääräiseen oppilas- ja opiskelijamäärään. Aurinkorannikon suomalaisen koulun varainhoitovuoden 2009 laskennallinen, toteutuneeseen keskimääräiseen oppilas- ja opiskelijamäärään perustuva suoritus on maksettu koulutuksen järjestäjälle seuraavan vuoden eli vuoden 2010 helmikuun loppuun mennessä.

Tässä tapauksessa kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden aika lasketaan varainhoitovuotta 2009 seuraavan vuoden eli vuoden 2010 lopusta. Näin ollen palautusvelvollisuuden raukeamisen kannalta ei ole merkitystä sillä, että valittaja on saanut opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätöksen tiedoksi vuoden 2015 tammikuun aikana.

Päätöksen puutteellisuus

Ministeriö on takaisinperintäpäätöksessään esittänyt perusteet valtionosuuden takaisinperinnälle ja päätöksen liitteissä 1–4 eritellyt oppilaat, joiden osalta rahoitusta peritään takaisin, eli oppilaat, joilla ei ollut ollut kotipaikkaa Suomessa kolmeen vuoteen tai pidempään aikaan. Päätöksen liitteistä käy myös ilmi, että kevään 2009 tilastopäivän mukaan valtionosuutta peritään takaisin 18 oppilaan osalta ja syksyn 2009 tilastopäivän mukaan 24 oppilaan osalta. Ministeriö on lisäksi 23.3.2015 antanut valittajalle lausuntoon liitetyt kaksi luetteloa, joissa on eriteltyinä yksityiskohtaiset tiedot kaikista niistä oppilaista, joiden osalta rahoitusta peritään takaisin, ja vuoden 2009 osalta niistä oppilaista, joiden osalta rahoitusta peritään takaisin.

Kuuleminen

Ministeriön takaisinperintäpäätös ei ole perustunut ministeriön BDO Audiator Oy:llä teettämään selvitykseen valittajan taloudellisesta tilanteesta. Päätöstä tehtäessä ei ole tältä osin tapahtunut kuulemisvirhettä.

Tilapäisyysehdon tausta

Valituksessa viitataan järjestämisluvan tilapäisyyttä koskevan ehdon osalta kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981).

Valittajalle on myönnetty perusopetuslain nojalla uusi järjestämislupa perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille sekä lukiolain nojalla järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille. Aiemmat ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain mukaiset valtionosuus- ja avustuspäätökset ovat kumoutuneet perusopetuslain tullessa voimaan 1.1.1999. Myös ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annettu laki ja sen nojalla annettu samanniminen asetus ovat kumoutuneet perusopetuslain tullessa voimaan eivätkä siten miltään osin tule sovellettaviksi nyt esillä olevassa asiassa.

Toisin kuin valittaja on esittänyt, ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetussa laissa ei sen voimassa ollessakaan säädetty tilapäisyydestä kotikuntalaista poikkeavasti. Kotikuntalain säännökset tulivat sovellettaviksi tilapäiseen ulkomailla asumiseen 1.6.1994 alkaen.

Valitus perustuu oletettuun näkemykseen lainsäätäjän tahdosta vuonna 1981 ja sivuuttaa kaiken sen jälkeen tapahtuneen. Sillä, mitä ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetussa laissa ja sen lainvalmisteluaineistossa on tarkoitettu tilapäisellä ulkomailla asumisella, ei ole asian ratkaisemiseksi suoranaista merkitystä, sillä tilapäisyyden määritelmä on kotikuntalaissa sittemmin täsmennetty. Valittajan argumentaatio on oikeudellisesti kestämätöntä. Valittajan näkemyksen mukaan tilapäisyydelle ei voida asettaa kriteerejä, koska kumotun lain hallituksen esityksessä todetaan tilapäisyyden olevan toisinaan hankalasti määriteltävissä. Ministeriön näkemyksen mukaan esitöiden lausumalla lienee lakia säädettäessä tarkoitettu sitä, että mikäli henkilö lähtee ulkomaille toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteeseen, niin samalla hän muuttaa vakinaisesti ulkomaille. Myöhemmät kotikuntalain ja sen esitöiden linjaukset tukevat tätä näkemystä. Valittajan virheellinen johtopäätös on, ettei tilapäisyydellä itse asiassa olisi tarkoitettu olevan lain tulkinnassa mitään merkitystä. Lain säännöksen tulkinnanvaraisuus ei kuitenkaan tarkoita, ettei se tulisi lainkaan sovellettavaksi.

Valittajan vetoama "Aapiskukkoa ja Aku Ankkaa" kartoitus on laadittu nimenomaisesti Suomi-koulujen toimintaedellytysten kartoittamiseksi. Suomi-kouluilla tarkoitetaan kartoituksen mukaan kerhoja, jotka antavat ulkosuomalaislapsille täydentävää opetusta suomen/ruotsin kielessä. Valittajalla on perusopetuslain mukainen opetuksen järjestämislupa, eikä sen toiminta ole täydentävää kerhotoimintaa vaan perusopetuslain mukaista opetuksen järjestämistä. Kartoituksella ei ole asian ratkaisun kannalta merkitystä.

Hallitusneuvos F:n subjektiivisilla näkemyksillä lähes 40 vuotta sitten tapahtuneesta lainvalmistelusta ei ole merkitystä asian arvioinnissa.

Opetushallituksen tarkastukset

Valituksessa viitatut tarkastukset on tehty ennen kuin valittajalle on myönnetty nykyisin voimassa oleva perusopetuksen järjestämislupa, jonka ehdoissa vaatimuksena on, että suomenkielistä perusopetusta ja vuoden kestävää esiopetusta voidaan antaa tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille. Näitä vuosikymmeniä vanhoja tarkastuskertomuksia ei voida ottaa tulkintaohjeeksi siitä, miten 30.12.1998 myönnetyn järjestämisluvan ehtoja tulisi tulkita.

Koulun soveltama käytäntö

Aurinkorannikon suomalaisen koulun oppilas- ja opiskelijamäärä kasvoi merkittävästi tarkastettujen vuosien 2009–2011 aikana. Oppilasmäärän huomattava kasvu ilmentää osaltaan sitä, ettei oppilaaksiotossa noudatettu valittajalle myönnettyä järjestämislupaa. Ulkomaan koulujen oppilasmääriä ei erikseen säännellä lainsäädännöllä tai muilla määräyksillä, vaan siitä päättävät opetuksen järjestäjät itse, mikä osaltaan korostaa opetuksen järjestäjälle myönnetyn järjestämisluvan ehtojen noudattamisen merkitystä.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun suhtautuminen oppilaasta annettavien valtionosuuden saamiseen vaikuttavien tietojen oikeellisuuden varmistamiseen on ollut välinpitämätöntä ja johtanut siihen, että vuosien 2009–2011 oppilaista ja opiskelijoista huomattavan osan osalta järjestämislupien edellytys tilapäisestä ulkomailla asumisesta ei täyttynyt eikä kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta täyttynyt.

Valituksesta ei ilmene, millä tavoin koulu olisi tarkistanut tulkintansa mukaisesti, että koulun oppilaat ja opiskelijat eivät ole muuttaneet pysyvästi pois Suomesta. Kannatusyhdistys ei myöskään ole millään tavoin selvittänyt tilapäistä asumista ulkomailla -ehdon tulkintansa säännösten tai lupaehtojen mukaisuutta.

Koulutuksen järjestäjän velvollisuus on tehdä järjestämisluvan muutoshakemus, jos opetuksen järjestäjä katsoo siihen olevan tarvetta, sekä selvittää viranomaisilta opetuksen järjestämiseen liittyvien menettelyjen säännösten mukaisuus. Valittajan tulkinta perusopetuksen järjestämisluvan tilapäistä oleskelua koskevasta vaatimuksesta merkitsee, että kyseistä järjestämislupaehtoa ei ole sovellettu lainkaan, vaan se on sivuutettu kokonaan.

Aurinkorannikon suomalainen koulu on vuoden 2009 syksyn esi- ja perusopetuksen oppilastietojen keräämisen yhteydessä kysynyt oppilaiden väestötietojärjestelmään ilmoitettua kotikuntaa. Näiden tietojen keräämisellä ei kuitenkaan ollut vaikutusta koulun oppilaaksiottoon, mikä ilmenee tarkastuksen yhteydessä kerätyistä oppilaiden väestötietojärjestelmätiedoista, joiden mukaan esi- ja perusopetuksen oppilaista 31 oppilaan osalta tilapäisyysehto ei täyttynyt syksyn 2009 tilastopäivänä, kun edellisen kevään tilastopäivänä 25 esi- ja perusopetuksen oppilaista oli sellaisia, joiden osalta tilapäisyysehto ei täyttynyt.

Opetuksen ja koulutuksen järjestäjän ilmoittamat oikeat järjestämislupaan perustuvat suorite- ja kustannustiedot – oppilas- ja opiskelijatiedot sekä kustannustiedot – ovat keskeisin ja tärkein tieto, jonka koulutuksen järjestäjät ovat vuosittain velvollisia ilmoittamaan Opetushallituksen toteuttamaan tietojen keruuseen, koska tiedot ovat säännösten mukaan valtionosuusrahoituksen perusteena. Opetuksen järjestäjä vastaa tietojen oikeellisuudesta.

Opetuksen järjestämistä koskevan lainsäädännön tunteminen ja sen noudattaminen sekä opetuksen järjestäjälle myönnetyn järjestämisluvan ehtojen noudattaminen on ensisijaisesti julkista valtaa lupansa nojalla käyttävien koulutuksen järjestäjien vastuulla. Valtionosuuksina maksettava rahoitusjärjestelmä perustuu pääosin luottamukseen siitä, että opetuksen järjestäjän antamat tiedot rahoituksen määräämiseksi ovat oikeita. Opetushallituksella, joka toimii ulkomaankoulujen toimintaa valvovana viranomaisena, ei ole ollut aihetta epäillä, että valittaja ei noudata sille myönnetyn opetuksen ja koulutuksen järjestämislupien ehtoja eikä tarkista "tilapäistä asumista ulkomailla" -ehdon toteutumista.

Asiassa annetut ohjeet

Valittaja on vastuussa luovuttamiensa tietojen oikeellisuudesta. Viranomainen ei ole laiminlyönyt tilapäisyysehdon tulkinnan ohjeistamista eikä ole luonut opetuksen järjestäjälle oikeutettua odotusta järjestämisluvan tulkinnasta. Opetushallituksella tai opetus- ja kulttuuriministeriöllä ei ole ollut aihetta epäillä, että valittajalle myönnetyn opetuksen järjestämislupaehtoihin liittyisi tulkintaongelmia tai että ehtoja ei osin noudatettaisikaan.

Valittaja ei ole pyytänyt tulkintaohjetta tai muutakaan selvitystä valittajalle 30.12.1998 myönnetyn opetuksen järjestämisluvan ehdoista ennen kuin asia tuli ajankohtaiseksi ministeriön tekemän tarkastuksen yhteydessä. Kun rahoitusjärjestelmä perustuu pääosin luottamukseen siitä, että opetuksen järjestäjän rahoituksen perusteeksi ilmoittamat tiedot ovat oikeita, rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistunut tarkastus on rahoituslaissa määritelty keino, jolla jälkikäteen voidaan selvittää opetuksen järjestäjän valtionosuusrahoituksen perusteeksi luovuttamien tietojen oikeellisuus.

Epäily mahdollisista tulkintavirheistä järjestämisluvan tilapäistä oleskelua koskevan ehdon osalta paljastui vasta ministeriölle luovutetun Aurinkorannikon suomalaisen koulun tarkastuskertomuksen yhteydessä. Ministeriöllä ei ollut ennen tarkastukseen ryhtymistä ja sitä koskevan tarkastuskertomuksen valmistumista tietoa siitä, että lupaehtoja ei ole noudatettu. Ministeriö on tulkintaa selventävällä ohjauksella puuttunut lainvastaiseen tilaan sen tultua ilmi. Viitteitä ei myöskään ole siitä, että ministeriö olisi aiemmin tulkinnut tilapäisyysehdon sisältäviä järjestämislupia nykyisestä poikkeavalla tavalla.

Ministeriöllä ei ole tarkastukseen perustuvaa tietoa siitä, että muut ulkomaankoulut ovat tulkinneet tilapäistä asumista ulkomailla -ehtoa kuten valittaja esittää. Ministeriöön ei myöskään ole tullut muista ulkomaankouluista yhteydenottoja koskien tilapäistä asumista ulkomailla -ehtoa ennen kuin asia tuli julkiseksi valittajan tarkastuksen myötä.

Tilapäisyysehdon tulkinta ja väestörekisteriotteen käyttäminen

Järjestämisluvan ehtojen mukaisuuden tarkastaminen kunkin oppilaan osalta on opetuksen järjestäjän velvollisuus, ja se tulee tehdä oppilaaksi ilmoittautumisen yhteydessä sekä tietojen ilmoittamispäivänä, ei jälkikäteen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tekemä Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun kohdistama tarkastus, johon ministeriön takaisinperintäpäätös perustuu, koski vuosia 2009–2011. Tarkastuksen ajankohdan mukainen tilanne on ratkaiseva tilapäistä asumista koskevan ehdon soveltamisen kannalta.

Oppilaaksi ottamisen yhdenvertaisuus ja ennakoitavuus taataan noudattamalla kotikuntalain tilapäisen asumisen määritelmää. Kotikuntalaki on myös joustava, sillä se ei määritä poikkeuksettomasti kotikunnattomaksi henkilöä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, kuuluu väestötietoviranomaisille. Kotikuntalain 5 §:n säännöksen soveltamisala on tarkoitettu suppeaksi. Pelkkä ulkomailla oleskelun määräaikaisuus ei ole säännöksen mukaan riittävä syy, vaan tämän lisäksi edellytetään elinolosuhteisiin liittyvää yhteyttä Suomeen. Ministeriöllä tai opetuksen järjestäjällä ei ole edellytyksiä eikä toimivaltaa arvioida asumisen tilapäisyyttä yksittäistapauksittain.

Valittajalle myönnetyt järjestämisluvat koskevat koulutuksen ja opetuksen järjestämistä tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille. Kotikuntalaki mahdollistaa edellä mainituin perustein asumisen pysyvyyden tai tilapäisyyden selvittämisen kokonaistilanne huomioon ottaen. Tilapäistä asumista ulkomailla koskevan järjestämislupaehdon tulkinnan tulee ministeriön käsityksen mukaan perustua kotikuntalain säännöksiin. Oppilaiden ja heidän huoltajiensa tulee huolehtia siitä, että heitä koskevat väestörekisterimerkinnät ovat ajan tasalla ja oikein. Koulutuksen järjestäjien tulee luotettavasti otteella väestötietojärjestelmästä varmistua siitä, täyttääkö oppilas oppilaaksioton yhteydessä ja vuosittain järjestämisluvan ehdot.

Järjestämisluvan tilapäisesti ulkomailla asuville -ehdon tulkinta ei voi perustua pelkästään oppilaiden ja vanhempien aikomuksiin tai suunnitelmiin. Niiden todenperäisyyttä on täysin mahdotonta luotettavasti selvittää.

Vapaa liikkuvuus

Järjestämisluvan myöntäminen ja valtionosuuden maksaminen ulkomaankoululle on ollut Suomen valtion tarjoama erityinen etu, jolla on haluttu turvata tilapäisesti Espanjassa asuvien suomalaisten lapsien koulutus ja onnistunut paluu kotimaan peruskouluun. Myöntämällä valittajalle perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämisluvat ja siihen liittyvän rahoituksen valtio on taannut valittajan järjestämälle perusopetukselle ja lukiokoulutukselle hyvät toimintamahdollisuudet. Kyseessä on poikkeuksellinen etu Espanjassa asuville oppilaille ja heidän vanhemmilleen. Suomen valtion rahoituksen ehtoja valittajalle ei voida millään tavoin pitää EU:n kansalaisten vapaata liikkuvuutta rajoittavana. Lapsen koulunkäyntioikeus ja myös velvollisuus määräytyvät yleensä asuinpaikkamaan lain mukaan eli tässä tapauksessa Espanjan lainsäädännön mukaan.

Perusteeton etu

Valittaja on menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille ja/tai tilapäisesti ulkomailla asuville, joilla ei ole kotikuntalain mukaista kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten. Valittaja on tämän menettelyn johdosta saanut perusteettomasti rahoituslain nojalla valtionosuutta. Rahoituslaki velvoittaa ministeriön määräämään liikaa saadun valtionosuuden palautettavaksi.

Kohtuullistaminen

Vaikka valittaja ei noudattanut sille myönnettyjen järjestämislupien ehtoja, ministeriö päätti takaisinperintäpäätöksessään kohtuullistaa takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Lisäksi ministeriö päätti olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa.

Valittaja on oman toimintansa seurauksena ajautunut taloudellisiin vaikeuksiin jo ennen ministeriön takaisinperintäpäätöksen antamista.

Laissa ei velvoiteta antamaan maksuaikaa takaisinperittävälle perusteettomalle edulle, vaan lain mukaan perusteeton etu voitaisiin vaatia maksettavaksi takaisin heti sitä koskevan päätöksen tultua lainvoimaiseksi. Takaisinperintäajan ja siihen liittyvän maksuajan määrittely kuuluu asianomaiselle viranomaiselle. Valittajalle myönnettyä maksuaikaa on pidettävä kohtuullisena.

Lapsen etu

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen keskeinen sisältö on maksuttoman perusopetuksen järjestäminen jokaiselle lapselle. Suomen laki turvaa jokaiselle Suomessa vakinaisesti asuvalle maksuttoman perusopetuksen. Ulkomailla pysyvästi asuvan tulee vastavuoroisesti turvautua asuinmaansa tarjoamaan opetukseen. Aurinkorannikon suomalainen koulu ja muut ulkomaankoulut toimivat ulkomailla tilapäisesti asuvia Suomen kansalaisia varten. Ulkomaankoulut ovat tilapäisyysehdolla rajattuja poikkeuksia pääsäännöstä, jonka mukaan opetusta ja koulutusta tarjotaan ja rahoitetaan vain Suomessa. Mainitut periaatteet turvaavat lapsen oikeudet yleissopimuksen kannalta hyväksyttävällä ja sopimuksen tarkoituksen mukaisella tavalla.

Suullinen käsittely

Ministeriön takaisinperintäpäätös perustuu ministeriön sisäisen tarkastuksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan kohdistuneeseen tarkastukseen ja siitä laadittuun tarkastuskertomukseen. Ennen ministeriön laatiman tarkastuskertomuksen valmistumista valittajalla on ollut mahdollisuus kaksi kertaa antaa kirjallinen palaute tarkastuskertomusluonnoksesta. Lisäksi ministeriö on kuullut valittajaa perusteettoman edun takaisinperintää koskevasta päätösluonnoksesta. Valittaja on antanut kirjallisen selityksen 5.6.2014 ja lisäselityksen 21.8.2014. Tämän lisäksi valittajan pyynnöstä järjestettiin Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ja opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiesten välinen asiaa koskeva tapaaminen 15.8.2014 opetus- ja kulttuuriministeriössä.

Valittajalla on ollut mahdollisuus esittää takaisinperintäpäätöksen valmistelun eri vaiheissa kaikki se aineisto, jonka se on katsonut tarpeelliseksi. Asia on ratkaistavissa kirjallisen asiakirja-aineiston perusteella ja henkilötodistelu on tarpeeton. Suullisen käsittelyn toimittaminen on ilmeisen tarpeetonta.

Oikeudenkäyntikulut

Valittajan esittämä oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton. Ministeriö ei ole toiminut asiassa virheellisesti vaan laissa asetettujen velvoitteidensa mukaisesti. Päätös on tehty tarvittavan aineiston perusteella ja tapahtumahetkellä voimassa olleen lainsäädännön nojalla.

3 Vastaselitykset ja lisäselvitykset

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on antanut vastaselitykset sekä toimittanut hallitusneuvos F:n kirjallisen lausunnon ja muuta lisäselvitystä, jotka on toimitettu tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle.

VII Merkintä Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan eri päätöksellä ratkaissut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n valituksen asiassa diaarinumero 3077/2/14. Mainitun asian asiakirjat ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä nyt kysymyksessä olevia asioita ratkaistaessa.

VIII Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asiat. Valitukset hylätään. Palautettavan valtionosuuden uudeksi eräpäiväksi asetetaan 31.12.2020.

3. Lausuminen opetus- ja kulttuuriministeriön 18.12.2014 tekemän päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

4. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

IX Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1 Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista muun ohella osoittaakseen takaisinperinnän perusteettomuuden ja toisaalta selvittääkseen kannatusyhdistyksen ja koulun olosuhteita sekä lainsäätäjän tahtoa.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen asiassa olisi hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa mainitulla tavalla ilmeisen tarpeeton.

2 Pääasiaratkaisu

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

2.1.1 Hallintolainkäyttölaki

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

2.1.2 Hallintolaki

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

2.1.3 Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestäminen

Perusopetuslain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi myöntää rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan mainitussa laissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Opetusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Lukiolain 3 §:n 1 momentin (629/1998) mukaan asianomainen ministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan lukiokoulutuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten.

2.1.4 Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen rahoitus

2.1.4.1 Vuoden 1998 rahoituslaki ja asetus

Vuoden 1998 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) 1 §:n 1 momentin (1389/2001) mukaan mainitussa laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun ohella perusopetuslaissa ja lukiolaissa.

Lain 5 §:n mukaan rahoitus opetus- ja kulttuuritoimen käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Pykälän 1 kohdan mukaan rahoitus määräytyy muun ohella perusopetuksessa ja lukiossa oppilas- tai opiskelijamäärien sekä oppilasta tai opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella.

Lain 44 §:n (1071/2005) 1 momentin mukaan varainhoitovuoden rahoitus lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräisen oppilas- ja opiskelijamäärän mukaan.(---) Lisäksi voidaan ottaa huomioon sellaiset arvioidut oppilas- ja opiskelijamäärien muutokset, jotka aiheutuvat laista, asetuksesta, lakiin tai asetukseen perustuvasta valtion viranomaisen määräyksestä tai päätöksestä taikka valtion talousarviosta. Yksikköhintoja laskettaessa sovelletaan kuitenkin varainhoitovuotta edeltävän vuoden syksyn oppilas- ja opiskelijamääriä. Toiminnan käynnistyessä rahoitus lasketaan arvioidun oppilas- ja opiskelijamäärän mukaan.

Lain 45 §:n 1 momentin (1137/2003) mukaan valtionapuviranomainen myöntää 6, 13, 14 ja 15 §:ssä tarkoitetun valtionosuuden sekä 7 ja 11 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle ja 13 a §:ssä tarkoitetun rahoituksen kunnalle siten kuin kuntien valtionosuuslain 16 §:n 2 momentissa säädetään. Pykälän 2 momentin (1071/2005) mukaan valtionapuviranomainen tarkistaa (---) 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä.

Lain 54 §:n (492/2009) 1 momentin mukaan kunnan ja kuntayhtymän on toimitettava valtionapuviranomaiselle mainitussa laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot siten kuin asianomainen ministeriö määrää. Yksityisen 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle vastaavat tiedot. Pykälän 2 momentin mukaan valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista.

Lain 56 §:n 1 momentin päätökseen, joka on annettu mainitun lain nojalla tai kuntien valtionosuuslain sellaisen säännöksen nojalla, johon mainitussa laissa viitataan, saa vaatia oikaisua ja hakea muutostasiten kuin kuntien valtionosuuslain 21 ja 22 §:ssä säädetään oikaisumenettelystä ja muutoksenhausta. Päätökseen ei kuitenkaan saa vaatia oikaisua ja hakea muutosta siltä osin kuin se koskee 44 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettuja oppilas- ja opiskelijamääriä. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa mainituissa lainkohdissa säädetään kunnasta, koskee soveltuvin osin kuntayhtymää ja mainitussa laissa säädettyä rahoitusta saavaa yksityistä 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjää.

Vuoden 1998 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun asetuksen (806/1998) 14 §:n 2 momentin mukaan muun ohella ulkomailla järjestettävässä opetuksessa käyttökustannusten rahoitus myönnetään ja tarkistetaan mainittua toimenpidettä edeltävän tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän oppilasmäärien painotetun keskiarvon perusteella.

2.1.4.2Vuoden 2009 rahoituslaki ja asetus

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 1 §:n (1705/2009) mukaan mainitussa laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun ohella lukiolaissa.

Rahoituslain 2 §:n 2 momentin 9 kohdan mukaan mainitussa laissa säädetään rahoituksesta ulkomailla järjestettävään perusopetuslain mukaiseen rahoitukseen.

Rahoituslain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan yksityisellä koulutuksen tai muun toiminnan järjestäjällä tarkoitetaan rekisteröityä yhteisöä, säätiötä ja valtion liikelaitosta.

Rahoituslain 5 §:n mukaan rahoitus käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Pykälän 1 kohdan (1705/2009) mukaan rahoitus määräytyy lukiossa opiskelijamäärien sekä opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella ja 3 kohdan (1705/2009) mukaan ulkomailla järjestettävässä perusopetuksessa oppilasmäärän ja oppilasta kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella.

Rahoituslain 18 §:n (1705/2009 ja 1511/2011) mukaan ulkomailla järjestettävää opetusta varten opetuksen järjestäjälle myönnetään rahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun oppilasmäärällä kerrotaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n mukainen perusopetuksen perushinta tai mainittu perushinta korotettuna tai alennettuna siten kuin valtioneuvoston ja opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella säädetään.

Rahoituslain 48 §:n 1 momentin (1705/2009) mukaan lukiossa ja ammatillisessa koulutuksessa varainhoitovuoden rahoitus lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräisen opiskelijamäärän mukaan. Pykälän 3 momentin (1705/2009) mukaan mainitun lain mukaan rahoitettavan perusopetuksen rahoitus varainhoitovuodelle lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän oppilasmäärän mukaan.

Rahoituslain 50 §:n (1705/2009 ja 1511/2011) 1 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää muun ohella 18 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 ja 2 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle. Pykälän 2 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö tarkistaa 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Mainitussa laissa tarkoitetun perusopetuksen rahoitus tarkistetaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20 päivän keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi.

Rahoituslain 58 §:n 1 momentin mukaan kunnan, kuntayhtymän ja yksityisen toiminnan järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle mainitussa laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot. Pykälän 2 momentin (1511/2011) mukaan valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi suoritettavasta rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista.

Rahoituslain 60 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädettyä valtionosuutta tai rahoitusta saava yksityisen koulutuksen järjestäjä, joka on tyytymätön mainitun lain nojalla annettuun päätökseen, saa vaatia oikaisua kirjallisesti valtionapuviranomaiselta kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1766/2009) 19 §:n 1 momentin (1766/2009) mukaan lukion rahoitus myönnetään ja tarkistetaan mainittua toimenpidettä edeltävän tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän opiskelijamäärien painotetun keskiarvon perusteella.

Asetuksen 25 §:n (1766/2009) 1 momentin mukaan koulutuksen tai toiminnan järjestäjän tulee ilmoittaa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 §:n 1 momentissa tarkoitetut rahoituksen määräämiseksi tarvittavat kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot opetusministeriölle Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla siten kuin 2–4 momentissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun ohella lukiokoulutuksen kustannuksia ja tuloja koskevat tiedot tulee ilmoittaa vuosittain Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla kustannustiedonkeruuseen viimeistään seuraavan vuoden huhtikuun loppuun mennessä, ellei opetusministeriö toisin päätä. Pykälän 3 momentin mukaan toiminnan laajuutta koskevat tiedot tulee ilmoittaa Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla 10 päivän kuluessa tilastointipäivästä, jollei opetusministeriö toisin päätä. Pykälän 4 momentin mukaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 11–13 §:n 1 ja 2 momentissa, 14–16 ja 18 §:ssä säädetyn perusopetuksen rahoituksen määräämiseksi tarkoitetut oppilasmäärätiedot ja mainitun lain 13 §:n 3 momentissa tarkoitetut suoritettuja oppiaineita koskevat tiedot sekä 19 §:ssä säädettyä toimintaa koskevat tiedot opetuksen järjestäjän tulee vuosittain ilmoittaa opetusministeriölle Tilastokeskuksen lomakkeilla tilastointipäivän tilanteen mukaisesti.

2.1.5 Perusteettoman edun palautus

Vuoden 1998 rahoituslain 57 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun rahoitukseen sovelletaan lisäksi muun muassa kuntien valtionosuuslain 19 §:n säännöksiä perusteettoman edun palauttamisesta.

Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n 1 momentin mukaan, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta, valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu.

Lain 19 §:n 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Valtionapuviranomainen tai muu asianomainen ministeriö voi pykälän 3 momentin mukaan päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavien valtionosuuksien yhteydessä.

Lain 20 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.

Vuoden 2009 rahoituslain 62 §:n 1 momentin mukaan, jos lain 1 tai 2 §:ssä tarkoitettu opetuksen tai muun toiminnan järjestäjä on saanut perusteettomasti mainitun lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta, opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus maksettu.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavan vuoden valtionosuuden yhteydessä.

Lain 63 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen varainhoitovuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.

2.1.6 Kotikuntalaki

Kotikuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain mukaan määräytynyt kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunta merkitään väestötietojärjestelmään. Väestötietojärjestelmään merkitään myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka.

Pykälän 3 momentin mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, mainitun lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

2.2 Asiassa saatu selvitys

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry ylläpitää Aurinkorannikon suomalaista koulua. Yhdistyksellä on voimassa oleva perusopetuslain nojalla vuonna 1998 myönnetty opetuksen järjestämislupa suomenkieliseen perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen (6-vuotiaat) tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille sekä lukiolain nojalla vuonna 2009 myönnetty järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetushallituksen 20.1.2009 päivätyssä perusopetuksen tietojen antamista koskevassa ohjeessa on ulkomaankoulujen osalta ohjeistettu seuraavasti: "Perusopetusta antavien ulkomaankoulujen oppilasmäärään sisällytetään perusopetuksessa olevat tilapäisesti ulkomailla asuvat, oppivelvollisuusikäiset tai esiopetuksessa olevat Suomen kansalaiset."

Opetushallituksen 20.9.2010 päivätyssä lukiokoulutuksen tietojen antamista koskevassa ohjeessa on rahoituksen perusteena olevien opiskelijamäärien osalta ohjeistettu seuraavasti: "Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön ulkomaan koululle myöntämän järjestämisluvan mukaisesti ulkomaan koulu voi ilmoittaa rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia. Ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa (201/1994 5 §)."

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 21.2.2012 päättänyt suorittaa vuoden 2009 rahoituslain 58 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan. Tarkastus on kohdistunut vuosiin 2009–2011. Tarkastuskertomus on valmistunut 27.2.2014.

Tarkastuskertomuksen mukaan tarkastuksen aikana ja saaduista asiakirjoista ei tullut esille, millä tavalla koulussa varmistetaan oppilas- ja opiskelijaluetteloiden osalta (20.1. ja 20.9.) se, että järjestämislupien edellytykset oppilaiden ja opiskelijoiden Suomen kansalaisuudesta ja tilapäisesti ulkomailla asumisesta varmistetaan kotikuntalain (201/1994) ja väestötietojärjestelmän perusteella. Tarkastuskertomuksesta käy ilmi, että tarkastuksen yhteydessä tarkastettiin väestötietojärjestelmän mukaiset tiedot kaikista Aurinkorannikon suomalaisen koulun Opetushallitukselle vuosina 2009–2011 ilmoittamista esi- ja perusopetuksen oppilaista ja lukiokoulutuksen opiskelijoista. Tarkastuskertomuksessa on edelleen todettu, että koulun tulee perusopetuksen oppilaaksi ja opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä pyytää ote väestörekisteristä sekä tietojen ilmoittamispäivinä (20.1. ja 20.9.) varmistaa, etteivät oppilaiden ja opiskelijoiden tiedot ole olennaisesti muuttuneet Suomen kansalaisuuden tai tilapäisesti ulkomailla asumisen osalta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 18.12.2014 tekemässään päätöksessä katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille ja/tai tilapäisesti ulkomailla asuville, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten. Päätöksen mukaan Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle on myönnetty esi- ja perusopetuksen vuosien 2009–2011 sekä vuosien 2010–2011 (1.8.2010 alkaen) lukiokoulutuksen käyttökustannuksiin perusteettomana etuna liikaa valtionosuutta yhteensä 736 593,65 euroa.

Ministeriö on kohtuullistanut takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei peritä takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on kestänyt tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan vähemmän kuin kolme vuotta. Ministeriö on myös päättänyt olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n nettomääräiseksi suoritusvelvollisuudeksi ministeriölle on päätöksen mukaan jäänyt yhteensä 613 616,80 euroa.

Takaisinperintäpäätöksen liitteenä olevasta oppilaiden ja opiskelijoiden tarkastettujen väestötietojärjestelmäotteiden perusteella laaditusta yhteenvedosta käy ilmi, että yli kolme vuotta ilman kotikuntaa Suomessa olleita on esi- ja perusopetuksen oppilaista on ollut noin 14,8 prosenttia ja lukiokoulutuksen opiskelijoista noin 11,3 prosenttia.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on edellä mainitun päätöksen muutoksenhakuohjeiden mukaisesti valittanut vuoden 2009 rahoituksen takaisinperinnän osalta korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja tehnyt vuosien 2010–2011 rahoituksen takaisinperinnän osalta oikaisuvaatimuksen opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 17.9.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n vuosien 2010–2011 osalta tekemän oikaisuvaatimuksen. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on valittanut tästä päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2.3 Oikeudellinen arviointi

2.3.1 Kuuleminen

Valittaja on katsonut, että opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätöstä 18.12.2014 tehtäessä on tapahtunut kuulemisvirhe, sillä valittajaa ei ollut kuultu ministeriön hankkimasta tilintarkastusyhteisö BDO Audiator Oy:n 12.8.2014 päivätystä raportista, jonka valittaja oli saanut vasta 21.1.2015.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ministeriö on takaisinperintäpäätöksen valmisteluvaiheessa pyytänyt BDO Audiator Oy:tä tekemään selvityksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n taloudellisesta tilanteesta yhdistyksen toimittaman asiakirja-aineiston pohjalta sen arvioimiseksi, miten perusteettoman edun takaisinperintä vaikuttaisi Aurinkorannikon suomalaisen koulun taloustilanteeseen.

Asiakirjoista ilmenee, että ministeriö on varannut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle ja Aurinkorannikon suomalaiselle koululle tilaisuuden antaa tarkastuskertomusluonnosten johdosta

vastine ja että Aurinkorannikon suomalainen koulu on antanut vastineet 28.6.2013 ja 6.11.2013. Saadun selvityksen mukaan ministeriö on lisäksi varannut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle tilaisuuden antaa kirjallinen selitys ennen perusteettoman edun takaisinperintää koskevan asian ratkaisemista. Kuulemiskirjeen liitteenä on ollut harkittavana ollutta takaisinperintää koskeva päätösluonnos. Kannatusyhdistys on antanut kirjallisen selityksen 5.6.2014 ja kirjallisen lisäselityksen 21.8.2014.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole katsottava tapahtuneen kuulemisvirhettä sillä valittajan esittämällä perusteella, että sille ei ollut ennen takaisinperintäpäätöksen tekemistä erikseen varattu tilaisuutta tulla kuulluksi BDO Audiator Oy:n 12.8.2014 päivätystä raportista. Valittajalla on lisäksi ollut tilaisuus lausua mainitusta raportista oikaisuvaatimuksensa ja valituksensa yhteydessä.

2.3.2 Palautusvelvollisuus vuoden 2009 osalta

Valtionapuviranomainen myöntää kysymyksessä olevan rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta koulutuksen järjestäjälle. Rahoitus määräytyy laskennallisin perustein, ja se maksetaan heti varainhoitovuoden alusta kuukausittain yhtä suurina erinä kunakin kuukautena. Tämä ennakollisesti myönnetty rahoitus tarkistetaan varainhoitovuoden loppuun mennessä vuoden 1998 rahoituslain 45 §:n 2 momentin (1071/2005) nojalla varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi laskentapäivinä toteutuneiden oppilas- ja opiskelijamäärän perusteella. Tässä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoitus tarkistetaan koulutuksen järjestäjän toteutuneen oppilas- ja opiskelijamäärän ja siten todellisen vuoden 1998 rahoituslain 5 §:ssä tarkoitetun laskentaperusteen mukaiseksi.

Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:n mukaan velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu. Vuoden 1998 rahoituslain mukaisesti varainhoitovuoden 2009 ennakollisen rahoituksen saman vuoden joulukuussa tapahtuvan tarkistuksen edellyttämät todellisen laskentaperusteen mukaiset suoritukset on maksettu valtionosuuden saajille varainhoitovuotta 2009 seuranneen vuoden 2010 helmikuun loppuun mennessä. Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:n mukainen viiden vuoden aika perusteettoman edun palauttamiselle on siten alkanut vuoden 2010 lopusta. Velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus ei siten ole rauennut varainhoitovuoden 2009 osalta.

2.3.3 Takaisinperinnän edellytysten täyttyminen ja takaisinperinnän kohtuullistaminen

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisessa takaisinperintäpäätöksessään 18.12.2014 katsonut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n menetelleen sille myönnettyjen esi- ja perusopetuksen ja lukiokoulutuksen järjestämislupien vastaisesti. Tällä perusteella ministeriö on päättänyt periä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:ltä takaisin vuosien 2009–2011 valtionosuuksia yhteensä 613 616,80 euroa päätöksestä tarkemmin ilmenevin erittelyin. Ministeriö on kohtuullistanut takaisinperittävää määrää siten, että maksettuja valtionosuuksia ei ole peritty takaisin niiden oppilaiden/opiskelijoiden osalta, joiden oleskelu ulkomailla on Opetushallituksen tarkastuksen yhteydessä kerättyjen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan kestänyt vähemmän kuin kolme vuotta, ja lisäksi perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa ei ole määrätty perittäväksi takaisin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on oikaisuvaatimuspäätöksellään 17.9.2015 hylännyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n vuosien 2010–2011 osalta tekemän oikaisuvaatimuksen.

Asiassa on näin ollen valittajan valitusten johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuuden takaisinperintäpäätöstä tai oikaisuvaatimuspäätöstä pidettävä valittajan esittämillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastaisina.

Päätösten lainmukaisuus edellyttää, että takaisinperinnän perusteet käyvät ilmi päätöksen perusteluissa. Opetuksen järjestäjän on toisaalta huolehdittava, että opetus on järjestetty sitä koskevien lupaehtojen mukaisesti ja että valtionosuuksien maksamisen edellytysten toteutuminen on selkeästi todennettavissa.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen takaisinperintäpäätös perustuu siihen, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille tai sellaisille Suomen kansalaisille, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaisesti kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten.

Opetus- ja kulttuuriministeriön sisäisen tarkastuksen yksikön tekemän Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ylläpitämään Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun kohdistuneen tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että usean koulun oppilaaksi tai opiskelijaksi hyväksytyn kohdalla ulkomailla asumista ei voitu pitää tilapäisenä. Tarkastuksen yhteydessä kaikista valtionosuusrahoituksen perusteeksi vuosina 2009–2011 ilmoitetuista oppilaista ja opiskelijoista pyydettiin väestötietojärjestelmästä otteet, joista ilmeni, että 181 oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut Suomessa ja kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta ei täyttynyt. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisen takaisinperintäpäätöksen 18.12.2014 liitteestä käy muun ohella ilmi, että väestötietojärjestelmän tietojen mukaan 41:n vuosien 2009–2011 valtionosuuden perusteena olleen oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut ollut Suomessa yli kymmeneen vuoteen ja 30 oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut ollut Suomessa yli seitsemään mutta alle kymmeneen vuoteen. Samasta liitteestä käy myös ilmi, että yli kolme vuotta ilman kotikuntaa Suomessa olleita on vuosien 2009–2011 esi- ja perusopetuksen oppilaista ollut noin 14,8 prosenttia ja lukiokoulutuksen opiskelijoista noin 11,3 prosenttia.

Asiakirjoista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt perus- ja lukio-opetuksen järjestämisluvat koskevat ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille annettavaa opetusta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:llä on opetuksen järjestäjänä ollut velvollisuus noudattaa sille myönnettyjen perus- ja lukio-opetuksen järjestämislupien ehtoja. Lisäksi vuoden 1998 rahoituslain 54 §:n (492/2009) 1 momentin ja vuoden 2009 rahoituslain 58 §:n 1 momentin nojalla sillä on ollut vastuu antamiensa rahoituksen määräämiseksi tarpeellisten tietojen, kuten lupaehtojen mukaiseen opetukseen oikeuttavien oppilaiden ja opiskelijoiden lukumäärän, oikeellisuudesta.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittaja ei ole toiminnassaan riittävällä tavalla huolehtinut sen selvittämisestä, että kaikki sen oppilaaksi tai opiskelijaksi hyväksymät ja vuosien 2009–2011 valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoittamat henkilöt olisivat järjestämislupien ehdon mukaisesti olleet tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia.

Kotikuntalain 3 §:n 1 kohdan ja 5 §:n 1 momentin mukaisesti yli yhden vuoden ulkomailla oleskelu johtaa pääsääntöisesti siihen, ettei henkilöllä katsota olevan kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien ehto, jonka mukaan opetusta voidaan järjestää vain tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille, perustuu asiassa annetun selvityksen mukaan sittemmin kumottuun ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annettuun lakiin (379/1981). Tämän lain esitöistä (HE 3/1981 vp) käy ilmi, että ulkomaille perustettavia kouluja ei ollut tarkoitettu sellaisten perheiden lapsille, joiden vanhempien tarkoitus on ollut muuttaa ulkomaille pysyväisluonteisesti, vaan ulkomailla asumiselta on edellytetty tilapäisyyttä.

Vaikka itse järjestämislupiin tai järjestämislupien perusteena oleviin perusopetuslakiin ja lukiolakiin ei sisälly määritelmää siitä, mitä tilapäisellä ulkomailla asumisella tarkoitetaan, opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole toiminut lainvastaisesti tulkitessaan järjestämislupien ehtoa tilapäisestä ulkomailla asumisesta kotikuntalain tarkoituksen mukaisesti ja perustaessaan tilapäisen ulkomailla asumisen arvioinnin kunkin oppilaan tai opiskelijan väestötietojärjestelmän mukaiseen kotikuntatietoon.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on nyt esillä olevassa asiassa kohdistanut valtionosuuden takaisinperinnän ainoastaan sellaisista oppilaista tai opiskelijoista vuosina 2009–2011 maksettuun rahoitukseen, joilla ei oppilaiden ja opiskelijoiden tietojen ilmoittamispäivinä (20.1. ja 20.9.) väestötietojärjestelmän tietojen mukaan ole yli kolmeen vuoteen ollut kotikuntaa Suomessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut lähteä siitä, että ainakaan tällaisten oppilaiden ja opiskelijoiden osalta asumisen tilapäisyyttä koskeva edellytys ei ole täyttynyt. Valittaja ei myöskään ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella koulun oppilaita tai opiskelijoita, joilla ei yli kolmeen vuoteen ollut ollut väestötietojärjestelmän mukaista kotikuntaa Suomessa, voitaisiin poikkeuksellisesti pitää vain tilapäisesti ulkomailla asuvina. Näin ollen opetus- ja kulttuuriministeriön päätöstä määrätä tällaisista oppilaista ja opiskelijoista maksettu valtionosuus palautettavaksi perusteettomana etuna ei ole pidettävä hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisia päätöksiä ei ole pidettävä lainvastaisina myöskään sillä valittajan esittämällä perusteella, että ministeriö olisi takaisinperintää koskevassa päätöksenteossaan menetellyt hyvän hallinnon periaatteiden ja erityisesti luottamuksensuojan tai yhdenvertaisuuden vastaisesti. Kun otetaan huomioon valittajan velvollisuus toimia järjestämisluvan ehtojen mukaisesti ja tarkastuksessa esiin tulleet vakavat puutteet järjestämisluvan ehtojen noudattamisessa erityisesti oppilaiden ulkomailla asumisen tilapäisyyden ja jopa Suomen kansalaisuuden selvittämättä jättämisen osalta, asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään sen vuoksi, että opetus- ja kulttuuriministeriö ei ollut antanut nimenomaista ohjetta järjestämislupien ulkomailla asumisen tilapäisyysehdon tulkinnasta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ennen takaisinperintäpäätöksen tekemistä selvittänyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun taloustilannetta tarkemmin pyytämällä BDO Audiator Oy:tä arvioimaan, miten takaisinperintä vaikuttaa koulun taloudelliseen tilanteeseen ja toimintaedellytyksiin. BDO Audiator Oy:n arvion mukaan koulun toiminnan jatkaminen on mahdollista, mutta koko perusteettoman edun mukaisen valtionosuuksien määrän maksaminen takaisin veisi kannatusyhdistykseltä erittäin pitkän ajan. Opetus- ja kulttuuriministeriö on edellä ilmenevin tavoin rajoittanut takaisinperinnän niiden oppilaiden ja opiskelijoiden perusteella maksettuihin valtionosuuksiin, joilla ei väestötietojärjestelmän mukaan ole ollut kotikuntaa Suomessa viimeiseen kolmeen vuoteen. Tämän lisäksi ministeriö on päättänyt olla perimättä perusteettomasta edusta kertynyttä korkoa.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ministeriöllä on huomattava harkintavalta vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 19 §:n 2 momentin ja vuoden 2009 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n 2 momentin mukaisen kohtuullistamisen aiheellisuuden ja mitoituksen arvioinnissa.

Kun otetaan huomioon, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on toiminnassaan usean vuoden ajan laiminlyönyt varmistaa, että sen valtionosuuden perusteeksi ilmoittamat oppilaat ja opiskelijat täyttävät opetuksen järjestämislupien ehdot ja ovat siten oikeutettuja valtionosuusrahoitukseen, tehtyä takaisinperintäpäätöstä ei kohtuullistamisratkaisunkaan osalta voida pitää määrältään tai muutoin lainvastaisena Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle aiheutuviin taloudellisiin seurauksiin liittyvien, sinänsä vakavien seikkojen johdosta eikä muillakaan valituksessa esitetyillä perusteilla. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään hallintolain 6 §:ssä tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen kannalta.

2.3.4 Lopputulos

Opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuuden takaisinperinnästä 18.12.2014 tekemä päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut 17.9.2015 tekemällään päätöksellä hylätä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikaisuvaatimuksen valtionosuuden takaisinperinnästä vuosilta 2010–2011. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen mukaan takaisinperittävä määrä on maksettava viimeistään 31.12.2017. Päätöksen mukaan tarkemmasta kirjallisesta maksuaikataulusta sovitaan erikseen. Muutoksenhakuun kuluneen ajan takia palautettavalle määrälle asetetaan uudeksi eräpäiväksi 31.12.2020.

3 Vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä

Asioiden tultua tällä päätöksellä ratkaistuiksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

4 Oikeudenkäyntikulut

Asioiden näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

X Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Niilo Jääskisen äänestyslausunto:

Olen samaa mieltä enemmistön kanssa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun kohdista 1 (suullinen käsittely) ja 3 (täytäntöönpanokielto) sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen kohdasta 4 (oikeudenkäyntikulut). Pääasian (kohta 2) osalta kumoan opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen takaisinperittävän määrän osalta ja alennan sen 250 000 euroksi.

Kuulemisen (jakso 2.3.1) ja palautusvelvollisuuden raukeamisen vuoden 2009 osalta (jakso 2.3.2) olen samaa mieltä kuin enemmistö. Takaisinperinnän edellytysten täyttymisen ja takaisinperinnän kohtuullistamisen (jakso 2.3.3) osalta lausun seuraavasti:

Oikeudellisen arvion lähtökohdat

Asiakirjoista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt perus- ja lukio-opetuksen järjestämisluvat koskevat ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille annettavaa opetusta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:llä on opetuksen järjestäjänä ollut velvollisuus noudattaa sille myönnettyjen perus- ja lukio-opetuksen järjestämislupien ehtoja. Lisäksi vuoden 1998 rahoituslain 54 §:n (492/2009) 1 momentin ja vuoden 2009 rahoituslain 58 §:n 1 momentin nojalla sillä on ollut vastuu antamiensa rahoituksen määräämiseksi tarpeellisten tietojen, kuten lupaehtojen mukaiseen opetukseen oikeuttavien oppilaiden ja opiskelijoiden lukumäärän, oikeellisuudesta.

Valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta annetun lain (634/1998) 7 §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun rekisteröidyn yhteisön tai säätiön järjestämään koulutukseen sovelletaan hallintomenettelylakia (598/1982), nyttemmin hallintolain 71 §:n 2 momentin viittaussäännös huomioon ottaen hallintolakia. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:ä on pidettävä hallintolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuna julkisia hallintotehtäviä hoitavana yksityisenä sen hoitaessa perusopetuslaissa ja lukiolaissa sekä vuosien 1998 ja 2009 rahoituslaeissa tarkoitettuja opetuksen järjestäjän hallintotehtäviä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen takaisinperintäpäätös perustuu siihen, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on "menetellyt sille myönnettyjen järjestämislupien vastaisesti järjestämällä perusopetusta ja lukiokoulutusta myös muille kuin Suomen kansalaisille ja/tai tilapäisesti ulkomailla asuville, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan kotikuntaa Suomessa, sekä ilmoittamalla edellä mainitut oppilaat Opetushallitukselle valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten."

Asiassa on riidatonta, että itse järjestämislupiin tai järjestämislupien perusteena oleviin perusopetuslakiin ja lukiolakiin ei sisälly määritelmää siitä, mitä tilapäisellä ulkomailla asumisella tarkoitetaan. Opetusministeriön valituksenalaisessa päätöksessä muilla kuin tilapäisesti ulkomailla asuvilla oppilailla viitataan niihin, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan kotikuntaa Suomessa. Tällaista täsmennystä ei ole asetettu ehdoksi lainsäädännössä eikä järjestämisluvissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan valtionapuviranomainen ei voi vedota avustuksensaajaa vastaan sellaiseen ehtoon, joka ei ilmene tukipäätöksessä (KHO 2016:136), jollaisena nyt puheena olevassa tapauksessa sovellettava valtionosuusjärjestelmä huomioon ottaen on pidettävä järjestämislupapäätöksiä. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätösten lainmukaisuus riippuu tältä osin siitä, että niissä tulkitaan oikein asumisen tilapäisyyttä koskevaa järjestämisluvan ehtoa. Sama koskee opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksissä tarkoitettua velvoitetta tarkistaa oppilaan asumisen tilapäisyys vaatimalla selvitystä kotikunnasta Suomessa esittämällä väestörekisteriote oppilaasta.

Asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon tulkinta

Kotikuntaa koskeva sääntely

Kotikuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain mukaan määräytynyt kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunta merkitään väestötietojärjestelmään. Väestötietojärjestelmään merkitään myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka.

Pykälän 3 momentin mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, mainitun lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta.

Lain 3 §:n 1 kohdan mukaan henkilön kotikunta ei muutu, jos hänen asumisensa toisessa kunnassa johtuu pääasiassa enintään yhden vuoden kestävästä työtehtävästä, opiskelusta, sairaudesta tai muusta näihin rinnastettavasta syystä.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. esimerkiksi 26.5.1999 taltionumero 1275) väestötietojärjestelmään tehty merkintä ei oikeudellisesti sido muita viranomaisia, joiden tulee asianomaisia säännöksiä soveltaen väestötietojärjestelmään tehdystä merkinnästä riippumatta niille esitetyn selvityksen perusteella itsenäisesti ratkaista muun muassa kysymys henkilön asuinpaikasta.

Tilapäisyyttä koskevan ehdon tausta

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien ehto: "tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille", perustuu jo kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981), joka on ensimmäinen ulkomaankouluista annettu säädös. Lain 1 §:n mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säädetyin ehdoin antaa rekisteröidylle suomalaiselle yhteisölle, säätiölle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle luvan perustaa tilapäisesti ulkomailla asuvia oppivelvollisia Suomen kansalaisia varten asianomaiseen maahan suomalaista peruskoulua vastaavan yksityiskoulun. Tässä laissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 3/1981 vp) on linjattu ne periaatteet ja ehdot, joiden puitteissa ulkomailla toimivalle koululle voidaan myöntää opetuksen järjestämislupa. Näitä linjauksia ei ole myöhemmissä opetuslainsäädännön muutoksissa muutettu. Kun laki ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta kumottiin perusopetuslain voimaan tullessa, muutettiin koulutuksen järjestäjän lupa perusopetuslain 7 §:n mukaiseksi ja vaatimus tilapäisestä asumisesta siirrettiin järjestämisluvan ehdoksi.

Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperustelujen mukaan ulkomaan kouluja koskeva laki tuli säätää siksi, että ulkomailla tilapäisesti työskentelevien suomalaisperheiden lukumäärä oli huomattavasti lisääntynyt, mikä on johtunut ennen muuta kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden määrän moninkertaistumisesta. Keskeiseksi ongelmaksi perusteluissa nähtiin näiden perheiden kouluikäisten lasten koulunkäynnin järjestäminen tarkoituksenmukaisella tavalla ja nimenomaan siten, että lapset palattuaan Suomeen ilman erillistä tutkintoa voivat jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla. Perustelujen mukaan tilapäisesti ulkomailla asuville kouluikäisille suomalaisille lapsille tarkoitettu koulu on omiaan omalta osaltaan edistämään nimenomaan projektivientiä ja kansainvälistä kauppaa yleensä sekä kehitysyhteistyötä.

Lain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa. Perustelujen mukaan voidaan kuitenkin katsoa, että lapsen asumista ulkomailla ei voida pitää tilapäisenä asumisena, jos lapsen vanhempien tarkoitus on pysyväisluontoisesti muuttaa ulkomaille ja ottaa siellä työpaikka, jota ei ole pidettävä sillä tavoin määräaikaisena, että se aikanaan edellyttää kotimaahan paluuta. Esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa.

Oikeudellinen arviointi

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisessa oikaisupäätöksessä todetaan, että opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen ohjeistus ja neuvonta on lähtenyt siitä, että ulkomaankoulujen järjestämislupien ehdolla tilapäisesti ulkomailla asuvista Suomen kansalaisista tarkoitetaan henkilöitä, jotka ovat muuttaneet ulkomaille yhtä vuotta lyhyemmäksi aikaa, joten heillä on kotikunta Suomessa. Oleskelun tilapäisyys on osoitettavissa tarvittaessa väestötietojärjestelmäotteella. Päätöksessä todetaan edelleen, että opetus- ja kulttuuriministeriöllä eikä opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä ole edellytyksiä eikä toimivaltaa arvioida asumisen tilapäisyyttä yksittäistapauksittain. Kannatusyhdistykselle myönnetyt järjestämisluvat koskevat opetuksen ja koulutuksen järjestämistä tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille. Ministeriö katsoo, että kotikuntalaki mahdollistaa edellä mainituin perustein asumisen pysyvyyden tai tilapäisyyden selvittämisen kokonaistilanne huomioon ottaen. Tilapäistä asumista ulkomailla koskeva järjestämislupaehdon tulkinnan tulee ministeriön käsityksen mukaan perustua kotikuntalain säännöksiin. Oppilaiden ja heidän huoltajiensa tulee huolehtia siitä, että heitä koskevat väestörekisterimerkinnät ovat ajan tasalla ja oikein. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjien tulee luotettavasti otteella väestötietojärjestelmästä varmistua siitä, täyttääkö oppilas oppilaaksi oton yhteydessä ja vuosittain järjestämisluvan ehdot. Katson, että valituksenalainen päätös on tältä osin oikeudellisesti virheellinen ja siten hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien asumisen tilapäisyyttä koskeva ehto perustuu ennen kotikuntalakia annettuun lainsäädäntöön, eikä sen sisällön voida katsoa muuttuneen kotikuntalain säätämisen yhteydessä. Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperusteluissa lausuttu huomioon otteen on ilmeistä, että kotikuntalain 5 §:n 1 momentissa pääsäännöksi asetettua yhden vuoden sääntöä ei voida soveltaa asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon tulkinnassa. Perusteluissa esimerkinomaisesti mainittujen kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden ulkomaankomennukset ovat vain poikkeuksellisesti alle yhden vuoden pituisia, eikä tällainen korkeintaan kahden lukukauden pituinen poissaolo Suomesta aiheuta vaaraa siitä, että lapsi palattuaan Suomeen ei ilman erillistä tutkintoa voisi jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Hallituksen esitysten 3/1981 vp ja 104/1993 vp perusteluissa mainitut tehtävät voivat kestää pidempää kuin kolme vuotta, joka viimeksi mainitussa hallituksen esityksessä on mainittu käytännössä soveltuvaksi asumisen tilapäisyyden rajaksi. Esimerkiksi toimikaudet kansainvälisissä järjestöissä voivat olla viiden tai kuuden vuoden pituisia, samoin määräaikaiset työsuhteet kansainvälisissä järjestöissä, ulkomaisissa yliopistoissa tai monikansallisissa yrityksissä. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että Suomen ulkomaan edustuksen normaali ulkomaankomennuksen pituus on kolmesta neljään vuotta (http://www.kopijyva.fi/ejulkaisut/ulkoasiainministerio/UM_diplomaattiura_2013/).

Edellä olevan perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö tulkitsee valituksenalaisissa päätöksissään virheellisesti järjestämisluvan ehtoa oppilaan ulkomailla asumisen tilapäisyydestä, sikäli kuin tilapäisyyden kriteerinä on sovellettu oppilaan tai opiskelijan väestörekisterikotikunnan olemassaoloa Suomessa ja/tai yhden vuoden tai kolmen vuoden asumista Suomen ulkopuolella. Ehdon oikea tulkinta on selvittää oppilaan ulkomailla asumisen perustana olevan seikan tilapäisyyttä tai määräaikaisuutta, ja arvioida sen perusteella, onko kysymys siirtolaisuudesta eli pysyväksi tarkoitetusta maastamuutosta vai tilapäisestä asumisesta, jonka päätyttyä perheen tai oppilaan aikomuksena on palata Suomeen. Se, että oppilas on väestötietojärjestelmässä merkitty poissaolevaan väestöön kuuluvaksi, ei tarkoita sitä, että hän ei voisi olla järjestämisluvassa tarkoitetulla tavalla tilapäisesti ulkomailla asuva.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n olisi tullut arvioida oppilaan asumisen tilapäisyyttä sen perusteella, onko oppilaalla kotikunta Suomessa vai ei, ja vaatia tätä varten selvitys väestörekisteriotteella. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry ei ole kotikuntalain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettu valtion tai kunnan viranomainen, jonka tulisi perustaa arvionsa henkilön asuinpaikasta tai tilapäisestä asuinpaikasta kotikuntalain säännöksiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kuitenkin valtionavustusviranomaisena velvollinen arvioimaan järjestämisluvan ehtojen noudattamista ja tässä ominaisuudessaan soveltamaan kotikuntalain 5 §:n säännöksiä arvioidessaan järjestämisluvan asianomaisen ehdon noudattamista.

Tähän nähden myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n on katsottava julkista hallintotehtävää hoitavana yksityisenä olevan velvollinen soveltamaan kotikuntalain 5 §:n mukaisia perusteita arvioidessaan oppilaaksi hakeutuvien ulkomailla asumisen tilapäisyyttä ottaen kuitenkin huomioon ulkomaan koulujen valtionavustusjärjestelmän perustana olevat hallituksen esityksestä HE 3/1981 vp ilmenevät päämäärät. Nämä päämäärät estävät hallituksen esityksessä HE 104/1993 vp mainitun kolmen vuoden säännön soveltamisen mekaanisesti asumisen tilapäisyyden arvioinnissa ehdottomana ylärajana tai sellaisten Suomeen kohdistuvien siteiden edellyttämisen, joita HE 3/1981 vp:n yleisperusteluissa tarkoitetuissa tilanteissa olevilla perheillä ei yleensä ole kuten esimerkiksi toinen asunto Suomessa. Muiden viranomaisten kuin väestörekisteriviranomaisten arvioidessa henkilön asuinpaikkaa niiden on otettava huomioon kulloinkin sovellettavana olevan sääntelyn tavoitteet eli tässä tapauksessa Suomen ulkopuolella tilapäisesti asuvien lasten kulttuurisen identiteetin säilyminen.

Kuten edellä on todettu, korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan väestörekisteriin tehdyt merkinnät eivät sido muita viranomaisia, vaan niiden tulee asianomaisia säännöksiä soveltaen väestötietojärjestelmään tehdystä merkinnästä riippumatta niille esitetyn selvityksen perusteella itsenäisesti ratkaista muun muassa kysymys henkilön asuinpaikasta. Tämän on katsottava koskevan myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:tä, jolla on julkista hallintotehtävää hoitavana yksityisenä hallintolain 31 § huomioon ottaen sekä oikeus että velvollisuus arvioida itsenäisesti järjestämisluvan asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon täyttymistä ja hankkia sitä varten tarvittavaa selvitystä oppilaan huoltajalta. Tämä selvitys voi olla suullista tai kirjallista, eikä sitä voida opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetulla tavalla rajata tai sitoa väestötietojärjestelmän kotikuntaa koskeviin tietoihin. Valtionapuviranomainen ei sinänsä ole sidottu koulutuksen järjestäjän tältä osin tekemiin ratkaisuihin, vaan se voi arvioida selvityksen riittävyyttä tai asumisen tilapäisyyden kriteerejä eri tavalla kuin koulutuksen järjestäjä, jolloin asian ratkaisee viime kädessä toimivaltainen hallintotuomioistuin.

Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätöksestä 18.12.2014 ilmenee, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastineessa 28.6.2013 oli ilmoitettu, että vuosina 2009–2011 sekä tällä hetkellä oppilaat ja opiskelijat olivat täyttäneet oppilas- ja opiskelijatietolomakkeet, joissa oli kysytty kotikuntaa ja osoitetta Suomessa. Ilmoittautumisen yhteydessä oli vaadittu oppilaan tai opiskelijan henkilötunnus. Tältä osin Aurinkorannikon suomalaiselta koululta oli pyydetty selvitystä siitä, oliko ilmoitettuja tietoja (mukaan lukien kotikunta) tarkistettu ja olivatko kaikki ilmoittaneet oppilaan tai opiskelijan kotikunnan, jos ei, oliko ja miten asiaa koulun toimesta selvitetty. Aurinkorannikon suomalaisen koulun vastauksessa 11.4.2014 oli todettu, että koulu oli luottanut huoltajien ilmoitukseen oppilaasta annettavien tietojen osalta eikä koulu ollut tarkistanut asiaa suoraan viranomaisilta. Vastauksen mukaan vuosien 2009–2011 oppilas- ja opiskelijatietolomakkeissa oli kotikunta ilmoitettu muutamaa yksittäistä oppilasta tai opiskelijaa lukuun ottamatta. Vuosittain oppilailta, opiskelijoilta ja huoltajilta oli pyydetty puuttuvien tietojen täydentämistä, mutta syystä tai toisesta lomakkeissa oli yksittäisiä puuttuvia tietoja.

Kuten edellä on todettu, kotikuntamerkinnän puuttuminen väestötietojärjestelmästä ei sinänsä osoita, että asuminen ulkomailla ei voisi olla tilapäistä järjestämisluvassa tarkoitetulla tavalla. Edellä kerrottu huomioon ottaen ei myöskään voida katsoa, että mainitun ehdon täyttymisen selvittäminen olisi itsessään laiminlyöty. Koulutuksen järjestäjällä on yhtä lailla kuin valtioapuviranomaiselle tai väestörekisterin pitäjällä oikeus luottaa asianosaisen antamiin tietoihin ja selvityksiin. Toisaalta sillä on velvollisuus vaatia lisäselvityksiä, jos sen on syytä epäillä esimerkiksi pitkään jatkuneen asumisen vuoksi, että oppilaan asuminen ulkomailla ei ole tilapäistä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön sisäisen tarkastuksen yksikön tekemän Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n ylläpitämään Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun kohdistuneen tarkastuksen yhteydessä havaittiin, että usean koulun oppilaaksi tai opiskelijaksi hyväksytyn kohdalla ulkomailla asumista ei voitu pitää tilapäisenä. Tarkastuksen yhteydessä kaikista valtionosuusrahoituksen perusteeksi vuosina 2009–2011 ilmoitetuista oppilaista ja opiskelijoista pyydettiin väestötietojärjestelmästä otteet, joista ilmeni, että 181 oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut Suomessa ja kahden oppilaan osalta vaatimus Suomen kansalaisuudesta ei täyttynyt. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisen takaisinperintäpäätöksen 18.12.2014 liitteestä käy muun ohella ilmi, että väestötietojärjestelmän tietojen mukaan 41:n vuosien 2009–2011 valtionosuuden perusteena olleen oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut ollut Suomessa yli kymmeneen vuoteen ja 30 oppilaan tai opiskelijan kotikunta ei ollut ollut Suomessa yli seitsemään mutta alle kymmeneen vuoteen.

Edellä olevan perusteella voidaan arvioida, että merkittävä osa oppilaista ei ole täyttänyt Suomen kansalaisuutta tai asumisen tilapäisyyttä koskevia järjestämisluvan ehtoja ja että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n olisi tullut tämä havaita oppilaaksi ottamisen yhteydessä. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen perusteluissa olevista oikeudellisista virheistä huolimatta päätös on lainmukainen siltä osin, kuin siinä katsotaan yhdistyksen saaneen vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n 1 momentissa ja vuoden 2009 rahoituslain 62 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perusteetonta etua, joka on palautettava.

Kun otetaan huomion yhtäältä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n toiminnassa todettujen puutteiden ja virheiden määrä ja toisaalta ministeriön päätöstä rasittavat seikat, asiassa ei voida tarkoin laskea sitä valtionosuuksien määrää, joka esitetyillä perusteilla olisi voitua periä takaisin. Näin ollen takaisinperittäväksi hyväksyttävä määrä on arvioitava. Ottaen huomioon asiakirjoista saadun selvityksen kokonaisuutena katson, että takaisinperittävä määrä tulee alentaa 250 000 euroksi.

Asia Valitus asiassa, joka koskee kaivosoikeuden raukeamisen lykkäämistä

Valittaja Juuan Dolomiittikalkki Oy

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.6.2016 nro 16/0204/1

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes on päätöksellään 26.5.2015 (KaivNro 7072, lupatunnus KL2015:0002) Juuan Dolomiittikalkki Oy:n 24.2.2015 saapuneen hakemuksen johdosta lykännyt kaivoslain (621/2011) 68 §:n 3 momentin nojalla Paltamon kunnan Kiehimänsuun kylässä sijaitsevan Niemelän kaivospiiriä koskevan kaivosoikeuden raukeamista.

Päätöksestä ilmenee, että Niemelän kaivospiirille oli annettu 16.6.2005 kaivoskirja, jonka mukaan kaivostyöhön oli ryhdyttävä 2.5.2015 mennessä. Kaivospiirissä ei ole aloitettu kaivostyötä.

Päätöksen voimassaoloa koskevan kohdan mukaan kaivosluvan haltijan on ryhdyttävä kaivostoimintaan tai muuhun sellaiseen valmistavaan työhön, joka osoittaa luvanhaltijan vakavasti pyrkivän varsinaiseen kaivostoimintaan viiden (5) vuoden kuluessa Tukesin päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Päätöksen perustelujen mukaan hakijayhtiön esittämiä perusteluja kaivosluvan raukeamisen lykkäämiseksi voidaan pitää perusteltuina ja suunnitelmia riittävän yksityiskohtaisina eikä päätöksestä aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle. Yhtiö on esittänyt riittävät selvitykset kaivospiirin alueella suoritetuista tutkimustöistä ja niiden tuloksista, hankkeen jatkosuunnitelmista sekä kaivosluvan raukeamisen lykkäämisen edellytyksistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n, B:n ja C:n valituksesta kumonnut Tukesin päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat säännökset ja hallituksen esitys kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Kaivoslain (621/2011) 36 §:n mukaan lupahakemuksen täydentämisestä säädetään hallintolain (434/2003) 22 ja 33 §:ssä.

Hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaan, jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä. Lain 33 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika.

Kaivoslain 37 §:n 3 momentin mukaan lupaviranomaisen on lisäksi hankittava lupaharkinnan kannalta pykälän 1 ja 2 momentissa säädettyjen selvitysten lisäksi muut tarpeelliset lausunnot ja selvitykset.

Lain 68 §:n 1 momentin mukaan kaivoslupa raukeaa määräajan päättyessä.

Pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on päätettävä, että kaivoslupa raukeaa, jos luvanhaltija ei ole kaivosluvassa annetussa määräajassa aloittanut kaivostoimintaa tai ryhtynyt muuhun sellaiseen valmistavaan työhön, joka osoittaa luvanhaltijan vakavasti pyrkivän varsinaiseen kaivostoimintaan. Lupaviranomaisen on myös päätettävä, että kaivoslupa raukeaa, jos kaivostoiminta on ollut keskeytyneenä luvanhaltijasta riippuvasta syystä yhtäjaksoisesti vähintään viisi vuotta tai kaivostoiminnan voidaan katsoa tosiasiallisesti päättyneen. Asian voi panna vireille lupaviranomainen omasta aloitteestaan, kunta tai haittaa kärsivä asianosainen.

Pykälän 3 momentin mukaan lupaviranomainen voi kuitenkin 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa enintään kahdesti lykätä kaivosluvan raukeamista ja antaa uuden määräajan kaivostoiminnan aloittamiseksi tai määräajan toiminnan jatkamiseksi. Luvan raukeamista voidaan lykätä enintään yhteensä kymmenellä vuodella. Kaivosluvan haltijan on toimitettava lupaviranomaiselle hakemus ennen kaivosluvan raukeamista sekä hakemuksessa esitettävä syy määräajan myöntämiselle ja suunnitelma kaivostoiminnan aloittamiseksi tai jatkamiseksi. Edellytyksenä hakemuksen hyväksymiselle on, että hakijan esittämää syytä on pidettävä perusteltuna ja suunnitelmaa riittävän yksityiskohtaisena eikä päätöksestä aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle. Tarkempia säännöksiä hakemuksesta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Valtioneuvoston kaivostoiminnasta antaman asetuksen (391/2012) 27 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskeva hakemus on toimitettava lupaviranomaiselle kaksi kuukautta ennen luvan voimassaolon päättymistä.

Pykälän 2 momentin mukaan hakemuksesta tulee käydä ilmi hakijan haluamat muutokset lupa-alueeseen tai muut merkittävät muutokset sekä asianosaisissa tapahtuneet muutokset.

Pykälän 4 momentin mukaan kaivosluvan voimassaolon jatkamista koskevassa hakemuksessa tulee esittää selvitys:

1) hakemuksen kohteena olevan luvan nojalla tehdyistä toimenpiteistä ja niiden tuloksista;

2) kaivosluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksistä.

Hallituksen esityksessä kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (273/2009) on kaivoslain 68 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että kaivosluvan haltijan olisi haettava 3 momentissa tarkoitettua lykkäystä, ennen kuin kaivoslupa raukeaa 2 momentin nojalla. Hakemuksessa tulisi esittää syy lykkäykselle sekä suunnitellut toimenpiteet kaivostoiminnan aloittamiseksi tai jatkamiseksi ja niiden aikataulu. Edellytyksenä hakemuksen hyväksymiselle olisi, että hakijan esittämää syytä on pidettävä perusteltuna ja suunnitelmaa riittävän yksityiskohtaisena siten, että kaivostoiminnan aloittamiselle tai jatkamiselle on todennäköiset edellytykset. Päätöksestä ei myöskään saisi aiheutua kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle. Harkinnassa olisi merkitystä muun muassa, jos kaivosalueen tai sen lähellä olevien alueiden jatkotutkimuksissa on paikallistettu lisää malmia siten, että kaivostoiminnan kannattavuus paranisi. Harkinnassa olisi myös mahdollista ottaa huomioon kaivosmineraalien kysynnän ja hintojen syklisyys, joka on voinut estää tai viivästyttää toiminnan aloittamista tai kaivoksen uudelleen avaamista, sekä kysyntätilanteen oleellinen parantuminen. Harkintaan voi vaikuttaa myös, jos kaivostoiminnan harjoittaja on vaihtunut ja uudella toiminnanharjoittajalla on paremmat taloudelliset ja muut edellytykset kaivostoimintaan taikka jos kaivostoiminnan harjoittaja on saanut järjestetyksi rahoituksen tai yhteistyösopimuksen vahvan yhteistyökumppanin kanssa. Tarkempia säännöksiä hakemuksesta voitaisiin antaa valtioneuvoston asetuksella.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arvio

Niemelän kaivospiirille on annettu 16.6.2005 kaivoskirja, jonka mukaan kaivostyöhön on ryhdyttävä 2.5.2015 mennessä. Kaivospiirin käyttöalueen pinta-ala on yhteensä 11,46 hehtaaria ja apualueen pinta-ala 4,12 hehtaaria. Yhtiön hakemuksesta käy ilmi, että kaivospiirin alueella on tutkittu ja hyödyntämiskelpoinen kalkkikiviesiintymä. Esiintymä muodostaa yhtiölle merkittävän kaivoskivennäisreservin toiminnassa olevien kaivospiirien jatkoksi. Yhtiön näkemyksen mukaan kalkkikivituotteiden tuottaminen on maakunnallisesti tärkeää kaivostoimintaa. Yhtiön maatalouden, vesistöjen ja teollisuuden tarpeisiin tekemissä tuotteissa säästetään kuljetuskustannuksia. Toiminnan vaatimat luvat ja niihin liittyvät vakuudet sekä lisäselvitykset rahoitetaan yhtiön tulorahoituksella. Yhtiön lausuntojen ja mielipiteiden johdosta antamasta vastauksesta käy ilmi muun ohella, että yhtiö on hakemuksellaan ryhtynyt sellaiseen valmistavaan työhön, joka osoittaa hakijan vakavasti pyrkivän tulevaisuudessa varsinaiseen kaivostoimintaan Niemelän kaivospiirillä. Aikaisempiin suunnitelmiin kaivospiirin tulevasta toiminnasta ei ole tehty muutoksia. Toiminnan aloittaminen ja siihen liittyvän ympäristöluvan hakeminen kaivospiirille tulee ajankohtaiseksi seuraavan kymmenen vuoden aikana.

Kaivoslain 68 §:n tarkoituksena on toisaalta saada taloudellisesti kannattavat esiintymät tehokkaasti käyttöön ja toisaalta antaa kaivosoikeuden haltijalle riittävä aika esimerkiksi teknillisten ratkaisujen kehittämiseen tai maailmanmarkkinahintojen nousun odottamiseen silloin, kun esiintymän taloudellinen hyväksikäyttö näyttää epävarmalta. Pykälän tarkoitus huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että jatkoaikaa koskevalla sääntelyllä ei ole tarkoitettu perustaa kaivosoikeuden haltijalle oikeutta reserviesiintymien varaamiseen pitkäksi ajaksi maanomistajille aiheutuvasta haitasta huolimatta.

Yhtiöllä on kaivos- ja tuotantotoimintaa ja vastaavia esiintymiä Niemelän kaivospiirin läheisyydessä ja sen tarkoituksena on hyödyntää Niemelän kaivospiiriä toiminnassaan kymmenen vuoden kuluessa. Yhtiö on hakemuksessaan vain hyvin yleisluontoisesti selostanut aikomustaan Niemelän kaivospiirin hyödyntämiseen reserviesiintymänä eikä se ole liittänyt hakemukseensa kaivoslain 68 §:n 3 momentissa ja edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen 27 §:n 4 momentissa jatkoajan myöntämisen edellytykseksi säädettyjä selvityksiä ja riittävän yksityiskohtaista suunnitelmaa kaivostoiminnan aloittamiseksi mainitulla kaivospiirillä. Yhtiön hakemus on siten ollut puutteellinen. Tukesin olisi tullut huolehtia kaivoslain 37 §:n 3 momentissa ja hallintolain edellä mainituissa pykälissä säädetyllä tavalla asian riittävästä selvittämisestä ja varata yhtiölle tilaisuus täydentää hakemustaan. Oikeudelliset edellytykset sen arvioimiseksi, onko nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa kaivoslain 68 §:n 3 momentissa säädettyjä edellytyksiä jatkoajan myöntämiseksi, puuttuvat. Tämän vuoksi hallinto-oikeus palauttaa asian Tukesille, jonka tulee varattuaan yhtiölle tilaisuuden täydentää hakemustaan, käsitellä asia uudelleen.

Tukesin päätöksen tultua kumotuksi edellä mainitulla perusteella, lausuminen muista valitusperusteista ei ole tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Juuan Dolomiittikalkki Oy on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tukesin päätös saatetaan voimaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Edellytykset kaivoslain 68 §:n 3 momentin mukaiselle kaivosoikeuden raukeamisen lykkäämiselle täyttyvät ja Tukesilla on ollut käytössään riittävät selvitykset ja lausunnot asian ratkaisemiseksi.

Yhtiöllä on vuodesta 1983 lähtien ollut toiminnassa Reetinniemen kaivospiiri, jossa tuotanto jatkuu nykytahdilla noin viisi vuotta. Reetinniemen louhoksen tuotantomäärä on noin 60 000 tonnia vuodessa. Niemelän louhoksen tuotantomäärä tulee olemaan 20 000 tonnia vuodessa. Tuotanto on määrä aloittaa, kun Reetinniemen tuotantokapasiteetin lasku ja/tai yhtiön liiketoiminta sitä edellyttää. Kaivostoiminnan aloittamiselle on todennäköiset edellytykset eikä esitettyä yksityiskohtaisempi suunnitelma ole tarpeen. Yhtiön liiketoiminnallisten edellytysten turvaamisen vuoksi esitettyä syytä on pidettävä perusteltuna lykkäyksen myöntämiselle. Nämä seikat ovat olleet Tukesin tiedossa.

Huomattavaa on, etteivät louhoksen alue- ja hyödyntämissuunnitelmat ole muuttuneet. Muitakaan merkittäviä muutoksia ei ole tapahtunut. Jalostus tulee edelleen tapahtumaan Reetinniemessä, ei Niemelän louhoksella.

Kaivosasetuksen 27 §:n 4 momentin 1 kohdan mukaista selvitystä hakemuksen kohteena olevan luvan nojalla tehdyistä toimenpiteistä ja niiden tuloksista ei voida katsoa tarpeelliseksi. Kaivostoimintaa ei ole aloitettu eikä kaivospiirin alueella näin ollen ole suoritettu toimenpiteitä, joista selvitys olisi laadittava.

Kuten myös Tukes on päätöksessään katsonut, hankkeen ympäristövaikutukset tulevat arvioitaviksi ympäristölupahakemusprosessin yhteydessä. Näiden vaikutusten selvittäminen ei ole lykkäyksen myöntämisen edellytys. Myöskään voimassa oleva ympäristölupa ei ole lykkäyksen myöntämisen edellytys. Yhtiö toimittaa uuden myös Niemelän kaivospiiriä koskevan ympäristölupahakemuksen seuraavien viiden vuoden kuluessa, missä yhteydessä ympäristövaikutukset tullaan selvittämään. Kaivostoimintaa ei voida aloittaa ilman ympäristölupaa, mihin saakka Tukesin päätöksen lupamääräykset varmistavat hankkeen ympäristön- ja luonnonsuojelulliset edellytykset.

Niemelän kaivospiirin alueella on tutkittu ja hyödyntämiskelpoinen kalkkikiviesiintymä. Se muodostaa merkittävän kaivoskivennäisreservin ottaen huomioon yhtiön tällä hetkellä toiminnassa olevan Reetinniemen kaivospiirin jäljellä olevan tuotantoajan, mikä lisäksi korostaa yhtiön vakaata tarkoitusta aloittaa kaivostoiminta Niemelän kaivospiirissä. Kaivoskivennäisreservejä on systemaattisesti pidetty riittävänä syynä raukeamisen lykkäämiselle.

Hallinto-oikeus ei ole esittänyt asianmukaisia perusteluja sille, miksi se katsoo yhtiön hakemuksen olleen puutteellinen. Kaivoslain 182 §:n 1 momentin nojalla lain 37 § ei tule asiassa sovellettavaksi. Tukes on hankkinut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset selvitykset ja lausunnot.

Tukes on lausunnossaan yhtynyt valitukseen, ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Juuan Dolomiittikalkki Oy on toimittanut jatkoaikaa koskevan hakemuksensa kaivoslain edellyttämässä määräajassa ja liittänyt siihen vaaditut selvitykset ja perustelut kaivostöiden aloittamisen lykkäämiselle.

Erityisesti on otettava huomioon, että aiotun louhoksen alue- ja hyödyntämissuunnitelmat eivät ole muuttuneet ja että jalostus tulee edelleen tapahtumaan yhtiön omistamassa toisessa nyt toiminnassa olevassa kaivoksessa Reetinniemessä. Näissä oloissa kaivosasetuksen 27 §:n 4 momentin 1 kohdan mukaista selvitystä hakemuksen kohteena olevan luvan nojalla tehdyistä toimenpiteistä ja niiden tuloksista ei voida katsoa tarpeelliseksi.

Tukes on käsitellyt yhtiön hakemuksen vakiintuneiden toimintatapojen mukaisesti ja pyytänyt kaikki selvitykset, jotka ovat olleet tarpeelliset luvan myöntämisen oikeudellisten edellytysten arvioimiseksi. Vastoin hallinto-oikeuden tulkintaa Tukes on huolehtinut kaivoslain 37 §:n 3 momentissa ja hallintolain 22 ja 33 §:issä vaaditulla tavalla asian riittävästä selvittämisestä.

Olennaista tässä asiassa on, että kaivostoimintaa ei ole aloitettu eikä kaivospiirin alueella näin ollen ole suoritettu toimenpiteitä, joista hallinto-oikeuden edellyttämä selvitys olisi laadittava.

A, B ja C ovat vastineessaan vaatineet, että valitus on hylättävä, ja esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksellä pyritään todellisen tilanteen selvittämiseen. Jos päätös tehdään vakiintuneen tavan mukaan, oikeus ei Niemelässä toteudu.

Luonto-olosuhteet ovat alueella poikkeukselliset, ja aiemmin haettu ympäristölupa on kumottu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 16.2.2010 taltionumero 284. Koikerojärven alueella on viime aikoina tehty huomattavia metsänhakkuita ja asutus lähitienoolla sekä alueen meluherkkyys on lisääntynyt. Kaivostoiminta on Koikerojärven alueella hankalasti järjestettävissä huonojen tieyhteyksien vuoksi. Liikenne ajatellaan hoidettavan pitkin kapeaa Vaarankyläntietä, joka on maaston huomattavien korkeuserojen takia talviaikaan vaarallinen. Entiset näkemykset kaivostoiminnan vaikutuksista yleiseen etuun ja yksityisten oikeuksiin ovat vanhentuneet.

Reetinniemi ei ole ehtymässä, vaikka Juuan Dolomiittikalkki Oy niin väittää. Yhtiö osti 28.9.2009 Oulujärvestä Reetinniemen kaivoksen luota noin kolmen hehtaarin suuruisen vesialueen. Kalkkikallio ulottuu Oulujärven alle. Yhtiö on rakentanut ostamansa alueen rajalle patovallin, ja järven pohjassa olevan kalkkikiven hyödyntäminen voidaan tarvittaessa aloittaa.

On selvitettävä, kuinka paljon yhtiöllä todellisuudessa on Reetinniemessä ja sen lähialueella kalkkikiviesiintymiä ja onko Niemelä sille kaiken varalta tarpeellinen. Yhtiö ei ole viitannut vesialueen ostamiseen lisäkalkkikivialueen hankkimiseksi eikä esimerkiksi Leppikankaan suureen esiintymään, joka kaiketi tulee tulevaisuudessa tuotantoon. Yhtiö voi ympäristöluvan mukaan avata Niemelän välittömässä läheisyydessä sijaitsevaan Heponiemeen vastaavanlaisen tuotantolaitoksen kuin Reetinniemessä, tosin tuotantomäärältään pienemmän. Yhtiö hamuaa lisää alueita ja haluaa pitää kiinni entisistä alueista vaikka sillä ei ole niille tarvetta. Perusteettomien kaivosalueiden luvittaminen aiheuttaa paikallisessa väestössä epävarmuutta ja loukkaa yksityisten oikeuksia.

Tukesin päätös on perustunut vakiintuneisiin toimintatapoihin, joiden mukaan uusien selvitysten pyytäminen Niemelästä on katsottu tarpeettomaksi. Yhtiö lähtee siitä, että sillä on ikään kuin itsestään selvä oikeus kaivosluvan uusimiseen. Kaivosluvalla on vaikutusta kansalaisten oikeuksiin eikä sen myöntäminen siten voi olla läpihuutojuttu.

Uuden selvityksen tulee antaa vastaus niihin seikkoihin, joiden perusteella alueelle ei ole voitu myöntää ympäristölupaa. Kaivoslupa on tarpeeton, jos ympäristölupaa ei voida myöntää.

Juuan Dolomiittikalkki Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Paltamon kunnan rakennusvalvonnasta 13.10.2016 saadusta kartasta ei ilmene, että alueella olisi uusia vakituisia tai vapaa-ajan asuinrakennuksia. Hakkuut ovat keskittyneet muualle kuin lupa-alueen ja Koikerojärven välille. Melu torjutaan lähellä sen lähtöpistettä meluvallein tai rakennuksin, ei ympäröivällä puustolla.

Alueen tiestö on käyttökelpoinen suunnitellun toiminnan toteuttamiseen. Vaarankyläntietä käytetään myös puunkuljetuksiin. Aikanaan perustetut kaivostoimintaa tukevat tieoikeudet ovat edelleen voimassa. Toteutuessaan Niemelä ja tulevana talvena avattava Heponiemi käyttävät samaa tiestöä.

A:n ja hänen asiakumppaneidensa vastineessa viitattu korkeimman hallinto-oikeuden päätös ei estä yhtiötä hakemasta uudestaan ympäristölupaa Niemelän alueelle. Ympäristöluvan hakemisen yhteydessä alueen tilanne arvioidaan uudelleen, ja samalla myös vuosien varrella kertynyt tieto ja kehittyneemmät louhinnan ja murskaustoiminnan toteutustavat otetaan huomioon ympäristövaikutuksia arvioitaessa.

Vastineen selostus yhtiön kaivosalueista ja tulevaisuuden suunnitelmista kertoo juuri siitä, miten kaivosoikeuden haltijan tulee toimia, jotta kaivostoimintaa voidaan myös jatkossa harjoittaa. Vastineessa mainitun lisäksi yhtiöllä on kaivostoimintaa Juuassa ja malminetsintäalue Raaseporissa.

Syynä kaivosluvan voimassaolon jatkamiselle on uuden ympäristölupaprosessin käynnistäminen Niemelän kaivosalueelle. Varsinaiset louhoksen alue- ja hyödyntämissuunnitelmat eivät ole aiemmin esitetystä muuttuneet. Ympäristövaikutusten selvittämisen laajuudesta ei voida antaa tarkkaa suunnitelmaa ennen kuin ympäristölupaprosessi ne määrittelee. Myös Tukesin päätös yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annetuista määräyksistä tarkistetaan ennen varsinaisen kaivostoiminnan aloittamista, kuitenkin viimeistään 1.6.2017.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Koska kaivostoimintaa Niemelän kaivospiirissä ei ole aloitettu, kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 27 §:n 4 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista seikoista ei ole ollut tarpeen esittää enempää selvitystä kuin mitä Juuan Dolomiittikalkki Oy:n hakemuksesta 24.2.2015 Tukesille ilmenee.

Kun kuitenkin muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet, kuitenkin kaivoslain 37 §:n 3 momentin sijasta hallintolain 31 § sekä kaivoslain 72 § ja 182 §:n 1 momentti, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Valittaja Attendo Terveyspalvelut Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 21.12.2015 nro 912/15

Asian aikaisempi käsittely

Hansel Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.8.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta sosiaali- ja terveysalan henkilöstövuokrauspalvelujen hankinnasta vuosille 2015–2019.

Hansel Oy on 30.10.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt Attendo Terveyspalvelut Oy:n tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hansel Oy on 30.10.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Mediverkko Terveyspalvelut Oy:n (sittemmin Mehiläinen Terveyspalvelut Oy) ja Med Group Oy:n puitesopimustoimittajiksi.

Hansel Oy on 9.1.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt Attendo Terveyspalvelut Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on tarjouspyynnön mukaan ollut 12–15 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Attendo Terveyspalvelut Oy on ollut valittajana, Hansel Oy vastapuolena sekä Mediverkko Terveyspalvelut Oy ja Med Group Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Attendo Terveyspalvelut Oy:n valituksen ja velvoittanut Attendo Terveyspalvelut Oy:n korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 928,50 eurolla ja Med Group Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 500 eurolla, molemmat viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin säännöksen mukaan liitteen B palveluhankintoihin tulee sovellettavaksi muun muassa poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskeva hankintalain 63 §.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 108) on edellä mainitun pykälän 1 momentin kohdalla todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön olisi pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön olisi annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen. Hankintayksikkö ei siten voisi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jätettäessä, vaan sen tulisi tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen.

Valittajan tarjous ja kirjallinen selvitys

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia sosiaali- ja terveysalan henkilöstövuokrauspalveluista. Tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyyn valitaan kolme vertailuhinnaltaan halvinta tarjousta, jotka asetetaan paikkakuntakohtaiseen etusijajärjestykseen hinnan perusteella.

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olevan tarjouslomakkeen kohdassa 3 on pyydetty antamaan hinnat tarjouspyynnön liitteenä 5 olevalla hintalomakkeella. Tarjouslomakkeessa on mainittu, että palveluiden hintoihin liittyvät ehdot ovat tarjouspyynnön liitteenä 3 olevissa sopimusehdoissa, joiden vaikutus tarjoajan tulee huomioida.

Tarjouspyynnön liitteenä olevan puitesopimuksen sopimusehtojen kohdassa 14 on todettu, että toimittajalla on oikeus veloittaa asiakkaalta sopimuksen mukaisista palveluista liitteen 2 mukaiset hinnat. Sopimusehdoissa on myös mainittu, että liitteen 2 hintojen lisäksi toimittajalla ei ole oikeutta periä asiakkaalta muita kuluja ja kustannuksia, kuten esimerkiksi vuokratyöntekijän matka- ja majoituskuluja, ja että liitteen 2 hinnat ovat voimassa 31.12.2016 saakka.

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olevassa lääkäreiden tuntihintoja koskevassa hintalomakkeessa on sarakkeet paikkakunnille ja toimipaikoille, joihin palvelua hankitaan, minkä lisäksi yhdessä sarakkeessa on ilmoitettu hankintayksikön määrittelemä paikkakunnan painoarvo prosentteina. Tarjoajan on tullut täyttää hintoja koskevat kohdat yleislääkärin ja hammaslääkärin osalta ilmoittamalla tuntihinta euroina lääkärille, jonka kokemus on alle kolme vuotta, ja lääkärille, jonka kokemus on yli kolme vuotta. Lisäksi eri sarakkeissa on tullut ilmoittaa erikoislääkärin ja erikoishammaslääkärin tuntihinnat. Liitteen 5 kohdassa 4 on vielä todettu, että vertailuhinta lasketaan automaattisesti hankintayksikön asettamien painoarvojen ja tarjoajan antamien hintojen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi itse vapaasti valita, kuinka se haluaa hankittavan tuotteen tai palvelun hinnoiteltavan. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä hintojen vertailutapa ja mitä seikkoja se haluaa vertailussa painottaa. Hankintayksikön harkintavallassa on siten myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa esimerkiksi kokonaishintaa vai eriteltyjä yksikköhintoja. Edellytyksenä on vain se, ettei vertailuperusteita ja niiden painoarvoja aseteta syrjivästi.

Valittaja on nyt kysymyksessä olevassa tarjouksessaan tarjonnut kaikkien yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluja 46,02 euron tuntihinnalla. Hinta on koskenut kaikkia tarjouslomakkeessa mainittuja alueita ja kaikilla paikkakunnilla olevia hankintayksikön asiakkaita.

Hankintayksikkö on pyytänyt 7.10.2014 päivätyllä selvityspyynnöllä valittajalta selvitystä tämän vakavaraisuudesta, taloudellisesta kantokyvystä ja maksukyvystä. Hankintayksikkö on viitannut tarjouspyynnössä olevaan mainintaan siitä, että tarjoajat, joiden riskiluokitus on tarjousajan päättyessä 4, voidaan sulkea tarjouskilpailusta, jos tarjoaja ei kykene esittämään luotettavaa selvitystä toimenpiteistä, joihin se ryhtyy tai on ryhtynyt luottokelpoisuuden parantamiseksi. Hankintayksikkö on huomauttanut, että valittajan riskiluokitus on ollut tarjousajan päättyessä 4. Hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa toimittamaan tuloslaskelman, taseen, toimintakertomuksen sekä muut tilinpäätösasiakirjat viimeksi päättyneeltä tilikaudelta. Hankintayksikkö on myös pyytänyt valittajaa toimittamaan muun muassa erillisen selvityksen niistä toimenpiteistä, joihin valittaja aikoo ryhtyä tai on ryhtynyt luottokelpoisuutensa parantamiseksi.

Hankintayksikkö on selvityspyynnössä lisäksi esittänyt, että valittajan kummankin tarjouksen yleislääkärien ja hammaslääkärien hinnat vaikuttavat poikkeuksellisen alhaisilta. Selvityspyynnössä on todettu, että hintalomakkeella asetettujen painoarvojen perusteella voidaan arvioida, että 72 prosenttia asiakkaiden palvelutarpeesta tulee kohdistumaan yleislääkärien ja hammaslääkärien palveluihin. Hankintayksikkö on esittänyt, että sen asiakkaiden toiminnan turvaamiseksi palvelujen saatavuus on äärimmäisen tärkeää.

Hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa selvittämään, miten se pystyy tuottamaan palvelua tarjoamillaan hinnoilla ja mihin tekijöihin alhaiset tarjoushinnat perustuvat. Selvityspyynnössä on vielä esitetty kysymys siitä, miten valittaja kykenee maksamaan lääkäreille työsuhteeseen sovellettavaksi tulevien työehtosopimusten mukaiset vähimmäispalkat tai palkkiot sekä niihin liittyvät työnantajamaksut.

Hankintayksikkö on vielä pyytänyt valittajaa selvittämään, miten se varmistaa, että se kykenee toimittamaan yleislääkäreitä ja hammaslääkäreitä tarjouksessaan antamillaan hinnoilla, kun otetaan lisäksi huomioon tarjoajan heikentynyt taloudellinen tilanne (riskiluokitus 4). Lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt vahvistamaan, että valittaja on sitoutunut tuottamaan palvelua tarjoamallaan hinnalla.

Valittaja on hankintayksikölle antamassaan vastauksessa esittänyt, että sillä ei ole mitään taloudellisia vaikeuksia hoitaa lääkäripalveluihin liittyviä sopimusvelvoitteita. Valittaja on ilmoituksensa mukaan hoitanut ja hoitaa palkkojen, verojen ja sosiaaliturvamaksujen suorittamisen täysimääräisesti ja ajallaan. Vastauksen mukaan valittajan todellinen taloudellinen kantokyky on hyvä. Valittaja on ilmoittanut huomioineensa riskiluokituksen olevan heikko ja ryhtyneensä toimenpiteisiin, jotta luottoluokitus paranee. Tulevaisuudessa toimintakertomuksessa mainittua konserniavustuskäytäntöä muutetaan, mistä johtuen omavaraisuusaste paranee huomattavasti, sillä konserniavustusta ei enää makseta konsernin emoyhtiölle.

Valittaja on vielä vastauksessaan hankintayksikön selvityspyyntöön esittänyt, että luottoluokituksen yhtenä suurimpana yksittäisenä tekijänä on ollut ostolaskuprosessin ulkoistus ja ongelmat ostolaskujen käsittelyssä. Valittajan mukaan kyseessä eivät siis ole taloudelliset, vaan prosessuaaliset syyt, jotka ovat lisäksi lyhytaikaisia ja ohimeneviä. Valittajan mukaan sen riskiluokitus on jo parantunut ja se tulee yhä parantumaan. Valittajan mukaan sen luottokelpoisuus ei vaikuta millään tavalla sen kykyyn toimia tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisesti.

Valittaja on painottanut, että sen tarjouksessaan antama hinta on kokonaisuus eikä hintaa voi katsoa poikkeuksellisen alhaiseksi. Valittaja on esittänyt, että hintaa ei tulisi arvioida eri kategorioiden osalta erikseen. Valittaja on tuonut esille, että vaikka sen hinnoitteluperuste on liikesalaisuus, hinta ei ole poikkeuksellisen alhainen erillisenäkään. Valittaja on ilmoittanut varmistaneensa, että se pystyy toimittamaan kaikkien ammattinimikkeiden ja kokemuskategorioiden mukaista palvelua.

Valittajan mukaan se on käyttänyt hyväksyttyä mahdollisuutta hinnoitella eri kategoriat tarjouksensa sisällä vapaasti, ja että tarjouksen kokonaishinnoittelu mahdollistaa hankinnan toteuttamisen tarjouspyyntöä ja tarjousta vastaavalla tavalla. Valittaja on vielä esittänyt, että sillä on käytössä sopimuspalkkaus, joka ei ole sidottu yleisiin virka- tai työehtosopimuksiin. Valittajan lääkärien työsuhteen keskeiset ehdot ovat kuitenkin aina vähintään valtion yleisen työ- ja virkaehtosopimuksen mukaiset. Valittajan tarjouksen mukainen kokonaishinta määrittelee todellisen hinnan. Valittaja kykenee ongelmitta maksamaan lääkärien palkkiot sekä työnantajamaksut. Valittaja on painottanut, että yksittäisen lääkärin palkalla ja tarjouksessa mainituilla hintakategorioilla ei ole keskenään minkäänlaista riippuvuutta.

Hankintayksikön päätös valittajan tarjouksen hylkäämisestä

Hankintayksikkö on hylännyt nyt kysymyksessä olevan valittajan tarjouksen hankintalain 63 §:n 1 momentin perusteella hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Päätöksessä on todettu valittajan tarjonneen yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluja 46,02 euron tuntihinnalla kaikille hintalomakkeessa pyydetyille paikkakunnille. Päätöksessä on todettu, että valittaja on tarjonnut erikoislääkäreitä ja erikoishammaslääkäreitä 197 euron ja 275 euron tuntihinnalla.

Hankintayksikön päätöksessä on vielä mainittu, että kysymyksessä olevat hankinnat painottuvat suuressa määrin yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluihin niin, että arviolta 72 prosenttia palveluntarpeesta kohdistuu yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauspalveluihin. Päätöksen mukaan juuri yleislääkärien ja hammaslääkärien saatavuus on erityisen tärkeää hankintayksikön asiakkaiden toiminnan turvaamiseksi.

Hankintayksikön päätöksen mukaan valittajan tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi merkittävää riskiä erityisesti yleislääkäritasoisten palvelujen saatavuudelle, koska yleislääkärien ja hammaslääkärien palvelujen tuottaminen tarjotulla tuntihinnalla ei ole mahdollista. Päätöksessä on todettu, että palvelujen hinnat eivät vastaa valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia ja että hankintayksiköllä on hyvä käsitys yleislääkärien ja hammaslääkärien vuokrauksen hintatasosta, joka vaihtelee 95 ja 140 euron välillä.

Hankintayksikön päätöksessä on mainittu, että toiseksi halvin tarjous oli yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden keskimääräisten hintojen osalta 92,7 prosenttia kalliimpi kuin valittajan tarjous ja kolmanneksi halvin 115,8 prosenttia sitä kalliimpi ja että yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden vuokrauksesta toimittajille aiheutuvat kustannukset ovat pitkälti samat toimittajasta riippumatta. Kun kyse on lääkäreiden vuokrauksesta, valtaosa palvelun hinnasta muodostuu toimittajan lääkärille maksamasta palkasta tai palkkiosta ja siihen liittyvistä lakisääteisistä maksuista.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on ilmoituksensa mukaan useiden vuosien kokemus vastaavanlaisten palvelujen järjestämisestä ja siitä, millaisilla hinnoilla palvelu on mahdollista järjestää. Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeuteen selvitystä siitä, millä hinnoilla sen asiakkaat ovat vastaavanlaisia palveluja pystyneet hankkimaan.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa arvioida oman ammattitaitonsa ja kokemuksensa pohjalta sitä, onko tarjoajan mahdollista, sillä tavalla kuin hankintayksikkö on tarjouspyyntöön hankinnan kohteen ja sisällön määritellyt, toteuttaa hankinta sillä tarjoushinnalla, jonka tarjoaja on tarjouksessaan antanut. Hankintayksiköllä on oikeus arvioida tarjoajan antamaa tarjousta ja selvitystä myös siltä kannalta, mihin tarjoajien väliset hintaerot perustuvat. Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksen yleislääkäripalvelujen ja hammaslääkäripalvelujen tuntihintojen ero on muihin tarjouksiin nähden huomattavan suuri toiseksi edullisemman tarjouksen ollessa hinnaltaan lähes kaksi kertaa kalliimpi. Valittaja ei ole esittänyt hintojen alhaisuudelle muuta perustetta kuin sen, että tarjouksen kokonaishinta mahdollistaa palvelujen tuottamisen tarjotuilla hinnoilla.

Hankittava palvelu muodostuu eri paikkakunnilla tarjottavista lääkäripalveluista. Hankintayksikön asiakkaana olevat viranomaiset ja niiden toimipisteet eivät ole sitoutuneet hankkimaan tiettyä määrää tiettyjä palveluja. Vaikka tarjouksen hintojen tarkastelussa on otettu huomioon myös tarjouksen hinnoittelu kokonaisuudessaan, arvioinnissa ei ole voitu sivuuttaa sitä, että hankintayksikön kokemuksen mukaan suurin osa hankittavista palveluista koostuu juuri yleislääkäritasoisista palveluista ja hammaslääkäripalveluista.

Valittajan riskiluokitus on tarjousajan päättyessä ollut Suomen Asiakastieto Oy:n riskiluokituksen mukaan 4, mikä on tarkoittanut suurta riskiä. Valittajan hankintayksikölle sen selvityspyyntöön antaman vastauksen ja sen liitteenä olevan Suomen Asiakastieto Oy:n riskiluokituksen mukaan valittajan riskiluokitus on vielä 8.10.2014 ollut 3, mikä on tarkoittanut kohtalaista riskiä. Hankintayksikön tiedossa on lisäksi ollut vuokralääkäritoiminnan keskimääräiset tarjoushinnat ja yleislääkärien palkkataso.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan antamasta selvityksestä huolimatta hankintayksiköllä on ollut edellä mainitut seikat, hankinnan kohde ja hankintayksiköiden toimipaikkojen osin syrjäinen sijainti sekä lääkärien palkkauksesta ja siihen vaikuttavista seikoista asiassa esitetty huomioon ottaen perusteltu syy epäillä, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kohteena olevat palvelut tarjotulla hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Kun valittaja ei ole pystynyt vakuuttavasti selvittämään, mihin suuret hintaerot perustuvat, hankintayksiköllä on harkintavaltansa rajoissa ollut hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen liittyvien riskien välttämiseksi oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkittavalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Saini Siitarinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Attendo Terveyspalvelut Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Hansel Oy velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä hyväksymällä Attendo Terveyspalvelut Oy puitejärjestelyn palveluntuottajaksi. Attendo Terveyspalvelut Oy on lisäksi vaatinut, että Hansel Oy velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Attendo Terveyspalvelut Oy on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouksen hylkäämiselle ei ole ollut perusteita

Hankintayksikön olisi valittajan tarjouksen sekä hankintayksiköllä olevan kokemuksen ja ammattitaidon perusteella tullut ymmärtää, että hankinta on mahdollista toteuttaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Valittajan tarjouksen hylkäämiselle ei ole ollut julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 63 §:n 1 momentissa tarkoitettua perustetta. Valittajan yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen osalta tarjoama hinta ei ole ollut alhaisempi kuin palvelun tuotantokustannukset.

Hankintayksikkö on perustellut hylkäämispäätöstään sillä, että valittajan tiettyihin hintakategorioihin tarjoama hinta olisi ollut alhaisempi kuin kyseisen palvelun tuottamisesta valittajalle aiheutuvat kustannukset. Kuten päätöksessä on todettu, valtaosa palvelun hinnasta muodostuu palveluntuottajan lääkärille maksamasta palkasta ja siihen liittyvistä lakisääteisistä maksuista. Matka- ja majoituskulut eivät aiheuta valittajalle kustannuksia, koska ne ovat lääkärien maksettavaksi tulevia kustannuksia.

Valittaja on hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä vahvistanut, että se maksaa työntekijöilleen työ- ja virkaehtosopimusten mukaista palkkaa. Hankintayksiköllä on täytynyt olla kokemuksensa ja ammattitaitonsa perusteella tiedossa valtion yleisen työ- ja virkaehtosopimuksen mukaiset vähimmäispalkkiot. Valtion palkkausjärjestelmät ovat virastokohtaisia, ja niissä olevat palkkaluokat vastaavat pitkälti kunnallisen lääkärien virkaehtosopimuksen palkkiotasoa.

Virka- ja työehtosopimuksissa vahvistetut vähimmäispalkkiot ovat yleislääkäripalvelujen osalta kunnallisessa lääkärien virkaehtosopimuksessa seuraavat (niihin sovellettavalla 37 tunnin viikkotyöajalla laskettuna):

- Laillistetut lääkärit (kokemus alle 3 v.): 3 190,72 euroa/kk (20,53 euroa/tunti)

- Laillistetut lääkärit (kokemus vähintään 3 v.): 3 662,81 euroa/kk (23,57 euroa/tunti).

Loma-ajan palkka (13,5 prosenttia) ja lomaraha (5 prosenttia) huomioon otettuina palkkiot ovat seuraavat:

- Laillistetut lääkärit (kokemus alle 3 v.): 3 685,28 euroa/kk (23,71 euroa/tunti)

- Laillistetut lääkärit (kokemus vähintään 3 v.): 4 340,43 euroa/kk (27,93 euroa/tunti).

Lakisääteiset työnantajan sivukulut (24 prosenttia) huomioon otettuina lopulliset palkkiot ovat seuraavat:

- Laillistetut lääkärit (kokemus alle 3 v.): 4 569,75 euroa/kk (29,40 euroa/tunti)

- Laillistetut lääkärit (kokemus vähintään 3 v.): 5 382,13 euroa/kk (34,63 euroa/tunti).

Hammaslääkärien palkkiot puolestaan sijoittuvat virkaehtosopimuksen perusteella suuruudeltaan yllä lueteltujen kahden kokemustason väliin.

Valittajan tarjoamalla hinnalla palvelusta saatava laskutus muodostuu yleislääkärien ja hammaslääkärien osalta seuraavasti:

- 46,02 euroa/tunti x 37 viikkotyötuntia = 7 151,51 euroa/kk.

Edellä esitetystä laskelmasta ilmenee, että maksaessaan yleislääkäreille ja hammaslääkäreille työehtosopimuksen mukaista palkkaa kaikki työnantajan sivukulut huomioon otettuina valittajalle jäisi hallinnollisiin kustannuksiin ja katteeseen yli 32 prosenttia sen saamasta laskutuksesta. Näin ollen siinäkin tapauksessa, että kaikilla lääkäreillä olisi yli 3 vuoden kokemus ja siten korkeampi palkka, valittajalla olisi mahdollisuus maksaa lääkäreille selvästi työehtosopimuksen vaatimukset ylittävää palkkaa. Myös siinä tilanteessa, että joidenkin virastojen osalta palkkatasot olisivat edellä esitettyä korkeammat, valittaja pystyisi toteuttamaan hankinnan virkaehtosopimusten mukaisesti tarjoamillaan hinnoilla.

Edellä esitetty laskelma osoittaa selkeästi, että valittajan tarjoama hinta on merkittävästi korkeampi kuin kyseisen palvelun tuottamisesta valittajalle aiheutuvat kustannukset. Hankintalain 63 §:n 1 momentin soveltamisedellytys ei siten täyty, eikä valittajan tarjousta näin ollen olisi pitänyt hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintayksikkö on perustellut päätöstään myös sillä, että valittajan tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi merkittävää riskiä erityisesti yleislääkäripalvelujen saatavuudelle, koska palvelujen tuottaminen tarjotulla tuntihinnalla ei ole mahdollista. Edellä esitetty laskelma kuitenkin osoittaa, että hankintayksiköllä ei ole ollut perustetta olettaa, että palvelujen tuottaminen ei olisi mahdollista valittajan tarjoamalla tuntihinnalla.

Hankintayksikön asiakkaiden toimipaikkojen osin syrjäinen sijainti on ollut valittajan tiedossa ja se on otettu huomioon myös valittajan tarjouksen hinnoittelussa. Joidenkin paikkakuntien osalta mahdollisesti maksettavien korkeampien palkkojen vaikutusta arvioitaessa on otettava huomioon myös paikkakunnat, joissa lääkäreiden saatavuus on hyvä ja joilla palkkakustannukset ovat siten myös alhaisemmat. Valittaja on tuottanut tarjouspyynnön mukaista henkilöstövuokrauspalvelua aikaisemmin kummallekin tarjouspyynnössä määritellylle suurimmalle asiakkaalle (Puolustusvoimat ja Rikosseuraamuslaitos) ja on muutenkin alan johtavana toimijana tietoinen tuotettavan palvelun laadusta ja laajuudesta sekä hinnasta, jolla kyseistä palvelua voidaan tuottaa. Valittajan palveluksessa on yli 1 000 lääkäriä maanlaajuisesti, mikä luonnollisesti vähentää mahdollisia matka- ja majoituskustannuksia ja helpottaa palvelun tuottamista syrjäisen sijainnin toimipaikkoihin.

Hintaero ja hankintayksikön käsitys oikeasta hinnasta

Hankintayksikkö on perustellut hylkäämispäätöstään erityisesti yleislääkäreiden ja hammaslääkäreiden osalta tarjouksissa olleilla hintaeroilla (92,7 prosenttia) sekä sillä, että hankintayksiköllä on useiden vuosien kokemus siitä, millaisilla hinnoilla palvelua on mahdollista järjestää ja millä hinnoilla sen asiakkaat ovat vastaavanlaisia palveluja pystyneet hankkimaan. Hankintayksikkö on arvioinut päätöksessään oikeaksi tuntihintatasoksi 95–140 euroa.

Se, mitä hankintayksikkö tai sen asiakkaat ovat aiemmissa sopimuksissaan olleet valmiita maksamaan vastaavanlaisista palveluista, ei tarkoita, ettei valittaja voisi tuottaa näitä samoja palveluja huomattavasti edullisemmalla hinnalla. Kyse voi olla esimerkiksi hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) viitatuista eroista palveluntuottajien katevaatimuksessa.

Hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on todettu, että oikeuskäytännössä on katsottu hankintalain vastaisiksi menettelyt, joissa tarjousten vertailu on perustunut niin sanottuun oikeaan hintaan tai keskiarvohintaan, jolloin tätä hintaa alhaisempi hinta on otettu negatiivisena seikkana huomioon taikka alhaisemman hinnan sisältäneitä tarjouksia ei ole lainkaan otettu huomioon. Tästä ainoana poikkeuksena on mainittu matemaattisten perusteiden hyväksi käyttäminen, jos nämä ovat puolueettomia ja syrjimättömiä. Esimerkkinä tästä on mainittu tapaus, jossa tällaiset prosentuaaliset perusteet oli ilmoitettu tarjoajille (unionin tuomioistuimen tuomio yhdistetyissä asioissa C‑285/99 ja C-286/99, Impresa Lombardini). Kyseessä olevan hankinnan tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa tietyn matemaattisen perusteen käyttämisestä tarjottuja hintoja arvioitaessa.

Esillä olevassa asiassa hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia niin sanottuun oikeaan hintaan tai keskiarvohintaan vedoten omaan käsitykseensä oikeasta hinnasta sekä saapuneiden tarjousten laskennallisiin eroihin. Näiden sijaan valittajan tarjoamaa hintaa olisi tullut verrata hankintayksikön kokemuksen ja ammattitaidon piiriin kuuluviin palvelun todellisiin tuottamiskustannuksiin, jotka koostuvat pääosin palkasta ja lakisääteisistä maksuista. Mikäli hankintayksiköllä olisi oikeus hylätä tarjous poikkeuksellisen alhaisena tällaiseen kokemusperäiseen oikeaan hintatasoon perustuvan arvion pohjalta, tarkoittaisi se käytännössä hintakilpailun estämistä niissä tilanteissa, joissa hankintayksiköllä itsellään on vahva näkemys oikeasta hinnasta.

Hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa

Hankintayksiköllä tulee olla harkintavaltaa arvioida oman ammattitaitonsa perusteella, onko tarjoajan mahdollista toteuttaa hankinta tarjoamallaan hinnalla. Tätä harkintavaltaa käyttäessään hankintayksikön tulee kuitenkin pystyä arvioimaan kyseisen tarjoajan tarjousta itsenäisesti ja kokonaisuutena. Mikäli harkintavaltaa tulkitaan niin, että se mahdollistaa tarjouksen hylkäämisen pelkästään hankintayksikön aiempiin hintakokemuksiin tai kahteen kalliimpaan tarjoukseen vedoten, ollaan tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on harkintavalta hylätä myös täysin toteuttamiskelpoisia tarjouksia. Näin on erityisesti, mikäli hylkäämispäätös voidaan tehdä edellä kuvatuilla laskennallisilla perusteilla arvioiden ainoastaan osaa tarjouspyynnön kohteena olevista palveluista eikä hankintaa kokonaisuutena.

Mikäli hankintayksikkö päätyy harkinnassaan siihen, että tarjoajan ei ole mahdollista toteuttaa hankintaa, tulisi tällainen päätös pystyä perustelemaan hankinnan toteuttamisesta aiheutuvilla todellisilla kustannuksilla, ei muiden tarjoajien tarjoamilla hinnoilla tai hankintayksikön omalla arviolla alan hintatasosta, eikä etenkään vain osaa tarjouksesta arvioimalla. Hankintayksikkö on kysymyksessä olevassa hankinnassa ylittänyt harkintavaltansa.

Valittajan toimittamat perusteet hintojen alhaisuudelle

Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että valittaja ei ole esittänyt hintojen alhaisuudelle muuta perustetta kuin sen, että tarjousten kokonaishinta mahdollistaa palvelujen tuottamisen tarjotuilla hinnoilla.

Valittajan tarjoama hinta on kuitenkin ylittänyt jokaisen yksittäisen hintakategorian osalta selvästi työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset palkat ja liitännäiskustannukset. Valittaja on myös vahvistanut hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä, että se on sitoutunut maksamaan vähintään työ- ja virkaehtosopimusten mukaista palkkaa.

Koska valittajalla ei ole ollut tiedossa millä perusteilla, esimerkiksi kuinka suurella katteella, muut tarjoajat ovat tarjouksensa tehneet tai kuinka suuret hallintokulut muilla tarjoajilla on, valittajan on ollut mahdotonta antaa parempaa selvitystä siitä, mistä tarjousten hintaero on johtunut. Kun valittajan tarjous on ylittänyt sille palvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset, valittaja on toimittanut hankintayksikölle kaikki ne tiedot, joita hankintayksikkö on tarvinnut arvioidessaan tarjouksen toteuttamiskelpoisuutta.

Yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen osuus koko hankinnasta

Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että arvioinnissa ei ole voitu sivuuttaa sitä, että hankintayksikön kokemuksen mukaan suurin osa hankittavista palveluista koostuu juuri yleislääkäri- ja hammaslääkäripalveluista. Näiden osuus prosentuaalisesti kaikista hankittavista palveluista on hankintayksikön arvion mukaan noin 72 prosenttia. Palvelujen jakautumista ei ole tarvetta sivuuttaa, koska myös itsenäisesti toteutettuina yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen tuottaminen on valittajalle kannattavaa.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan lausunnossa tältä osin esittänyt, että hinnoittelun poikkeuksellisella alhaisuudella olisi myös oleellinen vaikutus tarjouksen kokonaiskannattavuuteen. Valittaja pystyisi kuitenkin tarvittaessa kannattavasti tuottamaan yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelut siitäkin huolimatta, että hankintayksikkö päättäisi tilata vain näitä palveluja jättäen erikoislääkäritasoiset palvelut kokonaan tilaamatta.

Kun arvioidaan sitä, pystyykö tarjoaja tarjotulla hinnalla tuottamaan kyseiset palvelut, on selvää, että arvioinnissa tulee ottaa huomioon hankinta kokonaisuudessaan. Tarjoajan mahdollisuudet toteuttaa tarjouksessa tarjotut palvelut eivät milloinkaan ole riippuvaisia siitä, olisiko osa tarjouksesta toteutettavissa itsenäisenä tarjouksena, vaan siitä, millaisiksi mahdollisuudet muodostuvat, mikäli tarjoaja valittaisiin tarjouspyynnön kohteena olevan kokonaisuuden toteuttajaksi.

Palveluntarjoajan mahdollisuudet toteuttaa yksittäinen palvelu perustuvat aina tarjouksen kokonaistaloudelliseen arvioon. Arvio, jossa tiettyjen palvelujen, tässä tapauksessa muun ohella erikoislääkäripalvelujen, vaikutusta ei oteta huomioon, johtaa väistämättä puutteelliseen arvioon siitä, mikä tarjouksen taloudellinen kannattavuus yksittäiselle tarjoajalle on. Hankintalain 63 §:n 1 momentin perusteella tehtävän hylkäyksen tulisi nimenomaisesti perustua siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoajan mahdollisuuksiin vaikuttavat olennaisesti tuotantokustannukset ja tarjottu hinta, eli tarjouksen kannattavuus, joka luonnollisesti ratkeaa arvioimalla kaikkien tarjottujen palvelujen kannattavuutta, eikä vain viitatun 72 prosentin kannattavuutta.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa todennut, että tarjouksen hinnoittelu siten, että kate on otettu palveluista, joiden käyttö jo tarjouspyynnössä arvioidun mukaisesti tulee olemaan hyvin vähäistä, ei hankintayksikön näkemyksen mukaan ole kestävä. Hankintayksikön arvioima 28 prosentin osuus erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkäripalveluille ei kuitenkaan ole sillä tavalla vähäinen, että se oikeuttaisi arvioimaan hankinnan toteuttamiskelpoisuutta pelkästään 72 prosentin perusteella. Kokonaisarvoltaan noin 12–15 miljoonan euron hankinnassa 28 prosentin osuudeksi jäisi pienimmänkin arvion mukaan 3,36 miljoonaa euroa.

Valittajan tarjoama hinta on ollut yleis- ja hammaslääkärien vuokrauspalvelujen osalta 46,02 euroa/tunti ja erikoislääkärien ja erikoishammaslääkärien vuokrauspalvelujen osalta 197 ja 275 euroa/tunti (keskiarvoltaan 236 euroa/tunti). Valittajan tarjoamien palvelujen keskimääräiseksi hinnaksi tulisi siten kokonaisuutena 99,20 euroa/tunti, mikäli hankintayksikön arvio 72 prosentin osuudesta toteutuisi. Hankintayksiköllä olisi tullut olla sillä olevan kokemuksen perusteella tiedossa, että valittaja pystyy tuottamaan yleis- ja erikoislääkärien sekä hammas- ja erikoishammaslääkärien vuokrauspalvelut keskimääräisellä 99,20 euron tuntihinnalla.

Vaikka valittajan tarjouksessa ei ole minkään hintakategorian osalta kyse alle tuotantokustannusten tehdystä tarjouksesta, on erityisesti kilpailluilla aloilla tavallista, että palveluntuottaja sitoutuu tuottamaan jonkin yksittäisen palvelun jopa osittain tuotantokustannuksia alemmalla hinnalla. Tämä on mahdollista, mikäli toisesta palvelusta saatava hinta riittää kattamaan edellä mainitusta palvelusta aiheutuneet katemenetykset. Tämä ei tietenkään tarkoita, että palveluntuottaja voisi olla toteuttamatta alemmalla hinnalla tarjottua yksittäistä palvelua, vaan tämän palvelun toteuttaminen nimenomaan mahdollistetaan toisesta palvelusta saadulla korkeammalla hinnalla. Myös valittaja on joissakin tilanteissa tarjonnut lääkäripalveluja tuotantokustannuksia alemmalla hinnalla ja tuottanut tarjotut palvelut sitoumuksensa mukaisesti.

Hankintalaki ei oikeuta hankintayksikköä hylkäämään tarjoajan useasta palvelusta tekemää tarjousta pelkästään sillä perusteella, että tarjoajan tarjoama hinta osasta tarjouspyynnön mukaisista palveluista on selvästi muita edullisempi tai hankintayksikön arvion mukaan jopa alle palvelun tuotantokustannusten.

Valittajan taloudellinen asema

Riskiluokituksen osalta valittaja viittaa aikaisemmin toimitettuihin selvityksiin sekä markkinaoikeuden päätöksessään viittaamaan Suomen Asiakastieto Oy:n 8.10.2014 päivättyyn riskiluokitukseen, jonka perusteella valittajan riskiluokitus oli laskenut tasolle 3. Valittajalla on toimitettujen tilinpäätöstietojen perusteella riittävä taloudellinen kantokyky hankinnan toteuttamiseen.

Selitykset

1) Hansel Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä kiistänyt valituksessa esitetyt vaatimukset ja niiden perusteet sekä vaatinut valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan. Hansel Oy on lisäksi vaatinut, että Attendo Terveyspalvelut Oy velvoitetaan korvaamaan Hansel Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Hansel Oy on vielä vaatinut, että Attendo Terveyspalvelut Oy:n tulee pitää vahinkonaan sille markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Hansel Oy on uudistanut asiassa markkinaoikeudessa lausumansa sekä viitannut markkinaoikeuden asiassa antaman päätöksen perusteluihin ja esittänyt perusteluina vaatimuksilleen lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valittajan edellytykset tuottaa palvelua tarjoamillaan hinnoilla

Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltansa rajoissa oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Valittaja ei ole pystynyt luotettavasti osoittamaan, että se kykenee hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla. Hankintayksikkö sen sijaan on konkreettisilla laskelmilla ja asiakkaidensa aiemmilla kokemuksilla pystynyt osoittamaan, että valittajalla ei ole edellytyksiä tuottaa yleislääkäritasoisia palveluja tarjouksessaan tarjoamallaan hinnalla.

Kyse on hankintayksikön asiakkaiden näkökulmasta palveluista, joiden saatavuus on äärimmäisen tärkeää. Valittajan tarjouksen valitseminen olisi aiheuttanut hankintayksikölle ja sen asiakkaille merkittävän riskin siitä, että palvelua ei olisi saatavilla tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti.

Virka- ja työehtosopimusten mukaisista palkoista

Valittaja on pyrkinyt laskelmin osoittamaan, kuinka se pystyy tuottamaan tarjouspyynnössä tarkoitetut yleislääkäritasoiset palvelut tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla. Laskelmat eivät kuitenkaan liity millään tavoin valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuviin kuluihin.

Kunnallisen lääkärien virkaehtosopimuksen mukaisilla palkoilla ei ole mitään tekemistä valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten kanssa. Mikäli valittajan valituksessaan esittämällä palkkatasolla saataisiin palkattua lääkäreitä, hankintayksikön asiakkaiden ei tarvitsisi järjestää lääkäripalveluja säännönmukaisesti henkilöstövuokrauksena. Markkinaoikeudelle toimitetussa lisävastineessa on osoitettu, kuinka valittaja ei pystyisi tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla kattamaan edes niitä kustannuksia, joita Puolustusvoimille aiheutuu virkasuhteessa olevan lääkärin palkkaamisesta.

Valittaja on valituksessaan käyttänyt lääkärien palkkalaskelmien perusteena kunnallista lääkärien virkaehtosopimusta ja sen mukaisia palkkoja. Valittajan esittämät laskelmat eivät kuitenkaan anna todellista kuvaa lääkärien palkoista muun ohella siitä syystä, että valittaja ei ole ottanut laskelmissaan huomioon kunnallisille lääkäreille jokaisesta toimenpiteestä maksettavia toimenpidepalkkioita.

Lääkäriliiton vuoden 2014 tutkimuksen mukaan alle kolme vuotta kokemusta omaavan terveyskeskuslääkärin keskipalkka oli 5 685 euroa kuukaudessa ja yli kolme vuotta kokemusta omaavan terveyskeskuslääkärin keskipalkka oli 6 278 euroa kuukaudessa. Kun edellä mainittuihin palkkoihin lisätään lakisääteiset palkan sivukulut sekä loma-ajan palkat ja lomakorvaukset, saadaan todellisempi kuva siitä, kuinka paljon kunnalle aiheutuu kuluja kunnallisen terveyskeskuslääkärin palkkaamisesta.

Jos laskennassa käytetään valittajan valituksessaan käyttämiä lukuja (loma-ajan palkka 13,5 prosenttia, lomaraha 5 prosenttia ja lakisääteiset sivukulut 24 prosenttia), päästään seuraaviin lukuihin:

- Kustannus alle 3 vuotta kokemusta omaavan lääkärin palkkaamisesta on 8 353,54 euroa.

- Kustannus yli 3 vuotta kokemusta omaavan lääkärin palkkaamisesta on 9 224,89 euroa.

Edellä mainitut luvut antavat todenmukaisemman kuvan kunnallisen terveyskeskuslääkärin palkkaamisen kustannuksista, ja ne myös osoittavat, että valittajan valituksessaan esittämät laskelmat eivät anna asiasta todenmukaista kuvaa.

Vielä todenmukaisempi kuva lääkärivuokrauspalvelujen palveluntuottajalle aiheuttamista kustannuksista saadaan, kun tarkastellaan yksityisen sektorin työsuhteisten lääkärien keskimääräistä ansiotasoa. Lääkäriliiton vuoden 2014 tutkimuksen mukaan yksityiseltä sektorilta palkkansa saavan terveyskeskuslääkärin keskipalkka oli 8 276 euroa kuukaudessa. Kun tähän palkkasummaan lisätään edellä esitettyä vastaavasti loma-ajan palkka, lomaraha ja lakisääteiset sivukulut, terveyskeskuslääkärin palkkaamisesta aiheutuvaksi keskimääräiseksi palveluntuottajalle aiheutuvaksi kuluksi saadaan 12 160,75 euroa. Näillä luvuilla palveluntuottajalle lääkärin palkkaamisesta aiheutuvaksi tuntikohtaiseksi keskimääräiseksi kuluksi saadaan 78,25 euroa. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että nämä laskelmat eivät sisällä palveluntuottajan maksettavaksi mahdollisesti tulevia matka- ja majoituskustannuksia, yrityksen yleisiä kustannuksia ja mahdollista katetta.

Edellä esitetyt luvut kertovat kiistattomasti, että yleislääkäripalveluja ei ole mahdollista tuottaa valittajan tarjouksessaan tarjoamalla tuntihinnalla. Hankintayksikkö ei myöskään pidä uskottavana, että valittaja pystyisi palkkaamaan lääkäreitä joka puolelle Suomea huomattavasti edellä esitettyjä keskiarvolukuja halvemmalla.

Tarjousten vertailusta

Hankintayksikkö ei ole hankintalain vastaisesti vertaillut hintoja perustuen niin sanottuun oikeaan hintaan tai keskiarvohintaan. Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjousten vertailu tehdään hintalomakkeen vertailuhintojen mukaisesti ja että tarjouksista tullaan hyväksymään hinnaltaan halvimmat. Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on viitattu nimenomaan tarjouspyynnössä oleviin tarjousten vertailua koskeviin sääntöihin, joista ei tässä tapauksessa ole kyse.

Niin kuin valittaja on todennut, poikkeuksellisen alhaisen hinnan määrittäminen matemaattisin perustein on tietyin edellytyksin mahdollista. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ennakolta asetettu mitään matemaattista laskukaavaa poikkeuksellisen alhaiselle tarjoukselle. Tarjouksen hylkääminen hankintalain 63 §:n perusteella ei tällaista mainintaa tarjouspyynnössä myöskään edellytä.

Päätös hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena on perustunut nimenomaan hankintayksiköllä olevaan varsin hyvään käsitykseen palvelujen hintatasosta ja palvelun tuottamisesta palveluntuottajalle aiheutuvista kustannuksista. Valittaja ei ole myöskään pystynyt hankintayksikölle toimittamissaan selvityksissä uskottavasti osoittamaan, miten se pystyy tuottamaan palvelut tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla esimerkiksi toimittamalla selvitystä valittajalle itselleen palvelun tuottamisesta aiheutuvista kustannuksista.

Hankintayksikön harkintavallasta

Se, ettei valittaja ole pystynyt selvittämään, mihin tarjousten hintaero on perustunut, koska sillä ei ole ollut tiedossa muiden tarjoajien tarjousten tekemiseen liittyviä tietoja, on merkityksetöntä. Poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevassa selvityspyynnössä hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa nimenomaan selvittämään, mihin tekijöihin valittajan alhaiset tarjoushinnat perustuvat. Hankintalain 63 §:n 2 momentin esimerkkiluettelonkin perusteella on pääteltävissä, että poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevan selvityksen tulee liittyä nimenomaan hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen tehneen tarjoajan oman tarjouksen perusteisiin. Tarjoaja ei tarvitse tietoa muiden tarjoajien tarjousten tekemiseen liittyvistä liikesalaisuuden piirissä olevista seikoista voidakseen osoittaa, mihin konkreettisiin seikkoihin sen tarjouksessa tarjoamat poikkeuksellisen alhaiset hinnat perustuvat.

Valittaja ei ole hankintayksikölle toimittamassaan poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevassa selvityksessään pystynyt osoittamaan seikkoja, jotka olisivat selittäneet tarjouksen poikkeuksellisen alhaiset hinnat. Valittaja ei ole hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä esimerkiksi selvittänyt, miten sen kustannusrakenteella palvelun tuottaminen on mahdollista tarjotuilla poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla.

Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut aivan oikein, että kun valittaja ei ole pystynyt vakuuttavasti selvittämään, mihin suuret hintaerot ovat perustuneet, hankintayksiköllä on harkintavaltansa rajoissa ollut hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen liittyvien riskien välttämiseksi oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Tarjouksen kokonaishinnoittelusta

Valittaja on valituksessaan virheellisesti todennut, että erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkäripalvelujen painoarvo olisi ollut hankinnassa 28 prosenttia. Tarjouspyynnön mukaan erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkärien hintojen painoarvo on ollut yhteensä vain 8 prosenttia. Lääkäripalvelujen lisäksi hankinnan kohteena ovat olleet myös hoitohenkilöstön vuokrauspalvelut ja eräät muut palvelut. Näin ollen valittajan valituksessaan esittämät laskelmat esimerkiksi tarjouksen keskimääräisestä hinnasta ovat virheellisiä.

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että se on tuottanut palveluja aiemminkin tuotantokustannuksia alemmalla hinnalla. Kuitenkaan sillä, että valittaja on osana jotain isompaa kokonaisuutta hinnoitellut jonkin kokonaisuuteen nähden marginaalisen palvelun lähes ilmaiseksi ja tuottanut palvelun tarjoamallaan hinnalla, ei ole merkitystä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Nyt kyseessä olevassa tilanteessa valittaja on hinnoitellut 72 prosenttia hankinnan kohteena olevista palveluista poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla ja korkeilla hinnoilla 8 prosenttia hankinnan kohteena olleista palveluista. Kun valittajan tarjous on pääosin perustunut alle tuotantokustannusten tapahtuvaan myyntiin, sitä ei voida enää pitää uskottavana.

Hankintayksikkö tai sen asiakkaat eivät ole tarjouspyynnössä sitoutuneet ostamaan tiettyjä palveluja tiettyä määrää, vaan kyse on puitejärjestelystä. Niin kuin tarjouksen hylkäämistä koskevassa päätöksessä on todettu, tarjouksen hinnoittelu siten, että osa hintakategorioista hinnoitellaan poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla ja osa hyvin kalliisti, johtaa todennäköisesti siihen, että sopimuskauden aikana asiakkaat pyrkivät korvaamaan kalliisti hinnoitellut palvelut halvasti hinnoitelluilla palveluilla tai pidättäytyvät ostamasta kalliisti hinnoiteltuja palveluja. Näin ollen tarjouksen hinnoittelu siten, että kate otetaan palveluista, joiden käyttö jo tarjouspyynnössä arvioidun mukaisesti tulee olemaan hyvin vähäistä ja muita palveluja myydään hyvin halvoilla hinnoilla, ei ole kestävä ja siitä aiheutuu hankintayksikön asiakkaille merkittäviä riskejä siitä, että tarjouksessa halvasti hinnoiteltua yleislääkäritasoista palvelua ei ole saatavissa tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti.

Hankinnan toteuttamatta jäämisestä aiheutuvien riskien välttämiseksi hankintayksikkö ei ole voinut sivuuttaa tarjouksen hinnoittelua tarkastellessaan sitä seikkaa, että suurin osa hankittavista palveluista koostuu juuri yleislääkäritasoisista palveluista ja hammaslääkäripalveluista. Valittajan tarjouksen hylkääminen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ei ole perustunut ainoastaan tiettyjen palvelujen alhaisiin hintoihin, vaan tarjouksen hinnoitteluun kokonaisuudessaan.

Hansel Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Med Group Oy:lle.

2) Med Group Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vaikka valittajan tarjoama hinta onkin työ- ja virkaehtosopimusten vähimmäispalkkojen mukainen, tämä ei vielä tarkoita sitä, että tarjotuilla hinnoilla saataisiin järjestettyä hankittavaa palvelua. Mikäli kyseessä oleva hankinta olisi ollut mahdollista toteuttaa työ- ja virkaehtosopimuksissa esitettyjen vähimmäispalkkavaatimusten mukaisesti, ei tarvetta koko kilpailutukselle olisi ollut, vaan Puolustusvoimat ja Rikosseuraamuslaitos olisivat voineet palkata kyseisillä ehdoilla yleislääkärit ja hammaslääkärit suoraan palvelukseensa. Näin ollen työ- ja virkaehtosopimusten mukaisten vähimmäispalkkojen ja valittajan tarjoaman hinnan vertailu ei ole kyseisen hankinnan kannalta merkityksellistä.

Hankinnan kohteiden työolosuhteet ovat normaaleja työolosuhteita haastavammat ja vaativat hyvin itsenäistä työstä suoriutumista. Tämä käytännössä vähentää vastavalmistuneiden lääkäreiden todellisia mahdollisuuksia suoriutua työstä. Tilaajan esittämissä työkohteissa on pääsääntöisesti rajalliset kasvokkain tapahtuvat konsultaatiomahdollisuudet, rajoitetut tutkimus- ja hoitomahdollisuudet, epätyypillinen työnkuva ja erityislaatuiset potilasaineistot sekä erikoisosaamista vaativat tutkimus- ja hoitokäytännöt. Lisäksi kohteissa työskenteleviltä vaaditaan viranomaisen laatima turvallisuusselvitys. Turvallisuusselvityksen hyväksytyksi tuleminen vaatii sitä, että lääkäri on Suomen kansalainen. Tämä osaltaan pienentää käytettävissä olevien lääkäreiden lukumäärää.

Valittajan esittämä kustannusrakenne yleislääkärien ja hammaslääkärien palvelujen tuottamisen osalta ei ole realistinen yleiset toimialakustannukset huomioon otettuina. Lisäksi tarjotuilla hinnoilla ei voida taata palvelujen saatavuutta, kun hankinnan kohteena ovat normaalia vaativammat työolosuhteet.

Reaaliset toimialakustannukset lääkärin tuntihinnalle voidaan laskea laskukaavalla "50–70 euroa/tunti x 1,235". Laskukaava perustuu vuosien kokemukseen alan todellisista palkkakustannuksista sekä tietoon siitä, että laskukaavan mukainen tuntihinta on käytössä toimialalla yleisesti. Laskukaava kattaa pelkät palkkakustannukset, joten tämän lisäksi lääkärin tuntihintaan tulee lisätä kaikki sivukulut, yrityksen hallinnolliset kulut sekä kate. Valittajan tarjoama 46,02 euron tuntihinta on huomattavan alhainen suhteutettuna reaalisiin toimialakustannuksiin, sillä alhaisimmillaankin toimialan reaalinen tuntihinta on 61,75 euroa/tunti.

Hankintayksikkö on esittänyt riittävän selkeästi valittajan hinnoittelun ja hankittavan palvelun kokonaisvolyymin johtavan taloudellisen riskin olemassaoloon ja tätä kautta palvelun toimitusvarmuuden heikkenemiseen. Koska kysymys on terveyteen liittyvän palvelun toteuttamisesta, erityistä huomiota on kiinnitettävä palvelun tasalaatuiseen ja varmaan toteutumiseen. Valittajan esittämien yleislääkäri- ja hammaslääkäripalvelujen sekä henkilöstövuokrauspalvelun kokonaishinnan poikkeuksellinen alhaisuus vaarantaa palvelun luotettavan toteuttamisen.

Med Group Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Hansel Oy:lle.

3) Mehiläinen Terveyspalvelut Oy (aiemmin Mediverkko Terveyspalvelut Oy) ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa selitys.

Vastaselitys

Attendo Terveyspalvelut Oy on Hansel Oy:n ja Med Group Oy:n selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Palkkatasot

Valittajan esittämät laskelmat osoittavat, että valittajan tarjouksessa tarjotulla hinnalla lääkäreille pystytään maksamaan vähintään työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset palkat ja palkkiot sekä lakisääteiset sivukulut. Näin ollen laskelmilla on erittäin suuri merkitys arvioitaessa sitä, onko valittajan tarjoamaa hintaa voitu pitää hankintalain näkökulmasta poikkeuksellisen alhaisena. Hankintalain mukaan hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla ole mahdollista toteuttaa hankintaa.

Valittajan tarjoamalla hinnalla voidaan maksaa vähintään työ- ja virkaehtosopimusten mukaisen palkan lisäksi hankintayksikön viittaamat toimenpidepalkkiot, esimerkiksi keskimäärin 10 euroa/tunti. Toimenpidepalkkiot pienentäisivät valittajan valituksessa osoitettua laskennallista 32 prosentin katetta niin, että katteeksi muodostuisi noin 8 prosenttia.

Hankintayksikön mukaan palvelun tuottaminen olisi mahdollista vain maksamalla Lääkäriliiton palkkatutkimuksessa esitettyjä keskiarvopalkkoja. Tämä hankintayksikön soveltama lähestymistapa tarkoittaisi käytännössä sitä, että tarjous voitaisiin hylätä poikkeuksellisen alhaisena sillä perusteella, että tarjottu hinta olisi alle alan keskimääräisen kustannustason tai hintatason. On selvää, että tarjoajan tarjousta ei voida pitää poikkeuksellisen alhaisena tällaisella perusteella, vaan asiaa tulee arvioida sen perusteella, voiko tarjoaja toteuttaa hankinnan tarjoamallaan hinnalla.

Valittajan tarjous on ollut tarjouksen hylkäämispäätöksestä ilmenevällä tavalla 28 prosenttia halvempi kuin seuraavaksi halvin tarjous.

Hankintayksikkö on päätöksellään hylännyt valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisena tilanteessa, jossa tarjotulla hinnalla voidaan maksaa yleisiin työ- ja virkaehtosopimuksiin perustuvat palvelun tuottamisen vähimmäiskustannukset. Mikäli hankintalain edellytykset tarjouksen hylkäämiselle poikkeuksellisen alhaisena täyttyisivät sillä perusteella, että hankintayksikkö vetoaa omaan käsitykseensä oikeasta hinta- tai kustannustasosta tai alan keskihintoihin asettaen kyseisen tason vähimmäishinnaksi, tarkoittaisi se, että hankintayksiköllä olisi halutessaan aina oikeus hylätä sen hintakäsitystä tai keskimääräistä hintaa alhaisemmat tarjoukset poikkeuksellisen alhaisina. Yritysten kilpailutilanteen kannalta ja hankintalain tarkoituksen näkökulmasta tätä voidaan pitää ongelmallisena.

Oikean hintakäsityksensä tueksi hankintayksikkö on todennut selityksessään, että mikäli valittajan valituksessa esitetyillä palkkatasoilla lääkäreitä saataisiin palkattua, ei hankintayksikön asiakkaiden tarvitsisi järjestää lääkäripalveluja säännönmukaisesti henkilöstövuokrauksena. Kyseinen väittämä sisältää oletuksen siitä, että hankintayksikön asiakkailla olisi lääkäreiden palkkaamisen osalta vastaava kokemus, tietotaito ja vastaavat resurssit kuin tarjoajilla. Lienee selvää, että kun esimerkiksi valittaja toimittaa jatkuvasti useita satoja lääkäreitä eri puolille Suomea, sillä on todennäköisesti edellytykset toimittaa lääkäri syrjäseudulle edullisempaan hintaan kuin yksittäisellä virastolla tai esimerkiksi Puolustusvoimilla. Juuri tästä syystä kilpailutus on järjestetty. Näin ollen valittajan tarjoushinnan toteuttamiskelpoisuutta ei voida arvioida sillä perusteella, olisiko hankintayksikön asiakkailla mahdollisuutta tuottaa vastaava palvelu valittajan tarjoamilla hinnoilla.

Valittajan hinnan vertaaminen esimerkiksi Puolustusvoimille vastaavasta palvelusta aiheutuviin kustannuksiin tai Lääkäriliiton tutkimuksen palkkakeskiarvoihin on kestämätöntä tilanteessa, jossa kilpailutus järjestetään nimenomaan, jotta hankintayksikön asiakkaat saisivat palvelun käyttöönsä edullisemmin kuin tuottamalla palvelun itse. Hankintalaki ei oikeuta hankintayksikköä hylkäämään tarjousta sillä perusteella, että tarjoajan tarjoaman palvelun hinta on selvästi alle niiden kustannusten, joita hankintayksikön asiakkaille aiheutuisi palvelun tuottamisesta omana tuotantona, tai että tarjoaja sitoutuu tuottamaan palvelun alan keskiarvohintoja edullisemmin.

Markkinaoikeus on ratkaisunsa perusteluissa viitannut hankintayksikön toimittamiin historiallisiin hintatietoihin. Tällaiset historialliset hintatiedot oikeuttavat luonnollisesti hankintayksikön pyytämään selvitystä tarjoajan mahdollisuuksista tuottaa palvelu tätä alhaisemmilla hinnoilla. Hankintalaki ei kuitenkaan oikeuta hylkäämään tarjousta poikkeuksellisen alhaisena siitä syystä, että hinnat ovat näitä alhaisemmat, erityisesti kun valittaja on osoittanut, että sen tarjoamilla hinnoilla pystytään maksamaan palvelun tuottamisen aiheuttamat lakisääteiset vähimmäiskustannukset.

Historialliset hintatiedot eivät ole osoitus palveluntuottajan tuntipalkkakustannuksista, ellei oleteta, että kaikki palveluntuottajat olisivat myyneet palvelut 0 prosentin katteella. Hankintayksiköllä on harvoin tiedossaan yksityisten palveluntuottajien sisäisiä palkkatietoja. Tästä syystä palvelun toteuttamisen mahdollisuuksia voidaan puolueettomasti arvioida vain lakisääteisten minimipalkkakustannusten kautta, ei aikaisempien keskimääräisten tarjoushintojen perusteella.

Valittaja on tarjouksessaan ja hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä yksiselitteisesti sitoutunut tuottamaan palvelun tarjoamillaan hinnoilla. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sitovuuteen ja valittajan selvitykseen. Kun laskelmat osoittavat, ettei valittajan tarjous ole ollut työ- ja virkaehtosopimuksissa sovittuja vähimmäispalkkioita alhaisempi, hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita hylätä valittajan 28 prosenttia edullisempaa tarjousta poikkeuksellisen alhaisena vedoten omaan hyvään käsitykseensä palveluntuottajille aiheutuvista kustannuksista. Hankintalain mukaan hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla ole mahdollista toteuttaa hankintaa.

Med Group Oy:n selitys

Valittaja on jo aikaisemmin toimittanut hankinnan kohteena olevia palveluja Puolustusvoimille ja Rikosseuraamuslaitokselle ja on hyvin tietoinen sillä palvelun suorittamiseen käytettävissä olevien lääkäreiden lukumäärästä ja palkkatasosta. Valittajalla on kokemuksensa perusteella erinomainen tietämys palvelun tuottamisesta sille aiheutuvista tuotantokustannuksista ja siitä, että se pystyy tuottamaan palvelun tarjoamillaan hinnoilla. Tämän valittaja on myös vahvistanut hankintayksikölle toimittamassaan selvityksessä.

Med Group Oy:n esittämät tuntihintalaskelmat pohjautuvat oletettavasti yhtiön omiin kustannus- ja katelaskelmiin, eikä niillä voida osoittaa valittajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten määrää. Vastaavasti kuten kaikki hankintayksikönkin laskelmat, Med Group Oy:n laskelmat koskevat vain 72 prosenttia hankinnan kohteena olevista palveluista, eikä hankinnan kokonaistaloudellista kannattavuutta tai toteuttamiskelpoisuutta voida hankintalain näkökulmasta arvioida yksinomaan tämän osuuden perusteella.

Tarjousten vertailu

Hankintayksikkö on pitänyt valittajan tarjouksen vertaamisesta niin sanottuun oikeaan hintaan tai keskiarvohintaan esittämää virheellisenä ja on esittänyt, että hintavertailu tehdään tarjouspyynnön mukaan hintalomakkeen vertailuhintojen mukaisesti. Tämä ei kuitenkaan liity hankintayksikön arviointiin, joka on koskenut nimenomaan valittajan tarjouksen hylkäämistä poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintayksiköllä on jo ennen tarjousten antamista ollut näkemys niin sanotusta oikeasta hinnasta, jota se on käyttänyt alimman sallitun hinnan perusteena. Valittajan tarjouksen hylkääminen on perustunut nimenomaisesti tämän oikean hinnan alittamiseen.

Hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa

Hankintayksikkö on selityksessään todennut, että valittaja ei ole hankintayksikölle toimittamissaan selvityksissä pystynyt osoittamaan sellaisia seikkoja, jotka olisivat selittäneet tarjouksessa tarjotut hinnat. Hankintalaki ei edellytä tarjoajaa selittämään kaikkia tarjoushintaansa vaikuttavia seikkoja. Riittävää on, että hankintayksikkö voi tarjoajan selvityksen perusteella todeta, ettei tarjousta ole syytä hylätä sillä perusteella, ettei hankintaa olisi mahdollista toteuttaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Valittajan toimittamat selvitykset ovat olleet riittävät, kun otetaan huomioon, että valittajan tarjoamalla hinnalla voidaan maksaa lääkäreille työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset palkat ja palkkiot.

Hankintayksikkö on valittajalle toimittamassaan selvityspyynnössä pyytänyt hinnan osalta selvitystä siitä, miten valittaja kykenee maksamaan lääkäreille työsuhteeseen sovellettavaksi tulevien työehtosopimusten mukaiset vähimmäispalkkiot ja työnantajamaksut. Valittaja on selvityksessään vahvistanut, että sen maksamat palkkiot ovat aina vähintään valtion yleisen työ- ja virkaehtosopimuksen mukaiset.

Tarjouksen kokonaishinnoittelu

Valituksessa on ollut virhe erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkäripalvelujen osuuden osalta. Erikoislääkäri- ja erikoishammaslääkäripalvelujen 8 prosentin osuus ei kuitenkaan ole sillä tavalla vähäinen, että se oikeuttaisi hankintayksikön arvioimaan hankinnan toteuttamiskelpoisuutta pelkästään 72 prosentin perusteella. Kokonaisarvoltaan noin 12–15 miljoonan euron hankinnassa 8 prosentin osuudeksi jäisi pienimmänkin arvion mukaan noin 1 miljoonaa euroa. Koska valittajan hinta on näiden palvelujen osalta ollut keskimääräistä korkeampi, näiden palvelujen euromääräinen osuus on vastaavasti todellisuudessa tätä suurempi.

Hankintayksikkö ja markkinaoikeus ovat katsoneet riittäväksi tarjouksen hylkäämisperusteeksi arvion, joka perustuu vain yhden tarjouspyynnössä esitetyn hintakategorian arvioimiseen poikkeuksellisen alhaiseksi. Tätä hankintayksikkö ja markkinaoikeus ovat perustelleet sillä, ettei yhden hintakategorian suurta osuutta ole voitu sivuuttaa.

Hankintalain näkökulmasta tarjoushinnan poikkeuksellista alhaisuutta tulee arvioida koko tarjouksen osalta, ei vain yhden hintakategorian osalta. Tämä koskee myös tilanteita, joissa yhden hintakategorian osuus hankinnasta on selkeästi suurempi kuin muiden. Markkinaoikeus on ratkaisussaan arvioinut ainoastaan yhden hintakategorian poikkeuksellista alhaisuutta. Tarjouksen hylkäämispäätöksessä todettu 28 prosentin ero kokonaishinnassa osoittaa, ettei valittajan tarjous ole ollut poikkeuksellisen alhainen, kun tarjousta arvioidaan hankintalain edellyttämällä tavalla kokonaisuutena.

Hankintayksikkö on perustellut hylkäämispäätöstään myös sillä, että valittajan hinnoittelu johtaisi todennäköisesti siihen, että asiakkaat pyrkivät korvaamaan kalliisti hinnoiteltuja palveluja halvasti hinnoitelluilla palveluilla. Käytännössä hylkäämispäätöstä on näin ollen perusteltu sillä, että tarjouspyynnössä arvioidut palvelujen suhteelliset osuudet eivät toteutuisi valittajan osalta. Eri palvelujen lopulliset osuudet kokonaishankinnasta määräytyvät lopulta asiakkaiden palveluntarpeen perusteella, joka ei ole riippuvainen valittajan hinnoittelusta. Osuuksien mahdolliset tulevat muutokset eivät myöskään ole hankintalain näkökulmasta pätevä peruste hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisena. Palvelujen suhteellisten osuuksien mahdollisella vaihtelulla ei ole nyt esillä olevan asian ratkaisemisessa merkitystä, koska valittaja on sitoutunut tuottamaan kaikki tarjotut palvelut tarjoamillaan hinnoilla riippumatta palvelujen suhteellisesta osuudesta.

Hansel Oy:lle ja Med Group Oy:lle on lähetetty tiedoksi Attendo Terveyspalvelut Oy:n vastaselitys.

Muut kirjelmät

Hansel Oy on antanut lisäselityksen, jossa se on ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi 4 678,57 euroa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kun arvioidaan, onko hankinnan toteuttaminen tarjotuilla hinnoilla mahdollista, arviointiin vaikuttavat muutkin seikat kuin se, pystyykö tarjotuilla hinnoilla teoriassa suorittamaan lainsäädännön sekä työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset vähimmäispalkat. Erityisesti tulee kiinnittää huomiota siihen, onko asiassa esitetyillä virka- ja työehtosopimusten mukaisilla vähimmäispalkoilla mitään tekemistä palvelun tuottamisesta toimittajalle aiheutuvien todellisten palkkakustannusten kanssa.

Aiemmin saatujen tarjousten hinnat eivät osoita suoraan tarjoajien tuntipalkkakustannuksia, mutta lienee selvää, että tarjotun hinnan tulee sisäl-tää muun ohella tarjoajalle palvelun tuottamisesta aiheutuvat tuntipalkkakustannukset ja jos näin ei ole, hankintayksiköllä on perusteltu syy epäillä, miten tarjoaja pystyy tuottamaan palvelut tarjoamillaan hinnoilla. Lisäksi on selvää, että palkkakustannukset eivät ole ainoa palvelun tuottamisesta tarjoajalle aiheutuva kustannuserä. Lakisääteisistä minimipalkkakustannuksista ei voida nyt kyseessä olevalla toimialalla päätellä palvelun tuottamisesta tarjoajalle tosiasiassa aiheutuvia palkkakustannuksia.

Lääkäriliiton palkkatutkimuksen keskiarvopalkat ovat selvästi parempi vertailukohta palveluntuottajalle lääkärin palkkaamisesta aiheutuvia kustannuksia laskettaessa kuin valittajan viittaamat työ- ja virkaehtosopimusten mukaiset palkat. Valittajan tarjouksen hinnat ovat poikenneet hyvin merkittävästi siitä, millaisia kustannuksia palvelun tuottamisesta alan toimijoille keskimäärin aiheutuu jo pelkistä palkkakustannuksista.

Päätös valittajan tarjouksen hylkäämisestä poikkeuksellisen alhaisen hin-nan perusteella on perustunut nimenomaan siihen, että palvelun tuottaminen ei ole mahdollista valittajan tarjouksen mukaisilla yleislääkärien ja hammaslääkärien hinnoilla ja että tarjouksen hyväksyminen olisi aiheuttanut hankintayksikön asiakkaille merkittäviä riskejä siitä, että valittajan tarjouksessa halvasti hinnoiteltua yleislääkäritasoista palvelua ei ole saatavissa tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti. Valittaja ei ole myöskään pystynyt uskottavasti selvittämään hankintayksikölle, mihin sen poikkeuksellisen alhaiset tarjoushinnat perustuvat hankintayksikön pyydettyä asiasta selvitystä ennen tarjouksen hylkäämistä.

Valittaja on vastaselityksessään todennut, että hankintayksikkö on pyytänyt yhtiöltä selvityspyynnöllä hinnan osalta selvitystä siitä, miten se kykenee maksamaan lääkäreille työsuhteeseen sovellettaviksi tulevien työehtosopimusten mukaiset vähimmäispalkkiot ja työnantajamaksut. Tämän lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta selvitystä myös siitä, miten yhtiö pystyy tuottamaan palvelua sen tarjoamilla hinnoilla, sekä siitä, mihin tekijöihin yhtiön alhaiset tarjoushinnat perustuvat. Näiltä osin valittaja ei ole toimittanut selvitystä, jolla se olisi pystynyt luotettavasti osoittamaan, että sillä on mahdollisuudet hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla. Tätä näkemystä tukee myös hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittama Sotilaslääketieteen keskuksen lausunto, jonka mukaan valittajalla on ollut aiemminkin vaikeuksia toimittaa lääkäreitä tarjouksessaan tarjoamillaan hinnoilla.

Tarjouskilpailun tavoitteena on ollut varmistaa palvelujen saatavuus tilanteessa, jossa virkasuhteeseen ei ole saatu rekrytoitua lääkäriä. Joidenkin hankintayksikön asiakkaiden toimipisteiden osalta palvelutarve saattaa olla vain muutamia tunteja viikossa, jolloin omana työnä teettäminen ei tule kyseeseen.

Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltansa rajoissa oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Hylätessään valittajan tarjouksen hankintayksikkö ei ole kohdellut valittajaa epätasapuolisesti, syrjivästi tai suhteellisuusperiaatteen vastaisesti.

Attendo Terveyspalvelut Oy:lle, Med Group Oy:lle ja Mehiläinen Terveyspalvelut Oy:lle on lähetetty tiedoksi Hansel Oy:n lisäselitys liitteineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Attendo Terveyspalvelut Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Attendo Terveyspalvelut Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Attendo Terveyspalvelut Oy velvoitetaan vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Attendo Terveyspalvelut Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Hansel Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Attendo Terveyspalvelut Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Vaatimus hylätään enemmälti.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riikka Innanen.

Asia Ulkomailla järjestettävän perusopetuksen ja lukiokoulutuksen vuoden 2013 rahoitusta koskeva valitus

Valittaja Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Opetus- ja kulttuuriministeriö 28.8.2014 dnro 92/221/2012

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 19.12.2013 tehnyt päätöksen opetus- ja kulttuuritointa varten kunnille käyttökustannuksiin myönnettävän valtionosuuden sekä kuntayhtymille, rekisteröidyille yhteisöille ja säätiöille myönnettävän rahoituksen tarkistamisesta vuodelle 2013. Päätöksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö on opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 50 §:n 2 momentin ja 57 §:n 1 momentin sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) 16 §:n nojalla tarkistanut kunnille vuodeksi 2013 myönnetyn valtionosuuden sekä kuntayhtymille, rekisteröidyille yhteisöille ja säätiöille vuodeksi 2013 myönnetyn rahoituksen vuoden 2013 keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi päätöksen liitteenä olevan raportin mukaisesti.

Päätöksen liitteenä olevasta raportista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnettyä rahoitusta on korjattu niin, että lopullinen rahoitus perusopetuksen ja lukiokoulutuksen osalta on yhteensä 91 913 euroa pienempi kuin se on ollut laskennallisen perusteen mukaan laskettuna ennakollisen rahoituspäätöksen mukaan. Ero perustuu rahoitukseen oikeutettujen oppilaiden ja opiskelijoiden määrän muutokseen.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on tehnyt päätöksestä opetus- ja kulttuuriministeriölle oikaisuvaatimuksen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta vuoden 2013 lopullista rahoitusta koskevasta päätöksestä.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kotikuntalain 1 §:n 2 momentin mukaan kotikunta merkitään väestötietojärjestelmään, kuten myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka, jos kyse on tilapäisestä asumisesta muualla kuin kotikunnassa. Kotikuntalain säännöksiä noudatetaan lain 1 §:n 3 momentin mukaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta, jollei muualla laissa toisin säädetä.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun perusopetusta koskevan järjestämisluvan (31/440/1998, 30.12.1998) ja lukiokoulutuksen järjestämisluvan (4/530/2009, 2.12.2009) mukaan koulu voi antaa opetusta tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetus- ja kulttuuriministeriön sisäisen tarkastuksen yksikön laatimassa Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n/Aurinkorannikon suomalaisen koulun vuosia 2009–2011 koskevassa tarkastuskertomuksessa (2/203/2012, 27.2.2014) on todettu, että edellä mainittuja koulutuksen järjestämislupia ei ole noudatettu. Aurinkorannikon suomalainen koulu ei vuosina 2009–2011 ole tarkistanut oppilaaksi ja opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä, tai pyytänyt muuten toimittamaan otetta väestörekisteristä, jolla voitaisiin varmentaa koulun järjestämislupaehtojen edellytykset sekä Suomen kansalaisuudesta että tilapäisestä asumisesta ulkomailla. Koulu ei myöskään ole tarkistanut Opetushallitukselle toimitettavien peruskoulun oppilasluetteloiden ja lukion opiskelijaluetteloiden yhteydessä ilmoitettuja tietoja pyytämällä otetta väestörekisteristä.

Viitaten tarkastuskertomuksessa esitettyyn voidaan todeta, että koulutuksen järjestäjän tulee tarkistaa järjestämisluvassa asetetun tilapäisen asumisen edellytyksen toteutuminen väestötietojärjestelmän tietoihin pohjaten. Kotikuntalain 5 §:n poikkeussäännöksen soveltumisen arviointi ei ole koulutuksen järjestäjän harkinnassa, vaan kotikuntatiedot käyvät ilmi väestörekisteristä. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaista rahoitusta myönnetään järjestämisluvan ehtojen puitteissa ja luvan noudattaminen on kunkin koulutuksen järjestäjän vastuulla. Henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevilla säännöksillä ei voida katsoa olevan asiassa merkitystä. Oikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty sellaista uutta tietoa tai selvitystä, joka antaisi perusteet arvioida uudelleen vuoden 2013 opetus- ja kulttuuritointa varten myönnettävän rahoituksen määrää Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n osalta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry (jäljempänä myös kannatusyhdistys tai valittaja) on valituksessaan vaatinut, että valituksenalainen päätös kumotaan ja Aurinkorannikon suomalaiselle koululle lasketaan lukuvuoden 2013–2014 todellisen oppilasmäärän mukaan vuoden 2013 valtionosuus ja maksetaan 61 oppilaalta evätty valtionosuus 91 913 euroa viipymättä.

Valittaja on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Opetuksen järjestämisluvasta puuttuu laki ja pykälä. Alkuperäisessä luvassa ei ole ollut mainintaa tilapäisyydestä. Lupatekstiä on muutettu 2008–2009, ja vanhoista luvista vain Moskovan lähetystön lapsille tarkoitetun koulun luvassa oli sana tilapäinen. Kaikki ulkosuomalaiset koulut ovat tulkinneet toisistaan tietämättä järjestämisluvan ehtoa ”tilapäisesti ulkomailla asuville oppilaille” samalla tavalla. Hallintolain 9 §:n perusteella viranomaisen tulisi käyttää asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä.

Vasta 15 vuotta opetusluvan uudistamisen jälkeen Aurinkorannikon suomalaiselle koululle esitettiin hallinnon tarkastuksen yhteydessä helmikuussa 2013 sähköpostitse, että tilapäisyys on varmimmin todettavissa väestörekisteriotteen avulla.

Valittaja vieraili opetus- ja kulttuuriministeriössä 10.9.2013. Tuossa tilaisuudessa ministeriö ilmoitti, että tarkastuksen yhteydessä on otettu väestörekisteriotteet tarkastusvuosien 2009–2012 valtionosuuteen oikeutetuista oppilaista ja että lukuvuosi 2012–2013 tullaan tarkastamaan samalla tavalla.

Koska valtionosuuteen oikeuttavan oppilasmäärän ilmoittamispäivä oli jo 20.9.2013, ei ollut enää mahdollisuutta saada väestörekisteriotteita vanhemmilta, joten tiedot päätettiin ottaa suoraan väestötietojärjestelmästä. 61 oppilasta jäi ilman kotikuntaa, ja koulu ilmoitti ne rehellisesti vailla kotikuntaa oleviksi. Valittaja piti nämä oppilaat kuitenkin koulussa, sillä muunlainen päätös olisi ollut kohtuuton oppilaiden, heidän perheensä sekä oppilasmäärän perusteella palkattujen opettajien kannalta, sillä koulu oli jo alkanut. Lisäksi koulua sitoivat espanjalaisen lainsäädännön vaatimukset.

Mitään virallista kirjallista ohjetta ei ole valittajalle tai muille ulkosuomalaisille kouluille annettu lukuvuoden 2013–2014 ilmoittautumisen yhteydessä vaadittavasta väestörekisteriotteesta. Kirjallinen ohje annettiin vasta 29.8.2014.

Väestökirjanpito on alueellisesti sangen kirjavaa, eikä väestörekisteriotteita pitäisi käyttää perusteena valtionavulle. Rekisteriote perustuu henkilöiden omalle ilmoitukselle, ja otteen tietoja voidaan täydentää ja muuttaa. Ainoastaan Suomen kansalaisuus ja passi ovat pysyviä. Vanhemmilla ei ole ollut mahdollisuutta täydentää väestörekisterin tietoja, kun koulu oli jo alkanut.

On kohtuutonta, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun 61 oppilaalta on viety valtionosuus, ja tämä päätös tulee oikaista. Ohjeistus väestörekisteriotteesta on kohdistunut yksinomaan Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun ja sen yhdenvertaisuutta muiden ulkosuomalaisten koulujen kanssa on hallintolain 6 §:n mukaan loukattu.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun hallintoon tehdyn tarkastuksen aikana ei kysytty kertaakaan, miten kouluun ilmoittautumisen yhteydessä kotikunta tulee esille. Vasta kun tarkastuskertomus oli keväällä 2014 julkinen, ministeriöstä kysyttiin, onko koulussa ollut lomaketta, josta edellä mainittu tieto käy ilmi. Koulussa on aina ollut käytössä ilmoittautumislomake ja oppilastietolomake.

Hallintolain 8 §:n mukaista neuvontaa siitä, miten tilapäisyys todetaan käytännössä, ei ole aiemmin annettu. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei valvonut eikä tarkastanut valtionapuperusteita 15 vuoteen. Ennen vuotta 2009 Opetushallitus säännöllisesti tarkasti koulujen toimintaa, mutta silloin ei mainintaa tilapäisyydestä ollut.

Viranomaisen on YK:n lapsen oikeuksia koskevan julistuksen mukaisesti otettava kaikessa päätöksenteossaan lapsen etu huomioon. Tämä ei koske vain niitä suomalaisia lapsia, joilla on väestörekisteriotteen mukainen kotikunta Suomessa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valittajalla on voimassa oleva perusopetuslain nojalla myönnetty opetuksen järjestämislupa suomenkieliseen perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille (Dnro 31/440/98, 30.12.1998) sekä lukiolain nojalla myönnetty järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille (Dnro 4/530/2009, 2.12.2009).

Valittajan ylläpitämä koulu on toiminut lukuvuodesta 1991–1992 alkaen. Aluksi se toimi ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain (379/1981) mukaisena peruskoulua vastaavana yksityiskouluna (valtioneuvoston päätös 11.4.1991). Lain 1 §:n mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säädetyin ehdoin antaa rekisteröidylle suomalaiselle yhteisölle, säätiölle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle luvan perustaa tilapäisesti ulkomailla asuvia oppivelvollisia Suomen kansalaisia varten asianomaiseen maahan suomalaista peruskoulua vastaavan yksityiskoulun. Kyseinen laki kumottiin perusopetuslain (628/1998) säätämisen yhteydessä, minkä vuoksi vuonna 1998 valittajalle myönnettiin edellä mainittu uusi perusopetuksen järjestämislupa. Edellytys siitä, että ulkomaankoulun oppilaiden tulee olla tilapäisesti ulkomailla asuvia, sisältyi lakiin 379/1981, minkä vuoksi valtioneuvoston vuoden 1991 päätöksessä ei ollut mainintaa tilapäisyydestä. Lain 379/1981 kumoamisen jälkeen asiasta on ollut tarpeen määrätä nimenomaisesti järjestämisluvissa. Edellytys siitä, että koulun oppilaiden on oltava tilapäisesti ulkomailla asuvia, on kuitenkin ollut voimassa koulun toiminnan aloittamisesta lähtien.

Ainoa keino varmistua oppilaaksi ottamisen yhdenvertaisuudesta ja ennakoitavuudesta on noudattaa kotikuntalain tilapäisen asumisen määritelmää ja väestörekisteristä ilmeneviä kotikuntatietoja. Väestörekisterimerkinnät tehdään pääsääntöisesti henkilön itsensä ilmoituksesta. Opetus- ja kulttuuriministeriöllä ja opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä ei ole edellytyksiä eikä toimivaltaa arvioida asumisen tilapäisyyttä yksittäistapauksittain. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt järjestämisluvat koskevat opetuksen ja koulutuksen järjestämistä tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Perusopetuksen tiedot kerää Tilastokeskus, ja lukiokoulutuksen opiskelijatiedot kerää Opetushallitus. Lisäksi ulkomaan kouluilta kysytään tarkemmat esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen opiskelijaluettelot. Luetteloissa on kysytty nimi, syntymäaika, kansalaisuus ja äidinkieli. Lukio-opiskelijoiden tilastointipäivän ohjeessa vuoden 2010 syksystä lähtien asiasta ohjeistetaan seuraavasti: ”Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön ulkomaan koululle myöntämän järjestämisluvan mukaisesti ulkomaan koulu voi ilmoittaa rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia. Ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa (201/1994 5 §).” On selvää, että vastaavaa tulkintaa noudatetaan esi- ja perusopetuksen osalta.

Opetushallitukselta saadun tiedon mukaan opetuksen järjestäjä on ilmoittanut Tilastokeskuksen perusopetuksen syksyn 2013 kyselyyn 240 oppilasta. Opetuksen järjestäjän Opetushallitukselle 30.9.2013 antaman oppilasluettelon mukaan rahoituksen perusteeksi on korjattu 185 perusopetuksen oppilasta. Tarkistuspäätöksen, joka määrää lopullisen rahoituksen, oppilasmääräkeskiarvo on kirjattu oppilasluettelon tietojen mukaisesti. Opetuksen järjestäjä vähensi omatoimisesti aiemmin valtionosuuden perusteeksi ilmoittamistaan oppilaista ne, jotka eivät tilapäisen asumisen lupaehtoa täyttäneet. Perusopetuksen rahoitus tarkistetaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20 päivän keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi. Valituksenalaisen päätöksen mukainen rahoitus koskee varanhoitovuotta 2013.

Asian käsittelyssä on noudatettu hyvän hallinnon perusteita.

Toisin kuin valittaja on esittänyt, viranomainen ei ole laiminlyönyt antaa ohjeistusta tilapäisyysehdon tulkinnasta eikä ole luonut opetuksen järjestäjälle oikeutettua odotusta järjestämisluvan tulkinnasta. Valittaja ei ole oma-aloitteisesti kysynyt eikä pyrkinyt selvittämään järjestämislupien tulkintaa ministeriöltä ennen kuin asia on noussut esille tarkastuksen yhteydessä. Ministeriö on tulkintaa selventävällä ohjeistuksella puuttunut lainvastaiseen tilaan sen tultua ilmi. Ei ole viitteitä siitä, että ministeriö olisi aiemmin tulkinnut tilapäisyysehdon sisältäviä järjestämislupia nykyisestä poikkeavalla tavalla. Kannatusyhdistyksen esittämä järjestämislupien tulkinta on kotikuntalain vastainen. Luottamuksensuojan edellytykset eivät täyty.

Yksittäisen koulun toimintaa koskeva tarkastus ei itsessään anna aihetta epäillä vastaavia väärinkäytöksiä muiden opetuksen tai koulutuksen järjestäjien osalta.

Opetuksen järjestäjä hoitaa julkista tehtävää, ja sillä on vastuu olla selvillä voimassa olevan lain sisällöstä. Vastuuta ei voi välttää vetoamalla viranomaisen neuvontavelvollisuuteen tai siihen, että muut vastaavat toimijat mahdollisesti ovat tulkinneet järjestämislupiaan samalla tavalla. Valittajan esittämä tilapäisen asumisen yleiskielinen tulkinta ei ole ratkaiseva järjestämisluvan tilapäisyysehdon kannalta, koska kotikuntalaki soveltuu asiaan. Lähtökohtana on, että asianosainen selvittää yhteistyössä viranomaisen kanssa mahdolliset asiaansa liittyvät epäselvyydet. Lukio-opetuksen tilastointipäivän ohjeessa on vuoden 2010 syksystä lähtien mainittu nimenomaisesti, että tilapäisyyttä tulkitaan kotikuntalain mukaisesti, jolloin asian on katsottava olleen lukiokoulutuksen järjestäjän tiedossa. Valituksen koskiessa vuoden 2013 rahoitusta valittaja ei voi vedota olleensa tietämätön opetus- ja kulttuuriministeriön tulkinnasta. Asiasta on lisäksi ohjeistettu muun muassa opetus- ja kulttuuriministeriön Aurinkorannikon suomalaiselle koululle lähettämässä sähköpostiviestissä 19.2.2013. Ministeriön kanta asiassa on ollut yksiselitteinen ja johdonmukainen.

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen keskeinen sisältö on maksuttoman perusopetuksen järjestäminen jokaiselle lapselle. Suomen laki turvaa jokaiselle Suomessa vakinaisesti asuvalle maksuttoman perusopetuksen. Ulkomailla pysyvästi asuvan tulee vastavuoroisesti turvautua asuinmaansa tarjoamaan opetukseen. Aurinkorannikon suomalainen koulu ja muut ulkomaankoulut toimivat ulkomailla tilapäisesti asuvia Suomen kansalaisia varten. Ulkomaankoulut ovat tilapäisyysehdolla rajattuja poikkeuksia pääsäännöstä, jonka mukaan opetusta ja koulutusta tarjotaan ja rahoitetaan vain Suomessa. Mainitut periaatteet turvaavat lapsen oikeudet yleissopimuksen kannalta hyväksyttävällä ja sopimuksen tarkoituksen mukaisella tavalla.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä, jotka on toimitettu tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Merkintä Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan eri päätöksellä ratkaissut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n valitukset asioissa diaarinumerot 314/2/15 ja 3444/2/15. Mainittujen asioiden asiakirjat ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä tätä asiaa ratkaistaessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Perusopetuslain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi myöntää rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan mainitussa laissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Opetusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Lukiolain 3 §:n 1 momentin (629/1998) mukaan asianomainen ministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan lukiokoulutuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten.

Kotikuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain mukaan määräytynyt kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunta merkitään väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetussa laissa (661/2009) tarkoitettuun väestötietojärjestelmään. Väestötietojärjestelmään merkitään myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka.

Pykälän 3 momentin mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, mainitun lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, jäljempänä rahoituslaki) 1 §:n (1705/2009) mukaan mainitussa laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun ohella lukiolaissa.

Rahoituslain 2 §:n 2 momentin 9 kohdan mukaan mainitussa laissa säädetään rahoituksesta ulkomailla järjestettävään perusopetuslain mukaiseen rahoitukseen.

Rahoituslain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan yksityisellä koulutuksen tai muun toiminnan järjestäjällä tarkoitetaan rekisteröityä yhteisöä, säätiötä ja valtion liikelaitosta.

Rahoituslain 5 §:n mukaan rahoitus käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Pykälän 1 kohdan (1705/2009) mukaan rahoitus määräytyy lukiossa opiskelijamäärien sekä opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella ja 3 kohdan (1705/2009) mukaan ulkomailla järjestettävässä perusopetuksessa oppilasmäärän ja oppilasta kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella.

Rahoituslain 18 §:n (1511/2011) mukaan ulkomailla järjestettävää opetusta varten opetuksen järjestäjälle myönnetään rahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun oppilasmäärällä kerrotaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n mukainen perusopetuksen perushinta tai mainittu perushinta korotettuna tai alennettuna siten kuin valtioneuvoston ja opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella säädetään.

Rahoituslain 48 §:n 1 momentin (1705/2009) mukaan lukiossa ja ammatillisessa koulutuksessa varainhoitovuoden rahoitus lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräisen opiskelijamäärän mukaan. Pykälän 3 momentin (1705/2009) mukaan mainitun lain mukaan rahoitettavan perusopetuksen rahoitus varainhoitovuodelle lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän oppilasmäärän mukaan.

Rahoituslain 50 §:n (1511/2011) 1 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää muun ohella 18 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 ja 2 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle. Pykälän 2 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö tarkistaa 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Mainitussa laissa tarkoitetun perusopetuksen rahoitus tarkistetaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20 päivän keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi.

Rahoituslain 58 §:n 1 momentin mukaan kunnan, kuntayhtymän ja yksityisen toiminnan järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle mainitussa laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot. Pykälän 2 momentin (1511/2011) mukaan valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi suoritettavasta rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista.

Rahoituslain 60 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädettyä valtionosuutta tai rahoitusta saava yksityisen koulutuksen järjestäjä, joka on tyytymätön mainitun lain nojalla annettuun päätökseen, saa vaatia oikaisua kirjallisesti valtionapuviranomaiselta kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1766/2009, jäljempänä rahoitusasetus) 19 §:n 1 momentin (1766/2009) mukaan lukion rahoitus myönnetään ja tarkistetaan mainittua toimenpidettä edeltävän tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän opiskelijamäärien painotetun keskiarvon perusteella. Pykälän 3 momentin mukaan opiskelijamääriä laskettaessa tammikuun 20 päivän opiskelijamäärät painotetaan luvulla 7/12 ja syyskuun 20 päivän opiskelijamäärät painotetaan luvulla 5/12.

Rahoitusasetuksen 25 §:n (1766/2009) 1 momentin mukaan koulutuksen tai toiminnan järjestäjän tulee ilmoittaa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 §:n 1 momentissa tarkoitetut rahoituksen määräämiseksi tarvittavat kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot opetusministeriölle Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla siten kuin 2–4 momentissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun ohella lukiokoulutuksen kustannuksia ja tuloja koskevat tiedot tulee ilmoittaa vuosittain Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla kustannustiedonkeruuseen viimeistään seuraavan vuoden huhtikuun loppuun mennessä, ellei opetusministeriö toisin päätä. Pykälän 3 momentin mukaan toiminnan laajuutta koskevat tiedot tulee ilmoittaa Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla 10 päivän kuluessa tilastointipäivästä, jollei opetusministeriö toisin päätä. Pykälän 4 momentin mukaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 11–13 §:n 1 ja 2 momentissa, 14–16 ja 18 §:ssä säädetyn perusopetuksen rahoituksen määräämiseksi tarkoitetut oppilasmäärätiedot ja mainitun lain 13 §:n 3 momentissa tarkoitetut suoritettuja oppiaineita koskevat tiedot sekä 19 §:ssä säädettyä toimintaa koskevat tiedot opetuksen järjestäjän tulee vuosittain ilmoittaa opetusministeriölle Tilastokeskuksen lomakkeilla tilastointipäivän tilanteen mukaisesti.

2. Asiassa saatu selvitys

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry ylläpitää Aurinkorannikon suomalaista koulua. Yhdistyksellä on voimassa oleva perusopetuslain nojalla vuonna 1998 myönnetty opetuksen järjestämislupa suomenkieliseen perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen (6-vuotiaat) tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille sekä lukiolain nojalla vuonna 2009 myönnetty järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetushallituksen 20.9.2010 päivätyssä lukiokoulutuksen tietojen antamista koskevassa ohjeessa on rahoituksen perusteena olevien opiskelijamäärien osalta ohjeistettu seuraavasti: ”Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön ulkomaan koululle myöntämän järjestämisluvan mukaisesti ulkomaan koulu voi ilmoittaa rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia. Ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa (201/1994 5 §).”

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 21.2.2012 päättänyt suorittaa rahoituslain 58 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan. Tarkastus on kohdistunut vuosiin 2009–2011. Tarkastuskertomus on valmistunut 27.2.2014.

Tarkastuskertomuksen mukaan tarkastuksen aikana ja saaduista asiakirjoista ei tullut esille, millä tavalla koulussa varmistetaan oppilas- ja opiskelijaluetteloiden osalta (20.1. ja 20.9.) se, että järjestämislupien edellytykset oppilaiden ja opiskelijoiden Suomen kansalaisuudesta ja tilapäisesti ulkomailla asumisesta varmistetaan kotikuntalain (201/1994) ja väestötietojärjestelmän perusteella. Tarkastuskertomuksesta käy ilmi, että tarkastuksen yhteydessä tarkastettiin väestötietojärjestelmän mukaiset tiedot kaikista Aurinkorannikon suomalaisen koulun Opetushallitukselle vuosina 2009–2011 ilmoittamista esi- ja perusopetuksen oppilaista ja lukiokoulutuksen opiskelijoista. Tarkastuskertomuksessa on edelleen todettu, että koulun tulee perusopetuksen oppilaaksi ja opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä pyytää ote väestörekisteristä sekä tietojen ilmoittamispäivinä (20.1. ja 20.9.) varmistaa, etteivät oppilaiden ja opiskelijoiden tiedot ole olennaisesti muuttuneet Suomen kansalaisuuden tai tilapäisesti ulkomailla asumisen osalta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 31.12.2012 tehnyt päätöksen opetus- ja kulttuuritointa varten kunnille käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta sekä kuntayhtymille, rekisteröidyille yhteisöille ja säätiöille myönnettävästä rahoituksesta vuodelle 2013. Tämän niin sanotun ennakollisen rahoituspäätöksen perusteena on oppilasmäärien osalta käytetty rahoituslain 48 §:n (1705/2009) 1 ja 3 momentin mukaisesti lukio-opetuksen osalta varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräistä opiskelijamäärää ja perusopetuksen osalta varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän oppilasmäärää.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun rehtori on 28.1.2013 opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiehelle lähettämällään sähköpostilla tiedustellut muun ohella, miten koulun tulisi selvittää lukiokoulutuksen opiskelijoiden asumisen tilapäisyys. Ministeriön virkamies on 19.2.2013 sähköpostitse antamassaan vastauksessa viitannut Opetushallituksen ohjeeseen ja kotikuntalain säännöksiin sekä todennut muun ohella seuraavaa: ”Väestörekisterijärjestelmän terminologian mukaan tilapäisesti ulkomailla tarkoittaa samaa kuin että henkilöllä on kotikunta Suomessa. Katsoisin, että tilapäisesti ulkomailla asuminen käy ilmi em. kotikuntalaista. (---) En ole varma, voiko koulu saada luvan kaikkien opiskelijoidensa kotikuntatietojen tarkistamiseen, mutta ainakin opiskelijat itse voivat saada oman kotikuntatodistuksensa maistraatista. Väestörekisterikeskuksesta voisi tietysti tiedustella oikeutta oppilaiden/opiskelijoiden tietojen tarkistamiseen.”

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on 30.9.2013 antanut Opetushallitukselle perusopetuksen oppilasluettelon, jossa rahoituksen perusteena olevien oppilaiden määräksi on ilmoitettu 185 oppilasta. Lisäksi koulun muiksi oppilaiksi on ilmoitettu 55 oppilasta, joilla ei tuolloin voimassa olleiden väestötietojärjestelmän tietojen mukaan ole ollut kotikuntaa Suomessa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 19.12.2013 tehnyt päätöksen opetus- ja kulttuuritointa varten kunnille käyttökustannuksiin myönnettävän valtionosuuden sekä kuntayhtymille, rekisteröidyille yhteisöille ja säätiöille myönnettävän rahoituksen tarkistamisesta vuodelle 2013. Tällä päätöksellä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetty rahoitus on tarkistettu opetuksen ja koulutuksen järjestäjän ilmoittamien oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi rahoituslain 50 §:n 2 momentin mukaisesti. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnettyä rahoitusta on tarkistuksen johdosta korjattu niin, että lopullinen rahoitus perusopetuksen ja lukiokoulutuksen osalta on ollut yhteensä 91 913 euroa pienempi kuin se on ollut 31.12.2012 tehdyn rahoituspäätöksen mukaan.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 28.8.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta rahoituksen tarkistuspäätöksestä.

Opetushallituksen 29.8.2014 päivätyssä ulkomaankoulujen ylläpitäjille osoitetussa syksyn 2014 tilastointipäivää koskevassa kirjeessä on ulkomailla järjestettävästä esi- ja perusopetuksesta annettavista tiedoista ohjeistettu muun ohella seuraavasti: ”Rahoituksen perusteena oleviin oppilaisiin voidaan ilmoittaa vain ulkomaankoulun järjestämisluvan mukaisesti tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia, joilla vuosittain, ennen tilastointipäivää, on todettu väestötietojärjestelmän mukainen kotikunta Suomessa (kotikuntalaki 201/1994 5 §).”

3. Oikeudellinen arviointi

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 19.12.2013 tekemällään päätöksellä tarkistanut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle vuodeksi 2013 myönnettyä rahoitusta siten, että lopullisen rahoituksen määrä perusopetuksen ja lukiokoulutuksen osalta on yhteensä 91 913 euroa pienempi kuin se on ollut 31.12.2012 tehdyn niin sanotun ennakollisen rahoituspäätöksen mukaan. Ero rahoituksen määrässä perustuu siihen, että lopullista rahoitusta koskevassa päätöksessä rahoitusta on myönnetty vain niiden oppilaiden ja opiskelijoiden perusteella, joilla on valittajan tarkistamien väestötietojärjestelmän otteiden mukaan ollut syyskuussa 2013 kotikunta Suomessa.

Vaikka lopullisella rahoituspäätöksellä rahoitusta on tosiasiassa myönnetty sen oppilas- ja opiskelijamäärän, jonka valittaja on säännöksissä edellytetyllä tavalla ilmoittanut Opetushallitukselle 30.9.2013, mukaisesti, korkein hallinto-oikeus toteaa, että valittajalla voidaan kuitenkin katsoa olevan oikeussuojan tarve asiassa siltä osin kuin valittaja on valituksessaan kiistänyt opetus- ja kulttuuriministeriön tulkinnan väestötietojärjestelmän mukaisen kotikunnan merkityksestä tilapäisen asumisen määrittelyssä ja siten rahoituksen saamisen perusteena. Asiassa on näin ollen valittajan valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön vuoden 2013 valtionosuutta koskevaa lopullista rahoituspäätöstä siltä osin kuin valittajalle ei ole myönnetty rahoitusta sellaisista oppilaista ja/tai opiskelijoista, joilla ei syyskuussa 2013 tarkistettujen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan ole ollut kotikuntaa Suomessa, pidettävä valittajan esittämillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

Asiakirjoista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt perus- ja lukio-opetuksen järjestämisluvat koskevat ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille annettavaa opetusta. Asiakirjoista käy lisäksi ilmi, että Opetushallitus on asiassa annetun selvityksen mukaan ensimmäistä kertaa vuonna 2010 antamassaan lukiokoulutusta koskevassa ohjeessa selventänyt sitä, miten opetuksen järjestämislupien ehtoa tilapäisyydestä tulee tulkita. Ohjeen mukaan ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön virkamies on Aurinkorannikon suomalaisen koulun rehtorille helmikuussa 2013 lähettämässään sähköpostiviestissä vastannut tämän esittämiin kysymyksiin tilapäisesti ulkomailla asumisen tulkinnasta, josta viestistä käy muun ohella ilmi kotikuntalain ja väestötietojärjestelmän mukaisten tietojen merkitys asian arvioinnissa.

Vaikka itse järjestämislupiin tai järjestämislupien perusteena oleviin perusopetuslakiin ja lukiolakiin ei sisälly määritelmää siitä, mitä tilapäisellä ulkomailla asumisella tarkoitetaan, opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole toiminut lainvastaisesti tulkitessaan järjestämislupien ehtoa tilapäisestä ulkomailla asumisesta kotikuntalain tarkoituksen mukaisesti. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut myöntää varainhoitovuoden 2013 lopullisesta rahoituksesta päättäessään rahoitusta ainoastaan sellaisten oppilaiden ja opiskelijoiden perusteella, joilla on syyskuun 2013 tilastointipäivän ajankohtana ollut väestötietojärjestelmän tietojen mukaan kotikunta Suomessa. Vaatimuksen oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmän mukaisten tietojen tarkistamisesta ei voida myöskään katsoa tulleen valittajan esittämällä tavalla sillä tavalla yllättäen, että valittajalla ei olisi ollut tosiasiallista mahdollisuutta toimia tämän vaatimuksen edellyttämällä tavalla vuoden 2013 rahoituksen perusteeksi ilmoittamiensa oppilas- ja opiskelijatietojen osalta. Tältä osin on otettava huomioon paitsi jo vuonna 2010 annetun lukiokoulutusta koskevan ohjeen sisältö myös se, että valittajalle voidaan katsoa annetun nimenomainen ohjeistus väestötietojärjestelmän mukaisen kotikunnan merkityksestä järjestämisluvan ehdon ja siten myös rahoituksen saamisen edellytysten täyttymisen arvioinnissa viimeistään opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiehen helmikuussa 2013 lähettämässä sähköpostiviestissä.

Asian arvioinnissa ei ole annettava merkitystä sille, ettei opetus- ja kulttuuriministeriö ole aiempina varainhoitovuosina edellyttänyt oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmän mukaisten tietojen tarkistamista. Aurinkorannikon suomalaisen koulun toiminnassa havaitut puutteet ovat kouluun vuonna 2012 tehdyn tarkastuksen johdosta olleet osapuolten tiedossa jo syksyllä 2013, vaikka lopullinen tarkastuskertomus on valmistunut vasta vuonna 2014. Opetus- ja kulttuuriministeriön on siten ollut perusteltua edellyttää valittajaa tarkastamaan oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmän mukaiset tiedot.

Edellä mainituilla perusteilla opetus- ja kulttuuriministeriön vuoden 2013 lopullista rahoitusta koskevaa päätöstä ei ole pidettävä myöskään yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena sillä perusteella, että valittajan mukaan siltä on ainoana ulkomaankouluna edellytetty vuoden 2013 rahoituksen perusteeksi syyskuun tilastointipäivän mukaisesti ilmoitettujen oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmän mukaisten tietojen tarkistamista.

Asian arvioinnissa ei ole merkitystä myöskään sillä seikalla, että ulkomaankoulujen ylläpitäjille osoitettu Opetushallituksen väestötietojärjestelmän mukaisen kotikunnan merkitystä koskeva yleinen ohjeistus on annettu vasta 29.8.2014, sillä edellä esitetyillä perusteilla valittajan voidaan katsoa olleen tietoinen väestötietojärjestelmän mukaisten kotikuntatietojen merkityksestä järjestämisluvan ulkomailla asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon täyttymisen arvioinnissa jo hyvissä ajoin ennen tässä asiassa merkityksellistä syyskuun 2013 tilastointipäivää. Lopullisen rahoituspäätöksen laillisuutta ei ole arvioitava toisin myöskään sen vuoksi, että valittajan jälkikäteen toimittamien väestötietojärjestelmäotteiden mukaan osalla vuoden 2013 lopullisen rahoituksen ulkopuolelle jätetyistä oppilaista ja/tai opiskelijoista on ollut kotikunta Suomessa syyskuun 2013 jälkeisestä ajasta lukien. Rahoituslain 58 §:n 1 momentin ja rahoitusasetuksen 25 §:n 3 momentin nojalla merkitystä voidaan antaa ainoastaan tilastointipäivän mukaisille tiedoille, joiden oikeellisuudesta valittaja opetuksen järjestäjänä ja perus- ja lukio-opetusta koskevien järjestämislupien haltijana on vastuussa. Asiassa ei ole esitetty selvitystä, jonka perusteella joillakin koulun niistä oppilaista tai opiskelijoista, joilla ei väestötietojärjestelmän tarkistettujen tietojen mukaan ollut kotikuntaa Suomessa syyskuun 2013 tilastointipäivän ajankohtana, olisi kotikuntalain 5 §:n nojalla kuitenkin ollut tuolloin Suomessa kotikunta.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös 19.12.2013 ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut hylätä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikaisuvaatimuksen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Äänestyslausunto Eri mieltä olleen oikeusneuvos Niilo Jääskisen äänestyslausunto:

Kumoan opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen ja palautan asian ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiakirjoista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt perus- ja lukio-opetuksen järjestämisluvat koskevat ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille annettavaa opetusta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:llä on opetuksen järjestäjänä ollut velvollisuus noudattaa sille myönnettyjen perus- ja lukio-opetuksen järjestämislupien ehtoja. Lisäksi vuoden 1998 rahoituslain 54 §:n (492/2009) 1 momentin ja vuoden 2009 rahoituslain 58 §:n 1 momentin nojalla sillä on ollut vastuu antamiensa rahoituksen määräämiseksi tarpeellisten tietojen, kuten lupaehtojen mukaiseen opetukseen oikeuttavien oppilaiden ja opiskelijoiden lukumäärän, oikeellisuudesta.

Valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta annetun lain (634/1998) 7 §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun rekisteröidyn yhteisön tai säätiön järjestämään koulutukseen sovelletaan hallintomenettelylakia (598/1982), nyttemmin hallintolain 71 §:n 2 momentin viittaussäännös huomioon ottaen hallintolakia. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:ä on pidettävä hallintolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuna julkisia hallintotehtäviä hoitavana yksityisenä sen hoitaessa perusopetuslaissa ja lukiolaissa sekä vuosien 1998 ja 2009 rahoituslaeissa tarkoitettuja opetuksen järjestäjän hallintotehtäviä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös hylätä yhdistyksen oikaisuvaatimus vuoden 2013 rahoitusta koskevasta lopullisesta päätöksestä perustuu keskeisesti siihen, että ministeriön mukaan Aurinkorannikon suomalainen koulu ei vuosina 2009–2011 ole tarkistanut oppilaaksi ja opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä, tai pyytänyt muuten toimittamaan otetta väestörekisteristä, jolla voitaisiin varmentaa koulun järjestämislupaehtojen edellytykset sekä Suomen kansalaisuudesta että tilapäisestä asumisesta ulkomailla. Koulu ei myöskään ole tarkistanut Opetushallitukselle toimitettavien peruskoulun oppilasluetteloiden ja lukion opiskelijaluetteloiden yhteydessä ilmoitettuja tietoja pyytämällä otetta väestörekisteristä. Opetusministeriön valituksenalaisen päätöksen mukaan koulutuksen järjestäjän tulee tarkistaa järjestämisluvassa asetetun tilapäisen asumisen edellytyksen toteutuminen väestötietojärjestelmän tietoihin pohjaten. Kotikuntalain 5 §:n poikkeussäännöksen soveltumisen arviointi ei ole koulutuksen järjestäjän harkinnassa, vaan kotikuntatiedot käyvät ilmi väestörekisteristä. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaista rahoitusta myönnetään järjestämisluvan ehtojen puitteissa ja luvan noudattaminen on kunkin koulutuksen järjestäjän vastuulla.

Asiassa on riidatonta, että itse järjestämislupiin tai järjestämislupien perusteena oleviin perusopetuslakiin ja lukiolakiin ei sisälly määritelmää siitä, mitä tilapäisellä ulkomailla asumisella tarkoitetaan. Opetusministeriön valituksenalaisessa päätöksessä muilla kuin tilapäisesti ulkomailla asuvilla oppilailla viitataan niihin, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan väestötietojärjestelmään merkittyä kotikuntaa Suomessa. Tällaista täsmennystä ei ole asetettu ehdoksi lainsäädännössä eikä järjestämisluvissa.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätösten lainmukaisuus riippuu tältä osin siitä, että niissä tulkitaan oikein asumisen tilapäisyyttä koskevaa järjestämisluvan ehtoa. Sama koskee opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksissä tarkoitettua velvoitetta tarkistaa oppilaan asumisen tilapäisyys vaatimalla selvitystä kotikunnasta Suomessa esittämällä väestörekisteriote oppilaasta.

Asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon tulkinta

Kotikuntaa koskeva sääntely

Kotikuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain mukaan määräytynyt kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunta merkitään väestötietojärjestelmään. Väestötietojärjestelmään merkitään myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka.

Pykälän 3 momentin mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, mainitun lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta.

Lain 3 §:n 1 kohdan mukaan henkilön kotikunta ei muutu, jos hänen asumisensa toisessa kunnassa johtuu pääasiassa enintään yhden vuoden kestävästä työtehtävästä, opiskelusta, sairaudesta tai muusta näihin rinnastettavasta syystä.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. esimerkiksi 26.5.1999 taltionumero 1275) väestötietojärjestelmään tehty merkintä ei oikeudellisesti sido muita viranomaisia, joiden tulee asianomaisia säännöksiä soveltaen väestötietojärjestelmään tehdystä merkinnästä riippumatta niille esitetyn selvityksen perusteella itsenäisesti ratkaista muun muassa kysymys henkilön asuinpaikasta.

Tilapäisyyttä koskevan ehdon tausta

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien ehto: ”tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille”, perustuu jo kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981), joka on ensimmäinen ulkomaankouluista annettu säädös. Lain 1 §:n mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säädetyin ehdoin antaa rekisteröidylle suomalaiselle yhteisölle, säätiölle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle luvan perustaa tilapäisesti ulkomailla asuvia oppivelvollisia Suomen kansalaisia varten asianomaiseen maahan suomalaista peruskoulua vastaavan yksityiskoulun. Tässä laissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 3/1981 vp) on linjattu ne periaatteet ja ehdot, joiden puitteissa ulkomailla toimivalle koululle voidaan myöntää opetuksen järjestämislupa. Näitä linjauksia ei ole myöhemmissä opetuslainsäädännön muutoksissa muutettu. Kun laki ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta kumottiin perusopetuslain voimaan tullessa, muutettiin koulutuksen järjestäjän lupa perusopetuslain 7 §:n mukaiseksi ja vaatimus tilapäisestä asumisesta siirrettiin järjestämisluvan ehdoksi.

Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperustelujen mukaan ulkomaan kouluja koskeva laki tuli säätää siksi, että ulkomailla tilapäisesti työskentelevien suomalaisperheiden lukumäärä oli huomattavasti lisääntynyt, mikä on johtunut ennen muuta kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden määrän moninkertaistumisesta. Keskeiseksi ongelmaksi perusteluissa nähtiin näiden perheiden kouluikäisten lasten koulunkäynnin järjestäminen tarkoituksenmukaisella tavalla ja nimenomaan siten, että lapset palattuaan Suomeen ilman erillistä tutkintoa voivat jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla. Perustelujen mukaan tilapäisesti ulkomailla asuville kouluikäisille suomalaisille lapsille tarkoitettu koulu on omiaan omalta osaltaan edistämään nimenomaan projektivientiä ja kansainvälistä kauppaa yleensä sekä kehitysyhteistyötä.

Lain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa. Perustelujen mukaan voidaan kuitenkin katsoa, että lapsen asumista ulkomailla ei voida pitää tilapäisenä asumisena, jos lapsen vanhempien tarkoitus on pysyväisluontoisesti muuttaa ulkomaille ja ottaa siellä työpaikka, jota ei ole pidettävä sillä tavoin määräaikaisena, että se aikanaan edellyttää kotimaahan paluuta. Esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa.

Oikeudellinen arviointi

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien asumisen tilapäisyyttä koskeva ehto perustuu ennen kotikuntalakia annettuun lainsäädäntöön, eikä sen sisällön voida katsoa muuttuneen kotikuntalain säätämisen yhteydessä. Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperusteluissa lausuttu huomioon otteen on ilmeistä, että kotikuntalain 5 §:n 1 momentissa pääsäännöksi asetettua yhden vuoden sääntöä ei voida soveltaa asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon tulkinnassa. Perusteluissa esimerkinomaisesti mainittujen kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden ulkomaankomennukset ovat vain poikkeuksellisesti alle yhden vuoden pituisia, eikä tällainen korkeintaan kahden lukukauden pituinen poissaolo Suomesta aiheuta vaaraa siitä, että lapsi palattuaan Suomeen ei ilman erillistä tutkintoa voisi jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Hallituksen esitysten 3/1981 vp ja 104/1993 vp perusteluissa mainitut tehtävät voivat kestää pidempää kuin kolme vuotta, joka viimeksi mainitussa hallituksen esityksessä on mainittu käytännössä soveltuvaksi asumisen tilapäisyyden rajaksi. Esimerkiksi toimikaudet kansainvälisissä järjestöissä voivat olla viiden tai kuuden vuoden pituisia, samoin määräaikaiset työsuhteet kansainvälisissä järjestöissä, ulkomaisissa yliopistoissa tai monikansallisissa yrityksissä. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että Suomen ulkomaan edustuksen normaali ulkomaankomennuksen pituus on kolmesta neljään vuotta (http://www.kopijyva.fi/ejulkaisut/ulkoasiainministerio/UM_diplomaattiura_2013/).

Edellä olevan perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö tulkitsee valituksenalaisissa päätöksissään virheellisesti järjestämisluvan ehtoa oppilaan ulkomailla asumisen tilapäisyydestä, sikäli kuin tilapäisyyden kriteerinä on sovellettu oppilaan tai opiskelijan väestörekisterikotikunnan olemassaoloa Suomessa ja/tai yhden vuoden tai kolmen vuoden asumista Suomen ulkopuolella. Ehdon oikea tulkinta on selvittää oppilaan ulkomailla asumisen perustana olevan seikan tilapäisyyttä tai määräaikaisuutta, ja arvioida sen perusteella, onko kysymys siirtolaisuudesta eli pysyväksi tarkoitetusta maastamuutosta vai tilapäisestä asumisesta, jonka päätyttyä perheen tai oppilaan aikomuksena on palata Suomeen. Se, että oppilas on väestötietojärjestelmässä merkitty poissaolevaan väestöön kuuluvaksi, ei tarkoita sitä, että hän ei voisi olla järjestämisluvassa tarkoitetulla tavalla tilapäisesti ulkomailla asuva.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n olisi tullut arvioida oppilaan asumisen tilapäisyyttä sen perusteella, onko oppilaalla kotikunta Suomessa vai ei, ja vaatia tätä varten selvitys väestörekisteriotteella. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry ei ole kotikuntalain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettu valtion tai kunnan viranomainen, jonka tulisi perustaa arvionsa henkilön asuinpaikasta tai tilapäisestä asuinpaikasta kotikuntalain säännöksiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kuitenkin valtionavustusviranomaisena velvollinen arvioimaan järjestämisluvan ehtojen noudattamista ja tässä ominaisuudessaan soveltamaan kotikuntalain 5 §:n säännöksiä arvioidessaan järjestämisluvan asianomaisen ehdon noudattamista.

Tähän nähden myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n on katsottava julkista hallintotehtävää hoitavana yksityisenä olevan velvollinen soveltamaan kotikuntalain 5 §:n mukaisia perusteita arvioidessaan oppilaaksi hakeutuvien ulkomailla asumisen tilapäisyyttä ottaen kuitenkin huomioon ulkomaan koulujen valtionavustusjärjestelmän perustana olevat hallituksen esityksestä HE 3/1981 vp ilmenevät päämäärät. Nämä päämäärät estävät hallituksen esityksessä HE 104/1993 vp mainitun kolmen vuoden säännön soveltamisen mekaanisesti asumisen tilapäisyyden arvioinnissa ehdottomana ylärajana tai sellaisten Suomeen kohdistuvien siteiden edellyttämisen, joita HE 3/1981 vp:n yleisperusteluissa tarkoitetuissa tilanteissa olevilla perheillä ei yleensä ole kuten esimerkiksi toinen asunto Suomessa. Muiden viranomaisten kuin väestörekisteriviranomaisten arvioidessa henkilön asuinpaikkaa niiden on otettava huomioon kulloinkin sovellettavana olevan sääntelyn tavoitteet eli tässä tapauksessa Suomen ulkopuolella tilapäisesti asuvien lasten kulttuurisen identiteetin säilyminen.

Kuten edellä on todettu, korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan väestörekisteriin tehdyt merkinnät eivät sido muita viranomaisia, vaan niiden tulee asianomaisia säännöksiä soveltaen väestötietojärjestelmään tehdystä merkinnästä riippumatta niille esitetyn selvityksen perusteella itsenäisesti ratkaista muun muassa kysymys henkilön asuinpaikasta. Tämän on katsottava koskevan myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:tä, jolla on julkista hallintotehtävää hoitavana yksityisenä hallintolain 31 § huomioon ottaen sekä oikeus että velvollisuus arvioida itsenäisesti järjestämisluvan asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon täyttymistä ja hankkia sitä varten tarvittavaa selvitystä oppilaan huoltajalta. Tämä selvitys voi olla suullista tai kirjallista, eikä sitä voida opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetulla tavalla rajata tai sitoa väestötietojärjestelmän kotikuntaa koskeviin tietoihin. Valtioapuviranomainen ei sinänsä ole sidottu koulutuksen järjestäjän tältä osin tekemiin ratkaisuihin, vaan se voi arvioida selvityksen riittävyyttä tai asumisen tilapäisyyden kriteerejä eri tavalla kuin koulutuksen järjestäjä, jolloin asian ratkaisee viime kädessä toimivaltainen hallintotuomioistuin.

Kuten edellä on todettu, kotikuntamerkinnän puuttuminen väestötietojärjestelmästä ei sinänsä osoita, että asuminen ulkomailla ei voisi olla tilapäistä järjestämisluvassa tarkoitetulla tavalla. Edellä kerrottu huomioon ottaen ei myöskään voida katsoa, että mainitun ehdon täyttymisen selvittäminen olisi itsessään laiminlyöty. Koulutuksen järjestäjällä on yhtä lailla kuin valtioapuviranomaiselle tai väestörekisterin pitäjällä oikeus luottaa asianosaisen antamiin tietoihin ja selvityksiin. Toisaalta sillä on velvollisuus vaatia lisäselvityksiä, jos sen on syytä epäillä esimerkiksi pitkään jatkuneen asumisen vuoksi, että oppilaan asuminen ulkomailla ei ole tilapäistä.

Edellä olevat perustelut huomioon ottaen opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös on hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen, minkä vuoksi päätös on kumottava ja asia on palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Hanketuen maksamista koskeneeseen hallinto-oikeuden päätökseen oli haettava valituslupaa 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaantipäivästä, sitä päivää lukuun ottamatta. Hallinto-oikeuden päätös oli annettu kunnalle tiedoksi saantitodistusmenettelyä käyttäen. Kunnan valitusaika laskettiin siitä, kun kunta oli saantitodistuksen mukaan saanut hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksi, eikä merkitystä ollut sillä, milloin päätös oli kirjattu kunnassa saapuneeksi. Kun kunnan valituslupahakemus oli saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen saantitodistuksesta ilmenevästä tiedoksisaantipäivästä laskettavan valitusajan päätyttyä, valituslupahakemus jätettiin tutkimatta.

Hallintolaki 59 § 1 ja 2 momentti ja 60 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 22 §, 26 § 1 momentti, 51 § 2 momentti ja 55 § 1 momentti

Ks. myös KHO 2014:56 ja KHO 19.12.2014 taltionumero 3981 (lrs)

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

Asia Patenttia koskeva valitus

Valittaja ABB Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 20.2.2015 nro 133/15

Asian aikaisempi käsittely

Patentti- ja rekisterihallitus on 31.3.2005 Vacon Oyj:n 28.8.2003 tekemästä hakemuksesta myöntänyt patentin FI 115265 yhtiön keksintöön "Taajuusmuuttajan pulssinleveysmodulointi".

Patentti- ja rekisterihallitus on 5.10.2009 tekemällään päätöksellä hylännyt ABB Oy:n edellä mainittua patenttia vastaan tekemän väitteen ja pitänyt patentin voimassa sellaisenaan.

Patentti- ja rekisterihallitus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella seuraavaa:

Väitteen kohteena oleva keksintö

Patentissa on esitetty kaksi itsenäistä vaatimusta 1 ja 4, jotka kuvaavat jännitevälipiirillä varustetun taajuusmuuttajan avaruusvektoripulssinleveysmodulointimenetelmän ja menetelmää käyttävän taajuusmuuttajan. Keksinnön mukaisessa taajuusmuuttajassa on verkkosilta, tasajännitevälipiiri ja kuormasilta. Kuormasillan modulaattorille annetaan ohjearvona jännitevektorien aiheuttamien käämivuomuutosten ohjeet, lasketaan mitatun välipiirijännitteen avulla käämivuon muutos ja pidetään kulloinkin aktiivista jännitevektoria kytkettynä kunnes ohjearvo saavutetaan. Lisäksi eräitä keksinnön toteutusmuotoja on esitetty epäitsenäisissä vaatimuksissa 2, 3, 5 ja 6.

Puutteellinen selitys

Väitteen mukaan väitepatentin selitystä voidaan pitää puutteellisena, minkä lisäksi selitys ei tue vaatimuksia. Edelleen väitteessä mainitaan jänniteohje, joka muutetaan käämivuon muutoksen ohjeeksi ja että jänniteohjeen olemassaolo tarkoittanee, että jännitevektorit on valittu ennen modulointijakson alkamista. Lisäksi väitteessä sanotaan, että vaatimus 1 ei ota kantaa siihen, minkä jännitevektorien aiheuttamia käämivuomuutosten ohjeita modulaattorille annetaan. Edelleen kerrotaan, että selityksessä ei ole esitetty tapaa välipiirijännitteen mittaamiseksi, vaan ainoastaan mitatun jännitteen integroiminen. Lisäksi itsenäiset vaatimukset kattavat vaihtoehtoja, joita patentin selityksessä ei ole mainittu, sillä väitteen mukaan selitysosa ei tue menetelmää, jossa kytkentätaajuus ei ole kiinteä.

Todetaan, että hakemuksen tulee sisältää keksinnön selitys, tarvittaessa piirustuksineen. Selityksen tulee olla niin selvä, että ammattimies voi sen perusteella käyttää keksintöä (PatL 8 §). Selityksessä on siis esitettävä niin paljon tietoa, että kyseisen alan keskivertoammattilainen ymmärtää keksinnön periaatteen ja pystyy toteuttamaan sen käytännössä. (Patenttikäsikirja, Osa A, kappale 1.3. Selitys)

Alan ammattilaisen tietoihin ja taitoihin perustuvaa selitysmallia käytetään yhtenä arviointikeinona ratkaistaessa, onko hakemuksessa esitetty keksintö keksinnöllinen. Keskivertoammattilainen voidaan rinnastaa tavalliseen käytännön harjoittajaan, joka on tietoinen olemassa olevasta tunnetusta tekniikasta hakemuksen tekemispäivän (etuoikeuspäivän) ajankohtana. Hänellä myös on saatavilla kaikki olemassa olevaan tekniikan tasoon liittyvä tietous, ja hänellä on käytettävissään tavanomaiset välineet ja kyvyt rutiininomaiseen työhön ja kokeiluun sekä kyky hyödyntää tunnettua tekniikkaa kyseiselle alalle tyypillisellä tavalla. Hänen katsotaan myös pystyvän yhdistämään viitejulkaisuista esille tulleen tiedon hyvin tunnettuun käsikirjasta ilmenevään tekniseen opetukseen. Toisinaan on tarkoituksenmukaisempaa ajatella ammattilaisen paikalle ihmisryhmää, esimerkiksi tutkimus- tai työryhmää, kuin yksittäistä henkilöä. Tätä saatetaan soveltaa esimerkiksi tietyissä korkealle kehittyneissä teknologioissa. (Patenttikäsikirja, Osa E, kappale 3.5.1 Alan ammattimies)

Edellä esitetyn perusteella todetaan, että alan ammattilainen on tietoinen olemassa olevasta tunnetusta tekniikasta ja kykenee hyödyntämään tunnettua tekniikkaa. Lisäksi hän pystyy yhdistämään käsikirjan opetusta viitejulkaisuihin. Tällöin voidaan otaksua, että alan ammattilainen kykenee järjestämään esimerkiksi jännitemittauksen, kunhan tiedetään, mistä ja mikä jännite mitataan ja tarvittavat mittaukset selviävät väitepatentin selityksestä. Edelleen esimerkiksi ohjearvon käyttäminen säädön yhteydessä on yleisesti tunnettua ja siksi alan ammattilaiselle ilmeistä. Lisäksi alan ammattilainen kykenee keksintöä käyttöönottaessaan kokeilemaan ainakin rutiininomaisesti alallaan tyypillisellä tavalla. Tällöin voidaan päätellä, että alan ammattilainen voi niin halutessaan kokeilla selityksessä mainitun toiminnon toteuttamiseksi entuudestaan tunnettuja, esimerkiksi alan käsikirjoista tunnettuja järjestelyjä, menetelmiä ja/tai laitteita. Tällä perusteella voidaan katsoa, että keksintö on esitetty selityksessä niin selvästi, että alan ammattilainen kykenee sen perusteella käyttämään keksintöä (PatL 8 §).

Hakemuksen tulee sisältää täsmällisesti ilmaistuna se, mitä patentilla halutaan suojata, eli patenttivaatimus (PatL 8 §). Lisäksi keksinnön tulee olla sillä tavoin esimerkein valaistu, että vaatimukset voidaan katsoa riittävästi perustelluiksi (PatM 5 §). Jos patenttivaatimukset sisältävät useita itsenäisiä vaatimuksia, on niiden mukaiset keksinnöt esitettävä selityksessä patenttimääräysten 5 §:ssä mainitulla tavalla. Myös se, mille epäitsenäisessä patenttivaatimuksessa pyydetään suojaa, on esitettävä selityksessä siinä laajuudessa kuin vaatimuksen ymmärtämiseksi on välttämätöntä. On pidettävä riittävänä, että viimeksi mainittu sisältyy selityksen erityiseen osaan (PatM 6 §). Patenttivaatimukset määräävät patenttisuojan laajuuden, mutta on huomattava myös, että patenttivaatimusten käsittämiseksi voidaan selitystä käyttää apuna (PatL 39 §).

Todetaan, että itsenäisten vaatimusten 1 ja 4 asiasisältö on löydettävissä selityksestä (sivu 1 rivit 1‒7 ja sivu 3 rivit 1‒15). Kun vaatimuksen käsittämisessä käytetään apuna selitystä (PatL 39 §) ja tiedetään alan ammattilaisen kyvyt, voidaan katsoa, että vaatimukset ovat riittävän selviä (PatL 8 §), ja vaatimukset on myös perusteltu riittävästi selityksessä (PatM 5 § ja PatM 6 §).

Lisäksi voidaan mainita, että väitteessä on esitetty eräs ainakin periaatteessa mahdollinen päättelyketju, jolla alan ammattilainen saattaisi päätyä väitepatentin tunnetun tekniikan selityksen perusteella väitepatentin itsenäisten vaatimusten mukaisiin ratkaisuihin. Tällöin voidaan otaksua, että väitepatentissa mitä ilmeisimmin on ammattilaiselle riittävät tiedot ainakin keksinnön patenttilain 8 §:n mukaiseen käyttämiseen.

Vaatimusten uutuus

Kaikki väitepatentin vaatimukset 1‒6 ovat kaikkien osapuolten mielestä uusia.

Itsenäisten vaatimusten olennainen ero tunnettuun tekniikkaan

Väitteen mukaan väitepatentin tunnetun tekniikan esityksestä voidaan nähdä, että jännitevälipiirin jännitteen vaihtelu on tunnettu ongelma. Avaruusvektoripulssinleveysmodulaatiossa kytkettävillä jännitepulsseilla vaikutetaan koneen käämivuohon halutulla tavalla. Kuorman saama jännite sisältää epäideaalisuuksia käytännön laitteiden epätäydellisyyden vuoksi. Tällöin käämivuon muutoksen suuruus yhden modulaatiojakson aikana poikkeaa siitä, mihin pyritään. Useilla menetelmillä pyritään siihen, että käämivuo muuttuisi tasaisesti ja hallitusti. Nämä seikat näyttävätkin pitävän paikkansa.

Väitteessä on edelleen sanottu, että: "Mikäli kuormalle kytkettävä jännite ei ole ideaalinen, esimerkiksi siitä syystä, että jännitevälipiirin jännite ei ole tasainen, tulee käämivuon laskennassa huomioida muuttuva jännite. Tällöin laskenta voidaan suorittaa integroimalla kytkettävää jännitettä kytkentäpulssin ajan ... " On kuitenkin todettava, että edellä kuvattu integroimismenettely on alan ammattilaiselle mahdollinen, mutta ainakaan väitepatentin selityksen tunnetun tekniikan esityksessä mikään ei varsinaisesti määrää alan ammattilaista integroimaan mainittuja suureita väitteen esittämällä tavalla. Tällöin alan ammattilaisen tulee itse oivaltaa integroimisen tarve, eikä voida olla ainakaan täysin varmoja siitä, että näin tosiaan kävisi, vaikka se toki olisikin mahdollista.

Lisäksi väitteen mukaan väitepatentin yhtälö 3 määrittelee yksikäsitteisesti ja suoraan kytkentäjakson aikana tapahtuvan vuon muutoksen, mikä selviää esimerkiksi kertomalla yhtälö puolittain kytkentäjakson pituudella. Kuitenkin yhtälö 3 sellaisena kuin se on nyt väitepatentissa esitetty, määrittelee ilmeisestikin jännitevektorit. Ei ole väistämätöntä, että alan ammattilainen muokkaisi entuudestaan tunnettua, valmiiksi käytettävissä olevaa yhtälöä käyttäessään tunnettua ratkaisua, sillä vaikka yhtälön muokkaaminen on toki mahdollista, voidaan kysyä: mikä olisi alan ammattilaisen motiivi yhtälön muokkaamiseksi, jos yhtälö toimii sellaisenaankin?

Edellä esitetyn perustella on mahdollista todeta, että väitepatentin esittämän tunnetun tekniikan hyväksikäyttäminen ja edelleen kehittäminen on toki alan ammattilaiselle mahdollista, eli keksinnöllisyysanalyysissa käytettävissä oleva could-kriteeri epäilemättä täyttyy, mutta väitepatentin selityksen pohjalta ei kuitenkaan voida nähdä selkeää motiivia, jonka perusteella alan ammattilainen väistämättä toimisi nimenomaan väitteen esittämällä tavalla. Siten on todettava, että keksinnöllisyysanalyysin would-kriteeri ei välttämättä täyty. Tällöin johtopäätös on, että väitepatentin itsenäisissä vaatimuksissa esitetty keksintö eroaa väitepatentin selityksen esittämästä tunnetun tekniikan selostuksesta olennaisesti (PatL 2 §).

Väitekirjelmän mukaan julkaisu D1 (Pande M. et al: "Output Voltage Integral Control Technique for Compensating Nonideal DC Buses in Voltage Source Inverters", IEEE Transactions on Power Electronics, Vol. 12, No 2, March 1997, p. 302‒310) kohdistuu samalle tekniikan alalle ja saman ongelman ratkaisemiseen. Kuormasillan modulaattorille annetaan ohjearvona käämivuonmuutoksen ohje. Edelleen julkaisussa on esitetty jännitetason mittaus ja ohje, mutta väitteen mukaan se edustaa todellisuudessa käämivuonmuutoksen ohjetta.

Julkaisun D1 kuvien 2 ja 4 mukaan entuudestaan tunnetussa järjestelyssä mitataan jännitettä muuttajalaitteen alemman kytkinkomponentin yli. Väitteen mukaan jännite on sama kuin välipiirin jännite, kun ylempi kytkin johtaa. On kuitenkin todettava, että jännitemittauksen tulos on todennäköisesti nolla, kun alempi kytkin johtaa. Mittaustulos ei ilmeisesti tällöin ole välipiirin jännitteen mittaustulos vaan pikemminkin alemman kytkimen yli vaikuttavan jännitteen mittaustulos. Itse asiassa vaikuttaakin siltä, että tällöin mitataan tasasähkövälipiirin jännitteen sijasta taajuusmuuttajan tuottamaa eräänlaista vaihtojännitettä.

Lisäksi julkaisun D1 ratkaisuun näyttää liittyvän yksi mittausjärjestely jokaista vaihetta kohti. Ilmeisesti kaikki nämä mittauslaitteet mittaavat jännitteitä alempien kytkinten yli. Kuten edellä on jo todettu, nämä mittaustulokset eivät välttämättä ole samoja kuin välipiirin jännite, riippuen ainakin kytkinten kytkentätilanteesta.

Väitepatentissa mitataan itsenäisten vaatimusten mukaan välipiirin jännitettä. Kun vaatimusten käsittämisessä käytetään selitystä apuna (PatL 39 §), ilmenee, että välipiirin jännitteen mittaamiseen riittää yksi mittausjärjestely, joka on välipiirissä, eikä siihen kytketyssä muuttajalaitteessa. Tämä seikka on myös alan ammattilaiselle ilmeinen, koska välipiirin kiskojen välinen jännite on epäilemättä mittauskohde silloin, kun halutaan vaatimusten mukaisesti tietää välipiirin jännite. Edelleen on ilmeistä, että koska välipiirissä on vain + ja - kiskot, riittää yksi jännitemittaus. Väitepatentin ja julkaisun D1 esittämät ratkaisut näyttävät näin ollen eroavan toisistaan olennaisesti (PatL 2 §).

Edelleen väitteen mukaan voidaan valita lähimmäksi tekniikan tasoksi D1. Tämän jälkeen alan ammattilaisen objektiivinen ongelmaksi muodostuu väitteen mukaan mittauskomponenttien vähentäminen. On todet- tava, että epäilemättä alan ammattilainen saattaa hyvinkin huomata mittauskomponenttien suuren määrän. Mikäli alan ammattilainen kuitenkin suoraviivaisesti D1:n ratkaisua soveltaen lähtisi vähentämään mittauskomponenttien määrää, saattaisi hän päätyä esimerkiksi ratkaisuun, jossa mitataan yhden tai kahden vaiheen jännitettä aiemman kytkirikomponentin yli ja ratkaistaan puuttuvien mittaustulosten aiheuttama ongelma vaikkapa tietokoneohjelmalla (laskennallisesti, tai vaihtoehtoisesti voitaisiin vain kokeilla, miten kokoonpano toimii esimerkiksi yhden aiemman kytkinlaitteen yli olevan jännitteen mittauksella.

Ylipäätään voidaan väittää, että alan ammattilainen toki voisi kehittää julkaisun D1 esittämän ratkaisun vastaamaan väitepatentin esittämää keksintöä, mutta mikä olisi alan ammattilaisen motiivi tällaiseen kehittämiseen? Etenkin, kun julkaisun D1 ratkaisu epäilemättä toimii käytännössä, alan ammattilainen saattaisi hyvinkin käyttää D1:n esittämää ratkaisua sinälläänkin. Mikäli alan ammattilainen toteaisi kokoonpanon liian kalliiksi ja monimutkaiseksi, saattaisi hän jopa hylätä julkaisun D1 kuvaaman ratkaisun ja päätyä seuraavaksi etsimään kokonaan jonkun muun tunnetun tekniikan mukaisen ratkaisun, jolla alan ammattilaisen varsinainen ongelma, eli koneen tasainen momentti voidaan taata, mutta taloudellisen ongelman ratkaisevalla edullisella mittausratkaisulla.

Yhteenveto

Tehdyn tutkimuksen perusteella väitepatentin vaatimukset ovat uusia ja ne myös eroavat olennaisesti väitemateriaalina esille tuodusta entuudestaan tunnetusta tekniikasta (patenttilaki 2 §). Patentin selitys täyttää patenttilain 8 §:n edellytyksen. Näin ollen patenttilain 25 §:n 1 ja 2 kohdan mukaiset kumoamisehdot eivät täyty.

Oleellista on, että alan ammattilaisen tulee osata käyttää keksintöä selityksen perusteella. Lisäksi on huomattava, että alan ammattilainen kykenee yhdistelemään tuntemaansa tekniikkaa. Näin ollen todetaan, että väitepatentin selitys täyttää patenttilain 8 §:n ja siksi väitteen patenttilain 25 §:n 1 momentin 2 kohdan mukainen kumoamisehto ei täyty.

ABB Oy on valittanut päätöksestä Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakuntaan ja vaatinut Patentti- ja rekisterihallituksen 5.10.2009 tekemän päätöksen ja patentin FI 115265 kumoamista kokonaisuudessaan.

Asia on patentti- ja rekisterihallituksen valitusasioiden käsittelystä annetun lain kumoamisesta annetun lain voimaanpanosta annetun lain (1130/2013) 2 §:n nojalla siirtynyt markkinaoikeuden käsiteltäväksi hallintolainkäyttölaissa säädetyllä tavalla.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ensiksi kyse siitä, onko kysymyksessä olevan patentin mukainen keksintö esitetty patenttilain 8 §:n edellyttämällä tavalla niin selvästi, että ammattimies voi selityksen perusteella käyttää keksintöä. Toiseksi asiassa on ABB Oy:n valituksessa esitetyn valossa arvioitava, eroaako kysymyksessä olevan patentin mukainen keksintö olennaisesti tunnetun tekniikan mukaisista ratkaisuista, kuten valituksenalaisessa Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksessä on katsottu.

Sovellettavat oikeusohjeet

Patenttilain 1 §:n 1 momentin mukaan, joka on tehnyt mihin tekniikan alaan tahansa liittyvän keksinnön, jota voidaan käyttää teollisesti, tai se, jolle keksijän oikeus on siirtynyt, voi hakemuksesta saada patentin keksintöön ja siten yksinoikeuden sen ammattimaiseen hyödyntämiseen sen mukaan kuin mainitussa laissa säädetään.

Patenttilain 2 §:n 1 momentin mukaan patentti myönnetään ainoastaan keksintöön, joka on uusi siihen verrattuna, mikä on tullut tunnetuksi ennen patenttihakemuksen tekemispäivää, ja lisäksi olennaisesti eroaa siitä. Pykälän 2 momentin mukaan tunnetuksi katsotaan kaikki, mikä on tullut julkiseksi, joko kirjoituksen tai esitelmän välityksellä, hyväksikäyttämällä tai muulla tavalla.

Patenttilain 8 §:n 1 momentin mukaan patenttihakemuksen tulee sisältää keksinnön selitys, tarvittaessa piirustuksineen, sekä täsmällisesti ilmaistuna se, mitä patentilla halutaan suojata (patenttivaatimus). Selityksen tulee olla niin selvä, että ammattimies voi sen perusteella käyttää keksintöä.

Patenttilain 25 §:n 1 momentin mukaan patenttiviranomaisen tulee väitteen johdosta kumota patentti muun ohella, milloin patentti on myönnetty, vaikkei 1, 1 a, 1 b ja 2 §:ssä säädettyjä ehtoja ole täytetty, tai milloin patentti tarkoittaa keksintöä, jota ei ole esitetty niin selvästi, että ammattimies voi sen perusteella käyttää keksintöä.

Kysymyksessä olevan patentin mukainen keksintö

Kysymyksessä olevan patentin mukainen keksintö koskee "taajuusmuuttajan pulssinleveysmodulointia".

Patentin mukainen keksintö koostuu itsenäisistä patenttivaatimuksista 1 ja 4 sekä epäitsenäisistä patenttivaatimuksista 2–3 ja 5–6.

Patentin itsenäinen patenttivaatimus 1 koskee menetelmää, joka kuuluu seuraavasti:

"Jännitevälipiirillä varustetun taajuusmuuttajan avaruusvektoripulssinleveysmodulointimenetelmä, jossa taajuusmuuttajassa on vaihtosähkölähteeseen (U_U, U_V ja U_W) kytkettävä verkkosilta (10), tasajännitevälipiiri sekä ohjattu kuormasilta (11) taajuudeltaan vaihtelevan vaihtojännitteen (U_S, U_R, U_T) syöttämiseksi kuormaan (12),

tunnettu siitä, että

- kuormasillan modulaattorille annetaan ohjearvona jännitevektoreiden aiheuttamien käämivuomuutosten ohjeet,

- lasketaan mitatun välipiirijännitteen avulla käämivuon muutos, ja

- pidetään kulloinkin aktiivista jännitevektoria kytkettynä, kunnes ohjearvo saavutetaan".

Taajuusmuuttajaa koskeva itsenäinen patenttivaatimus 4 on määritelty itsenäistä patenttivaatimusta 1 vastaavin tavoin.

Selityksen selvyys

Valittaja on esittänyt, ettei kysymyksessä olevassa patentissa tarkoitettua keksintöä ole esitetty niin selvästi että alan ammattimies voisi sen perusteella käyttää keksintöä, koska patentin selitysosassa ei ole tuotu esiin, kuinka välipiirin jännite mitataan itsenäisen patenttivaatimuksen 1 määritelmän mukaisesti. Valittaja on tältä osin viitannut lisäksi siihen, että patentin selityksen mukaan käämivuomuutoksen oloarvo vertailtavaksi referenssin kanssa saadaan itsenäisessä patenttivaatimuksessa 1 esitetystä poiketen laskemalla invertterin ulostulojännitteen aikaintegraalia kytkennän aikana.

Markkinaoikeus toteaa, että itsenäisen patenttivaatimuksen 1 mukaan käämivuon muutos lasketaan mitatun välipiirijännitteen perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että välipiirin jännitteen mittaamista voidaan sinänsä pitää alan ammattimiehen taitoihin kuuluvana, tavanomaisena toimenpiteenä, jonka esittäminen patentin selityksessä ei ole tarpeen. Patentin selityksessä on tosin todettu (s. 5, rivit 4‒5), että käämivuonmuutoksen oloarvo saadaan laskemalla invertterin ulostulojännitteen aikaintegraalia. Sanottua selityksen kohtaa seuraavasta yhtälöstä (8) kuitenkin ilmenee, että integroitavana ovat avaruusvektorimallin jännitevektorit V_m ja V_m+1, jotka on sitten esitetty välipiirin mitatun jännitteen U_{DC, meas} avulla. Yhtälön (8) oikea puoli osoittaa siten, että käämivuon muutoksen laskennassa käytetään mitattua välipiirin jännitettä. Muutoinkin selityksen perusteella on pidettävä selvänä, että keksinnön yksi olennainen piirre on nimenomaisesti itsenäisessä patenttivaatimuksessa 1 ilmaistu käämivuomuutoksen laskeminen mitatun välipiirin jännitteen avulla.

Valittaja on lisäksi esittänyt, ettei kysymyksessä olevan patentin selitysosa tue itsenäistä patenttivaatimusta 1, koska sanottu patenttivaatimus ei ole rajoittunut patentin selityksessä kuvattuun, kiinteällä kytkentäjaksolla toimivaan modulointimenetelmään. Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että itsenäisen patenttivaatimuksen 1 mukaan kulloinkin aktiivista jännitevektoria pidetään kytkettynä, kunnes ohjearvo saavutetaan. Vastaava seikka on esitetty myös patentin selityksessä (s. 3, rivit 10–12 sekä s. 4 rivit 16–18). Patentin selityksessä ei ole sinänsä nimenomaisesti esitetty, että kytkentäjakso Ts olisi kiinteä. Markkinaoikeus katsoo, että siitä huolimatta, ettei selityksessä ole selostettu sellaista tilannetta, jossa käämivuon muutos ei saavuta ohjearvoa käytettävissä olevan ajan puitteissa, alan ammattimies ymmärtää kuitenkin, että patentin selityksessä on selostettu modulaattorin normaalia käyttötilannetta, jossa käämivuon muutoksen ohjearvo saavutetaan kytkentäjakson aikana. Markkinaoikeus katsoo, ettei patentin selitystä ole pidettävä kysymyksessä olevalta osin puutteellisena ja että keksintö on myös tältä osin esitetty riittävän selvästi.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä oleva itsenäinen patenttivaatimus 1 määrittelee kysymyksessä olevan keksinnön patenttilain 8 §:n edellyttämällä täsmällisyydellä.

Itsenäisten patenttivaatimusten 1 ja 4 keksinnöllisyys

Valituksenalaisessa Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksessä on katsottu, että kysymyksessä olevien itsenäisten patenttivaatimusten 1 ja 4 mukainen keksintö on ollut uusi tunnettuun tekniikkaan nähden.

Asian käsittelyssä markkinaoikeudessa ei ole kyseenalaistettu edellä mainittujen itsenäisten patenttivaatimusten 1 ja 4 mukaisten keksinnön uutuutta tunnettuun tekniikan tasoon nähden.

Kysymyksessä olevan keksinnön patentoitavuuden osalta asiassa on kyse siitä, onko edellä mainituissa itsenäisissä patenttivaatimuksissa 1 ja 4 kuvatun keksinnön katsottava eronneen olennaisesti tunnetun tekniikan mukaisista ratkaisuista.

(---)

Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksessä mainittu viitejulkaisu D1 koskee taajuusmuuttajan ohjausta, jolla pyritään välttämään välijännitepiirin tasajännitteeseen liittyvän aaltoilun ("ripple") vaikutusta. Kyseisen julkaisun mukaan tämä toteutetaan siten, että kuormasillan kunkin kytkimen yli vaikuttavaa lähtöjännitettä integroidaan ja integroitua jännitettä (Vint) verrataan komparaattorissa referenssiarvoon (Vref), joka on tasajännitekomponentin sisältävä sinimuotoinen jännite. Kun integraattorin lähtöarvo (V/s) saavuttaa referenssiarvon, kytkin suljetaan.

Edellä mainitussa viitejulkaisussa D1 ei esitetä välipiirijännitteen mittaamista, vaan integroitavana suureena on kunkin alahaaran kytkimen yli vaikuttava jännite. Sanotun viitejulkaisun mukainen menettely vaatii siten ainakin kolmen erillisen mittauksen ja vertailun suorittamista, kun taas kysymyksessä olevassa keksinnössä tarvitaan vain yksi välipiirijännitteen mittaus ja siihen liittyvä modulaattori. Mittausten ja mittalaitteiden lukumäärän lisäksi mittalaitteille asetettavat laatuvaatimukset ovat erilaiset riippuen siitä, mitataanko välipiirin jännitettä vai lähtöjännitettä. Mittalaitteiden lukumäärään liittyy myös se seikka, että kysymyksessä olevassa patentissa tarkoitetussa modulointimenetelmässä käytetään jännitteiden ja käämivuon avaruusvektoriesitystä.

Vaikka Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksessä mainitussa viitejulkaisussa D1 esitetäänkin ulostulojännitteen integroimista, mikä sellaisenaan tuottaa käämivuohon verrannollisen suureen, ei kyseisessä julkaisussa kuitenkaan nimenomaisesti mainita, että vertailusuureena olisi tarvittavan käämivuon muutoksen arvo ja että lähtöjännitteiden avulla laskettaisiin käämivuon muutosta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan keksinnön mukainen menetelmä ei ole ollut Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksessä mainitun viitejulkaisun D1 perusteella alan ammattimiehelle ilmeinen ratkaisu avaruusvektoripulssinleveysmodulointia soveltavassa taajuusmuuttajassa.

(---)

Yhteenveto keksinnöllisyydestä

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei kysymyksessä oleva itsenäisen patenttivaatimuksen 1 mukainen menetelmä ole valituksessa esitetyillä perusteilla ollut alan ammattimiehelle ilmeinen sen perusteella, mikä on tullut tunnetuksi ennen patenttihakemuksen tekemispäivää tunnetusta tekniikan tasosta.

Sen valossa, mitä edellä on esitetty itsenäisen patenttivaatimuksen 1 osalta, markkinaoikeus katsoo, ettei myöskään itsenäisen patenttivaatimuksen 4 mukainen laite ole valituksessa esitetyillä perusteilla ollut alan ammattimiehelle ilmeinen sen perusteella, mikä on tullut tunnetuksi ennen patenttihakemuksen tekemispäivää tunnetusta tekniikan tasosta.

Johtopäätös

Valituksessa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden nojalla kysymyksessä oleva patentti olisi kumottava. Valitus on näin ollen hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen ja Sanna Holkeri, Erkki Tiala ja Kirsikka Etuaho.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

ABB Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös ja patentti kumotaan.

Yhtiö on perustellut vaatimustaan ohella seuraavasti:

Patentti ei esitä sellaista teknistä ratkaisua, joka eroaisi oleellisesti tunnetusta tekniikasta, eikä keksintöä ei ole selitetty siten, että alan ammattilainen voi toteuttaa keksinnön koko patenttivaatimusten suojapiirin laajuudella.

Patentin suojapiiriin kuuluu tilanne, jossa toimiakseen avaruusvektoripulssinleveysmodulaattorin kytkentäjakson pituuden tulee olla vaihteleva. Selityksessä on annettu kuvaus ainoastaan kiinteällä kytkentäjaksolla toimimisesta.

Patentti- ja rekisterihallituksen markkinaoikeudelle antaman lausunnon mukaan viitejulkaisu D1 ja kysymyksessä oleva patentti ratkovat samaa ongelmaa, mutta ratkaisut eroavat toisistaan ainakin modulointimenetelmän ja laitteen fyysisen toteutuksen osalta. Muita eroja julkaisun D1 ja patenttivaatimusten määrittämän keksinnön välillä ei ole esitetty.

Julkaisussa D1 esitetään pulssinleveysmodulointimenetelmä. Esillä oleva patentti kohdistuu avaruusvektoripulssinleveysmodulointimenetelmään. Erona modulointimenetelmissä on se, että käyttämällä avaruusvektoriesitystä, yhdellä jänniteohjearvolla hallitaan kolmivaiheisen laitteen kaikkia kytkinkomponentteja. Avaruusvektoripulssinleveysmodulaatiolla tuotetaan siis pulssinleveysmodulointiohjeet kaikille kytkinpareille käyttäen yhtä ohjearvoa. Julkaisussa D1 on muodostettu jokaiselle kytkinparille oma ohjearvo.

Julkaisussa D1 on esitetty menetelmä epäideaalisten välipiirien kompensoimiseksi pulssinleveysmodulaatiota käyttäen. Tässä menetelmässä välipiirin jännitteen suuruuden vaihtelut otetaan huomioon integroimalla välipiirin jännitteen suuruutta.

Esillä oleva patentti kohdistuu epäideaalisten välipiirien kompensointiin avaruusvektoripulssinleveysmodulaatiota käyttäen. Väitetyssä keksinnössä välipiirin jännitteen suuruuden vaihtelut otetaan huomioon integroimalla välipiirin jännitteen suuruutta.

Alan ammattilaisella ei ole mitään ongelmaa toteuttaa julkaisussa D1 esitettyä ajatusta jännitevälipiirin jännitteenvaihtelun kompensoinnista käyttäen avaruusvektoriesitystä. Tunnetuksi tulleen ajatuksen toteuttamista toisella sinänsä tunnetulla modulointitavalla ei voida pitää keksinnöllisenä toimintana. Kyseessä on paremminkin alan ammattilaisen suunnittelutyö siirryttäessä käyttämään toista modulointitapaa.

Patentti- ja rekisterihallituksen lausunnossa viitatut rakenteelliset erot selittyvät myös erilaisesta modulaatiotavasta.

Julkaisun D1, joka kuvaa lähintä tunnettua tekniikka, otsikkona on vapaasti suomennettuna "Lähtöjännitteen integraalin säätötapa epäideaalisten DC välipiirien kompensoimiseksi jännitevälipiirillisissä vaihtosuuntaajissa".

Julkaisun D1 mukaisesti integroidaan invertterin alemman kytkimen yli olevaa jännitettä ja verrataan tätä jännitettä ohjearvoon. Alemman kytkimen jännite vastaa välipiirin jännitettä tämän kytkimen ollessa estävässä tilassa. Kun integroitu jännite ylittää ohjearvon, ylempi kytkin sammutetaan ja alempi kytkin kytketään johtavaksi.

Alan ammattimiehelle on selvää, että alahaaran kytkimen yli vaikuttavan jännitteen suuruus vastaa joko välipiirin jännitettä tai nollaa (olettaen ideaaliset kytkimet). Integroitavana ja mitattavana jännitteenä on siten välipiirin jännite.

Päätöksessäkin todetaan, että välipiirin jännitteen mittaaminen on ilmeistä, ja lisäksi korostetaan sen merkitystä esitetylle keksinnölle. Päätöksen mukaan keksinnön olennainen piirre on laskemisen suorittaminen mitatun välipiirin jännitteen avulla, mutta tällaista mittaamista ei ole esitetty, vaan sitä on pidetty alan ammattimiehen taitoihin kuuluvana.

Alan ammattilaiselle on selvää, että julkaisussa D1 esitetään välipiirin jännitteen mittaaminen. Tämä esitetään jopa tarkemmin kuin itse patentissa. Julkaisun D1 otsikonkin perusteella on alan ammattimiehelle selvää, että julkaisussa tosiasiallisesti mitataan välipiirin jännitettä.

Mikäli julkaisussa D1 ei mitattaisi välipiirin jännitettä, sen perusteella ei voitaisi kompensoida välipiirin epäideaalisuuksia. Julkaisussa esitetty mittaustapa mittaa kytkinkomponentin yli olevaa jännitettä, mutta integroinnissa käytettävä suure on mittauksesta saatava välipiirin jännite, mikä vastaa kyseisen vaiheen lähtöjännitettä suhteessa välipiirin alempaan potentiaaliin.

Julkaisussa D1 ei käytetä termiä käämivuon muutos, vaan induktiivisten komponenttien yhteydessä yleisesti käytettyjä termejä "V/s" ja "volt-sec", jotka vastaavat käämivuon muutosta. Nämä termit kuvaavat juuri sitä lainalaisuutta, että käämivuo kasvaa suhteessa aikaan, jonka jännite vaikuttaa, ja vaikuttavan jännitteen suuruuteen.

Alan ammattilainen tietää käytettyjen termien merkityksen. Julkaisussa D1 on esitetty komparaattorin sisääntulona suure v_ref, joka kuvaa vertailusuureena tarvittavan käämivuon muutoksen arvoa. Kuviossa 2 on esitetty lohkokaavio, jossa on käytetty piirikomponentteja. Piirikomponenttien sisääntuloina käytetään jännitettä tai virtaa. Kuviossa 2 on esitetty jänniteohje v_ref komparaattorille ja tämä jänniteohje vastaa haluttua käämivuon muutosta.

Julkaisussa D1 esitetään käämivuonmuutoksen ohjeen antaminen pulssinleveysmodulaattorille. Saman teknisen ilmiön toteuttaminen, sinänsä tunnettua pulssinleveysmodulaattoria käyttämällä, on normaalia suunnittelutoimintaa alan ammattilaiselle. Julkaisussa D1 on esitetty kaikki vastaavat asiat kuin patentissa, erona on ainoastaan pulssinleveysmodulaation toteuttaminen sinänsä tunnettuja avaruusvektoreita hyödyntämällä.

Patentti- ja rekisterihallitus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, ettei markkinaoikeuden päätöstä ole syytä muuttaa.

Patentti- ja rekisterihallitus on esittänyt käsityksensä tueksi muun ohella seuraavaa:

Patentin itsenäisten vaatimusten 1 ja 4 asiasisältö löytyy selityksestä (sivu 1 rivit 1‒7 ja sivu 3 rivit 1‒15). Kun vaatimusten käsittämisessä käytetään apuna selitystä ja tiedetään alan ammattimiehen kyky käyttää hyväksi minkä tahansa patenttijulkaisun kuvaaman keksinnön käyttöönotossa alan yleistietoaan ja entuudestaan tuntemaansa tekniikkaa, alan oppikirjoja ja käsikirjojakin, voidaan katsoa, että viimeistään kohtuullisella kokeilemisella alan ammattimies saa otettua vaatimusten kuvaaman keksinnön käyttöönsä myös tämän patentin yhteydessä.

Kuten markkinaoikeus on todennut, patentin selityksessä ei ole nimenomaisesti esitetty, että kytkentäjakson pitäisi olla nimenomaan kiinteä ja mikäli käämivuon muutos ei saavuta ohjearvoa tavoiteajan puitteissa, alan ammattimies ymmärtää, että selityksessä kuvataan modulaattorin normaalia käyttötilannetta.

Alan ammattimies saattaisi todellakin valituksen mukaisesti soveltaa julkaisun D1 esittämän, jokaiselle kolmivaihejärjestelmän vaiheelle sovitetun pulssinleveysmodulaatio-ohjeen sijasta avaruusvektoripulssinleveysmodulaatiomenetelmää, jossa riittää yksi modulaatio-ohje. Tätä muutosta ei kuitenkaan voida pitää alan ammattimiehelle täysin väistämättömänä ajatuskulkuna esimerkiksi siksi, että valituksen mukaan julkaisun D1 ratkaisu tähtää epäideaalisuuksien vaikutusten minimointiin ja alan ammattimiehen mielestä on todennäköistä, että vaihekohtainen ohje minimoi epäideaalisuuksia tehokkaammin kuin kaikille kolmelle vaiheelle yhteinen ohje. Näin ollen ei ole ollenkaan selvää, että alan ammattimies vaihtaisi julkaisun D1 vaihekohtaisen PWM-ohjeen kaikille vaiheille yhteiseen avaruusvektoripulssinleveysmodulaatio-ohjeeseen patentin mukaisesti.

Lisäksi julkaisun D1 kuvien mukaan järjestelyssä mitataan jännitettä muuttajalaitteen alemman kytkinkomponentin yli. Jännite on sama kuin välipiirin jännite, kun ylempi kytkin johtaa, ja jännitemittauksen tulos on todennäköisesti nolla, kun alempi kytkin johtaa. Tällöin välipiirin jännitteestä ei saada mittaustulosta. D1:n mittaustulos ei ilmeisesti olekaan suoraan välipiirin jännitteen mittaustulos, vaan alemman kytkimen yli vaikuttavan jännitteen mittaustulos.

Edelleen julkaisun D1 ratkaisuun liittyy yksi mittausjärjestely jokaista vaihetta kohti, ja mittauslaitteet mittaavat jännitteitä alempien kytkinten yli. Väitepatentissa mitataan itsenäisten vaatimusten mukaan välipiirin jännitettä. Etenkin, kun vaatimusten käsittämisessä käytetään selitystä apuna, ilmenee, että välipiirin jännitteen mittaamiseen riittää yksi välipiiriin kytketty mittausjärjestely. Tämä on myös ilmeistä, kun tarkastellaan DC-välipiirillisen muuttajalaitteen kaaviota ja mietitään, miten välipiirin jännitteen voisi mitata. Näin ollen alan ammattimies ei päädy D1:n esityksen perusteella suoraan väitepatentin keksintöön.

Alan ammattimies voisi toki kehittää julkaisun D1 esittämän ratkaisun väitepatentin esittämän keksinnön kaltaiseksi, mutta mikä olisi alan ammattimiehen motiivi tällaiseen kehittämiseen? Etenkin, kun D1:n ratkaisu epäilemättä toimii, alan ammattimies saattaisi hyvinkin käyttää D1:n esittämää ratkaisua sinällään.

Valituksen väittämien ja julkaisun D1 tutkimisen perusteella päädytään siihen päätelmään, että D1 ja väitepatentti kuuluvat samaan tekniikan alueeseen ja ratkovat samaa ongelmaa, mutta ratkaisut eroavat toisistaan ainakin käytettävien modulointimenetelmien ja välipiirijännitteen mittaukseen käytettävien laitteiden teknisen toteutuksen puolesta. Vaikka olisikin mahdollista, että alan ammattimies saattaisi spontaanisti kehittää julkaisun D1 ratkaisusta patentin mukaisen sovelluksen, tätä ei voida pitää väistämättömänä. Patentin itsenäisten vaatimusten kuvaama ratkaisu ja D1:n esitys näyttävätkin näin ollen eroavan toisistaan olennaisesti.

Markkinaoikeuden päätöksessä esitetyt perustelut pätevät edelleen, sillä alan ammattimiehelle ei ole ilmeistä muuttaa julkaisun D1 mukaista ratkaisua sellaiseksi kuin patentin FI 115265 vaatimuksissa esitetään. Siten patentin Fl 115265 vaatimuksissa esitetty keksintö eroaa olennaisesti julkaisun D1 kuvaamasta entuudestaan tunnetusta tekniikasta.

Vacon Oyj ei ole käyttänyt hyväkseen yhtiölle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

ABB Oy on vastaselityksessään toistanut vaatimuksensa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Alan ammattimies ei kykenisi toteuttamaan patentissa esitettyä keksintöä koko itsenäisten patenttivaatimusten määrittämällä suoja-alalla, sillä modulaattoriin tehtäviä tarpeellisia muutoksia ei ole esitetty selityksessä.

Selityksessä on esitetty ainoastaan yksi suoritusmuoto, joten keksintö tulisi rajoittaa siihen.

Jos patentin selitystä pidetään riittävänä alan ammattilaiselle, tulee tämä sama alan ammattilaisen taitotaso säilyttää myös keksinnöllisyyttä tulkittaessa. Patentti- ja rekisterihallituksen lausunnon mukaan alan ammatti-lainen kykenee vaihtamaan modulaatiotavan kiinteätaajuisesta avaruusvektoripulssinleveysmoduloinnista muuttuvataajuiseksi avaruusvektori- pulssinleveysmoduloinniksi. Tämä muutos muuttaa modulointitavan perusrakennetta täysin toiseksi. Kiinteätaajuisessa pulssinleveysmoduloinnissa on pulssijakso, jonka sisällä muodostuva keskimääräinen jännite vastaa jänniteohjetta. Kun kiinteästä taajuudesta siirrytään muuttuvaan taajuuteen, tulee huomioitavaksi esimerkiksi kytkentätaajuuden muutoksen vaihtelut keskimääräiseen jännitteen suuruuteen.

Jos alan ammattilaiselle on mahdollista toteuttaa kyseinen muutos, on enemmän kuin todennäköistä, että saman alan ammattilaisen näkökulmasta avaruusvektoripulssinleveysmodulaatio on täysin ilmeinen muutos normaalista pulssinleveysmodulaatiosta. Avaruusvektoripulssinleveysmodulointi on ainoastaan yksi tapa pulssinleveysmodulaation toteuttamiseen. Vastaavasti, välipiirin jännitteen mittaaminen tavalla tai toisella on täysin normaali toimenpide, ja alan ammattilainen ymmärtää, että julkaisussa D1 mitataan välipiirijännitettä, jonka perusteella lasketaan käämivuon muutos.

Näin ollen Patentti- ja rekisterihallituksen lausunnossa esitetty johtopäätös siitä, että patentin itsenäisissä vaatimuksissa esitetty ratkaisu ja D1:n esitys eroavat olennaisesti toisistaan, on kestämätön.

Patentti- ja rekisterihallitus on lisälausuntonaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmenneen patenttijulkaisun EP 1049241 mahdollisesta vaikutuksesta patentin FI 115265 pysyttämiseen lausunut muun ohella seuraavaa:

Patenttijulkaisussa EP 1049241 on esitetty modifioitu avaruusvektoripulssinmodulointimenetelmä tasajänniteaaltoisuuden vaikutuksen poistamiseksi tasajännitteellä syötetyissä jänniteohjatuissa vaihtosuuntaajissa, joita voidaan käyttää esimerkiksi taajuusmuuttajakokoonpanoissa. Patenttivaatimuksessa 1 esitetty menetelmä vaihtojännitteen tuottamiseksi tasajännitteestä käsittää vaiheet:

- käytetään tasajännitettä energianlähteenä pulssinleveysmoduloidun jännitteen tuottamiseksi, missä pulssileveydet määrittävät vaihtojännitteen muodon,

- mitataan tasajännitteen yliaaltojännitesisältöä, ja

- muutetaan pulssileveyksiä määrällä, joka riippuu mitatusta tasajännitteen yliaaltojännitesisällöstä, ja jolla tarkoituksena vähentää tasajänniteaaltoisuuden vaikutusta pulssialueisiin.

Patenttijulkaisusta EP 1049241 ilmenevät itsenäisten patenttivaatimusten 1 ja 4 johdanto-osan määritteet, mutta ei niiden tunnusmerkkiosan määritteet, joten patenttivaatimuksissa 1 ja 4 määritellyt keksinnöt ovat tämän patenttijulkaisun perusteella uusia.

Kummassakin patenttijulkaisussa EP 1049241 ja FI 115265 esitetyillä menetelmillä on tavoitteena vähentää tasajännitteen vaihtelun vaikutuksia tasajännitteellä syötetyissä jänniteohjatuissa vaihtosuuntaajissa. Patenttijulkaisusta EP 1049241 tunnettu menetelmä saa siten aikaan saman teknisen vaikutuksen kuin patenttijulkaisun FI 115265 itsenäisessä patenttivaatimuksessa 1 määritelty menetelmä, mutta eri tavalla.

Patenttijulkaisun FI 115265 patenttivaatimuksessa 1 määritellyn keksinnön ratkaisema objektiivinen tekninen ongelma on siten vaihtoehtoisen avaruusvektoripulssinleveysmodulointimenetelmän (SVPWM) aikaansaaminen. Patenttivaatimuksessa 1 esitetty ratkaisu, differentiaaliavaruusvektoripulssinleveysmodulointi (DSVPWM) tähän objektiiviseen tekniseen ongelmaan ei ole ilmeinen patenttijulkaisun EP 1049241 perusteella. Patenttijulkaisussa EP 1049241 esitetty modifioitu SVPWM-menetelmä perustuu tasajännitteen yliaaltojännitesisällön mittaamiseen ja jännitevektoreiden kytkentäaikojen ohjearvojen määrittämiseen. Patenttijulkaisu EP 1049241 ei opeta tai ehdota käämivuon muutoksen laskemista mitatun välipiirijännitteen avulla, sen vertaamista käämivuomuutoksen ohjearvoon ja kulloinkin aktiiviseen jännitevektorin pitämistä kytkettynä, kunnes ohjearvo saavutetaan. Näin ollen patenttijulkaisun FI 115265 patenttivaatimuksen 1 mukainen menetelmä ja vastaava patenttivaatimuksen 4 mukainen taajuusmuuttaja eroavat olennaisesti patenttijulkaisusta EP 1049241 tunnetusta menetelmästä ja vastaavasta laitteesta.

ABB Oy on lisälausumassaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmenneen patenttijulkaisun EP 1049241 mahdollisesta vaikutuksesta patentin FI 115265 pysyttämiseen uudistanut vaatimuksensa perusteluineen ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Julkaisussa EP 1049241 esitetään pulssinleveysmodulaatiomenetelmä, joka ottaa huomioon epäideaalisuudet DC-välipiirin jännitteessä. DC-välipiirin jännitteen aaltoisuutta ("ripple") määritetään, ja tämän aaltoisuuden perusteella lasketaan pulssinleveysmoduloinnissa käytettävien pulssien kestoajat. Menetelmän avulla saavutetaan haluttu lähtöjännite vaikka käytössä olisi kapasitanssiltaan pieni välipiirin kondensaattori.

Julkaisussa esitetty toteutus eroaa patentista FI 115265 siinä, että julkaisussa muokataan suoraan pulssien kestoaikoja huomioiden DC jännitteen epäideaalisuus. Esillä olevassa patentissa pulssien pituus määräytyy DC jännitteen epäideaalisuuden perusteella kun jännitettä integroidaan ja verrataan tätä integroimalla saatua vuota kuvaavaa arvoa haluttuun käämivuon muutokseen.

EP-julkaisussa on esitetty avaruusvektoripulssinleveysmodulaation (SVPWM) ja pulssinleveysmodulaation (PWM) välinen suhde. Julkaisun sivun 4 alussa on esitetty, että yksi tavallisimmista pulssinleveysmodulaatiotavoista perustuu vaihtosuuntaajan jännitteiden "avaruusvektoreihin". Toisin sanottuna tyypillisin tapa toteuttaa pulssinleveysmodulaatio on toteuttaa se avaruusvektoripulssinleveysmodulointina. Tämä käy myös ilmi EP-julkaisun patenttivaatimuksista, missä laajimmassa vaatimuksessa 1 on esitetty pulssinleveysmodulaatio yleisesti, ja tästä vaatimuksesta riippuvaisessa vaatimuksessa 2 on esitetty toteutus avaruusvektoripulssinleveysmodulaationa.

Yllä esitetyllä seikalla on merkitystä kun otetaan huomioon yhtiön aikaisemmin asiassa esittämä argumentointi liittyen julkaisuun D1. Siinä esitetään esillä olevan keksinnön menetelmä käyttäen pulssinleveysmodulointia, jonka tyypillisin toteutusmuoto on EP-julkaisun mukaan avaruusvektoripulssinleveysmodulointi.

Yhtiö on esittänyt lisäksi julkaisun EP 0759224, joka on tullut esiin esillä olevaa suomalaista patenttia vastaavan eurooppalaisen patenttihakemuksen (EP 1511168) tutkimuksen yhteydessä. Mainittu julkaisu on esitetty Euroopan patenttiviraston (EPO) taholta uutuudenesteeksi eurooppalaiselle hakemukselle, ja tämän hakemuksen patenttivaatimukset vastaavat nyt esillä olevan suomalaisen patentin patenttivaatimuksia.

Julkaisu EP 0759224 B1 kuvaa verkkoon syötettävän tehon säätämistä käyttäen verkkovaihtosuuntaajaa, eli vaihtosuuntaajaa, joka on kytketty syöttämään tehoa verkkoon. Julkaisussa on esitetty vastaava rakenne kuin esillä olevassa patentissa, eli patenttivaatimuksen 1 johdanto-osa. Julkaisussa on myös esitetty kuinka modulaattorille annetaan ohjearvona käämivuomuutosten ohjeet. Tämä on esitetty julkaisussa kappaleissa 19-21, missä on todettu esimerkiksi, että lohkossa 6 on vuokomparaattori, jossa verrataan toisiinsa lohkossa 3 yhtälön (7) perusteella määritettyä vuon pituutta ja lohkolta 8 saatavaa esimerkiksi yhtälöön (6) perustuvaa vuon referenssiarvoa Vvvs-ref.

Edelleen, julkaisussa on esitetty kuinka käämivuon muutos lasketaan mitatun välipiirijännitteen avulla, sillä yhtälössä (7) esitetty integraali vastaa käämivuon muutosta.

Lisäksi julkaisussa on esitetty, kuinka aktiivista jännitevektoria pidetään kytkettynä kunnes ohjearvo saavutetaan. Julkaisussa esitetään, kuinka vuota kasvattava vuobitin arvo säilyy niin kauan, kunnes laskennallisesti määritetty vuoarvo on hystereesin verran suurempi kuin vuon ohjearvo. Edellä esitetyllä tavalla mainitusta EP-julkaisusta ilmenevät kaikki esillä olevan patentin patenttivaatimuksen 1 piirteet.

Vacon Oyj ei ole käyttänyt hyväkseen yhtiölle varattua tilaisuutta lisäselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Patentti- ja rekisterihallituksen ja markkinaoikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Patentti- ja rekisterihallitukselle patentin FI 115265 kumoamista varten.

Perustelut

Patentin selityksen selvyys

ABB Oy:n valituksesta on ensin ratkaistava, onko Vacon Oyj:n patentti FI 115265 kumottava patenttilain 25 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla sillä perusteella, että patentin selitys ei ole niin selvä, että ammattilainen voi sen perusteella käyttää keksintöä. Valittajan mukaan patentin arvioinnissa apuvälineenä käytössä olevaa ammattilaisen käsitettä on pidettävä samansisältöisenä siitä riippumatta, onko kysymys patenttivaatimusten mukaisen ratkaisun toteuttamismahdollisuudesta patentin selitystä apuna käyttäen vai patentin mukaisen ratkaisun keksinnöllisyyden arvioinnista patenttilain 2 §:n 1 momentin nojalla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että toisin kuin valittaja on esittänyt, sen arviointi, onko keksintö esitetty patenttijulkaisussa niin selvästi, että alan ammattilainen voi sen perusteella käyttää keksintöä, on tehtävä eri tavalla kuin sen arviointi, onko keksintö alan ammattilaiselle niin ilmeinen, että se ei täytä patentoinnille asetettua olennaisen eron eli keksinnöllisyyden edellytystä.

Alan ammattilainen tutustuu patenttijulkaisua lukiessaan dokumentoituun ratkaisuun, jonka piirteitä hänen ei tarvitse itse keksiä. Kysymys on tällöin julkaisusta ilmenevien tietojen soveltamisesta käytännön ratkaisun toteuttamiseksi.

Keksinnöllisyysarviointia suoritettaessa lähdetään puolestaan siitä, että arvioinnin kohteena oleva keksintö ei kuulu alan ammattilaisen tunteman tekniikan tasoon. Alan ammattilainen rinnastuu tällöin keksijään. Keksijällä ei ole valmista dokumentaatiota tai mallia sovellettavaksi, vaan kysymys on siitä, päätyisikö hän oma-aloitteisesti, oman ammattitaitonsa ja pelkästään entuudestaan tuntemansa tekniikan tason varassa patenttijulkaisun mukaiseen ratkaisuun.

Alan ammattilaisella oletetaan siten olevan kummassakin tapauksessa samat perustiedot ja -taidot, mutta koska patenttijulkaisussa kuvatun ratkaisun soveltaminen yleistietojen pohjalta on olennaisesti helpompaa kuin uuden keksinnöllisen ratkaisun kehittäminen, keksintöä voidaan pitää riittävän selvästi kuvattuna, vaikka keksinnön kaikkia yksityiskohtia ei olisi selostettu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo siten, kuten markkinaoikeus ja Patentti- ja rekisterihallitus, että patenttia FI 115265 ei ole perusteita kumota sillä perusteella, että patentin selitys ei olisi riittävän selvä.

Keksinnön patentoitavuus

ABB Oy on valituksessaan kuitenkin vaatinut patentin FI 115265 kumoamista myös patenttilain 25 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla sillä perusteella, että se ei täytä lain 2 §:n 1 momentissa asetettua olennaisen eron eli keksinnöllisyyden vaatimusta. Valittaja on perustellut valituksen kohteena olevan patentin puuttuvaa keksinnöllisyyttä julkaisun D1 perusteella tunnetulla tekniikan tasolla.

Asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä on D1:n lisäksi tullut esille kaksi uutta tekniikan tasoa esillä olevan patentin hakemushetkellä edustavaa julkaisua, jotka eivät ole olleet esillä asian aikaisemmassa käsittelyssä, EP 1049241 ja EP 759224, joista jälkimmäinen on valittajan esittämän selvityksen mukaan esitetty valituksen kohteena olevaa patenttia vastaavan EP-hakemuksen hyväksymistä vastaan Euroopan patenttivirastossa.

Asiassa on tässä muuttuneessa tilanteessa ratkaistava, täyttääkö patentissa FI 115265 esitetty menetelmä ja laite patentoinnin edellytykseksi patenttilain 2 §:n 1 momentissa säädetyn uutuuden ja keksinnöllisyyden vaatimukset, kun julkaisun D1 lisäksi otetaan huomioon myös julkaisut EP 1049241 ja EP 759224.

Valituksen kohteena oleva patentti FI 115265

Patentin FI 115265 keksinnön mukaista menetelmää koskeva itsenäinen patenttivaatimus 1 on selostettu markkinaoikeuden päätöksen perusteluissa edellä sekä todettu, että keksinnön mukaista laitetta koskevan itsenäisen patenttivaatimuksen 4 sisältämät määritteet vastaavat 1-vaatimusta.

Patentissa FI 115265 esitetään tunnettuna tekniikan tasona avaruusvektoripulssinleveysmodulaatiota, jossa digitaalinen laskuri huolehtii kytkinasentojen muuttamisesta siten, että kytkinasennot ovat kytkettyinä ennalta lasketut ajat. Julkaisun mukaan kyseisten kytkinaikojen laskennassa oletetaan välipiirin jännite vakioksi. Oletus pätee niin sanotulla perinteisellä välipiirin mitoituksella. Jos välipiirin jännite pääsee jostain syystä muuttumaan uuden kytkennän aikana huomattavasti, modulointitapa ei pysty toteuttamaan pyydettyä keskimääräistä lähtöjännitevektoria (patentin selityksen sivu 1, rivit 13–21).

Keksinnön tarkoituksena on saada aikaan uusi modulointitapa, niin sanottu differentiaaliavaruusvektoripulssileveysmodulointi (DSVPWM), joka ottaa muuttuvan välipiirijännitteen huomioon siten, että kytkinkombinaatioiden aiheuttama käämivuon muutos on sama kuin minkä vakio välipiirijännite aikaansaisi avaruusvektori-PWM:llä. Näin aikaansaadaan pyydetty keskimääräinen lähtöjännitevektori (patentin selityksen sivu 3, rivit 1–6).

Uutuus suhteessa julkaisuun EP 759224

Julkaisussa EP 759224 ja sitä vastaavassa suomalaisessa patentissa FI 96371 esitetyn keksinnön kohteena on menetelmä verkkovaihtosuuntaajan kautta siirrettävän tehon säätämiseksi, kun verkkovaihtosuuntaaja on sovitettu siirtämään sähkötehoa molempiin suuntiin n-vaiheisen vaihtojänniteverkon ja tasajännitevälipiirin välillä. Menetelmän mukaisesti siirrettäväksi haluttua tehoa ohjataan määrittämällä verkkovaihtosuuntaajan momentille ja vuolle referenssiarvot ja vertaamalla niitä vastaavien suureiden oloarvoihin verkkovaihtosuuntaajan kytkentäasentoja vuota kasvattavaan tai pienentävään suuntaan ja vastaavasti momenttia kasvattavaan tai pienentävään suuntaan ohjaavien signaalien kehittämiseksi. Mainittujen oloarvojen määrittämiseksi määritetään verkkovaihtosuuntaajan virtavektorin paikka ja pituus mittaamalla vaihtosähköverkon n-1 vaiheen virta, määritetään verkkovaihtosuuntaajan kehittämä vuo välipiirin jännitemittauksen ja verkkovaihtosuuntaajan kytkinasentotiedon perusteella määritetyn jännitevektorin integraalina, ja määritetään verkkovaihtosuuntaajan kehittämä momentti mainitun virtavektorin ja mainitun vuovektorin ristitulona.

Julkaisusta EP 759224 ilmenee valituksen kohteena olevaa patenttia FI 115265 vastaavasti jännitevälipiirillä varustetun taajuusmuuttajan avaruusvektoripulssinleveysmodulointimenetelmä, jossa taajuusmuuttajassa on vaihtosähkölähteeseen kytkettävä verkkosilta, tasajännitevälipiiri sekä ohjattu kuormasilta taajuudeltaan vaihtelevan vaihtojännitteen syöttämiseksi kuormaan. Kuormasillan modulaattorille annetaan ohjearvona jännitevektoreiden aiheuttamien käämivuomuutosten ohjeet, lasketaan mitatun välipiirijännitteen avulla käämivuon muutos, ja kulloinkin aktiivista jännitevektoria pidetään kytkettynä, kunnes ohjearvo saavutetaan. Kun patentin FI 115265 itsenäisen patenttivaatimuksen 1 kaikki tunnusmerkit siten ilmenevät julkaisusta EP 759224, siinä kuvattu menetelmä ei ole uusi. Koska patentin FI 115265 itsenäisen patenttivaatimuksen 4 mukaisen laitteen tunnusmerkit vastaavat vaatimuksessa 1 määritellyn menetelmän tunnusmerkkejä, myöskään laite ei ole uusi.

Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei patentti FI 115265 täytä julkaisusta EP 759224 ilmenevä tekniikan taso huomioon ottaen patenttilain 2 §:n 1 momentissa säädettyä uutuusvaatimusta saati olennaisen eron vaatimusta. Tähän nähden ei ole syytä enemmälti arvioida patentin FI 115265 keksinnöllisyyttä suhteessa julkaisuihin EP 1049241 ja D1 korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Lopputulos

Markkinaoikeuden ja Patentti- ja rekisterihallituksen päätökset on edellä esitetyn perusteella kumottava ja asia palautettava Patentti- ja rekisterihallitukselle patentin kumoamista varten siten kuin ratkaisukohdasta ilmenee.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen sekä yli-insinöörineuvokset Kenneth Holmberg ja Raimo Sepponen. Asian esittelijä Kristina Björkvall.

Lyhyt ratkaisuseloste 25.10.2017/5348

Asia Virkasuhteen irtisanomista koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 4.4.2016 nro 16/0318/3

Asian aikaisempi käsittely

B:n poliisilaitos on 23.7.2015 tekemällään päätöksellä valtion virkamieslain 25 §:n 2 momentin nojalla irtisanonut vanhempi konstaapeli A:n virkasuhteen kuuden kuukauden irtisanomisajalla. A oli 1.4.2015 kuljettanut pakettiautoa yleisellä tiellä niin, että hänen verensä alkoholipitoisuus oli ollut 1,38 promillea. A on tuomittu C:n käräjäoikeuden 26.6.2015 antamalla lainvoimaisella tuomiolla törkeästä rattijuopumuksesta 35 päivän ehdolliseen vankeuteen ja 25 päiväsakkoon. Poliisilaitos on samalla päättänyt valtion virkamieslain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla pidättää A:n virantoimituksesta päätöspäivästä lukien. A:lle maksetaan irtisanomisajan palkkaa vastaava korvaus.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut poliisilaitoksen päätöksen kumoamista ja toissijaisesti irtisanomisen muuttamista määräaikaiseksi erottamiseksi virantoimituksesta. A on lisäksi vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely, jossa kuullaan A:ta irtisanomisen syyksi ilmoitetun teon tapahtumaolosuhteista, tekoon johtaneista syistä, hänen henkilökohtaisista olosuhteistaan ja irtisanomisen kohtuuttomuudesta sekä luottamusmiestä irtisanomisen kohtuuttomuudesta ja työnantajan menettelystä törkeään rattijuopumukseen syyllistyneiden virkamiesten osalta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen ja suullisen käsittelyn toimittamista koskevan pyynnön.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva pyyntö

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Saman pykälän 3 momentissa säädetään, että jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

A:n virkasuhde on irtisanottu, koska hän oli syyllistynyt törkeään rattijuopumukseen ja hänet oli lainvoimaisella tuomiolla tuomittu tuosta rikoksesta ehdolliseen vankeuteen ja sakkorangaistukseen. Asiassa on riidatonta, että A on syyllistynyt kyseiseen tekoon käräjäoikeuden tuomiosta ilmenevän teonkuvauksen mukaisesti. Kun otetaan tämän lisäksi huomioon jäljempänä mainitut hallinto-oikeuden päätöksen ratkaisuperusteet ja asiakirjoista ilmenevä kirjallinen selvitys, A:n ilmoittamalla henkilötodistelulla ei ole saatavissa sellaista uutta selvitystä, jolla voisi olla vaikutusta asian ratkaisuun. Suullisen käsittelyn toimittaminen A:n ilmoittaman henkilötodistelun vastaanottamiseksi on siten ilmeisen tarpeetonta.

Virkasuhteen irtisanomisen lainmukaisuus

Sovellettavat säännökset

Valtion virkamieslain 25 §:n 2 momentin mukaan viranomainen ei saa irtisanoa virkasuhdetta virkamiehestä johtuvasta syystä, ellei tämä syy ole erityisen painava. Saman pykälän 3 momentin mukaan irtisanominen on tehtävä tässä pykälässä tarkoitetulla perusteella kohtuullisen ajan kuluessa siitä, kun irtisanomisen peruste on tullut viranomaisen tietoon.

Saman lain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan virkamies voidaan pidättää virantoimituksesta välittömästi irtisanomisen jälkeen, jos irtisanomisen perusteena oleva teko tai laiminlyönti osoittaa virkamiehen siinä määrin soveltumattomaksi tehtäväänsä, ettei virantoimitusta voida jatkaa.

Saman lain 11 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on kohdeltava palveluksessaan olevia virkamiehiä tasapuolisesti, jollei siitä poikkeaminen ole virkamiesten tehtävät ja asema huomioon ottaen perusteltua.

Saman lain 14 §:n 2 momentin mukaan virkamiehen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla.

Poliisin hallinnosta annetun lain 15 f §:n mukaan poliisimiehen on virassa ja yksityiselämässään käyttäydyttävä siten, ettei hänen käyttäytymisensä ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Arvioitaessa poliisimiehen käyttäytymistä otetaan huomioon myös hänen asemansa ja tehtävänsä poliisihallinnossa.

Irtisanomisen perusteeseen vetoaminen

Irtisanominen on tehtävä kohtuullisessa ajassa siitä, kun irtisanomisen peruste on tullut viranomaisen tietoon. Kohtuullinen aika on ratkaistava viime kädessä tapauskohtaisesti. A:n virkasuhteen irtisanomisen perusteena ovat valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevin tavoin olleet C:n käräjäoikeuden 26.6.2015 antama tuomio ja sillä hänen syykseen luettu rikos. Vaikka poliisilaitos on jo toukokuun alussa saanut tietää A:n myöntävän syyllisyytensä epäiltyyn rikokseen, häntä ei vielä tuolloin ollut tuomioistuimen päätöksellä tuomittu rangaistukseen siitä teosta, joka on ollut hänen virkasuhteensa irtisanomisen perusteena. Tuomioistuimen arviolla A:n menettelyn rikosoikeudellisesta moitittavuudesta ja tuomitulla rangaistuksella on ollut merkitystä arvioitaessa irtisanomiskynnyksen ylittymistä. Näissä oloissa poliisilaitoksella on ollut oikeus odottaa virkasuhteen irtisanomisen edellytysten kannalta merkityksellisen käräjäoikeuden tuomion antamista ennen irtisanomiseen ryhtymistä.

Poliisilaitos on 7.7.2015 eli varsin pian C:n käräjäoikeuden 26.6.2015 antaman tuomion jälkeen lähettänyt A:lle kutsun kuulemistilaisuuteen. Kuulemistilaisuus on järjestetty 23.7.2015, ja poliisilaitos on samana päivänä päättänyt irtisanomisesta. Irtisanomisen on näissä olosuhteissa katsottava tapahtuneen kohtuullisessa ajassa siitä, kun irtisanomisen peruste oli tullut työnantajan tietoon.

Irtisanomisen edellytysten täyttyminen

Oikeuskäytännössä törkeään rattijuopumukseen syyllistymistä on vakiintuneesti pidetty erityisen painavana syynä poliisimiehen irtisanomiselle. Asiassa ei ole edes väitetty, että B:n poliisilaitos olisi A:n irtisanoessaan poikennut vastaavissa tapauksissa noudattamastaan käytännöstä. Poliisilaitoksen päätöksen ei voida katsoa loukkaavan A:n oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun pelkästään sillä perusteella, että poliisihallinnossa on mahdollisesti joissain yksittäisissä tapauksissa annettu törkeään rattijuopumukseen syyllistyneen poliisimiehen jatkaa virassaan.

Poliisimiehen käyttäytymiselle on asetettu poliisilaissa erityisiä vaatimuksia. Poliisin on myös vapaa-ajallaan käyttäydyttävä siten, ettei hänen käyttäytymisensä ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. A on syyllistynyt törkeään rattijuopumukseen kuljettamalla autoa yleisellä tiellä. Poliisimiehen syyllistymistä törkeään rattijuopumukseen on pidettävä vakavana ja moitittavana tekona. Tällaisten rikosten ehkäiseminen, tutkiminen ja syyteharkintaan saattaminen kuuluu poliisin perustehtäviin. Poliisimiehen syyllistyminen törkeään rattijuopumukseen on tämän vuoksi omiaan vaarantamaan yleistä luottamusta poliisin tehtävien hoidon asianmukaisuuteen. Teon vakavuutta osoittaa myös siitä tuomittu ehdollinen vankeusrangaistus ja oheissakko. A:n syyksi luetun rikoksen laatu ja vakavuus sekä hänen virkatehtävänsä huomioon ottaen poliisilaitokselta ei ole hänen pitkästä ja muutoin nuhteettomasta virkaurastaan huolimatta voitu edellyttää irtisanomista lievempien toimenpiteiden, kuten virantoimituksesta määräajaksi erottamisen, käyttämistä. Se, että virkasuhteen irtisanomisesta aiheutuu A:lle taloudellisia ja muita vaikeuksia, ei ole lain mukaan ollut esteenä irtisanomiselle. Poliisilaitoksella on edellä mainituilla perusteilla ollut erityisen painava syy irtisanoa A:n virkasuhde, eikä poliisilaitoksen päätös ole lainvastainen.

A:n syyksi luettu rikos myös osoittaa hänet siinä määrin soveltumattomaksi tehtäväänsä, ettei virantoimitusta ole voitu jatkaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Marja Tuominen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja B:n poliisilaitoksen päätökset kumotaan tai toissijaisesti irtisanominen muutetaan määräaikaiseksi virantoimituksesta erottamiseksi. Lisäksi A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti toimittaa asiassa suullisen käsittelyn tai toissijaisesti palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ja suullisen käsittelyn toimittamiseksi.

A on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on virheellisesti hylännyt vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta. A ei ole saanut oikeudenmukaista eikä ihmisoikeussopimusten mukaista oikeudenkäyntiä. Suullinen käsittely tulee toimittaa A:n kuulemiseksi tapahtumaolosuhteista, tekoon johtaneista syistä, hänen olosuhteistaan ja irtisanomisen kohtuuttomuudesta sekä luottamusmiehen kuulemiseksi irtisanomisen kohtuuttomuudesta ja työnantajan menettelystä törkeään rattijuopumukseen syyllistyneiden virkamiesten osalta.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että irtisanominen olisi tapahtunut kohtuullisessa ajassa.

Irtisanomiselle ei ole ollut erityisen painavaa syytä. A:n virheellinen menettely vapaa-aikana ei ole vaarantanut luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. A:lla ei ole ollut eikä ole alkoholiongelmaa. Tapauksen taustalla ovat olleet muut henkilökohtaiset syyt, joiden johdosta A on hakeutunut heti hoitoon. Päätöksissä ei ole otettu riittävästi huomioon A:n lähes 20 vuoden rikkeetöntä poliisiuraa.

A:n irtisanominen on kohtuutonta. A on lapsen huoltaja ja taloudellisesti riippuvainen virastaan. A:n ikä, koulutus ja kokemus huomioon ottaen hänen työllistymismahdollisuutensa ovat heikot.

Poliisihallinnossa A:n tapausta vakavammissa tapauksissa ja vastuullisemmissa virkatehtävissä työskenteleviä ei ole erotettu virasta. Määräaikainen erottaminen olisi A:n tapauksen kaltaisissa tilanteissa riittävän ankara seuraamus.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, ettei A:n yhdenvertaisuutta olisi loukattu, vaikka poliisihallinnossa on yksittäistapauksissa annettu törkeään rattijuopumukseen syyllistyneen jatkaa virassaan. Hallinto-oikeus on myös virheellisesti katsonut, ettei asiassa olisi edes väitetty, että B:n poliisilaitos olisi A:ta irtisanoessaan poikennut vastaavissa tapauksissa noudattamastaan käytännöstä. A:n irtisanominen poikkeaa B:n poliisilaitoksen noudattamasta käytännöstä.

Irtisanominen ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen mukaista eikä yhdenvertaista. A:n ja luottamusmiehen mukaan poliisihallinnossa on tapauksia, joissa törkeään rattijuopumukseen syyllistyneitä on erotettu määräaikaisesti irtisanomisen sijasta. Lisäksi on tapauksia, joissa päällikkötason tehtävissä toimineita ei ole irtisanottu, vaikka he ovat olleet virkatehtävää hoitaessaan vahvasti päihtyneinä ja syyllistyneet virkavelvollisuuden rikkomiseen.

Selitys

B:n poliisilaitos on selityksessään vaatinut valituksen hylkäämistä ja vaatimuksensa tueksiesittänytmuun ohella seuraavaa:

Syyllistyminen samankaltaiseen tekoon, jota poliisi itse pyrkii ennalta estämään, paljastamaan ja saattamaan syyteharkintaan, on omiaan vaarantamaan luottamusta poliisin tehtävien asianmukaiseen hoitoon.

Poliisimiehen on vapaa-ajallaankin käyttäydyttävä siten, ettei hänen käyttäytymisensä ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Tahallinen syyllistyminen vakavaan, muita vaarantavaan rikokseen, jonka torjuminen kuuluu virkamiehen omaan toimenkuvaan, vaarantaa luottamuksen ja muodostaa myös miehistötasoisen pitkän nuhteettoman virkauran tehneen virkamiehen kyseessä ollessa virkamiehestä johtuvan erityisen painavan syyn irtisanomiselle. Erottaminen määräajaksi olisi sovellettavissa, jos tapaukseen liittyisi lieventäviä seikkoja.

Irtisanomista ei ole pidettävä kohtuuttomana seuraamuksena. Irtisanominen aiheuttaa lähes aina kielteisiä taloudellisia vaikutuksia. Siksi niille ei voida antaa merkittävää painoarvoa seuraamusta arvioitaessa.

Irtisanominen on erittäin ankara virkamiestä koskeva toimenpide, minkä vuoksi päätöksen tulee perustua lainvoimaiseen tuomioon.

Vastaselitys

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Perustelut

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Pykälän 3 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 217/1995 vp) todetaan muun ohella, että pykälässä säädettäisiin asianosaisen oikeudesta suulliseen käsittelyyn. Tämän pykälän soveltamistapauksissa väistyisi 37 §:n mukainen valitusviranomaisen harkinta. Toisaalta asianosaisella ei olisi 38 §:n mukaan aina oikeutta suulliseen käsittelyyn, vaan pykälässä olisi eräitä perusteita suullisen käsittelyn toimittamatta jättämiselle. Koska suullinen käsittely olisi luonteeltaan kirjallista menettelyä täydentävä menettely, voitaisiin asianosaisen vaatimukselle antaa merkittävä sija ratkaistaessa, toimitetaanko suullinen käsittely. Mahdollisuus esittää henkilökohtaisesti ja suullisesti näkemyksensä suoraan tuomareille on prosessuaalinen oikeus, joka voidaan nähdä olennaisena osana oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Tätä osoittaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamiskäytäntö. Suullinen käsittely olisi mahdollista jättää toimittamatta, jos suullinen käsittely olisi asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Tuomioistuin voisi harkita, edistäisikö suullisen käsittelyn toimittaminen asian selvittämistä tai olisiko suullisen käsittelyn toimittamiseen muita syitä. Säännöksessä oleva maininta suullisen käsittelyn ilmeisestä tarpeettomuudesta merkitsisi sitä, että suullinen käsittely voitaisiin jättää toimittamatta, jos olisi hyvin todennäköistä, ettei suullisesta käsittelystä ole hyötyä. Säännöksen nojalla voitaisiin torjua suullinen käsittely myös asianosaisten kannalta vähäpätöisissä asioissa tai asioissa, joissa menettelyn kohteena oleva oikeus, etu tai velvollisuus olisi muuten laadultaan sellainen, ettei yksityisen oikeusturva edellyttäisi suullisen käsittelyn järjestämistä. Säännöksen soveltamisessa olisi tällöin otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan määräykset.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Asiassa on kysymys poliisilaitoksen palveluksessa olevan vanhempi konstaapeli A:n virkasuhteen irtisanomisesta ja virantoimituksesta pidättämisestä. A on hallinto-oikeudessa vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista hänen kuulemisekseen irtisanomisen syyksi ilmoitetun teon tapahtumaolosuhteista, tekoon johtaneista syistä, hänen henkilökohtaisista olosuhteistaan ja irtisanomisen kohtuuttomuudesta sekä luottamusmiehen kuulemiseksi irtisanomisen kohtuuttomuudesta ja työnantajan menettelystä törkeään rattijuopumukseen syyllistyneiden virkamiesten osalta.

A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti toimittaa asiassa suullisen käsittelyn tai toissijaisesti palauttaa asian sitä varten hallinto-oikeudelle. A on perustellut vaatimustaan suullisen käsittelyn toimittamisesta vastaavasti kuin hallinto-oikeudessa ja esittänyt, ettei hän ole saanut oikeudenmukaista eikä ihmisoikeussopimusten mukaista oikeudenkäyntiä.

A:n irtisanomista koskeva asia kuuluu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa asianosaisella on lähtökohtaisesti oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluva oikeus saada asiansa käsitellyksi suullisesti ainakin yhdessä oikeusasteessa (esimerkiksi tapaus Madaus v. Saksa, tuomio 9.6.2016, 22 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö). Sanottu oikeus ei kuitenkaan ole ehdoton, vaan siitä on mahdollista poiketa esimerkiksi tilanteessa, jossa on käsiteltävänä pelkästään oikeudellisia tai hyvin teknisluonteisia kysymyksiä (mainittu tapaus, 24 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Nyt esillä olevassa asiassa on kysymys A:n virkasuhteen irtisanomisesta ja virantoimituksesta pidättämisestä. Kun otetaan huomioon A:n asian laatu, asialla objektiivisesta näkökulmasta arvioiden oleva tärkeä merkitys A:lle, suullisen käsittelyn toimittamista hallinto-oikeudessa koskeva A:n vaatimus sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen ja yksityiskohtaisten perustelujensa valossa tulkittava hallintolainkäyttölain 38 §, korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden olisi tullut toimittaa asiassa suullinen käsittely. Suullisen käsittelyn toimittamista ei voida hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteluilla pitää ilmeisen tarpeettomana.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että suullisen käsittelyn toimittaminen asiassa tapahtuu asian laadun ja oikeusastejärjestyksen vuoksi tarkoituksenmukaisimmin hallinto-oikeudessa.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava uudelleen käsiteltäväksi hallinto-oikeudelle, jonka tulee toimittaa asiassa suullinen käsittely ja sen jälkeen ratkaista asia uudelleen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.